SOU 2015:86
Mål och myndighet - En effektiv styrning av jämställdhetspolitiken
Till statsrådet Åsa Regnér
Regeringen beslutade den 3 april 2014 att tillsätta utredningen Uppföljning av utvecklingen mot jämställdhet samt jämställdhetspolitikens genomförande och effektivitet (dir. 2014:55). Landshövding Cecilia Schelin Seidegård utsågs samma dag till särskild utredare. Utredningen fick i uppdrag att följa upp och analysera hur jämställdheten mellan kvinnor och män har utvecklats under de senaste tio åren och att analysera och bedöma måluppfyllelse och effektivitet i jämställdhetspolitiken och dess genomförande. Genom tilläggsdirektiv (dir: 2015:52) den 7 maj 2015 förlängdes utredningstiden till den 30 september 2015.
Den 21 oktober 2014 förordnades som experter i utredningen Kerstin Alnebratt, föreståndare Nationella sekretariatet för genusforskning, Göteborgs universitet, Anne-Charlott Callerstig, forskare Örebro universitet, Mattias Falk, jurist Diskrimineringsombudsmannen, Per Lärkeryd, VD Norra Skogsägarna, Erik Ringertz, VD Netlight, Marie Trollvik, programchef Europeiska Socialfonden, Anders Widholm, utredare Statskontoret och Per Wirtén, författare. Som sakkunniga förordnades samma dag Christina Hammarstedt, kansliråd, Annika Mansnérus, ämnesråd och Lena Westin, ämnesråd.
Den 19 februari entledigades kanslirådet Christina Hammarstedt som sakkunnig. Marie Ek, ämnessakkunnig, förordnades som sakkunnig samma dag.
Som sekreterare i utredningen anställdes från och med den 19 maj 2014 ämnesrådet Petra Mårselius, den 16 juni 2014 fil. dr. Lenita Freidenvall, den 9 februari 2015 departementssekreteraren Claes Elmgren, den 12 mars kanslirådet Linda Österberg och den 8 juni pol.master Maria Ehnhage. Maria Ehnhage var också praktikant hos utredningen mellan den 19 januari–5 juni.
I betänkandet används växelvis ”vi-formen”. Med ”vi” avses utredaren och utredningens sekretariat. Cecilia Schelin Seidegård svarar dock som särskild utredare ensam för innehållet i betänkandet.
Utredningen, som har antagit namnet Jämställdhetsutredningen, får härmed överlämna betänkandet Mål och myndighet – En effektiv
styrning av jämställdhetspolitiken (SOU 2015:86). Därtill publiceras
utredningens forskarrapporter i Forskarrapporter till Jämställdhets-
utredningen.
Stockholm i september 2015
Cecilia Schelin Seidegård
Claes Elmgren Lenita Freidenvall
Petra Mårselius Linda Österberg
Maria Ehnhage
5
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 19
1 Författningsförslag ..................................................... 41
1.1 Förslag till ändring i förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ............................................................ 41
l Utgångspunkter
2 Inledning .................................................................. 45
2.1 Utredningens uppdrag ............................................................ 45 2.2 Den nuvarande jämställdhetspolitiken .................................. 46 2.3 Inriktning och avgränsningar av utredningens arbete .......... 47 2.4 Grundläggande begrepp i jämställdhetspolitiken.................. 50 2.5 Hur vi har genomfört vårt arbete ........................................... 59 2.6 Betänkandets disposition ........................................................ 62
3 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken ............... 65
3.1 Inledning.................................................................................. 65 3.2 Mål och delmål ........................................................................ 65 3.2.1 Nuvarande mål för jämställdhetspolitiken ............. 65 3.2.2 Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken ............................................. 67 3.3 Jämställdhet inom andra utgiftsområden .............................. 68 3.3.1 Få utgiftsområden som har explicita jämställdhetsmål ...................................................... 70
Innehåll SOU 2015:86
6
3.3.2 Något vanligare att jämställdhet tas upp i politikens inriktning ............................................... 71 3.3.3 Målen rör i första hand delmålen makt och inflytande och ekonomisk jämställdhet ................. 71
3.4 Lagstiftning, regleringar i EU och internationella konventioner ........................................................................... 72 3.4.1 Regeringsformen ställer krav .................................. 72 3.4.2 Från jämställdhets- till diskrimineringslag ............ 72 3.4.3 Jämställdhet regleras i olika lagar ........................... 73 3.4.4 I samband med ny myndighetsförordning regleras inte längre sektorsövergripande krav ....... 74 3.4.5 Generella förordningar med krav på jämställdhet ............................................................. 74 3.4.6 Regleringar rörande jämställdhet i Europeiska unionen .................................................................... 75 3.4.7 Internationella konventioner ställer krav .............. 75 3.5 Organisation och struktur ..................................................... 77 3.5.1 Regeringskansliets arbete med jämställdhetspolitik ................................................. 77 3.5.2 Myndigheter med anknytning till jämställdhetspolitiken ............................................. 78 3.6 Reglering av myndigheternas jämställdhetsuppdrag ............ 81 3.6.1 Instruktioner och regleringsbrev med jämställdhetsperspektiv........................................... 81 3.6.2 Antal myndigheter med krav eller uppdrag om jämställdhet har ökat något .................................... 83 3.6.3 Myndigheter som saknar uppdrag om jämställdhetsperspektiv........................................... 84 3.6.4 Myndigheternas uppdrag ser olika ut .................... 84 3.7 Styrningen av jämställdhetspolitiken i jämförelse med styrningen av andra tvärsektoriella områden ........................ 86 3.7.1 Sektorsövergripande mål ........................................ 86 3.7.2 Jämställdhetspolitiken särskiljer sig genom att inte ha en central myndighet som ska verka för att politikens mål nås ........................................ 86 3.8 Ekonomiska medel ................................................................. 90
Innehåll
7
3.8.1 Nuvarande anslag för särskilda jämställdhetsåtgärder ............................................... 90
II Utvecklingen mot jämställdhet
under 2005–2014
4 Jämn fördelning av makt och inflytande ....................... 93
4.1 Inledning.................................................................................. 94 4.2 Beskrivning av delmålet en jämn fördelning av makt och inflytande .......................................................................... 95 4.3 Utvecklingen på området en jämn fördelning av makt och inflytande .......................................................................... 97 4.4 Representation i politiken – riksdag, regering och EU ........ 98 4.4.1 Andelen kvinnor och män i riksdagen ................... 98 4.4.2 Politiska partier som grindvakter ......................... 100 4.4.3 Varvade listor ......................................................... 102 4.4.4 Topplaceringar på riksdagslistan .......................... 103 4.4.5 Inrikes och utrikes födda kvinnor och män i riksdagen ................................................................ 105 4.4.6 Kvinnor och män i riksdagen ................................ 106 4.4.7 Andelen kvinnor och män i regeringen och Regeringskansliet ................................................... 108 4.4.8 Andelen kvinnor och män i EU-parlamentet ...... 110 4.5 Representation i politiken – kommuner och landsting ...... 110 4.5.1 Ordförandeposter i kommun- och landstingspolitiken ................................................ 111 4.5.2 Utrikes födda i kommun- och landstingsfullmäktige ............................................ 114 4.5.3 Könsmönster i kommun- och landstingspolitiken ................................................ 114 4.6 Representation i offentlig sektor ......................................... 115 4.7 Representation i näringslivet ................................................ 115 4.7.1 Könsfördelningen på chefspositioner .................. 116 4.7.2 Könsfördelningen i styrelser och ledningar ......... 119
Innehåll SOU 2015:86
8
4.7.3 Könsfördelningen inom statligt hel- och delägda företag ...................................................... 122 4.7.4 Förklaringar till representationsmönster i näringslivet ............................................................ 123
4.8 Högre utbildning och forskning.......................................... 125 4.9 Deltagande i medborgerliga aktiviteter ............................... 128 4.9.1 Valdeltagande ........................................................ 128 4.9.2 Medlemskap i politiska partier ............................. 130 4.9.3 Medlemskap i fackliga organisationer .................. 131 4.10 Kultur .................................................................................... 132 4.10.1 Upphovspersoner .................................................. 132 4.10.2 Personal inom kultursektorn ................................ 134 4.10.3 Insatser på kulturens område ............................... 134 4.11 Medier ................................................................................... 135 4.11.1 Makt och inflytande i medier ............................... 135 4.11.2 Kvinnor och män i nyhetsmedierna ..................... 136 4.11.3 Gestaltningar av kvinnor och män i media .......... 137 4.11.4 Internet – traditionella och sociala medier .......... 138 4.12 Sammanfattning .................................................................... 142
5 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning ............. 145
5.1 Inledning ............................................................................... 145 5.2 Beskrivning av delmålet ekonomisk jämställdhet ............... 147 5.3 Utvecklingen på området ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning .............................................................. 148 5.4 Deltagande i arbetskraften och sysselsättning .................... 149 5.4.1 Sysselsättning ........................................................ 151 5.5 Etablering av utrikes födda på arbetsmarknaden ................ 155 5.6 Arbetslöshet .......................................................................... 157 5.7 Anställningsformer ............................................................... 159 5.8 Arbetstider ............................................................................ 161 5.8.1 Heltidsarbete ......................................................... 163
Innehåll
9
5.8.2 Deltidsarbete .......................................................... 163
5.9 Könssegregeringen i arbetslivet ........................................... 168 5.10 Företagande ........................................................................... 171 5.11 Kvinnors och mäns löner ...................................................... 173 5.12 Kvinnors och mäns inkomster ............................................. 177 5.12.1 Närings- och kapitalinkomster ............................. 180 5.12.2 Transfereringar ...................................................... 181 5.12.3 Pensioner ................................................................ 182 5.13 Arbetsmiljö ............................................................................ 182 5.14 Sjukfrånvaro .......................................................................... 187 5.15 Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten, inom delområdet utbildning .......................................................... 189 5.15.1 Utbildningsnivå ..................................................... 189 5.15.2 Könssegregerade utbildningsval ........................... 190 5.15.3 Betygsskillnader ..................................................... 192 5.15.4 Könsfördelning på skolledarbefattningar m.m. ... 197 5.15.5 Högre utbildning ................................................... 198 5.15.6 Deltagande i folkbildningen .................................. 201 5.15.7 Vissa regionala aspekter ........................................ 202 5.16 Sammanfattning .................................................................... 203
6 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.................................................. 205
6.1 Inledning................................................................................ 205 6.2 Beskrivning av delmålet det obetalda hem- och omsorgsarbetet ...................................................................... 206 6.3 Utvecklingen på området en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet ...................................... 206 6.4 Föräldrapenning och föräldraledighet ................................. 207 6.4.1 Tillfällig föräldrapenning....................................... 214 6.5 Genomsnittlig tidsanvändning ............................................. 216 6.6 Familj och lön ....................................................................... 226
Innehåll SOU 2015:86
10
6.7 Jämställdhetsbonus och vårdnadsbidrag ............................. 228 6.8 Omsorgen om de äldre ......................................................... 229 6.9 Sammanfattning .................................................................... 231
7 Mäns våld mot kvinnor ............................................. 235
7.1 Inledning ............................................................................... 235 7.2 Beskrivning av delmålet mäns våld mot kvinnor ................ 236 7.3 Mäns våld mot kvinnor blir en del av jämställdhetspolitiken .......................................................... 237 7.4 Våldsutsattheten i siffror ..................................................... 238 7.4.1 Våldsutsatthet i ett livstidsperspektiv .................. 238 7.4.2 Våldsutsatthet senaste året ................................... 241 7.4.3 Våldsutsatthet som polisanmäls ........................... 246 7.4.4 Våldsutsatthet som lagförs ................................... 254 7.4.5 Arbetsrelaterat våld ............................................... 256 7.5 Hedersrelaterat våld och förtryck ....................................... 258 7.5.1 Könsstympning ..................................................... 260 7.6 Prostitution och människohandel ....................................... 260 7.6.1 Förekomst av prostitution och människohandel .................................................... 262 7.6.2 Kön, ålder, etnicitet och region ............................ 264 7.6.3 Anmälningar och lagföringar ................................ 265 7.7 Kostnaderna för våld mot kvinnor ...................................... 268 7.8 Nya digitala kanaler och förutsättningar för mäns våld mot kvinnor och flickor ....................................................... 270 7.9 Sammanfattning .................................................................... 273
8 Hälsa ...................................................................... 277
8.1 Inledning ............................................................................... 277 8.2 Beskrivning av området hälsa ............................................... 278 8.2.1 Varför analyserar utredningen hälsa som ett separat område? ..................................................... 278
Innehåll
11
8.2.2 Alltid kön – aldrig bara kön .................................. 280
8.3 Utvecklingen på området hälsa ............................................ 280 8.3.1 Det allmänna hälsoläget är sämre för kvinnor än för män, men stora skillnader inom grupperna finns ...................................................... 280 8.3.2 Faktorer som påverkar hälsan utöver och tillsammans med kön ............................................. 282 8.3.3 Medellivslängden ökar, men mer för män än för kvinnor ............................................................. 292 8.3.4 Sjukdomar och läkemedel är inte könsneutrala ... 293 8.3.5 Bemötande i och erfarenheter av vården .............. 297 8.3.6 Arbetsrelaterad ohälsa och sjukfrånvaro .............. 299 8.3.7 Det obetalda hem- och omsorgsarbetet ............... 299 8.3.8 Idrott, fritid, rekreation – och hälsa ..................... 301 8.4 Sammanfattning .................................................................... 302
III Hur jämställdhetspolitiken har genomförts
– erfarenheter och resultat
9 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 och regeringens styrning av jämställdhetspolitiken ............ 307
9.1 Inledning................................................................................ 307 9.2 Hur har medlen fördelats ..................................................... 308 9.2.1 Främst till myndigheter men även till organisationer ........................................................ 308 9.2.2 Flera myndigheter som fått flera uppdrag ........... 308 9.2.3 Mest medel till att bekämpa mäns våld mot kvinnor ................................................................... 309 9.2.4 Länsstyrelserna har fått mest medel ..................... 310 9.3 Hur uppdragen har utformats .............................................. 312 9.3.1 Fokus på att öka kunskap och utveckla verksamheten ......................................................... 312 9.3.2 Kommuner, landsting och organisationer har varit mottagare ....................................................... 316 9.3.3 Fokus på mäns våld mot kvinnor, arbetsmiljö och kvinnors företagande i början ........................ 317
Innehåll SOU 2015:86
12
9.3.4 Handlingsplaner har tagits fram för insatser mot mäns våld mot kvinnor ................................. 318 9.3.5 Verksamhetsutveckling och utbildningsinsatser över flera år ........................... 318
9.4 Stöd till myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering ....................................................... 319 9.4.1 Stöd till myndigheterna 2005–2007 – JämStöd ... 319 9.4.2 Stöd till myndigheterna 2008–2010 – Program för jämställdhetsintegrering i staten (Jämi)......... 320 9.4.3 Jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM), 2012–2015 .............................................................. 322 9.4.4 Erfarenheter av JiM-uppdraget 2013–2014.......... 324 9.5 Hur myndigheterna arbetar med jämställdhet .................... 327 9.5.1 Både som projekt och som del i ordinarie styrning .................................................................. 327 9.5.2 Myndigheterna ser det interna jämställdhetsarbetet som en del i arbetet med jämställdhet ........................................................... 328 9.5.3 Inte bara jämställdhet utan även andra perspektiv .............................................................. 329 9.6 Resultat av regeringens särskilda jämställdhetssatsning .... 329 9.6.1 Kunskap och insikt har ökat ................................. 329 9.6.2 Betydelsen av särskilda åtgärder om jämställdhet ........................................................... 331 9.6.3 Utvärderingar och uppföljningar som har genomförts ............................................................ 332 9.6.4 Redovisade effekter – ett urval av uppföljningar och utvärderingar........................... 334 9.6.5 Inga dokumenterade resultat som avser samhällseffekter ..................................................... 339 9.7 Regeringens uppföljning och resultatredovisning till riksdagen ............................................................................... 340 9.7.1 Redovisning av den särskilda jämställdhetssatsningen 2010 ............................... 341 9.7.2 Redovisning av den särskilda jämställdhetssatsningen 2012 ............................... 341
Innehåll
13
9.8 Återkoppling och analys ....................................................... 343 9.8.1 Myndigheterna upplever att återkopplingen brister ..................................................................... 343 9.8.2 Förhållanden som är viktiga för att säkerställa ett jämställdhetsperspektiv i myndigheternas verksamhet ............................................................. 344 9.9 Insatser som rör mäns våld mot kvinnor ............................. 347 9.9.1 En institutionalisering av arbetet har påbörjats ... 348 9.9.2 Utvärderingar visar på brister ............................... 350 9.9.3 Ökad samordning och mer analys efterfrågas ..... 357 9.9.4 Länsstyrelsernas samordning ................................ 358 9.9.5 De nationella kompetens- och samordningsuppdragen ......................................... 360 9.10 Sammanfattning .................................................................... 366
10 Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag ..................... 371
10.1 Inledning................................................................................ 371 10.2 Länsstyrelsernas uppdrag ..................................................... 371 10.2.1 Jämställdhetsuppdrag enligt instruktionen .......... 372 10.2.2 Jämställdhetsuppdrag enligt 2015 års
regleringsbrev ......................................................... 373
10.3 Genomförande av länsstyrelsernas uppdrag avseende jämställdhet ........................................................................... 374 10.3.1 Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ) ..... 374 10.3.2 Länsstrategier ......................................................... 376 10.4 Övriga strategier och verktyg............................................... 378 10.4.1 Handlingsplaner och strategier ............................. 378 10.4.2 Könsuppdelad regional statistik ........................... 378 10.5 Enkätundersökning bland de särskilt sakkunniga för jämställdhet ........................................................................... 379 10.5.1 Syfte och bakgrund ................................................ 379 10.5.2 Enkätresultat .......................................................... 379 10.6 Sammanfattning .................................................................... 385
Innehåll SOU 2015:86
14
11 Kommunerna, landstingen och regionerna .................. 387
11.1 Inledning ............................................................................... 387 11.2 Kommunernas, landstingens och regionernas ansvar för jämställdhet ........................................................................... 387 11.3 Tidigare satsningar på lokalt jämställdhetsarbete ............... 389 11.4 Program för hållbar jämställdhet, HåJ ................................ 390 11.5 Utvärderingar av HåJ ........................................................... 391 11.6 Enkätundersökning om arbetet med jämställdhet i ett urval kommuner.................................................................... 396 11.6.1 Syfte och bakgrund ............................................... 396 11.6.2 Enkätresultat ......................................................... 396 11.7 Sammanfattning .................................................................... 411
IV Överväganden och förslag
12 Bedömningar och slutsatser ...................................... 417
12.1 En samlad bild av utvecklingen rörande jämställdhet de senaste 10 åren ...................................................................... 417 12.1.1 Jämn fördelning av makt och inflytande ............. 418 12.1.2 Ekonomisk jämställdhet – arbetsmarknad och
arbetsliv .................................................................. 421
12.1.3 Ekonomisk jämställdhet – utbildning .................. 424 12.1.4 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet ...................................................... 427 12.1.5 Mäns våld mot kvinnor ......................................... 430 12.1.6 Hälsa, vård och omsorg ........................................ 434 12.1.7 Sammanfattande slutsatser angående utvecklingen rörande jämställdhet de senaste 10 åren .................................................................... 436
12.2 En samlad bild av jämställdhetspolitikens effekter och genomförande ....................................................................... 438 12.2.1 Regeringens särskilda jämställdhetssatsning
2007–2014 .............................................................. 438
Innehåll
15
12.2.2 Regeringens styrning av myndigheter och verksamheter .......................................................... 439 12.2.3 Jämställdhetsarbetet på regional och lokal nivå ... 442 12.2.4 Sammanfattande slutsatser om jämställdhetspolitikens genomförande ................ 443
13 Överväganden och förslag ......................................... 447
13.1 Inledning................................................................................ 447 13.2 Förslag till utgångspunkter för jämställdhetspolitiken ...... 447 13.2.1 En feministisk politik som tar sikte på
maktstrukturer genom hela livet .......................... 448
13.2.2 Jämställdhetsintegrering som strategi ligger fast .......................................................................... 449 13.2.3 Särskilda åtgärder krävs också ............................... 449 13.2.4 Jämställdhetspolitiken riktar sig till hela samhället ................................................................. 450 13.2.5 Kommuner, landsting och regioner har ett särskilt ansvar för jämställdhetsarbetet ................ 450 13.2.6 Jämställdhetspolitiken styrs utifrån hur myndigheter och verksamheter styrs i övrigt ...... 451 13.2.7 En mer sammanhållen styrning av politiken ........ 452
13.3 Förslag till mål för jämställdhetspolitiken ........................... 452 13.3.1 Inledning ................................................................ 452 13.3.2 Övergripande mål för jämställdhetspolitiken ...... 453 13.3.3 Delmål 1. Jämn fördelning av makt och
inflytande ............................................................... 455
13.3.4 Delmål 2. Ekonomisk jämställdhet ...................... 457 13.3.5 Delmål 3. Jämställd utbildning ............................. 459 13.3.6 Delmål 4. Mäns våld mot kvinnor ........................ 461 13.3.7 Delmål 5. Jämställd hälsa, vård och omsorg ........ 463
13.4 Hur ska myndigheternas ansvar att verka för de jämställdhetspolitiska målen säkras? ................................... 464 13.4.1 Uppgift att integrera ett
jämställdhetsperspektiv bör regleras i myndigheternas instruktioner .............................. 465
13.4.2 Myndigheter som bör omfattas av uppgifter i fråga om jämställdhet ............................................ 471
Innehåll SOU 2015:86
16
13.4.3 De jämställdhetspolitiska målen ska få genomslag inom respektive utgiftsområde .......... 476 13.4.4 Säkerställ kravet på att redovisa officiell statistik fördelat på kön och ge berörda myndigheter i uppdrag att även redovisa annan statistik fördelat på kön ........................................ 478
13.5 Arbetet med jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet .................................................................. 481 13.6 Förslag på uppgifter och organisation för jämställdhetspolitiken på nationell nivå .............................. 482 13.6.1 En jämställdhetsmyndighet bör inrättas .............. 483 13.6.2 Alternativ till en jämställdhetsmyndighet ........... 484 13.6.3 Jämställdhetsmyndighetens uppgifter –
uppföljning och analys .......................................... 489
13.6.4 Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – samordning av vissa uppdrag som rör flera departement och uppdrag som rör mäns våld mot kvinnor ........................................................... 492 13.6.5 Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – stöd i jämställdhetsarbetet till myndigheter, kommuner, landsting och regioner ...................... 495 13.6.6 Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – statistik, fördelning av bidrag, och stöd i EUsamarbete m.m. ..................................................... 496
13.7 Länsstyrelsernas uppdrag och uppgifter ............................. 498 13.7.1 Ett fortsatt uppdrag .............................................. 498 13.7.2 Regeringens uppföljning bör bli tydligare ........... 499 13.7.3 Särskilt sakkunniga bör inte längre regleras i
instruktionen ......................................................... 499
13.7.4 Länsstyrelsernas uppdrag att samordna och stödja det regionala jämställdhetsarbetet ............. 500 13.7.5 Stöd i länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering ....................................... 502
Innehåll
17
14 Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser ............ 503
14.1 Inledning................................................................................ 503 14.2 Förslag till finansiering ......................................................... 503 14.3 Konsekvenser för berörda myndighetger ............................ 507 14.3.1 Tillägg i länsstyrelsernas instruktion .................... 507 14.3.2 Konsekvenser för länsstyrelserna i Östergötland
och Stockholms län samt Myndigheten för civilsamhälles- och ungdomsfrågor (MUCF) ..... 507
14.3.3 Konsekvenser för Göteborgs universitet (Nationella sekretariatet för genusforskning) ..... 510 14.3.4 Konsekvenser för Uppsala universitet (NCK), Diskrimineringsombudsmannen och Socialstyrelsen ........................................................ 511 14.3.5 Konsekvenser för Regeringskansliet .................... 511
14.4 Övriga konsekvenser ............................................................ 511
Referenser ...................................................................... 515
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2014:55 ........................................... 545
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2015:52 ........................................... 553
Bilaga 3 Intervjuer och sammanträden ...................................... 555
Bilaga 4 Enkätundersökningar ................................................... 561
Bilaga 5 Referensgrupp ............................................................... 573
Bilaga 6 Myndigheter med jämställdhetsperspektiv i
instruktionen ................................................................. 575
19
Sammanfattning
Utredningens uppdrag
Jämställdhetsutredningens uppdrag har bestått av fyra delar. För det första har vi analyserat och följt upp utvecklingen gällande jämställdhet mellan män och kvinnor under den senaste tioårsperioden. För det andra har vi analyserat och bedömt hur effektivt jämställdhetspolitiken har genomförts. I detta har ingått att analysera regeringens särskilda jämställdhetssatsning som genomfördes under 2007–2014.1 En tredje del har varit att bedöma om det funnits skäl att se över de jämställdhetspolitiska målen och indikatorerna. Avslutningsvis har det ingått i utredningens uppdrag att utifrån en samlad analys av utvecklingen gällande jämställdhet pröva om det finns skäl att överväga förändringar om hur jämställdhetspolitiken ska organiseras och genomföras.
Utredningens avgränsningar
Att fullt ut analysera utvecklingen rörande jämställdhet är en omfattande uppgift. Vi har därför gjort avgränsningar. Det innebär att vi inte har följt upp och analyserat alla områden som är av relevans för jämställdhetspolitiken. Vi har i vår analys av utvecklingen som rör jämställdhet i första hand utgått från jämställdhetspolitikens delmål.2 Vår analys avser också skillnader mellan kvinnor och män inom hälsoområdet.
Vi har i de delar det har funnits underlag belyst hur jämställdheten mellan kvinnor och män har utvecklats på såväl nationell som på
1 Under perioden 2007–2014 avsatte regeringen cirka 2,6 miljarder kronor på Anslaget 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder under utgiftsområde 13 för en särskild jämställdhetssatsning. 2 Dessa är en jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet, en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
Sammanfattning SOU 2015:86
20
regional nivå. Vidare har vi utifrån befintlig statistik och annan data analyserat utvecklingen för utrikes födda kvinnor och män. Utredningens uppdrag att redovisa och analysera utvecklingen gällande jämställdhet har varit omfattande. Det har därför inte varit möjligt att ge en heltäckande bild av utvecklingen.
Vi har i enlighet med våra direktiv inte prövat diskrimineringslagens (2008:567) bestämmelser om diskriminering på grund av kön och inte heller Diskrimineringsombudsmannens (DO) uppdrag som rör dessa bestämmelser.
Vi har när det gäller jämställdhetspolitikens genomförande inte utvärderat enskilda jämställdhetspolitiska insatser inom regeringens särskilda jämställdhetssatsning, eller andra enskilda insatser och reformer som har gjorts i syfte att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män. Vår analys av hur politiken har genomförts avser den särskilda jämställdhetssatsningen 2007–2014 som helhet och regeringens styrning av jämställdhetspolitiken som sådan.
Hur vi genomfört utredningens arbete
Utredningen har uppdragit åt åtta forskare att analysera utvecklingen rörande jämställdhet inom olika områden. Deras rapporter har legat till grund för vår analys av utvecklingen.
Vi har genomfört tre enkätundersökningar om jämställdhetspolitikens genomförande. Dessa undersökningar har vänt sig till myndigheter och kommuner. Vi har intervjuat företrädare för myndigheter och organisationer samt tagit del av andra pågående utredningars arbete, i första hand Utredningen om strategi för att motverka mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55). Vidare har vi uppdragit åt Ramböll Management Consulting (Ramböll) att analysera hur regeringens särskilda jämställdhetssatsning har genomförts.
Utvecklingen rörande jämställdhet
Vi redovisar i det följande en sammanfattning av de huvudsakliga iakttagelserna i utredningens analys av utvecklingen rörande jämställdhet de senaste tio åren.
SOU 2015:86 Sammanfattning
21
Makt och inflytande
En jämnare könsfördelning inom politiken
Politiken är det samhällsområde som är mest könsbalanserat när det gäller ledande positioner. Sveriges riksdag och regering består sedan mitten av 1990-talet av ungefär lika många kvinnor som män. I EUparlamentet har andelen kvinnor av de svenska ledamöterna överstigit 50 procent vid de tre senaste valen. Även på regional nivå har andelen kvinnor ökat över tid. Könsfördelningen ligger i de flesta fall inom intervallet 40–60 procent. Detta förhållande gäller inom landstingsfullmäktige och landstingsstyrelse, liksom i kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Könsfördelningen i landstingen ligger nära 50/50. I kommunerna är den genomsnittliga könsfördelningen förhållandevis jämn, även om det finns stora skillnader mellan kommunerna. Generellt gäller att könsfördelningen är bättre i direktvalda politiska församlingar, där synlighet råder, än i icke direktvalda församlingar.
Även inom den statliga förvaltningen har en jämnare könsfördelning nåtts
Den statliga förvaltningen tillhör det samhällsområde där könsfördelningen på ledande positioner har blivit avsevärt jämnare de senaste tio åren. Mellan åren 2003 och 2014 ökade exempelvis andelen kvinnor som myndighetschefer för statliga myndigheter från 31 till 42 procent. Under samma period ökade andelen kvinnor bland landshövdingarna från 24 till 62 procent. I likhet med politiska församlingar gäller att när tydliga mål för en jämnare könsfördelning på ledande positioner sätts upp, såsom målsättningar om 50/50 och varvade listor, förbättras också könsfördelningen på dessa positioner.
Ökande skillnader under senare år och fortsatt dominans av män inom centrala områden
Även om könsfördelningen på ledande positioner i politiken och i den offentliga förvaltningen har blivit jämnare de senaste tio åren kvarstår stora skillnader. Mäns dominans på centrala maktpositioner i politiken, offentlig förvaltning och näringslivet består. Andelen
Sammanfattning SOU 2015:86
22
kvinnor i riksdagen har dessutom exempelvis minskat två val i rad. Det finns stora skillnader mellan de politiska partierna. Andelen kvinnor har också minskat i riksdagsutskotten.
Stora skillnader inom näringslivet
På de ledande positionerna i näringslivet finns stora skillnader mellan kvinnor och män. I det privata näringslivet består, trots vissa framsteg, en ordning med en hög grad av mansdominans i styrelser och bland chefer. I näringslivet finns i likhet med politikens domäner ett tydligt mönster: ju högre befattningar, desto färre kvinnor. Kvinnors underrepresentation blir ännu tydligare på de högsta chefspositionerna, i ledningsgrupper och i bolagsstyrelser.
Nämnas bör dock att andelen kvinnor bland cheferna i näringslivet har ökat stadigt det senaste decenniet. Sedan 1998 har andelen kvinnor bland cheferna ökat från 17 procent till 39 procent.
Liknande mönster inom övriga områden – andelen kvinnor ökar men männen dominerar på de viktigaste posterna
Inom högre utbildning och forskning är den manliga dominansen särskilt markant. Andelen kvinnor bland landets professorer har förvisso ökat, från 14 procent till 24 procent mellan 2004 och 2014, men det är bra bit kvar till en jämn könsfördelning. Könsfördelningen är dock jämn när det gäller doktorander.
På kultur- och medieområdena är mönstret under den gångna tioårsperioden detsamma som i samhället i stort. Kvinnor deltar på de flesta områden, men inte högt upp i hierarkierna.
Ekonomisk jämställdhet
Kvinnors arbetstid har ökat, men kvinnor arbetar mer deltid än män vilket ger lägre inkomster och pension
Kvinnors arbetstid har ökat det senaste årtiondet, men kvinnor fortsätter att arbeta deltid i större omfattning än män. Den vanligaste orsaken till att kvinnor och män arbetar deltid är att lämpligt heltidsarbete saknas.
SOU 2015:86 Sammanfattning
23
Deltidsarbete påverkar framför allt inkomsten. Färre arbetade timmar ger en lägre inkomst, vilket i sin tur påverkar såväl ersättningen vid föräldraledighet, arbetslöshet och sjukdom som den framtida pensionen. Deltidsarbete kan också leda till en sämre löneutveckling och sämre karriärmöjligheter på sikt.
Arbetsmarknaden har blivit mindre könsuppdelad genom att fler kvinnor har börjat arbeta i mansdominerade yrken
Även om både kvinnor och män förvärvsarbetar i hög grad arbetar de i olika sektorer och yrken. De har även ofta olika positioner även om de befinner sig i samma sektor och yrke. Det råder således en segregering på arbetsmarknaden som är både horisontell och vertikal.
Könssegregeringen efter yrke är fortsatt hög, även om den har minskat något under den senaste tioårsperioden. Kvinnor återfinns främst inom vården och omsorgen samt inom serviceyrken, medan män är i majoritet inom tekniska och manuella yrken.
Könssegregeringen efter yrke har minskat något under den senaste tioårsperioden, till följd av att kvinnor i större utsträckning än tidigare har börjat arbeta i traditionellt mansdominerande yrken. Det är företrädesvis kvinnor som har stått för förändringarna, inte män.
Kvinnors löner fortsätter att vara lägre än mäns
Kvinnor fortsätter att i genomsnitt ha lägre lön än män. Det gäller oavsett om man jämför den genomsnittliga lönen för alla kvinnor och män som arbetar eller om man jämför skillnaden mellan olika sektorer och yrken.
Att kvinnor förvärvsarbetar färre timmar och det faktum att kvinnor och män i stor utsträckning arbetar i olika yrken spelar stor roll för lönegapet mellan könen. Om det i beräkningen tas med att utbildning, yrke, sektor, ålder och arbetstid spelar roll för vilken lön en person får, kvarstår en oförklarad löneskillnad mellan könen om cirka 5,8 procent sett till arbetsmarknaden som helhet. Den oförklarade skillnaden, eller den standardvägda skillnaden, har minskat med 1,0 procentenheter sedan 1996. De kvardröjande könsskillnaderna i lön och inkomst är ett tecken på att det könssegregerade
Sammanfattning SOU 2015:86
24
arbetslivet värderar arbete som främst utförs av kvinnor och arbete som främst utförs av män olika.
Kvinnor drabbas mer av arbetsrelaterad ohälsa, medan män drabbas mer av arbetsplatsolyckor
Det finns tydliga skillnader mellan kvinnor och män när det gäller arbetsrelaterad ohälsa och sjukfrånvaro. Kvinnor är i större utsträckning än män drabbade av arbetsrelaterade hälsoproblem och är även sjukskrivna i högre grad än män. Sedan 2012 har det skett en betydande ökning av arbetsrelaterade besvär, framför allt bland kvinnor. Män drabbas i högre utsträckning än kvinnor i arbetsplatsolyckor som leder till sjukskrivning eller dödsfall.
Flickor presterar bättre i såväl grund- som gymnasieskolan
Pojkar presterar sämre än flickor i grundskolan, framför allt i ämnet svenska, vilket får konsekvenser för pojkars utbildning i ett längre perspektiv. Läskunnighet och förmåga till läsförståelse är grundläggande för att kunna tillgodogöra sig all typ av utbildning. Även i gymnasieskolan presterar flickor bättre än pojkar. Samtidigt är flickor mer stressade och mår generellt sämre i skolan.
Könsuppdelningen fortfarande ojämn i gymnasieskolan vilket hänger samman med utbildningsbakgrund
Könsfördelningen i gymnasieskolans olika program och inriktningar fortsätter att vara ojämn. Könssegregeringen är tydligare på de yrkesförberedande programmen än på de studieförberedande programmen. Andelen män som läser gymnasieprogram med en tydlig kvinnodominans (minst 60 procent kvinnor) har dock ökat, från 23 procent 2001 till 38 procent 2014.
De könsstereotypa valen till gymnasieskolan kan till stor del förklaras av föräldrarnas utbildningsbakgrund. Barn till låg- respektive högutbildade föräldrar väljer i stor utsträckning olika gymnasieprogram. Barn till lågutbildade föräldrar återfinns ofta på yrkesförberedande program med en tydlig kvinno- respektive mansdominans
SOU 2015:86 Sammanfattning
25
medan barn till högutbildade föräldrar ofta väljer de studieförberedande programmen. Den könssegregerade gymnasieskolan kan således i hög grad kopplas samman med klass.
Fler kvinnor läser vidare på högskolan samtidigt som utbildningsvalen fortsätter att vara könsuppdelade
Fler kvinnor än män väljer att läsa vidare på högskolan. Könsfördelningen bland studerande vid landets lärosäten ligger på 60 procent kvinnor och 40 procent män. Fördelningen har varit konstant under de senaste tio åren. Kvinnor och män läser emellertid i stor utsträckning olika utbildningar på högskolan. Utbildningsvalen är därmed stadigt könsstereotypa och följer med under hela utbildningskarriären.
Flickor och kvinnors högre utbildning har inte fått några tydliga effekter för deras ställning i arbetslivet
Flickor och kvinnor, såväl inrikes som utrikes födda, har högre utbildning än män samtidigt som detta inte har fått några tydliga effekter i termer av en bättre ställning för kvinnor på arbetsmarknaden. Det har inte heller gett ekonomisk utdelning i form av högre löner i motsvarande grad. Kvinnor får därmed sämre avkastning på sitt humankapital än vad män får. I ett arbetsliv där livslånga karriärer inom samma yrke eller bransch blir allt ovanligare understryks vikten av att ha möjlighet till ett livslångt lärande. Utbildning senare i livet kan också vara en väg till att bryta könssegregeringen på arbetsmarknaden.
Det obetalda hem- och omsorgsarbetet
Fortsatt stora skillnader mellan kvinnor och män i uttaget av föräldraledighet
Kvinnor tar ut mer föräldraledighet än män och de tar också ut mer ledighet för tillfällig vård av barn. Kvinnor tar ut tre gånger så många föräldrapenningsdagar som män. Kvinnornas andel har dock minskat från 83 procent till 75 procent. Kvinnor tar också ut mer ledighet för tillfällig vård av barn (VAB).
Sammanfattning SOU 2015:86
26
Kvinnor sprider ut föräldraledigheten på ett mer omfattande sätt än män. Kvinnor är föräldralediga i drygt 13 månader under barnets första år, varav 9,5 månader med föräldrapenning. Motsvarande siffror för män är 3,5 månader, varav två månader med föräldrapenning.
Det finns tendenser till att föräldraförsäkringens nuvarande utformning snarare hämmar än främjar jämställdhet mellan kvinnor och män.
Inkomst påverkar uttaget av föräldraledighet
Medelinkomsttagare tar både flest föräldrapenningsdagar och längst föräldraledighet. Pappor med låg eller ingen inkomst, eller med svag anknytning till arbetsmarknaden, tenderar att ta ut minst, om någon, föräldrapenning. Ersättningen för dessa grupper blir låg, liksom därför också drivkraften att ta ut föräldraledighet.
Detta mönster gäller inte för kvinnor med låga inkomster. Kvinnor med låg inkomst avstår inte från föräldrapenning, men de tar ofta ut kortare ledighet än genomsnittet. Förutsättningarna att ta del av flexibiliteten i föräldraförsäkringen varierar därmed mellan olika inkomstsgrupper.
Skillnaden mellan den tid kvinnor och män lägger ned på hemarbete har minskat något
Kvinnor och män utför ungefär lika mycket hushållsarbete innan de flyttar ihop. När de blir föräldrar ökar den totala tiden för hushållsarbete för kvinnor betydligt. Kvinnor utför i genomsnitt betydligt mer hushållsarbete än män. I det arbetet ingår framför allt städning, tvätt och sysslor relaterade till maten, dvs. inköp av mat, matlagning, dukning och diskning.
Skillnaden mellan den tid kvinnor och män lägger på hemarbete har dock minskat över tid. Det beror främst på att kvinnor lägger ned allt mindre tid på dessa sysslor. Det går inte att fastslå att männen tar ett motsvarande större ansvar.
SOU 2015:86 Sammanfattning
27
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
Konstant eller möjligen ökande våldsutsatthet bland kvinnor
Kvinnors utsatthet för misshandel har legat på ungefär samma nivå under den senaste tioårsperioden. Detta gäller våldsutsatthet både i och utanför parrelationer. Det har skett en ökning av anmälda fall av misshandel mot kvinnor där misshandel i nära relation utgjort merparten. Andelen kvinnor som uppger att de utsätts för hot om våld har ökat. Under senare år har också en högre andel av hoten kommit från en närstående person. Den största ökningen rör andelen kvinnor som uppger att de utsatts för sexualbrott. Samtidigt visar utvecklingen att mäns våldsutsatthet minskar eller är fortsatt låg.
Kvinnor och flickor drabbas också i högre grad av kränkningar och hot om våld i digitala kanaler. Samtidigt uppger en högre andel kvinnor och män att de upplever en minskad oro och ökad trygghet i samhället.
Ökat glapp mellan anmälningar och lagföringar
Sammantaget ger kriminalstatistiken en bild av ett ökande antal anmälningar om brott mot kvinnor under tioårsperioden, såväl när det gäller misshandelsbrott som sexualbrott, samtidigt som lagföringsbesluten inte ökat i motsvarande takt. Därmed har gapet mellan anmälningar och lagföringsbeslut vuxit. En liknande utveckling syns även i fråga om ansökningar om kontaktförbud. Ett undantag är anmälningarna om grov kvinnofridskränkning där både antalet anmälningar och beslut om lagföringar minskar.
Underlag saknas om hedersrelaterat våld och förtryck
Det finns ingen jämförbar statistik över tid om hur många kvinnor och män som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck, vilket gör att det inte är möjligt att bedöma utvecklingen på detta område. I en studie från 2009 uppskattas att knappt sju procent av unga kvinnor levde med begränsningar i förhållande till äktenskap och/eller att familjen ställde upp villkor för val av partner. Motsvarande uppgift för unga män var cirka 4 procent.
Sammanfattning SOU 2015:86
28
Antalet individer i prostitutionen har minskat samtidigt som tillgängligheten ökat
Prostitutionen på gatan bedöms ha halverats sedan 1995, medan tillgängligheten via bl.a. annonser för sexuella tjänster på internet har ökat. Kartläggningar tyder dock på att antalet individer i prostitutionen inte har ökat utan endast tillgängligheten. Kvinnor av annan nationalitet än svensk utgör en majoritet bland dem som säljer sex och deras andel har ökat över tid. Anmälningar och lagföringar rörande köp av sexuell tjänst har ökat, men någon motsvarande trend går inte att skönja rörande människohandel för sexuella ändamål.
Kvinnor mer utsatta för våld i arbetslivet
Våldsutsattheten i arbetslivet har inte förändrats nämnvärt för kvinnor och män. Kvinnor är dock mer utsatta än män för våld, hot och sexuella trakasserier oavsett yrke och bransch. Kvinnor i arbetaryrken är särskilt utsatta.
Hälsa
Skillnader i sjukdomar, självskattad hälsa, läkemedelsförskrivning och bemötande
Kvinnor drabbas oftare än män av sjukdomar som benskörhet, lungsjukdomar, gallsten och migrän. Kvinnor är också mer utsatta för ätstörningar, depression och fibromyalgi. Män drabbas oftare av vissa typer av hjärtinfarkter och cancer, schizofreni och autism. Medellivslängden ökar, men mer för män än för kvinnor. Det finns även skillnader i förskrivning av läkemedel, bland annat får män i högre grad läkemedel mot hjärt- och kärlsjukdomar. Kvinnor och flickor förskrivs i högre utsträckning lugnande medel och sömnmedel, vilket inte helt kan förklaras av motsvarande könsskillnader i rapporterade besvär. Kvinnor drabbas oftare av biverkningar av läkemedel.
Kvinnor uppger överlag en sämre hälsosituation än män. Framför allt uppger kvinnor med kort utbildning en dålig hälsosituation. Kvinnor rapporterar även i större utsträckning än män att de lider av ängslan, oro och ångest, särskilt unga kvinnor.
SOU 2015:86 Sammanfattning
29
Kvinnor anger i lägre grad än män att de får tillräckligt med information i mötet med vården, medan män i mindre utsträckning kommer till olika typer av screeningprogram. Män söker överlag vård i lägre utsträckning och i ett senare skede än kvinnor. Mäns högre självmordsfrekvens och alkoholmissbruk kan vara relaterade till en underdiagnosticering av mäns psykiska ohälsa.
Normer om maskulinitet påverkar
Normer kring maskulinitet och manlighet har en negativ inverkan på mäns psykiska, fysiska och sexuella hälsa, i den mån de påverkar män att söka vård i mindre utsträckning och ta större risker jämfört med kvinnor.
Kön en viktig faktor för hälsoläget, även sett till andra faktorer som påverkar hälsan
Kvinnors och mäns hälsoläge påverkas i hög grad av faktorer såsom utbildningsbakgrund, socioekonomisk situation, etnisk tillhörighet, sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck. Ytterligare en faktor som påverkar hälsoläget är förekomsten av våld. Kön är dock alltjämt en viktig faktor även i relation till ovan nämnda faktorer. Personer i arbetaryrken har t.ex. en sämre hälsosituation än personer i tjänstemannayrken, men inom grupperna kvarstår könsskillnader där kvinnor i både arbetar- och tjänstemannayrken har sämre hälsosituation än män i de respektive grupperna. När olika faktorer samvarierar riskerar de dessutom att förstärka varandra, som t.ex. utbildning och kön där kvinnor med förgymnasial utbildning har en mycket ogynnsam hälsosituation.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014
Vi redovisar i det följande en sammanfattning av utredningens analys av regeringens jämställdhetssatsning som genomfördes under 2007– 2014.
Sammanfattning SOU 2015:86
30
Mest medel till delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
Under åren har nästan 70 myndigheter genomfört insatser inom ramen för regeringens jämställdhetssatsning. Sammanlagt har ca 2,1 miljarder kronor förbrukats på över 200 olika insatser. Över hälften av medlen har använts för insatser för delmål 4 Mäns våld mot kvinnor
ska upphöra. Även organisationer har tagit del av satsningen, varav
bidraget till Sveriges kommuner och landsting (SKL) för programmet Hållbar Jämställdhet (HåJ) utgör den största insatsen. Länsstyrelserna har tilldelats mest medel, vilket hänger samman med att mest medel gått till delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Inom detta område har regeringen tagit fram tre olika handlingsplaner som har legat till grund för regeringens fördelning och inriktning av insatser.
Fokus på öka kunskap och utveckla nya metoder
Insatserna har i första hand syftat till att öka kunskapen om jämställdhet och utveckla nya metoder i jämställdhetsarbetet. En stor del av insatserna har vänt sig till kommuner och landsting samt organisationer.
Oklart om effekter på samhällsnivå men däremot ökad kunskap, nya metoder och arbetssätt
Det finns få, om ens några, redovisade effekter på samhällsnivå till följd av den särskilda jämställdhetssatsningen som tyder på att de olika insatserna stärkt jämställdheten mellan kvinnor och män. Detta bör samtidigt ses i perspektivet att genomslag av långsiktiga effekter kan studeras först efter en längre tid samt att det är svårt att isolera effekter från andra faktorer.
Det finns flera redovisade effekter i form av ökad kunskap, nya metoder och arbetssätt i myndigheternas verksamhet. Insatserna har lett till att myndigheterna ser ett ökat behov av kunskap om jämställdhet och behov av stöd i arbetet att utveckla jämställda verksamheter.
SOU 2015:86 Sammanfattning
31
Stöd i myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering
Stödet till myndigheterna att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina verksamheter har utvecklats under 2007–2014. Sedan 2013 har 41 myndigheter i uppdrag att ta fram en plan på hur de kan integrera ett jämställdhetsperspektiv och hur de ska bidra för att nå de jämställdhetspolitiska målen (programmet Jämställdhet i myndigheter, JiM). Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet har gett ett uppskattat stöd i myndigheternas arbete.
Länsstyrelsernas arbete har stärkts
En del i jämställdhetssatsningen har varit programmet Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ). Programmets egen uppföljning och externa utvärderingar visar att LUJ haft positiv effekt på så sätt att länsstyrelsernas jämställdhetsuppdrag har förtydligats och utvecklats positivt.
Jämställdhetsintegrering i kommunernas verksamhet har haft effekt
Genom programmet Hållbar jämställdhet (HåJ) har kommuner, landsting och regioner samt enskilda utförare fått stöd att utveckla jämställda verksamheter. Enligt utvärderingar av programmet och vår enkätundersökning har HåJ haft effekt så tillvida att kunskapen ökat, nya metoder utvecklats och kommuner som deltagit i programmet ser ett fortsatt behov av att utveckla ytterligare kunskap och nya metoder. En majoritet av kommuner och landsting har dock inte medverkat i satsningen.
Styrningen av jämställdhetspolitiken
Vi redovisar i det följande en sammanfattning av utredningens analys av styrningen jämställdhetspolitiken.
Sammanfattning SOU 2015:86
32
Även del i myndigheternas interna arbete
Flera myndigheter ser jämställdhetsarbetet som en del i myndighetens roll som arbetsgivare, vilket sannolikt hänger nära samman med att insatserna har haft ett tydligt fokus på att öka kunskap och utveckla metoder. Myndigheterna ser också att jämställdhetsarbetet har kopplingar till arbetet med att integrera ett mångfaldsperspektiv. Myndigheter som har deltagit i JiM-arbetet uppger i högre grad än myndigheter som inte har deltagit i detta arbete att deras jämställdhetsarbete är integrerat i den ordinarie ledningen och styrningen av verksamheten.
Tydligare återkoppling och mer analys efterfrågas
Myndigheterna upplever att regeringens återkoppling brister i fråga om de uppdrag som myndigheter har getts inom jämställdhetsområdet. En uppfattning är att regeringen inte tillräckligt har analyserat och återkopplat vilka slutsatser som regeringen drar i fråga om olika uppdrag. Myndigheterna önskar också en tydlighet i fråga om vilka resultat som uppdragen förväntas ge.
Riktade uppdrag har tydliggjort jämställdhetsarbetet
Myndigheterna uppger att de riktade uppdragen om jämställdhet har bidragit till att förtydliga arbetet med jämställdhet. För flera JiMmyndigheter har de riktade uppdragen legat till grund arbetet med att ta fram en plan för jämställdhetsintegrering. Andra myndigheter uppger att de ännu inte har funnit formerna för hur arbetet ska bedrivas.
Länsstyrelserna ser behov av mer uppföljning och tydligare krav på utvärdering
Enligt utredningens enkätundersökning finner länsstyrelserna brister i långsiktigheten i arbetet med jämställdhet och jämställdhetsintegrering. Enligt länsstyrelserna kan detta stärkas genom att dels i högre grad använda länsstyrelserna i uppföljningen av jämställdhetspolitiken,
SOU 2015:86 Sammanfattning
33
dels ställa tydligare krav på att jämställdhetspolitiska insatser ska utvärderas.
Återrapportering men få inslag av effektutvärdering
Myndigheternas återrapportering har varit omfattande. I flera fall har särskilda uppföljningar och utvärderingar genomförts. Regeringen utgår från ett urval av jämställdhetsindikatorer i sin resultatredovisning till riksdagen som avser utvecklingen av jämställdhet i samhället. Det är dock få utvärderingar som har innehållit några mer omfattande effektutvärderingar.
Fortsatt stöd i arbetet efterfrågas
Såväl länsstyrelser som övriga myndigheter ser behov av ett fortsatt stöd i arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv. Myndigheterna uppger att det finns ett behov av att förankra arbetet hos chefer och medarbetare. Även företrädare för Sveriges kommuner och landsting (SKL) anför ett behov av stöd i arbetet.
Arbetet mot mäns våld mot kvinnor har funnit fastare former
Såväl utvärderingar och tidigare utredningar som vår utredning pekar på att arbetet med att förhindra och beivra mäns våld mot kvinnor har funnit fastare former som följd av regeringens jämställdhetssatsning.
Insatser som rör mäns våld mot kvinnor kräver insatser från myndigheter inom flera områden, bl.a. rättsväsendet, hälso- och sjukvård och omsorg och utbildningsväsendet. Därtill svarar kommuner, landsting och organisationer i det civila samhället för viktiga uppgifter. Trots bättre samverkan och ökade insatser, finns brister i bl.a. kommunernas och landstingens arbete i fråga om insatser mot mäns våld mot kvinnor. Det finns också överlappningar i det stöd och den samordning som görs av myndigheter inom området.
Sammanfattning SOU 2015:86
34
Våra bedömningar och slutsatser
Våra huvudsakliga bedömningar och slutsatser när det gäller utvecklingen gällande jämställdhet och jämställdhetspolitiken kan sammanfattas enligt följande.
Utvecklingen rörande jämställdhet
Det finns framsteg i utvecklingen gällande jämställdhet samtidigt som flera resultat visar att utvecklingen i vissa avseenden står still eller gått bakåt. Sammantaget visar utvecklingen inom jämställdhetspolitikens delmål att målen ännu inte har nåtts.
Våra viktigaste slutsatser är: – Tydliga mål för en jämnare könsfördelning får genomslag. Detta
syns på politikens område och utnämningen av myndighetschefer, men även inom näringslivet. – Det krävs ett fortsatt arbete för att nå en jämnare könsfördel-
ning även på de ledande posterna och inom de viktiga områdena för att motverka den vertikala obalansen av könsfördelning. Det gäller särskilt utrikes födda som är underrepresenterade på ledande positioner. – Trots en mindre könsuppdelad arbetsmarknad behöver fortsatta
insatser göras för att bryta traditionella könsmönstren på arbetsmarknaden. Insatser behöver även göras för att stärka etableringen av utrikes födda kvinnor på arbetsmarknaden som i lägre grad än inrikes födda kvinnor och män är sysselsatta. – För att nå en mindre könsuppdelad arbetsmarknad behöver studie-
valen i gymnasieskolan och högskolan bli mindre könsuppdelade. De könsstereotypa valen hänger nära samman med föräldrarnas utbildningsbakgrund. – Staten har en viktig normerande roll i att verka för att utjämna
skillnader i inkomst mellan kvinnor och män. – En fortsatt utveckling som leder till ett jämnare uttag av för-
äldraförsäkringen kan bidra till att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män. Samtidigt är det viktigt att uppmärksamma att
SOU 2015:86 Sammanfattning
35
uttaget av föräldrapenning i hög grad påverkas av männens inkomster. – Trots att mäns våld mot kvinnor inte förefaller minska finns
försiktigt positiva utvecklingstendenser när det gäller ansvariga samhällsaktörers arbete på området. Fortsatta ansträngningar är avgörande för att utvecklingen ska få genomslag även i form av minskad våldsutsatthet. – Utvecklingen av det ökande glappet mellan anmälningar och lag-
förda beslut behöver uppmärksammas i de rättsvårdande myndigheters arbete. – Osakliga skillnader mellan kvinnor och män i fråga om hälso-
och sjukvård behöver ges större utrymme. Det finns flera skillnader mellan olika grupper av kvinnor och män beroende på t.ex. socioekonomisk och utbildningsmässig bakgrund, funktionsnedsättning, sexuell läggning och könsidentitet och könsuttryck.
Vi vill framhålla följande utgångspunkter som enligt vår bedömning bör ligga till grund för hur jämställdhetspolitiken ska utformas.
För det första bör jämställdhetspolitiken även fortsättningsvis syfta till att utjämna skillnader mellan kvinnor och män inom de områden som jämställdhetspolitikens nuvarande delmål avser. Utbildning och hälsa bör samtidigt ges större utrymme. Det övergripande målet bör alltjämt vara att såväl reell som formell jämställdhet nås mellan kvinnor och män.
För det andra behöver jämställdhetspolitiken ta fasta på de klyftor och skillnader som finns mellan olika grupper av kvinnor och män. Det handlar både om skillnader som avser socioekonomiska faktorer och andra maktrelationer som t.ex. rör funktionshinder, sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck, ålder och etnisk tillhörighet. Det behövs ett starkare intersektionellt perspektiv i genomförande av jämställdhetspolitiken.
För det tredje behöver kunskapen om normer om maskulinitet ges större utrymme i förståelsen av de skillnader som finns på olika områden. Vi menar att maskulinitetsnormer i hög grad är ett hinder i arbetet med att åstadkomma en jämnare fördelning av makt och inflytande, ekonomisk självständighet och jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och för att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
Sammanfattning SOU 2015:86
36
Jämställdhetspolitikens genomförande
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 och regeringens styrning av jämställdhetspolitiken i övrigt har fått genomslag i samhället på så sätt att kunskapen om jämställdhet ökat och att metoder och arbetssätt utvecklats i jämställdhetsarbetet på olika nivåer i samhället. Det har dock inte funnits tillräckligt med underlag i form av analyser eller utvärderingar för att kunna se hur dessa påverkat jämställdheten mellan kvinnor och män.
Våra viktigaste slutsatser är: – Den samlade kunskapen om jämställdhet och jämställdhets-
arbete behöver i större utsträckning tas tillvara i styrningen av jämställdhetspolitiken. – Regeringens styrning behöver bli tydligare och avse fler myndig-
heter och områden än i dag. – Myndigheter, kommuner och landsting samt regioner behöver
stöd i arbetet att utveckla jämställda verksamheter. – Det behövs ett ökat fokus på resultat av jämställdhetspolitiken. – Det behövs en permanent samordning av vissa insatser inom jäm-
ställdhetspolitiken. Detta rör inte minst insatser som görs för att nå delmålet Mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
Sammantaget krävs det en mer sammanhållen styrning av jämställdhetspolitiska insatser som ger förutsättningar för att följa upp och analysera utvecklingen avseende jämställdhet i samhället. Det krävs också enligt vår bedömning en utvecklad uppföljning och analys av vad olika insatser leder till och i vilken utsträckning styrningen av jämställdhetpolitiken verkar för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Det krävs även en samordning av jämställdhetspolitiken och det krävs ett fortsatt stöd till myndigheter, kommuner och landsting samt även till övriga aktörer i arbetet att utveckla jämställda verksamheter.
På så sätt kan de satsningar som har gjorts under den senaste tioårsperioden tas tillvara och utvecklas. Den ökade kunskapen och de vunna erfarenheterna av jämställdhetsarbetet kan därigenom få genomslag i samhället och bidra till att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män.
SOU 2015:86 Sammanfattning
37
Vi vill framhålla att det är inte bara stat, kommuner och landsting som har ett ansvar i arbetet. Det krävs ett fortsatt starkt engagemang och ansvarstagande av arbetsmarknadens parter, näringslivet, organisationer i civilsamhället och andra samhällsaktörer.
Våra förslag
Vi lämnar följande förslag som rör jämställdhetspolitikens mål och styrning.
Mål för jämställdhetspolitiken
– Övergripande mål. Kvinnor och män ska ha samma makt att
forma samhället och sina egna liv. – Delmål 1. En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor
och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattande i samhällets alla sektorer. – Delmål 2. Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma
möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Kvinnor och män ska ta samma ansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet och ska ha samma möjligheter att kombinera betalt arbete med privat- och familjeliv. – Delmål 3. Jämställd utbildning. Kvinnor och män, flickor och
pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller livslångt lärande och personlig utveckling. – Delmål 4. Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män,
flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. – Delmål 5. Jämställd hälsa, vård och omsorg. Kvinnor och män,
flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller hälsa, vård och omsorg livet ut.
Vårt förslag till övergripande mål är detsamma som ligger till grund för jämställdhetspolitiken i dag. Jämfört med nuvarande delmål för jämställdhetspolitiken innebär förslagen till delmål vissa skillnader.
Sammanfattning SOU 2015:86
38
Jämställd utbildning och Jämställd hälsa, vård och omsorg föreslås utgöra egna delmål. Det nuvarande delmålet 3 En jämn fördelning
av det obetalda hem- och omsorgsarbetet föreslås ingå som delar i
delmål 2 och 5 enligt ovan.
Myndigheternas ansvar för att verka för de jämställdhetspolitiska målen
Jämställdhetspolitiken bör styras utifrån hur statliga myndigheter och verksamheter styrs i övrigt. Jämställdhetsintegrering som huvudsaklig strategi bör ligga fast. Vi föreslår därför att: – uppgifter om jämställdhet ska regleras i myndigheternas instruk-
tioner eller i förekommande fall annan förordning, – fler myndigheter ska få i uppgift att integrera ett jämställdhets-
perspektiv i sin verksamhet. Myndighetens uppgifter om jämställdhet ska vara verksamhetsanpassade, – myndigheter som redovisar individbaserad statistik ska som regel
göra detta könsuppdelat om det inte finns särskilda skäl mot detta, – strategier och handlingsplaner ska tas fram för respektive delmål
inom jämställdhetspolitiken, och – arbetet med jämställdhetsintegrering inom Regeringskansliet ska
utvecklas ytterligare genom en förstärkt uppföljning och tydligare genomslag i arbetet med budget, regleringsbrev och myndighetsdialog.
En jämställdhetsmyndighet bör inrättas
Vi föreslår att en jämställdhetsmyndighet inrättas. Myndighetens uppgifter ska vara att: – analysera utvecklingen gällande jämställdhet i samhället och följa
upp insatser som syftar till att nå de jämställdhetspolitiska målen, – samordna uppdrag inom jämställdhetspolitiken, däribland upp-
drag som rör delmålet Mäns våld mot kvinnor ska upphöra,
SOU 2015:86 Sammanfattning
39
– stödja arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verk-
samheten hos myndigheter och kommuner, landsting och regioner, och – i övrigt bistå regeringen i övriga frågor som rör jämställdhets-
politiken, bland annat inom EU-samarbetet och i övrigt internationellt samarbete.
Myndigheten ska svara för de nationella kompetens- och samordningsuppgifter som Länsstyrelsen i Östergötland svarar för inom delmålet 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Myndigheten ska också svara för det uppdrag som Göteborgs universitet (Nationella sekretariatet för genusforskning) har att stödja myndigheterna i jämställdhetsintegrering. Likaså ska myndigheten svara för att fördela bidrag enligt förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt som för närvarande Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ansvarar för.
Vidare föreslår vi att ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten för jämställdhet och myndigheter med nationella kompetens- och samordningsuppdrag inom området mäns våld mot kvinnor ska ses över i syfte att nå en effektiv samverkan mellan myndigheterna. Översynen berör Länsstyrelsen i Stockholms län, Socialstyrelsen och Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid).
Myndigheten ska inrättas senast den 1 juli 2017 och ges ett anslag motsvarande 41 miljoner kronor per år.
Länsstyrelsernas uppdrag och uppgifter
Länsstyrelserna ska även i fortsättningen stödja och samordna det regionala arbetet med att verka för att de nationella målen för jämställdhetspolitiken får genomslag och samordna arbetet med insatser som rör delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Vi föreslår att förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion förtydligas genom följande tillägg: – Länsstyrelsen ska samordna, stödja och följa upp det regionala
arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Länsstyrelsen ska lämna underlag till Jämställdhetsmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken redovisning som behövs (tillägg till 5 §).
Sammanfattning SOU 2015:86
40
I syfte att betona att länsstyrelsernas uppgifter rörande jämställdhet är en angelägenhet för hela länsstyrelsen, ska länsstyrelseinstruktionen inte längre föreskriva att det ska finnas en särskilt sakkunnig i frågor som rör jämställdhet (nuvarande 44 §).
41
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till ändring i förordning ( 2007:825 ) med länsstyrelseinstruktion
dels att 5 § ska ha följande lydelse,
dels att nuvarande 44 § ska upphöra att gälla.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Länsstyrelsen ska
1. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor,
2. genomgående analysera och presentera individbaserad statistik med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta,
Länsstyrelsen ska
1. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor,
2. genomgående analysera och presentera individbaserad statistik med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta,
3. Länsstyrelsen ska samordna, stödja och följa upp det regionala arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Länsstyrelsen ska lämna underlag till Jämställdhetsmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken redovis-
Författningsförslag SOU 2015:86
42
3. vid beslut och andra åtgärder som kan röra barn analysera konsekvenserna för dem och därvid ta särskild hänsyn till barns bästa,
4. vid samråd, beslut och andra åtgärder verka för tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning,
5. integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering,
6. verka för att det av riksdagen fastställda nationella folkhälsomålet uppnås genom att folkhälsan beaktas inom länsstyrelsernas arbete med bl.a. regional tillväxt, samhällsplanering, krishantering samt alkohol och tobak,
7. i sin verksamhet verka för att förenkla för företag, och
8. samordna arbetet på regional nivå med anpassningen till ett förändrat klimat. Förordning (2013:815).
ning som behövs.
4. vid beslut och andra åtgärder som kan röra barn analysera konsekvenserna för dem och därvid ta särskild hänsyn till barns bästa,
5. vid samråd, beslut och andra åtgärder verka för tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning,
6. integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering,
7. verka för att det av riksdagen fastställda nationella folkhälsomålet uppnås genom att folkhälsan beaktas inom länsstyrelsernas arbete med bl.a. regional tillväxt, samhällsplanering, krishantering samt alkohol och tobak,
8. i sin verksamhet verka för att förenkla för företag, och
9. samordna arbetet på regional nivå med anpassningen till ett förändrat klimat. Förordning (2013:815).
44 §
Vid länsstyrelsen ska det finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet. Förordning ( 2008:1346 ).
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2017.
l Utgångspunkter
45
2 Inledning
I detta kapitel redogör vi för utredningens uppdrag och grundläggande begrepp som rör jämställdhet. Vi beskriver hur vi har avgränsat och genomfört utredningens uppdrag.
2.1 Utredningens uppdrag
Jämställdhetsutredningen har haft i uppdrag att mot bakgrund av samhällsutvecklingen följa upp och analysera hur jämställdheten mellan kvinnor och män har utvecklats såväl nationellt som regionalt. Enligt utredningens direktiv ska uppföljningen och analysen avse de senaste tio åren. En särskild analys ska göras för utrikes födda kvinnor och män.
Utredningen har vidare haft i uppdrag att analysera och bedöma jämställdhetspolitikens genomförande och politiska insatsers effektivitet i förhållande till de jämställdhetspolitiska målen. Enligt utredningens direktiv får utredningen lämna förslag till förändringar som rör jämställdhetspolitikens organisation och struktur om sådana förändringar kan leda till ett effektivare stöd till de aktörer som ansvarar för politikens genomförande och en mer effektiv uppföljning och utvärdering av politikens genomförande. Om utredningen lämnar förslag som innebär kostnadsökningar för staten ska utredningen lämna förslag till finansiering.
Utredningen har också haft i uppdrag att se över de jämställdhetspolitiska målen och indikatorerna.
Det har inte ingått i utredningens uppdrag att pröva diskrimineringslagens (2008:567) bestämmelser om diskriminering på grund av kön eller Diskrimineringsombudsmannens (DO) uppdrag som rör dessa bestämmelser.
Inledning SOU 2015:86
46
2.2 Den nuvarande jämställdhetspolitiken
Nuvarande mål och delmål
Det nuvarande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Målet antogs av riksdagen 2006 i enlighet med förslagen i propositionen
Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken (prop. 2005/06:155, bet. 2005/06:AU11, rskr. 2005/06:257).
Till det nya målet fastställdes fyra delmål som ska vägleda regeringens politik för att uppnå det övergripande målet. De fyra delmålen är:
1. En jämn fördelning av makt och inflytande.
2. Ekonomisk jämställdhet.
3. En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.
4. Mäns våld mot kvinnor ska upphöra.1
Den jämställdhetspolitiska propositionen tog sin utgångspunkt i de förslag som hade formulerats i Jämställdhetspolitiska utredningens betänkande Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhets-
politiken mot nya mål (SOU 2005:66). Övergripande prioriteringar
för politiken har senare formulerats bl.a. i ett antal skrivelser till riksdagen, däribland Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014 (skr. 2011/12:3).
Jämställdhetsintegrering är den övergripande strategin för att genomföra jämställdhetspolitiken
En utgångspunkt för jämställdhetspolitiken är regeringens strategi om jämställdhetsintegrering som i korthet innebär att ett jämställdhetsperspektiv integreras i alla steg av beslutsprocesserna och att de aktörer som deltar i beslutsprocessen ansvarar för att detta görs. Det innebär att analyser av kvinnors och mäns, flickors och pojkars,
1 Regeringens förslag i 2009 års budgetproposition (prop. 2008/09:1, 13, avsnitt 5.3) om att den tidigare enhetliga verksamhetsstrukturen skulle utgå ledde till att målen för jämställdhetspolitiken upphörde och ersattes av ett mål, identiskt med det övergripande målet att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv (bet. 2008/09:FiU2, rskr. 2008/09:46). Delmålen kvarstår dock på så sätt att de huvudsakligen anger den inriktning som styr regeringens politik.
Inledning
47
situation och villkor ingår i beslutsunderlagen och att konsekvenser av förslag ska analyseras med hänsyn till jämställdhet mellan kvinnor och män. Konsekvensanalyser ska göras med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen, se även kapitel 3.5.1. Som komplement till strategin om jämställdhetsintegrering genomför regeringen även s.k. särskilda åtgärder i syfte att påskynda arbetet med jämställda verksamheter.
Struktur för genomförande av jämställdhetspolitiken
I Regeringskansliet samordnas jämställdhetspolitiken av Jämställdhetsenheten (för närvarande Socialdepartementet).
Dåvarande Jämställdhetsombudsmannen (JämO) hade fram till 2009 i uppdrag att utöva tillsyn över lagar om diskriminering på grund av kön. I anslutning till ikraftträdandet av en ny gemensam diskrimineringslag den 1 januari 2009 slogs Jämställdhetsombudsmannen samman med de övriga tre tidigare ombudsmännen mot diskriminering i en ny sammanslagen myndighet – Diskrimineringsombudsmannen (DO).2
På regional nivå har länsstyrelserna i uppdrag att bl.a. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet och att verka för att nationella mål får genomslag i länet. Sedan 1994 finns en särskild sakkunnig vid länsstyrelserna i frågor om jämställdhet.
För en mer detaljerad beskrivning av styrningen av jämställdhetspolitiken hänvisar vi till kapitel 3 i detta betänkande.
2.3 Inriktning och avgränsningar av utredningens arbete
Utvecklingen rörande jämställdhet
Utredningen har belyst samhällsutvecklingen utifrån jämställdhetspolitikens delmål och de större samhällsförändringar som har ägt rum under de senaste tio åren. Eftersom utredningens uppdrag har varit omfattande har vi inte haft möjlighet att inom ramen för upp-
2 Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Handikappombudsmannen (HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO).
Inledning SOU 2015:86
48
dragets tid och omfattning fördjupa oss i alla områden som har relevans för jämställdhetspolitiken. Avgränsningar har varit nödvändiga som innebär att vi har gjort nedslag inom viktiga områden som rör utvecklingen gällande jämställdhet. Några av de större samhällsförändringar som vi har tagit fasta på är: – Demografiska förändringar som i korthet innebär en åldrande
befolkning med färre födda och allt fler som lever längre. Detta påverkar människors liv och välfärdssystemens utformning, bl.a. i fråga om hälsa. – Den snabba IT-utvecklingen och utvecklingen av sociala medier
som bl.a. har lett till en utveckling av nedsättande omdömen och hot mot i första hand kvinnor. – Ökade skillnader i studieresultat mellan pojkar och flickor i grund-
och gymnasieskolan. – Ökad oro i omvärlden, vilket bl.a. har inneburit att utrikes födda
män och kvinnor har ökat sin andel av den svenska befolkningen. Utrikes födda har i regel en svagare ställning på arbetsmarknaden än inrikes födda.
Vår analys av utvecklingen har tagit sin utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska delmålen.
Enligt utredningens direktiv ska utvecklingen för utrikes födda män och kvinnor särskilt belysas. Även utvecklingen på regional nivå ska analyseras. Av olika skäl finns det begränsningar i den officiella statistiken som har gjort att det inte har varit möjligt att redovisa data för utrikes födda i alla delar som rör jämställdhet. Utredningen har utgått från tillgängliga data och information som utredningen har kunnat inhämta.
Jämställdhetspolitikens genomförande och resultat
Sedan 2007 har anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder ökat kraftigt. Mellan 2007 och 2014 avsattes sammanlagt 2,6 miljarder kronor för en särskild jämställdhetssatsning. Sammanlagt har över 200 insatser genomförts av myndigheter och organisationer. Nästan 70 myndigheter har direkt berörts av regeringens uppdrag.
Inledning
49
Utredningens analys av jämställdhetspolitikens effektivitet har både avsett resultat som kan kopplas till regeringens särskilda jämställdhetssatsning och till styrningen av jämställdhetspolitiken i övrigt. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att analysera eller utvärdera varje enskild insats som har ingått i regeringens särskilda jämställdhetssatsning.
Utredningen har inte analyserat eller utvärderat andra åtgärder som har legat utanför den särskilda jämställdhetssatsningen men som har syftat till att nå regeringens jämställdhetspolitiska mål. Hit hör bland annat insatser som regeringen har vidtagit för att stärka kvinnors företagande och ändringar i föräldraförsäkringen i form av införandet av en jämställdhetsbonus.3Insatser som dessa belyses emellertid översiktligt i beskrivningarna av utvecklingen inom respektive delmål.
Sverige är representerade i olika internationella samarbetsforum såsom exempelvis FN, EU och Nordiska ministerrådet och bedriver också ett jämställdhetsarbete inom ramen för arbetet med bistånd och utveckling. Det har inte ingått i vårt uppdrag att analysera dessa aspekter av jämställdhetsarbetet.
Att bedöma effekter
Utredningen har utgått från den etablerade definitionen av resultat som används i statlig verksamhet. Resultat består av de prestationer och effekter som kommer ut ur en verksamhet. Prestationer är de produkter och tjänster som produceras, exempelvis de analyser och åtgärder som genomförs till följd av de könsskillnader som har identifierats i en verksamhet. Effekter är konsekvenserna av de prestationer som görs.4 Effekter avser följaktligen den långsiktiga påverkan som ett projekt kan ha på organisationers verksamhet. Inom forskningen görs på motsvarande sätt en distinktion mellan ”kortsiktiga resultat” och ”långsiktiga effekter.”5
3 Regeringen uppdrog 2007 åt Tillväxtverket att genomföra ett fyraårigt program för att främja kvinnors företagande. Därefter har regeringen beslutat om ytterligare satsningar på att öka kvinnors företagande, se bland annat: Tillväxtverket (2015a). 2008 infördes en lag (2008:313) om jämställdhetsbonus. 4 ESV(2011). 5 Svensson m.fl. (2007); Lindholm red. (2011).
Inledning SOU 2015:86
50
Inte lämna förslag på politiska åtgärder
Det har inte ingått i vårt uppdrag att lämna förslag på enskilda sakpolitiska åtgärder, t.ex. förändringar i föräldraförsäkringen eller förändringar i arbetsmiljölagstiftningen, som syftar till att stärka jämställdheten mellan män och kvinnor. Vi har dock valt att utifrån vår analys av hur jämställdheten har utvecklats föra fram förhållanden som vi bedömer bör uppmärksammas inom jämställdhetspolitiken, se vidare kapitel 12.
Indikatorer för jämställdhetspolitiken
I utredningens uppdrag har också ingått att se över de indikatorer som används för att följa upp jämställdhetspolitiken utifrån de jämställdhetspolitiska målen och delmålen. Mot bakgrund av att jämställdhetspolitikens indikatorer började användas först 2013 har vi gjort bedömningen att en meningsfull och fullständig sådan översyn är svår att göra i dagsläget.
2.4 Grundläggande begrepp i jämställdhetspolitiken
I detta avsnitt redovisar vi översiktligt för de begrepp och grundläggande teorier som har påverkat jämställdhetspolitiken. I ett avslutande avsnitt redogör vi för hur utredningen har valt att förhålla sig till de begrepp som rör jämställdhet och jämställdhetspolitik.
Kön/genus
Inom genusforskningen är kön och genus centrala begrepp. Begreppen är dock mångtydiga och har en hög abstraktionsnivå, vilket innebär att de i likhet med många andra begrepp kan tolkas och användas på olika sätt.
En vanlig distinktion görs mellan kön och genus, där kön (eng. sex) hänvisar till biologiskt kön och genus (eng. gender) till socialt kön. Kvinnoforskningen och den feministiska teoribildningen har
6 För en redogörelse för kön- och genusbegreppen, se t.ex. Gothlin (1999); Hirdman (2001); Gemzoe (2002); Freidenvall och Jansson (2011); SOU 2014:80.
Inledning
51
utgått från den senare ansatsen, den socialkonstruktivistiska, som baseras på idén att relationerna mellan kvinnor och män är skapade av samhället; de är inte biologiskt eller naturligt givna. Genusbegreppet har dock i sin tur kritiserats för att vidmakthålla en föreställning om att det finns både ett biologiskt givet kön och ett socialt konstruerat kön. Senare teoribildning har i stället pekat på behovet av att analysera gränsen mellan det biologiska och det socialt konstruerade snarare än att definiera den. Flera feministiska forskare har också valt att använda begreppet kön i stället för genus; de menar att maktaspekten eller den politiska sprängkraften förflyktigas om begreppet genus ersätter mer jordnära och vardagliga begrepp som kvinnor, män och kön.
Begreppet kön/genus används framför allt för att belysa maktrelationen mellan kvinnor och män. Några av de benämningar som ofta används för att illustrera dessa maktrelationer är könsordning, könsmaktordning, genusordning och genussystem. Dessa begrepp har också satt sina avtryck i jämställdhetspolitiken.
Teorin om genussystemet, som har utvecklats av historikern Yvonne Hirdman, beskrivs i propositionen Delad makt, delat ansvar (prop 1993/94:147). Enligt teorin verkar genussystemet genom två principer: könens isärhållande och den manliga normens primat. Könens isärhållande är ett begrepp som används för att visa på hur föreställningar om vad kvinnor och män är och bör vara bidrar till att skilja dem åt; det finns ett mönster där kvinnor systematiskt sidoordnas män. Isärhållandet kan exempelvis ta sig uttryck i en könssegregering på arbetsmarknaden med kvinnodominerade och mansdominerade yrken. Det andra begreppet – den manliga normens primat – används för att illusterera hur kvinnor systematiskt underordnas män. Det kan exempelvis gestaltas i termer av att män ofta har högre chefspositioner medan kvinnor återfinns längre ned i hierarkin. Kvinnor både sidoordnas och underordnas män. Enligt Hirdman är isärhållandet en förutsättning för kvinnors underordning, liksom att en förståelse av kvinnor och män som i grunden olika är grunden för isärhållandet.
På senare år har begreppen kön och genus utvecklats. Den s.k. binära uppdelningen i kvinnor och män har också kommit att ifrågasättas till förmån för en flerdimensionell syn på kön. I linje med denna utveckling görs ibland en distinktion mellan biologiskt, socialt och mentalt kön. Det senare avser hur en individ känner sig innerst inne
Inledning SOU 2015:86
52
– som kvinna, man, ingetdera, blandat eller skiftande kvinna/man.
Alla människor identifierar sig inte som antingen kvinna eller man. En person som biologiskt ser ut som en man och socialt uppför sig som en man kan ändå mentalt känna sig som en kvinna.
Andra centrala begrepp är diskrimineringsgrunden könsöverskridande identitet eller uttryck, som tar sikte på individer som inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön.7I sammanhanget kan även begreppet cisperson nämnas; en cisperson känner sig bekväm i det kön som registrerades i folkbokföringen när han eller hon föddes och identifierar sig och uttrycker sig i enlighet med normen för det från födseln bokförda könet.8 Transpersoner används som ett samlingsbegrepp för personer som inte upplever sig som cispersoner.
Feminism(er)
En grundläggande definition av feminism är dels en medvetenhet (insikt) om systematiska skillnader i villkor för kvinnor och män som grupper i samhället, dels en strävan efter förändring (handling) av dessa förhållanden så att kvinnor och män har lika villkor, makt och möjligheter. Att vara medveten om att kvinnor som grupp är underordnad och att vilja ändra på detta förhållande är således feminismens minsta gemensamma nämnare.
Det finns flera olika feministiska inriktningar. Inom litteraturen görs ofta en grov uppdelning i liberal feminism, radikalfeminism, marxistisk feminism (eller socialistisk radikalfeminism), poststrukturalistisk feminism, postkolonial feminism och queer feminism.10Andra kategoriseringar är likhets- och skillnadsfeminism, särartsfeminism, statsfeminism, m.m. Inom de politiska partierna återfinns även begrepp såsom ekofeminism, centerfeminism och etisk feminism. Här finns inte utrymme att gå igenom dessa inriktningar på djupet, men kortfattat kan det konstateras att de olika feministiska
7Diskrimineringslagen 2008:567, 1 kap 5, 2 §. 8Prop. 2012/13:107. 9 För en överblick över feministiska inriktningar, se t.ex. Bryson (2009); Gemzoe (2002); Lindvert (2004). 10 Se t.ex. Gemzöe (2002).
Inledning
53
inriktningarna skiljer sig åt avseende en rad dimensioner, såsom exempelvis vetenskapsteoretiska antaganden och vilka frågor som sätts i fokus. Medan liberal feminism utgår från kvinnor som aktörer och individer och betonar värdet av lika rättigheter och möjligheter, tar den feminism som influeras av marxistisk teoribildning sin utgångspunkt i hur produktionen är organiserad och hur detta strukturerar samhället utifrån klasser. För radikalfeminister utgör den systematiska underordningen av kvinnor den grundläggande strukturen i samhället, och mäns våld mot kvinnor betraktas som det yttersta uttrycket för den rådande könsmaktsordningen.
En kritik mot de tre modernistiska feminismerna – liberalfeminism, radikalfeminism och marxistisk feminism – som har framförts från den postmodernistiskt inriktade feminismen är att de förra essentialiserar kön, dvs. de utgår från att kvinnor och män är fasta kategorier.
Postmodernistiskt/poststrukturalistisk feminism ser kvinnan, liksom andra identiteter, som språkliga konstruktioner utan essentiell motsvarighet i verkligheten. För att förstå hur dessa kategoriseringar och hierarkiseringar etableras måste forskningen studera dessa processer och utmana kategorierna. Studier inom ramen för detta perspektiv kan exempelvis välja att fokusera på hur kvinnlighet och manlighet konstrueras i diskurser om jämställdhet.
Queerfeminister ifrågasätter att det överhuvudtaget finns några fasta könskategorier.11 Inriktningen skjuter särskilt in sig på att utmana den heterosexuella matrisen, dvs. hur heterosexualitet konstrueras som norm i samhället. Postkoloniala feminister har i sin tur riktat sin kritik mot att den feministiska teoribildningen har utgått från västerländska kvinnor – vita, priviligierade kvinnors erfarenheter och engagemang – som norm och därmed betraktat kvinnor i globala syd som avvikare. Enligt denna inriktning är ras och etnicitet, men också geografisk position och klass av central betydelse.
Gemensamt för de tre postmoderna/-strukturalistiska feminismerna är således att de skjuter in sig på att kritisera generaliseringar om ”kvinnor som grupp” (eller ”kvinnors villkor”). Skillnaderna inom gruppen kvinnor anses vara så pass omfattande att andra maktordningar måste tas i beaktande för att kvinnors villkor, makt och möjligheter ska kunna förbättras.
11 Rosenberg (2002).
Inledning SOU 2015:86
54
Intersektionalitet
Begreppet intersektionalitet används för att synliggöra specifika situationer av förtryck och dominans som skapas i skärningspunkter för maktrelationer baserade på sociala kategorier såsom ras, kön och klass. Ett intersektionellt perspektiv synliggör behovet av att i teori och praktik utgå från kunskap om att kvinnor och män inte är homogena grupper. Kön är således inte den enda kategorin som bestämmer människors identitet, villkor och situation. Med ett intersektionellt perspektiv riktas sökarljuset mot att identifiera hur olika sociala kategorier är sammanvävda med varandra och hur samspelet av olika kategorier påverkar det sociala livet.
Ett intersektionellt perspektiv syftar till att synliggöra vilka maktstrukturer som medverkar till människors skilda villkor och till att kritiskt granska dessa strukturer. Maktordningarna sorterar in människor i grupper och skapar komplexa hierarkier och mönster av inkludering och exkludering.
Intersektionella analyser skjuter in sig på att studera processer som skapar såväl underordning som privilegium. Betydelsen av könstillhörighet kan exempelvis försvagas respektive förstärkas i olika åldrar, situationer och relationer. I vissa sammanhang kan det vara en fördel att vara kvinna, i andra oväsentligt och ibland en direkt nackdel. Identiteter och positioner ses därmed som situationsbundna. Med ett normkritiskt perspektiv riktas blicken bl.a. mot de mönster som premierar vithet, manlighet, medelklass, heterosexualitet, urbanitet m.m. och som kan vara diskriminerande.
Det är dock viktigt att betona att forskningen om intersektionalitet har utvecklats under de senaste 10–20 åren och därmed är förhållandevis ny. Det finns exempelvis en inomvetenskaplig diskussion om huruvida intersektionalitet är ett begrepp, ett perspektiv eller en teori. Intersektionalitet används inte heller på ett enhetligt sätt, utan det tillämpas av aktörsorienterade, strukturalistiska och poststrukturalistiska forskningstraditioner som tar sin utgångspunkt i olika maktperspektiv och metodologier. Mer kritiska röster menar att begreppet är allt för brett i teoretiska termer, allt för tve-
12 För vidareläsning om intersektionalitet, se bl.a. Carbin & Tornhill (2004); Crenshaw (1991); Davis (2008); McCall (2005); Lykke (2005); de los Reyes & Mulinari (2003, 2005).
Inledning
55
tydigt i termer av policy, och allt för osammanhängande i fråga om metodologi.13
Jämställdhet 14
Begreppet jämställdhet är precis som många andra begrepp mångfacetterat och kan tolkas och användas på olika sätt. Begreppet lanserades under 1960-talet och 1970-talet för att tydliggöra skillnaden mellan jämställdhet och jämlikhet, där den förra avsåg relationerna mellan kvinnor och män och den senare relationen mellan olika sociala klasser. Begreppet institutionaliserades i samband med regeringens tillsättande av en Jämställdhetsdelegation 1972 och med den efterföljande jämställdhetslagen 1979 och inrättandet av Jämställdhetsombudsmannen 1980. På senare tid har begreppet jämlikhet också kommit att vidgas till att, förutom klass, också avse grupper såsom utrikes födda personer, hbtq-personer, personer med funktionsnedsättning m.m.
Inom forskningen görs en distinktion mellan formell jämställdhet (de jure) och reell jämställdhet (de facto).15 Begreppet formell jämställdhet innebär kortfattat att alla individer har samma medborgerliga fri- och rättigheter och att dessa följer individen, inte den grupp individen tillhör. Begreppet bottnar i Aristoteles sats ”lika ska behandlas lika och olika behandlas olika.” Målsättningen är likhet i behandling, men den har i övrigt inget materiellt innehåll. Begreppet reell jämställdhet innebär kortfattat att alla har samma ställning och inflytande. Utgångspunkten är vilka materiella villkor som omgärdar individen. Om situationen trots formellt samma rättigheter för kvinnor och män vad gäller exempelvis inflytande, utbildning och hälsa ser olika ut för kvinnor och män råder inte reell jämställdhet. Eftersom målsättningen är likhet i resultat betraktas särbehandling – exempelvis olika typer av aktiva åtgärder – som legitim för att uppnå en materiell, verklig, jämställdhet. Positiv särbehandling i samband med tjänstetillsättning är ett exempel på en aktiv åtgärd.
13 Davis (2008). 14 För vidareläsning om jämställdhetsbegreppet och jämställdhetspolitikens utveckling, se t.ex. Blandy Olsson (2010); Florin & Nilsson (2000); Lindvert (2004); Tollin (2011); Hirdman (2014). 15SOU 2007:67.
Inledning SOU 2015:86
56
Med det övergripande målet för jämställdhetspolitiken tydliggör regeringen vad den anser präglar ett jämställt samhälle och vilket resultat som ska uppnås. Samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter på livets alla områden ses som en förutsättning för ett jämställt samhälle där kvinnor och män har samma makt att forma samhället och sina egna liv. I det sammanhanget kan samma utfall för kvinnor och män ses som en indikator på i vilken utsträckning kvinnor och män har lika livschanser.
Maskulinitet
Män och maskulinitet är ett område som har vuxit sig allt starkare på senare tid. Sedan 1980-talet har utgångspunkten framför allt varit att visa på den stora repertoar av maskulina uttryck som har funnits genom historien och som finns i dag. Den så kallade kritiska maskulinitetsforskningen ser maskulinitet som något som är historiskt föränderligt, relationellt och icke-essentiellt.17
Den svenska maskulinitetsforskningen har företrädesvis fokuserat på välfärdsstatens betydelse. Den så kallade faderskapsforskningen har varit ett dominerande fält.18Inom ramen för det fältet har tematiker belysts såsom mäns uttag av föräldraförsäkringen, mäns ansvar i och för hemmet, skilda mäns föräldraskap, faderskapets historia, och nya faderskapsparadigm.19Maskulinitetsforskningen i Sverige har också studerat förändringar av maskulinitet och dess relation till jämställdhet.
I utredningen om män och jämställdhet (SOU 2014:6) beskrivs bl.a. kvalitativ forskning om män och våld och genusnormers betydelse för män som utövare och offer för våld. Det finns forskning som visar på att mäns våld på ett generellt plan ses som moraliskt problematiskt, men också som något relativt accepterat. Mäns våld mot kvinnor, barn och andra män grundas i acceptansen för en traditionell maskulinitet som kopplar samman normer för manlighet med makt, tävling och dominans i stället för med omsorg och jäm-
16 För en översikt av svensk, nordisk och internationell maskulinitetsforskning, se Mellström, Hearn och Pringle i SOU 2014:6, bilaga 21. 17 Mellström (2006). 18 Folkesson (2000); Nordberg (2004, 2005). 19 Berglund (2007); Berg & Johansson (1999); Hagström (1999); Klinth (2002); Plantin (2001); Klinth och Johansson (2010); Mellström (2006).
Inledning
57
ställdhet. Kopplingen mellan våld och mansnormer blir särskilt tydlig när man undersöker ungas attityder kring våld i vardagen.
Jämställdhetsintegrering
En vanligt förekommande definition av jämställdhetsintegrering kan hämtas från Europarådet och lyder som följer:
(om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt deltar i beslutsfattandet.21
Ibland görs en indelning i organisationers interna och externa jämställdhetsarbete. Det interna arbetet fokuserar främst på det arbetsgivarpolitiska ansvaret och det arbete som ska göras mot bakgrund av diskrimineringslagen och dess krav på jämställdhetsplaner, lönekartläggningar och andra aktiva åtgärder. Det externa arbetet avser verksamheten och den service eller de tjänster och varor som produceras i organisationen. Med jämställdhetsintegrering avses vanligtvis hur jämställdhet ska integreras i kärnverksamheten, dvs. det externa jämställdhetsarbetet.22
Jämställdhetsintegrering är en vanlig strategi i olika länders jämställdhetspolitik. Flera forskare anser att jämställdhetintegrering är en strategi som möjliggör förändring.23Inom forskningen har emellertid jämställdhetsintegrering som strategi också kommit att kritiseras. Vissa forskare menar att jämställdhetsintegrering ofta ställs mot andra strategier och ofta får ge vika för andra mål som uppfattas som mer angelägna.24Enligt statsvetaren Katharina Tollin har jämställdhetsintegeringen införts i samklang med införlivandet av managementkulturen i offentlig sektor.25Tollin framhåller att metoderna för jämställdhetsintegrering blir ett sätt att decentralisera (och av-
20 För vidareläsning om jämställdhetsintegrering, se t.ex. Bacchi & Eveline (2010); Benschop & Verloo (2006); Callerstig (2014); Callerstig och Lindholm (2013); Lindholm red. (2011); Lombardo & Meier (2009); Rönnblom (2009); Squires (2005, 2007); Yuval Davis (2005); Walby (2005); Verloo (2001); Wittbom (2009). 21 Europarådet (1998). Översättningen återges bl.a. i SOU 2007:15. 22 Se bl.a. SOU 2007:15. 23 Squires (2007); Walby (2005). 24 Verloo (2001); Andersson & Hedlund (2011). 25 Tollin (2011).
Inledning SOU 2015:86
58
politisera) jämställdhetsfrågorna, samtidigt som större samhälleliga politiska reformer och frågor om social jämlikhet och omfördelning inte aktualiseras.
Liknande analyser gör statsvetarna Renée Andersson och Gun Hedlund som kopplar strategin om jämställdhetsintegrering till utvecklingen av New Public Management. I korthet innebär deras syn att jämställdhetsintegrering kan anses ligga i linje med större samhällsförändringar som bygger på idéer om avideologisering och avpolitisering, vilket i sin tur bidrar till att maktfrågor lyfts ur fokus och mäns privilegier inte längre ifrågasätts.26
Hur utredningen förhåller sig till de grundläggande begreppen
Mot bakgrund av det ovan anförda tar utredningen sin utgångspunkt i en förståelse av kön och genus som socialt och kulturellt konstruerat. Enligt utredningens mening tar sig kön och genus uttryck i ojämlika maktförhållanden mellan kvinnor och män. Dessa ojämlika maktförhållanden gestaltar sig i bl.a. olika tillgång till resurser, makt, inflytande, omsorg och olika mönster för kvinnors och mäns våldsutsatthet.
Att ha en insikt om att det råder en ojämlik köns- eller genusordning och av det dra slutsatsen att detta förhållande bör ändras innebär också att utredningen utgår från ett feministiskt perspektiv. Väl medvetna om de olika inriktningar som finns inom den feministiska teoribildningen ansluter vi oss till feminismens kärna: att kvinnors underordning och de systematiska skillnaderna i villkor som råder mellan kvinnor och män ska upphöra så att kvinnor och män får samma makt att forma samhället och sina egna liv.
Samtidigt anser utredningen att den binära synen på kön, den så kallade tvåkönsmodellen, inte är oproblematisk. Många människor identifierar sig inte som kvinna eller man. Andra människor upplever att deras biologiska eller juridiska kön inte överensstämmer med hur de själva definierar sig.
Av utredningens direktiv framgår att jämställdheten mellan kvinnor och män ska beskrivas och analyseras. Enligt vår mening är kategoriseringen av kvinnor som grupp respektive män som grupp
26 Andersson & Hedlund (2011).
Inledning
59
både nödvändig och problematisk. Kategoriseringen är nödvändig för att över huvud taget kunna visa på, kartlägga och analysera mönster, trender och likheter och skillnader mellan kvinnor och män. Samtidigt vill vi understryka att det finns väsentliga skillnader inom gruppen kvinnor och gruppen män i termer av bl.a. klass, ålder, etnisk tillhörighet, sexuell läggning samt könsöverskridande identitet eller uttryck. Kunskapen om andra maktordningar och de skillnader som finns i villkor, makt och möjligheter och vad de innebär för olika grupper av kvinnor och män måste integreras och tillåtas påverka genomförandet av jämställdhetspolitiken i olika sammanhang.
I utredningen har vi inte haft möjlighet eller resurser att genomgående belysa alla frågor ur ett intersektionellt perspektiv. Det ligger inte heller i utredningens uppdrag. Däremot har vi haft som ambition att uppmärksamma skilda villkor inom gruppen kvinnor liksom inom gruppen män, där så har varit möjligt.
Utredningen har tagit sin utgångspunkt i det jämställdhetspolitiska målet och de jämställdhetspolitiska delmålen. Vi har därmed sett begreppet jämställdhet som ett politiskt begrepp och ett mål till skillnad från exempelvis begreppet genus som är ett analytiskt verktyg. Vidare har vi utgått från att målet för jämställdhetspolitiken är samma utfall för kvinnor och män, inte enbart samma förutsättningar för kvinnor och män. I fråga om jämställdhetsintegrering har utredningen främst fokuserat på vilka förutsättningar som finns för att jämställdhetsintegrering ska leda till att de jämställdhetspolitiska målen får genomslag och för att jämställdhetsintegrering ska få hållbara effekter. Det innebär att vi även i viss mån har belyst det interna jämställdhetsarbetets relation till arbetet med jämställdhet.
2.5 Hur vi har genomfört vårt arbete
Uppdrag till forskare
För att belysa utvecklingen mot jämställdhet har utredningen gett ett antal forskare i uppdrag att beskriva och analysera utvecklingen inom olika. Dessa forskare och områden är: – Delmål 1: En jämn fördelning av makt och inflytande, Christina
Bergqvist, professor Uppsala universitet
Inledning SOU 2015:86
60
– Delmål 2: Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning), Anita
Nyberg, professor emerita Stockholms universitet – Delmål 2: Ekonomisk jämställdhet (Utbildning), Mia Heikkilä,
fil dr. Mälardalens högskola – Delmål 3: En jämn fördelning av det obetalda hem- och om-
sorgsarbetet, Maria Stanfors, professor Lunds universitet – Delmål 4: Mäns våld mot kvinnor ska upphöra, Maria Eriksson,
professor Mälardalens högskola – Media inklusive sociala medier, Madeleine Kleberg, docent
Stockholms universitet – Kultur, Vanja Hermele, doktorand Stockholms universitet – Hälsa, Karin Schenck-Gustafson, professor Karolinska institutet
och Sara Dahlin, utredare Socialstyrelsen
Rapporterna återfinns i sin helhet i Forskarrapporter till Jämställdhets-
utredningen SOU 2015:86. Med utgångspunkt i dessa rapporter och
andra relevanta utredningar och utvärderingar har vi redovisat och analyserat utvecklingen gällande jämställdhet mellan män och kvinnor. Vi har också använt oss av data från SCB:s indikatorer för jämställdhetspolitiken.
Intervjuundersökningar
För att få underlag om vilka resultat som jämställdhetspolitiska insatser har lett till har utredningen intervjuat företrädare för ett urval av myndigheter och organisationer. Vi har också intervjuat forskare och utredare som har utvärderat insatser som har ingått i regeringens särskilda jämställdhetssatsning. Utredningen har också samtalat med företrädare för Regeringskansliet. I bilaga 3 redovisas vilka myndigheter och organisationer samt personer som utredningen har samtalat med och intervjuat.
Inledning
61
Enkätundersökningar
Jämställdhetsutredningen har genomfört tre enkätundersökningar.
En enkät omfattade de särskilt sakkunniga för jämställdhet vid länsstyrelserna. Samtliga 21 sakkunniga besvarade denna enkät.
En andra enkät avsåg ett urval av kommuner. Dels fick SKL:s nätverk av kommundirektörer som träffas i frågor om jämställdhet svara på enkäten, dels skickades enkäten till ett stratifierat urval av kommuner. Svarsfrekvensen uppgick till 67 procent och totalt besvarade 68 kommuner enkäten.
En tredje enkät ställdes till de myndigheter som under åren 2011– 2014 hade fått uppdrag inom ramen för regeringens särskilda jämställdhetsåtgärder. Sammanlagt besvarade 81 procent denna enkät, vilket motsvarar 46 myndigheter.
Samtliga enkäter redovisas i bilaga 4.
Uppdrag till Ramböll Management Consulting (Ramböll)
I syfte att belysa effekter av den särskilda satsningen på jämställdhetsåtgärder har Ramböll Management Consulting (Ramböll) på uppdrag av Jämställdhetsutredningen dels kartlagt hur dessa medel har fördelats på olika områden och ändamål, dels utvärderat vilka effekter som är möjliga att utläsa till följd av dessa insatser.
Referensgrupp
En referensgrupp med företrädare för organisationer från det civila samhället har följt utredningens arbete. Gruppen har sammanträtt vid tre tillfällen och har fått ta del av och diskutera utredningens iakttagelser och preliminära överväganden. Gruppen har också lämnat synpunkter på viktiga frågor att uppmärksamma i fråga om utvecklingen av jämställdhet och jämställdhetspolitikens genomförande. En förteckning av vilka organisationer som har ingått i referensgruppen finns i bilaga 5.
Inledning SOU 2015:86
62
Andra utredningar
Parallellt med Jämställdhetsutredningen har utredningen Nationell
strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55) haft i uppdrag att bl.a. analysera och bedöma
behovet av att inom befintlig myndighetsstruktur samla insatser och sprida erfarenheter som stöd för berörda myndigheter och andra aktörer. Delegationen om jämställdhet i arbetslivet (SOU 2015:50) har också haft i uppdrag att lämna förslag på jämställdhetspolitikens område. Jämställdhetsutredningen har löpande tagit del av dessa utredningars arbete.
Därutöver bör följande utredningar nämnas som ingår som underlag i vår analys och våra förslag. – Stöd för framtiden – om stöd för jämställdhetsintegrering
(SOU 2007:15) – Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för
kunskap och utveckling i skolan (SOU 2010:99) – Svart på vitt – om jämställdhet i akademin (SOU 2011:1) – Med rätt att delta – Nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare
på arbetsmarknaden (SOU 2012:69) – Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken (Ds 2013:37) – Män och jämställdhet (SOU 2014:6) – Våld i nära relationer – en folkhälsofråga (SOU 2014:49)
Jämställdhetsutredningen har träffat företrädare för Riksrevisionen som i juni 2015 redovisade sin granskning av regeringens jämställdhetspolitik.27
2.6 Betänkandets disposition
I kapitel 3 redogör vi för hur den nationella jämställdhetspolitiken styrs i dag i fråga om mål, lagstiftning, organisation och ekonomiska medel. I kapitlet redovisar vi också på ett övergripande plan
27 Riksrevisionen (2015).
Inledning
63
styrningen för andra tvärsektoriella frågor (ungdoms-, barnrätts- och integrationspolitiken samt politiken för funktionshindersfrågor).
I kapitel 4–8 redovisar vi utvecklingen rörande jämställdhet inom olika områden.
I kapitel 9–11 följer en redovisning av erfarenheter och effekter som rör jämställdhetspolitikens genomförande.
I kapitel 12 och 13 återfinns våra slutsatser och förslag. I kapitel 14 redogör vi för kostnaderna och konsekvenserna av våra förslag.
65
3 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
3.1 Inledning
I detta kapitel beskriver vi hur jämställdhetspolitiken styrs. Utöver de specifika mål, lagar och organisation som gäller jämställdhet, redovisar vi också på ett övergripande plan hur riksdagens och regeringens mål och lagstiftning i stort förhåller sig till de jämställdhetspolitiska målen. I kapitlet redovisar vi även vilka myndigheter som omfattas av reglering som rör jämställdhetspolitiska krav. Därutöver redogör vi översiktligt för hur andra tvärsektoriella frågor organiseras och styrs. Avslutningsvis följer en översikt av utvecklingen för anslaget särskilda jämställdhetsåtgärder.
3.2 Mål och delmål
3.2.1 Nuvarande mål för jämställdhetspolitiken
Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken beslutades av riksdagen 2008. – Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha
samma makt att forma samhället och sina egna liv.
(prop. 2005/06:1552008/09:1, bet. 2005/06:AU11, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2005/06:257, 2008/09:115).
Utifrån detta övergripande mål har regeringen angett följande fyra delmål:
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
66
– En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska
ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. – Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma möjlig-
heter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. – Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvin-
nor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor. – Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor
och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.1
Jämställdhetsintegrering är en etablerad strategi som används av såväl FN som EU. Sedan 1994 har regeringen i de jämställdhetspolitiska propositionerna angett att jämställdhetsintegrering är regeringens huvudsakliga strategi för att nå de jämställdhetspolitiska målen.2Regeringen utgår ifrån Europarådets definition, där jämställdhetsintegrering innebär en ”(om)organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser, så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen, av de aktörer som normalt sett deltar i beslutsfattandet.”3
Regeringen har även fört fram att särskilda åtgärder är en del i denna strategi om jämställdhetsintegrering. De särskilda åtgärderna har setts som ett sätt att främja och utveckla arbete med att inte-
1 Mål för jämställdhetspolitiken antogs först av riksdagen 2006 i samband med antagandet av propositionen Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken (prop. 2005/06:155, bet. 2005/06: AU11, rskr. 2005/06:257). Regeringens förslag i 2009 års budgetproposition (prop. 2008/09:1, 13, avsnitt 5.3) om att den tidigare enhetliga verksamhetsstrukturen skulle utgå ledde sedan till att målen för jämställdhetspolitiken upphörde och ersattes av ett mål, identiskt med det övergripande målet att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Det beslutades av riksdagen hösten 2008 (bet. 2008/09:FiU2, rskr. 2008/09:46). Delmålen kvarstår dock på så sätt att de huvudsakligen anger den inriktning som styr regeringens politik. 2 Strategin presenterades för första gången i propositionen Jämställdhetspolitiken: Delad makt
– delat ansvar (prop. 1993/94: 147). Regeringen har också beslutat om en strategi för jäm-
ställdhetsintegrering, (U2012/1388/JÄM). 3 Ibid.
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
67
grera ett jämställdhetsperspektiv i den offentliga sektorn och nå de jämställdhetspolitiska målen.4
3.2.2 Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken
Statistiska centralbyrån (SCB) fick 2008 i uppdrag av regeringen att genomföra en förstudie om att vidareutveckla jämställdhetsstatistiken. SCB konstaterade i sin rapport 2009 att merparten av den statistik som behövdes redan fanns, men att den inte alltid presenterades på ett sådant sätt att jämställdhetsperspektivet synliggjordes. SCB föreslog därför att skapa en samlad ingång för jämställdhetsstatistik inom prioriterade områden.5
SCB fick 2010 i uppdrag att vidareutveckla jämställdhetsstatistiken. Enligt uppdraget skulle SCB fortsätta att utveckla jämställdhetsstatistiken enligt de förslag som SCB hade lämnat i förstudien, och utveckla indikatorer för uppföljning av jämställdhetspolitiken. SCB lämnade förslag på 72 indikatorer.6 Dessa har sedan utvecklats ytterligare i nära dialog med Regeringskansliet. Sedan 2012 publiceras dessa indikatorer på SCB:s webbplats i form av ett temaområde om jämställdhet. Antalet indikatorer uppgår nu till 88 stycken. SCB uppdaterar dessa indikatorer två gånger om året och de är numera en del i SCB:s samlade jämställdhetsstatistik.7
I Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken (Ds 2013:37) redovisar regeringen dels arbetet med indikatorerna för jämställdhet, dels hur uppföljningen av jämställdhetspolitik i övrigt bör utformas. Enligt promemorian behövs en samlad och återkommande uppföljning som bör baseras på ett urval av huvudindikatorer som ska redovisas årligen. Indikatorerna bör i första hand användas för att göra deskriptiva analyser. Systemet bör också, enligt promemorian, utgöras av sammanhållna uppföljningar som både avser arbetet med jämställdhetsintegrering och resultatet av särskilda insatser. En rimlig periodicitet för sådana mer sammanhållna uppföljningar bör vara minst fyra år.8
4 I regeringens skrivelse 2011/12:3 Jämställdhetspolitikens inriktning 2011-2014 anger regeringen att särskilda åtgärder kompletterar regeringens strategi om jämställdhetsintegrering. 5 Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2008b). 6 Utbildningsdepartementet (2011a). 7 Se http://www.scb.se/jamstalldhet/ 8Ds 2013:37.
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
68
3.3 Jämställdhet inom andra utgiftsområden
Statens budget är indelad i 27 utgiftsområden som rymmer sammanlagt 81 områden. Jämställdhet utgör tillsammans med områdena integration och diskriminering utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet. Eftersom jämställdhetsintegrering är regeringens huvudsakliga strategi för jämställdhetspolitiken kan mål som rör jämställdhet förväntas återfinnas även inom övriga utgiftsområden.
Vi har kartlagt hur och i vilket sammanhang jämställdhetspolitiska mål eller ambitioner redovisas i budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:01) i syfte att skapa en översikt av hur de jämställdhetspolitiska målen får genomslag inom de 27 utgiftsområdena.9 I tabell 3.1 visas i vilka utgiftsområden som jämställdhetspolitiska mål finns angivna.
9 Kartläggningen är gjord genom att söka efter skrivningar som rör jämställdhet/ett uttalat könsperspektiv i respektive utgiftsområdes övergripande mål eller något av de områden som ingår i ett utgiftsområde. I sista hand har vi undersökt om det inom ett utgiftsområde finns andra skrivningar om jämställdhet i avsnittet Politikens inriktning. En kategorisering har därefter gjorts utifrån om skrivningen relaterar till nuvarande övergripande mål eller delmål för jämställdhetspolitiken.
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
69
Tabell 3.1 Utgiftsområden med jämställdhetspolitiska mål eller ambitioner (BP 2014/15)
Utgiftsområde (UO)
Utgiftsområde
Område Politikens inriktning
UO1: Rikets styrelse Länsstyrelserna Demokratipolitik Nationella minoriteter UO3: Skatt, tull och exekution Skatt Skatt UO4: Rättsväsendet Ja UO5: Internationell samverkan Försvar UO6: Försvar och samhällets beredskap Ja UO7: Internationellt bistånd Ja UO9: Hälsovård, sjukvård, social omsorg Funktionshinder
-
politik
Hälso- och sjukvård Politik för sociala tjänster
UO10: Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning
Ja
UO11: Ekonomisk trygghet vid ålderdom
Ja
Ja
UO12: Ekonomisk trygghet för familjer och barn
Ja
Ja
UO13: Integration och jämställdhet Jämställdhet Jämställdhet UO14: Arbetsmarknad och arbetsliv Arbetslivspolitik Arbetsmarknad UO15: Studiestöd Ja UO16: Utbildning och universitetsforskning
Kommunernas vuxenutbildning
Skola Vuxenutbildning Högskoleutbildning Forskning
UO17: Kultur, medier, trossamfund och fritid
Ja Idrott Folkbildning Filmpolitik
Ungdomspolitik Kultur
UO19: Regional tillväxt
Ja
Ja
UO22: Kommunikationer Transportpolitik Politiken för informationssamhället UO23: Areella näringar, landsbygd och livsmedel
Ja
UO24: Näringsliv Näringspolitik
Källa: Regeringens budgetproposition för 2015, prop. 2014/15:01
10 I de fall där utgiftsområdena omfattar flera olika områden nämns vilket område som har jämställdhet inskrivet.
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
70
För merparten av utgiftsområdena redovisar regeringen jämställdhetspolitiska mål eller ambitioner. I åtta utgiftsområden finns dock inga explicita mål eller ambitioner om jämställdhet (UO 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, UO8 Migration, UO 18 Samhällsplanering, bostadförsörjning och byggande samt konsumentpolitik, UO 20 Allmän miljö- och naturvård, UO 21 Energi, UO 25 Allmänna bidrag till kommuner samt UO 26 och UO 27 Statsskuldsräntor m.m. och Avgiften till Europeiska unionen).
Det bör framhållas att bilden som framkommer i tabell 3.1 inte är helt rättvisande. Jämställdhetspolitiska insatser och ambitioner nämns även i andra delar av budgetpropositionen, i första hand resultatredovisningen. Ett exempel är UO 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjande och byggande samt konsumentpolitik under vilket det anges att frågor om jämställdhet är viktiga forskningsfrågor inom samhällsbyggnadssektorn. Ett annat exempel är UO 8 Migration. Här nämns att Migrationsverket har tagit fram jämställdhets- och mångfaldsplaner för att stärka kompetensen rörande jämställdhet och likabehandling.
3.3.1 Få utgiftsområden som har explicita jämställdhetsmål
Det är ovanligt att utgiftsområdena i sin helhet har mål som kan knytas till de jämställdhetspolitiska målen. Endast 3 av 27 utgiftsområden har mål om jämställdhet, exempelvis UO 19 Regional tillväxt: ”Regeringens mål för jämställd regional tillväxt är att kvinnor och män ska ha samma förutsättningar att nå inflytande i det regionala tillväxtarbetet och få tillgång till tillväxtresurser.”
Det är också ovanligt att något av de områden som ingår i utgiftsområdena har mål som utgår från de jämställdhetspolitiska målen. Enbart nio områden har explicita jämställdhetsmål. Som exempel kan nämnas målet för filmpolitiken (som ingår i området Kultur, medier, trossamfund och fritid i utgiftsområde 17): ”De statliga insatserna för filmen bör […] syfta till att främja […] jämställdhet och mångfald på filmområdet.”
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
71
3.3.2 Något vanligare att jämställdhet tas upp i politikens inriktning
När det gäller politikens inriktning redovisar regeringen jämställdhetspolitiska ambitioner inom totalt 26 av 81 områden, vilket är en något högre andel än andelen med mål.
I exempelvis UO 10: Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning anges att: ”Det är nödvändigt att ha ett tydligt könsperspektiv både då sjukfrånvaron analyseras och åtgärder planeras och vidtas.”
3.3.3 Målen rör i första hand delmålen makt och inflytande och ekonomisk jämställdhet
Målen och de jämställdhetspolitiska ambitionerna kan i första hand relateras till det övergripande målet för jämställdhetspolitiken och delmålen om makt och inflytande och om ekonomisk jämställdhet.
Delmål 3 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgs-
arbetet och delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra går mer sällan
att relatera till övriga utgiftsområdens mål eller ambitioner. Delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra omnämns främst i relation till utgiftsområdet Rättsväsendet (UO 4) och olika former av brottsbekämpning och preventiva insatser för att bekämpa mäns våld mot kvinnor.
Delmål 3 relateras framför allt till utgiftsområdena Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning, Ekonomisk trygghet vid ålderdom och Ekonomisk trygghet för familjer och barn (UO 10–12). I dessa fall redovisar regeringen mål och ambitioner som rör enskildas ekonomiska situation, t.ex. vad gäller att tidiga livsval som att arbeta deltid/inte förvärvsarbeta på grund av åtaganden kring barn och familj påverkar pensionen senare i livet.
I vissa fall har de skrivningar som används en något vagare koppling till det jämställdhetspolitiska målet och delmålen. Exempelvis är ”jämställdhet och näringsliv” liksom ”kvinnors sjukfrånvaro och arbetsrelaterade ohälsa” relaterade till nuvarande delmål 1 En jämn
fördelning av makt och inflytande respektive delmål 2 Ekonomisk jämställdhet. Även t.ex. ”jämställdhet på internet”, ”ökad jämställd-
het i klimatfrågan”, eller ”könsroller och landsbygdsutveckling” kan
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
72
relateras till det övergripande målet för jämställdhetspolitiken, och främst delmål 1 och 2, men i en något bredare bemärkelse.
3.4 Lagstiftning, regleringar i EU och internationella konventioner
I detta avsnitt redovisar vi översiktligt den svenska lagstiftningen som rör jämställdhet och regleringar i EU med avseende på jämställdhet. Vi redogör också för vilka internationella konventioner som Sverige har förbundit sig att beakta.
3.4.1 Regeringsformen ställer krav
Förutom diskrimineringslagen och separata lagar som reglerar krav i fråga om jämställdhet, finns också krav i regeringsformen som reglerar principerna för det svenska statsskicket. I regeringsformen regleras grundläggande rättsprinciper som också rör jämställdhet.11I regeringsformens 1 kap. 2 § regleras följande målsättning som den offentliga förvaltningen ska verka för:
Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.12
I regeringsformen regleras skyddet mot diskriminering i bland annat 2 kap. 13 § (förbud mot könsdiskriminering).
3.4.2 Från jämställdhets- till diskrimineringslag
År 1979 instiftades Lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet (1979:1118). Lagen kom att ersättas 1991 av Jämställdhetslagen (1991:433) vars ändamål var att främja kvinnors och mäns lika rätt i fråga om arbete, anställnings- och andra arbetsvillkor samt
11 Kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform. 12Regeringsformen(2010:1408), 1 kap, 2 §.
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
73
utvecklingsmöjligheter i arbetet (jämställdhet i arbetslivet).13År 2009 upphörde Jämställdhetslagen att gälla och den mer övergripande Diskrimineringslagen (2008:567) trädde i kraft. Diskrimineringslagen har till ändamål att: ”motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder.”14
Diskrimineringslagen innehåller, utöver diskrimineringsförbudet, också krav på att arbetsgivare och utbildningsanordnare ska vidta s.k. aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett bl.a. kön. Arbetsgivare är exempelvis skyldiga att vart tredje år genomföra lönekartläggningar, och (för arbetsgivare med minst 25 anställda) upprätta handlingsplaner för jämställda löner och jämställdhetsplaner.15
3.4.3 Jämställdhet regleras i olika lagar
Därutöver finns en rad andra svenska lagar som påverkar hur jämställdhetspolitiken kan genomföras. Av central betydelse är Abortlagen (1974:595), Brottsbalken (1962:700) som reglerar t.ex. grov kvinnofridskränkning, tvångsäktenskap och sexualbrott inklusive köp av sexuell tjänst och Socialtjänstlagen (2001:453) som bland annat ska ge stöd till våldsutsatta kvinnor och män och hjälpa brottsoffer, såsom kvinnor som utsätts för övergrepp eller våld av närstående. Ytterligare lagar av relevans är Föräldraledighetslagen (1995:584) som behandlar rätten att vara föräldraledig samt förbud mot att missgynna arbetssökande eller arbetstagare av skäl som har samband med föräldraledighet. Andra relevanta lagar är Skollagen (2010:800) som föreskriver att utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar såsom jämställdhet och Högskolelagen (1992:1434) som föreskriver att i högskolornas verksamhet ska jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas.
13 Jämställdhetslag (1991:433), 1 §. 14 Diskrimineringslag (2008:567), 1 §. 15 Ibid., 3 kap 10 §, 11 § och 13 §.
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
74
3.4.4 I samband med ny myndighetsförordning regleras inte längre sektorsövergripande krav
Utöver ovan nämnda lagar finns ett antal förordningar som har relevans för jämställdhetspolitiken. Mellan 1995–2007 fanns Verksförordningen (1995:1322), som skulle tillämpas på myndigheter under regeringen. Verksförordningen föreskrev att myndighetschefen skulle ”beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalförsvaret, regionalpolitiken, en ekologisk hållbar utveckling, jämställdheten mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken.”16
Verksförordningen ersattes 2008 av Myndighetsförordningen (2007:515) i vilken jämställdhet inte explicit regleras. I stället anges att ”Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel”.17
Syftet med myndighetsförordningen var att göra en åtskillnad mellan förvaltningspolitiska krav, t.ex. rättssäkerhet och kvalitet, och sektorsövergripande krav, t.ex. integration och jämställdhet. Den nuvarande utgångspunkten är således att de förvaltningspolitiska kraven ska ingå i myndighetsförordningen och de sektorsövergripande kraven i stället ska regleras i regelverk som avser det enskilda området, dvs. separata lagar eller instruktioner.18
3.4.5 Generella förordningar med krav på jämställdhet
I Kommittéförordningen (1998:1474) 15 § anges att om förslagen i ett betänkande har betydelse för jämställdheten mellan kvinnor och män ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Därutöver finns Förordningen om den officiella statistiken (2001:100) 14 § som föreskriver att: ”Individbaserad officiell statistik skall vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta.”
16 Verksförordning (1995:1322) 7 § , punkt 4. 17 Myndighetsförordning (2007:515) 3 §. 18 Finansdepartementet (2007).
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
75
3.4.6 Regleringar rörande jämställdhet i Europeiska unionen
EU har sedan länge arbetat med jämställdhet och redan 1957 blev principen om lika lön för lika arbete en del av Romfördraget. I Fördraget om Europeiska unionen fastställs att jämställdhet mellan kvinnor och män är ett av EU:s grundläggande värden. Vidare fastställs att unionen ska bekämpa social utestängning och diskriminering samt främja social rättvisa och socialt skydd, jämställdhet mellan kvinnor och män, solidaritet mellan generationerna och skydd av barnets rättigheter.19
I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt föreskrivs vidare att unionen i all sin verksamhet ska syfta till att undanröja bristande jämställdhet mellan kvinnor och män och att främja jämställdhet mellan dem.20
Artikel 21 i Europiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna förbjuder diskriminering på grund av bl.a. kön. Vidare föreskriver stadgans artikel 23 att: ”Jämställdhet mellan kvinnor och män ska säkerställas på alla områden, inbegripet i fråga om anställning, arbete och lön. Principen om jämställdhet utgör inget hinder för att behålla eller besluta om åtgärder som innebär särskilda förmåner för det underrepresenterade könet.”21 I artikel 51 av stadgan anges att dess bestämmelser riktar sig till unionens institutioner och organ samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.
När det gäller EU-lagstiftningen finns det i dag flera olika direktiv som reglerar likabehandling mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden och i socialförsäkringar samt i fråga om tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster.
3.4.7 Internationella konventioner ställer krav
Sverige har förbundit sig till en rad åtaganden vad gäller jämställdhet genom olika internationella konventioner, varav CEDAW (FN:s Konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor) utgör en viktig del. Konventionen antogs av FN:s generalförsam-
19 Fördraget om Europeiska Unionen, artikel 2 och 3. 20 Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt, artikel 8. 21 Europiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 2010/C 83/02.
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
76
ling 1979. Sverige ratificerade konventionen år 1980.22 CEDAW innehåller 30 artiklar, varav de första 16 består av definitioner och rättigheter. I dessa fastslås bl.a. att konventionsstaterna ska vidta åtgärder för att avskaffa diskriminering av kvinnor i landets politiska och offentliga liv, avskaffa diskriminering av kvinnor på arbetsmarknaden och angripa beteendemönster som är stereotypa och som framställer det ena könet som bättre eller sämre än det andra.23 Alla stater rapporterar vart fjärde år till FN:s kvinnodiskrimineringskommitté hur de lever upp till konventionens artiklar.24
Nämnas bör också Pekingplattformen (Beijing Platform for Action), som är ett tilläggsdokument till FN:s Kvinnokonvention och som tillkom under FN:s fjärde kvinnokonferens i Peking 1995. Plattformen innehåller 12 kritiska områden som rör kvinnors livssituation, såsom kvinnor och utbildning, kvinnor och hälsa, kvinnors inflytande och feminisering av fattigdom.25 Åtagandena i plattformen följs upp vart femte år.26
Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen) konstaterar bl.a. att kvinnor och flickor ofta utsätts för allvarliga former av våld, såsom våld i hemmet, sexuella trakasserier, våldtäkt, tvångsäktenskap, hedersrelaterade brott och könsstympning, vilka är allvarliga kränkningar av kvinnors och flickors mänskliga rättigheter och utgör ett stort hinder för att uppnå jämställdhet mellan kvinnor och män. Konventionens syfte är att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet, och att bidra till att avskaffa alla former av diskriminering av kvinnor och att främja faktisk jämställdhet mellan kvinnor och män, bland annat genom att stärka kvinnors ställning.27 Sverige ratificerade konventionen år 2014.
22 http://unwomen.se/kvinnors-rattigheter/fns-kvinnokonvention/ 23 http://www.jamstall.nu/lagar-och-rattigheter/kvinnokonventionen/ 24 För Sveriges senaste rapport, se Regeringskansliet (2014). 25 http://unwomen.se/kvinnors-rattigheter/pekingplattformen/ 26 För Sveriges senaste rapport, se Socialdepartementet (2014a). Sverige ansvarade dessutom för EU:s tredje uppföljning av Pekingplattformen, 2009, se Integrations- och Jämställdhetsdepartementet (2010). 27 Europarådets fördragsserie nr. 210.
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
77
3.5 Organisation och struktur
I detta avsnitt redovisar vi först de myndigheter som har en starkare anknytning till jämställdhetspolitiken. Det rör sig om Diskrimineringsombudsmannen som har ett centralt uppdrag att motverka diskriminering på grund av bl.a. kön och att verka för jämställdhet, samt om ett antal myndigheter som har fått ett särskilt ansvar av regeringen att verka för att de jämställdhetspolitiska målen får genomslag även hos andra myndigheter och verksamheter.
3.5.1 Regeringskansliets arbete med jämställdhetspolitik
I Regeringskansliet ansvarar Jämställdhetsenheten vid Socialdepartementet för att bereda beslut och i övrigt biträda regeringen i frågor som rör jämställdhetspolitiken. Regeringen har fattat beslut om en strategi för jämställdhetsintegrering för Regeringskansliets arbete. Utgångspunkten för denna strategi är att ett jämställdhetsperspektiv ska ”integreras i alla steg av beslutsprocesserna om detta inte är uppenbart irrelevant för sakfrågan. Syftet är att skapa bästa möjliga förutsättningar för att jämställdhet ska genomsyra regeringens politik”.28
Enligt regeringens beslut har samtliga statsråd ansvar för att ett jämställdhetsperspektiv beaktas i regeringens beslut och styrning av myndigheter och verksamheter. På tjänstemannanivå ansvarar huvudmännen för att ett jämställdhetsperspektiv integreras i beslutsunderlaget för respektive sakområde.29Vid varje departement ska det finnas en jämställdhetssamordnare. Regeringens strategi innebär också att varje departement varje år ska besluta om en plan för arbetet med jämställdhetsintegrering. Jämställdhetsenheten ska stödja övriga enheters arbete och årligen följa upp och redovisa hur arbetet genomförts. För arbetet finns en interdepartemental arbetsgrupp med företrädare för samtliga departement.
Strategin avser Regeringskansliets arbete med propositioner, skrivelser, lagförslag och kommittédirektiv. Strategin omfattar också
28 Utbildningsdepartementet (2012). 29 I departementen finns huvudmän för olika sakområden. För var och en av de myndigheter som hör till departementen finns en huvudman som ansvarar för frågor om myndighetens styrning. (Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet 10 §).
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
78
Regeringskansliets arbete med EU-ärenden. En del i denna strategi är att ett jämställdhetsperspektiv ska integreras i regeringens styrning av myndigheter. Strategin avser även regeringens styrning av de statligt ägda bolagen.
Sverige deltar också via Jämställdhetsenheten aktivt i internationella forum för jämställdhetspolitiskt samarbete inom exempelvis FN, EU och Nordiska ministerrådet.
3.5.2 Myndigheter med anknytning till jämställdhetspolitiken
Diskrimineringsombudsmannen
I Sverige fanns under perioden 1980–2009 den statliga myndigheten Jämställdhetsombudsmannen, med uppdrag att utöva tillsyn över de lagar som rörde jämställdhet. I anslutning till ikraftträdandet av en ny gemensam diskrimineringslag den 1 januari 2009 uppgick Jämställdhetsombudsmannen tillsammans med de övriga tre tidigare ombudsmännen mot diskriminering i en ny sammanslagen myndighet – Diskrimineringsombudsmannen (DO).30
Enligt lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen ska DO bland annat verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet. DO ska också i övrigt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett ovan nämnda sju diskrimineringsgrunder. DO ska vidare inom sitt område informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer; följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer; följa forsknings- och utvecklingsarbete; hos regeringen föreslå författningsförändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering, samt ta initiativ till andra lämpliga åtgärder.
Av lagens förarbeten framgår att DO:s uppdrag omfattar att verka för jämställdhet mellan kvinnor och män. Det handlar bl.a. om att
30 De övriga tre ombudsmännen var Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Handikappombudsmannen (HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO).
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
79
informera allmänheten och på andra lämpliga sätt medverka i strävandena att främja jämställdhet. Det handlar också om att synliggöra strukturer som kan vara ett hinder för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön.31
Utöver tillsyn över diskrimineringslagens förbud mot diskriminering utövar DO också tillsyn över lagens krav på arbetsgivare och utbildningsanordnare att vidta s.k. aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett bl.a. kön.32
Länsstyrelserna
I förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion regleras uppgifter för länsstyrelserna som rör jämställdhet. Enligt länsstyrelseinstruktionen ska länsstyrelserna bl.a. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Vid länsstyrelserna ska det också finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet. Det ingår också i länsstyrelsernas uppdrag att verka för att nationella mål får genomslag i länet. Länsstyrelsernas jämställdhetsuppdrag och arbete med detta beskrivs mer utförligt i kapitel 10.
Länsstyrelserna har också en regional samordnande roll i arbetet med delmål 4 i jämställdhetspolitiken – Mäns våld mot kvinnor ska
upphöra. Länsstyrelserna har vidare haft flera olika uppdrag som
under en längre tid utgjort en infrastruktur för arbetet med delmål 4, se vidare kapitel 9.
Göteborgs universitet (Nationella sekretariatet för genusforskning)
Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet har i uppdrag att öka genomslaget för forskning och kunskap om genus och jämställdhet inom akademin och i samhället som helhet.33Sedan 2008 har sekretariatet fått uppdrag av regeringen på jämställdhetsområdet som har syftat till att bidra med kunskapsspridning och att stärka arbetet med jämställdhetsintegrering.34
31 Prop 2007/08:95, s. 380 f. 32 Diskrimineringslag 2008:567, 3 kap. 33 Göteborgs universitet (2015). 34 Utbildningsdepartementet (2013b).
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
80
Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid)
Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) vid Uppsala universitet har i uppdrag från regeringen att utveckla och sprida kunskap och information om mäns våld mot kvinnor. Med begreppet mäns våld mot kvinnor avses här även hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer. NCK ska bedriva forskning och utbildning på området, samt vara ett stöd för myndigheter och organisationer i frågor som rör mäns våld mot kvinnor. Det ska även stödja driften av en nationell stödtelefon för personer som har utsatts för hot och våld, Kvinnofridslinjen.35
Särskilda uppdrag till myndigheter
Utöver den mer permanenta struktur som vi har redovisat ovan finns också flera myndigheter som har flera omfattande uppdrag inom jämställdhetspolitiken.
Bland annat har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) i uppdrag att fördela statsbidrag till jämställdhetsprojekt.36 Socialstyrelsen fördelar utvecklingsmedel till kommuner och ideella föreningar och erbjuder tillsammans med länsstyrelserna nationellt och regionalt kompetensstöd i arbetet med bland annat våldsutsatta kvinnor.37Socialstyrelsen fördelar också fr.o.m. den 1 augusti 2015 statsbidrag till lokala ideella organisationer vars verksamhet riktas till våldsutsatta kvinnor och deras barn samt våldsutsatta flickor för att erbjuda dem stöd och skydd mot mäns våld.38
Till de större satsningarna under senare år hör bland annat Jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM) där 41 myndigheter har fått regeringens uppdrag att till och med 2018 arbeta med och utveckla jämställdhetsintegrering. Nationella sekretariatet för genusforskning har fått i uppdrag att stödja myndigheterna i planeringen och genomförandet av uppdragen. Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ) som genomförs av Länsstyrelsen i Gotlands län under 2013–2015,
35 Utbildningsdepartementet (2011a). 36 I enlighet med förordning (2006:390) om satsbidrag till jämställdhetsprojekt. 37 Socialdepartementet (2014b). 38 Förordning (2015:454) om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer.
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
81
har varit ytterligare en insats för att stärka och samordna länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering.39
3.6 Reglering av myndigheternas jämställdhetsuppdrag
3.6.1 Instruktioner och regleringsbrev med jämställdhetsperspektiv
Enligt statistik för 2014 från Statistiska centralbyrån (SCB) hade 95 myndigheter (50 procent) skrivningar med jämställdhetsperspektiv i sina regleringsbrev och 95 myndigheter (50 procent) saknade sådana skrivningar. I instruktionerna hade 88 myndigheter (44 procent) skrivningar med jämställdhetsperspektiv och 111 myndigheter (56 procent) saknade sådana skrivningar.40
Den faktiska andelen myndigheter med krav på jämställdhet är dock lägre. I SCB:s statistik ingår endast de myndigheter som har regleringsbrev hos Ekonomistyrningsverket och därmed har regleringsbrev riktade direkt till sig som myndighet (cirka 200), men för närvarande finns det 348 myndigheter.41Det totala antalet myndigheter som har innefattats i SCB:s statistikunderlag mellan 2011–2014 skiljer sig åt, bl.a. då universitet och högskolor räknades in för 2011–2012 men inte för 2013–2014.42
39 Utbildningsdepartementet (2013b) och Utbildningsdepartementet (2013a). 40 SCB (2015a), s. 8. Se bilaga 6 för en fullständig redogörelse. 41 Statskontoret (2015a). 42 Anledningen till detta är att universitet och högskolor styrs av högskoleförordningen och inte har enskilda instruktioner, varför Regeringskansliet i samråd med SCB beslöt att universitet och högskolor skulle undantas granskningen. Beslutet fattades dock först gällande 2013 års statistik.
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
82
Tabell 3.2 Jämställdhetsperspektiv i myndigheters regleringsbrev 2011–2014 per departement
Antal myndigheter (andel i procent)
Departement
2011 2012 2013 2014
Arbetsmarknadsdepartementet 3 (33) 3 (33) 3 (38) 4 (50) Finansdepartementet 4 (31) 2 (15) 2 (15) 3 (25) Försvarsdepartementet 2 (18) 3 (27) 3 (27) 3 (27) Landsbygdsdepartementet 3 (38) 2 (33) 4 (67) 4 (67) Justitiedepartementet* 7 (33) 6 (29) 7 (33) 9 (43) Kulturdepartementet 2 (8) 2 (8) 5 (21) 5 (21) Miljödepartementet 1 (17) 1 (17) 1 (17) 6 (100) Näringsdepartementet 4 (19) 4 (19) 4 (20) 5 (25) Socialdepartementet 30 (59) 27 (54) 32 (64) 32 (64) Utbildningsdepartementet 13 (23) 44 (77) 19 (83) 20 (91) Utrikesdepartementet 3 (30) 3 (30) 2 (25) 4 (50)
Totalt:
72 av 234
(31)
97 av 230
(42)
82 av 192
(43)
95 av 190
(50)
Källa: SCB (2015a); (2014b); (2013a); (2012a) *För Justitiedepartementet räknar SCB in de myndigheter som ingår i Sveriges domstolar i statistiken över instruktioner, men inte rörande regleringsbrev.
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
83
Tabell 3.3 Jämställdhetsperspektiv i myndigheters instruktioner år 2011–2014 per departement
Antal myndigheter (andel i procent)
Departement
2011 2012 2013 2014
Arbetsmarknadsdepartementet
4 (44) 4 (44) 4 (50) 4 (50)
Finansdepartementet
0 (0)
0 (0)
0 (0) 2 (17)
Försvarsdepartementet
1 (9)
1 (9)
1 (9)
1 (9)
Landsbygdsdepartementet
4 (50) 4 (67) 4 (67) 4 (67)
Justitiedepartementet*
5 (24) 5 (24) 5 (24) 5 (17)
Kulturdepartementet
24 (96) 23 (96) 22 (92) 23 (96)
Miljödepartementet
1 (17) 1 (17) 1 (17) 1 (17)
Näringsdepartementet
4 (19) 5 (24) 5 (25) 5 (25)
Socialdepartementet
30 (59) 30 (60) 28 (56) 29 (58)
Utbildningsdepartementet
10 (18) 9 (16) 10 (43) 11 (50)
Utrikesdepartementet
1 (10) 1 (10) 1 (13) 2 (25)
Totalt:
85 av 234
(36)
84 av 230
(37)
82 av 192
(43)
88 av 199
(44)
Källa: SCB (2015a); (2014b); (2013a); (2012a) *För Justitiedepartementet räknar SCB in de myndigheter som ingår i Sveriges domstolar i statistiken rörande instruktioner, men inte rörande regleringsbrev.
3.6.2 Antal myndigheter med krav eller uppdrag om jämställdhet har ökat något
Som framgår av tabellerna 3.2 och 3.3 ovan har andelen myndigheter med jämställdhetsperspektiv i regleringsbrev och instruktioner ökat mellan 2011–2014. Några departement utmärker sig. Inom exempelvis Miljödepartementets ansvarsområde har andelen myndigheter med jämställdhetsperspektiv i regleringsbreven ökat från 17 procent till 100 procent mellan 2013 och 2014.
Även inom Utbildningsdepartementets ansvarsområde har andelen myndigheter med jämställdhetsperspektiv, framför allt i regleringsbreven, ökat, från 23 till 91 procent mellan 2011 och 2014.43Finansdepartementet utmärker sig också i sammanhanget, men på ett annat sätt: 0 procent av dess myndigheter hade skrivningar om jäm-
43 Detta beror dock i viss mån på att underlaget skiljer sig åt mellan åren, se ovan, vilket resulterar i att antalet myndigheter under Utbildningsdepartementet totalt sett är mycket lägre under de senaste två åren.
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
84
ställdhet i instruktionen 2011–2013 (andelen ökade dock till 17 procent 2014). Departementets andel myndigheter som har skrivningar i regleringsbreven har minskat över tid, från 31 procent 2011 till 25 procent 2014.
3.6.3 Myndigheter som saknar uppdrag om jämställdhetsperspektiv
Flera myndigheter saknar uppdrag som rör ett jämställdhetsperspektiv i sina instruktioner. I denna grupp ingår bl.a. Skatteverket, Statistiska Centralbyrån, Valmyndigheten, Läkemedelsverket, Barnombudsmannen, Arbetsgivarverket, Åklagarmyndigheten, Säkerhetspolisen, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvården och Svenska Institutet.44
Under 2015 har instruktionerna för ett antal myndigheter med hög relevans för jämställdhetspolitiken ändrats där ett jämställdhetsuppdrag numera ingår; Arbetsförmedlingen, Myndigheten för Ungdoms- och Civilsamhällesfrågor, Sida och Socialstyrelsen.
3.6.4 Myndigheternas uppdrag ser olika ut
Utredningen har analyserat statistiken från SCB vad gäller instruktionernas utformning.45Enligt utredningens studie kan de skrivningar som används i instruktionerna delas in i nedanstående sex grupper. En myndighet kan förekomma i fler än en gruppering, i de fall de har fler än en skrivning som åsyftar jämställdhet, se tabell 3.4.
Länsstyrelserna skiljer ut sig mot övriga myndigheters instruktioner genom att deras instruktion även föreskriver att det ska finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet vid länsstyrelsen. Denna kategori har inte tagits med i nedanstående sammanställning då den endast förekommer i länsstyrelseinstruktionen.
44 SCB (2015a). 45 Myndigheten för Ungdoms- och Civilsamhällesfrågor, Arbetsförmedlingen, Sida, Socialstyrelsen och i viss mån även Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd har fått förnyade instruktioner under 2015, där skrivningar om jämställdhet har inkorporerats. Dessa myndigheter räknas in i nedanstående gruppering – men inte i redogörelsen för SCB:s statistik ovan, i avsnitt 3.6.1-3.6.2, då denna avser situationen fram till år 2014.
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
85
Tabell 3.4 Kategorisering av skrivningar om jämställdhet i myndigheters instruktioner
Gruppering
Antal myndigheter
Exempel på myndigheter
Integrera ett jämställdhetsperspektiv/ integrera ett jämställdhetsperspektiv i relation till andra perspektiv
44 T.ex. Statens skolverk, Statens skolinspektion, Försäkringskassan, (i princip) samtliga myndigheter under Kulturdepartementet
Särskilt belysa effekterna för kvinnor och män/beakta kvinnors och mäns villkor eller förutsättningar
46
20 T.ex. Vetenskapsrådet, Centrala studiestödsnämnden, Statskontoret
Redovisa resultat och/eller statistik med kön som övergripande indelningsgrund
12 T.ex. Skogsstyrelsen, Brottsförebyggande rådet, Diskrimineringsombudsmannen
Verksamhetsanpassad skrivning
47
9 T.ex. Arbetsmiljöverket, Arbetsförmedlingen, Folkhälsomyndigheten
Sträva efter en jämn könsfördelning vid anställningar eller i beredningsorganisationen
5 T.ex. Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd
Motverka diskriminering utifrån diskrimineringsgrunderna
2 Myndigheten för Ungdoms- och Civilsamhällesfrågor, Universitet- och Högskolerådet
Enligt denna kategorisering tycks det saknas en enhetlighet vad gäller det sätt på vilket jämställdhet regleras i instruktionerna. Det vanligaste är att instruktionerna har skrivningar om att ”integrera ett jämställdhetsperspektiv”, antingen i sig självt eller som en del av flera perspektiv som myndigheten ska arbeta med. Det näst vanligaste är skrivningar om att ”belysa eller beakta effekter/villkor/förutsättningar för kvinnor och män.” I andra fall används t.ex. skrivningar om könsuppdelad statistik eller mer verksamhetsanpassade skrivningar.
46 I grupperingen har skrivningar om ”könsspecifika förhållanden” (1 fall), ”konsekvenser för jämställdhet” (2 fall) samt ”främja jämställdhet mellan kvinnor och män” (4 fall) inkluderats. 47 T.ex. att motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden, eller att ansvara för ett informationssystem där skillnader i arbetsskador mellan kvinnor och män särskilt belyses.
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
86
3.7 Styrningen av jämställdhetspolitiken i jämförelse med styrningen av andra tvärsektoriella områden
Vid en jämförelse med andra tvärsektoriella områden kan såväl likheter som skillnader med jämställdhetspolitiken konstateras. I detta avsnitt jämför vi jämställdhetspolitiken med i första hand barnrätts-, och ungdoms- samt funktionshinderpolitiken.
3.7.1 Sektorsövergripande mål
I likhet med jämställdhetspolitiken har såväl barnrätts- som ungdoms- och funktionshinderpolitiken mål som är sektorsövergripande, dvs. mål som berör ett antal andra områden såsom utbildning, arbetsmarknad, hälsa, demokrati osv.
Samtliga områden tar också en viktig utgångspunkt i internationella konventioner om mänskliga rättigheter.
Gemensamt är också att politikens mål och inriktning har formulerats i propositioner och strategier eller handlingsprogram/handlingsplaner.48
3.7.2 Jämställdhetspolitiken särskiljer sig genom att inte ha en central myndighet som ska verka för att politikens mål nås
På barnrättsområdet finns Barnombudsmannen (BO), på ungdomsområdet Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och inom funktionhinderspolitiken Myndigheten för delaktighet (MFD). Dessa myndigheter har i uppgift att verka för ett genomslag för politiken inom respektive område. Myndigheterna har också uppgifter som rör uppföljning och samordning, se tabell 3.5. En liknande myndighet saknas på jämställdhetsområdet. Som framgått av kapitel 3.5.2 finns flera aktörer med uppdrag som knyter an till jämställdhetspolitiken, men deras uppdrag rör delar eller aspekter av jämställdhetspolitiken. DO:s uppdrag att verka mot diskriminering rör kön, men är en av flera diskrimineringsgrunder som myndigheten arbetar med. Vidare ingår det inte i DO:s uppgifter att följa
48 Socialdepartementet (2011a).
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
87
upp eller samordna insatser som syftar till att nå de jämställdhetspolitiska målen, utan utgångspunkten är regeringens mål som rör diskriminering.49 Vidare finns NCK vars uppdrag rör en del av jämställdhetspolitikens delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Därtill har Nationella sekretariatet för genusforskning fått temporära uppdrag att stödja myndigheterna i arbetet med jämställdhetsintegrering. Slutligen finns länsstyrelserna vars uppgifter inom jämställdhetsområdet rör det regionala och lokala arbetet med jämställdhet.
Sammantaget finns ingen motsvarande myndighet på nationell nivå med ett övergripande ansvar som det finns inom de övriga nämnda tvärsektoriella områdena, se tabell 3.5.
49 Målet för regeringens politik mot diskriminering är Ett samhälle fritt från diskriminering. (prop.2008/09:1. utg.omr.13, bet 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115).
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
88
Tabell 3.5 Myndigheter på tvärsektoriella områden
Fråga/område Myndighet med övergripande ansvar
Andra myndigheter
Uppgifter
Barnrättspolitik BO Verka för genomslag för politiken Kunskapsutveckling och spridning Information och opinion Uppföljning/utvärdering Företräda barn ”Granskning” av myndigheter, kommuner och landsting Ungdomspolitik MUCF Verka för genomslag för politiken Kunskapsutveckling och spridning Stöd till myndigheter, kommuner och landsting Uppföljning/utvärdering Bidragsgivning Samordning Funktionshinderspolitik
MFD Verka för genomslag för politiken Kunskapsutveckling och spridning Utbildning och information Metodutveckling och sprida metoder Uppföljning/utvärdering
Jämställdhetspolitik
DO Uppsala universitet (NCK) Länsstyrelserna
DO ska motverka diskriminering på grundval av bl.a. kön. NCK utveckla och sprida kunskap och information om mäns våld mot kvinnor. Länsstyrelserna uppgifter på regional nivå.
Som kan utläsas av tabell 3.5 ovan skiljer sig myndigheternas uppgifter i vissa avseenden, men de har också stora likheter. Såväl BO, som MUCF och MFD har i uppdrag att verka för att målen för politiken på deras respektive områden får genomslag i hela samhället
50 Tabellen ska inte ses som en fullständig redovisning av myndigheternas uppgifter. Myndigheternas uppdrag i sin helhet återfinns i deras respektive instruktioner; Förordning (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Förordning (2014:134) med instruktion för Myndigheten för delaktighet, Förordning (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen, samt för BO även i Lag (1993:335) om Barnombudsmannen.
SOU 2015:86 Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken
89
och de arbetar gentemot myndigheter, kommuner och landsting. Gemensamt för myndigheternas uppdrag är bl.a. att de ska samla och sprida kunskap om utvecklingen på respektive område, genomföra vissa stödjande insatser som utbildningar och metodutveckling, samt att redovisa statistik och göra relevanta uppföljningar. BO:s uppdrag särskiljer sig bl.a. genom att myndigheten även har i uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen samt att förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting på BO:s uppmaning är skyldiga att lämna uppgifter om vilka åtgärder som har vidtagits inom den egna verksamheten för att genomföra barns och ungas rättigheter enligt barnkonventionen. BO har därmed en starkare granskande roll än MUCF och MFD.
På jämställdhetsområdet finns det, som framgår ovan, ingen myndighet med ett övergripande och samlat ansvar för att verka för att de jämställdhetspolitiska målen nås. Däremot finns det en sådan organisation på regional nivå hos länsstyrelserna, vars uppgifter beskrivs närmare i kapitel 10.
Även vid en bredare jämförelse med ytterligare andra tvärsektoriella områden är en central myndighet snarare en regel än ett undantag. Utvecklingen har dessutom under de senaste åren gått mot fler centrala myndigheter för denna typ av frågor. År 2012 fick exempelvis MUCF (dåvarande Ungdomsstyrelsen) i uppdrag att fungera som myndighetsstöd för politiken för det civila samhället.51 Bildandet av MFD 2014, genom en sammanslagning av Hjälpmedelsinstitutet och Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), syftade bl.a. till att markera ett mer samlat uppdrag på det funktionshinderpolitiska området och det tvärsektoriella perspektivet.52Nämnas bör också att sedan 2010 är Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget inom området nationella minoriteter är ansvariga för att samordna och följa upp hur Sveriges minoritetspolitik genomförs i enlighet med lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. På området mänskliga rättigheter redovisade regeringen i juli 2015 sin intention att inrätta en nationell MR-institution.53
51 Förordning om ändring i förordningen (2007:1140) med instruktion för Ungdomsstyrelsen. 52Ds 2013:40. 53 Wallström & Bah Kuhnke (2015).
Nuvarande styrning av jämställdhetspolitiken SOU 2015:86
90
3.8 Ekonomiska medel
3.8.1 Nuvarande anslag för särskilda jämställdhetsåtgärder
I samband med regeringens vårändringsbudget för 2015, prop. 2014/15:99, har riksdagen beslutat om att öka stödet till kvinnojourerna med 25 miljoner kronor för 2015.54 Anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder uppgår därmed till 162 539 miljoner kronor för 2015.
Anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder ökade kraftigt i samband med regeringens budgetproposition för 2007. I praktiken ägde en tiodubbling av anslaget rum mellan 2006 och 2007 och under åren 2007–2010 uppgick anslaget till cirka 400 miljoner kronor per år. Under 2011–2014 minskade riksdagen anslaget till cirka 240 miljoner kronor per år. Sammantaget avsattes nästan 2,6 miljarder kronor under dessa år. Den faktiska förbrukningen uppgår dock endast till ca 2,1 miljarder kronor, då alla medel inte kom att fördelas och förbrukas, se tabell 3.6.
Tabell 3.6 Tilldelade och förbrukade medel (milj. kr)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Totalt
2007–
2014
Avsatta medel enligt statsbudget
417 393 400 400 240 239 239 253
2 581
Beslutade medel 47 284 484 502 230 238 245 252
2282
Förbrukade medel 47 207 477 513 208 223 230 244
2 149
Källa: Riksrevisionen (2015). Kommentar. Orsaken till att inte hela anslaget har förbrukats återges i kapitel 9.3.3.
54
Finansutskottets betänkande 2014/15:FiU21.
II Utvecklingen mot jämställdhet
under 2005–2014
93
4 Jämn fördelning av makt och inflytande
I de följande kapitlen 4–8 redogör vi för utvecklingen gällande jämställdhet mellan kvinnor och män inom olika samhällsområden de senaste tio åren. I beskrivningen har vi utgått från de fyra jämställdhetspolitiska delmålen.
I kapitel 4 beskriver vi utvecklingen i fråga om makt och inflytande. I kapitel 5 redogör vi för utvecklingen gällande ekonomisk jämställdhet, vilket även inkluderar utvecklingen inom området utbildning. I kapitel 6 redovisar vi utvecklingen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och i kapitel 7 återfinns en redogörelse för utvecklingen när det gäller mäns våld mot kvinnor. I tillägg till genomgången av utvecklingen i förhållande till de jämställdhetspolitiska delmålen återfinns i kapitel 8 en beskrivning av skillnader mellan kvinnor och män i fråga om hälsa.
Kapitlen tar sin tidsmässiga utgångspunkt där den förra jämställdhetsutredningen slutade, dvs. i början av 2000-talet och avslutas vid tidpunkten för vår utredning. De exakta jämförelsepunkterna varierar dock beroende på bl.a. tillgången till statistik inom de olika områden som analyseras. Kapitlen är i stora delar strukturerade efter de indikatorer som har utvecklats inom ramen för jämställdhetspolitiken och som återfinns på SCB:s jämställdhetsportal.1
Eftersom utredningens uppdrag har varit omfattande har avgränsningar varit nödvändiga. Det innebär att någon heltäckande bild av utvecklingen på de olika områdena inte ges och att flera aspekter inte beaktas. De empiriska nedslag som görs ska därför ses som illustrativa exempel på tendenser när det utvecklingen inom respektive område. För mer fylliga resonemang och djuplodande analyser hänvisas
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
94
till utredningens underlagsrapporter, andra utredningar och den forskning som refereras till i kapitlen.2
4.1 Inledning
I det här kapitlet ges en översiktlig beskrivning och analys av utvecklingen de senaste tio åren avseende det jämställdhetspolitiska delmålet, en jämn fördelning av makt och inflytande.
Kapitlet är baserat på de forskarrapporter som har tagits fram på uppdrag av utredningen och som är författade av professor Christina Bergqvist, docent Madeleine Kleberg och doktorand Vanja Hermele.3Annan forskning samt tidigare utredningar, särskilt de betänkanden som har publicerats inom ramen för Delegationen för jämställdhet i arbetslivet – JA-delegationen – (SOU 2015:50) och Män och jämställdhet (SOU 2014:6),4 har utgjort viktiga kompletterande kunskapsunderlag. Underlag från den pågående Demokratiutredningen (Dir. 2014:11) har också använts. Därtill har deskriptiv statistik, huvudsakligen från Statistiska centralbyrån (SCB), använts.
Kapitlet är i stora delar strukturerat efter de indikatorer som har utvecklats inom ramen för jämställdhetspolitiken. Totalt finns 25 indikatorer inom området en jämn fördelning av makt och inflytande. Dessa indikatorer omfattar representation i politiken och i näringslivet, facklig representation, deltagande i medborgerliga aktiviteter, representation i offentlig sektor samt övrig representation.5 Mot bakgrund av utredningens direktiv lyfts även andra aspekter fram, såsom regionala aspekter och utrikes födda kvinnors och mäns makt och inflytande.
2 Utredningens underlagsrapporter redovisas i Forskarrapporter till Jämställdhetsutredningen (SOU 2015:86). 3 Bergqvist (2015); Hermele (2015); Kleberg (2015). 4SOU 2015:50; SOU 2014:6. 5 Av dessa indikatorer ska fem s.k. huvudindikatorer följas upp årligen i budgetpropositionen. De fem huvudindikatorerna är: 1. Riksdagens sammansättning 1921–x, 2. Kommun- och landstingsstyrelsers ordförande, 3. Styrelser och ledning i börsföretag, 4. Chefer i privat sektor efter typ av chef och 5. Chefer i offentlig sektor efter typ av chef.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
95
4.2 Beskrivning av delmålet en jämn fördelning av makt och inflytande
Det första jämställdhetspolitiska delmålet är en jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Delmålet lyder som följer:
”Delmålet är att uppnå jämn fördelning av makt och inflytande i samhället och att kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet.” Delmålet anknyter i första hand till det övergripande målets första led – att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället.
Formella hinder ska inte ligga i vägen, inte heller ska ekonomiska eller sociala aspekter verka utestängande för att kvinnor ska ha samma möjlighet som män att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Målet tar sikte på formella politiska rättigheter – möjligheten att delta i demokratiska processer både som väljare och som valda. Det handlar om att kvinnor och män ska ha samma möjligheter att vara aktiva i politiska församlingar och olika ideella organisationer. Men målet tar även sikte på fördelningen av den makt som ligger utanför det som vanligen räknas till det demokratiska styrelseskicket. Det handlar om den makt som representeras av t.ex. företagen, medie- och trossamfund och som har stor betydelse i formandet av vårt samhälle. Med formuleringen ”att forma villkoren för beslutsfattandet” åsyftas att förutom att uppnå en jämn numerär fördelning av kvinnor och män på maktpositioner, skall även kvalitativa aspekter av maktutövning lyftas fram – att ha makt över dagordningen och inflytande över beslutens innehåll.
Målet handlar också om att flickor och kvinnor ska ha samma möjligheter som pojkar och män att delta i och påverka det som formar våra föreställningar, tankar och idéer om oss själva och vårt samhälle. Det gäller bl.a. kulturen, massmedia och folkbildningen. Delmålet rör också utbildning, där de immateriella värdena med utbildning lyfts fram såsom en del i individens personliga utveckling. Skolan, kulturen och föreningslivet har ett ansvar för att flickor har samma möjligheter som pojkar till inflytande i frågor som rör dem, vilket lägger grunden för demokratiska värderingar och främjar
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
96
flickors och pojkars lika möjligheter att vara – och att växa upp till att vara – aktiva samhällsmedborgare.
I delmålet om ekonomisk jämställdhet (delmål 2) står utbildningens materiella värde i förgrunden, som ett medel för att kunna ta plats på arbetsmarknaden och skapa sig en försörjning”.6
Av såväl jämställdhetspropositionen 1993/94:147 som den uppföljande jämställdhetspropositionen 2005/06:155 framgår att jämställdhet är en fråga om makt och att jämställdhetspolitiken tar sikte på att förändra maktförhållandena mellan kvinnor och män. Det betonas att detta förändringsarbete inte bör ligga på att förändra attityder för att uppnå jämställdhet, utan att arbetet i stället bör inriktas på att förändra informella strukturer i samhället som upprätthåller den ojämna maktfördelningen mellan könen. För att kunna förändra maktordningen mellan könen krävs kunskap och medvetenhet om såväl bristen på jämställdhet som vilka mekanismer som bidrar till att upprätthålla den.
Maktfrågan är relevant inom alla samhällsområden, men tar en särskilt konkret form i fråga om kvinnor och mäns representation inom politiken. En jämn representation av kvinnor och män på ledande positioner är ingen garanti för att den reella makten fördelas jämnt mellan könen. Det är dock en viktig förutsättning för att även kvalitativa aspekter av maktutövning ska kunna förändras i jämställd riktning. Möjligheterna att påverka beslutens innehåll förutsätter deltagande i beslutsfattandet.
Ett demokratiskt samhälle kännetecknas av ett brett och jämlikt deltagande på alla områden. Deltagandet ska ge medborgarna ett reellt inflytande. Ofta har deltagandet formulerats i en jämn representation av kvinnor och män i beslutsfattande församlingar. Målet tar sikte på formella politiska rättigheter – möjligheten att delta i demokratiska processer både som väljare eller valda och som aktiva i politiska partier. Men målet tar även sikte på fördelningen av den makt som ligger utanför den som vanligen räknas till det demokratiska styrelseskicket. Det handlar om den makt som utövas av t.ex. företag, medier och trossamfund och som har stor betydelse för formandet av samhället.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
97
4.3 Utvecklingen på området en jämn fördelning av makt och inflytande
Frågan om mäns makt och kvinnors underrepresentation i politik och i näringslivet har varit föremål för en rad statliga utredningar de senaste tio åren.7 I den jämställdhetspolitiska utredningens betänkande Makt att forma samhället och sitt eget liv (SOU 2005:66) framhålls bl.a. att andelen kvinnor på maktpositioner inom olika delar av samhället har ökat markant sedan början av 1990-talet, samtidigt som den stora majoriteten av makteliten fortfarande består av män. Vidare framhålls att könsfördelningen ser olika ut mellan olika områden och är jämnare inom politiken än inom exempelvis näringslivet. Skillnader finns också på olika nivåer, inom ett fält eller en sektor.
I betänkandet Kön, makt och statistik (SOU 2007:108) dras slutsatsen att den politiska makten fördelas jämställt på riksnivå, men mindre jämställt på lägre nivåer. Utredningen fann dock även på riksnivå systematiska skillnader i könsfördelningen av maktpositioner. Det gällde exempelvis mellan olika politiska nivåer, mellan partier, mellan nivåer inom partierna och i viss mån mellan regioner i landet. Mansdominansen var tydlig på regional och lokal politisk nivå.
I JA-delegationens slutbetänkande Hela lönen, hela tiden –
utmaningar för ett jämställt arbetsliv (SOU 2015:50) anförs att dessa
mönster i viss mån finns kvar. Könsfördelningen i riksdag och regering är fortsatt jämn, men inom partierna är variationen större. Könsfördelningen av toppositioner inom regionalpolitiken har dock gått tydligt framåt och även inom delar av den offentliga förvaltningen. JA-delegationen, som bl.a. har studerat könsfördelningen på chefspositioner i arbetslivet och i styrelser och ledningar i näringslivet, konstaterar att makten i och över arbetslivet har blivit jämnare fördelad mellan kvinnor och män, men att stora skillnader kvarstår. Vidare framhåller JA-delegationen att det finns stora skillnader mellan offentlig och privat sektor. Kvinnor återfinns dessutom i betydligt mindre utsträckning på ledande positioner i det privata näringslivet.
7 Se t.ex. SOU 2003:16; SOU 2005:66; SOU 2007:108.
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
98
4.4 Representation i politiken – riksdag, regering och EU
4.4.1 Andelen kvinnor och män i riksdagen
Riksdagens sammansättning efter val är en av de mest centrala indikatorerna i fråga om makt och inflytande. Riksdagen är demokratins viktigaste institution. Det är den högsta beslutsfattande församlingen i landet och i dess viktigaste uppgifter ingår att stifta lagar, besluta om statens utgifter och inkomster i statsbudgeten samt kontrollera regeringen och myndigheterna. En jämn könsfördelning i riksdagen är en grundläggande förutsättning för kvinnors och mäns makt och inflytande i politiken och samhället.8
Figur 4.1 Riksdagens sammansättning efter val 1921–2014
Källa: SCB (2014a).
8 Inom forskningen finns flera förklaringar till vad som påverkar könsfördelningen i folkvalda församlingar, bl.a. strukturella, institutionella, kulturella och aktörsorienterade förklaringar. Strukturella förklaringar utgår från grundläggande faktorer och förhållanden på systemnivå, såsom betydelsen av socioekonomiska faktorer, grad av demokrati och typ av välfärdsstat. Institutionella förklaringar lägger vikten på hur de politiska institutionerna är utformade, såsom valsystem och förekomst av kvoteringsregler. Kulturella förklaringar betonar betydelsen av attityder och värderingar, bl.a. synen på kvinnors roll i samhället. Aktörsorienterade förklaringar riktar in sig på att förstå mekanismerna bakom förändring genom att analysera aktörer och processer. För litteraturöversikter, se bl.a. Bergqvist m.fl. (2008); Dahlerup & Leyenaar (2013); Freidenvall (2006).
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
99
Utvecklingen mot en jämnare könsfördelning i riksdagen har sedan allmän och lika rösträtt infördes 1919/1921 varit långsam, se figur 4.1.9Det var inte förrän vid valet 1973 då ett första språng ägde rum: andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna ökade då från 14 till 21 procent. En förklaring till ökningen är att riksdagen 1971 gick från ett tvåkammarsystem till ett enkammarsystem. En annan förklaring är kvinnors ökade krav på ett mer demokratiskt samhälle med könsbalans i beslutsfattande församlingar.10
Vid valet 1991 sjönk andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna för första gången sedan rösträttens införande, från 38 till 34 procent. Andelen kvinnor i Socialdemokraternas riksdagsgrupp låg också kvar på samma nivå; könsfördelningen i partiet var dock förhållandevis jämn med 40 procent kvinnor och 60 procent män. Det högerpopulistiska partiet Ny Demokrati kom in i riksdagen och dess riksdagsgrupp bestod av enbart tre kvinnor (12 procent) och 22 män. Ut ur riksdagen åkte Miljöpartiet, som inte klarade fyraprocentspärren.
Vid valet 1994 ägde ett andra språng rum: andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna ökade denna gång från 34 till 40 procent, vilket då var den högsta noteringen i världen. Den genomsnittliga andelen kvinnor i nationella parlament låg 1994 på 13 procent.11 Ökningen av andelen kvinnor i riksdagen kan förklaras av de krav på ökad närvaro i det offentliga rummet som flera partiers kvinnoförbund ställde mot bakgrund av nedgången i kvinnorepresentation 1991 och det hot om ett nytt parti som det feministiska nätverket Stödstrumporna under parollen ”Hela lönen, halva makten!” lät framföra. Som en reaktion på dessa krav införde bl.a. Socialdemokraterna principen om varannan damernas på partilistorna.12
Sedan valet 1994 har andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna successivt ökat från 40 procent (1994) till 43 procent (1998), 45 procent (2002) och 47 procent (2006).13 Vid de två efterföljande valen
9 Bergqvist (1994); Freidenvall (2006); Wide (2006); Wängnerud (1998). 10 Berqqvist (2015). 11 IPU (2015). 12 För en analys av de svenska politiska partiernas införande av könskvotering och andra regelverk för en ökad kvinnorepresentation i politiken, se Freidenvall (2006). 13 Inför riksdagsvalet 2006 kom jämställdhet åter upp på den politiska dagordningen, bl.a. mot bakgrund av bildandet av ett nytt politiskt parti som särskilt profilerade sig i jämställdhetsfrågor: Feministiskt Initiativ. Partiet klarade inte av fyraprocentspärren till riksdagsvalet, men lyckades bättre i valen till kommunfullmäktige, där det fick platser i en kommun 2010 och i 13 kommuner 2014. Jämställdhet var också en central fråga under supervalåret 2014, då Feministiskt initiativ rönte framgångar genom att ta en plats i EU-parlamentet.
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
100
2010 och 2014 sjönk andelen kvinnor till 45 procent (2010) respektive 44 procent (2014). Senaste gången en nedgång av andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna skedde var 1991, men aldrig tidigare har andelen kvinnor sjunkit i två val i rad. Jämfört med 1994, då Sverige hade den högsta andelen kvinnliga parlamentariker i världen i genomsnitt, sjönk Sverige i samband med valet 2014 till plats nummer 5 på den internationella rankningslistan.14
4.4.2 Politiska partier som grindvakter
Som framgår av statsvetaren Christina Bergqvists underlagsrapport till denna utredning står förklaringarna till nedgången på senare tid i andelen kvinnor i riksdagen att finna hos de politiska partierna.15Andelen kvinnor är särskilt låg i Sverigedemokraternas riksdagsgrupp. När Sverigedemokraterna kom in i riksdagen för första gången, 2010, bestod partiets riksdagsgrupp av 15 procent kvinnor och 85 procent män. Vid det efterföljande riksdagsvalet, 2014, var andelen kvinnor 22 procent och andelen män 78 procent. I flera av de andra partierna kan också en minskning av andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna noteras vid valet 2014 jämfört med tidigare val. Speciellt anmärkningsvärd är nedgången i Folkpartiet, där andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna har sjunkit i två val i rad, från 50 procent 2006 till 42 procent 2010 och 26 procent 2014.
I tabell 4.1 visas andelen kvinnor bland partiernas kandidater och valda 1991–2014.
14 www.ipu.org 15 Bergqvist (2015).
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
101
Tabell 4.1 Andel nominerade och valda kvinnor i riksdagen, 1991–2014, riksdagspartier
Parti
S V MP M C FP KD SD
Nominerade/ Valda N V N V N V N V N V N V N V N V
1991 43 41 48 31 45 0 34 28 42 32 46 36 40 27 - - 1994 50 48 49 46 48 44 36 28 44 37 44 35 42 33 - - 1998 49 50 50 42 47 50 37 31 42 56 43 35 39 41 - - 2002 49 47 50 47 44 59 34 40 42 50 41 48 41 30 - - 2006 50 50 50 64 46 53 37 43 44 38 43 50 45 38 - - 2010 49 48 51 58 46 56 41 48 43 30 44 42 44 37 26 15 2014 50 47 53 57 51 48 42 52 44 41 44 26 43 38 30 22
Not: I Ny Demokrati nominerades och valdes 17 respektive 12 procent kvinnor 1991–1994. Källa: SCB (2014a).
Av tabell 4.1 framgår att det finns vissa skillnader mellan riksdagspartierna avseende andelen nominerade (kandidater) och valda kvinnor. Tre grupperingar kan urskiljas: de rödgröna partierna har nominerat som minst 43 procent kvinnor och som mest 53 procent kvinnor under perioden 1991–2014. De borgerliga partierna har nominerat mellan 34 och 46 procent kvinnor under motsvarande period. Sverigedemokraterna utmärker sig genom att ha nominerat betydligt färre kvinnor, mellan 26 och 30 procent.
Liknande mönster återfinns när det gäller andelen valda kvinnor, även om det inte är lika tydligt. Inom de rödgröna partierna har som minst 31 procent kvinnor och som mest 64 procent kvinnor valts till riksdagsledamöter under perioden 1991–2014. Inom de borgerliga partierna har mellan 26 procent och 56 procent kvinnor blivit valda till riksdagsledamöter. Relativt stora skillnader finns dock mellan de borgerliga partierna, liksom skillnader över tid. Inom Sverigedemokraterna har 15 respektive 22 procent kvinnor blivit invalda.
Forskningen visar att partierna är grindvakter i politiken; partierna avgör bl.a. vilka av sina företrädare som ska kandidera till riksdagen (och andra folkvalda församlingar) och i vilken ordning de ska placeras på listorna.16 Det betyder att väljarna tar ställning till vilka
16 Se exempelvis Bjarnegård (2013); Freidenvall (2006); Kenny (2013); Lovenduski och Norris (1995).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
102
kandidater de vill lägga sin röst på först efter det att partierna har gjort en gallring och rangordning av sina respektive kandidater. Partiernas privilegium att sätta samman sin egen partilista påverkar följaktligen också könsfördelningen av kvinnor och män på partilistan.
4.4.3 Varvade listor
Generellt har de rödgröna partierna haft en högre kvinnorepresentation i riksdagen än de borgerliga partierna. En förklaring till variationen mellan partierna är att de rödgröna partierna i högre utsträckning än övriga partier går till val med partilistor där varannan kandidat på valsedeln är kvinna och varannan man, så kallade varvade listor (eller principen om varannan damernas). Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har alla infört någon form av könskvotering.17Inom Socialdemokraterna praktiseras exempelvis principen varannan damernas som innebär att kvinnor och män ska varvas på partilistorna. Vänsterpartiets listor ska bestå av minst 50 procent kvinnor och i Miljöpartiet ska partilistorna bestå av 50 procent av respektive kön, plus minus en person. Inom de borgerliga partierna finns olika former av målsättningar och rekommendationer om en jämn fördelning av kvinnor och män på partilistorna. Dessa regler är dock av frivillig karaktär, och benämns ofta inom forskningen som ”soft quotas”.18 Det enda parti som inte har infört någon form av regelverk gällande könsfördelningen på partilistorna är Sverigedemokraterna. Sverigedemokraterna är också det parti som har lägst andel kvinnor i sin partigrupp i riksdagen. I tabell 4.2 visas en översiktlig bild av partiernas regelverk gällande könsfördelningen på partilistorna.19
17 Sverige har till skillnad från många andra länder inte infört någon lagstiftad könskvotering till politiska församlingar. Till dags dato har ca 80 länder lagstiftat om könskvotering, se www.quotaproject.org; Dahlerup red. (2006); Dahlerup och Freidenvall (2005), (2008), (2010); Krook (2009). 18 Dahlerup red. (2006). 19 För mer detaljerad information av regelverken, se Freidenvall (2006), Wängnerud (2001), www. quotaproject.org
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
103
Tabell 4.2 Partiernas regelverk för könsfördelningen på partilistorna (förenklad bild).
Parti Årtal för införande
av regelverk
Precisering av regelverk
Moderaterna
1993 Målsättning om jämlik representation på partilistor
Kristdemokraterna
1987 Rekommendation om 40 % kvinnor på partilistor
Centerpartiet
1996 Rekommendation om jämlik representation på partilistor
Folkpartiet 1972 och 1984 Rekommendation om 40 % kvinnor på partilistor. Sedan 1984 rekommendation om varvade listor Socialdemokraterna 1993 Varvade listor Vänsterpartiet 1987 Minst 50 % kvinnor på partilistorna Miljöpartiet 1987 Minst 50 % av endera kön, plus minus en, på partilistorna Sverigedemokraterna - Inget regelverk
Källa: Freidenvall 2006; Wängnerud 2001; www.quotaproject.org
4.4.4 Topplaceringar på riksdagslistan
Förutom partiernas regelverk om könsfördelningen på partilistorna, spelar även topplaceringen på listorna roll för kvinnorepresentationen i de folkvalda församlingarna. Om ett parti enbart har ett mandat i en valkrets får partiet antingen 100 procent eller 0 procent valda kvinnor beroende på om en kvinna toppar listan eller inte. Om ett parti har två mandat och tillämpar varvade listor väljs en kvinna och en man, dvs. partiet får 50 procent kvinnor och 50 procent män, oberoende av vem som toppar listan. Om ett parti har tre mandat, och tillämpar varvade listor, får partiet antingen 67 procent kvinnor eller 33 procent kvinnor beroende på om en kvinna toppar listan eller inte. Om män toppar merparten av ett partis listor är sannolikheten stor att partiets kvinnorepresentation blir låg, i synnerhet om partiet är litet och har enbart ett mandat i varje valkrets. Av tabell 4.3 framgår i vilken utsträckning partierna har placerat kvinnor i toppen på partilistorna inför valen 1991–2014.
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
104
Tabell 4.3 Toppkandidater på riksdagslistorna, andel kvinnor.
Parti
1991 1994 1998 2002 2006 2010 2014
Moderaterna
28 34 24 19 29 45 25
Kristdemokraterna 5 28 0 14 38 38 24 Folkpartiet 36 33 27 52 45 41 31 Centerpartiet 29 38 43 55 34 45 45 Socialdemokraterna 25 45 43 34 41 31 28 Vänsterpartiet 29 39 29 52 72 55 59 Miljöpartiet 39 41 41 62 52 52 50 Sverigedemokraterna - - - - - 0 0
Totalt
27 36 24 41 44 39 33
Källa: SOU 2007:67; Alnevall 2009; utredningens egna bearbetningar. Tabellen omfattar partier som är representerade i riksdagen.
Andelen kvinnor som har placerats i toppen på listor till riksdagsval har både ökat och minskat över tid. Vid valet 1973 hade endast sex procent av alla listor en kvinna i toppen.20Drygt tjugo år senare – 2006 – hade ungefär hälften av listorna en kvinna i toppen (44 procent). Sedan dess har andelen listor med kvinnor i topp minskat, till 39 procent 2010 och 33 procent 2014. Den huvudsakliga förklaringen till minskningen går att finna i Sverigedemokraternas inträde i riksdagen. Inga av Sverigedemokraternas listor inför valen 2010 och 2014 hade en kvinna i topp. Det finns dock stora skillnader mellan partierna. Inför valet 2014 hade Moderaterna, Kristdemokraterna och Socialdemokraterna mindre än 30 procent riksdagslistor som toppades av en kvinna. Av Folkpartiets listor toppades 31 procent av en kvinna. Av Centerpartiets, Miljöpartiets och Vänsterpartiets listor toppades däremot 45, 50 respektive 59 procent av listorna av en kvinna. Andelen kvinnor som placeras i toppen på listorna kan dessutom fluktuera över tid inom partierna. Ett illustrativt exempel är Kristdemokraterna som vid valet 1998 inte hade någon riksdagslista med en kvinna i topp, för att ha en andel om 38 procent kvinnor i topp vid valen 2006 och 2010.
20SOU 2007:67.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
105
4.4.5 Inrikes och utrikes födda kvinnor och män i riksdagen
Andelen utrikes födda riksdagsledamöter har ökat från 2,0 procent till 8,3 procent mellan 1991 och 2014. Under samma period ökade dock andelen utrikes födda i populationen, från 9,2 procent till 16,5 procent.21 Utrikes födda är därmed underrepresenterade i riksdagen i förhållande till sin andel i befolkningen. Med tanke på att kvinnor generellt sett är underrepresenterade bland de förtroendevalda skulle det kunna förväntas att gruppen utrikes födda kvinnor är sämre representerade än gruppen utrikes födda män. Så är inte fallet. Även om skillnaderna är små har andelen utrikes födda kvinnor varit större än andelen utrikes födda män vid fem av sju riksdagsval under perioden 1991–2014. Vid 2014 års riksdagsval sjönk antalet utrikes födda kvinnor (från 15 kvinnor 2010 till tio kvinnor 2014) medan antalet utrikes födda män ökade (från 13 män 2010 till 19 män 2014), se figur 4.2.
Figur 4.2 Riksdagsledamöter 1991–2014, andel kvinnor och män totalt och andel utrikes födda kvinnor och män
Källa: SCB (2014a). Utredningens bearbetningar.
Bland de utrikes födda kvinnorna och männen har merparten ett nordiskt ursprung. Vid valet 2002 var fem ledamöter (varav tre kvinnor och två män) födda utanför Europas gränser. Vid valet 2010 hade andelen ökat till 14 ledamöter (varav åtta kvinnor och sex män).
21 SCB
(
2014a).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
106
Vid valet 2014 var andelen kvinnor födda utanför Europas gränser fem kvinnor (av totalt tio utrikes födda kvinnor) och nio män (av totalt 19 utrikes födda män).
Sammanfattningsvis kan det konstateras att andelen kvinnor i riksdagen har ökat stegvis, förutom under de senaste decennierna då både nedgångar och uppgångar kan noteras. Under de senaste tio åren har andelen kvinnor i riksdagen minskat från 45 procent 2002 till 44 procent 2014. Det innebär att utvecklingen inte är linjär och att det därmed inte går att räkna med att den alltid går framåt.22
4.4.6 Kvinnor och män i riksdagen
Många, men inte alla, riksdagsledamöter har en plats i något av riksdagens utskott. En utskottsposition är viktig för att få inblick och inflytande i riksdagens arbete. Här bereds regeringens propositioner och skrivelser, riksdagsledamöternas motioner samt diverse EUrelaterade frågor. Utskotten har dessutom möjlighet att väcka egna initiativ inom sina respektive kompetensområden. Andelen kvinnor i riksdagens utskott är i stort sett i paritet med andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna. I takt med att män har ökat sin andel bland riksdagsledamöterna vid de senaste två valen har även utskotten fått en mer ojämn könsfördelning. Mellan perioden 2004–2013 har andelen kvinnor bland ledamöterna riksdagens utskott minskat från 47 till 42 procent. Även andelen kvinnor bland utskottsordförandeposterna har minskat under motsvarande period. Den vertikala arbetsdelningen har därmed förstärkts. Den Jämställdhetspolitiska utredningen Makt att forma samhället och sitt eget liv konstaterade i sitt betänkande 2005 att män utgjorde en majoritet bland ordförandena i riksdagen medan kvinnor utgjorde en majoritet på vice ordförandeposten.23 Mot denna bakgrund väckte utredningen frågan om det fanns ett ”glastak” i riksdagspolitiken eller om kvinnor på sikt kommer att nå även ordförandeposterna i samma utsträckning som män.
22 Inom forskningen beskrivs utvecklingen gällande könsfördelningen i beslutsfattande församlingar i Sverige och övriga nordiska länder som inkrementell (incremental model), till skillnad från utvecklingen i många andra länder där ett snabbspår har tagits (fast track model), Dahlerup & Freidenvall (2005). 23SOU 2005:66.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
107
Utvecklingen de senaste tio åren tyder på att frågan måste tas upp igen.
I politiken finns ofta en horisontell arbetsdelning mellan kvinnor och män.24 Det innebär att det finns ett könsmönster där kvinnor företrädesvis finns representerade i utskott som bereder sociala frågor och frågor om vård, omsorg, utbildning och kultur, medan män dominerar på områden relaterade till ekonomi, teknik och försvar. År 2004 var könsfördelningen i utskotten nästan helt jämn med 47 procent kvinnor och 53 procent män och uppdelningen i olika kvinnodominerade och mansdominerade områden var inte lika tydlig som tidigare. I och med nedgången av andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna 2010 och 2014 har emellertid könsmönstret återigen stärkts. Det kan exempelvis nämnas att andelen kvinnor i finansutskottet har sjunkit från 41 till 24 procent mellan 2004 och 2014. Under samma period sjönk andelen kvinnor från 35 till 18 procent i försvarsutskottet, medan andelen kvinnor låg konstant på 59 procent i både socialutskottet och utbildningsutskottet. Efter valet 2014 utgör kvinnor 35 respektive 23 procent av ledamöterna i finansutskottet och försvarsutskottet och 53 procent av ledamöterna i socialutskottet respektive utbildningsutskottet.
Reellt inflytande i riksdagen
Även om könsbalans i beslutsfattande positioner är ett viktigt mål i sig betyder det inte att ökad representation alltid ger reellt inflytande i motsvarande grad. En intervjustudie med ett slumpmässigt urval av ledamöter i riksdagen 2005 visar att många riksdagsledamöter anser att manliga riksdagsledamöter har lättare att nå de positioner som ger makt och inflytande i riksdagen och att det finns många synliga och osynliga strukturer i riksdagen som understödjer män.25Omvänt framhåller riksdagsledamöterna att kvinnliga riksdagsledamöter möts av lägre tolerans och högre krav från omvärlden och har svårare att nå fram och synas i politiken. Av intervjustudien framgår också att riksdagsledamöterna anser att de kvinnliga riksdagsledamöterna i högre grad än de manliga har åldern emot sig och
24 Bergqvist (2015). 25 Riksdagsförvaltningens utredningar (2005).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
108
saknar de etablerade kontaktnät som ger tyngd och inflytande.26 Av intervjustudien framgår också att kvinnliga ledare och kvinnor som driver jämställdhetsfrågor motarbetas. Sexuella trakasserier och nedsättande kommentarer om kvinnor förekommer också.
I en uppföljande intervjustudie med riksdagsledamöter våren 2010 framträder en mer positiv bild.27De intervjuade riksdagsledamöterna tecknar en relativt ljus bild av jämställdheten i riksdagen, särskilt i relation till äldre tider och i relation till omvärlden. Kritiska röster framträder dock också, särskilt bland kvinnor i det rödgröna blocket. I studien diskuteras tänkbara förklaringar till den bild som framträder. Enligt rapportförfattarna står en förklaring att finna i påtagliga generations- och partivisa skillnader. Flera av de intervjuade riksdagsledamöterna är relativt unga och har av naturliga skäl inte varit delaktiga i den kamp för ökat inflytande som deras ”förmödrar” hade utkämpat. Partisammansättningen bland de intervjuade 2010 var dessutom en annan än i den intervjustudie som gjordes 2005. Den ideologiska förskjutning som detta innebar ansågs kunna påverka såväl problemformuleringar som retorik. En annan förklaring som framhålls i rapporten är att jämställdhet har blivit politiskt korrekt bland riksdagsledamöterna; när alla är ”för” jämställdhet minskar också lite av den politiska sprängkraften. Ytterligare en förklaring som anförs i rapporten är att de insatser som riksdagen har gjort sedan 2005, mot bakgrund av de resultat som hade framkommit i den föregående intervjustudien, hade gett faktiska resultat. Bland insatserna ingick bl.a. fastställandet av ett handlingsprogram för jämställdhet för varje mandatperiod, regelbundna seminarier för utskottspresidier och introduktion om bl.a. jämställdhet för alla nya ledamöter.28
4.4.7 Andelen kvinnor och män i regeringen och Regeringskansliet
Sedan 1994 har det, med något undantag, varit en jämn könsfördelning bland statsråden. Dagens regering (hösten 2015) består av 11 kvinnor och 11 män. Dock har ännu inte någon kvinna varit stats-
26 Riksdagsförvaltningens utredningar (2005:5). 27 Riksdagsförvaltningens utredningar (2012). 28 Riksdagsförvaltningens utredningar (2005).
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
109
minister. Andelen kvinnor bland statssekreterarna, inklusive kabinettsekreterarna minskade från 38 till 37 procent mellan år 2000 och 2014 (januari). En förklaring till att andelen kvinnor bland statssekreterarna har varit förhållandevis låg kan sannolikt kopplas samman med att det är en dold maktposition, som inte har varit föremål för granskning i media eller varit synlig för väljarna på samma sätt som gäller för statsråden. I enlighet med den s.k. He-for-She-policyn, som regeringen Löfven introducerade 2014, ska emellertid lika många kvinnor som män finnas på alla politiskt tillsatta poster inom statsförvaltningen senast i slutet av mandatperioden. I dag, 2015, är könsfördelningen jämn bland statsråd, statssekreterare och politiskt sakkunniga.29
I sammanhanget bör nämnas att det finns en grupp av politiska tjänstemän som kan kallas för policyprofessionella. Någon statistik fördelat på kön finns inte för denna kategori av tjänstemän.30
Till Regeringskansliet hör kommittéväsendet (de offentliga utredningarna), som har en viktig funktion för att förbereda och utreda politiska beslut. Utredningen Varannan damernas satte under 1980talet utnämningarna till offentliga kommittéer och styrelser under lupp.31Utredningen kunde konstatera att 1981 var enbart 16 procent av det totala antalet medverkande i kommittéer kvinnor. Utredningens arbete resulterade i konkreta mål och en tidsplan för genomförandet. Bland annat fastställdes målet om könsbalans. Detta arbete gav under en förhållandevis kort tid goda resultat med en ökning till 36 procent kvinnor 1996 och till 41 procent 2000.32Mellan 2003 och 2013 ökade andelen kvinnor bland alla kommittédeltagare från 44 till 51 procent. En närmare granskning av statistiken visar emellertid att andelen kvinnor var lägre bland ordförandena än bland leda-
29 Mellan 2002 och 2015 ökade även andelen kvinnor bland de administrativa cheferna inom Regeringskansliet från 27 till 60 procent. Med administrativ chef avses tjänsten som administrativ chef vid varje departement. 30 Garsten, Rothstein och Svallfors (2015). I ett bidrag till den pågående Demokratiutredningen redogör Christina Garsten, Bo Rothstein och Stefan Svallfors för sin forskning om denna ganska okända kategori politiska makthavare. Enligt dem är policyprofessionella inte folkvalda politiker. De är inte heller valda av medlemmar i de organisationer de arbetar för. Snarare är policyprofessionella personer som är anställda för att bedriva politik. Enligt deras mening kan intåget av denna nya kategori i svensk politik, en grupp som inte sällan har otydliga roller och oklara mandat men betydande inflytande, få konsekvenser för både transparensen och ansvarsutkrävandet i politiska processer, vilket i sin tur kan riskera undergräva det demokratiska systemets legitimitet. 31SOU 1987:19. 32 Bergqvist (1994).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
110
möterna. Mellan 2003 och 2013 ökade andelen kvinnor bland alla ordförande från 35 till 37 procent. Mantrat ”Ju högre upp i hierarkin desto fler män” synes därmed fortfarande gälla.
4.4.8 Andelen kvinnor och män i EU-parlamentet
Andelen kvinnor bland svenska EU-parlamentariker är hög. Sedan Sverige blev medlem i EU 1995 har andelen kvinnor bland de svenska EU-parlamentarikerna överstigit 40 procent. Vid tre val har andelen kvinnor överstigit 50 procent, 2004 (58 procent), 2009 (56 procent) och 2014 (55 procent).
4.5 Representation i politiken – kommuner och landsting
Sedan 1994 ligger andelen kvinnor stadigt på drygt 40 procent i kommunfullmäktige och runt 47–48 procent i landstingsfullmäktige. Efter valet 2014 är den genomsnittliga andelen kvinnor 43,7 procent i kommunfullmäktige och 48,2 procent i landstingsfullmäktige. Det innebär inga större förändringar sedan föregående val.33Utvecklingen är därmed mer eller mindre stillastående. Medan representationen av kvinnor i landstingsfullmäktige är tillfredsställande, är det anmärkningsvärt att mycket lite har hänt på 20 år vad gäller andelen kvinnor i kommunfullmäktige. Som Christina Bergqvist påpekar i sitt underlag till denna utredning kan andelen kvinnor variera mycket mellan landets olika kommuner och landsting.34Exempelvis varierade kvinnors andel i kommunfullmäktige efter valet 2014 mellan 29 procent i Örkelljunga kommun och 58 procent i Nordanstig kommun.
Andelen kvinnor i kommunfullmäktige varierar också mellan de olika politiska partierna.35Efter valet 2014 varierade den genomsnittliga kvinnorepresentationen från 23 procent i Sverigedemokra-
33 Vid valet 2014 ökade den genomsnittliga kvinnorepresentationen i kommunfullmäktige med en procentenhet, från 43 procent till 44 procent. 34 Bergvist (2015). 35 Ibid.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
111
terna till 52 procent i Miljöpartiet.36 En förklaring till skillnaden mellan partierna är att de rödgröna partierna i högre utsträckning än övriga partier går till val med partilistor som är varvade (precis som i riksdagen). Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet har alla infört någon form av könskvotering.37Också inom de borgerliga partierna har olika former av rekommendationer och målsättningar om en jämn fördelning av kvinnor och män införts, men dessa regler är inte tvingande på samma sätt som könskvoteringsreglerna. Inom litteraturen kallas ofta dessa former av rekommendationer och målsättningar för mjuk kvotering, ”soft quotas”.38
4.5.1 Ordförandeposter i kommun- och landstingspolitiken
Det råder även förhållandevis stora skillnader mellan kommuner och landsting när det gäller andelen kvinnor och män på de olika förtroendeuppdragen. Kommunfullmäktige är en betydligt mer mansdominerad politisk församling än landstingsfullmäktige, och detta förhållande blir än mer markant på de ledande positionerna. Posten som ordförande och vice ordförande i kommunfullmäktige domineras av män. År 2011 var 71 procent av kommunernas fullmäktigeordförande män, vilket representerade en minskning om åtta procentenheter sedan 2002 (79 procent).39På motsvarande poster i landstingsfullmäktige är könsfördelningen mer jämn; 2003 var 44 procent av ordförandena kvinnor och 56 procent män. 2011 var 48 procent av ordförandena kvinnor och 52 procent män.
Könsfördelningen bland ordföranden i kommunstyrelser har sedan 1994 utvecklats från 15 procent kvinnor respektive 85 procent män till 29 procent kvinnor respektive 71 procent män 2011. Landstingsstyrelserna är betydligt färre till antalet än kommunstyrelserna. Där har könsfördelningen, när det gäller ordförandeposten, utvecklats från 20 procent kvinnor respektive 80 procent män 1998 till 33 procent kvinnor respektive 67 procent män 2010. Andelen kvinnor på
36 Efter valet 2014 översteg dessutom kvinnors andel för första gången 50 procent i ett politiskt parti på kommunal nivå: Vänsterpartiet (51 procent) och Miljöpartiet (52 procent). 37 Sverige har till skillnad från många andra länder inte infört någon lagstiftad könskvotering. Till dags dato har ca 80 länder lagstiftat om könskvotering i politiska församlingar, se www.quotaproject.org; Dahlerup red. (2006); Dahlerup och Freidenvall (2005), (2008), (2010); Krook (2009). 38 Dahlerup red. (2006). 39 SCB (2014a).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
112
ledande positioner till vilka rekrytering sker genom informella val har därmed ökat de senaste tio åren, även om det är en bra bit kvar till könsbalans. Mansdominansen består följaktligen, särskilt när det gäller ordförandeposterna. I figurerna 4.3 och 4.4 illustreras andelen kvinnor på centrala politiska poster i kommuner och landsting 2003 och 2011.
Figur 4.3 Andel kvinnor på centrala politiska poster i kommuner, 2003 och 2011
Not: Ordförande i kommunstyrelse avser 1994. Källa: SCB (2014a). Uppgift saknas för andel kvinnor bland nämndordföranden 2003.
Som figur 4.3 visar har andelen kvinnor ökat på centrala positioner i kommunpolitiken. Andelen kvinnor som ledamöter ligger på cirka 40 procent och andelen kvinnor som ordförande på cirka 30 procent. Samtidigt som könsfördelningen har jämnats ut över tid, består således den vertikala könssegregeringen. Återigen, ju högre upp i den politiska hierarkin, desto färre kvinnor.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
113
Figur 4.4 Andel kvinnor på centrala politiska poster i landstingen, 2003 och 2011
Not: andelen kvinnor som ordförande i styrelser avser år 1998. Källa: SCB (2014a). Uppgift saknas för andel kvinnor bland nämndsordförande 2003 och 2011.
Även på de landstingskommunala positionerna har könsfördelningen jämnats ut över tid, se figur 4.4. Andelen kvinnor har ökat eller ligger kvar på samma förhållandevis höga nivå. Andelen kvinnor bland fullmäktigeordförandena har ökat under den senaste tioårsperioden och är nu lika hög som den genomsnittliga andelen kvinnor bland ledamöterna i landstingsfullmäktige och landstingstyrelsen. Jämfört med de kommunala församlingarna är könsfördelningen mer jämn i landstinget, både bland de ordinarie ledamöterna och bland ordförandena.
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
114
4.5.2 Utrikes födda i kommun- och landstingsfullmäktige
De förtroendevalda i kommuner och landsting är till övervägande del födda i Sverige och har två inrikes födda föräldrar. Andelen utrikes födda i kommunfullmäktige har dock ökat över tid, från 6,5 procent 2002 till 7,7 procent 2014.40 Det finns emellertid stora skillnader mellan partierna i andelen utrikes födda fullmäktigeledamöter, från 3,0 procent i Centerpartiet och 5,8 procent i Moderaterna till 11,6 procent i Vänsterpartiet och 14,6 i Miljöpartiet.
I en underlagsrapport till den pågående Demokratiutredningen visar Olle Folke och Johanna Rickne att det finns en stark vertikal ojämlikhet för såväl kvinnor som utrikes födda i kommunalpolitiken.41Utrikes födda är underrepresenterade på alla nivåer i kommunalpolitiken, som kandidater på partilistorna, ledamöter i kommunfullmäktige och kommunstyrelsens ordförande. Graden av underrepresentation ökar ju högre upp i hierarkin som studeras.
4.5.3 Könsmönster i kommun- och landstingspolitiken
Precis som i riksdagen finns det i kommuner och landsting också ett könsmönster, som innebär att andelen kvinnor är högst i facknämnder som hanterar frågor kring vård, omsorg och sociala frågor (57 procent kvinnor i både kommunala respektive landstingskommunala facknämnder). Andelen män är högst i nämnder som ansvarar för frågor kring teknik, miljö, trafik och fastighet (70 procent män respektive 60 procent män i kommunala respektive landstingskommunala facknämnder).42 En förklaring till könsmönstret kan vara den horisontella arbetsdelningen som råder på arbetsmarknaden i stort. Skillnaderna har dock blivit mindre påtagliga över tid.43
40 Enligt en undersökning från 2011 utgör gruppen förtroendevalda födda utanför Sverige ungefär 9 procent i kommunerna och 8 procent i landstingen vilket kan jämföras med att utrikes födda utgör 17 procent av befolkningen. Se SCB (2011a). 41 Folke och Rickne (2015). 42 SCB (2014a). 43 Bergqvist (2015).
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
115
4.6 Representation i offentlig sektor
I samband med propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) infördes en rutin i Regeringskansliet som innebär att alla tillsättningar av myndigheternas styrelser, nämnder etc. liksom kommittéer ska beredas med Jämställdhetsenheten i Regeringskansliet för att en jämn könsfördelning ska uppnås. När det gäller myndighetschefer finns sedan mitten av 1990-talet ett mål som innebär att bland de nya myndighetscheferna som utses ska hälften vara kvinnor och hälften män.44Chefer i offentliga arbetsorganisationer är en strategisk position och ger en indikation på förutsättningarna för jämställda villkor när det gäller beslutsfattandet i denna samhällssfär. Den offentliga sektorn utgör en stor del av svensk ekonomi och de beslut som tas här har stor påverkan på samhället i stort.
Andelen kvinnor bland ledamöterna i centrala myndigheters styrelser och insynsråd har under de senaste tio åren legat stabilt runt 48 procent. Andelen kvinnor bland ordförandena i dessa organ har varit lägre, men ökade från 37 procent 2004 till 44 procent 2013.
Även när det gäller chefer anställda i staten och myndighetschefer har könsfördelningen förbättrats avsevärt. Mellan 2003–2014 ökade exempelvis andelen kvinnor bland myndighetscheferna från 31 till 42 procent. Under samma period ökade andelen kvinnor bland landshövdingarna från 24 till 62 procent. I likhet med landshövdingarna är kvinnor även i majoritet bland rektorerna vid landets universitet och högskolor. Andelen kvinnor bland rektorerna har ökat från 20 procent 2003 till 58 procent 2014.
Sammantaget är utvecklingen i den offentliga förvaltningen under den senaste tioårsperioden positiv, även om det finns exempel på motsatsen.
4.7 Representation i näringslivet
Till skillnad från den offentliga sfären där andelen kvinnor och män på ledande positioner har närmat sig varandra under de senaste decennierna går utvecklingen mot ett mer jämställt näringsliv mycket långsamt. På de ledande positionerna i det privata näringslivet kvar-
44 Proposition 1994/95:100.
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
116
står fortfarande stora obalanser mellan könen. Det är också tydligt att andelen kvinnor minskar högre upp i makthierarkierna. Bristande jämställdhet råder således fortfarande på toppen. Den bristande jämställdhet som präglar näringslivet framstår som något av en paradox i internationella jämförelser där Sverige vanligtvis ligger i topp.45 I avsnittet som följer analyseras först könsfördelningen på chefspositioner, därefter könsfördelningen i styrelser och ledningar. Könsfördelningen på chefspositioner omfattar alla sektorer, såväl privat som offentligt.
4.7.1 Könsfördelningen på chefspositioner
Andelen kvinnor på chefspositioner har ökat avsevärt under det senaste årtiondet.46Av det totala antalet chefer i Sverige 2002 var cirka en fjärdedel kvinnor (24 procent). Tio år senare, 2012, var drygt en tredjedel kvinnor (36 procent). Andelen kvinnor har dessutom ökat inom samtliga sektorer, såväl privat som offentligt, och inom både den kommunala sektorn, landstingssektorn och den statliga sektorn, se tabell 4.4.
Tabell 4.4 Andel kvinnor bland chefer 2002 och 2012, andel kvinnor bland anställda 2012.
Sektor Andel kvinnliga
chefer 2002
(%)
Andel anställda
kvinnor 2012
(%)
Andel kvinnliga
chefer 2012
(%)
Samtliga sektorer
24
50
36
Privat
19
39
29
Offentlig
56
72
65
Kommunal
59
77
67
Landsting
48
78
73
Statlig
35
51
44
Källa: SCB (2014a).
45 Freidenvall och Hallonsten (2013). 46 Se bl.a. SOU 2015:50.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
117
Inom den offentliga sektorn utgjorde kvinnor år 2002 drygt hälften av cheferna (56 procent). 2013 var närmare två tredjedelar av cheferna i offentlig sektor kvinnor (65 procent). Den största ökningen av kvinnor bland cheferna i offentlig sektor har ägt rum inom landstingssektorn, där andelen kvinnor har ökat från 48 till 73 procent. Landstingssektorn är också den sektor som har högst andel kvinnliga chefer (73 procent). Enligt Delegationen för jämställdhet i arbetslivet (JA-delegationen) kan dock denna ökning främst förklaras av en förändrad yrkesklassificering.47 Andelen kvinnor bland cheferna i kommunal sektor har ökat från 59 till 67 procent och i statlig sektor från 35 till 44 procent. Även om andelen kvinnor i chefsposition har ökat, är kvinnor fortfarande underrepresenterade bland cheferna inom samtliga sektorer i förhållande till andelen anställda totalt inom respektive sektor, se tabell 4.4.
Kvinnor och män i chefsposition finns i stor utsträckning inom olika verksamhetsområden.48Kvinnor har ofta stabsfunktioner inom ekonomi, personal och information. Ekonomichef är den vanligaste befattningen för kvinnor i mindre företag och personalchef är den vanligaste i större företag. Vård, skola och omsorg är de branscher där andelen kvinnor i chefspositioner är högst. Män återfinns ofta inom verksamheter som konstruktion och teknik, IT och försäljning. Detta mönster speglar i hög grad den yrkessegregering som finns på arbetsmarknaden i stort.
Figur 4.5 visar utvecklingen av andelen kvinnor i olika chefskategorier för perioden 2000–2013.
47 Förändringar av yrkesklassificeringen inom kommuner och landsting 2008 resulterade i en ökning av andelen kvinnliga chefer främst inom landstingen. Andelen kvinnliga chefer inom landstingen var densamma 2008 som 2012. Se SOU 2015:50. 48SOU 2015:50.
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
118
Figur 4.5 Andel kvinnor i olika positioner 2000−2013
Källa: SCB, Lönestrukturstatistik
Figur 4.5 visar att andelen kvinnor bland cheferna har ökat över tid. Andelen mellanchefer och drifts- och verksamhetschefer har ökat särskilt det senaste årtiondet. Trots denna ökning är kvinnor underrepresenterade i förhållande till andelen anställda totalt. Kvinnor är särskilt underrepresenterade på VD-nivå, där utvecklingen går långsamt framåt, se avsnitt 4.7.2.
Andelen kvinnor är lägst bland cheferna i privat sektor. Förändringar kan dock noteras även inom denna sektor. Av rapporten
Mönster som bryts – Fler kvinnor tar chefsjobb i mansdominerade branscher framgår att andelen kvinnor bland cheferna i Svenskt
Näringslivs 60 000 medlemsföretag har ökat stadigt det senaste decenniet.49 Sedan 1998 har andelen kvinnor bland cheferna ökat från 17 till 39 procent (2014). Andelen kvinnor bland de anställda i Svenskt Näringslivs medlemsföretag har varit relativt stabil under motsva-
49 Svenskt Näringsliv (2014).
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
119
rande period, cirka 39 procent. Skillnaden mellan andelen kvinnor som är anställda och andelen kvinnor som är chefer har följaktligen minskat. Av samtliga anställda kvinnor i Svenskt Näringslivs medlemsföretag är tio procent chefer, att jämföra med elva procent av männen. Enligt rapporten har också andelen kvinnor ökat bland cheferna i traditionellt mansdominerade branscher. Inom bygg- och transportbranschen är exempelvis andelen kvinnor bland cheferna högre än andelen kvinnor bland de anställda.
4.7.2 Könsfördelningen i styrelser och ledningar
Andelen kvinnor på de högsta chefspositionerna, i ledningsgrupper och i bolagsstyrelser, är lägre än på allmän chefsnivå. Ungefär tre av fyra i samtliga ledningsgrupper och bolagsstyrelser (ca 75 procent) är män, jämfört med två av tre av alla chefer (ca 64 procent). I de större börsnoterade bolagen är 95 procent av samtliga styrelseordföranden och verkställande direktörer män.50 Se figur 4.6 och 4.7.
Figur 4.6 Andel kvinnor och män bland samtliga anställda och i ledande befattningar inom samtliga företag, 2013
Källa: SCB (2013c) och SCB (2014a)
50 I samtliga företagsledningar finns 28 procent kvinnor, i styrelserna finns 23 procent. I aktiebolag utgör kvinnor 13 procent av styrelseordförandena och 14 procent av de som har VD-poster (SOU 2015:50).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
120
Figur 4.7 Andel män och kvinnor i börsnoterade företag
Källa: SCB (2013c), SCB (2014a) och TCO (2013)
Av figurerna 4.6 och 4.7 framgår ett tydligt mönster: ju högre befattningar, desto färre kvinnor.
Andelen kvinnor bland styrelseordföranden, VD:ar, och styrelseledamöter har dock ökat väsentligt över tid, om än från blygsamma nivåer, se tabell 4.5.
Tabell 4.5 Andel kvinnor och män på ledande positioner i börsnoterade företag 2002 och 2014
Kvinnor
2002
Män 2002
Kvinnor
2014
Män 2014
Styrelseordförande
5
95
Verkställande direktör
1
99
5
95
Styrelseledamöter
6
94
26
74
Källa: SCB 2015.
Av tabell 4.5 framgår att andelen kvinnor bland styrelseledamöterna i börsnoterade företag har ökat från 6 till 26 procent mellan 2002– 2014. Under samma period har även andelen mansdominerade styrelser (mer än 60 procent män) minskat från 87 procent till 72 procent. Andelen mansdominerade ledningar har minskat från 31 till 13 pro-
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
121
cent.51Ökningen av andelen kvinnor i ledningar och styrelser i privata företag kan bl.a. förklaras av privatiseringen av offentlig verksamhet, särskilt i branscher inom vård, omsorg och sociala tjänster.52Samtidigt som könsfördelningen i styrelserna i genomsnitt har blivit jämnare består dock mansdominansen. En tredjedel av styrelserna står fortfarande helt utan kvinnor, samtidigt som andelen företagsledningar utan kvinnor har minskat från 32 till 14 procent.53Enbart fem procent av de verkställande direktörerna i de börsnoterade företagen och fem procent av styrelseordförandena är kvinnor.
För att öka andelen kvinnor i bolagsstyrelserna har förslag om lagstiftad kvotering diskuterats. I departementspromemorian Köns-
fördelning i bolagsstyrelser (Ds 2006:11) redovisas exempelvis förslag
till ändringar i aktiebolagslagen som säkerställer att minst en viss andel (40 procent) av styrelseledamöterna i ett publikt aktiebolag är av vardera kön. Lagstiftningen föreslogs träda i kraft 2008 med en övergångsperiod på två år för redan bildade företag. Förslaget om lagstiftad kvotering fick emellertid inte politiskt gehör. I stället har det regelverk – Svensk kod för bolagsstyrning – som Kollegiet för svensk bolagsstyrning införde i juli 2005 för de större börsnoterade bolagen premierats.54Av koden framgår bl.a. att ”En jämn könsfördelning i styrelsen skall eftersträvas”.55Koden reviderades 2010 och sedan dess har flera anvisningar utfärdats. Enligt den anvisning gällande styrelsernas sammansättning som trädde i kraft den 1 januari 2015 ska bl.a. bolagens valberedningar ”särskilt beakta kravet på
51 Se även SCB:s rapport Kvinnor och män i näringslivet 2013, i vilken SCB på regeringens uppdrag har undersökt könsfördelningen på ledande positioner bland företag med 200 eller fler anställda. Kartläggningen har utformats så att den i så stor utsträckning som möjligt ska likna den som gjordes inom ramen för den statliga utredningen SOU 2003:16Mansdominans
i förändring. Rapporten ger även en bild av företagens jämställdhetsarbete och hur jämställd-
heten ser ut i olika branscher, i företag av olika storlek och i olika regioner. Sammantaget visar undersökningen att både i styrelserna och i företagens ledningar har andelen kvinnor ökat något över tid. Den visar också att ett organiserat jämställdhetsarbete var något vanligare 2013 än för tio år sedan. I undersökningen framkommer också att det liksom tidigare finns stora skillnader vad gäller vilka ansvarsområden kvinnor respektive män har ansvar för och att olika branscher återspeglar traditionella könsmönster. 52SOU 2014:80. 53SOU 2014:80, s. 15. 54 Kollegiet för svensk bolagsstyrning inrättades våren 2005 med det övergripande uppdraget att främja god bolagsstyrning i svenska börsnoterade bolag. Svensk kod för bolagsstyrning infördes i juli 2005. Koden har därefter reviderats och dess tillämpning breddats. Från den 1 juli 2008 gäller den reviderade koden för alla svenska bolag vars aktier är upptagna till handel på svensk reglerad marknad. Koden reviderades senast under 2010, med ikraftträdande den 1 februari 2010 (med vissa övergångsregler). Koden är föremål för revidering 2015. 55 Svensk kod för bolagsstyrning (2004), 3.2.1, s. 24.
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
122
mångsidighet och bredd i styrelsen samt kravet på att eftersträva en jämn könsfördelning”. Valberedningarna ska vidare särskilt motivera sina förslag till styrelse, mot bakgrund av kravet om att en jämn könsfördelning ska eftersträvas.
I regeringsförklaringen 2014 deklarerade statsminister Stefan Löfven att regeringen kommer att göra en avstämning av könsfördelningen i börsbolagens styrelser efter bolagsstämmorna 2016. Om inte andelen kvinnor i de börsnoterade bolagens styrelser är minst 40 procent 2016 kommer ett lagförslag om kvotering att presenteras.
Könskvotering i bolagsstyrelser har införts i flera europeiska länder, däribland Belgien, Frankrike och Norge. Som JA-delegationen konstaterar har införandet av lagstiftad kvotering i Norge visat att det går fortare att uppnå en jämn könsfördelning i bolagsstyrelser via lagstiftning än om näringslivet på egen hand försöker nå en jämn könsbalans i bolagsstyrelser.56
4.7.3 Könsfördelningen inom statligt hel- och delägda företag
Inom statligt hel- och delägda företag har andelen kvinnor som styrelseordförande, verkställande direktörer och styrelseledamöter ökat avsevärt under det senaste årtiondet. Mellan 2002–2014 ökade andelen kvinnor bland styrelseordförandena från 13 procent till 38 procent, medan andelen kvinnor på VD-position ökade från 12 till 35 procent. Andelen kvinnor bland styrelseledamöterna ökade från 37 till 48 procent, se tabell 4.6.
Tabell 4.6 Styrelser och ledning i statligt hel- och delägda företag 2002 och 2014
Kvinnor
2002
Män 2002
Kvinnor
2014
Män 2014
Styrelseordförande
13
87
38
62
Verkställande direktör
12
88
35
65
Styrelseledamöter
37
63
48
52
Källa: SCB (2014a).
56SOU 2015:50.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
123
Utvecklingen kan betraktas som ett resultat av tydliga mål. Målet om en jämn könsfördelning i statligt ägda styrelser fastställdes 1990.57Som ett delmål angavs att senast 2003 skulle andelen kvinnor i de statliga bolagens styrelser uppgå till minst 40 procent.58
I de kommunal- och landstingsägda bolagen är könsfördelningen sämre än i de statliga bolagen. År 2012 utgjorde kvinnor 28 procent av ledamöterna i kommunala bolag och drygt 41 procent av ledamöterna i landstingsägda bolag.59
4.7.4 Förklaringar till representationsmönster i näringslivet
Det finns flera förklaringar till varför kvinnor är underrepresenterade på toppositioner inom företag och organisationer. En typ av förklaringsmodeller fokuserar på individnivå och utgår från skillnader i bl.a. utbildning, familjeansvar, frivilliga val, nätverk och kontakter, riskbenägenhet och diskriminering.60 Bristen på kvinnor i toppositioner kan enligt dessa modeller förklaras som en konsekvens av skillnader i kvinnors och mäns familjeansvar, arbetskraftsdeltagande samt utbildnings- och yrkesval. En annan typ av förklaringsmodeller riktar blickfånget mot organisationsnivån och förklarar skillnaderna med utgångspunkt i förekomsten av homosocialitet och kognitiva bias som påverkar bedömningen av kompetens och därmed rekryteringen av chefer.61
I forskningen om makteliter används ofta begreppet homosocialitet för att förstå hur genus reproduceras i organisationer och i samhället och för att förklara den manliga dominansen i näringslivets ledningar. Begreppet fångar in de processer som gör att män orienterar sig mot andra män och identifierar sig med andra män. Dessa processer bidrar till att skapa grupper av män som distanserar sig från kvinnor (och från vissa andra män), vilket i sin tur resulterar i könssegregerade organisationer.62 Homosocialiteten kan följaktligen kopplas till styrelsernas homogena sammansättningar. Förutom att det huvudsakligen är män som sitter i styrelserna visar studier att
57 Skr. 1999/2000:24. 58 Skr. 1999/2000:24. 59 SOU 2015: 50 s. 239 60 Se t.ex. Bihagen, Nermo och Stern (2014). 61 Se t.ex. SOU 2014:80. 62 Holgersson (2003).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
124
de manliga styrelseledamöternas utbildningsnivå och yrkesmässiga inriktning är likartad och att de oftast är av svensk härkomst.63
En viss förändring i synen på problemet avseende den bristande könsbalansen i bolagsstyrelserna har emellertid ägt rum.64 Av de intervjustudier som Charlotte Holgersson, Sophie Linghag, Klara Regnö och Anna Wahl har gjort inom ramen för en forskarrapport till JA-delegationen framgår att det finns en uppfattning bland företagsledare att det inte ser bra ut med en skev könsfördelning. Enligt företagsledarena kan företagens varumärke skadas av en mansdominans i ledningen. Det finns också ett intresse av att inte framstå som omodern.65 Intervjustudien visar också att det i dag finns fler företagsledare, kvinnor som män, som har en uttalad vilja att arbeta för ett mer jämställt arbetsliv. Att den unga generationen kvinnor och män skulle vara mer genusmedvetna fann dock inget stöd i intervjustudien. Av de intervjuade företagsledarna uppvisade de unga cheferna minst kunskap om genus och jämställdhet. Flera av dem hade inte kännedom om förekomsten av satsningar på jämställdhet i sina egna organisationer och beskrev inte heller att de själva medverkar i några jämställdhetsaktiviteter. Flera av de unga cheferna såg jämställdhet som en icke-fråga och ett avklarat kapitel eftersom jämställdhet, i deras mening, redan var uppnådd. Forskarlaget drar slutsatsen att bristen på kunskap bland chefer på olika nivåer i näringslivet alltjämt utgör en utmaning för jämställdhetsarbetet.
En internationell utblick visar att andelen kvinnor i europeiska bolagsstyrelser ökar, men att de fortfarande ligger långt ifrån det 40-procentsmål för 2020 som EU-kommissionens har satt upp. Högst andel kvinnor i bolagsstyrelser finns i Finland (29 procent), Lettland (28 procent) och Sverige (26 procent). Inget EU-land når därför upp till kommissionens mål. I Norge, som infört könskvotering, är andelen däremot 44 procent. 66
63 AllBright (2013). 64SOU 2014:80. 65 Ibid. 66http://www.europaportalen.se/2013/01/fler-kvinnor-ibolagsstyrelser#sthash.2zK94WYj.dpuf)
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
125
4.8 Högre utbildning och forskning
Högre utbildning och forskning förefaller tillhöra de områden som har längst kvar till en jämställd representation.67Bland den forskande och undervisande personalen har könsfördelningen blivit allt jämnare totalt sett, men det finns skillnader mellan olika anställningskategorier. I alla kategorier, utom bland professorerna, är könsfördelningen i spannet 40–60 procent.68En stor förändring har skett bland lektorerna. År 2004 var andelen kvinnor bland lektorerna 34 procent och 2014 hade andelen ökat till 46 procent. Eftersom lektorerna är förhållandevis många får ökningen genomslag på könsfördelningen bland det totala antalet lärare och forskare.
När det gäller könsfördelningen bland professorerna är utvecklingen mindre ljus. Andelen kvinnor bland professorerna har dock ökat med i genomsnitt knappt en procentenhet per år sedan 2004, från 17 till 24 procent 2014. Med denna takt skulle en exakt jämn könsfördelning bland professorerna vid landets lärosäten uppnås först 2040. Kvinnor är således i majoritet bland de studerande, men deras andel minskar successivt ju högre upp i den akademiska hierarkin de befinner sig, se vidare kapitel 5 Ekonomisk jämställdhet.
Enligt Universitetskanslersämbetet (UKÄ) har ökningen av andelen kvinnor som professorer avtagit de senaste åren.69 Enligt UKÄ kan en förklaring till att ökningen av andelen kvinnor bland professorerna har avtagit vara att de nyrekryterade professorerna har varit färre under de senaste åren. UKÄ konstaterar att om lärosätena inte rekryterar nya professorer är det betydligt svårare för dem att påverka könsfördelningen.
Delegationen för jämställdhet i högskolan fick 2009 i uppdrag av regeringen att stödja insatser och föreslå åtgärder som främjar jämställdhet i högskolan.70 Delegationen fördelade stöd till närmare 40 projekt. I slutbetänkandet Svart på vitt – om jämställdhet i akade-
min (SOU 2011:1) konstaterar delegationen att det finns brister i
arbetet för jämställdhet i högskolan när det gäller bl.a. planmässig-
67 I beskrivningen nedan ingår inte högre chefer inom akademien, som prefekter, dekaner, m.m. 68 Universitetskanslerämbetet (2015). 69 Ibid. 70 På uppdrag av delegationen gjordes bl.a. kartläggningar och studier av jämställdhetsinsatser vid svenska lärosäten. Se Heikkilä & Häyrén Weinestål (2009); Bondestam (2010); Dahlerup (2010).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
126
het, långsiktighet, samverkan och teoretisk och praktisk kunskapsöverföring. Delegationen slår också fast att de insatser som hade gjorts under tre decennier inte hade gett önskvärda resultat.71Vidare framhåller delegationen att projekt och tidsbegränsade satsningar inte är någon lösning, utan att det krävs en mer strukturell och långsiktig inriktning i det framtida arbetet.
I en redovisning av de slutrapporter och studier som gjordes inom ramen för Delegationen för jämställdhet i högskolan konstaterar Universitets- och högskolerådet (UHR) att flera slutrapporter hade noterat en brist på jämställda villkor i akademin.72 Majoriteten av de projekt som hade gjorts handlade om kvinnor och mäns skilda möjligheter till forskarutbildning och/eller den ojämna könsfördelningen på högre tjänster och befattningar inom högskolan. Enligt UHR tecknar slutrapporterna en nedslående bild av akademin, en organisation präglad av normer och värderingar som bekräftar män som överordnade och där olika villkor råder för kvinnors och mäns meritering och karriärutveckling. Rapporterna visar vidare hur hierarkier, forskarideal och föreställningar om kön tillsammans resulterar i ojämlika arbetsvillkor för kvinnor och män.73
Män tilldelas också mer forskningsmedel än kvinnor. Det gäller både i absoluta termer och i förhållande till andelen kvinnor och män i den forskande personalen. Den slutsatsen drar Statskontoret, som på regeringens uppdrag har analyserat hur svenska universitet och högskolor fördelar sina forskningsanslag ur ett jämställdhetsperspektiv.74Av rapporten Forskningsanslagen ur ett jämställdhets-
perspektiv framgår att 39 procent av anslagsmedlen 2013 användes
för kvinnors löner och 61 procent för mäns löner. Rapporten visar på flera förklaringar till utfallet, bl.a. sammansättningen av den forskande personalen. Professorer får normalt mer forskningsmedel än andra sökande och en majoritet av professorerna är män. I rapporten konstateras också att jämställdhet sällan är ett kriterium när lärosätena fördelar sina forskningsanslag. De undersökta lärosätena har inte heller själva analyserat fördelningen av anslagsmedel utifrån kön, men skulle kunna göra det. Enligt Statskontoret är mängden
71SOU 2011:1. 72 Universitets- och högskolerådet (2014). 73 Universitets- och högskolerådet (2014). Se även Högskoleverket (2006); Högskoleverket (2011). 74 Statskontoret (2014a). Se även SOU 2011:1.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
127
anslagsmedel och externa forskningsmedel som kommer kvinnor och män till del en viktig indikation på möjligheten för kvinnor och män att bedriva forskning. Slutsatsen är därmed att kvinnor har sämre ekonomiska möjligheter än män att bedriva forskning.
En förklaring till att kvinnor tilldelas forskningsmedel i mindre utsträckning än män står att finna i föreställningar om kön. Av Vetenskapsrådets studie Jämställdhetsobservationer i ett urval av
Vetenskapsrådets beredningsgrupper 2012 framgår bl.a. att det fanns
tydliga könsmönster i gruppdynamiken under möten då ansökningar om forskningsanslag bereddes.75 Det kunde bl.a. handla om var ledamöterna satt och hur väl de hördes. Status kom till uttryck i vem som bekräftade vem under diskussionerna och vem ordföranden spontant vände sig till för att stämma av ett beslut eller ett resonemang. I vissa grupper uttalade sig män om ansökningar som de var öppna med att de inte hade läst.
Forskning om beredningsprocesser och fördelningsutfall bekräftar bilden av att kvinnor förfördelas vid finansiering av forskning.76Det gäller såväl graden av framgång vid fördelning av anslag från nationella forskningsråd som storleken på sökt och erhållet belopp. Orsakerna till denna förfördelning är många och komplexa. En förklaring, som ligger i linje med Vetenskapsrådets rapport, är att forskningsberedningen präglas av föreställningar om kön som medför att kvinnors meriter och kvalifikationer undervärderas. En annan förklaring, som Statskontorets rapport pekade på, är bristande karriärvägar i akademin, i kombination med beredningsprocesser för forskning som premierar ansökningar med professorer som huvudsökande.
Vid landets lärosäten bedrivs i dag ett arbete för att öka andelen kvinnliga professorer bl.a. genom att erbjuda kvinnliga docenter tid till forskning och därmed vetenskaplig meritering. Även om könsfördelningen är långt ifrån jämställd, har andelen kvinnor bland professorerna ökat med tio procentenheter sedan 2002, från 14 till 24 procent. Mot bakgrund av vad som anfördes ovan väcker dock det nuvarande forskningsfinansiella systemets utformning och rutiner, liksom föreställningar om kön i beredningsprocesser, frågor om möjligheten för kvinnor och män att bedriva forskning, meritera sig och göra karriär på lika villkor. I förlängningen väcker resultaten
75 Vetenskapsrådet (2013). 76 Bondestam & Grip (2015).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
128
också frågor om makten över vilken kunskap som produceras vid universiteten och högskolorna och vems forskningsagenda som ges företräde.
4.9 Deltagande i medborgerliga aktiviteter
En grundläggande komponent i ett jämställt samhälle är deltagande i medborgerliga aktiviteter såsom politiskt deltagande, föreningsdeltagande och protestaktiviteter. Med medborgerligt deltagande avses aktiviteter som utförs av medborgarna, inte de politiska företrädarna, i syfte att bl.a. påverka politiken. I detta avsnitt ska enbart ett par nedslag göras. Vi belyser valdeltagande och medlemskap i politiska partier och i de stora fackliga organisationerna.
4.9.1 Valdeltagande
Ett högt valdeltagande brukar ses som en hörnsten i representativa demokratiska system. Även om det är mindre uttalat vad eller vilka värden ett högt valdeltagande anses främja är värdet av ett högt valdeltagande inte ifrågasatt som sådant. Ett värde som brukar lyftas fram är att valdeltagande kan kopplas samman med legitimitet. Ett lågt valdeltagande anses riskera att urholka den representativa demokratins legitimitet.
Valdeltagandet är överlag mycket högt i Sverige. Trots att Sverige tillhör den grupp länder där en gradvis minskning av valdeltagandet har ägt rum de senaste 40 åren, har trenden vänt och valdeltagandet har ökat successivt sedan 2000-talets början, se figur 4.8.77
77 Se SOU 2007:84.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
129
Figur 4.8 Valdeltagande i riksdagsval 1921–2014 efter kön
Röstande i procent av röstberättigade
Källa: SCB (2014a).
Sedan 1970-talet har kvinnor ett något högre valdeltagande än män.78I 2002 års riksdagsval röstade 81 procent av kvinnorna och 81 procent av männen, och vid valet 2006 hade kvinnors och mäns röstetal ökat till 84 respektive 82 procent. I 2010 års riksdagsval röstade 85 procent av kvinnorna och 84 procent av männen, för att stiga till 88 respektive 86 procent vid 2014 års val.
Även bland förstagångsväljarna är valdeltagande högre hos kvinnor än män. Bland förstagångsväljarna 2002 var 72 procent kvinnor och 69 procent män, och vid det nästkommande valet hade valdeltagande ökat till 78 procent för kvinnor och 74 procent för män. Vid valen 2010 och 2014 ökade valdeltagandet bland förstagångsväljarna ytterligare: från 82 till 84 procent bland kvinnorna och från 79 till 81 procent bland männen. Kvinnor är generellt mer aktiva väljare än män, såväl 2002 som 2014. Endast i åldersgruppen över 65 är män mer aktiva väljare än kvinnor i samma åldersgrupp.
78SOU 2007:84.
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
130
Sedan 1976 har utländska medborgare rätt att rösta i val till kommunfullmäktige. Som framgår av figur 4.9 har valdeltagandet minskat stadigt bland både kvinnor och män i denna grupp.
Figur 4.9 Valdeltagande i kommunfullmäktigval 1976–2014 bland utländska medborgare efter kön
Röstande i procent av röstberättigade
Källa: SCB (2014a).
4.9.2 Medlemskap i politiska partier
Vägen till makt och inflytande för den enskilda medborgaren går ofta genom aktiv medverkan i politiska partier, fackliga organisationer och intresseorganisationer. I fråga om medlemskap i politiska partier gäller att få medborgare är medlemmar och att det finns förhållandevis små skillnader mellan kvinnor och män.79År 2008 var 4,3 procent av kvinnorna medlemmar i ett politiskt parti, jämfört med 6,2 procent bland männen. År 2013 var 4,4 procent av kvinnorna medlemmar jämfört med 5,6 procent av männen. Könsskillnaden har således minskat.
79 Bergqvist (2015).
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
131
4.9.3 Medlemskap i fackliga organisationer
I ett internationellt perspektiv har de fackliga organisationerna i Sverige fortfarande stor medlemsuppslutning och organisationerna har stora resurser till sitt förfogande. Även om arbetsmarknadens parter inte längre spelar samma centrala roll i svenskt politiskt beslutsfattande som under 1970-talet har de fortfarande betydande möjligheter till att driva sina intressen och påverka det politiska beslutsfattandet.
Av samtliga personer 16–64 år var 4,3 procent av kvinnorna och 4,9 procent av männen 2013 aktiva i en facklig organisation.80Aktivitetsgraden varierar mellan olika åldersgrupper. I åldersgrupperna 25– 34 år och 34–44 år är män mer aktiva än kvinnor. I åldersgrupperna 45–54 år och 55–64 år är däremot kvinnor mer aktiva än män.
Könsfördelningen bland medlemmarna i de fackliga organisationerna varierar. LO har en något högre andel män bland sina medlemmar. SACO har en något högre andel kvinnor och TCO har över 60 procent kvinnor bland sina medlemmar.
Könsfördelningen på de olika förtroendeposterna inom LO, TCO och SACO varierar också. Andelen kvinnor i det högsta beslutsfattande organet i respektive organisation har ökat mellan 2001 och 2014: från 32 till 45 procent kvinnor i LO:s representantskap, från 42 till 58 procent kvinnor i TCO:s kongress och från 42 till 43 procent kvinnor i SACO:s kongress. Könsfördelningen i deras respektive styrelser skiljer sig däremot åt under motsvarande period: i LO har andelen kvinnor halverats, från 33 till 17 procent, i TCO har andelen kvinnor minskat från 70 till 53 procent, medan andelen kvinnor i SACO har ökat från 50 till 55 procent. Andelen kvinnor bland de fackliga organisationernas förbundsordförande varierar över tid och mellan organisationerna. I LO minskade andelen kvinnor bland förbundsordförandena från 19 procent till 14 procent. I både TCO och SACO ökade andelen kvinnor bland förbundsordförandena, från 42 till 57 procent i TCO och från 27 till 32 procent i SACO. Utvecklingen avseende fördelningen av kvinnor och män bland förtroendevalda i fackliga organisationer har följaktligen både rört sig i en positiv och en negativ riktning det senaste årtiondet.
80 Bergqvist (2015).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
132
4.10 Kultur
Målet om jämn fördelning av makt och inflytande handlar också om att kvinnor ska ha samma möjligheter som män att delta i och påverka det som formar våra föreställningar, normer och idéer om oss själva och vårt samhälle. Det gäller bl.a. kultur och massmedia, inklusive sociala medier. Kulturen är dessutom en av de arenor som kvinnor och män använder för att utöva sina demokratiska rättigheter. Därför är de jämställdhetspolitiska målen om kvinnors och mäns lika makt att forma samhället och sina egna liv angelägna på kulturområdet.
I avsnittet som följer görs några illustrativa nedslag i utvecklingen på valda områden inom kulturfältet. Nedslagen bygger på den forskarrapport om kultur och jämställdhet som utredningen har låtit ta fram och som är författad av Vanja Hermele.81
Forskarrapporten visar att det generella mönstret på kulturområdet under den gångna tioårsperioden, precis som samhället i stort, är att kvinnor deltar på de flesta områden, men inte högt upp i hierarkierna.82En horisontell, vertikal och intern könssegregering går att följa under perioden. Förbättringar har förvisso ägt rum på området, men utvecklingen utmärks också av en brist på framsteg. Villkoren på kulturområdet har visat sig vara svårföränderliga.
4.10.1 Upphovspersoner
I fråga om upphovspersoner visar Hermeles underlagsrapport till utredningen att filmen har gått från en lång period av oförändrad representation av kvinnliga upphovspersoner på runt 30 procent till något mer jämställda siffror framför allt under det nya filmavtalets första år, 2013.83Detta år uppnåddes de högsta noterade siffrorna för kvinnor: 38 procent kvinnor regisserade, 46 procent kvinnor skrev
81 Hermele (2015). Se även Myndigheten för Kulturanalys (2014a). 82 Hermele (2015). 83 Det nya filmavtalet som trädde i kraft i januari 2013 har skärpta jämställdhetsmål. Produktionsstöden ska nu fördelas jämnt mellan kvinnor och män och vid utgången av 2015 ska summan av de utdelade stöden under avtalsperioden ha gått till 50 procent kvinnor och 50 procent män inom var och en av de tre yrkeskategorierna regissör, manusförfattare och producent.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
133
manus och 60 procent kvinnor producerade långfilmer som tilldelades stöd av Svenska Filminstitutet.84
Inom teatern är män i högre grad representerade som teaterregissörer och dramatiker i de resursstarka formaten, det vill säga vuxenproduktioner och på stora scener.85Manliga regissörer har under perioden visat sig vara benägna att i stor utsträckning regissera manliga dramatiker och endast i sällsynta fall regissera kvinnliga dramatiker, medan det hör till vanligheterna att kvinnor regisserar manliga dramatiker.
Inom dansen har en stor andel av de prestigefyllda institutionsuppdragen gått till manliga koreografer. Kvinnliga koreografer med urpremiärer, premiärer och nypremiärer på de svenska dansscenerna låg på 52 procent år 2010, 52 procent 2011, 59 procent 2012 och 54 procent 2013. Kulturrådet och Konstnärsnämnden menar att utifrån ett kvantitativt procentmål om 50/50 kan könsfördelningen uppfattas som positiv, men eftersom koreografgruppen utgörs av 70 procent kvinnor betyder det att det är betydligt svårare för kvinnliga koreografer än för manliga att få uppdrag.86
Musiken utmärks av en bristande jämställdhet.87 Enligt Hermele pågår ett musikaliskt samtal på landets orkesterhus som kvinnor i princip inte tillåts att delta i. Gästande dirigenter inom musikteatern utgjordes på sin höjd av fem procent av kvinnor under spelåret 2005–2006. Trots att det går att observera en ökning av kvinnliga tonsättare över tid uppgick kvinnors verk till sju procent under spelåret 2013–2014. En manlig tonsättare, Beethoven, uppnår ensam den siffran.
På bild- och formområdet har kvinnor sedan 1970-talet utgjort en majoritet på utbildningarna, men återfinns inte samma utsträckning representerade på landets konstmuseer.88Enligt Hermele har konstmuseerna generellt misslyckats med att fånga ett av den moderna tidens främsta kännetecken: kvinnors ökade deltagande i skapandet av den moderna världen. Konstnärsnämndens stipendiefördelning märks av en relativ jämställdhet, men i Konstakademins stipendie-
84 Se även Svenska Filminstitutet (2004); Svenska Filminstitutet (2014a); Svenska Filminstitutet (2014b). 85 Se även Statens Kulturråd (2009); SOU 2006:42. 86 Statens Kulturråd och Konstnärsnämnden (2015). 87 Se även Statens Kulturråd (2009); KVAST (2014). 88 Se även Statens Kulturråd (2011).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
134
fördelning skedde ett trendbrott för första gången 2006 då fler kvinnor än män tilldelades stipendier. Män fick dock betydligt högre stipendiesummor än sina kvinnliga kollegor.
Enligt Hermele är det generella och samlade kunskapsläget om utställningar på de svenska museerna lågt.89Ingen systematiserad utställningsstatistik med könsperspektiv har hittats, endast sporadiska uppgifter om antal deltagande konstnärer med skriftliga avtal utifrån könsperspektiv.
4.10.2 Personal inom kultursektorn
Utvecklingen när det gäller andelen kvinnor på ledande positioner inom kultursektorn visar tecken på såväl framsteg som bakslag. Teatern har gått från en betydande mansdominans bland chefer till en jämn könsfördelning under den senaste tioårsperioden. Musikens anställningar har däremot visat på en tydlig mansdominans på chefspositionerna, vilken dock har kommit att förändras över tid. Solisterna är till andelen fler män.90Anställningarna inom museisektorn visar att de exekutiva toppositionerna som museichef och VD besattes av ungefär hälften kvinnor, medan det på länsmuseerna fanns många fler män som länsmuseichefer än kvinnor under 2007. Av personalen dominerar kvinnor stort i kategorier som utställning, förmedling, pedagogisk verksamhet och kommunikation, medan män dominerar i kategorierna IT och teknik.
4.10.3 Insatser på kulturens område
Hermele konkluderar i sin rapport att en rad statliga initiativ för ökad jämställdhet på kulturområdet har genomförts. Det har lett till att frågan tidvis har fått ett välbehövligt fokus. Till de generella utmaningarna hör frågan om långsiktighet, kunskapsinsamling, samordning och uppföljning. Att dessa aspekter fungerar bättre i framtiden
89 Se även Myndigheten för Kulturanalys (2014b). 90 Hermele (2015). Underlaget visar också att i samtliga kulturinstitutioner med offentligt stöd var representationen av personal som hade sin bakgrund i västvärlden mellan 93 och 98 procent. I de fall då personer med utländsk bakgrund var anställda på institutioner återfanns de oftast på befattningar längst ner i organisationen, som butikspersonal, lokalvårdare, receptionister eller tekniker.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
135
är avgörande för att kontinuitet ska uppnås i förbättringsarbetet. I rapporten framförs också förslag om tydligare målbeskrivningar, tydligare återrapporteringskrav, en långsiktig plan för statistikförsörjning inom kulturområdet, och en samordning mellan mångfalds- och jämställdhetsintegrering. Rapporten visar också på behovet av att systematiskt och strukturerat inkludera fler maktaspekter i jämställdhetsarbetet. Till de mest angelägna utmaningarna på kulturområdet i dag hör frågan om hur det intersektionella perspektivet ska integreras i den framtida jämställdhetspolitiken.
4.11 Medier
Att kvinnor och män har samma möjlighet till makt och inflytande i medier är en viktig demokratifråga. Medierna utgör en viktig källa till information om politik och samhälle, en arena för offentlig debatt och en länk mellan olika grupper.91Modern politik är därmed i hög grad medierad, vilket innebär att den utspelar sig i och via medierna. Politiken är dessutom medialiserad, genom att den påverkas av medierna och deras inflytande. Medierna kan också utöva avsevärd makt bl.a. över vilka frågor som diskuteras och vilka som får komma till tals i denna diskussion. Det finns därmed jämställdhetsaspekter i såväl mediekonsumtion som medieproduktion. Utredningen har dock inte haft möjlighet att fördjupa sig i alla delar inom detta fält. I avsnittet som följer ska därför enbart några nedslag i utvecklingen på valda områden göras. Nedslagen bygger på den forskarrapport om media, inklusive sociala medier, och jämställdhet som utredningen har låtit ta fram och som är författad av Madeleine Kleberg.92
4.11.1 Makt och inflytande i medier
Den svenska journalistkåren i dag till hälften av kvinnor och till hälften av män och har varit så sedan 1999.93 På beslutsfattande positioner (vd, styrelseordförande, budgetansvarig, ansvarig utgivare, redaktionsansvarig, personalchef) inom mediaorganisationer finns
91 Strömbäck (2015). 92 Kleberg (2015). 93 Djerf-Pierre (2012).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
136
den jämnaste könsfördelningen inom radioverksamheten (50 procent kvinnor), därefter inom TV-företag (43 procent kvinnor) och sist inom dagspress (39 procent kvinnor).94Jämfört med andra EUländer ligger Sverige över genomsnittet.
I styrelser för de svenska medieföretagen är andelen kvinnor något högre än andelen män. Det finns emellertid stora skillnader mellan public service-företag och privata mediaföretag när det gäller könsfördelningen i styrelserna. Andelen kvinnor är 62 procent i public service-företagen, jämfört med 38 procent i de privata företagen.
I fråga om chefspositioner inom dagspressen finns skillnader mellan storstads- och landsortstidningar. Skillnaderna illustreras i tabell 4.10.
Tabell 4.10 Chefspositioner inom dagspressen 2013. Könsfördelning (%)
Chefsposition Storstadstidningar Landsortstidningar
Kvinnor
Män
Kvinnor
Män
VD
22
78
13
85
Chefredaktör
30
70
43
57
Chef ledarredaktion/ politisk chefredaktör 56
33
24
71
4.11.2 Kvinnor och män i nyhetsmedierna
I det internationella forskningsprojektet Global Media Monitoring Project studeras kvinnors representation i nyhetsmedierna. Bland annat studeras könsfördelningen bland reportrar och nyhetssubjekt.95I projektet väljs en gemensam dag ut och sedan kodas nyheterna i press, radio och TV denna dag i enlighet med en manual och kodböcker som har tagits fram inom ramen för projektet. Sverige har deltagit tre gånger: 2000, 2005 och 2010. I den senaste undersökningen, som genomfördes 2010, deltog 108 länder. Under 2015 genomförs en ny undersökning. I ett internationellt perspektiv har den genomsnittliga representationen av kvinnor i nyhetsmedierna ökat från 17 pro-
94 Kleberg 2015. Se även Edström & Mölster red. (2014). 95 Kvinnor som nyhetssubjekt omfattar de som intervjuas och/eller att nyheterna handlar om kvinnor.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
137
cent 1995 till 24 procent. De huvudsakliga resultaten för Sverige, och som sammanfattas i rapporten Räkna med kvinnor96 är följande:
Könsfördelningen bland reportrarna och presentatörerna är jämn. Kvinnor utgjorde 50 procent av reportrarna år 2010, vilket kan jämföras med det internationella genomsnittet på 37 procent. Däremot varierade könsfördelningen i de olika nyhetsmedierna: 42 procent av reportrarna i dagspress var kvinnor, medan 67 procent av radioreportrarna och 74 procent av tv-reportrarna var kvinnor.
Könsfördelningen bland nyhetssubjekten är ojämn. Svenska nyheter domineras av män som nyhetssubjekt. År 2000 var mäns andel som nyhetssubjekt 70 procent. Tio år senare, 2010, hade andelen män minskat till 68 procent. Kvinnor fick följaktligen komma till tals i nyhetsmedierna i en tredjedel (32 procent) av intervjuerna. Detta resultat kan jämföras med ett internationellt genomsnitt på 24 procent. Bland nyhetsmedierna har TV-nyheterna flest andel kvinnor som nyhetssubjekt i sina nyheter, 34 procent.
Att förhållandet två tredjedelar män och en tredjedel kvinnor har varit stabilt de senaste 15 åren gör att det går att tala om en strukturell underrepresentation av kvinnor, menar författarna till rapporten.
4.11.3 Gestaltningar av kvinnor och män i media
Kvinnor och män behandlas olika i massmedia. I avhandlingen
Politiska skandaler, som är en analys av om rapporteringen av poli-
tiska skandaler i tidningsartiklar 1997–2010, visas att medier tenderar att bevaka politiska skandaler där kvinnor är involverade i större utsträckning än de skandaler där män är inblandade.97 Medierna skriver dessutom mer utförligt om de skandaler där en kvinnlig politiker är huvudperson. I den genomsnittliga skandalen med en man som huvudperson publiceras 35 artiklar och med en kvinna som huvudperson nästan det dubbla, 68 artiklar.98
96 Edström m.fl. (2010). 97 Bromander (2012). 98 Statsvetaren Maria Wendts (2001) analys av tidningsartiklar om partiledare 2006 och 2010 visar att män i högre grad än kvinnor beskrivs som aktörer medan kvinnor beskrivs som karaktärer. Bildmaterialet gestaltar ofta män i en aktiv position medan kvinnor skildras som mer passiva.
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
138
Inom TV finns exempel på hur kvinnor och män skildras på könsstereotypa sätt. Inom s.k. reality program, exempelvis talang-realities som Idol, The Voice, True Talent, X-factor och Fame Factory, skapas inte bara artister, utan även ”manliga artister” och ”kvinnliga artister”. I sin studie av Fame Factory har Hillevi Ganetz analyserat hur maskulinitet och femininitet skapas.99De kvinnliga deltagarna var slående lika varandra. De hade ungefär samma längd, kläder, vikt, frisyrer och sceniska framträdanden. Ingen spelade ut, överdrev det sexuella utspelet, uppträdde maskulint eller gjorde några stora gester. Det var i stället en respektabel och kontrollerad femininitet som framställdes bakom och på scenen. De manliga artisterna var däremot påfallande olika varandra: deras repertoar inkluderade ”den bredbente rockaren som avslutade låten med ett hopp nerför scentrappan, den charmige, snälla svärmorsdrömmen, den seriöse singer/songwritern och lastbilschauffören med trivselvikt.”100 Enligt Ganetz har maskuliniteten i sin privilegierade norm större spelrum för variation än femininiteten.
4.11.4 Internet – traditionella och sociala medier
Internet är en arena som erbjuder fora för kommunikation, information, kunskap, konsumtion, shopping, underhållning, spel och opinionsbildning. De vanliga massmedierna (TV, film, radio och dagspress) återfinns på nätet, delvis i ny form med inslag av interaktivitet. Det som benämns som sociala medier är något annat; det omfattar aktiviteter som kombinerar social interaktion och skapande av medier, till exempel olika typer av diskussionsrum/communities, bloggar, twitter, sociala nätverk som Facebook, Instagram och onlinedataspel. Män använder traditionella medier på nätet i större utsträckning än kvinnor. Kvinnor använder däremot sociala medier i större utsträckning än män.
99 Ganetz (2008). Se även Ganetz (2015). 100 Ganetz (2015).
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
139
Barn och ungas bruk av internet
Internetstatistiken visar att det finns tydliga skillnader i vad flickor och pojkar i åldersgruppen 12–15 år gör på internet. Drygt 80 procent av pojkarna spelar spel dagligen medan motsvarande andel för flickorna är 50 procent. Vidare gör flickorna (68 procent) oftare än pojkarna (50 procent) dagliga besök på FaceBook. Pojkarna (53 procent) tittar på YouTube dagligen i större utsträckning än flickorna (38 procent). Andelen pojkar som uppger att de läser bloggar är noll procent medan 37 procent av flickorna säger sig läsa bloggar dagligen.101
Dataspel
Lite drygt 20 procent av befolkningen spelar en genomsnittlig dag något dataspel på internet. Om det tidigare var framför allt män, barn och unga som spelade är det numera lika vanligt bland kvinnor som män att spela dataspel.102Kvinnor och män spelar dock olika dataspel. Kvinnor spelar oftare än män frågesport-/ordpusselspel, plattformsspel och kortspel. Män spelar strategi-, action och sportspel i klart större utsträckning än kvinnor.
Enligt Vetenskapsrådets webbtidning Curie (2015-03-24) är cirka 85 procent av dataspelutvecklarna män och därmed endast cirka 15 procent kvinnor.103Vinnova gav hösten 2014 stöd till en förstudie av hur normer och makt diskriminerar innovationsprocessen i spelutveckling och i förlängningen spelkulturen. Med normkritiska metoder är målet att förändra bl.a. den manliga heteronormen och den binära synen på kön som bildar utgångspunkt för hur många dataspel skapas.
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
140
Antidemokratiska budskap, näthat, mobbning och sexuell exponering på nätet
Statens medieråd har studerat förekomsten av antidemokratiska budskap på internet och sociala medier som är riktade till unga och som uppmanar till våld för en politisk eller ideologisk sak. I rapporten
Våldsbejakande och antidemokratiska budskap på internet konklu-
deras att de antidemokratiska budskapen på nätet är präglade av en rasideologisk ramberättelse i vilken förutom rasism och antisemitism också antifeminism/hypermaskulinitet ingår.104 Till hypermaskuliniteten, som är en överdriven, ofta våldsorienterad, manlig identitet, kopplas också en tydlig viktimisering i vilken den vita kvinnan (och indirekt den vita mannen) anses vara under attack av det mångkulturella samhället. Enligt rapporten omfattar den högerextrema webbmiljön ”en betydande mängd material som både visuellt och textuellt gestaltar manlig gemenskap, och ett manligt våldsbejakande /…/ och erbjuder en (våldslatent) manlig gemenskap, i vilken oförätter och utsatthet inte bara kan undvikas, utan även aktivt stävjas.”105I rapporten framhålls att i den högerextrema webbmiljön är våldet och den manliga homosocialiteten centrala incitament för en enskild individs närmande till den rasideologiska miljön.
Förekomsten av näthat eller internettrakasserier har inte varit föremål för systematisk forskning ännu.106Med andra ord saknas för närvarande underlag för en mer generell beskrivning av hur näthatet drabbar olika sociala grupper och dess samhälleliga konsekvenser, bland annat för yttrandefriheten. Av en studie av PR-företaget Cision från 2013 framgår dock att kvinnliga journalister drabbar mer av näthat än manliga journalister. Av 515 tillfrågade journalister uppgav 44 procent att de hade fått nedsättande kommentarer, hot eller blivit påhoppade på nätet, och bland dessa var kvinnorna något fler. Vanligast var nedsättande personliga kommentarer och personangrepp, vilket hade drabbat en fjärdedel av de tillfrågade journalisterna. 16 procent av de kvinnliga journalisterna uppgav att de hade
104 Statens medieråd (2013). 105 Statens medieråd (2013) s. 114. 106 I ett pågående forskningsprojekt “Näthat, emotioner och mediekonvergens”, finansierat av Vetenskapsrådet, är syftet bland annat att undersöka de känslor som kommer till uttryck i aggressiva samtal som förs i diskussionsforum på internet och kommentarfält på tidningarnas hemsidor, hur de kommer till uttryck och i relation till vem och vilka (Vetenskapsrådet diarienr 2013-326).
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
141
fått sexistiska kommentarer. Motsvarande andel för männen var tre procent.107Det är också i första hand kvinnliga journalister som offentligt trätt har fram och berättat om vilka slag av aggressiva trakasserier de utsätts för på internet.108
Sannolikheten att nätmobbas är större för flickor än för pojkar.109När det gäller traditionell mobbning, dvs. i mobbning i andra kontexter än på internet finns inga könsskillnader. Det visar en avhandling om könsskillnaderna bland pojkar och flickor i åldern 13–15 år med avseende på traditionell mobbing och nätmobbning.110Det är också större sannolikhet att pojkar är traditionella mobbare jämfört med flickor.
I fråga om sexuell exponering visar en studie av dåvarande Ungdomsstyrelsen att det är en förhållandevis liten del bland ungdomarna som har publicerat sexuella bilder på sig själva internet.111I åldersgruppen 16–25 år var det åtta procent som hade publicerat en sexuell bild någon gång, och av dessa var det något vanligare bland flickor än pojkar. En annan studie visar dock att på ett motsatt förhållande: i denna undersökning, som omfattade åldersgruppen 18–24 år, var det dubbelt så vanligt bland män än kvinnor att publicera sexuella bilder eller filmer av sig själv på internet – 12 respektive sex procent.112 Enligt studien är pojkar i större utsträckning än flickor inbegripna i vad som anses vara ett sexuellt riskfyllt beteende på nätet. Flickor får generellt sätt fler sexuella erbjudanden och uppmaningar, men är mer medvetna än pojkar om riskerna.
107 Journalistförbundet har cirka 17 000 medlemmar. Cirka 90 procent av yrkesverksamma journalister är medlemmar i förbundet. 108 Utredningen noterar att regeringen har tillsatt en utredning som ska se över det straffrättsliga skyddet för enskildas personliga integritet, särskilt när det gäller hot och andra kränkningar (Ju 2014:10 Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten). Utredningen ska lämna sitt betänkande i januari 2016. 109 Nätmobbning avser mobbning via till exempel mobiltelefon, telefon- eller textmeddelande, foto/videoklipp, e-post, chatt, webbsidor, MSN. 110 Beckman (2013). 111 Ungdomsstyrelsen (2009). 112 Nigård (2012).
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
142
4.12 Sammanfattning
Utvecklingen mot jämställdhet mellan kvinnor och män när det gäller det första jämställdhetspolitiska delmålet – en jämn fördelning av
makt och inflytande – har sammantaget gått framåt de senaste tio
åren. Makten i och över samhälls- och arbetslivet har blivit jämnare fördelad mellan kvinnor och män. Stora skillnader kvarstår dock, och utvecklingen har i vissa avseenden även gått bakåt. Att utvecklingen skiljer sig åt beror bl.a. på vilket område och vilken nivå som fokuseras när det gäller ledande positioner.
Politiken är det samhällsområde som är mest könsbalanserat när det gäller ledande positioner. Sveriges riksdag och regering består sedan mitten av 1990-talet av ungefär lika många kvinnor och män. I EU-parlamentet har andelen kvinnor bland de svenska ledamöterna överstigit 50 procent vid de tre senaste valen. Även på regional nivå har andelen kvinnor ökat över tid, och könsfördelningen ligger i de flesta fall inom intervallet 40–60 procent. Detta förhållande gäller inom landstingsfullmäktige och landstingsstyrelse, liksom i kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Könsfördelningen i landstingen ligger nära 50/50. I kommunerna är den genomsnittliga könsfördelningen förhållandevis jämn, även om det finns stora skillnader mellan kommunerna. Generellt gäller att könsfördelningen är bättre i direktvalda politiska församlingar, där synlighet råder, än i icke- direktvalda församlingar.
Den statliga förvaltningen tillhör det samhällsområde där könsfördelningen på ledande positioner har blivit avsevärt jämnare de senaste tio åren. Mellan åren 2003 och 2014 ökade exempelvis andelen kvinnor bland myndighetscheferna från 31 till 42 procent. Under samma period ökade andelen kvinnor bland landshövdingarna från 24 till 62 procent. I likhet med politiska församlingar gäller att när tydliga mål för en jämnare könsfördelning på ledande positioner sätts upp, såsom målsättningar om 50/50 och varvade listor, förbättras också könsfördelningen på dessa positioner.
Även om könsfördelningen på ledande positioner i politiken och i den offentliga förvaltningen har blivit jämnare de senaste tio åren kvarstår stora skillnader. Mäns dominans på centrala maktpositioner i politiken, staten och näringslivet består. Andelen kvinnor i riksdagen har exempelvis minskat två val i rad. Det finns dessutom stora skillnader mellan de politiska partierna. Andelen kvinnor har också
SOU 2015:86 Jämn fördelning av makt och inflytande
143
minskat i riksdagsutskotten. Det betyder att utvecklingen när det gäller könsfördelningen på ledande positioner i politiken inte är linjär, och att det därmed inte går att räkna med att den går framåt med automatik. Även om utvecklingen mot en jämnare könsfördelning av toppositioner i kommuner och landsting har utvecklats positivt de senaste tio åren, finns det en tydlig övervikt av män på ordförandeposterna inom kommunstyrelserna. Det betyder att det råder en vertikal könssegregering, dvs. att ju högre upp i hierarkin desto färre kvinnor.
På de ledande positionerna i näringslivet finns, trots vissa framsteg, stora skillnader mellan kvinnor och män. I det privata näringslivet består en ordning med en hög grad av mansdominans i styrelser och bland chefer. I likhet med politikens domäner finns ett tydligt mönster i näringslivet: ju högre befattningar, desto färre kvinnor. Kvinnors underrepresentation blir ännu tydligare på de högsta chefspositionerna, i ledningsgrupper och i bolagsstyrelser.
När det gäller könsfördelningen bland professorerna är utvecklingen mindre ljus. Andelen kvinnor bland professorerna har dock ökat med i genomsnitt knappt en procentenhet sedan 2004, från 17 till 24 procent 2014. Med denna takt skulle en jämn könsfördelning (inom spannet 40–60 procent) bland professorerna vid landets lärosäten uppnås först 2030. Kvinnor är således i majoritet bland de studerande, men deras andel minskar successivt ju högre upp i den akademiska hierarkin de befinner sig, se kapitel 5 Ekonomisk jäm-
ställdhet.
På kulturområdet är mönstret under den gångna tioårsperioden, precis som samhället i stort: kvinnor deltar på de flesta områden, men inte högt upp i hierarkierna. En horisontell, vertikal och intern könssegregering går att följa under perioden. Förbättringar har förvisso ägt rum exempelvis på filmområdet. Men utvecklingen utmärks också av en brist på framsteg. Inom teatern är män i högre grad representerade som teaterregissörer och dramatiker i de resursstarka formaten, och inom dansen har en anmärkningsvärt stor andel av de prestigefyllda institutionsuppdragen gått till manliga koreografer. Musiken utmärks av en bristande jämställdhet. Villkoren på kulturområdet i stort har visat sig vara svårföränderliga.
Den svenska journalistkåren består i dag till hälften av kvinnor och till hälften av män och har varit så det senaste årtiondet. I likhet med andra delar av samhället är dock kvinnor underrepresenterade
Jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
144
på ledande positioner. Andelen kvinnor är högre i styrelserna för public-serviceföretagen än i de privata medieföretagen. Svenska nyheter domineras dessutom av män som nyhetssubjekt. Utvecklingen inom de sociala medierna visar att utsattheten för nätmobbing, hot och trakasserier är utbredd.
Trots att makten har blivit jämnare fördelad mellan kvinnor och män på flera olika områden de senaste tio åren kan det sammanfattningsvis konstateras att stora skillnader mellan kvinnor och män kvarstår och att mäns dominans på maktpositioner i politiken, den offentliga förvaltningen och näringslivet inte har brutits.
145
5 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
5.1 Inledning
Syftet med detta kapitel är att översiktligt beskriva och analysera utvecklingen avseende det andra jämställdhetspolitiska delmålet –ekonomisk jämställdhet – under de senaste tio åren. Kapitlet behandlar den del av den ekonomiska jämställdheten som avser kvinnors och mäns löne- och företagarinkomster och de faktorer som är avgörande för dessa inkomsters storlek, nämligen sysselsättning, arbetstider och löner. Transfereringar, pensioner och individuell disponibel inkomst diskuteras också. Kapitlet behandlar även den del av den ekonomiska jämställdheten som avser utbildning. Mot bakgrund av utredningens direktiv lyfts även andra aspekter fram, såsom regionala aspekter och villkoren för utrikes födda kvinnor och män.
Liksom övriga kapitel i detta betänkande som beskriver och analyserar jämställdheten i relation till de jämställdhetspolitiska delmålen tar kapitlet sin tidsmässiga utgångspunkt där den förra utredningen slutade, dvs. början av 2000-talet. De exakta jämförelsepunkterna varierar dock beroende på bl.a. tillgången till statistik i de olika frågor som diskuteras.
Kapitlet baseras på de underlagsrapporter som har tagits fram på uppdrag av utredningen, särskilt rapporten om ekonomisk jämställdhet, exklusive utbildning, som är författad av professor em. Anita Nyberg och rapporten om utbildning av fil. dr Mia Heikkilä.1
Kapitlet baseras också på de resultat som har publicerats inom ramen för andra statliga utredningar på området. En del av underlaget är JA-delegationens slutbetänkande Hela lönen, hela tiden –
1 Nyberg (2015); Heikkilä (2015).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
146
utmaningar för ett jämställt arbetsliv (SOU 2015:50) och sex forsk-
ningsantologier.2 Andra viktiga underlag är AKKA-utredningens betänkande Med rätt att delta – nyanlända kvinnor och anhörig-
invandrare på arbetsmarknaden (SOU 2012:69) och de betänkanden
som har publicerats inom ramen för utredningen om män och jämställdhet (SOU 2014:6), Delegationen för jämställdhet i skolan (SOU 2010:99) och Delegationen för jämställdhet i högskolan (SOU 2011:1). Offentlig statistik, huvudsakligen från Statistiska centralbyrån (SCB), Arbetsmiljöverket och Medlingsinstitutet, har också använts. Därtill har uppgifter hämtats från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).
Kapitlet är i stora delar strukturerat efter de indikatorer som har utvecklats inom ramen för jämställdhetspolitiken och som finns på SCB:s jämställdhetsportal. Totalt finns 39 indikatorer inom området ekonomisk jämställdhet.3Av dessa 39 indikatorer ska nio s.k. huvudindikatorer följas upp årligen i budgetpropositionen.4
I kapitlet ges enbart en översiktlig bild av utvecklingen på området. För utförliga resonemang och djuplodande analyser hänvisas till utredningens underlagsrapporter, andra utredningar och den forskning som refereras till i kapitlet.
22 Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser (SOU 2014:28); Jämställt arbete? Organisatoriska villkor och ramar i arbetslivet (SOU 2014:30); Inte bara jämställdhet. Intersektionella perspektiv på hinder och möjligheter i arbetslivet (SOU 2014:34); Jämställdhet i socialförsäkringen (SOU 2014:74); Ökad medvetenhet men långsam förändring – om kvinnor och män på ledande positioner i svenskt näringsliv (SOU 2014:80); Yrke, karriär och lön – kvinnors och mäns olika villkor på den svenska arbetsmarknaden (SOU 2014:81). 3 Inkomster och löner (8 indikatorer), Tillgång till arbete (20 indikatorer), Tillgång till utbildning (6 indikatorer), Arbetsvillkor (3 indikatorer) och Företagande (2 indikatorer). 4 De nio huvudindikatorerna är: 1. Från löne- och näringsinkomst till nettoinkomst för personer i åldern 20–64 år, 2. Nettoinkomst efter hushållstyp och antal barn, 3. Kvinnors lön som andel (%) av mäns lön efter sektor före och efter standardvägning 1994–20xx, 4. Segregeringsindex efter ålder, 5. Sysselsatta 20–64 efter ålder och anknytningsgrad till arbetsmarknaden, 6. Sysselsatta 20–64 efter ålder och vanligen arbetad tid som heltid och deltid, 7. Avgångna från gymnasieskolan efter program eller anknytning till program, 8. Pågående sjukpenningfall i december åren 1974–20xx och 9. Personer med sjuk- och aktivitetsersättning efter ålder.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
147
5.2 Beskrivning av delmålet ekonomisk jämställdhet
Det andra jämställdhetspolitiska delmålet avser ekonomisk jämställdhet och beskrivs i prop. 2005/06:155 enligt följande:
Målet är ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Tyngdpunkten ligger på de ekonomiska villkor kvinnor och män har som individer. Ekonomisk jämställdhet syftar till fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Ett sätt att mäta i vilken utsträckning målet uppnåtts är att studera skillnaderna i disponibel inkomst mellan könen. Det berör inkomster i form av lön och företagarinkomst samt avkastning på kapital. Vidare berör det ersättningar och bidrag från transfereringssystemen samt effekter av skatter och avgifter.
Begreppet ekonomisk självständighet innebär att kvinnor och män har samma möjligheter att försörja sig själva och sina eventuella barn, i enlighet med principen om särbeskattning i skattesystemet och de grundläggande principerna i transfereringssystemen. Ett hushåll kan bestå av en eller flera ekonomiskt självständiga individer.
Målet omfattar att kvinnor och män skall ha samma möjligheter och förutsättningar i fråga om tillgången på arbete och att de skall ha samma möjligheter och villkor i fråga om anställnings-, löne- och andra villkor samt utvecklingsmöjligheter i arbetet. Målet omfattar även företagande, att kvinnor skall ha samma möjligheter som män att starta och driva företag som kan växa och generera en inkomst.
Det föreslagna målet har även ett livscykelperspektiv. Det avlönade arbetet skall inte bara ge självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och självständighet under pensionsåren.
Målet omfattar utbildningen. Av särskild betydelse för jämställdhetspolitiken är de könsbundna studievalen, där flickors och pojkars, kvinnor och mäns studieval även ger effekter för högskoleutbildning och yrkesval.5
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
148
5.3 Utvecklingen på området ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
Möjligheten att tjäna pengar är avgörande för kvinnans värdighet om hon inte har en egen förmögenhet (John Stuart Mill, 1869/1995, s. 52).
En förutsättning för jämställdhet mellan könen är att kvinnorna blir helt ekonomiskt och socialt oberoende av männen. Detta kan endast ske om samhället bestämt avvisar i stället för att som nu tillstyrka äktenskapet som försörjningsinrättning, dvs. fullt arbetsföra kvinnor skall inte kunna bli försörjda i och med äktenskapet, och fullt arbetsföra män skall inte heller kunna hålla sig med oavlönad, nitisk och oegennyttig hushållerska. Var och en sköter sin hälft av hemarbetet och försörjer sig genom ett yrke (Eva Moberg, 1961, s. 171).
Att kvinnor och män ska ha samma möjligheter att försörja sig genom ett betalt arbete är i dag en central komponent i svensk jämställdhetspolitik. Kvinnor och män ska ses som individuellt ansvariga för både försörjning och omsorg. Skatter och socialförsäkringar är knutna till individen för att möjliggöra för kvinnor och män att både kunna förvärvsarbeta och ta hand om en familj. I ett historiskt perspektiv har emellertid kvinnor i princip varit utestängda från arbetsmarknaden och har på grund av normer, institutioner och andra faktorer varit förhindrade att försörja sig på sitt arbete. John Stuart Mills klassiska citat från 1869, liksom Eva Mobergs från 1961, visar att de jämställdhetsproblem som rör arbetsmarknaden och kvinnors ekonomiska självständighet inte är några nya fenomen. De kan snarare ses i ljuset av en exkludering av kvinnor från arbetsmarknaden som har ägt rum under en mycket lång tid och som ett uttryck av maktordningar i samhället. Det var först under 1960- och 1970-talen som kvinnor i större skala gick ut i avlönat arbetet och ökade sin inbrytning på arbetsmarknaden. År 1970 var hälften av kvinnorna sysselsatta jämfört med 90 procent av männen. Konjunkturmässiga faktorer, utbyggnaden av den offentliga sektorn och barnomsorgen, införandet av särbeskattningen och föräldraförsäkringen understödde kvinnors möjligheter att tillhöra arbetsmarknaden och därmed ha en egen inkomst.6
Den ekonomiska jämställdheten i Sverige har utretts tre gånger tidigare. I Kvinnomaktutredningen – Utredningen om fördelningen
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
149
av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män–
beskrivs och analyseras ekonomisk jämställdhet i förhållande till arbetsmarknaden, välfärdsstaten och familjen under 1980- och 1990talet.
I den efterföljande utredningen, Jämställdhetspolitiska utred-
ningen – Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken, utreds utvecklingen avseende den ekonomiska
jämställdheten under perioden 1995–2005.8Delegationen för jäm-
ställdhet i arbetslivet, JA-delegationen, som verkade under perioden
2011–2015, har bl.a. sammanställt och tillgängliggjort befintlig kunskap om kvinnors och mäns olika villkor i arbetslivet och lämnat förslag på insatser som kan främja jämställdhet i arbetslivet och minska lönegapet mellan kvinnor och män.9Delegationen har identifierat två områden som särskilt viktiga för jämställdheten i arbetslivet: tiden på arbetet och ersättningen för arbete.
5.4 Deltagande i arbetskraften och sysselsättning
En viktig förutsättning för att uppnå ekonomisk jämställdhet är att skapa jämställda villkor på arbetsmarknaden. Det handlar bl.a. om jämställda villkor att komma ut, stanna kvar och utvecklas i arbetslivet, samt att kunna förena arbete och familj. Tillgång till arbete och utbildning är centrala utgångspunkter för kvinnors och mäns möjligheter att utvecklas och försörja sig.
Kvinnors och mäns deltagande i arbetskraften10har sedan 1970talet närmat sig varandra – andelen kvinnor har ökat och andelen män har minskat. Mellan 1970–1990 ökade kvinnors relativa arbetskraftstal från 60 procent till 85 procent, för att sjunka till 79 procent mellan 1990–2002. Kvinnors relativa arbetskraftstal ökade därefter till 83 procent 2014. Mellan 1970–1990 ingick 90 procent av männen i åldern 20–64 år i arbetskraften. Mellan 1990–2002 sjönk
7 Kvinnomaktutredningen publicerade slutbetänkandet Ty makten är din … Myten om det
rationella arbetslivet och det jämställda Sverige (SOU 1998:6), samt 12 delrapporter.
8 Jämställdhetspolitiska utredningen publicerade slutbetänkandet Makt att forma samhället
och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66) och en antologi, Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska utredningen.
9 JA-delegationen publicerade slutbetänkandet Hela lönen, hela tiden – utmaningar för ett jäm-
ställt arbetsliv (SOU 2015:50). Inom ramen för delegationens arbete har sex delbetänkanden
publicerats. 10 Arbetskraften omfattar personer som antingen är sysselsatta/förvärvsarbetande eller arbetslösa. Med relativt arbetskraftsdeltagande avses andel (%) som ingår i arbetskraften.
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
150
mäns relativa arbetskraftstal till ca 84 procent. År 2014 var det relativa arbetskraftstalet för män i åldern 20–64 år 89 procent. Siffrorna visar således att kvinnors arbetskraftsdeltagande ökade främst mellan 1970 och 1990. Under 1990-talet sjönk arbetskraftdeltagandet för såväl kvinnor som män för att åter stiga under 2000-talet. Under den senaste tioårsperioden har kvinnor och män närmat sig varandra i arbetskraftsdeltagande.
Utrikes födda, såväl kvinnor som män, har ett lägre deltagande i arbetskraften än inrikes födda. I enlighet med den Jämställdhetspolitiska utredningen (SOU 2005:66Makt att forma samhället och sitt eget
liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål) kan även denna utredning
konstatera att ju längre från Sverige födelselandet är, desto lägre är arbetskraftsdeltagandet. Exempelvis varierade arbetskraftstalet från 63 till 91 procent bland kvinnor i åldersgruppen 25–44 2013, där det förra talet avser kvinnor födda i Afrika och det senare kvinnor födda i Sverige och i Norden. Bland män i åldersgruppen 25–44 varierade arbetskraftstalen mindre, från 89 procent bland män födda i Afrika till 94 procent bland män födda i Sverige och i övriga nordiska länder.
Figur 5.1 visar andel personer i arbetskraften 15–74 år efter kön och inrikes- och utrikes födda 2005–2014.
Figur 5.1 Andel personer i arbetskraften 15–74 år efter kön och inrikes- och utrikes födda, 2005–2014, procent
Källa: SCB, AKU
30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
inrikes födda män inrikes födda kvinnor utrikes födda män utrikes födda kvinnor
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
151
Andelen personer i arbetskraften är högst för män, figur 5.1. Skillnaden mellan inrikes och utrikes födda män har under senare år varit obetydlig.11 Störst skillnad finns mellan utrikes födda kvinnor och inrikes födda män. Andelen utrikes födda kvinnor har dock ökat sin andel av arbetskraften sedan 2010 mer än övriga.
5.4.1 Sysselsättning
Sverige har en internationellt sett hög sysselsättningsgrad12 bland både kvinnor och män, 78 procent bland kvinnorna och 82 procent bland männen 2014.13Också i fråga om sysselsättning har skillnaderna mellan könen minskat över tid. Figur 5.2 visar utvecklingen av andelen sysselsatta kvinnor och män 20–64 år 2001–2014, samt inrikes och utrikes födda kvinnor och män 2005–2014.14
11 Att utvecklingen för inrikes och utrikes födda män är relativt lik beror sannolikt på ålderssammansättningen, en större andel bland de inrikes födda är äldre. Studerar man istället åldersgruppen 20-64 år är skillnaderna större: inrikes födda män 89,6 procent, utrikes födda män 85,4 procent, inrikes födda kvinnor 86 procent och utrikes födda kvinnor 73,1 procent 2014. 12 Sysselsatta är personer som har utfört arbete minst en timme under referensveckan eller har varit tillfälligt frånvarande från arbetet. Sysselsättningsgrad avser andel (%) sysselsatta av befolkningen. 13 År 2014 hade Sverige den högsta sysselsättningsgraden av alla EU-länder för kvinnor i åldersgruppen 20-64 år. Genomsnittet för EU-28 låg då på 61.9 procent. Se t.ex. http://eige. europa.eu/gender-statistics/gender-equality-index/2012/domain/work 14 Brottet i serien 2004 beror på att statistiken då harmoniserades med EU-statistiken. Brottet är inte orsaken till den låga andelen 2005 (se Öhman 2011).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
152
Figur 5.2 Andel sysselsatta, %, 20–64 år, totalt 2001–2014, samt inrikes och utrikes födda kvinnor och män, 2005–2014
Källa: Nyberg (2015)
Andelen sysselsatta kvinnor varierade under perioden 2001–2014 mellan 75–78 procent, och andelen sysselsatta män mellan 80–83 procent, figur 5.2. Skillnaden i sysselsättningsgrad har legat konstant på fem procentenheter sedan 1990-talet.
Andelen sysselsatta personer totalt och andelen inrikes födda sysselsatta kvinnor och män följer varandra relativt nära. I lågkonjunkturer drabbas män tidigare än kvinnor, men de tar sig också ur den snabbare än kvinnor.15Andelen sysselsatta är högst för inrikes födda män och lägst för utrikes födda kvinnor. Sedan 2010 har andel sysselsatta ökat något mer för utrikes födda kvinnor jämfört med övriga kategorier.
Jämförs situationen 2001 med 2014 är trenden att såväl mäns som kvinnors sysselsättning har ökat, men blygsamt. Jämförs istället 2005 med 2014 och för inrikes respektive utrikes födda har andelen sysselsatta ökat mer för inrikes födda kvinnor än för inrikes födda män, 2,4 respektive 1,5 procentenheter. Störst ökning återfinns dock bland utrikes födda män (4,3 procentenheter), medan ökningen bland utrikes födda kvinnor endast uppgick till 1,5 procentenheter. Det
15 Nyberg (2014).
50 55 60 65 70 75 80 85 90
2001200220032004 2005200620072008200920102011201220132014
Inrikes m
Män Inrikes kv
Kvinnor
Utrikes m Utrikes kv
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
153
betyder att den ekonomiska jämställdheten har ökat bland inrikes födda 2005–2014, men att den har minskat bland utrikes födda.16Det bör dock påpekas att 2005 var ett år med låg sysselsättning generellt.
Kön och födelseland är inte de enda faktorer som påverkar sysselsättningen. Ålder är också en viktig parameter: andelen sysselsatta är betydligt högre bland både kvinnor och män i ålderskategorin 25–54 år än bland yngre (20–24 år) och äldre (55–64 år).17 Efter 25– 54-åringarna kommer de äldre, och lägst sysselsättningsgrad finns bland de unga. Skillnaden mellan könen är minst bland de unga och ökar med ålder. Mellan 2001 och 2014 minskade sysselsättningen bland de unga med 3–6 procentenheter; bland kvinnor i åldern 25– 54 förändrades sysselsättningen knappast alls, medan mäns ökade något.18
Sysselsättningen bland äldre har ökat det senaste decenniet, främst bland män. De sysselsatta i åldern 65–74 år utgörs till drygt 40 procent av företagare. Företagandet är extra vanligt bland män i denna grupp: mellan 50 och 60 procent av de sysselsatta männen i denna ålder är företagare.19
Jämförs sammanboende och ensamstående föräldrar finns högst andel sysselsatta bland sammanboende fäder, där sysselsättningen låg på över 90 procent 2014.20 Därefter kommer sammanboende mödrar med barn 7–18 år (90 procent) samt ensamstående fäder (87 procent).21Nivån och utvecklingen är mycket lika för gifta/sammanboende småbarnsmödrar och ensamstående mödrar, men i den sistnämnda kategorin de med större barn. År 2014 låg andelen i båda kategorierna på 80 procent. Betydligt lägre är sysselsättningen bland ensamstående mödrar med förskolebarn, 66 procent år 2014. I samtliga kategorier ökade sysselsättningen mellan 2005 och 2014, men återigen bör det understrykas att sysselsättningen generellt var låg 2005.
16 Det bör påpekas att skillnaden är stor beroende på var de utrikes födda kommer ifrån och hur länge de har vistats i Sverige. 17 Nyberg (2015). 18 År 1990 var etableringsåldern 21 år för män och 20 år för kvinnor. År 2000 hade etableringsåldern stigit till 26 år för män och 27 år för kvinnor och 2010 var den 26 år för män och 28 år för kvinnor (SCB 2012b s. 25). 19SOU 2015:50. 20 Nyberg (2015). 21 Ensamstående fäder och mödrar med förskolebarn tycks påverkas i särskild hög grad av konjunktursvängningar (se även Nyberg 2005 s. 72ff).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
154
I sitt bidrag till JA-delegationen har Anita Nyberg undersökt huruvida Alliansregeringens sysselsättningspolitik – främst jobbskatteavdraget, men även förändringarna i arbetslöshets- och sjukförsäkringarna – har lett till ökad sysselsättning, ökade arbetstider och minskad arbetslöshet.22Syftet med jobbskatteavdraget var att det skulle minska trösklarna in på arbetsmarknaden och stimulera till ökad arbetstid genom lägre marginaleffekter för främst låg- och medelinkomsttagare, där det finns fler kvinnor än män och fler unga än äldre. Med jobbskatteavdraget förväntades också att individers incitament att öka sin arbetstid skulle öka, t.ex. att gå från deltid till heltid. Nyberg konstaterar att det varken går att dra slutsatsen att sysselsättningsåtgärderna har haft någon betydelse för utvecklingen eller att den inte har haft någon betydelse. Inom varje ålderskategori är mäns sysselsättning högre än kvinnors utom bland de yngsta. Detsamma gäller för faktisk genomsnittlig arbetstid. De förändringar som har skett mellan 2006 och 2012 har sannolikt främst varit ett resultat av först en konjunktursuppgång och sedan en nedgång, snarare än regeringens åtgärder. Enligt Nyberg antas sysselsättningspolitiken stimulera arbetsutbudet genom att öka lönsamheten av att arbeta jämfört med att inte arbeta, vilket påverkar beslut om sysselsättning och arbetad tid, men det räcker inte med att individer vill öka sin sysselsättning och sina arbetstider. Individer måste ha kompetens och tillräcklig arbetsförmåga för att kunna arbeta och dessutom krävs det en efterfrågan på arbetskraft. Därtill kommer andra faktorer som påverkar sysselsättningen såsom yngres minskade sysselsättning och förlängda studietid, de äldres ökade sysselsättning, bättre hälsa och längre livslängd, samt kvinnors ökade och mäns minskade sysselsättning som ett resultat av kvinnors allt högre utbildningsnivå, liksom kvinnors krav på jämställdhet.
I en studie av Edmark, Liang, Mörk och Selin dras slutsatsen att det är mycket svårt att utvärdera jobbskatteavdragets sysselsättningseffekter.23 Rapportförfattarna, som har undersökt effekterna av de två första skatteavdragen 2007 och 2009, konstaterar att eftersom alla som arbetar är berättigade till jobbskatteavdrag är det svårt att avgöra vad som skulle ha hänt om reformen inte hade genomförts. Det finns därmed ingen grupp personer som inte har påverkats av
22SOU 2014:30. 23 IFAU (2012).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
155
jobbskatteavdraget och därför inte heller någon naturlig kontrollgrupp att jämföra med.
En studie av Konjunkturinstitutet har med hjälp av en statistisk strukturell diskret arbetsutbudsmodell undersökt i vilken omfattning förändringar av skattesystemen påverkar individers vilja att arbeta och hur förändringarna skiljer sig mellan olika hushållskategorier och mellan kvinnor och män.24 Resultaten visar att nivån på löneelasticiteten skiljer sig mellan kvinnor och män och att nivån tenderar att vara större för ensamstående och mindre för sammanboende. Dessa resultat har direkt bäring på hur mäns och kvinnors arbetsutbud reagerar på jobbskatteavdraget. Ensamstående kvinnor har ökat sitt arbetsutbud med 2,2 procent som en följd av jobbskatteavdraget. Motsvarande effekt på ensamstående mäns arbetsutbud uppgår till 1,3 procent. För sammanboende är effekten på arbetsutbudet mycket lägre, och dessutom i någon mån relaterad till huruvida det finns barn i hushållet eller inte.25
5.5 Etablering av utrikes födda på arbetsmarknaden
Det finns stora skillnader mellan kvinnor och män som arbetar 2–4 år efter folkbokföring beroende på födelseregion, se figur 5.3 nedan.
24 Konjunkturinstitutet (2011). 25 Finanspolitiska rådet ger en mer positiv bild av jobbskatteavdragets effekter på sysselsättning. Rådet finner att jobbskatteavdraget på marginalen har en betydande effekt på sysselsättningen. Däremot har avdraget inte minskat spridningen i disponibla inkomster bland hushållen, se Finanspolitiska rådet (2014).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
156
Figur 5.3 Andel utrikes födda som förvärvsarbetar 2–4 år efter folkbokföring efter kön och födelseregion 2006–2013
Källa: SCB Integrationsdatabasen
Könsskillnaderna har ökat bland födda utanför EU/EFTA och är betydligt större jämfört med födda i EU/EFTA. Det kan i viss mån förklaras av att de förra kommer till Sverige på grund av bosättning och de senare på grund av arbete eller studier. Störst är skillnaden mellan utrikes födda kvinnor utanför EU/EFTA och utrikes födda inom EU/EFTA. Könsskillnaderna har ökat inom denna grupp sedan 2009.
Skyddsbehövande och deras anhöriga är den grupp som generellt har svårast att få fotfäste i arbetslivet. Enligt AKKA-utredningen, som hade i uppdrag att analysera och fördjupa kunskapen om nyanlända kvinnors och anhöriginvandrares förutsättningar för etablering på arbetsmarknaden och lämna förslag till åtgärder som kan öka arbetskraftsdeltagandet för dessa grupper, har drygt 45 procent av de skyddsbehövande kvinnorna och 25 procent av männen efter fem år i Sverige aldrig haft ett arbete.26 Bland anhöriga till skyddsbehövande är det hälften av kvinnorna och 20 procent av männen som aldrig har arbetat fem år efter invandringen.
26SOU 2012:69.
0 10 20 30 40 50 60 70 80
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Födda inom EU EFTA män Födda inom EU EFTA kvinnor Födda utanför EU EFTA män Födda utanför EU EFTA kvinnor
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
157
5.6 Arbetslöshet
Skillnaden mellan könen i fråga om arbetslöshet är liten. Det relativa arbetslöshetstalet för kvinnor 2013 var 6,8 procent, jämfört med 7,4 procent bland män. Antalet kvinnor och män som får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har dock minskat kraftigt över tid. Sedan 2006 har andelen i det närmaste halverats. År 2006 fick 303 903 kvinnor och 248 905 män arbetslöshetsersättning. År 2013 fick 143 240 kvinnor och 142 850 män arbetslöshetsersättning. Minskningen kan förklaras av de omfattande förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som gjordes 2007, som bl.a. innebar förändringar i grund- och arbetsvillkor, en differentiering av egenavgifterna, en begränsning av det maximala antalet ersättningsdagar, och en begränsning av möjligheten att få ersättning som deltidsarbetslös. Minskningen kan också förklaras av införandet av garantier, såsom jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar, som bl.a. medförde att en stor andel av de som var öppet arbetslösa och som tidigare hade stöd från arbetslöshetskassan kom att delta i program med aktivitetsstöd.
Av Åsa Lundqvists bidrag till JA-delegationen framgår att kvinnor får i genomsnitt en lägre ersättning från arbetslöshetsförsäkringen än män,.27Trots att skillnaderna mellan könen inte är så stora när det gäller hur många som får ersättning, finns det en skillnad i storleken på dagpenningen. Kvinnor får konsekvent lägre ersättning i kronor per dag, oavsett om det periodvis är fler kvinnor som är inskrivna arbetslösa eller om en jämförelse görs mellan hur många kvinnor och män som har fått ut ersättning. Även om variabeln ålder förs in i analysen, når kvinnors ersättningsnivåer aldrig över mäns. Liknande mönster finns även bland de deltidsarbetslösa; kvinnor är överrepresenterade bland de deltidsarbetslösa och får också ut lägre ersättning än deltidsarbetslösa män, framför allt på grund av att de har lägre normalarbetstid.
Det finns även vissa skillnader mellan kvinnor och män om man studerar olika grupper av arbetslösa.28 Bland utrikes födda finns få kvinnor, bl.a. mot bakgrund av att de inte är en del av arbetskraften. Antalet utrikes födda kvinnor och män som är inskrivna som arbets-
27 Lundqvist (2014) i SOU 2014:74. 28 Ibid.
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
158
lösa har ökat de senaste åren och har placerats i program med aktivitetsstöd. Gruppen personer med funktionsnedsättning domineras av män, och många i denna grupp är inte längre berättigade till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, bl.a. mot bakgrund av att de tidigare var inskrivna hos Försäkringskassan. I gruppen personer med förgymnasial utbildning är risken att hamna i arbetslöshet stor, särskilt bland kvinnor. Även gruppen äldre män, 55–65 år, är sårbar i detta avseende. I många av fallen samverkar faktorer såsom utbildning, ålder och funktionsnedsättning. Lundqvist konstaterar i sitt bidrag till JA-delegationen att arbetslöshetsförsäkringen bidrar till att upprätthålla och reproducera ojämlika villkor mellan kvinnor och män, och menar att en sådan utveckling knappast kan ligga i linje med de övergripande jämställdhetspolitiska målen.29
Liknande resultat framhålls i AKKA utredningens betänkande
Med rätt att delta (SOU 2012:69). Av betänkandet framgår att ny-
anlända kvinnor, oavsett om de är skyddsbehövande eller anhöriginvandrare, erbjuds ett mindre omfattande och relevant stöd jämfört med nyanlända män.30Kvinnor registrerar sig senare än männen på Arbetsförmedlingen och påbörjar också sitt deltagande i sfi (utbildning i svenska för invandrare) senare än män. Även reguljära studier påbörjas senare. Kvinnor tar också i mindre utsträckning än män del av arbetsförberedande insatser, och det finns skillnader i vilken typ av insatser kvinnor och män deltar i. Bland nyanlända med en etableringsplan deltar männen i arbetsmarknadsutbildning tre gånger så ofta som kvinnorna, och instegsjobb är dubbelt så vanligt bland männen. AKKA-utredningens sammantagna bedömning är att det finns flera brister i förutsättningarna för ett ökat arbetskraftsdeltagande bland nyanlända kvinnor.
Andelen utanför arbetskraften, dvs. de som varken är sysselsatta eller arbetslösa, är generellt högre bland utrikes än bland inrikes födda, särskilt bland kvinnor. Personer utanför arbetskraften är en kategori där det kan antas att många har större svårigheter än befolkningen i övrigt att försörja sig. Bland inrikes födda kvinnor 20–64 år var andelen utanför arbetskraften 14 procent 2014 och bland utrikes födda kvinnor 27 procent. Bland inrikes födda män uppgick andelen till ca 10 procent och bland utrikes födda män till 15 pro-
29 Lundqvist (2014) i SOU 2014:74. 30SOU 2012:69.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
159
cent.31 I samtliga kategorier har andelen minskat sedan 2005. Den vanligaste orsaken bland utrikes födda kvinnor och män är sjukdom och på andra plats heltidsstudier. Bland inrikes födda är ordningen den omvända; fler är studerande på heltid än sjuka.
5.7 Anställningsformer
Att kvinnor och män har jämställda villkor att delta på arbetsmarknaden är en viktig förutsättning för att uppnå ekonomisk jämställdhet. Samtidigt ger parametrar som arbetskraftsdeltagande och sysselsättningsgrad en begränsad bild av kvinnors och mäns faktiska villkor på arbetsmarknaden. Fokus måste därför även riktas mot jämställda villkor rörande bl.a. anställnings- och arbetsvillkor och arbetstider.
I fråga om anställnings- och arbetsvillkor kan det konstateras att de flesta anställda, kvinnor som män, har en tillsvidareanställning (s.k. fast anställning). Under 2005–2014 hade 81–84 procent av kvinnorna och 85–89 procent av männen en tillsvidareanställning. Övriga anställda hade under samma period en tidsbegränsad anställning: 11– 15 procent av männen och 16–20 procent av kvinnorna. Fler kvinnor än män hade således en tidsbegränsad anställning.
Antalet tidsbegränsat anställda har ökat sedan slutet av 1980talet.32Antalet ökade främst i samband med krisen på 1990-talet, därefter har det ökat måttligt. Skillnaden mellan kvinnor och män har dock minskat något, eftersom antalet tidsbegränsade anställningar har ökat mer för män än för kvinnor.33 År 2014 hade 18,7 procent av de anställda kvinnorna en tidsbegränsad anställning, medan motsvarande siffra bland männen var 14,6 procent. Av alla tidsbegränsat anställda var 56 procent kvinnor och 44 procent var män. Tidsbegränsat anställda finns i både privat och offentlig sektor. I privat sektor har 18 procent av kvinnorna en tidsbegränsad anställning (2014), jämfört med 12 procent av männen. I offentlig sektor är 16 procent av kvinnorna och 19 procent av männen tidsbegränsat anställda.34
Den vanligaste typen av tidsbegränsad anställning för kvinnor är vikariat (2014), följt av timanställning med överenskommet schema
31 Nyberg (2015). 32SOU 2015:50. 33 Ibid. 34 Ibid.
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
160
för viss tid och att kallas vid behov.35 För män är timanställning med överenskommet schema för viss tid den vanligaste typen av tidsbegränsad anställning, följt av att kallas vid behov.
Figur 5.4 Andelen tidsbegränsat anställda av samtliga anställda i åldern 16–64 år efter födelseland och kön. 2005–2014. procent
Källa: SCB, AKU
Ser vi till andelen tidsbegränsat anställda av samtliga anställda i åldern 16–64 år efter födelseland och kön framkommer tydliga skillnader, se figur 5.4. Andelen med tidsbegränsad anställning bland utrikes födda, både kvinnor och män, är högre än andelen med tidsbegränsad anställning bland inrikes födda. Andelen minskade för samtliga kategorier i samband med finanskrisen 2008, men har för utrikes födda ökat på senare år.
Vidare finns det skillnader i förekomsten av tidsbegränsade anställningar mellan arbetar- respektive tjänstemannayrken. Av rapporten
Sveriges jämställdhetsbarometer 2015 framgår att andelen kvinnor
med visstidsanställningar är högre bland kvinnor i arbetaryrken än bland kvinnor i tjänstemannayrken.36Motsvarande förhållande gäller män i arbetar- respektive tjänstemannayrken. I rapporten framhålls
35SOU 2015:50. 36 LO (2015).
0 5 10 15 20 25 30
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Inrikes födda Kvinnor Inrikes födda Män Utrikes födda Kvinnor Utrikes födda Män
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
161
även skillnaderna i typer av allmän visstid. I arbetaryrken dominerar så kallade tim- och behovsanställningar, anställningar som tillhör de mest osäkra formerna av tidsbegränsade anställningar och som omfattar kvinnor i större utsträckning än män. I tjänstemannayrken dominerar i stället objekts- och projektarbeten, där förutsättningarna för fast anställning är större. Vikariat, som också räknas till de mer osäkra formerna av tidsbegränsade anställningar, är vanligare bland kvinnor än män. Studier har också visat att unga kvinnor med utländsk bakgrund är överrepresenterade bland personer med otrygga anställningar i arbetaryrken.37
Sammantaget tyder dessa förhållanden på att det finns personer i arbetskraften som inte omfattas av de trygghetssystem som följer av en fast anställning. Med hjälp av begreppet prekariat har forskaren Guy Standing i sin bok Prekariatet – den nya farliga klassen försökt fånga arbetsvillkoren för visstidsanställda, timvikarier och deltidarbetare inom en rad olika branscher, som hotell och restaurang, vård, bygg och transport.38Enligt Standing kan de osäkra anställningsvillkor och de otrygga ekonomiska villkor som råder för denna grupp inte bara leda till svårigheter för individen att planera sin tid och även sitt liv långsiktigt, de kan också ge upphov till nya former av ojämlikhet i arbetslivet och ett ökat utanförskap på sikt.
5.8 Arbetstider
Kvinnor och män arbetar i genomsnitt lika många timmar per dygn. Män ägnar dock mer tid åt förvärvsarbete medan kvinnor ägnar mer tid åt hemarbete.39 Även om kvinnors arbetstider utanför hemmet har förlängts mellan 2001–2014, från 26,8 till 27,4 timmar per vecka, och mäns arbetstider har förkortats under samma period, från 34,6 till 32,6, är mäns arbetstider fortfarande längre än kvinnors oavsett ålder och om de är utrikes eller inrikes födda. Unga män har längre arbetstider än medelålders kvinnor, och utrikes födda män har längre arbetstider än inrikes födda kvinnor.
37 Boman & Berge (2013); Thörnquist (2013). 38 Standing (2011). 39 Se kapitel 6, En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
162
Figur 5.5 Faktisk medelarbetstid, timmar per vecka, 16–64 år, totalt kvinnor och män, 2001–2014, samt inrikes och utrikes födda kvinnor och män, 2005–2014
Källa: Nyberg (2015).
Kön har en stor betydelse för arbetstiden och större betydelse än födelseland, se figur 5.5. Mäns faktiska arbetstid har minskat från 34,6 timmar till 32,6 timmar per vecka mellan 2001 och 2014, medan kvinnors har ökat från 26,8 timmar till 27,4 timmar per vecka under samma period. Jämförs inrikes och utrikes födda kvinnor är utrikes födda kvinnors arbetstid något längre än inrikes födda, medan det bland männen är tvärtom. När det gäller olika ålderskategorier av inrikes och utrikes födda kvinnor har arbetstiden ökat för alla, utom bland de äldsta utrikes födda.41Bland män har arbetstiden i stället minskat i samtliga ålderskategorier, utom bland de yngsta och de äldsta utrikes födda männen. Gifta/samboende och ensamstående fäder, framför allt de med små barn, men även de med större barn har minskat sin arbetstid 2005–2014, medan mödrar har ökat sin.42Sammantaget har skillnaderna mellan könen minskat i detta avseende.
40 Observera att data gäller 16–64 år. För ålderskategorin 20–64 år ligger antal timmar 2005– 2014 0,2–0,3 timmar högre. 41 Nyberg (2015). 42 Ibid.
24 26 28 30 32 34 36
2001200220032004 2005200620072008200920102011201220132014
Män
Inrikes m
Utrikes m
Utrikes kv
Kvinnor Inrikes kv
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
163
5.8.1 Heltidsarbete
Ser vi till andelen heltidsarbetande framkommer stora tydliga skillnader mellan män och kvinnor, figur 5.6.
Figur 5.6 Andel heltidsarbetande av sysselsatta 15–74 år, 2005– 2014, procent
Källa: SCB, AKU
Figur 5.6 visar att det finns tydliga skillnader mellan kvinnor och män när det gäller andelen heltidsarbetande. Skillnaden mellan män och kvinnor, såväl inrikes som utrikes födda, har dock minskat över tid. Andelen kvinnor som arbetar heltid har ökat sedan 2009. En intressant skillnad finns mellan utrikes och inrikes födda kvinnor. Andelen heltidsarbetande utrikes födda kvinnor är genomgående högre, vilket skulle kunna tyda på att utrikes födda kvinnor i högre grad får ett heltidsarbete när de etablerar sig på arbetsmarknaden.
5.8.2 Deltidsarbete
Kvinnor arbetar deltid i betydligt större utsträckning än män. Andelen kvinnor i åldersgruppen 20–64 år som deltidsarbetar har dock minskat något under 2000-talet, medan andelen män som deltids-
40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
inrikes födda män inrikes födda kvinnor utrikes födda män utrikes födda kvinnor
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
164
arbetar har ökat något. År 2003 arbetade 33 procent av alla sysselsatta kvinnor i åldern 20–64 år deltid, vilket minskade till 30 procent 2014. Motsvarande siffror för män var nio procent 2003 och elva procent 2014. Det betyder att drygt 606 000 kvinnor och 225 000 män av olika skäl inte arbetade heltid.43
Kvinnor arbetar oftare deltid än män i de flesta näringsgrenar. Särskilt vanligt är deltidsarbete i kvinnodominerande branscher som offentliga välfärdstjänster och inom hotell- och restaurangnäringen.44Deltidsarbete är vanligast bland kvinnor i arbetaryrken. Varannan kvinna med arbetaryrke arbetar deltid, att jämföras med drygt 25 procent av kvinnorna med tjänstemannayrke. Män, oavsett yrkesgrupp, arbetar generellt endast i begränsad utsträckning deltid.
En stor andel föräldrar, såväl mammor som pappor, arbetar deltid då yngsta barnet är 1–2 år. När yngsta barnet är 3–5 år och många barn är i förskolan ökar andelen deltidsarbetande mammor med antal barn. När yngsta barnet är 11–16 år arbetar fortfarande en stor andel av mammorna deltid.
Att ha små barn är dock inte den viktigaste orsaken till varför kvinnor arbetar deltid. Den vanligaste orsaken till att kvinnor arbetar deltid är att lämpligt heltidsarbete saknas eller att de vill arbeta fler timmar utan att hitta en lämplig anställning, dvs. de är undersysselsatta. Av SCB:s Tema jämställdhet framgår bl.a. att omkring 139 000 kvinnor och 18 000 män 2013 uppgav att orsaken till att de arbetade deltid var vård av barn.45Betydligt fler uppgav att de arbetade deltid därför att lämpligt heltidsarbete saknas/söker heltidsarbete: 208 000 kvinnor och 78 000 män. Undersysselsättning är därmed den vanligaste orsaken till deltidsarbete. Den är också en viktig anledning till att kvinnors löneinkomster är lägre än män.
I figur 5.7 redovisas undersysselsatta bland de som arbetar deltid. I SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) räknas en person som undersysselsatt om han/hon kan och vill arbeta mer än vad som är fallet i den nuvarande arbetssituationen.
43SOU 2015:50. 44 Ibid. 45 Orsak till deltidsarbete för personer 20–64 är en indikator för ekonomisk jämställdhet. Två av SCBs indikatorer rör undersysselsättning, de ingår dock inte bland de indikatorer som ska följas upp årligen. En indikator gäller Undersysselsatta deltidsanställda 20–64 år efter utbildningsnivå och tid som undersysselsatt, den andra gäller Undersysselsatta deltidsanställda 20– 64 år efter ålder. Ingen rör utrikes och inrikes födda.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
165
Figur 5.7 Undersysselsatta som arbetar deltid, antal kvinnor och män, 2005–2014, 1000–tal
Källa: SCB, AKU.
Figur 5.8 Undersysselsatta som arbetar deltid som andel av det totala antalet sysselsatta, fördelat på kvinnor och män, 2005–2014
Källa: SCB, AKU.
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1000-tal
Män, samtliga undersysselsatta Män, därav deltidssysselsatta Kvinnor, samtliga undersysselsatta Kvinnor, därav deltidssysselsatta
7,3
7,5
7,5
7,3
7,6
7,4
7,2
7,2
7,3
6,9
2,7 2,6
2,5
2,3
3,0
2,9
2,8
3,1
3,4
3,2
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Procent
Kvinnor
Män
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
166
Det finns tydliga skillnader mellan män och kvinnor. Ungefär 160 000 kvinnor och 80 000 män arbetar deltid men skulle vilja öka sitt arbetsutbud, se figur 5.7. Sett till det totala antalet sysselsatta innebär det att närmare sju procent av de sysselsatta kvinnorna arbetar ofrivillig deltid. Motsvarande andel bland männen uppgår till drygt tre procent, se figur 5.8.
Det finns också skillnader mellan undersysselsatta inrikes och utrikes födda kvinnor och män. Bland utrikes födda kvinnor i sysselsättning är det drygt 10 procent, eller 40 000, som arbetar ofrivillig deltid. Motsvarande andel bland inrikes födda kvinnor är drygt sex procent, motsvarande 120 000 personer, se figur 5.9 och 5.10.
Figur 5.9 Undersysselsatta som arbetar deltid som andel av det totala antalet sysselsatta, fördelat på inrikes födda kvinnor och män, 2005–2014
Källa: SCB, AKU.
6,9
7,3
7,1
6,8
7,2
6,9
6,7
6,7
6,6
6,3
2,3
2,3
2,2
2,0
2,7
2,6
2,4
2,6
2,9
2,8
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Procent
Inrikes födda kvinnor Inrikes födda män
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
167
Figur 5.10 Undersysselsatta som arbetar deltid som andel av det totala antalet sysselsatta, fördelat på utrikes födda kvinnor och män, 2005–2014
Källa: SCB, AKU.
Beaktas ålder är skillnaderna mycket stora. För både kvinnor och män är deltidsarbete vanligast i åldersgruppen 20–24 år.46För både kvinnor och män är studier en viktig förklaring till deltidsarbete i unga år. En annan förklaring är att många deltidsarbetande också är deltidsarbetslösa.
I betänkandet från den förra Jämställdhetspolitiska utredningen
Makt att forma samhället och sitt eget liv (SOU 2005:66) diskute-
rades om det finns en deltidsnorm för vissa grupper av kvinnor. Den frågan är fortsatt aktuell. Statistik från SCB:s arbetskraftsundersökningar visar att kvinnor med arbetaryrken erbjuds deltidsanställningar medan kvinnor med tjänstemannayrken i högre grad erbjuds heltidsanställningar.47 Kvinnor med arbetaryrken anger dessutom arbetsmarknadsskäl som största orsak till deltidsarbete, medan kvinnor med tjänstemannayrken anger vård av barn som den viktigaste orsaken. Statistiken tyder på att villkoren för deltidsarbete skiljer
46SOU 2015:50. 47 Arbetskraftsundersökningen 2014 (SCB).
9,9
8,8
10,2 10,0
9,8
10,5
9,7
10,2
11,3
10,2
4,9 4,9
5,2
4,4
4,9
5,3
5,1
6,0
6,1
5,6
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Procent
Utrikes födda kvinnor Utrikes födda män
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
168
sig åt mellan olika grupper på arbetsmarknaden. För kvinnor med tjänstemannayrken ligger ofta deltidsarbetet inom ramen för en heltidsanställning; kvinnor med tjänstemannayrken går ned i arbetstid när första barnet kommer. För kvinnor med arbetaryrken förefaller det som att deltidsarbetet inte är betingat av föräldraskapet i sig i samma utsträckning. Dessa kvinnor erbjuds ofta deltidsanställningar, vilket medför att deltidsarbetet blir en ingångsvariabel i arbetslivet.
Deltidsarbete innebär en ekonomisk förlust på både kort och lång sikt. Färre arbetade timmar ger lägre inkomst, och deltidsarbete kan leda till en sämre löneutveckling över tid, vilket i sin tur påverkar både ersättningen vid sjukdom, arbetslöshet och föräldraledighet och den framtida pensionen. Att kvinnor arbetar deltid i betydligt större utsträckning än män har därför betydelse för den ekonomiska ojämställdheten och är därmed en central jämställdhetsfråga.
5.9 Könssegregeringen i arbetslivet
Könssegregeringen har flera dimensioner och kan beskrivas på flera sätt.48En dimension avser horisontell segregering, vilket innebär att kvinnor och män har olika yrken och arbetsgivare och att de arbetar inom olika branscher och sektorer på arbetsmarknaden. En annan dimension avser vertikal segregering, vilket innebär att kvinnor och män återfinns på olika hierarkiska positioner, t.ex. att kvinnor inte har chefspositioner i samma utsträckning som män. Ytterligare en dimension avser extern och intern segregering. Den externa segrege-
ringen finns på samhällsnivå och finns mellan olika utbildningar,
yrken, branscher och organisationer. Den interna segregeringen finns
inom olika organisationer, företag och yrken.
Det svenska arbetslivet är i flera avseenden segregerat: horisontellt, vertikalt och internt. Kvinnor och män arbetar i hög grad i olika sektorer och yrken, vilket innebär att den horisontella köns-
segregeringen inte har brutits under den senaste tioårsperioden. För-
delningen av kvinnor och män mellan olika sektorer är därmed tydligt könsuppdelad. Den har dock minskat något över tid. De anställda i kommuner och landsting utgörs till nästan 80 procent av kvinnor.
48 Se t.ex. SOU 2004:43.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
169
Könsfördelningen i staten är helt jämn och även i privat sektor är könsfördelningen förhållandevis jämn: med 61 procent män och 39 procent kvinnor. Även om kommunerna och landstingen är kvinnodominerade arbetsplatser arbetar en majoritet av kvinnorna i privat sektor. Andelen kvinnor i privat sektor har dessutom ökat över tid. År 2000 arbetade 48 procent av kvinnorna i privat sektor, jämfört med 81 procent av männen (och resten inom offentlig sektor). Nästan femton år senare, 2014, arbetade 53 procent av kvinnorna i privat sektor, jämfört med 82 procent av männen (och resten inom offentlig sektor).
Könsfördelningen mellan olika yrken är också tydligt könsuppdelad. Den har dock minskat något över tid. År 2001 arbetade 12 procent av alla anställda kvinnor och 12 procent av alla anställda män i åldern 20–64 år i ett yrke med jämn könsfördelning (40– 60 procent) jämfört med 14 procent kvinnor och 13 procent män 2013. Vidare arbetade 74 procent av alla anställda kvinnor i ett kvinnodominerat yrke (60–100 procent kvinnor) 2001 jämfört med 72 procent 2013. Bland de anställda männen arbetade 73 procent i ett mansdominerat yrke 2001 jämfört med 68 procent 2013. Under perioden 2001–2013 har således en förändring ägt rum: fler anställda kvinnor och män arbetar i ett yrke med könsbalans och färre kvinnor och män i ett kvinnodominerat respektive mansdominerat yrke, även om några stora steg framåt inte har tagits.
Liknande slutsatser har dragits av rapporter som har publicerats inom ramen för JA-delegationen. Till exempel konstaterar Karin Halldén att allokeringen av kvinnor och män till olika yrken på arbetsmarknaden – dvs. den horisontella könssegregeringen – tenderar att vara trögrörlig.49 Enligt Halldén minskade de yrkesmässiga skillnaderna något mellan 2000–2010, från 60 till 54 procent (mätt med Duncan & Duncans likhetsmått). För att nå en perfekt könsbalans på den svenska arbetsmarknaden skulle således halva arbetskraften behöva byta jobb. Kvinnor har i viss mån ökat sitt inträde i traditionellt manliga yrken, medan motsvarande trend hos män inte kan noteras: män har inte ökat sitt inträde i traditionellt kvinnliga yrken. Andelen starkt mansdominerade yrken (80 procent män eller mer) har minskat något, från 37 procent till 30 procent av samtliga yrken,
49 Halldén (2014) i SOU 2014:81.
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
170
samtidigt som kvinnodominerande yrken (60 procent kvinnor eller fler) har förändrats marginellt.
För kvinnor är arbeten inom vård och omsorg vanligast, medan yrken inom sälj och finans är vanligast bland män. Bland personer med eftergymnasial utbildning på högskolenivå (både kvinnor och män) är yrken som företagsekonom, marknadsförare och personaltjänsteman vanligast. Andra vanliga yrken är olika typer av läraryrken (förskollärare, fritidspedagog och grundskollärare) och dataspecialister. För personer utan eftergymnasial utbildning är arbeten inom vård och omsorg vanligast, därefter arbeten inom försäljning och detaljhandel.
Också i fråga om vertikal könssegregering är utvecklingen trög. Generellt blir fler män än kvinnor chefer. De högsta positionerna på arbetsmarknaden, som kännetecknas av ledningsarbete och höga löner, är kraftigt mansdominerade och en mycket liten förändring i det avseendet har ägt rum under 2000-talet.50Exempelvis kan det nämnas att andelen kvinnor i ledningsarbeten ökade med drygt 2 procentenheter mellan 2000 och 2010, från 31 till 33 procent. Andelen män som är chefer är högre än andelen män som är anställda i samtliga sektorer. På ledande positioner i näringslivet är obalansen större. Som kapitel 4 En jämn för delning av makt och inflytande visade utgör kvinnor en fjärdedel av ledamöterna i börsbolagens styrelser, men bara 5 procent av ordförandena. Av börsbolagens verkställande direktörer är 95 procent män.
Könssegregeringen får konsekvenser för kvinnors och mäns löner, inkomster och pensioner. Den får också konsekvenser för deras arbetstider, arbetsmiljö och hälsa. Av Sara Kjellssons, Charlotta Magnussons och Michael Tåhlins bidrag till JA-delegationen framgår att yrkens könssammansättning har betydande effekter på kvinnors och mäns villkor i arbetslivet när det gäller bl.a. hälsa, lön och arbetsförhållanden.51Enligt studien finns de bästa jobben inom könsintegrerade yrken: dessa arbeten har den högsta kvalifikationsnivån, de lägsta fysiska kraven och den högsta sammantagna jobbkvaliteten. Dessa arbeten har också de mest flexibla arbetsvillkoren och den högsta lönenivån. Förekomsten av god självskattad hälsa är dessutom högre inom dessa arbeten, medan förekomsten av värkbesvär
50 Halldén (2014) i SOU 2014:81. 51 Kjellsson, Magnusson och Tåhlin (2014) i SOU 2014:30.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
171
är lägre. Anne Lise Ellingsaeter visar i sin forskningsrapport till JAdelegationen att könssegregeringen i det svenska samhället långsamt håller på att brytas upp och att den högre utbildningen fungerar som en hävstång som ger kvinnor inträdesbiljetter till tidigare mansdominerade yrken.52
Sammanfattningsvis kan konstateras att kvinnor har börjat ta sig in i mansdominerade yrkesområden, medan den motsatta trenden hos män inte kan noteras. Det är således företrädesvis kvinnor som har förändrat sig, inte män. Den vertikala könssegregeringen tenderar att vara än mer trögrörlig. En förklaring till det könssegregerade arbetslivet är att unga kvinnor och män i stor utsträckning väljer olika utbildningar på gymnasiet (se avsnittet om utbildning längre fram i detta kapitel). En annan förklaring är kvinnors höga sysselsättningsgrad.
5.10 Företagande
Kvinnors andel av företagandet är lägre än mäns. Enligt SCB:s Arbetskraftsundersökning (AKU) fanns det totalt 468 800 företagare i Sverige år 2012, varav 335 400 män (72 procent) och 131 400 kvinnor (28 procent). Det betyder att ungefär tre fjärdedelar av alla företag i Sverige drivs av en man och ungefär vart fjärde företag drivs av en kvinna. Företagandet som arbetsmarknadsalternativ är därmed påtagligt könsmärkt.
Antalet företag med kvinnor som företagsledare har ökat under den senaste tioårsperioden. Mellan 2006–2012 ökade antalet företag med kvinnor som företagsledare, från 143 733 till 192 665, vilket motsvarar en ökning på 34 procent, visar statistik från SCB (RAMS).53Ökningen i kvinnors företagande är snabbare relativt mäns företagande, där antalet företag som leds av män under samma period ökade med 19 procent, dock från en mycket högre nivå. Även nettoomsättningen och antalet anställda med kvinnor som företagsledare har ökat över tid. År 2012 var den totala nettoomsättningen i kvinnors företag 429 miljarder kronor och företagen hade nära 428 400 an-
52 Ellingsaeter (2014) i SOU 2014:30. 53 Se även Tillväxtverket (2015a).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
172
ställda, att jämföra med en nettoomsättning på 264 miljarder kronor och ca 330 700 anställda 2006.
Den könssegregering som finns på arbetsmarknaden i stort reflekteras också i företagandets inriktning.54Närmare hälften av alla egenföretagande män finns inom 20 yrken. Inom dessa yrken är könsfördelningen 79 procent män och 21 procent kvinnor. Vanliga yrken för egenföretagande män är byggnadsträarbetare, inredningssnickare, fordons- och maskinförare, mekaniker, målare, montörer och elektriker. Könsfördelningen är mer jämn inom de 20 vanligaste yrkena bland egenföretagande kvinnor: 55 procent kvinnor och 45 procent män. Vanliga yrken för egenföretagande kvinnor är frisörer och hudterapeuter, städare, kontorspersonal, vård- och omsorgspersonal och barnskötare. De företag som ägs av kvinnor har färre anställda, lägre omsättning och finns inom kvinnospecifika yrkesområden, ofta avgränsade till vissa lokala arbetsmarknader. De företag som ägs av kvinnor sysselsätter dock betydligt fler kvinnor än män (70 procent), och i dessa företag har de sysselsatta en lägre sjukskrivningsgrad än andra företag/organisationer.
Samtidigt som en dryg fjärdedel av Sveriges företag drivs av kvinnor får kvinnor inte ta del av offentlig finansiering i motsvarande omfattning. Av regeringens satsning på näringspolitik 2011 riktades 100 miljoner kronor av sammanlagt 4 300 miljoner kronor till kvinnors företagande. Även om det inte går att utesluta att kvinnor också fick ta del av övriga delar i satsningen, utgjorde temat ”kvinnors företagande” 2,3 procent av satsningen. Enligt Holmqvist och Sundin kan det förklaras av att kvinnors företagande inte ses som lika angeläget som mäns.55Liknande analys görs av Tillväxtverket som i rapporten Under ytan – hur går snacket och vem får pengarna? visar att kvinnor och män tillskrivs olika egenskaper som blir stereotypa föreställningar. Dessa föreställningar påverkar i sin tur bland annat förväntningarna på vem som anses ha potential i sitt entreprenörskap.56Dessa föreställningar kan även få konkreta konsekvenser: en majoritet av Tillväxtverkets fördelning av finansiella medel riktade till företag under 2014 tillföll företag som drevs av män med svensk bakgrund och som var över 30 år.57 Kvinnor, unga
54 Holmqvist och Sundin (2014) i SOU 2014:30. 55 Ibid. 56 Tillväxtverket (2015b). 57 Tillväxtverket (2015c).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
173
och personer med utländsk bakgrund var underrepresenterade, jämfört med deras andel i samhället.58
Inom företagsvärlden pågår dock också ett förbättringsarbete. Inom ramen för JA-delegationens forskarrapporter framhålls bl.a. att det överlag finns en tydlig ökad vilja till förändring bland företag, organisationer och individer. Susanne Andersson och Eva Amundsdotter beskriver i Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och
villkor i arbetslivet tre exempel på försök att utveckla genusmed-
vetna organisationer.59 I samma volym framhåller Lena Abrahamsson att det finns en tröghet och motstånd mot sådana förändringar som utmanar rådande könsmönster, men att förändring inte är omöjlig.60Enligt Abrahamssons mening är bilden mer sammansatt: nya skillnader uppstår och gamla finns kvar. Resultaten tyder på att utvecklingen visar på både positiva och negativa tendenser.
5.11 Kvinnors och mäns löner
Fram till mitten av 1900-talet var det i flera yrken vanligt att betala kvinnor och män olika lön för samma befattning.61Dessa så kallade kvinnolöner avskaffades först av staten, som 1947 införde principen om lika lön för samma tjänst. År 1960 träffade SAF och LO ett avtal som innebar att de särskilda kvinnolönerna på deras avtalsområden skulle avskaffas under en femårsperiod.
Trots att femtio år har gått sedan principen om lika lön för samma tjänst infördes skiljer sig kvinnors och mäns löner. Kvinnor har i genomsnitt lägre lön än män. Det gäller oavsett om medellönen för alla kvinnor och män som arbetar jämförs, eller om skillnaderna mellan och inom olika sektorer och yrken. År 2013 var kvinnors medellön 86,6 procent av mäns.62 Den genomsnittliga löneskillnaden mellan kvinnor och män var alltså 13,4 procent. Med andra ord har kvinnor i genomsnitt 13,4 procent lägre lön än män och får därmed betydligt mindre pengar i plånboken varje månad. Den skillna-
58 Tillväxtverket (2015c). 59 Andersson och Amundsdotter (2014) i SOU 2014:30. 60 Abrahamsson (2014) i SOU 2014:30. 61SOU 2015:50. 62 Medlingsinstitutet (2014).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
174
den, som brukar kallas den ovägda skillnaden, har minskat med cirka tre procentenheter under den senaste tjugoårsperioden.
Löneskillnader kan till viss del förklaras av faktorer som påverkar individens produktivitet, till exempel ålder och utbildning, och faktorer hos arbetsgivaren, som exempelvis näringsgren och företagsstorlek. Om man tar med i beräkningen att ålder, utbildning, arbetstid, yrke och sektor spelar roll för vilken lön en person får, återstår en oförklarad löneskillnad mellan kvinnor och män om ca 5,8 procent.63 Den oförklarade skillnaden, som ibland kallas den standard-
vägda löneskillnaden, har minskat med cirka en procentenhet under
den senaste tjugoårsperioden. Figur 5.11 visar kvinnors lön som andel av mäns lön, före och efter standardvägning, under perioden 1992–2013.
Figur 5.11 Kvinnors lön som andel av mäns lön,%, före och efter standardvägning, samtliga sektorer, 1992/1996–2013
Källa: Nyberg (2015).
Kvinnors genomsnittslön i relation till män (ej standardvägd) ökade under 2000-talet, efter en nedgång under 1990-talet (Figur 5.11). År 2013 var kvinnor genomsnittslön 86,6 procent av mäns genomsnittslön.64 Efter standardvägning uppgår kvinnors genomsnittliga
63 Med standardvägning menas att hänsyn tas till att kvinnor och män fördelas olika med avseende på yrke, sektor, utbildning, ålder och arbetstid. 64 Medlingsinstitutet (2014).
70 75 80 85 90 95 100
1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Standardvägd Ej standardvägd
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
175
lön till 94,2 procent av mäns, dvs. skillnaden blir betydligt mindre. Men det betyder också att det finns en löneskillnad som inte går att förklara med synliga faktorer. Därtill kommer att utvecklingen mot en utjämning av löneskillnaderna tycks gå långsammare efter standardvägningen. Löneskillnaden efter standardvägning minskade med 1,0 procentenhet mellan 1996 och 2013. För arbetsmarknaden i stort är löneskillnaderna mellan kvinnor och män störst där löneskillnaderna är högst.65Där lönerna är lägre är också skillnaderna mellan könen mindre.
Det finns också vissa uppenbara löneskillnader mellan kvinnor och män när det gäller ålder.66Vid 18 års ålder finns det inte någon skillnad i lönenivå för kvinnor och män, men därefter skiljer sig löneprofilen åt. Män har en brantare löneutveckling än kvinnor. För kvinnor planar löneutvecklingen ut i 35–årsåldern, medan den för män fortsätter fram till 45–årsåldern för att sedan minska något. Löneutvecklingen kan relateras till bl.a. kvinnors större ansvar för hushålls- och vårdarbete i familjen, se kapitel 6 En jämn fördelning
av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.
Det finns dessutom vissa löneskillnader mellan inrikes och utrikes födda kvinnor och män. Utrikes födda män tjänar i genomsnitt 90 procent av vad inrikes födda män gör, medan utrikes födda kvinnor har knappt 94 procent av inrikes födda kvinnors lön.67Efter standardvägning har utrikes födda en lön som ligger på 98 procent av inrikes föddas löner. I ungefär var tredje yrkesgrupp tjänar de som är födda utomlands mer eller lika mycket som inrikes födda i samma yrkesgrupper. I resterande två tredjedelar av yrkesgrupperna tjänar utrikes födda mindre än de inrikes födda.
Kvinnor har i genomsnitt lägre lön än män inom alla sektorer. Den ovägda skillnaden är störst inom landstingen, där kvinnors genomsnittliga löner motsvarade 76 procent av männens 2013.68 Minst skillnad var det i kommunerna där den ovägda skillnaden var sex procentenheter. Efter standardvägning finns den största oförklarade skillnaden i privat sektor, där kvinnliga tjänstemän i genomsnitt tjänade 8,6 procentenheter mindre än manliga tjänstemän.
65SOU 2015:50. 66 Nyberg (2015). 67 Widegren (2014). 68 Medlingsinstitutet (2014).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
176
Löneskillnaderna har minskat över tid. Sedan 2005 har de ovägda löneskillnaderna minskat inom alla sektorer. Förändringen har varit störst inom staten, där löneskillnaderna har minskat med cirka sex procentenheter, och minst inom privat sektor där minskningen har varit drygt två procentenheter. Inom landstingen, där de ovägda löneskillnaderna är som störst, har minskningen varit knappt fem procentenheter.69
Den viktigaste förklaringen till löneskillnaderna mellan kvinnor och män att de arbetar i olika yrken. Samtidigt tjänar kvinnor i de allra flesta fall mindre än män även inom samma yrke. I sin forskningsrapport till JA-delegationen konstaterar John Ekberg att mer än hälften av löneskillnaderna mellan kvinnor och män kan förklaras av yrkesval.70 Kvinnor har lägre lön än män i de allra flesta yrken och det blir allt tydligare ju högre genomsnittslönen är. De största löneskillnaderna mellan könen finns bland höginkomsttagarna, dvs. de översta tio procenten kvinnor och män i lönefördelningen. Även om löneskillnaden i toppen av lönefördelningen har minskat sedan 2000, kvarstår det faktum att ju högre lönen är, desto större är löneskillnaderna mellan kvinnor och män. En av de största utmaningarna med att öka kvinnors löner är dock, enligt Ekberg, att många kvinnor arbetar inom yrken med stark kvinnodominans och med relativt låga löner.71
Löneskillnaderna mellan yrken beror till viss del på att olika yrken kräver olika lång utbildning. Men även då kvinnor och män har samma utbildning finns det en risk att kvinnor får en lägre ingångslön än män efter avslutade studier, oavsett studiernas inriktning. Kvinnor får också oftare än män en anställning vars kvalifikationsgrad är lägre än deras faktiska kompetens när de avslutar sina studier.72Högre utbildning lönar sig dock generellt bättre för kvinnor än för män, jämfört med de kvinnor och män som börjar arbeta direkt efter gymnasiet. Det beror bl.a. på att flera av de yrken som män med gymnasiekompetens väljer är förhållandevis välbetalda. De yrken som kvinnor med gymnasiekompetens väljer har ett lägre löneläge, och skillnaden gentemot kvinnor som läser vidare blir därför
69 Ibid. 70 Ekberg (2014) i SOU 2014:81. 71 Löneskillnaderna mellan könen inom dessa lågt betalda yrken tenderar dock att vara relativt små. 72 Medlingsinstitutet (2012). Se även Granqvist, L red. (2013).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
177
större. Studier visar dock att utbildningens betydelse för lönen har minskat på senare år.73 JA-delegationen konstaterar att om utbildning lönar sig allt sämre, samtidigt som fler kvinnor har högre utbildning, är det en utveckling som kan få oönskade konsekvenser för hur löneskillnaderna mellan kvinnor och män utvecklas.
En annan förklaring till löneskillnader mellan yrken är lönespridningen. Lönespridningen är oftast större för män än för kvinnor.74Den är större i respektive yrkesgrupp oberoende av sektor. Det beror främst på att de höga lönerna är högre för män. Lönespridningen är dessutom mycket större i yrken som kräver högskoleutbildning än i yrken som normalt inte kräver högskoleutbildning. I många stora, kvinnodominerade, offentligt finansierade yrken är löneutvecklingen svag och skillnaden mellan ingångslön och slutlön är förhållandevis liten. Den sammanpressade lönestrukturen gör det svårt för anställda i dessa yrken att påverka sin lön. Att fortbilda sig, bredda sin kompetens eller ta på sig arbetsledande uppgifter lönar sig därför sällan. Karriärvägarna i många kvinnodominerade yrken är dessutom få. Som JA-delegationen konstaterar har den som vill höja sin lön i princip bara ett alternativ: att byta bana och söka sig till yrken där löneläget är högre eller lönespridningen större.75
5.12 Kvinnors och mäns inkomster
I det förra avsnittet redogjordes för löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Löneskillnaderna beräknas alltid med utgångspunkt i heltidslöner. Eftersom kvinnor arbetar deltid i större utsträckning än män – 30 procent av kvinnorna och 11 procent av männen – är den faktiska löneinkomsten för var tredje kvinna och var tionde män lägre än den lön de skulle ha haft om de hade arbetat heltid. Det betyder att löneinkomstskillnaderna mellan förvärvsarbetande kvinnor och män är större än löneskillnaderna. Det är också på löneinkomsten som föräldrapenning, sjukpenning, pension och andra socialförsäkringar baseras. Löneinkomsten har därför stor betydelse för kvinnors
73 Granqvist, L red. (2013). 74 Lönespridningen visar skillnaden mellan de lägsta och högsta lönerna i en sektor eller i ett yrke. Lönespridningen ökade i alla sektorer under 1990-talet men har inte förändrats nämnvärt under 2000-talet (SOU 2015:50). 75SOU 2015:50.
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
178
och mäns ekonomiska villkor och möjligheter. Löneinkomsten är således grundläggande för kvinnors och mäns ekonomiska självständighet och den ekonomiska jämställdheten.
Enligt den Jämställdhetspolitiska utredningen sjönk andelen kvinnor (20–64 år) med löneinkomster från 87 procent till 84 procent under perioden 1991–2002, och andelen män med löneinkomster från 88 procent till 84 procent.76 Under perioden 2001–2012 låg andelen kvinnor och män med löneinkomster på liknande nivåer som tidigare tioårsperiod.77För kvinnor uppgår den till 82–84 procent och för män 83–86 procent. Andelen kvinnor och män med löneinkomster tycks således vara konstant och uppvisar ingen tendens till att varken öka eller minska.
Kvinnors andel av mäns löneinkomster har dock ökat under perioden 2001–2012, sannolikt som ett resultat av i första hand kvinnors längre arbetstider, vilket innebär att det kan hävdas att jämställdheten har ökat. I kronor räknat har dock skillnaden mellan könen i löneinkomster ökat, vilket medför att det kan hävdas att jämställdheten har minskat. I tabell 5.1 som har hämtats från Anita Nybergs underlag till utredningen, illustreras med exemplet löne-
inkomster skillnaden i resultat när olika mått används.
76SOU 2005:66. 77 Nyberg (2015).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
179
Tabell 5.1 Kvinnors andel av mäns löneinkomster, kvinnors och mäns löneinkomster i löpande penningvärde och i 2013 års penningvärde, 2001 och 2012 och skillnaden mellan dessa år
Kvinnors andel
av mäns löneinkomster, %
Löneinkomster,
löpande penning-
värde, kronor
Löneinkomster, 2013 års penning-
värde, kronor
Kvinnor Män Skillnad Kvinnor Män Skillnad
2001
67 169 200 252 000 82 800 198 900 296 300 97 400
2012
73 254 700 348 200 93 500 254 800 348 300 93 500
Skillnad, kronor
85 500 96 200 10 700 55 900 52 000 -3 900
Skillnad 6 procent-
enheter
51 % 38 % 13 % 28 % 18 % -4 %
Källa: beräknat från Ekonomisk jämställdhet, tabell Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag för olika år och SCB, KPI (1980=100) fastställda värden. Nyberg (2015).
Tabell 5.1 visar att såväl kvinnors som mäns löneinkomster i löpande penningvärde ökade mellan 2001 och 2012 och att kvinnors andel av mäns löneinkomster ökade från 67 till 73 procent, dvs. med 6 procentenheter, dvs. jämställdheten kan sägas ha ökat. Om löneinkomster i 2013 års penningvärde i stället beaktas visar tabellen att skillnaden mellan könen i löneinkomst uppgick till 82 800 kr år 2001 och till 93 500 kr år 2012, dvs. skillnaden ökade med 10 700 kronor. Visserligen ökade kvinnors löneinkomster med 51 procent och mäns med endast 38 procent, men eftersom kvinnors löneinkomster är lägre än mäns innebär en större procentuell ökning mindre i kronor räknat, 85 500 kronor för kvinnor respektive 96 500 kronor för män, vilket i sin tur innebär en ökning av skillnaden med 13 procent. Det kan därför hävdas att jämställdheten har minskat.
Detta exempel är illustrativt. Som Anita Nyberg visar i sitt bidrag till utredningen går det både att finna data som visar att jämställdheten har ökat, men också data som visar att så inte är fallet. Mot bakgrund av förändringar i penningvärdet är det lämpligt att räkna om alla summor till ett visst års fasta priser. I tabellen har de räknats om till 2013 års penningvärde. Eftersom både kvinnors och mäns löneinkomster har räknats om, är kvinnors andel av mäns löneinkomster fortfarande 67 procent år 2001 och 73 procent år 2012 och skillnaden har minskat med 6 procentenheter. När hänsyn tas
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
180
till inflationen blir dock ökningen i löneinkomster inte lika stor: 28 procent för kvinnor och 18 procent för män och skillnaden i kronor räknat har minskat med 3 900 kronor eller -4 procent, dvs. jämställdheten har ökat både vad gäller kvinnors andel av mäns löneinkomster och skillnaden i kronor räknat. Det är dock långt kvar till jämställdhet. År 2012 var mäns löneinkomster 93 500 kronor högre än kvinnors. Det kan nämnas att 1975 var motsvarande siffra 104 300 kronor i 2013 års penningvärde.78 På närmare 40 år har således skillnaden minskat med ca 11 000 kronor.
5.12.1 Närings- och kapitalinkomster
När man talar om löneinkomster ingår inte inkomst av näringsverksamhet eller kapital. Kvinnor har sådana inkomster i mindre utsträckning än män.
Andelen kvinnor och män som har näringsinkomster är betydligt lägre än andelen som har löneinkomster. Under 2000–talet har andelen med näringsinkomster legat på mellan 8 och 11 procent bland kvinnor och 13 och 20 procent bland män.79Andelen personer som har näringsinkomster ökade fram till omkring mitten av 2000-talet för att därefter åter minska. Den genomsnittliga näringsinkomsten är betydligt lägre än den genomsnittliga löneinkomsten, vilket sannolikt bl.a. beror på att många personer inte har företaget som huvudsyssla. År 2013 hade kvinnor i genomsnitt 57 000 kronor i näringsinkomster medan män hade 89 000 kronor. Kvinnors näringsinkomster var således 36 procent lägre än mäns.80Jämförs 2001 och 2013 ökade kvinnors näringsinkomster och mäns minskade något. Men även under denna period varierar kvinnors andel av mäns inkomster kraftigt mellan olika år, liksom skillnaden i kronor räknat. Det finns därför inte någon entydig tendens i utvecklingen mot varken ökad eller minskad jämställdhet.
När kapitalinkomster läggs till löne- och företagarinkomster ökar inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män. Det beror på att en något större andel män än kvinnor har kapitalinkomster, men fram-
78 Ålderskategorin var då 18–64 år. 79 Nyberg (2015). 80SOU 2015:50.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
181
för allt på att mäns inkomster av kapital är betydligt högre än kvinnors.81
5.12.2 Transfereringar
För både kvinnor och män kommer den största delen av inkomsterna från lön, företagarinkomst och avkastning på kapital, även kallad marknadsinkomst. Men även transfereringssystemen står för ett betydande inkomsttillskott. Den individuella disponibla inkomsten visar hur mycket pengar kvinnor och män faktiskt har att röra sig med under ett år, när samtliga inkomstslag inklusive t.ex. barnbidrag och sjukpenning har räknats in och skatten har dragits bort. Den jämställdhetspolitiska utredningen fann att inkomstskillnaderna mellan könen minskade genom transfereringssystemen.82 År 1991 uppgick kvinnors andel av mäns marknadsinkomster till 63 procent och av den individuella disponibla inkomsten till 76 procent. Tio år senare, 2001, hade inget hänt på denna front: kvinnors andel av mäns marknadsinkomster uppgick till 63 procent och av den individuella disponibla inkomsten till 76 procent. Ytterligare tio år senare kan en viss förändring skönjas: år 2012 var motsvarande siffror 68 procent och 78 procent, dvs. transfereringar och skatter minskade inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män. Den ekonomiska jämställdheten kan således sägas ha ökat. Om istället skillnaden i kronor beaktas, är skillnaden mellan kvinnors och mäns marknadsinkomster ungefär lika stor 2001 som 2012, nämligen drygt 108 000 kronor. Däremot har skillnaden mellan kvinnors och mäns individuella disponibla inkomst ökat från 53 300 kronor 2001 till 60 700 kronor 2012, vilket i första hand beror på skatten. Såväl kvinnor som män betalar mindre i skatt som ett resultat av jobbskatteavdraget, men det har betytt mer för mäns individuella disponibla inkomst än för kvinnors. Sammanfattningsvis, den ekonomiska jämställdheten avseende kvinnors andel av mäns individuella disponibla inkomster har
81 Andelen med ränta och utdelning skiftar mellan 58 och 75 procent och likartat för båda könen. Medelinkomsten för de med inkomst ligger på mellan 5 400 kr och 10 800 kr för kvinnor och 13 000 kr och 31 700 kr för män. Andelen med kapitalvinster varierar mellan 11 och 28 procent och inkomsterna mellan 88 800 kr och 124 900 kr för män respektive 56 100 kr och 85 100 kr för kvinnor (beräknat från Ekonomisk jämställdhet tabell Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag för olika år och med SCB, KPI (1980=100), fastställda tal). Se Nyberg (2015). 82SOU 2005:66.
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
182
ökat mellan 2001 och 2012. Den har dock minskat om skillnaden i kronor tas i beaktande.83
5.12.3 Pensioner
En viktig skillnad mellan kvinnors och mäns inkomster från välfärdsstaten är skillnaderna i pension. År 2013 hade kvinnor i genomsnitt 34 procent lägre pension än män. Nästan 60 procent av alla kvinnor som var 65 år eller äldre och hade ålderspension fick dessutom garantipension, dvs. den del av pensionen som betalas ut till den som har haft låg eller ingen arbetsinkomst. Motsvarande siffra för män var 15 procent.84Enligt JA-delegationens beräkningar kommer skillnaderna mellan kvinnors och mäns pensioner att minska framöver, men framtida kullar av såväl kvinnor som utrikes födda kvinnor och män får räkna med en avsevärt lägre allmän pension än inrikes födda män.85Det beror på att dessa grupper har haft lägre inkomster under sina yrkesverksamma år. Många av dem kommer enbart att ha garantipension (och många utrikes födda inte ens det), vars andel av den genomsnittliga lönen kommer att sjunka. Enligt JA-delegationen behöver både tiden på arbete och ersättningen för arbete bli mer jämställt om kvinnor och män i framtiden ekonomiskt sätt ska kunna ha en lika bra ålderdom.
5.13 Arbetsmiljö
Eftersom kvinnor och män i stor utsträckning befinner sig i olika sektorer och olika yrken har de också olika arbetsmiljö. Såväl den fysiska som den psykosociala arbetsmiljön skiljer sig åt i kvinno- respektive mansdominerande yrken, och dessutom för kvinnor och män inom samma yrke.
83 Magnusson och Nermo (2014) har undersökt betydelsen av familjesituation och tidskrävande arbetsvillkor för könslöneskillnader efter yrkets kvalifikationsgrad och längs med lönefördelningen. Av analyserna framgår att det generella könslönegapet är minst bland ensamstående kvinnor och män, och störst bland sammanboende med barn. Könslönegapet bland sammanboende är betydligt större i högprestige- än i lågprestigeyrken. Boschini, Håkansson, Rosén och Sjögren (2011) har undersökt vilken effekt barn har på inkomst och karriärutveckling. De finner att mäns löner är positivt påverkade av faderskap. 84 SCB samt Pensionsmyndigheten (2014). 85SOU 2015:50.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
183
Enligt Arbetsmiljöverket har var fjärde sysselsatt person i Sverige (24 procent) någon form av besvär som de hänför till arbetet. Besvären kan vara fysiska eller andra typer av besvär till följd av t.ex. stress, arbetets innehåll, dåliga relationer till chefer och arbetskamrater, hot eller våld.86
En högre andel kvinnor än män har arbetsrelaterade besvär. Drygt 27 procent av kvinnorna har besvär till följd av arbetet jämfört med 20 procent av männen. I jämförelse med hur det såg ut 2012 innebär detta en betydande ökning, framför allt bland kvinnor. 2012 hade 22 procent av kvinnorna och drygt 17 procent av männen någon form av arbetsorsakade besvär. Arbetsmiljöverket konstaterar i och med detta att den nedåtgående trend som har setts under många år avseende arbetsorsakade besvär är bruten.
Sett till enskilda orsaker är stress och psykiska påfrestningar den vanligaste orsaken till besvären. Det gäller såväl kvinnor som män. Det har skett en betydande ökning sedan 2012. För kvinnor ökade andelen från omkring tio procent 2012 till knappt 15 procent 2014 och för männen från omkring sex till åtta procent.
Det finns också skillnader i besvär mellan arbetare och tjänstemän. Besvär orsakade av stress och andra psykiska påfrestningar är något vanligare bland tjänstemän än arbetare. Omkring elva procent av tjänstemännen och sju procent av arbetarna har besvär orsakade av dessa faktorer. Arbetare redovisar oftare än tjänstemän besvär till följd av påfrestande arbetsställningar, tung manuell hantering och korta upprepade arbetsmoment. Omkring tio procent av arbetarna och fyra procent av tjänstemännen har t.ex. besvär till följd av påfrestande arbetsställningar. Kroppsliga besvär är också något vanligare bland arbetare än tjänstemän. Till exempel har cirka sju procent av arbetarna jämfört med fyra procent av tjänstemännen besvär i axlar och armar
Sömnbesvär, oro, ångest, depression drabbar däremot tjänstemän i något högre utsträckning än arbetare. Cirka åtta procent av tjänstemännen jämfört med fem procent av arbetarna har t.ex. sömnbesvär. För de flesta typer av besvär är det en högre andel kvinnor som har besvär än män bland såväl arbetare som tjänstemän.
Vad gäller den fysiska arbetsmiljön är män i större utsträckning än kvinnor utsatta för dåliga arbetsförhållanden som buller, vibra-
86 Arbetsmiljöverket (2014b).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
184
tioner, dålig belysning, kemikalier och luftföroreningar. Kvinnor har oftare repetitiva arbetsuppgifter och arbetar med kroppen vriden eller böjd i högre utsträckning än män. De har också oftare kroppsliga besvär av sitt arbete t.ex. vad gäller rygg, nacke, axlar, handleder och knän.87
Kvinnor drabbas i större utsträckning än män av arbetsrelaterade sjukdomar, t.ex. förslitningsskador. Detta kan i stor utsträckning förklaras av att de har de mest repetitiva och handintensiva arbetsuppgifterna på arbetsplatsen, också på arbetsplatser där kvinnor och män har samma yrke. Enligt Arbetsmiljöverket var drygt var fjärde anmälan 2013 om arbetsrelaterad sjukdom orsakad av organisatoriska eller sociala faktorer. För kvinnor gällde drygt var tredje anmälan dessa orsaker och berodde på hög arbetsbelastning eller på mobbning, utfrysning och trakasserier.88 Se figur 5.12.
Figur 5.12 Antal anmälda arbetsrelaterade sjukdomar per 1 000 förvärvsarbetande 1998–2013
Källa: AV, SCB, AKU.
Som framgår av figur 5.12 har antalet anmälda arbetsrelaterade sjukdomar minskat bland både kvinnor och män sedan 2003, för att från 2009 lägga sig på en relativt jämn nivå för män och samtidigt som antalet för kvinnor har ökat något sedan dess. Män råkar dock
87 Arbetsmiljöverket (2014a). 88 Arbetsmiljöverket (2014b).
0 1 2 3 4 5 6 7 8
98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13
Kvinnor Män
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
185
i betydligt högre grad än kvinnor ut för arbetsolyckor som leder till sjukfrånvaro och dödsolyckor, se figur 5.13.
Figur 5.13 Antal dödsfall i arbetsplatsolyckor
Av figur 5.13 framgår att fler män dör i arbetsplatsolyckor än kvinnor. Av den senaste rapporten från Arbetsmiljöverket som behandlar dödsolyckor i arbetet framgår att den klart vanligaste orsaken till dödsolyckor i arbetet under åren 2007–2012 är förlorad kontroll över fordon eller andra transportmedel, drygt 40 procent av de totalt 340 dödsolyckorna. I ungefär hälften av dessa har bil, buss eller lastbil varit inblandad.89
Jämfört med män anger nästan en dubbelt så stor andel kvinnor att de har litet handlingsutrymme och svårt att koppla bort tankarna från arbetet när de är lediga. Sedan mätningen 2011 kan en tydlig förändring noteras: såväl kvinnor som män har svårt att koppla bort tankarna från jobbet under ledighet, men kvinnor mer så än män, se figur 5.14.
89 Arbetsmiljöverket (2012).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
186
Figur 5.14 Andel sysselsatta som inte kan koppla bort tankarna från arbete när man är ledig och som också har litet handlingsutrymme 1989–2013, procent
Källa: AV, SCB, AKU.
Kvinnor och män drabbas också av arbetsrelaterade besvär i olika yrken. För kvinnor är fysiska besvär vanligast för de som arbetar inom vård, omsorg, försäljning och städyrken samt frisörer. För män är fysiska besvär vanligast för truckförare, snickare, fordonsmekaniker och fastighetsskötare. Kvinnor får i högst grad besvär i traditionellt kvinnodominerade arbetaryrken och män får i högst grad besvär i traditionellt mansdominerade arbetaryrken. När det gäller arbetsrelaterade besvär till följd av stress och psykiska påfrestningar är lärare, både kvinnor och män, den grupp som drabbas i högst grad.90
Enligt Lena Karlqvists bidrag till JA-delegationen är tydlighet i organisationen, klara mål och väl fungerande arbetsplatser, samt medarbetare som har kontroll över sin arbetssituation förhållanden som bidrar till en god psykisk arbetshälsa.91 Denna analys delas av bl.a. Arbetsmiljöverket som framhåller att det inte är kvinnors fysiologi som leder till ojämställd hälsa, utan hur arbetet är organiserat.92Att kvinnor rapporterar mer negativ stress och psykisk ohälsa än män kan enligt Kjellsson, Magnusson och Thålin bidrag till JA-dele-
90 Arbetsmiljöverket (2014b), SOU 2015:50. 91SOU 2014:30. 92 Arbetsmiljöverket (2013).
0 2 4 6 8 10 12
89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13
Kvinnor Män
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
187
gationen bl.a. förklaras av att kvinnor i större utsträckning arbetar inom branscher och yrken med hög psykisk och/eller känslomässig belastning och dåliga möjligheter till kontroll över eget arbete.93
5.14 Sjukfrånvaro
Kvinnor har betydligt högre sjukfrånvaro än män. I ett historiskt perspektiv har dock skillnaden mellan kvinnors och mäns sjukskrivningar varit liten och antalet sjukskrivningar lågt.94 Sedan den obligatoriska allmänna sjukförsäkringen infördes 1955 och fram till i slutet av 1970-talet låg kvinnors och mäns sjukfrånvaro på ungefär samma nivå.95I början av 1980-talet ägde en tydlig förändring rum och kvinnors sjukfrånvaro ökade till en högre nivå än mäns. De högsta nivåerna på total sjukfrånvaro ägde rum i slutet av 1980-talet och i början av 2000-talet.
Under 2000-talets andra hälft infördes ett flertal reformer inom sjukförsäkrings- och skatteområdet för att direkt eller indirekt minska sjukfrånvaron och öka drivkrafterna för återgång i arbete. Rehabiliteringskedjan, nystartsjobben och jobbskatteavdragen var några av dessa reformer. Under de senaste åren har den generella sjukfrånvaron minskat, liksom skillnaden mellan kvinnor och män mätt med det så kallade sjuktalet.96 År 2003 var skillnaden i utbetald sjukpenning mellan kvinnor och män knappt 12 dagar, medan motsvarande siffra för 2014 var knappt sju dagar.97 Under 2013 tog totalt cirka 530 000 personer emot sjukpenning från försäkringskassan vid minst ett tillfälle under året: 63 procent av dessa personer var kvinnor och 37 procent män.98
Enligt Försäkringskassan beror ökningarna i sjuktalen i slutet av 1980-talet och 1990-talet till viss del på att antalet nya sjukfall ökade men framför allt på en ökning av antalet längre sjukfall.99Under början av 2000-talet minskade antalet sjukfall längre än 29 dagar och
93SOU 2014:30. 94SOU 2015:50. 95 Försäkringskassan (2015). 96 Sjukfrånvaron mäter antal utbetalda sjukpenningdagar per försäkrad individ. Sjuktalet mäter antal utbetalda dagar med sjukpenning per registrerad försäkrad i åldrarna 16-64 år. Dagar räknas brutto, dvs. alla dagar räknas som en dag oavsett sjukpenningens omfattning (hel, halv, etc.). 97SOU 2015:50. 98 Ibid. 99 Försäkringskassan (2015).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
188
nådde en lägsta nivå 2009 med 98 200 sjukfall varav 60 100 för kvinnor och 37 100 för män. Sedan 2010 har antalet sjukfall längre än 29 dagar ökat. År 2014 stod kvinnorna för 66 procent och männen för 34 procent av sjukfallen längre än 29 dagar.
Som Gunnel Hensing konstaterar i sitt bidrag till JA-delegationen har regeländringarna i sjukförsäkringen inte ändrat på det faktum att kvinnor utgör cirka två tredjedelar av de sjukskrivna.100 Bland kvinnor är sjukfrånvaron störst i de mest kvinnodominerade yrkena. Det största gapet i sjukfrånvaron mellan könen, till kvinnors nackdel, finns i arbetaryrken och lägre tjänstemannayrken. Enligt Hensing är en viktig del i kvinnors högre sjukfrånvaro skillnaden i ansvar för hem och familj.101Dubbla krav och konkurrerande krav från arbete och familj kan också leda till högre sjukfrånvaro. Studier visar att riskerna att drabbas av ohälsa är större i arbetsmiljöer med höga krav, små möjligheter att påverka arbetssituationen och där belöningen upplevs som liten.102 Riskerna att drabbas av ohälsa är betydligt mindre i arbetsmiljöer där det finns goda möjligheter att påverka det egna arbetet och en hög arbetstillfredsställelse. Dessa studier tyder på att en lägre sjukfrånvaro hos såväl kvinnor och män kan främjas genom en god arbetsmiljö.
Generellt råder det dock ingen konsensus inom forskningen om vilka faktorer som kan förklara kvinnors relativt sett högre sjukfrånvaro. Arbetsförmågan påverkas av både fysisk och psykisk hälsa och av arbets- och familjesituationen. Sjukfrånvaron påverkas också av hur arbetsmarknaden ser ut och hur regelverket inom sjukförsäkringen är utformat. Det finns därmed flera möjliga medicinska, sociologiska, psykologiska, ekonomiska och institutionella delförklaringar till varför kvinnor är sjukskrivna i högre grad än män.
100SOU 2014:74. 101 Enligt en studie av Angelov m.fl. (2011) är kvinnor och män ungefär lika ofta borta från jobbet på grund av sjukdom innan de får barn. Efter första barnets födelse har mamman ungefär dubbelt så många sjukfrånvarodagar som pappan. Skillnaden finns kvar upp till 15 år efter första barnet. IFAU, Rapport 2011:2. 102 SBU (2014a); SBU (2014b). Se även Försäkringskassan (2014b).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
189
5.15 Utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten, inom delområdet utbildning
Lika möjligheter och villkor i fråga om utbildning är centralt för att kvinnor och män ska kunna nå en ökad ekonomisk självständighet. Det är också ett viktigt medel för individens möjligheter till försörjning och inflytande i samhället. Skolan och utbildningen utgör också en arena för identitetsskapande. Under skoltid påverkas både flickors och pojkars uppfattningar och föreställningar om kön och därför har skolan en viktig uppgift när det gäller att motverka traditionella könsmönster och att aktivt främja jämställdhet.
5.15.1 Utbildningsnivå
Utbildningsnivån i åldersgruppen 25–44 år har höjts under den senaste tioårsperioden, särskilt bland kvinnor. År 2012 hade 51 procent av kvinnorna en eftergymnasial utbildning, jämfört med 36 procent 2000. Bland män hade 39 procent en eftergymnasial utbildning 2012, jämfört med 31 procent 2000.103Även i åldersgruppen 45–64 år har utbildningsnivån höjts. År 2000 hade 27 procent av kvinnor och 31 procent män enbart förgymnasial utbildning. År 2012 hade andelen personer med enbart förgymnasial utbildning nästan halverats: 14 procent av kvinnorna och 19 procent av männen.
En jämförelse mellan inrikes och utrikes födda kvinnor och män visar att bland inrikes födda kvinnor har 46 procent en eftergymnasial utbildning, 45 procent gymnasial utbildning och 9 procent förgymnasial utbildning. Motsvarande siffror för inrikes födda män är 35, 51 respektive 14 procent. Av utrikes födda kvinnor har 40 procent en eftergymnasial utbildning, 34 procent en gymnasieutbildning och 21 procent förgymnasial utbildning. Motsvarande siffror för utrikes födda män är 36, 36 respektive 20 procent. Kvinnor, såväl inrikes som utrikes födda, har därmed högre utbildning än män generellt. En högre andel utrikes födda män än inrikes födda män har en eftergymnasial utbildning. En högre andel utrikes födda kvinnor och män har dock enbart förgymnasial utbildning, jämfört med inrikes födda kvinnor och män.
103 SCB (2014a).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
190
Enligt SCB:s långtidsprognos förväntas könsskillnaderna till kvinnornas fördel att öka över tid.104I dag har exempelvis 35 procent av männen och 44 procent av kvinnorna i yrkesaktiv ålder 20– 64 år en eftergymnasial utbildning. Om det nuvarande utbildningsmönstret står sig beräknas dessa andelar ha ökat till 40 respektive 55 procent 2035.
5.15.2 Könssegregerade utbildningsval
Könsfördelningen i gymnasieskolans olika program och inriktningar fortsätter att vara ojämn. Endast var femte elev läser ett program med jämn könsfördelning. De studieförberedande programmen är antalsmässigt störst och har också generellt sett en jämnare könsbalans, med undantag för humaniora och teknik, än de yrkesförberedande programmen. Naturvetenskap och ekonomi befinner sig inom jämställdhetsintervallet 40–60 procent och det samhällsvetenskapliga programmet, som är gymnasieskolans största, ligger också nära gränsen till en jämn könsfördelning. De yrkesförberedande programmen är däremot i stor utsträckning antingen kvinno- eller mansdominerade (minst 60 procent kvinnor eller minst 60 procent män).
Kvinnor som läser yrkesförberedande program gör det i hög grad med inriktning mot hantverk, vård och omsorg, barn och fritid, hotell och turism samt naturbruk. Män är i majoritet inom VVS och fastighet, el och energi, bygg- och anläggning, fordon och transport samt industriteknik. Könssegregeringen är således tydligare på de yrkesförberedande programmen än på de studieföreberedande programmen.
Andelen män som läser gymnasieprogram med en tydlig kvinnodominans (minst 60 procent kvinnor) har emellertid ökat, från 23 procent 2001 till 38 procent 2014. Andelen kvinnor på mansdominerade program är däremot ganska oförändrad; andelen har ökat från en till fem procent. Mansdominerade program (med minst 60 procent män) är dessutom mer mansdominerade än vad kvinnodominerade program (minst 60 procent kvinnor) är.106Det innebär att mansdominansen inom gymnasieprogrammen Industri, Bygg, Fordon, El
104 SCB (2014c). 105 Se SOU 2015:50, kap. 5. Utbildning. 106 Heikkilä (2015).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
191
och Energi är andelsmässigt högre än kvinnodominansen inom Hantverk, Livsmedel, Omvårdnad och Barn och fritid. Fler unga män än unga kvinnor läser yrkesutbildningar på gymnasiet och går sedan direkt ut i arbetslivet. Kvinnor går i stället oftare vidare till universitets- eller högskolestudier.
De könssegregerade valen till gymnasiet kan till stor del förklaras av föräldrarnas utbildningsbakgrund. Barn till låg- respektive högutbildade föräldrar väljer i stor utsträckning olika gymnasieprogram. Barn till lågutbildade föräldrar återfinns ofta på yrkesförberedande program med en tydlig kvinno- respektive mansdominans medan barn till högutbildade föräldrar ofta väljer de studieförberedande programmen.
Många försök att bryta könsmönstret har gjorts. De satsningar som har gjort har dock främst varit inriktade på att rekrytera kvinnor till mansdominerade yrken, sällan det omvända.107 Även om insatser har gjorts för att rekrytera män till kvinnodominerade områden, har de kritiserats för att bl.a. varit fokuserade på att motivera enskilda personer att göra otraditionella utbildnings- och yrkesval, medan de processer och strukturer som leder till könssegregeringen inte har problematiserats eller utmanats.108
Forskningen visar att föreställningar om kvinnligt och manligt kan ha betydelse för yrkeslivets könsmönster. Dessa föreställningar och idéer, som bidrar till att forma den yrkessocialisering – det vill säga den yrkesgemenskap och de normer och värderingar som utgör grunden för denna gemenskap, inleds ofta i gymnasieskolan. Till exempel är en viktig komponent inom Fordonsprogrammets transportinriktning på gymnasiet att hantera en manlig jargong.109Också i byggprogrammet finns en manlig jargong som präglar utbildningen.110En ung man eller en ung kvinna som gör ett otraditionellt val med avseende på kön kan därför mötas av andra reaktioner än de som gör ett traditionellt val. I en rapport från IFAU, som har undersökt hur yrkessocialisationen äger rum inom två av gymnasieskolans yrkesprogram, visar Hedlin och Åsberg att inom det kvinnodominerade Vård- och omsorgsprogrammet är
107 Löfström red. (2004); Löfström (2012); Bergström (2007). 108 Bergström (2007); Hedlin (2011). 109 Korp (2011). 110 Berglund (2009).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
192
män eftertraktade och efterlängtade.111 Enligt författarna innebär den starka och självklara efterfrågan på män inom vården att män tillskrivs en högre status än sina kvinnliga kollegor. Husbyggnadsinriktningen inom Bygg- och anläggningsprogrammet präglas i stället av en ”vi-känsla” som bygger på en snäv maskulinitetsnorm. Denna maskulinitetsnorm blir problematisk för de män och kvinnor som inte motsvarar idealen inom denna gemenskap. Inom Bygg- och anläggningsprogrammets måleriinriktning är kvinnor efterfrågade, samtidigt som de uppfattas som en hot för yrkets manliga könskodning. Författarna drar slutsatsen att betydelsen av genus i yrkessocialisationen behöver beaktas i utbildningens alla delar.
5.15.3 Betygsskillnader
Det är sedan länge känt att flickor presterar bättre i skolan än pojkar. Av Mia Heikkiläs underlag till utredningen framgår bl.a. att ungefär en lika stor andel flickor och pojkar uppnår kunskapsmålen i årskurs 6 men i vissa ämnen finns det signifikanta skillnader mellan könen.112Inom ämnen som teknik, slöjd, bild, hem- och konsumentkunskap och musik är skillnaderna inte så stora. Större är skillnaderna i svenska, men även i samhällskunskap, naturkunskap, religionskunskap, engelska och matematik. Enligt Heikkilä finns det tendenser som pekar på att pojkar klarar sig sämre i ämnesområden som är särskilt kvinnokodade eller som kräver eget arbete i form av läsning. Pojkars (bristande) läsning pekas också ut. Läskunnighet och förmåga till läsförståelse är grundläggande för att tillgodogöra sig all typ av utbildning. Det är också vanligare bland pojkar än flickor att inte nå upp till kunskapskraven i årskurs 6. Närmare 15 procent av alla pojkar i årskurs 6 nådde inte upp till två eller fler ämnen år 2014. Det bör dock också noteras att en relativt stor andel flickor, närmare tio procent, inte heller nådde upp till kunskapskraven.
Kön är en viktig parameter att ta hänsyn till i analyser av skolresultat, men socioekonomisk bakgrund är minst lika viktig i detta sammanhang. Föräldrars högsta utbildningsnivå och huruvida elever-
111 Hedlin och Åberg (2013). 112 Heikkilä (2015).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
193
na är födda i Sverige eller inte är faktorer som visar generella skillnader i elevernas resultat. Elever vars föräldrar har eftergymnasial utbildning har generellt bättre resultat än elever vars föräldrar har gymnasial eller förgymnasial utbildning. Elever som har invandrat till Sverige före skolstart har generellt lättare att uppnå kunskapskraven än elever som har invandrat efter den ordinarie skolstarten. Bland de elever i årskurs 6 våren 2014 som hade invandrat till Sverige före den ordinarie skolstarten (dvs. före år 2008) uppnådde 70 procent kunskapskraven i alla ämnen, jämfört med drygt 35 procent bland dem som hade invandrat efter skolstarten.113
Betygsskillnaderna i årskurs 9 följer delvis samma mönster som det för årskurs 6. Figur 5.15 visar flickors och pojkars genomsnittliga meritvärden i årskurs 9 i relation till föräldrarnas utbildningsbakgrund under perioden 2006–2014.
Figur 5.15 Genomsnittligt meritvärde för flickor och pojkar i årskurs 9 efter föräldrarnas utbildningsnivå, 2006–2014
Källa: Skolverket (2014) i Heikkilä (2014)
113 Heikkilä (2015).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
194
Figur 5.15 visar att elever med högskoleutbildade föräldrar har de högsta meritvärdena, följt av elever vars föräldrar har gymnasial utbildning. Lägst meritvärden har elever vars föräldrar har förgymnasial utbildning. Inom samtliga utbildningskategorier har flickor i genomsnitt högre meritpoäng än pojkar i motsvarande kategori. Våren 2014 var flickors genomsnittliga meritvärde 226,8 poäng medan pojkars var 203,5. I årskurs 9 har flickor bättre resultat i samtliga ämnen utom i idrott och hälsa. Av figuren framgår också att de genomsnittliga nivåerna på meritpoängen från årskurs 9 har ökat något de senaste tio åren, utom för elever med lågutbildade föräldrar.114
Om eleverna är utrikes eller inrikes födda är också en viktig parameter att ta i beaktande vid analys av statistiken. Närmare 12 procent av eleverna som gick i årskurs 9 läsåret 2013/14 var födda utomlands och närmare 67 procent av eleverna som var födda utomlands hade invandrat till Sverige efter den ordinarie skolstarten. Medan drygt 3 procent av eleverna födda i Sverige hade föräldrar med förgymnasial utbildning som högsta utbildningsnivå, var motsvarande siffra för elever som invandrat till Sverige efter ordinarie skolstart över 33 procent.
Även i gymnasieskolan presterar flickor bättre än pojkar. Våren 2013 var den genomsnittliga betygspoängen 14,7 för flickor och 13,3 för pojkar.115Betygsskillnaden har varit ungefär densamma sedan 2002/2003. Sambandet mellan föräldrarnas utbildningsnivå och skolprestationer återfinns också i gymnasieskolan. Figur 5.16 visar de genomsnittliga betygspoängen för elever som har fått slutbetyg i gymnasiet efter föräldrars utbildningsnivå under perioden 2010–2014.
114 Andelen elever som inte är behöriga till de nationella programmen har också ökat. Läsåret 2013/14 saknade ca 12 procent av flickorna och 14 procent av pojkarna behörighet till gymnasieskolans nationella program. Nästan alla elever går vidare till gymnasieskolan men de som saknar grundläggande behörighet är hänvisade till introduktionsprogrammen. 115 Skolverket, Dnr 71-2013-28.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
195
Figur 5.16 Betygspoäng för elever som erhållit slutbetyg i gymnasiet, efter föräldrars utbildningsnivå, 2010−2014
Not: Högsta möjliga värde är 20. Källa: Skolverket 2014.
Av figur 5.16 framgår att när föräldrarna har samma utbildningsnivå har flickor i genomsnitt bättre betyg än pojkar. Flickor med högskoleutbildade föräldrar har högst genomsnittliga betygspoäng och pojkar vars föräldrar har förgymnasial utbildning har lägst.
Av SCB:s (2014) statistik framgår att skillnaden i betygspoäng mellan flickor och pojkar har ökat mellan 1997 och 2013. Störst är skillnaden mellan flickor och pojkar med svensk bakgrund, där den förra gruppen ökade sina betygspoäng från 13,2 till 14,9 (av totalt 20 poäng) och den senare från 12,3 till 13,4. Flickor med utländsk bakgrund (i detta fall utrikes födda personer eller inrikes födda personer med två utrikes födda föräldrar) ökade sina betygspoäng från 12,3 till 13,8, jämfört med pojkar med utländsk bakgrund som ökade sina poäng från 11,4 och 12,5. Oavsett bakgrund, var ökningen av betygspoäng mellan 1997 och 2013 störst för kvinnor.
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
196
Sedan slutet av 1990-talet har andelen kvinnor och män som lämnar gymnasiet utan fullständiga betyg ökat.116 Av de elever som påbörjade en gymnasieutbildning läsåret 1993/94 avbröt var femte elev sina studier (lika många kvinnor som män). Motsvarande siffra för elever som började gymnasiet läsåret 2009/2010 var 21 procent kvinnor och 26 procent män. Ökningen var störst bland elever med utländsk bakgrund och särskilt bland män. En förklaring till det kan vara att många elever med utländsk bakgrund har anlänt till Sverige senare i livet.117
Att flickor presterar bättre i skolan och i genomsnitt har bättre betyg än pojkar är ingen ny företeelse. Skillnaderna mellan könen har dock kommit att diskuteras allt mer på senare år.118 Delegationen för jämställdhet i skolan (DEJA) konstaterar att det i skolan finns betydande jämställdhetsutmaningar i skolan.119Pojkar som grupp presterar i genomsnitt sämre än flickor, och får därför sämre betyg. Flickor presterar bättre än pojkar, men är däremot mer stressade och mår generellt sämre. Pojkar gör sig också skyldiga till olika slags trakasserier i större utsträckning än flickor, men utsätts också oftare för trakasserier. Pojkar framstår som mer aktiva än flickor när det gäller att behandla andra illa. Både pojkar och flickor hindras av traditionella könsroller och programvalen till gymnasiet är därför fortsatt könsstereotypa – särskilt valen till de yrkesförberedande programmen. I DEJA:s slutbetänkande (SOU 2010:99) diskuteras tänkbara orsaker och förklaringar till att flickor sedan decennier presterar bättre än pojkar i skolan. DEJA bedömer att många pojkar riskerar att mötas av negativa förväntningar och tidigt lära sig att hantera skolmisslyckanden, något som kan ha sin grund dels i föreställningar om att pojkar ofta presterar sämre, dels i pojkarnas genomsnittligt senare biologiska mognad.
Enligt JA-delegationen är en förklaring till flickors bättre skolprestationer att de lägger ned mer tid och engagemang i skolan.120Pojkars sämre prestationer i skolan betraktas ofta som ett uttryck för en ”antipluggkultur” som har sin grund i föreställningar om
116SOU 2015:50. 117 Ibid. 118 Se tex. SOU 2009:64, 2010:99. Se även Framtidskommissionen, Löfström (2012). 119SOU 2010:99. 120SOU 2015:50.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
197
maskulinitet.121Med hjälp av begreppet antipluggkultur kan man beskriva hur pojkar distanserar sig från skolarbete för att uppnå social status och popularitet. Att prestera väl i skolan har i stället uppfattats som något feminint. Enligt den amerikanska maskulinitetsforskaren Michael Kimmel utgör traditionella föreställningar om manlighet ett hinder för pojkar att lyckas i skolan.122En fördel med begreppet antipluggkultur är därför att det sätter fokus på de underliggande normerna som kan förklara varför pojkar som grupp presterar sämre i skolan än flickor. En nackdel kan dock vara att det riskerar att negligera både grupper av svagpresterande flickor som har tendenser till antipluggkulturer och grupper av pojkar som inte alls underpresterar i skolan.123
Enligt DEJA kan skolan som institution ses som spegel av samhället i övrigt. På strukturell nivå är mannen och det manligt kodade överordnat på många av samhällets områden. Ett mönster av bristande jämställdhet kommer att etableras och leva kvar i skolan så länge det omgivande samhället inte är jämställt. Samtidigt kan skolan erbjuda en ”fristad” där andra relationer och förhållanden kan råda än dem som gäller utanför skolan.
5.15.4 Könsfördelning på skolledarbefattningar m.m.
Andelen kvinnor på skolledarbefattningar inom grund- och gymnasieskolan har fortsatt att öka under den senaste tioårsperioden. Mellan åren 2000/2001 och 2012/2013 ökade andelen kvinnor som rektorer i grundskolan från 62 till 66 procent inom grundskolan och från 34 till 45 procent inom gymnasieskolan. Bland rektorerna på grundskolan råder därmed fortsatt kvinnodominans. Bland rektorerna på gymnasieskolan har könsfördelningen gått från mansdominans till jämn könsfördelning.
Andelen män som arbetar i förskolan är fortsatt låg. År 1998 uppgick andelen till 1,9 procent att jämföra med ca 4 procent 2013. Av Heikkiläs underlag till utredningen framgår att frågan om män i förskolan har diskuterats under drygt 40 års tid.124Vissa forskare
121 För diskussion om pojkars skolprestationer, se SOU 2014:6. 122SOU 2010:53, 54. 123 Ambjörnsson (2004); Heikkilä (2015). 124 Heikkilä (2015).
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
198
har framhållit att fler män i förskolan fungerar som förebilder och bidrar till att pojkar presterar bättre; andra forskare menar att det är lärarnas kompetens som är utslagsgivande för elevers prestationer. För svensk del har det framförts att män i förskolan behövs för att skapa en mångfald av erfarenheter liksom att det finns ett stort rekryteringsbehov till förskolan.125
5.15.5 Högre utbildning
Att kvinnor är i majoritet bland studerande på grundnivå och avancerad nivå vid landets lärosäten är ingen nyhet.126Så har det varit sedan högskolereformen 1977 då kvinnodominerade utbildningar som lärar- och vårdutbildningar införlivades i högskolan. Höstterminen 2014 utgjorde kvinnor 59 procent av alla studerande, män 41 procent. Denna fördelning har varit relativt konstant det senaste decenniet. På motsvarande sätt är kvinnor också i majoritet bland de utexaminerade. Bland de examinerade på grundnivå och avancerad nivå läsåret 2013/14 var könsfördelningen 64 procent kvinnor och 36 procent män. Också denna fördelning har varit relativt konstant det senaste decenniet.127 Kvinnors högre examensfrekvens kan bl.a. förklaras av att många kvinnor läser utbildningar som leder fram till legitimationsyrken och därför inte får börja arbeta utan examensbevis. Män lämnar däremot oftare högskolan utan att ansöka om examensbevis, även om de är i princip är klara med sina utbildningar.128
Liksom inom gymnasieskolan råder en könssegregering avseende studieval. Det enskilt största utbildningsprogrammet är lärarutbildningen, där kvinnor är i majoritet. Den vanligaste utbildningsinriktningen för kvinnor är dock hälso- och sjukvård samt social omsorg, där drygt 80 procent av de studerande är kvinnor och knappt 20 procent är män. Denna könsfördelning har varit mer eller mindre konstant de senaste trettio åren. De vanligaste utbildningsinriktningarna för män är teknik och tillverkning, med 69 procent män och 31 pro-
125 Heikkilä (2015). 126 Universitetskanslerämbetet (2015). 127 Bland de examinerade på grundnivå och avancerade nivå 2002 var 63 procent kvinnor och 37 procent män. 128SOU 2011:1.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
199
cent kvinnor. Kvinnors andel inom teknik och tillverkning har fördubblats under samma tidsperiod.
Ett nedslag i statistiken över ansökningarna till högskolan hösten 2014 visar att könsfördelningen bland de sökande de till de många yrkesexamensprogrammen var mycket ojämn. Störst skillnad mellan könen fanns på sjuksköterskeutbildningen och socionomutbildningen där 84 respektive 83 procent av de behöriga förstahandssökande var kvinnor. På högskoleingenjörs- och civilingenjörsutbildningen var i stället andelen män 75 procent respektive 70 procent.
Också högskolan präglas av det komplexa samspelet mellan kön och social bakgrund. Föräldrars bakgrund styr fortfarande valet att studera.129Bland högskolenybörjarna, yngre än 35 år läsåret 2013/14, hade totalt 38 procent högutbildade föräldrar (dvs. föräldrar med minst en treårig högskoleutbildning), jämfört med 25 procent av alla unga personer i Sverige. Även om andelen unga i Sverige med högutbildade föräldrar har ökat, från 22 till 25 procent under 2003–2013, har andelen nybörjare med högutbildade föräldrar ökat något mer, från 33 till 38 procent. Högst andel med högutbildade föräldrar bland nybörjarna finns på utbildningarna till läkare och arkitekt, 66 procent. På utbildningen till förskollärare är däremot andelen med högutbildade föräldrar 19 procent, dvs. under genomsnittet i befolkningen. Studenter vars föräldrar är högutbildade studerar ofta vid de äldre, välrenommerade universiteten och på utbildningar med höga antagningspoäng. Studenter med lågutbildade föräldrar studerar mer ofta vid utbildningar med lägre söktryck vid nya universitet och högskolor.130
Kvinnor har i allt större utsträckning börjat göra bruk av sina höga gymnasiebetyg och söka sig till traditionellt mansdominerade prestigeutbildningar, såsom läkar-, jurist, ekonom-, civilingenjörsutbildningarna. Med undantag för civilingenjörsutbildningen har dessa utbildningar gått från att ha varit kraftigt mansdominerade till att ha en relativt jämn könsfördelning bland studenterna.131
JA-delegationen talar om tre separata utbildningssfärer för kvinnor och män: en för unga män, en för unga kvinnor och en köns-
129 SCB. Statistiska meddelanden. UF 20 SM 1403. Universitet och högskolor. Högskolenybörjare 2013/14 och doktorandnybörjare 2012/13 efter föräldrars utbildningsnivå. 130 Lidegran m.fl. (2013); SOU 2015:50. 131SOU 2015:50.
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
200
blandad.132 De tre utbildningssfärerna har olika status och följer ett tydligt mönster av kön och klass. I den första utbildningssfären finns unga män vars föräldrar har en lägre utbildning. För den gruppen av unga män är gymnasieskolan den viktigaste utbildningsnivån och merparten av männen finns i gymnasieskolans yrkesprogram. I den andra utbildningssfären finns unga kvinnor vars föräldrar har en lägre utbildning. Dessa unga kvinnor återfinns på motsvarande sätt inom vård- och omsorgsutbildningar, men ibland även inom samhällsvetarprogrammet på gymnasiet. I den mån de läser vidare på högskolan väljer de främst utbildningar inom skola, vård och omsorg. Den tredje utbildningssfären är könsblandad och rymmer de mest prestigefyllda utbildningarna. Här finns ungdomar vars föräldrar är högskoleutbildade. Ungdomarna väljer främst de studieförberedande programmen på gymnasiet och många går vidare till högre studier. Enligt JA-delegationen följer denna könsuppdelning med in i arbetslivet. En del av förklaringen till yrkessegregeringen i arbetslivet står således att finna i utbildningssystemet.
I utbildningen på forskarnivå är könsfördelningen totalt sett jämn, vilket framför allt beror på att männen är i majoritet bland de utländska doktoranderna.133 Bland de svenska doktoranderna är kvinnorna något fler än männen. Sammantaget var 47 procent av doktoranderna kvinnor och 53 procent män 2014 och ungefär så har fördelningen varit under många år.134Sett i ett längre perspektiv har antalet kvinnor ökat kraftigt; 1990 var det knappt hälften så många kvinnor som män som påbörjade en forskarutbildning.135Könsfördelningen bland de som påbörjar en utbildning på forskarnivå är därmed betydligt jämnare än på utbildning på grundnivå och avancerad nivå där kvinnor dominerar. Den högre andelen kvinnor som utexamineras från grundnivå och avancerad nivå avspeglas således inte i andelen kvinnor som antas till forskarutbildningen. Enligt Universitetskanslersämbetet (UKÄ) är en förklaring till att könsfördelningen inom forskarutbildningen skiljer sig från den på grund- och avancerad nivå att övergången varierar mellan olika ut-
132SOU 2015:50. 133 Universitetskanslerämbetet (2015). 134 Andelen kvinnor har varierat mellan 47 och 50 procent mellan 2004 och 2014. 135 Universitetskanslerämbetet (2015).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
201
bildningar.136Lägst är övergången från vissa utbildningar som till stor del domineras av kvinnor.
Av de doktorander som avlade en doktorsexamen 2014 var 49 procent kvinnor och 51 procent män.137Sett över den senaste tioårsperioden har könsfördelningen bland dem som har avlagt en doktorsexamen varit jämn med mellan 45 och 51 procent kvinnor.138Som kapitel 4 Jämn fördelning av makt och inflytande visade är dock könsfördelningen bland professorer fortsatt ojämn; 76 procent av alla professorer är män och 24 procent är kvinnor. För universiteten och högskolorna som helhet gäller således att kvinnorna är i majoritet bland de studerande, men att deras andel successivt minskar ju högre upp i den akademiska hierarkin de befinner sig.
Delegationen för jämställdhet i högskolan, som har kartlagt och analyserat jämställdheten i högskolan, drar i sitt betänkande Svart
på vitt – om jämställdhet i akademin (SOU 2011:1) slutsatsen att
det finns brister i arbetet för jämställdhet i högskolan när det gäller såväl planmässighet, långsiktighet och samverkan som teoretisk och praktisk kunskapsförankring.139Delegationens slutsats är också att de insatser som har gjorts under de senaste tre decennierna inte har gett önskvärda resultat. Även om vissa framsteg har gjorts, går utvecklingen på området långsamt. Mot bakgrund av de brister som har noterats inom högskolan har regeringen tillsatt en nationell expertgrupp för ökad jämställdhet i högskolan. Se kapitel 4 En
jämn fördelning av makt och inflytande.
5.15.6 Deltagande i folkbildningen
Fler kvinnor än män deltar i studiecirklar, folkbildningsverksamhet eller i olika kulturprogram. De mest aktiva befinner sig i åldern 25– 65 år, men kvinnor över 65 år är också aktiva. År 2012 var dubbelt så många kvinnor än män i åldern 65 år eller äldre aktiva i studiecirklar eller annan folkbildningsverksamhet.
136 Universitetskanslerämbetet (2015). 137 Ibid. 138 En allt större andel av de utexaminerade på forskarnivå utgörs av utländska doktorander. Under 2014 var 30 procent av dem som avlade doktorsexamen utländska doktorander. Andelen har ökat betydligt sedan 2004 då andelen var 20 procent bland doktorsexaminerade. Andelen utländska doktorander som avlägger examen på forskarnivå är störst inom naturvetenskap och teknik. Se Universitetskanslerämbetet (2015). 139SOU 2011:1.
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
202
5.15.7 Vissa regionala aspekter
Att unga kvinnor lämnar landsbygden och mindre tätorter är inget nytt fenomen. Att också unga män flyttar från landsbygden i nästan lika stor utsträckning som unga kvinnor har blivit mindre uppmärksammat. Av SCB:s statistik framgår att flyttmönstret ur ett åldersperspektiv till stor del är lika för kvinnor och män.140 Unga kvinnor flyttar dock mer än män i samma ålder, vilket har lett till kvinnounderskott i en del utflyttningsbygder. Kvinnor i åldern 18–26 år flyttade 28 000 fler gånger 2013 än män i motsvarande ålder. I åldrarna 27–40 år var förhållandet det omvända: männen genomförde 26 000 fler flyttar än kvinnorna. Enligt SCB kan de dominerande flyttarna beskrivas enligt följande: i åldrarna 19–23 flyttar många ungdomar till en universitets- eller högskoleort för att studera. I åldrarna 24–28 går flyttströmmen från universitets- och högskoleorten till storstäderna, och i åldrarna strax över 30 flyttar barnfamiljer från storstäderna till förortskommuner. År 2013 fanns det största flyttningsöverskottet (positivt flyttnetto där fler flyttade till länet än tvärtom) i Stockholms län och det minsta flyttnettot – i själva verket ett negativt flyttnetto – i Kronobergs län och Kalmar län. Bland kommunerna hade Stockholms kommun det största positiva flyttnettot 2013 och Botkyrka och Södertälje det lägsta – i dessa fall negativa flyttnetton.
Av en rapport från Länsstyrelsen Jämtlands läns konstateras att kvinnor och män är relativt unga när de flyttar från landsbygden, mellan 19 och 26 år, men att unga kvinnor flyttar tidigare än unga män.141 Av rapporten framgår också att kön samverkar med social bakgrund i flyttmönstren.142Unga kvinnor och män med medelklassbakgrund, kvinnor mer än män, är mer benägna att flytta än de med arbetarbakgrund. Ofta är skälet till flytten högskoleutbildning. Minst benägna att flytta är unga män med arbetarbakgrund. Det tycks därmed finnas en koppling mellan flyttmönster och kön, utbildning och social bakgrund.
140 SCB (2015b). 141 Länsstyrelsen Jämtlands län (2014). 142 Se även Möller red. (2011).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning
203
5.16 Sammanfattning
Ett övergripande jämställdhetsmål är att kvinnor och män ska ha samma makt och möjligheter att forma samhället och sitt eget liv. I fråga om ekonomisk jämställdhet ska kvinnor och män ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.
Utredningen kan konstatera att utvecklingen gällande ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män har gått framåt den senaste tioårsperioden. Denna slutsats baseras på ett antal faktorer, såsom att kvinnor arbetar mer avlönat i dag än i början av 2000-talet, att sysselsättningsmönstret är mer lika mellan kvinnor och män, att könssegregeringen på arbetsmarknaden har minskat något, och att andelen kvinnor som arbetar heltid har ökat. Löneskillnaderna mellan kvinnor och män har minskat också, om än mycket litet och mycket långsamt.
Utredningen kan dock också konstatera att stegen framåt är små och långsamma, och att utvecklingen i vissa avseenden har stagnerat. Kvinnor och män befinner sig fortsatt på olika delar av arbetsmarknaden: de finns i olika sektorer och olika yrken. Kvinnor arbetar deltid i större utsträckning än män, är undersysselsatta i en större utsträckning än män och har tidsbegränsade anställningar i högre grad än män. Kvinnor har också lägre löner och inkomster än män. Färre arbetade timmar ger lägre löneinkomst, deltidsarbete påverkar löneutvecklingen och karriärmöjligheterna på sikt, och en lägre inkomst påverkar såväl ersättningen vid exempel sjukdom och föräldraledighet och den framtida pensionen. Kvinnor är i större utsträckning än män drabbade av arbetsrelaterade hälsoproblem och är sjukskrivna i högre grad än män.
I fråga om utbildning presterar flickor som grupp bättre än pojkar som grupp. Flickor har i genomsnitt bättre betyg än pojkar i grund- och gymnasieskolan och fler kvinnor än män påbörjar och avslutar högre studier. Även om kvinnor har en högre utbildning än män har den inte gett ekonomisk utdelning i form av högre löner i motsvarande grad. Kvinnor får därmed sämre avkastning på sitt humankapital än vad män får.
Utbildningsvalen är fortsatt könsuppdelade. Unga kvinnor och män väljer i hög grad olika program och inriktningar på gymnasiet och denna könsuppdelning fortsätter på universitets- och högskole-
Ekonomisk jämställdhet, inklusive utbildning SOU 2015:86
204
nivån. De senaste tjugo åren har dock män i högre grad än tidigare börjat söka sig mot kvinnodominerade program i gymnasieskolan, samtidigt som kvinnor har börjat söka sig till mansdominerande utbildningar.
När det gäller utbildningsval samverkar föräldrarnas utbildningsbakgrund med kön. Unga kvinnor och män som har lågutbildade föräldrar tenderar att välja könsuppdelade yrkesutbildningar på gymnasiet. Många av dem, särskilt flickor, läser studieförberedande program men fler kvinnor än män går vidare till högre studier, där deras utbildningsval i stor utsträckning följer ett traditionellt könsmönster. Könsstereotypa val är mindre vanliga bland studenter som har högutbildade föräldrar. Att unga kvinnor och män i stor utsträckning väljer olika utbildningar både på gymnasiet och i högskolan är en förklaring till det könssegregerade arbetslivet. De val som personer gör förhållandevis tidigt i livet får därmed konsekvenser under lång tid, såväl på individ- som samhällsnivå.
Nya (nygamla) orosmoln tornar också upp sig över himlen, såsom exempelvis utrikes födda kvinnors svaga etablering på arbetsmarknaden, arbetarkvinnors fysiska arbetsrelaterade ohälsa, den ökade psykiska ohälsan hos kvinnor och pojkars bristande skolprestationer. Frågor kring samspelet mellan kön och klass, etnisk tillhörighet, sexualitet, ålder och funktionsförmåga aktualiseras därmed i flera områden som har berörts i detta kapitel.
Den generella bilden av den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män är således komplex. Utvecklingen mot mer jämställdhet i arbetslivet och i utbildningen under den senaste tioårsperioden präglas både av förändring och av kontinuitet.
205
6 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
6.1 Inledning
Syftet med detta kapitel är att översiktligt beskriva och analysera utvecklingen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet de senaste tio åren i Sverige. I fokus för beskrivningen är de strukturella skillnaderna mellan kvinnor och män när det gäller fördelningen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet, inte skillnaderna mellan olika par eller mellan individerna i ett par. Vikten läggs på olikkönade par. Det är emellertid inte uteslutet att de förhållanden som råder för olikkönade par och de (könsstereotypa) normer och föreställningar som finns gällande hem- och omsorgsarbete också får konsekvenser för andra relationer, som exempelvis samkönade par och för personer i singelhushåll.
Liksom övriga kapitel i detta betänkande som beskriver och analyserar jämställdheten i relation till de jämställdhetspolitiska delmålen tar kapitlet sin tidsmässiga utgångspunkt där den förra utredningen slutade, dvs. i början av 2000-talet. De exakta jämförelsepunkterna varierar emellertid beroende på bl.a. tillgången till statistik i de olika frågor som diskuteras.
Kapitlet baseras särskilt på det underlag som har tagits fram på uppdrag av utredningen och som är författat av professor Maria Stanfors. Kapitlet baseras också på de resultat som har framkommit i bl.a. det slutbetänkande och de sex forskarvolymer som har publicerats inom ramen för Delegationen för jämställdhet i arbetslivet (SOU 2015:50) och utredningen Män och jämställdhet (SOU 2014:6). Därtill har underlag hämtats från ett flertal rapporter som har publicerats av myndigheter som Försäkringskassan, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU).
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
206
Kapitlet är i stora delar strukturerat efter de indikatorer som har utvecklats inom ramen för jämställdhetspolitiken och som återfinns på SCB:s jämställdhetsportal. Totalt finns tio indikatorer inom området det obetalda hem- och omsorgsarbetet.1 Av dessa tio indikatorer ska fyra s.k. huvudindikatorer följas upp årligen.2
I kapitlet ges enbart en översiktlig bild av utvecklingen på området. För utförliga resonemang och djuplodande analyser hänvisas till utredningens underlagsrapporter, andra utredningar och den forskning som refereras till i kapitlet.
6.2 Beskrivning av delmålet det obetalda hem- och omsorgsarbetet
Det tredje jämställdhetspolitiska delmålet avser jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och lyder som följer:
Målet är en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvinnor och män skall ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjlighet att ge och få omsorg på lika villkor. Målet omfattar obetalt hemarbete, omsorgen om de äldre samt omsorgen om barnen. Målet inbegriper både den som ger omsorg och den som tar emot den. Med hemarbete åsyftas det hushålls- och underhållsarbete vi utför i våra hem.3
6.3 Utvecklingen på området en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
Möjligheten att förena betalt arbete med att ha en familj och att vårda relationer med närstående är en central komponent i svensk jämställdhetspolitik. Den jämställdhetspolitiska ambitionen är att
1 Indikatorerna är: Tillgång till barnomsorg: Barnomsorg/förskoleverksamhet och skolbarnomsorg 1972–20xx i kommunal regi, Ersatta dagar för vård av barn 1974–20xx. Fördelning
mellan betalt och obetalt arbete: Genomsnittlig tidsanvändning för personer i åldern 20–64 år. Obetalt arbete: Tid för obetalt arbete efter livscykel, Tid för obetalt arbete efter aktivitet, Tid
för omsorg om egna barn efter familjecykel, Tid för omsorg om andra efter familjecykel, Sysselsatta 20–64 år efter ålder och heltid och deltid, Sysselsatta som arbetar deltid av orsak som vård av barn och vård av vuxen anhörig/släkting, Personer 65 år och äldre i ordinärt boende som behöver och får hjälp varje vecka efter ålder och vårdgivare. 2 De fyra huvudindikatorerna är: Ersatta dagar för vård av barn, Genomsnittlig tidsanvändning för personer i åldern 20–64 år, Tid för obetalt arbete efter livscykel och Sysselsatta som arbetar deltid av orsak som vård av barn och vård av vuxen anhörig/släkting. 3Prop. 2005/06:155, s. 51; bet. 2005/06:AU11; rskr. 2005/06:257.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
207
förändra fördelningen av makt och resurser mellan könen och skapa jämlika förutsättningar för kvinnor och män att kunna påverka sina liv och livsvillkor. Möjligheten att förvärvsarbeta på lika villkor och ha lika arbetsvillkor är en grundläggande del av denna ambition och i en jämställd ekonomisk maktfördelning.
Som Maria Stanfors konstaterar i sitt underlag till utredningen finns det en inneboende konflikt mellan yrkesarbete och familj. Denna konflikt drabbar framför allt kvinnor eftersom de förvärvsarbetar färre timmar än män och tar ett större ansvar för hem- och omsorgsarbetet.4 Kvinnor utför mer hem- och omsorgsarbete än män och jobbar oftare deltid på grund av omsorgsansvar. Kvinnor utför generellt sett mer obetalt arbete men har i genomsnitt lika långa arbetsdagar som män. Kvinnor tar också ut mer ledighet för vård av barn. Dessa förhållanden påverkar deras karriärer och inkomster. Det går även ut över deras hälsa, såväl välmående brett definierat som självuppskattad hälsa och faktisk sjukskrivning.
6.4 Föräldrapenning och föräldraledighet 5
Det svenska föräldraförsäkringssystemet består av två delar: föräldraförsäkringen, som ger rätt till ersättning (föräldrapenning)6 och föräldraledigheten,7 som ger rätt till frånvaro från arbetet. Dessa system är delvis skilda från varandra.
4 Stanfors (2015). 5 För kortfattad beskrivning av föräldraförsäkringssystemets utformning, se SOU 2015:50, s. 160–162. För forskning om föräldraförsäkringen, se t.ex. Cedstrand (2011); Klinth (2002); Lundqvist (2011). Se även Föräldraförsäkringsutredningen SOU 2005:73. 6 Föräldrapenningen omfattar sammanlagt 480 dagar, dvs. 16 månader per barn. 390 av dagarna, eller 13 månader, ger en ersättning med 77,6 procent av förälderns sjukpenninggrundande inkomst (SGI) på inkomster upp till tio prisbasbelopp. Dessa dagar kallas för sjukpenningnivådagar. 60 av sjukpenningnivådagarna är reserverade för respektive förälder. För föräldrar med låg inkomst eller ingen inkomst alls finns en grundnivå om 225 kronor på dag. De resterande 90 dagarna, så kallade lägstanivådagar, ger en ersättning om 180 kronor per dag för alla, oavsett förvärvsinkomst. Arbetsgivaren kan betala ut ersättning över maxbeloppet för den inkomstrelaterade ersättningen. Hur stor den ersättningen är och under hur lång tid den betalas ut varierar mellan olika avtal och arbetsgivare. Föräldrapenning kan tas ut som hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondedelsdag. Sedan 2012 får föräldrar ta ut 30 dagar med föräldrapenning samtidigt under barnets första år, så kallade dubbeldagar. Pappan eller partnern till mamman har också rätt till 10 dagar med tillfällig föräldrapenning i samband med barnets födelse eller adoption. 7 En arbetstagare har som förälder rätt att vara ledig från sin anställning för vård av barn tills barnet är 18 månader. Under denna period behöver ingen föräldrapenning tas ut. Efter detta har en förälder rätt att vara ledig då han eller hon tar ut föräldrapenning. Dessutom kan en förälder förkorta sin normala arbetstid med 25 procent fram tills barnet fyller 8 år.
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
208
Kvinnor tar ut mer föräldrapenning än män. Av det totala antalet dagar som ersattes med föräldrapenning 2013 tog kvinnor ut 75 procent och män 25 procent. Kvinnor tar alltså ut tre gånger så många föräldrapenningsdagar som män.
Figur 6.1 Ersatta dagar för vård av barn (föräldrapenning) 1974–2013
Könsfördelning av totalt antal dagar (%)
Not: I definitionen av ersatta dagar för vård av barn ingår inte ersättningsdagar i samband med barns födelse eller adoption samt kontaktdagar. Fr.o.m. 1995 periodiseras statistiken till det år då utbetalningen gjordes. Källa: Försäkringskassan 2014.
Figur 6.1 visar hur uttaget av dagar med föräldrapenning uppdelat efter kön har utvecklats de senaste fyrtio åren. Figuren visar en trendmässig ökning av männens uttag utan stora variationer över tid. Ända sedan föräldraförsäkringen infördes 1974 har kvinnor tagit ut majoriteten av dagarna med föräldrapenning.8Till en början tog kvinnor ut i stort sett all föräldrapenning, men därefter har mäns andel ökat gradvis. Pappors uttag ökade 1995 då den första reserverade månaden (den så kallade pappamånaden) infördes i försäkringen. Det året tog män ut 10 procent av samtliga uttagna dagar.9
8 När föräldraförsäkringen infördes 1974 hade föräldrar rätt till 6 månaders betald föräldraledighet. Sedan dess har föräldraförsäkringen byggts ut flera gånger. Se föregående not. 9 Den reserverade månaden (pappamånaden) innebar att 30 dagar av dagarna med inkomstrelaterad föräldraledighet reserverades för varje förälder och inte kunde överlåtas till var-
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012
F-penning kvinnor F-penning män
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
209
Efter det att den andra reserverade månaden10infördes 2002 steg mäns andel av dagarna till 17 procent. År 2006 hade mäns andel ökat till 20 procent och 2013 till 25 procent.11
Under tioårsperioden 2003 till 2013 minskade kvinnors andel av föräldrapenningsuttaget från 83 till 75 procent medan mäns andel ökade från 17 till 25 procent. Detta innebar att könsgapet minskade med 16 procentenheter, vilket motsvarar en årlig förändringstakt på knappt 0,8 procentenheter för både kvinnor och män. Förändringen var densamma under den föregående tioårsperioden (mellan 1993 och 2003). Den genomsnittliga förändringstakten mellan 1974 och 1993 var lägre; knappt 0,5 procentenheter per år. Enligt Maria Stanfors rapport till utredningen kan den något högre genomsnittliga förändringstakten efter 1993 bero på ett pågående närmande mellan könen, men den kan också bero på de reformer som genomfördes 1995 och under 2000-talets första årtionde, de s.k. pappamånaderna.12Dessa reformer innebar bl.a. att antalet dagar som kan överlåtas till den andra föräldern begränsades. Reformerna 1995 och 2002, som individualiserade delar av föräldraförsäkringen, påverkade fäders uttag positivt, framför allt genom att andelen män som inte tog ut några dagar alls minskade kraftigt.13Den faktiska förändringen är inte likformig; det är framför allt mäns föräldrapenningsuttag som har ökat sedan 1993 och detta mer än vad kvinnors föräldrapenningsuttag har minskat, vilket har bidragit till en jämnare fördelning. Utvecklingen tyder något paradoxalt på att ju mer omfattande rätten
andra. Samtidigt som den reserverade månaden infördes individualiserades också försäkringen. Individualiseringen innebar att hälften av dagarna tillföll vardera föräldern. För att en förälder ska kunna använda mer än hälften av dagarna behöver den andra föräldern godkänna detta genom underskrift. 10 Den andra reserverade månaden (pappamånaden) innebar att ytterligare 30 dagar, dvs. sammanlagt 60 dagar, av dagarna med inkomstrelaterad föräldraledighet reserverades för varje förälder och inte kunde överlåtas till varandra. Av de 390 dagarna med inkomstrelaterad ersättning som föräldrar i dag (2015) har rätt till är alltså 60 dagar reserverade för varje förälder. Resterande 270 dagar kan fördelas fritt mellan föräldrarna. I prop. 2014/15:124 föreslås en tredje reserverad månad. Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2016. 11 Försäkringskassan mäter även uttaget av föräldrapenning under barnets första två år. Under det första året tar papporna ut 9 procent av föräldrapenningsdagarna. När barnet har fyllt två år har de i genomsnitt tagit ut 19 procent av föräldrapenningsdagarna. Andelen män, som under barnets första två år inte tar ut någon föräldraledighet alls, eller bara i mycket begränsad omfattning, är ca 25 procent (SOU 2015:50). 12 Stanfors (2015). 13 Den första pappamånaden bidrog främst till ett ökat uttag bland pappor med grundutbildning, medan pappor med högskoleutbildning knappt förändrade sitt uttag eftersom de redan tidigare tog en månad föräldrapenning, se Duvander och Johansson (2012).
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
210
till ledighet är, desto större är risken för en ojämn fördelning mellan könen.
Även om det fortfarande är mycket få föräldrar som delar jämnt på uttaget av föräldrapenningen, har den grupp föräldrar som delar jämnt nästan tredubblats på tio år, från knappt 5 till nästan 13 procent.14
Föräldraförsäkringen är relativt flexibel. Under barnets första 18 månader har båda föräldrarna rätt att vara hemma på heltid. Därefter har en förälder rätt att arbeta på deltid tills barnet fyller åtta år.15Föräldraledigheten kan också sträckas ut över en längre period genom möjligheten att sprida ut ersättningsdagarna över ledighetsperioder.16Genom att ta ut färre än sju dagar med ersättning i veckan, och genom möjligheten att ta ut obetald föräldraledighet under barnets första 18 månader, kan tiden en förälder är ledig för vård av barn sträckas ut under en lång period. Möjligheten att sprida ut dagarna med föräldrapenning leder i praktiken till att uttaget av föräldraledighetsdagarna är större än uttaget av dagar med föräldrapenning. Både kvinnor och män tar ut längre ledighet än vad uttaget av föräldrapenningsdagar ger sken av.17
Även om det är svårt att exakt beräkna hur lång faktisk ledighet män och kvinnor tar ut, sprider särskilt kvinnor ut dagarna på ett omfattande sätt.18 Av Ann-Zofie Duvanders och Ida Viklunds bidrag till JA-delegationen, som grundas på data från Försäkringskassan, framgår att mammor i genomsnitt är föräldralediga drygt 13 månader under barnets första två år, varav 9,5 månader med föräldrapenning.19Motsvarande siffror för pappor är 3,5 månaders föräldraledighet, varav 2 månader med föräldrapenning. För både mammor och pappor samvarierar föräldraledighet och föräldrapenning med ålder, utbildning, arbetsmarknadsetablering, egenföretagande och till stor del sektorstillhörighet.
14SOU 2015:50. 15 Om barnet är fött den 1 januari 2014 eller senare kan föräldrapenning tas ut till den dag barnet fyller 12 år. Efter det att barnet har fyllt 4 år kan endast 96 dagar sparas. 80 procent av föräldrapenningen ska därmed användas inom de första fyra åren. 16 Föräldrapenning kan tas ut som hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondelsdag. De allra flesta som tar ut föräldrapenning tar ut hela dagar. 17 Försäkringskassan (2013a); Duvander och Viklund (2014) i SOU 2014:28. 18 Duvander och Viklund (2014) i SOU 2014:28. 19 Ibid.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
211
Småbarnsföräldrar är i dag lediga längre utan ersättning än för tio år sedan. En studie från Försäkringskassan visar att föräldrar använder knappt 5 dagar med ersättning i veckan (4,6 för kvinnor, 4,7 för män). Föräldrar har minskat sitt uttag av föräldrapenning under föräldraledigheten med i snitt en dag per vecka under de senaste tio åren.20
Flera faktorer påverkar hur föräldrar väljer att ta ut föräldrapenning. Kön är den faktor som har störst betydelse för uttaget av föräldrapenning.21 Kvinnor tar ut mer föräldrapenning än män oberoende av andra faktorer som utbildning eller inkomst.
Inkomsten har betydelse för såväl uttaget av föräldrapenning som föräldraledighetens längd. Medelinkomsttagare tar ut både flest föräldrapenningsdagar och längst föräldraledighet.22Pappor med låg eller ingen inkomst, eller med svag anknytning till arbetsmarknaden, tenderar att ta ut minst, om alls någon, föräldrapenning.23Det kan bero på att ersättningen för dessa grupper blir låg och att drivkraften att ta ut föräldrapenning följaktligen blir svag. Detta mönster gäller dock inte för kvinnor med låga inkomster. Kvinnor med låg inkomst avstår inte från föräldrapenningen, men de tar ofta ut kortare ledighet är genomsnittet.24Kvinnor i höginkomsthushåll tar däremot ut färre föräldrapenningdagar men längre ledighet än kvinnor i låginkomsthushåll. Förutsättningarna att ta del av flexibiliteten i föräldraförsäkringen, exempelvis möjligheten att sprida ut dagarna, kan därmed variera mellan olika inkomstgrupper.
Hög inkomst och hög utbildning ökar sannolikheten för att föräldrar ska dela jämnt på uttaget av föräldrapenningen.25Det är främst kvinnans inkomst och utbildning som har betydelse. Ju högre inkomst och ju högre utbildning mamman har, desto större är sannolikheten att föräldrarna delar jämnt. Om både pappan och mamman har hög utbildning tar pappor ut längre ledighet. Detta kan bl.a. förklaras av attitydskillnader mellan olika grupper av föräldrar, men också av att en hög utbildning kan spegla en friare arbetssituation och större möjligheter att vara föräldraledig.26Om-
20 Försäkringskassan (2013b). 21SOU 2015:50. 22 Inspektionen för socialförsäkringen (2012); Inspektionen för socialförsäkringen (2013). 23SOU 2014:6. 24 Inspektionen för socialförsäkringen (2012); (2013). 25SOU 2015:50. 26 LO (2015).
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
212
vänt, om pappan har högre inkomst eller högre utbildning än mamman minskar sannolikheten för ett jämnt uttag, även bland högutbildade. Slutsatsen är att kön är den enskilt viktigaste förklaringsfaktorn till hur föräldrar delar på uttaget av föräldrapenningen och inte exempelvis ekonomiska drivkrafter.27 Sannolikheten för ett jämställt uttag ökar om föräldrarna är inrikes födda, sysselsatta i offentlig sektor, har ungefär lika stora inkomster eller bor i ett storstadsområde.28
När det gäller föräldraledighetens längd kan även arbetsplatsfaktorer samvariera med inkomst.29Både föräldrar med låg och med hög inkomst avstår många gånger från en lång föräldraledighet, men av olika skäl.30Mammor och pappor med låg inkomst har inte ekonomisk möjlighet att vara hemma länge, även om de vill, medan föräldrar med hög inkomst kan ha arbeten som är svåra att vara borta från. Andra skäl som tillgång till förskola, barnets födelsemånad, och kvinnors och mäns attityder till föräldraledighetens längd kan också spela roll.
Mönstret när det gäller föräldrars uttag av föräldrapenning och längden på ledigheten kan sammanfattas enligt följande: i föräldrapar med lägre inkomster tar mamman i större utsträckning hela föräldraledigheten, men sprider ut den mindre.31 I familjer med högre inkomster tar mamman ut lika lång eller längre föräldraledighet än mammor i familjer med lägre inkomster, men sprider ut dagarna mer. I familjer med högre inkomster tar män i högre grad ut föräldraledighet utöver de reserverade månaderna än män i familjer med lägre inkomster.
Det finns även andra faktorer som påverkar föräldrars fördelning av föräldraledigheten. Det finns exempelvis skillnader beroende på föräldrarnas ålder, var man bor i Sverige och från vilket ursprungsland man kommer. Enligt Ann-Zofie Duvanders bidrag till utredningen Män och jämställdhet bör dessa demografiska faktorer
27SOU 2015:50. 28 Duvander och Viklund (2014) i SOU 2014:28; Inspektionen för socialförsäkringen (2012, 2013); Försäkringskassan (2013b). 29 Kvinnor och män som arbetar i offentlig sektor tar ut längre ledighet än de som har privata anställningar. Kvinnor och män som får extra ersättning från arbetsgivaren tar ut längre ledighet. Kvinnor och män tar dessutom ut längre ledighet med ett första barn än med senare syskon (Försäkringskassan 2013a.) 30 Duvander och Viklund (2014) i SOU 2014:28. 31SOU 2015:50.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
213
främst ses som indikatorer på annat som skiljer mellan dessa föräldrars omständigheter och möjligheter att vara föräldralediga.32Bland utlandsfödda pappor finns det exempelvis en stor grupp män som inte tar ut någon föräldrapenning alls, men det finns också en stor grupp män som står utanför arbetsmarknaden och därför skulle få en låg föräldrapenning. Eftersom ersättningen för dessa män blir låg kan också drivkraften att ta ut föräldrapenning bli svag. Denna grupp kan också ha svårt att ta föräldrapenning på grund av en besvärlig arbetsmarknadssituation. Samtidigt tar dock kvinnor med låg utbildning och svår arbetsmarknadssituation i de allra flesta fall ut föräldrapenning även om de ekonomiska drivkrafterna är lika svaga som för mannen. Duvander konstaterar att föräldrar med resurser tenderar att vara de som har en jämn fördelning medan föräldrar med sämre resurser stannar kvar i ett mer traditionellt mönster.
Föreställningar om kön kan också påverka hur föräldrar väljer att fördela föräldraledigheten mellan sig. Trots att många blivande föräldrar reflekterar kring jämställdhet och det ”gemensamma föräldraprojektet” och diskuterar hur föräldraledigheten ska fördelas, tenderar kvinnan att ta ut merparten av föräldraledigheten när barnet väl är fött, visar Christine Roman i sitt bidrag till JA-delegationen.33Även om normerna om föräldraskap och uttag av föräldrapenning har förskjutits i en mer jämställd riktning över tid påverkas alltjämt individer av könsstereotypa föreställningar och mönster.34
Det finns flera förklaringar till den ojämställdhet uppdelningen av föräldraförsäkringen.35En vanlig förklaring är att det är en fråga om rationella val. Eftersom mannen i regel har högre lön och bättre karriärmöjligheter än kvinnan antas hushållet förlora ekonomiskt på om män tar ut mer föräldrapenning. Kvinnan blir därför den som får vara flexibel vad gäller arbetstid och karriärplanering. Men, som har diskuteras tidigare i detta kapitel, finns det resultat som tyder på att även bland par där kvinnan tjänar mest tar hon oftast störst del av föräldraledigheten.
En annan förklaring är de strukturer som omger oss människor och som påverkar våra beslut och formar vårt beteende. Bland hindren för ett mer jämställt uttag av föräldraledighet finns utöver rent eko-
32 Duvander (2014) i SOU 2014:6. 33 Roman (2014) i SOU 2014:28. 34 Roman (2014) i SOU 2014:28; Bekkengen (2002). 35 Stanfors (2015).
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
214
nomiska skäl själva arbetsplatsen och arbetsgivarens attityder samt traditionella könsroller och föreställningar om hur en ”riktig” och bra mamma respektive pappa ska vara.36 Ytterligare en förklaring kan kopplas till makt. Trots decennier av opinionsbildande är det en trög faktisk utveckling av jämställdheten bland de svenska familjerna vad gäller föräldraledighet och uttag av föräldrapenning. Detta blottlägger att det inte enbart gäller att förändra attityder utan att det också handlar om maktskillnader mellan könen.
6.4.1 Tillfällig föräldrapenning
Förutom rätten till föräldraledighet och föräldrapenning har föräldrar också rätt till ledighet med tillfällig föräldrapenning för tillfällig vård av barn. En förälder har tillfällig föräldrapenning för vård av barn (VAB) om han eller hon behöver avstå från förvärvsarbete i samband med sjukdom eller smitta hos barnet, sjukdom eller smitta hos barnets ordinarie vårdare, besök i samhällets förebyggande hälsovård m.m.37Den tillfälliga föräldrapenningen är mer jämnt fördelad mellan föräldrarna än föräldrapenningen och har varit så sedan den infördes. Mammors andel av dagar med tillfällig föräldrapenning för vård av barn varierade mellan 60 och 70 procent under perioden 1974–2013, medan pappors andel varierade mellan 30 och 40 procent.38Utvecklingen över tid när det gäller tillfällig föräldrapenning illustreras i figur 6.2.
36 Att kvinnor och män antas ”göra föräldraskap” på samma sätt som kan de antas ”göra kön” i enlighet med normer och föreställningar om hur en riktig mamma respektive pappa ska vara finns dokumenterat i internationell forskning (se till exempel Sanchez & Thomson 1997; Singley & Hynes 2005) men också i mer populär litteratur (Elwin-Nowak 2001, 2005). Vad gäller arbetsplatsen och arbetsgivares attityder säger många fäder att de har upplevt hinder och att de därför inte har tagit ut någon eller så mycket föräldraledighet (Bekkengen 2002). Detta gäller i synnerhet män som arbetar i högre tjänstemannaposition i den privata sektorn. 37 Tillfällig föräldrapenning gäller för vård av barn under tolv år och i vissa fall även äldre barn. Normalt kan ersättning för 60 dagar per barn och år betalas ut. Det finns ingen rätt till tillfällig föräldrapenning om den andra föräldern inte förvärvsarbetar och därmed kan vårda barnet. 38 Det bör noteras att innan 1980 ingår de tio pappadagarna vid barns födelse i statistiken för tillfällig föräldrapenning för vård av barn. Uppgifterna fram till 1980 och därefter är alltså inte helt jämförbara.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
215
Figur 6.2 Ersatta dagar för vård av barn (tillfällig föräldrapenning) 1974–2013
Könsfördelning av totalt antal dagar (%)
Not: I definitionen av ersatta dagar för vård av barn ingår inte ersättningsdagar i samband med barns födelse eller adoption samt kontaktdagar. Fr.o.m. 1995 periodiseras statistiken till det år då utbetalningen gjordes. Källa: Försäkringskassan 2014.
Till skillnad från föräldrapenningsdagarna, där mäns andel av uttaget stadigt har ökat, har fördelningen av tillfällig föräldrapenning varit relativt stabil.39År 2013 tog mammor ut 63 procent av dagarna med tillfällig föräldrapenning medan pappors andel var 37 procent. Denna fördelning var något jämnare än tio år tidigare, men skillnaden är marginell. År 2003 betalades 64 procent av dagarna med tillfällig föräldrapenning ut till mammor medan 36 procent betalades ut till pappor. Könsgapet har således minskat med blygsamma en procentenhet mellan 2003 och 2013.
Enligt Inspektionen för socialförsäkringen ledde den första reserverade månaden i föräldraförsäkringen till att fördelningen av tillfällig föräldrapenning (VAB) påverkades i en mer jämställd riktning. Den andra reserverade månaden hade däremot inte någon effekt på fördelningen mellan könen.40
39 Se även Försäkringskassan (2013c). 40 Inspektionen för socialförsäkringen (2013).
0 10 20 30 40 50 60 70 80
1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012
Tillf VAB kvinnor Tillf VAB män
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
216
6.5 Genomsnittlig tidsanvändning
Föräldraledighet och föräldrapenningsuttag är bara ett par av flera indikatorer på jämställdhet mellan könen. En annan indikator är hur kvinnor och män använder sin tid. Genom så kallade tidsanvändningsundersökningar kan man få information om bl.a. hur mycket tid kvinnor och män lägger på olika aktiviteter och en bild av hur vardagslivet organiseras bland befolkningen. I Sverige har nationella tidsanvändningsundersökningar genomförts vart tionde år sedan 1990. Den senaste genomfördes under 2010 och 2011.41
41 Undersökningen påbörjades i mars 2010 och avslutades i april 2011. Den omfattade drygt 7 000 slumpvis utvalda kvinnor och män i åldern 15–84 år. För mer information kring den svenska tidsanvändningsundersökningen (och dess olika undersökningsvågor) se SCB (2012b).
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
217
Tabell 6.1 Genomsnittlig tidsanvändning för personer 20–64 år. Timmar och minuter per dygn
Ett vanligt vardagsdygn
Betalt arbete
Obetalt
arbete
Totalt arbete
Utbildning Personliga
behov
Fri tid Annat
Kvinnor 1990/91
5:05 4:37 9:42 0:27 9:45 4:00 0:06
Kvinnor 2000/01
4:57 3:52 8:49 0:41 9:56 4:20 0:14
Kvinnor 2010/11
5:33 3:30 9:03 0:34 9:59 4:18 0:06
Män 1990/91
7:42 2:28 10:10 0:22 9:14 4:08 0:06
Män 2000/01
7:13 2:24 9:37 0:26 9:21 4:23 0:13
Män 2010/11
6:55 2:36 9:31 0:24 9:20 4:36 0:09
Ett vanligt veckosluts-/helgdygn
Betalt arbete
Obetalt
arbete
Totalt arbete
Utbildning Personliga
behov
Fri tid Annat
Kvinnor 1990/91
0:56 5:05 6:01 0:08 11:12 6:27 0:08
Kvinnor 2000/01
1:03 4:37 5:40 0:15 11:33 6:19 0:13
Kvinnor 2010/11
1:18 4:19 5:37 0:11 11:40 6:24 0:07
Män 1990/91
1:19 3:53 5:12 0:09 11:06 7:21 0:08
Män 2000/01
1:11 3:34 4:45 0:09 11:29 7:24 0:13
Män 2010/11
1:12 3:49 5:01 0:08 11:25 7:20 0:07
Not: Undersökningen 1990 genomfördes mellan september och maj. För jämförbarhet är uppgifterna i denna tabell för 2000/01 och 2010/11 framtagna för just denna period. I obetalt arbete ingår: hushållsarbete, underhållsarbete, omsorg om egna barn, omsorg om andra, inköp av varor och tjänster samt annat hemarbete. I betalt arbete ingår lunch och resor till och från arbetet. Källa: SCB, Tidsanvändningsundersökningen.
Tabell 6.1, som är hämtad från Maria Stanfors underlag till utredningen och som bygger på SCB:s tidsanvändningsundersökning, visar hur kvinnor och män i åldern 20–64 år använde sin tid under en genomsnittlig vardag respektive helgdag 1990/91, 2000/01 och
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
218
2010/11. Över 200 kodade aktiviteter har kombinerats i fem kategorier, s.k. huvudaktiviteter, som tillsammans med restposten ”annat” utgör 24 timmar. I tabellen finns också en kolumn som summerar betalt och obetalt arbete till total arbetstid. Kolumnen visar att kvinnors totala arbetstid både under vardagar och under veckoslut är något längre än mäns. Av tabellen framgår också att både kvinnor och män ägnar mest tid åt personliga behov under både vardagar och helger. Denna kategori omfattar grundläggande och nödvändiga aktiviteter som att sova, äta och sköta personlig hygien, alltså sådant som människor gör varje dag.
På vardagarna är den näst mest omfattande aktiviteten betalt
arbete. Denna aktivitet omfattar förvärvsarbete (både på jobbet och
i hemmet) men också resor till och från jobbet och pauser. Kvinnor utför i genomsnitt fem och en halv timmes betalt arbete medan män förvärvsarbetar nästan sju timmar per vardag. Under ett vanligt helgdygn utför såväl kvinnor som män ungefär en timmes betalt arbete.
På veckoslut och helger, däremot, är den näst mest omfattande aktiviteten fri tid. Den fria tiden omfattar aktiviteter som ger vila och återhämtning som exempelvis att träna, läsa, se på TV och gå på bio och andra aktiviteter. Fri tid omfattar också sociala aktiviteter som föreningsaktiviteter och att träffa vänner. Generellt sett har män mer fri tid än kvinnor. På vardagar är skillnaden mellan könen inte stor (endast 18 minuter), men på helgerna har män nästan en hel timme mer fri tid än kvinnor. Det innebär att män har mer tid än kvinnor för återhämtning och vila, samtidigt som deras totala arbetstid är något mindre än kvinnors.
Det obetalda arbetet omfattar hem- och omsorgsarbete. I begreppet hem- och omsorgsarbete avses hushållsarbete, underhållsarbete (sköta tomt och trädgård, renovera hus, tvätta bil m.m.), omsorg om egna barn, omsorg om andra, inköp av varor och tjänster, annat hemarbete och resor i samarbete med hemarbete. Tabell 6.1 visar att det obetalda arbetet, generellt sett, upptar mer av kvinnors än mäns tid på både vardagar och helger. Skillnaden mellan könen är större på vardagar – då kvinnor i genomsnitt ägnar nästan en timme mer åt obetalt arbete än män – än på helger då kvinnor utför 30 minuter mer obetalt arbete än män. Sett till omfattning avspeglar könsskillnaderna i obetalt arbete skillnaderna i fri tid. För kvinnorna innebär den större mängden obetalt arbete mindre fri tid.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
219
Tabellen visar också hur den genomsnittliga tidsanvändningen med avseende på kön har utvecklats över tid. Det första som kan noteras är att de olika huvudaktiviteternas relativa storlek är konstant. Den största kategorin – personliga behov – förändras endast marginellt. Könsskillnaderna är ganska små och stabila i det att kvinnor lägger mer tid på personliga behov än män. Detta beror delvis på att kvinnor, till skillnad från vad många tror, i genomsnitt sover mer än män.42
Mellan 2000/01 och 2010/11 minskade skillnaden mellan kvinnor och män vad gäller totalt arbete från 48 minuter till 28 minuter. Denna förändring var en fortsättning på en utveckling som började under 1990-talet. Det bör dock noteras att medan kvinnornas minskade totala arbetstid beror på att de ägnar mindre tid åt obetalt hem- och omsorgsarbete förklaras männens minskade totalarbetstid av att de ägnar mindre tid åt betalt arbete.
Kvinnor ökade tiden för betalt arbete under vardagar med 36 minuter mellan 2000/01 och 2010/11, från 4 timmar och 57 minuter till 5 timmar och 33 minuter.43 Under samma period minskade män tiden för betalt arbete med 18 minuter, från 7 timmar och 13 minuter till 6 timmar och 55 minuter. Båda dessa förändringar var en fortsättning på den utveckling som hade börjat tio år tidigare. För kvinnors del är förändringen mellan 2000/01 och 2010/11 statistiskt signifikant, medan förändringen för män är mer osäker. Vidare är förändringen för kvinnornas del förknippad med att en större andel kvinnor faktiskt utförde betalt arbete 2010/11 jämfört med tio år tidigare.44För män är den mer långsiktiga förändringen från början av 1990-talet statistiskt signifikant, vilket tyder på en utjämning mellan könen på lång sikt vad gäller betalt arbete.
Parallellt med att kvinnors tid för betalt arbete ökade mellan 2000/01 och 2010/11, minskade deras tid för obetalt arbete med 22 minuter under vardagar och 18 minuter under helger.45 Män ökade
42 Kvinnors och mäns dygnsrytmer är däremot väldigt lika, på både vardagar och helger. 43 Kvinnor ökade även tid för betalt arbete med 15 minuter under helger och veckoslut. 44 Denna typ av förändring som innebär att fler utövar en aktivitet kallas förändring på den extensiva marginalen och skiljer sig från förändring på den intensiva marginalen som innebär att de som ägnar sig åt en aktivitet, till exempel förvärvsarbete, gör mer av den, det vill säga arbetar fler timmar. 45 Kvinnor minskade tiden för obetalt arbete under vardagar från 3 timmar och 52 minuter 2000/01 till 3 timmar och 30 minuter 2010/11, och under helger från 4 timmar och 37 minuter år 2000/01 till 4 timmar och 19 minuter 2010/11.
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
220
under samma period sin tid för obetalt arbete med 12 minuter under vardagar och 15 minuter under helger.46Dessa förändringar är statistiskt signifikanta. Utvecklingen som hade startat tio år tidigare fortsatte därmed. De kvinnor som utförde hem- och omsorgsarbete ägnade mindre tid åt dessa aktiviteter tio år senare, samtidigt som de män som utförde obetalt arbete lade något mer tid på detta. Resultatet är att det obetalda arbetet – även om det är fortsatt ojämnt fördelat – håller på att jämnas ut både på tio års och längre sikt.
Det obetalda hem- och omsorgsarbetet är dock ojämnt fördelat mellan de olika livsfaserna. Tabell 6.2 visar hur det obetalda arbetet under en genomsnittlig vecka fördelar sig efter livscykel för kvinnor och män i åldern 20–64 år.
46 Män ökade tiden för obetalt arbete under vardagar från 2 timmar och 24 minuter 2000/01 till 2 timmar och 36 minuter 2010/11, och under helger från 3 timmar och 34 minuter 2000/01 till 3 timmar och 49 minuter 2010/11.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
221
Tabell 6.2 Tid för obetalt arbete för personer 20–64 år efter livscykel 2010/11. Timmar och minuter per vecka. Jämförelse med 1990/91 och 2000/01
Diff 2000/01 Diff 1990/91
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Ensamstående 20–44 år utan barn
16:17 11:07 ja (-) ja (-)
Sammanboende 20–44 år utan barn
18:56 18:58 ja (+) ja (-)
Ensamstående 45–64 år utan barn
22:04 23:08
ja (-)
Sammanboende 45–64 år utan barn
28:02 22:06
ja (-)
Ensamstående småbarnsföräldrar 43:30 18:07
Sammanboende småbarnsföräldrar
39:55 32:20 ja (+) ja (-) ja (+)
Ensamstående föräldrar med barn 7–17 år
27:06 22:40
Sammanboende föräldrar med barn 7–17 år
28:25 22:53
ja (-)
Totalt 26:52 21:14 ja (-) ja (+) ja (-)
Källa: SCB, Tidsanvändningsundersökningen.
Av tabell 6.2 framgår att det obetalda arbetet tar olika mycket tid i anspråk för kvinnor och män och för individer i olika livsfaser, framför allt avseende familjebildning.47Yngre personer och personer utan barn ägnar mindre tid åt hem- och omsorgsarbete än vad äldre personer och föräldrar med små barn gör. Detta gäller oavsett kön. Småbarnsföräldrar – framför allt småbarnsmödrar – uppvisar störst skillnad gentemot övriga grupper vad gäller mängden utfört obetalt arbete.
Mellan 2000/01 och 2010/11 minskade nästan alla redovisningsgrupper bland kvinnor (utom ensamstående småbarnsmödrar) sin tid för obetalt arbete, men förändringarna är inte statistiskt signifikanta. Det är de emellertid om vi jämför ytterligare tio år tillbaka i tiden. Från början av 1990-talet minskade så gott som alla kvinnor,
47 Stanfors (2015).
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
222
oavsett livscykelfas, tiden för obetalt hem- och omsorgsarbete på ett reellt sätt.48Men även män ändrade sig, fast i motsatt riktning. Mellan 2000/01 och 2010/11 är den generella trenden bland män en ökning av tiden för obetalt arbete (i alla redovisningsgrupperna utom de yngre ensamstående utan barn). Förändringarna är särskilt stora och statistiskt signifikanta bland sammanboende män i åldern 20–44 år, både bland dem utan barn och bland dem som har små barn. Om vi ser till hela perioden sedan 1990/91 är det dock bara de sammanboende småbarnsfäderna som uppvisar en reell förändring i meningen ökad tid för obetalt arbete.
Tabell 6.3 Tid för obetalt arbete för personer 20–64 år efter aktivitet 2010/11. Timmar och minuter
Jämförelse med 1990/91 och 2000/01
Diff 2000/01 Diff 1990/91
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Hushållsarbete
12:20 7:14 ja (-) ja (+) ja (-) ja (+)
därav Matlagning
4:25 2:58 ja (-) ja (+) ja (-) ja (+)
Diskning, avdukning 1:50 1:04 ja (-)
ja (-)
Städning
3:46 2:08
ja (+) ja (-)
Tvätt, strykning
1:37 0:31 ja (-) ja (+) ja (-) ja (+)
Underhållsarbete
2:23 4:16 ja (-)
ja (-) ja (-)
Omsorg om egna barn
3:57 2:26
ja (+) ja (-) ja (+)
Omsorg om andra
0:52 0:53
ja (-) ja (-)
Inköp av varor och tjänster 3:11 2:26 Annat hemarbete 0:59 0:46 ja (+) ja (+) Resor i samband med hemarbete 3:10 3:12
Totalt
26:52 21:14 ja (-) ja (+) ja (-)
Not: Observera att alla olika hushållsaktiviteter inte är listade. Källa: SCB, Tidsanvändningsundersökningen, 1990, 2000, 2010.
Tabell 6.3 visar hur det obetalda arbetet under en genomsnittlig vecka fördelar sig efter aktivitet för kvinnor och män i åldern 20– 64 år. Kvinnor och män utför olika mycket obetalt arbete och de utför också olika slags arbetsuppgifter. Kvinnor utför i genomsnitt
48 Förändringen mellan 1990/91 och 2010/11 är dock inte statistisk signifikant för ensamstående kvinnor 20–44 utan barn och ensamstående mödrar med barn 7–17 år.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
223
betydligt mer hushållsarbete än män. I detta arbete ingår framför allt städning, tvätt och sysslor relaterade till maten, dvs. inköp av mat, matlagning, dukning och diskning. På en vecka utför kvinnor drygt fem timmar mer hushållsarbete än män. Kvinnor utför i genomsnitt mest av de flesta hushållssysslorna, men de största skillnaderna mellan könen avser tid för matlagning och städning. Skillnaderna är betydligt mindre vad gäller diskning och dukning. Kvinnor ägnar sig också mer åt barnomsorg och lägger mer tid på inköp. Män utför mer underhållsarbete. I detta arbete ingår sysslor som att klippa gräset, tvätta bilen eller laga saker, men också att skjutsa familjemedlemmar till aktiviteter, betala räkningar m.m.
Jämfört med 2000/01 (och även med 1990/91) har hushållsarbetet blivit jämnare fördelat mellan könen, detta som ett resultat av att kvinnor har minskat sin tid för hushållsarbete. Framför allt är det matlagning och städning som tar mindre tid i anspråk. I sin rapport till utredningen diskuterar Maria Stanfors några tänkbara förklaringar till dessa förändringar. Resultaten kan antingen tyda på att matlagningstekniker har blivit effektivare och att färdigmat och inhyrd städhjälp har blivit allt vanligare eller att normerna för vad som är en vällagad måltid och ett rent och välstädat hem har förändrats. Medan mikrovågsugnar, mixrar, halvfabrikat och färdiga måltider har blivit mer vanligt förekommande i butiker och hem är det inte vanligt att använda sig av inhyrd städhjälp på regelbunden basis, inte ens efter det så kallade RUT-avdragets införande 2007.49Enligt Stanfors är det sannolikt flera faktorer som bidrar till förändringar i tidsåtgång för hemarbete. Såväl utbud av varor och tjänster som normer är verksamma i förändringsprocessen. Det faktum att minskningen av tiden är generell och inte sker genom en förändring av den tid som kvinnor respektive män ägnar åt sådant arbete tyder på att normer och förändrade uppfattningar om standard spelar stor roll för minskningen av tiden för hushållsarbete.
Av Katarina Boyes bidrag till JA-delegationen framgår att hushållets sammansättning är den enskilt viktigaste faktorn för fördelningen av hushållsarbetstid.50Kvinnor och män utför ungefär lika mycket hushållsarbete innan de får barn. Detta gäller både ensamstående och sammanboende utan barn. Bland ensamstående ägnar
49 Halldén och Stenberg (2014). 50 Boye (2014) i SOU 2014:28.
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
224
kvinnor mer tid åt tvätten och män mer tid åt underhållsarbetet. När kvinnor och män flyttar ihop omfördelar män sin hushållsarbetstid så att de ägnar mindre tid åt tvätten och mer tid åt underhållsarbetet. Mäns hushållsarbete blir således mer traditionellt när det blir sambor. Förändringar av familjesituationen, som t.ex. ett barns födelse, inverkar på såväl den totala hushållsarbetstiden som hur denna tid fördelas mellan olika sysslor. När kvinnor och män blir föräldrar ökar den totala tiden för hushållsarbetet för kvinnor markant, se figur 6.3.
Figur 6.3 Hushållsarbete bland kvinnor och män i olika hushållstyper
Not: Hushåll utan barn uppdelade i yngre, dvs. under 40 år, och äldre, dvs. minst en partner är 40 år eller äldre. Källa: Boye (2014).
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
225
Också mäns hushållsarbete ökar när de blir föräldrar, samtidigt som deras underhållsarbete minskar de närmsta åren efter att de har fått barn.51Även om mäns totala tid för hushållsarbete är oförändrad, har fördelningen av tiden på olika sysslor blivit något mindre traditionell. Det skulle kunna tyda på att fäder anpassar sitt hushållsarbete till de förändrade krav och behov som ett barn för med sig. Enlig Boye är denna förändring positiv för jämställdheten i såväl familjen som samhället i övrigt, bl.a. eftersom det kan bidra till att rutinartat hushållsarbete kan bli mindre kvinnligt könsmärkt.52Boye poängterar dock att det är problematiskt om endast kvinnors totala hushållsarbetstid påverkas av föräldraskapet. Arbetsbelastningen riskerar då att bli hög för många mödrar, vilket i ett längre perspektiv kan leda till ökad sjukfrånvaro. Det kan också leda till att kvinnor går ned i arbetstid för att undvika alltför hög arbetsbelastning, vilket i sin tur får ekonomiska konsekvenser på både kort och lång sikt.
Social klass och utbildning spelar också roll för fördelningen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Sannolikheten att par delar lika på hushållsarbetet är som högst för par där båda har en högre tjänstemannaposition.53 Högutbildade män utför fler timmar hushållsarbete och en större andel av hushållsarbetet än män med lägre utbildning. För alla par, oavsett klass, är det dock vanligast att kvinnan utför mer hushållsarbete än mannen. En förklaring till sambanden mellan utbildning och hushållsarbete kan vara att människor med högre utbildning tenderar att ha mer jämställda attityder än andra. Det kan också förhålla sig så att de har större möjligheter att leva jämställt, bl.a. genom att de har ekonomiska resurser som gör det möjligt att minska den totala hushållsarbetstiden i hemmet. Att ha likartade yrkesarbetsförhållanden kan också ha betydelse.
Det finns även påtagliga skillnader mellan kvinnor och män när det gäller den tid de tillbringar med sina barn. Pappor tillbringar två timmar mindre tid med barnen än mammor under vardagar. Detta förhållande har en koppling till mäns mer omfattande förvärvsarbete och kvinnors deltidsarbete.54 Under helgerna, då mammor och pappor förvärvsarbetar ungefär lika mycket, tillbringar
51 Boye (2014) i SOU 2014:28. 52 Ibid. 53 Ibid. 54SOU 2014:6.
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
226
papporna ca 1,5 timme mindre tid med barnen än mammorna. I familjer med enbart pojke/pojkar ägnar pappor mindre tid åt hemarbete och mer tid åt att titta på TV tillsammans med barnen än mammor. Utredningen Män och jämställdhet (SOU 2014:6) konstaterar att det finns tendenser som pekar mot att jämställdhet har en tydlig koppling till attityder. Ju positivare attityd till jämställdhet desto mer jämställt handlande.55 Jämställdhet har också kopplingar till utbildnings- och inkomstnivå: ju högre utbildning desto mer jämställt i hemmet. Män med medelinkomster (oavsett om de ligger i högsta eller lägsta skikten) har ett mer jämställt agerande.
6.6 Familj och lön
Som diskuterades i det föregående kapitlet om ekonomisk jämställdhet förändras kvinnors och mäns situation på arbetsmarknaden när de blir föräldrar. Föräldralivet får konsekvenser för både karriären och löneutvecklingen. Mäns karriärer och löner tenderar att påverkas positivt av föräldraskapet, medan det motsatta gäller för kvinnor.56
Kvinnor och män som har barn har totalt sett högre genomsnittslön än kvinnor och män som inte har barn. Både kvinnor och män får dock en försämrad löneutveckling under föräldraledigheten. I snitt är ett halvårs uttag av föräldrapenning kopplat till en försämrad löneutveckling på cirka en halv procent.57Det gäller för båda föräldrarna givet att de tar ut en lika lång ledighet. Eftersom kvinnor tar ut fler föräldrapenningdagar än män, blir dock det sammantagna lönetappet större för kvinnor än för män.58Marie Evertssons bidrag till JA-delegationen visar att det framför allt är högutbildade kvinnor och män som förlorar på att vara frånvarande från arbetsmarknaden.59
De långsiktiga effekterna av föräldraförsäkringen skiljer sig mellan kvinnor och män. Av Evertssons analys framgår också att lönegapet ökar när barnet är cirka två år.60En förklaring kan vara att kvinnor får en sämre löneutveckling jämfört med män när de kommer till-
55SOU 2014:6. 56 Evertsson (2014) i SOU 2014:28. 57SOU 2015:50. 58 Evertsson (2014) i SOU 2014:28. 59 Ibid. 60 Ibid.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
227
baka till arbetet efter föräldraledigheten. Kvinnor kommer sedan inte i kapp och lönegapet ökar över tid. Ökningen kan bero på att många får fler barn och att främst mammor då tar ut ytterligare föräldraledighet och ökar sitt deltidsarbete. Kvinnor tar dessutom ut mer ledighet för vård av sjukt barn vilket gör att deras närvaro på jobbet kan uppfattas som osäker.
Liknande slutsatser dras i IFAU:s studie Glastaket och föräldra-
försäkringen i Sverige,61i vilken löneskillnaden mellan kvinnor och
män har undersökts och dess samband med uttag av föräldraledighet. I studien konstaterar författarna att glastaket62 har minskat mellan åren 1998 och 2008, men att det finns kvar. Glastaket finns dock bara för tjänstemän, inte för arbetare. Det finns både i privat och offentlig sektor och är särskilt framträdande i landstinget, och det ökar med ålder och efter första barnets födelse. I likhet med Evertssons analys visar studien att det finns ett negativt samband mellan uttag av föräldraledighet och lön. Den negativa relationen mellan uttag av föräldraledighet och lön är större för anställda med höga löner och större för pappor än för mammor. Studien visar även att mödrar som koncentrerar sin föräldraledighet till tiden nära efter födseln tjänar mer än mödrar som sprider ut sin ledighet över tid. Författarna skissar även på några tänkbara orsaker till att kvinnor högre upp i lönefördelningen och som koncentrerar sitt uttag av föräldraledigheten tjänar mer jämfört med kvinnor som sprider ut sitt uttag. Det kan dels handla om att dessa kvinnor är mer karriärinriktade och därför tjänar mer. Om man bara är borta från arbetsmarknaden en kort period blir den s.k. deprecieringen av humankapitalet mer begränsad. Att koncentrera sin föräldraledighet till tiden direkt efter födseln kan också ge signaler till arbetsgivaren om engagemang och karriärambitioner. Om arbetsgivaren däremot räknar med att alla kvinnor tar ut mycket föräldraledighet blir det svårare för enskilda kvinnor att signalera att de är karriärinriktade. Eventuellt har arbetsgivaren redan tagit det i beaktande när lönerna sätts (s.k. statistisk diskriminering).
61 Albrecht, Thoursie och Vroman (2015). 62 Med begreppet glastak menas i detta avseende att kvinnor har det svårare än män att uppnå höga löner.
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
228
6.7 Jämställdhetsbonus och vårdnadsbidrag
Den ojämna fördelningen av ansvaret för hem och barn får konsekvenser för såväl enskilda kvinnor och män som jämställdheten i arbetslivet generellt. Frågan om hur detta problem bör åtgärdas har varit föremål för politisk debatt och har också lett till ett flertal reformer. Enligt Inspektionen för socialförsäkringen ledde den första reserverade månaden (pappamånaden), som infördes 1995, till ett mer jämställt uttag av föräldrapenningen.63 Mammors uttag av föräldrapenningen minskade, medan pappornas uttag ökade. De grupper som ökade sitt uttag mest var de där relativt få pappor hade använt föräldrapenningen före reformen. Även den andra reserverade månaden hade en tydlig utjämnande effekt på fördelningen mellan könen.
Under 2000-talet har debatten om hur föräldraförsäkringen kan bli mer jämställd fortsatt. År 2004 tillsattes exempelvis en utredning om föräldraförsäkringen, vars huvudförslag var att försäkringen skulle tredelas och samtidigt utökas med en månad. Förslaget genomfördes aldrig. Däremot infördes en s.k. jämställdhetsbonus 2008. Om föräldrar delar lika på föräldrapenningen får de en icke skattepliktig bonus, en jämställdhetsbonus. Reformen syftade till ett mer jämställt föräldrapenningsuttag genom att ge ekonomiska incitament för föräldrar att dela mer lika. Jämställdhetsbonusen har dock enligt en utvärderande studie inte lett till några tydliga effekter på föräldraledighetsuttaget.64Regeringen föreslår i proposition (prop. 2014/15:124) att antalet bonusdagar ska sänkas lika mycket som antalet reserverade dagar höjs med inom föräldrapenningen.65
Samma år som jämställdhetsbonusen infördes, introducerades också möjligheten till vårdnadsbidrag. Vårdnadsbidraget är frivilligt för kommuner att införa och ger en ersättning om maximalt 3 000 kronor per månad per barn som vårdas i hemmet, eller som ersättning för privat barnomsorg, fram till att barnet har fyllt 3 år. Under 2012 ansökte 6 755 personer om vårdnadsbidrag. Av dessa var en stor majoritet, 92 procent, kvinnor. Av dem som använde bidraget var strax över hälften kvinnor med förgymnasial och gym-
63 Inspektionen för socialförsäkringen (2012). 64 Duvander & Johansson (2012). 65 I prop. 2014/15:124 föreslås också en tredje reserverad månad. Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2016.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
229
nasial utbildning medan kvinnor med eftergymnasial utbildning utgjorde ungefär en tredjedel. Det är alltså vanligare att kvinnor med kortare utbildning använder sig av vårdnadsbidraget. Bland män är förhållandet det motsatta, män med eftergymnasial utbildning dominerar bland män som ansöker om vårdnadsbidrag. Mot bakgrund av denna utveckling har vårdnadsbidraget kritiserats för att det riskerar att minska kvinnors arbetskraftsdeltagande och försvaga deras position i arbetslivet.66
6.8 Omsorgen om de äldre
En form av omsorg som sällan uppmärksammas i studier av kopplingen mellan familj och arbete, är omsorgen om de äldre. I takt med en stigande medellivslängd, och därmed en allt större grupp äldre personer, har förutsättningarna för omsorgen om de äldre förändrats. Allt fler äldre får dessutom hjälp av en närstående, framför allt från medelålders barn och särskilt döttrarna.67
Statistiska centralbyråns undersökningar av levnadsförhållanden (ULF-undersökningarna) visar att något fler kvinnor än män som är 65 år och äldre får hjälp av anhörig utanför hushållet.68Bland personer i åldern 75–84 år får 36 procent av kvinnorna och 30 procent av männen hjälp varje dag eller någon gång varje vecka. I åldersgruppen 85 år och äldre får 55 procent av kvinnorna och 30 procent av männen hjälp varje dag eller någon gång varje vecka. Bland personer i åldern 75–84 år får däremot män i större utsträckning än kvinnor hjälp av kommunen eller hemtjänsten, 31 procent männen och 23 procent av kvinnorna. I åldersgruppen 85 år och äldre har skillnaden minskat något, 39 procent av männen och 44 procent av kvinnorna.
De allra flesta kvinnor och män i åldern 75–84 år som får hjälp av någon anhörig utanför hushållet får hjälpen av sin dotter; 52 procent av kvinnorna och 52 procent av männen.69Många får också hjälp av en son, 42 procent av kvinnorna och 32 procent av männen. I åldersgruppen 65–74 år får kvinnor företrädesvis hjälp av en dotter
66 Szebehely (2014) i SOU 2014:28. 67 Szehebely & Ulmanen (2012). 68 SCB (2014a). 69 Ibid.
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
230
och män av en son, av kvinnorna anger 45 procent att de får hjälp av sin dotter och 28 procent att de får hjälp av sin son. Av männen i samma åldergrupp anger 50 procent att de får hjälp av sin son och 36 procent att de får hjälp av sin dotter. I åldersgruppen 65–74 år får fler kvinnor än män hjälp av annan anhörig/släkting eller bekant.
Av statistiken framgår också att ensamstående personer i åldern 75 år och äldre (som behöver och får hjälp) får allt mer hjälp från anhörig eller bekant.70 År 1980 fick 11 procent av de ensamstående kvinnorna och 11 procent av männen i denna åldersgrupp hjälp från övrig anhörig eller bekant. Trettio år senare, 2011–2012, fick 22 procent av kvinnorna och 19 procent av männen motsvarande hjälp. Under samma period minskade andelen kvinnor som fick kommunal hjälp, från 27 procent till 17 procent, medan andelen ökade för män, från 14 procent till 23 procent.
I Marta Szehebelys bidrag till JA-delegationen redovisas resultaten från den nationella enkätstudien Omsorgsansvar och förvärvsarbete i
medelåldern.71Av studien framgår att en ungefär lika stor andel
kvinnor som andel män ger anhörigomsorg. Den vanligaste hjälpen omfattar praktiska saker som skjutsning, reparationer och trädgårdsarbete. Andra former av hjälp som är vanliga är bl.a. städning, matinköp, tvätt eller matlagning, men också att hjälpa till med ekonomin och att ta kontakt med myndigheter. Mindre vanligt är att ge s.k. kroppsnära omsorg.
Av enkätstudien framgår också att kvinnor ger mer omfattande hjälp än män. Bland kvinnor som hjälper en närstående minst en gång i veckan omfattar omsorgen cirka sju timmar, motsvarande siffra för män är fem timmar. Den vanligaste omsorgsmottagaren är en äldre person, mer än 80 procent av omsorgsgivarna hjälper någon som är 65 år eller äldre, tre fjärdedelar av dem är en förälder. Av studien framgår även att mellan 15 och 24 procent av dem som hjälper en närstående minst en gång i veckan uppger att deras omsorgsansvar har medfört svårigheter i det ordinarie yrkesarbetet: att hinna med arbetsuppgifterna, hålla arbetstider, delta i möten och ta på sig uppdrag. Detta är lika vanligt för kvinnliga som manliga omsorgsgivare. Kvinnliga omsorgsgivare påverkas dock mer än manliga i fråga om möjligheterna att fokusera på arbetet. Kvinnorna upplever i högre
70 SCB (2014a). 71 Szebehely (2014) i SOU 2014:28.
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
231
grad än männen psykiska och fysiska påfrestningar och brist på tid för andra egna aktiviteter. Kvinnorna använder dessutom i högre grad än män kompledighet och semesterdagar för att hjälpa närstående.
I Marta Szehebelys bidrag diskuteras frågan vilka konsekvenser kvinnors omsorgsgivande på semestertid och kompledigheter får för deras egen tid för återhämtning och vila .72 Rätten till ledighet för vård av anhörig kan rent av vara tveksam i ett jämställdhetsperspektiv, menar Szebehely. Sådana ledigheter utnyttjas ofta av kvinnor med svag förankring på arbetsmarknaden. Istället skulle väl utbyggda omsorgstjänster kunna avlasta kvinnor, framför allt döttrar, enligt Szebehely.
Rätten till ledighet för vård av anhöriga – och de möjligheter som för närvarande står till buds inom ramen för denna ledighet – väcker därmed frågor om dess konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män.
6.9 Sammanfattning
Under det senaste decenniet har fördelningen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män förändrats. Könsgapet har minskat vad gäller uttaget av föräldrapenning, från 70 till 50 procentenheter mellan 2000 och 2013, framför allt genom att fler fäder tar ut föräldrapenning och genom att de som tar ut föräldrapenning också tar ut fler dagar. Könsgapet har också minskat i fråga om hemarbetet, kvinnor lade ned mindre tid (23 minuter) på hemarbete 2010/11 jämfört med 2000/01, samtidigt som män lade ned något längre tid (10 minuter). Båda förändringarna skedde på den s.k. intensiva marginalen, det vill säga bland dem som utför hemarbetet, och innebar att gapet mellan könen vad gäller genomsnittlig tid för hemarbete (brett definierat) minskade från 32 till 21 procentenheter under perioden 2000/01–2010/11. Dessa förändringar skiljer sig från den föregående tioårsperioden då varken småbarnspappor eller män i allmänhet ökade sitt hemarbete i form av omsorg om egna barn och hushållsarbete.73Samtidigt med dessa förändringar
72 Szebehely (2014) i SOU 2014:28. 73SOU 2005:66.
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
232
har kvinnors arbetsmarknadsanknytning stärkts under motsvarande tioårsperiod. Det faktum att kvinnor ägnar mer tid åt förvärvsarbete (30 minuter mer) samtidigt som män förvärvsarbetar mindre innebär att tid på marknaden och i hemmet i viss mån kan sägas ha kvittats mellan könen under den förutnämnda tioårsperioden.
Trots att allt fler män tar ut föräldrapenning har ökningen den senaste tioårsperioden varit långsam. Män tar generellt ut mellan noll och tjugo dagars föräldrapenning innan barnet har fyllt två år. En fjärdedel av papporna tar inte ut någon föräldrapenning alls under barnets första två år. De föräldrar som delar lika på uttaget av föräldrapenningsdagar har visserligen ökat över tid, men utgör fortfarande enbart 13 procent. Kvinnor fortsätter således att ta ut en betydligt högre andel av föräldrapenningen än vad män gör.
Det finns också en fortsatt tydlig uppdelning av det obetalda hemarbetet, och denna verkar vara mer svårföränderlig. Kvinnorna har ändrat sitt beteende mer än män. Även om män lägger ned allt mer tid på obetalt arbete och tillbringar allt mer tid med barnen, köper vi mer tjänster. Det är därmed inte självklart att mäns ökade tid med obetalt arbete spiller över på ett ökat ansvarstagande i hemmet. Män har dessutom mer tid än kvinnor för återhämtning och vila. Fram tills i dag har kvinnor förändrat sina beteenden betydligt mer än män, både vad gäller betalt och obetalt arbete.
Att kvinnor tar ut en betydligt större del av föräldraledigheten än män får effekter för individer och samhälle på både kort och lång sikt. Den första långa ledigheten bestämmer vem som kommer att sköta det mesta av hushållsarbetet, men den påverkar också deltidsarbete och frånvaro efter ledigheten (bl.a. för vård av sjuka barn). Detta ger mer långsiktiga effekter på karriär, löneutveckling, framtida pension och välbefinnande. Blotta misstanken om att kvinnor kommer att bli föräldrar medför en risk för uppkomsten av statistisk diskriminering. Denna risk drabbar alla kvinnor, oavsett om de har barn eller inte.
Den relativt stora flexibiliteten i föräldraförsäkringen och mödrarnas möjlighet att ta ut nästan hela föräldraledigheten väcker därför viktiga frågor om försäkringens konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Samtidigt som det är en rimlig ståndpunkt att familjen själv ska få bestämma hur den vill fördela ansvaret för barn och hem, kan det ojämna nyttjandet av de möjligheter som för närvarande står till buds inom ramen för föräldraledigheten leda till
SOU 2015:86 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
233
oönskade konsekvenser på sikt, framför allt för kvinnor. Som JAdelegationen konstaterar kan längden på föräldraledigheten, och därmed bortavaron från arbetsmarknaden, leda till inlåsningseffekter för kvinnor. Föräldraförsäkringen tycks därmed inte bara ha möjliggjort för kvinnor att förvärvsarbeta, den tycks paradoxalt nog också ha bidragit till att begränsa kvinnors förvärvsarbete. Den riskerar därmed att befästa den skeva fördelningen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och bidra till att kvinnors villkor i arbetslivet försämras.
235
7 Mäns våld mot kvinnor
7.1 Inledning
I det här kapitlet beskrivs utvecklingen övergripande, och främst kvantitativt, avseende det jämställdhetspolitiska delmålet mäns våld mot kvinnor. Beskrivningen tar sikte på de senaste tio åren, men i vissa fall täcker underlagen inte hela perioden. Professor Maria Eriksson har skrivit en underlagsrapport1för Jämställdhetsutredningen i detta syfte. Indikatorerna2 för jämställdhetspolitiken på området har varit en utgångspunkt. Kompletteringar har gjorts bl.a. utifrån Nationella trygghetsundersökningen (NTU) och kriminalstatistiken som Brottsförebyggande rådet (Brå) ansvarar för. Utredningen om en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55) har lämnat två betänkanden som också har utgjort viktiga underlag. I dessa beskrivs insatserna och arbetet på ett mer uttömmande sätt. När det gäller genomförandet av de jämställdhetspolitiska insatserna på området och arbetets utveckling i stort redogör vi för det närmare i kapitel
9. Kapitlet har inga anspråk på att förmedla en uttömmande bild av utvecklingen de senaste tio åren, utan bör ses som en översikt.
1 Eriksson, Maria (2015). 2 Det finns 14 indikatorer på området varav följande sju följs upp årligen: personer 16–79 år utsatta för misshandel efter plats, personer 16–79 år utsatta för misshandel efter relation till förövaren, personer 16–79 år utsatta för sexualbrott efter ålder, anmäld misshandel, grov kvinnofridskränkning, anmäld våldtäkt och lagförda efter huvudbrott. Alla indikatorer finns på www.scb.se/jamstalldhet
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
236
7.2 Beskrivning av delmålet mäns våld mot kvinnor
Det fjärde jämställdhetspolitiska delmålet är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. I skälen för regeringens förslag till proposition Makt att forma samhället och sitt eget liv (prop. 2005/06:155) anges att det våld som kvinnor utsätts för är den yttersta konsekvensen av mäns överordning och kvinnors underordning. Målet anges omfatta alla former av fysiskt, psykiskt och sexuellt våld och hot om våld som riktas mot kvinnor och flickor. Vidare anges att målet omfattar att motverka prostitution och handel med människor för sexuella ändamål samt hedersrelaterat våld. I propositionen anges att våld i samkönade relationer inte omfattas. Kroppslig integritet avses både i konkret och i symbolisk bemärkelse. Det innebär att målet även inbegriper att motverka kommersialisering och exploatering av kvinnokroppen i reklam, medier och pornografi som syftar till att reproducera föreställningar om kvinnors underordning.3
Avsikten med att använda begreppet mäns våld mot kvinnor var att det vid tidpunkten hade blivit ett etablerat begrepp. Syftet var också att förtydliga att det oftast finns en manlig förövare bakom det våld som kvinnor utsätts för och att tydliggöra problematiken kring offer och förövare. Avgränsningen gjordes till mäns våld mot kvinnor mot bakgrund av att jämställdhetspolitikens ansvar gäller detta våld. Den grundläggande analysen av våldet är att det både är ett uttryck för den maktordning som råder mellan kvinnor och män och ett medel för att upprätthålla den.
Från att tidigare ha haft sin huvudsakliga hemvist inom ramen för integrationspolitiken flyttades huvudansvaret för frågor som rör hedersrelaterat våld och förtryck till jämställdhetspolitiken 2007.
De former av våld som faller utanför jämställdhetspolitikens ansvar behandlas inte i kapitlet.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
237
7.3 Mäns våld mot kvinnor blir en del av jämställdhetspolitiken
Frågan om mäns våld mot kvinnor har historiskt sett varit en fråga för regeringen främst inom ramen för socialpolitiken och rättsväsendet. Trots att män förlorade sin lagstadgade rätt att aga sin hustru 1864 dröjde det ytterligare 100 år innan också våldtäkt inom äktenskapet kriminaliserades 1965. Att våld mot kvinnor inte ansågs som en viktig fråga för samhället speglades i lagstiftningen genom att misshandel på enskild plats föll under allmänt åtal så sent som 1982. Ändringen innebar att det inte längre var målsäganden som avgjorde om brottet ska anges till åtal och att en anmälan inte kan återkallas. Detta bidrog till att våld mot kvinnor sågs som ett samhällsproblem och inte som en privat angelägenhet där våldsutsatta kvinnor får skylla sig själva.4
Mäns våld mot kvinnor i nära relationer etablerades som en politisk fråga på 1980-talet och hanterades då främst inom ramen för socialpolitiken och politiken som avser rättsväsendet. Kvinnoorganisationer och då särskilt kvinnojoursrörelsen, spelade en viktig roll för att sätta frågan på den politiska dagordningen.5 Mäns våld mot kvinnor formulerades som en fråga om makt och kön och som en jämställdhetspolitisk fråga först i slutet av 1980-talet.6 Under 1990talet genomfördes den s.k. kvinnofridsreformen (prop. 1997/98:55) som bl.a. innebar ny lagstiftning rörande grov kvinnofridskränkning och kriminaliserat köp, men inte försäljning, av sexuella tjänster. Kvinnofridsreformen omfattade även en rad myndighetsuppdrag i syfte att utveckla arbetet och kunskapen på området. Mäns våld mot kvinnor har fortsatt att vara en prioriterad fråga för regeringen under 2000-talet. Sexualbrottslagstiftningen förändrades genom att våldtäktsbrottet utvidgades till att omfatta fler handlingar, Nationellt Centrum för Kvinnofrid (NCK) inrättades vid Uppsala universitet och under de senaste två mandatperioderna beslutade regeringen om handlingsplaner för att motverka mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och tvångsäktenskap samt prostitution och människo-
4 Brå (2008). 5SOU 2014:71. 6 Se t.ex. prop. 1987/88:105, prop. 1990/91:113, prop. 1993/94:147 och Wendt, Maria (2002).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
238
handel (mer om detta i kapitel 9 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 och regeringens styrning av jämställdhetspolitiken).
7.4 Våldsutsattheten i siffror
Under 2014 konstaterades 87 fall av dödligt våld i Sverige, vilket är samma tal som 2013, och i 25 av dessa fall (29 procent) var offret en kvinna. Under de senaste tio åren har det i genomsnitt konstaterats ungefär 90 fall av dödligt våld per år, och Brå:s studier visar att andelen kvinnor bland offren ligger runt en tredjedel. Av dessa dödas i genomsnitt 17 kvinnor per år av en man de har eller har haft en nära relation till. Över 200 kvinnor har dödats av en närstående man sedan år 2000. Utvecklingen har legat på en stabil nivå sedan 1990-talet, men i jämförelse med 1970-talet har det dödliga våldet mot kvinnor i nära relationer minskat med 20–30 procent.7
Våldsutsatthet i övrigt kan mätas på olika sätt. Det beror på vilken definition och metod som används, vilken tidsperiod som undersökningen avser, hur frågorna formuleras och på vilket sätt och i vilket sammanhang de ställs. Kriminalstatistiken fångar den våldsutsatthet som anmäls och lagförs, medan t.ex. Brottsförebyggande rådets (Brå) brottsofferundersökning Nationella trygghetsundersökningen (NTU) mäter olika typer av våldsutsatthet oavsett om den anmälts till polis eller inte. Vi återkommer till denna statistik längre fram i kapitlet.8
7.4.1 Våldsutsatthet i ett livstidsperspektiv
Det finns studier som särskilt avser att mäta våldsutsatthet i ett livstidsperspektiv och där frågorna är mer omfattande, konkreta och specifika jämfört med vanliga brottsofferundersökningar. En sådan studie genomfördes av Nationellt Centrum för Kvinnofrid (NCK) 20149. Studien visar bl.a. att tio procent av vuxna kvinnor och 15 procent av vuxna män någon gång har utsatts för allvarligt fysiskt våld, 22 procent av kvinnorna och nio procent av männen har utsatts för
7 Brå (2014b), SOU 2015:55. 8 För en mer uttömmande bild av genomförda undersökningar under 2000-talet se Brå (2014b). 9 NCK (2014).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
239
allvarligt psykiskt våld, och 11 procent av kvinnorna och en procent av männen har utsatts för allvarligt sexuellt våld (se tabell 7.1).10Totalt har 29 procent av kvinnorna och 22 procent av männen utsatts för allvarligt våld som vuxna.
Tabell 7.1 Utsatthet för olika former av allvarligt våld som barn respektive vuxna, procent
Form av våld
Kvinnor Kvinnor före 18 Män Män före 18
Allvarligt fysiskt våld
10
14
15
18
Allvarligt psykiskt våld 22
14
9
10
Allvarligt sexuellt våld
11
17
1
6
Totalt allvarligt våld
29
32
22
25
Källa: NCK (2014) och Eriksson, Maria (2015).
Inkluderar man utsatthet för allvarligt våld före 18 års ålder stiger andelen till 46 procent av kvinnorna och 38 procent av männen. När det gäller våld i nära relation hade 14 procent av kvinnorna och fem procent av männen uppgett att de någon gång efter sin 18årsdag utsatts för fysiskt våld eller hot om fysiskt våld av en aktuell eller tidigare partner.11
Den första prevalensstudien i Sverige med livstidsperspektiv var
Slagen dam. Mäns våld mot kvinnor i jämställda Sverige – en omfångsundersökning som publicerades 2001. Studien visade att 46 procent
av kvinnor i Sverige utsatts för någon form av våld efter sin 15 årsdag, drygt var tionde (elva procent) av våld från en nuvarande make eller sambo, och var tredje (35 procent) av våld från en tidigare make eller sambo.12
EU-institutionen FRA (Fundamental Rights Agency) genomförde studien Violence against women: an EU-wide survey (2014) där man undersökte våldsutsatthet efter 15 års ålder i ett livstidsperspektiv
10 Allvarligt våld omfattar i studien bl.a. påtvingade samlag eller liknade (inklusive försök) och/eller att ha blivit slagen med knytnäve/föremål/sparkad eller utsatt för våld med vapen och/eller att man har blivit systematiskt och upprepat utsatt för psykiskt våld. I Brå (2014b) uppgav nästan 24 procent av kvinnorna och 15 procent av männen har blivit utsatta för psykiskt våld någon gång i sitt liv, medan andelen utsatta för fysiskt våld uppgår till 15 procent för kvinnor och drygt 8 procent för män. 11 NCK (2014), Eriksson, Maria (2015). 12 Lundgren, Eva m.fl. (2001).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
240
och intervjuer genomfördes med 42 000 kvinnor i de 28 EU-länderna. Studien visade att den totala andelen kvinnor som utsatts för våld (fysiskt och/eller sexuellt) i en nära relation sedan sin 15-årsdag i Sverige var 28 procent, något högre än medeltalet i studien, 22 procent. Vidare hade 34 procent av dessa kvinnor utsatts för våld av en annan förövare, medeltalet i studien var även här 22 procent. Studien visade att den totala andelen våldsutsatta kvinnor i Sverige i ett livstidsperspektiv var 46 procent, vilket låg en bra bit över studiens medel, 33 procent. Enligt studien finns förutom skillnader i lagstiftning och politik på området också betydande skillnader i normer och värderingar och hur frågan uppfattas i de olika länderna som kan förklara de stora skillnaderna. Det finns också ett tydligt samband mellan länder med bättre resultat på Europeiska jämställdhetsinstitutets (EIGE) jämställdhetsindex13och en högre förekomst/rapportering av våld mot kvinnor (se figur 7.1 nedan).
13 EIGE (2015).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
241
Figur 7.1 Samband mellan kvinnors utsatthet för fysiskt och/eller sexuellt våld (%) och EU-landets poäng på EIGE:s jämställdhetsindex
Notes: Correlation coefficient 0.714, R2 = 0.510. Croatia is not included in EIGE’s Gender Equality Index, so Croatia is excluded from this analysis. Sources: FRA gender-based violence against women survey dataset,2012; EIGE Gender Equality Index 2013 Källa: Fundamental Rights Agency (2014).
I rapporten kopplas detta samman med bl.a. en högre medvetenhet om frågorna. EU-studien lyfter fram skillnader mellan Sverige (land med hög våldsprevalens) och Bulgarien (land med låg våldsprevalens) i hur vanligt det är att höra om våld mot kvinnor på jobbet, bland vänner och i familjen. Studien visar att det är långt vanligare att höra talas om mäns våld mot kvinnor/våld i nära relationer i Sverige, både på arbetsplatser, bland vänner och i familjen jämfört med Bulgarien. I studien framhålls att våldet troligen är en privat angelägenhet i större utsträckning i Bulgarien, vilket även får konsekvenser för svaren.
7.4.2 Våldsutsatthet senaste året
Nationella trygghetsundersökningen (NTU) är en brottsofferundersökning som mäter våldsutsatthet de senaste 12 månaderna. Undersökningen har genomförts av Brottsförebyggande rådet (Brå) årligen sedan 2006. Studien visar att kvinnors utsatthet för misshandel har legat på ungefär samma nivå under denna period. Det gäller både
AT
BE
BG
CY
CZ
DE
DK
EE
EL ES
FI
FR
HU IE
IT
LT
LU
LV
MT
NL
PL
PT
RO
SE
SI
SK
UK
0 10 20 30 40 50 60 70 80
0
10
20
30
40
50
60
Sc or e o n EI G E G en de r E qu al ity In de x 2 01 3
Prevalence of physical and/or sexual violence by a partner
or non-partner since the age of 15 (%)
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
242
våld mot kvinnor i parrelationer och övrigt våld mot kvinnor. Visserligen har andelen kvinnor i befolkningen som varit utsatta för fysiskt våld under det senaste året varierat något, men både i början och slutet av perioden låg den på knappt två procent. Motsvarande utveckling för män är att våldsutsattheten minskat från 3,7 procent till 2,7 procent 2013, se figur 7.2.
Figur 7.2 Utsatta för misshandel 2005–2013
Källa: Brå (2014a).
Om man tittar närmare på våldsutsattheten bland kvinnor i olika åldersgrupper framgår ett tydligt mönster där yngre kvinnor (16– 24 år) är betydligt mer utsatta för misshandel än kvinnor i andra åldersgrupper. Utsattheten för misshandel bland kvinnor 16–24 år har dessutom ökat sedan 2005 (från 4,1 till 5 procent 2013) och detta gäller även allvarlig misshandel (från 0,8 till 1,4 procent).14 Under 2012 hade Brå i uppdrag att i anslutning till NTU ställa fördjupade frågor om brott i nära relation. Studien visade att det är vanligare bland yngre personer att uppge utsatthet för brott i en nära relation.
14 Till skillnad från kvinnor 16–24 år så har utsattheten för misshandel bland män 16–24 år minskat i båda kategorierna, Brå:s statistikdatabas http://bra.se/bra/brott-och-statistik/ statistik/utsatthet-for-brott.html 2015-08-04.
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3 3,5
4
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Kvinnor
Män
Allvarlig misshandel män Allvarlig misshandel kvinnor
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
243
Den grupp som uppger utsatthet i störst utsträckning är personer i åldern 20–24 år (närmare tolv procent) följt av personer i åldern 25–34 år (nästan tio procent). Denna skillnad kvarstår bland kvinnor när man studerar dem separat, vilket indikerar att kvinnor i åldern 20–24 år är en tydlig riskgrupp. Bland män är utsattheten jämnt fördelad i åldrarna 20–44 år (9,0–9,6 procent).15 Sett över en livstid så uppger drygt 25 procent av kvinnorna och 17 procent av männen att de någon gång utsatts för brott i nära relation. I det kortare perspektivet, det senaste året, uppger cirka sju procent av både kvinnor och män att de utsatts för brott i en nära relation. Kartläggningen visar dock att kvinnor oftare utsätts för grövre våld än män och oftare är i behov av vård med anledning av grov misshandel.
Internationellt är unga mäns våld mot unga kvinnor i nära relation relativt välbeforskat, men frågan har hittills inte fått lika mycket uppmärksamhet i Sverige som i exempelvis Storbritannien och USA. I Sverige är våld i ungas nära relationer ett eftersatt område, både i forskningen och när det gäller stöd och hjälpinsatser.16
Något som däremot inte framkommer som en riskfaktor i Brå:s studie av våld i nära relation är födelseland. Analysen av utsattheten för personer med svensk respektive utländsk bakgrund ger inga statistiskt säkerställda skillnader och det gäller även när kvinnor och män studeras separat. Det finns heller inga statistiskt säkerställda skillnader i återkommande utsatthet relaterat till om den utsatta personen är född i Sverige eller i ett annat land.
Det går inte att få fram könsuppdelad statistisk avseende utrikes och inrikes födda i NTU eftersom antalet respondenter då skulle bli för litet. När det gäller utsatthet för sexualbrott finns inga större skillnader mellan grupperna. En tydlig riskgrupp är dock ensamstående med och utan barn som uppger en större utsatthet för både misshandel, hot och sexualbrott än sammanboende med eller utan barn.17 Detta mönster återfinns även i internationella studier och en trolig förklaring till det är att kvinnor som nyss lämnat en våldsutövande man ingår i gruppen. Även det faktum att det är en socioekonomiskt utsatt grupp bidrar till ensamstående mammors utsatthet.18
15 Brå (2014b). 16SOU 2015:55. 17 Brå (2014a). 18 Eriksson, Maria (2015).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
244
Andelen kvinnor som uppger att de blivit hotade under det senaste året har ökat, från 4,6 procent år 2005 till 5,3 procent år 2013. I slutet av perioden kom också en högre andel av hoten från en närstående person. Motsvarande utveckling för män är att utsattheten för hot har minskat från 4,6 procent till 3,6 procent.
Det som ökat mest är andelen kvinnor utsatta för sexualbrott, totalt sett från 1,6 procent år 2005 till 2,4 procent 2013. Motsvarande siffra för männen är 0,3 procent respektive 0,2 procent. Kvinnors utsatthet för sexualbrott har varierat mellan åren och Brå menar att det återstår att se om den högre utsattheten senaste åren är början på ett trendbrott eller om det är en tillfällig avvikelse från en i övrigt stabil nivå. NTU omfattar också frågor kring allvarlighetsgrad och olika typer av sexualbrott. Resultatet visar att 47 procent av sexualbrotten i NTU 2013 var så pass allvarliga att de skulle kunna klassas som försök till, eller fullbordat sexuellt tvång eller våldtäkt, vilket skulle motsvara 201 000 händelser av den här allvarlighetsgraden under 2013.19
Utifrån resultaten i NTU är kvinnors utsatthet för sexualbrott vanligast i åldersgrupperna 16–19 och 20–24 år, den vanligaste brottsplatsen är en allmän plats, och det vanligaste är att gärningspersonen är okänd för den utsatta. Brå menar dock att brottsofferundersökningar troligen underskattar den våldsutsatthet som finns i relationer där offer och förövare är bekanta eller närstående och där övergreppen ofta sker i hemmet. Den typen av utsatthet kan upplevas som särskilt känslig och är därmed svår att fånga upp i en frågeundersökning.20 Under 2013 uppgav 7,3 procent av kvinnor 16–24 år att de utsattes för sexualbrott, en ökning från 4,9 procent 2005, men även i åldersgruppen 25–44 år har det skett en ökning från 1,8 procent till 3,1 procent.21 Att utsättas för sexualbrott är ungefär lika vanligt oavsett om man bor i storstadsregioner, andra större städer, i mindre städer eller på landsbygden (1,3–1,4 % uppger att de har blivit utsatta).22
Kvinnors och mäns våldsutsatthet följer olika mönster. Män utsätts oftare på allmän plats av för dem okända personer medan kvinnor i
19 Brå (2014a). Eriksson, Maria (2015). 20 Brå (2014a). 21 Brå:s statistikdatabas http://bra.se/bra/brott-och-statistik/statistik/utsatthet-forbrott.html 2015-08-04. 22 Brå (2014a).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
245
högre utsträckning utsätts i den privata sfären av närstående. Mäns våldsutsatthet är mindre i relation till bekanta och än mindre i närstående relationer. Kvinnors våldsutsatthet däremot är relativt jämnt fördelad sett utifrån relation till förövaren.23Mönstret har sett ut på ungefär samma sätt den senaste tioårsperioden för både kvinnor och män (se figur 7.3 och 7.4).
Figur 7.3 Relation till gärningspersonen vid misshandel 2005–2013. Andel för respektive relationsform av det totala antalet rapporterade händelser. Särredovisning män
Figur 7.4 Relation till gärningspersonen vid misshandel 2005–2013. Andel för respektive relationsform av det totala antalet rapporterade händelser. Särredovisning kvinnor
Källa: Brå (2014a).
I NTU finns ett antal frågor som mäter otrygghet och oro24. Över de senaste tio åren har kvinnors otrygghet minskat, från ca 35 procent till 24 procent 2014. Merparten av minskningen skedde före 2010.
23 Dock är det troligt att den våldsutsatthet som finns i relationer där offer och förövare är bekanta eller närstående underskattas. 24 Otrygghet och oro definieras som ”otrygga när de går ut sent på kvällen i det egna bostadsområdet 2006–2014” och ”oro för att utsättas för olika brott 2006-14”, Brå (2014a).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
246
Det är dock fortfarande en stor skillnad mellan andelen kvinnor och män som känner sig otrygga i offentliga rum kvällstid.25 Sett över tid är kvinnor i åldrarna 65–79 år och 20–24 år de som känner sig mest otrygga, medan det bland män är de äldre (65–79 år) som gör det. Bland kvinnor har den största förändringen skett i åldersgruppen 75–79 år, där andelen som känner sig otrygga har sjunkit med 20 procentenheter under perioden. När det gäller oro har andelen kvinnor som oroar sig för att utsättas för överfall eller misshandel minskat från drygt 22 procent i början av perioden till cirka 15 procent 2014. Motsvarande utveckling för män är från åtta procent 2006 till cirka sex procent 2014. Ett intressant mått i NTU är otrygghetens påverkan på beteende och livskvalitet 2006–2014. Otrygghet har en stor inverkan på beteende och livskvalitet (svarande som uppgett att de ”har valt andra vägar eller färdsätt och avstått från någon aktivitet”) för två procent av männen och fyra procent bland kvinnorna. Männen anser också i lägre utsträckning än kvinnorna att oro för brott påverkar deras livskvalitet (sex procent jämfört med tio procent).
Skillnaderna mellan könen är tydligast för åldersgruppen 16–19 år, där elva procent av kvinnorna jämfört med tre procent av männen uppger att oro för brott har påverkat deras livskvalitet. Konsekvenserna av oron har inte förändrats nämnvärt för män sedan 2006 utan har hela tiden legat på relativt låga nivåer. Däremot har andelen kvinnor som uppger att otryggheten fått påverkan på beteendet eller livskvaliteten minskat inom samtliga åldersgrupper.26
7.4.3 Våldsutsatthet som polisanmäls
Utsattheten för våld speglas inte alltid i anmälningarna till polis, det finns således ett mörkertal. Anmälningsbenägenheten varierar för olika typer av våld, men överlag gäller att anmälningsbenägenheten minskar då brottet begås på privat plats (t.ex. i den utsattas bostad) eller då gärningspersonen och den utsatta är bekanta eller närstående. Brå utgår från att detta gäller också benägenheten att uppge våldsutsatthet i brottsofferundersökningar, vilket troligen innebär
25 Bland männen uppgav 6 procent att de kände sig otrygga 2014 och cirka 9 procent 2006. 26 Brå (2014a).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
247
att undersökningar såsom NTU underskattar den totala våldsutsattheten för dessa brott. På motsvarande sätt ökar anmälningsbenägenheten då gärningspersonen är okänd eller om brottet begås på allmän plats. Mörkertalet ligger på cirka 75–80 procent när det gäller våld mot kvinnor i nära relationer.27 Särskilt stort mörkertal finns rörande sexuellt våld där det beräknats att ca 88–95 procent av detta våld inte anmäls.28 Män utgör en stor majoritet av gärningspersonerna vid misshandel, hot och våldtäkt mot kvinnor.29
Sett i ett längre perspektiv har antalet anmälda fall av misshandel mot kvinnor ökat under lång tid. Anmälningarna om misshandel mot män har konstant legat högre, men minskar efter 2011 och är 2014 tillbaka på 2004 års nivåer (ca 35 800 anmälningar om misshandel, se figur 7.5 nedan). Enligt en fördjupningsstudie som Brå gjorde 2012 verkar nivån på kvinnors våldsutsatthet från närstående vara relativt oförändrad sedan 2005, medan antalet polisanmälningar ökat stadigt under hela 2000-talet. Studien visade att det inte är det faktiska våldet som ökat, utan anmälningsbenägenheten.30
27 Brå (2014a), NCK (2014). 28 Brå (2014a) NCK (2014). 29 Enligt NTU och misstankestatistiken är män gärningsperson i 74–80 procent av misshandelsfallen riktade mot kvinnor. Motsvarande siffror rörande hot är 84–88 procent och vid sexualbrott 96–99 procent. 30 Brå (2014b).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
248
Figur 7.5 Anmälda brott, misshandel mot kvinnor och män 18 år eller äldre 1981–2014
Källa: Brå:s statistikdatabas.
År 2004 anmäldes drygt 22 700 fall av misshandel mot kvinnor och 2014 anmäldes drygt 28 500 fall, en ökning med ca 26 procent på tio år. Enligt NTU har mäns våldsutsatthet minskat över perioden och likaså anmälningarna. Utifrån att anmälningsbenägenhet varierar för olika typer av våld och utifrån att kvinnors och mäns våldsutsatthet följer tydligt könade mönster är det rimligt att anta att variationerna i anmälningar om våld mot män speglar verklig våldsutsatthet i större utsträckning än vad anmälningsstatistiken för kvinnor gör.
För den senaste åttaårsperioden finns det uppgifter om relation till förövaren. Då framgår att det främst är anmälningar om misshandel mot man där förövaren är obekant med offret som har minskat under perioden medan ökningen av misshandel mot kvinna utgörs av anmälningar om misshandel där förövaren är bekant med kvinnan.31
31 2008 anmäldes närmare 26 000 fall av misshandel mot kvinna, varav knappt 15 200 brott (ca 58 procent) avsåg misshandel som skett inomhus av bekant. 2014 anmäldes ca 28 500 fall av misshandel, varav 18 000 brott (ca 63 procent) avsåg misshandelsbrott som skett inomhus av bekant.
0
10 000 20 000 30 000 40 000 50 000
1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014
Mot man 18 år eller äldre Mot kvinna 18 år eller äldre
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
249
Figur 7.6 Anmälda brott, misshandel mot kvinnor och män 18 år eller äldre 2005–2014
Källa: Brå:s statistikdatabas.
Anmälningsbenägenheten kan variera mellan olika län, och antalet anmälningar kan också påverkas av skillnader i polismyndigheternas kapacitet att ta emot anmälningar. Om ett län har förhållandevis många anmälda brott kan det därför innebära att såväl anmälningsbenägenheten är högre som att den faktiska förekomsten av våld är högre än i andra län. Det kan också bero på i vilken utsträckning polisen uppmärksammat brottstypen i särskilda satsningar och vilket förtroende utsatta kvinnor har för polisen. Ökningar i ett län kan också vara en följd av att enstaka anmälningar innehåller ett stort antal brott. Den regionala statistiken är därför svårtolkad.32
Anmälda hot mot kvinnor har ökat mellan 2005 och 2014 från 18 414 till 20 467, en ökning med elva procent. Motsvarande utveckling för män är att anmälda hot ökat från 21 045 till 201 545, en ökning med två procent.33
32 Brå (2007). 33 Brå:s statistikdatabas http://bra.se/bra/brott-och-statistik/statistik/anmalda-brott.html 2015-04-13.
0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Misshandel mot man Misshandel mot kvinna Obekant med offret (man) Bekant med offret (kvinna) Bekant med offret (man) Obekant med offret (kvinna)
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
250
Anmälda sexualbrott har ökat mer eller mindre kontinuerligt sedan slutet på 1970-talet. Drygt 20 300 anmälningar om sexualbrott gjordes 2014. Under 2005–2012 visade NTU en stabil nivå av utsatthet för sexualbrott samtidigt som anmälningarna ökade med närmare 30 procent. Antalet anmälda våldtäkter ökade markant mellan 2004 och 2014, från 2 631 fall till 6697 fall. Brå framhåller att ökningen kan tolkas mot bakgrund av en ökande benägenhet att anmäla sexualbrott. Ändringen i sexualbrottslagstiftningen 2005 som bl.a. innebar att sexuellt utnyttjande av person i hjälplöst tillstånd kom att utgöra våldtäkt påverkar också utvecklingen av anmälningar. Lagändringen återspeglas i figur 7.7 i en ökning av anmälda våldtäkter och en motsvarande minskning av sexuellt utnyttjande som alltså inte speglar faktiska förändringar i brottsutvecklingen Dock har det, som nämnts ovan, skett en ökning i den självrapporterade utsattheten för sexualbrott efter 2012.
Figur 7.7 Anmälda sexualbrott efter brottstyp 1975–2013
Källa: Brå (2014c).
Sexualbrott omfattar gärningar av mycket skiftande allvarlighetsgrad. Sexualbrotten kan delas in i fyra huvudkategorier; våldtäkt, sexuellt tvång, utnyttjande m.m., blottning och annat sexuellt ofredande. Bland anmälda sexualbrott är de två största kategorierna våldtäkt och
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
251
sexuellt ofredande. Det är främst dessa två brottstyper som står för ökningen i anmälningar över tid.34
Med den nya lagstiftningen tillkom även en särskild bestämmelse för våldtäkt mot barn, dessa gärningar ingick tidigare i den generella bestämmelsen om våldtäkt. Sammantaget försvårar dessa förändringar jämförelser över tid beträffande antalet lagföringar när det gäller våldtäkter. Den 1 juli 2013 skärptes sexualbrottslagstiftningen ytterligare, genom att bestämmelsen om våldtäkt utvidgades och begreppet ”hjälplöst tillstånd” ersatts av det vidare begreppet ”särskilt utsatt situation”.35
Ytterligare ett sätt att kvantitativt följa kvinnors våldsutsatthet är att undersöka utvecklingen av kontaktförbud (före lagändringen 2011 hette lagen överträdelse av besöksförbud). Sett över en tioårsperiod har ansökningarna om kontaktförbud ökat med 65 procent. År 2003 gjordes drygt 7 800 ansökningar.36 I takt med att ansökningarna ökat, har andelen som beviljats minskat. År 2003 beviljades nästan hälften av ansökningarna (3 741). Tio år senare har andelen beviljade ansökningar minskat till en tredjedel (4 321).37Brå har gjort en utvärdering av lagändringarna 2011, som bl.a. innebar att det blev möjligt att låta personer med särskilt utvidgat kontaktförbud övervakas elektroniskt med fotboja. Myndigheten konstaterar att lagändringarna inte har gett någon större verkan. Elektronisk övervakning med fotboja har bara använts en gång fram till oktober 2014. Antalet beviljade kontaktförbud har ökat något men beror främst på att fler kontaktförbud förlängs. Kontaktförbuden vid gemensam bostad har dock blivit fler.
Brå har i olika sammanhang argumenterat för att de ökande anmälningarna av misshandel och våldtäkt inte behöver spegla en ökad nivå av utsatthet, utan att de snarare beror på en ökad anmälningsbenägenhet, eller på förändringar i lagstiftningens definition av olika sexualbrott. Maria Eriksson framhåller dock i sin rapport att de ökande anmälningarna väcker frågan om i vilken grad rättsväsendet förmår att hantera mäns våld mot kvinnor, med tanke på att gapet
34 Brå (2015c). 35Prop. 2012/13:111. 36 Brå:s uppföljning av tillämpningen av lagen visar att antalet ansökningar om besöks och kontaktförbud inte har förändrats nämnvärt från 2010 till 2013. År 2010 gjordes 12 583 ansökningar, och år 2013 gjordes 12 850. 37 Brå (2015d), Brå (2007).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
252
mellan antal anmälningar och antal lagföringsbeslut inte varit konstant utan i stället har tenderat att öka.
En stor del av mäns våld mot kvinnor utgörs av våld som utövas i nära relation.38Det är välbelagt i forskning att detta våld skiljer sig från våld som utövas i andra sammanhang t.ex. vad avser systematik, konsekvenser och upprepning. Brottet grov kvinnofridskränkning infördes 1998 i samband med den s.k. Kvinnofridspropositionen (1997/98:55) och avser upprepade kränkningar mot en kvinna av en man hon har eller har haft en relation med. Syftet med brottsrubriceringen är att gärningspersonens handlingar ska bedömas utifrån ett större sammanhang i stället för att rättsväsendet betraktar varje brottslig handling separat. Flera enskilda, i sig straffbara, handlingar tillsammans utgör ett grövre brott.
Anmälningar om grov kvinnofridskränkning avviker från den generella trenden av ökande anmälningar rörande våld mot kvinnor. Ungefär 2 060 brott år anmäldes 2004 och tio år senare anmäldes 1 997 fall, vilket innebär att antalet till och med ligger under 2004 års nivå. En relevant jämförelse kan göras med anmälningarna om grov fridskränkning (som exempelvis kan gälla föräldrars våld mot barn) där anmälningarna har ökat markant under samma period.
38 NCK (2014) visade att av de kvinnor som utsatts för våld det senaste året hade varannan blivit utsatt av en nuvarande eller tidigare partner. Sett i ett livtidsperspektiv uppgav 14 procent av kvinnorna att de efter 18 års ålder blivit utsatta för fysiskt våld eller hot om fysiskt våld i en pågående eller avslutad parrelation. 20 procent av kvinnorna uppgav att de utsatts för upprepat och systematiskt psykiskt våld av en aktuell eller tidigare partner. Studien visar också att cirka 7 procent av kvinnorna blivit utsatta för sexuellt våld av en aktuell eller tidigare partner någon gång efter 18 års ålder.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
253
Figur 7.8 Anmälda brott, grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning
Källa: Brå:s statistikdatabas.
Det anmäldes fyra gånger så många brott rörande grov fridskränkning 2013 jämfört med 2004. Bryter man ner statistiken utifrån ålder och kön under den period det finns sådana uppgifter ser man att det i synnerhet är grov fridskränkning mot flickor och pojkar under 18 som ökat mellan 2009 till 2014, från drygt 400 till runt 700 anmälningar för både flickor och pojkar, medan anmälningarna om grov fridskränkning mot vuxna män legat relativt konstant på mellan ungefär 100 och 150 anmälningar, och grov fridskränkning mot vuxna kvinnor på mellan 260 och 325.39
Maria Eriksson framhåller i sin underlagsrapport att det, sett mot bakgrund av bilden av en konstant eller möjligen ökande nivå av våld i nära relationer som brottsofferundersökningarna ger, framstår som problematiskt att anmälningarna om grov kvinnofridskränkning inte följer mönstret för anmälningarna om misshandel och våldtäkt.
39 Eriksson, Maria (2015), Brå:s statistikdatabas http://bra.se/bra/brott-och-statistik/ statistik/anmalda-brott.html 2015-04-13.
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Grov kvinnofridskränkning Grov fridskränkning
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
254
7.4.4 Våldsutsatthet som lagförs
Med lagföringsbeslut avses fällande dom i tingsrätt eller beslut av åklagare, såsom strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse.40En och samma person kan lagföras på olika sätt och vid flera tillfällen under ett år. Ett lagföringsbeslut kan innehålla beslut om flera brott och flera påföljder. Det är därför inte korrekt att göra direkta jämförelser mellan antalet brott i anmälningsstatistiken och antalet lagförda brott i lagföringsstatistiken. Dessutom saknas könsuppdelad statistik över lagföringar med avseende på brottsoffer. Endast den lagförda personen som begått brottet redovisas könsuppdelat. När det gäller lagföringsbeslut generellt berör majoriteten män (83 procent av samtliga beslut 2014) och så är fallet också när det gäller olika typer av våldsbrott.41Det är dock relevant att ta hänsyn till förändringar i bl.a. antalet anmälda brott för att tolka förändringar i lagföringsstatistiken.42 Givet dessa begränsningar kan det ändå vara intressant att jämföra utvecklingstrender för lagföringar och anmälningar på området.
Anmälda fall av misshandel mot män ligger på samma nivå som 2004, medan utvecklingen avseende kvinnor har ökat med ca 26 procent på tio år. Samtidigt har antalet lagföringsbeslut avseende misshandel minskat med 20 procent (totalt 1 560 beslut).43Det är en betydligt större minskning jämfört med lagföringar i stort, som minskade med fem procent under perioden.44Detta innebär att gapet mellan antalet anmälningar och lagföringsbeslut rörande misshandel har ökat.
Lagföringsbeslut gällande grov kvinnofridskränkning har minskat, med 97 beslut, eller 36 procent, sedan 2004.45 Under samma period har antalet lagföringsbeslut avseende grov fridskränkning ökat något
40 Åtalsunderlåtelse innebär att brottet utreds, men att det varken blir åtal eller rättegång. Åtalsunderlåtelse har samma verkan som en dom och brottet antecknas i belastningsregistret. En förutsättning för att ge åtalsunderlåtelse är att det står klart att ett brott har begåtts, oftast därför att den misstänkte har erkänt. Syftet är att använda rättsväsendets resurser effektivt. Strafföreläggande liknar åtalsunderlåtelse men är möjligt för brott där påföljden är begränsat till böter och/eller villkorlig dom. 41 Eriksson, Maria (2015) och Brå (2015b). 42 Brå (2015b). 43 Det går inte att få fram könsuppdelad statistik med avseende på brottsoffren när det gäller lagföringar. 44 Brå (2015b). 45 År 2014 fattades 183 lagföringsbeslut med grov kvinnofridskränkning som huvudbrott.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
255
(från 79 till 89 beslut mellan 2004 och 2014).46Brå påpekar att fridskränkningsbrotten är små brottskategorier, vilket innebär att små variationer i antal ger stora procentuella förändringar. Med detta sagt kan dock noteras att antalet lagföringsbeslut gällande grov kvinnofridskränkning har minskat mer än nedgången i antalet anmälningar om detta brott.47
År 2014 fattades 1 139 lagföringsbeslut som rör sexualbrott. Lagföringsbeslut rörande sexualbrott har ökat kraftigt 2004–2014 (44 procent). Jämfört med misshandelsbrotten rör det sig dock om färre brott i denna kategori och små förändringar i antal får stort genomslag i statistiken. Förändringarna i lagstiftningen försvårar jämförelser över tid, men givet detta kan man ändå konstatera att gapet mellan antalet anmälningar och lagföringsbeslut ökat avsevärt, trots ett ökande antal lagföringsbeslut.
Av de 1 139 lagföringsbesluten som rör sexualbrott år 2014 handlade 195 om våldtäkt (inklusive grov våldtäkt) som huvudbrott. Jämfört med 2004 har antalet lagföringsbeslut med våldtäkt som huvudbrott ökat med 27 procent 2014. Denna ökning är alltså inte på långa vägar lika kraftig som ökningen av antalet anmälningar (vilka mer än fördubblats, se ovan), och liksom är fallet med misshandelsbrotten och sexualbrott totalt har alltså gapet mellan antalet anmälningar och antalet lagföringsbeslut ökat under perioden.
I rapporten Våldtäkt mot personer 15 år eller äldre. Utvecklingen
under åren 1995–200648 drog Brå slutsatsen att den markanta ök-
ningen av våldtäktsanmälningar mellan 1995 och 2006 främst kunde förklaras av en förhöjd anmälningsbenägenhet av framför allt mindre grova våldtäkter av obekanta eller ytligt bekanta personer som tidigare bortförklarats och bagatelliserats, men som nu tolereras i mindre utsträckning. Brå framhöll att det är en mycket positiv utveckling att fler väljer att anmäla och att skärpningen i sexualbrottslagstiftningen 2005 förstärkte denna trend. Brå menade att en förändrad tillfällesstruktur med större möjlighet till tillfälliga möten genom ett utökat nöjeslivsutbud och genom ett större internetanvändande skulle kunna bidra till en ökning av våldtäkter av obekanta och ytligt bekanta – parallellt med en ökad anmälningsbenägenhet av dessa
46 Brå (2015b). 47 Eriksson, Maria (2015), Brå (2015b). 48 Brå (2006).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
256
fall. I studien beskrivs också att stor del av litteraturen som behandlar förklaringar till våldtäkt har koncentrerat sig på jämställdheten mellan kvinnor och män och att den övervägande delen av forskningen visar på en gynnsam, förebyggande effekt av ökad socioekonomisk jämställdhet när det gäller våldtäkt – åtminstone i ett längre perspektiv.49 Även om rapporten bara täcker en liten del av de senaste tio åren så är det troligt att flera av de förklaringar som förs fram har fortsatt bäring på utvecklingen.
7.4.5 Våldsutsatthet i arbetslivet
Kvinnor är mer utsatta för våld och hot om våld i arbetslivet än män. Enligt Arbetsmiljöundersökningen 201350 uppgav 18 procent av kvinnorna och elva procent av männen att de varit utsatta för våld eller hot de föregående 12 månaderna. I början av 1980-talet var män mer drabbade, men sedan 1994–1995 har kvinnors utsatthet ökat. Totalt sett har våldsutsattheten i arbetslivet sett ungefär likadan ut de senaste tio åren och skillnaden mellan kvinnor och män har varit ungefär densamma under perioden.
Det är också vanligare att kvinnor utsätts för trakasserier på grund av kön eller sexuella trakasserier än män, och det är vanligare bland yngre kvinnor än bland äldre.51Utrikes födda riskerar dessutom att drabbas av såväl trakasserier som andra typer av diskriminering i arbetslivet i högre grad än inrikes födda. Andelen utrikes födda är exempelvis hög i flera kvinnodominerade arbetaryrken som är extra utsatta för hot och våld.52
Våldsutsattheten är inte jämnt fördelad i arbetslivet utan koncentrerad till vissa yrken. I likhet med andra europeiska länder är utsattheten för våld störst inom vården och socialtjänsten. Dessa sektorer har även högst andel kvinnor bland de anställda.53Bland män är våldsutsattheten störst inom service-, omsorgs- och säkerhetsarbete, där polis och väktare ingår. Av samtliga sysselsatta inom vården uppger var tredje att de varit utsatta för våld eller hot om våld
49 Brå (2006). 50 Arbetsmiljöundersökingen har genomförts vartannat år sedan 1989. 51 Arbetsmiljöverket (2013). 52SOU 2015:50. 53 Arbetsmiljöverket (2011).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
257
under det senaste året. Skötare och vårdare svarar för hälften av dessa anmälningar. Drygt två av tre utsatta är kvinnor.54
Enligt LO:s rapport Sveriges Jämställdhetsbarometer 2015 är utsattheten för våld och hot om våld vanligast bland kvinnor i arbetaryrken och minst vanligt bland män i tjänstemannayrken. Män i arbetaryrken och kvinnor i tjänstemannayrken rapporterar ungefär lika höga siffror vad gäller våldsutsatthet. Problemet är störst inom offentlig sektor följt av privat servicesektor.
De våldsincidenter som sker i arbetslivet handlar i mycket stor utsträckning om konflikter mellan den anställda och t.ex. patienter, klienter och kunder. De som drabbas ofta är främst de som i sin dagliga verksamhet kommer i kontakt med de delar av allmänheten som har någon form av hjälpbehov, t.ex. poliser, sjukvårdspersonal och socialsekreterare.55
En något högre andel kvinnor i tjänstemannayrken än kvinnor i arbetaryrken rapporterar utsatthet för sexuella trakasserier från chefer och arbetskamrater. Utsattheten från andra än chefer och arbetskamrater är dock högre för kvinnor i arbetaryrken. Ålder är en viktig faktor. För unga kvinnor i åldern 16–29 år rapporterar 14 procent av kvinnor i arbetaryrken och 12 procent av kvinnor i tjänstemannayrken om utsatthet för sexuella trakasserier av andra än chefer och arbetskamrater. Unga män är mer utsatta än äldre män, om än i lägre utsträckning än kvinnor.56En viktig faktor vad gäller utsatthet för sexuella trakasserier är att det inte handlar om enstaka händelser. Av de som har utsatts, har 70 procent utsatts minst tre gånger det senaste året.
54 Arbetsmiljöverket (2010). 55SOU 2015:55, Arbetsmiljöverket (2011). 56 LO (2015).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
258
Tabell 7.2 Våld och sexuella trakasserier i arbetslivet – kvinnor och män i tjänstemanna- respektive arbetaryrken
Andel i procent
Tjänstemannayrken Arbetaryrken Kvinnor Män Kvinnor Män
Utsatthet för våld eller hot om våld de senaste 12 månaderna
14
9 25 13
Utsatthet för sexuella trakasserier från chefer eller arbetskamrater senaste 12 mån
3
1
2
1
Utsatthet för sexuella trakasserier från andra än chefer eller arbetskamrater senaste 12 mån
5
1 10
2
Källa: LO (2015).
7.5 Hedersrelaterat våld och förtryck
Tillgången till statistik när det gäller hedersrelaterat våld och förtryck specifikt är mycket mer begränsad än när det gäller våld mot kvinnor generellt. Bakgrunden är bl.a. att det inte finns någon enhetlig definition av hedersrelaterat våld och förtryck och att det är en mångdimensionell företeelse. Därför finns det svårigheter att formulera frågor som fångar just detta våld i kvantitativa termer.57 Det kan också finnas särskilda svårigheter att nå utsatta personer för att kunna ställa frågor. Dessutom finns ingen specifik brottsrubricering för dessa brott före 2014.
En undersökning58 gjord år 2003 av länsstyrelserna visade att det fanns 1 500 kända fall av hedersrelaterat våld. Av dem beräknades 10–15 procent vara i behov av skyddat boende. En studie som dåvarande Ungdomsstyrelsen genomförde 2009 visade att ungefär 6,6 procent av unga kvinnor och 3,8 procent av unga män mellan 16 och 25 år levde med begränsningar i förhållande till äktenskap och/ eller att familjen ställde upp villkor för val av partner. Av de totalt 70 000 unga som det utifrån beräkningarna är fråga om uppgav cirka 8 500 att de är oroliga över att inte själva få välja vem de ska gifta sig med.
57 NCK (2013b), Brå (2012). 58 http://projektwebbar.lansstyrelsen.se/hedersfortryck/Sv/omhedersfortryck/Pages/lansstyrelsernas-kartlaggningar.aspx (2015-08-24).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
259
Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap (SOU 2012:35) uppskattade att minst 250–300 personer under år 2011 upplevde en akut eller ganska akut risk att bli gifta mot sin vilja. Vidare uppskattade utredningen att myndigheter och frivilligorganisationer därutöver hade kontakt med minst 80–100 personer som hade blivit gifta mot sin vilja under 2011. I dagsläget saknas underlag för att följa omfattningen av hedersrelaterat våld över tid. En studie i Stockholm stad visar att cirka tio procent av 15-åriga flickor kan vara utsatta för hedersrelaterat förtryck.59
Vid Länsstyrelsen i Östergötland finns ett nationellt kompetensteam för frågor som rör hedersrelaterat våld och förtryck och sedan hösten 2014 finns en nationell stödtelefon för frågorna.60Telefonen utgör ett stöd i första hand till professionella som arbetar med frågorna inom t.ex. socialtjänst, polis, skola och hälso- och sjukvård. Till och med den 18 augusti 2015 hade telefonverksamheten bistått med stöd i 348 ärenden som rörde 492 personer. Av dessa är 86 procent flickor och kvinnor (385 personer) och 14 procent pojkar och män (63 personer). Minst 50 procent av de utsatta var under 18 år och minst 23 procent var under 15 år. Minst 43 procent (212 personer) har utsatts för flera olika typer av våld och kränkningar. Det vanligaste är att socialtjänst (202 samtal) och skola/förskola (59 samtal) ringer för stöd.61
Sedan den 1 juli 2014 gäller nya straffrättsliga och civilrättsliga bestämmelser som stärker skyddet mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Två nya brott infördes i brottsbalken, brottet äktenskapstvång och brottet vilseledande till tvångsäktenskapsresa. Brottet äktenskapstvång gäller den som genom olaga tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet förmår en person att ingå ett äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse. Straffet för äktenskapstvång är fängelse i högst fyra år. Brottet vilseledande till tvångsäktenskapsresa handlar om att lura någon att resa utomlands i syfte att han eller hon ska giftas bort genom tvång eller utnyttjande. Straffet är fängelse i högst två år. Vidare avskaffades möjligheten för barn att få dispens att gifta sig.62
59 Stockholms stad (2009). 60 Från början öppnades telefonen för sex pilotkommuner för att därefter öppnas för alla under hösten 2014. Det innebär att statistiken i praktiken bygger på ca 1 år. 61 Länsstyrelsen i Östergötlands län (2015b). 62Prop. 2013/14:208.
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
260
7.5.1 Könsstympning
Lagen med förbud mot kvinnlig omskärelse infördes i Sverige 1982. Den nuvarande lagen med förbud mot kvinnlig könsstympning infördes 1998. År 1999 infördes en ny paragraf i lagen som innebär att en person kan dömas i Sverige för brott mot lagen även om brottet har begåtts utomlands. Fram till och med 2003 gjordes ca 15 polisanmälningar, varav ingen ledde till åtal. Det finns i dagsläget ingen tillförlitlig statistik vare sig över antalet polisanmälningar eller över antalet misstänkta fall av kvinnlig könsstympning i Sverige.63År 2006 kom de två första, och hittills enda fällande domarna rörande könsstympning i Sverige sedan lagen började gälla 1982.64
Socialstyrelsen uppskattar att närmare 38 000 flickor och kvinnor i Sverige kan ha varit utsatta för någon typ av könsstympning. Cirka 7 000 av dem är flickor under 18 år. Det finns närmare 20 000 flickor under 18 år i Sverige, som är födda i ett land där könsstympning är vanligt förekommande, eller vars mor kommer från ett land där könsstympning är vanligt. Socialstyrelsen vet inte hur många av dem som redan är könsstympade eller befinner sig i riskzonen för att bli utsatta för könsstympning.65 Den nationella stödtelefonen vid länsstyrelsen i Östergötland har haft ärenden som rör konsekvenser av könsstympning avseende 13 flickor och oro för att könsstympning ska ske avseende 20 flickor.66
7.6 Prostitution och människohandel
I Sverige började frågan om prostitution uppmärksammas som ett socialt problem och en välfärdsfråga som angår alla under 1970-talet. Allt sedan dess har ett flertal statliga och regionala utredningar och kartläggningar gällande prostitution i Sverige genomförts. Trots detta är befintlig kunskap om både prostitutionens och människohandelns omfattning begränsad, vilket delvis hänger samman med problemens till stor del dolda karaktär, vilket försvårar studier.67Den ökade internationaliseringen och internet som en ny arena för prostitution
63 Socialstyrelsen (2005). Brå har bekräftat att samma läge fortsatt råder (2015-08-31). 64 Länsstyrelsen i Östergötlands län (2015a). 65 Socialstyrelsen (2015a), Socialstyrelsen (2015b). 66 Länsstyrelsen i Östergötlands län (2015b). 67 Nordiska ministerrådet (2008).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
261
och människohandel för sexuella ändamål bidrar till svårigheterna att överblicka utbredningen.68
I svensk forskning, politik och media har prostitution och människohandel sedan 1990-talet diskuterats utifrån kön, makt och social ojämlikhet. På senare tid har fokus kommit att omfatta även den transnationella prostitutionen i allt större utsträckning.69
I propositionen Kvinnofrid (Prop. 1997/98:55) föreslog regeringen att köp av sexuella tjänster skulle förbjudas. Som skäl angavs att prostitutionen medför allvarliga skador både för enskilda och för samhället. Motiven till att endast kriminalisera köparen och inte den som säljer sex hänfördes bl.a. till att kvinnor i prostitution i allmänhet har en mycket svår social situation och för att motivera dem att söka hjälp utan att riskera påföljd. I propositionen betonades också att det strider mot uppfattningen om alla människors lika värde och strävandena mot jämställdhet om män ska kunna köpa tillträde till kvinnors kroppar för att tillfredsställa sina sexuella behov.70
Genom FN-protokollet om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, det s.k. Palermoprotokollet, skapades för första gången en gemensam definition av människohandel i ett internationellt bindande dokument.71Enligt Utredningen om utvärdering av förbudet mot köp av sexuell tjänst (SOU 2010:49) utgör människohandel en av de mest vinstbringande formerna av internationell organiserad brottslighet. Utredningen och även polisen framhåller att det finns ett tydligt samband mellan förekomsten av prostitution och människohandel för sexuella ändamål.72
Gränsöverskridande människohandel för sexuella ändamål kriminaliserades 2002 i Sverige. År 2004 utvidgades straffansvaret till att omfatta alla former av människohandel inklusive handel med människor inom landets gränser samt handel med människor för andra former av utnyttjande, t.ex. tvångsarbete, slaveri och organhandel.73Ytterligare en förändring gjordes i lagen 2010 genom att det straffrättsliga skyddet mot människohandel förstärktes. Förändringarna
68SOU 2010:4969 Nordiska ministerrådet (2008). 70Prop. 1997/98:55. 71Prop. 2003/04:111. 72SOU 2010:49, Rikspolisstyrelsen (2014). 73Prop. 2005/06:155.
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
262
innebar bl.a. att kravet på att gärningsmannen genom handelsåtgärden ska ta kontroll över offret – det så kallade kontrollrekvisitet – togs bort och kravet på dubbel straffbarhet för att svensk domstol ska kunna döma över människohandel som begåtts utomlands togs bort.74
En särskild utredare har fått i uppdrag att undersöka om det finns behov av åtgärder i syfte att säkerställa ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel, köp av sexuell tjänst och köp av sexuell handling av barn (Dir. 2014:128). Utredningen ska lämna sitt betänkande i mars 2016.
7.6.1 Förekomst av prostitution och människohandel
Enligt Polisen är efterfrågan på sexuella tjänster den huvudsakliga faktor som förklarar prostitutionens omfattning och huruvida den ökar eller minskar. Polisen framhåller att det finns direkta kopplingar mellan människohandel för sexuella ändamål och köp av sexuell tjänst eftersom offer för människohandeln utnyttjas i prostitution.75
I betänkandet Könshandeln (SOU 1995:15) framhölls att köpare av sexuella tjänster inte avviker från genomsnittsmannen när det gäller yrke, ekonomi eller civilstånd men däremot beskrevs köpare som avvikande när det gäller inställningen till sexualitet och kvinnor. I en kartläggningsstudie som Stockholms länsstyrelse genomfört på uppdrag av regeringen uppges att omkring ett 20-tal omfattningskartläggningar har genomförts sedan 1993. I dessa studier varierar andelen män som någon gång köpt sex (i ett livscykelperspektiv) mellan 7,5 procent och 12,7 procent. Om man i stället studerar incidensen rörande sexköp det senaste året, ges en bild av hur många personer som är ”aktiva” sexköpare. År 2014 hade cirka 0,8 procent av männen köpt sex det senaste året (det är att betrakta som en minimiskattning). År 2011 var denna siffra cirka 1,2 procent och 2008 var den 1,8 procent medan den 1996 var 1,3 procent.76
Stockholms länsstyrelse uppskattar att prostitutionen på gatan omfattade ca 200–250 kvinnor 2014. Det är mer än en halvering sedan 1995 då den uppskattades till ca 650 kvinnor.
74Prop. 2009/10:152. 75 Rikspolisstyrelsen (2014). 76 Länsstyrelsen i Stockholms län (2015c).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
263
Tabell 7.3 Uppskattat antal individer i gatuprostitution
År Antal individer
1995 650 kvinnor (SOU 1995:15). 1998/1999 I och med sexköpslagen försvann prostitutionen mer eller mindre helt från gatan (Socialstyrelsen 2000). 2008 300–430 kvinnor (SOU 2010:49). 2010 200 kvinnor (kontakter med Mikamottagningarna). 2011–2014 200–250 kvinnor årligen (kontakter med Mikamottagningarna).
Uppskattningarna från 2010 och framåt tyder på att gatuprostitutionen är relativt konstant, men underlaget innehåller många osäkerhetsfaktorer eftersom sifforna från Mikamottagningarna, 2010–2014, inte går att jämföra med tidigare mätningar. Mikamottagningarna är de verksamheter i Stockholm och Göteborg som på olika sätt arbetar med individer som har erfarenheter av att sälja sexuella tjänster. Denna källa innefattas även av Råd- och stödteamet i Malmö som också arbetar med individer som säljer sexuella tjänster. Källa: Länsstyrelsen i Stockholms län (2015c).
Utredningen om utvärdering av förbudet mot köp av sexuell tjänst (SOU 2010:49) konstaterade att gatuprostitutionen halverats sedan införandet av lagen fram till 2008. Utvecklingen i Norge och Danmark hade under samma tid ökat kraftigt och var tre gånger så stor som i Sverige. Utredningen menade att utvecklingen gällande gatuprostitutionen var en direkt följd av den svenska lagstiftningen. Vidare framhöll utredningen att prostitutionen på internet hade ökat i alla nordiska länder, men mindre i Sverige jämfört med grannländerna. Enligt utredningen talar det mot att förbudet skulle ha medfört att gatuprostitutionen i Sverige skulle ha bytt arena till internet.77Länsstyrelsen i Stockholms läns bedömning är att förbudet mot köp av sexuella tjänster i Sverige kan ha bidragit till minskningen av prostitutionen, men det framhålls att mer forskning behövs för att kunna fastställa detta. Länsstyrelsen menar att minskningen på gatan delvis också har att göra med den digitala och tekniska utvecklingen. Antalet eskortannonser som vänder sig till män som köper sexuella tjänster av kvinnor har ökat markant de senaste åtta åren, från 304 till 6 965 annonser. Nya och tidigare kartläggningar tyder dock inte på att antalet individer i prostitutionen har ökat utan endast tillgängligheten.78
77SOU 2010:49. 78 Länsstyrelsen i Stockholms län (2015c).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
264
Enligt Förenta Nationerna blir mellan 700 000 och 2 miljoner människor offer för människohandel varje år och enligt uppskattningar från den mellanstatliga organisationen IOM (International Organisation for Migration) kommer ca 500 000 kvinnor årligen till någon av EU:s medlemsstater som offer för människohandel.79Eurostat har gjort uppskattningar av antalet kvinnor och män som befinner sig i människohandel, både för sexuella och för andra ändamål, inom EU för åren 2008–2010. Människohandel för sexuella ändamål utgör den största delen av människohandeln (ca 62 procent)80, och en överväldigande majoritet av dem beräknas vara kvinnor (96 procent).81 En majoritet av offren för människohandel avseende sexuella ändamål är EU-medborgare, men över de tre studerade åren kommer en ökande andel från länder utanför EU.82
Mellan 400–600 av dessa beräknades av Rikskriminalpolisen komma till Sverige 2003.83 På senare år har polisen valt att inte göra sådana uppskattningar.84Sverige är ett av de länder i studien med minst andel misstänkta människohandlare (under 20 procent av alla misstänkta).
7.6.2 Kön, ålder, etnicitet och region
I samtliga befolkningsundersökningar utgör män och killar en något högre andel av dem som uppger att de fått ersättning för sex jämfört med kvinnor och flickor. Erfarenheten hos myndigheter och andra som på olika sätt jobbar med frågor kopplade till prostitution och människohandel är dock att kvinnor utgör en stor majoritet av säljarna, vilket även annonser på internet indikerar. Resultaten, vad gäller könstillhörighet och erfarenheter av att sälja sexuella tjänster, kan eventuellt förklaras av att kvinnor av annan nationalitet än svensk, som vistas i Sverige tillfälligt, utgör en betydande andel av personerna i prostitution. Den här gruppen nås inte av befolkningsstudier och blir därför inte representerade i dessa typer av undersökningar. I
79Prop. 2003/04:111. 80 Arbetskraftsexploatering utgör 25 procent och ”annat” utgör 14 procent i studien. 81 Av alla som är offer för människohandel utgör kvinnor 68 procent, män 17 procent, flickor 12 procent och pojkar 3 procent. 82 Eurostat (2013). 83SOU 2010:49. 84 Polisen (2015).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
265
studien från Stockholms länsstyrelse nämns även att flickor placerade för institutionsvård är överrepresenterade i gruppen som säljer sex och även dessa individer faller bort utifrån sin placering på institution. Därför kan män och pojkar bli överrepresenterade i befolkningsundersökningar.85
Stockholms länsstyrelse uppskattar att personer som är 18–30 år utgör en större del av dem som säljer sexuella tjänster. Köparnas ålder varierar. Enligt länsstyrelsens rapport är en majoritet av säljarna av sexuella tjänster av annan nationalitet än svensk. I 77 procent av eskortannonserna på internet uppges en annan nationalitet än svensk och enligt Mikamottagningarna86i Stockholm och Göteborg utgörs gatuprostitutionen av en majoritet kvinnor med annan nationalitet än svensk. De senaste tjugo åren har det skett en gradvis ökning av antalet utländska kvinnor i gatuprostitution. Vad gäller prostitutionen på internet är det dock svårare att tolka uppgifter om nationalitet/etnicitet som uppges i eskortannonserna. Av marknadsföringsstrategiska skäl uppges ofta en nationalitet/etnicitet som kan tänkas locka presumtiva köpare. Vid sidan av kön framhålls nationalitet/etnicitet och ålder som viktiga faktorer i marknadsföringen av sexuella tjänster. Ett större antal profiler och annonser kan härledas till Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län. Omkring 75 procent av den totala andelen annonser identifieras i Stockholms län.87 Polisen framhåller dock att prostitution och människohandel inte enbart är ett storstadsfenomen.88
7.6.3 Anmälningar och lagföringar
Antalet anmälningar varierar mellan åren och beror bl.a. på särskilda satsningar från regeringen, de resurser som polisen avsätter till spaningsinsatser samt på den kompetens som finns inom polisorganisationen.89
85 Länsstyrelsen Stockholms län (2015c). 86 Inom socialtjänsten i storstäderna finns särskilda prostitutionsenheter som arbetar med rådgivning och hjälpinsatser för personer som säljer och köper sexuella tjänster samt med personer som är utsatta för människohandel för sexuella ändamål. 87 Länsstyrelsen Stockholms län (2015c). 88 Rikspolisstyrelsen (2014). 89 Rikspolisstyrelsen (2014).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
266
2014 anmäldes 607 fall av köp av sexuell tjänst, varav 98 fall gällde köp av sexuell handling från barn under 18 år. Det gjordes 460 anmälningar rörande köp av sexuell tjänst 2005. Antalet anmälningar för detta brott har varierat kraftigt under perioden. När det gäller köp av sexuell handling av barn har antalet stigit mellan 2005 och 2014, från 45 till 98 anmälningar, och även här har antalet anmälningar varierat, om än inte lika kraftigt som när det gäller vuxna.
För brottet köp av sexuell tjänst har antalet lagföringsbeslut ökat markant mellan 2005 och 2014, från 94 till 260 beslut, men här liksom för sexualbrotten generellt är det fråga om relativt få brott och små förändringar får alltså även här stort genomslag i statistiken.90
Brå drar slutsatsen att regeringens handlingsplan för att bekämpa prostitution och människohandel för sexuella ändamål 2008–2010 bidrog till att antalet anmälningar om sexköp, koppleri och människohandel för sexuella ändamål ökat tydligt under perioden. Utvecklingen tyder på ökade insatser från polisens sida. Rikspolisstyrelsen redovisade dock ingenting om arbetssätt och metoder och i vilken utsträckning dessa utvecklats. Brå menar därför att det därmed inte går att säga om de ökande anmälningarna främst är ett uttryck för ökade resurser inom Polisen eller om arbetet också blivit mer effektivt.
90 Eriksson, Maria (2015).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
267
Figur 7.9 Anmälningar och lagföringar rörande köp av sexuell tjänst mellan åren 1999–2014
Källa: Brå:s statistikdatabas och Länsstyrelsen i Stockholms län (2014).
År 2014 anmäldes 31 fall av människohandel för sexuella ändamål, varav 26 berör vuxna och fem barn under 18. Jämfört med 2005 har anmälningarna totalt sett sjunkit från 44. Bryter man ner statistiken utifrån ålder under den period då det finns tillgängliga uppgifter ser man att anmälningar om människohandel för sexuella ändamål som gäller vuxna totalt sett ökat något från 22 anmälningar 2009 till 26 anmälningar år 2014, medan anmälningar rörande barn minskade från nio till fem under samma period. Det är dock små tal det handlar om och antalet anmälningar har varierat kraftigt under åren, i synnerhet när det gäller anmälningar som rör vuxna.91 Om man ser till hela perioden från dess att människohandel för sexuella ändamål kriminaliserades framgår att antalet anmälningar inte alls ökat gradvis, utan snarare tycks påverkas av om Polisen haft särskilda resurstillskott för att arbeta med frågan. åren 2004–2006 fick Polisen 30 miljoner kronor från regeringen och 2008–2010 genomfördes insatserna från regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel, vilket innebar ökade operativa insatser rörande människohandel. Detta ger tydligt avtryck i antalet anmälningar, se figur 7.10.
91 Eriksson. Maria (2015).
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
År 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Anmälda brott Lagföringar
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
268
Figur 7.10 Anmälningar och lagföringar rörande människohandel för sexuella ändamål mellan åren 2003–2014
Källa: Brå:s statistikdatabas och Länsstyrelsen i Stockholms län (2014).
Brå gjorde en genomgång av polisanmälningarna om människohandel för sexuella ändamål 2008–2010. I studien ingick 103 anmälningar för de tre åren varav ca hälften (53) avsåg människohandel för sexuella ändamål. En viss ökning av anmälningarna ägde rum mellan 2008 och 2009 men var oförändrat från 2009 till 2010. När det gäller grovt koppleri med utländsk utsatt ökade inte anmälningarna under de tre åren (19 respektive 18 respektive 13 per år). Brå menar att det visar att ökningen av anmälningar om koppleri rör mindre grova brott och/eller grovt koppleri där de utsatta kommer från Sverige.92
7.7 Kostnaderna för våld mot kvinnor
Det finns många beräkningar om hur mycket mäns våld mot kvinnor kostar. De flesta beräkningar tar sikte på olika former av mäns våld mot kvinnor i nära relationer. I utredningen om en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) framhålls att beräkningar av våldets kostnader utgör ett viktigt beslutsunderlag för beslutsfattare på alla nivåer i samhället. Enligt utredningen ger
92 Brå (2011).
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
År 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Anmälda brott Lagföringar
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
269
sådana beräkningar en ram för att bedöma de politiska prioriteringarna som görs i dag, dels i jämförelse med andra politikområden, dels i jämförelse med vad samhället kan tjäna på att våldet minskar. Att beskriva våldets kostnader kan motivera till handling, förändring, utveckling och flytta fokus från när våld redan har inträffat till att förhindra att det ska ske.
Utredningen om en nationell strategi framhåller att beräkningarna och uppdelningen av kostnaderna ser olika ut, men de kan t.ex. delas upp i direkta och indirekta kostander. Direkta kostnader kan t.ex. vara värdet av materiella saker och tillhörigheter, hjälp, stöd till våldsutsatta kvinnor och barn och rättsväsendets hantering och straff för förövarna. En del beräkningar omfattar även indirekta kostnader, som kan röra inkomstbortfall, nedsatt arbetsförmåga, hälso- och sjukvård och ökade kostnader till följd av psykiskt lidande, depression, ångest och självmord.
Uppskattningar av kostnader är alltid underskattningar, eftersom det saknas tillräckliga statistiska underlag i vissa avseenden, i synnerhet vad gäller långvariga konsekvenser. Vissa delar av våldets effekter, såsom personligt lidande, rädsla, smärta, för tidig död, försämrad livskvalitet, minskad tillit, otrygghet, sämre relationer eller indirekta effekter på nästa generation är svåra att fånga på ett fullständigt sätt och brukar därför ofta uteslutas i beräkningar.93
Den mest genomgripande samhällsekonomiska analys som har gjorts hittills inom området i Sverige är Socialstyrelsens om våld mot kvinnor i nära relationer från 2006. Socialstyrelsen uppskattade samhällskostnaderna för våld mot kvinnor i Sverige till mellan 2 695– 3 300 miljoner kronor per år i 2006 års penningvärde. Då var inte kostnader för bl.a. långsiktig hälso- och sjukvård, tandvård, psykiatri, läkemedel, barnens skador eller aspekter av smärta och lidande inräknade.94
Det Europeiska jämställdhetsinstitutet (EIGE) gjorde en beräkning av den årliga kostnaden för våld i nära relationer och könsrelaterat våld i medlemsländerna baserat på extrapolering utifrån befolkningsstorlek och utifrån 2012 års kostnadsnivå.95 Kostnaderna för mäns våld mot kvinnor i nära relationer i Sverige beräknades till
93SOU 2015:55. 94 Socialstyrelsen (2006). 95 EIGE (2014).
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
270
19,1 miljarder kronor per år och då ingick beräknad kostnad för förlorad livskvalitet och förlust av friska levnadsår till följd av det brott som en person har utsatts för. Exklusive förlorad livskvalitet m.m. beräknades samhällskostnaderna till tio miljarder kronor. Kostnaden för könsrelaterat våld mot kvinnor (inkluderar även våld utövat utanför en nära relation) beräknades i Sverige till 39,7 miljarder kronor inklusive förlorad livskvalitet m.m. och till 16,3 miljarder exklusive. Omkring hälften av de uppskattade samhällskostnaderna utgörs av kostnader för förlorad livskvalitet och förlust av friska levnadsår. Utöver det utgörs ca 12–13 procent av de totala uppskattade kostnaderna av ekonomiska produktionsförluster och 14–16 procent utgör kostnader kopplade till rättsväsende och rättsprocesser. Kostnader relaterade till hälsa/ohälsa uppgår till mellan sex och åtta procent och mindre än två procent av kostnaderna utgörs av specialiserade verksamheter och satsningar.
7.8 Nya digitala kanaler och förutsättningar för mäns våld mot kvinnor och flickor
Utvecklingen av nya digitala kanaler har på senare tid inneburit stora förändringar och nya förutsättningar för hur vi interagerar och kommunicerar.96 Detta påverkar även förutsättningarna för hur våld kan utövas mot kvinnor och flickor. Att kontrollera, hota och skrämmas via e-post, sms och sociala medier torde vara mycket vanligare i dag än för tio år sedan. Den nya tekniken innebär effektivare och mer omfattande möjligheter att kontrollera, hota och förfölja personer. Detta har konsekvenser både gällande mäns våld mot kvinnor i nära relationer, men även för kvinnors och flickors våldsutsatthet på offentliga arenor, av bekanta och okända män.
På senare år har särskilt det s.k. näthatet mot kvinnor och flickor kommit att uppmärksammas i allt större utsträckning. Detta är både ett demokratiproblem och ett tydligt könat problem för t.ex. kvinnor som arbetar som journalister eller har stor synlighet i media som exempelvis politiker och andra offentliga personer, se även kapitel 4. Här finns också en särskild utsatthet för icke-vita kvinnor
96 Digitala kanaler kan omfatta t.ex. sms, chat, Skype, sociala nätverkssajter som MySpace och Facebook, bloggar, mikrobloggar som Twitter och multimediala publikationsverktyg som YouTube.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
271
och kvinnor med utländsk bakgrund som kan drabbas både av sexistiska och rasistiska hot och nedsättande kommentarer.
Ny teknik och olika sociala medier möjliggör att bilder och information enkelt kan delas. Det innebär att kränkningar och hot kan få stor spridning. Till det kommer att uppgifter och bilder på internet är enkelt sökbara och kan finnas kvar under lång tid. Att bli ”uthängd på nätet” kan innebära en stor psykisk påfrestning för den som utsätts.97
I en enkätundersökning som Riksorganisationen för kvinno- och tjejjourer i Sverige (ROKS) skickade till sina medlemsjourer 2013 svarade 76 procent att de hade erfarenhet av mäns våld mot stödsökande via nya medier.98 Svaren visade att mobilen var det vanligaste redskapet för kontroll. Det handlar främst om avlyssning av samtal, tjuvläsning av sms och gps-spårning. Kapade konton på Facebook, förnedrande inlägg på kvinnans logg och falska meddelanden i hennes namn är också vanligt. Hot om att lägga upp nakenbilder på nätet och filmade övergrepp som sprids via mobiltelefoner möter främst tjejjourerna.99
Nyligen publicerade Brå rapporten Polisanmälda hot och kränk-
ningar mot enskilda personer via internet (rapport 2015:6) som utgår
från ett urval polisanmälda hot och kränkningar som skett helt eller delvis via internet.100 Rapporten visar att majoriteten av de utpekade gärningspersonerna är av manligt kön. Bland kvinnorna är ofredanden den enskilt vanligaste typen av polisanmälan. Ofredandet har ofta skett både på internet och via andra kommunikationsvägar, exempelvis sms, telefonsamtal eller ansikte-mot-ansikte. Innehållet i kommunikationen är varierande och består oftast av olika former av nedsättande kommentarer eller kränkande påståenden. I vissa fall är dock innehållet i kontakterna inte kränkande i sig, utan ofredandet består i att gärningspersonen fortsätter att höra av sig mot kvinnans vilja.
Bland flickorna är den enskilt vanligaste typen av nätkränkning att flickan har hängts ut med bilder på internet. Vanligtvis har bilder-
97 Dir. 2014:74. 98 Enkäten besvarades av ca 63 procent av medlemsjourerna (43 kvinnojourer och 7 tjejjourer av ROKS:s då totalt 79 medlemsjourer). 99 Kvinnotryck nr 2, 2013. 100 Eftersom det inte registreras om den händelse som anmälts skett på internet eller inte har studien genomförts som en urvalsundersökning utifrån sökordslista.
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
272
na en sexuell underton, och ofta publiceras bilden tillsammans med en nedsättande formulering om flickans påstådda sexuella vanor. Det finns också anmälningar där sexuella bilder på målsäganden har fått spridning, och bilder som har manipulerats för att skapa ett sexuellt innehåll. Det kränkande innehållet i ofredanden, förtal och förolämpningar mot flickorna handlar ofta om flickans påstådda sexuella vanor eller anspelar på annat sätt på sex. Av kvinnornas anmälningar utgörs 44 procent av ärenden där den utpekade gärningspersonen och kvinnan har en pågående eller tidigare parrelation.
Av de anmälda hoten och kränkningarna som Brå har granskat lades 96 procent ner av polis eller åklagare. I drygt 20 procent av ärendena lades de ned p.g.a. att gärningen inte utgjorde något brott samt att den misstänkte var under 15 år. Den vanligast förekommande nedläggningsorsaken var någon form av utrednings- eller bevissvårighet (44 procent av ärendena). Det finns också flera typer av svårigheter med att lagföra internetrelaterade ärenden som är kopplade till själva lagstiftningen, t.ex. kan det vara svåra gränsdragningar mellan de befintliga lagrummen.
I en jämförande studie101i fem andra europeiska länder102undersöks ungas våld i nära relationer och bl.a. kopplingen mellan våldsutövande via olika digitala kanaler och offline, ansikte mot ansikte103. Studien visar att våldsutsattheten online (t.ex. nedsättande kommentarer, hot och kontroll) var mellan 38–48 procent för unga kvinnor och mellan 20–46 procent för unga män. Unga kvinnor uppgav också i större utsträckning än unga män att utsattheten hade en negativ inverkan på dem, medan det var vanligare att unga män uppgav att våldsutsattheten inte påverkade dem.
Ett fenomen som på senare tid blivit alltmer diskuterat och problematiserat handlar om att dela och sprida sexuella bilder och textmeddelanden utan personens samtycke, även omnämnt som ”hämndporr”.104I studien uppgav mellan 9–42 procent av unga kvinnor att ett meddelande de skickat hade delats av deras partner med andra personer. Motsvarande siffra för unga män var mellan 9–13 procent. Detta var vanligast i England (42 procent) följt av Norge (27 pro-
101 STIR (2015) http://stiritup.eu/ (2015-08-29). 102 Storbritannien, Norge, Bulgarien, Cypern och Italien. 103 De 4 564 deltagarna i studien var mellan 14 och 17 år. 104 Några exempel på artiklar http://www.dagensjuridik.se/taggar/hamndporr, http://www.politism.se/tag/hamndporr/ 2015-08-14.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
273
cent). Studien visar också att det var minst dubbelt så vanligt att unga som uppgav att de utsatts för våld i en nära relation också hade sänt en utmanande bild eller ett meddelande med sexuellt innehåll jämfört med unga personer som inte hade erfarenhet av våld. I studien framkom även att kontroll och övervakning online och offline sågs som normalt och accepterades av många unga.105
England och Israel har infört speciella lagar mot så kallad hämndporr. I Sverige finns ingen särskild lag som reglerar den här typen av övergrepp, utan det kan falla under olika brottsrubriceringar, t.ex. ärekränkning, förtal, ofredande eller brott mot personuppgiftslagen.106För närvarande ser Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten (Dir. 2014:74) över denna och närliggande frågor.
7.9 Sammanfattning
Kvinnors utsatthet för misshandel har legat på ungefär samma nivå under den senaste tioårsperioden. Detta gäller våldsutsatthet både i och utanför parrelationer. Andelen kvinnor som uppger att de utsätts för hot om våld har ökat. I slutet av perioden kom också en högre andel av hoten från en närstående person. Den största ökningen rör andelen kvinnor som uppger att de utsatts för sexualbrott. De senaste åren har det skett en markant uppgång och det återstår att se om detta är ett trendbrott eller en tillfällig avvikelse från en i övrigt stabil nivå. Utvecklingen avseende kvinnors våldsutsatthet framstår som oroande, inte minst mot bakgrund av att mäns våldsutsatthet minskar (misshandel och hot) eller är fortsatt låg (sexualbrott).
Det har dock skett en positiv utveckling rörande oro och otrygghet, främst för kvinnor, men även för män. Otrygghetens påverkan på beteendet och livskvaliteten har minskat, främst för kvinnor, och för män är påverkan oförändrat på låga nivåer.
Samtidigt som andelen kvinnor utsatta för misshandel legat ungefär på samma nivå och likaså fördelningen avseende relation till gärningsperson, så har det skett en ökning av anmälda fall av misshandel mot kvinnor där misshandel i nära relation utgjort merparten. Det
105 STIR (2015) a.a. 106 Brå (2015), https://www.gov.uk/government/news/new-law-to-tackle-revenge-porn http://www.timesofisrael.com/israeli-law-labels-revenge-porn-a-sex-crime/ 2015-08-20.
Mäns våld mot kvinnor SOU 2015:86
274
innebär att ökningen av anmälningar rörande misshandel mot kvinnor främst är orsakad av en ökad anmälningsbenägenhet rörande våld mot kvinnor i nära relation.
Under 2005–2012 visade NTU en stabil nivå av utsatta för sexualbrott samtidigt som anmälningarna ökade med närmare 30 procent. Det troliga är därför att ökningen till stor del speglar den förändrade lagstiftningen och möjligen även en ökning i anmälningsbenägenheten under den här perioden. Dock har det skett en ökning i utsattheten för sexualbrott efter 2012. Ytterligare en förändring i sexualbrottslagstiftningen 2013 påverkar troligen de fortsatt ökande anmälningarna.
Sammantaget ger kriminalstatistiken en bild av ett ökande antal anmälningar om brott mot kvinnor under tioårsperioden, såväl när det gäller misshandel som sexualbrott och olaga hot, samtidigt som lagföringsbesluten inte ökat i motsvarande takt. Därmed har gapet mellan anmälningar och lagföringsbeslut vuxit. Ett liknande mönster kan ses när det gäller ansökningar om kontaktförbud (tidigare kallat besöksförbud), vilka också gått upp kraftigt samtidigt som andelen som beviljats av åklagare sjunkit från knappt hälften till en tredjedel.
När det gäller ett av de verktyg som skapats specifikt för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, brottet grov kvinnofridskränkning, har antalet anmälningar minskat något. Detsamma gäller lagföringarna, som dessutom har minskat mer än vad anmälningarna om brottet har minskat. Trenden ser annorlunda ut jämfört med det näraliggande brottet grov fridskränkning, där både anmälningar och lagföringar ökat något över perioden. Utvecklingen bryter dessutom av från en i övrigt ökande eller stabil nivå rörande anmälningar om våld mot kvinnor.
När det gäller hedersrelaterat våld och förtryck är tillgången till jämförbar statistik över tid i det närmaste obefintlig. Våldet är svårt att fånga i frågeundersökningar och ingen särskild brottsrubricering har funnits före 2014.
Kvinnor är mer utsatta för våld och hot om våld i arbetslivet än män. Totalt sett har våldsutsattheten i arbetslivet sett ungefär likadan ut de senaste tio åren och skillnaden mellan kvinnor och män har varit ungefär densamma under perioden. Våld och hot och sexuella trakasserier är mer vanligt förekommande i arbetaryrken än i tjänstemannayrken. Kvinnors utsatthet för våld, hot och sexuella trakas-
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor
275
serier är dock genomgående större än mäns utsatthet oavsett arbetar- eller tjänstemannayrke.
Prostitutionen på gatan bedöms ha halverats sedan 1995, medan tillgängligheten via bl.a. annonser för sexuella tjänster på internet har ökat. Kartläggningar tyder dock på att antalet individer i prostitutionen inte har ökat utan endast tillgängligheten. Kvinnor av annan nationalitet än svensk utgör en majoritet bland dem som säljer sex och deras andel har ökat över tid. Anmälningar och lagföringar rörande köp av sexuell tjänst har ökat den senaste tioårsperioden, men någon motsvarande trend går inte att skönja rörande människohandel för sexuella ändamål. Anmälningarna ökade tydligt då regeringens handlingsplan för att bekämpa prostitution och människohandel för sexuella ändamål 2008–2010 gällde. Brå menar dock att det inte går att säga om de ökande anmälningarna främst är ett uttryck för ökade resurser inom Polisen eller om arbetet också blivit mer effektivt.
Utvecklingen av nya digitala kanaler innebär effektivare och mer omfattande möjligheter att kontrollera, hota, kränka och förfölja personer. Det har konsekvenser både gällande mäns våld mot kvinnor i nära relationer, men även för kvinnors och flickors våldsutsatthet på offentliga arenor, av bekanta och okända män. Näthat och hämndporr är begrepp som inte diskuterades för tio år sedan. Sett till anmälningar om hot och kränkningar på internet är majoriteten av de utpekade gärningspersonerna av manligt kön. Ofredanden, på och utanför nätet, är den enskilt vanligaste typen av polisanmälan bland kvinnor. Bland flickor är den enskilt vanligaste typen av nätkränkning att bli uthängd med bilder, ofta med en sexuell underton, på internet. De nya digitala kanalerna innebär nya problem också för lagstiftningen och rättsväsendet.
Sammanfattningsvis kan sägas att utvecklingen inte ser positiv ut när det gäller kvinnors våldsutsatthet och det ökande gapet mellan anmälningar och lagföringar på området. Underlag saknas rörande hedersrelaterat våld och förtryck för att kunna bedöma utvecklingen av utsattheten. På området prostitution och människohandel för sexuella ändamål tyder befintligt underlag på att det endast är tillgängligheten och inte antalet kvinnor i prostitution som ökar.
277
8 Hälsa
8.1 Inledning
I detta kapitel beskrivs hur hälsosituationen ser ut för olika grupper av kvinnor och män i samhället. Kapitlet tar sin utgångspunkt i en underlagsrapport till Jämställdhetsutredningen som har skrivits av professor Karin Schenck-Gustafsson och Sara Dahlin, utredare vid Socialstyrelsen, och som analyserar hälsa och vård utifrån ett kön- och genusperspektiv. Material har även inhämtats från rapporter av bl.a. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Nationellt Centrum för Kvinnofrid (NCK), Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och Skolverket, samt de statliga utredningarna Män och jämställdhet (SOU 2014:6), Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) och Våld i nära relationer – en folkhälsofråga (SOU 2014:49).
Ett urval av rapporter har således använts för att komplettera underlagsrapporten om hälsa, i syfte att lyfta några områden där hälsan ser olika ut för olika grupper av kvinnor och män. Utredningen vill dock betona att kapitlet inte ger någon heltäckande bild av hela hälso- och sjukvårdsområdet, med avseende på kön, genus och jämställdhet, utan bör läsas som en översikt. Kapitlet utgår inte, så som är fallet i kapitel 4–7, från indikatorer som mäter utvecklingen mot jämställdhet under den senaste tioårsperioden. Jämställd hälsa är inte ett jämställdhetspolitiskt mål i dag. Det har således inte utvecklats indikatorer för att mäta utvecklingen på det sätt som för övriga jämställdhetspoliska delmål.
Hälsa SOU 2015:86
278
8.2 Beskrivning av området hälsa
8.2.1 Varför analyserar utredningen hälsa som ett separat område?
I utredningens direktiv anges att: ”Utredaren ska mot bakgrund av samhällsutvecklingen de senaste tio åren och med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen följa upp och analysera hur jämställdheten mellan kvinnor och män har utvecklats såväl nationellt som regionalt. En särskild analys ska avse utvecklingen för utrikesfödda kvinnor och män.” (dir. 2014:55). I direktivet specificeras även i viss mån vad som avses med ”samhällsutvecklingen under de senaste tio åren”, där bl.a. den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning och de flytande gränserna mellan arbete och fritid som kan bidra till en ökad stress för individen omnämns. Utöver dessa aspekter, och dess bäring på hälsan för kvinnor och män, har det under den senaste tioårsperioden blivit tydligare att vård och hälsa skiljer sig åt mellan kvinnor och män.
Målsättningen i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är en god hälsa och en vård på lika villkor till hela befolkningen. Resurserna ska därför fördelas efter varje enskild persons behov för att uppnå detta mål. Diagnoser, vård och behandling ska utgå från patienternas faktiska behov utan att påverkas av föreställningar och uppfattningar om t.ex. kvinnor och män. Vården måste samtidigt ta hänsyn till könsskillnader och könsspecifika behov. Trots den målsättningen kan vi se att män och kvinnor upplever sjukdom och hälsa på olika sätt och blir bemötta i vården på olika sätt. De attityder som finns i samhället i övrigt finns också på våra vårdinrättningar.1
Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, diskuterar i sin rapport
(O)jämställdhet i hälsa och vård begreppet bias, eller partiskhet/sned-
vridning, vilket i vetenskapliga sammanhang ofta innebär felaktigheter i forskningsresultaten på grund av något systematiskt fel i forskningsprocessen. I de fall felaktigheterna har att göra med kön eller genus, exempelvis att man bara har studerat män men sedan generaliserar resultaten till att även gälla kvinnor, kan man tala om en
genusbias. Det finns olika exempel på när detta förekommer i vården,
enligt SKL:s rapport. En undersökning visade att läkare var mer
1 Schenck-Gustafsson & Dahlin (2015).
Hälsa
279
benägna att rekommendera kvinnor än män att gå ner i vikt. En annan undersökning med läkarstudenter visade att kvinnor oftare ordinerades psykofarmaka och gavs livsstilsråd, medan män oftare ordinerades laboratorieprov och röntgen. Genusbias kan visa sig i att överdriva eller skapa könsskillnader, som när likartade besvär uppfattas som mer kroppsliga och organiska hos män men mer psykiska eller psykosomatiska hos kvinnor. Genusbias kan dock också förekomma på motsatt vis, genom att vården eller forskningen är omedveten om eller bortser från faktiska könsskillnader. Detta kan uppstå t.ex. när en läkare antar att kvinnor och män alltid uppvisar samma symptom på en sjukdom och att lika behandling alltid ger likartade resultat för kvinnor och män.2Lika behandling blir med andra ord inte alltid rätt.
Koppling till de jämställdhetspoliska målen
Analysen av utvecklingen vad gäller jämställdhet mellan kvinnor och män ska göras med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen, enligt utredningens direktiv. Vi kan se att området hälsa i stor utsträckning relaterar till såväl det övergripande målet som samtliga av de fyra delmålen. En ojämställd tillgång till vård och omsorg, eller olikheter i hälsotillståndet beroende på kön, påverkar människors makt och möjlighet att forma samhället och sina egna liv. Det kan antingen uttryckas som att hälsa är en konsekvens av de övriga delmålen; om kvinnor och män inte har samma makt och inflytande, samma möjligheter till ekonomisk försörjning, inte delar lika på det obetalda hem- och omsorgsarbetet eller utsätts för våld och förtryck, kommer det sannolikt att påverka deras hälsosituation, såväl fysiskt som psykiskt. Omvänt kan det uttryckas som att hälsa är en förutsättning för de övriga delmålen; utan en god hälsosituation kommer troligen en individ ha svårare att få makt och inflytande, ha en god ekonomisk försörjning och kunna ta tillräckligt ansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet, samt vara i en mer sårbar position om hen utsätts för våld och förtryck.
Utredningen ser dock hälsa som något utöver de befintliga jämställdhetspolitiska målen och ett viktigt område att uppmärksamma i
2 Sveriges Kommuner och Landsting (2014a).
Hälsa SOU 2015:86
280
sig självt. Således fokuserar vi på området hälsa separat i detta kapitel, snarare än att göra det sammanvävt med analysen av utvecklingen för övriga delmål.
8.2.2 Alltid kön – aldrig bara kön
Som i alla övriga delar av jämställdhetspolitikens målområden är kön inte den enda faktorn som påverkar en människas livssituation. Etnisk tillhörighet, socioekonomisk situation och ålder är andra viktiga faktorer som samspelar med kön, även vad gäller hälsa. Hälsan påverkas även i stor utsträckning av utbildningsmässig bakgrund, sexuell läggning, och olika könsidentitet och könsuttryck. En persons funktionsförmåga är naturligtvis även en viktig faktor.
Jämställdhetsutredningen ser jämställdhet som en viktig faktor för hälsosituationen i landet även i sig själv. Schenck-Gustafsson och Dahlin nämner t.ex. i sin underlagsrapport till utredningen att insatser som genomförs inom folkhälsoområdet ofta riktas brett till hela befolkningen och är i sin ansats generella. Det gäller t.ex. åtgärder för förbättrade levnadsvanor, som förskrivning av fysisk aktivitet på recept eller hälsofrämjande insatser inom barn- och elevhälsa. Utfallen av insatserna analyseras sällan från ett köns- eller genusperspektiv, vilket försvårar möjligheterna att förstå om skillnader mellan kvinnor och män finns och i förlängningen även möjligheten att fånga orsakerna till varför skillnaderna i hälsa består.3
8.3 Utvecklingen på området hälsa
8.3.1 Det allmänna hälsoläget är sämre för kvinnor än för män, men stora skillnader inom grupperna finns
Enligt statistik från Folkhälsomyndigheten upplever kvinnor överlag sin hälsa som sämre än vad män gör. Kvinnor med kort utbildning rapporterar sämre hälsa än kvinnor med lång utbildning. Sedan 1990-talet har även den självskattade hälsan försämrats för gruppen kvinnor med kort utbildning. Gruppen människor med förgymnasial utbildning är mycket mindre i dag än vad den var i början av 1990-
3 Schenck-Gustafsson & Dahlin (2015).
Hälsa
281
talet, och den kvarstående gruppen kan därför misstänkas vara mer socialt utsatt än tidigare. Icke desto mindre kvarstår en könsskillnad även mellan kvinnor och män med kort utbildning.4
Folkhälsomyndigheten menar i sin årsrapport för år 2014, liksom LO i rapporten Sveriges Jämställdhetsbarometer 2015, att inkomst och yrkeskategori har en viss effekt på hälsan. Människor med låg inkomst har generellt sämre hälsa än de med hög inkomst, även om sambanden är komplexa. Låg inkomst är dock förknippat med en rad olika sociala förhållanden som gör individen mer sårbar och utsatt för hälsorisker. Detta förhållande blir relevant i jämställdhetspolitiken på så vis att kvinnor generellt sett har lägre inkomster än män, vilket därmed även kan ha en effekt på kvinnors och mäns hälsomässiga situation.5 LOs rapport visar att bland män i tjänstemannayrken uppger cirka 86 procent att de har ett gott hälsotillstånd, att jämföra med cirka 82 procent kvinnor i tjänstemannayrken. I arbetaryrken uppger cirka 77 procent av männen och 67 procent av kvinnorna ett gott hälsotillstånd. I båda kategorierna anger med andra ord män ett högre hälsotillstånd än kvinnor, men personer i tjänstemannayrken anger ett högre hälsotillstånd än personer i arbetaryrken, oavsett kön.6
Statens Folkhälsoinstitut (nuvarande Folkhälsomyndigheten) gav år 2010 ut rapporten Hur mår Sveriges nationella minoriteter? i vilken de konstaterar att det finns en bristande kunskap hos majoritetsbefolkningen och myndigheterna om de nationella minoriteternas hälsosituation. Rapporten visar bl.a. att romernas hälsosituation påverkas starkt av deras livssituation, som kännetecknas av hög arbetslöshet, känsla av utanförskap, maktlöshet och diskriminering – vilket bidrar till ökade risker för ohälsa. Romerna uppger att det förekommer en hög alkoholkonsumtion bland framför allt män och ungdomar. Romska kvinnor upplever mycket stress som är förknippad med en hög arbetsbelastning i hemmet.7
Finlandsfödda kvinnor och män uppgav i mindre utsträckning att de hade en bra hälsa, jämfört med hela befolkningen. Både män och kvinnor uppvisade högre andel med långvarig sjukdom och svår värk jämfört med hela befolkningen. En högre andel finlandsfödda
4 Folkhälsomyndigheten (2014a). 5 Folkhälsomyndigheten (2014a); LO (2015). 6 LO (2015). 7 Folkhälsoinstitutet (2010).
Hälsa SOU 2015:86
282
män angav att de hade nedsatt psykiskt välbefinnande, medan situationen var den omvända för kvinnor, vilka i mindre utsträckning uppgav att de hade sömnsvårigheter och led av stress jämfört med övriga befolkningen.8
Folkhälsomyndigheten gav år 2015 ut rapporten Hälsan och hälsans
bestämningsfaktorer för transpersoner, som grundar sig på en folk-
hälsoenkät riktad till transpersoner, med svar från 800 respondenter. Detta gör analysen till den hittills största svenska folkhälsoenkät riktad till transpersoner. Rapporten visar att det allmänna hälsotillståndet bland transpersoner är sämre än hos övriga befolkningen. Hälften av respondenterna uppgav att de har ett bra eller mycket bra allmänt hälsotillstånd, att jämföra med befolkningen i övrigt (73 procent). Cirka en femtedel svarade att de har ett dåligt allmänt hälsotillstånd, vilket också var vanligare än hos befolkningen i övrigt. Över hälften av respondenterna angav att deras arbetsförmåga eller vardag är nedsatt i någon grad på grund av en fysisk eller psykisk sjukdom, och det gäller framför allt i de yngre åldersgrupperna (15–29 år). Vidare rapporterade totalt 30 procent att de hade sömnbesvär.9
Folkhälsomyndigheten gav även år 2014 ut en rapport om hbtpersoners hälsa, som visar att ett bra allmänt hälsotillstånd är vanligare bland heterosexuella personer än bland homo- och bisexuella. Det allmänna hälsotillståndet har dock förbättrats under perioden 2005–2012 för alla dessa grupper, enligt rapporten.10
8.3.2 Faktorer som påverkar hälsan utöver och tillsammans med kön
Utbildningsbakgrund en av de viktigaste faktorerna
Utbildningsbakgrund är en mycket viktig faktor för en individs hälsosituation. Den grupp som har den sämsta hälsoutvecklingen generellt sett är lågutbildade kvinnor i åldern 35–64 år. Alla vanliga dödsorsaker i befolkningen som hjärtsjukdom, stroke och cancer, men även olyckor, självmord och alkoholrelaterade diagnoser är van-
8 Folkhälsoinstitutet (2010). 9 Folkhälsomyndigheten (2015). 10 Folkhälsomyndigheten (2014b).
Hälsa
283
ligare bland kvinnor med kort utbildning.11 Hos kvinnor är dödligheten i cancer 50 procent högre bland kvinnor med förgymnasial utbildning jämfört med kvinnor med eftergymnasial utbildning. Dödligheten i hjärtsjukdom är ungefär fem gånger högre bland kvinnor med förgymnasial utbildning jämfört med kvinnor med eftergymnasial utbildning.12 Män har generellt högre dödlighet än kvinnor, men i ålderskategorin 35–64 år har män med eftergymnasial utbildning betydligt lägre dödlighet än kvinnor med förgymnasial utbildning.13
Kvinnor med kort utbildning har även haft den sämsta utvecklingen över tid. Dödligheten för kvinnor med förgymnasial utbildning minskade med 6 procent under åren 1991–2012, men med 33 procent för de med eftergymnasial utbildning. Bland kvinnor med förgymnasial utbildning har även dödligheten i olyckor ökat markant – med en fördubbling sedan början av 1990–talet.14
Folkhälsomyndighetens siffror visar även att barn till kvinnor med kort utbildning har en högre dödlighet än barn till kvinnor med längre utbildning. Detta gäller för alla ålderskategorier: spädbarn, 1–14 år och 15–24 år. I den senare ålderskategorin är effekten större för unga män än för unga kvinnor. Både alkoholrelaterad dödlighet och dödlighet i olyckor är lägre i gruppen unga män vars mödrar har den längsta utbildningen. Däremot ses ingen skillnad i självmordsdödligheten, vilket är den största orsaken till död i denna grupp.15
Könsstereotypa normer och förväntningar påverkar hälsan och bemötandet i vården
Enligt såväl SKL:s rapport (O)jämställdhet i hälsa och vård, som den statliga utredningen Män och jämställdhet (SOU 2014:6) kan manlighetsnormer och traditionella uppfattningar om maskulinitet ses som en riskfaktor i hälsosammanhang.
11 Med kort utbildning avses i sammanhanget förgymnasial utbildning, dvs. enbart grundskoleutbildning. Med lång/längre utbildning avses eftergymnasial utbildning, dvs. högskoleutbildning eller motsvarande. 12 Schenck-Gustafsson & Dahlin (2015). 13 Folkhälsomyndigheten (2014a). 14 Ibid. 15 Ibid.
Hälsa SOU 2015:86
284
Flera av de dödsorsaker som är vanligare bland män än bland kvinnor kan relateras till beteenden som är mer accepterade bland män än kvinnor, såsom risktagande (framför allt i trafiken), våldshandlingar och hög alkoholkonsumtion. På så vis kan kulturella föreställningar om manlighet påverka mäns högre dödlighet. Män söker vård i något lägre utsträckning än kvinnor, och i ett senare skede. Det skulle kunna vara ett uttryck för att kravet på män att bete sig ”manligt” inte går ihop med att söka hjälp. För kvinnors del finns inte samma form av könsmönster där könsidealet utmärks av styrka, dominans, oberoende och självständighet. Kvinnor som söker vård bryter därmed inte mot traditionella förväntningar på hur en kvinna ska vara eller uppföra sig. En konsekvens kan bli att män inte tar kontakt med vården förrän deras besvär är verkligt allvarliga – och blir då vårdade i ett senare skede när insatserna också kan ha sämre effekter.16
Betänkandet Män och jämställdhet (SOU 2014:6) finner att mäns lägre benägenhet att söka vård kan förstås i termer av normer som gör gällande att män inte ska söka hjälp eller visa att de bryr sig om hälsa eller risker, då det associeras med beroende och sårbarhet, och därmed kvinnlighet. Män kan även eftersträva dominans och makt genom ett stereotypt manligt beteende som inbegriper risktagande. Män söker t.ex. inte hjälp vid könssjukdomar förrän de får tydliga symptom och testar sig inte heller i tillräcklig utsträckning. Detta kan leda till att sjukdomar förvärras och hinner sprida sig innan vård sätts in. Denna typ av manlighetsnormer kan även märkas inom sjukvårdens bemötande av män, menar utredningen Män och
jämställdhet. Utredningen pekar på forskning som visar att hälso-
och sjukvård kan bidra till synen på män som osårbara och starka genom att ställa färre eller andra frågor till män, eller att inte se exempelvis riskbeteende som tecken på psykisk ohälsa. Män och
jämställdhet betonar samtidigt att manlighet som en riskfaktor
måste ställas i relation till sociala skillnader mellan olika grupper av män. Maskulinitet blir en mycket större riskfaktor i kombination med social utsatthet eller marginalisering.17
Fler kvinnor än män rapporterar om nedsatt sexuell förmåga och om olika former av problem med sexualiteten. Minskat sexuellt
16 Sveriges kommuner och landsting (2014a). 17SOU 2014:6 (kap. 8).
Hälsa
285
intresse är dubbelt så vanligt hos kvinnor som hos män. Men även män rapporterar i hög utsträckning om olika sexuella problem, och på liknande sätt som vad gäller övrig vård söker män mer sällan vård och information om sin sexualitet, och tenderar att underrapportera sina problem. Maskulinitetsnormer kan leda till att män inte uppfattar sig som mottagare av vård kring sin sexualitet, men även att vårdinrättningar tenderar att inte se män och pojkar som mottagare av vård. I sitt betänkande menar utredningen Män och
jämställdhet att det kan finnas ett stort mörkertal vad gäller andelen
män som skulle vilja söka hjälp för sin sexuella ohälsa, men av olika skäl inte gör det. Utredningen menar vidare att föreställningar om maskulinitet och sexuell hälsa reproduceras när åtgärder kring sexuell hälsa främst riktas mot kvinnor. Ett exempel är HPV-vaccin (humant papillomvirus) som tonårstjejer i dag får gratis för att förebygga livmoderhalscancer. I bl.a. Kanada ges detta vaccin även till tonårskillar, då de riskerar att sprida viruset. Genom att i Sverige enbart ge vaccinet till tjejer, menar utredningen Män och jämställdhet att hälso- och sjukvården signalerar att ansvaret för viruset är en angelägenhet enbart för tjejer och kvinnor.18
Könsidentitet, könsuttryck och sexuell läggning påverkar hälsan och transpersoner har den sämsta hälsosituationen
Enligt Folkhälsomyndighetens rapport om transpersoners hälsosituation anger över hälften av respondenterna, men främst de yngre ålderskategorierna, att de har blivit utsatta för kränkande behandling eller bemötande minst en gång under de senaste tre månaderna. Denna andel är nästan tre gånger så hög som för befolkningen i allmänhet, baserat på Nationella folkhälsoenkäten: Hälsa på lika
villkor (HLV). Denna enkät har genomförts årligen sedan 2004 och
innehåller ett 80-tal frågor om hälsa, levnadsvanor och livsvillkor.19
Under perioden 2005–2012 var det också betydligt vanligare att homo- och bisexuella personer hade utsatts för kränkande behandling eller bemötande under de senaste tre månaderna jämfört med heterosexuella personer, oavsett ålder eller utbildningsnivå. Andelen som hade blivit utsatt minskade dock mellan 2005 och 2012. Folk-
18SOU 2014:6 (kap. 10). 19 Folkhälsomyndigheten (2015).
Hälsa SOU 2015:86
286
hälsomyndighetens enkätdata visar också att homo- och bisexuella kvinnor är mer utsatta för diskriminering än homo- och bisexuella män. Enligt myndigheten framkommer vid hopslagning av data för 2010–2012 att 48 procent av bisexuella kvinnor upplevt kränkande behandling eller bemötande, jämfört med 38 procent bland homosexuella kvinnor och 24 procent bland heterosexuella kvinnor. Bland män uppgav 32 procent av homo- och bisexuella kränkande behandling eller bemötande, jämfört med 16 procent bland heterosexuella män.20
Ungefär var femte respondent i Folkhälsomyndighetens enkät riktad till transpersoner angav att de någon gång hade varit utsatta för våld på grund av sin egenskap av att vara transperson. Utsatthet för fysiskt våld var mer än dubbelt så vanligt hos respondenterna som hos befolkningen i allmänhet, baserat på HLV. Även sexuellt våld är vanligt förekommande bland transpersoner, enligt studien. Totalt 30 procent angav att de någon gång hade blivit tvingade till sex mot sin vilja. Cirka en tredjedel av dessa tvingades av en partner; fast eller tillfällig.21
Folkhälsomyndigheten pekar på att det har skett en rad samhällsmässiga förbättringar för transpersoner under den senaste tioårsperioden, såsom att könsidentitet och könsuttryck i dag inkluderas i diskrimineringslagen och att steriliseringskraven för juridiskt könsbyte har avskaffats liksom kraven på att vara ogift och svensk medborgare. Resultaten i myndighetens rapport från 2015 visar dock inga större förbättringar i transpersoners livsvillkor och hälsoutfall, i jämförelse med den senaste nationella rapporten från 2005. Myndigheten menar att det kan dröja länge innan effekterna av de samhällsmässiga förändringarna ger utslag.22
Våldsutsatthet ökar risken för ohälsa
Utsatthet för våld är en viktig faktor i en persons hälsotillstånd och kan ge konsekvenser för hälsan långt utöver vad misshandeln direkt orsakar. Att utsättas för sexuellt, fysiskt eller psykiskt våld kan bidra till ökad risk för olika former av psykisk och fysisk ohälsa, på kort
20 Folkhälsomyndigheten (2014b). 21 Folkhälsomyndigheten (2015). 22 Ibid.
Hälsa
287
och/eller på lång sikt. Som även diskuteras i kapitel 7 i detta betänkande, är det vanligare att kvinnor, i jämförelse med män, utsätts för upprepat och systematiskt våld av en aktuell eller tidigare partner, och för allvarligt sexuellt våld. Det är vanligare att män utsätts för fysiskt våld eller hot av en för dem okänd man.23
Mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer och hedersrelaterat våld och förtryck får allvarliga konsekvenser för kvinnors hälsa och kan enligt utredningen Nationell strategi mot mäns våld
mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55) vara
en bidragande orsak till långa sjukskrivningar bland kvinnor. Försäkringskassan handlägger omkring 11 000 fall årligen som rör sjukskrivning, rehabilitering eller aktivitetsersättning relaterat till misshandel, grov kvinnofridskränkning och olaga hot mot kvinnor.24
Internationell forskning visar också att psykiska problem som sömnsvårigheter, ångest, depression och posttraumatiskt stressyndrom är två till fyra gånger vanligare bland våldsutsatta kvinnor än bland andra. Kroniskt smärttillstånd är dubbelt så vanligt. Det har också påvisats samband mellan våldsutsatthet och mag- och tarmbesvär, allergier, cancer, gynekologiska sjukdomar, oönskade graviditeter och sexuellt överförbara infektioner.25
Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) vid Uppsala universitet har inom ramen för forskningsprojektet Kvinnors och mäns ut-
satthet för våld i ett livs- och befolkningsperspektiv – En nationell studie,
publicerat rapporten Våld och hälsa – En befolkningsundersökning
om kvinnors och mäns våldsutsatthet samt kopplingen till hälsa, base-
rad på en undersökning riktad till ett riksrepresentativt urval av 10 000 kvinnor och 10 000 män. NCK:s studie visar bland annat att förekomsten av posttraumatiskt stressyndrom, depressioner, självskadebeteende, riskbruk av alkohol, psykosomatiska symptom och hjärtinfarkt är vanligare bland den del av befolkningen som har blivit utsatt för våld under barndomen eller i vuxen ålder, än bland övriga befolkningen.26
De kvinnor och män som före 18 års ålder hade utsatts för allvarligt sexuellt våld uppgav i större utsträckning symptom på depression, jämfört med de kvinnor och män som inte hade varit utsatta.
23 NCK (2014). 24SOU 2015:55, s. 319. 25SOU 2014:49, s. 318. 26 NCK (2014).
Hälsa SOU 2015:86
288
Även självskadebeteende (att medvetet skada sin egen kropp) var vanligare bland våldsutsatta, där 36 procent av kvinnorna och 27 procent av männen som hade utsatts för allvarligt sexuellt våld i barndomen uppvisade självskadebeteende, i jämförelse med 12 respektive 8 procent i övriga befolkningen.27
Den fysiska ohälsan var också större bland de som hade utsatts för allvarligt sexuellt våld i barndomen, än bland de som inte hade utsatts för våld. Bland de utsatta uppgav 23 procent av kvinnorna och 16 procent av männen fysisk ohälsa, att jämföra med 15 respektive 11 procent hos de som inte hade varit utsatta.28
Tendenserna var liknande för de kvinnor och män som hade varit utsatta i vuxen ålder. Riskbruk av alkohol och självskadebeteende var dock ytterligare vanligare bland de som hade varit utsatta i vuxen ålder än de som hade varit utsatta i barndomen, både bland kvinnor och bland män. Bland de som hade utsatts för allvarligt sexuellt våld efter 18 års ålder uppvisade hela 43 procent av kvinnorna och 45 procent av männen självskadebeteende, se tabell 8.1.29
Bland de våldsutsatta kvinnorna var andelarna som uppvisade psykisk och fysisk ohälsa relativt lika oavsett om det allvarliga våldet de hade utsatts för var sexuellt, psykiskt eller fysiskt. Förekomsten av ohälsa skiljde sig inte heller markant åt beroende på om man hade blivit utsatt i vuxen ålder eller i barndomen. Bland männen i studien sågs dock stora skillnader i andelen som uppvisade tecken på ohälsa beroende på våldstyp och ålder då våldet skedde. Män utsatta för allvarligt sexuellt våld i vuxen ålder uppvisade särskilt stor andel ohälsa. Kopplingarna till ohälsa var minst uttalade för de män som uppgav upplevelser av allvarligt fysiskt våld i vuxen ålder. NCK menar att anledningen till detta inte är uppenbar, men preliminära analyser talar för att de män som har varit utsatta för sexuellt eller psykiskt våld under barndomen eller i vuxen ålder har varit utsatta för fler våldstyper jämfört med gruppen som har varit utsatt för fysiskt våld i vuxen ålder, vilket i viss mån antas kunna förklara skillnaderna i ohälsa mellan grupperna.30
Enligt Schenck-Gustafsson och Dahlins underlagsrapport till utredningen kan en positiv utveckling inom hälso- och sjukvården
27 Ibid. 28 Ibid. 29 Ibid. 30 Ibid.
Hälsa
289
ses vad gäller framtagande av föreskrifter och allmänna råd till våld i nära relationer och alltmer kunskapsstödjande material som t.ex. vägledning för att öka förutsättningarna att upptäcka våldsutsatta kvinnor.31 Deras bedömning är dock att vårdens förutsättningar för att upptäcka och agera vid mötet med våldsutsatta och våldsutövare fortfarande är under utveckling. Inom mödra- och barnhälsovård är möjligheten till upptäckt god eftersom dessa verksamheter i högre grad än andra verksamheter ställer frågor om våld, enligt rapporten.32
31 Se t.ex. Socialstyrelsen (2014). 32 Schenk-Gustafsson & Dahlin (2015).
Hälsa SOU 2015:86
290
Tabell 8.1 Kopplingen mellan utsatthet för allvarligt sexuellt, fysiskt och psykiskt våld i barndomen respektive i vuxen ålder och indikatorer på ohälsa i vuxen ålder
Andel i procent
Depression Självskada Riskbruk alkohol
Fysisk ohälsa
Utsatthet för allvarligt
sexuellt
våld före 18 års ålder
Kvinnor:
utsatta: 17 ej utsatta: 9
Män:
utsatta: 19 ej utsatta: 9
Kvinnor:
utsatta: 36 ej utsatta: 12
Män:
utsatta: 27 ej utsatta: 8
Kvinnor:
utsatta: 26 ej utsatta: 16
Män:
utsatta: 27 ej utsatta: 21
Kvinnor:
utsatta: 23 ej utsatta: 15
Män:
utsatta: 16 ej utsatta: 11
Utsatthet för allvarligt
sexuellt
våld efter 18 års ålder
Kvinnor:
utsatta: 19 ej utsatta: 10
Män:
utsatta: 23 ej utsatta: 9
Kvinnor:
utsatta: 43 ej utsatta: 13
Män:
utsatta: 45 ej utsatta: 9
Kvinnor:
utsatta: 36 ej utsatta: 16
Män:
utsatta: 40 ej utsatta: 21
Kvinnor:
utsatta: 24 ej utsatta: 16
Män:
utsatta: 22 ej utsatta: 11
Utsatthet för allvarligt
fysiskt
våld före 18 års ålder
Kvinnor:
utsatta: 22 ej utsatta: 8
Män:
utsatta: 16 ej utsatta: 8
Kvinnor:
utsatta: 39 ej utsatta: 12
Män:
utsatta: 24 ej utsatta: 6
Kvinnor:
utsatta: 24 ej utsatta: 17
Män:
utsatta: 30 ej utsatta: 20
Kvinnor:
utsatta: 29 ej utsatta: 14
Män:
utsatta: 18 ej utsatta: 10
Utsatthet för allvarligt
fysiskt
våld efter 18 års ålder
Kvinnor:
utsatta: 21 ej utsatta: 9
Män:
utsatta: 14 ej utsatta: 9
Kvinnor:
utsatta: 36 ej utsatta: 14
Män:
utsatta: 21 ej utsatta: 7
Kvinnor:
utsatta: 30 ej utsatta: 17
Män:
utsatta: 37 ej utsatta: 19
Kvinnor:
utsatta: 26 ej utsatta: 16
Män:
utsatta: 13 ej utsatta: 11
Utsatthet för allvarligt
psykiskt
våld före 18 års ålder
Kvinnor:
utsatta: 22 ej utsatta: 9
Män:
utsatta: 19 ej utsatta: 8
Kvinnor:
utsatta: 42 ej utsatta: 12
Män:
utsatta: 30 ej utsatta: 7
Kvinnor:
utsatta: 24 ej utsatta: 17
Män:
utsatta: 28 ej utsatta: 21
Kvinnor:
utsatta: 29 ej utsatta: 15
Män:
utsatta: 20 ej utsatta: 10
Utsatthet för allvarligt
psykiskt
våld efter 18 års ålder
Kvinnor:
utsatta: 19 ej utsatta: 8
Män:
utsatta: 17 ej utsatta: 9
Kvinnor:
utsatta: 32 ej utsatta: 12
Män:
utsatta: 29 ej utsatta: 7
Kvinnor:
utsatta: 24 ej utsatta: 16
Män:
utsatta: 30 ej utsatta: 21
Kvinnor:
utsatta: 25 ej utsatta: 14
Män:
utsatta: 18 ej utsatta: 11
Källa: NCK-rapport 2014:1, s. 79, 82, 85.
Hälsa
291
Utrikes födda och nyanlända migranter – särskilt kvinnor – har sämre hälsotillstånd än inrikes födda
I Statistiska Centralbyråns (SCB) rapport Integration – en beskriv-
ning av läget i Sverige från 2013, framkommer att inrikes födda
kvinnor i större utsträckning än utrikes födda kvinnor bedömer sitt allmänna hälsotillstånd som gott. Bland männen finns däremot ingen signifikant skillnad, enligt rapporten. När fysisk hälsa mäts i form av värk är det tydligt att både utrikes födda kvinnor och män i större utsträckning än inrikes födda har besvär med svår värk. Det kan till exempel handla om svår värk i skuldror, nacke eller axlar. Att ha sömnbesvär eller besvär med ängslan, oro och ångest är också vanligare bland utrikes födda. Många av hälsoproblemen gäller i synnerhet utrikes födda kvinnor.33
I ett samarbete mellan Malmö högskola och Länsstyrelsen i Skåne bedrivs projektet MILSA, Stödplattform för migration och hälsa. Inom projektet genomförs bl.a. studier och kartläggningar av nyanländas hälsosituation, för att öka kunskapen om hälsotillståndet hos personer som nyligen har anlänt till Sverige.34 I en delrapport till projektet framkommer att hälsosituationen för nyanlända är komplex och varierar beroende på flera faktorer och påverkas av upplevelser av migrationen. Asylsökande och flyktingar har ofta upplevt stor stress och trauma både före, under och efter själva migrationen. Överlag uppvisar studiens informanter större problematik kring psykisk ohälsa än fysisk ohälsa. Studien pekar på att det finns flera miljömässiga och individuella faktorer som påverkar hälsotillståndet utöver t.ex. utbildningsbakgrund och yrke, vilket är faktorer som annars ofta inkluderas i dylika forskningssammanhang. När informanterna i studien skattade sin egen fysiska och psykiska hälsa, uppskattade män sin hälsa som bra eller mycket bra i större utsträckning än kvinnor. Majoriteten av kvinnorna i studien skattade sin psykiska hälsa som dålig.35 Det ska dock nämnas att studien var liten med ett fåtal informanter.
33 SCB (2013b). Se även Hollander (2013). 34 Se Länsstyrelsen i Skånes län: http://www.lansstyrelsen.se/skane/Sv/manniska-och-samhalle/integration/partnerskapskane/plattform-for-migration-och-halsa/Pages/plattform-for-migration-och-halsa.aspx 35 Ikonen (2015).
Hälsa SOU 2015:86
292
Skillnader i hälsa mellan kvinnor och män med funktionsnedsättning
Enligt organisationen Forum – Kvinnor och Funktionshinder debatteras sällan kvinnoperspektiv inom handikapprörelsen. De menar att intressefrågorna har ett slags könlöst perspektiv, och ofta är formade utifrån ett traditionellt manligt perspektiv. I kvinnorörelsen finns å andra sidan ingen debatt som berör funktionsnedsättningar, menar organisationen. Sammantaget leder det till att när kvinnors rättigheter debatteras finns sällan ett perspektiv som berör kvinnor med funktionsnedsättningar. Organisationen Forum – Kvinnor och
Funktionshinder visar i rapporten Jämställdhet är en förutsättning för jämlikhet, som bygger på en enkätundersökning till kvinnor i deras
medlemsorganisationer, att ett av de områden som respondenterna anser bör arbetas mer med, ur kvinnors perspektiv, är livsstil och hälsa. Respondenterna i undersökningen anser också att bemötande och attityder i vården är en viktig faktor, där de misstänker att kvinnor behandlas sämre än män.36
8.3.3 Medellivslängden ökar, men mer för män än för kvinnor
I Sverige har man på ett framgångsrikt sätt lyckats bekämpa dödlighet som drabbar yngre åldersgrupper, i t.ex. trafikolyckor och infektionssjukdomar. Därför uppnår också allt fler människor en högre ålder och hinner då utveckla sjukdomar som är ovanligare i lägre åldrar. De vanligaste dödsorsakerna är i dag hjärt- och kärlsjukdomar och cancer. Kvinnor lever fortfarande längre än män – 2014 var medellivslängden för kvinnor 84 år och för män 80 år – men skillnaderna mellan könen har minskat stort de senaste decennierna. Detta beror på att mäns medellivslängd har ökat, till stor del beroende på att mäns dödlighet i hjärt- och kärlsjukdomar minskar. Minskad dödlighet i alkoholrelaterad sjukdom, självmord och olycksfall är andra förklaringar.37
Folkhälsomyndighetens årsrapport från 2014 om folkhälsan i Sverige visar att skillnaderna i medellivslängd skiljer sig mer åt mellan utbildningsgrupper än mellan könen. Vid 30 års ålder har kvinnor i
36 Forum – kvinnor och funktionshinder (2011). 37 Schenck-Gustafsson & Dahlin (2015); Folkhälsomyndigheten (2014a).
Hälsa
293
genomsnitt 54 år kvar att leva, och män har 50,7 år kvar, dvs. en könsskillnad om 3,3 år. Motsvarande skillnad i livslängd mellan personer med kort utbildning och lång utbildning är 5 år. Skillnaderna i livslängd mellan grupper med olika utbildningsbakgrund har ökat under de senaste decennierna. Kvinnor med endast grundskoleutbildning har haft den minst gynnsamma utvecklingen, för vilka den återstående medellivslängden vid 30 års ålder nästan inte har ökat alls under den senaste tjugoårsperioden.38
Den största könsskillnaden i dödlighet återfinns i ålderskategorin 15–24 år, där det är mer än dubbelt så vanligt att män dör än att kvinnor dör. Detta beror främst på att olyckor och självmord är betydligt vanligare bland män än bland kvinnor. Även i kategorin 25–44 är dödligheten betydligt större bland män, på grund av ovanstående skäl men även av alkoholrelaterade sjukdomar. Cancerdödligheten är dock större bland kvinnor i denna ålderskategori, samt i ålderskategorin 45–64 år.39
8.3.4 Sjukdomar och läkemedel är inte könsneutrala
Enligt Schenck-Gustafsson och Dahlins forskarrapport till utredningen, är det numera väl känt att förekomsten av vissa sjukdomar skiljer sig åt mellan kvinnor och män, även om man bortser från sjukdomar relaterade till det reproduktiva systemet. Även sjukdomsförebyggande insatser kan skilja sig åt mellan könen. Till exempel kan kvinnor och män ha olika riskfaktorer som oftast är kopplade till det reproduktiva systemet.
Några exempel på sjukdomar som är vanligare förekommande hos kvinnor än hos män är benskörhet, lungsjukdomar, gallsten och migrän. Sjukdomar som ätstörningar, depression och fibromyalgi är också vanligare hos kvinnor, vilka är exempel där genusfaktorer såsom samhällets krav och inställningar kan spela en roll. Sjukdomar som är vanligare förekommande hos män är t.ex. vissa typer av hjärtinfarkt, matstrups- och tjocktarmscancer, schizofreni och autism.
Samma sjukdom kan också ge olika symptom och sjukdomsmanifestationer hos män och kvinnor. Bland de sjukdomar som är
38 Folkhälsomyndigheten (2014a). 39 Ibid.
Hälsa SOU 2015:86
294
lika vanligt förekommande hos män som hos kvinnor kan kön ändå vara viktigt att ta hänsyn till, då t.ex. aspekter som rör graviditet, menopaus och medicinering med p-piller eller testosteron påverkar läkemedelseffekter och hur sjukdomar visar sig.
Män och kvinnor kan också reagera olika på läkemedel. Även dosering av och biverkningar från läkemedel kan skilja sig åt mellan könen. Separata könsspecifika rekommendationer kan därmed behöva användas för flera läkemedel, vilket studier har visat vara ett bristande område.
Trots ovanstående uppmärksammade könsskillnader är kvinnor ofta underrepresenterade i kliniska läkemedelsstudier. Vid basalforskning används hondjur, eller celler från djur med honkön, enbart i några procent av fallen. Detta trots att målgruppen i flera fall är till övervägande delen kvinnor. Ett vanligt förekommande exempel på detta är inom smärtforskningen, där 97 procent av studier med djur utförs på handjur trots att målgruppen är äldre kvinnor med kronisk smärta. Jämfört med 1990-talet tas kvinnor med i kliniska prövningar av läkemedel i något ökad utsträckning. Det är dock fortfarande ovanligt med specifika dosrekommendationer för kvinnor respektive män.
Enligt Schenck-Gustafsson och Dahlin visar forskning att vissa förbättringar har skett gällande medvetenhet kring könsspecifik klinisk kunskap, t.ex. vad gäller hjärt- och kärlsjukdomar. Trots ökad kunskap finns dock fortfarande områden som inte är tillräckligt belysta. Det finns till exempel få studier om behandling av hjärtsvikt och hjärtinfarkt hos kvinnor. De flesta hjärtsviktstudier som ligger till grund för riktlinjer har utförts på män med hjärtsvikt och ännu finns ingen evidensbaserad behandling för kvinnor med hjärtsvikt. Rytmrubbningar på hjärtat ter sig också olika mellan könen, och de etablerade riskfaktorerna såsom högt blodtryck, rökning, diabetes med mera kan ha en annan betydelse för kvinnor. Vissa specifikt kvinnliga riskfaktorer såsom graviditets- och förlossningskomplikationer och för tidigt klimakterium måste också tas hänsyn till.
Kvinnor rapporterar oftare biverkningar och drabbas oftare av läkemedelsrelaterad sjuklighet än män. De ordineras i genomsnitt fler läkemedel än vad män får ordinerat, och löper därmed också större risk att få fler olämpliga kombinationer av läkemedel. I flera studier av äldres läkemedelsanvändning har det konstaterats att äldre
Hälsa
295
kvinnor något oftare än äldre män ordineras läkemedel som kan orsaka förvirring och fall.
Flera andra skillnader i läkemedelsförskrivning har påvisats. Som exempel kan nämnas att flera grupper av läkemedel mot hjärt- och kärlsjukdomar förskrivs i något större utsträckning till män än kvinnor. Det finns även tydliga könsskillnader i regelbunden användning av lugnande medel och sömnmedel, där kvinnor och flickor förskrivs medel i högre utsträckning. Könsskillnaderna kan inte helt förklaras av motsvarande könsskillnader i rapporterade sömnbesvär. Förskrivningen av antidepressiva medel till barn och ungdomar ökar för både pojkar och flickor, men det är bland flickor i åldern 15–19 år som ökningen är som störst. Stora skillnader syns också baserat på utbildningsbakgrund, där kvinnor med kort utbildning använder betydligt mer beroendeframkallande lugnande medel än kvinnor med lång utbildning.40
Psykisk ohälsa är stor bland unga kvinnor medan självmord är vanligare bland män
I patientenkäter rapporterar kvinnor i alla åldersgrupper i större utsträckning än män att de lider av ängslan, oro och ångest. När det gäller utvecklingen av psykisk ohälsa bland unga i åldern 16–24 år rapporterar dubbelt så många kvinnor som män besvär av ängslan, oro eller ångest. Andelen kvinnor med dessa besvär fortsätter dessutom att öka. Två andra grupper vars psykiska välbefinnande är betydligt sämre än andras är kvinnor med utlandsfödda föräldrar och ensamstående kvinnor med barn.41(Upplevelser av ängslan, ångest och oro hos olika yrkesgrupper av kvinnor och män diskuteras även i kapitel 5 om ekonomisk jämställdhet, se avsnitt Arbetsmiljö).
Självmord är vanligare bland män än bland kvinnor i alla ålderskategorier, och det är vanligare bland äldre än yngre. Män begår självmord ungefär dubbelt så ofta som kvinnor, medan fler kvinnor under 50 år oftare vårdas för självmordsförsök. I förvärvsarbetande ålder är självmord vanligast i gruppen med förgymnasial utbildning.
40 Hela ovanstående avsnitt, 8.3.4 om sjukdomar och läkemedel, utgår från Schenck-Gustafsson och Dahlins underlagsrapport (2015). 41 Schenck-Gustafsson & Dahlin (2015).
Hälsa SOU 2015:86
296
Män med förgymnasial utbildning begår självmord mer än dubbelt så ofta som de med eftergymnasial utbildning. Däremot är självskadebeteende vanligare bland kvinnor; i åldersgruppen 15–24 år är det mer än dubbelt så vanligt bland kvinnor. Sjukhusinläggningarna för självskadebeteende har ökat sedan 1990-talet och nådde sin topp 2007, för att därefter minska något igen.42
En anledning som återkommande förs fram vad gäller mäns högre självmordsfrekvens är att diagnostiken av depression är sämre för män än för kvinnor, och att detta även är en orsak till underbehandling av antidepressiva medel för män. Om diagnoskriterierna främst utgår från kvinnors symptom ökar risken att vården inte uppmärksammar mäns psykiska ohälsa och därigenom inte heller kan ge behandling.43
Även utredningen Män och jämställdhet diskuterar underdiagnosticeringen av mäns psykiska ohälsa och pekar på att den oftare tar sig uttryck i aggressivitet, utåtagerande beteende och missbruk av alkohol och droger. Forskning har även visat att depression genom uttryck som maktlöshet och brist på kontroll kan uppfattas som en feminiserad sjukdom och att män därför tenderar att underbetona och dölja sina depressioner. Män rapporterar t.ex. i större utsträckning kroppsliga symptom som bröstsmärtor eller problem med andning och hjärtat, medan kvinnor oftare beskriver depressioner i termer av känslomässiga uttryck och uttrycker skam- och skuldkänslor.44 Som diskuteras ovan kan detta dock också till viss del vara konsekvensen av en så kallad genusbias, där vårdgivares uppfattningar om kön kan leda till att män och kvinnor får olika typer av frågor i en vårdsituation.
På liknande vis som diagnoskriterierna kring depressioner tycks utgå från en kvinnlig norm och/eller inte tillräckligt väl uppmärksammar depressioner hos män, finns en risk att diagnostiken för att upptäcka ADHD och autism utgår från en manlig norm. Betydligt fler pojkar än flickor får diagnosen ADHD eller autism. Pojkar med ADHD beskrivs som mer våldsamma och med större anpassningssvårigheter än flickor, vilket har medfört att pojkars beteenden har setts som mer angelägna för vården att undersöka och utreda. Studier
42 Folkhälsomyndigheten (2014a); Schenck-Gustafsson & Dahlin, (2015). 43 Schenck-Gustafsson & Dahlin (2015). 44SOU 2014:6.
Hälsa
297
har visat att utredningar av flickor med relationsproblem, ångest eller ätstörningar stannar vid detta, trots att besvären kan vara symptom på någon form av neuropsykiatrisk funktionsnedsättning.45
Totalt 36 procent av respondenterna i Folkhälsomyndighetens enkät till transpersoner svarade att de minst en gång under de senaste tolv månaderna allvarligt övervägt att ta sitt eget liv. Det är en betydligt högre andel än befolkningen i övrigt (sex procent). Även andelen som har försökt att ta sitt liv under de senaste tolv månaderna var högre än bland befolkningen i övrigt, fem procent respektive en procent. Av de som allvarligt övervägt att sitt eget liv, svarade 18 procent att det helt och hållet berodde på deras transerfarenhet, och 72 procent svarade att det till viss del berodde på den erfarenheten. Folkhälsomyndigheten menar att resultatet kring transpersoners självmordsbenägenhet är i enlighet med tidigare studier, både i Sverige och internationellt.46 Myndighetens mätningar visar även att i alla åldersgrupper, förutom den äldsta, samt på alla utbildningsnivåer var andelen som haft självmordstankar de senaste tolv månaderna större bland homo- och bisexuella än bland heterosexuella.47
8.3.5 Bemötande i och erfarenheter av vården
I undersökningar av bemötande i vården som genomförs av Vårdbarometern och Nationell Patientenkät framkommer att både män och kvinnor i stor utsträckning är nöjda med vården, men att män är mer nöjda än kvinnor. Kvinnor uppger i lägre grad än män att de får tillräcklig information. Män uppsöker dock inte vården lika ofta som kvinnor och kommer i lägre utsträckning till olika sorters screeningprogram.48
I den svenska regeringens senaste rapport om åtgärder för genomförande av Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering
av kvinnor (CEDAW), framkommer bl.a. att av de anmälningar till
Diskrimineringsombudsmannen som rörde sjukvård under år 2009, var de vanligaste diskrimineringsgrunderna etnisk tillhörighet och funktionsnedsättning. Detta gällde för både män och kvinnor som
45 Sveriges kommuner och landsting (2014a). 46 Folkhälsomyndigheten (2015). 47 Folkhälsomyndigheten (2014b). 48 Schenck-Gustafson & Dahlin (2015).
Hälsa SOU 2015:86
298
anmälde. Därefter kom kön och sexuell läggning. Det var fler kvinnor än män och andra (personer med transidentitet eller personer som inte vill definiera sin könstillhörighet) som anmälde diskriminering som har samband med kön eller sexuell läggning. De flesta anmälningar riktades mot landsting och därefter kommer privata aktörer.49
Folkhälsomyndighetens rapport om transpersoners hälsosituation visar att majoriteten av respondenterna i deras undersökning svarade att de fått ett gott bemötande och bra hjälp i mötet med sjukvården. Samtidigt angav 28 procent att de blivit dåligt bemötta på grund av sin transerfarenhet, och många avstår från att söka vård på grund av oro för dåligt bemötande. Rapporten visar även på en stor okunskap inom vården om transpersoners situation. Knappt en tredjedel svarar att de har fått utbilda sjukvårdspersonalen om sin transerfarenhet för att få rätt hjälp.50
Regionala skillnader i förlossningsvården
Förlossningsvården skiljer sig något åt i olika delar av landet. Enligt Socialstyrelsen, som har sammanställt statistik från det medicinska födelseregistret åren 1973–2011, varierar kejsarsnittsfrekvensen stort regionalt, där t.ex. Stockholms och Gotlands län förlöste en högre andel kvinnor (20 procent) med kejsarsnitt än Östergötlands län (12 procent). Det finns även stora regionala skillnader mellan olika landsting avseende olika smärtlindringsmetoder under förlossning. Skillnaderna kan avspegla olika inställningar och vårdtraditioner inom mödra- och förlossningsvård och variationer i tillgång på narkosläkare, enligt Socialstyrelsen. Den lägsta andelen epiduralbedövningar hade Skåne med 34 procent och den högsta andelen hade Gävleborg med drygt 61 procent. En annan faktor som skiljer sig åt mellan olika landsting är andelen kvinnor som får bristningar av grad III och IV vid vaginalförlossning, där t.ex. förstföderskor i Kronoberg och Stockholm löper större risk än deras motsvarigheter i Gotland och Halland. Sådana bristningar ökar risken för anal- och urininkontinens och smärtor i underlivet. Socialstyrelsen konstaterar
49 Regeringskansliet (2014). 50 Folkhälsomyndigheten (2015).
Hälsa
299
även i rapporten att andelen kvinnor med kort vårdtid efter vaginal förlossning varierar anmärkningsvärt mellan olika landsting: från knappt 86 procent i Jönköping till omkring 50 procent på Gotland. Faktorer som avstånd till sjukhus, tillgång på uppföljning i hemmet, patienthotell eller annan kvalificerad eftervård påverkar sannolikt vårdtiderna. Troligen kan skillnaderna också avspegla variation i resurstillgång och lokala vårdtraditioner, menar Socialstyrelsen.51
8.3.6 Arbetsrelaterad ohälsa och sjukfrånvaro
Det finns tydliga skillnader mellan kvinnor och män när det gäller arbetsrelaterad ohälsa och sjukfrånvaro. Kvinnor är i större utsträckning än män drabbade av arbetsrelaterade hälsoproblem och är även sjukskrivna i högre grad än män. Män dör i väsentligt högre utsträckning än kvinnor i arbetsplatsolyckor. För en mer utförlig beskrivning och analys av jämställdhetsaspekter av arbetsrelaterad ohälsa och sjukfrånvaro, se kapitel 5.
Flera studier pekar också på relationen mellan kvinnors sjukfrånvaro och deras större ansvar för hem- och omsorgsarbete, vilket diskuteras i såväl kapitel 6 om det obetalda hem- och omsorgsarbetet som nedan, avsnitt 8.3.7.
8.3.7 Det obetalda hem- och omsorgsarbetet
Den demografiska utvecklingen medför att befolkningen i Sverige blir allt äldre. Det medför i sin tur att många äldre människor befinner sig i en situation där de är beroende av att andra bistår dem i deras vardag; vårdinrättningar och/eller anhöriga. Statistik från SCB:s arbetskraftsundersökningar visar att det var betydligt vanligare att kvinnor arbetar deltid av orsak som vård av vuxen anhörig/släkting 2014: 85 procent kvinnor och 15 procent män.52Enligt en studie från Socialhögskolan vid Stockholms universitet är det lika vanligt att män som kvinnor ger anhörigomsorg (dvs. utan att för den skull
51 Socialstyrelsen (2013a). 52 Se SCB statistikdatabas: http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Temaomraden/ Jamstalldhet/Indikatorer/Jamn-fordelning-av-det-obetalda-hem--och-omsorgsarbetet/ Obetalt-arbete/Sysselsatta-20-64-ar-som-arbetar-deltid-av-orsak-som-vard-av-barn-ochvard-av-vuxen-anhorigslakting-2014/
Hälsa SOU 2015:86
300
arbeta deltid), men det är mer vanligt att kvinnor ger omfattande omsorg. Studien visar även att män och kvinnor påverkas olika av att ge anhörigomsorg. Exempelvis påverkas kvinnors välbefinnande och vardagsliv mer än mäns av att ge anhörigomsorg, då det är nästan dubbelt så vanligt att omsorgsgivandet uppfattas som fysiskt eller psykiskt påfrestande bland kvinnor som bland män. Kvinnor upplever också i större utsträckning svårigheter att hinna med fritidsaktiviteter eller att umgås med vänner till följd av omsorgsgivandet.53Se vidare kapitel 6 i detta betänkande.
Som även visas i kapitel 6 utgör obetalt arbete generellt sett en större del av kvinnors arbete än av mäns arbete. SKL pekar i rapporten (O)jämställdhet i hälsa och vård på att forskare inom folkhälsa och försäkringsmedicin framhåller att kvinnors obetalda arbete bidrar till deras totala arbetsbörda och kan påverka hälsa, sjuklighet och sjukfrånvaro. Forskare som har undersökt fördelningen av hushållsarbetet lyfter fram att belastningen handlar både om ansvaret för och utförandet av hushålls- och omsorgsarbete. Det har visat sig att ett ständigt pågående arbete med att hålla rent efter andra och ta hand om och vårda barn eller åldrande föräldrar, ger känslor av stress och sömnproblem hos kvinnor. Det är också ett arbete som inte alltid uppfattas som ett arbete, och som inte kan planeras och utföras när tid finns, utan styrs av andras behov i större utsträckning än sådant arbete som oftare utförs av män, såsom reparationer i hemmet, av bilen etc. Studier av Försäkringskassan visar även att kvinnors sjukfrånvaro påverkas av föräldraskap. Två år efter att en kvinna har fått sitt andra barn ökar risken för sjukfrånvaro betydligt. Kombinationen av förvärvsarbete och ansvar för hem och familj har visat sig samvariera med ökad risk för sjukskrivning. Studier visar även att mäns arbetsförmåga förblir oförändrad när de blir föräldrar.54
53 Szebehely, Ulmanen & Sand (2014b). 54 Sveriges kommuner och landsting (2014a).
Hälsa
301
8.3.8 Idrott, fritid, rekreation – och hälsa
Ämnet gymnastik har varit en del av skolundervisningen sedan tidigt 1800-tal. På 1980-talet bytte ämnet namn till idrott, för att 1994 ändras till idrott och hälsa. Enligt en rapport från Gymnastik- och idrottshögskolan (GIH), Jämställda villkor i idrott och hälsa – med
fokus på flickors och pojkars måluppfyllelse, speglar dessa namn-
ändringar en förskjutning av såväl ämnets syfte, mål och innehåll som dominerande perspektiv på ämnet.55 Samtidigt visar forskning att det råder en diskrepans kring hur hälsoaspekten ska tas om hand inom ämnet och det tycks råda en oklarhet kring vad undervisningen egentligen ska bestå av, och hur den ska utvärderas och betygsättas. Lärare inom idrott och hälsa lägger mer fokus på fysisk aktivitet än lärande om hälsa och livsstilsvanor.56
I Skolverkets rapport På pojkarnas planhalva? från 2010, som i stor utsträckning bygger på ovan nämnda studie från GIH, framkommer att undervisningen i idrott och hälsa inte alltid utformas på båda könens villkor. Föreningsidrotten utövar ett stort inflytande på utformningen av ämnet, vilket gynnar de elever som är föreningsaktiva inom någon idrott på sin fritid. Pojkar är mer aktiva inom föreningsidrotten än flickor, men flickor med utländsk bakgrund deltar i föreningsidrott i betydligt lägre utsträckning än såväl pojkar med utländsk bakgrund som pojkar och flickor med svensk bakgrund. Pojkar är överlag något mer positivt inställda till ämnet än flickor, och idrotter som är mer populära bland pojkar förekommer oftare i undervisningen än idrotter som är mer populära bland flickor. När ämnets innehåll får ett stort fokus på bollsporter tenderar det att gynna pojkars intresse och prestationer i ämnet. Studien visar även att pojkar i högre utsträckning anger att de får ”visa vad de kan” på lektionerna. Det har också visat sig att undervisningen i ämnet domineras av en ”maskulin norm”, där fysiska egenskaper som brukar förknippas med maskulinitet, såsom styrka, uthållighet, snabbhet, spelförståelse och bollkontroll, värderas högre än egenskaper som brukar förknippas med femininitet, såsom rörlighet, koordination, expressivitet och estetik. Vidare pekar studien på att pojkar oftare fick demonstrera svåra moment inom undervisningen och att under-
55 Larsson m.fl. (2009). 56 Skolverket (2010).
Hälsa SOU 2015:86
302
visningen ibland präglades av en ”hämmande välvillighet” gentemot flickor, som ibland t.ex. undslapp att göra vissa övningar.57
Se även betänkandets kapitel 5 om ekonomisk jämställdhet, som avser utvecklingen mot jämställdhet inom utbildning.
8.4 Sammanfattning
Flera faktorer samspelar med kön i hur hälsoläget ser ut hos olika grupper, där framför allt utbildningsbakgrund, könsidentitet och könsuttryck, socioekonomisk situation samt huruvida en person är utrikes eller inrikes född spelar en avgörande roll. Personer som har varit utsatta för fysiskt, psykiskt eller sexuellt våld uppvisar också betydligt sämre hälsoläge än övriga befolkningen. I alla dessa fall är dock kön en fortsatt viktig faktor, då könsskillnader kvarstår även satt i relation till andra faktorer. När olika faktorer samvarierar riskerar de att förstärka varandra, som t.ex. utbildning och kön där kvinnor med förgymnasial utbildning har en mycket ogynnsam hälsosituation.
Analysen av utvecklingen på området hälsa visar att det finns könsskillnader mellan kvinnor och män på en rad områden, såsom vad gäller självskattad hälsa, sjukdomar, läkemedelsförskrivning och bemötande i vården. Stora skillnader kan ses mellan könen både i hur personer upplever sin egen hälsosituation och hur hälso- och sjukvården behandlar män respektive kvinnor. Exempelvis befaras att män underdiagnosticeras för depressioner och att flickor och kvinnor underdiagnosticeras för ADHD och autism. Det förstnämnda kan vara en (av flera) förklaringsfaktorer till mäns högre självmordsfrekvens. De könsskillnader som sågs i läkemedelsförskrivning för tio år sedan kvarstår i dag. Kvinnor drabbas av fler kvalitetsbrister i vården och dessa skillnader minskar inte över tid. Homosexuella, bisexuella och framför allt transpersoner har ett sämre hälsotillstånd och sämre psykisk ohälsa än den övriga befolkningen.
Utredningens analys visar att den arbetsrelaterade ohälsan skiljer sig åt mellan könen, där kvinnor oftare drabbas av arbetsrelaterade sjukdomar medan män oftare drabbas av arbetsplatsolyckor. Sjukfrånvaron är högre för kvinnor än för män, och antas bero på en rad
57 Larsson m.fl. (2009); Skolverket (2010).
Hälsa
303
faktorer där ett större ansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet inte är en obetydlig faktor.
Den psykiska ohälsan är större hos kvinnor än hos män, och utvecklingen är särskilt allvarlig för yngre kvinnor. Som en följd av det ökar också förskrivningen av antidepressiva läkemedel i denna grupp. Självmord är dock fortsatt högre i gruppen män än i gruppen kvinnor, men även gruppen transpersoner uppvisar en alarmerande hög nivå av självmordstankar och -försök.
Medellivslängden ökar i Sverige, och könsskillnaden minskar. Detta beror främst på att mäns medelivslängd ökar och således närmar sig kvinnors livslängd. Mäns ökade livslängd beror i sin tur främst på en minskad dödlighet i hjärt- och kärlsjukdomar. Kvinnor med endast grundskoleutbildning har haft den minst gynnsamma utvecklingen, för vilka medellivslängden nästan inte har ökat alls under de senaste tjugo åren. Lågutbildade kvinnor har även haft sämst hälsoutveckling och hälsoklyftorna mellan hög- och lågutbildade minskar inte.
III Hur jämställdhetspolitiken har genomförts – erfarenheter och resultat
307
9 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 och regeringens styrning av jämställdhetspolitiken
I de följande kapitlen 9–11 redogör vi för erfarenheter och resultat av regeringens jämställdhetspolitik och särskilda jämställdhetssatsning under åren 2007–2014. I kapitel 9 görs dels en redovisning av hur regeringens medel har fördelats och utformats med avseende på olika insatser, dels en redogörelse för erfarenheter och effekter av dessa insatser. I kapitel 10 återges särskilt resultat som rör länsstyrelsernas uppgifter med undantag för de nationella kompetens- och samordningsuppdrag som Länsstyrelsen i Stockholms län och Länsstyrelsen i Östergötlands län har inom området mäns våld mot kvinnor. Dessa uppgifter behandlas i kapitel 9. I kapitel 11 behandlas jämställdhetsarbetet i kommuner, landsting och regioner och resultat av programmet Hållbar utveckling (HåJ) som Sveriges kommuner och landsting (SKL) har ansvarat för.
9.1 Inledning
I detta kapitel redogör vi för hur regeringens särskilda jämställdhetssatsning under 2007–2014 har genomförts. Vi redovisar hur medlen har fördelats på olika delmål och ändamål och vilka resultat som nåtts.
I satsningen har ingått över 200 olika insatser som i huvudsak har genomförts av myndigheter. I den särskilda jämställdhetssatsningen ingick också regeringens program för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM), ett program som pågår fortfarande, och en satsning
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
308
på jämställdhetsintegrering i kommuners, landstings och regioners verksamheter Program för hållbar jämställdhet (HåJ). Även ett uppdrag till länsstyrelserna, Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ), har ingått i satsningen. Erfarenheter och resultat som rör HåJ respektive LUJ redovisas i kapitel 11 respektive 10. I detta kapitel 9 redovisar vi också erfarenheter och resultat som rör insatser för att motverka mäns våld mot kvinnor.
9.2 Hur har medlen fördelats 1
9.2.1 Främst till myndigheter men även till organisationer
Nästan 70 myndigheter har fått uppdrag inom ramen för jämställdhetssatsningen. Flera myndigheter har fått flera uppdrag under perioden 2007–2014.
En del av regeringens beslut har också avsett bidrag och medel till organisationer. Hit räknas bl.a. Folkbildningsrådet, Sveriges Kvinnolobby, Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL), UNICEF och Allmänna barnhuset samt Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Mest medel har tilldelats SKL som sammanlagt har fått 245 miljoner kronor. Medel till övriga nämnda organisationer har uppgått till ca 30 miljoner kronor.
9.2.2 Flera myndigheter som fått flera uppdrag
Det sammanlagda antalet regeringsbeslut har uppgått till 233 beslut, vilket är fler än antalet myndigheter och organisationer som har fått uppdrag eller tagit emot bidrag för att genomföra olika projekt.2Ett trettiotal myndigheter och organisationer har fått medel för att genomföra mer än ett uppdrag. I detta sammanhang utmärker sig myndigheterna Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
1 Redovisningen av hur den särskilda satsningen har fördelats baseras på dels Rambölls rapport (2015a), dels Riksrevisionen (2015). Dessa rapporter skiljer sig i viss utsträckning när det gäller hur fördelningen av regeringens jämställdhetssatsning har sett ut på olika områden. Skillnaderna är små. I huvudsak visar rapporterna i stort sett samma fördelning. 2 En del insatser har tilldelats medel i flera omgångar, vilket innebär att antalet regeringsbeslut är något fler än antalet insatser. Antalet insatser som fått medel i flera omgångar är dock förhållandevis få. Fördelningen av regeringsbeslut stämmer därför relativt väl överens med fördelningen av insatserna på de olika delmålen.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
309
(MUCF) och Socialstyrelsen som båda har fått ett förhållandevis stort antal uppdrag (32 respektive 25). Även Statistiska centralbyrån (SCB), Rikspolisstyrelsen och Länsstyrelsen i Stockholms län och Länsstyrelsen i Östergötlands län har fått flera regeringsuppdrag.3 Bland de övriga organisationer som har fått flera uppdrag kan SKL, Folkbildningsrådet och Sveriges Kvinnolobby särskilt nämnas.
9.2.3 Mest medel till att bekämpa mäns våld mot kvinnor
Ungefär hälften av den särskilda jämställdhetssatsningen har avsett delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Det gäller både sett till antal regeringsbeslut och tilldelade medel. Under 2007–2014 fördelades cirka 1,2 miljarder kronor för ändamål med anknytning till delmål 4 och antalet regeringsbeslut uppgick till 120, se tabell 9.1 och figur 9.1. Delmål 3, Jämn fördelning av det obetalda hem- och om-
sorgsarbetet, har fått minst medel under samma period.
Tabell 9.1 Antal regeringsbeslut och tilldelade medel fördelat på respektive delmål 2007–2014
Delmål
Antal
regeringsbeslut
Tilldelade medel, (miljoner kronor)
Delmål 1 En jämn fördelning av makt och inflytande
36
204
Delmål 2 Ekonomisk jämställdhet
47
540
Delmål 3 Jämn fördelning av det obetalade hem- och omsorgsarbetet
7
32
Delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
120
1 206
Jämställdhetsintegrering
23
301
Summa
233
2 283
Källa: Ramböll (2015).
3 Underlag från Ramböll (2015a).
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
310
Figur 9.1 Fördelning av medel per delmål och jämställdhetsintegrering
Källa: Ramböll (2015a).
En del av insatserna som har rört delmål 4 har även omfattat insatser mot prostitution och människohandel samt stöd till bl.a. hbtjourer. Insatserna har haft en grund i delmålet, men genomförandet har haft en bredare ansats. De har i vissa fall även finansierats med anslag från andra utgiftsområden än utgiftsområde 13 Jämställdhet. Ett exempel är uppdraget till Socialstyrelsen att fördela utvecklingsmedel och stödja det lokala arbetet med våldsutsatta kvinnor, barn som bevittnat våld och våldsutövare.4
9.2.4 Länsstyrelserna har fått mest medel
Länsstyrelserna är de myndigheter som har tilldelats mest medel, sammanlagt ca 320 miljoner kronor. Medlen har i huvudsak gått till projekt som har handlat om att stödja och samordna organisationers arbete med att motverka mäns våld mot kvinnor och insatser för att motverka prostitution och människohandel för sexuella och andra ändamål samt insatser som rör hedersrelaterat våld och förtryck.
4 Socialdepartementet (2011b).
Delmål 1
9%
Delmål 2
24%
Delmål 3
1%
Delmål 4
53%
Jämställdhets-
integrering
13%
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
311
Tabell 9.2 Aktörer som har tilldelats mest medel (miljoner kronor)
Tilldelade medel (miljoner kronor)
Uppdragstagare 2007–2010 2011–2014
Totalt 2007–2014
Länsstyrelserna
160,3 160 320,3
Socialstyrelsen
136,6 119,1 255,7
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)
145 100 245
Ungdomsstyrelsen/Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
98 126,2 224,2
Rikspolisstyrelsen
142
18 160
Myndigheten för skolutveckling/Skolverket
84,5 67,3 151,8
Brottsoffermyndigheten
60,7
52 112,7
Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap
90
0
90
Delegationen för jämställdhet i högskolan
60
0,4 60,4
Länsstyrelsen i Stockholms län
26 31,8 57,8
Boverket
45
4
49
Källa: Riksrevisionen (2015). Tabellen visar endast de myndigheter eller aktörer som har tilldelats mer än 45 miljoner kronor under perioden 2007–2014.
Länsstyrelsen i Stockholms och Länsstyrelsen i Östergötlands län har fått medel för sina nationella samordningsuppdrag i fråga om prostitution och människohandel respektive hedersrelaterat våld och förtryck, se också kap 9.9.5. Socialstyrelsen är den enskilda myndighet som har tilldelats mest medel under perioden, totalt knappt 256 miljoner kronor. Merparten av Socialstyrelsens uppdrag har rört insatser inom delmålet 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra, och har handlat om att både fördela medel till bl.a. kvinno- och brottsofferjourer och utvärdera och följa upp arbetet i kommuner och landsting. Flera av uppdragen kan kopplas till förändringen i socialtjänstlagen 2007, som innebar att socialnämndens ansvar för våldsutsatta kvinnor och barn förtydligades.5Nämnas bör i sammanhanget att Socialstyrelsen utöver det uppdrag som har ingått i jämställdhetssatsningen, också har haft regeringens uppdrag att fördela utvecklingsmedel till kommuner och ideella utförare i syfte att kvalitets-
5 Se bl.a. SOU (2006:65), prop. 2006/07:38.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
312
utveckla arbetet med våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld och våldsutövare.6
Den enskilt största satsningen har varit programmet HåJ som SKL har ansvarat för, se vidare kapitel 11.
MUCF fick totalt nästan 225 miljoner kronor för ett stort antal projekt med fokus på olika aspekter av ungdomar och jämställdhet.
Delegationen för jämställdhet i högskolan (SOU 2011:1) fördelade bidrag till jämställdhetsprojekt vid universitet och högskolor. Nämnas kan också delegationen för jämställdhet i arbetslivet, JAdelegationen (SOU 2015:50) som finansierades av jämställdhetssatsningen.
Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap, FAS (numera Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, Forte), tilldelades 90 miljoner kronor för att bl.a. genomföra en satsning på forskning om kvinnors hälsa.
9.3 Hur uppdragen har utformats
9.3.1 Fokus på att öka kunskap och utveckla verksamheten
Merparten av de uppdrag som har ingått i jämställdhetssatsningen har syftat till att öka kunskapen om jämställdhet och utveckla metoder och rutiner för jämställdhetsarbete. En indelning kan göras i följande kategorier:7– Kunskapsutvecklande insatser, dvs. insatser som syftar till att
samla och analysera kunskap, dvs. forskning, analys, utvärderingar, uppföljningar och kartläggningar. – Verksamhetsutvecklande insatser, dvs. insatser som handlar om
att utveckla arbetssätt eller verksamheters funktionssätt genom nya metoder, verktyg, rutiner eller samordning.
6 Socialdepartementet (2014b). 7 Ramböll (2015a) har i sin underlagsrapport till utredningen delat in de olika insatserna i de kategorier som redovisas i detta betänkande. Ramböll har bedömt regeringsbeslutens huvudsakliga inriktning, det vill säga vad som har varit insatsens huvudsakliga syfte. Det är dock viktigt att framhålla att en stor del av insatserna har omfattat flera olika typer av insatser, exempelvis både utbildning och verksamhetsutveckling. Följande redovisning av hur jämställdhetssatsningen fördelats på de olika kategorierna baseras på Rambölls underlagsrapport till utredningen.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
313
– Utbildningsinsatser, dvs. insatser som innehåller utbildning inom
ett specifikt ämne för en särskild målgrupp. – Information- och spridningsinsatser, dvs. insatser som har syftat
till att sprida information om eller väcka uppmärksamhet kring en fråga, exempelvis genom kampanjer eller framtagande av informationsmaterial. – Bidragsfördelning, dvs. insatser som syftar till att ge bidragsstöd
till existerande verksamheter för att främja jämställdhet och stärka organisationens kapacitet.
Flest antal regeringsbeslut har avsett kunskapsutvecklande insatser, men mest medel har gått till verksamhetsutvecklande insatser, se figur 9.2 och 9.3.
Figur 9.2 Fördelning av regeringsbeslut per insatstyp
Källa: Ramböll (2015a).
Kunskapsutveckling
37%
Verksamhets-
utveckling
34%
Utbildning
13% Information/
spridning
9%
Bidragsfördelning/ organisations-
utveckling
7%
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
314
Figur 9.3 Fördelning av medel per insatstyp
Källa: Ramböll (2015a).
Kunskapsutvecklande insatser
Totalt har 87 insatser avsett kunskapsutveckling. Dessa har tilldelats medel om ca 540 miljoner kronor. Flera uppdrag som har tilldelats MUCF, SCB och Socialstyrelsen har handlat om att bidra till ökad kunskap till berörda målgrupper genom att genomföra kartläggningar och analyser. Exempelvis har MUCF haft i uppdrag att kartlägga förekomsten av arrangerade äktenskap och att genomföra en nationell studie av pojkars värderingar, manlighet, våld och jämställdhet. Myndigheten har också haft i uppdrag att öka kunskapen om sexuell exploatering av barn och ungdomar. SCB har till exempel haft i uppdrag att genomföra en tidsanvändningsstudie för att ge en bild av kvinnor och mäns tidsanvändning. Socialstyrelsen har gjort flera utvärderingar, t.ex. en utvärdering av ideella kvinnojourer.
Till kunskapsutvecklande insatser kan också räknas uppdragen till Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) och dåvarande FAS, numera Forte. Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) har haft i uppdrag att särskilt beakta kvinnors arbetsmiljöer i olika uppdrag om arbetsmiljöns betydelse
Kunskapsutveckling
24%
Verksamhets-
utveckling
52%
Utbildnings-
insatser
14%
Informations-/
spridnings-
insatser
4%
Bidragsfördelning/ organisations-
utveckling
6%
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
315
för uppkomsten av sjukdom. FAS finansierade ett program för forskning om kvinnors hälsa. Även regeringens beslut att inrätta JA-delegationen kan räknas till de kunskapsbildande insatserna.
Verksamhetsutvecklande insatser
Totalt 79 insatser har avsett verksamhetsutvecklingsinsatser med en finansiering på totalt nästan 1,2 miljarder kronor. Exempel på sådana insatser är samverkansprojekt, jämställdhetsintegrering samt utveckling av kanaler för stöd och rådgivning. Länsstyrelserna, Socialstyrelsen och SKL är exempel på uppdragstagare som haft i uppdrag att genomföra insatser som syftar till verksamhetsutveckling. Exempelvis har länsstyrelserna haft i uppdrag att genomföra samordningsinsatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck. Socialstyrelsen har bl.a. haft i uppdrag att utveckla och implementera metoder för att fråga om våldsutsatthet inom hälso- och sjukvård samt att utveckla verksamhet i missbruks- och beroendevården. SKL har genomfört programmet Hållbar Jämställdhet (HåJ) som har handlat om att utifrån ett jämställdhetsperspektiv stödja kvalitetssäkring av offentligfinansierade verksamheter på kommunal- och landstingskommunal nivå, se vidare kapitel 11.
Utbildningsinsatser
Totalt 30 insatser har varit utbildningsinsatser. Exempel på sådana är konferenser eller utbildningar för myndighetspersonal och framtagande av utbildningsmaterial. Totalt har dessa insatser finansierats med medel om nästan 330 miljoner kronor. Brottsoffermyndigheten har svarat för flera utbildningsinsatser genom att till exempel genomföra utbildningsprogram för rättsväsendet vad gäller bemötande av sexualbrottsoffer samt utbildningsinsatser för att synliggöra barn som har bevittnat våld. MUCF har till exempel, inom ramen för sitt uppdrag att motverka sexuell exploatering, tagit fram kunskapsunderlag, högskoleutbildningar för professionella och utbildningar för tjej- och killjourer. Ett annat exempel är Skolverket som har genomfört kompetensutvecklingsaktiviteter för att främja jämställdhetsarbete i skolan.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
316
Informations- och spridningsinsatser
Totalt 21 informations- och spridningsinsatser har genomförts under båda mandatperioderna för sammanlagt drygt 96 miljoner kronor. Rikspolisstyrelsen har till exempel genomfört en informationskampanj om brott i nära relationer. Ett annat exempel är Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet som genom sitt ansvar för webbportalen www.jamstall.nu ger fakta och nyheter om jämställdhet, praktiska exempel och konkreta verktyg för jämställdhetsarbete.
Bidragsfördelnings-/organisationsutvecklingsinsatser
Sammanlagt 17 insatser har avsett bidragsfördelning och organisationsutveckling med en finansiering om nästan 132 miljoner kronor. MUCF har haft flera uppdrag som har handlat om att ge bidragsstöd till organisationer. Myndigheten har till exempel fördelat medel till organisationer för att arbeta med engagemangsguider samt till jämställdhetsprojekt. Myndigheten har också fördelat medel till civilsamhällesorganisationers arbete med jämställdhetsintegrering samt till nationella minoriteters organisationer för att arbeta med jämställdhet. Ett annat exempel på uppdragstagare som har fördelat medel är Folkbildningsrådet, som har delat ut projektbidrag till folkhögskolor och studieförbund i syfte att förbättra romska kvinnors möjligheter till egen försörjning eller vidareutbildning.
9.3.2 Kommuner, landsting och organisationer har varit mottagare
Flera av uppdragen har handlat om att fördela medel till kommuner, landsting och organisationer. Det gäller i hög grad uppdragen till länsstyrelserna, Socialstyrelsen, MUCF och Skolverket samt Boverket och medlen till SKL. Exempelvis fördelade Socialstyrelsen medel till kvinno- och brottsofferjourer och brottsofferverksamhet för hbt-personer.
MUCF fördelade medel till insatser för engagemangsguider, nationella minoriteters organisationer och organisationer och stiftelsers arbete med att främja jämställdhet. Skolverket fördelade under 2008–
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
317
2010 sammanlagt 33 miljoner kronor till kommuner och enskilda huvudmän för jämställdhetsprojekt. Boverket fick i uppdrag att fördela 45 miljoner kronor till kommuner för att stärka tryggheten i stads- och tätortsmiljöer ur ett jämställdhetsperspektiv.
9.3.3 Fokus på mäns våld mot kvinnor, arbetsmiljö och kvinnors företagande i början
När den särskilda jämställdhetssatsningen inleddes 2007 fanns ingen tydlig plan för hur medlen skulle användas.8 Enligt vad som framkommer i Riksrevisionens granskning fanns ingen beredskap eller plan på hur de nya medlen skulle användas, vilket enligt Riksrevisionens granskning förklarar varför inte hela anslaget kom att förbrukas under de första åren.9 Detta stöds också av våra intervjuer med företrädare för dåvarande regeringen och Regeringskansliet. Att anslaget för särskilda jämställdhetsåtgärder på en gång tiodubblades var resultatet av den tillträdande regeringens ambitioner att öka ansträngningarna på området. Regeringen angav att den ville göra satsningar på forskning om kvinnors hälsa och insatser för att minska mäns våld mot kvinnor.10
Enligt uppgifter till utredningen var det också viktigt att stärka kopplingen till integrationspolitiken, vilket bl.a. innebar att insatser mot hedersrelaterat våld och förtryck kom att ingå i jämställdhetspolitiken. Även insatser för jämställdhet i arbetslivet skulle prioriteras. Det fanns också en stark ambition att prioritera insatser för att öka kvinnors företagande, vilket också ledde till den särskilda satsningen om 400 miljoner kronor som finansierades inom utgiftsområdet.11
8 Se bl.a. Riksrevisionens granskning (2015). 9 Riksrevisionen (2015). 10Prop. 2006/07:1, utgiftsområde 13. 11 Intervjuer med företrädare för Regeringskansliet samt Ramböll (2015a).
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
318
9.3.4 Handlingsplaner har tagits fram för insatser mot mäns våld mot kvinnor
För insatser som rörande mäns våld mot kvinnor tog regeringen fram handlingsplanerna Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot
kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer (skr.2007/08:39), Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål (skr. 2007/08:167) samt Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja (skr.
2009/10:229).
Några motsvarande handlingsplaner för övriga delmål har inte tagits fram, även om en strategi för jämställdhet på arbetsmarknaden och i näringslivet utarbetades och redovisades till riksdagen 2009. Denna handlingsplan fokuserade i hög grad på generella insatser inom respektive utgiftsområde och innehöll, jämfört med handlingsplanerna som avsåg delmål 4, betydligt färre riktade insatser och medel.12
Nämnas bör regeringens skrivelse 2011 som avsåg jämställdhetspolitikens inriktning (skr. 2011/12:3). I denna redovisar regeringen inriktningen av vilka insatser som har genomförts och vilka åtgärder som ska genomföras inom ramen för de fyra delmålen. Redovisningen är mer omfattande i fråga om delmål 4 Mäns våld mot
kvinnor ska upphöra än övriga delmål.
9.3.5 Verksamhetsutveckling och utbildningsinsatser över flera år
Den särskilda jämställdhetssatsningen har bestått både av uppdrag som har avsett ett år och uppdrag som har sträckt sig över flera år. Fleråriga uppdrag har främst återfunnits i kategorierna verksamhetsutveckling och utbilningsinsatser och avsett delmål 4 Mäns våld
mot kvinnor ska upphöra. Räknat i ekonomisk omslutning har drygt
90 procent av insatserna under 2011–2014 som har rört delmål 4 Mäns
våld mot kvinnor ska upphöra sträckt sig över tre år eller längre.
Det finns också flera uppdrag som har rört delmål 1 Makt och
inflytande och delmål 2 Ekonomisk jämställdhet, som har spänt över
12 Skr. 2008/09:198.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
319
flera år bl.a. uppdrag till Statens musikverk om jämställdhet inom musiklivet 2011–2014 och Arbetsmiljöverket om belastningsskador.13
9.4 Stöd till myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering
Som beskrivs i kapitel 3.2.1 är regeringens huvudsakliga strategi för att nå de jämställdhetspolitiska målen jämställdhetsintegrering. Under den senaste tioårsperioden har regeringen på olika sätt verkat för att myndigheterna ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina verksamheter. Regeringens stöd till myndigheterna kan delas in i tre perioder.
9.4.1 Stöd till myndigheterna 2005–2007 – JämStöd
År 2005 tillsattes utredningen Jämställdhetsintegrering i den statliga verksamheten, med uppgift att vara ett stöd för de statliga myndigheternas, inklusive Regeringskansliets, arbete med jämställdhetsintegrering (SOU 2007:15). Utredningen, som tog namnet JämStöd, hade bl.a. i uppdrag att informera om och ta fram metoder och utbildningar i jämställdhetsintegrering. Utredningen samlade sammanlagt 1 600 personer från den statliga förvaltningen till olika aktiviteter.
I sitt slutbetänkande pekade utredningen på behovet av fortsatt stöd och stimulans av jämställdhetsintegrering i offentlig verksamhet. JämStöd föreslog att särskilda stödfunktioner skulle inrättas både centralt och regionalt under en femårsperiod.14
Enligt JämStöd:s förslag skulle den centrala stödfunktionen bestå av ett råd med uppgift att stödja myndigheternas, inklusive Regeringskansliets, arbete med jämställdhetsintegrering. Den regionala stödfunktionen skulle ligga på länsstyrelserna i samverkan med aktörer i regionen, med hjälp av en organisationskommitté vad gäller bl.a. ansvarsfördelning. Länsstyrelserna skulle tillsammans med dessa regionala aktörer ta fram regionala strategier för hur stödinsatser för jämställdhetsintegrering skulle organiseras och genomföras.
13 Kulturdepartementet (2011). Arbetsmarknadsdepartementet (2011b). 14SOU 2007:15.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
320
JämStöd föreslog vidare att arbetet för jämställda verksamheter skulle utvärderas kontinuerligt för att såväl den centrala och de regionala stödfunktionerna som andra deltagande organisationer skulle få möjlighet att reflektera över och förbättra sina insatser.
Vad gäller styrning av jämställdhetspolitiken föreslog Jämstöd att regeringens styrning via regleringsbrev skulle innehålla tydligare mål och återrapporteringskrav. Utredningen menade även att uppdrag i regleringsbrev borde kompletteras med krav på mer långsiktigt arbete, exempelvis i myndigheternas instruktioner, och att en särskild kraftsamling skulle göras på jämställdhetsarbetet inom vissa prioriterade politikområden.
9.4.2 Stöd till myndigheterna 2008–2010 – Program för jämställdhetsintegrering i staten (Jämi)
Göteborgs universitet (Nationella sekretariatet för genusforskning) fick 2008 i uppdrag att bygga upp ett stöd för statliga myndigheters arbete med jämställdhetsintegrering. Det kom att benämnas program för jämställdhetsintegrering i staten (Jämi). I uppdraget ingick bl.a. att universitetet skulle vidareutveckla metoder för jämställdhetsintegrering och etablera ett forum för erfarenhetsutbyte om jämställdhetsintegering. Universitetet skulle även samråda med berörda parter, såsom statliga myndigheter, länsstyrelser, universitet och högskolor och Sveriges Kommuner och Landsting.15
I uppdraget beskriver regeringen det stöd som myndigheter kan vara i behov av i sitt arbete med jämställdhetsintegrering. Enligt regeringen krävs ett systematiskt förändringsarbete om en organisation mer långsiktigt ska kunna jämställdhetsintegrera sin kärnverksamhet. Ett sådant arbete kräver såväl utbildning, kunskap om metoder och tydliga mål som en engagerad ledning. I regeringens uppdrag refereras till en intervjuundersökning inom JämStöd, i vilken konstaterades att personer som har deltagit i utbildningar avseende jämställdhetsintegrering ser ett behov av fortsatt stöd på myndigheterna, bl.a. med att fortsätta utveckla och verksamhetsanpassa de metoder som utbildningarna har gett, och att följa upp och mäta effekter av arbetet.
15 Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2008a). Se även skr. 2011/12:174.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
321
Mot bakgrund av ovanstående såg regeringen ett behov av att inrätta en stödfunktion som skulle ges möjlighet att verka för långsiktighet och kontinuitet i myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. Samtidigt menade regeringen att det efterfrågade stödet på sikt skulle kunna tillgodoses på en fristående konsultmarknad, varför de inte bedömde det som nödvändigt att etablera en permanent statlig stödstruktur för jämställdhetsintegering.
Enligt slutrapporten för Jämi från 2010 har det övergripande målet med arbetet varit att skapa förutsättningar för ett långsiktigt stöd för jämställdhetsintegrering. Universitetet för fram vikten av ett tydligt politiskt ägarskap och att arbetet med jämställdhetsintegrering behöver bygga på samverkan.16
Konsultföretaget Kontigo genomförde 2010 en utvärdering av Jämi. Enligt Kontigo hade regeringens uppdragsbeskrivning varit otydlig, vilket hade lett till oklarheter om Jämi:s uppdrag. Kontigo fann vidare att valet av Nationella sekretariatet för genusforskning som utförare gav programmet en akademisk utgångspunkt, vilket försämrade möjligheterna att nå målgruppen statliga myndigheter, eftersom upparbetade kanaler saknades. Kontigo ifrågasatte i rapporten om det är inom akademin som den främsta kompetensen finns när det gäller jämställdhetsintegrering av statliga verksamheter. Kontigo fann också att regeringens styrning av programmet hade varit otydlig. Enligt Kontigo behövs det tydligare uppdrag, konsekvensanalyser av val av huvudman för stöd till myndigheterna och en kombination av teoretiker och praktiker i genomförandet av stödet.17
Även företrädare för Regeringskansliet och för Nationella sekretariatet för genusforskning anser att planeringen av Jämi var otydlig och inte gav tillräckliga förutsättningar för framgång. Nationella sekretariatet för genusforskning hade inte rätt kontaktnät eller auktoritet bland myndighetsföreträdarna. De myndigheter som sekretariatet skulle samverka med hade inte heller egna, motsvarande uppdrag att jämställdhetsintegrera sin verksamhet, vilket försvårade uppdraget och gjorde att det huvudsakligen kom att handla om kunskapsproduktion.18
16 Göteborgs universitet (2010). 17 Kontigo (2010). 18 Intervju med Nationella sekretariatet för genusforskning 2015-03-25, samt S/JÄM, 2015-04-07.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
322
9.4.3 Jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM), 2012–2015
Uppdrag 2013–2014 (JiM 1)
År 2012 beslutade regeringen att sammanlagt 18 myndigheter skulle få ett särskilt uppdrag att ta fram en plan för hur respektive myndighet skulle kunna nå de jämställdhetspolitiska målen.19Uppdraget avsåg 2013–2014. Dessa myndigheter var Arbetsmiljöverket, Boverket, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försvarsmakten, Försäkringskassan, Konstnärsnämnden, Kriminalvården, Livsmedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällsfrågor, Pensionsmyndigheten, Sametinget, Statens institutionsstyrelse, Skatteverket, Skolverket, Statens musikverk, Tillväxtverket, och Vetenskapsrådet.
Valet av just dessa myndigheter föregicks av en intern beredning inom Regeringskansliet som tog fasta på vilka myndigheter som bäst passade för uppdraget. Enligt Regeringskansliet var det ett medvetet val att endast välja ut ett mindre antal myndigheter. Myndigheterna fick också särskilda medel för att genomföra uppdraget (sammanlagt 25 miljoner kronor).20
Parallellt med att dessa myndigheter fick uppdraget att ta fram en plan för sitt jämställdhetsarbete, fick Göteborgs universitet (Nationella sekretariatet för genusforskning) i uppdrag att ge stöd till myndigheterna. I uppdraget ingick bl.a. att ge stöd i planering och genomförande av myndigheternas uppdrag och anordna forum för erfarenhetsutbyte mellan myndigheter. Universitetet skulle också identifiera och sprida lärande exempel samt sammanställa resultatet av myndigheternas arbete. I beslutet betonade regeringen att det är varje myndighet som ansvarar för jämställdhetsintegrering inom sitt verksamhetsområde. Enligt regeringens bedömning borde dock myndigheternas arbete stödjas av en utomstående aktör för att ge förutsättningar för resultat.21
19 Uppdraget gavs i myndigheternas regleringsbrev för budgetåret 2013 enligt följande (exempel Pensionsmyndigheten): Pensionsmyndigheten ska ta fram en plan för hur myndigheten ska bedriva ett utvecklingsarbete för att verksamheten ska bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Planen ska innehålla identifierade utvecklingsbehov, mål, aktiviteter och budget och ska genomföras under 2014. Vidare ska planen beskriva på vilket sätt lärdomarna från utvecklingsarbetet kan tas tillvara i myndighetens processer efter 2014. 20 Intervju S/JÄM 2015-04-07. 21 Utbildningsdepartementet (2013b).
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
323
Uppdrag 2015–2018 (JiM 2)
Ytterligare 23 myndigheter gavs ett liknande uppdrag 2014. Även denna gång föregicks valet av en bedömning av vilka myndigheter som hade bäst förutsättningar att genomföra uppdraget.22 En skillnad var att uppdraget avser en längre tidsperiod, 2015–2018, och att myndigheternas planer ska redovisa på vilket sätt arbetet med jämställdhet integreras i myndighetens ordinarie verksamhet.23Följande myndigheter gavs detta uppdrag: Arbetsförmedlingen, Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Diskrimineringsombudsmannen, Domstolsverket, Folke Bernadotteakademin, Folkhälsomyndigheten, Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd, Inspektionen för vård och omsorg, Migrationsverket, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Myndigheten för yrkeshögskolan, Riksutställningar, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige, Socialstyrelsen, Statens konstråd, Statens kulturråd, Statens skolinspektion, Universitets- och högskolerådet, Universitetskanslersämbetet, Verket för innovationssystem och Åklagarmyndigheten.
De tidigare 18 myndigheterna gavs ett liknande uppdrag som de nya myndigheterna i regleringsbrevet för 2015. Antalet myndigheter som har ett regeringsuppdrag att ta fram en plan på hur de ska arbeta för att integrera ett jämställdhetsperspektiv sina verksamheter uppgår för närvarande till 41 stycken.
I samband med att antalet myndigheter ökade gavs också Göteborgs universitet ett fortsatt uppdrag att stödja arbetet med jämställdhetsintegrering. I uppdraget betonar regeringen att stödet till myndigheterna ska vara verksamhetsanpassat och att universitetet ska samråda med länsstyrelsernas särskilt sakkunniga för frågor om
22 Intervju S/JÄM 2015-04-07. 23 Uppdragen gavs i regleringsbreven för 2015. Exempel Arbetsförmedlingen: ”Arbetsförmedlingen ska redovisa en plan för hur myndigheten avser att utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering i syfte att verksamheten ska bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115). Planen ska innehålla identifierade utvecklingsbehov samt mål och aktiviteter som myndigheten avser att vidta och genomföras under 2016–2018. Vidare ska planen beskriva på vilket sätt jämställdhet kan integreras och bli en del av myndighetens ordinarie verksamhet, exempelvis i myndighetens styrprocesser. Planen ska slutredovisas till Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet med kopia till Socialdepartementet) senast den 2 november 2015. Myndigheten ska lämna en delredovisning i särskild ordning den 22 februari 2018, och beskriva och analysera resultatet av genomfört arbete 2015–2017. Redovisning av åtgärder och resultat ska även ske årligen i myndighetens årsredovisning.”
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
324
jämställdhet och andra relevanta aktörer. Vidare ska Göteborgs universitet löpande utvärdera uppdraget.24
9.4.4 Erfarenheter av JiM-uppdraget 2013–2014
Utredningens enkät- och intervjuundersökning
I vår enkätundersökning ingick frågor om hur myndigheterna upplevde stödet från Göteborgs universitet. Det har också varit en fråga som belysts i vår intervjuundersökning av myndigheter.
Vi kan konstatera att merparten av myndigheterna som har fått stöd av Göteborgs universitet har varit nöjda med detta. Endast en mindre andel finner att stödet har varit otillräckligt, se figur 9.4. Detta resultat bekräftas också i våra intervjuer med myndigheterna.
Figur 9.4 Enkätresultat: Stödfunktion JiM
I vilken utsträckning anser du att stödet från Nationella sekretariatet för genusforskning i myndighetens genomförande har varit tillräckligt?*
Källa: Utredningens enkätundersökning (2015). *Enbart svar från de myndigheter som deltagit i den särskilda JiM-satsningen, 35 myndigheter i urvalet.
24 Utbildningsdepartementet (2014a).
I stor utsträckning
57%
I viss utsträckning
29%
I liten utsträckning
3%
Inte alls
5%
Vet ej
6%
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
325
Det som framhålls som positivt av myndigheterna är möjligheterna till erfarenhetsutbyte med andra myndigheter. De framhåller också att universitetet har bidragit positivt genom introduktionen i jämställdhetsarbetet och stödet till myndighetens ledning. Flera myndigheter för dock fram ett ökat behov av verksamhetsanpassat stöd och ökad förståelse för verksamhetens förutsättningar. Ett par större myndigheter menar att myndigheterna själva måste bygga upp en egen kompetens och interna stödfunktioner som inte är beroende av en extern aktör. Några myndigheter uppger att de inte har efterfrågat något särskilt stöd från universitetets sida.25
Nationella sekretariatets redovisning
Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet har följt upp och analyserat det stöd som har lämnats till myndigheterna. Som grund för sin redovisning har universitetet genomfört en enkätundersökning som vände sig till de myndigheter som ingick i första omgången av uppdrag om jämställdhetsintegrering.26
Enligt Sekretariatets rapport har myndigheterna haft olika förutsättningar beroende på storlek och sakområden och tidigare erfarenhet av att arbeta med jämställdhetsintegrering. Samtidigt finns enligt sekretariatet flera likheter mellan myndigheterna och skäl att dra gemensamma slutsatser.
Sekretariatet menar att det positiva med JiM-satsningen har varit kombinationen av egna uppdrag till myndigheterna, en extern stödfunktion och en nära koppling till Regeringskansliet. Ett resultat av detta är att ledningsansvaret för jämställdhetsintegrering på myndigheterna har stärkts. En annan positiv aspekt som sekretariatet för fram är stödfunktionens nära koppling till forskning och kunskapsutveckling, vilket har bidragit till att satsningen har genomsyrats av en syn på jämställdhetsarbete som kunskapsbaserat snarare än en åsiktsfråga. Sekretariatet ser att även en framtida stödfunktion behöver ha en nära koppling mellan forskningsbaserad kunskap och praktiknära erfarenhet.
25 Utredningens intervjuundersökning och frisvar till enkätundersökningen. 26 Nationella sekretariatet för genusforskning, Göteborgs universitet (2015).
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
326
Å andra sidan har satsningen haft ett kort tidsperspektiv, vilket enligt sekretariatet har gjort att myndigheterna i viss mån har satsat på sådant som är möjligt att genomföra på kort tid, snarare än det som har varit mest angeläget. Enligt sekretariatet har stödet också varit underdimensionerat. En konsekvens av kortsiktigheten och det underdimensionerade stödet är, enligt rapporten, att stödet har blivit mer generellt och mindre myndighetsanpassat än vad som hade varit önskvärt.
Sekretariatets bedömning av myndigheternas återrapportering är att myndigheterna är nöjda med det stöd de har fått från sekretariatet. Det som har varit mest uppskattat är den enskilda konsultationen. Vissa har dock ifrågasatt sekretariatets kunskap om myndigheter och deras arbete. Sekretariatet menar att alla erfarenheter från satsningen tyder på vikten av ett grundligt och rikt initialt stöd i planeringsarbetet.
En annan uppskattad del av stödfunktionen har enligt sekretariatet varit de nätverksträffar och övriga informationsutbyten som har anordnats, vilka har lyfts fram som givande och värdefulla i myndigheternas återrapporteringar. Myndigheterna efterfrågar dock träffar med mer tematisk indelning för framtiden samt mer kunskap om hur teori ska omsättas i praktik.
Vad gäller resultat av satsningen, menar sekretariatet att de myndigheter som har flyttat fram positionerna vad gäller sitt jämställdhetsarbete i stor utsträckning är de myndigheter där ledningen har varit engagerad och prioriterat arbetet. I de fall som ledningen inte prioriterar arbetet tenderar det att sidoordnas och fokus läggs på andra insatser.
Sekretariatet ser samverkan mellan myndigheterna som en av de stora vinsterna med satsningen. De menar att myndigheterna har tagit tillfället i akt att samverka och samarbeta med varandra.
Sekretariatet ifrågasätter dock frivilligheten i stödfunktionen, vilket har inneburit att myndigheterna har använt stödet på olika sätt och i olika omfattning. För att kunna dra nytta av olika erfarenheter och göra systematiska analyser och uppföljningar hade det varit bättre om stödfunktionen hade skrivits in i myndigheternas uppdrag, t.ex. vad gäller återrapportering.
Sekretariatet lyfter även fram vikten av att Regeringskansliet arbetar med jämställdhetsintegrering och att framtida uppdrag om jämställdhet i högre grad preciserar uppdragens utformning och
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
327
återrapportering i relation till de jämställdhetspolitiska målen. Sekretariatet för också fram vikten av att uppdragen medföljs av en systematisk och kvalificerad uppföljning och påföljande spridningsarbete.
9.5 Hur myndigheterna arbetar med jämställdhet
9.5.1 Både som projekt och som del i ordinarie styrning
Enligt vår enkätundersökning tycks det vara lika vanligt att myndigheter arbetar med jämställdhet som en del i den ordinarie ledningen och styrningen av myndigheten som att arbetet organiseras i separata projekt, se tabell 9.3. Sex av tio myndigheter svarar att arbetet organiseras som en del i den ordinarie ledningen och fem av tio uppger att arbetet organiseras som projekt.
Tabell 9.3 Enkätresultat: Hur arbetar din myndighet med jämställdhet?
Antal respondenter och andel i procent
Svarsalternativ Antal Andel i procent
Genom vår roll som arbetsgivare gentemot våra anställda
33
72
Som en del i ordinarie ledning och styrning, t.ex. genom särskilda mål eller indikatorer för jämställdhet
27
59
Vi har en särskild organisation/styrgrupp av tjänstemän som erbjuder stöd i jämställdhetsarbetet
23
50
Särskilda projekt med finansiering av regeringen inom avgränsade områden
23
50
Annat
11
24
Vi genomför inget arbete med jämställdhet
0
0
Källa: Utredningens enkätundersökning (2015).
I utredningens enkätundersökning är det möjligt att urskilja vissa skillnader mellan myndigheterna. Myndigheter som 2013 fick i uppdrag att ta fram en plan på arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv (JiM 1)uppger i betydligt högre grad än övriga myndigheter att de organiserar arbetet som en del i ordinarie styrning och
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
328
att de har en styrgrupp eller särskilda tjänstemän som stöd i arbetet. Skillnaden är markant.27
Samtidigt framkommer det i utredningens intervjuundersökning att flera myndigheter ännu inte har funnit formerna för sitt jämställdhetsarbete. Det är fråga om större myndigheter eller myndigheter där arbetet pågår med att ta fram en plan för hur arbetet ska bedrivas och anpassas till verksamhetens uppdrag i övrigt.
9.5.2 Myndigheterna ser det interna jämställdhetsarbetet som en del i arbetet med jämställdhet
Som framgår ovan av tabell 9.3 om hur myndigheterna arbetar med jämställdhet svarar sju av tio att de ser arbetet med jämställdhet som en del i rollen som arbetsgivare.
Att myndigheterna ser en sådan koppling mellan det arbetsgivarpolitiska ansvaret, det interna jämställdhetsarbetet, och hur jämställdhet integreras i verksamheten, det externa jämställdhetsarbetet, är förklarligt av flera skäl. Dels finns diskrimineringslagstiftningen som, utöver förbudet mot diskriminering, också föreskriver att arbetsgivarna ska arbeta med aktiva åtgärder för att främja jämställdhet, dels har flera av myndigheterna medborgarnära kontakter. Hur myndigheten då förhåller sig i frågor om bemötande handlar i hög grad om hur myndigheten arbetar med frågor som rör värderingar och personalrelaterade frågor. Detta framhålls av flera myndigheter både i samband med utredningens intervjuer och i vår enkätundersökning.
En förklaring till att flera myndigheter uppmärksammar hur arbetsgivarpolitiska frågor samspelar med uppdrag om att främja jämställdhet i det utåtriktade arbetet är att tonvikten i regeringens särskilda jämställdhetssatsning har varit inriktad på kunskaps- och kompetensutveckling. Uppdragen om jämställdhetsintegrering har också inneburit att frågor om ledning och styrning har kommit att uppmärksammas.
27 Utredningens enkätundersökning. Sju av tio JiM-myndigheter uppger att arbetet är en del i ordinarie ledning och styrning jämfört med fyra av tio övriga myndigheter. Åtta av tio JiMmyndigheter uppger att de har en särskild organisation som stöd i arbetet jämfört med fem av tio övriga myndigheter.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
329
9.5.3 Inte bara jämställdhet utan även andra perspektiv
Flera myndigheter inom olika utgiftsområden ser kopplingar mellan arbetet med jämställdhet och uppdrag som rör andra tvärsektoriella frågor. Det framhålls i såväl vår intervjuundersökning som frisvaren på våra enkätfrågor.28
Det gäller även myndigheterna på kulturområdet, vilket sannolikt beror på att dessa myndigheter i sina instruktioner har i uppgift att integrera ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv i sina verksamheter (se kap. 3.6.). Det samma gäller för DO:s pågående arbete med antidiskrimineringsintegrering, dvs. att bredda jämställdhetsintegreringen till att omfatta fler diskrimineringsgrunder. Mot den bakgrunden avser regeringens uppdrag om jämställdhetsintegrering till DO att myndighetens arbete med antidiskrimineringsintegrering fortsätter inom ramen för uppdraget kring jämställdhetsintegrering.29
Ett intersektionellt perspektiv lyfts också fram av Myndigheten för kulturanalys. Enligt myndigheten finns det behov av att öka kunskapen om hur olika maktordningar samverkar. Myndigheten för som exempel fram Statens historiska muséer som har valt att integrera ett hbtq-perspektiv i arbetet med jämställdhet. Myndigheten för kulturanalys menar att jämställdhetsarbetet i förlängningen kan kopplas till de olika diskrimineringsgrunderna.30
9.6 Resultat av regeringens särskilda jämställdhetssatsning
9.6.1 Kunskap och insikt har ökat
Regeringens uppdrag till myndigheterna tycks ha på kort sikt påverkat myndigheterna i fråga om rutiner och metoder. Detta framgår av utredningens intervjuundersökning, se tabell 9.4. Exempelvis uppger sex av tio myndigheter att kunskapen om jämställdhet har ökat i stor eller i viss utsträckning och nästan samtliga myndigheter uppger ett behov av mer kunskap om jämställdhet för att kunna utveckla
28 Utredningens enkätundersökning. 29 Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Diskrimineringsombudsmannen. 30 Myndigheten för kulturanalys (2014a).
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
330
verksamheten. Det framgår också av enkätundersökningen, där sju av tio myndigheter uppger att myndighetens ordinarie processer för styrning, ledning och uppföljning har påverkats genom att de i större utsträckning än tidigare inkluderar t.ex. könsuppdelad statistik eller jämställdhetsanalyser.
Tabell 9.4 Enkätresultat: I vilken utsträckning har myndighetens satsningar på jämställdhet lett till följande?
Andel i procent
I stor utsträckning
I viss utsträckning
I liten utsträckning
Inte alls Vet ej
Kunskapen inom verksamheten om jämställdhet har ökat
30
59
9 2 0
Medvetandet om vikten av ett jämställdhetsperspektiv i den egna verksamheten har ökat
37
50
6,5 0 6,5
Myndigheten har identifierat behov av att ta fram ytterligare kunskap om jämställdhet för att kunna utveckla verksamheten
35
52
11 2 0
Myndighetens ordinarie processer för styrning, ledning och uppföljning har påverkats genom att de i större utsträckning än tidigare inkluderar t.ex. könsuppdelad statistik eller jämställdhetsanalyser
22
52
6,5 13 6,5
Myndighetens samarbete med andra aktörer såsom andra myndigheter, kommuner, landsting och civilsamhällesorganisationer har ökat, vad gäller jämställdhetsfrågor
17,5
28
28 22 4,5
Källa: Utredningens enkätundersökning (2015).
Det finns vissa tydliga skillnader i svaren från myndigheter som ingick i JiM 1 och övriga myndigheter. Fem av tio myndigheter som ingick i JiM1 uppger att kunskapen har ökat i stor utsträckning och att myndigheten i stor utsträckning ser ett behov av att ta fram ytterligare kunskap. Bland övriga myndigheter är det motsvarande två respektive tre myndigheter som svarar jakande på detta svars-
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
331
alternativ ”i stor utsträckning”. När det gäller frågan om myndighetens ordinarie processer för styrning, ledning och uppföljning har påverkats finns inga större skillnader.31
Att JiM-uppdraget i hög grad tycks ha lett till både ökad kunskap och ett ökat behov av att ta fram ytterligare kunskap bekräftas av utredningens intervjuundersökning. En återkommande uppfattning är att JiM-uppdraget har inneburit att myndigheten har behövt reflektera kring och förhålla sig till hur ett jämställdhetsperspektiv som helhet ska integreras.
9.6.2 Betydelsen av särskilda åtgärder om jämställdhet
Flera av de myndigheter som har fått både uppdrag inom jämställdhetssatsningen och uppdrag att ta fram en plan för att integrera ett jämställdhetsperspektiv menar att de riktade uppdragen inom jämställdhetssatsningen har underlättat arbetet med att ta fram en plan för att integrera ett jämställdhetsperspektiv. Enligt företrädare för myndigheterna påverkar särskilda uppdrag om jämställdhet hur myndigheten organiserar sitt jämställdhetsarbete. Det framhålls av exempelvis av företrädare för Polisen. I detta fall uppges att kompetensutveckling och rutiner som rör mäns våld mot kvinnor har kommit att integreras i den ordinarie verksamheten och i styrningen av verksamheten.32 Ett liknande förhållande förs fram av företrädare för Skolverket som menar att JiM-uppdraget har kommit att leda till att myndigheten har sett över interna styrdokument och rutiner för att säkerställa att jämställdhet får genomslag. Även företrädare för MUCF och Arbetsmiljöverket pekar på liknande effekter.33
Regeringens uppdrag har på så sätt påskyndat och synliggjort ett redan pågående arbete inom myndigheten som rör jämställdhet. JiM-uppdraget därigenom ses som en naturlig fortsättning på myndighetens jämställdhetsarbete. Andra myndigheter ser denna koppling, men uppger att de ännu inte riktigt har kommit så långt att erfarenheterna från de riktade uppdragen har tagits tillvara tillräckligt i JiMarbetet.
31 Utredningens enkätundersökning. 32 Intervju Polisen 2015-05-15 och Brå 2015-04-24. 33 Intervju Skolverket 2015-04-28.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
332
Flera myndigheter framhåller att tidpunkten för JiM-uppdraget har varit av betydelse. En större myndighet menar att om myndigheten hade fått uppdraget tidigare, hade myndigheten av olika skäl inte haft förutsättningar att ta sig an uppdraget på samma sätt som myndigheten i stället kunna göra nu.
9.6.3 Utvärderingar och uppföljningar som har genomförts
Delar av jämställdhetssatsningen har följts upp genom externa utvärderingar. I flera fall har också myndigheterna lämnat en mer omfattande återrapportering och redovisning till regeringen.
Större utvärderingar
I det följande återges de större utvärderingar som har gjorts under perioden 2007–2015 och som avser jämställdhetssatsningen.34– Brå (2010). Mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och för-
tryck samt våld i samkönade relationer. Uppföljning och utvärde-
ring av regeringens handlingsplan (Handlingsplan för att bekämpa
Mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer, skr. 2007/08:39). På regeringens upp-
drag följde och utvärderade Brå samtliga åtgärder som ingick i regeringens handlingsplan. – Apel forskning och utveckling (2013), Program för hållbar
jämställdhet. Resultat och effekter av ett utvecklingsprogram samt
Professionell Management (2014) Effektutvärdering av SKL:s
program för hållbar jämställdhet 2008–2013. Bägge utvärdering-
arna genomfördes inom ramen för satsningen på HåJ (se vidare kapitel 11) och var en del i regeringens beslut i samband med fördelningen av medel till SKL. – Brå (2014). På uppdrag av Utredningen om en strategi för att
motverka mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) genomförde
34 Utöver de uppföljningar och utvärderingar som återges, har också utvärderingar genomförts av enskilda konsultbyråer av olika satsningar, bl.a. Triolog (2011). Nämnas kan också Statskontorets studie av myndigheters arbete mot hot och våld riktat mot anställda (2012) som bl.a. berör Arbetsmiljöverkets uppdrag om hot och våld i arbetslivet, Arbetsmarknadsdepartementet (2011a).
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
333
Brå en uppföljning och utvärdering av de insatser som genomfördes 2011–2014 för att motverka mäns våld mot kvinnor. Brå:s slutsatser återges i SOU 2014:71. – Myndigheten för kulturanalys (2014). Bland förebilder och
föreställningar. Jämställdhetsarbete på kulturområdet. På uppdrag
av regeringen genomförde myndigheten en utvärdering av de olika insatser som genomfördes under 2011–2014. – Statskontoret (2014). Utvärdering av samordningen av arbetet
mot prostitution och människohandel vid Länsstyrelsen i Stockholms län. Utvärderingen avsåg de uppdrag som länsstyrelsen fullgör i
fråga om prostitution och människohandel och hur länsstyrelsen genomfört dessa. – Statskontoret (2015). Jämställdhet i skolan. Utvärdering av Skol-
verkets särskilda uppdrag 2008–2014. Statskontoret genomförde
på regeringens uppdrag en utvärdering av de olika jämställdhetssatsningar som Skolverket ansvarade för.
Återrapportering från myndigheterna
I det följande återges några av de mer omfattande återrapporteringar som myndigheterna har lämnat som rör de uppdrag som de har genomfört. – Ungdomsstyrelsen (2010). Så mycket bättre. Verksamheter med
engagemangsguider 2010. – Arbetsmiljöverket (2011). Våld och genus i arbetslivet. En kun-
skapsöversikt. – Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (2011). Forsk-
ning om kvinnors hälsa – rapport från en särskild satsning. – Tillväxtverket (2011). Att välja jämställdhet. Regeringsuppdrag
att utreda och beskriva förekomsten av ett jämställdhetsperspektiv i det regionala tillväxtarbetet. – Boverket (2013). Sammanställning och spridning av erfarenheter
från uppdraget att stärka tryggheten i stads- och tätortsmiljöer – slutrapport (2013:8).
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
334
– Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2014).
Fått och gjort. Nationella minoriteters projekt för jämställdhet och mot diskriminering. – Statens musikverk (2014). Statens musikverks jämställdhets-
uppdrag – rapport rörande verksamhetsåret 2014. – Universitets- och högskolerådet (2014). Jämställdhet i högskolan
– ska den nu ordnas en gång för alla?
– MUCF (2014). Fyra år med engagemangsguider. Insatser, erfaren-
heter och resultat. – Arbetsmiljöverket (2015). Kvinnors arbetsmiljö 2011–2014 –
slutrapport. – Socialstyrelsen (2015) Att kvalitetsutveckla arbetet mot våld i
nära relationer. En slutredovisning om utvecklingsmedel och kompetensstöd 2012–2014. – Diskrimineringsombudsmannen (2015). Utökade tillsyns- och
främjandeinsatser om aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen.
Uppräkningen ska inte ses som en fullständig redovisning av all den återrapportering som myndigheter lämnat till regeringen inom ramen för den särskilda jämställdhetssatsningen. Ovanstående är exempel på mer omfattande redovisningar som har lämnats av myndigheterna. Därtill kommer de rapporter och underlag som tagits fram av de olika delegationer som varit en del i regeringens jämställdhetssatsning. Redovisningen till regeringen har därmed varit förhållandevis omfattande i fråga om separata uppföljningar från berörda myndigheter.
Frågan är dock vilka resultat som de genomförda aktiviteterna har lett till?
9.6.4 Redovisade effekter – ett urval av uppföljningar och utvärderingar
I detta avsnitt återger vi några av de redovisade effekter som framkommer i ett urval av uppföljningar och utvärderingar. När det gäller de utvärderingar som Brå har genomfört av regeringens handlingsplaner redovisas dessa i kapitel 9.9. Utvärderingar och uppföljningar
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
335
om programmet Hållbar jämställdhet (HåJ) redovisas mer utförligt i kapitel 11.
Jämställdhet i skolan. Utvärdering av Skolverkets särskilda uppdrag 2008–2014
Enligt Statskontorets utvärdering har insatserna som bestod av utbildningar, utvecklingsprojekt och forskarledd handledning i första hand har vänt sig till personer som redan tidigare hade ett intresse för jämställdhetsfrågor. De olika insatserna har enligt Statskontoret lett till ökad kunskap hos deltagarna, men det är tveksamt i vilken utsträckning insatserna har lett till att kunskapen har använts och spritts på lokal nivå. Statskontoret finner att de lokala utvecklingsprojekten som Skolverket har beviljat medel till och forskarledd handledning tycks ha gett större avtryck i verksamheterna.35
För att i större utsträckning få genomslag skulle det enligt Statskontoret ha varit bättre om jämställdhetsinsatserna tog sikte på organisationer i stället för personer. På så sätt kan insatserna få större genomslag i de ordinarie verksamheterna. Statskontoret för också fram att det är viktigt att finna en balans mellan riktade satsningar och permanenta uppdrag. En risk med riktade uppdrag är att de konkurrerar med andra insatser och att långsiktigheten i styrningen påverkas negativt. Statskontoret framhåller vidare vikten av aktiv uppföljning. Enligt Statskontorets utvärdering har Skolverkets brustit i sin uppföljning. En mer aktiv uppföljning hade enligt Statskontoret gett Skolverket bättre förutsättningar att anpassa och utveckla sina egna insatser. Det hade också gett ett bättre underlag för en mer strategisk dialog med regeringen.36
Bland förebilder och föreställningar. Jämställdhetsarbete på kulturområdet
I sin utvärdering av insatser på kulturområdet har Myndigheten för kulturanalys följt upp och utvärderat de insatser som gjordes under 2011–2014 inom kulturområdet. Ett genomgående resultat är att
35 Statskontoret (2015b). 36 Ibid.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
336
kunskapen om jämställdhet uppges ha ökat och satt fokus på ojämställda förhållanden. Exempelvis har unga kvinnors möjligheter till filmskapande påverkats positivt genom att de har fått fler kontaktytor och att kunskap om genus i filmbranschen har ökat. Ett annat exempel är Historiska museets uppdrag som har inneburit att frågor om jämställdhet och genus har blivit synligare i verksamheten. Samtidigt visar dessa exempel på att det krävs ett fortsatt arbete för att säkerställa mer långsiktiga effekter.37
Enligt myndigheten är det viktigt att särskilda insatser utformas så att de ger förutsättningar för ett långsiktigt arbete. I sin utvärdering konstaterar myndigheten att särskilda satsningar på jämställdhet kan ha sina fördelar genom att de uppmärksammar behovet av att integrera ett jämställdhetsperspektiv. Samtidigt menar myndigheten att särskilda insatser riskerar att bli för snäva i tid och omfattning för att kunna påverka på lång sikt. Jämställdhetspolitiken behöver enligt myndigheten nå längre. Det kan göras genom tydliga mål om mätbara effekter i verksamheten. Myndigheten efterlyser också ett tydligt kunskapsutbyte mellan den som genomför verksamheten och den som bestämmer om politiken.
Statens musikverks rapport – rapport rörande verksamhetsåret 2014
Statens musikverk fördelade under 2011–2014 bidrag till jämställdhetsprojekt i musiklivet. Enligt myndighetens redovisning som avser år 2014 har intresset för jämställdhetsfrågor ökat liksom tillgängligheten till kvinnliga tonsättares musik. Likaså tenderar arrangörer i högre grad än tidigare eftersträva jämställdhet i valet av artister och musik. Enligt Statens musikverk tyder projektbeskrivningarna på att det finns en stor önskan att arbeta med jämställdhet i musiksektorn.
Enligt myndigheten är det för tillfället för tidigt att kunna avläsa mer långsiktiga effekter. Statens musikverk uppger att en sådan planeras av myndigheten under hösten 2015. Myndigheten finner att det krävs mer stimulansmedel till sektorn och att regeringen styr med tydliga krav i regleringsbrev och instruktioner för myndigheterna.38
37 Myndigheten för kulturanalys (2015a). 38 Statens musikverk (2015).
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
337
Jämställdhet i högskolan – ska den nu ordnas en gång för alla?
Uppföljningen avsåg de projekt som beviljades medel av Delegationen för jämställdhet i högskolan (SOU 2011:1). Delegationen fördelade sammanlagt 47 miljoner kronor till olika projekt inom högskolan. I uppdraget ingick också att ställa samman och analysera erfarenheter från de genomförda projekten.
Universitets- och högskolerådet (UHR) konstaterar i sin redovisning att de utvärderingar som har gjorts av de enskilda projekten i första hand har avsett hur projekten har genomförts och inte vilka eventuella effekter projekten har lett till. Det krävs därför enligt rådet att projekten följs upp fortlöpande under en längre period. Sammantaget finner UHR att projekten kan beskrivas som tidsbegränsade projekt som inte i tillräcklig grad integrerats i lärosätenas verksamhet. Enligt UHR har flera av projekten inte synts på lärosätena och de ser en risk i att projektens resultat inte tas tillvara i det fortsatta arbetet. UHR finner därför att universitet och högskolor bör sträva efter att integrera ett jämställdhetsperspektiv i alla beslut, processer och verksamheter vid lärosätena. Avslutningsvis framhåller myndigheten att jämställdhetsarbetet kräver tid och tålamod.39
Sammanställning och spridning av erfarenheter från uppdraget att stärka tryggheten i stads- och tätortsmiljöer – slutrapport
Enligt Boverket har de särskilda medel som har fördelats till kommunerna möjliggjort ett arbete som annars inte skulle ha påbörjats eller genomförts. Projekten har lett till att kunskapen om trygghet och jämställdhet har ökat och i fler än hälften av de projekt som beviljades medel har nya metoder utvecklats som utgår från ett jämställdhetsperspektiv. I flera fall har också fysiska förändringar gjorts i det offentliga rummet som kan ses som bestående effekter av projekten.40
Boverket konstaterar samtidigt att det finns behov av mer kunskap och att intresset från kommunerna är stort att lära mer om jämställdhet och hur andra perspektiv påverkar trygghet. Avslutningsvis
39 Universitets- och högskolerådet (2014). 40 Boverket (2013).
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
338
föreslår Boverket att en utvärdering genomförs under 2017 för att kunna slå fast mer långsiktiga effekter.
Forskning om kvinnors hälsa – rapport från en särskild satsning
Dåvarande Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) för i sin redovisning fram att intresset för att ansöka om forskningsmedlen var stort. Av 140 ansökningar beviljades medel till 17 forskningsprojekt. Enligt FAS uppföljning av projekten har dessa möjliggjort studier av könsskillnader i vårdutnyttjande. FAS kunde också i sin lägesrapport på ett övergripande plan redovisa vilken forskning i form av artiklar och samarbeten som projekten lett till. FAS gör bedömningen att forskningsprogrammet har stärkt forskningen om kvinnors hälsa, vilket kan komma att öka kontakterna mellan forskning och praktik. Enligt FAS visar satsningen på att det finns ett ökat behov av forskning av typiska ”kvinnosjukdomar”. FAS för därför fram frågan om att genomföra ytterligare en satsning.41
Kvinnors arbetsmiljö 2011–2014 – slutrapport
Arbetsmiljöverkets uppdrag har bl.a. lett till att myndigheten har publicerat ny kunskap om arbetsmiljörelaterade problem som rör kvinnor i arbetslivet. Myndigheten har också tagit fram verktyg som ska kunna användas av både inspektörer och arbetsgivare för att kunna synliggöra och bedöma risker för belastningsskador för kvinnor. Vidare har myndigheten utbildat sina inspektörer i de nya verktygen och inspekterat över 4 000 arbetsställen och ställt krav på åtgärder för att minska risken för belastningsskador.42
Det är dock enligt verket för tidigt att dra några slutsatser om huruvida den nya kunskapen och de nya verktygen har fått tillräckligt genomslag i både myndighetens verksamhet och hos arbetsgivare. Arbetsmiljöverket uppger därför att erfarenheterna av projektet ska tas tillvara i myndighetens föreskriftsarbete. Myndigheten ser också ett fortsatt behov av kompetensutveckling i frågor om jämställdhet och genus. Avslutningsvis menar Arbetsmiljöverket att
41 Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (2011). 42 Arbetsmiljöverket (2015).
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
339
det krävs fortsatta satsningar från såväl myndigheter som arbetsmarknadens parter för att förebygga belastningsskador.43
Så mycket bättre – rapporter om engagemangsguider
I sin rapport finner dåvarande Ungdomsstyrelsen att projekten har lett till ökad kunskap om det lokala föreningslivet och att medvetandet har ökat på kommunal nivå om betydelsen av att engagera fler i föreningslivet. Myndigheten konstaterar sammanfattningsvis att insatserna har fungerat bra för dem som har involverats i projekten, men att det är svårt att se några resultat i ett längre perspektiv.44
Fyra år med engagemangsguider. Insatser, erfarenheter och resultat
I en uppföljande rapport om engagemangsguider finner MUCF att projekten har betytt mycket för de involverade i form av ökat engagemang och ökad förståelse. Förutom ökad kunskap finner MUCF att projekten har stärkt samverkan mellan offentlig förvaltning och det civila samhället och synliggjort behovet av att arbeta med jämställdhetsintegrering och ett normkritiskt förhållningssätt inom föreningslivet. Sammanfattningsvis har projekten bidragit till ett större engagemang i föreningslivet.45
9.6.5 Inga dokumenterade resultat som avser samhällseffekter
Vår genomgång ovan visar att det finns få, om ens några, redovisade bestående effekter på samhällsnivå som följd av regeringens särskilda jämställdhetssatsning. Med bestående effekter avses i detta fall effekter på samhällsnivå som innebär att ett visst tillstånd i samhället har påverkats till följd av den genomförda insatsen. Enligt vad utredningen har funnit har inga sådana utvärderingar gjorts. Insatserna har genomgående lett till ökad kunskap och ökat upplevt behov
43 Ibid. 44 Ungdomsstyrelsen (2010). 45 MUCF (2014).
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
340
av ytterligare kunskap om förhållanden som påverkar jämställdhet. Av de utvärderingar och uppföljningar som genomförts är det få som har genomfört en mer omfattande effektutvärdering.46
Detta framgår även av den rapport som Ramböll Management Consulting (Ramböll) har tagit fram på utredningens uppdrag. Ramböll har i sin analys av utvärderingar och rapporter gått igenom ett urval av insatser. Nästan samtliga insatser har uppföljningen och utvärderingen redovisat effekter på vad Ramböll väljer att benämna organisationsnivå, men inte på samhällsnivå. Enligt Rambölls analys redovisas effekter i form av nya rutiner och bättre struktur för jämställdhetsarbete, vilket i sig har bidragit till att verksamheterna i högre utsträckning har uppmärksammat jämställdhetsfrågor. Enligt Rambölls analys av genomförda uppföljningar och utvärderingar har insatserna bidragit till en ökad medvetenhet om jämställdhetsfrågor kopplade till rekrytering.
9.7 Regeringens uppföljning och resultatredovisning till riksdagen
I likhet med övriga utgiftsområden lämnar regeringen varje år en resultatredovisning för utgiftsområdet Jämställdhetspolitik (UO 13). I budgetpropositionen 2015 använder sig regeringen för första gången av de indikatorer som SCB har tagit fram för jämställdhetspolitiken. Sammanlagt rör det sig om 16 indikatorer som avser de fyra jämställdhetspolitiska målen. Utöver en årlig redovisning har regeringen under perioden 2007–2014 också lämnat två särskilda skrivelser för att redovisa den särskilda jämställdhetssatsningen.
Regeringen för fram att kunskapen har ökat om jämställdhet och att mer jämställda verksamheter har utvecklats. Regeringen redovisar dock inte några effekter på samhällsnivå som kan kopplas till de jämställdhetspolitiska målen.
46 Utredningen vill framhålla i detta sammanhang att det är svårt att isolera enskilda insatsers betydelse från andra faktorers påverkan på hur jämställdheten utvecklas. För att kunna slå fast effekter på samhällsnivå krävs i regel mer omfattande studier. Några sådana studier har inte gjorts.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
341
9.7.1 Redovisning av den särskilda jämställdhetssatsningen 2010
I skrivelsen 2009/10:234 redovisar regeringen vilka insatser som genomförts under åren 2007–2010 som enligt skrivelsen uppgick till 1,6 miljarder kronor. I skrivelsen lämnas en utförlig redogörelse fördelat på jämställdhetspolitikens olika delmål. I redovisningen framgår även den ekonomiska fördelningen av satsningen fördelat på delmålen.47
Regeringen konstaterade att det var för tidigt att i skrivelsen kunna göra en helhetsbedömning av vilka effekter som olika insatser har lett till. Dels för att flera av insatserna pågick fortfarande, dels för att det krävs längre tid för att kunna avläsa effekter. Regeringen menade dock att det var möjligt att konstatera att satsningen har lett till bättre samverkan och samordning mellan olika verksamhetsområden, inte minst i fråga om insatser inom delmål 4 Mäns våld mot kvinnor
ska upphöra. Satsningen har också enligt regeringens redovisning lett
till att jämställdhet har stärkts som kunskapsområde och att jämställdhetsarbetet har breddats genom att fler har involverats i arbetet. Detta har i sin tur lett till att förutsättningarna har ökat att se hur problem som rör bristande jämställdhet kan lösas.48
Skrivelsen baseras på redovisningar från myndigheter och organisationer. Skrivelsen innehåller ingen redovisning av effekter på samhällsnivå/långsiktiga effekter, vilket kan förklaras av avsaknaden av effektutvärderingar.
9.7.2 Redovisning av den särskilda jämställdhetssatsningen 2012
I skrivelsen 2011/2012:174 lämnade regeringen ytterligare en redovisning av jämställdhetssatsningen för 2007–2010. Syftet med denna var att lämna en mer fördjupad redovisning av anslagets användning.49
Regeringens samlade bedömning är att jämställdhetssatsningen har bidragit till att skynda på utvecklingen mot jämställdhet. Enligt regeringens redovisning har satsningen ökat kunskapen om jäm-
47 Skr. 2009/10:234. 48 Ibid. 49 Skr. 2011/12:174.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
342
ställdhet, bidragit till verksamhetsutveckling och inneburit en kraftsamling inom viktiga områden som varit i behov av utveckling.
För delmålet Makt och inflytande redovisar regeringen exempel på positiva effekter. Ett sådant är Ungdomsstyrelsens insatser om engagemangsguider och bidrag till jämställdhetsarbete i nationella minoritetersorganisationer har påverkat i positiv riktning, exempelvis genom att attityder har förändrats hos de som har deltagit i projekten och att projekten stärkt de deltagande, främst romska kvinnor. I skrivelsen redogörs för ytterligare insatser. Gemensamt för dessa är att de, enligt skrivelsen, bidragit till ökad kunskap om jämställdhet samtidigt som de pekar på behovet av ytterligare insatser.
Inom delmålet Ekonomisk jämställdhet anger regeringen att insatserna i första hand har syftat till att öka kunskapen om jämställdhet. Ett exempel som förs fram är Arbetsmiljöverkets uppdrag att främja jämställdhet och motverka våld i arbetslivet lett till en mer enhetlig tillsyn när det gäller hot och våld i arbetslivet. I skrivelsen för regeringen också fram flera uppdrag som lämnats till bland annat till Konjunkturinstitutet, dåvarande Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU), Skolverket, Tillväxtverket, SCB, FAS samt Försäkringskassan. Några effektredovisningar av de särskilda insatserna redovisas inte.
Inom delmål 3 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgs-
arbetet hänvisas till uppdragen till SCB att sammanställa tidsanvänd-
ningsundersökningarna för att se vilka skillnader som finns mellan kvinnors och mäns tid för olika aktiviteter.
Inom delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra refererar regeringen till flera resultat. Enligt skrivelsen har insatserna sammantaget lett till ökad kunskap på området och att nya arbetsrutiner och metoder har tagits fram. Regeringen hänvisar till bl.a. Brå:s utvärdering som visar att nya metoder har tagits fram och att en bättre struktur för samarbetet mellan myndigheter har etablerats. Samtidigt visar utvärderingen att det inte har gått att fastställa några effekter för målgrupperna, i form av mindre utsatthet för våld, till följd av insatserna.50I skrivelsen redovisas också flera andra uppföljningar och utvärderingar som har gjorts eller initierats, bl.a. av Socialstyrelsen i fråga om kvinnojourers insatser och Folkhälsomyndighetens
50 Brå (2010).
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
343
granskning av myndigheters bemötande av våldsutsatta kvinnor inom nationella minoriteter, samt dåvarande Ungdomsstyrelsens kartläggning av förekomsten av arrangerade äktenskap.
Enligt skrivelsen har också programmet HåJ bidragit till ett mer långsiktigt och hållbart förändringsarbete som rör jämställdhetsintegering i kommuner och landsting.
9.8 Återkoppling och analys
9.8.1 Myndigheterna upplever att återkopplingen brister
I utredningens intervjuundersökning bland myndigheter är det en återkommande uppfattning att regeringens återkoppling av resultat av uppdragen kan utvecklas. Med något undantag finner de myndigheter som har ingått i intervjuundersökningen att återkopplingen borde ha varit mer utförlig och tydlig. Den upplevda bristen på återkoppling gäller inte bara genomförda uppdrag, utan också vilka förväntningar regeringen har på vilka resultat som de olika uppdragen ska leda till.51
Uppfattningen att regeringens återkoppling inte har levt upp till myndigheternas förväntningar framgår också i utredningens enkätundersökning bland myndigheter. På frågan i vilken utsträckning myndigheten har fått tillräcklig återkoppling från regeringen på hur myndigheten genomfört sitt uppdrag, svarade en av tio myndigheter att de har fått det i stor utsträckning. Tre av tio myndigheter uppgav att de inte hade fått någon återkoppling alls eller i liten utsträckning. Fyra av tio myndigheter svarar att de hade fått återkoppling i viss utsträckning, se figur 9.5.
51 Utredningens intervjuundersökning.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
344
Figur 9.5 Enkätresultat: återkoppling från regeringen
I vilken utsträckning har myndigheten fått tillräcklig återkoppling från regeringen på hur myndigheten har genomfört sitt uppdrag?
Källa: Utredningens enkätundersökning (2015).
Det finns inga större skillnader mellan myndigheter som ingick i JiM 1 och övriga myndigheter i dessa avseenden. Det är dock värt att notera att endast en av de myndigheter som ingått i JiM 1 och som svarade på enkätens fråga svarar att de har fått återkoppling i stor utsträckning. Övriga myndigheter i denna kategori svarar i viss eller liten utsträckning.
9.8.2 Förhållanden som är viktiga för att säkerställa ett jämställdhetsperspektiv i myndigheternas verksamhet
I utredningens enkätundersökning ställdes frågan om vilka aspekter som fungerar bra i myndighetens jämställdhetsuppdrag och vilka som behöver utvecklas, se tabell 9.5. Av svaren framträder ett behov av utveckling inom flera områden. Det finns inga systematiska skillnader mellan myndigheter som ingick i JiM 1 eller övriga myndigheter.
I stor utsträckning
11%
I viss utsträckning
43%
I liten utsträckning
20%
Inte alls
15%
Vet ej
11%
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
345
Tabell 9.5 Enkätresultat: Vilka av följande aspekter rörande myndighetens jämställdhetsuppdrag fungerar bra och vilka behöver utvecklas för att myndigheten ska uppnå en hållbar jämställdhetsintegrerad verksamhet?
Andel i procent
Fungerar bra
som det är
Visst behov av
utveckling
Stort behov av
utveckling
Ej relevant
Vet ej
Tiden för genomförande av särskilda satsningar* 26
46
11
7 9
Uppföljningen av särskilda satsningar*
9
61
24
2 2
Tillgången till resurser (ekonomi och personal)
13
52
30
0 2
Kunskap inom verksamheten*
20
54
24
0 0
Kompetens om hur myndigheten bedriver förbättringsarbete
24
52
22
0 0
Samverkan mellan myndigheter*
15
61
15
2 4
Samverkan med andra aktörer*
13
67
7
2 9
Externt stöd för att hitta fungerande arbetsmetoder*
20
48
24
2 4
Tydligare mål för myndighetens uppdrag och uppgifter*
46
33
17
0 2
Tydligare återkoppling från regeringen*
28
35
24
0 11
Förankringen av arbetet hos chefer i myndigheten*
28
52
17
0 0
Förankringen av arbetet hos medarbetare*
22
54
22
0 0
Källa: utredningens enkätundersökning (2015). *I frågor som rör jämställdhet.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
346
Ett tydligare jämställdhetsperspektiv i uppföljning och styrningen
Åtta av tio myndigheter ser ett visst eller stort behov av att uppföljningen av särskilda satsningar utvecklas. Det framgår också av enkätundersökningen att en majoritet av dem som har svarat på enkätens frågor ser ett behov av utvecklad återkoppling och tydligare mål för myndighetens uppdrag och uppgifter i frågor som rör jämställdhet. I fråga om tydligare mål finns det inom gruppen JiM 1 myndigheter både de myndigheter som svarar att målen fungerar bra som de är i dag, och de som svarar att det finns behov av utveckling.
I utredningens intervjuundersökning är det en återkommande uppfattning att det krävs en ökad tydlighet i regeringens styrning både i fråga om generella uppdrag att arbeta med ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten och i de enskilda uppdrag som ges. I första hand är det ett tydligare jämställdhetsperspektiv och förväntningar på vad som ska uppnås som efterfrågas i de enskilda uppdrag som regeringen ger.52
Stöd och förankring i myndigheten behövs för att lyckas med jämställdhetsarbetet
Andra aspekter som enligt enkätundersökningen indikerar ett behov av utveckling är kunskap om jämställdhetsarbete och stöd i arbetet med metoder och arbetssätt. Sju av tio myndigheter som har svarat på enkätens frågor uppger att de ser ett visst eller stort behov av utveckling av dessa aspekter, se tabell 8.5. Bland de myndigheter som svarar att det finns ett stort behov av externt stöd återfinns såväl stora som mindre myndigheter.
Även behovet av att förankra jämställdhetsarbetet hos chefer och medarbetare ses som aspekter som behöver utvecklas. Även här svarar nästan sju av tio myndigheter att de ser ett visst eller stort behov av utveckling.
I utredningens intervjuundersökning har också dessa aspekter belysts. Det är ingen entydig bild som framkommer, men en återkommande uppfattning som ges är att jämställdhetsarbetet behöver tid och utrymme i organisationen. Enskilda regeringsuppdrag har
52 Utredningens intervjuundersökning.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
347
spelat en viktig roll i att uppmärksamma behovet av ett utvecklat arbete med jämställdhet. Hur arbetet bäst bör bedrivas och vad jämställdhet betyder för den egna verksamheten är något som behöver förankras i organisationen och synas i ledningen av verksamheten.53
9.9 Insatser som rör mäns våld mot kvinnor
Med tanke på att drygt hälften av medlen i den särskilda jämställdhetssatsningen har avsett insatser för att förebygga och förhindra mäns våld mot kvinnor finns det skäl att mer ingående analysera hur dessa insatser har genomförts. Ytterligare ett skäl är att dessa insatser har omfattat flera olika utgiftsområden och berört flera departement i hög grad. På delmålsområdet mäns våld mot kvinnor finns det också flera utvärderingar gjorda.
Insatserna kan delas upp i tre områden: mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel. Organiseringen av myndigheternas arbete är delvis uppdelad utifrån de tre områdena, men i vissa fall samordnade. Förutom centrala myndigheter på området (Polisen, Socialstyrelsen, Brå, Åklagarmyndigheten m.fl.) har länsstyrelserna en regional samordnande roll i arbetet. Länsstyrelserna har haft flera uppdrag som under en längre tid utgjort en infrastruktur för arbetet med delmålet.54Det finns också två nationella myndighetsnätverk för kvinnofrid och mot hedersrelaterat våld. I dessa ingår företrädare för närmare 20 myndigheter och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL).55SKL har i sin tur ett kvinnofridsnätverk bestående av drygt 400 yrkesverksamma i kommuner, landsting och regioner. Därutöver träffas länsstyrelserna regelbundet i frågor som rör våld i nära relationer och arbetet mot hedersrelaterat våld.56
53 Utredningens intervjuundersökning. 54 När det gäller länsstyrelsernas uppdrag och framtida roll har förslag lämnats av såväl SOU 2015:55 och SOU 2014:49 att permanenta/förtydliga länsstyrelsernas uppdrag i instruktion. 55 Barnombudsmannen, Brottsförebyggande rådet, Brottsoffermyndigheten, Diskrimineringsombudsmannen, Domstolsverket, Folkhälsomyndigheten, Försäkringskassan, Inspektionen för vård och omsorg. Kriminalvården, Länsstyrelserna, Migrationsverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Nationellt centrum för kvinnofrid, Rikspolisstyrelsen, Rättsmedicinalverket, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Sveriges Kommuner och Landsting och Åklagarmyndigheten. 56SOU 2015:55.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
348
9.9.1 En institutionalisering av arbetet har påbörjats
Enligt Utredningen om en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55) har det offentliga i större utsträckning börjat ta ansvar för arbetet mot mäns våld mot kvinnor. Läget är enligt utredningens bedömning bättre jämfört med situationen för tio år sedan då flera utredningar konstaterade att arbetet med mäns våld mot kvinnor brast i institutionalisering på alla nivåer i samhället.57Utredningarna visade bl.a. att arbetet i allt för liten grad hade gjorts till en del av myndigheternas ordinarie arbete och det sågs inte heller som ett eget kompetens- och kunskapsområde.58
I dag är läget delvis annorlunda. En mängd samhällsaktörer har yrkesverksamma som arbetar helt eller delvis med frågorna. Vid varje länsstyrelse finns utvecklingsledare och särskilt ansvariga för mäns våld mot kvinnor. Flera statliga myndigheter har ett antal anställda som arbetar med särskilda uppdrag på området, t.ex. Socialstyrelsen, Polisen och Åklagarmyndigheten. Fler specialiserade tjänster som arbetar strategiskt och samordnande för att driva frågorna framåt har inrättats. Utöver det offentliga finns även anställda och personer som arbetar ideellt vid landets kvinnojourer, tjejjourer och brottsofferjourer.59I Maria Erikssons underlagsrapport görs den sammantagna bedömningen att det finns tendenser till en utveckling i positiv riktning även om det inte handlar om några radikala förbättringar. Inom såväl politiken som i myndigheters och andra organisationers verksamhet har fokus förskjutits mot ett systematiskt och sammanhållet arbete och effektiva metoder, uppföljning och utvärdering betonas alltmer. Stödet till kunskapsutveckling på området har institutionaliserats. Jämfört med den föregående tioårsperioden går det också att se en förskjutning mot det sociala området, vilket Eriksson framhåller som angeläget.
I en enkät som Unizon (tidigare SKR, Sveriges kvinnojourers riksförbund) skickade ut till landets alla kommuner i november 2014 och som besvarades av 70 procent, framgår att drygt 83 procent har någon sorts funktion/anställd inom området mäns våld mot kvinnor/våld i nära relationer. 48 procent uppgav att de hade flera
57 Ibid. 58SOU 2005:66, SOU 2004:117 och SOU 2004:121. 59SOU 2015:55.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
349
personer som arbetade med frågan och 41 procent uppgav att de hade ett ”kvinnofridsteam”.60Socialstyrelsen kartlade skyddade boenden 2012 och av de 206 som identifierades drevs 21 procent i kommunal regi.61Flera landsting har börjat ställa frågor om våldsutsatthet till sina patienter och påbörjat en utveckling av kunskapsstöd och riktlinjer.
Enligt Maria Erikssons underlagsrapport till vår utredning har det våldsförebyggande arbetet fått ett ökat fokus och det har skett en förskjutning av fokus mot arbete med våldsutövande män, även om utvecklingen har kommit längre inom kriminalvården, jämfört med socialtjänsten och andra verksamheter. Några problematiska tendenser som framhålls i rapporten handlar om att det inte går att se lika tydligt positiva tendenser när det gäller insatser riktade till riskgrupper av våldsutövande män och särskilt sårbara grupper av våldsutsatta kvinnor. Vidare beskrivs det förebyggande arbetet och arbetet med tidig upptäckt som underutvecklat.62
Sammantaget har en stor ökning av antalet yrkesverksamma på området skett den senaste tioårsperioden. Fler myndigheter och samhällsaktörer arbetar i större utsträckning med frågorna. Utredningen om en nationell strategi menar att det kan beskrivas som att en ökad institutionalisering har påbörjats och att ett professionellt fält och nya yrkesroller håller på att växa fram. Samtidigt bedömer utredningen att den institutionalisering som har påbörjats i huvudsak vilar på fleråriga och tillfälliga satsningar. Huruvida den framväxande institutionaliseringen kommer att integreras i ordinarie verksamhet hos ansvariga myndigheter är enligt utredningen delvis en öppen fråga.63 Maria Eriksson framhåller också att när arbetet mot våld i vardagspraktiken sätts i relation till politiken framträder ett mönster av å ena sidan omfattande insatser och åtgärder från politiskt håll, och å andra sidan tydliga svårigheter att få uttalade ambitioner att omsättas i praktik såväl när det handlar om polis och rättsväsende som socialtjänst och hälso- och sjukvård.
60 Unizon (2015). 61 Socialstyrelsen (2013b). 62 Eriksson, Maria (2015). 63SOU 2015:55.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
350
9.9.2 Utvärderingar visar på brister
Arbetet för att motverka mäns våld mot kvinnor har på regeringens uppdrag utvärderats av Brottsförebyggande rådet (Brå) och av Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) avseende perioden 2007– 2010. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) genomförde en nationell tillsyn av socialtjänsten, hälso- och sjukvård och kvinnojourernas arbete 2012–2013. Utredningen om en nationell strategi lät Brå göra ytterligare en uppföljning avseende perioden 2011–2014. Brå har även utvärderat regeringens handlingsplan för att bekämpa prostitution och människohandel för sexuella ändamål 2008–2010. Statskontoret har utvärderat det nationella uppdrag som Länsstyrelsen i Stockholms län har på området.
Brå:s utvärdering av handlingsplanen mot mäns våld mot kvinnor 2007–2010
Brå:s första utvärdering avsåg den första handlingsplanen för åren 2007–2010. Under perioden satsades ungefär 250 miljoner kronor per år. Brå:s sammanfattande bedömning var att handlingsplanen hade bidragit till ökad kunskap i arbetet med målgrupperna inom de flesta berörda professioner. Utbildningsinsatser var den vanligaste typen av aktivitet och ingick i nästan hälften av åtgärderna, vilket innebar att en mängd nya lättillgängliga kunskapskällor togs fram. En nästan lika vanlig åtgärd var verksamhetsutveckling.
Enligt Brå hade handlingsplanen inom polisen lett till mer strukturerade hot- och riskbedömningar. Utvärderingen visade också att handlingsplanen lett till en bättre struktur för arbetet både inom och mellan myndigheter. Brå menade dock att det fanns en del frågetecken rörande långsiktigheten i en del av åtgärderna, då t.ex. många utbildningar var engångssatsningar.64 Brå påpekade att de flesta projekt inte överlever när de statliga medlen upphör och att det var osäkert vilken generaliserbar kunskap som kan dras från projekten eftersom det har gjorts få utvärderingar. Brå menade dess-
64 Som exempel på myndigheter där utbildningar integrerats i ordinarie struktur för fortbildning nämndes Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen och de högskolekurser som NCK tagit fram uppgavs fortsätta. Bland de nationella aktörer som bedömde att de inte har möjlighet att fortsätta utbildningsinsatserna utan ett fortsatt regeringsuppdrag och särskilda medel nämndes Domstolsverket, Ungdomsstyrelsen och Skolverket.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
351
utom att resultaten av regeringens handlingsplan var mycket osäkra när det gäller effekter för målgrupperna, i form av mindre utsatthet för våld.65
Brå lyfte i slutrapporten fram ett antal utmaningar för framtiden, t.ex. att långsiktigheten i arbetet behöver säkerställas bl.a. genom långsiktig finansiering (både från statlig och från kommunal nivå). Det förebyggande arbetet med mäns våld, särskilt på en generell nivå riktat till män som grupp, behöver utökas. Vidare betonade Brå att det krävs en bättre struktur för samordning av nationella uppdrag. Flera nationella och regionala myndigheter hade fått likartade uppdrag eller gjort likartade tolkningar av sina uppdrag, vilket medfört förvirring både för dem och för deras målgrupper.66
Att ge en myndighet en nationell samordnande roll var en modell som förespråkades för framtida uppdrag med flera olika aktörer. Brå framhöll att det finns behov av en regelbunden tillsyn av hur arbetet inom socialtjänsten utvecklas, dels för att kontrollera arbetets kvalitet, dels för att tillsynen tycks skapa incitament för förbättringar. Vidare pekade Brå på att det krävs en starkare vetenskaplig grund för arbetet och att det behöver satsas på utvärdering för att föra arbetet framåt. De få utvärderingar som hade gjorts var inte så omfattande/eller hade osäkra resultat. Brå menade därför att det fanns bristande kunskapsunderlag om vilka arbetssätt som fungerar, särskilt avseende hedersrelaterat våld.67
Brå:s utvärdering av arbetet perioden 2011–2014
Brå har på uppdrag av utredningen om en nationell strategi (SOU 2015:55) utvärderat insatser som rör 2011–2014. Flera av slutsatserna från Brå:s första utvärdering återkommer i den andra utvärderingen.
Under perioden 2011–2014 satsades ungefär 220 miljoner kronor per år. Brå konstaterar att det är en imponerande mängd aktiviteter som har ägt rum och som i många fall fortfarande pågår på nationell,
65SOU 2014:71 och Brå (2010). 66 Exempel på detta är att Ungdomsstyrelsen, Skolverket och NCK alla startade var sin utbildning på högskolenivå om hedersrelaterat våld, om än med delvis olika målgrupper och fokus. Ett annat exempel är att utvecklingsmedel med liknande syfte har fördelats från olika potter med en ökad administrativ börda som följd. Brå (2010). 67 Brå (2010).
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
352
regional och lokal nivå. Utbildningsinsatserna är fortsatt många och det byggs upp nya verksamheter. Exempel finns på en mer långsiktig hållning. Sammantaget har arbetet utvecklats, men det finns fortfarande flera brister, t.ex. rörande samordning av uppdragen. Det finns en riklig mängd material och verktyg, som har tagits fram av olika aktörer och som många gånger vänder sig till samma målgrupper. Det rör sig om vägledningar, utbildningsmaterial, föreskrifter, handböcker m.m. Brå framhåller att budskapen inte alltid är desamma, och det kan vara svårt att hålla ihop materialen till ett samlat och effektivt metodstöd. I förlängningen kan detta innebära svårigheter för praktikerna – målgrupperna – att veta hur man ska förhålla sig till de olika materialen.
Problemet med kortsiktiga insatser och finansieringar nämndes i förra utvärderingen och återkommer i Brå:s andra utvärdering. Det finns en projekttrötthet ute i kommunerna, en önskan om arbetsro och en mer långsiktig finansiering. När det gäller de utvecklingsmedel som fördelas till kommuner (tidigare av länsstyrelserna, sedan 2012 av Socialstyrelsen) tycks det finnas en risk för att dessa snarare befäster en redan bekymmersam ojämlikhet mellan större kommuner med en väl utvecklad verksamhet och mindre kommuner med knappa resurser. Brå lyfter fram riskerna med kortsiktiga utbildningsinsatser som inte integreras i ordinarie fortbildning, men visar att det också finns exempel på mer långsiktiga utbildningsinsatser under perioden.
Enligt utvärderingen integreras inte kvinnofridsarbetet tillräckligt i myndigheternas ordinarie verksamheter utan utgör fortsatt ett parallellt spår. Länsstyrelserna lyfts fram som ett undantag, där kvinnofridsarbetet i allt högre grad integreras med t.ex. social hållbarhet och övrigt jämställdhetsarbete. Rikspolisstyrelsen har också identifierat integrering som något viktigt. I utvärderingen framkommer att systemet med statsbidrag och utvecklingsmedel kan bidra till att en del kommuner inte anser sig behöva bidra med egen finansiering, vilket innebär att arbetet med våld i nära relation löper vid sidan av den ordinarie verksamheten. De kvinnofridssamordnare som finns i kommunerna saknar många gånger mandat och budget och ingår inte i ordinarie beslutsfattande strukturer, vilket också bidrar till att frågan fortsätter som ett spår vid sidan av kommunernas ordinarie verksamhet.
Brå framhåller att det finns ett fortsatt behov av att i större utsträckning utvärdera de insatser och det arbete som görs på om-
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
353
rådet. Ungdomsstyrelsen pekar exempelvis på att det saknas utvärderingar och uppföljningar av de metoder som används i det förebyggande arbetet kring tvångsgifte. Socialstyrelsen konstaterar att antalet utvärderade insatser bland dem som beviljats utvecklingsmedel ökar men att det fortfarande finns brister. I många fall saknas uppföljning av hur t.ex. utbildningsinsatser verkat på lite längre sikt. Brå anser också, i likhet med den nationella samordnaren för våld i nära relationer (SOU 2014:49), att det är viktigt att utvärdera funktionen som nationellt resurscentrum i frågor om hedersrelaterat våld vid Länsstyrelsen i Östergötland. I sammanhanget lyfts Statskontoret utvärdering av Länsstyrelsen i Stockholm och dess nationella uppdrag om prostitution och människohandel fram. Brå betonar att de båda länsstyrelserna har ett stort antal uppdrag, ett omfattande ansvar och tunga uppgifter i dessa frågor. Dessa samordnade funktioner bedöms ha fört arbetet framåt. Brå menar dock att vissa problem kan uppstå när det gäller länsstyrelsernas mandat över varandra, i det fall uppdraget kräver detta.
Brå pekar på att implementering och förvaltning behöver stärkas, t.ex. när det gäller kommunikation av kunskap och metoder.
Enligt Brå visar även den andra utvärderingen att det ännu inte går att slå fast några effekter som rör kommunernas arbete och utsattheten hos de drabbade.
NCK:s utvärdering av utbildningsinsatserna
NCK har på regeringens uppdrag utvärderat utbildningsinsatserna inom ramen för handlingsplanen om mäns våld mot kvinnor (skr. 2007/08:39) samt Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja (skr. 2009/10:229).
Enligt NCK har dessa insatser bidragit till ökad kompetens hos myndigheter och medarbetare. I utvärderingen framkom dock även brister som t.ex. bristande samordning, otydliga mål och uppdrag, kortsiktiga uppdrag och engångssatsningar. NCK konstaterar dock att det sällan fanns krav på utvärdering i regeringens uppdrag. Enligt NCK utvärderades få utbildningar och effektutvärderingar saknades nästan helt.
I likhet med Brå finner NCK att de uppdrag med liknande innehåll som gavs till flera myndigheter samtidigt under en tidsbegränsad
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
354
period resulterade i ett stort antal korta engångssatsningar. Enligt NCK skulle en bättre samordning av uppdragen utan överlappning mellan departement och myndigheter sannolikt ha gett ett bättre genomslag.68
IVO:s tillsyn av arbetet med kvinnofrid bland kommuner, hälso- och sjukvård och kvinnojourer
Under åren 2012–2013 genomfördes en nationell tillsyn av Socialstyrelsen och i juni 2013 tog Inspektionen för vård och omsorg (IVO) över.69Tillsynen avsåg kommunernas, hälso- och sjukvårdens samt kvinnojourernas arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld. Tillsynen omfattade 60 kommuner/stadsdelsnämnder, 90 verksamheter i alla landsting/sjukvårdsregioner och 30 kvinnojourer.
Sammanfattningsvis konstaterade IVO att kommunernas arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld inte förefaller ha förbättrats nämnvärt sedan den förra nationella tillsynen gjordes 2008–2009. Trots att lagstiftningen är tydlig om kommunernas ansvar för området och att det dessutom sedan den förra nationella tillsynen gjordes har utkommit allmänna råd, utbildningsmaterial och vägledning från Socialstyrelsen i syfte att ge stöd till personal som arbetar inom området brister många kommuner i att ta sitt ansvar. IVO framhöll att det är stora skillnader mellan kommunerna både avseende kompetens inom området och kvaliteten i arbetet. Enligt IVO finns det kommuner som lever upp till lagstiftningens krav och som bedriver verksamhet av god kvalitet men de är fortfarande få. I de kommunerna finns ofta särskilda verksamheter eller särskilt ansvariga personer som arbetar med målgruppen.
IVO framhåller att kommunernas kvalitetsarbete inom området måste förbättras. I många kommuner saknas handlingsplaner, mål och statistik för arbetet och kartläggning inom området har sällan gjorts. Den övergripande uppföljningen inom området är bristfällig. Det kan medföra att man inom kommunen inte vet hur många ärenden man har haft under ett år, vilka insatser som gjorts och vad dessa insatser har inneburit för enskilda. I många kommuner finns en
68 NCK (2013a), SOU 2014:71. 69 IVO (2014).
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
355
bristande styrning och ledning från ansvariga nämnder och chefer. Det är dessutom en stor omsättning av personal, särskilt inom socialtjänstens myndighetsutövning.
IVO pekade även på att utredning och dokumentation av våldsutsatta kvinnor saknas eller brister, att serviceinsatser sker i stället för utredning med beslut och bistånd, att rutiner saknas eller är bristfälliga och att riskbedömning eller strukturerade bedömningsmetoder sällan används. Kommunernas arbete med särskilt utsatta grupper måste utvecklas i flertalet kommuner.70
Arbetet med våldsutövare har i många kommuner utvecklats och fler kommuner arbetar med mer riktade stödinsatser och särskilda metoder. I andra kommuner saknas det helt arbete med våldsutövare. IVO har noterat att det har skett vissa förbättringar inom familjerättens arbete med vårdnad, boende och umgänge sedan den förra nationella tillsynen.
Tillsynen av hälso- och sjukvården visar att landsting och sjukvårdsregioner har tagit fram olika riktlinjer, rutiner och planer inom området. Dessa är dock i olika omfattning kända eller används i olika grad i verksamheterna som granskats. Mål, statistik och kartläggning inom området saknas ofta.
Det finns skillnader mellan de granskade verksamheterna. Våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld är en viktig målgrupp för vissa verksamheter medan andra anser att detta inte berör dem eller inte är hälso- och sjukvårdens ansvarsområde.
Det systematiska kvalitetsarbetet behöver utvecklas. Vårdgivaren verkar i liten omfattning följa upp verksamheternas arbete inom området. Risken är stor att vården blir ojämlik. IVO har konstaterat brister i 28 av de granskade verksamheterna. Bristerna har i huvudsak rört anmälningsskyldigheten, det systematiska kvalitetsarbetet och samverkan. De verksamheter som överlag fungerar bättre inom hälso- och sjukvården är gynekologiska mottagningar och psykiatriska öppenvårdsmottagningar. Där finns det ofta kompetens inom området, särskilda barnansvariga, kunskap om anmälningsskyldigheten, rutiner m.m.
70 Särskilt utsatta grupper kan t.ex. vara våldsutsatta äldre kvinnor, våldsutsatta kvinnor med funktionsnedsättning, våldsutsatta kvinnor med missbruksberoende, våldsutsatta hbt-personer samt personer utsatta för hedersrelaterat våld.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
356
I IVO:s granskning ingick kvinnojourer som har avtal eller överenskommelse med kommuner och arbetar med att ta emot kvinnor som har bistånd enligt socialtjänstlagen (SoL). När kvinnojourer utför insatser enligt SoL gäller lagen i tillämpliga delar för verksamheten. Kvinnojourerna är i sitt arbete delvis beroende av att kommunerna fungerar bra och tar sitt ansvar. Det är stora skillnader mellan olika kommuner i hur samverkan fungerar med kvinnojourerna. I tillsynen konstaterades brister i 22 av de 30 granskade kvinnojourerna, bl.a. bristfälligt kvalitetsarbete och dokumentation och rutiner för rapportering enligt lex Sarah saknades.
Brå:s utvärdering av handlingsplanen mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål 2008–2010
Regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål omfattade 36 åtgärder och drygt 215 miljoner avsattes för att genomföra planen. Enligt Brå innebar handlingsplanen en omfattande utbildningssatsning. Poliser och åklagare utbildades för att förbättra utredningsarbete och bemötande. Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse har arbetat med att identifiera och erbjuda samtal med människor i riskzonen. Ungdomsstyrelsen och Skolverket har haft olika uppdrag som rör förebyggande arbete bland unga och i skolan och Länsstyrelserna har haft uppdrag som rör förbättrad samverkan på området.
Regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel, som gällde åren 2008–2010, syftade till att förbättra arbetet inom berörda myndigheter och organisationer.
Insatser på området har framför allt bidragit till utveckling av ny kunskap, vilket ytterligare har förstärkts genom de forskningsinsatser som har gjorts på området. Brå lyfter också fram vikten av att öka kunskapen om de utsattas behov och om vilka metoder och insatser som fungerar bäst. Bilden av prostitutionens och människohandelns omfattning behöver också bli bättre.
Polisen fick utökade resurser för att arbeta med frågorna. Detta ledde till att anmälningarna om sexköp ökade från 200 anmälningar under 2009 till 1200 under 2010. Antalet anmälningar om människohandel för sexuella ändamål ökade från 15 fall 2008 till 31 fall 2009 och 32 stycken 2010. Men antalet personer som blir lagförda är fortfarande mycket litet; endast ett par fall per år.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
357
Brå kunde inte bedöma om prostitution och människohandel i Sverige hade minskat till följd av handlingsplanen. Brå bedömer att skyddet och stödet till personer i prostitution eller med tidigare sådana erfarenheter, inte tycks ha förändrats märkbart under de tre år då handlingsplanen var i kraft. Däremot har initiativ tagits som på sikt kan leda till att insatserna för dem som är utsatta för människohandel för sexuella ändamål blir bättre. Arbetet med att förebygga att unga dras in i sexhandel, som säljare eller som köpare, förstärktes tydligt under de år handlingsplanen var i kraft. Rättsväsendet ökade tydligt sina insatser mot prostitution och människohandel och fler brott har anmälts och lagförts. Om detta främst är en konsekvens av att Polisen fick utökade resurser för att arbeta med frågorna, eller om kvaliteten och effektiviteten i arbetet också har ökat, är dock en mer öppen fråga. En satsning på bättre bemötande har också gjorts. Brå konstaterade att huvudfokus har legat på människohandeln. Samverkan kring frågorna på nationell och internationell (främst europeisk) nivå har ökat tydligt när det gäller människohandel för sexuella ändamål. Däremot finns få initiativ på europeisk nivå när det gäller prostitution. En del ny kunskap i form av nya kartläggningar har producerats med medel från handlingsplanen.
Brå ansåg att det finns skäl att lägga en större del av de tillgängliga resurserna på insatser mot sexhandel generellt och på stödjande insatser för dem som säljer sex – och vid behov även köparna – och en mindre del på den särskilda del av prostitutionen som bygger på människohandel. Brå menade också att den växande marknaden på internet, som inte bara avser fysiska kontakter utan även ”virtuella” tjänster, och som många ungdomar kommer i kontakt med, bör stå i fokus för det fortsatta arbetet.
9.9.3 Ökad samordning och mer analys efterfrågas
En återkommande uppfattning hos de myndigheter som vår utredning har intervjuat i fråga om mäns våld mot kvinnor är att regeringens samordning av insatserna inom området behöver stärkas samt att det krävs mer analys och återkoppling till myndigheterna. Brå finner utifrån sina utvärderingar att arbetet hittills har spretat allt för mycket och att en del uppdrag har motverkat varandra. Det krävs därför en helhetssyn i styrningen. Brå för också fram att utvärde-
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
358
ringsperspektivet behöver förstärkas liksom den vetenskapliga grunden.71
NCK anser också att regeringens styrning behöver stärkas och samordnas i högre utsträckning för att bl.a. undvika onödig konkurrens mellan myndigheter. I likhet med Brå för NCK fram att de ser behov av mer uppföljning och utvärdering av genomförda insatser. NCK efterlyser också mer återkoppling från regeringens sida.72
Även Polisen och Socialstyrelsen samt Länsstyrelsen i Stockholms län ser behov av en ökad samordning. Enligt Polisen bör samordningen mellan departementen stärkas och regeringen borde i större utsträckning ge återkoppling på det arbete som görs och förslag som lämnas. Polisen ser en poäng i att det finns en extern uppföljning av de berörda myndigheternas arbete.73 Socialstyrelsen för fram att det behövs någon aktör som kan se helheten för att se till att regeringens uppdrag är samordnade.74En liknande uppfattning förs fram av Länsstyrelsen i Stockholms län.75
Utredningen om en nationell strategi (SOU 2015:55) och den nationella samordnaren mot våld i nära relationer (SOU 2014:49) drar båda slutsatsen att det behövs en bättre samordning, struktur och tydlighet när det gäller arbetet och insatserna mot mäns våld mot kvinnor på nationell nivå. Det krävs en välfungerande koordinering mellan olika statliga myndigheter och i relationen mellan Regeringskansliet och andra myndigheter.
9.9.4 Länsstyrelsernas samordning
Länsstyrelserna har haft flera uppdrag inom området. Utifrån regeringens handlingsplan som avsåg perioden 2007–2010 fick länsstyrelserna i uppdrag att stödja och samordna det lokala och regionala arbetet för mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck. Även i regeringens handlingsplan för att motverka prostitution och människohandel gavs länsstyrelserna ett samordnande uppdrag rörande dessa insatser. Över tid har uppdragen förlängts och ut-
71 Intervju Brå 2015-04-24. 72 Intervju NCK 2015-05-12. 73 Intervju Polisen 2015-05-12. 74 Intervju Socialstyrelsen 2015-04-08. 75 Intervju Länsstyrelsen i Stockholms län 2015-06-12.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
359
vecklats. För närvarande pågår ett antal uppdrag fram till utgången av 2015. Länsstyrelserna ska bl.a. inom sitt ansvarsområde stödja samordningen i länet av insatser som syftar till att motverka mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck, att barn bevittnar våld samt prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Länsstyrelserna i Stockholm, Skåne och Västra Götalands län ska även lämna stöd till utveckling av skyddat boende för våldsutsatta kvinnor. Länsstyrelserna ska samverka med relevanta myndigheter som t.ex. Socialstyrelsen och Nationellt centrum för kvinnofrid.76
Länsstyrelserna ska också främja och lämna stöd till insatser för att motverka hedersrelaterat våld och förtryck. Stöd till insatser som syftar till att motverka att unga blir gifta mot sin vilja ingår i uppdraget. Länsstyrelserna ska göra en samlad redovisning av de insatser som vidtagits dels uppdelat för respektive län, dels samlat på nationell nivå för att möjliggöra en nationell bild av insatser och resultat.
Socialstyrelsen har fått i uppdrag att fördela utvecklingsmedel och att tillsammans med länsstyrelserna ge nationellt och regionalt kompetens- och metodstöd med syfte att kvalitetsutveckla arbetet med våldsutsatta kvinnor, barn som har blivit utsatta för våld eller som har bevittnat våld samt med våldsutövare. Stödet har utvärderats av Umeå universitet (2015) och genomförandet av uppdraget lyfts fram som ett positivt exempel på samverkan och stöd från nationella och regionala myndigheter till kommuner på lokal nivå i utredningen om en nationell strategi (SOU 2015:55).
För att genomföra arbetet har varje länsstyrelse en utvecklingsledare för arbetet mot mäns våld mot kvinnor, våld i nära relationer, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel. Utvecklingsledarna och de särskilt sakkunniga för jämställdhet på länsstyrelserna samarbetar med varandra, dock i varierande grad beroende på vilka förutsättningar som råder. I SOU 2015:55 beskrivs hur arbetet som rör mäns våld mot kvinnor ofta sidoordnas ordinarie verksamheter, och att det även finns en sidoordning av våldsfrågorna i relation till övrigt jämställdhetsarbetet. Det finns dock tendenser till att arbetet mot mäns våld mot kvinnor långsamt håller på att integreras med övrigt jämställdhetsarbete. Länsstyrelsernas arbete med uppdraget att samordna delmål 4 Mäns våld mot
kvinnor ska upphöra framhålls som ett exempel på detta i SOU
76 Skr. 2007/08:39.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
360
2014:71. I samband med vår intervjuundersökning har det också framhållits att uppdraget Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ), se kapitel 10, har bidragit till att utvecklingsledare och särskilt sakkunniga samarbetar i högre grad än tidigare och att frågorna om mäns våld mot kvinnor samordnas mer med övrigt jämställdhetsarbete.
Enligt Länsstyrelsen i Stockholms län har samordningen i länen blivit bättre i jämförelse med 2010. I den enkät som länsstyrelsen genomfört svarar sju av tio kommuner att det blivit bättre, medan knappt två av tio anser att samordningen blivit delvis bättre. En av tio kommuner ser ingen skillnad i jämförelse med hur det var 2010.77
9.9.5 De nationella kompetens- och samordningsuppdragen
Det finns ett antal nationella kompetens- och samordningsuppdrag som rör delmål 4 mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Tre av dessa ligger inte på en sektorsmyndighet och är av mer omfattande karaktär. Länsstyrelserna i Östergötlands och Stockholms län har getts nationella uppdrag som rör kompetensstöd och samordning på området. Dessa uppdrag är temporära. Därtill har Uppsala universitet sedan tidigare ett permanent nationellt uppdrag på området.
Länsstyrelsen i Östergötlands län
Sedan 2005 har Länsstyrelsen i Östergötlands län i uppdrag att fördela utvecklingsmedel till nationella och länsövergripande insatser mot hedersrelaterat våld och förtryck och att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja. Länsstyrelsen i Östergötland har i uppdrag att utveckla ett nationellt kompetensteam mot tvångs- och barnäktenskap samt hedersrelaterat våld och förtryck. Inom ramen för uppdraget har länsstyrelsen upprättat ett särskilt stöd och en konsultationstelefon för myndigheter som startades 2014. Myndigheten har en särskild webbplats med information och stöd till myndigheter i arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck. Uppdragen har förlängts till utgången av 2015.78
77 Länsstyrelsen i Stockholms län (2015a). 78 Justitiedepartementet (2005), och Utbildningsdepartementet (2014b). SOU 2015:55.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
361
Länsstyrelsen i Stockholms län
Sedan 2008 har Länsstyrelsen i Stockholms län ett nationellt samordnande uppdrag rörande prostitution och människohandel, där även medelsfördelning ingår. Uppdraget har sedan dess förlängts och utvecklats och det uppdrag som länsstyrelsen har i dag pågår till utgången av 2016. Uppdraget innefattar bl.a. nationell samordning, stärkt samverkan, operativt metodstöd, arbete med tryggt återvändande och stödprogram för rehabilitering för personer som har utsatts för prostitution och människohandel för sexuella och andra ändamål. Länsstyrelsen ska även fördela medel till utvecklingsprojekt som bedrivs av myndigheter eller frivilligorganisationer. Medlen ska stödja projekt som bidrar till att arbetet mot prostitution och människohandel på sikt ska ingå i ordinarie strukturer och processer bland de aktörer som medverkar i projektet.79
Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid, NCK)
I uppdraget till Uppsala universitet ingår att med ett rikstäckande och samlat perspektiv utveckla och sprida evidensbaserad kunskap och information om mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld samt våld i samkönade relationer. Uppdraget omfattar vidare att sammanställa aktuell forskning inom området och att kontinuerligt analysera behovet av ny forskning. Universitetet ska också bedriva forskning med anknytning till den kliniska verksamheten inom området mäns våld mot kvinnor.
Inom ramen för uppdraget ska universitetet bedriva utbildning och vara ett stöd för myndigheter och organisationer i frågor om mäns våld mot kvinnor. Universitetet ska stödja myndigheterna i deras metodutvecklingsarbete och verka för en effektiv samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer. I detta ingår att utveckla och sprida evidensbaserade metoder för bemötande och omhändertagande av personer som har misshandlats eller våldtagits.
Universitetet ska samverka med Akademiska sjukhuset i Uppsala i frågor som rör den kliniska verksamheten inom området mäns våld mot kvinnor. I detta ingår att stödja driften av en nationell stödtelefon.
79 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende länsstyrelserna och Statskontoret (2014b).
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
362
Till skillnad från de andra nationella uppdragen som Länsstyrelsen i Stockholms län respektive Östergötlands län, som finansieras inom utgiftsområdet Jämställdhetspolitik, är uppdraget till Uppsala universitet finansierat tills vidare med medel från utgiftsområde 16, Utbildning och universitetsforskning.80
Rambölls belysning av kunskapsstödet vid två myndigheter
Utredningen om en nationell strategi (SOU 2015:55) har gett Ramböll Management Consulting i uppdrag att på ett oberoende sätt belysa, analysera och bedöma kunskapsstödet inom området mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck vid NCK vid Uppsala universitet respektive vid länsstyrelsen i Östergötlands län.81
Undersökningen visar att NCK:s verksamhet och det kunskapsstöd som erbjuds är uppskattat av yrkesverksamma på nationell, regional och lokal nivå. Yrkesverksamma på berörda myndigheter bedömer att NCK gör produkter av mycket hög kvalitet. Det tycks dock finnas förväntningar om att NCK bör nå fler målgrupper än vad de gör i dagsläget, t.ex. gruppen yrkesverksamma praktiker. Verksamheten anses fortfarande ha sin bas inom hälso- och sjukvård och socialtjänst, trots breddning under senare år. I Rambölls rapport beskrivs att huvudmannaskapet för NCK uppfattas påverka verksamhetens inriktning och hur väl den når ut. Hemvisten vid universitetet upplevs i viss mån bidra till en tonvikt mot forskningsunderlag snarare än praktiskt tillämpbart material. Det kunskapsstöd som erbjuds upplevs inte täcka samtliga områden som det finns behov av och kunskap om, eller vara riktat till samtliga berörda yrkeskategorier. Personer som arbetar operativt på nationella, regionala och lokala myndigheter anges ha begränsad kunskap om NCK:s verksamhet.
Arbetet vid Länsstyrelsen i Östergötlands län bedöms vara uppskattat av yrkesverksamma inom området. Kompetensteamet uppfattas som starkt drivet av engagemang och att teamet bedriver ett proaktivt arbete. Ramböll bedömer dock att verksamhetens räck-
80 Utbildningsdepartementet (2011b). 81 Ramböll (2015b).
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
363
vidd inte är tillräcklig. Vidare framhålls att organisationen i dag är starkt personberoende och att den strukturella överbyggnaden inte är säkerställd för att möta risker förknippade med detta.
Ramböll belyser att det finns både geografiska och ämnesmässiga luckor i befintligt kunskapsstöd. Vidare finner Ramböll att oavsett om det nationella kunskapsstödet ska vara samlat eller fördelat mellan olika aktörer så behövs det en större tydlighet vad gäller olika aktörers ansvar för det kunskapsstödjande arbetet. Därefter, menar Ramböll, bör samordning och samverkan stärkas mellan de olika aktörerna för att förenkla arbetet för praktiker och utsatta.
Statskontorets utvärdering av Länsstyrelsen i Stockholm
Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat Länsstyrelsen i Stockholms läns nationella kompetens- och samordningsuppdrag. Enligt Statskontorets bedömning har länsstyrelsen i stora delar uppfyllt målet med sitt samordningsuppdrag. Samverkan har framför allt utvecklats mellan aktörer som arbetar med frågor om prostitution och människohandel på operativ nivå. Länsstyrelsen har skapat samverkansforum, utvecklat metodstöd i form av nationella vägledningar och anordnat utbildningar för olika typer av aktörer. Länsstyrelsen har också etablerat en nationell länkningsfunktion dit personer som arbetar med konkreta fall kan vända sig för stöd eller vidareslussning till relevanta aktörer. Funktionen riktar sig till statliga och kommunala myndigheter samt frivilligorganisationer. Användningen av den har ökat de senaste två åren.
Statskontoret uppmärksammar att en svårighet i arbetet är att kommunernas tillämpning av socialtjänstlagen varierar i fråga om stöd till brottsdrabbade. Vidare för Statskontoret fram att Länsstyrelsen i Stockholms läns arbete hade vunnit på en djupare, mer formaliserad samverkan med SKL som företrädare för kommunerna, och med Socialstyrelsen, som normgivande myndighet för socialtjänsten.82
Statskontoret ser både för- och nackdelar med att samordningsansvaret har lagts på en länsstyrelse. Till fördelarna hör att en länsstyrelse är en neutral aktör, utan ett ensidigt ansvar för vare sig brottsbekämpning eller stöd. Analysen visar att sociala aktörer uppfattar
82 Statskontoret (2014:14b).
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
364
att frågor om brottsbekämpning dominerar den nuvarande samverkan, men att länsstyrelsens neutrala uppdrag ändå stävjar den dominansen.
En nackdel med att en länsstyrelse har ett nationellt uppdrag är dock att den i övrig verksamhet endast har ett regionalt uppdrag och därför har etablerade kontakter främst inom det egna länet. En regional aktör kan också ha svårt att etablera samverkan på jämbördig nivå med nationella aktörer. En annan möjlig risk är att kommuner och myndighetsföreträdare på regional nivå utanför det aktuella länet uppfattar att samverkan inte berör deras verksamhet i samma grad som företrädare inom länet.
Statskontoret framhåller att Länsstyrelsen i Stockholms län trots sin ställning som regional aktör har etablerat sin status som nationell samordnare bland de operativt ansvariga hos berörda statliga myndigheter. Enligt länsstyrelsen har det visserligen tagit avsevärd tid att förankra ställningen som nationell samordnare, men myndigheten anser sig nu i stor utsträckning ha lyckats med detta även bland statliga myndighetsrepresentanter som verkar utanför Stockholms län.
Om regeringen anser att det även fortsättningsvis behövs en funktion som samordnar arbetet mot prostitution och människohandel, menar Statskontoret att den om möjligt bör ges mer långsiktiga förutsättningar för att planera arbetet än vad som gällt för Länsstyrelsen i Stockholms län. Utifrån att det för närvarande inte finns någon given myndighet pekar Statskontoret på tre möjliga alternativ för huvudmannaskapet för en fortsatt samordning: fortsatt uppdrag till Länsstyrelsen i Stockholms län, uppdrag till Polisen eller till Socialstyrelsen.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
365
Uppdragen överlappar varandra i betydande utsträckning
De nationella uppdragen sammanfaller i flera avseenden, vilket framgår av följande tabell.
Tabell 9.6 Likheter och skillnader mellan de nationella kompetens- och samordningsuppdragen
Länsstyrelsen i
Östergötlands län (hedersrelaterat våld)
Länsstyrelsen i Stockholms län (prostitution och människohandel)
Uppsala universitet, NCK (hela delmålet)
Typ av uppdrag Tillfälligt Tillfälligt
Permanent
Finansiering Jäm-anslaget 3:1 Jäm-anslaget 3:1 Forskningsanslaget 2:4 Kompetensstöd Ja Ja Ja Forskning Nej Nej Ja Metodutveckling Ja Ja Ja Utbildning Ja Ja Ja Informations- och kunskapsspridning
Ja
Ja
Ja
Alla tre myndigheter har i uppdrag att tillhandahålla utbildning, kompetensstöd, metodutveckling och informations- och kunskapsspridning i frågor som rör delmålet mäns våld mot kvinnor. Uppdraget till Uppsala universitet skiljer sig på flera sätt från uppdragen till de andra. Dels omfattar universitetets uppdrag forskning och evidensbaserade metoder, dels avser uppdraget en större del av delmålet samt även våld i samkönade relationer. Dock omfattas inte hela delmålet om mäns våld mot kvinnor eftersom prostitution och människohandel inte ingår. Därtill är universitetets uppdrag permanent till skillnad från länsstyrelsernas.
Det framstår som att de nationella uppdragen till Uppsala universitet (NCK) respektive länsstyrelsen i Östergötland, överlappar varandra delvis avseende frågan om hedersrelaterat våld och förtryck. Att olika nationella myndigheter har ansvar för samma fråga, t.ex. hedersrelaterat våld och förtryck, behöver inte vara problematiskt. Det finns flera myndigheter, t.ex. Socialstyrelsen, Polisen, Brottsoffermyndigheten, Brå och MUCF som i dag har ansvar för frågor inom delmål 4. Dessa myndigheter ansvarar dock för frågan inom sina respektive sektorer. Länsstyrelsen i Östergötland och
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
366
Uppsala universitet (NCK) har delvis liknande uppdrag och samma målgrupper när det gäller utbildningar, metodutveckling, kompetensstöd och informations- och kunskapsspridning. Uppdraget till Uppsala universitet (NCK) har dock en tydligare betoning av evidensbaserade metoder och kunskapsstöd jämfört med Länsstyrelsen i Östergötlands län.
9.10 Sammanfattning
Regeringen genomförde under 2007–2014 en särskild jämställdhetssatsning. Totalt 2,6 miljarder kronor avsattes, varav 2,1 miljarder kronor förbrukades. Drygt hälften av medlen fördelades till insatser för att nå jämställdhetspolitikens fjärde delmål Mäns våld mot kvin-
nor ska upphöra, vilket motsvarar ca 1,2 miljarder kronor. Minst
medel, 32 miljoner kronor, har fördelats till insatser som har syftat till att nå det tredje delmålet En jämn fördelning av det obetalda hem-
och omsorgsarbetet.
Nästan 70 myndigheter har fått ta del av insatserna. Ett tiotal myndigheter har genomfört flera insatser. Flest insatser har genomförts av Ungdomsstyrelsen/Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, 32 insatser, och av Socialstyrelsen, 25 insatser. Även organisationer har tagit del av jämställdhetssatsningen, varav bidraget till SKL för programmet Hållbar Jämställdhet (HåJ) hör till den största satsningen på 245 miljoner kronor. Övriga organisationer har fått cirka 30 miljoner kronor i bidrag. Flera av insatserna och medlen som har gått till myndigheterna har utgjorts av bidrag till projekt som har fördelats till kommuner och landsting samt till organisationer.
Tyngdpunkten i de insatser som har genomförts har legat på att ta fram kunskap och utveckla nya metoder och arbetssätt.
När jämställdhetssatsningen inleddes fanns ingen tydlig plan för hur medlen skulle användas. En ambition fanns att stärka insatserna för att verka för delmålet Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Under den första perioden 2007–2010 tog regeringen fram tre handlingsplaner för insatser för delmålet Mäns våld mot kvinnor ska upphöra, som kom att ligga till grund för regeringens beslut om fördelning och inriktning av insatserna för hela perioden fram till 2014. Någon motsvarande handlingsplan togs inte fram för övriga delmål.
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
367
Regeringen har på olika sätt verkat för att stödja myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. Under 2005–2007 verkade en särskild delegation, JämStöd, med uppgift att sprida kunskap och information om jämställdhetsintegrering. Därefter fick 2008 det Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet i uppdrag att etablera ett stöd för myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering som kom att kallas Jämi. Såväl den externa utvärderingen av Jämi 2010 som företrädare för sekretariatet och Regeringskansliet fann brister i upplägget. Bristerna bestod främst i att det inte fanns något tydligt uppdrag för myndigheterna att samverka med varandra och med Jämi i frågor om jämställdhetsintegrering.
Nästa steg i arbetet att stödja myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering blev att 2012 ge sammanlagt 18 myndigheter i uppdrag att ta fram en plan på hur myndigheterna skulle kunna verka för de jämställdhetspolitiska målen (JiM 1). Sammanlagt tilldelades myndigheterna cirka 25 miljoner kronor. Samtidigt fick det Nationella sekretariatet för genusforskning ett nytt uppdrag att stödja myndigheterna genom bl.a. erfarenhetsutbyte och spridande av goda exempel.
I slutet av 2014 gavs ytterligare 23 myndigheter ett motsvarande uppdrag som sträcker sig fram till 2018 (JiM 2). Enligt uppdraget ska myndigheterna redovisa hur deras jämställdhetsplaner och arbete ska integreras i den ordinarie verksamheten. Några särskilda medel fördelades inte denna gång till myndigheterna. Uppdraget till sekretariatet förstärktes dock med ytterligare medel för att göra det möjligt att ge stöd till fler myndigheter.
Erfarenheterna av sekretariatets stöd till myndigheterna har i huvudsak varit positiva. Endast ett fåtal myndigheter har inte varit nöjda. Det som framhålls som mest positivt är möjligheterna till erfarenhetsutbyte med andra myndigheter och stöd i introduktionen av jämställdhetsarbetet. En del myndigheter efterlyser ett mer verksamhetsanpassat stöd. Några myndigheter finner att de själva måste bygga upp en egen kompetens i hur ett jämställdhetsperspektiv kan integreras. Ett par myndigheter har inte efterfrågat något stöd.
Nationella sekretariatet för genusforskning för fram ett liknande resultat i sin redovisning till regeringen. Stödfunktionen har varit uppskattad av myndigheterna och myndigheterna har satt särskilt
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
368
värde på erfarenhetsutbyten och löpande stöd. Sekretariatet för fram vikten av en kvalificerad uppföljning av myndigheternas arbete och att det finns en nära forskningsanknytning för det stöd som ges till myndigheterna.
Myndigheter som deltagit i JiM 1 uppger i högre grad att jämställdhetsarbetet är en del i den ordinarie styrningen. Flera myndigheter uppger att de håller på att finna formerna för hur arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv ska organiseras i myndigheten. För flera myndigheter är det naturligt att koppla samman det interna arbetet med jämställdhet som ligger i rollen som arbetsgivare och det externa arbetet som rör de utåtriktade uppgifterna. Flera myndigheter ser beröringspunkter mellan jämställdhet och andra tvärsektoriella områden såsom funktionshinder, mångfald och hbtfrågor.
Jämställdhetssatsningen har haft betydelse för myndigheternas arbete. Flera myndigheter uppger att de särskilda uppdragen tydliggjort arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheterna. En del myndigheter för samtidigt fram att de ännu inte funnit formerna för arbetet.
Återapporteringen av den särskilda jämställdhetssatsningen har varit omfattande. Flera rapporter har lämnats av myndigheterna som redovisar vilka insatser som har gjorts och vilken bedömning myndigheterna gör av resultatet. Antalet externa utvärderingar är dock väsentligt färre. Endast i ett par fall utgörs dessa av mer utförliga analyser av effekter.
Det finns såvitt vi kunnat finna inga dokumenterade långsiktiga effekter av jämställdhetsatsningen i form av att jämställdheten har påverkats mellan kvinnor och män. Däremot finns det effekter i form av ökad kunskap och kompetens, ändrade arbetsformer och nya metoder för jämställdhetsarbetet. Flera myndigheter uppger att deras ordinarie rutiner och arbetsformer numera innehåller ett jämställdhetsperspektiv. Myndigheter som ingått i JiM 1 svarar i högre utsträckning än övriga myndigheter att de har ökat sin kunskap och ser ett fortsatt behov av att ta fram mer kunskap om jämställdhet för att kunna utveckla detta i verksamheten.
Myndigheterna efterfrågar mer återkoppling från regeringen i fråga om de uppdrag som har getts och i arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten. En uppfattning som förs fram är att regeringen borde vara tydligare med vilka resultat som för-
SOU 2015:86 Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 …
369
väntas av de olika uppdragen. Myndigheterna efterfrågar ett fortsatt stöd i jämställdhetsarbetet. Enligt myndigheterna behöver jämställdhetsarbetet tid och utrymme för att förankras hos chefer och medarbetare för att på så sätt bli en del i den ordinarie styrningen.
Regeringen har lämnat redovisningar av den särskilda jämställdhetssatsningen i form av två skrivelser till riksdagen. I dessa redogörs för effekter som handlar om ökad kunskap, nya metoder och arbetssätt samt en förbättrad samverkan mellan områden och myndigheter. Resultat av satsningen har också redovisats i en skrivelse från regeringen till riksdagen om jämställdhetspolitikens inriktning 2011-2104.
Arbetet som rör delmålet Mäns våld mot kvinnor ska upphöra har varit omfattande och rymt lagstiftning, utbildningsinsatser och medelstilldelning m.m. Utvärderingar pekar på att arbetet har lett till ökad kunskap i arbetet med målgrupperna inom de flesta berörda professioner och att en rad verksamheter och aktiviteter har utvecklats. Utredningen om en nationell strategi för att nå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra (SOU 2015:55) menar att det kan beskrivas som att en ökad institutionalisering har påbörjats och att ett professionellt fält och nya yrkesroller håller på att växa fram. Samtidigt vilar utvecklingen på en rad fleråriga men tillfälliga satsningar.
Enligt utvärderingar från Brå har kunskapen om våld ökat och ett mer strukturerat arbete med hot- och riskbedömningar har åstadkommits i Polisens verksamhet. Enligt de två utvärderingar som Brå genomfört är det inte möjligt att slå fast några effekter till följd av regeringens satsningar som rör kommunernas arbete och utsattheten hos de drabbade. Samtidigt visar utvärderingar från Brå och Socialstyrelsen samt IVO och NCK att arbetet ännu inte fullt ut har integrerats i myndigheternas verksamhet och att arbetet brister främst i kommunernas men även i landstingens arbete. Samordning mellan myndigheter brister och det finns en tendens till att arbetet sidoordnas. Enligt Socialstyrelsens och IVO:s tillsyn av kommunernas och landstingens verksamhet har det skett förbättringar i verksamheterna, men det kvarstår fortfarande flera brister bl.a. i fråga om riskbedömningar. IVO framhåller att det finns stora skillnader mellan olika kommuner och landsting.
Länsstyrelserna har getts flera uppdrag som syftar till att samordna och stödja insatser på lokal nivå, bl.a. att stödja i arbetet med våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld samt våldsutövare.
Regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 … SOU 2015:86
370
Länsstyrelserna i Östergötlands län och Stockholms län har fått nationella samordningsuppdrag som rör hedersrelaterat våld och förtryck respektive prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Enligt en extern utvärdering från Umeå universitet har länsstyrelserna lyckats väl i samverkan med Socialstyrelsen och kommunerna. Enligt Statskontorets utvärdering av Länsstyrelsen i Stockholms län har länsstyrelsen utfört sitt samordningsuppdrag väl framför allt när det gäller samarbetet med operativt ansvariga vid berörda myndigheter. Enligt Statskontorets utvärdering har samverkan på ledningsnivå inte etablerats lika väl. Statskontoret väcker frågan om huruvida ett fortsatt samordningsuppdrag ska ligga på en länsstyrelse, då det kan försvåra möjligheterna att säkerställa en roll som nationell samordnare. Någon motsvarande utvärdering av Länsstyrelsens i Östergötlands samordningsuppdrag har inte genomförts.
Det finns en överlappning i uppgifter som rör stöd, utbildning och kunskapsspridning mellan länsstyrelserna i Stockholms och Östergötlands län samt NCK. Uppdraget till NCK utmärker sig genom att det är permanent och att universitetet har ett forskningsuppdrag inom området.
371
10 Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag
10.1 Inledning
I detta kapitel redogör vi för länsstyrelsernas uppgifter enligt länsstyrelseinstruktionen och de särskilda uppdrag de har fått inom ramen för jämställdhetspolitiken. Främst fokuseras på den särskilda satsningen Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ). Kapitlet innehållet även en redogörelse för den enkätundersökning med efterföljande gruppintervju som utredningen har genomfört med länsstyrelsernas särskilt sakkunniga för jämställdhet.
De uppgifter och uppdrag som rör mäns våld mot kvinnor, prostitution och människohandel samt hedersrelaterat våld och förtryck som har getts till länsstyrelserna under den senaste tioårsperioden redovisas separat i betänkandets kapitel 9.
10.2 Länsstyrelsernas uppdrag
Sverige består av 21 län. I varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter.1Länsstyrelsen ska verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar.2 Länsstyrelsen har bl.a. uppgifter i fråga om regional tillväxt, energi och klimat, lantbruk och landsbygd, folkhälsa, integration – och jämställdhet.3
1 SFS 2007:825, 1 §. 2 SFS 2007:825, 2 §. 3 SFS 2007:825, 3 §.
Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag SOU 2015:86
372
I länsstyrelsens uppdrag ligger att samverka, samordna och samråda med andra relevanta aktörer i länet såsom kommuner, landsting och statliga myndigheter. Länsstyrelsen ska ”inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser”.4 Länsstyrelsen ska också ”samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor inom länsstyrelsens verksamhetsområde som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet”.5
10.2.1 Jämställdhetsuppdrag enligt instruktionen
I länsstyrelseinstruktionen anges att länsstyrelsen ska: ”integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor”6. Länsstyrelsen ska även ”genomgående analysera och presentera individbaserad statistik med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta”.7
1994 infördes ett krav på alla länsstyrelser att ha en jämställdhetsexpert, i enlighet med proposition 1993/94:147, bet. 1993/94:AU17, rskr. 1993/94:290Delad makt – delat ansvar (länsstyrelserna hade dock även före införandet av länsexperter haft ansvar för jämställdhetsfrågor). I länsstyrelseinstruktionen från 1997 reglerades därefter att alla länsstyrelsens sakområden skulle ha en länsexpert8. I den därpå följande instruktionen kvarstod enbart regleringen för sakområdet jämställdhet, men då i termer av en särskild sakkunnig för jämställdhet.9 I nuvarande länsstyrelseinstruktion kvarstår denna reglering: ”Vid länsstyrelsen ska det finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet.”10.
De särskilt sakkunniga för jämställdhet på länsstyrelserna (tidigare jämställdhets- respektive länsexperter) har varit en av få fasta punkter i jämställdhetspolitikens genomförande sedan funktionen som sakkunnig infördes på 1990-talet. De sakkunniga har ett nätverk för
4 SFS 2007:825, 2 §. 5 SFS 2007:825, 10 §. 6 SFS 2007:825, 5 §. 7 SFS 2007:825, 5 §. 8 SFS 1997:1258 43 §. 9 SFS 2002:864, 43 §. 10 SFS 2007:825 44 §.
SOU 2015:86 Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag
373
samverkan nationellt, mellan de olika länsstyrelserna, som i dagsläget sammanträder fyra gånger per år. Syftet med nätverket är bl.a. att fungera som en plattform för erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling, att vara en kontaktyta mot externa aktörer, och att verka som en strategisk resurs för jämställdhetsintegrering.11
Vid länsstyrelserna finns även ett chefsforum för social hållbarhet, bestående av enhetschefer från samtliga länsstyrelser, som sammanträder 4–6 gånger per år. Forumet samverkar med nätverket för de särskilt sakkunniga, samt bl.a. med ett nätverk för mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck, våld i nära relationer och prostitution och människohandel.12
10.2.2 Jämställdhetsuppdrag enligt 2015 års regleringsbrev
Utöver de uppdrag som återges i kapitel 9 och som rör mäns våld mot kvinnor, prostitution och människohandel samt hedersrelaterat våld och förtryck, har länsstyrelserna enligt 2015 års regleringsbrev i uppdrag att: – Länsstyrelserna ska med utgångspunkt i det uppdrag som gavs i
regleringsbrevet för 2013 redovisa hur de arbetar med genomförandet av strategier för jämställdhetsintegrering för perioden 2014–2016.13 (Samtliga länsstyrelser) – Länsstyrelsen i Gotlands län ska under 2015 samordna och stödja
länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering. Arbetet ska ske med utgångspunkt i den utvecklingssatsning som har pågått under 2013–2014 för att stärka länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering.14
11 Länsstyrelsen i Gotlands län (2015b). 12 Länsstyrelsen i Gotlands län (2015c). 13 Regleringsbrev budgetåret 2015 avseende länsstyrelserna (dnr Fi2015/1492). 14 Ibid.
Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag SOU 2015:86
374
10.3 Genomförande av länsstyrelsernas uppdrag avseende jämställdhet
10.3.1 Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ)
Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ) var en utvecklingssatsning som genomfördes av Gotlands Länsstyrelse under åren 2013– 2014 för att stärka länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering. Syftet med satsningen var att skapa förutsättningar för länsstyrelserna att gemensamt och var för sig verka för att de jämställdhetspolitiska målen uppnås, samt att stödja aktörer i arbetet med jämställdhetsintegrering. Regeringen tilldelade uppdraget 4,5 miljoner kronor. I regleringsbrevet för 2015 förlängdes uppdraget ett år och tilldelades ytterligare 2,5 miljoner kronor för arbetet under 2015.15Enligt information från Jämställdhetsenheten i Regeringskansliet, tillkom LUJ för att motverka den olikformighet som funnits mellan länsstyrelsernas jämställdhetsarbete.16
Genomförda aktiviteter
Utvecklingssatsningen har arbetat med tre områden: samordning, stöd och kompetensutveckling. Av de aktiviteter som har genomförts kan nämnas t.ex. framtagandet av ett introduktionspaket som beskriver historiken bakom och genomförandet av länsstyrelsernas uppdrag inom jämställdhet, i syfte att bidra till en gemensam bild av uppdraget och att upprätthålla en viss kunskapsnivå. Stöd och handledning har erbjudits både till enskilda länsstyrelser och t.ex. genom en gemensam elektronisk samarbetsyta för bl.a. diskussion och kunskapsspridning.17
Både intern och extern utvärdering visar på positiva resultat
I Gotlands Länsstyrelses interna utvärdering framkommer att satsningens huvudsakliga resultat är att samtliga länsstyrelser i dag har ett mer organiserat arbete med och strategier för jämställdhetsintegre-
15 Länsstyrelsen i Gotlands län (2015a). 16 Intervju med S/JÄM och Fi/SFÖ, 2015-04-17. 17 Länsstyrelsen i Gotlands län (2015a).
SOU 2015:86 Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag
375
ring, att länsstyrelsernas arbete i dag är mer välkänt genom den gemensamma websidan www.jamstalldalan.se och att kunskapsnivån har höjts och den gemensamma bilden av uppdraget har stärkts, jämfört med innan satsningen. Bilden av uppdraget, och även ambitionsnivån för jämställdhetsarbete, skiljer sig dock åt såväl inom som mellan olika länsstyrelser. Den interna utvärderingen pekar på att en gemensam ambitionsnivå inte heller ses som eftersträvansvärd av länsstyrelserna, bl.a. för att detta inte tar hänsyn till de skilda regionala förutsättningarna. Farhågan som lyfts är att en gemensam ambitionsnivå kan innebära en ambitionssänkning för de länsstyrelser som har mer resurser och bättre förutsättningar för att bedriva ett inflytelserikt arbete.18
Enligt företrädare för LUJ har satsningen främst haft effekter för de särskilt sakkunniga. Chefsforumet för social hållbarhet har också påverkats i viss utsträckning. Utöver en ökad kunskapsnivå kring jämställdhet har även kunskapen om statens styrning av jämställdhetspolitiken ökat, enligt informanterna. Vidare menar företrädarna att en problematisk aspekt av uppdraget var den korta tidsperiod på vilket uppdraget gavs; först två år och sedan ytterligare ett års förlängning. Gotlands länsstyrelse hade sett positivt på om uppdraget redan inledningsvis hade getts på t.ex. fyra år, då detta hade kunnat innebära ett mer strategiskt och långsiktigt arbete.19
LUJ utvärderades även externt av Apel FoU, som hade i uppdrag att följa arbetet genom en lärande utvärdering. Enligt Apels utvärdering har LUJ varit uppskattat av berörda parter som har menat att satsningen har varit välorganiserad och till stor nytta. Apel pekar på att LUJ har gjort tydliga avtryck genom organisering av gemensamt lärande och erfarenhetsutbyte om jämställdhetsarbete, vilket bidragit till en kompetenshöjning. Trots den korta projekttiden menar Apel att LUJ har satt igång och lagt grunden för ett mer samstämmigt jämställdhetsarbete i länen. De konstaterar att satsningen har inneburit en ny- eller omstart av jämställdhetsarbetet, såväl internt som länsstyrelsegemensamt.20
18 Länsstyrelsen i Gotlands län (2015a). 19 Intervju Länsstyrelsen Gotland, 2015-04-28. 20 Apel Forskning och Utveckling (2014).
Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag SOU 2015:86
376
Utvärderingarna föreslår en länsstyrelsegemensam stödfunktion
Den interna och den externa utvärderingen av LUJ föreslår båda en fortsatt länsstyrelsegemensam stöd- och samordningsfunktion. Apel menar att den bör ta sin utgångspunkt i implementering och utvärdering av länsstrategierna för jämställdhetsintegrering.21Gotlands Länsstyrelse formulerar förslaget som att regeringen bör ”uppdra åt en länsstyrelse att efter 2015 driva ett länsstyrelsegemensamt utvecklingsarbete genom stöd och samordning”.22 Gotlands rapport pekar på att det i dag, utöver i länsstyrelsernas årsredovisningar, inte sker några samlade uppföljningar och analyser av arbetet med jämställdhetsintegrering och med de jämställdhetspolitiska målen.23Vid intervjun med Gotlands Länsstyrelse framkom att en sådan lösning kan bidra till en bättre samlad bild både av hur jämställdhetsarbete bedrivs och hur jämställdhetsutvecklingen ser ut i de olika länen, för såväl den länsstyrelseinterna utvecklingen som för att ge regeringen en samlad lägesbild. De ser ett behov av resurser och mandat att samordna alla länsstyrelser – och de olika nivåerna inom länsstyrelserna. En dylik funktion bör inte, enligt informanterna, rotera mellan olika länsstyrelser, utan bör för bästa effekt ligga fast på en länsstyrelse, då deras erfarenhet av LUJ-satsningen är att det tar tid att bygga upp och skapa förståelse för funktionen.24
10.3.2 Länsstrategier
Samtliga 21 länsstyrelser gavs i 2013 års regleringsbrev i uppdrag att utveckla länsstrategier för jämställdhetsintegrering för perioden 2014– 2016, både när det gäller utåtriktat arbete i länen och i den egna verksamheten.25Det har framkommit både i intervjuer och genom utredningens dokumentstudie att strategierna är av varierande karaktär och ambitionsnivå. Exempelvis har vissa länsstyrelser anpassat de nationella jämställdhetspolitiska målen efter regionala förutsättningar medan andra länsstyrelser har i princip samma mål som de nationella. De har även i varierande utsträckning utarbetat indika-
21 Apel Forskning och Utveckling (2014). 22 Länsstyrelsen i Gotlands län (2015a). 23 Länsstyrelsen i Gotlands län (2015a). 24 Intervju Länsstyrelsen i Gotlands län, 2015-04-28. 25 Regleringsbrev budgetåret 2013 avseende länsstyrelserna (dnr S2013/8354/SFÖ).
SOU 2015:86 Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag
377
torer och nämner specifika aktiviteter kopplade till respektive mål eller fokusområde.
Inom ramen för satsningen Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ), har Gotlands Länsstyrelse skrivit en rapport om de 21 strategiernas utformning. Rapporten nämner bl.a. att de policyfrågor som lyfts fram i nästan alla strategier är sådana som också har pekats ut som problematiska inom andra områden av jämställdhetspolitiken under många år, såsom könsstereotypa val till utbildningar och könssegregerad arbetsmarknad; flickors och pojkars olika deltagande i kultur-, fritid- och idrottsliv; löne- och pensionsskillnader med lägre löner/pensioner för kvinnor; kvinnors högre ohälsotal; att män utför mindre obetalt hem- och omsorgsarbete än kvinnor; pojkar och mäns utsatthet för våld i offentliga miljöer och flickor och kvinnors utsatthet för våld i hemmiljö, samt problematik kring att kvinnor flyttar från landsbygden. I de fall strategierna lyfter fram problematik kring maskulinitet och manlighetsnormer, nämns t.ex. mäns risktagande, alkoholmissbruk, brottsutövning, självmord, och män i vård, skola och omsorg.26
Alla län tar tydlig utgångspunkt i de nationella jämställdhetspolitiska målen. Regionalisering av målen syns främst genom prioriteringar i form av fokusområden, teman och/eller delmål. Exempelvis har vissa länsstyrelser utvecklat separata mål för hälsa, andra har grupperat om delmålen så att det obetalda hem- och omsorgsarbetet relateras till makt och inflytande respektive ekonomisk jämställdhet. Vissa länsstyrelser har öppnat upp målen i en intersektionell riktning.27
Varje länsstyrelse har enligt regleringsbreven för 2014 och 2015 i uppdrag att redovisa hur den arbetar med genomförandet av strategierna för jämställdhetsintegrering. I Gotlands Länsstyrelses slutrapport av LUJ påpekas dock att det inte åligger någon aktör att göra en samlad utvärdering av alla länsstyrelsers arbete utifrån strategierna, eller dra slutsatser kring vilken betydelse strategierna har haft för utvecklingen i länen.28
26 Länsstyrelsen i Gotlands län (2014). 27 Länsstyrelsen i Gotlands län (2014) samt utredningens dokumentstudie av strategierna. 28 Länsstyrelsen i Gotlands län (2015a).
Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag SOU 2015:86
378
10.4 Övriga strategier och verktyg
10.4.1 Handlingsplaner och strategier
Utöver länsstrategierna har flera av länen även andra handlingsplaner och strategier som grund för sitt arbete, såsom handlingsplaner för jämställd regional tillväxt eller strategier för mäns våld mot kvinnor. Vissa län har integrerat jämställdhet i de regionala utvecklingsstrategierna och -planerna. Utredningens dokumentstudie visar att det finns relativt stor variation mellan länen i hur arbetet är organiserat.
10.4.2 Könsuppdelad regional statistik
De särskilt sakkunniga för jämställdhet poängterar att en viktig resurs i jämställdhetsarbetet i länen är könsuppdelad regional statistik, vilket de sakkunnigas kontakter i länen även efterfrågar. De sakkunniga menar också att den nationella statistik som finns upplevs som svårtillgänglig och är dyr att ta fram och sammanställa för regionalt bruk. Kunskapen i länen beror således på prioriteringar och möjlighet att avsätta medel för ändamålet.29
Vid utredningens genomlysning av länsstyrelsernas respektive hemsidor framkom att förekomsten av regional statistik varierar något mellan länen, både i omfattning och från vilket år den är framtagen. Merparten av länsstyrelserna (14) hade regional statistik för 2013– 2014, ett fåtal (4) hade statistik för 2011–2012 och en länsstyrelse hade statistik för 2015.30I två län saknades statistik på den officiella hemsidan, även om det i ett fall fanns att tillgå genom interna dokument. Flera av länen med statistik för 2013 arbetade med att ta fram senare data, enligt uppgift från de särskilt sakkunniga. Sammanfattningsvis kan sägas att för en klar majoritet av länsstyrelserna finns regional könsuppdelad statistik lättillgängligt i digital form, även om den i förekommande fall är några år gammal. Utredningen har dock inte gjort någon djupare innehållsmässig granskning av statistiken, hur den används i länen eller hur den relaterar kön till andra
29 Möte med länsstyrelsernas sakkunniga 4 februari 2015. 30 Årtalen avser det år som rapporten publicerats; statistiken är från föregående år. Genomlysningen av hemsidorna genomfördes i maj 2015.
SOU 2015:86 Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag
379
faktorer såsom socioekonomisk eller utbildningsmässig bakgrund, ålder m.m.
Länsstyrelsen i Gotlands län föreslår i slutrapporten för LUJsatsningen att regeringen ska uppdra åt SCB att tillhandahålla länsstyrelserna ett basutbud av könsuppdelad regional statistik utifrån de jämställdhetspolitiska målen.31
10.5 Enkätundersökning bland de särskilt sakkunniga för jämställdhet
10.5.1 Syfte och bakgrund
En av de enkätundersökningar som har genomförts av utredningen riktades till de särskilt sakkunniga för jämställdhet. Svarsfrekvensen var 100 procent. I två fall besvarades enkäten av enhetschefen i stället för särskild sakkunnig, då tjänsterna för särskilt sakkunniga vid dessa länsstyrelser vid enkätens genomförande var vakanta. Frågor ställdes om de sakkunnigas roll i jämställdhetspolitikens genomförande; bl.a. hur de upplever att deras behov av stöd från olika parter tillgodoses i dag och hur de ser på förutsättningar för långsiktighet och hållbarhet inom nuvarande struktur. Enkätens resultat följdes upp med de särskilt sakkunniga vid en gruppintervju, där de sakkunniga gavs möjlighet att kommentera resultaten.
10.5.2 Enkätresultat
Uppdraget som särskild sakkunnig varierar mellan länen
12 personer (57 procent) av de 21 särskilt sakkunniga har andra uppdrag vid sidan av det som sakkunnig. För dessa kan sakkunnigtjänsten variera i omfattning mellan 20–90 procent av en heltidstjänst. 9 personer (43 procent) har inga andra uppdrag.
66 procent av de sakkunniga instämmer helt och 24 procent instämmer delvis i påståendet att uppdraget avseende jämställdhet i
31 Länsstyrelsen i Gotlands län (2015a). 32 Hela detta avsnitt grundas på resultaten från enkätundersökningen, genomförd mars–april 2015, samt på gruppintervjun med de särskilt sakkunniga, genomförd 2015-04-22. För enkätens utformning, se bilaga 4.
Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag SOU 2015:86
380
länsstyrelseinstruktionen är tydligt. 10 procent instämmer inte alls. Uppdraget anses kunna förtydligas genom att t.ex. ställa krav på att länsstyrelserna årligen ska återrapportera utifrån fastställda indikatorer, och att rollen som särskild sakkunnig förtydligas, samt att den inte kan väljas bort.
Hinder som de sakkunniga upplever i sitt arbete har bl.a. att göra med att tid och resurser inte räcker till, att jämställdhet inte ses som ett prioriterat område (inom den egna länsstyrelsen och/eller i kontakten med aktörer i länet) och att det saknas långsiktighet. Ytterligare hinder som nämns är att det finns en brist på tydlig mottagare och/eller samarbetspartner och att det finns en otydlig struktur internt.
Samverkan och samordning inom och mellan länen
Samtliga länsstyrelser samverkar med andra aktörer i länet avseende jämställdhet. Det rör sig om myndigheter (t.ex. Kriminalvården, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, CSN, Winnet, Polisen och Åklagarmyndigheten), kommuner, landsting, näringslivet, regionförbund, fackförbund, högskolor och universitet, kvinnojourer, civila samhället samt övriga specifika regionala samarbeten. En stor majoritet (81 procent) har även samverkat med nationella jämställdhetssatsningar som Program för Hållbar jämställdhet (HåJ) och Jämställdhetsintegrering i Myndigheter (JiM).
Alla respondenter instämmer i påståendet att samordningen av de särskilt sakkunniga i ett eget nätverk fungerar på ett tillfredsställande vis i dag; 57 procent instämmer helt och 43 procent instämmer delvis. Det anses av flera vara en förutsättning för att arbetet ska hålla hög kvalitet, och ger möjligheter till kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Svårigheter nämns i relation till att samordna de särskilt sakkunniga när de har så olika förutsättningar, t.ex. måste de som arbetar deltid prioritera bort annat arbete om de ska kunna delta.
SOU 2015:86 Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag
381
Genomslag för jämställdhetspolitiken på den regionala nivån
Samtliga respondenter instämmer i påståendet att länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering och att nå de jämställdhetspolitiska målen får ett bra genomslag i regionen33, men bara 10 procent instämmer helt och 90 procent instämmer delvis. Många pekar på behovet av länsstyrelsernas arbete och att de fyller en viktig funktion i länet, men att det är lång väg kvar tills de respektive länen är jämställda. Flera nämner att mer resurser behövs för att nå hela vägen/längre än i dag. Det nämns dock att det är svårt att uttala sig om genomslaget när inte allt arbete (framför allt kommunernas) utvärderas eller följs upp tillräckligt väl.
Stöd till länsstyrelserna i jämställdhetsuppdraget upplevs som bristande
På frågan ”På vilka områden, om något, anser du att det finns ett behov av utökat stöd för att länsstyrelserna ska kunna genomföra uppdraget anseende jämställdhet?” svarade 71 procent att regeringen behöver erbjuda ett utökat stöd till länsstyrelserna vad gäller utvärdering och uppföljning, och 66 procent ansåg att regeringen behöver erbjuda ett utökat stöd vad gäller övergripande samordning på ett nationellt plan. Gällande kompetensutveckling ansåg 86 procent att de särskilt sakkunniga behöver erbjuda ett utökat stöd till aktörer i länet. Även vid svarsalternativet ”samverkan med andra aktörer regionalt och lokalt” ansåg en klar majoritet (62 procent) att de särskilt sakkunniga behöver erbjuda ett utökat stöd till aktörer i länet.
33 Begreppet region/regionalt användes i enkätens utformning som synonymt med län/länets geografiska område, varför det också redovisas på det viset i denna text.
Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag SOU 2015:86
382
5%
38%
86%
19%
57%
5%
24%
52% 48%
71%
10%
24%
62%
52%
33%
14%
33%
24%
33%
48%
10%
24%
14% 14%
66%
Nej, inget utökat stöd behövs
Annat stöd behövs
Särskilt sakkunniga till aktörer i länet
Länsstyrelsens ledningsnivå till särskilt sakkunniga
Regeringen till länsstyrelsen
KOMPETENSUTVECKLING Nej, inget utökat stöd behövs
Annat stöd behövs
Särskilt sakkunniga till aktörer i länet
Länsstyrelsens ledningsnivå till särskilt sakkunniga
Regeringen till länsstyrelsen
UTVÄRDERING OCH UPPFÖLJNING
Nej, inget utökat stöd behövs
Annat stöd behövs
Särskilt sakkunniga till aktörer i länet
Länsstyrelsens ledningsnivå till särskilt sakkunniga
Regeringen till länsstyrelsen
SAMVERKAN LOKALT OCH REGIONALT
Nej, inget utökat stöd behövs
Annat stöd behövs
Särskilt sakkunniga till aktörer i länet
Länsstyrelsens ledningsnivå till särskilt sakkunniga
Regeringen till länsstyrelsen
SAMVERKAN NATIONELLT Nej, inget utökat stöd behövs
Annat stöd behövs
Särskilt sakkunniga till aktörer i länet
Länsstyrelsens ledningsnivå till särskilt sakkunniga
Regeringen till länsstyrelsen
ÖVERGRIPANDE SAMORDNING NATIONELLT
Diagram 10.1 Enkätresultat: stödfunktioner
Källa: Utredningens enkätundersökning (2015).
Förutsättningar för långsiktighet och hållbarhet i det regionala jämställdhetsarbetet upplevs också delvis som bristande
Endast 24 procent instämmer helt i påståendet att det finns en långsiktighet och hållbarhet i arbetet med jämställdhet och jämställdhetsintegrering i deras region. 62 procent instämmer delvis, och 14 procent instämmer inte alls.
SOU 2015:86 Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag
383
På frågan ”Anser du att långsiktigheten och hållbarheten [i arbetet med jämställdhet och jämställdhetsintegrering i din region] skulle kunna stärkas? I så fall hur?” ansåg 86 procent att regeringen kan ställa tydligare krav på utvärdering och 76 procent att regeringen bör erbjuda tydligare och mer samordnad uppföljning av länsstyrelsernas arbete i länen. 81 procent ansåg även att regeringen bör verka för bättre samverkan med andra aktörer nationellt, för att stärka långsiktighet och hållbarhet. Länsstyrelsens ledningsnivå ansågs även kunna spela en viktig roll vad gäller att stärka långsiktighet och hållbarhet, framför allt angående samverkan med andra aktörer i regionen (62 procent) och i viss mån angående en mer samordnad uppföljning av länsstyrelsernas arbete (43 procent).
Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag SOU 2015:86
384
19%
33% 33%
86%
24%
33%
43%
76%
19%
29% 29%
67%
5% 5%
62% 57%
19%
48%
38%
81%
Särskild länsstyrelse med samordnande ansvar
Ny särskild myndighet
Länsstyrelsens ledningsnivå
Regeringen UTVÄRDERING
Särskild länsstyrelse med samordnande ansvar
Ny särskild myndighet
Länsstyrelsens ledningsnivå
Regeringen UPPFÖLJNING
Särskild länsstyrelse med samordnande ansvar
Ny särskild myndighet
Länsstyrelsens ledningsnivå
Regeringen
SAMORDNING NATIONELLT
Särskild länsstyrelse med samordnande ansvar
Ny särskild myndighet
Länsstyrelsens ledningsnivå
Regeringen
SAMVERKAN REGIONALT
Särskild länsstyrelse med samordnande ansvar
Ny särskild myndighet
Länsstyrelsens ledningsnivå
Regeringen
SAMVERKAN NATIONELLT
Diagram 10.2 Enkätresultat: långsiktighet och hållbarhet
Källa: utredningens enkätundersökning (2015).
Vid uppföljningen av enkätresultaten med de särskilt sakkunniga nämndes bl.a., i relation till att ”regeringen” hade valts mest frekvent på båda de frågor som redovisas ovan i diagram 10.1 och 10.2, att detta inte borde tolkas alltför kategoriskt. Styrningen ”börjar” med regeringen och det är därför svårt att bortse från deras roll, menade de.
SOU 2015:86 Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag
385
10.6 Sammanfattning
Sveriges 21 länsstyrelser har enligt länsstyrelseinstruktionen jämställdhet som ett av sina ansvarsområden. Sedan 1994 regleras att det ska finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet vid länsstyrelserna.
I kapitel 9 redogjordes för de särskilda uppdrag som länsstyrelserna har vad gäller mäns våld mot kvinnor, prostitution och människohandel samt hedersrelaterat våld och förtryck. Aktuella särskilda uppdrag utöver dessa är Länsstyrelsen i Gotlands läns uppdrag att stödja länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering och samtliga länsstyrelsers uppdrag att arbeta med regionala strategier för jämställdhetsintegrering.
Länsstyrelsen i Gotlands län har sedan 2013 i uppdrag att samordna och stödja länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering, den s.k. LUJ-satsningen. Satsningen har fokuserat på tre områden: samordning, stöd och kompetensutveckling. LUJ har tilldelats sammanlagt 7 miljoner kronor av regeringen.
I en intern utvärdering av satsningen framkommer att satsningens huvudsakliga resultat är att samtliga länsstyrelser i dag har ett mer organiserat arbete med och strategier för jämställdhetsintegrering och att länsstyrelsernas arbete har fått större spridning. Kunskapsnivån har höjts och den gemensamma bilden av jämställdhetsuppdraget har stärkts. Bilden av uppdraget, och även ambitionsnivån för jämställdhetsarbete, skiljer sig dock åt såväl inom som mellan olika länsstyrelser. I den externa utvärdering som har gjorts av Apel FoU konstateras att LUJ har varit uppskattat av berörda parter och att satsningen har inneburit en ny- eller omstart av jämställdhetsarbetet, såväl internt som länsstyrelsegemensamt. I både den interna och den externa utvärderingen av LUJ föreslås en fortsatt länsstyrelsegemensam stöd- och samordningsfunktion.
Könsuppdelad regional statistik är något som efterfrågas i länsstyrelsernas kontakter i länen. Den nationella statistik som finns upplevs av de sakkunniga som svårtillgänglig och dyr att ta fram och sammanställa för regionalt bruk. Förekomsten av regional statistik varierar något mellan länen. Länsstyrelsen i Gotlands län föreslår i slutrapporten för LUJ-satsningen att regeringen ska uppdra åt SCB att tillhandahålla länsstyrelserna ett basutbud av könsuppdelad regional statistik utifrån de jämställdhetspolitiska målen.
Länsstyrelsernas uppgifter och uppdrag SOU 2015:86
386
Utredningen har genomfört en enkätundersökning bland de särskilt sakkunniga för jämställdhet. Svarsfrekvensen var 100 procent. Frågor ställdes om de sakkunnigas roll i jämställdhetspolitikens genomförande, stödet till de sakkunniga och förutsättningar för långsiktighet och hållbarhet i arbetet.
En majoritet av de sakkunniga har andra uppdrag vid sidan av det som sakkunnig. För dessa kan sakkunnigtjänsten variera i omfattning mellan 20–90 procent av en heltidstjänst. 43 procent har inga andra uppdrag.
En klar majoritet anser att uppdraget avseende jämställdhet i länsstyrelseinstruktionen är tydligt. Hinder som de sakkunniga upplever i sitt arbete är t.ex. att tid och resurser inte räcker till, att jämställdhet inte ses som ett prioriterat område och att det saknas långsiktighet.
Alla respondenter instämmer i påståendet att samordningen av de särskilt sakkunniga i ett eget nätverk fungerar på ett tillfredsställande sätt.
Samtliga respondenter instämmer också i påståendet att länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering och att nå de jämställdhetspolitiska målen får ett bra genomslag i regionen, men bara 10 procent instämmer helt och 90 procent instämmer delvis. Många pekar på behovet av länsstyrelsernas arbete och att de fyller en viktig funktion i länet, men att det är lång väg kvar tills de respektive länen är jämställda.
När det gäller stöd till länsstyrelserna i jämställdhetsuppdraget svarade 71 procent att regeringen behöver erbjuda ett utökat stöd till länsstyrelserna vad gäller utvärdering och uppföljning och 66 procent vad gäller övergripande samordning på ett nationellt plan. Gällande kompetensutveckling ansåg 86 procent att de särskilt sakkunniga behöver erbjuda ett utökat stöd till aktörer i länet.
Avseende förutsättningar för långsiktighet och hållbarhet i det regionala jämställdhetsarbetet svarade endast 24 procent att de instämmer helt i påståendet att det finns en långsiktighet och hållbarhet i arbetet med jämställdhet och jämställdhetsintegrering i deras region. Angående hur långsiktigheten skulle kunna stärkas ansåg 86 procent att regeringen kan ställa tydligare krav på utvärdering och 76 procent att regeringen bör erbjuda tydligare och mer samordnad uppföljning av länsstyrelsernas arbete i länen. 81 procent ansåg även att regeringen bör verka för bättre samverkan med andra aktörer nationellt, för att stärka långsiktighet och hållbarhet.
387
11 Kommunerna, landstingen och regionerna
11.1 Inledning
I detta kapitel redogör vi kortfattat för kommunernas, landstingens och regionernas ansvar för jämställdhet och vissa tidigare satsningar på lokalt jämställdhetsarbete. I särskilt fokus står den satsning på jämställdhet, Program för hållbar jämställdhet (HåJ), som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) gjorde inom ramen för regeringens särskilda jämställdhetssatsning 2007–2014 för att stödja utvecklingsarbete kring jämställdhetsintegrering i kommuner, landsting och regioner. Kapitlet innehåller även en redogörelse för den enkätundersökning som utredningen har genomfört med kommundirektörer som målgrupp. Återkopplingar görs också till de intervjuer som utredningen har gjort med programansvariga för HåJ, följeforskare och externa utvärderare.
11.2 Kommunernas, landstingens och regionernas ansvar för jämställdhet
Möjligheterna att skapa ett jämställt samhälle är i stor utsträckning beroende av den lokala nivåns förutsättningar och förändringskraft. En särskilt viktig roll har kommunerna, landstingen och regionerna.
Kommunernas verksamhet regleras främst i kommunallagen.1Enligt 2 kap. 2 § i denna lag ska kommuner och landsting behandla alla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Det innebär att det inte är tillåtet att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat
1 Kommunallag 1991:900.
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
388
än objektiv grund. Regeringsformens likhetsprincip (RF 1:9) om allas likhet inför lagen är utgångspunkten för denna likställighetsprincip.2
Kommunerna, landstingen och regionerna är ofta stora arbetsgivare och har enligt diskrimineringslagen ett ansvar att arbeta fram en jämställdhetsplan med aktiva åtgärder samt åtgärder för att upptäcka och utjämna osakliga löneskillnader.3Diskrimineringslagen förbjuder vidare diskriminering på grund av bl.a. kön inom områden som utbildning och hälso- och sjukvård samt socialtjänst.4
Sveriges kommuner, landsting och regioner har dessutom ett stort ansvar för det praktiska genomförandet av FN:s kvinnokonvention (CEDAW) om avskaffandet av all slags diskriminering av kvinnor. Av SOU 2010:70 framgår att ”Ansvaret för att respektera de konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige har ratificerat åvilar det allmänna som helhet. Kommunerna och landstingen har en central roll för att de mänskliga rättigheterna ska förverkligas för den enskilde.”5
Kommunernas, landstingens och regionernas verksamhet styrs också i hög grad av de s.k. speciallagarna som formellt kan styra kommunernas och landstingens jämställdhetsarbete. Inom speciallagstiftningen finns det områden som mer eller mindre explicit berörs av de nationella jämställdhetspolitiska målen. De områden som främst berörs är skollagen, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Som utförare av verksamhet och service till medborgare omfattas kommunerna, landstingen och regionerna också av regeringens uttalade intention om jämställdhetsintegrering som strategi.
Flera kommuner, landsting och regioner har fastställt övergripande jämställdhetsmål som överensstämmer med det nationella jämställdhetsmålet. De har också tagit fram program och strategier för det interna och externa jämställdhetsarbetet. Det interna jämställdhetsarbetet avser främst det personalinriktade arbetet med stöd i diskrimineringslagens krav om aktiva åtgärder och jämställdhetsplaner. Det externa arbetet fokuserar främst på verksamheten, dvs. den service och de tjänster och/eller varor som produceras.
2 Det allmännas ansvar att motverka diskriminering framgår även av regeringsformen 2 kap. 12 §. se kap 3.4.1. 3 Diskrimineringslag (2008:567), 3 kap. 4 Ibid. 2 kap. 13-14 §. 5 SOU (2010:70).
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
389
Flera kommuner och landsting har också undertecknat den Europeiska deklarationen för jämställdhet på lokal och regional nivå, CEMR-deklarationen.6 Deklarationen lanserades 2006 av de europeiska kommun- och regionförbundens samarbetsorganisation, Council of European Municipalities and Regions (CEMR) i syfte att främja jämställdhetsarbetet i kommuner och regioner i Europa. Deklarationen är ett verktyg för kommuner, landsting och regioner att jämställdhetsintegrera processerna avseende det politiska beslutsfattandet och den praktiska verksamheten. I deklarationen finns jämställdhetspolitiska mål som är kopplade till specifika verksamhetsområden. I mars 2012 lanserades CEMR Observatory, som är en plattform för att främja och följa jämställdhetsarbetet på europeisk nivå.
Jämställdhet är en prioriterad fråga för kommunernas och landstingens intresseorganisation, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Enligt SKL:s inriktningsdokument är jämställdhet ett av tre perspektiv som ska genomsyra verksamheten.7
11.3 Tidigare satsningar på lokalt jämställdhetsarbete
I propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) avsatte regeringen medel till lokalt jämställdhetsarbete, vilka satsades på det så kallade JämKom-projektet. Projektet drevs av Svenska Kommunförbundet i samarbete med ett antal kommuner. Inom ramen för projektet utvecklades metoder för jämställdhetsintegrering i den kommunala verksamheten. År 2007 genomfördes en sammanslagning av Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet, och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bildades. Sedan dess bedriver SKL utbildning och olika former av utvecklingsarbete inom kommuner och landsting. SKL erbjuder expertkunskap, intressebevakning, stöd och särskilda åtgärder inom sakfrågor som rör jämställdhetsutveckling, jämställdhetsintegrering och kvinnofridsfrågor. I egenskap av att vara kommunernas och landstingens intresseorganisation är SKL en viktig aktör.
6 114 kommuner hade undertecknat CEMR-deklarationen per den 18 februari 2015. 7 De övriga två perspektiven är mångfald och EU.
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
390
11.4 Program för hållbar jämställdhet, HåJ
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) beviljades under 2008– 2013 sammanlagt 245 miljoner kronor av regeringen för att stödja utvecklingsarbete kring jämställdhetsintegrering i kommuner, landsting och regioner genom Program för Hållbar Jämställdhet (HåJ).
Programmet var en satsning för att stödja jämställdhetsarbete i offentligt finansierade verksamheter. Det syftade till att kommuner, landsting och regioner skulle ge invånarna en likvärdig service oavsett kön och till en jämnare resursfördelning till flickor och pojkar, kvinnor och män. Ett delsyfte var att satsningen skulle bidra till att vidareutveckla befintliga ledningssystem och verktyg för verksamhets- och kvalitetsutveckling så att jämställdhetsperspektivet beaktades. SKL förväntades ingå i samverkan i ett nationellt utvecklingsarbete med myndigheter, länsstyrelser och högskolor.8
I sin egen precisering av uppdraget framhöll SKL att ett mål var att skapa bestående förändringar i de verksamheter som erhöll stöd för att genomföra jämställdhetsintegrering. Programmets långsiktiga mål var att: ”År 2020 har 60 procent av Sveriges kommuner och landsting säkerställt likvärdig service oavsett kön inom verksamheter som de finansierar”.9 Målet om likvärdig service definierades enligt följande: ”Medborgare som får ta del av resurser, service och bemötande utan osakliga skillnader som har samband med kön. Resursfördelning, service och bemötande utformas med hänsyn till kvinnor och mäns behov”.10
Programmet utgick till en början från fyra strategier:
1. Stöd till genomförande av jämställdhetsintegrering i form av såväl ekonomiskt stöd till utvecklingsarbeten och genom utbildningar och erfarenhetsutbyten mellan deltagarna.
2. Styrning i form av kontinuerlig uppföljning av utvecklingsarbeten och dialog med de deltagande organisationerna.
3. Strategisk påverkan för att stödja hållbarheten i de förbättringar som görs, både genom jämställdhetsintegering av SKL:s eget kansli
8 IJ 2008/1467/JÄM. 9 SKL (2013). 10 Ibid.
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
391
och genom att påverka statliga myndigheter som sätter ramarna för verksamheten i kommuner och landsting.
4. Störning i form av lärande och kritiskt ifrågasättande från externa forskare och experter.11
En central del i strategin var följeforskning. Följeforskningen syftade till att fortlöpande utvärdera programmet och skapa förutsättningar för ett kontinuerligt lärande i de olika projekten. Följeforskarna deltog dels genom att löpande samspela med programledningen och de lokala utvecklingsarbetena och ge synpunkter och råd till dem som höll i genomförandet av projekten, dels genom att också producera egen forskning.12
Inom ramen för HåJ-programmet genomförde 71 organisationer (46 kommuner, 13 landsting, 9 regionala förbund och 3 privata företag) 87 utvecklingsarbeten under den första programperioden, 2007– 2010.13Under den andra programperioden, 2011–2013, fördelades medel till utvecklingsarbeten i 53 organisationer (34 kommuner, 14 landsting och regioner, fyra samordningsförbund samt ett privat företag). Utvecklingsarbetena bestod bl.a. av kartläggningar av verksamheter ur ett jämställdhetsperspektiv, utbildning i genus och jämställdhet för politiker, chefer och medarbetare, samt införande av ett jämställdhetsperspektiv i styr- och ledningssystem. Ett antal konkreta förändringar av verksamheter genomfördes även som en följd av initiativen.
11.5 Utvärderingar av HåJ
Flera interna och externa utvärderingar har gjorts av HåJ-programmet.14Vissa av dessa utvärderingar har varit s.k. lärande utvärdering genom följeforskning av programmet, några har varit processutvär-
11 Störning innebär att externa aktörer ges möjlighet att analysera och kritisera utvecklingsprocesserna. Syftet är att ge upphov till ett lärande. Genom att bidra till en kritisk reflektion kan förutsättningar förändras, processer styras om och kopplingar mellan resultat och effekter tydliggöras, se t.ex. Nilsson och Trollvik (2011). 12 Se exempelvis Callerstig (2014), Lindholm red. (2011), Callerstig och Lindholm (2013) Sjöberg, red. (2013). 13 SKL (2014b). 14 Apel (2010); Kontigo (2010); Apel (2013); Kontigo (2013); Professional Management (2014); Ramböll (2015a).
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
392
deringar eller renodlade effektutvärderingar, och andra har varit så kallade metaanalyser. Följeforskningen har bl.a. haft som syfte att undersöka vilka resultat och effekter i lokala verksamheter som HåJ har lett till och vad som kan ligga bakom uppnådda resultat och effekter. Process- och effektutvärderingarna har bl.a. analyserat hur medlen har använts samt hur projektverksamheten har genomförts. De har syftat till att få ökad kunskap om förutsättningarna för att nå resultat och effekter i arbetet med jämställdhet. Metaanalyserna har sammanställt resultat från befintlig dokumentation, som exempelvis återapporteringar, externa (och interna) utvärderingar och projektplaner, och har utifrån detta underlag redovisat en samlad bild av observerade fenomen och slutsatser.
Som vi diskuterar i kapitel 9.6.2 är det komplicerat att mäta effekter. Svårigheterna med att mäta effekter av insatser på jämställdhetsområdet är av generell metodologisk karaktär och gäller all samhällsvetenskap. De kvalitativa aspekterna inom jämställdhetsområdet är dessutom särskilt svåra att mäta.15
Givet dessa svårigheter framhåller såväl interna som externa utvärderingar att HåJ har varit en framgångsrik satsning i flera avseenden, givet förutsättningarna.16 Flera aktiviteter har genomförts som har lett till konkreta resultat och effekter. Som exempel på prestationer framhåller Ramböll i sitt underlag till utredningen att omkring 99 000 politiker, chefer, tjänstemän och medborgare/brukare har genomgått jämställdhetsutbildning inom ramen för HåJ.17 Prestationerna har därmed uppvisat effekter på individnivå i termer av en högre kunskapsnivå hos de primära målgrupperna. En annan prestation är portalen www.jamstall.nu där aktuellt material om jämställdhet har samlats. Portalen, som drivs av Nationella Sekretariatet för Genusforskning, Länsstyrelserna, SKL, Svenska ESF-rådet och VINNOVA, innehåller bl.a. praktiska exempel och verktyg som förenklar och kvalitetssäkrar arbetet med jämställdhet och fungerar därmed som en kunskapsbank för praktiker inom jämställdhetsområdet. Ytterligare en prestation är verktyget makEQuality, som används för att redovisa, följa upp och förbättra jämställdhetsarbete.
15 Lindholm red. (2011); Wittbom (2009). 16 Intervju med Marie Trollvik, SKL; Intervju med Lillemor Harnell och Magnus Jacobsson, SKL; Intervju med Anne-Charlott Callerstig, Örebro universitet; Intervju med Arne Svensson, Professional Management. 17 Ramböll (2015a). Kartläggning och metaanalys av jämställdhetsinsatser.
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
393
Det kan även användas för att jämföra jämställdhetsarbete i olika verksamheter. Verktyget bygger på den europeiska jämställdhetsdeklarationen CEMR. Dessa prestationer torde på sikt kunna bidra till effekter på organisations-/verksamhetsnivå.
Också följeforskarna framhåller att en viktig effekt av programmet är den omfattande kunskapsuppbyggnad som har åstadkommits bland projektledare, chefer, ledning och politiker.18 Enligt följeforskarna har arbetet med jämställdhetsintegrering också gett ett avtryck på verksamhetsnivå. Medvetenheten om jämställdhetsfrågor har ökat, nya frågor har väckts och arbetet har bidragit till verksamhetsutveckling och förändrade arbetssätt. Kartläggningar av jämställdhet sker i hög utsträckning, framför allt genom könsuppdelad statistik och genom granskning av arbetssätt och rutiner. Som exempel på arbetssätt och rutiner som har förändrats anges bl.a. anvisningar, checklistor och initiering av nya utbildningsinsatser inom området och i kvalitetsarbetet. Effekter på brukarnivå finns framför allt inom kultur- och fritid, socialtjänst, barnomsorg, omsorg om äldre och funktionshindrade, stadsplanering och utbildning. Effekterna avser bl.a. förändrat bemötande, nya arbetssätt och högre kvalitet i tjänsterna. Följeforskarna framhåller emellertid att ökad kunskap inte automatiskt leder till förändringar i en organisation eller i arbetssätt. Utbildningar ger många gånger resultat i form av rapporterad ökad medvetenhet. Det betyder att kommunerna företrädesvis har styrt mot att öka förutsättningarna, snarare än mot faktiska resultat.19
Den externa utvärderaren Professional Management drar i sin effektutvärdering slutsatsen att HåJ-programmet har haft viss effekt.20Huruvida dessa effekter skulle ha uppstått utan det ekonomiska stödet som kommuner fick ta del av inom ramen för HåJ-programmet är en kontrafaktisk fråga, menar utvärderaren, eftersom det inte finns någon kontrollgrupp som inte har deltagit i programmet att jämföra med. Utvärderaren framhåller dock att styrkan med HåJ har varit att programmet har haft strålkastarljuset riktat mot effekterna för brukarna. Genom programmet har SKL lyckats förändra förhållningssättet i många av de deltagande organisationerna till att
18 Apel (2013). 19 Se även Callerstig (2011). 20 Professional Management (2014).
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
394
fokusera jämställdhetsintegrering i ett brukar- och medborgarperspektiv. I många fall har programmet också lett till att de ordinarie styrsystemen och uppföljningssystemen har jämställdhetsintegrerats och att rutiner som styr och stödjer lärandet om jämställdhetsintegrering i verksamheten har tagits fram. Enligt Professional Management är detta viktiga effekter som skapar förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling av verksamheten. Förändringar i styr- och uppföljningssystemen är dock ingen garanti för jämställdhetsintegrering av verksamheterna i ett brukarperspektiv. En kraftfull politisk ledning och styrning, liksom uppföljning av resultat, är viktigt för att föra utvecklingsarbetet framåt. En fast förankring och ett brett stöd är andra förutsättningar som krävs för en långsiktigt hållbar utveckling.21
Ramböll konstaterar i sin metaanalys av flera jämställdhetsinsatser, inklusive HåJ-programmet, att en stor mängd aktiviteter har genomförts som har nått ett stort antal människor och verksamheter.22Merparten av insatserna har lett till effekter på individnivå, i termer av bl.a. ökad kunskap, medvetenhet och motivation. Ett flertal insatser har också lett till effekter på organisationsnivå, bl.a. nya arbetssätt och rutiner, samverkan och ökad kompetens på jämställdhetsområdet. Metaanalysen visar dock att insatsernas effekter på samhällsnivå är osäkra. Denna osäkerhet beror till viss del på att effekterna har varit svåra att fånga, bl.a. på grund av de svårigheter som är förknippade med att fastslå huruvida det är genomförda insatser som har bidragit till de observerade effekterna, eller andra insatser som kan ha haft en större betydelse alternativt ha samverkat.
Utvärderingarna visar på olika hinder för att utvecklingsarbetet ska leda till långsiktiga effekter. Ett sådant hinder är att jämställdhetsintegrering ofta drunknar i annat pågående utvecklingsarbete. Andra hinder är konkurrens med andra perspektiv, bristande engagemang och aktivt ägarskap hos politiker och ledning på högsta nivå, svårigheter att mäta och följa upp jämställdhetsarbetet, samt tidsbrist. Som framgångsfaktorer lyfter såväl utvärderingarna som utredningens kompletterande intervjuer fram aspekter såsom en tydlig politisk uppbackning, en engagerad ledning och en tydlig styr-
21 Enligt Professional Management har dock den del av HåJ som gäller Startpaketet haft små eller inga effekter. 22 Ramböll (2015a).
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
395
ning av arbetet och uppföljning av resultaten.23 En liknande analys gör SKL:s AU, som framhåller att en övergripande framgångsfaktor för ett hållbart jämställdhetsarbete är ”en aktiv, engagerad ledning på alla nivåer”.24
Utvärderingarna visar att det finns ett behov av fortsatt utveckling och stöd till arbetet med jämställdhetsintegrering. Enligt utvärderarna har det funnits svårigheter hos deltagarna att göra analyser av kartläggningarna av jämställdhet, nå påverkan på poliska beslut och bidra till omfördelning av resurser. Verksamheternas kärnprocesser – välfärdstjänster, myndighetsutövning och långsiktig samhällsutveckling – har också varit svåra att påverka. Det finns även generella brister i uppföljningen av verksamheter i kommuner, landsting och regioner. Även om det goda exemplets makt är stor har goda resultat inte alltid dokumenterats, utvärderats eller aktivt spridits vidare, vilket innebär att lyckade lokala insatser blir avgränsade och inte leder till strategisk påverkan. Ibland har även kollisioner på lokal nivå uppstått när olika verksamheter inom ramen för HåJ-programmet ska integrera ett jämställdhetsperspektiv samtidigt som det har erbjudits utvecklingsmedel från centrala myndigheter utan krav på ett jämställdhetsperspektiv. SKL:s AU framhåller på motsvarande sätt att jämställdhetspolitik är ett horisontellt politikområde som omfattar frågor som hanteras inom en stor mängd myndigheter och departement.25Styrningen av jämställdhetspolitiken kan därför många gånger upplevas som otydlig och inkonsekvent. En bättre samverkan mellan olika statligt finansierade projekt och insatser behövs därför.
I utvärderingarna framhålls också att det saknas en nationell struktur som tar tillvara vunna erfarenheter, lärdomar och slutsatser inför framtiden. Enligt utvärderarnas mening torde behovet av en sammanhållande aktör med överblick och långsiktigt ansvar öka i takt med att jämställdhetsarbetet sprids på fler händer och ökar i volym.26
23 Intervjuer med Marie Trollvik, SKL; Lillemor Harnell, SKL; Magnus Jacobsson, SKL; Anne-Charlott Callerstig, Örebro universitet; Arne Svensson, Professional Management. 24 SKL:s AU (2015). 25 Ibid. 26 Apel (2013).
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
396
11.6 Enkätundersökning om arbetet med jämställdhet i ett urval kommuner
11.6.1 Syfte och bakgrund
En av de enkätundersökningar som har genomförts inom ramen för Jämställdhetsutredningen riktades till kommundirektörer i ett urval kommuner. Enkäten skickades dels till de kommundirektörer som ingår i SKL:s nätverk av kommundirektörer (33 kommuner) dels till kommundirektörer i ett stratifierat urval av kommuner (69 kommuner). Enkäten skickades till sammanlagt 102 kommundirektörer och besvarades av totalt 68 personer. Svarsfrekvensen var därmed 67 procent.
I enkäten ställdes frågor om kommunens jämställdhetsarbete, bl.a. vilket stöd kommunen har fått från länsstyrelsen i arbetet med jämställdhet och vilka aspekter rörande kommunens jämställdhetsarbete som fungerar bra och vilka som behöver utvecklas för att kommunen ska uppnå en hållbar och jämställdhetsintegrerad verksamhet.27
11.6.2 Enkätresultat
En tredjedel av de kommuner som besvarade enkäten ingick i HåJsatsningen. I det följande kommer jämförelsen främst att fokusera på skillnaderna mellan de kommuner som deltog (35 procent) respektive inte deltog (65 procent) i HåJ. För läsbarhetens skull kallas de kommuner som deltog i Program för hållbar jämställdhet för HåJkommuner och de kommuner som inte deltog i programmet för Övriga kommuner.
De nationella jämställdhetspolitiska målen
En mycket stor majoritet (91 procent) av kommunerna har jämställdhetsmål. Knappt hälften (44 procent) av kommundirektörerna anger att kommunens jämställdhetsmål i viss utsträckning relaterar till de nationella målen, medan 37 procent svarar att kommunens mål i stor
27 För enkätens utformning, se bilaga 4. 28 Avsnittet baseras på resultaten från utredningens enkätundersökning till kommundirektörer som genomfördes mars-april 2015. För enkätens utformning, se bilaga 4.
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
397
utsträckning relaterar till målen och 10 procent i liten utsträckning. Endast två kommuner (3 procent) svarar att de inte har några jämställdhetsmål. Övriga kommuner anger att de inte vet.
En stor skillnad föreligger mellan kommuner som har deltagit respektive inte deltagit i HåJ-programmet. En majoritet av HåJkommunerna (62 procent) har jämställdhetsmål som i stor utsträckning relaterar till de nationella målen, jämfört med endast en dryg femtedel av övriga kommuner (23 procent). Närmare en tredjedel (29 procent) av de övriga kommunerna svarar att de inte har några jämställdhetsmål, mål som endast i liten utsträckning relaterar till de nationella målen eller att det inte vet, se figurerna 11.1 och 11.2.
Figur 11.1 Hur kommunens jämställdhetsmål relaterar till de nationella jämställdhetsmålen. Kommuner som har deltagit i HåJ
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015).
I stor utsträckning
62%
I viss utsträckning
38%
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
398
Figur 11.2 Hur kommunens jämställdhetsmål relaterar till de nationella jämställdhetsmålen. Kommuner som inte har deltagit i HåJ
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015).
Kommunernas arbete med jämställdhet
Kommunerna arbetar med jämställdhet på flera olika sätt. Merparten av kommunerna arbetar med jämställdhet genom sin roll som arbetsgivare gentemot sina anställda (84 procent) och som en del i den ordinarie ledningen och styrningen (74 procent). Ungefär hälften av kommunerna har en särskild organisation eller styrgrupp av tjänstemän som erbjuder stöd i jämställdhetsarbetet (46 procent) och en tredjedel (35 procent) har en politiskt tillsatt ansvarig för jämställdhet, t.ex. kommunalråd, nämnd, utskott eller motsvarande. Vissa kommuner (12 procent) arbetar med särskilda projekt som finansieras av regeringen inom avgränsade områden.
Enkätsvaren visar att HåJ-kommuner och övriga kommuner arbetar med jämställdhet på delvis olika sätt och i olika utsträckning, se figur 11.3 (observera, kommunerna kunde ange flera val).
I stor utsträckning
23%
I viss utsträckning
48%
I liten utsträckning
16%
Kommunen
har inga jämställdhets-
mål 4%
Vet ej
9%
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
399
Figur 11.3 Hur kommuner arbetar med jämställdhet. Kommuner som har respektive inte har deltagit i HåJ
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015).
En mycket stor majoritet av HåJ-kommunerna rapporterar att jämställdhet är en del i den ordinarie ledningen och styrningen (96 procent), att de arbetar med jämställdhet genom sin roll som arbetsgivare gentemot sina anställda (88 procent) och att de har en särskild organisation eller styrgrupp av tjänstemän (83 procent). En majoritet av dessa kommuner (58 procent) har också en politiskt tillsatt ansvarig för jämställdhet.
Övriga kommuner arbetar företrädesvis med jämställdhet inom ramen för sin roll som arbetsgivare gentemot de anställda (82 procent) eller som en del i den ordinarie ledningen och styrningen (61 procent). Endast en fjärdedel av de övriga kommunerna noterar att de har en särskild organisation eller styrgrupp av tjänstemän (25 procent), en politiskt tillsatt ansvarig för jämställdhet (23 procent) eller annat (23 procent).
Vad har kommunens satsningar på jämställdhet lett till?
En stor majoritet av kommunerna anser att kommunens satsningar på jämställdhet i stor eller i viss utsträckning har lett till ökad medvetenhet om vikten av ett jämställdhetsperspektiv (87 procent) och
0 20 40 60 80 100 120
Del i ord. ledning och
styrning
Arbetsgivare Särskild
styrgrupp
Politiskt
tillsatt
ansvarig
Särskilda
projekt
Annat
HåJ-kommuner Övriga kommuner
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
400
ökad kunskap om jämställdhet (81 procent). Merparten av kommunerna anser också att kommunen har identifierat behov av ytterligare insatser (76 procent). Många anser att jämställdhet har integrerats i de ordinarie processerna (71 procent). Ungefär hälften av kommunerna anger att satsningarna i stor eller i viss utsträckning har lett till ökat samarbete mellan kommuner (54 procent). En dryg tredjedel av kommunerna (37 procent) anser att satsningarna endast i liten utsträckning eller inte alls har lett till ökat samarbete, medan en dryg fjärdedel (26 procent) anser att satsningarna inte har lett till att de ordinarie processerna har påverkats. Dessa svar ligger i linje med de kompletterande intervjuer som utredningen har gjort med projektledare, följeforskare och externa utvärderare.29
Även i denna fråga finns skillnader mellan kommuner som har deltagit respektive inte har deltagit i HåJ-programmet.
Medvetenhet om vikten av ett jämställdhetsperspektiv har ökat
Både HåJ-kommuner och övriga kommuner anser att medvetenheten om vikten av ett jämställdhetsperspektiv har ökat. Enkätsvaren visar dock på skillnader mellan de två kommungrupperna, se figur 11.4.
Figur 11.4 Medvetenheten om vikten av ett jämställdhetsperspektiv
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015).
29 Intervjuer med Marie Trollvik, Lillemor Harnell, Magnus Jacobsson, Anne-Charlott Callerstig och Arne Svensson.
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Övriga kommuner
HåJ-kommuner
Inte alls I liten utsträckning I viss utsträckning I stor utsträckning Vet ej
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
401
HåJ-kommuner anser i högre grad än övriga kommuner att medvetenheten har ökat i stor utsträckning. På motsvarande sätt anser merparten av de övriga kommunerna i högre grad än HåJ-kommunerna att medvetenheten har ökat i viss utsträckning. Bland de övriga kommunerna finns det också kommuner som anser att medvetenheten har ökat i liten utsträckning eller inte alls. Dessa resultat ligger i linje med utredningens intervjuer och de utvärderingar som har gjorts av HåJ som visar att medvetenheten om vikten av ett jämställdhetsperspektiv och hur ett förbättringsarbete i verksamheten kan bedrivas har ökat bland de kommuner som har deltagit i satsningen.
Kunskapen om jämställdhet har ökat i kommunerna
Både HåJ-kommuner och övriga kommuner anser att kunskapen om jämställdhet har ökat inom verksamheten. Även i denna fråga kan en skillnad i grader noteras i kommunernas svar, se figur 11.5.
Figur 11.5 Kunskapen om jämställdhet
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015).
Som figur 11.5 visar anser HåJ-kommunerna i högre grad än övriga kommuner att kunskapen har ökat i stor utsträckning. På motsvarande sätt anser de övriga kommunerna i högre grad än HåJ-kommunerna att kunskapen har ökat i viss utsträckning. De övriga kommunerna svarar också i högre grad än HåJ-kommunerna att kunskapen har
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Övriga kommuner
Håj-kommuner
Inte alls I liten utsträckning I viss utsträckning I stor utsträckning Vet ej
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
402
ökat i liten utsträckning. Bland de övriga kommunerna finns det också kommuner som anser att kunskapen inte alls har ökat. Enligt de utvärderingar som har gjorts av HåJ-programmet liksom våra intervjuer framgår att den omfattande kunskapsuppbyggnaden som har skett bland projektledare, chefer, ledning och politiker på lokal nivå är en av de viktigaste effekterna av programmet.
Kommunerna har identifierat behov av att ta fram ytterligare insatser
Merparten av kommunerna anser att det finns ett behov av att ta fram ytterligare insatser för att främja jämställdhet. Även i denna fråga finns en skillnad mellan HåJ-kommuner och övriga kommuner, se figur 11.6.
Figur 11.6 Behov av att ta fram ytterligare insatser
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015).
HåJ-kommuner anser i högre grad än övriga kommuner att det i
stor utsträckning finns behov av att ta fram ytterligare insatser. På
motsvarande sätt anser övriga kommuner i något högre grad än HåJkommuner att det i viss utsträckning finns ett behov av ytterligare insatser. Skillnaderna mellan kommungrupperna är emellertid mindre i denna fråga. De övriga kommunerna anger dock i något högre grad än HåJ-kommunerna att det i liten utsträckning finns behov av ytterligare insatser. Bland de övriga kommunerna finns det också
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Övriga kommuner
HåJ-kommuner
Inte alls I liten utsträckning I viss utsträckning I stor utsträckning Vet ej
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
403
kommuner som anger att det inte alls finns behov att ta fram ytterligare insatser. Jämfört med övriga frågor på detta tema anger många övriga kommuner att de inte vet. En möjlig tolkning av detta resultat, och som också stöds av utvärderingarna och våra intervjuer, är att kommuner som har ingått i HåJ-satsningen har fått ökad medvetenhet om de problem och det motstånd som kan finnas när jämställdhet ska integreras i den ordinarie verksamheten och att de följaktligen inser att jämställdhetsintegrering är ett långsiktigt förbättringsarbete.
Jämställdhet har integrerats i de ordinarie processerna
Merparten av kommunerna, såväl HåJ-kommuner och övriga kommuner, anger att kommunens ordinarie processer för styrning, ledning eller uppföljning har påverkats genom att de i större utsträckning än tidigare inkluderar t.ex. könsuppdelad statistik. Även i denna fråga skiljer sig svaren från kommungrupperna, men på ett än mer påtagligt sätt än i svaren på de övriga frågorna på detta tema, se figur 11.7.
Figur 11.7 Jämställdhet har integrerats i de ordinarie processerna
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015).
HåJ-kommuner anger i betydligt högre grad än övriga kommuner att jämställdhet har integrerats i de ordinarie processerna i stor ut-
sträckning. De övriga kommunerna anger däremot i betydligt högre
grad än HåJ-kommuner na att jämställdheten har integrerats i liten
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Övriga kommuner
HåJ-kommuner
Inte alls I liten utsträckning I viss utsträckning I stor utsträckning Vet ej
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
404
utsträckning. Bland de övriga kommunerna finns det också kommuner
som har angivit att jämställdheten inte alls har integrerats i de ordinarie processerna. Bilden är därmed mer splittrad bland de övriga kommunerna. En möjlig förklaring till dessa skillnader kan vara att HåJ-kommunerna genom sin medverkan i HåJ-programmet har fått ökade förutsättningar att jämställdhetsintegrera sin verksamhet genom tillgång till bl.a. metodstöd.
Kommunens samarbete med andra aktörer har ökat något
Ungefär hälften av kommunerna anger att kommunens jämställdhetsarbete i stor eller i viss utsträckning har lett till ökat samarbete med andra aktörer som andra kommuner, landsting och civilsamhällesorganisationer, se figur 11.8.
Figur 11.8 Kommunernas samarbete med andra aktörer
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015).
Svaren på denna fråga skiljer sig från svaren på de övriga frågorna på detta tema, så tillvida att en betydligt mindre andel kommuner anser att kommunens jämställdhetsarbete har lett till samarbete med andra aktörer i stor utsträckning. Merparten av såväl HåJ-kommuner som övriga kommuner svarar att samarbetet har ökat i viss utsträck-
ning. Övriga kommuner svarar dock i högre grad än HåJ-kommu-
nerna att samarbetet har ökat i liten utsträckning eller inte alls. Det finns även HåJ-kommuner som svarar att samarbetet har ökat i liten
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Övriga kommuner
HåJ-kommuner
Inte alls I liten utsträckning I viss utsträckning I stor utsträckning Vet ej
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
405
utsträckning eller inte alls. Svaren tyder på att det finns en förbätt-
ringspotential hos kommunerna i detta avseende.
Stora skillnader mellan kommunerna i resultat av jämställdhetssatsningar
Av tabellerna ovan framgår att det finns vissa påtagliga skillnader mellan HåJ-kommunerna och övriga kommuner när det gäller vad satsningarna på jämställdhet har lett till. En noterbar skillnad är att HåJ-kommunerna i högre grad än övriga kommuner anger att satsningarna i stor utsträckning har lett till förändringar. I figuren nedan illustreras i vilken grad kommunerna anser att satsningarna på jämställdhet har lett till förändringar i stor utsträckning, se figur 11.9.
Figur 11.9 Satsningar på jämställdhet har i stor utsträckning lett till förändringar. Kommuner som har deltagit respektive inte deltagit i HåJ
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015).
Som figur 11.9 visar råder det stora skillnader mellan kommunerna i fråga om satsningarna på jämställdhet har lett till förändringar i stor utsträckning. Störst skillnader mellan kommunerna noteras vad det gäller frågan om de ordinarie processerna har jämställdhetsintegre-
0 10 20 30 40 50
HåJ-kommuner Övriga kommuner
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
406
rats (differens om 35 procentenheter), om kunskapen har ökat (differens om 32 procentenheter) och om medvetenheten har ökat (differens om 29 procentenheter).
På motsvarande sätt anger kommuner som inte har deltagit i HåJprogrammet i högre grad än HåJ-kommunerna att kommunens satsningar på jämställdhet inte alls eller i liten utsträckning har lett till några förändringar, se figur 11.10.
Figur 11.10 Kommunens satsningar på jämställdhet har i liten utsträckning
eller inte alls lett till förändringar. Kommuner som har deltagit respektive inte deltagit i HåJ
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015).
Som Figur 11.10 visar anser en betydligt större andel bland de övriga kommunerna än bland HåJ-kommunerna att kommunens satsningar på jämställdhet i viss utsträckning eller inte alls har lett till förändringar. De största skillnaderna avser påverkan på de ordinarie processerna (differens om 35 procentenheter) och samarbetet med andra kommuner (differens om 25 procentenheter). Av figurerna framkommer det med tydlighet att HåJ-kommuner och övriga kommuner gör olika bedömningar av frågan huruvida kommunens satsningar på jämställdhet har lett till några förändringar. En möjlig tolkning av
0 10 20 30 40 50
HåJ-kommuner Övriga kommuner
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
407
detta resultat kan vara att HåJ-kommunerna genom sin medverkan i HåJ-programmet har fått bättre förutsättningar att arbeta med jämställdhet genom att ha fått verktyg (i form av stöd, styrning, strategisk påverkan och störning) att jämställdhetsintegrera sina verksamheter.
Stödet från länsstyrelsen varierar
Kommunernas stöd från länsstyrelsen varierar. Majoriteten av kommundirektörerna (62 procent) svarar att kommunen får olika former av stöd från länsstyrelserna. Stöd ges i form av utbildningsstöd (16 procent), expertstöd (13 procent) och processtöd (9 procent). Annat stöd (24 procent) erbjuds också, såsom nätverk och dialoger samt ekonomiskt stöd. En relativt stor andel av enkätsvaren visar emellertid att vissa kommunerna inte anser sig få något stöd från länsstyrelsen (38 procent), se figur 11.11.
Figur 11.11 Stöd från länsstyrelsen till kommuner (procent)
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer (2015)
Figur 11.11 visar att det finns ganska små skillnader mellan HåJkommunerna och övriga kommuner när det gäller stödet från länsstyrelserna i fråga om utbildnings-, expert- och processtöd. Skillnaderna är däremot mycket stora i fråga om kommunerna har fått stöd eller inte. Närmare hälften (45 procent) av de kommuner som inte
0 10 20 30 40 50
HåJ-kommuner
Övriga kommuner
Alla kommuner
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
408
har deltagit i HåJ anger att de inte har fått något stöd från länsstyrelserna. Motsvarande siffra för HåJ-kommunerna är 25 procent. Kommuner som inte har deltagit i HåJ har alltså inte heller fått annat stöd.
Av de kommuner som har fått stöd från länsstyrelsen är merparten nöjda. En tredjedel (31 procent) anger att de är nöjda med stödet medan hälften (50 procent) anger att de i viss mån är nöjda med stödet. Endast en handfull anger att det inte är nöjda (5 procent) medan 14 procent svarar att de inte vet. Inga större skillnader finns mellan kommuner som har deltagit respektive inte deltagit i HåJprogrammet.
Vad fungerar bra och vad behöver utvecklas för att kommunen ska uppnå en hållbar jämställdhetsintegrerad verksamhet?
I enkäten till kommundirektörerna ställdes frågan om vad som fungerar bra respektive vad som behöver utvecklas för att kommunen ska uppnå en hållbar jämställdhetsintegrerad verksamhet. Kommundirektörerna fick ta ställning till en rad aspekter såsom tiden för genomförandet och uppföljningen av satsningar, tillgången till resurser och stöd, och samarbetet mellan kommuner och med andra regionala aktörer. Överlag ansåg en mycket liten andel av kommundirektörerna att det fungerar bra som det är. De enda aspekterna som mer än 10 procent (men mindre än 20 procent) av kommundirektörerna tyckte fungerar bra var förankringen hos den politiska ledningen (19 procent), samverkan mellan kommuner (18 procent) och samverkan med andra regionala aktörer (16 procent).
Enligt många kommundirektörer finns det ett stort behov av utveckling på en rad områden. De aspekter som anses vara i stort behov av utveckling är särskilt tillgången till resurser (avseende ekonomi och personal, 43 procent), dialogen med berörda brukare/medborgare (37 procent) och förankringen av arbetet hos medarbetare (35 procent) och chefer (31 procent) i kommunen. I figur 11.12 är svaren rangordnade efter de områden som kommunerna anser är i störst behov av utveckling.
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
409
Figur 11.12 Aspekter som är i stort behov av utveckling (procent)
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer 2015
Även i denna fråga finns skillnader mellan HåJ-kommuner och övriga kommuner, även om det i flera fall rör sig om små skillnader. Figur 11.12 visar att det främst är kommuner som inte har deltagit i HåJ som anser att det finns ett stort behov av utveckling på en rad områden. De aspekter som anses vara i stort behov av utveckling var särskilt tillgången till resurser (48 procent) och förankringen hos medarbetare (37 procent). Andra områden som framhålls är externt stöd för att hitta fungerande arbetsmetoder (37 procent), förankringen hos den politiska ledningen (36 procent), förankring hos chefer i kommunen (32 procent), samt kunskap inom verksamheten om jämställdhet (32 procent). HåJ-kommunerna anger framför allt att dialogen med brukare/medborgare (50 procent), tillgången till resur-
0
20
40
60
Stöd från statliga myndigheter Samverkan mellan kommuner
Samverkan med andra regionala aktörer
Uppföljningen av särskilda satsningar
Kompetens om hur kommunen…
Tiden för genomförande av satsningar
Kunskap inom verksamheten om…
Förankring hos politisk ledning
Externt stöd för att hitta fungerande…
Förankring hos chefer i kommunen
Förankring hos medarbetare
Dialog med berörda… Tillgången till resurser
Alla kommuner Övriga kommuner HåJ-kommuner
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
410
ser (33 procent) och förankringen hos medarbetare (33 procent) är i stort behov av utveckling.
I tabell 11.1 illustreras skillnaden mellan HåJ-kommunerna och övriga kommuner avseende vilka områden som anses vara i stort behov av utveckling.
Tabell 11.1 Aspekter som är i stort behov av utveckling.
HåJkommuner
Övriga kommuner Differens
Tiden för genomförande av särskilda satsningar
29
25
+4
Uppföljningen av särskilda satsningar
21
25
-4
Tillgången till resurser
33
48 -15
Kunskap inom verksamheten om jämställdhet
25
32
-7
Kompetens om hur kommunen bedriver förbättringsarbete
25
25
0
Samverkan mellan kommuner
8
23 -15
Samverkan med andra regionala aktörer
25
14 +11
Stöd från statliga myndigheter
17
14
-3
Externt stöd för att hitta fungerande arbetsmetoder
17
37 -20
Förankringen av arbetet hos chefer i kommunen
29
32
-3
Förankringen av arbetet hos den politiska ledningen
17
36 -19
Förankringen av arbetet hos medarbetare
33
37
-4
Dialog om satsningarna med berörda brukare/medborgare
50
29 +21
Källa: Utredningens enkätundersökning bland kommuner/kommundirektörer 2015
Tabell 11.1 visar att både å-kommuner och övriga kommuner anger att tillgång till resurser och förankringen hos medarbetare är i stort behov av utveckling. Kommunerna skiljer sig dock väsentligt åt på ett par punkter. HåJ-kommunerna anser i betydligt större utsträckning än övriga kommuner att dialogen med brukarna/medborgarna (differens om 21 procentenheter) och samverkan med andra regionala aktörer (differens om 11 procentenheter) är i stort behov av utveckling. Övriga kommuner anser däremot att det externa stödet för att hitta fungerande arbetsmetoder (differens om 20 procentenheter) och förankringen hos den politiska ledningen (differens om 19 procentenheter) är i stort behov av utveckling. En möjlig tolkning av dessa skillnader är att de kommuner som har deltagit i
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
411
HåJ har inom ramen för satsningen fått bättre förutsättningar att integrera jämställdhet i sin verksamhet. De har fått stöd både i form av ekonomiskt stöd till utvecklingsarbete och genom utbildningar och erfarenhetsutbyte mellan deltagare. Genom sin medverkan i programmet har de fått stöd att uppnå sina mål, förbättra sina rutiner, och jämställdhetsintegrera sina styr- och ledningssystem. Det är just dessa aspekter som många övriga kommuner efterlyser. Det bör dock understrykas att många HåJ-kommuner pekar på flera utvecklingsområden, exempelvis att förankringen av jämställdhetsarbetet hos såväl medarbetare som chefer är i stort behov av utveckling. Att HåJ-kommunerna anser att det finns stora utmaningar när det gäller dialogen med medborgarna kan sannolikt kopplas samman med att medborgaren finns i den andra änden av styrkedjan, och att det finns ett behov av fortsatt arbete med jämställdhetsintegrering för att konkreta effekter hos medborgaren ska kunna påvisas. Dialogen med medborgaren är en viktig del i denna process, en process som också behöver utvecklas. Dialogen med brukare var också något som diskuterades med kommunerna i samband med programmets genomförande, vilket sannolikt påverkade dem.
11.7 Sammanfattning
I detta kapitel har främst HåJ-programmet och utredningens enkät med kommundirektörer redogjorts för. HåJ-programmet var en av de största insatserna som gjordes inom ramen för regeringens särskilda jämställdhetssatsning 2007–2014. Satsningen syftade till att stödja utvecklingsarbete kring jämställdhetsintegrering i kommuner, landsting och regioner. Inom ramen för satsningen genomfördes över 100 utvecklingsarbeten kommuner, landsting, regioner och ett par privata företag. Utvecklingsarbetena bestod bl.a. av kartläggningar av verksamheter ur ett jämställdhetsperspektiv och utbildning i genus och jämställdhet för politiker, chefer och medarbetare, samt införande av ett jämställdhetsperspektiv i styr- och ledningssystem. Ett antal konkreta förändringar av verksamheter genomfördes även som en följd av initiativen.
Såväl interna som externa utvärderingar av HåJ-programmet visar att programmet har varit en framgångsrik satsning, givet förutsättningarna. Flera aktiviteter har genomförts som har lett till konkreta
Kommunerna, landstingen och regionerna SOU 2015:86
412
resultat och effekter, däribland ökad kunskap om jämställdhet, förändrade arbetssätt och verksamhetsutveckling. Utvärderingarna visar också att det finns ett behov av fortsatt utveckling och stöd till arbetet med jämställdhetsintegrering. I utvärderingarna framhålls vidare att det saknas en nationell struktur som tar tillvara vunna erfarenheter, lärdomar och slutsatser. Enligt deras mening torde behovet av en sammanhållande aktör med överblick och långsiktigt ansvar öka i takt med att jämställdhetsarbetet sprids på fler händer och ökar i volym.
Utredningens enkätundersökning med kommundirektörer som målgrupp visar att det finns påtagliga skillnader mellan de kommuner som har deltagit i HåJ-programmet och de kommuner som inte har deltagit. Det är företrädesvis HåJ-kommuner som har jämställdhetsmål som i stor utsträckning relaterar till de nationella målen. Närmare en tredjedel av de övriga kommunerna har inga jämställdhetsmål eller mål som endast i liten utsträckning relaterar till de nationella målen.
Enkätundersökningen visar också att kommunerna arbetar främst med jämställdhet som en del av den ordinarie styrningen och genom rollen som arbetsgivare. Det gäller både HåJ-kommuner och övriga kommuner. HåJ-kommuner har dock i större utsträckning än övriga kommuner etablerat en infrastruktur för arbetet med jämställdhet. En majoritet av dem har en särskild organisation eller styrgrupp av tjänstemän och en politiskt tillsatt ansvarig för jämställdhet.
Kommunerna anser att deras satsningar på jämställdhet har lett till ökad medvetenhet och ökad kunskap. Jämställdhet har också integrerats i de ordinarie processerna. HåJ-kommunerna anser i betydligt högre grad än de övriga kommunerna att satsningarna i stor
utsträckning har lett till förändringar. På motsvarande sätt anser de
övriga kommunerna i större utsträckning än HåJ-kommunerna att kommunens satsningar på jämställdhet inte alls eller i liten utsträck-
ning har lett till några förändringar.
Stödet från länsstyrelserna kan sägas ha varit bristfälligt. 38 procent av kommunerna har inte fått något stöd alls, och av de som har fått stöd är hälften bara nöjda i viss mån. Närmare hälften (45 procent) av de kommuner som inte har deltagit i HåJ anger att de inte har fått något stöd från länsstyrelserna. Motsvarande siffra för HåJ-kommunerna är 25 procent.
Kommunerna anser att det finns flera aspekter rörande deras jämställdhetsarbete som behöver utvecklas för att de ska uppnå en
SOU 2015:86 Kommunerna, landstingen och regionerna
413
hållbar jämställdhetsintegrerad verksamhet. Kunskapen inom verksamheten om jämställdhet och kompetensen om hur kommunen bedriver förbättringsarbete är i behov av utveckling. Samverkan mellan kommuner och med andra regionala aktörer kan förbättras, likaså stödet från statliga myndigheter. Det finns också ett behov av bättre uppföljning. Vad gäller förankringen av arbetet ansåg enbart 4 procent att det fungerar bra som det är vad gäller chefer, 19 procent vad gäller den politiska ledningen och 1 procent vad gäller medarbetare. Överlag ansåg en mycket liten andel av kommunerna att det fungerar bra som det är.
Kommunerna anser att tillgången till resurser och förankringen hos medarbetare är i stort behov av utveckling. De kommuner som inte har deltagit i HåJ anser dock i betydligt större utsträckning än HåJ-kommunerna att även andra aspekter är i stort behov av utveckling, såsom kunskap inom verksamheten om jämställdhet och externt stöd för att hitta fungerande arbetsmetoder, samt förankringen hos den politiska ledningen och chefer i kommunen. En möjlig tolkning av dessa skillnader är att HåJ-kommunerna inom ramen för satsningen har fått bättre förutsättningar att integrera jämställdhet i sin verksamhet. Genom sin medverkan i programmet har de fått stöd att uppnå sina mål, förbättra sina rutiner, och integrera jämställdhet i sina styr- och ledningssystem. Det är just dessa aspekter som många av de övriga kommunerna efterlyser.
Sammantaget pekar enkätsvaren på viktiga skillnader mellan HåJkommuner och övriga kommuner. Det faktum att endast en dryg femtedel av alla kommuner har deltagit i HåJ-programmet tyder på att satsningen rymmer en betydande utvecklingspotential. Enkätsvaren tyder också på att satsningarna på jämställdhet inte får stanna vid ett kunskapslyft, utan de behöver omsättas i praktiken så att de leder till en jämställd service och resursfördelning. För detta ändamål är ett fortsatt stöd till kommunernas utvecklingsarbete en viktig del. Enkätsvaren visar vidare att jämställdhetsintegrering är ett långsiktigt förbättringsarbete. Det är inte något som görs en gång för alla, för att sedan bockas av i checklistan. Det är inte heller något som bara sker.
IV Överväganden och förslag
417
12 Bedömningar och slutsatser
I de avslutande kapitlen 12–14 redogör vi för utredningens överväganden och förslag. I kapitel 12 summerar och redovisar vi våra sammanfattande slutsatser om utvecklingen rörande jämställdhet och jämställdhetspolitikens genomförande. I kapitel 13 lämnar vi förslag på hur jämställdhetspolitiken ska styras, vilket omfattar bl.a. förslag till mål för jämställdhetspolitiken. I det avslutande kapitlet 14 lämnar vi förslag till finansiering och redogör för konsekvenser som följer av våra förslag.
12.1 En samlad bild av utvecklingen rörande jämställdhet de senaste 10 åren
Sedan 1970-talet har Sverige drivit en aktiv politik för att främja jämställdhet mellan kvinnor och män på en rad samhällsområden. Att jämställdhet formulerades som ett politiskt problem innebar att frågan erkändes som en gemensam samhällelig angelägenhet, som skulle lösas med gemensamma satsningar inom ramen för politiken. Det har resulterat i reformer som har bidragit till att minska skillnaderna mellan kvinnors och mäns makt och möjligheter att forma samhället och sina egna liv. Satsningar har gjorts av såväl staten som av kommuner och landsting, arbetsmarknadens parter, samt enskilda företag och civilsamhällesorganisationer.
Även om utvecklingen rörande jämställdhet mellan kvinnor och män de senaste tio åren har inneburit framsteg, står utvecklingen i vissa avseenden still eller har rent av gått bakåt. Sammantaget innebär det att kvinnor och män inte har samma makt och möjligheter att forma samhället och sina egna liv. I de följande avsnitten sammanfattas några av de viktigaste tendenserna när det gäller utvecklingen i fråga om jämställdhet mellan kvinnor och män de senaste tio åren.
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
418
Vi redovisar också utredningens slutsatser om utvecklingen i relation till de jämställdhetspolitiska målen.
12.1.1 Jämn fördelning av makt och inflytande
Kvinnor och män ska ha samma tillgång till makt och inflytande på alla nivåer i samhället. Det är en grundläggande fråga om demokrati och rättvisa. Utvecklingen har på detta område sammantaget gått något framåt. Makten i och över samhälls- och arbetslivet har blivit jämnare fördelad mellan kvinnor och män under de senaste tio åren.
Vi kan notera följande positiva förändringar.
En jämnare könsfördelning inom politiken
Politiken är det samhällsområde som är mest könsbalanserat när det gäller ledande positioner. Sveriges riksdag och regering består sedan mitten av 1990-talet av ungefär lika många kvinnor och män. I EUparlamentet har andelen kvinnor bland de svenska ledamöterna överstigit 50 procent vid de tre senaste valen. Även på regional och kommunal nivå har andelen kvinnor ökat över tid, och könsfördelningen ligger i de flesta fall inom intervallet 40–60 procent. Detta förhållande gäller inom landstingsfullmäktige och landstingsstyrelse, liksom i kommunfullmäktige och kommunstyrelse. Könsfördelningen i landstingen ligger nära 50/50. I kommunerna är den genomsnittliga könsfördelningen förhållandevis jämn, även om det finns stora skillnader mellan kommunerna. Generellt gäller att könsfördelningen är bättre i direktvalda politiska församlingar, där synlighet råder, än i icke direktvalda församlingar.
Även inom den statliga förvaltningen har en jämnare könsfördelning nåtts
Den statliga förvaltningen tillhör det samhällsområde där könsfördelningen på ledande positioner har blivit avsevärt jämnare de senaste tio åren. Mellan 2003 och 2014 ökade exempelvis andelen kvinnor som myndighetschefer för statliga myndigheter från 31 till 42 pro-
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
419
cent. Under samma period ökade andelen kvinnor bland landshövdingarna från 24 till 62 procent.
Det finns dock kvar flera stora skillnader mellan kvinnor och män. Utvecklingen har i vissa avseenden även gått bakåt.
Ökande skillnader under senare år och fortsatt dominans av män inom centrala områden
Även om könsfördelningen på ledande positioner i politiken och i den offentliga förvaltningen har blivit jämnare de senaste tio åren kvarstår stora skillnader. Mäns dominans på centrala maktpositioner i politiken, offentlig förvaltning och näringslivet består. Andelen kvinnor i riksdagen har exempelvis minskat två val i rad. Det finns dessutom stora skillnader mellan de politiska partierna. Andelen kvinnor har också minskat i riksdagsutskotten. Det betyder att utvecklingen när det gäller könsfördelningen på ledande positioner i politiken inte är linjär, och att det därmed inte går att räkna med att den går framåt med automatik. Trots att utvecklingen rörande en jämnare könsfördelning på toppositioner i kommuner och landsting har utvecklats positivt de senaste tio åren, finns det en tydlig övervikt av män på ordförandeposterna inom kommunstyrelserna. Devisen ”ju högre upp i den politiska hierarkin, desto färre kvinnor” gäller fortfarande. Det innebär att glastaket för kvinnor består, även om det har krossats på vissa områden.
Stora skillnader inom näringslivet
På de ledande positionerna i näringslivet finns stora skillnader mellan kvinnor och män. I det privata näringslivet består en ordning med en hög grad av mansdominans i styrelser och bland chefer. I näringslivet finns i likhet med politikens domäner ett tydligt mönster: ju högre befattningar, desto färre kvinnor. Kvinnors underrepresentation blir ännu tydligare på de högsta chefspositionerna, i ledningsgrupper och i bolagsstyrelser. Även om betydelsen av kompetens och mångfald i bolagsstyrelserna har lyfts fram och jämställdhetssatsningar har gjorts, bl.a. mot bakgrund av svensk kod för bolagsstyrning, har andelen kvinnor endast ökat i begränsad omfattning.
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
420
Liknande mönster inom övriga områden – andelen kvinnor ökar men männen dominerar på de viktigaste posterna
Vi ser ett liknande mönster inom andra områden som högskola och forskning samt kultur och medier. Andelen kvinnor ökar men männen dominerar på de viktigaste posterna. Andelen kvinnor bland landets professorer har ökat, från 14 procent till 24 procent mellan 2004 och 2014, men det är bra bit kvar till en jämn könsfördelning. Könsfördelningen är dock jämn när det gäller doktorander. På kulturområdet är mönstret under den gångna tioårsperioden detsamma som i samhället i stort: kvinnor deltar på de flesta områden, men inte högt upp i hierarkierna. Vissa förbättringar har förvisso ägt rum, exempelvis på filmområdet. Inom teatern är dock män i högre grad representerade som teaterregissörer och dramatiker och inom dansen har en stor andel av de prestigefyllda institutionsuppdragen gått till manliga koreografer. Musiken utmärks också av en bristande jämställdhet. Villkoren på kulturområdet i stort har visat sig vara svårföränderliga.
Den svenska journalistkåren består i dag till hälften av kvinnor och till hälften av män och så har det varit det senaste årtiondet. I likhet med andra delar av samhället är dock kvinnor underrepresenterade på ledande positioner. Andelen kvinnor är högre i styrelserna för public-serviceföretagen än i de privata medieföretagen. Svenska nyheter domineras dessutom av män som nyhetssubjekt.
Utredningens bedömning
Trots att makten har blivit mer jämnt fördelad mellan kvinnor och män på flera olika områden de senaste tio åren kan det sammanfattningsvis konstateras att stora skillnader mellan kvinnor och män kvarstår. Mäns dominans på maktpositioner i politiken, offentlig förvaltning och näringslivet har inte brutits.
Kvinnors närvaro på beslutsfattande positioner är en förutsättning för reellt inflytande. Vi vill betona att en jämn representation av kvinnor och män självfallet inte är en garanti för att den reella makten fördelas jämnt mellan kvinnor och män. En jämn representation är dock en avgörande förutsättning för att även kvalitativa aspekter av maktutövning ska kunna förändras i jämställd riktning.
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
421
Utredningen kan konstatera att målsättningar och regler om en jämn könsfördelning i beslutsfattande församlingar visar att frågan om samma tillgång till makt och inflytande för kvinnor och män tas på allvar. Ett tydligt och transparent regelverk bidrar till att en färdriktning stakas ut, och att jämställdhet inte är något som ska åstadkommas av frivilliga krafter när andan faller på. Detta framkommer inte minst på politikens område.
Regeringen och jämställdhetspolitiken spelar en viktig roll när det gäller att stärka kvinnor och mäns makt och inflytande inom alla samhällssektorer. Samtidigt finns det vissa begränsningar i vad staten kan göra på området. När det gäller exempelvis den politiska representationen spelar de politiska partierna en avgörande roll. Kommuner, landsting och regioner och även näringslivet och det civila samhällets organisationer har ett viktigt ansvar för att stärka kvinnors och mäns makt och inflytande.
Vi kan också slå fast att det finns ett behov av att systematiskt och strukturerat inkludera fler maktaspekter än kön och genus i arbetet för att åstadkomma en jämn fördelning av makt och inflytande. Ett exempel är underrepresentationen av utrikes födda i beslutande församlingar och på andra positioner med makt och inflytande, förhållanden som visar på ett betydande demokratiskt underskott.
12.1.2 Ekonomisk jämställdhet – arbetsmarknad och arbetsliv
Att kvinnor och män ska ha samma möjligheter att försörja sig genom betalt arbete är en central komponent i svensk jämställdhetspolitik. Utvecklingen på området är komplex. Även om utvecklingen har gått framåt på några områden, har skillnaderna mellan kvinnor och män på andra områden ökat något, medan några skillnader är i de närmaste konstanta.
Vi kan notera följande positiva förändringar.
Kvinnors arbetstider har förlängts
Kvinnor lönearbetar fler timmar i dag än för tio år sedan. Kvinnors arbetstider har förlängts från 26,8 timmar 2001 till 27,4 timmar 2014. Mäns arbetstider har under samma period minskat, från 34,6 till
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
422
32,6 timmar. Andelen kvinnor som arbetar deltid har minskat, från 33 procent 2003 till 30 procent 2014.
Könssegregeringen har minskat på arbetsmarknaden
Könssegregeringen på arbetsmarknaden har minskat något över tid, både när det gäller sektorer och yrken. Allt fler kvinnor arbetar i privat sektor. Fler anställda kvinnor och män arbetar i ett yrke med könsbalans. Färre kvinnor och män arbetar i ett kvinnodominerat respektive mansdominerat yrke.
Det finns dock kvar flera stora skillnader mellan kvinnor och män. Utvecklingen har i vissa avseenden även gått bakåt.
Kvinnors deltidsarbete ger lägre inkomst och pension
Kvinnor fortsätter att arbeta deltid i stor omfattning. Ungefär 30 procent av de förvärvsarbetande kvinnorna och tio procent av männen arbetar deltid. Den vanligaste orsaken till att kvinnor och män arbetar deltid är att lämpligt heltidsarbete saknas.
Det omfattande deltidsarbetet bland kvinnor är ett problem för såväl kvinnorna själva som för samhället. Deltidsarbete påverkar framför allt inkomsten. Färre arbetade timmar ger en lägre inkomst, vilket i sin tur påverkar såväl ersättningen vid föräldraledighet, arbetslöshet och sjukdom som den framtida pensionen. Deltidsarbete kan också leda till en sämre löneutveckling och sämre karriärmöjligheter på sikt.
Arbetsmarknaden är fortfarande könsuppdelad
Kvinnor och män förvärvsarbetar fortfarande i olika sektorer och yrken. De har även ofta olika positioner även om de befinner sig i samma sektor och yrke. Det råder således en segregering på arbetsmarknaden som är både horisontell och vertikal.
Könssegregeringen efter yrke är fortsatt hög, även om den har minskat något under den senaste tioårsperioden. Kvinnor återfinns främst inom vård- och omsorg- samt serviceyrken, medan män är i majoritet inom tekniska och manuella yrken. Endast 14 procent av
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
423
alla anställda kvinnor och 13 procent av männen befinner sig i yrken med jämn könsfördelning, dvs. inom intervallet 40–60 procent av vartdera könet. Könssegregeringen efter yrke har minskat under den senaste tioårsperioden, men fortfarande gäller att mer än varannan kvinna och man skulle behöva byta yrke för att yrkessegregeringen skulle försvinna. Att yrkessegregeringen har minskat något beror på att kvinnor i större utsträckning än tidigare har börjat arbeta i traditionellt mansdominerande yrken. Det är således kvinnor som har stått för förändringarna, inte män.
Arbetsrelaterade sjukdomar drabbar kvinnor i högre grad
En högre andel kvinnor än män har arbetsrelaterade sjukdomar. Drygt 27 procent av kvinnorna har besvär till följd av arbetet jämfört med 20 procent av männen. I jämförelse med hur det såg ut 2012 innebär detta en betydande ökning, framför allt bland kvinnor. Sett till enskilda orsaker är stress och psykiska påfrestningar den vanligaste orsaken till besvären. Det gäller såväl kvinnor som män.
Kvinnor drabbas i betydligt högre utsträckning av sjukfrånvaro än män. Kvinnor utgör cirka två tredjedelar av de sjukskrivna. Bland kvinnor är sjukfrånvaron störst i de mest kvinnodominerade yrkena. Det största gapet i sjukfrånvaron mellan könen, till kvinnors nackdel, finns i arbetaryrken och lägre tjänstemannayrken. Kvinnor drabbas i högre grad av arbetsrelaterade sjukdomar, vilket kan förklaras av att de har mer repetitiva och handintensiva arbetsuppgifter Det är dock vanligare att män drabbas av arbetsplatsolyckor, som leder till sjukfrånvaro och dödsfall.
Kvinnors löner fortsätter att vara lägre än mäns
Kvinnor fortsätter att i genomsnitt ha lägre lön än män. Det gäller oavsett om jämförelsen görs mellan den genomsnittliga lönen för alla kvinnor och män som arbetar eller mellan olika sektorer och yrken. Den genomsnittliga löneskillnaden mellan kvinnor och män var 13,4 procent 2013. Om det i beräkningen tas med att utbildning, yrke, sektor, ålder och arbetstid spelar roll för vilken lön en person får, kvarstår en oförklarad löneskillnad mellan könen om 5,8 procent. Denna skillnad har minskat med en procentenhet sedan 1996.
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
424
Utredningens bedömning
Det råder en segregering på arbetsmarknaden som är både horisontell och vertikal. Att bryta dessa mönster är enligt vår bedömning en fråga som måste ges fortsatt uppmärksamhet i jämställdhetspolitiken och av arbetsmarknadens parter. Även utbildningspolitiken kan spela en viktig roll genom att arbeta mot könsstereotypa studieval och utbildningar.
För individen får bristen på jämställdhet på arbetsmarknaden och i arbetslivet stora ekonomiska konsekvenser. Skillnaden i total löneinkomst är inte minst en viktig förklaring till de stora skillnaderna mellan kvinnors och mäns pensioner.
De kvardröjande könsskillnaderna i lön och inkomst är ett tecken på att det könssegregerade arbetslivet värderar arbete som främst utförs av kvinnor och arbete som främst utförs av män olika.
När det gäller jämställdhetsbristerna i arbetslivet har staten och arbetsmarknadens parter viktiga uppgifter att hantera. Parterna spelar en avgörande roll för att minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män. De kan också bidra till att minska löneskillnaderna genom att möjliggöra för fler kvinnor att arbeta heltid. Om kvinnor och män ska vilja arbeta heltid, och kunna göra det utan att riskera sin hälsa, krävs också att arbetsvillkoren och arbetsmiljön är tillräckligt bra. Arbetsvillkoren måste vara sådana att det är möjligt för kvinnor (och män) att arbeta mer. Arbetsmarknadens parter har ett stort ansvar även i denna fråga.
Det är också nödvändigt att staten använder sin normerande kraft till att främja jämställdheten i samhället och i arbetslivet.
Ett särskilt viktig område i fråga om ekonomisk jämställdhet är utrikes födda kvinnors svaga arbetsmarknadsanknytning. Utrikes födda har en betydligt lägre sysselsättningsgrad och en högre arbetslöshet än inrikes födda. Allra lägst sysselsättningsgrad har kvinnor födda utanför Europa.
12.1.3 Ekonomisk jämställdhet – utbildning
Dagens delmål om ekonomisk jämställdhet omfattar även området utbildning. I likhet med många andra områden är utvecklingen när det gäller jämställdhet och utbildning sammansatt. Flickor fortsätter prestera bättre än pojkar i grund- och gymnasieskolan, men upp-
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
425
lever mer stress än pojkar. Fler kvinnor än män läser vidare på högskolan och de könsbundna studievalen är fortsatt starka. Kvinnor, såväl inrikes födda som utrikes födda, har högre utbildning än män. Utvecklingen väcker frågor om vilka föreställningar och normer som präglar flickor och pojkar, kvinnor och män, i olika delar av utbildningen.
Vi kan notera följande positiva förändring.
Utbildningsnivån har ökat
Utbildningsnivån i åldersgruppen 25–44 år har höjts under den senaste tioårsperioden, särskilt bland kvinnor. Andelen kvinnor med eftergymnasial utbildning har ökat från 36 till 51 procent från 2000 till 2012. Även männen har ökat sin utbildningsnivå, fast i lägre grad, från 31 till 39 procent under samma period. Bland utrikes födda har i dag 40 procent kvinnor och 36 procent män en eftergymnasial utbildning. En liknande utveckling finns när det gäller åldersgruppen 45–64 år. Kvinnor, såväl inrikes som utrikes födda, har nu i dessa grupper generellt en högre utbildningsnivå än männen, vilket tyder på att kvinnor generellt sett har skaffat sig mer utbildning än män.
Det finns dock kvar flera stora skillnader mellan flickor och pojkar, kvinnor och män.
Flickor presterar bättre men upplever mer stress än pojkar
Det finns betydande skillnader i prestationer mellan grupperna flickor och pojkar. Flickor fortsätter att prestera bättre i skolan och har i genomsnitt bättre betyg än pojkar i alla ämnen utom idrott. Pojkar presterar sämre än flickor, framför allt i ämnet svenska, vilket får konsekvenser för pojkars utbildning i ett längre perspektiv. Läskunnighet och förmåga till läsförståelse är grundläggande för att kunna tillgodogöra sig all typ av utbildning. God läsförståelse hör därför ihop med goda skolprestationer.
Flickor är mer stressade i skolan och mår generellt sämre i tonåren än pojkar. Flickor och kvinnor skaffar sig dessutom överlag mer utbildning, samtidigt som detta inte har fått några tydliga effekter i termer av en bättre ställning för kvinnor på arbetsmarknaden. Även
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
426
om kvinnor har en högre utbildning än män har den inte heller gett ekonomisk utdelning i form av högre löner i motsvarande grad.
I ett arbetsliv där livslånga karriärer inom samma yrke eller bransch blir allt ovanligare understryks vikten av att ha möjlighet till ett livslångt lärande. Utbildning senare i livet kan också vara en väg till att bryta könssegregeringen på arbetsmarknaden.
Könsuppdelningen fortfarande ojämn i gymnasieskolan vilket hänger samman med föräldrarnas utbildningsbakgrund
Könsfördelningen i gymnasieskolans olika program och inriktningar fortsätter att vara ojämn. Endast var femte elev läser ett program med jämn könsfördelning. Könssegregeringen är tydligare på de yrkesförberedande programmen än på de studieförberedande programmen. Andelen män som läser gymnasieprogram med en tydlig kvinnodominans (minst 60 procent kvinnor) har dock ökat, från 23 procent 2001 till 38 procent 2014. Fler unga män än unga kvinnor som läser yrkesutbildningar på gymnasiet går sedan direkt ut i arbetslivet.
De könsstereotypa valen till gymnasieskolan kan till stor del förklaras av föräldrarnas utbildningsbakgrund. Barn till låg- respektive högutbildade föräldrar väljer i stor utsträckning olika gymnasieprogram. Barn till lågutbildade föräldrar återfinns ofta på yrkesförberedande program med en tydlig kvinno- respektive mansdominans medan barn till högutbildade föräldrar ofta väljer de studieförberedande programmen.
Fler kvinnor läser vidare på högskolan samtidigt som utbildningsvalen fortsätter att vara könsuppdelade
Fler kvinnor än män väljer att läsa vidare på högskolan. Könsfördelningen bland studerande vid landets lärosäten ligger på 60 procent kvinnor och 40 procent män och har varit konstant under den se senaste tio åren. Kvinnor och män läser emellertid i stor utsträckning olika utbildningar på högskolan. Utbildningsvalen är därmed stadigt könssegregerade och följer med under hela utbildningskarriären. Också i högskolan kan de könsstereotypa utbildningsvalen kopplas samman med föräldrars utbildningsbakgrund.
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
427
Utredningens bedömning
Normer och föreställningar om maskulinitet, feminitet och sexualitet och andra aspekter som påverkar attityder till jämställdhet formas redan i unga år då flickor och pojkar tillbringar en stor del av sin tid i utbildningen. Dessa normer och föreställningar får i sin tur konsekvenser för val av utbildning och, i ett längre perspektiv, för det kommande yrkesvalet och arbetslivet. Den starkt könssegregerade arbetsmarknaden i Sverige hänger nära samman med könsstereotypa studieval.
Vi menar att dessa normer och föreställningar självklart också får konsekvenser för hur kvinnor och män fördelar ansvaret för det obetalda hem- och omsorgsarbetet och att det också påverkar kvinnors och mäns hälsa. Ytterst påverkar dessa föreställningar och normer förekomsten av och acceptansen för hot, trakasserier och våld och det våld som män utövar mot kvinnor.
De könsstereotypa valen till gymnasieskolan kan till stor del förklaras av föräldrarnas utbildningsbakgrund. Den könssegregerade gymnasieskolan kan således i hög grad kopplas samman med klass, vilket även gäller de könsbundna studievalen i högskolan.
Sammantaget finner vi att utbildningens betydelse för att nå jämställdhetspolitikens övergripande målsättningar bör få en mer framträdande plats i jämställdhetspolitiken.
12.1.4 Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
Kvinnor och män ska ta samma ansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet och ha möjlighet att ge och få omsorg på lika villkor. Möjligheterna att förena betalt arbete med att ha en familj och vårda relationer är en central komponent i svensk jämställdhetspolitik. Utvecklingen visar sammantaget att det obetalda hem- och omsorgsarbetet inte är jämt fördelat mellan kvinnor och män. Även om skillnaderna har minskat under den senaste tioårsperioden råder det fortsatt stora skillnader mellan kvinnor och män när det gäller bl.a. uttaget av föräldraledighet och fördelningen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.
Vi kan notera följande positiva förändringar.
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
428
Mäns uttag av föräldraledighet har ökat något
Mäns andel av föräldrapenningsuttaget har ökat från 17 procent 2003 till 25 procent 2013. Ökningstakten i mäns uttag har varit densamma som under 1993–2003. Fortfarande är det dock så att kvinnor tar ut betydligt mer föräldraledighet än män och de tar också ut mer ledighet för tillfällig vård av barn (VAB).
Män tar något större ansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet än tidigare
Skillnaderna mellan kvinnor och män när det gäller tid för obetalt hem- och omsorgsarbete har minskat mellan 2001 och 2011. Kvinnor minskade sin tid för obetalt arbete med 22 minuter på vardagar och 18 minuter på helger. Män ökade sin tid för obetalt arbete med 12 minuter under vardagar och 15 minuter under helger. Skillnaderna mellan könen i fördelningen av hushållssysslor har blivit mindre. Framför allt tar matlagning och städning mindre tid anspråk. Det går dock inte att säga att mäns ökade tid för obetalt arbete spiller över på ett ökat ansvarstagande i hemmet.
Det finns samtidigt flera stora skillnader mellan kvinnor och män.
Kvinnor tar betydligt större ansvar än män
Förutom att kvinnor fortfarande står för den absolut största andelen av uttaget av föräldraledighet, sprider kvinnor också ut föräldraledigheten på ett mer omfattande sätt än män. Kvinnor är föräldralediga i drygt 13 månader under barnets tidigare år, varav 9,5 med föräldrapenning. Motsvarande siffror för män är 3,5 månader, varav två månader med föräldrapenning. Både kvinnor och män tar följaktligen ut längre ledighet än vad uttaget av föräldrapenningsdagar ger sken av, men kvinnor mer så än män. Pappor tillbringar mindre tid än mammor med barnen, även under helger då kvinnor och män förvärvsarbetar ungefär lika mycket.
Kvinnor utför också i genomsnitt betydligt mer hushållsarbete än män. I det arbetet ingår framför allt städning, tvätt och sysslor relaterade till maten, dvs. inköp av mat, matlagning, dukning och
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
429
diskning. På en vecka utför kvinnor drygt fem timmar mer hushållsarbete än män.
Det faktum att kvinnor tar den största delen av föräldraledigheten bidrar också till att de tar det största ansvaret för hemarbetet. Det mönster som etableras när barnen är små när det gäller hushållssysslor tenderar att permanentas när barnen har blivit äldre. Kvinnor och män utför ungefär lika mycket hushållsarbete innan de flyttar ihop. När de blir föräldrar ökar den totala tiden för hushållsarbete för kvinnor betydligt.
Inkomst påverkar uttaget av föräldraledighet för män
Inkomsten har betydelse för såväl uttaget av föräldrapenning som föräldraledighetens längd. Medelinkomsttagare tar både flest föräldrapenningsdagar och längst föräldraledighet. Pappor med låg eller ingen inkomst, eller med svag anknytning till arbetsmarknaden, tenderar att ta ut minst, om alls någon, föräldrapenning. Ersättningen för dessa grupper blir låg, liksom därför också drivkraften att ta ut föräldraledighet. Detta mönster gäller inte för kvinnor med låga inkomster: kvinnor med låg inkomst avstår inte från föräldrapenning, men de tar ofta ut kortare ledighet än genomsnittet. Förutsättningarna att ta del av flexibiliteten i föräldraförsäkringen varierar mellan olika inkomstsgrupper.
Utredningens bedömning
Den fortsatt ojämna fördelningen av uttaget av föräldraledighetär en av de viktigaste förklaringarna till att arbetslivet inte är jämställt. Det är i samband med att kvinnor och män blir föräldrar som ett mönster bildas både i privat- och arbetslivet som får negativa effekter för jämställdheten. Sammantaget innebär detta att kvinnor riskerar att vara borta från arbetet i större utsträckning än män, vilket i sin tur påverkar deras karriär, löneutveckling och framtida pension negativt. De riskerar även att drabbas av ohälsa. En ojämn fördelning av föräldraledigheten och ansvaret för det obetalda arbetet kan också få konsekvenser för män som inte får den nära relation till sina barn som de skulle kunna ha.
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
430
Även om män i dag i högre utsträckning tar ut föräldraledighet, är denna ökning förhållandevis långsam. Syftet med föräldraförsäkringen var att stärka kvinnors deltagande på arbetsmarknaden och främja jämställdhet. Vad vi nu ser är tendenser till att föräldraförsäkringen, så som den är utformad nu, inte bidrar i tillräcklig utsträckning till att bryta ojämställdheten mellan kvinnor och män. Det framstår som något av en paradox att ju mer omfattande föräldraledigheten har blivit över tid, desto mindre tycks den påverka jämställdheten positivt. Snarare väcks frågan om den befäster rådande skillnader mellan kvinnor och män i fråga om att ta ansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet.
Därtill kommer att familjer också kan se olika ut och ha olika behov. Mer än vart femte barn växer exempelvis upp i en annan familjekonstellation än den med båda sina biologiska föräldrar. Detta behöver uppmärksammas så att politiken att utvecklas i takt med olika familjekonstellationers behov.
12.1.5 Mäns våld mot kvinnor
Målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra är en hörnsten i jämställdhetspolitiken. Mäns våld mot kvinnor bottnar i bristande jämställdhet mellan kvinnor och män och får omfattande konsekvenser för våldsutsatta, våldsutövare och samhället. Sammantaget tyder underlagen till denna utredning på att nivån på kvinnors våldsutsatthet är konstant eller möjligen ökande.
Vi kan notera följande positiva förändringar.
Ökad anmälningsbenägenhet och minskad oro
Kvinnors benägenhet att anmäla misshandel, särskild i nära relation, har ökat. Oro och otrygghet bland kvinnor har minskat och likaså dess påverkan på kvinnors beteende och livskvalitet.
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
431
Sexköpslagen är fortsatt strategiskt viktig och antalet individer i prostitutionen har inte ökat
Förbudet mot köp av sexuella tjänster tycks ha en strategisk betydelse för att motverka utbredningen av prostitution och människohandel, både på gatan och på internet. Prostitutionen på gatan bedöms ha halverats sedan 1995, medan tillgängligheten via bl.a. annonser för sexuella tjänster på internet har ökat. Kartläggningar tyder dock på att antalet individer i prostitution inte har ökat utan endast tillgängligheten.
Flera problem återstår dock att lösa. Utvecklingen har i vissa avseenden även gått bakåt.
Konstant eller möjligen ökande våldsutsatthet
På vissa områden – misshandel i och utanför parrelationer ligger den självrapporterade utsattheten på ungefär samma nivå. På andra områden – sexualbrott och hot – ökar kvinnors utsatthet. Uppgången i den självrapporterade utsattheten avser främst det senaste året och enligt Brottsförebyggande rådet (Brå) är det för tidigt att fastslå om uppgången är ett trendbrott eller en tillfällig avvikelse från en i övrigt stabil nivå. Utvecklingen väcker trots detta frågor, inte minst mot bakgrund av att mäns våldsutsatthet minskar.
Nya digitala kanalers påverkan på kvinnor och flickor våldsutsatthet
Utvecklingen i fråga om nya digitala kanaler har på senare tid inneburit stora förändringar och nya förutsättningar för sättet vi interagerar och kommunicerar. Detta påverkar av allt att döma även sättet på vilket våld utövas mot kvinnor och flickor, vilket har konsekvenser för både mäns våld mot kvinnor i nära relationer och för kvinnors och flickors våldsutsatthet på offentliga arenor, av bekanta och okända män.
Även när det gäller prostitution och människohandel har utvecklingen på området inneburit helt nya och ökade möjligheter för sexköpare och människohandlare. Dessa nya förutsättningar är viktiga att följa, få mer kunskap om och ta hänsyn till i det fortsatta arbetet.
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
432
Ökat antal utländska kvinnor i prostitution och människohandel
Den gradvisa ökningen av antalet utländska kvinnor i prostitution och människohandel för sexuella ändamål kan indikera en ökad utsatthet och ett större behov av sociala insatser och stöd för dessa grupper, som befinner sig i en särskilt utsatt position. Det är tydligt att anmälningarna rörande köp av sexuell tjänst och människohandel för sexuella ändamål påverkas tydligt av om Polisen har haft särskilda resurstillskott för att arbeta med frågan.
Utredningens bedömning
Mäns våld mot kvinnor är ett omfattande och allvarligt samhällsproblem. Enligt Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) har 29 procent av kvinnorna i Sverige utsatts för allvarligt våld som vuxna och inkluderar man utsatthet för allvarligt våld före 18 års ålder stiger andelen till 46 procent. Utifrån Brå:s studie Nationella trygghetsundersökningen (NTU) beräknas 201 000 händelser av försök till, eller fullbordat sexuellt tvång eller våldtäkt ha ägt rum under 2013.
Sveriges relativt höga siffror rörande våld mot kvinnor kan sättas i en internationell kontext. Det finns ett tydligt samband mellan länder med bättre jämställdhetsresultat och en högre förekomst/rapportering av våld mot kvinnor. Det beror troligen på att frågan har större synlighet, inte ses som en privat angelägenhet och uppmärksammas alltmer hos offentliga aktörer och samhället i stort. Detta påverkar vad som uppfattas som våld, både på samhälls- och individnivå, och kan därmed också påverka benägenheten att uppge våldsutsatthet i brottsofferundersökningar. En del av utvecklingen med kvinnors ökade våldsutsatthet har troligen koppling till förändrade normer kring vad som uppfattas som våld och en lägre tolerans för våld, vilket är en positiv utveckling. Det går dock inte att fastslå att ökningen i kvinnors självrapporterade våldsutsatthet i Sverige enbart beror på en sådan utveckling, den skulle även kunna vara resultatet av en reellt ökande våldsutsatthet.
Utvecklingen med den minskande trenden rörande anmälningar av grov kvinnofridskränkning behöver analyseras ytterligare, inte minst mot bakgrund av att rapporterad våldsutsatthet i NTU och att anmälningar om misshandel, hot och sexualbrott mot kvinnor i
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
433
övrigt ökar. Dessutom minskar antalet lagföringar avseende grov kvinnofridskränkning mer än anmälningarna. De ökande anmälningarna på området i övrigt och det ökande gapet mellan antal anmälningar och antal lagföringsbeslut väcker frågan om i vilken grad rättsväsendet förmår att hantera mäns våld mot kvinnor.
När det gäller i vilken omfattning ansvariga samhällsaktörer tar sitt ansvar i kampen mot mäns våld mot kvinnor finns tendenser till en utveckling i positiv riktning även om det inte handlar om några radikala förbättringar. Det är tydligt att politiska ansträngningar och ambitioner har svårt att få genomslag i arbetet mot våld i vardagspraktiken, inom t.ex. polis och rättsväsende, socialtjänst och hälso- och sjukvård. I Inspektionen får vård och omsorgs (IVO) tillsyn av kommunerna beskrevs t.ex. att arbetet inte förefaller ha förbättrats nämnvärt sedan den förra nationella tillsynen gjordes 2008–2009, trots skärpt lagstiftning och omfattande insatser på området.
Det förebyggande arbetet och arbetet med tidig upptäckt är underutvecklat och arbetet med särskilt utsatta grupper av våldsutsatta kvinnor är fortsatt eftersatt.
Våldsfrågan är också fortsatt sidoordnad både i den ordinarie verksamheten och i relation till övrigt jämställdhetsarbete.
Mäns våld mot kvinnor och närliggande våldsyttringar
Vi har analyserat utvecklingen i fråga om mäns våld mot kvinnor med utgångspunkt i jämställdhetspolitikens delmål. Delmålet omfattar våldsyttringar som primärt har sin grund i maktrelationen mellan kvinnor och män. Det våld som delmål 4 Mäns våld mot
kvinnor ska upphöra omfattar drabbar även homosexuella, bisexu-
ella och transpersoner. Våld utövas även i samkönade relationer och i andra nära relationer. De maktrelationer mellan kvinnor och män som på ett strukturellt plan ger förutsättningar för mäns våld mot kvinnor, påverkar också våld i samkönade relationer, t.ex. när det gäller samhällets förmåga att upptäcka sådan våldsutsatthet.1Det finns fler närliggande våldsyttringar och vi menar att det är en lika angelägen uppgift för samhället att kraftfullt bekämpa även detta våld samt att tillräckliga resurser avsätts för dessa ändamål. Utifrån
1 Holmberg & Stjernqvist (2005).
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
434
politikens organisering finns det övergripande samordningsansvaret för detta våld inom ramen för andra utgiftsområden med egna politiska mål och strategier. Det finns ett fortsatt behov av att samordna arbetet mot mäns våld mot kvinnor med dessa andra närliggande utgiftsområden i genomförandet av jämställdhetspolitiken.
12.1.6 Hälsa, vård och omsorg
En god hälsa är avgörande för flickors och pojkars, kvinnors och mäns makt och möjligheter att forma samhället och sina egna liv. Utvecklingen inom hälsa, vård och omsorg visar att det under den senaste tioårsperioden har blivit allt tydligare att situationen och villkoren skiljer sig åt i olika avseenden mellan kvinnor och män.
Flera skillnader mellan kvinnor och män
Kvinnor upplever överlag sin hälsa som sämre än vad män gör och kvinnor med endast förgymnasial utbildning uppvisar mycket sämre hälsa än kvinnor med eftergymnasial utbildning. Det är lågutbildade kvinnor i Sverige i åldern 35–64 år som har haft den sämsta hälsoutvecklingen de senaste tio åren. Dödligheten i cancer är 50 procent högre bland dem med grundskoleutbildning, jämfört med kvinnor med eftergymnasial utbildning.
Kvinnor anger i större utsträckning än män att de lider av ängslan, oro och ångest, och unga kvinnor är särskilt drabbade av psykisk ohälsa. Medellivslängden ökar, men mer så för män än för kvinnor.
Det finns könsskillnader i såväl hur sjukdomar tar sig uttryck som hur läkemedel förskrivs till kvinnor och män. Kvinnor anger i lägre grad än män att de får tillräckligt med information i mötet med vården, medan män i lägre utsträckning kommer till olika typer av screeningprogram.
Män söker överlag vård i mindre utsträckning och i ett senare skede än kvinnor. Mäns högre självmordsfrekvens och alkoholmissbruk kan vara relaterade till en underdiagnosticering av mäns psykiska ohälsa.
Normer kring maskulinitet och manlighet har en negativ inverkan på mäns psykiska, fysiska och sexuella hälsa, i den mån de påverkar män att söka vård i lägre utsträckning och ta större risker
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
435
jämfört med kvinnor. Som framgått tidigare är det vanligare att män drabbas av arbetsplatsolyckor, medan kvinnor i högre grad drabbas av arbetsrelaterade sjukdomar. Vi har också kunnat se att kvinnor arbetar deltid i betydligt högre utsträckning än män för att kunna vårda vuxna anhöriga eller släktingar. Kvinnor tar också ut betydligt mer föräldraledighet och ledighet för tillfällig vård av barn (VAB) än män. Ett större ansvar för och upplevd stress kring utförande av obetalt hem- och omsorgsarbete kan påverka hälsan negativt.
Vidare är kort utbildning, könsöverskridande identitet och -uttryck, sexuell läggning, utrikes födelseland, våldsutsatthet och funktionsnedsättning faktorer som tenderar att påverka hälsoläget negativt, men i olika grad och på olika sätt för kvinnor respektive män.
Utredningens bedömning
Jämställdhetspolitiken behöver i större utsträckning prioritera frågor som rör jämställd hälsa, vård och omsorg. Vi vill uppmärksamma att jämställd vård är en viktig del inom det som benämns som en jämlik vård..2 Vi vill samtidigt betona att jämställdhet är en viktig faktor
i sig för hälsosituationen i landet, oaktat de skillnader som kan bero
på andra faktorer som t.ex. socioekonomi eller födelseland.
Således vill utredningen betona vikten av att jämställdhetspolitiken uppmärksammar och motverkar osakliga skillnader mellan kvinnor och män avseende hälsa, vård och omsorg. I de fall där biologiska könsskillnader finns och är relevanta för kvinnors och mäns hälsosituation, behöver dessa skillnader uppmärksammas, analyseras och tas om hand inom hälso- och sjukvården. I den forskarrapport som ligger till grund för vår utredning finns flera förslag och rekommendationer som vi menar bör övervägas. Hit hör bl.a. förslag om att redovisningen av vården ur ett jämställdhetsperspektiv bör göras mer samlat än vad som görs i dag och att ett jämställdhetsperspektiv utvecklas och förtydligas i pågående och nya nationella överens-
2 Den 4 juni 2015 tillsatte regeringen en kommission för jämlik vård (dir. 2015:60), som ska lämna förslag på hur hälsoklyftorna i samhället kan minska. Kommissionens huvudsakliga fokus är hälsoskillnader mellan olika socioekonomiska grupper i samhället. Den ska även genomgående uppmärksamma hälsoskillnader mellan könen och de könsskillnader som inte kan förklaras av socioekonomiska faktorer ska kommenteras.
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
436
kommelser mellan staten och SKL samt att fler uppföljningar görs med särskilt fokus på utlandsfödda kvinnor och män.
Vi vill också föra fram att maskulinitetsnormer bör ses som en riskfaktor i hälsosammanhang.3 Ett sådant perspektiv kan bidra till att förändra mäns lägre benägenhet att söka vård. Det är också viktigt att uppmärksamma hur maskulinitetsnormer och genusnormer i stort kan påverka bemötandet av flickor och pojkar och kvinnor och män i vården och omsorgen.
Jämställdhet är också av stor vikt i det preventiva folkhälsoarbetet. Kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Det inbegriper en god hälsosituation för den enskilda, där samma möjligheter till fritid, rekreation, idrottsutövning, vila och återhämtning spelar en avgörande roll.
12.1.7 Sammanfattande slutsatser angående utvecklingen rörande jämställdhet de senaste 10 åren
Samhället är långt ifrån jämställt. Kvinnor och män har inte samma tillgång till makt och inflytande i politiken eller arbetslivet, de har inte samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ge ekonomisk självständighet livet ut och de delar inte jämnt på det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Mäns våld mot kvinnor har inte minskat. Utbildningen är fortsatt ojämställd och det finns osakliga skillnader i hur kvinnor och män får tillgång till hälsa, vård och omsorg.
Enligt vår sammanvägda bedömning bör jämställdhetspolitiken hålla fast vid att i första hand vara en politik som avser kvinnor och män och maktrelationen dem emellan. På så sätt kan tydlighet och kontinuitet upprätthållas i politiken och fokus läggas på att de jämställdhetspolitiska målen ska kunna nås. Det finns flera nya utmaningar inom samtliga befintliga delmål som ligger till grund för jämställdhetspolitiken. Samtidigt vill vi framhålla vikten av att i ännu högre grad uppmärksamma utbildningens och hälsans betydelse för jämställdhetspolitiken. Vi vill också betona betydelsen av ett
3 Utredningen Män och jämställdhet (SOU 2014:6) föreslår att mäns psykiska ohälsa och obenägenhet att söka vård bör ses som ett jämställdhetsproblem och ur ett perspektiv som problematiserar manlighetsnormer.
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
437
livscykelperspektiv i arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen.
Vi vill framhålla att fram tills i dag har kvinnor förändrat sina beteenden mer än män, både vad gäller betalt och obetalt arbete. Det är kvinnor som i större utsträckning än tidigare har börjat arbeta i traditionellt mansdominerande yrken och det är kvinnor som ägnar mer tid åt det betalda arbetet än det obetalda. För att utvecklingen gällande jämställdhet ska fortsätta behöver män ta ett större ansvar för att en sådan utveckling kommer till stånd. Vi har kunnat se att olika reformer och tydliga målsättningar har påverkat utvecklingen i positiv riktning, framför allt när det gäller makt och inflytande. Således krävs det ytterligare reformer och tydliga mål som inte bara ankommer på politiken, utan också i hög grad samhället i övrigt.
Till de mest angelägna utmaningarna hör enligt vår bedömning hur ett intersektionellt perspektiv ska fortsätta utvecklas i genomförandet av den framtida jämställdhetspolitiken.
Ett intersektionellt perspektiv omfattar bl.a. hur sociala och ekonomiska faktorer påverkar jämställdhet mellan kvinnor och män. Vår genomgång ovan pekar på flera exempel som visar på vikten av att systematiskt och strukturerat inkludera fler maktaspekter i jämställdhetsarbetet. Vi bedömer att detta är en viktig förutsättning för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Aspekter som kräver mer systematisk och fördjupad analys är exempelvis underrepresentationen av utrikes födda personer på beslutsfattande positioner, pojkars bristande prestationer i skolan, kopplingen mellan studieresultat och socioekonomiska faktorer såsom föräldrars utbildningsbakgrund och födelseland, utrikes födda kvinnors svaga arbetsmarknadsetablering och unga kvinnors psykiska ohälsa och våldsutsatthet.
Vi vill framför allt framhålla att det finns flera tendenser till en ökande jämställdhetsklyfta mellan kvinnor och män med olika inkomster och utbildningsbakgrund. Kvinnor och män i dessa grupper har olika makt och möjligheter att påverka både samhället och sina egna liv, vilket även gäller möjligheterna att leva jämställt. Detta gäller i ännu högre grad de grupper som av olika skäl helt står utanför arbetsmarknaden och samhället.
Genom ett ökat fokus på hur kön samvarierar med bl.a. etnisk tillhörighet, klass och ålder anser vi att kunskapen om de komplexa mekanismer som på olika sätt bidrar till att skapa ojämlika villkor, i
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
438
både arbetsliv, samhällsliv och privatliv, kan fördjupas och nyanseras. Med ett intersektionellt perspektiv kan jämställdhetspolitiken ges bättre förutsättningar att på ett mer konsekvent sätt än tidigare uppmärksamma de processer som skapar skillnad och upprätthåller ojämställdhet och ojämlikhet, för att sedan kunna inriktas på relevanta åtgärder.
Vi vill också framhålla att det krävs en ökad förståelse för hur föreställningar och normer om maskulinitet och manlighet påverkar samhället. Det framgår tydligt i vår analys av utvecklingen inom i stort sett alla områden att maskulinitetsnormer är en strategisk fråga att nå jämställdhet mellan kvinnor och män. Exempelvis är det uppenbart att det finns en stark koppling mellan maskulinitetsnormer och mäns våld mot kvinnor. För att förstå och förhindra mäns våld krävs därför en analys av, och ett aktivt förändringsarbete kring, maskulinitetsnormer.
12.2 En samlad bild av jämställdhetspolitikens effekter och genomförande
I det följande presenteras utredningens samlade bild av jämställdhetspolitikens effekter och genomförande under perioden 2007– 2014 och utredningens bedömning av hur genomförandet av jämställdhetspolitiken kan förbättras.
12.2.1 Regeringens särskilda jämställdhetssatsning 2007–2014
Regeringens särskilda jämställdhetssatsning under perioden 2007– 2014 har haft viss effekt. Kunskapen och insikten i jämställdhetsfrågor har ökat och i flera fall har också insatserna lett till att nya metoder, rutiner och arbetssätt har utvecklats. Det finns flera exempel på det, inte minst insatser som rör delmål 4 Mäns våld mot
kvinnor ska upphöra där samordningen mellan myndigheter har
förbättrats och rutiner och arbetssätt har förändrats vilket har gett bättre förutsättningar för arbetet. Vi kan också se att satsningen har lett till att myndigheter och kommuner samt landsting ser ett behov av ytterligare kunskap och även att de efterfrågar ett fortsatt stöd i hur ett jämställdhetsperspektiv kan säkras i verksamheterna.
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
439
Av de redovisningar och utvärderingar vi har tagit del av går det inte att slå fast några långsiktiga effekter om huruvida jämställdheten har ökat eller minskat mellan kvinnor och män inom de områden som insatserna har avsett. Att så få utvärderingar har gjorts kan delvis hänga samman med de generella svårigheter som finns med att slå fast effekter till följd av statliga insatser, men också att det har gått förhållandevis kort tid sedan de olika insatserna genomfördes. Det är också viktigt att framhålla att en stor del av insatserna har haft som syfte att öka kunskapen om olika förhållanden som grund för fortsatta överväganden och insatser.
Vi menar ändå att det måste ses som en stor brist att regeringen inte har kunnat få underlag om i vilken utsträckning de olika insatserna har bidragit till att de jämställdhetspolitiska målen har nåtts.
Vi konstaterar att vår utredning har varit en av flera utredningsinsatser som har genomförts under de senaste åren i syfte att belysa utvecklingen rörande jämställdhet och lämna förslag på hur jämställdheten kan stärkas. Nyligen lämnade delegationen för jämställdhet i arbetslivet (SOU 2015:50) och utredningen om en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2015:55) sina respektive slutbetänkanden. Till dessa utredningar kan läggas en rik produktion av forskning och en stor mängd rapporter och översikter som har publicerats av myndigheter, arbetsmarknadens parter, andra organisationer och företag. En uppsjö av projekt har också bedrivits inom ramen för regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 av myndigheter, kommuner och landsting och andra aktörer för att främja jämställdhet på olika sätt. Det har därmed inte rått någon brist på kunskap eller initiativ på området. Vad vi däremot kan slå fast är att det finns ett behov av samlad analys, kunskapsöverföring och erfarenhetsutbyte.
12.2.2 Regeringens styrning av myndigheter och verksamheter
Utredningen konstaterar att långsiktigheten har saknats i styrningen av jämställdhetspolitiken.
Utredningen noterar att det är först när de jämställdhetspolitiska målen och uppdragen har preciserats i instruktion eller uppdrag till myndigheter som jämställdhetspolitiken också får genomslag i styrningen. Det är först under senare år som styrningen har blivit tydli-
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
440
gare i fråga om att integrera ett jämställdhetsperspektiv i myndigheternas uppgifter.
Antalet myndigheter som har till uppgift att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet har ökat. Som vi har kunnat konstatera i utredningens genomgång av myndigheternas instruktioner regleras dock dessa uppgifter olika utan att det förefaller finnas en tydlig tanke bakom detta. Det är också uppenbart att flera myndigheter med betydelse för jämställdhetspolitiken fortfarande saknar reglerade uppgifter vad gäller jämställdhet.
Vi menar att detta förhållande inte är tillfredsställande med tanke på att regeringen har beslutat att jämställdhetsintegrering är den huvudsakliga strategin för att genomföra jämställdhetspolitiken.
En förklaring till att inte fler myndigheter omfattas av krav på jämställdhetsintegrering skulle kunna vara en intention att värna en verksamhetsanpassning av regeringens styrning, dvs. att sådana krav ska övervägas noga och utformas efter verksamhetens förutsättningar. Som framgår av vår genomgång av vilka myndigheter som omfattas av kravet och hur det är utformat, tyder det mesta dock på att styrningen i hög grad har varit fragmentiserad och har saknat en gemensam utgångspunkt för hur regeringens strategi om jämställdhetsintegrering ska omsättas i regeringens styrning av myndigheter.
Vi har kunnat se att det ofta inte räcker med ett generellt uppdrag att en myndighet ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet – det krävs ett tydliggörande i varje enskilt fall.
En omfattande del av den särskilda jämställdhetssatsningen 2007– 2014 har gått till att stärka arbetet för att förhindra mäns våld mot kvinnor. Det är uppenbart att dessa insatser i vissa avseenden har förbättrat samhällets förutsättningar att förebygga, förhindra och beivra mäns våld mot kvinnor och även stärkt arbetet mot våld i nära relationer som helhet. Budgeten för jämställdhetspolitiken har finansierat även andra insatser som syftat till att förhindra våld i samhället mer generellt. Ofta har dessa insatser finansierats från andra utgiftsområden och genomförts parallellt för att nå avsedda effekter. Vi ser det som ytterst angeläget att alla kategorier av offer för alla typer av våld får stöd av samhället och att aktiva insatser görs för att stävja allt våld. Nya samarbetsformer har skapats och metoder utvecklats. Arbetet saknar dock en fast grund som kan ge mer långsiktiga förutsättningar för samordning av de olika insatser
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
441
som krävs för att uppnå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
Regeringens återkoppling till myndigheterna vad gäller deras jämställdhetsarbete har brustit. Detta framkommer tydligt i våra intervjuer och vår enkätundersökning. I den svenska förvaltningsmodellen ingår att myndigheterna ska ha ett betydande utrymme att precisera regeringens politik i form av mål och konkreta insatser. Det förutsätter dock återkoppling på de insatser som genomförs. Enligt vad som framgår av vår utredning hade en mer återkommande återkoppling till myndigheterna varit värdefull för myndigheterna.
En återkommande bild är att jämställdhetsarbetet kräver kunskap och kompetens och att ett framgångsrikt jämställdhetsarbete bygger på att det ingår som en naturlig del i myndighetens ledning och styrning. Det krävs långsiktighet i arbetet och att styrningen av jämställdhetsarbetet är en naturlig del även i regeringens styrning.
Det krävs kunskap om både de jämställdhetspolitiska målen och det aktuella området som styrningen avser. Vi menar att styrningen av jämställdhetspolitiken bör i huvudsak utgå från de principer och metoder som tillämpas i styrningen av andra utgifts- och verksamhetsområden.
Vi vill uppmärksamma att jämställdhetspolitiken jämfört med andra liknande frågor skiljer sig på framför allt två sätt.
För det första skiljer sig jämställdhetspolitiken från flera andra tvärsektoriella frågor genom att den är ett politiskt åtagande som i princip berör all offentlig verksamhet. Kön är en övergripande indelningsgrund och det finns, som vi beskriver tidigare i detta betänkande, fortfarande stora skillnader mellan män och kvinnor, pojkar och flickor på en mängd områden. Enligt vårt synsätt är det alltid relevant att analysera utifrån kön, men inte enbart utifrån kön, vilket kan uttryckas som alltid kön, aldrig bara kön.
För det andra saknar jämställdhetspolitiken en sammanhållande fast struktur på central nivå för genomförandet av politiken i form av en myndighet som finns för andra tvärsektoriella frågor. Detta har påverkat genomförandet av jämställdhetspolitiken på ett negativt sätt när det gäller såväl måluppfyllelse, effekter som effektivitet. Liknande slutsatser har även dragits av andra utredningar som JA-delegationen och Utredningen om en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck samt av Riks-
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
442
revisionen i sin granskning av regeringens jämställdhetssatsning, 2007–2014.
12.2.3 Jämställdhetsarbetet på regional och lokal nivå
Länsstyrelserna har spelat och fortsätter att spela en viktig roll i jämställdhetspolitikens genomförande. Genom sin närvaro i och kännedom om länen och mot bakgrund av lång erfarenhet av regionalt jämställdhetsarbete, utgör länsstyrelserna ett bra stöd gentemot kommuner och statliga myndigheter med regional organisation.
Den särskilda satsningen Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ) tycks ha bidragit till att jämställdhetsarbetet har utvecklats positivt. Vi konstaterar dock att den korta tidsperioden för projektet har försvårat arbetet och inte varit till gagn för en långsiktig och hållbar utveckling av jämställdhetsarbetet på länsstyrelserna. På så vis skiljer sig denna satsning inte mot övriga satsningar som utredningen har tagit del av och analyserat; många förhållandevis lyckade och väl genomförda projekt har genomförts, men det samlade greppet och helhetssynen av vad som görs inom olika områden är alltjämt frånvarande, liksom det mer långsiktiga perspektivet.
Vår enkätundersökning bland länsstyrelserna visar att de särskilt sakkunniga för frågor om jämställdhet efterfrågar ett utökat stöd från regeringen på flera områden, såsom utvärdering, uppföljning och övergripande samordning på ett nationellt plan. De pekar också på att långsiktigheten och hållbarheten skulle kunna stärkas med hjälp av regeringen, främst inom ovan nämnda områden.
Av det underlag som utredningen har tagit del av, liksom vår egen enkät- och intervjuundersökning, framgår att kommunernas satsningar på jämställdhet har lett till ökad medvetenhet och kunskap och att jämställdhet har integrerats i de ordinarie processerna i de kommuner som deltagit i utvecklingsprogrammet för hållbar jämställdhet (HåJ). På motsvarande sätt framgår det av de interna och externa utvärderingar som har gjorts av HåJ att satsningen har bidragit till att många kommuner, landsting och regioner har utvecklat och förbättrat sina verksamheter.
Även om framsteg har gjorts på många områden finns det flera aspekter rörande jämställdhetsarbetet i kommunerna som behöver utvecklas för att en hållbar jämställdhetsintegrerad verksamhet ska
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
443
uppnås. Utmaningarna handlar bl.a. om att arbeta långsiktigt och att sprida kunskap och erfarenheter till andra verksamhetsområden och organisationer. De handlar också om att förbättra samverkan mellan olika insatser så att styrningen av jämställdhetspolitiken blir mindre otydlig och inkonsekvent. En hållbar jämställdhet, dvs. att förbättringarna ska finnas kvar, även efter det att projekt har avslutats, och utgöra en del av arbetet för en långsiktig utveckling, förutsätter bl.a. ett aktivt engagemang hos ansvariga politiker, ledning och chefer, kunskap och kompetens om både jämställdhets- och förändringsarbete, och ett utvecklat samspel mellan olika organisatoriska nivåer. För att bli en del av en långsiktig utveckling bör förändringsarbetet bedrivas integrerat i den ordinarie verksamheten, men i kombination med stöd för kritisk granskning och reflektion så att frågor om makt och rättvisa inte försvinner ur fokus. För att undvika att ett omfattande förändringsarbete som detta, som har bedrivits i projektform, återgår till hur det var tidigare krävs vidare att det politiska trycket upprätthålls, att tydliga mål sätts, att arbetet följs upp och utvärderas och att resultat efterfrågas.
12.2.4 Sammanfattande slutsatser om jämställdhetspolitikens genomförande
Förutsättningarna för regeringens styrning av jämställdhetspolitiken har varit bristfälliga. Det har saknats en tydlig strategi och struktur för att hålla samman genomförandet och för att jämställdhetsintegrering ska få genomslag inom olika områden. Flera insatser har inte varit föremål för externa utvärderingar eller större granskningar. Regeringen har därigenom inte fått ett tillräckligt underlag om vilka insatser som bör övervägas och vilka effekter olika satsningar har resulterat i. Det har i sin tur lett till att riksdagen inte har fått det underlag som krävs för att kunna bedöma resultat och ta ställning till nya förslag från regeringen.
Styrningen av jämställdhetspolitiken behöver göras mer strategisk och tydlig samt ge förutsättningar för resultat. Om strategin om jämställdhetsintegrering ska bli framgångsrik, så att myndigheter, kommuner och landsting och regioner utvecklar jämställda verksamheter, krävs en tydligare styrning och uppföljning. Så länge resultat inte efterfrågas riskerar jämställdhetsarbetet bli något som görs ad hoc och på frivillig basis.
Bedömningar och slutsatser SOU 2015:86
444
Jämställdhetspolitiken behöver med andra ord bli mer långsiktig och hållbar. Med strategisk menar vi att de jämställdhetspolitiska prioriteringarna ska ta sikte på områden som behöver uppmärksammas över ett längre tidsperspektiv och att prioriteringarna utgår från vilka insatser som är effektiva. Med tydlighet avser vi att politiken från början bör vara tydlig i syfte, inriktning och vad den statliga förvaltningen och kommuner och landsting samt regioner förväntas göra i fråga om jämställdhetspolitiska insatser. Med inriktad på resultat menar vi att det måste ges bättre förutsättningar för regeringen att kunna följa upp och utvärdera insatser.
Den särskilda jämställdhetssatsningen 2007–2014 har i stor omfattning syftat till att öka kunskapen och utveckla nya metoder och arbetssätt. I det fortsatta arbetet blir det centralt att ta tillvara denna kunskap och dessa erfarenheter och verka för att dessa också får genomslag både när det gäller nya politiska insatser och hur myndigheternas, kommunernas och landstingens nuvarande uppgifter genomförs. Den samlade kunskapen behöver tas tillvara och erfarenheter spridas.
Vår viktigaste slutsats blir därför att det krävs en fast och permanent struktur på nationell nivå för att regeringen ska kunna säkerställa att politiska prioriteringar får genomslag i styrningen av myndigheter och verksamheter. Följande uppgifter behöver stärkas:
• En samlad analys av utvecklingen rörande jämställdhet och uppföljning av insatser som syftar till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Det handlar både om att analysera utvecklingen inom olika områden och svara för att regering och riksdag får en samlad bild av vilka resultat som olika insatser medför. En förstärkt uppföljning ska ligga till grund för regeringens prioriteringar inom jämställdhetspolitiken och en utvecklad styrning av jämställdhetspolitiken.
• Samordning av uppdrag och insatser som berör flera departement och myndigheter och insatser, särskilt i fråga om delmålet
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
• Stöd till myndigheter och kommuner, landsting och regioner i genomförandet av jämställdhetspolitiken. Behovet är fortsatt stort att utveckla metoder och arbetssätt för jämställdhetsintegrering. Det kommer därför behövas stöd i form av erfarenhetsutbyte och informations- och kunskapsspridande insatser.
SOU 2015:86 Bedömningar och slutsatser
445
Vi vill framhålla att det också krävs insatser av kommuner, landsting och regioner utifrån det ansvar och de uppgifter som dessa svarar för. Att stärka jämställdheten i samhället är också självklart en fråga för arbetsmarknadens parter, för näringslivet och för det civila samhället. Utifrån de olika roller som dessa och andra aktörer har i samhället behöver jämställdhetspolitiken ges större utrymme. Att insatser och resultat skiljer sig mellan olika kommuner, landsting och regioner och mellan olika sektorer i samhället är inte förenligt med de jämställdhetspolitiska mål som bör ligga till grund för regeringens insatser.
447
13 Överväganden och förslag
13.1 Inledning
I detta kapitel lämnar vi förslag som rör inriktningen av jämställdhetspolitiken och hur den bör styras. Fokus ligger på jämställdhetspolitikens genomförande och effektivitet sett mot bakgrund av utvecklingen gällande jämställdhet.
Vi lämnar först förslag på utgångspunkter som vi mot bakgrund av vår analys finner bör ligga till grund för hur jämställdhetspolitiken ska styras. Därefter lämnar vi förslag på mål för jämställdhetspolitiken och hur regeringen bör se till att dessa mål omsätts i styrningen av myndigheter och verksamheter. Vi lämnar avslutningsvis förslag på hur ansvar och uppgifter inom jämställdhetspolitiken bör organiseras.
13.2 Förslag till utgångspunkter för jämställdhetspolitiken
Förslag: Jämställhetspolitiken ska verka för att förändra de struk-
turella och ojämlika maktförhållandena som råder mellan kvinnor och män. Jämställdhetspolitiken ska leda till att såväl formell som reell jämställdhet mellan kvinnor och män nås. Ett livscykelperspektiv ska vägleda jämställdhetspolitiken och ett intersektionellt perspektiv ska säkras i genomförande och uppföljning av jämställdhetspolitiken.
Jämställdhetsintegrering ska vara den huvudsakliga strategin för genomförandet av jämställdhetspolitiken. Riktade insatser ska komplettera och förstärka strategin.
Jämställdhetspolitiken riktar sig till hela samhället, där myndigheter som kommuner och landsting samt regioner har centrala roller för att de jämställdhetspolitiska målen ska nås.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
448
Jämställdhetspolitiken ska styras på samma sätt som myndigheter och verksamheter styrs i övrigt. Styrningen ska vara strategisk, tydlig och inriktad på resultat som ska följas upp och utvärderas. Insatser inom jämställdhetspolitiken ska på så sätt verksamhetsanpassas till de förutsättningar och behov som finns inom varje enskilt område.
Jämställdhetspolitiken ska hållas samman och ligga till grund för mål, prioriteringar och uppföljningar som görs inom varje delmålsområde inom jämställdhetspolitiken. Jämställdhetspolitikens delmål ska preciseras i mål som i sin tur ska ligga till grund för prioriteringar och insatser inom relevanta utgiftsområden.
13.2.1 En feministisk politik som tar sikte på maktstrukturer genom hela livet
Regeringens jämställdhetspolitik ska även i fortsättningen verka för jämställdhet mellan kvinnor och män. Jämställdhetspolitiken ska verka för att förändra de strukturella och ojämlika maktförhållandena som råder mellan kvinnor och män. En del i detta är att uppmärksamma hur maskulinitetsnormer påverkar förutsättningarna för ett jämställt samhälle.
Kön är sällan den enda förklaringsfaktorn bakom bristande jämställdhet mellan kvinnor och män. I regel behöver även andra förhållanden analyseras som rör socioekonomisk bakgrund, däribland försörjning, utbildningsnivå och bostadsort. Likaså kan faktorer som rör inrikes och utrikes bakgrund, ålder, funktionsnedsättning, sexuell läggning och könsidentitet eller könsuttryck spela en avgörande roll. En grundlig analys av dessa faktorer behöver ligga till grund för hur jämställdhetspolitiken genomförs och följs upp för att uppnå bästa resultat. På så sätt kan jämställdhetspolitiken inkludera viktiga perspektiv och uppmärksamma villkoren för olika grupper av kvinnor och män. Enligt vår uppfattning bör ett tydligt intersektionellt perspektiv eftersträvas i hur jämställdhetspolitiken genomförs och följs upp.
Jämställdhetspolitiken bör också ta sikte på en långsiktigt hållbar utveckling. Det innebär att ojämställdhet ska bekämpas liksom förhindras att bli bestående. Det innebär också att arbetet för jämställdhet ska verka för ett samhälle som inte enbart är formellt utan
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
449
även reellt jämställt. Det innebär såväl juridiskt lika individuella rättigheter för kvinnor och män som jämställdhet i resultat.
Jämställdhetspolitiken omfattar kvinnor och män, flickor och pojkar, i alla åldrar och skeden i livet. Livscykelperspektivet i jämställdhetspolitiken bör lyftas fram tydligare.
I likhet med dagens jämställdhetspolitik bör delmålen för jämställdhetspolitiken preciseras i mål som sedan behöver åtföljas av konkreta insatser inom relevanta utgiftsområden.
13.2.2 Jämställdhetsintegrering som strategi ligger fast
Jämställdhetsintegrering bör även i fortsättningen vara den huvudsakliga strategin för att genomföra jämställdhetspolitiken. Med rätt stöd och styrning kan jämställdhetsintegrering få genomslag i myndigheternas verksamheter. Det finns också positiva erfarenheter som rör jämställdhetsintegrering i kommuner, landsting och regioner som behöver tas till vara.
Regeringen bör dock använda sig av denna strategi på ett mer strategiskt, tydligt och långsiktigt sätt. Detta utvecklar vi i våra förslag som rör reglering av jämställdhetspolitiken, se kapitel 13.4.
13.2.3 Särskilda åtgärder krävs också
En viktig del i jämställdhetspolitiken har varit särskilda åtgärder för att främja jämställdheten mellan kvinnor och män inom olika områden som har betydelse för jämställdhet.1 Det har inte ingått i vårt uppdrag att lämna förslag på vilka uppdrag och insatser som regeringen bör överväga eller i vilken omfattning och inriktning som dessa i så fall borde ha. Utredningen har dock tidigare i detta betänkande visat på områden som bör uppmärksammas i jämställdhetspolitiken (se kapitel 12). Vi föreslår att regeringen även i fortsättningen använder sig av särskilda åtgärder som ett sätt för att få genomslag för de prioriteringar som de jämställdhetspolitiska målen ger uttryck för, även om omfattningen av dessa kan komma att variera över tid beroende på regeringens prioriteringar. Enligt vår
1 Dessa uppdrag har i regel finansierats inom anslaget 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder, utgiftsområde 13 men även fått finansiering från andra sakanslag.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
450
bedömning förstärker särskilda åtgärder regeringens strategi om jämställdhetsintegrering. Särskilda åtgärder leder till att de jämställdhetspolitiska målen blir tydligare och att kännedomen om regeringens jämställdhetspolitik ökar.
Utöver särskilda åtgärder som finansieras av jämställdhetspolitikens sakanslag, genomför också riksdag och regering reformer inom olika utgiftsområden som syftar till att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män. Det kan röra sig om förändringar i föräldraförsäkringen, diskrimineringslagen (2008:567) eller skattereglerna. Sådana reformer kan medföra betydande förändringar i fråga om jämställdhet. Vårt fokus är dock på de riktade insatser som initieras inom jämställdhetspolitiken.
13.2.4 Jämställdhetspolitiken riktar sig till hela samhället
Jämställdhetspolitiken vänder sig såväl till statliga myndigheter som till kommuner, landsting och enskilda huvudmän med offentlig finansiering, men också till samhället i stort. Det kan vara arbetsgivare, företag och organisationer i det civila samhället. Möjligheterna att skapa ett jämställt samhälle är i stor utsträckning beroende av den lokala nivåns förutsättningar och förändringskraft. Jämställdhetspolitiken ska självfallet ta sikte på att påverka jämställdheten i alla dessa olika sammanhang.
Detta innebär att jämställdhetspolitiken på olika sätt kan stödja och komplettera insatser som t.ex. görs av kommuner och landsting och även av det privata näringslivet och organisationer i det civila samhället. Detta görs genom de olika styrmedel som står riksdag och regering till buds, t.ex. lagstiftning, tillsyn och i förekommande fall även främjande åtgärder som exempelvis bidragsgivning.
13.2.5 Kommuner, landsting och regioner har ett särskilt ansvar för jämställdhetsarbetet
En särskilt viktig roll har kommunerna, landstingen och regionerna. Med utgångspunkt i sina roller som politiska organisationer i den lokala demokratin, som arbetsgivare och som utförare och beställare av verksamhet och service till medborgaren är dessa organ viktiga
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
451
aktörer i jämställdhetsarbetet med goda möjligheter att bidra till uppfyllandet av de jämställdhetspolitiska målen.
I praktiken konkretiseras mycket av jämställdhetspolitiken i kommuner, landsting och regioner som ska förverkliga de mål som regeringen och riksdagen har fastställt för jämställdhetspolitiken. Det kan handla om ett normkritiskt arbete i skolan, en genusmedveten sjukvård och en jämställd biståndsbedömning inom hemtjänsten. Deras förmåga att analysera kvinnors och mäns villkor i alla skeden av livet i ett jämställdhetsperspektiv har stor betydelse för förverkligandet av jämställdhetspolitiken.
Kommuner, landsting och regioner är också arbetsgivare. Hur dessa lokala aktörer agerar som arbetsgivare har således även betydelse för kvinnors och mäns levnadsvillkor.
13.2.6 Jämställdhetspolitiken styrs utifrån hur myndigheter och verksamheter styrs i övrigt
Jämställdhetspolitiken bör styras utifrån de ordinarie principer som riksdag och regering tillämpar i styrningen av myndigheter och verksamheter. Dessa principer kommer till uttryck i regeringens förvaltningspolitik som bland annat anger att politiken ska genomföras av myndigheter, att den kommunala självstyrelsen ska respekteras och att regeringens styrning bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv.2 Det innebär att de mål som gäller för jämställdhetspolitiken behöver preciseras inom respektive utgiftsområde utifrån områdets specifika förutsättningar. Det betyder vidare att uppgifter i fråga om jämställdhet som ska gälla tills vidare bör regleras i myndigheternas instruktioner eller i förekommande fall i lagar och förordningar.3 Uppdrag och uppgifter som rör jämställdhet som regeringen beslutar om och som avser myndigheter, kommuner och landsting eller enskilda
2Prop. 2009/10:175. 3 Regeringen har uttalat att mål och uppgifter till myndigheterna bör utformas så att myndigheterna faktiskt kan påverka resultatet av dessa, dvs. de effekter som myndigheten förväntas uppnå ska också vara möjliga för myndigheten att påverka (prop. 2008/09:1). Styrningen ska utgå från myndigheternas instruktioner, vilket betyder att myndigheterna i första hand ska redovisa verksamhetens resultat i förhållande till myndigheternas instruktionsenliga uppgifter.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
452
huvudmän ska utformas inom ramen för de styrsystem som finns för olika områden, t.ex. skolan, socialtjänsten och hälso- och sjukvården.
En konsekvens av detta är att det krävs ett verksamhetsanpassat förhållningssätt till hur de jämställdhetspolitiska målen ska nås inom olika delar av samhället. Hur krav på att jämställdhet ska regleras, styras och följas upp kommer att behöva variera.
Vi vill i detta sammanhang också framhålla att det ofta finns särskilda utmaningar när det gäller att styra tvärsektoriella områden som jämställdhetspolitiken är ett exempel på. Dessa utmaningar behöver hanteras i regeringens styrning.
13.2.7 En mer sammanhållen styrning av politiken
Regeringens styrning bör bli mer sammanhållen utifrån i de jämställdhetspolitiska målen. De jämställdhetspolitiska delmålen är till sin karaktär övergripande och behöver preciseras genom mål, inriktning och uppdrag inom berörda utgiftsområden. Vi menar att regeringens styrning behöver bli betydligt mer strategisk, systematisk och tydlig. Vi finner också att jämställdhetspolitiken måste hållas samman i fråga om de mål och prioriteringar som görs. På så sätt kan regeringen få förutsättningar att styra och följa upp jämställdhetspolitiken på ett verksamhetsanpassat sätt.
Vi har kunnat se att det finns en risk att arbetet med jämställdhet sidoordnas i myndigheters och andra organisationers arbete, men också att det finns en tydlig tendens att arbetet som rör mäns våld mot kvinnor hanteras separat från övriga delmål som rör jämställdhetspolitiken. Vi berör dessa frågor särskilt i kapitel 13.6.4.
13.3 Förslag till mål för jämställdhetspolitiken
13.3.1 Inledning
Våra förslag till mål och målstruktur utgår från de nuvarande målen och hur dessa är utformade. Utöver ett övergripande mål, föreslår även vi delmål som i likhet med dagens delmål hänger samman och utgör en helhet. Delmålen bör även i fortsättningen vara utformade
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
453
i två led. I det första ledet anges själva delmålet och i det andra ledet preciseras inriktningen av hur målet ska nås.
De jämställdhetspolitiska delmålen ska ses som ett en prioritering av de mest centrala jämställdhetsproblemen i samhället.
Jämställdhetspolitiken fokuserar på jämställda villkor för kvinnor och män, vilket också är vår utgångspunkt för våra förslag till mål. Samtidigt behöver hänsyn tas till de personer som inte identifierar sig som kvinna eller man eller med sitt juridiska kön. En binär syn på kön är därmed inte oproblematisk. Vidare skiljer sig villkoren inom gruppen kvinnor respektive gruppen män. En människas identitet och villkor påverkas inte enbart av hennes kön utan också av samspelet mellan faktorer såsom ålder, etnisk tillhörighet, religion, sexuell läggning, funktionsnedsättning och klass.
Detta innebär att ett intersektionellt perspektiv i högre utsträckning behöver få genomslag både i hur jämställdhetspolitiken genomförs och hur offentliga insatser följs upp utifrån de jämställdhetspolitiska målen.
Livscykelperspektivet i jämställdhetspolitiken behöver också bli tydligare. Könsnormer och maktstrukturer grundläggs redan i tidig ålder och vi lever allt längre. Villkoren för flickor och pojkar, kvinnor och män, ser olika ut i olika skeden i livet. Det gäller i hög grad inom områdena utbildning och hälsa, vård och omsorg. Vi föreslår bl.a. mot denna bakgrund att dessa områden ska omfattas av egna delmål inom jämställdhetspolitiken, se kapitel 13.3.5 och 13.3.7.
Med kvinnor och män avses i dagens jämställdhetspolitik även flickor och pojkar, dvs. barn upp till 18 år. Detta ligger även till grund för våra förslag. Utredningen menar dock att det finns skäl att särskilt framhäva flickor och pojkar i vissa delmål.
De jämställdhetspolitiska målen behöver preciseras inom varje utgiftsområde på lämpligt sätt. I denna del lämnar vi förslag på regeringens styrning i kapitel 13.4.3.
13.3.2 Övergripande mål för jämställdhetspolitiken
Förslag: Kvinnor och män ska ha samma makt att forma sam-
hället och sina egna liv.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
454
Nuvarande mål: Kvinnor och män ska ha samma makt att forma
samhället och sina egna liv.
Förändring i förhållande till nuvarande mål
Utredningens förslag innebär ingen förändring i förhållande till det nuvarande delmålet.
Skälen för utredningens förslag
Vi bedömer att det övergripande mål som i dag styr jämställdhetspolitiken fortfarande är aktuellt, relevant och angeläget. Målet att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv är inte uppnått. Trots flera insatser återstår mycket att göra för att uppnå detta övergripande mål. Det nuvarande målet bör därför ligga fast.
Utvecklingen på jämställdhetspolitikens olika delmålområden går i vissa fall framåt, i vissa fall bakåt och på vissa områden står det still. I vissa fall är utvecklingen svår att bedöma, underlagen är inte heltäckande och verkligheten är komplex. Vi vill också framhålla att utvecklingen ser annorlunda ut för olika grupper av kvinnor och män. Vår övergripande bedömning är att utvecklingen avseende det övergripande målet har gått framåt något under den senaste tioårsperioden, men allt för lite och i allt för långsam takt.
Insatser krävs därför både för att befästa de landvinningar som har gjorts inom området och för att föra utvecklingen framåt i en snabbare takt. Erfarenheter talar för att inget sker per automatik. För att nå målet krävs därför strategiska satsningar och långsiktighet när det gäller såväl handlingsplaner som praktiskt arbete. Jämställdhetspolitiken bör därför även fortsatt ha som målsättning att både kvinnor och män ska ha samma makt och möjligheter att forma samhället och sina egna liv. Det har också under lång tid funnits en stor samsyn, även över partigränserna, kring det övergripande målet. Det bedömer vi som en styrka.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
455
13.3.3 Delmål 1. Jämn fördelning av makt och inflytande
Förslag: En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och
män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet i samhällets alla sektorer.
Nuvarande delmål: En jämn fördelning av makt och inflytande.
Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet.
Förändring i förhållande till nuvarande delmål
Utredningens förslag innebär ett förtydligande att makt och inflytande ska gälla alla samhällets sektorer, inom såväl den offentliga verksamheten som det civila samhället och i det privata näringslivet.
Vi föreslår också att de immateriella delarna av utbildning, som nu ingår i delmålet och som bl.a. handlar om utbildningens betydelse för möjlighet till inflytande och personlig utveckling, lyfts ut och bildar ett nytt delmål om utbildning, se vidare kapitel 13.3.5.
Skälen för utredningens förslag
En jämn fördelning av makt och inflytande utgör en viktig utgångspunkt i jämställdhetspolitiken och är en förutsättning för en hållbar demokratisk utveckling. Det innebär att kvinnor och män ska ha samma möjligheter att påverka vilka frågor som hamnar på dagordningen och innehållet i de beslut som fattas.
Bristande jämställdhet när det gäller jämn fördelning av makt och inflytande kan ses som ett uttryck för ett demokratiskt underskott.
En jämn fördelning av makt och inflytande innebär för samhällets del att få bättre beslutsunderlag genom att ta tillvara den bredd av kunskaper och erfarenheter som kvinnor och män har. Det innebär också att de beslut som fattas får större legitimitet och förankring.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
456
Målkommentar
Möjligheten att påverka beslutens innehåll förutsätter deltagande i beslutsfattandet. För att kvinnor ska uppnå halva den reella makten krävs också inflytande över vilka frågor som tas upp respektive avvisas från dagordningen i beslutande församlingar på lokal, regional och nationell samt EU-nivå. Kvinnor och män måste också kunna delta på samma villkor i fråga om informella beslutsvägar. Mot denna bakgrund ingår även villkoren för beslutsfattandet i målformuleringen.
Målet tar sikte på såväl formella politiska rättigheter och det formella demokratiska systemet som det som ligger utanför det formella demokratiska systemet, t.ex. inom det civila samhället, företag och medier. Till det civila samhället räknas också idrotten och trossamfunden. Det handlar också om lika möjligheter för kvinnor och män att delta i och påverka de processer som formar våra föreställningar, tankar och idéer inom massmedia, kulturen, forskningen, folkbildningen och utbildningsväsendet.
Vi vill särskilt uppmärksamma att det under de senaste 10 åren har utvecklats nya arenor där ojämställdhet när det gäller makt och inflytande manifesteras. Kvinnor utsätts för hot om våld på ett annat sätt än män när de uttrycker sig på sociala medier eller publicerar artiklar/kommentarer i olika fora. Det gäller även när kvinnor uttrycker sig i traditionella medier och sedan utsätts för hot om våld via nätet. Detta är en fråga om demokrati, makt och inflytande, som inskränks när ens röst inte får höras.
Aspekter som rör trakasserier och hot om våld i sociala medier och andra nya digitala kanaler bör också ingå som en del i delmål 4 om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra, se vidare kapitel 13.3.6.
Flickor och pojkar har enligt FN:s barnkonvention rätt till inflytande efter ålder och mognad.4 Det aktuella delmålet rör såväl makt och inflytande i de formella demokratiska processerna som demokratiska processer i vidare bemärkelse. Eftersom barn under 18 år inte har rösträtt eller är valbara till folkvalda församlingar nämner vi inte flickor och pojkar explicit i formuleringen av delmålet. I arbetet med delmålet bör det dock framhållas att flickor och pojkar
4 Rätten till inflytande tas upp främst i Barnkonventionens art. 12, men berörs även i art. 13, 14, 15 och 17.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
457
måste få samma möjligheter till inflytande i skolan, kulturen och i det civila samhället för att en grund ska kunna läggas för de ska ges förutsättningar att bli aktiva samhällsmedborgare med demokratiska värderingar. Skolan har ett viktigt demokratiskt uppdrag och delmålet om makt och inflytande har därmed en viktig koppling till det förslagna nya delmålet 3 Jämställd utbildning.
13.3.4 Delmål 2. Ekonomisk jämställdhet
Förslag: Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma
möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Kvinnor och män ska ta samma ansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet och ska ha samma möjligheter att kombinera betalt arbete med privat- och familjeliv.
Nuvarande delmål: Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska
ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvin-
nor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor.
Förändring i förhållande till nuvarande delmål
Utredningens förslag innebär att utbildningens materiella delar, som i första hand berör utbildningens betydelse för kvinnors och mäns möjligheter på arbetsmarkanden, förs över till ett nytt delmål, se kapitel 13.3.5. Förslaget innebär också att det nuvarande delmålet 3
Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet i huvudsak
förs samman med delmålet om ekonomisk jämställdhet. I det ingår att ge omsorg på lika villkor. Att få omsorg på lika villkor ingår i det nya delmålet om hälsa, se kapitel 13.3.7.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
458
Skälen för utredningens förslag
Ekonomisk jämställdhet och självständighet är en viktig förutsättning för att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Delmålet förutsätter att kvinnor och män har samma möjligheter i fråga om tillgång till arbete och samma möjligheter och villkor i fråga om anställning, lön och andra arbetsvillkor, som exempelvis möjligheten att utvecklas i arbetet. Det betalda arbetet ska också ge förutsättningar för ekonomisk trygghet och självständighet under pensionsåren.
I dagens delmål om ekonomisk jämställdhet ingår utbildning och behandlas främst som ett medel för att etablera sig på arbetsmarknaden och få försörjning. Detta är naturligtvis viktiga aspekter. Vi menar dock att vikten av utbildning i sig och dess betydelse för uppfyllandet av övriga mål och delmål i jämställdhetspolitiken bör synliggöras i ett eget nytt delmål. Skälen för detta utvecklas ytterligare i kapitel 13.3.5.
Hur mycket obetalt arbete som utförs påverkar det betalda arbetet och vice versa. För att kunna identifiera problem och besluta om rätt åtgärder behövs en medvetenhet om hur förvärvsarbete och hem- och omsorgsarbete förhåller sig till varandra. Vi menar därför att det finns starka skäl att föra samman huvuddelen av det nuvarande delmålet 3 med delmålet om Ekonomisk jämställdhet. Vi föreslår också ett tillägg i målformuleringen om att kvinnor och män ska ges lika möjligheter att kombinera betalt arbete med privat- och familjeliv, dels för att tydligare synliggöra varför samma ansvar för det obetalda hem- och omsorgsarbetet är viktigt, dels för att tydliggöra kopplingen till samarbetet i EU kring dessa frågor.
Målkommentar
Ekonomisk jämställdhet avser fördelningen av ekonomiska resurser. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter, villkor och förutsättningar i fråga om tillgång till arbete, anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor som rör arbetet. I målet ingår också arbetsmiljö, liksom lika möjligheter och villkor i fråga om företagande.
Det betalda arbetet ska inte bara ge ekonomisk självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också ge förutsättningar för ekonomisk trygghet och självständighet under pensionsåren. Möjligheten att för-
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
459
ena betalt arbete med att ha en familj och att vårda relationer med närstående är ett centralt värde i jämställdhetspolitiken. Omsorgen om de äldre är också ett område som behöver större uppmärksamhet i takt med att antalet äldre kvinnor och män i samhället ökar, särskilt som människor blir allt äldre. Den del som handlar om att få omsorg bör föras över till ett nytt delmål om hälsa, se avsnitt 13.3.7.
Livscykelperspektivet är även centralt i den del av målet som handlar om hem- och omsorgsarbete. Många kvinnor riskerar en sämre pension på grund av att de har tagit huvudansvaret för barnen i många år, bl.a. genom att ta ut merparten av föräldraförsäkringen och att arbeta deltid, medan många män har förvärvsarbetat på heltid och sparat ihop till sin pension.
Delmålet om ekonomisk jämställdhet berör flickor och pojkar indirekt, men vår utgångspunkt är att de upp till åldern 18 år bör befinna sig i utbildning. Därmed nämns inte flickor och pojkar specifikt i formuleringen av delmålet.
Möjligheter och villkor i fråga om utbildning har en stark koppling till målet om ekonomisk jämställdhet, men bör som tidigare har nämnts utgöra ett nytt eget delmål.
13.3.5 Delmål 3. Jämställd utbildning
Förslag: Jämställd utbildning. Kvinnor och män, flickor och
pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller livslångt lärande och personlig utveckling.
Förändring i förhållande till nuvarande delmål
Delmålet är nytt i förhållande till nuvarande delmål. Utbildning har dock berörts i viss mån även tidigare. Vårt förslag innebär att delar av nuvarande delmål 1 En jämn fördelning av makt och inflytande och delmål 2 Ekonomisk självständighet förs över till det föreslagna nya delmålet Jämställd utbildning.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
460
Skälen för utredningens förslag
Utbildningens betydelse för möjligheter till inflytande och för individens personliga utveckling och hälsa ingår i dagens delmål 1 om makt och inflytande.
Utbildning ingår också som en aspekt i delmål 2 Ekonomisk
jämställdhet. Utbildningen beskrivs där främst som ett medel för att
kunna ta plats på arbetsmarknaden och skapa sig en försörjning och berör i huvudsak könsbundna studieval och hur dessa ger effekter på högskoleutbildning och yrkesval.
Vi föreslår att jämställdhet i utbildningen ska utgöra ett eget delmål. Det främsta skälet är att utbildningens egenvärde bör betonas. Vi vill också tydliggöra utbildningens betydelse för uppfyllelse av alla övriga delmål och därigenom det övergripande målet. normer och föreställningar kring jämställdhet, maskulinitet, feminitet och sexualitet formas redan i unga år då flickor och pojkar tillbringar en stor del av sin tid i utbildningen. Dessa normer och föreställningar får i sin tur konsekvenser för val av utbildning och, i ett längre perspektiv, för kommande yrkesval och villkor i arbetslivet. Den starkt könssegregerade arbetsmarknaden i Sverige hänger nära samman med könssegregerade studieval.
Mot denna bakgrund anser vi att jämställdhet i utbildningen bör lyftas in som en målsättning i jämställdhetspolitiken. Rätten till utbildning är också enligt FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna en mänsklig rättighet.
Målkommentarer
Målet omfattar alla utbildningsformer, från förskola till högskoleutbildning, samt även forskarutbildning. Målet omfattar även informellt lärande inom ramen för exempelvis folkbildningen, samt kompetensutveckling inom arbetslivet.
Delmålet ska synliggöra utbildningens egenvärde men också utbildningens betydelse vad gäller möjligheter till inflytande och makt, personlig utveckling, etablering på arbetsmarknaden och för kvinnors och mäns hälsa. Delmålet ska också synliggöra utbildningens roll i det livlånga lärandet.
Särskilt viktiga frågor att beröra i arbetet med målet jämställd utbildning är bl.a. skillnader i skolresultat mellan flickor och pojkar,
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
461
könsstereotypa studieval, bristen på kunskapsideal för pojkar, studiesociala frågor inklusive frågor om elevers psykiska hälsa, skolans demokratiska uppdrag, inklusive frågor om normer och normkritik, samt jämställda möjligheter till livslångt lärande.
13.3.6 Delmål 4. Mäns våld mot kvinnor
Förslag: Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män,
flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.
Nuvarande delmål: Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor
och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.
Förändring i förhållande till nuvarande delmål
Utredningens förslag innebär ingen förändring i förhållande till det nuvarande delmålet.
Skälen för utredningens förslag
Nuvarande målformulering kvarstår för att belysa att mäns våld mot kvinnor är den yttersta konsekvensen av det ojämställda samhället. I enskilda situationer finns även andra förklaringar till varför män utövar våld mot kvinnor, men på ett strukturellt plan har våldet grund i det ojämställda samhället. Enligt FN:s deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor förhindrar våldet kvinnors och flickors åtnjutande av de mänskliga rättigheterna. Den grundläggande analysen av våldet är att det både är ett uttryck för den maktordning som råder mellan kvinnor och män och ett medel för att upprätthålla den. Målet understryker att män är överrepresenterade bland förövare och att kvinnor utsätts för grovt, upprepat, systematiskt och ibland dödligt våld.
Våldets konsekvenser är ett allvarligt folkhälsoproblem som drabbar kvinnor både fysiskt, psykiskt, sexuellt, materiellt, socialt och ekonomiskt. Det innebär också stora samhällsekonomiska kostnader
Överväganden och förslag SOU 2015:86
462
relaterade till ohälsa, rättsväsende, produktionsförluster och kostnader för det sociala välfärdssystemet.
Det våld som män utövar mot kvinnor sker framför allt i bostaden, men även utanför hemmet som i skolan, på arbetsplatser och på offentlig plats. Våldet utövas av närstående, bekanta och för kvinnan okända män. Det finns ett starkt samband mellan olika våldsyttringar som misshandel, våldtäkt, hedersrelaterat våld och prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Det finns också en stark koppling mellan acceptansen för en traditionell maskulinitet och mäns våldsutövande. Vi föreslår därför att delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska kvarstå som ett delmål för jämställdhetspolitiken.
Målkommentarer
Målet är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Målet omfattar alla yttringar av fysiskt, psykiskt, sexuellt, socialt, materiellt och ekonomiskt våld och hot om våld som män riktar mot kvinnor och flickor, inklusive hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och handel med människor för sexuella ändamål.
Det andra ledet i målet om kroppslig integritet handlar om kvinnors och flickors rätt och möjlighet att bestämma över sin egen kropp, sexualitet och reproduktion. Vidare omfattas exploatering av kvinnokroppen i reklam, medier och pornografi som syftar till att reproducera föreställningar om kvinnors underordning. I målet ingår också trakasserier, hot och annat våld som sker på internet och andra digitala kanaler. Målet är således mer omfattande än vad som ofta räknas in i begreppet ”våld i nära relationer”.
Målet omfattar inte andra närliggande yttringar av våld som rör t.ex. våld i samkönade relationer. Våld i samkönade relationer har nära koppling till mäns våld mot kvinnor, men kan inte sägas ha sin grund primärt i maktrelationen mellan kvinnor och män.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
463
13.3.7 Delmål 5. Jämställd hälsa, vård och omsorg
Förslag: Jämställd hälsa, vård och omsorg. Kvinnor och män,
flickor och pojkar, ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller hälsa, vård och omsorg livet ut.
Förändring i förhållande till nuvarande delmål
Delmålet är nytt i förhållande till nuvarande delmål. Den del av nuvarande delmål 3 En jämn fördelning av det obetalda hem- och om-
sorgsarbetet, som handlar om att få omsorg på lika villkor, förs över
till det föreslagna nya delmålet.
Skälen för utredningens förslag
Hälsa, vård och omsorg berörs i någon mån i nuvarande delmål 3 där det framhålls att kvinnor och män ska ha samma möjlighet att ge och få omsorg på samma villkor. Frågorna berörs också i delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra och innefattar också rätten till kroppslig integritet samt i delmål 2 Ekonomisk jämställdhet som rör arbetsvillkor och arbetsmiljö.
Hälsa, vård och omsorg lyfts dock inte fram i ett bredare perspektiv och inte heller i sin egen rätt i nuvarande jämställdhetspolitik. Att kunna ha makt att forma samhället och sitt eget liv är viktiga bestämningsfaktorer för en god hälsa. På motsvarande sätt kan en nedsatt hälsa leda till att kvinnors och mäns makt att forma samhället och sina egna liv försämras. En god hälsa är av avgörande betydelse för individen, men är också viktig för samhället. En god folkhälsa är en av de viktigaste faktorerna bakom tillväxt. I detta sammanhang bör därför också välståndsfaktorer beaktas, som exempelvis att det finns ett samband mellan en låg inkomst och dålig hälsa. Som beskrivs i kapitel 8 finns det könsskillnader i såväl hur sjukdomar tar sig uttryck som hur läkemedel förskrivs till kvinnor och män, och i hur kvinnor och mäns söker och får vård.
Sammantaget finner vi att det finns starka kopplingar mellan hälsa och övriga delmål inom jämställhetspolitiken. Mot denna bak-
Överväganden och förslag SOU 2015:86
464
grund anser utredningen att jämställd hälsa bör lyftas in som en målsättning i jämställdhetspolitiken.
Målkommentarer
Delmålet omfattar såväl fysisk som psykisk hälsa samt vård och omsorg i livets alla skeden. När det gäller omsorg tar målet sikte på såväl offentligt finansierad omsorg som det obetalda omsorgsarbetet i de delar som rör att få omsorg på lika villkor.
Delmålet avser inte bara aspekter som rör osakliga skillnader i behandling mellan kvinnor och män när det gäller sjukdomar, kontakt med vården, medicinsk behandling osv. utan även det förebyggande arbetet för att främja ett hälsosamt liv. Delmålet anknyter här till de folkhälsopolitiska målområdena, exempelvis hälsofrämjande hälso- och sjukvård, hälsa i arbetslivet, delaktighet och inflytande i samhället, fysisk aktivitet och sexuell och reproduktiv hälsa.
Delmålet ska synliggöra såväl egenvärdet i en jämställd hälsa, vård och omsorg för kvinnor och män, flickor och pojkar, som värdet av detta på ett samhälleligt plan. Delmålet har också stor betydelse för övriga delmål i jämställdhetspolitiken och därmed för det övergripande målet.
Särskilt viktiga frågor att beröra i delmålet jämställd hälsa är bl.a. kvinnors – i synnerhet unga kvinnors – psykiska ohälsa, sexuella och reproduktiva hälsa, könsstereotypa uppfattningar som kan leda till ett ojämställt bemötande i vården, samt hälsosituationen för grupper med sämre rapporterad hälsa som exempelvis kvinnor med kort utbildning eller utrikes födda kvinnor.
13.4 Hur ska myndigheternas ansvar att verka för de jämställdhetspolitiska målen säkras?
Förslag: Fler myndigheter ges i uppgift att integrera ett jämställd-
hetsperspektiv i sina verksamheter. Om det är fråga om uppgifter som gäller tills vidare ska detta regleras i myndighetens instruktion eller i förekommande fall annan förordning. Senast den 31 december 2017 ska samtliga berörda myndigheter ha fått i
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
465
uppdrag att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina respektive verksamheter.
Befintliga instruktioner som avser ett jämställdhetsperspektiv ses över.
Resultatskrivelser och strategier tas fram för varje delmål inom jämställdhetspolitiken.
SCB ges i uppdrag att genomföra en fördjupad uppföljning av hur förordningen (2001:100) om den officiella statistiken tillämpas. Myndigheter som i sin redovisning till regeringen redovisar individbaserad statistik och andra uppgifter ska genomgående redovisa och analysera denna med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta.
13.4.1 Uppgift att integrera ett jämställdhetsperspektiv bör regleras i myndigheternas instruktioner
Fler myndigheter bör få i uppgift att integrera ett jämställdhetsperspektiv
Fler myndigheter bör omfattas av skyldigheten att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Av kapitel 3.6 framgår att 2014 hade 95 myndigheter (50 procent) skrivningar om att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina regleringsbrev medan 88 myndigheter (44 procent) hade sådana skrivningar i sin instruktion. Hur dessa uppgifter är utformade skiljer sig åt.
Att uppgifterna skiljer sig åt behöver inte vara ett problem i sig, givet att regeringens styrning är verksamhetsanpassad. Vår bedömning är dock att kraven på att integrera ett jämställdhetsperspektiv inte har ställts på ett strukturerat och verksamhetsanpassat sätt. Det finns också enligt vår bedömning områden som inte har omfattats av krav på att integrera ett jämställdhetsperspektiv men som borde ha varit det.
Myndigheternas ansvar bör regleras i varje enskilt fall
Vi föreslår att regeringen ska fortsätta att i varje enskilt fall pröva om och i så fall hur ett ansvar för att integrera ett jämställdhetsperspektiv ska regleras i myndigheternas instruktioner eller andra
Överväganden och förslag SOU 2015:86
466
förordningar. Regeringens nuvarande strategi att i enskilda fall reglera i instruktion och ge berörda myndigheter i uppdrag att inleda och genomföra ett arbete med jämställdhetsintegrering har visat sig vara effektiv, även om det finns brister i nuvarande tillämpning. Genom att i första hand styra genom myndigheternas instruktioner blir regeringens styrning tydlig för både myndigheter och regeringen samt berörda departement. Regeringens styrning kan därigenom verksamhetsanpassas genom att beakta verksamhetens särskilda behov och förutsättningar.
Regeringens styrning bör bli mer konsekvent och samstämmig. Regeringen bör också fortsätta att på lämpligt sätt ge myndigheterna i uppdrag att ta fram planer på hur ett jämställdhetsperspektiv kan integreras. Uppdrag som ges i myndigheternas regleringsbrev är temporära. Finner regeringen att myndigheten bör ha ett permanent uppdrag att säkerställa ett jämställdhetsperspektiv ska därför detta regleras i myndighetens instruktion. Att reglera genom myndighetens instruktion stämmer överens med regeringens övergripande intention att myndighetens instruktion ska vara det huvudsakliga styrinstrumentet i regeringens styrning av myndigheter.
Alternativ
Det finns i huvudsak två alternativ till vårt förslag. – Införa ett krav i lämpligtvis 3 § myndighetsförordningen
(2007:515) som anger att myndigheternas ledningar ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina verksamheter. – Utfärda en separat förordning som anger att samtliga eller vissa
myndigheter genom jämställdhetsintegrering ska integrera ett jämställdhetsperspektiv.
Nedan redogör vi för motiv med och konsekvenser av dessa alternativ.
Ändring av myndighetsförordningen
Myndighetsförordningen gäller alla myndigheter under regeringen. Genom att precisera att myndigheternas ledningar ska ha ett uttalat
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
467
ansvar att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet skulle det bli tydligare att regeringens strategi är att jämställdhetsintegrering är den huvudsakliga strategin för att nå de jämställdhetspolitiska målen.
Ett generellt krav, lämpligtvis som ett tillägg i 3 §, skulle innebära att fler myndigheter omfattas av uppgiften att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sina verksamheter. Kravet skulle på samma sätt som nuvarande delar i 3 § utformas på ett generellt sätt genom att ett jämställdhetsperspektiv ska integreras i myndigheternas verksamhet. Ett krav i myndighetsförordningen skulle i så fall innebära att i princip samtliga myndigheter under regeringen, för närvarande totalt 349 myndigheter, ska integrera ett jämställdhetsperspektiv.
Konsekvenser
I samband med att den tidigare verksförordningen (1995:1322) upphävdes och ersattes med den nuvarande myndighetsförordningen gjordes en åtskillnad mellan förvaltningspolitiska krav, t.ex. rättssäkerhet och kvalitet, och sektorsövergripande krav, t.ex. integration och jämställdhet. Den nuvarande utgångspunkten är att de förvaltningspolitiska kraven ska ingå i myndighetsförordningen och de sektorsövergripande kraven i stället ska regleras i regelverk som avser det enskilda området, dvs. separata lagar eller instruktioner.
Att reglera ett uttalat ansvar för jämställdhet i myndighetsförordningen förutsätter att regeringen omprövar sin nuvarande utgångspunkt för hur myndighetsförordningen bör vara utformad. För att undvika dubbelreglering skulle regeringen behöva se över hur nuvarande regleringar är utformade för de myndigheter som redan har krav i sina respektive instruktioner att integrera ett jämställdhetsperspektiv.
Ett sådant ställningstagande från regeringens sida skulle kunna innebära att andra sektorsövergripande krav också förs in i myndighetsförordningen. Vi noterar att det finns förslag från två andra utredningar i denna riktning, Vägar till ett effektivare miljöarbete
(SOU 2015:43) och Systematiska jämförelser – för lärande i staten
(SOU 2015:36).
En ändring av myndighetsförordningen skulle innebära att regeringen i mindre utsträckning än på det sätt som sker i dag gav myn-
Överväganden och förslag SOU 2015:86
468
digheterna särskilda uppdrag att ta fram en handlingsplan för jämställdhetsintegrering. I stället skulle fokus läggas på att följa upp att myndigheterna lever upp till myndighetsförordningens krav. Till följd av en sådan uppföljning kan regeringen ge förtydligade uppdrag till myndigheter som inte fullgör kravet på jämställdhetsintegrering eller återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev. Att kombinera ett generellt krav i myndighetsförordningen med att parallellt ge särskilda regeringsuppdrag kan bli svårt att motivera, då detta skulle innebära en dubbelreglering.
Särskild förordning
En särskild förordning om myndigheternas ansvar att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet skulle kunna tydliggöra att regeringens strategi om jämställdhetsintegrering är den huvudsakliga strategin för att nå de jämställdhetspolitiska målen.
En särskild förordning skulle i högre grad än en ändring av myndighetsförordningen kunna innebära att regeringen preciserar vad kravet om jämställdhetsintegrering innebär för myndigheterna. Kravet skulle kunna förtydligas genom att regeringen anger att myndigheterna ska använda sig av jämställdhetsintegrering som metod. I en förordning skulle det vara möjligt att ange att myndigheterna ska verka för att de jämställdhetspolitiska målen ska nås.
I en särskild förordning skulle det också vara möjligt att reglera att även icke-officiell statistik som rör individdata från myndigheterna ska redovisas uppdelad på kön (i stället för som i dag enbart i vissa myndigheters instruktioner).
En särskild förordning skulle också kunna kombineras med att regeringen reglerar särskilda verksamhetsanpassade krav om jämställdhet i enskilda myndigheters instruktioner. Det skulle också gälla i fallet med att reglera ett krav i myndighetsförordningen.
Det finns förordningar som skulle kunna tjäna som exempel på hur en särskild förordning skulle kunna utformas. Närmast till hands ligger förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. I denna förordning regleras att myndigheterna dels ska verka för de integrationspolitiska
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
469
målen, dels genom en serviceskyldighet ska tillhandahålla en likvärdig service till alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund.
Konsekvenser
En särskild förordning innebär att myndigheternas instruktioner behöver ses över. I de fall det inte finns behov av att särskilt reglera uppgifter som rör den enskilda myndigheten, dvs. verksamhetsanpassade krav, bör regeringens styrning ta sin utgångspunkt i den särskilda förordningen. En konsekvens blir därför att kravet på att integrera ett jämställdhetsperspektiv i vissa myndigheters instruktioner kommer att behöva utmönstras.
En särskild förordning ställer således krav på att den samspelar med övrig reglering som rör myndigheternas ansvar för jämställdhet. Det kan inte uteslutas att det uppstår dubbelreglering genom att enskilda myndigheters instruktioner reglerar samma krav som avses med den generella förordningen.
Den särskilda förordningen skulle avse samtliga myndigheter under regeringen. Om det finns skäl att undanta myndigheter (t.ex. nämndmyndigheter och mindre myndigheter med avgränsade uppgifter) behöver detta övervägas och anges.
En särskild förordning som innehåller detaljerade regler av kravet förutsätter också att det klart och tydligt framgår vad myndigheterna ska göra. En rättslig reglering är ett effektivt sätt att styra, vilket samtidigt ställer stora krav på den som anger normerna. Myndigheterna måste veta vad som förväntas av dem. En särskild förordning med mer detaljerade regler för vad myndigheterna ska göra, ställer också stora krav på regeringens uppföljning av förordningen.
Även i detta alternativ med en särskild förordning innebär ett generellt krav av detta slag att regeringen i mindre utsträckning än i dag gav myndigheterna särskilda uppdrag att ta fram en handlingsplan för jämställdhetsintegrering. I stället skulle fokus läggas på att följa upp att myndigheterna lever upp till den särskilda förordningens krav på jämställdhetsintegrering. Till följd av en sådan uppföljning kan regeringen ge förtydligade uppdrag till myndigheter som inte fullgör kravet på jämställdhetsintegrering eller återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev. Att kombinera ett generellt krav i
Överväganden och förslag SOU 2015:86
470
myndighetsförordningen med att parallellt ge särskilda regeringsuppdrag kan bli svårt att motivera.
Generella krav bör undvikas
Vår bedömning av dessa båda alternativ är att ett generellt krav inte kommer att uppmärksammas på samma sätt som specifika verksamhetsanpassade krav. Regeringens styrning skulle bli mer passiv jämfört med en aktiv styrning som krävs för att överväga i varje enskilt fall om det krävs en reglering eller ett uppdrag. Dessutom finns det risk för dubbelreglering, då liknande eller motsvarande krav kan finnas i enskilda lagar eller förordningar. Dessa överväganden låg till grund för regeringens beredning av den nu gällande myndighetsförordningen, se kapitel 3.4.4. Enligt vår uppfattning är dessa invändningar mot att föra in sektorsövergripande krav i myndighetsförordningen fortsatt giltiga.
Vi ser även andra problem med att i antingen myndighetsförordningen eller en generell förordning reglera att alla myndigheter ska arbeta med jämställdhetsintegrering samt att regeringen föreskriver en specifik metod för arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv.
För det första är det osäkert om alla myndigheter verkligen ska omfattas av ett krav på jämställdhetsintegrering. Antalet myndigheter som lyder under regeringen uppgår för närvarande till 348. Bland dessa finns nämndmyndigheter, mindre myndigheter med avgränsade uppgifter och myndigheter vars verksamhet i mindre eller knappast någon omfattning berörs av de jämställdhetspolitiska målen. En generell reglering skulle sannolikt behöva inrymma flera undantag, vilket i sig skulle urholka tanken med en generell förordning.
För det andra kan det ifrågasättas om det är lämpligt att i förordning föreskriva en viss metod för myndigheterna, som innebär mindre flexibilitet i myndigheternas interna styrning. I sådana fall måste det vara klart och tydligt för myndigheternas ledningar vad som ska göras, vilket ställer krav på att regleringen är tydligt utformad och att regeringen följer upp kraven.
För det tredje är det oklart vad som ska regleras i en särskild förordning. Att som i fallet med integrationspolitiken föreskriva i förordningstext att myndigheterna ska verka för de jämställdhetspolitiska
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
471
målen är inte självklart. En sådan reglering skulle innebära att regeringen blandar olika styrmedel, reglering och resultatstyrning. Enligt vad vi kunnat förstå är denna förordning om myndigheternas ansvar för integrationspolitiken föga känd bland myndigheterna.5
Ytterligare ett argument mot en generell reglering är dock att regeringens styrning riskerar att få sämre genomslag. Myndigheterna lystrar främst till sin egen instruktion. Den generella utgångspunkten för regeringens styrning är att just myndigheternas instruktioner ska vara det huvudsakliga styrinstrumentet för myndigheternas verksamheter, såvida det inte finns lagar eller andra förordningar som styr myndigheternas verksamheter.
13.4.2 Myndigheter som bör omfattas av uppgifter i fråga om jämställdhet
Enligt vår bedömning finns det flera myndigheter som bör ges i uppgift att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Det kan antingen röra sig om en generell uppgift att myndigheten ska se till att ett jämställdhetsperspektiv integreras i hela myndighetens verksamhet eller en uppgift som preciserar hur myndigheten ska verka för att de jämställdhetspolitiska målen uppnås.
Uppgifter kan vara preciserade eller generella
Det finns fördelar med att precisera uppgifter som utgår från de jämställdhetspolitiska målen, t.ex. att Arbetsförmedlingen ska motverka en könsuppdelning på arbetsmarknaden.6På så sätt blir det tydligt för både myndigheten och regeringen vad uppgiften syftar till, vilket underlättar regeringens styrning av myndigheten. Samtidigt kan det finnas skäl att myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv utan att det preciseras, se vidare tabell 3.4 i kapitel 3.6.
Regeringen kommer att behöva göra en bedömning i varje enskilt fall vilket innebär att hur uppgifter som rör jämställdhet regleras
5 Detta framgår bl.a. i en rapport till den dåvarande integrationspolitiska kommittén Myndig-
heterna och integrationspolitiken (2007) Erlandsson, Magnus.
6 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, 3 §.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
472
kommer att variera beroende på verksamhetens förutsättningar och regeringens behov av att precisera uppgiften.
Förslag på myndigheter som bör få i uppgift at verka för jämställdhet
Vi konstaterar att regeringen under 2015 ändrat instruktionen för flera centrala myndigheter. Dessa myndigheter är Arbetsförmedlingen, Socialstyrelsen och Sida som alla har en stark koppling till jämställdhetspolitiken, se kapitel 3.6.3.
Enligt vår bedömning är detta ett steg i rätt riktning. Vi vill föra fram ytterligare ett antal myndigheter där vi ser det som angeläget att de får i uppgift i sin instruktion att verka för de jämställdhetspolitiska målen.
Ekonomistyrningsverket (ESV)
Motiv: Med ansvaret för ekonomisk styrning av statlig verksamhet kan Ekonomistyrningsverket från grunden påverka arbetet gentemot de jämställdhetpolitiska målen. Regeringens uttalade ambition att införa jämställdhetsbudgetering understryker ytterligare behovet av att ESV får ett uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen. ESV har en viktig roll genom de utbildningar, exempelvis Statens controllerutbildning, och vägledningar som myndigheten tar fram i frågor som rör styrning och ekonomisk redovisning.
Rådet för Europeiska Socialfonden i Sverige (ESF-rådet)
Motiv: ESF-rådet ansvarar bl.a. för genomförandet i Sverige av det nationella socialfondsprogrammet. Socialfonden ska enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1304/2013 bidra till lika villkor för kvinnor och män på arbetsmarknaden genom jämställdhetsintegrering och riktade insatser. Jämställdhet är också en av de övergripande principerna i det nationella socialfondsprogrammet. Socialfonden kan bidra på ett tydligt sätt till ekonomisk jämställdhet och jämställd utbildning. Mot denna bakgrund bör ESF-rådet
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
473
ges ett uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen även i sin instruktion.
Skatteverket
Motiv: Skatteverkets verksamhet berör på ett genomgripande sätt kvinnors och mäns ekonomi och därmed också förutsättningarna för ekonomisk jämställdhet. Myndighetens verksamhet är i stor utsträckning medborgarorienterad. Myndigheten bör därför ges ett uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)
Motiv: Trygghet och skydd mot olyckor och kriser är grundläggande för kvinnors och mäns makt att forma samhället och sina egna liv. MSB bedriver redan i dag arbete med exempelvis att främja jämställdhet i arbetet med internationella hjälpinsatser och för att göra det kommunala säkerhetsarbetet mer jämställt. Olyckor och kriser kan också drabba kvinnor och män på olika sätt. MSB:s instruktion bör bl.a. mot denna bakgrund innehålla ett uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen.
Myndigheter inom rättsväsendet – Polismyndigheten, Kriminalvården, Domstolsverket och Åklagarmyndigheten
Motiv: Med rättsväsendets ansvar för rättssäkerhet och rättstrygghet kan dess myndigheter spela en viktig roll i uppfyllandet av det övergripande målet för jämställdhetspolitiken. Rättsväsendet har en särskilt viktig roll i förhållande till arbetet med delmål 4 Mäns våld
mot kvinnor ska upphöra. Bland annat inom ramen för regeringens
särskilda jämställdhetssatsning 2007–2014 har ett aktivt jämställdhetsarbete bedrivits inom delar av rättsväsendet. Ovan nämnda myndigheter bör mot denna bakgrund ges uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen i sina respektive instruktioner.
Vi lämnar inga konkreta förslag till hur dessa uppgifter bör formuleras i det enskilda fallet. Det är ytterst en fråga för regeringen att överväga. Skälet till att vi föreslår just dessa myndigheter är att
Överväganden och förslag SOU 2015:86
474
det finns uppenbara skäl att överväga någon form av uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen för dessa myndigheter.
Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna utredning göra en tillräckligt omfattande analys av behovet av vilka ytterligare myndigheter under regeringen som bör ges motsvarande uppgifter. Vi föreslår dock att regeringen intensifierar arbetet och noga överväger att bestämma vilka myndigheter som ska ha i uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målen. En tidsgräns bör sättas för en sådan översyn och genomförande. Vi föreslår att regeringen senast vid utgången av 2017 inte bara har identifierat vilka myndigheter som ska omfattas utan också att respektive myndighets instruktion har ändrats.
Universitet och högskolor
För närvarande anger högskolelagen (1992:1434) att universitet och högskolor ska iaktta och främja jämställdhet mellan kvinnor och män.7Enligt vår bedömning är det av stor vikt att denna del av lagen följs upp och att lärosätena arbetar strukturerat med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Vi noterar att regeringen har tillsatt en expertgrupp för ökad jämställdhet i högskolan. Vår bedömning är att regeringen också borde överväga att inledningsvis ge ett urval av universitet och högskolor i uppdrag att ta fram en plan för jämställdhetsintegrering på liknade sätt som skett för nuvarande JiM-myndigheter. På sikt bör alla universitet och högskolor ges ett sådant uppdrag.
Myndigheter vars nuvarande uppgifter rör jämställdhet
Enligt vår bedömning finns det också skäl att se över hur nuvarande uppgifter som avser jämställdhet är reglerade i vissa myndigheter. Vi menar att dessa uppgifter bör preciseras eller i högre grad avse hela myndighetens verksamhet på det sätt som anges nedan.
7 1 kap, 5 §. I högskolornas verksamhet skall jämställdhet mellan kvinnor och män alltid iakttas och främjas.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
475
Tabell 13.1 Myndigheter vars instruktioner bör ses över
Myndighet Nuvarande formulering Motiv att se över
Arbetsmiljöverket ”2 § punkt 8. ansvara för ett informationssystem om arbetsskador där skillnader i arbetsskador mellan kvinnor och män särskilt ska belysas”
I övrigt finns ingen reglering. Mot bakgrund av de fleråriga regeringsuppdrag som avsett jämställdhet bör ett krav som avser myndighetens verksamhet som helhet övervägas.
Diskrimineringsombudsmannen
1 §, Diskrimineringsombudsmannen ska, i relevanta delar, i sin årsredovisning redovisa resultatet av sin verksamhet fördelat på kvinnor och män.
Givet myndighetens uppgifter i övrigt bör ett krav som avser myndighetens verksamhet som helhet övervägas.
Migrationsverket 2 §:8. vid genomförandet av verksamheten belysa och beakta kvinnors och mäns villkor
Kravet bör tydligare avse att verksamheten ska bidra till de jämställdhetspolitiska målen, inte enbart ”belysa och beakta”.
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
5 § Myndigheten ska i sitt arbete beakta kvinnors och mäns villkor.
Kravet bör tydligare avse att verksamheten ska bidra till de jämställdhetspolitiska målen, inte enbart ”beakta”.
Tillväxtverket 5 § De insatser som Tillväxtverket utvecklar och genomför ska beakta kvinnors och mäns förutsättningar
Kravet bör tydligare avse att verksamheten ska bidra till de jämställdhetspolitiska målen, inte enbart ”beakta”.
Folkhälsomyndigheten 3 § Myndigheten ska särskilt analysera
utvecklingen av hälsan och hälsans bestämningsfaktorer och hur bestämningsfaktorerna fördelas efter kön, etnisk eller kulturell bakgrund, socioekonomisk tillhörighet, sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck, funktionsnedsättning och ålder,
Kravet avser myndighetens uppföljning av hälsa. Även krav som avser myndighetens verksamhet som helhet övervägas
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
Särskilda uppgifter som rör ungdomsfrågor: 6 § Myndigheten ska i sina insatser inkludera ett aktivt arbete med jämställdhetsintegrering.
Kravet avser enbart ungdomspolitiken. Bör även avse civilsamhällespolitiken mot bakgrund av myndighetens insatser som avser jämställdhet och civilsamhällesfrågor
Överväganden och förslag SOU 2015:86
476
Vi vill betona att våra förslag att se över ovanstående instruktioner syftar till att uppmärksamma behovet av en översyn. Exakt hur respektive instruktion bör utformas ska ta sin utgångspunkt i verksamhetens specifika förutsättningar och regeringens behov av att styra myndigheten och verksamheten.
13.4.3 De jämställdhetspolitiska målen ska få genomslag inom respektive utgiftsområde
De jämställdhetspolitiska målen bör i högre grad än i dag preciseras inom respektive utgiftsområde. Enligt vår bedömning bör regeringen överväga hur de jämställdhetspolitiska målen ska få genomslag på i princip samtliga utgiftsområden. Som framgått av utredningens kartläggning av budgetpropositionen avseende 2015 finns flera områden där de jämställdhetspolitiska målen borde kunna uttryckas på ett tydligare sätt för att få genomslag. Enligt vår kartläggning är det enbart nio områden av sammanlagt 81 stycken som har uttalade jämställdhetsmål.8
Vi vill framhålla att mål som regeringen redovisar i budgetpropositionen till riksdagen inte är ett formellt styrmedel i regeringens styrning av myndigheterna. Budgetpropositionen har förvisso en stark styrande effekt på myndigheterna, men om regeringen vill försäkra sig om att myndigheterna också arbetar i enlighet med målen behöver dessa preciseras med hjälp av ordinarie styrmedel.
I regel bör regeringen vara återhållsam med att ange mål i myndigheternas regleringsbrev. Om regeringen gör bedömningen att det krävs en tydligare styrning, kan regeringen precisera inriktning och mål i myndighetens regleringsbrev. Behovet av att ange mål i myndigheternas regleringsbrev kommer därför att behöva variera från fall till fall.
8 Enligt vad utredningen erfar har ett intensifierat arbete bedrivits i Regeringskansliet under 2015 som syftar till att tydliggöra ett jämställdhetsperspektiv i regeringens styrning. Vi har inte i denna utredning kunnat ta del av regeringens budgetproposition för 2016, vilken kan rymma fler mål och åtgärder som tar sin utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
477
Resultatskrivelser och strategier
Ett sätt att precisera mål och även åtgärder som syftar till att nå de jämställdhetspolitiska målen är att regeringen i form av resultatskrivelser till riksdagen redovisar dels resultat av jämställdhetspolitiken, dels vilka åtgärder som regeringen bedömer bör övervägas. För ett område som jämställdhetspolitiken är det av stort värde att ta fram sådana skrivelser där regeringen redogör för riksdagen hur politiken ska genomföras inom olika områden. Hittills är det främst inom området mäns våld mot kvinnor som regeringen har utarbetat särskilda skrivelser. Vår bedömning är att regeringen bör använda sig av denna möjlighet i fråga om samtliga delmål. På så sätt kan en bättre överblick och struktur nås i jämställdhetspolitiken. Utformningen av sådana resultatskrivelser bör kunna variera i ambitionsnivå och omfattning och tas fram löpande.
Stärkt samråd och samarbete med kommuner, landsting och regioner samt med det civila samhället och näringslivet
Vi menar att det finns behov av att bygga vidare på HåJ-satsningen och av ett närmare och mer långsiktigt samarbete mellan regeringen och företrädare för kommuner, landsting och regioner. Samarbetet kan avse såväl övergripande policyfrågor som vissa sakfrågor som exempelvis könsuppdelad statistik och indikatorer. Vi lägger inget förslag om formen för samarbetet, som bör diskuteras mellan berörda parter, men menar att någon form av överenskommelse mellan regeringen och SKL, av liknande slag som finns på andra områden, är alternativ som bör övervägas.
Det civila samhällets organsationer är och bör enligt vår mening även fortsättningsvis vara en viktig dialog- och samarbetspartner för regeringen i jämställdhetsarbetet. Vi föreslår att regeringen initierar en dialog med företrädare för det civila samhällets organisationer om hur samarbetet dem emellan kan stärkas. En tänkbar utgångspunkt för denna dialog kan vara det Jämställdhetsråd som jämställdhetsministern sammankallar fyra gånger per år och som förefaller vara ett viktig forum.
Regeringen för dialog och samarbetar på olika sätt med företrädare för arbetsgivare och de fackliga organisationerna. Arbetsmarknadens parter spelar en mycket viktig roll i arbetet med de jäm-
Överväganden och förslag SOU 2015:86
478
ställdhetspolitiska delmålen om ekonomisk jämställhet och makt och inflytande. Med de föreslagna nya delmålen om jämställd utbildning och jämställd hälsa, vård och omsorg blir samarbetet med arbetsmarknadens parter ännu viktigare. På vilket sätt samverkan kan och bör utformas måste givetvis vara en fråga som regeringen och parterna på arbetsmarknaden behöver överväga närmare.
Indikatorer för uppföljning av jämställdhetspolitiken
SCB:s temasida med statistik för utvecklingen gällande jämställdhet bör utvecklas ytterligare. Dels bör indikatorerna kompletteras med indikatorer som avser de förslag till nya delmål som vi föreslår i denna utredning. Inom bägge dessa föreslagna delmål finns flera befintliga statistikkällor som bör kunna användas. Vilka indikatorer som bör väljas, bör övervägas ytterligare. Dels bör indikatorerna generellt ses över i fråga om att i större utsträckning spegla hur utvecklingen ser ut för olika grupper av kvinnor och män. Det gäller i första hand kvinnor och män med inrikes och utrikes bakgrund.
13.4.4 Säkerställ kravet på att redovisa officiell statistik fördelat på kön och ge berörda myndigheter i uppdrag att även redovisa annan statistik fördelat på kön
I några fall har myndigheterna enligt sina instruktioner i uppgift att redovisa sin verksamhet till regeringen fördelat på kön (se kapitel 3.6). Det gäller bland annat Statens jordbruksverk, Centrala studiestödsnämnden och Brottsförebyggande rådet (Brå). Vi menar att även andra myndigheter som i olika sammanhang, främst i samband med resultatredovisingen till regeringen, borde ha motsvarande i uppgift. Vår utgångspunkt är att alla myndigheter som på något sätt analyserar eller redovisar individbaserade uppgifter bör göra detta fördelat på kön. not att det finns andra statistikkällor
Vi ser framför allt två möjliga handlingsvägar som bör kombineras.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
479
Förändringar i förordningen ( 2001:100 ) om officiell statistik
Statistikförordningen avser officiell statistik och har enligt Statistiska centralbyrån (SCB) effekt, dvs. myndigheterna lever upp till förordningens krav enligt 14 § att ”individbaserad officiell statistik skall vara uppdelad efter kön om det inte finns särskilda skäl mot detta.”
Enligt vad vi kunnat inhämta från SCB finns det i vissa sammanhang oklarheter om tolkningen av denna förordning. Enligt vad som framgår av SCB:s årsrapport från 2011 kan kravet på könsuppdelad statistik tolkas som att statistiken inte alltid behöver redovisas könsuppdelat om statistiken redovisas könsuppdelat i andra sammanhang, t.ex. i en databas.9
Vi föreslår att regeringen bör ge SCB i uppdrag att, i anslutning till den löpande uppföljning som SCB redan svarar för, göra en fördjupad uppföljning av hur förordningen fungerar. Syftet med en sådan uppföljning ska vara att klarlägga eventuella problem i myndigheternas tillämpning av förordningen och lämna förslag på hur sådana kan åtgärdas.
Krav på könsuppdelad statistik
På samma sätt som att officiell individbaserad statistik ska vara uppdelad på kön bör enligt vår mening även annan redovisning som inte räknas som officiell statistik och som myndigheterna redovisar vara könsuppdelad. Det gäller såväl den redovisning som myndigheterna lämnar i anslutning till årsredovisning och budgetunderlag som annan redovisning som lämnas till följd av särskilda regeringsuppdrag.
För närvarande har tolv myndigheter ett sådant krav i sina instruktioner, se kapitel 3.6. Vi menar att det finns skäl att fler myndigheter bör omfattas av ett krav att redovisa även icke officiell statistik som används i myndigheternas uppgifter. t.ex. för Arbetsförmedlingen och Socialstyrelsen. Ett sådant krav bör övervägas och preciseras i varje enskilt fall på samma sätt som regeringen i myndigheternas instruktion bör överväga och precisera om myndigheten ska ha ett permanent uppdrag som rör jämställdhet, se kapitel 13.4.2. Att utgå från myndighetens instruktion stämmer överens med regeringens
9 SCB (2011b).
Överväganden och förslag SOU 2015:86
480
övergripande intention att myndighetens instruktion ska vara det huvudsakliga styrinstrumentet i regeringens styrning av myndigheter. Det kan i vissa fall vara motiverat att inledningsvis ge myndigheten ett uppdrag i myndighetens regleringsbrev för att på grundval av uppdraget genomförande överväga om uppdraget ska regleras som en uppgift i myndighetens instruktion.10
Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ( 2000:605 ) bör på sikt ändras
På sikt bör regeringen pröva och överväga att införa ett generellt krav i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag att myndigheterna ska redovisa och analysera individbaserad statistik med kön som övergripande indelningsgrund såvida det inte finns särskilda skäl mot detta. Det skulle lämpligtvis kunna göras som ett tillägg till 3 kap. Resultatredovisning.11 Behovet och förutsättningarna för att införa ett sådant krav bör vägas mot den statistik som olika myndigheter publicerar i t.ex. databaser och andra statistikkällor.
En sådan ändring skulle avse den redovisning som myndigheterna lämnar i anslutning till årsredovisningen. Vår bedömning är att ett sådant krav skulle bidra till att myndigheterna också redovisade individbaserad statistik könsuppdelat även i annan redovisning som lämnas vid sidan av årsredovisningen.
10 Nämnas kan att Inspektionen för arbetslöshetsersättningen (IAF) har ett återrapporteringskrav avseende 2015 att i relevanta delar, i sin årsredovisning redovisa och analysera resultatet av sin verksamhet fördelat på kvinnor och män. Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. 11 3 kap. 1 §. Myndigheten ska redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion och till vad regeringen, i förekommande fall, har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. Resultatredovisningen ska lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
481
13.5 Arbetet med jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet
Förslag: Arbetet med jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet
ges en starkare ställning i Regeringskansliets interna cirkulär om budgetarbetet, arbetet med regleringsbrev och myndighetsdialoger och en förstärkt uppföljning. Samordningen av jämställdhetspolitiken ges ökade förutsättningar att stödja och följa upp regeringens arbete med att nå de jämställdhetspolitiska målen. Varje statsråd ska fortsatt ansvara för och aktivt verka för ett jämställdhetsperspektiv inom hens ansvarsområden.
Regeringens strategi för arbetet med jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet avser åren 2012–2015. Enligt vad utredningen har kunnat ta del av pågår ett arbete med att följa upp denna strategi och att bereda en ny strategi för kommande år. Det har inte ingått i vårt uppdrag att lämna förslag på hur Regeringskansliet bör genomföra sitt arbete, men vi vill ändå föra fram följande förhållanden som vi bedömer som väsentliga i Regeringskansliets arbete med jämställdhetsintegrering.
Det är av stor vikt att Regeringskansliets cirkulär som rör budgetarbetet, regleringsbrev och myndighetsdialog uppmärksammar hur Regeringskansliet kan integrera ett jämställdhetsperspektiv. Enligt vad vi kunnat förstå i samband med våra intervjuer med företrädare för Regeringskansliet finns det behov av att tydliggöra ett jämställdhetsperspektiv i de interna cirkulären.
Ansvaret för att integrera ett jämställdhetsperspektiv bör även i fortsättningen tydligt vara ett ansvar för respektive statsråd och departement. Det kan dock finnas skäl att ge ökat utrymme för att samordna och stödja departementens arbete med jämställdhetsintegrering. Att anlägga ett jämställdhetsperspektiv i regeringens styrning kräver både kunskap om det enskilda verksamhetsområdet och medvetenhet om regeringens jämställdhetspolitiska mål. Det kräver också förmåga att omsätta regeringens mål och inriktning i en väl avvägd styrning av myndigheter och verksamheter. Att säkerställa förutsättningar för detta är ytterst ett ansvar för respektive statsråd. Samordningen av jämställdhetspolitiken bör ges tillräckligt stort utrymme i frågor som både rör stöd till de enskilda departementen som
Överväganden och förslag SOU 2015:86
482
uppföljning och analys av regeringens politik. Det gäller inte minst i fråga om arbetet med att bereda regeringens resultatredovisning till riksdagen och i övrigt analysera resultat som kan knytas till regeringens jämställdhetspolitik.
13.6 Förslag på uppgifter och organisation för jämställdhetspolitiken på nationell nivå
Förslag: En jämställdhetsmyndighet inrättas med ansvar för följan-
de uppgifter: – Analys av utvecklingen rörande jämställdhet i samhället samt
uppföljning av insatser som syftar till att nå de jämställdhetspolitiska målen, – samordning av vissa uppdrag inom jämställdhetspolitiken, där-
ibland uppdrag som rör delmål Mäns våld mot kvinnor ska
upphöra,
– stöd till myndigheter och kommuner, landsting och regioner
i genomförandet av jämställdhetspolitiken, och – i övrigt bistå regeringen i övriga frågor som rör jämställdhets-
politiken
De nationella kompetens- och samordningsuppdrag som i dag är temporära och som rör delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upp-
höra och stöd till myndigheter i jämställdhetsintegrering perma-
nentas. Det nationella uppdrag som Länsstyrelsen i Östergötland har och som rör hedersrelaterat våld och förtryck och uppdrag att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja förs över till den nya myndigheten.
Regeringens uppdrag till Göteborgs universitet att stödja myndigheterna i jämställdhetsintegrering förs över till den nya myndigheten.
Uppdraget att fördela bidrag enligt förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt förs över från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor till den nya myndigheten.
Ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten för jämställdhet och myndigheter med uppdrag inom området mäns våld
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
483
mot kvinnor ses över i syfte att nå en effektiv samverkan. Översynen berör Länsstyrelsen i Stockholms län, Socialstyrelsen och Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid).
Myndigheten ska inrättas senast den 1 juli 2017.
13.6.1 En jämställdhetsmyndighet bör inrättas
Vi har i denna utredning kunnat konstatera att en stor del av problemen i regeringens styrning har varit att det har saknats en tydlig struktur för hur politiken ska genomföras och följas upp. I princip skulle det kunna vara möjligt att utifrån strategin om jämställdhetsintegrering fortsätta använda befintliga myndigheter för genomförande och uppföljning av jämställdhetspolitiken. Det skulle också kunna ses som en möjlighet att i högre grad använda sig av länsstyrelserna och vid behov ge tidsbegränsade uppdrag till olika myndigheter. Det skulle även kunna vara en möjlighet för regeringen att prioritera arbetet i Regeringskansliet genom att skapa större utrymme, analys och samordning av olika insatser.
Vår bedömning är dock att den nuvarande organisationen inte har varit tillräcklig. Risken är uppenbar att de nuvarande bristerna i organiseringen kommer att kvarstå. Redan i dag kan regeringen använda sig av befintliga myndigheter och länsstyrelserna i större utsträckning, men det som saknas är en samlad struktur för de uppgifter som vi ser som angelägna att förstärka – uppföljning, samordning och stöd.
Vi har kunnat konstatera att regeringens jämställdhetssatsning inte hållits samman tillräckligt och att regeringens styrning av jämställdhetspolitiken är fragmentiserad och utmärks av ad hoc insatser. Vi har också kunnat se att det alltjämt finns ett tydligt behov av samordning inom vissa områden och att det krävs ökad kompetens och kunskap i frågor om jämställdhet. Det krävs därför en långsiktighet i myndighetsutövningen.
Det är vidare osäkert om en prioritering av jämställdhetsarbetet i Regeringskansliet skulle inriktas på de uppgifter som vi beskrivit ovan. Risken är stor att andra mer operativa uppgifter såsom framtagande av regeringsbeslut och interpellationssvar liksom andra interna beredningsprocesser tar resurserna i anspråk. Det skulle i så fall krävas att uppgiften organiseras i en separat enhet skild från
Överväganden och förslag SOU 2015:86
484
den löpande operativa verksamheten, vilket ställer ytterligare krav på samordning inom Regeringskansliet.
En separat organisering av uppgiften inom Regeringskansliet – vilket i så fall skulle behöva övervägas – skulle inte vara i överensstämmelse med hur Regeringskansliet i övrigt är organiserat. Renodlade uppgifter som rör uppföljning och analys är att se som förvaltningsuppgifter som i regel bör utföras av fristående myndigheter. Därigenom kan också uppgiften utföras öppet och vara föremål för insyn från medborgare, andra myndigheter, kommuner och landsting och olika organisationer i samhället.
Enligt vår bedömning uppväger inte fördelarna med att organisera uppgifterna i Regeringskansliet de nackdelar som finns. Det talar för att en ny myndighet inrättas som kan ge bättre förutsättningar för regeringen att nå de jämställdhetspolitiska målen. En myndighet med en samlad bild över verksamheten och ett samlat ansvar för uppgifterna underlättar i hög grad regeringens styrning, vilket i sig bidrar till att regeringens styrning av andra myndigheter och verksamheter som verkar för de jämställdhetspolitiska målen blir effektiv. En ny myndighet med egen myndighetschef skänker också arbetet med jämställdhet större tyngd och auktoritet jämfört med andra alternativ.
En ny myndighet bör ges karaktären av en expertmyndighet. Förutsättningarna för långsiktighet och kontinuitet i jämställdhetspolitiken skulle förbättras avsevärt.
Vi vill i detta sammanhang uppmärksamma att jämställdhetspolitiken skiljer sig från de flesta andra tvärsektoriella områden genom att inte ha en myndighet som stöd för att genomföra politiken i sin helhet. Detta trots jämställdhetspolitikens bredd, politiska angelägenhet och betydelse för individer och samhälle, se även kapitel 3.7.
13.6.2 Alternativ till en jämställdhetsmyndighet
Vi har prövat alternativ till att inrätta en myndighet för jämställdhetspolitiken. Det finns i huvudsak två alternativ som kan övervägas.
1. Nya uppgifter för Diskrimineringsombudsmannen (DO) och Göteborgs universitet (Nationella sekretariatet för genusforskning) samt länsstyrelserna i Stockholms och Östergötlands län. Detta alternativ innebär att nya uppgifter tillförs DO och att
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
485
nuvarande temporära uppdrag för Göteborgs universitet och länsstyrelserna permanentas.
2. Nya uppgifter till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) att även svara för uppgifter som rör uppföljning, samordning och stöd i jämställdhetspolitiken. Det temporära uppdrag som Göteborgs universitet och länsstyrelserna i Stockholms och Östergötlands län har skulle permanentas och föras över till MUCF.
I det följande belyser vi för- och nackdelar med de olika alternativen.
Alternativ 1 – förändrade uppdrag för DO och Göteborgs universitet
Diskrimineringsombudsmannen (DO) har i dag uppgifter som rör jämställdhet, att främja lika rättigheter och möjligheter och att motverka diskriminering i enlighet med Diskrimineringslagen (2008:567). Ett alternativ är därför att ge DO ytterligare uppgifter inom området som rör uppgifterna analys, uppföljning och utvärdering och i övrigt bistå med underlag till regeringen. De temporära uppgifter som i dag har delegerats till Göteborgs universitet (Nationella sekretariatet för genusforskning) och som handlar om att ge stöd i myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering permanentas.
Sammantaget innebär alternativet att jämställdhetspolitiken utrustas med nya uppgifter som organiseras inom nuvarande myndighetsstruktur.
För- och nackdelar
En fördel med detta förslag är att kunskapen hos befintliga myndigheter kan tas tillvara. DO har en analysfunktion som kan användas och Göteborgs universitet har sedan flera år erfarenheter av att stödja myndigheterna i arbetet med jämställdhetsintegrering. Länsstyrelserna i Stockholms och Östergötlands län kan fortsätta utföra sina uppdrag fast på permanent basis.
Alternativet innebär ökade kostnader för att utföra de nya uppgifterna. De administrativa kostnaderna för att utföra de nya uppgifterna kan dock hållas nere jämfört med att inrätta en ny myndighet.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
486
Att ansvaret för styrningen av DO, Göteborgs universitet och länsstyrelserna ligger på olika enheter och departement, ska i princip inte behöva innebära några problem. Regeringskansliet är en myndighet. Men för myndigheterna skulle de nya uppgifterna för jämställdhetspolitiken vara en av flera uppgifter. Det finns därmed risk att jämställdhetspolitiken inte prioriteras tillräckligt i regeringens styrning eller av myndigheterna själva. Framför allt skulle detta alternativ innebära att strukturen för jämställdhetspolitiken förblir splittrad.
Vidare organiseras arbetet inom Regeringskansliet i enskilda departement och enheter. Även om Regeringskansliet formellt är en myndighet, har enskilda departement och enheter betydande rådighet över sitt ansvarsområde, vilket i vissa fall kan försvåra en samordning.
Enligt vår bedömning kan inte de behov av styrning som vi för fram tillgodoses inom ramen för de principer för styrning som gäller för DO och för universitet och högskolor.12
Regeringens styrning av DO och Göteborgs universitet omgärdas av ett särskilt hänsynstagande till myndigheternas autonomi. När det gäller DO är en viktig utgångspunkt att respektera de s.k. Parisprinciperna som påbjuder att de nationella organen som ska utöva tillsyn och arbeta med att motverka diskriminering ska ha en självständig ställning i förhållande till regeringen. Detta är också en uttalad ambition från regeringen, vilket framgår av prop. 2007/08:95
Ett starkare skydd mot diskriminering där regeringen anför att den
nya ombudsmannens uppgifter bör regleras i lag för att markera myndighetens självständighet och oberoende. Ett förändrat uppdrag för DO med uppgifter som vi lämnar förslag till, förutsätter att regeringens utgångspunkter för myndigheten ändras.
Styrningen av universitet och högskolor syftar till att i hög grad respektera myndigheternas autonomi, vilket bl.a. innebär att regeringen har anfört att restriktivitet ska iakttas när det gäller styrningen av särskilda inrättningar vid universitet och högskolor. I samband med riksdagens beslut med anledning av prop. 2009/10:149En akademi
i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor gavs berörda läro-
12 Vidare har det inte ingått utredningens direktiv att närmare pröva diskrimineringslagens bestämmelser om diskriminering på grund av kön och inte heller Diskrimineringsombudsmannens uppdrag som rör dessa bestämmelser.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
487
säten möjlighet att på egen hand besluta om organisationen för de verksamheter som bedrevs som särskilda inrättningar med egen instruktion. Dessa utgångspunkter för styrningen av universitet och högskolor kringskär förutsättningarna för regeringens styrning av de uppgifter som vi föreslår.
Alternativ 2 – förändrat uppdrag för MUCF
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ansvarar i dag för uppgifter inom ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället som i hög grad påminner om de som vi i denna utredning ser som angelägna. Det rör både uppföljning och analys och uppgiften att stödja myndigheter och andra aktörer i att utveckla metoder och arbetssätt. Dessutom svarar MUCF för bidragsgivning inom bl.a. jämställdhetspolitiken. Mot denna bakgrund skulle ett alternativ kunna vara att förändra uppdraget för MUCF och ge myndigheten permanenta uppgifter även avseende jämställdhetspolitiken.
För- och nackdelar
MUCF har erfarenhet av sektorsövergripande frågor och ytterligare ett område skulle ge bättre förutsättningar för ett intersektionellt perspektiv för såväl ungdoms- som jämställdhetspolitiken. MUCF har också haft flera jämställdhetspolitiska uppdrag inom skilda områden och har därigenom skaffat sig erfarenheter och insikter i frågor som rör flickor och pojkar, unga kvinnor respektive män. Ett ansvar för jämställdhetspolitiken skulle därmed inte vara en väsensskild uppgift för myndigheten i förhållande till övriga uppgifter.
Omfattningen av uppgifterna som rör jämställdhetspolitiken kan komma att variera över tid. Genom att samla uppgifterna på ett ställe kan regeringen både öka och minska omfattningen av insatser på ett flexibelt sätt.
Alternativet innebär ökade kostnader för att utföra de nya uppgifterna. De administrativa kostnaderna för de nya uppgifterna kan i likhet med alternativ 1 hållas nere jämfört med att inrätta en ny myndighet.
MUCF:s uppdrag inom ungdomspolitiken har under 2015 inriktats tydligare på ungas etablering i samhället och arbetslivet. Enligt
Överväganden och förslag SOU 2015:86
488
vad vi kunnat inhämta har regeringen valt detta fokus i ungdomspolitiken mot bakgrund av sin mer övergripande målsättning att stärka sysselsättningen och minska arbetslösheten bland unga personer.13
MUCF skulle i detta alternativ svara för jämställdhetspolitik, ungdomspolitik och politiken för det civila samhället. En uppenbar risk med att ge MUCF i uppdrag att även svara för nationella uppgifter inom jämställdhetspolitiken är att regeringens strävan att stärka ungas etablering påverkas negativt, åtminstone på kort sikt.
Det finns därmed uppenbara risker att såväl jämställdhetspolitiken som ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället inte får tillräcklig uppmärksamhet och utrymme i förhållande till regeringens mål och ambitioner för de olika områdena.
En annan nackdel är att jämställdhetspolitiken har ett livscykelperspektiv som riskerar att inte få utrymme på grund av ett alltför starkt fokus på unga och ungdomspolitiken.
Ytterligare en nackdel är att styrningen av jämställdhetspolitiken riskerar att påverkas negativt av alltför många verksamhetsområden. Alternativet innebär att tre departement i Regeringskansliet kommer att vara involverade i styrningen av MUCF. Huvudansvaret ligger för närvarande på Enheten för ungdomspolitik och folkbildning i Utbildningsdepartementet. Ansvaret för politiken för det civila samhället ligger på Demokratienheten i Kulturdepartementet. Med jämställdhetspolitiken skulle en tredje enhet, Jämställdhetsenheten vid Socialdepartementet, också vara en del i styrningen av MUCF. En effektiv styrning av en myndighet gynnas inte av att styrningen av dess verksamhetsområden ligger i flera olika delar av Regeringskansliet. Mot denna bakgrund bedömer vi att ett delat ansvar för en myndighets verksamhet – det skulle ligga hos tre departement och tre enheter – i praktiken skulle ställa stora krav i styrningen av myndigheten.
Stora verksamhetsförändringar som att MUCF 2012 fick nya uppgifter när det gäller civilsamhällespolitiken, 2015 ett förändrat upp-
13 Intervju företrädare U/UC 2015-05-29. Uppdraget för MUCF är numera tydligare inriktat mot att bidra till ungas etablering, vilket tar sig i uttryck i myndighetens instruktion: ”Myndigheten ska inom ramen för sina uppgifter utifrån ungdomars olika förutsättningar och levnadsvillkor bidra till ungdomars etablering i arbets- och samhällslivet”, 3 §. I myndighetens regleringsbrev för 2015 har regeringen beslutat att ”MUCF ska inom ramen för den ungdomspolitiska verksamheten prioritera insatser som rör ungdomars etablering i arbets- och samhällslivet, däribland ungdomars egen försörjning, ungdomars inflytande samt ungdomars psykiska hälsa”.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
489
drag inom ungdomspolitiken och – som ett möjligt tillägg till det – ansvar för ytterligare ett omfattande område i jämställdhetspolitiken, skulle innebära särskilda utmaningar för myndigheten.
13.6.3 Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – uppföljning och analys
Grund för prioriteringar och resultatredovisning
En grundläggande uppgift för myndigheten ska vara att svara för överblick över och kunskap om utvecklingen rörande jämställdhet och vilka resultat olika jämställdhetspolitiska uppdrag och insatser har lett till. Uppgiften för myndigheten bör vara att både ta del av andra myndigheters och aktörers underlag som rör jämställdhet och initiera och genomföra egna uppföljningar och analyser. Myndighetens uppföljning och analys bör i möjligaste mån utgå från ett intersektionellt perspektiv.
I myndighetens uppgifter ska också ingå att analysera styrningen av jämställdhetspolitiken. Det innebär att myndigheten ska kunna uppmärksamma behov av ändringar i regelverk eller behov av förtydliganden som rör regeringens styrning av myndigheter och verksamheter.
Myndigheten ska på samma sätt som myndigheter i övrigt på lämpligt sätt och i relevant utsträckning följa utvecklingen inom forskningen. Det faller sig naturligt att en expertmyndighet för jämställdhetspolitiken bör har ett nära utbyte med akademin avseende områden som rör jämställdhetspolitiken.
Syftet med en mer sammanhållen uppföljning är att ge regeringen bättre underlag i fråga om vilka resultat som har nåtts och på så sätt lägga grunden för regeringens resultatredovisning till riksdagen. En mer sammanhållen uppföljning och analys ska också ge regeringen ett fördjupat underlag för vilka uppdrag som skulle kunna prioriteras.
Uppföljningen ska också ligga till grund för Regeringskansliets arbete med att bereda resultatskrivelser, handlingsplaner och strategier för jämställdhetspolitiken som regeringen väljer att utarbeta inom olika områden. På så sätt kan regeringens styrning bli mer strategisk och långsiktig och ta sin utgångspunkt i de resultat som har nåtts.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
490
Uppföljningen ska komplettera och fördjupa
Myndighetens uppgifter väcker frågor om myndighetens ansvar för uppföljning i förhållande till de uppgifter som redan i dag finns på olika myndigheter inom olika områden. Enligt utredningens mening ska den jämställdhetspolitiska myndigheten inrikta sin uppföljning och analys på områden som inte blir tillräckligt belysta av andra och på frågor som berör flera departementsområden. Ansvariga myndigheter inom dessa områden ska givetvis fortsätta följa upp och analysera frågor som rör jämställdhet (t.ex. inom skolans eller socialtjänstens område). På samma sätt ska myndigheten inte heller genomföra de granskningar och utvärderingar som Statskontoret och ESV kan göra utifrån ett förvaltningspolitiskt perspektiv. Dessa myndigheters kompetens i frågor om styrning och effektivitet ska givetvis även i fortsättningen tas tillvara i regeringens uppföljning.
Myndigheten ska dock kunna granska om det finns behov av insatser inom olika områden och om den uppföljning som görs inom dessa är tillräcklig för att regeringen ska kunna bedöma om de jämställdhetspolitiska målen nås. Ett konkret sådant behov av utveckling som denna utredning har identifierat är att förbättra möjligheterna för uppföljning och analys ur ett intersektionellt perspektiv.
Myndighetens uppgifter på detta område ska alltså inte ersätta den uppföljning och utvärdering som görs inom respektive verksamhetsområde, utan fungera som ett komplement till dessa. Myndigheten ska också väga samman de resultat som framkommer i den uppföljning och de utvärderingar som görs av andra myndigheter och aktörer. Syftet är att skapa en överblick och därigenom få en samlad bild utifrån jämställdhetspolitikens prioriteringar. Genom denna samlade bild kan erfarenheter och lärdomar från enskilda uppföljningar och utvärderingar tas tillvara samtidigt som systematiska brister följs upp och motverkas genom nya åtgärder eller utvecklad styrning.
Både den nationella samordnaren mot våld i nära relationer (SOU 2014:49) och utredningen om en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) har visat på behovet av denna typ av uppföljningar som spänner över flera sektorer. Begränsningarna med att förlägga uppföljningsuppdrag på befintliga myndigheter är att det, av naturliga skäl, tenderar att bli en slagsida i analysen. Uppföljning över flera sektorer är svår att åstadkomma genom samverkan. Analysen av jämställdhetspolitiken riskerar att bli bristfällig.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
491
Det säger sig självt att en myndighet inte kommer att kunna stå för en aktuell och samlad analys av allt som rör jämställdhet, utan det kommer att krävas att myndigheten på ett medvetet sätt väljer ut områden som den fördjupar sig i över tid. Inriktningen av myndighetens uppföljnings- och analysuppgifter bör utgå från de jämställdhetspolitiska delmålen och regeringens behov av information.
Myndigheten ska tillhandahålla en översikt över aktuella uppföljningar och utvärderingar som görs av andra myndigheter och organisationer, t.ex. på myndighetens hemsida, som kan komma att ta över ansvar för den nuvarande hemsidan www.jamstall.nu. Hur informationen i denna portal bör tas tillvara, bör övervägas i samband med inrättandet av myndigheten.
Inriktningen av myndighetens analysuppgifter bör preciseras i instruktion
Den svenska förvaltningsmodellen utgår ifrån att det är regeringen som styr myndigheterna. En myndighet kan inte styra en annan myndighet. Det innebär att den uppföljning och analys som en jämställdhetsmyndighet gör vänder sig till regeringen. Med utgångspunkt i det samlade underlaget som kommer från myndigheterna och från en jämställdhetsmyndighet ska regeringen göra sin egen bedömning av resultaten. Utifrån detta ska också regeringen kunna överväga nya förslag och behov av ändringar i sin styrning av myndigheterna och den offentliga verksamheten i syfte att nå de jämställdhetspolitiska målen.
Inriktningen av myndighetens uppgifter i fråga om uppföljning och analys kommer att behöva preciseras i myndighetens instruktion. Till stor del kommer frågan om hur myndigheten utför sin uppföljningsuppgift vara något som behöver beaktas i regeringens löpande styrning av myndigheten.
Uppföljningen ska avlasta Regeringskansliet och underlätta regeringens styrning
Vi har kunnat konstatera att den ansvariga enheten, Jämställdhetsenheten, inom Regeringskansliet ägnar förhållandevis mycket tid åt myndighetsliknande uppgifter. Vi har också kunnat konstatera att
Överväganden och förslag SOU 2015:86
492
Regeringskansliet har haft begränsade förutsättningar att med framförhållning planera och följa upp jämställdhetspolitiska satsningar. Med rätt utformning ska en jämställdhetsmyndighet avlasta Regeringskansliet. En myndighet ska ge bättre förutsättningar för ett mer strategiskt arbete och svara upp mot de behov som regeringen har i fråga om att kunna göra rätt prioriteringar i jämställdhetspolitiken.
En myndighet kommer att ställa ökade krav på regeringens styrning av jämställdhetspolitiken. Arbetsbelastningen kommer även med en myndighet att vara hög i Regeringskansliet, men med en myndighet bör Regeringskansliet kunna lägga tid och energi på att utforma politiken och bedöma de uppföljningar och analyser som bl.a. en jämställdhetsmyndighet kommer att lämna. Även med en myndighet kommer det att vara Regeringskansliet som bereder beslut till regeringen.
13.6.4 Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – samordning av vissa uppdrag som rör flera departement och uppdrag som rör mäns våld mot kvinnor
I vissa fall samordna och genomföra uppdrag
En myndighet för jämställdhetspolitik ska samordna och genomföra uppdrag som rör flera departement och myndigheter. Den ska också genomföra andra uppdrag där en självklar uppdragstagare saknas. De uppdrag som rör enskilda verksamhetsområden ska dock samordnas och genomföras av de myndigheter som finns inom dessa områden. Ett uppdrag om jämställdhet som rör skolan ska t.ex. hanteras av skolmyndigheterna och inte av den nya myndigheten för jämställdhetspolitik.
Samordning av insatser som rör delmål 4 Mäns våld mot kvinnor
ska upphöra
Utredningen om en nationell strategi för att motverka mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) har nyligen lämnat sina förslag på hur styrningen bör utformas avseende jämställdhetspolitikens delmål 4
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Utredningen har haft i uppdrag
att bl.a. analysera och bedöma behovet av att inom befintlig myn-
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
493
dighetsstruktur sprida erfarenheter som stöd för berörda myndigheter och andra aktörer. Enligt utredningen skulle – om det fanns en jämställdhetsmyndighet – ett nationellt ansvar kunna läggas på en sådan.
Utredningen föreslår i stället att ett nationellt sekretariat och ett nationellt råd ska inrättas inom Regeringskansliet. Utredningen lämnar också flera förslag om hur delmålet bör brytas ned och genomföras av berörda myndigheter. Utredningens övergripande slutsats är att det krävs en bättre samordning, struktur och tydlighet när det gäller arbetet för att bekämpa mäns våld mot kvinnor.
Mot denna bakgrund och med hänvisning till att jämställdhetspolitiken bör hållas samman som en helhet, föreslår vi att en jämställdhetsmyndighet ska fullgöra de uppgifter som i SOU 2015:55 föreslås bli lagda ett nationellt sekretariat. Myndigheten kommer i denna del kunna avlasta Regeringskansliet.
Vi ser behov av att de tidsbegränsade nationella kompetens- och samordningsuppdrag som Länsstyrelsen i Stockholms län och länsstyrelsen i Östergötlands län har på området som helhet permanentas. Av bl.a. Brås utvärderingar och slutsatser i utredningen om en nationell strategi (SOU 2015:55) framgår att det finns ett behov av en bättre samordning mellan myndigheter som ansvarar för nationellt kunskapsstöd och en tydligare ansvarsfördelning på området.
Vår bedömning är också att det finns betydande fördelar med att hålla samman de nationella uppgifterna rörande delmål 4 Mäns
våld mot kvinnor med de övriga uppgifter som rör uppföljning, analys,
samordning och stöd inom jämställdhetspolitikens alla delmål. Jämställdhetspolitikens delmål hänger samman och påverkar varandra ömsesidigt. Flertalet uppdrag som rör delmål 4 Mäns våld mot kvin-
nor under de senaste två mandatperioderna har varit tillfälliga. Den
nu påbörjade institutionaliseringen på området har till övervägande del utvecklats utifrån tillfälliga regeringsuppdrag. För att arbetet ska kunna fortsätta utvecklas och integreras i ordinarie verksamheter behövs långsiktiga förutsättningar. Med tanke på att några motsvarande större satsningar som genomfördes inom ramen för regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014 sannolikt inte kommer att göras inom överskådlig tid, blir det enligt vår bedömning ännu viktigare med stöd och samordning i arbetet inom området. En fast och sammanhållen funktion för uppföljning, analys, samordning och stöd
Överväganden och förslag SOU 2015:86
494
som omfattar hela delmål 4 Mäns våld mot kvinnor kopplat till övriga delmål skulle bidra till detta.
Mot denna bakgrund bör, enligt vår bedömning, de nationella uppgifter rörande hedersrelaterat våld och förtryck som i dag utförs av Länsstyrelsen i Östergötlands län föras över till den nya myndigheten.
När det gäller Länsstyrelsen i Stockholms län är deras samordningsuppdrag bredare än jämställdhetspolitiken och omfattar insatser som generellt rör människohandel även för andra ändamål än sexuella. Det är därför inte självklart att en jämställdhetsmyndighet ska ges ett permanent samordningsuppdrag inom alla delar av detta område.
Ansvarsfördelningen bör ses över ytterligare
Enligt vår bedömning finns det skäl att se över ansvarsfördelningen mellan den nya myndigheten som ges i uppdrag att samordna vissa insatser som rör delmål 4 och Länsstyrelsen i Stockholms län, Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid) och Socialstyrelsen i syfte att säkerställa en effektiv samverkan mellan myndigheterna.
De uppgifter som Uppsala universitet (NCK) har överlappar till viss del de nationella uppgifter som Länsstyrelsen i Östergötland har på området hedersrelaterat våld och förtryck (se kap. 9.9.5). Det finns betydande likheter i de uppgifter som Uppsala universitet (NCK), Länsstyrelsen i Östergötland respektive Stockholm har i dag (t.ex. rörande kunskapsstöd, metodutveckling, information- och kunskapsspridning). Det är därför troligt att betydande synergieffekter skulle kunna vinnas genom att samordna ansvaret för frågorna.
Vår bedömning är att ansvarsfördelning och organisering rörande de nationella kompetens- och samordningsuppdrag som Länsstyrelsen i Stockholms län och Uppsala universitet (NCK) har bör ses över närmare i relation till en ny jämställdhetsmyndighet och dess uppgifter. Mot bakgrund av Socialstyrelsens strategiska ansvar och uppdrag på området kan det också finnas anledning att belysa hur samverkan mellan den nya myndigheten och Socialstyrelsen bör regleras. En översyn bör göras i samband med att den nya myndigheten inrättas och bör även ges i uppdrag att pröva om det finns ytterligare uppgifter som bör föras över till och samordnas av den nya myndigheten.
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
495
13.6.5 Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – stöd i jämställdhetsarbetet till myndigheter, kommuner, landsting och regioner
Det krävs ett externt stöd även i fortsättningen till myndigheter som arbetar med jämställdhetsintegrering. Nya metoder utvecklas, erfarenheter behöver spridas och kompetensen i frågor som rör jämställdhetsintegrering behöver säkerställas i samband med förändringar i organisation och personal vid myndigheterna.
Mot bakgrund av de positiva erfarenheter som finns av att ge myndigheter i uppdrag att arbeta med jämställdhetsintegering parallellt med att de erbjuds stöd, föreslår vi att regeringen fortsätter med detta upplägg. Vi föreslår att detta stöd permanentas.
Omfattningen av stödet kommer sannolikt att behöva variera beroende på myndigheternas behov. Om fler myndigheter ges i uppdrag att arbeta med ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet kommer behovet av stöd att öka.
Vi ser det som angeläget att stödet till myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering avser både det interna och externa jämställdhetsarbetet. För flera myndigheter med medborgarnära kontakter är det naturligt att koppla samman dessa delar.
Utredningen noterar att merparten av landets kommuner, landsting och regioner inte har deltagit i programmet HåJ. Det innebär sannolikt att behoven av att stödja kommuner och landsting är större än de som har observerats inom ramen för HåJ-satsningen. I takt med att jämställdhetsarbetet sprids på fler händer och ökar i volym ökar behovet av en sammanhållande aktör med överblick, samlat grepp och långsiktigt ansvar.
Enligt vår bedömning finns starka skäl att hålla samman ett externt stöd med en utvecklad samlad uppföljning för att säkerställa att kunskap som vinns i uppföljningen också kan ligga till grund för stöd till myndigheterna. En del i det nuvarande stödet, som Nationella sekretariatet för genusforskning ansvarar för, har varit att också lämna underlag till regeringen om hur myndigheterna arbetar med jämställdhetsintegrering och vilka erfarenheter som vunnits. Vår bedömning är att denna uppföljning kommer att behövas även i det fortsatta arbetet. Det är därför angeläget att regeringen kan få en samlad bild av hur arbetet med jämställdhetsintegrering utvecklas
Överväganden och förslag SOU 2015:86
496
och att det ingår som en del i den samlade uppföljningen som myndigheten ska ansvara för.
Utifrån myndighetens huvudsakliga uppgifter att följa upp och analysera samt stödja myndigheterna i deras arbete med jämställdhetsintegrering kommer en jämställdhetsmyndighet att kunna bygga upp en generell kompetens i frågor som rör jämställdhet. Vi ser det som naturligt att denna kompetens ska kunna användas i olika sammanhang och att myndigheten t.ex. ska kunna svara för visst erfarenhetsutbyte.
I första hand bör myndighetens stödjande uppgifter avse den statliga sektorn, men också rikta sig till den kommunala sektorn och andra delar av samhället. SKL har framfört till Jämställdhetsutredningen att det finns behov av ”någon form av kompetensplattform där kunskap och erfarenheter av jämställdhetsarbete kan samlas, spridas och utvecklas”.14
Den uppföljning och de analyser som myndigheten gör kommer att kunna fungera som ett stöd för olika aktörers jämställdhetsarbete, t.ex. inom det civila samhället och privata näringslivet.
Myndigheten kommer i dessa delar att kunna avlasta Regeringskansliet som i dag avsätter resurser för detta.
13.6.6 Jämställdhetsmyndighetens uppgifter – statistik, fördelning av bidrag, och stöd i EU-samarbete m.m.
Fördelning av bidrag till jämställdhetsprojekt
För närvarande finns ett statsbidrag inom jämställdhetspolitiken som fördelas i enlighet med förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt. Enligt MUCF egen utsago har det funnits fördelar med att arbeta med både främjande insatser och bidragsgivning. En effekt som framhålls är att de främjande insatserna satt avtryck i projektansökningar som avsett bidragsgivningen.15
Vi finner därför att uppgifter som rör bidragsgivning inom det jämställdhetspolitiska området bör hållas samman med övriga uppgifter. Det är en vanlig ordning att låta berörda myndigheter fördela
14 Skrivelse till Jämställdhetsutredningen från arbetsutskottet i Sveriges kommuner och landsting (SKL), 2015-02-18 dnr: 15/0722. 15 Se också MUCF (2015b).
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
497
de statsbidrag som riksdag och regering har valt att inrätta. Det är t.ex. fallet med Socialstyrelsen som fördelar ett stort antal statsbidrag som rör det sociala området och Länsstyrelsen i Stockholms län och Sametinget som fördelar statsbidrag som rör nationella minoriteter.16Det främsta skälet att MUCF har i uppdrag att fördela statsbidraget för jämställdhetsprojekt är att det har saknats en given myndighet för jämställdhetspolitiken. Vi föreslår därför att uppgiften att fördela bidrag enligt förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt förs över till en ny myndighet från MUCF i samband med att en ny myndighet för jämställdhetspolitik bildas.
Ansvar för statistik
SCB ansvarar för den nationella jämställdhetsstatistiken och de indikatorer som finns för att följa upp de jämställdhetspolitiska målen. Enligt vår bedömning bör detta ansvar ligga kvar på SCB, men en jämställdhetsmyndighet bör få i uppdrag att svara för att utveckla indikatorerna.
En myndighet kommer i denna del kunna avlasta Regeringskansliet.
Stöd i EU-arbetet och underlag till internationella övervakningsorgan
En ny myndighet ska också kunna bistå i EU-arbetet och det internationella samarbetet i stort, t.ex. genom att delta i arbetsgrupper, möten och internationella besök samt sammanställa underlag inför internationella granskningar. I detta sammanhang kommer en myndighet kunna avlasta Regeringskansliet i förhållandevis stor utsträckning. Regeringskansliet är i dag engagerat bl.a. i det nordiska samarbetet, Europarådet, EU och FN samt OECD.
16 Se bl.a. förordning (2011:1062) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området m.m. och förordning (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
498
13.7 Länsstyrelsernas uppdrag och uppgifter
Förslag: Länsstyrelsernas uppgifter i fråga om jämställdhet ska
kvarstå. Länsstyrelserna ska även i fortsättningen stödja och samordna det regionala arbetet med att genomföra insatser som syftar till att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
För att understryka att länsstyrelsernas uppgifter i fråga om jämställdhet är en angelägenhet för hela länsstyrelsen, ska regeringen inte längre reglera att det vid varje länsstyrelse ska finnas en särskilt sakkunnig i frågor om jämställdhet.
Länsstyrelserna ska utifrån regeringens behov och de regionala förutsättningarna samordna och stödja arbetet på regional nivå. Följande tillägg görs i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion: – Länsstyrelsen ska samordna, stödja och följa upp det regionala
arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Länsstyrelsen ska lämna underlag till Jämställdhetsmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken redovisning som behövs (tillägg till 5 § länsstyrelseinstruktionen).
Förändringarna i länsstyrelseinstruktionen ska träda i kraft den 1 juli 2017.
13.7.1 Ett fortsatt uppdrag
Länsstyrelsernas uppdrag inom jämställdhetspolitiken bör kvarstå. Länsstyrelserna fullgör flera viktiga uppgifter som rör mäns våld mot kvinnor. Genom sin närvaro i och kännedom om länen och mot bakgrund av lång erfarenhet av regionalt jämställdhetsarbete, svarar länsstyrelserna för värdefullt stöd gentemot kommuner och statliga myndigheter med regional organisation. Länsstyrelserna bör kunna användas i högre grad genom en mer aktiv uppföljning av jämställdhetsarbetet på regional nivå.
Den särskilda satsningen Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ) tycks ha bidragit till att jämställdhetsarbetet har fått en ny- eller omstart i länsstyrelsernas arbete. Detta bör länsstyrelserna självfallet ta tillvara. Vi har i sammanhanget kunnat notera att kommu-
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
499
nerna i viss utsträckning uppskattar det arbete som länsstyrelserna utför, men att de också uttrycker viss kritik.
Utredningen om en nationell strategi för att motverka mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) m.fl. har föreslagit att länsstyrelsernas samordningsuppdrag inom området ska stärkas och permanentas. I enlighet med våra avgränsningar har vi på ett övergripande plan analyserat länsstyrelsernas uppgifter inom detta område. I slutbetänkandet (SOU 2015:55) lämnas flera konkreta förslag som rör mål, handlingsprogram och rapportering som vi inte tar ställning till i detta betänkande.17
Vår bedömning är att länsstyrelserna bör ges en permanent roll i frågor som rör insatser mot mäns våld mot kvinnor, men hur dessa bör utformas bör övervägas i samband med den fortsatta beredningen av SOU 2015:55. Länsstyrelsernas uppdrag bör utformas utifrån att en jämställdhetsmyndighet inrättas som även ges ett nationellt ansvar att samordna och stödja arbetet som rör mäns våld mot kvinnor.
13.7.2 Regeringens uppföljning bör bli tydligare
Regeringen bör i högre grad följa upp och ge återkoppling på länsstyrelsernas uppgifter. Utöver den uppföljning och återkoppling som regeringen ger i dag inom ramen för den ordinarie årliga styrningen av länsstyrelserna, bör regeringen även finna andra former för att uppmärksamma jämställdhetspolitiken och se till att uppföljningen vänder sig till samtliga länsstyrelser. Med en ny myndighet ges enligt vår bedömning förutsättningar för en sådan tydligare uppföljning.
13.7.3 Särskilt sakkunniga bör inte längre regleras i instruktionen
Sett ur ett övergripande styrningsperspektiv bör regeringen vara varsam med att föreskriva i detalj hur en myndighet ska organisera och utforma sin verksamhet. Som det har framgått av utredningens iakttagelser finns vissa oklarheter kring att det vid länsstyrelserna ska finnas en särskilt sakkunnig för frågor om jämställdhet. Dels varierar
17 Även (SOU 2014:49) och Länsstyrelsen i Stockholm (2015a) föreslår en permanentning av samordningsuppdraget.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
500
omfattningen av den särskilde sakkunnigas tjänstgöringsgrad, dels bör det ankomma på respektive länsstyrelse att bestämma hur myndigheten genomför sina uppgifter.
Vi föreslår därför att denna reglering tas bort för att därigenom betona att ansvaret för uppgifter som rör jämställdhet är en angelägenhet för hela myndigheten och dess ledning.
Vi vill betona att vårt förslag inte grundas på någon negativ bedömning av det arbete som de särskilt sakkunniga har genomfört. I själva verket har de särskilt sakkunniga spelat en viktig roll i länsstyrelsernas arbete. Snarare handlar vår bedömning om att länsstyrelserna skulle kunna göra mer inom området.
Det finns dock en risk med att ompröva denna reglering. Att fullt ut överlåta till länsstyrelserna att bestämma om hur de ska arbeta med frågor om jämställdhet kan innebära att de framsteg som har uppnåtts genom bl.a. det särskilda projektet LUJ (länsstyrelserna utvecklar jämställdhet) går förlorade. Det finns också en risk att det utvecklingsarbete som kanaliseras i de regionala nätverk och det stöd som länsstyrelserna fullgör gentemot kommuner och myndigheter med en regional organisation påverkas negativt.
Vi menar dock att den nuvarande regleringen inte går att motivera utifrån ett styrningsperspektiv. Vi utesluter inte att denna reglering i själva verket kan ha hämmat i stället för att utveckla ett aktivt arbete med jämställdhet. De risker som finns med att ta bort denna reglering i form av minskade insatser och resurser från länsstyrelserna bör kunna vägas upp av en aktiv uppföljning från regeringens sida.
13.7.4 Länsstyrelsernas uppdrag att samordna och stödja det regionala jämställdhetsarbetet
För närvarande ska länsstyrelserna enligt sin instruktion verka för att nationella mål får genomslag i länet och att länsstyrelserna har uppgifter i uppdrag i fråga om jämställdhet enligt 2 § och 4 § i länsstyrelseinstruktionen. Det föreskrivs vidare i instruktionen, 5 §, att länsstyrelsen ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet och ska genomgående analysera och presentera individbaserad
SOU 2015:86 Överväganden och förslag
501
statistik med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta.18
Behovet av länsstyrelserna i jämställdhetsarbetet på regional nivå kommer att variera över tid och mellan olika utgifts- och verksamhetsområden. Inom vissa områden kan det finnas större behov av länsstyrelsernas uppgifter, exempelvis insatser som mäns våld mot kvinnor. Inom andra områden finns det andra regionala aktörer som ska säkerställa ett jämställdhetsperspektiv på regional nivå, exempelvis i det regionala utvecklingsarbetet som i hög grad är ett ansvar för kommuner, landsting och regioner.19Hur länsstyrelserna ska användas i olika sammanhang bör i första hand regleras i enskilda regeringsbeslut eller i länsstyrelsernas regleringsbrev.
Det är dock angeläget att länsstyrelserna används på rätt sätt i jämställdhetsarbetet på regional nivå. I kraft av sina uppgifter har länsstyrelserna överblick och kunskap om de regionala förhållandena i länen. Detta är en resurs som regeringen även i fortsättningen bör ta tillvara i jämställdhetsarbetet. En viktig fördel med att använda sig av länsstyrelserna är att jämställdhetspolitikens olika mål kan hållas samman, vilket enligt vår bedömning stärker förutsättningarna att nå de olika målen. Vi finner också att länsstyrelserna i större utsträckning bör användas för att följa upp jämställdhetsarbetet på regional nivå. Vi föreslår att följande tillägg görs till länsstyrelseinstruktionen (SFS 2007:825).
Tillägg till 5 §: Länsstyrelsen ska samordna, stödja och följa upp det regionala arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Länsstyrelsen ska lämna underlag till Jämställdhetsmyndigheten och samråda med myndigheten om vilken redovisning som behövs.
Med denna uppgift avses jämställdhetsarbetet på regional nivå. Ett sätt att även samordna och stödja arbetet på regional nivå är att fortsätta att ta fram regionala strategier som förankras hos berörda aktörer och som utgår från regeringens jämställdhetspolitiska mål och prioriteringar inom olika utgifts- och verksamhetsområden. Sådana uppdrag bör i likhet med nuvarande styrning regleras i läns-
18 Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion 2 §, 3 § art. 13, samt 5 § art. 1 och 2. 19 Vi gör i detta sammanhang ingen bedömning av hur länsstyrelsernas uppgifter som rör delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra ska utformas. Förslag i dessa delar har lämnats i SOU 2015:55.
Överväganden och förslag SOU 2015:86
502
styrelsernas regleringsbrev. Länsstyrelsens uppföljning kommer att vara ett viktigt underlag för den föreslagna jämställdhetsmyndighetens arbete. Vi föreslår därför att det i instruktionen för länsstyrelserna framgår att länsstyrelserna ska lämna underlag till myndigheten.
Vilken redovisning som ska lämnas behöver länsstyrelserna och den nya myndigheten samråda om. Självklart ska länsstyrelserna i enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag redovisa sin uppgift i årsredovisningarna.
13.7.5 Stöd i länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering
En jämställdhetsmyndighet bör även verka för att utveckla länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering. På kort sikt kan det finnas behov av att stödja länsstyrelsernas utvecklingsarbete och förlänga det pågående LUJ-projektet. I det ligger att det på kort sikt kan finnas behov av en länsstyrelsegemensam stöd- och samordningsfunktion. På längre sikt bör dock utgångspunkten vara att en ny jämställdhetsmyndighet ska kunna svara även för det stöd som länsstyrelserna är i behov av.
503
14 Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser
14.1 Inledning
I detta kapitel redogör vi för utredningens kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser.
14.2 Förslag till finansiering
Förslag: Myndigheten ska finansieras av anslaget 3.1 Särskilda
jämställdhetsåtgärder. Myndighetens anslag ska uppgå till 41 mil-
joner kronor per år.
Av de förslag som utredningen lämnar är det förslaget om att inrätta en myndighet som kräver finansiering. Övriga förslag bedöms inte leda till kostnadsökningar för staten, utan ska enligt utredningens bedömning huvudsakligen genomföras inom nuvarande ekonomiska ramar. Utredningen vill samtidigt uppmärksamma att utredningen inte lämnar förslag på finansiering i fråga om länsstyrelsernas uppgifter som rör arbetet med delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra, men ändå bedömer att länsstyrelserna bör ges permanenta uppgifter inom detta område. Utredningen om en strategi för att motverka mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) har lämnat förslag som rör kostnader för dessa uppgifter.
Anslaget bör uppgå till en nivå motsvarande 41 miljoner kronor. Enligt utredningens bedömning krävs en finansiering som gör det möjligt att anställa minst 33 årsarbetskrafter. Utredningen har beräknat kostnaderna enligt följande.
Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser SOU 2015:86
504
Tabell 14.1 Myndighetens resursbehov
Årsarbetskrafter och kostnader
Uppgifter Årsarbetskrafter Kostnader (tkr)
Ledning och administration
5
5 000
Uppföljning och analys
10
8 000
Samordning och stöd
12
9 600
Internationellt arbete och bidragsgivning
3
2 400
Information och kommunikation
3
2 400
Lokaler
3 500
Övriga driftskostnader
10 000
Totalt
33
40 900
Nedan preciserar utredningen vilka konstader som myndighetens uppgifter medför.
Ledning och administrativa kostnader
Utöver en myndighetschef behövs andra ledningsfunktioner för personalfrågor, administrativ ledning och administrativa tjänster såsom registratur, assistentstöd, IT. Sammanlagt krävs minst 5 årsarbetskrafter. Dessa kostnader beräknas till 5 miljoner kronor per år.
Analys och uppföljning
Myndigheten ska ta del av och analysera underlag och information som tas fram av andra myndigheter och organisationer. Myndigheten ska genomföra egna uppföljningar och utvärderingar som belyser utvecklingen rörande jämställdhet och vilka effekter som olika åtgärder har haft. Myndigheten ska analysera hur styrningen av jämställdhetspolitiken utvecklas. Myndigheten ska också göra kunskapen tillgänglig och peka på områden som behöver analyseras mer eller som bör bli föremål för insatser från samhällets sida. Myndigheten ska också tillhandahålla underlag till Regeringskansliet i samband med internationella granskningar och rapporter.
En del av uppföljningsuppgiften omfattar också att ansvara för att jämställdhetspolitikens indikatorer utvecklas.
SOU 2015:86 Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser
505
Utredningens bedömning är att dessa delar av myndighetens verksamhet kommer att kräva tio helårsarbetskrafter vilket motsvarar en kostnad på ca 8 miljoner kronor per år.
Samordning och stöd
Myndighetens övriga två huvuduppgifter att samordna och stödja kommer att kunna utföras parallellt. I att samordna ingår att på regeringens uppdrag samordna insatser som regeringen beslutar om och som inte någon annan myndighet kan svara för. I att ge stöd ingår att stödja andra myndigheter och andra aktörers arbete med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten.
Utredningen föreslår vidare att myndigheten ska ha en uttalad roll att stödja samordningen av insatser som görs inom delmål 4
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. I ett första skede ska uppgifter
som för närvarande är temporära och fullgörs av Länsstyrelsen i Östergötland föras till myndigheten. Enligt utredningens bedömning motsvarar detta cirka tre årsarbetskrafter. Utöver detta behövs också en förstärkning för att kunna fullgöra de samordningsuppgifter som behövs i övrigt rörande delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upp-
höra. Utredningen om en strategi för att motverka mäns våld mot
kvinnor (SOU 2015:55) har uppskattat kostnaderna för det sekretariat för samordning som utredningen föreslår till 3 miljoner kronor.
Enligt utredningens bedömning krävs det sammanlagt 12 årsarbetskrafter för ovanstående uppgifter, vilket motsvarar 9,6 miljoner kronor.
I ett andra skede kan det – beroende på vilken bedömning som görs i den fortsatta utrednings- och beredningsprocess som vi föreslår i fråga om ansvarsfördelningen mellan myndigheten, Länsstyrelsen i Stockholms län och NCK – bli aktuellt med ytterligare resurser till myndigheten för dessa uppgifter.
Övriga uppgifter – bidragsgivning, EU-samarbetet och övrigt internationellt samarbete och kommunikation
Myndigheten ska fördela bidrag i enlighet med förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt och utifrån regeringens uppdrag delta i EU-samarbetet samt i övrigt biträda i de
Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser SOU 2015:86
506
internationella uppgifter som finns på jämställdhetsområdet. Det kan röra sig exempelvis om deltagande i olika arbetsgrupper eller andra samarbetsfora i EU, FN, Nordiska ministerrådet och OECD samt att bistå Regeringskansliet med underlag för deltagande i det internationella samarbetet. För dessa uppgifter krävs tre årsarbetskrafter.
I de utåtriktade stödjande uppgifterna ligger också att informera och kommunicera kunskap om jämställdhetspolitikens utveckling och fungera som metodstöd för jämställdhetsarbete. Myndighetens uppgifter riktar sig i hög grad till myndigheter, kommuner, landsting, regioner och andra aktörer i samhället. En del i myndighetens alla uppgifter blir att kommunicera och ge information. I myndighetens uppgifter att kommunicera och svara för information ligger ansvaret att tillhandahålla information och underlag från olika myndigheter (motsvarande dagens portal www.jamstall.nu) och bedriva ett aktivt informationsarbete. Dessa uppgifter beräknas kräva tre årsarbetskrafter. Sammanlagt motsvarar resursbehovet ca 5 miljoner kronor.
Lokaler
Utredningen utgår från att myndigheten lokaliseras så kostnadseffektivt som möjligt. Ett alternativ är att samlokalisera myndigheten tillsammans med andra myndigheter, vilket gör det möjligt att dela på administrativa kostnader för reception och telefoni. Utredningen har utgått från en schablonkostnad för lokaler.
Övriga driftskostnader
Myndigheten behöver resurser för att genomföra sina uppgifter. Myndigheten ska anslutas till Statens Servicecenter som tillhandahåller ekonomiadministrativa system. Myndigheten behöver också resurser för resor, kompetensutveckling deltagande i konferenser etc. Myndigheten behöver också resurser för att kunna ta över webbportalen www.jamstall.nu.
Utredningen har utgått från en schablonkostnad för driftskostnaderna samt beräknat kostnaderna för att kunna vidareutveckla www.jamstall.nu.
SOU 2015:86 Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser
507
Nuvarande kostnader
För närvarande fullgörs en del av de uppgifter som myndigheten ska svara för av Länsstyrelsen i Östergötlands län och Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet. Dessa uppgifter har en temporär finansiering och uppgår till ca 10 miljoner kronor per år.
14.3 Konsekvenser för berörda myndighetger
14.3.1 Tillägg i länsstyrelsernas instruktion
Utredningen föreslår ett tillägg i länsstyrelsens instruktion. Förslaget medför inga förändringar i länsstyrelsernas uppgifter. Länsstyrelserna har i dag en instruktionsenlig uppgift att verka för att nationella mål får genomslag i det egna länet och till uppgift att säkerställa ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Utredningens förslag innebär ett förtydligande av länsstyrelsernas uppgifter och medför därför inga kostnader för staten.
Utredningen föreslår att länsstyrelserna ska ges en permanent roll i frågor som rör insatser mot mäns våld mot kvinnor. Detta förutsätter dock att länsstyrelserna ges ekonomiska förutsättningar för det arbetet. Vi lämnar i denna del ingen kostnadsberäkning eller förslag till finansiering, utan hänvisar till de förslag och beräkningar som lämnats av Utredningen om strategi för att motverka mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55).1
14.3.2 Konsekvenser för länsstyrelserna i Östergötland och Stockholms län samt Myndigheten för civilsamhälles- och ungdomsfrågor (MUCF)
Länsstyrelsen i Östergötlands län
Utredningen föreslår att de temporära uppgifter som rör det nationella kompetens- och samordningsuppdraget rörande arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck som Länsstyrelsen i Östergötlands
1 I SOU 2015:55 lämnas förslag på att länsstyrelsernas anslag ska öka med sammanlagt 30 miljoner kronor för denna uppgift.
Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser SOU 2015:86
508
län ansvarar för ska permanentas och föras över till den nya myndigheten.
För Länsstyrelsen i Östergötlands del innebär förslaget att uppdraget om ett nationellt kompetensteam mot tvångs- och barnäktenskap samt hedersrelaterat våld och förtryck (inklusive konsultationstelefonen för myndigheter) förs över till den nya myndigheten. Detsamma gäller uppdraget att fördela utvecklingsmedel till nationella och länsövergripande insatser på området, förutsatt att sådana medel anslås även i fortsättningen.2
Utredningen har inhämtat underlag från Länsstyrelsen i Östergötlands län om vilka konsekvenser ett överförande av uppgifter skulle medföra och vad som skulle krävas för att föra uppgifterna till en ny myndighet.3
Länsstyrelsen i Östergötland framhåller att det kräver omfattande resurser, sakkunskap och tillgång till extern expertis för att en ny myndighet ska kunna överta länsstyrelsens roll som operativ aktör på området (kompetensteam, stödtelefon, utbildningsinsatser, stöd m.m.) En farhåga som framförs är att en överföring av uppgifterna kan påverka utvecklingen inom sakområdet och innebära en tillbakagång avseende den utveckling som i dag sker i berörda verksamheter och myndigheter. Vidare framhålls att en ny myndighet måste ha mandat och trovärdighet i förhållande till myndigheter på regional och lokal nivå för att nå ut.
Vår bedömning är att de problem som länsstyrelsen för fram är överkomliga att hantera och uppvägs av att uppgifterna permanentas samt hålls samman med övriga uppgifter inom jämställdhetspolitiken.
Länsstyrelsen i Stockholms län
Det nationella uppdraget till länsstyrelsen i Stockholm rör nationell samordning, stärkt samverkan, operativt metodstöd, arbete med tryggt återvändande och stödprogram för rehabilitering för personer som har utsatts för prostitution och människohandel för sexuella
2 Utredningen har inte gjort någon bedömning av den närmare inriktningen på hur insatser rörande delmål 4 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra bör utformas. Förslag inom detta område lämnas av Utredningen om en strategi för att motverka mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55). 3 Länsstyrelsen i Östergötlands län (2015c).
SOU 2015:86 Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser
509
och andra ändamål. Även länsstyrelsen i Stockholm har i uppgift att fördela medel till utvecklingsprojekt som bedrivs av myndigheter eller frivilligorganisationer.4
Utredningen föreslår också att den samordning som Länsstyrelsen i Stockholms län svarar för när det gäller arbetet mot prostitution och människohandel för sexuella och andra ändamål också bör permanentas. Om och på vilket sätt dessa uppgifter bör föras över till den jämställdhetsmyndigheten, bör enligt utredningen ses över och utredas ytterligare.
Utredningen har inhämtat underlag från Länsstyrelsen i Stockholms län om vilka konsekvenser ett överförande av uppgifter skulle medföra och vad som skulle krävas för att föra uppgifterna till en ny myndighet.5
Länsstyrelsen i Stockholms län för fram att länsstyrelsens uppdrag om prostitution och människohandel är bredare än det som innefattas i jämställdhetspolitikens delmål om mäns våld mot kvinnor. I uppdraget ingår också att samordna insatser av alla former av utnyttjanden som rör människohandel, såsom tvångsarbete, krigstjänst, avlägsnande av organ eller annan verksamhet som innebär nödläge för den utsatte. Detta utvidgade uppdrag finansieras för närvarande med medel från sammanlagt fyra utgiftsområden.6
Enligt länsstyrelsen bör människohandelsuppdragen hållas ihop. Enligt länsstyrelsen skulle det vara till nackdel att dela på uppdragen och flytta över samordning och samverkan enbart i de delar som rör människohandel för sexuella ändamål och prostitution. En permanent funktion för samordning och samverkan, oavsett organisatorisk hemvist, måste av sakliga skäl omfatta prostitution och människohandel för sexuella ändamål samt människohandel som syftar till avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte, t.ex. tiggeri.
Om uppgifterna skulle flyttas över till en ny myndighet, för länsstyrelsen fram att en ny aktör skulle behöva bygga upp nätverk på nationell, regional och lokal nivå motsvarande de befintliga nätverk som Länsstyrelsen i Stockholms län byggt upp. En överföring
4 Även i detta konkreta fall har det inte ingått utredningens uppdrag att lämna konkreta förslag på insatser, se ovan. 5 Länsstyrelsen Stockholms län (2015b). 6 Utgiftsområde 4 Rättsväsendet, utgiftsområde 8 Migration, utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg samt utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet.
Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser SOU 2015:86
510
av dessa nätverk och kunskap skulle vara nödvändig. Enligt länsstyrelsen är det även viktigt att samordningsfunktionen geografiskt ligger i Stockholm då många andra aktörer inom sakområdet också finns i Stockholm. Länsstyrelsen menar att också närheten till regeringskansliet underlättar samordningen.
Myndigheten för civilsamhälles- och ungdomsfrågor (MUCF)
För närvarande ansvarar MUCF för att fördela bidrag enligt förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställdhetsprojekt. Det är ett av flera bidrag som myndigheten ansvarar för och fördelar efter ansökningar. Bidraget uppgår till 7 miljoner kronor. MUCF fördelar bidrag till organisation och projekt till en summa av 328 miljoner kronor. Den sammanlagda redovisade kostnaden för detta uppgår till drygt 14 miljoner kronor per år. Vår bedömning är därför att föra över uppgiften från MUCF till den nya myndigheten för jämställdhet får mindre konsekvenser för MUCF.7
14.3.3 Konsekvenser för Göteborgs universitet (Nationella sekretariatet för genusforskning)
En jämställdhetsmyndighet ska svara för det stöd som Göteborgs universitet för närvarande svarar för. Universitetets uppdrag är temporärt och sträcker sig t.o.m. 2018.
Utredningens förslag avser endast de temporära uppdrag som regeringen gett inom ramen för JiM-programmet och ansvar för webbportalen www.jamstall.nu. Utredningens förslag avser inte universitetets grundläggande uppdrag som Nationella sekretariatet för genusforskning har. Förslaget bedöms därför inte få någon större påverkan för universitetets uppgifter som rör sekretariatet.
En myndighet för jämställdhet kommer att behöva samverka nära med Göteborgs universitet och Nationella sekretariatet för genusforskning, inte minst i frågor om hur aktuella forskningsrön på bästa sätt kan tas tillvara i arbetet med att stödja myndigheter, kommuner, landsting och andra aktörer i arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv och att nå de jämställdhetspolitiska målen.
7 MUCF (2015a).
SOU 2015:86 Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser
511
14.3.4 Konsekvenser för Uppsala universitet (NCK), Diskrimineringsombudsmannen och Socialstyrelsen
En jämställdhetsmyndighet kommer att behöva samverka nära med flera myndigheter. Förutom Göteborgs universitet och det Nationella sekretariatet för genusforskning, bör särskilt Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid), Diskrimineringsombudsmannen (DO) och Socialstyrelsen nämnas.
När det gäller NCK föreslår utredningen att ansvarsfördelningen mellan en myndighet för jämställdhet, Länsstyrelsen i Stockholms län och NCK ska ses över i syfte att ge förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. Vilka konsekvenser eventuella förändringar i NCK:s uppgifter kan medföra bör analyseras i samband i ett fortsatt utrednings- och beredningsarbete.
När det gäller DO och Socialstyrelsen är det viktigt att en myndighet för jämställdhet finner lämpliga former för sitt samarbete med DO och Socialstyrelsen som båda har uppgifter som är centrala för jämställdhetspolitiken. På så sätt kan förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande och tydlighet gentemot enskilda myndigheter, aktörer och medborgare säkerställas.
14.3.5 Konsekvenser för Regeringskansliet
En myndighet för jämställdhet innebär en avlastning för Regeringskansliet främst i frågor som rör analys, uppföljning och deltagande eller stöd i EU-samarbetet och det övriga internationella samarbetet. En myndighet innebär sammantaget bättre förutsättningar för Regeringskansliets arbete med att biträda regeringen i att bereda underlag för beslut och att Regeringskansliet både kan frigöra resurser samt använda sina resurser mer strategiskt.
14.4 Övriga konsekvenser
Förutom kostnadsberäkningar ska kommittéer även analysera samhällsekonomiska konsekvenser samt ange konsekvenser som har betydelse för den kommunala självstyrelsen och för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Likaså ska kommittéer redovisa eventuella konsekvenser som rör sysselsättning och offentlig service
Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser SOU 2015:86
512
i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Slutligen ska kommittéer redogöra för konsekvenser som påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män samt möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.8
Utredningen bedömer att det kommunala självstyret inte kommer att påverkas av utredningens förslag. Utredningens förslag utgår från den rådande ansvarsfördelningen mellan stat och kommun.
Utredningen bedömer att förslagen om en bättre samordning och uppföljning av jämställdhetspolitiken kommer att påverka arbetet mot brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet positivt. Utredningen om en strategi för att motverka mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) har i sitt slutbetänkande närmare belyst de socioekonomiska kostnaderna av mäns våld mot kvinnor. Vår bedömning är att våra förslag kommer att ge bättre förutsättningar för samhällets insatser för att minska och eliminera dessa kostnader.9
Utgångspunkten för utredningens förslag är att de kommer att ge bättre förutsättningar för ett jämställt samhälle. Förslagen till mål och delmål och en ökad betoning på ett intersektionellt och livscykelperspektiv syftar till att stärka jämställdheten mellan kvinnor och män samt stärka förutsättningarna att nå de integrationspolitiska målen. Även utredningens förslag om en ökad tydlighet i regeringens styrning, vilket inkluderar stärkt uppföljning och analys av utvecklingen och insatser, bedöms påverka jämställdheten positivt och stärka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Likaså är det utredningens bedömning att utredningens förslag om en tydligare och mer resultatinriktad styrning av jämställdhetspolitiken kommer att påverka sysselssättning och offentlig service positivt. Detsamma gäller förutsättningarna för företagande.
Utredningen bedömer att utredningens förslag kommer att leda till positiva samhällsekonomiska konsekvenser, även om dessa inte är möjliga att skatta i absoluta tal. Ett tydligare och utvecklat jämställdhetsperspektiv i de offentliga verksamheterna innebär bättre möjligheter att fördela de offentligt finansierade medlen mer träffsäkert och rättvist. Utredningen föreslår att ett intersektionellt
8 Kommittéförordning (1998:1474). 9SOU 2015:55, se bilaga 6. Det krävs, vilket framgår av de beräkningar som återges i SOU 2015:55, ytterligare beräkningar för att skatta de verkliga kostnader som mäns våld mot kvinnor innebär
SOU 2015:86 Kostnadsberäkningar och konsekvensanalyser
513
perspektiv ska förstärkas i genomförandet och uppföljningen av jämställdhetspolitiken. Sammantaget är det utredningens bedömning att detta – ett ökat genomslag för jämställdhetspolitiken – kommer att bidra till att fler kan uppnå egen försörjning, en bättre hälsa, minskad sjukskrivning och att kvinnor och män får ökade möjligheter att använda sin fulla potential i samhället. De långsiktiga samhällsekonomiska konsekvenserna bedöms därför som stora.
515
Referenser
Abrahamsson, Lena (2009). Att återställa ordningen. Umeå: Borea. Abrahamsson, Lena och Gonäs, Lena (2014). ”Jämställda organi-
sationer – att bryta ny mark”. Kapitel 1 i SOU 2014:30. Jämställt
arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. Stockholm:
Fritzes. Albrecht, James, Thoursie Skogman Peter och Vroman Susan (2015).
Glastaket och föräldraförsäkringen i Sverige. Rapport 2015:1.
Uppsala: IFAU. AllBright (2013). Två steg framåt, ett steg tillbaka. AllBrightrapporten
2013. http://allbright.se/wp-content/uploads/2013/02/AllBright
rapporten- 2013.pdf Alnevall, Christina (2009). ”Kön och politisk makt i Sverige.” I
Kirsti Niskanen och Anita Nyberg red. Kön och makt i Norden. Del 1. Köpenhamn: Nordiska ministerrådet. Ambjörnsson, Fanny (2004). I en klass för sig: genus, klass och sexu-
alitet bland gymnasietjejer. Avhandling. Stockholm: Stockholms
universitet. Andersson, Renée och Hedlund, Gun (2011). ”Jämställdhetsinte-
grering och lokal demokrati.” ss. 165–191. I Lindholm, Kristina (red.) (2011). Jämställdhet i verksamhetsutveckling. Lund: Studentlitteratur. Andersson, Susanne och Amundsdotter, Eva (2014). ”Att bygga
genusmedvetna organisationer – en utmaning för parterna på arbetsmarknaden”. Kapitel 5 i SOU 2014:30. Jämställt arbete?
Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. Stockholm: Fritzes.
Andrén, Thomas (2011). Kvinnors och mäns arbetsutbudspreferenser:
analys med en strukturell diskret arbetsutbudsmodell. Konjunktur-
institutet, Specialstudier nr. 24.
Referenser SOU 2015:86
516
Angelov, Johansson, Lindahl & Lindström (2011), Kvinnors och
mäns sjukfrånvaro. Institutet för arbetsmarknads- och utbild-
ningspolitisk utvärdering, Rapport 2011:2. Apel Forskning och Utveckling (2010). Program för Hållbar Jäm-
ställdhet. Slutrapport. December 2010.
Apel Forskning och Utveckling (2013). Program för Hållbar Jäm-
ställdhet: Resultat och effekter av ett utvecklingsprogram. Slutrapport från följeforskningen 2008–2013.
Apel Forskning och Utveckling (2014). Slutrapport lärande utvär-
dering av Länsstyrelsen utvecklar jämställdhet (LUJ).
Arbetsmarknadsdepartementet (2011a). Uppdrag till Arbetsmiljö-
verket om hot och våld i arbetslivet. (Dnr A2011/881/ARM). Arbetsmarknadsdepartementet (2011b) Uppdrag till Arbetsmiljö-
verket om särskilda förebyggande insatser för kvinnors arbetsmiljö. (Dnr A2011/2209/ARM). Arbetsmiljöverket (2010). Arbetsmiljön 2009. Rapport 2010:3. Arbetsmiljöverket (2011). Kunskapsöversikt. Våld och genus i arbets-
livet. Rapport 2011:3.
Arbetsmiljöverket (2012). Arbetsskador 2012. Arbetsmiljöstatistik.
Rapport 2013:1. Arbetsmiljöverket (2013). Belastning, hälsa och genus i arbetslivet.
Rapport 2013:9. Arbetsmiljöverket (2014a). Arbetsmiljön 2013. Rapport 2014:3. Arbetsmiljöverket (2014b). Arbetsorsakade besvär 2014. Arbetsmiljö-
statistik. Rapport 2014:4.
Arbetsmiljöverket (2015). Kvinnors arbetsmiljö 2011–2014 – slut-
rapport. Rapport 2015:6.
Bacchi, Carol och Eveline, Joan (2010). Mainstreaming politics,
gendering practices and feminist theory. Adelaide. University of
Adeleide Press. Beckman, Linda (2013). Traditional Bullying and Cyberbullying
among Swedish Adolescents. Gender differences and associations with mental health. Avhandling Karlstad universitet. 2013:3.
Bekkengen, Lisbeth (2002). Man får välja – om föräldraskap och för-
äldraledighet i arbetsliv och familjeliv. Malmö: Liber.
SOU 2015:86 Referenser
517
Benschop, Yvonne och Verloo, Mieke (2006), ”Sisyphus’ sisters. Can
gender mainstreaming escape the genderedness of organizations?”
Journal of Gender studier 5(1):19–34.
Berg, Lars-Erik och Johansson, Thomas (1999). Den andre för-
äldern: Om deltidspappor och deras barn. Stockholm: Carlssons.
Berglund, Ingrid (2009). Byggarbetsplatsen som skola, eller skolan som
byggarbetsplats: en studie av byggnadsarbetares yrkesutbildning.
Stockholm: Stockholms universitet. Berglund, Tomas (2007). Det goda faderskapet: i svenskt 1800-tal.
Avhandling. Härnösand: Mittuniversitetet. Bergqvist, Christina (1994). Mäns makt och kvinnors intressen.
Avhandling. Uppsala: Uppsala universitet. Bergqvist Christina, Adman, Per och Jungar, Ann-Cathrine (2008).
Kön och politik. Stockholm: SNS.
Bergqvist, Christina (2015). En jämn fördelning av makt och in-
flytande. Underlagsrapport till Jämställdhetsutredningen U2014:06.
Bergström, Mia (2007). Försök att bryta! Rapport om projekt för att
bryta den könsuppdelade arbetsmarknaden 1993–2005. Gender
School – jämställdhet i arbetslivet. Falun: Stiftelsen Minerva. Betänkande 2005/06: AU11, rskr. 2005/06:257. Betänkande 2008/09:FiU2, rskr. 2008/09:46. Betänkande 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115. Betänkande 2014/15:FiU21. Vårändringsbudget för 2015. Bihagen Erik, Nermo Magnus, och Stern Charlotta (2014). ”Kvinnor
och män i topplönepositioner i svenska privata företag, 1993– 2007”, 135–163. I Kunze, A. & Thorburn, K. (red) Yrke, karriär
och lön – kvinnors och mäns olika villkor på den svenska arbetsmarknaden, SOU 2014:81. Stockholm: Fritzes.
Bjarnegård, Elin (2013). Gender, Informal Institutions and Political
Recruitment. Palgrave Macmillan.
Blandy Olsson, Tanja (2010). The Europeanisation of Gender
Equality: The Unexpected Case of Sweden. Avhandling. Uppsala:
Uppsala universitet. Boman, Josefine och Berge, Agneta (2013). Hit men inte längre?: en
rapport om deltider, välfärdspolitik och målet om en jämlik arbetsmarknad. Stockholm: Handelsanställdas förbund.
Referenser SOU 2015:86
518
Bondestam, Fredrik (2010). Kartläggning och analys av högskole-
pedagogisk utveckling och jämställdhet vid svenska lärosäten. Forsk-
ningsrapport inom Delegationen för Jämställdhet i Högskolan, dir: 2009:7. Bondestam, Fredrik och Grip, Louise (2015). Fördelning eller för-
fördelning? Forskningsfinansiering, genus och jämställdhet. En forskningsöversikt. Forskningens villkor 2015:1. Göteborg:
Göteborgs universitet. Boschini, Anne, Håkansson Christina, Rosén Åsa och Sjögren Anna
(2011). Måste man välja? Barn och inkomst mitt i karriären för
kvinnor och män födda 1945-1962. IFAU Rapport 2011:6.
Boverket (2013). Sammanställning och spridning av erfarenheter från
uppdraget att stärka tryggheten i stads- och tätortsmiljöer – slutrapport. Rapport 2013:8.
Boye, Katarina (2014). ”Hushållsarbetets tid och fördelning”. I
SOU 2014:28. Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och
konsekvenser. Stockholm: Fritzes.
Bromander, Tobias (2012). Politiska Skandaler! Behandlas kvinnor
och män olika i massmedia? Avhandling, Linneaus University
Dissertations nr. 107/2012. Linnéuniversitetet. Brottsförebyggande rådet, Brå (2006). Våldtäkt mot personer 15 år
eller äldre. Utvecklingen under åren 1995–2006. Rapport 2008:13.
Brottsförebyggande rådet, Brå (2007). Besöksförbud. De berörda
och deras erfarenheter. Rapport 2007:2. Brottsförebyggande rådet, Brå (2008). Brottsutvecklingen i Sverige
fram till år 2007. Rapport 2008:23.
Brottsförebyggande rådet, Brå (2010). Mäns våld mot kvinnor,
hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer. Slutredovisning av ett regeringsuppdrag. Rapport 2010:18.
Brottsförebyggande rådet, Brå (2011). Prostitution och människo-
handel för sexuella ändamål. Slutredovisning av regeringens handlingsplan. Rapport 2011:18.
Brottsförebyggande rådet, Brå (2012). Polisens utredningar av heders-
relaterat våld. Rapport 2012:1.
Brottsförebyggande rådet, Brå (2014a). Utsatthet för brott 2013.
Resultat från Nationella trygghetsundersökningen (NTU) 2014.
SOU 2015:86 Referenser
519
Brottsförebyggande rådet, Brå (2014b). Brott i nära relationer. En
nationell kartläggning. Rapport 2014:08.
Brottsförebyggande rådet, Brå (2014c). Brottsutvecklingen för vissa
brott mot person fram till 2013. Brottsförebyggande rådet, Brå (2015a). Polisanmälda hot och kränk-
ningar mot enskilda personer via internet. Rapport 2015:6.
Brottsförebyggande rådet, Brå (2015b). Personer lagförda för brott.
Slutlig statistik för 2014.
Brottsförebyggande rådet, Brå (2015c). Brottsutvecklingen för vissa
brott mot person fram till 2014.
Brottsförebyggande rådet, Brå (2015d). Kontaktförbud. En utvär-
dering av ändringarna i lagen 2011, (Brå rapport 2015:3).
Bryson, Valerie (2009). Feminist Political Theory: An Introduction.
Basingstoke: Palgrave Macmillan. Callerstig, Anne-Charlott (2011). ”Utbildning för en jämställd verk-
samhet” i Lindholm, K. red. (2011) Jämställdhet i verksamhets-
utveckling. Lund: Studentlitteratur.
Callerstig, Anne-Charlott och Lindholm, Kristina (2013). ”Effekter
av jämställdhetsintegrering” i Svensson, Brulin, Jansson och Sjöberg (red.) (2013). Att fånga effekter av program och projekt. Lund: Studentlitteratur. Callerstig, Anne-Charlott (2014). Making equality work. Ambiguities,
conflicts and change agents in the implementation of equality policies in public sector organisations. Avhandling. Tema Genus.
Linköping: Linköpings universitet. Carbin, Maria och Tornhill, Sofie (2004), ”Intersektionalitet – ett
oanvändbart begrepp?” Kvinnovetenskaplig Tidskrift 3:111–114. Cedstrand, Sofie (2011). Från idé till politisk verklighet. Föräldra-
politiken i Sverige och Danmark. Umeå: Boréa.
Crenshaw, Kimberle (1991). “Mapping the Margins. Intersectionality,
Identity Politics and Violence Again Women of Color.” Stanford
Law Review 423:1241–99.
Dahlerup, Drude och Freidenvall, Lenita (2005). “Quotas as a ’Fast
Track’ to Equal Political Representation for Women. Why Scandinavia is No Longer the Model.” International Feminist
Journal of Politics, 7 (1): 26–48.
Referenser SOU 2015:86
520
Dahlerup, Drude (red.) (2006). Gender, Quotas and Politics. New
York/London: Routledge. Dahlerup, Drude (2010). Jämställdhet i akademin – en forsknings-
översikt. Forskningsrapport inom Delegationen för Jämställdhet
i Högskolan, dir: 2009:7. Dahlerup, Drude och Freidenvall, Lenita (2008). Kvotering. [Quotas].
Stockholm: SNS. Dahlerup, Drude och Freidenvall, Lenita (2010). “Judging Gender
Quotas: Predictions and Results.” Politics & Policy, 38 (3):407–25. Dahlerup, Drude och Leyenaar, Monique (red.) (2013). Breaking
Male Democracy in Old Democracies. Oxford: Oxford University
Press. Davis, Kathy (2008). “Intersectionality as Buzzword: A Sociology
of Science Perspective on What Makes a Feminist Theory Successful.” Feminist Theory 9:67–85. De los Reyes, Paulina, Molina Irene och Mulinari Diana (2003).
Maktens olika förklädnader. Klass, kön och identitet i det postkoloniala Sverige. Stockholm: Atlas.
De los Reyes, Paulina och Mulinari, Diana (2005). Intersektionalitet
– kritiska reflektioner över (o)jämlikhetens landskap. Malmö:
Liber. Dir. 2014:74. Ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den per-
sonliga integriteten.
Djerf-Pierre, Monika (2012) ”Journalisternas sociala bakgrund”
s. 15–19. I Asp, Kent (red.) (2012) Svenska journalister 1989–
2011. Göteborg: Göteborgs universitet.
Ds 2013:37. Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken.
Stockholm: Fritzes. Ds 2013:40. En samlad organisation på det funktionshinderspolitiska
området. Stockholm: Fritzes.
Duvander, Ann-Zofie och Johansson, Mats (2012). ”What are the
effects of reforms promoting fathers’ parental leave use?”
European Social Policy, 22: 319–330.
Duvander, Ann-Zofie (2014). ”Män, föräldraledigheten och föräldra-
försäkringen”. I SOU 2014:6. Män och jämställdhet. Stockholm: Fritzes.
SOU 2015:86 Referenser
521
Duvander, Ann-Zofie och Viklund, Ida (2014) ”Kvinnor och mäns
föräldraledighet”. I SOU 2014:28. Lönsamt arbete: Familje-
ansvarets fördelning och konsekvenser. Stockholm: Fritzes.
Edström Maria, Jacobson Maria och Lindsten Simone (2010).
Räkna med kvinnor 2010. Global Media Monitoring Project
2010, Nationell rapport. Edström, Maria och Mölster, Ragnhild (red.) (2014). Making Change.
Nordic Examples of Working Towards Gender Equality in the Media. Göteborg: Nordicom.
EIGE (2014). Estimating the costs of gender-based violence in the
European Union. Vilnius: European Institute for Gender Equality.
EIGE (2015). Gender Equality Index 2015 – Measuring gender
equality in the European Union 2005–2012: Report. European
Institute for Gender Equality. Ekberg, John (2014). ”Den svenska lönestrukturen ur ett köns-
perspektiv”. Kapitel 2 i SOU 2014:81. Yrke, karriär och lön –
kvinnors och mäns olika villkor på den svenska arbetsmarknaden.
Stockholm: Fritzes. Ekonomistyrningsverket, ESV(2011). ESV:s ordbok om ekonomisk
styrning i staten. Rapport 2011:9.
Ellingsaeter, Anne-Lise (2014). ”Skandinavia: De mest kjönnsdelte
arbeidsmarkedene?” Kapitel 2 i SOU 2014:30. Jämställt arbete?
Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. Stockholm: Fritzes.
Elwin-Nowak, Ylva (2001). I sällskap med skulden. Stockholm:
Albert Bonnier Förlag. Elwin-Nowak, Ylva (2005). Världens bästa pappa? Om mäns
relationsarbete och strävan efter att göra rätt. Stockholm: Albert
Bonnier Förlag. Eriksson, Maria (2015). Mäns våld mot kvinnor och kroppslig inte-
gritet. Underlagsrapport till Jämställdhetsutredningen U2014:06.
Erlandsson, Magnus (2006). Myndigheterna och integrations-
politiken. Stockholm: Stockholms universitet.
Europarådet (1998) Gender mainstreaming conceptual framework,
methodology and presentation of good practices.
Referenser SOU 2015:86
522
Europarådets fördragsserie nr. 210 (2011). Europarådets konvention
om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet. Istanbul.
Eurostat (2013). Trafficking in human beings. Luxembourg: European
Union. Evertsson, Marie (2014). ”Föräldraledighet och karriär. Kvinnors
och mäns lön efter en föräldraledighet”. I SOU 2014:28. Lönsamt
arbete: Familjeansvarets fördelning och konsekvenser. Stockholm:
Fritzes. Finansdepartementet (2007). PM 2007-03-30, Underlag för gemen-
sam beredning av en ny myndighetsförordning. Finanspolitiska rådet (2014). Svensk finanspolitik. Finanspolitiska
rådets rapport 2014:3. Findahl, Olle (2013). Svenskarna och internet 2013. Stiftelsen för
internetinfrastruktur. Florin, Christina och Nilsson, Bengt (2000). ”Något som liknar en
oblodig revolution…”Jämställdhetens politisering under 1960- och 70 talen. Umeå: Umeå universitet.
Folke, Olle och Rickne, Johanna (2015). Vertikal ojämlikhet i kom-
munpolitiken. Forskningsrapport inom Demokratiutredningen,
dir. 2014:111. Folkesson, Per (2000). Nordisk mansforskning – en kartläggning
(Arbetsrapport nr 10). Karlstad: Karlstads universitet. Folkhälsomyndigheten (2014a). Folkhälsan i Sverige, Årsrapport 2014. Folkhälsomyndigheten (2014b). Utvecklingen av hälsan och hälsans
bestämningsfaktorer bland hbt-personer. Återrapportering av regeringsuppdrag.
Folkhälsomyndigheten (2015). Hälsan och hälsans bestämnings-
faktorer för transpersoner.
Folkhälsoinstitutet (2010). Hur mår Sveriges nationella minoriteter?
Kartläggning av hälsosituationen bland de nationella minoriteterna samt förslag till förebyggande och hälsofrämjande åtgärder.
Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (2011). Forsk-
ning om kvinnors hälsa – rapport från särskild satsning.
SOU 2015:86 Referenser
523
Forum – Kvinnor och Funktionshinder (2011). Jämställdhet är en
förutsättning för jämställdhet. En studie bland kvinnor i medlemsorganisationerna till Forum – Kvinnor och Funktionshinder.
Freidenvall, Lenita (2006). Vägen till Varannan Damernas: om
kvinnorepresentation, kvotering och kandidaturval i svensk politik 1970–2002. Avhandling. Stockholm: Stockholm Universitet.
Freidenvall, Lenita och Jansson, Maria (2011). Politik och kritik. En
feministisk guide till statsvetenskap. Lund: Studentlitteratur.
Freidenvall, Lenita och Hallonsten, Hanna (2013). Why not Corporate
Gender Quotas in Sweden? Representation, 49 (4):467–85.
Fundamental Rights Agency, FRA (2014). Violence against women:
an EU-wide survey. Luxemburg: European Union.
Försäkringskassan (2013a). Ojämställd arbetsbörda. Föräldraledig-
hetens betydelse för fördelningen av betalt och obetalt arbete.
Socialförsäkringsrapport 2013:9. Försäkringskassan (2013b). De jämställda föräldrarna. Vad ökar san-
nolikheten för ett jämställt föräldrapenninguttag? Socialförsäk-
ringsrapport 2013:8. Försäkringskassan (2013c). Föräldrar som inte vabbar. Socialför-
säkringsrapport 2013:6. Försäkringskassan (2014a). Socialförsäkringen i siffror 2014. Försäkringskassan (2014b). Sjukfrånvaro i psykiska diagnoser – En
studie av Sveriges befolkning 16–64 år. Socialförsäkringsrapport
2014:4. Försäkringskassan (2015). Socialförsäkringen i siffror 2015. Ganetz, Hillevi (2008). Talangfabriken. Iscensättningar av genus och
sexualitet i svensk talang-reality. Uppsala: Uppsala universitet.
Ganetz, Hillevi (2015). ”Musik, maskulinitet och rädslan för
flickor: om talang-realities i svensk television”. I Hirdman, Anja och Kleberg, Madeleine (red.) Mediers känsla för kön. Göteborg: Nordicom. Garsten Christina, Rothstein Bo och Svallfors Stefan, (2015). De
policyprofessionella och demokratins framtid. Forskningsrapport
inom Demokratiutredningen, dir. 2014:111. Gemzöe, Lena (2002). Feminism. Umeå: Boréa.
Referenser SOU 2015:86
524
Gothlin, Eva (1999). Kön eller genus? Göteborg: Nationella sekre-
tariatet för genusforskning, Göteborgs universitet. Granqvist, Lena (red.) (2013). Lönespridning. 1 uppl. Stockholm:
SNS. Göteborgs universitet (2015). Förnyat uppdrag för Nationella
sekretariatet för genusforskning. (Dnr V2015/357). Göteborgs universitet (2010). Slutrapport Program Jämi 2008–
2010. Hagström, Charlotte (1999). Man blir pappa. Föräldraskap och
maskulinitet i förändring, Lund: Nordic Academic Press.
Halldén, Karin (2014).”Könssegregering efter yrke på den svenska
arbetsmarkaden år 2000–2010”. Kapitel 3 i SOU 2014:81. Yrke,
karriär och lön – kvinnors och mäns olika villkor på den svenska arbetsmarknaden. Stockholm: Fritzes.
Halldén, Karin och Stenberg, Anders (2014). ”Rengöring, Underhåll
och Tvätt: Betydelsen av RUT-avdrag för kvinnors arbetsmarknadsutbud.” Kapitel 6 i SOU 2014:28. Lönsamt arbete –
familjeansvarets fördelning och konsekvenser. Stockholm: Fritzes.
Hedlin, Maria (2011). ”How the girl choosing technology became
the symbol of the non-traditional pupular choice”. Gender and
Education, 23(4):447–459.
Hedlin, Maria och Åberg, Magnus (2013). ”Vara med i gänget?” –
Yrkessocialisering och genus i två gymnasieprogram. IFAU Rapport
2013:23. Heikkilä, Mia och Häyrén Weinestål, Anneli, (2009). Kartläggning
och analys av jämställdhetsinsatser vid svenska universitet och högskolor 2000–2009. Forskningsrapport inom Delegationen för jäm-
ställdhet i högskolan, dir. 2009:7. Heikkilä, Mia (2015). Utbildning. Underlagsrapport till Jämställd-
hetsutredningen U2014:06. Hermele, Vanja (2015). Kultur. Underlagsrapport till Jämställd-
hetsutredningen U2014:06. Hirdman, Yvonne (2001). Genus – Om det stabilas föränderliga
former. Malmö: Liber.
Hirdman, Yvonne (2014). Vad bör göras? Jämställdhet och politik
under femtio år. Stockholm: Ordfront.
SOU 2015:86 Referenser
525
Holgersson, Charlotte (2003). Rekrytering av företagsledare: en
studie i homosocialitet. Avhandling. Stockholm EFI vid Handels-
högskolan, Stockholm. Hollander, Anna-Clara (2013). Social ojämlikhet i psykisk ohälsa och
dödlighet bland flyktingar och andra utrikesfödda i Sverige. Av-
handling. Karolinska Institutet. Holmberg, Carin och Stjernqvist, Ulrica (2005). Våldsamt lika och
olika: om våld i samkönade parrelationer. Stockholm: Stockholms
universitet. Holmström, Charlotta och Skilbrei, May-Len (red.) (2008). Pro-
stitution i Norden. Forskningsrapport. Köpenhamn: Nordiska
ministerrådet. Holmquist, Carin och Sundin, Elisabeth (2014). ”Företagandets
villkor för kvinnor och män”. Kapitel 8 i SOU 2014:30. Jämställt
arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet. Stockholm:
Fritzes. Högskoleverket (2006). Forskarutbildning och forskarkarriär – bety-
delsen av kön och socialt ursprung. Rapport 2006:2R.
Högskoleverket (2011). Forskarkarriär för både kvinnor och män?
Statistisk uppföljning och kunskapsöversikt. Rapportserie 2011:6R.
Ikonen, Anne-Maria (2015). Perspectives on the introduction program,
health and well-being. Voices from newly arrived migrants. Del-
rapport projekt MILSA, Stödplattform för migration och hälsa, Malmö Högskola/Länsstyrelsen Skånes län. Inspektionen för socialförsäkringen (2012). Ett jämställt uttag?
Reformer inom föräldraförsäkringen. Rapport 2012:4.
Inspektionen för socialförsäkringen (2013). Effekter på jämställdhet
av reformer i föräldrapenningen. Rapport 2013:7.
Inspektionen för vård och omsorg, IVO (2014). Våldsutsatta
kvinnor och barn som bevittnat våld. Slutrapport från en nationell tillsyn 2012–2013.
Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering
(2012) Edmark, Karin, Liang Che-Yuan, Mörk Eva och Selin Håkan. Jobbskatteavdraget. IFAU Rapport 2012:2.
Referenser SOU 2015:86
526
Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2008a). Uppdrag till
Göteborgs universitet om stöd till myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. (Dnr IJ2008/1467/JÄM). Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2008b). Uppdrag till
Statistiska Centralbyrån om en förstudie för att vidareutveckla produktionen av jämställdhetsstatistik. (Dnr IJ2008/2171/JÄM). Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2008c). Medel till
Sveriges Kommuner och Landsting för att stödja jämställdhetsintegrering. (Dnr IJ 2007/3277/JÄM). Integrations- och jämställdhetsdepartementet (2010). Beijing Plat-
form for Action and the European Union, Report from the Swedish Presidency of the Council of the European Union.
Inter-Parliamentary Union, IPU (2015). Women in National Parlia-
ments. http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm
Justitiedepartementet (2005). Uppdrag om nationella och regionala
insatser mot s.k. hedersrelaterat våld. (Dnr Ju2005/11057/IM). Justitiedepartementet (2015). Uppdrag till Länsstyrelsen i Stockholms
län att fortsätta utvecklingen av samordning och samverkan mot människohandel. (Dnr Ju2015/3891/PO). Kenny, Meryl (2013). Gender and Political Recruitment. Theorising
Institutional Change. Palgrave Macmillan.
Kjellsson, Sara, Magnusson Charlotta och Tåhlin Michael (2014).
”Arbete, hälsa och genus: betydelsen av yrkets könssammansättning för kvinnors och mäns villkor i arbetslivet.” Kapitel 7 i SOU 2014:30. Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor
i arbetslivet. Stockholm: Fritzes.
Kleberg, Madeleine (2015). Media inklusive sociala medier. Under-
lagsrapport till Jämställdhetsutredningen U2014:06. Klinth, Roger (2002). Göra pappa med barn. Den svenska pappa-
politiken 1960–1995. Umeå: Boréa.
Klinth, Roger och Johansson, Thomas (2010). Nya svenska fäder.
Umeå: Boréa. Kollegiet för svensk bolagstyrning. Gällande kod för svensk bolag-
styrning (2004) . http://www.bolagsstyrning.se/koden/gallandekod
SOU 2015:86 Referenser
527
Konjunkturinstitutet (2011). Kvinnors och mäns arbetsutbuds-
preferenser: analys med en strukturell diskret arbetsutbudsmodell.
Andrén, Thomas. Specialstudier Nr 24. Kontigo (2010). Utvärdering av Program Jämi och Program för håll-
bar jämställdhet.
Korp, Helena (2011). ”What counts as being smart around here?
The performance of smartness and masculinity in vocational upper secondary education”. Education, Citizenship and Social Justice, 6(1):21–37. Krook, Mona Lena (2009). Quotas for Women in Politics. Gender
and Candidate Selection Worldwide. Oxford: Oxford University
Press. Kulturdepartementet (2011) Uppdrag att främja jämställdhet inom
musiklivet 2011–2014. (Ku2011/1026/KV). KVAST (2014). Kvinnlig anhopning av svenska tonsättare 2014.
www.kvast.org. Kvinnotryck nr 2, 2013. Stockholm: Riksorganisationen för kvinno-
jourer och tjejjourer i Sverige. Landsorganisationen i Sverige, LO (2015). Sveriges jämställdhets-
barometer 2015. Tid, makt och pengar.
Larsson, Håkan, Fagrell Birgitta, Johansson Susanne, Lundvall
Suzanne, Meckbach Jane och Redelius Karin (2009). Jämställda
villkor i idrott och hälsa – med fokus på flickors och pojkars måluppfyllelse. Stockholm: Gymnastik- och idrottshögskolan.
Lidegran Ida, Börjesson Mikael, Olsson Caroline och Broady Donald
(2014). Utbildningssociologiska analyser av könsskillnader i
utbildningssystemet och arbetslivet. Uppsala: Uppsala universitet.
Lindholm, Kristina (red.) (2011). Jämställdhet i verksamhetsutveck-
ling. Lund: Studentlitteratur.
Lindvert, Jessica (2004). Feminism som politik: Sverige och
Australien 1960–1990. Umeå: Boréa.
Lombardo, Emanuela, Meier Petra och Verloo Mieke (2009). The
discursive politics of gender equality. Stretching, bending and policymaking. London: Routledge.
Referenser SOU 2015:86
528
Lovenduski, Joni och Norris, Pippa (1995). Political Recruitment:
Gender, Race and Class in the British Parliament. Cambridge:
Cambridge University Press. Lundgren, Eva, Heimer Gun, Westerstrand Jenny och Kalliokoski
Anne-Marie (2001). Slagen dam. Mäns våld mot kvinnor i jäm-
ställda Sverige – en omfångsundersökning. Umeå: Brottsoffer-
myndigheten. Lundqvist, Åsa (2011). Family policy paradoxes: Gender equality
and labour market regulation in Sweden, 1930–2010. Bristol:
Policy Press. Lundqvist, Åsa (2014). ”Ersättning vid arbetslöshet för kvinnor och
män.” I SOU 2014:74. Jämställdhet i socialförsäkringen. Stockholm: Fritzes. Lykke, Nina (2005). ”Nya perspektiv på intersektionalitet. Problem
och möjligheter.” Kvinnovetenskaplig Tidskrift, Nr 2–3: 7–15. Länsstyrelsen Gotlands län (2014). 21 strategier för jämställdhet.
Visby: Länsstyrelsen i Gotlands län. Länsstyrelsen Gotlands län (2015a). Länsstyrelserna utvecklar jäm-
ställdhet. Slutredovisning från en utvecklingssatsning. Visby: Läns-
styrelsen i Gotlands län. Länsstyrelsen Gotlands län (2015b). Beskrivning och utvecklings-
plan för SSJ nätverket 2015-03-12. (Dnr U2014:06/2015/1). Länsstyrelsen Gotlands län (2015c). Skiss över länsstyrelsens orga-
nisation 2015-06-02. (Dnr U2014:06/2015/2). Länsstyrelsen Jämtlands län (2014). Jämställdhetsstrategi. Jämtlands
län 2014–2016. Rapport 800-1409-2014. Östersund: Läns-
styrelsen i Jämtlands län. Länsstyrelsen Stockholms län (2015a). Fjärde jämställdhetsdelmålet:
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra – länsstyrelsernas samordning av insatser (rapport 2015:8). Stockholm: Länsstyrelsen i
Stockholms län. Länsstyrelsen Stockholms län (2015b). Underlag till Jämställdhets-
utredningen om nationella uppdrag 2015-06-12. (Dnr U2014:06/2015/5).
SOU 2015:86 Referenser
529
Länsstyrelsen Stockholms län (2015c). Prostitutionen i Sverige 2014.
En omfattningskartläggning. Rapport 2015:10. Stockholm: Läns-
styrelsen i Stockholms län. Länsstyrelsen Östergötlands län (2015a). Våga se. En vägledning för
stöd, vård och skydd av flickor och kvinnor som är eller riskerar att bli könsstympade. Rapport 2015:16. Linköping: Länsstyrelsen i
Östergötlands län. Länsstyrelsen Östergötlands län (2015b). Underlag till Jämställd-
hetsutredningen om länsstyrelsens nationella kompetensteam och den nationella stödtelefonen 2015-08-24. (Dnr U2014:06/2015/8). Länsstyrelsen Östergötlands län (2015c). Underlag till Jämställd-
hetsutredningen om nationella uppdrag 2015-06-12. (Dnr U2014:06/2015/5). Löfström, Åsa red. (2004). Den könsuppdelade arbetsmarknaden.
SOU 2004:43. Stockholm: Fritzes. Löfström, Åsa (2012). Betygsgapet mellan flickor och pojkar: kon-
sekvenser för framtidens arbetsmarknad. Framtidskommissionens
rapport nr. 11. Stockholm: Elanders. Magnusson, Charlotta och Nermo, Mangus (2014). ”Familjeansvar
och könslöneskillnader.” Kapitel 8 i SOU 2015:48. Lönsamt
arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. Stockholm:
Fritzes. McCall, Leslie (2005). “The Complexity of Intersectionality.” Signs:
Journal of Women in Culture and Society 30:1771–1800.
Mediebarometern (2013). Göteborg: Nordicom. Medlingsinstitutet (2012). Vad säger den officiella lönestatistiken om
löneskillnaden mellan kvinnor och män 2011?
Medlingsinstitutet (2014). Vad säger den officiella lönestatistiken om
löneskillnaden mellan kvinnor och män 2013?
Mellström, Ulf (2006). ”Nytt faderskap i skärningspunkten mellan
produktion och reproduktion? Män och fäder i högteknologiska yrken.” Socialvetenskaplig tidskrift 13 (2): 114–129. Mellström, Ulf, Hearn Jeff och Pringle Keith (2014). ”Översikt
kring svensk, nordisk och internationell maskulinitetsforskning”. Bilaga 21 i SOU 2014:6, Män och jämställdhet. Stockholm: Fritzes.
Referenser SOU 2015:86
530
Myndigheten för Kulturanalys (2014a). Bland förebilder och före-
ställningar. Jämställdhetsarbete på kulturområdet.
Myndigheten för Kulturanalys (2014b). Museer 2011. Kulturfakta
2012:2. Myndigheten för Ungdoms- och Civilsamhällesfrågor, MUCF
(2014). Fyra år med engagemangsguider. Insatser, erfarenheter och
resultat.
Myndigheten för Ungdoms- och Civilsamhällesfrågor, MUCF
(2015a). Årsredovisning för 2014. Myndigheten för Ungdoms- och Civilsamhällesfrågor, MUCF
(2015b) Resultat och effekter. Återrapportering av statsbidrag till
ideella organisationer.
Möller, Peter (red) (2011). Vem bygger landet? Om unga och vuxna
i den regionala utvecklingen. Möklinta: Gidlunds förlag.
Nationella sekretariatet för genusforskning, Göteborgs universitet
(2015). Återrapportering av JiM 2013–2014, stöd till 18 myndig-
heters arbete med jämställdhetsintegrering. Göteborg: Nationella
sekretariatet för genusforskning, Göteborgs universitet. Nationellt Centrum för Kvinnofrid, Uppsala universitet, NCK
(2013a). Redovisning av regeringsuppdraget ”Utvärdering av
utbildningar” (Dnr U2011/5671/JÄM). Uppsala: Nationellt
centrum för kvinnofrid, Uppsala universitet. Nationellt Centrum för Kvinnofrid, Uppsala universitet, NCK
(2013b). Hedersrelaterat våld och förtryck – en kunskaps- och
forskningsöversikt. Uppsala: Nationellt centrum för kvinnofrid,
Uppsala universitet. Nationellt Centrum för Kvinnofrid, Uppsala universitet NCK
(2014). Våld och hälsa – En befolkningsundersökning om kvinnors
och mäns våldsutsatthet samt kopplingen till hälsa. NCK-rapport
2014:1. Uppsala: Nationellt centrum för kvinnofrid, Uppsala universitet. Nigård, Pernilla (2012). Pornografi och sexuell exponering bland unga
män och kvinnor. FOU-rapport 2012:4, Malmö högskola: Hälsa
och Samhälle. Nilsson, Lina och Trollvik, Marie (2011). ”Projektformens para-
doxer” i Lindholm, K. (2011), Jämställdhet i verksamhetsutveck-
ling. Lund: Studentlitteratur.
SOU 2015:86 Referenser
531
Nordberg, Marie (2004). ”Kvinnlig maskulinitet” och ”manlig
femininitet”. En möjlighet att överskrida könsdikotomin? Kvinno-
vetenskaplig tidskrift (1/2): 47–65.
Nordberg, Marie (2005). Jämställdhetens spjutspets? Manliga arbets-
tagare i kvinnoyrken, jämställdhet, maskulinitet, femininitet och heteronormativitet. Göteborg: Bokförlaget Arkipelag.
Nordiska ministerrådet (2008). Prostitution i Norden. Forsknings-
rapport. TemaNord 2008:604. Köpenhamn: Nordiska minister-
rådet. Nyberg, Anita (2005). Har den ekonomiska jämställdheten ökat
sedan början av 1990-talet? Forskarrapporter till Jämställdhets-
politiska utredningen, SOU 2005:66. Stockholm: Fritzes.
Nyberg, Anita (2014). ”Sysselsättningspolitik och jämställdhet 2006–
2012”. I Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i
arbetslivet, SOU 2014:30. Stockholm: Fritzes.
Nyberg, Anita (2015). Ekonomisk jämställdhet. Underlagsrapport
till Jämställdhetsutredningen U2014:06. Plantin, Lars (2001). Män, familjeliv och föräldraskap. Umeå: Boréa. Polisen (2015). Underlag från Polisen (e-postväxling med Kajsa
Wahlberg). 2015-08-10, dnr. U2014:06/2015/7. Proposition 1987/88:105. Jämställdhetspolitiken inför 90-talet. Proposition 1990/91:113. Om en ny jämställdhetslag m.m. Proposition 1993/94:107. Sekretess m.m. hos Barnombudsmannen. Proposition 1990/91:113. Olika på lika villkor, om en ny jämställd-
hetslag m.m. Proposition 1993/94:147. Jämställdhetspolitiken: Delad makt – delat
ansvar. Proposition 1994/95:100. Förslag till statsbudget för budgetåret
1995/96. Proposition 1997/98:55. Kvinnofrid. Proposition 2003/04:111. Ett utvidgat straffansvar för människo-
handel. Proposition 2005/06:155. Makt att forma samhället och sitt eget liv
– nya mål i jämställdhetspolitiken. Proposition 2006/07:1. Regeringens budgetproposition för 2007.
Referenser SOU 2015:86
532
Proposition 2006/07:38 Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. Proposition 2007/08:95. Ett starkare skydd mot diskriminering. Proposition 2008/09:1. Regeringens budgetproposition för 2009. Proposition 2009/10:152. Förstärkt straffrättsligt skydd mot män-
niskohandel. Proposition 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, del-
aktighet och tillväxt Proposition 2009/10:232. Strategi för att stärka barnets rättigheter. Proposition 2011/12:1 Regeringens budgetproposition för 2012. Proposition 2012/13:1. Regeringens budgetproposition för 2013. Proposition 2012/13:107. Upphävande av kravet på sterilisering för
ändrad könstillhörighet. Proposition 2012/13:111. En skärpt sexualbrottslagstiftning. Proposition 2013/14:1. Regeringens budgetproposition för 2014. Proposition 2013/14:191. Med fokus på unga – en politik för goda
levnadsvillkor, makt och inflytande. Proposition 2013/14:208. Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och
barnäktenskap samt tillträde till Europarådets konvention om våld mot kvinnor. Proposition 2014/15:1. Regeringens budgetproposition för 2015. Ramböll Management Consulting (2015a). Kartläggning och meta-
analys av jämställdhetsinsatser. (Dnr U2014:06/2014/2).
Ramböll Management Consulting (2015b). Belysning av det natio-
nella kunskapsstödjande arbetet vid NCK och länsstyrelsen Östergötland. Underlagsrapport till SOU 2015:55 2015-06-09.
(U 214:06/2015/6). Regeringens skrivelse 1999/2000:24. Jämställdhetspolitiken inför
2000-talet. Regeringens skrivelse 2007/08:39. Handlingsplan för att bekämpa
mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer. Regeringens skrivelse 2007/08:167. Handlingsplan mot prostitution
och människohandel för sexuella ändamål.
SOU 2015:86 Referenser
533
Regeringens skrivelse 2008/09:198. En jämställd arbetsmarknad –
regeringens strategi för jämställdhet på arbetsmarknaden och i näringslivet. Regeringens skrivelse 2009/10:229. Handlingsplan för att förebygga
och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja. Regeringens skrivelse 2009/10:234. Redovisning av den särskilda
jämställdhetssatsningen. Regeringens skrivelse 2011/12:3. Jämställdhetspolitikens inriktning
2011–2014. Regeringens skrivelse 2011/12:174. Slutredovisning av regeringens
särskilda jämställdhetssatsning 2007–2010. Regeringskansliet (2014). Den svenska regeringens åttonde och nionde
periodiska rapporter om åtgärder för genomförande av Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor.
Regleringsbrev budgetåret 2010 avseende länsstyrelserna. (Dnr
Fi2010/5567 m.fl.). Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende länsstyrelserna. (Dnr
S2011/11086/SFÖ). Regleringsbrev budgetåret 2013 avseende Pensionsmyndigheten.
(DnrS2013/7283/SF, S2013/8853/SF) Regleringsbrev budgetåret 2013 avseende länsstyrelserna. (Dnr
S2013/8354/SFÖ). Regleringsbrev budgetåret 2015 avseende Arbetsförmedlingen.
(Dnr A2015/1892/A, A2015/1848/SV (delvis)). Regleringsbrev budgetåret 2015 avseende länsstyrelserna. (Dnr
Fi2015/1492). Regleringsbrev budgetåret 2015 avseende Diskrimineringsombuds-
mannen. (Dnr A2014/4436/DISK, A2014/4407/SV). Regleringsbrev budgetåret 2015 avseende Inspektionen för arbets-
löshetsförsäkringen. (Dnr A2014/4476/A, A2014/403/A, A2014/4486/SV (delvis)). Regleringsbrev budgetåret 2015 avseende Myndigheten för Ung-
doms- och Civilsamhällesfrågor. (Dnr U2015/03640/UF). Riksdagsförvaltningens utredningar (2005). Jämställt? Röster från
riksdagen 2005: En rapport baserad på intervjuer med ledamöter i Sveriges riksdag. 2005/06:URF2.
Referenser SOU 2015:86
534
Riksdagsförvaltningens utredningar (2012). Jämställt? Röster från
riksdagen 2010 – En uppföljningsrapport. 2011/12:URF1.
Rikspolisstyrelsen (2014). Människohandel för sexuella och andra
ändamål. Lägesrapport 14.
Riksrevisionen (2015). Regeringens jämställdhetssatsning – tillfällig-
heter eller långsiktiga förbättringar? RiR 2015:13.
Roman, Christine (2014). ”Vem ska vara hemma, när och varför?
Förhandlingar om föräldraledighetens fördelning” i SOU 2014:28.
Lönsamt arbete: Familjeansvarets fördelning och konsekvenser.
Stockholm: Fritzes. Rosenberg, Tina (2002). Queerfeministisk agenda. Stockholm: Atlas. Rönnblom, Malin, Magnusson Eva och Silius Harriet (2008). Critical
Studies of Gender Equalities. Nordic dislocations, dilemmas and contradictions. Stockholm: Makadam.
Rönnblom, Malin (2009). ”Bending towards growth: discursive
constructions of gender equality in an era of governance and neoliberalism.” I Emanuela Lombardo, Petra Meier, Mieke Verloo.
The discursive politics of gender equality: stretching, bending and policymaking. London: Routledge, sid. 105–120.
Sanchez, Laura och Thomson, Elizabeth (1997). ”Becoming mothers
and fathers. Parenthood, gender, and the division of labor.”
Gender & Society, 11: 747–772.
SCB (2011a). Demokratistatistik rapport 12, Förtroendevalda i
kommuner och landsting 2011. SCB (2011b). Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011. SCB (2012a). Uppföljning av indikatorer för jämställdhetsintegrering
år 2011.
SCB (2012b). Nu för tiden. En undersökning om svenska folkets tids-
användning år 2010/11. Levnadsförhållanden rapport 123.
SCB (2013a). Kvantitativ uppföljning av strategin för arbetet med
jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet, 2012.
SCB (2013b). Integration – en beskrivning av läget i Sverige. SCB (2013c). Kvinnor och män i näringslivet 2013. SCB (2014a). På tal om kvinnor och män.
SOU 2015:86 Referenser
535
SCB (2014b). Kvantitativ uppföljning av strategin för arbetet med
jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet, 2013.
SCB (2014c). Trender och prognoser 2014. Befolkningen, utbildningen,
arbetsmarknaden med sikte på år 2015.
SCB (2015a). Kvantitativ uppföljning av strategin för arbetet med
jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet, 2014.
SCB (2015b). Var åttonde person flyttade 2013. http://www.scb.se/
sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Var-attonde-person-flyttade-under-2013/ Acces s 30 augusti 2015. SCB samt Pensionsmyndigheten (2014). Antal pensionstagare med
ålderspension/äldreförsörjningsstöd i december med fördelning efter ålder och omfattning 2014. Elektronisk resurs. Schenck-Gustafsson, Karin och Dahlin, Sara (2015). Hälsa. Under-
lagsrapport till Jämställdhetsutredningen U2014:06. Singley, Susan G. och Hynes, Kathryn (2005). ”Transitions to
parenthood. Work-family policies, gender and the couple context.” Gender & Society, 19: 376–397. Skolverket (2010). På pojkarnas planhalva? Ämnet idrott och hälsa
ur ett jämställdhets- och likvärdighetsperspektiv. Rapport 355.
Socialdepartementet (2011a). En strategi för genomförande av funk-
tionshinderspolitiken 2011–2016. (Dnr S2012:028).
Socialdepartementet (2011b). Regeringsbeslut 2011-12-22. Uppdrag
att fördela utvecklingsmedel och skapa nationellt och regionalt kunskaps- och metodstöd för att kvalitetsutveckla arbetet med våldsutsatta kvinnor, barn som bevittnat våld och våldsutövare. (Dnr S2011/11337/FST). Socialdepartementet (2014a). Sveriges uppföljningsrapport utifrån
Pekingplattformen som antogs på FN:s fjärde kvinnokonferens (1995). (Dnr U2014/240/JÄM).
Socialdepartementet (2014b). Uppdrag att fördela utvecklingsmedel
och ge nationellt och regionalt kompetensstöd för att kvalitetsutveckla arbetet med våldsutsatta kvinnor, barn som har blivit utsatta för våld eller som har bevittnat våld samt våldsutövare. (Dnr S2014/8440/FST). Socialstyrelsen (2005). Handledning om Kvinnlig könsstympning för
polis och åklagare. Lägesbeskrivning.
Referenser SOU 2015:86
536
Socialstyrelsen (2006). Kostnader för våld mot kvinnor – En sam-
hällsekonomisk analys.
Socialstyrelsen (2013a). Graviditeter, förlossningar och nyfödda barn. Socialstyrelsen (2013b). Kartläggning av skyddade boenden i Sverige. Socialstyrelsen (2014). Att vilja se, att vilka veta och att våga fråga –
vägledning för att öka förutsättningarna att upptäcka våldsutsatthet.
Socialstyrelsen (2015a). Kompetenshöjande åtgärder till hälso- och
sjukvården om kvinnlig könsstympning. Rapport.
Socialstyrelsen (2015b). Flickor och kvinnor i Sverige som kan ha
varit utsatta för könsstympning - en uppskattning av antalet.
SOU 1987:19. Varannan damernas. Stockholm: Fritzes. SOU 1998:6. Ty makten är din… Myten om det rationella arbetslivet
och det jämställda Sverige. Stockholm: Fritzes.
SOU 1995:15. Könshandeln. Stockholm : Fritzes. SOU 2003:16, Mansdominans i förändring. Stockholm: Fritzes. SOU 2004:43. Den könsuppdelade arbetsmarknaden. Stockholm:
Fritzes. SOU 2004:117. Nytt nationellt kunskapscentrum. Ombildning av
RKS. Stockholm: Fritzes.
SOU 2004:121. Slag i luften. En utredning om myndigheter, mansvåld
och makt. Stockholm: Fritzes.
SOU 2005:66. Makt att forma samhället och sitt eget liv. Stockholm:
Fritzes. SOU 2005:73. Reformerad föräldraförsäkring. Kärlek, omvårdnad,
trygghet. Stockholm: Fritzes.
SOU 2006:42. Plats på scen. Stockholm: Fritzes. SOU 2006:65. Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. Stockholm:
Fritzes. SOU 2007:15. Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställd-
hetsintegrering. Stockholm: Fritzes.
SOU 2007:67. Regeringsformen ur ett könsperspektiv – en övergripan-
de genomgång. Grundlagsutredningens rapport nr. IV. Stockholm:
Fritzes. SOU 2007:84. Värdet av valdeltagande. Stockholm: Fritzes. SOU 2007:108. Kön, makt och statistik. Stockholm: Fritzes.
SOU 2015:86 Referenser
537
SOU 2009:64. Flickor och pojkar i skolan – hur jämställt är det?
Stockholm: Fritzes. SOU 2010:49. Förbud mot köp av sexuell tjänst. En utvärdering.
Stockholm: Fritzes. SOU 2010:53. Pojkar och skolan: Ett bakgrundsdokument om ”pojk-
krisen”. Stockholm: Fritzes.
SOU 2010:70. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter.
Stockholm: Fritzes. SOU 2010:99. Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jäm-
ställdhet för kunskap och utveckling i skolan. Stockholm: Fritzes.
SOU 2011:1. Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. Stockholm:
Fritzes. SOU 2012:69. Med rätt att delta – nyanlända kvinnor och anhörig-
invandrare på arbetsmarknaden. Stockholm: Fritzes.
SOU 2014:6. Män och jämställdhet. Stockholm: Fritzes. SOU 2014:28. Lönsamt arbete: Familjeansvarets fördelning och kon-
sekvenser. Stockholm: Fritzes.
SOU 2014:30. Jämställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i
arbetslivet. Stockholm: Fritzes.
SOU 2014:34. Inte bara jämställdhet. Intersektionella perspektiv på
hinder och möjligheter i arbetslivet. Stockholm: Fritzes.
SOU 2014:49. Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Stockholm:
Fritzes. SOU 2014:71. Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av
regeringens satsningar 2010–2014. Stockholm: Fritzes.
SOU 2014:74. Jämställdhet i socialförsäkringen. Stockholm: Fritzes. SOU 2014:80. Ökad medvetenhet men långsam förändring – om kvin-
nor och män på ledande positioner i svenskt näringsliv. Stockholm:
Fritzes. SOU 2014:81. Yrke, karriär och lön – kvinnor och mäns villkor på
den svenska arbetsmarknaden. Stockholm: Fritzes.
SOU 2015:50. Hela lönen, hela tiden – utmaningar för ett jämställt
arbetsliv. Stockholm: Fritzes.
SOU 2015:55. Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och
hedersrelaterat våld och förtryck. Stockholm: Fritzes.
Referenser SOU 2015:86
538
Squires, Judith (2005). ”Is mainstreaming transformative? Theori-
zing mainstreaming in the context of diversity and deliberation.”
Social Politics 12(3):366–388.
Squires, Judith (2007). The new politics of gender equality.
Basingstoke: Palgrave Macmillan. Standing, Guy (2011). Prekariatet. Den nya farliga klassen. Göteborg:
Daidalos. Lägesbeskrivning. Bohus Ale Tryckteam AB. Stanfors, Maria (2015). En jämn fördelning av det obetalda hem- och
omsorgsarbetet. Underlagsrapport till Jämställdhetsutredningen
U2014:06. Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU (2014a).
Arbetsmiljöns betydelse för symptom på depression och utmattningssyndrom: en systematisk litteraturöversikt. Rapport 223.
Statens beredning för medicinsk och social utvärdering, SBU (2014b).
Arbetsmiljöns betydelse för ryggproblem; en systematisk litteraturöversikt. Rapport 227.
Statens kulturråd (2009). På väg mot jämställd scenkonst. Statens kulturråd (2011). Regionalitet och representation. Genus-
strukturer i fyra svenska konstmuseisamlingar. Kulturpolitisk
forskning, nr. 3. Statens kulturråd och Konstnärsnämnden (2015). Översyn över
statens nuvarande insatser inom dansen.
Statens medieråd (2013). Våldsbejakande och antidemokratiska bud-
skap på internet.
Statens musikverk (2015). Statens musikverks jämställdhetsuppdrag –
rapport rörande verksamhetsåret 2014.
Statskontoret (2012). Om offentlig sektor. För säkerhets skull. Om
myndigheters arbete mot hot och våld riktat mot deras anställda.
Statskontoret (2014a). Forskningsanslagen ur ett jämställdhetsper-
spektiv. Rapport 2014:7.
Statskontoret (2014b). Utvärdering av samordningen av arbetet mot
prostitution och människohandel vid Länsstyrelsen i Stockholms län. Rapport 2014:14.
Statskontoret (2015a). Den offentliga sektorn i korthet 2015. Statskontoret (2015b). Jämställdhet i skolan. Utvärdering av
Skolverkets särskilda jämställdhetssatsning.
SOU 2015:86 Referenser
539
Safeguarding Teenage Intimate Relationships, STIR (2015). Con-
necting online and offline contexts and risks. Research Report.
stiritup.eu/app-and-resources/ Stockholms stad (2009). Hedersrelaterat förtryck och våld i Stockholms
stad. Oskuld och heder. En undersökning av flickor och pojkar som lever under hedersrelaterad kontroll i Stockholms stad – omfattning och karaktär. Rapport 2009, del 2.
Strömbäck, Jesper (2015). Demokrati och det förändrade medieland-
skapet. Forskningsrapport inom Demokratiutredningen, dir
2014:111. Svenska Filminstitutet (2004). Hur svårt kan det vara? Film-
branschen, jämställdheten och demokratin.
Svenska Filminstitutet (2014a). Långa filmer med biopremiär 2000–
2012.
Svenska Filminstitutet (2014b). Årsredovisning 2013. Svenskt Näringsliv (2014). Mönster som bryts – Fler kvinnor tar chefs-
jobb i mansdominerade branscher.
Svensson, Lennart, Aronsson Gunnar, Eklund Jörgen och Randle
Hanne (2007). Hållbart arbetsliv – Projekt som gästspel eller
strategi i hållbar utveckling. Malmö: Gleerups.
Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2013). Program för håll-
bar jämställdhet. Styrkort 2011–2014.
Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2014a). (O)jämställdhet i
hälsa och vård.
Sveriges Kommuner och Landsting, SKL (2014b). Håll i och håll ut.
Erfarenheter av jämställdhetsintegrering i kommuner och landsting.
Sveriges Kommuner och Landstings Arbetsutskott, SKL:s AU
(2015). Brev till Jämställdhetsutredningen 18 februari 2015. dnr: 15/0722. Szehebely, Marta och Ulmanen, Petra (2012). Äldreomsorgens utveck-
ling och betydelse för medelålders barns förvärvsarbete. Stockholm:
Kommunal. Szebehely, Marta (2014). ”Anhörigomsorg, förvärvsarbete och
försörjning” i SOU 2014:28. Lönsamt arbete: Familjeansvarets
fördelning och konsekvenser. Stockholm: Fritzes.
Referenser SOU 2015:86
540
Szebehely, Marta, Ulmanen Petra och Sand Ann-Britt (2014). Att
ge omsorg mitt i livet: hur påverkar det arbete och försörjning?
Arbetsrapport 2014:1. Stockholm: Stockholms universitet. TCO (2013). TCO granskar: fler kvinnor leder men få når toppen
#3/13. Stockholm: TCO.
Tollin, Katharina (2011). Sida vid sida. En studie av jämställdhets-
politikens genealogi 1971–2006. Stockholm: Atlas.
Thörnquist, Anette (2013). ”Mångfaldens marknad och arbetets
villkor. Om följder av kundval (LOV) i hemtjänsten.” Arbetsliv i
Omvandling, nr. 2, 2013. Lund: Lunds universitet.
Tillväxtverket (2015a). Slutrapport: Främja kvinnors företagande
2011–2014. (Dnr 012-2011-1068).
Tillväxtverket (2015b). Under ytan – hur går snacket och vem får
pengarna?
Tillväxtverket (2015c). Öppna upp! Nationell strategi för ett företags-
främjande på lika villkor.
Triolog (2011). Utvärdering SPIRA Stockholm, slutrapport. Ungdomsstyrelsen (2009). Se mig – unga om sex och internet. Ungdomsstyrelsen (2010). Så mycket bättre. Universitetskanslerämbetet (2015). Universitet och högskolor. Års-
rapport 2015. Rapport 2015:8.
Universitets- och högskolerådet (2014). Jämställdhet i högskolan –
ska den ordnas en gång för alla? Redovisning av regeringsuppdrag
till Universitets- och högskolerådet. Unizon (2015). Kvinnofridsbarometern 2015. En undersökning av
kommunernas arbete mot mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Stockholm: Unizon.
Utbildningsdepartementet (2011a) Redovisning av uppdraget att
utveckla indikatorer för jämställdhetspolitiken. (Dnr IJ2010/715/JÄM och IJ2010/962/JÄM). Utbildningsdepartementet (2011b). Uppdrag att utveckla och sprida
kunskap om mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt om våld i samkönade relationer. (Dnr U2011/3826/UH).
SOU 2015:86 Referenser
541
Utbildningsdepartementet (2012). Regeringens strategi för jäm-
ställdhetsintegrering. Bilaga till regeringsbeslut 2012-03-01, nr II:1. (Dnr U2012/1388/JÄM). Utbildningsdepartementet (2013a). Uppdrag att genomföra en
utvecklingssatsning för att stärka länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering. (Dnr U2013/2724/JÄM). Utbildningsdepartementet (2013b). Uppdrag att stödja arbetet med
jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter. (Dnr U2013/377/JÄM). Utbildningsdepartementet (2014a). Uppdrag att stödja arbetet med
jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter. (Dnr U2014/7490/JÄM). Utbildningsdepartementet (2014b). Uppdrag att genomföra insatser
för att motverka tvångsäktenskap och barnäktenskap liksom hedersrelaterat våld och förtryck. (Dnr U2014/2666/UC). Verloo, Mieke (2001). Another velvet revolution? Gender main-
streaming and the politics of implementation. IWM Working
Paper no 5/2001. Wien: IWM. Verloo, Mieke (2007). Multiple meanings of gender equality. A
critical frame analysis of gender policies in Europé. CPS Books,
Budapest: Central University Press. Vetenskapsrådet (2013). Jämställdhetsobservationer i ett urval av
Vetenskapsrådets beredningsgrupper 2012.
Walby, Sylvia (2005). ”Gender mainstreaming: Productive tensions
in theory and practice.” Social Politics 21(3):321–343. Wallström, Margot och Bah Kuhnke, Alice (2015). Ny institution
ska skydda de mänskliga rättigheterna. Dagens Nyheter Debatt,
2015-07-04. Wendt, Maria (2002). Rädslans politik: Våld och sexualitet i den
svenska demokratin. Avhandling. Malmö: Liber ekonomi.
Wendt, Maria (2011) ”Landsfäder och småbarnsmammor: mediala
gestaltningar av kön och politik” i Lenita Freidenvall och Maria Jansson red. (2011). Politik och kritik: en feministisk guide till
statsvetenskap. Lund: Studentlitteratur.
Referenser SOU 2015:86
542
Wide, Jessika (2006). Kvinnors politiska representation i ett jäm-
förande perspektiv – nationell och lokal nivå. Avhandling. Umeå:
Umeå universitet. Widegren, Daniel (2014). ”Yrke viktigt för utrikes föddas lön”.
Välfärd 3/2014, SCB.
Wittbom, Eva (2009). Att spränga normer – om målstyrnings-
processer för jämställdhetsintegrering. Avhandling. Stockholm:
Stockholms universitet. Wängnerud, Lena (1998). Politikens andra sida – om kvinnorepre-
sentation i Sveriges riksdag. Göteborg: Göteborgs universitet.
Wängnerud, Lena (2001). ”Kvinnors röst: En kamp mellan partier”.
I Jönsson, Christer (red.) Rösträtten 80 år. Forskarantologi. Stockholm: Justitiedepartementet. Yuval-Davis, Nira (2005). ”Gender mainstreaming och intersek-
tionalitet.” Kvinnovetenskaplig tidskrift, 2–3:18–29. Öhman, Berndt (2011). Arbetskraftsundersökningarna (AKU) 50 år.
Fyra forskarperspektiv på arbetsmarknaden. Arbetsmarknads- och
utbildningsstatistik 2011:3. Stockholm: SCB.
Webbplatser:
Brottsförebyggande rådet, Brås statistikdatabas, utsatthet för brott:
http://bra.se/bra/brott-och-statistik/statistik/utsatthet-forbrott.html. Hämtad: 2015-08-04. Brottsförebyggande rådet, Brås statistikdatabas, anmälda brott:
http://bra.se/bra/brott-och-statistik/statistik/anmaldabrott.html. Hämtad: 2015-04-13 respektive 2015-05-26. Dagens juridik, Sveriges juridiska dagstidning, Hämndporr:
http://www.dagensjuridik.se/taggar/hamndporr. H ämtad: 2015-08-14. Europaportalen.se, Fler kvinnor i bolagsstyrelser:
http://www.europaportalen.se/2013/01/fler-kvinnor-ibolagsstyrelser #sthash.2zK94WYj.dpuf ). Inter-Parliamentary union: www.ipu.org Jämställ.nu, Lagar och rättigheter: http://www.jamstall.nu/lagar-
och-rattigheter/kvinnokonventionen/. Hämtad: 2015-02-23.
SOU 2015:86 Referenser
543
Länsstyrelserna, Länsstyrelsernas kartläggningar av hedersrelaterat
våld och förtryck: http://projektwebbar.lansstyrelsen.se/hedersfortryck/Sv/omhedersfortryck/Pages/lansstyrelsernas-kartlaggningar.aspx. Hämtad: 2015-08-24. Länsstyrelsen i Skånes län: http://www.lansstyrelsen.se/skane/Sv/
manniska-och-samhalle/integration/partnerskap-skane/ plattform-for-migration-och-halsa/Pages/plattform-formigration-och-halsa.aspx. Hämtad: 2015-07-07. Ministry of justice, UK government, press release: ”New Law to
Tackle Revenge Porn”, publicerad 12 oktober 2014: https://www.gov.uk/government/news/new-law-to-tacklerevenge-porn. Hämtad: 2015-08-20. Myndigheten för Ungdoms- och Civilsamhällesfrågor, Om oss:
http://www.mucf.se/om-oss. Hämtad: 2015-02-23. Politism, hämndporr: http://www.politism.se/tag/hamndporr/.
Hämtad: 2015-08-14. Quota project, Global database of quotas for women:
www.quotaproject.org SCB, jämställdhet: http://www.scb.se/jamstalldhet/. SCB statistikdatabas: http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/ Tema
omraden/Jamstalldhet/Indikatorer/Jamn-fordelning-av-detobetalda-hem--och-omsorgsarbetet/Obetalt-arbete/ Sysselsatta-20-64-ar-som-arbetar-deltid-av-orsak-som-vard-av-barn-ochvard-av-vuxen-anhorigslakting-2014/. Hämtad: 2015-07-29. The Times of Israel, Yaakov, Yifa: ”Israeli law makes revenge porn
a sex crime”, publicerad 6 januari 2014. http://www.timesofisrael.com/israeli-law-labels-revenge-porna-sex-crime/. Hämtad: 2015-08-20. UN Women, FN:s Kvinnokonvention: http://unwomen.se/
kvinnors-rattigheter/fns-kvinnokonvention/. Hämtad: 2015-02-25. UN Women, Pekingplattformen: http://unwomen.se/kvinnors-
rattigheter/pekingplattformen/. Hämtad: 2015-02-25.
Bilaga 1
545
Kommittédirektiv 2014:55
Uppföljning av utvecklingen mot jämställdhet samt jämställdhetspolitikens genomförande och effektivitet
Beslut vid regeringssammanträde den 3 april 2014
Sammanfattning
En särskild utredare ska följa upp och analysera utvecklingen mot jämställdhet och jämställdhetspolitikens genomförande samt bedöma politiska insatsers effektivitet i förhållande till de jämställdhetspolitiska målen.
Utredaren ska bl.a.
• beskriva utvecklingen mot jämställdhet i samhället under de senaste tio åren,
• följa upp och bedöma effektivitet och måluppfyllelse i jämställdhetspolitiken, samt
• bedöma effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2015.
Jämställdhetspolitiska mål vägleder politiken
Jämställdhet har sedan länge varit en angelägen fråga i den svenska samhällsdebatten, men det var först under 1970-talet som jämställdhetspolitik kom att behandlas inom ramen för den etablerade politiken. Till en början uppmärksammades jämställdhetsfrågan främst inom arbetsmarknadspolitiken. Kraven på jämställdhet gick hand i
Bilaga 1 SOU 2015:86
546
hand med den ökade efterfrågan på arbetskraft och utvecklingen av välfärden. När jämställdhet formulerades som ett politiskt problem erkändes frågan som en gemensam samhällelig angelägenhet som borde lösas med gemensamma politiska ansträngningar. Efter hand breddades jämställdhetspolitiken till flera områden, t.ex. utbildnings-, socialförsäkrings-, demokrati- och familjepolitiken. Vissa frågor som i dag är centrala inom jämställdhetspolitiken, såsom mäns våld mot kvinnor, fick särskilt fokus under 1990-talet. I dag uppmärksammas jämställdhetsaspekter inom i stort sett alla politikområden. Internationellt har främjandet av jämställdhet och kvinnors egenmakt varit ett centralt inslag i Sveriges utrikes-, säkerhets- och utvecklingspolitik sedan 1980-talet.
Med anledning av propositionen Delad makt – delat ansvar slogs det övergripande målet fast att kvinnor och män ska ha samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter inom alla väsentliga områden (prop. 1993/94:147, bet.1993/94:AU17, rskr. 1993/94:290). I samma proposition presenterades också förändringar när det gäller genomförandet av jämställdhetspolitiken. Jämställdhetsintegrering kombinerat med särskilda åtgärder slogs fast som strategi för genomförandet.
Efter 18 år med oförändrat mål inom jämställdhetspolitiken beslutade riksdagen 2006 om nya mål i enlighet med förslagen i propositionen Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken (prop. 2005/06:155, bet. 2005/06: AU11, rskr. 2005/06:257). Beslutet innebar ett nytt mål, som gäller än i dag, om att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Till det nya målet fastställdes fyra delmål som ska vägleda regeringens politik att uppnå det övergripande målet. De fyra delmålen är
1. en jämn fördelning av makt och inflytande,
2. ekonomisk jämställdhet,
3. en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet, och
4. att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
Jämställdhetsombudsmannen (JämO) inrättades 1980 med uppgift att utöva tillsyn över lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. Lagen ersattes i januari 1992 av jämställd-
Bilaga 1
547
hetslagen (1991:433). JämO:s tillsyn utökades till fler samhällsområden än arbetslivet genom lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering och lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. Dessa lagar samt jämställdhetslagen upphörde att gälla när diskrimineringslagen (2008:567) trädde i kraft den 1 januari 2009. Samtidigt inordnades JämO:s verksamhet i den då nybildade myndigheten Diskrimineringsombudsmannen.
Anslaget 3:1 Särskilda jämställdhetsåtgärder under utgiftsområde 13 används för att stödja projekt och insatser som främjar jämställdhet mellan kvinnor och män. Anslaget används främst till insatser för att stärka jämställdhetsintegrering och påskynda utvecklingen inom prioriterade och eftersatta områden. Under 2007–2010 satsades 1,6 miljarder kronor och för perioden 2011–2014 nästan 1 miljard kronor på insatser inom jämställdhetsområdet.
Årlig uppföljning i budgetpropositionen
Regeringen har genom åren följt upp jämställdhetspolitiken på olika sätt. En reguljär uppföljning sker årligen i budgetpropositionen där jämställdhetspolitikens resultat redovisas på en övergripande nivå. Sedan 2002 redovisas den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män också i en bilaga till finansplanen i budgetpropositionen. Från och med 2013 har bilagan fått en mer analytisk riktning än tidigare. I en särskild bilaga redogörs för könsfördelningen i statliga myndigheters styrelser och insynsråd m.m. Mer omfattande uppföljningar av insatser på jämställdhetspolitikens område har bl.a. gjorts i olika skrivelser. Parallellt med uppföljningen av sakpolitiken utifrån jämställdhetsmålen görs även uppföljningar av arbetet med jämställdhetsintegrering. Uppföljningar som har bäring på jämställdhetspolitikens utfall görs också i statliga myndigheter samt på regional eller landstings- och kommunal nivå. En av de mer kända produkterna där jämställdhetens utveckling följs upp brett och översiktligt vartannat år är Statistiska centralbyråns (SCB:s) fickbok På tal om kvinnor och män – Lathund om jämställdhet.
Bilaga 1 SOU 2015:86
548
Uppdraget att följa upp utvecklingen mot jämställdhet samt jämställdhetspolitikens genomförande och effektivitet
Såsom redovisats ovan görs redan i dag en rad uppföljningar när det gäller olika delar av jämställdhetspolitiken. Mer omfattande, systematiska och analytiska uppföljningar saknas emellertid. Till det kommer att tyngdpunkten i de uppföljningar som gjorts främst har legat på uppföljning av åtgärder snarare än på effekter. Jämställdhetspolitiska utredningen (N 2004:07) konstaterade i sitt betänkande Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66) att uppföljningen av jämställdhetspolitiken är bristfällig, vilket gör det svårt att bedöma i vilken mån de jämställdhetspolitiska insatserna har någon verkan och om målen uppnås. Utredningen är den första och hittills enda samlade uppföljningen av jämställdhetspolitiken mot bakgrund av samhälls- och omvärldsförändringar i stort och med avseende på måluppfyllelse.
I propositionen Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken (prop. 2005/06:155) bedömde regeringen att en utvärdering av måluppfyllelsen borde göras vart fjärde år. Vidare bedömdes i propositionen att etappmål och indikatorer borde utarbetas i syfte att systematisera och förbättra uppföljning och utvärdering. Mot bl.a. denna bakgrund uppdrog regeringen i september 2008 åt SCB att utveckla jämställdhetsstatistiken och föreslå indikatorer för jämställdhetspolitiken. Uppdraget redovisades i den del som avser indikatorerna i december 2010 och i sin helhet den 31 januari 2012 (U2012/424/JÄM). SCB har tagit fram 88 indikatorer. Den utvecklade statistiken och indikatorerna finns på SCB:s webbplats. I departementspromemorian Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken (Ds 2013:37) föreslås en struktur för en sammanhållen uppföljning av jämställdhetspolitiken med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen och de indikatorer som SCB har utarbetat. Den innebär i korthet att årliga uppföljningar ska göras i regeringens budgetproposition utifrån ett antal huvudindikatorer och återkommande tematiska uppföljningar utifrån jämställdhetsmålen och med givna indikatorer.
En årligt återkommande bedömning av politikens resultat och återkommande tematiska uppföljningar behövs som underlag för en kontinuerlig utveckling av åtgärder och insatser. Den fyller dock inte behovet av en genomgripande uppföljning, utvärdering och
Bilaga 1
549
analys av jämställdhetens utveckling i stort mot bakgrund av mer långsiktiga och djupgående samhällsförändringar och politiska trender, såväl nationellt som internationellt. Som tidigare framgått är det snart tio år sedan en grundlig genomgång senast gjordes av Jämställdhetspolitiska utredningen (N 2004:07).
Hur har jämställdheten påverkats av samhällsutvecklingen de senaste tio åren?
Samhället har genomgått väsentliga förändringar sedan Jämställdhetspolitiska utredningen såg över jämställdhetspolitikens mål, inriktning, organisation och effektivitet 2004–2005 och redovisade resultaten i betänkandet Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66). Samhällsförändringarna inbegriper bl.a. en fortgående ekonomisk kris som skakat västvärlden i form av en finanskris, följd av en europeisk skuldkris. Det har också påverkat Sveriges ekonomiska och politiska förutsättningar.
Inom välfärdssektorn har det skett ett paradigmskifte med större valfrihet för den enskilda konsumenten och flera privata utförare av vård, skola och omsorg. Den demografiska utvecklingen innebär i hela västvärlden en åldrande befolkning med färre födda och allt fler som lever längre, vilket på olika sätt påverkar både människors liv och välfärdssystemens förutsättningar.
En mycket snabb och genomgripande it-utveckling, inte minst när det gäller sociala medier, har inneburit tillgång till snabb information och breda kontaktytor som på många sätt revolutionerat arbetslivet och personliga relationer. Anonymiteten på nätet har emellertid också öppnat för nedsättande och kränkande omdömen om och reella hot mot framför allt kvinnor. Kunskapen om vad det innebär att ständigt vara tillgänglig och de alltmer flytande gränserna mellan arbete och fritid är outvecklad, men det finns skäl att misstänka att det kan bidra till en ökad stress för den enskilda individen.
Bland annat på grund av oron i världen ökade utrikes födda kvinnor och män kraftigt sin andel av Sveriges befolkning mellan 2006 och 2011. Eftersom sysselsättningen i Sverige bland utrikes födda personer generellt sett är väsentligt lägre än bland inrikes födda, löper många en påtaglig risk att drabbas av ekonomiskt och socialt utanförskap. Det gäller i särskilt hög grad kvinnor.
Bilaga 1 SOU 2015:86
550
Pojkarna har i genomsnitt sämre betyg än flickorna i grundskolan och detsamma gäller män och kvinnor i gymnasieskolan. Medan en betydligt större andel kvinnor än män examineras från högskolan tar en större andel män ut licentiatexamen. Lika många kvinnor som män har de senaste åren avlagt doktorsexamen. Arbetskraftsdeltagandet bland kvinnor och män har varit relativt stabilt med undantag för en liten nedgång under den finansiella krisen 2008 och 2009. Oförändrat är också att kvinnor och män arbetar i olika yrken, sektorer och befattningar, att kvinnor arbetar deltid i större utsträckning än män, att kvinnor har fler och längre perioder av frånvaro från arbetet och att de, trots en utjämning sedan 2000, fortfarande utför mer av hemarbetet än männen. Löneskillnaderna har minskat marginellt men består i stort. Föreställningar och normer som omger kön och sexuell läggning kan också innebära olika förutsättningar på arbetsmarknaden för heterosexuella kvinnor och män jämfört med homo- och bisexuella kvinnor och män samt transpersoner.
Antalet anmälda fall av misshandel av kvinnor har under en lång tid ökat, vilket enligt Brottsförebyggande rådet till en viss del förklaras med att fler fall anmäls. Ensamstående mammor som främst utsätts för våld av närstående och kvinnor som blir utsatta för våld i yrkeslivet är två särskilt utsatta grupper (Brå 2013). En annan utsatt grupp är homo- och bisexuella kvinnor och män samt transpersoner.
• Utredaren ska mot bakgrund av samhällsutvecklingen de senaste tio åren och med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen följa upp och analysera hur jämställdheten mellan kvinnor och män har utvecklats såväl nationellt som regionalt. En särskild analys ska avse utvecklingen för utrikesfödda kvinnor och män.
Hur effektivt genomförs jämställdhetspolitiken?
Jämställdhetsintegrering, som är en internationellt etablerad strategi för att bedriva jämställdhetsarbete, är sedan 1990-talet regeringens övergripande strategi för jämställdhetspolitiken såväl nationellt som internationellt. Det innebär att all verksamhet ska bedrivas med utgångspunkt i kvinnors och mäns respektive villkor och behov. Ett jämställdhetsperspektiv ska integreras i alla delar av beslutsprocessen
Bilaga 1
551
och de aktörer som normalt sett deltar i beslutsprocessen har ansvar för att så sker. I regeringen innebär det att varje statsråd ansvarar för jämställdhet inom sitt politikområde och att jämställdhetsministern ansvarar för att driva på, utveckla och samordna jämställdhetspolitiken. För att stimulera, utveckla och skynda på förändringsarbetet kompletteras strategin med särskilda, tillfälliga insatser. Detta är en väl beprövad och fungerande ordning. På uppdrag av jämställdhetspolitiska utredningen (N 2004:7) lämnade Statskontoret 2004 underlag för hur den framtida styrningen och organisationen för jämställdhetspolitikens borde utformas. Statskontoret, som fann starka skäl att förbättra styrningen på flera områden, ansåg inte att någon myndighet för jämställdhetspolitiken borde bildas. Regeringen har sedan 2007 genomfört en satsning på totalt 2,6 miljarder kronor för att utveckla och förstärka jämställdheten, vilket är den ojämförligt största satsning någonsin. Mot den bakgrunden finns det anledning att på nytt analysera förutsättningarna för jämställdhetspolitikens genomförande.
• Utredaren ska med utgångspunkt i sin analys av utvecklingen mot jämställdheten bedöma effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande. Om utredaren, mot bakgrund av sin analys, bedömer att dels stödet till aktörerna som ansvarar för politikens genomförande, dels uppföljning och utvärdering av politikens genomförande kan effektiviseras med organisatoriska eller andra strukturella förändringar får utredaren lämna förslag till en sådan struktur. Om förslaget innebär kostnadsökningar, för staten ska utredaren lämna förslag till finansiering.
En översyn av målen och indikatorerna
Som framgår inledningsvis beslutade riksdagen 2006 om ett nytt övergripande mål för jämställdhetspolitiken och fyra delmål. Regeringens förslag i 2009 års budgetproposition (prop. 2008/09:1, 13, avsnitt 5.3) om att den tidigare enhetliga verksamhetsstrukturen skulle utgå ledde till att målen för jämställdhetspolitiken upphörde och ersattes av ett mål, identiskt med det övergripande målet att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. Det beslutades av riksdagen hösten 2008 (bet. 2008/09:FiU2, rskr. 2008/09:46). Delmålen kvarstår dock på så sätt att de huvud-
Bilaga 1 SOU 2015:86
552
sakligen anger den inriktning som styr regeringens politik. SCB har, som redan nämnts, på regeringens uppdrag utarbetat indikatorer kopplade till de olika delmålen för att göra det möjligt att mäta måluppfyllelsen.
De jämställdhetspolitiska målen har påverkat styrningen av regeringens politik. I dag finns det också flera tidsangivna eller övergripande uppdrag som rör jämställdhet och förutsättningar för jämställdhet integrerade i flera olika politikområden. Dessa finns exempelvis i de årliga regleringsbreven och budgetpropositionerna.
Det har nu gått åtta år sedan Jämställdhetspolitiska utredningen (N 2004:07) lämnade förslag till de jämställdhetspolitiska mål som riksdagen beslutade om 2006 och som fortfarande gäller. Mot bakgrund av bl.a. samhällsutvecklingen kan det emellertid finnas behov att justera eller förtydliga såväl det övergripande målet och delmålen som indikatorerna.
• Utredaren ska mot bakgrund av sin analys se över de jämställdhetspolitiska målen och indikatorerna.
Arbetets genomförande och redovisning av uppdraget
Utredaren ska hämta in synpunkter från myndigheter, organisationer, arbetsmarknadens parter och andra aktörer som arbetar med jämställdhetsfrågor. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet samt ta del av relevant forskning.
Utredaren ska utgå ifrån Sveriges internationella åtaganden, bl.a. FN:s konvention om avskaffande av all diskriminering av kvinnor från 1980 (CEDAW) och samarbetet om jämställdhet inom ramen för EU och FN, och i övrigt göra de internationella jämförelser som anses befogade. Uppdraget omfattar inte diskrimineringslagens bestämmelser om diskriminering på grund av kön och inte heller Diskrimineringsombudsmannens uppdrag som rör dessa bestämmelser.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2015.
(Utbildningsdepartementet)
Bilaga 2
553
Kommittédirektiv 2015:52
Tilläggsdirektiv till Jämställdhetsutredningen (U 2014:06)
Beslut vid regeringssammanträde den 7 maj 2015
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 3 april 2014 kommittédirektiv om uppföljning av utvecklingen mot jämställdhet samt jämställdhetspolitikens genomförande och effektivitet (dir. 2014:55). Utredningen har antagit namnet Jämställdhetsutredningen. Uppdraget skulle redovisas senast den 15 augusti 2015.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas den 30 september 2015.
(Socialdepartementet)
Bilaga 3
555
Intervjuer och sammanträden
Jämställdhetsutredningen tillsattes den 3 april 2014 och uppdraget redovisas den 30 september 2015. Inom ramen för utredningens arbete har en rad aktörer konsulterats, intervjuats och samråtts med. I denna bilaga redovisas de formella intervjuer som har hållits med myndigheter, kommuner och länsstyrelser samt med företrädare för Regeringskansliet. Vi redovisar även de sammanträden som har hållits med andra berörda aktörer.
Myndigheter, kommuner, länsstyrelser
Under våren 2015 genomförde utredningen en intervjustudie med nedanstående aktörer, i syfte att få underlag för analysen av jämställdhetspolitikens genomförande, från myndigheter, kommuners och länsstyrelsers perspektiv.
Bilaga 3 SOU 2015:86
556
Tabell 2 Genomförda intervjuer, mars–juni 2015
Datum, organisation, informant (namn och titel)
Datum Organisation
Informant
24 mars Svenska ESF-rådet Gruppintervju, (Cüneyt Karabulut, Västsverige Inger Nilsson Östra Mellansverige Ann-Marie Heikkilä Övre Norrland Camilla Aronsson Mellersta Norrland Marie-Louise Norrgård Stockholm Karl Selleby Småland och öarna Anders Mathiasson Sydsverige Bengt Nilsson Programenheten Marie Trollvik Programenheten Marianne Öberg-Håkansson Programenheten) 25 mars Nationella sekretariatet för genusforskning, Göteborgs universitet
Kerstin Alnebratt, föreståndare Lillemor Dahlgren, verksamhetsledare
8 april Socialstyrelsen Sara Dahlin, utredare Sara Holsbrink, utredare 10 april Myndigheten för Yrkeshögskolan Linda Mildner, omvärldsanalytiker 10 april Sveriges Kommuner och Landsting Magnus Jacobson, kommunikatör
Lillemor Harnell, samordnare
14 april Musikverket Stina Westerberg, generaldirektör Anna Hedar, jämställdhetskoordinator 15 april Länsstyrelsen i Östergötlands län Tomas Wetterberg, särskild sakkunnig för jämställdhet 16 april Tillväxtverket Sara Jonasson, analytiker Johanna Giorgi, analytiker 20 april Tillväxtanalys Tina Bylander, avdelningschef 21 april Myndigheten för Ungdoms- och Civilsamhällesfrågor
Helena Lundgren, handläggare Oscar Svensson, utredare Maria Nyman, handläggare
21 april Diskrimineringsombudsmannen Fredrik Körner, kanslichef Lovisa Strömberg, enhetschef Mattias Falk, internationell sekreterare Christine Gilljam, utvecklingsstrateg 22 april Åklagarmyndigheten Eva Lundström, överåklagare 22 april Länsstyrelsernas särskilt sakkunniga för jämställdhet
Gruppintervju
23 april Arbetsförmedlingen Elin Bergkvist, biträdande chef Fredrik Bodin, handläggare
Bilaga 3
557
24 april Brottsförebyggande rådet Annika Eriksson, enhetschef Stina Holmberg, enhetschef 28 april Länsstyrelsen i Gotlands län Kicki Scheller, enhetschef Karolin Kalle Röcklinger, kommunikatör 28 april Skolverket Helena Barrett, Undervisningsråd Tommy Eriksson, Undervisningsråd Paula Hallberg, undervisningsråd 28 aprll Svenska ESF-rådet Marie Trollvik, programchef 29 april Kulturrådet Bongi MacDermott, handläggare Maria Telenius, handläggare 29 april Försäkringskassan Kerstin Twengström, ledningsstöd Karina Solax Stridh, verksamhetsutvecklare 6 maj Länsstyrelsen i Östergötlands län Maha Eiuchoue, utvecklingsledare våld i nära relationer 6 maj Örebro universitet Anne-Charlott Callerstig, forskare 12 maj Polisen Martin Permen, kommissarie/ handläggare för Brott i nära relationer Kajsa Wahlberg, nationell rapportör för prostitution och människohandel Maria Agge, handläggare Brottsofferfrågor 12 maj Nationellt center för Kvinnofrid, Uppsala universitet
Gun Heimer, föreståndare NCK Anna Berglund, enhetschef NCK Karin Sandell, informationschef NCK Åsa Witkowski, verksamhetschef Kvinnofridsenheten Akademiska sjukhuset Petra Dahlgren, redaktör Kunskapsbanken
26 maj Göteborgs universitet Jörgen Tholin, universitetsdirektör 27 maj Arbetsmiljöverket Anna Fogelberg Wik, avdelningschef 28 maj Professional Management Arne Svensson 2 juni Skolinspektionen Ann-Marie Begler, generaldirektör 12 juni Länsstyrelsen i Stockholms län Ann-Marie Algemo, särskild sakkunnig för jämställdhet Maria-Pilar Reyes, utvecklingsledare mot våld i nära relation Katarina Edlund, utvecklingsledare mot våld i nära relation Petra Tammert Seidefors, utvecklingsledare mot prostitution och människohandel Amanda Netscher, utvecklingsledare mot prostitution och människohandel 16 juni Svenskt Näringsliv Carina Lindfeldt, avdelningschef Edel Karlsson Håål, lönebildningsexpert
Bilaga 3 SOU 2015:86
558
Företrädare för Regeringskansliet
Under våren 2015 genomförde utredningen även intervjuer med företrädare för olika departement inom Regeringskansliet, i syfte att få underlag för analysen av jämställdhetspolitikens genomförande, från Regeringskansliets perspektiv.
Tabell 3 Genomförda intervjuer, april–juni 2015
Datum, departement/enhet, informant (namn och titel)
Datum Departement/enhet
Informant
23 mars Socialdepartementet/ Jämställdhetsenheten
Helen Lundkvist, enhetschef Annika Mansnérus, ämnesråd
7 april Socialdepartementet/ Jämställdhetsenheten
Lina Nilsson, departementssekreterare
17 april Utbildningsdepartementet/ Universitet- och högskoleenheten
Sara Bringle, kansliråd Helen Biller, departementssekreterare Lovisa Hellberg, departementssekreterare
17 april Socialdepartementet/ Jämställdhetsenheten, Finansdepartementet/ Enheten för statlig förvaltning
Josefine Emanuel Brattberg, departementssekreterare Helena Hagelberg, departementssekreterare Hans Mildenberger, kansliråd Lotta Ganeteg, departementssekreterare
20 maj Finansdepartementet/ Enheten för statlig förvaltning
Lena Westin, ämnesråd
29 maj Utbildningsdepartementet/ Enheten för ungdomspolitik och folkbildning
Katarina Arvidsson, departementssekreterare
3 juni Regeringskansliet Myndighetshandläggare för JiMmyndigheter: Skatteverket, Domstolsverket, Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen 4 juni Regeringskansliet Myndighetshandläggare för JiMmyndigheter: Arbetsförmedlingen, Statens kulturråd, Skolverket, samt jämställdhetssamordnare för Socialdepartementet 9 juni Finansdepartementet/ Budgetavdelningen
Kristina Padrón, ämnesråd Karin Moberg, departementssekreterare
25 juni Socialdepartementet/ Jämställdhetsenheten
Annika Mansnérus, ämnesråd
Bilaga 3
559
Övriga sammanträden med berörda aktörer
Jämställdhetsutredningens har även, utöver ovanstående redovisade intervjuer, samrått med en rad aktörer som berörs av och på olika sätt genomför regeringens jämställdhetspolitik.
Tabell 4 Sammanträden 2014–2015
Datum, organisation/funktion, informant
Datum Organisation/Funktion, Informant
25 juni 2014
SCB Carolina Nordström, utredare inom jämställdhetsstatistik. Lena Bernhardz, utredare inom jämställdhetsstatistik.
26 juni 2014 Utredningen om en nationell strategi för att nå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra Mikael Thörn, huvudsekreterare 26 juni 2014 Delegationen för jämställdhet i arbetslivet, huvudsekreterare Malin Wreder 7 augusti 2014 Riksrevisionen Frida Widmalm, revisionsdirektör Maria Bond, revisor Peter Eide-Jensen, revisor 26 augusti 2014 Sveriges Kommuner och Landsting projektledare Lillemor Harnell handläggare Magnus Jacobson 28 augusti 2014 Jämställdhetsminister 2006–2013 Nyamko Sabuni 3 september 2014 Statssekreterare för Nyamko Sabuni Christer Hallerby 5 september 2014 Länsstyrelsen i Gotlands län Kicki Scheller, enhetschef, Samhällsbyggnadsenheten Elin Turesson, samordnare Länsstyrelserna utvecklaar jämställdhet 19 september 2014 Utredare Jämställdhetsutredningen, SOU2005:66, Gertrud Åström 24 september 2014 Marja Lemne, fil. dr, universitetslektor, statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet 2 december 2014 Utredningen om en nationell strategi för att nå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra Mikael Thörn, huvudsekreterare Jenny Norén, utredningssekreterare 28 januari 2015 Sveriges Kommuner och Landsting Arbetsutskottet
Bilaga 3 SOU 2015:86
560
4 februari 2015 Länsstyrelserna särskilt sakkunniga för jämställdhet 9 april 2015 Sveriges Kvinnolobby Clara Berglund, ordförande Johanna Dahlin, organisationssekreterare 9 april 2015 Länsstyrelserna Landshövdingar 16 juni 2015 Länsstyrelserna Länsråden 16 juni 2015 LO, TCO och Saco Joa Bergold, utredare LO Ulrika Hagström, utredare TCO Karin Karlström, utredare Saco Lena Granqvist, ekonom lönebildning Saco 24 juni 2015 Svenskt Näringsliv Carola Lemne, verkställande direktör Christer Ågren, vice verkställande direktör 14 augusti 2015 Ekonomistyrningsverket Kenneth Eliasson, utredare Ann-Marie Ögren, expert 14 augusti 2015 Statistiska centralbyrån Carolina Nordström, utredare inom jämställdhetsstatistik. Lena Bernhardz, utredare, inom jämställdhetsstatistik. Fredrik Rahm, enhetschef, enheten för Befolkningsstatistik 19 augusti 2015 Sveriges Kommuner och Landsting Arbetsutskottet
Bilaga 4
561
Enkätundersökningar
Jämställdhetsutredningen genomförde under perioden februari–maj 2015 tre enkätundersökningar. Enkäterna riktades till statliga myndigheter, kommuner och länsstyrelserna. Konsultfirman Ramböll Management har administrerat enkäterna, men utredningen svarar för frågornas innehåll och analys av svaren.
Myndigheter
Enkäten skickades till statliga myndigheter som under perioden 2011–2014 har haft särskilda uppdrag inom jämställdhetsanslaget, och/eller uppdrag om jämställdhetsintegrering (s.k. JiM-uppdrag), totalt 57 myndigheter. 46 myndigheter besvarade enkäten, vilket ger en svarsfrekvens om 81 procent.
Enkätens utformning
Enkät till ledningen för myndigheter med jämställdhetsuppdrag för Jämställdhetsutredningen U 2014:06
År 2006 antog riksdagen ett mål för den nationella jämställdhetspolitiken: att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Till detta mål finns fyra delmål: en jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet och en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet samt att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
Jämställdhetsutredningen har enligt direktivet (dir. 2014:55) i uppdrag att bland annat bedöma effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande och att se över stödet till de aktörer som ansvarar
Bilaga 4 SOU 2015:86
562
för jämställdhetspolitikens genomförande. Er myndighet är en av de myndigheter som inom ramen för regeringens särskilda jämställdhetsåtgärder har fått uppdrag att arbeta med jämställdhet.
Mot bakgrund av detta önskar utredningen ta del av myndighetsledningens erfarenheter av dessa uppdrag och av jämställdhetsintegrering. Jämställdhetsintegrering är regeringens huvudsakliga strategi för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Jämställdhetsintegrering innebär att beslut inom alla politikområden ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv.
Vi skulle vara mycket tacksamma om ni kunde ta er tid att besvara denna enkät så utförligt som möjligt.
1. Vilket/vilka uppdrag som rör jämställdhet har er myndighet haft under 2011–2015?
– Enskilda uppdrag som rört del/delar av myndighetens verksamhet – Särskilt uppdrag om jämställdhetsintegrering (JiM – jämställdhets-
integrering i myndigheter)
2. I vilken utsträckning relaterar din myndighets jämställdhetsmål för verksamheten till de nationella jämställdhetspolitiska målen?
I stor utsträckning/ I viss utsträckning/ I liten utsträckning/ Myndigheten har inga jämställdhetsmål/ Vet ej
3. Hur arbetar din myndighet med jämställdhet? (flera val är möjliga)
– Vi har en särskild organisation/styrgrupp som erbjuder stöd i jäm-
ställdhetsarbetet – Som en del i ordinarie ledning och styrning, t.ex. genom sär-
skilda mål eller indikatorer för jämställdhet – Särskilda projekt med finansiering av regeringen inom avgränsade
verksamhetsområden – Genom vår roll som arbetsgivare gentemot våra anställda – Annat, nämligen… – Vi genomför inget arbete med jämställdhet
Bilaga 4
563
4. Fråga till JiM-myndigheterna: I vilken utsträckning anser Du att stödet från Nationella sekretariatet för genusforskning i myndighetens genomförande har varit tillräckligt?
Inte alls/ I viss utsträckning/ I stor utsträckning
5. I vilken utsträckning bedömer du att syfte och mål med myndighetens jämställdhetspolitiska uppdrag har varit tillräckligt tydliga?
Inte alls/ I viss utsträckning/ I stor utsträckning
6. I vilken utsträckning har myndighetens satsningar på jämställdhet lett till följande?
(Inte alls/ I liten utsträckning/ I viss utsträckning/ I stor utsträckning/ Vet ej) – Kunskapen inom verksamheten om jämställdhet har ökat – Medvetandet om vikten av ett jämställdhetsperspektiv i den egna
verksamheten har ökat – Myndigheten har identifierat behov av att ta fram ytterligare
kunskap om jämställdhet för att kunna utveckla verksamheten – Myndighetens ordinarie processer för styrning, ledning eller upp-
följning har påverkats genom att de i större utsträckning än tidigare inkluderar t.ex. könsuppdelad statistik eller jämställdhetsanalyser – Myndighetens samarbete med andra aktörer såsom andra myn-
digheter, kommuner, landsting och civilsamhällesorganisationer har ökat i jämställdhetsfrågor
7. Har din myndighets satsningar på jämställdhet lett till något annat? Ge exempel.
8. I vilken utsträckning har myndigheten fått tillräcklig återkoppling från regeringen på hur myndigheten har genomfört sitt uppdrag?
Inte alls/ I viss utsträckning/ I stor utsträckning
Bilaga 4 SOU 2015:86
564
9. Vilka av följande aspekter rörande myndighetens jämställdhetsarbete fungerar bra och vilka behöver utvecklas för att myndigheten ska uppnå en hållbar jämställdhetsintegrerad verksamhet?
(Fungerar bra som det är/ Det finns ett visst behov av utveckling/ Det finns ett stort behov av utveckling/ Ej relevant/ Vet ej) – Tiden för genomförande av särskilda satsningar – Uppföljningen av särskilda satsningar – Tillgången till resurser (avseende ekonomi och personal) – Kunskap inom verksamheten om jämställdhet – Kompetens om hur myndigheten bedriver förbättringsarbete – Samverkan mellan myndigheter – Samverkan med andra aktörer – Externt stöd för att hitta fungerande arbetsmetoder – Tydligare mål för myndighetens uppdrag och uppgifter som rör
jämställdhet – Tydligare återkoppling från regeringen i frågor som rör jäm-
ställdhet – Förankringen av arbetet hos chefer i myndigheten – Förankringen av arbetet hos medarbetare
10. Avslutningsvis, finns det något annat som Du skulle vilja föra fram angående arbetet med jämställdhetsintegrering i er myndighet?
Kommuner
Enkäten skickades till ett stratifierat urval av kommuner samt till ett särskilt nätverk av kommuner, totalt till 102 kommuner. 68 kommuner besvarade enkäten, vilket ger en svarsfrekvens om 67 procent. I det stratifierade urvalet ingick totalt 69 kommuner, varav 44 kommuner besvarade enkäten (svarsfrekvens 64 procent). I nätverket ingick totalt 33 kommuner, varav 24 kommuner besvarade enkäten (svarsfrekvens 73 procent).
Bilaga 4
565
Enkätens utformning
Enkät till Kommundirektörer för Jämställdhetsutredningen U2014:06
År 2006 antog riksdagen ett mål för den nationella jämställdhetspolitiken: att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Till detta mål finns fyra delmål: en jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet och en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet samt att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
Jämställdhetsutredningen har enligt direktivet (dir. 2014:55) i uppdrag att bland annat bedöma effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande, och att se över stödet till de aktörer som ansvarar för jämställdhetspolitikens genomförande. Mot bakgrund av detta önskar utredningen ta del av era erfarenheter av jämställdhetsarbetet i din kommun och av jämställdhetsintegrering som är regeringens huvudsakliga strategi för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen.
Vi är mycket tacksamma om ni tar er tid att besvara denna enkät så utförligt som möjligt, utifrån era specifika erfarenheter. Notera att denna enkät inte är anonym.
Samråd har skett med SKL enligt förordning SFS (1982:668), vilken reglerar hur uppgifter kan samlas in från kommuner, landsting eller regioner.
1. Har din kommun deltagit i satsningen Program för Hållbar jämställdhet (Håj)?
Ja/ Nej
2. I vilken utsträckning relaterar din kommuns jämställdhetsmål för verksamheten till de nationella jämställdhetspolitiska målen?
I stor utsträckning/ I viss utsträckning/ I liten utsträckning/ Kommunen har inga jämställdhetsmål/ Vet ej
Bilaga 4 SOU 2015:86
566
3. Hur arbetar din kommun med jämställdhet? (flera val är möjliga)
– Vi har en särskild organisation/styrgrupp av tjänstemän som er-
bjuder stöd i jämställdhetsarbetet – Vi har en politiskt tillsatt ansvarig för jämställdhet, t.ex. kom-
munalråd, nämnd, utskott eller motsvarande – Som en del i ordinarie ledning och styrning, t.ex. genom särskilda
mål eller indikatorer för jämställdhet – Särskilda projekt med finansiering av regeringen inom avgrän-
sade verksamhetsområden – Genom vår roll som arbetsgivare gentemot våra anställda – Annat, nämligen… – Vi genomför inget arbete med jämställdhet
4. I vilken utsträckning har din kommuns satsningar på jämställdhet lett till följande?
(Inte alls/ I liten utsträckning/ I viss utsträckning/ I stor utsträckning/ Vet ej) – Kunskapen inom verksamheten om jämställdhet har ökat – Medvetandet om vikten av ett jämställdhetsperspektiv i den egna
verksamheten har ökat – Kommunen har identifierat behov av att ta fram ytterligare kun-
skap om jämställdhet för att kunna utveckla verksamheten – Kommunens ordinarie processer för styrning, ledning eller upp-
följning har påverkats genom att de i större utsträckning än tidigare inkluderar t.ex. könsuppdelad statistik eller jämställdhetsanalyser – Kommunens samarbete med andra aktörer såsom andra kom-
muner, landsting och civilsamhälleorganisationer har ökat
5. Har din kommuns satsningar på jämställdhet lett till något annat? Ge exempel.
Bilaga 4
567
6. Vilket stöd har din kommun fått från länsstyrelsen i arbetet med jämställdhet?
– Utbildningsstöd – Expertstöd – Processtöd – Annat, nämligen: – Inget stöd
Om ja:
7. Är din kommun nöjd med det stöd den har fått från länsstyrelsen i arbetet med jämställdhet?
Ja/ Nej/ I viss mån/ Vet ej
8. Vilka av följande aspekter rörande ert jämställdhetsarbete fungerar bra och vilka behöver utvecklas för att kommunen ska uppnå en hållbar jämställdhetsintegrerad verksamhet?
(Fungerar bra som det är/ Det finns ett visst behov av utveckling/ Det finns ett stort behov av utveckling/ Ej relevant/ Vet ej) – Tiden för genomförande av särskilda satsningar – Uppföljningen av särskilda satsningar – Tillgången till resurser (avseende ekonomi och personal) – Kunskap inom verksamheten om jämställdhet – Kompetens om hur kommunen bedriver förbättringsarbete – Samverkan mellan kommuner – Samverkan med andra regionala aktörer – Stöd från statliga myndigheter – Externt stöd för att hitta fungerande arbetsmetoder – Förankringen av arbetet hos chefer i kommunen – Förankringen av arbetet hos den politiska ledningen – Förankringen av arbetet hos medarbetare
Bilaga 4 SOU 2015:86
568
– Dialog om satsningarna hos berörda brukare/medborgare
9. Avslutningsvis, finns det något annat som du skulle vilja förmedla till Jämställdhetsutredningen angående arbetet med jämställdhet i din kommun?
Länsstyrelser
Enkäten skickades till de särskilt sakkunniga för jämställdhet på länsstyrelserna, totalt 21 länsstyrelser. Samtliga länsstyrelser besvarade enkäten, vilket ger en svarsfrekvens om 100 procent. I två fall besvarades enkäten av enhetschefen istället för särskild sakkunnig, då tjänsterna för särskilt sakkunniga vid dessa länsstyrelser vid enkätens genomförande var vakanta.
Enkätens utformning
Enkät till Länsstyrelsernas särskilt sakkunniga för jämställdhet
Jämställdhetsutredningen U 2014:06 har i uppdrag att bedöma effektiviteten i jämställdhetspolitikens genomförande, och att se över stödet till de aktörer som ansvarar för jämställdhetspolitikens genomförande (dir.2014:55). Mot bakgrund av detta önskar utredningen ta del av länsstyrelsernas erfarenheter i sitt arbete med jämställdhet. Vi är mycket tacksamma om ni tar er tid att besvara denna enkät så utförligt som möjligt, utifrån era specifika erfarenheter.
Ramböll administrerar enkäten i samarbete med Jämställdhetsutredningen. Enkäten är inte anonym.
Bakgrund och regionala förutsättningar
1. Har du något annat ansvarsområde vid Länsstyrelsen än det som särskilt sakkunnig för jämställdhet? Om ja, i hur stor omfattning (precisera gärna i procent av en heltidstjänst)?
2. Vilka huvudsakliga utmaningar stöter du på i ditt arbete med jämställdhet och jämställdhetsintegrering? Vad upplever du att utmaningarna främst beror på?
Bilaga 4
569
3. Upplever du att dessa utmaningar är specifika för din region? På vilket sätt? Ge gärna konkreta exempel.
Samverkan och samordning
1. Samverkar du med andra aktörer i länet för att genomföra länsstyrelsens uppdrag avseende jämställdhet? Med vilka? Ge gärna konkreta exempel.
2. Har du samverkat med några av de nationella jämställdhetssatsningar, exempelvis Program för Hållbar jämställdhet (HåJ) eller Jämställdhetsintegrering i Myndigheter (JiM), som har genomförts på senare år? På vilket sätt? Ge gärna konkreta exempel.
3. I vilken utsträckning instämmer du med att samordningen av de särskilt sakkunniga i ett eget nätverk fungerar på ett tillfredsställande vis i dag?
Instämmer helt/ Instämmer delvis/ Instämmer inte
Effekter och genomförande
1. I vilken utsträckning instämmer du med att länsstyrelsens arbete med jämställdhetsintegrering och med att nå de jämställdhetspolitiska målen får ett bra genomslag i din region?
Instämmer helt/Instämmer delvis/Instämmer inte På vilket sätt? Ge gärna konkreta exempel!
Styrning och stödfunktioner
1. På vilka områden, om något, anser du att det finns ett behov av utökat stöd för att länsstyrelserna ska kunna genomföra uppdraget avseende jämställdhet?
Du kan fylla i mer än ett alternativ – utveckla dock gärna dina svar och ge konkreta exempel, samt ge även gärna förslag till förbättringsmöjligheter.
Bilaga 4 SOU 2015:86
570
(Utökat stöd behövs från: Regeringsnivå till Länsstyrelsen/ Länsstyrelsens ledningsnivå till de särskilt sakkunniga/ De särskilt sakkunniga till aktörer i länet/ Annat stöd behövs) – Kompetensutveckling – Utvärdering och uppföljning – Samverkan med andra aktörer lokalt och regionalt – Samverkan med andra aktörer nationellt – Övergripande samordning på ett nationellt plan – Övrigt:
2. I vilken utsträckning instämmer du med att uppdraget avseende jämställdhet i länsstyrelseinstruktionen är tydligt?
Instämmer helt/ Instämmer delvis/ Instämmer inte
3. På vilket sätt, om något, anser du att det skulle kunna förtydligas? Ge gärna konkreta exempel!
4. I vilken utsträckning instämmer du med att länsstrategierna utgör ett värdefullt verktyg i arbetet med jämställdhet och jämställdhetsintegrering i din region och internt i din länsstyrelse?
Instämmer helt/ Instämmer delvis/ Instämmer inte På vilket sätt? Ge gärna konkreta exempel!
Långsiktighet och hållbarhet
1. I vilken utsträckning instämmer du med att det finns en långsiktighet och en hållbarhet i arbetet med jämställdhet och jämställdhetsintegrering i din region?
Instämmer helt/Instämmer delvis/Instämmer inte
2. Anser du att långsiktigheten och hållbarheten skulle kunna stärkas? I så fall hur?
Bilaga 4
571
Du kan fylla i mer än ett alternativ – utveckla dock gärna dina svar och ge konkreta exempel, samt ge även gärna förslag till förbättringsmöjligheter. (Med stöd från: Regeringskansliet/ Länsstyrelsens ledningsnivå/ En ny särskild myndighet/ En särskild länsstyrelse med ett samordnande uppdrag)
– Tydligare krav på utvärdering av länsstyrelsernas arbete i länen – Tydligare och mer samordnad uppföljning av länsstyrelsernas
arbete i länen – Bättre samordning på ett nationellt plan av länsstyrelsernas arbete
i länen – Bättre samverkan med andra aktörer i regionen – Bättre samverkan med andra aktörer nationellt – Övrigt
Övrigt
1. Finns det något som du skulle vilja förmedla till Jämställdhetsutredningen som inte har framkommit i denna enkät?
Bilaga 5
573
Referensgrupp
Jämställdhetsutredningens referensgrupp har sammanträtt vid tre tillfällen:
2. den 18 december 2014, Utbildningsdepartementet, Stockholm
3. den 5 mars 2015, Stockholms universitet, Stockholm
4. den 19 augusti 2015, Garnisonen, Stockholm
Referensgruppen bestod av följande organisationer: – Crossing Boarders – Folkbildningsrådet – Fredrika Bremer-Förbundet – Handikappförbunden – Hela Sverige ska leva – Ideell kulturallians – Landsrådet för Sveriges ungdomsorganisationer – Miljöpartiets jämställdhetskommitté – Moderatkvinnorna – Män för Jämställdhet – Pensionärernas riksorganisation – Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners
rättigheter – Riksförbundet för sexuell upplysning – Riksförbundet Internationella romska och resande Kvinnocenter
Bilaga 5 SOU 2015:86
574
– Riksorganisationen för kvinnojourer i Sverige – Rädda Barnen – Röda Korset – Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige – Kvinno-
kommittén – Svenska samernas riksförbund – Sveriges Förenade Studentkårer – Sveriges Kvinnolobby – Sveriges Riksidrottsförbund – Synskadades Riksförbund – Unizon (tidigare Sveriges Kvinno- och tjejjourers Riksförbund) – UN Women Sverige – Winnet Sverige
Bilaga 6
575
Myndigheter med jämställdhetsperspektiv i instruktionen
Tabell Statliga förvaltningsmyndigheter med jämställdhetsperspektiv i instruktionen år 2014/2015
Departement/myndighet Skrivningar om jämställdhet Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetsförmedlingen 3§ Arbetsförmedlingens verksamhet ska utformas så att: punkt 8: den främjar mångfald och jämställdhet samt motverkar diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden. Arbetsmiljöverket 2§ 8. ansvara för ett informationssystem om arbetsskador där skillnader i arbetsskador mellan kvinnor och män särskilt ska belysas Diskrimineringsombudsmannen (Kulturdepartementet)
1§ Diskrimineringsombudsmannen ska, i relevanta delar, i sin årsredovisning redovisa resultatet av sin verksamhet fördelat på kvinnor och män.
Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering
1§ 5. I uppföljnings- och utvärderingsarbetet ska effekterna för kvinnor och män särskilt belysas.
Medlingsinstitutet 4§ Medlingsinstitutet ska analysera löneutvecklingen från ett jämställdhetsperspektiv och följa frågan om diskriminering i lönesättningen på andra grunder än kön. Medlingsinstitutet ska vidare vid sina överläggningar med arbetsmarknadens parter om kommande och pågående avtalsförhandlingar fästa uppmärksamheten på vikten av att de centrala kollektivavtalen konstrueras så att de främjar de lokala parternas arbete med lönefrågor ur ett jämställdhetsperspektiv. Institutet ska i detta arbete samråda med Diskrimineringsombudsmannen.
1 Tabellen utgår från SCB:s rapport Kvantitativ uppföljning av strategin för arbetet med jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet, 2015. Inom parantes i tabellen anges det departement som myndigheten lyder under år 2015, i de fall detta skiljer sig åt från SCB:s underlag för 2014. Tabellen innehåller även uppdaterade instruktioner för de myndigheter som har fått förnyade instruktioner år 2015 med ett jämställdhetsperspektiv: Arbetsförmedlingen, MUCF, Sida, Socialstyrelsen och Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd.
Finansdepartementet
Finanspolitiska rådet 11§ Jämn könsfördelning ska eftersträvas [inom rådet]. Konjunkturinstitutet 4a§ Jämn könsfördelning ska eftersträvas [inom rådet].
Försvarsdepartementet
Försvarsmakten 5c§ Försvarsmakten ska i sin verksamhet verka i enlighet med Förenta nationernas säkerhetsråd resolutioner 1325 (2000) och 1820 (2008) om kvinnor, fred och säkerhet. Resolutionerna ska särskilt beaktas vid utbildning samt vid planering, genomförande och utvärdering av insatser. Förordning (2010:650).
Jordbruksdepartementet
Livsmedelsverket (Näringsdepartementet) 5§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Myndigheten ska i sitt informations- och utredningsarbete utgå från kvinnors respektive mäns villkor och behov. Individbaserad statistik ska genomgående presenteras och analyseras med kön som övergripande indelningsgrund, om det inte finns särskilda skäl mot detta. Sametinget (Kulturdepartementet) 3§ Sametinget ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i myndighetens verksamhet. Myndigheten ska i beslut som rör individen utgå från kvinnors respektive mäns villkor och behov samt aktivt analysera konsekvenserna för kvinnor respektive män av de beslut som fattas. Individbaserad statistik ska genomgående presenteras och analyseras med kön som övergripande indelningsgrund, om det inte finns särskilda skäl mot detta. Skogsstyrelsen (Näringsdepartementet) 4§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Individbaserad statistik ska genomgående presenteras och analyseras med kön som övergripande indelningsgrund, om det inte finns särskilda skäl mot detta. Statens jordbruksverk (Näringsdepartementet)
6§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Individbaserad statistik ska genomgående presenteras och analyseras med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta.
Justitiedepartementet
Allmänna reklamationsnämnden (Finansdepartementet)
7§ Statistiken ska vara uppdelad avdelningsvis på anmälarnas kön, ålder och bostadsort.
Brottsförebyggande rådet 2§ 9. integrera ett jämställdhets-, barn- och ungdomsperspektiv i sin verksamhet genom att i sitt utvärderings-, forsknings- och utvecklingsarbete belysa och beakta förhållandena utifrån ålder och kön. Om det inte finns särskilda skäl mot det ska myndigheten redovisa statistik, uppföljningar och analyser med kön som övergripande indelningsgrund. Brottsoffermyndigheten 2§ Brottsoffermyndigheten ska 7. integrera ett jämställdhets-, barn- och ungdomsperspektiv genom att i sin verksamhet belysa och beakta förhållandena utifrån ålder och kön. Om det inte finns särskilda skäl mot det, ska myndigheten redovisa statistik, uppföljningar och analyser med kön som övergripande indelningsgrund. Konsumentverket (Finansdepartementet) 7§ 4. Om det inte finns särskilda skäl mot det, redovisa sin statistik, sina uppföljningar och sina analyser med kön som övergripande indelningsgrund och uppdelade på ålder, inrikes respektive utrikes födda samt bostadsort. Migrationsverket 2§ 8. vid genomförandet av verksamheten belysa och beakta kvinnors och mäns villkor
Kulturdepartementet
Forum för levande historia 2a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Institutet för språk och folkminnen 2a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete Konstnärsnämnden 2§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Livrustkammaren och Skoklosters slott med Stiftelsen Hallwyllska palatset
2a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete.
Moderna museet 5§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Myndigheten för kulturanalys 3§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Myndigheten för radio och tv 4§ Myndigheten ska ha ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv i sin verksamhet. Myndigheten för tillgängliga medier 4§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete i sin verksamhet. Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde
4§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete
Naturhistoriska riksmuseet 2a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Nämnden för hemslöjdsfrågor 2a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Riksantikvarieämbetet 2§ Myndigheten ska särskilt 8. integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Riksarkivet 12§ Riksarkivet ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete Riksutställningar 2a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Statens centrum för arkitektur och design 4§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barn- och ungdomsperspektiv samt även främja ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete i sin verksamhet. Statens försvarshistoriska museer 2a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete.
Statens historiska museer 5§ Myndigheten ska särskilt: 6. integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Statens konstråd 2a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Statens kulturråd 3§ Myndigheten ska också: 2. integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barn- och ungdomsperspektiv samt även främja ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete i sin verksamhet, Statens maritima museer 2a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Statens medieråd 3§ Myndigheten ska ha ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv i verksamheten. Statens museer för världskultur 3a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete. Statens musikverk 3§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete.
Miljödepartementet (Miljö- och energidepartementet)
Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggnad
2§ 9. verka för att ett genusperspektiv får genomslag i forskningen, punkt 10. främja jämställdhet mellan kvinnor och män. 5§ Formas ska sträva efter en jämn könsfördelning i beredningsorganisationen.
Näringsdepartementet
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
5§ Myndigheten ska i sitt arbete beakta kvinnors och mäns villkor.
Post- och telestyrelsen 12§ Post- och telestyrelsen ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i all sin verksamhet och där det bedöms lämpligt särskilt belysa och beakta kvinnors och mäns villkor.
Statens väg- och transportforskningsinstitut 9§ Vid anställning av en professor ska styrelsen hämta in yttrande från minst tre personer som är särskilt förtrogna med
anställningens ämnesområde. Högst en av dessa får vara anställd vid institutet. Både män och kvinnor ska vara representerade, om inte synnerliga skäl talar emot det.
Tillväxtverket 5§ De insatser som Tillväxtverket utvecklar och genomför ska: 3. beakta kvinnors och mäns förutsättningar Verket för innovationssystem 2§ Verket för innovationssystem ska 6. beakta forskningsetiska frågor, främja jämställdhet inom sitt verksamhetsområde och främja forskning om jämställdhet med fokus på vad som hindrar eller möjliggör innovation.
Socialdepartementet
Boverket (Näringsdepartementet) 3§ 2. beakta de konsekvenser som verkets beslut och verksamhet kan få för funktionshindrade, barn, ungdomar och äldre samt för integration, boendesegregation, folkhälsa och jämställdhet, Folkhälsomyndigheten 3§ Myndigheten ska särskilt: 1. analysera utvecklingen av hälsan och hälsans bestämningsfaktorer och hur bestämningsfaktorerna fördelas efter kön, etnisk eller kulturell bakgrund, socioekonomisk tillhörighet, sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck, funktionsnedsättning och ålder, Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd
2§ 10. främja jämställdhet mellan kvinnor och män. 7§: Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd ska eftersträva en jämn könsfördelning i beredningsorganisationen.
Försäkringskassan 2§ 11. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet, Länsstyrelserna, samtliga 21 3§ Länsstyrelsen har bland annat uppgifter i fråga om 13. jämställdhet. 5§ Länsstyrelsen ska 1. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor, 2. genomgående analysera och presentera individbaserad statistik med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta. 44§ Vid länsstyrelsen ska det finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet. Nämnden för statligt stöd till trossamfund (Kulturdepartementet)
2a§ Myndigheten ska i sin verksamhet integrera ett jämställdhets-, mångfalds- och barnperspektiv samt ett internationellt och interkulturellt utbyte och samarbete.
Pensionsmyndigheten 2§ 7. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet, Socialstyrelsen 2§ Socialstyrelsen ska inom sitt verksamhetsområde främja jämställdhet samt ha ett samlat ansvar för att främja lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet och könsuttryck. Statens institutionsstyrelse 4§ Myndigheten ska - utforma sin verksamhet så att den utgår från flickors och pojkars samt kvinnors och mäns villkor och behov, Statskontoret (Finansdepartementet) 3§ Myndigheten ska, där så är relevant, beakta kvinnors och mäns villkor i sitt utvärderings- och analysarbete.
Statsrådsberedningen
Regeringskansliet Beslut om jämställdhetsintegrering
Utbildningsdepartementet
Centrala studiestödsnämnden 3§ CSN ska beakta kvinnors och mäns villkor i sitt utvärderings- och analysarbete. Individbaserad statistik ska genomgående presenteras och analyseras med kön som övergripande indelningsgrund, om det inte finns särskilda skäl mot detta. Myndigheten för yrkeshögskolan 10§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Polarforskningssekretariatet 1§ 8. främja jämställdhet mellan kvinnor och män inom forskning, Sameskolstyrelsen 4§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Specialpedagogiska skolmyndigheten 16§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Statens skolinspektion 7§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet. Statens skolverk 13§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter i sin verksamhet.
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällsfrågor
Särskilda uppgifter som rör ungdomsfrågor: 6§ Myndigheten ska i sina insatser inkludera ett aktivt arbete med jämställdhetsintegrering. 7§ Myndigheten ska inom ramen för sina insatser arbeta för att motverka diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. 13§ Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde redovisa statistik, uppföljningar och analyser med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta.
Universitets- och högskolerådet 13§ Myndigheten ska inom högskolan motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. 14§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Universitetskanslersämbetet 6§ Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Vetenskapsrådet 1§ 14. främja jämställdhet mellan kvinnor och män inom sitt verksamhetsområde, 15. rapportera i vilken utsträckning hänsyn tagits till könsspecifika förhållanden inom Vetenskapsrådets ämnesområden
Utrikesdepartementet
Folke Bernadotteakademin 4§ Myndighetens uppdrag omfattar insatser på följande områden: 5 genomförande av FN:s säkerhetsråds resolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet. 5 § 3. förvalta och besluta om statligt stöd inom området kvinnor, fred och säkerhet. Kommerskollegium 10§ Myndigheten ska inom sitt verksamhetsområde: 4. integrera ett jämställdhetsperspektiv Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete
2§ För att uppfylla det biståndspolitiska målet ska myndighetens verksamhet utgå från och genomsyras av: 3. ett integrerat jämställdhetsperspektiv som inkluderar en analys av kvinnors och flickors respektive mäns och pojkars situation
5
Innehåll
Inledning .............................................................................................. 3 Författarpresentation .......................................................................... 7 Delmål 1: En jämn fördelning av makt och inflytande,
Christina Bergqvist, professor Uppsala universitet .............. 11
Delmål 2: Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning),
Anita Nyberg, professor emeriat Stockholms universitet ................................................................................ 51
Delmål 2: Ekonomisk jämställdhet (Utbildning),
Mia Heikkilä, fil dr. Mälardalens högskola .......................... 129
Delmål 3: En jämn fördelning av det obetalda hem- och
omsorgsarbetet, Maria Stanfors, professor Lunds universitet .............................................................................. 179
Delmål 4: Mäns våld mot kvinnor ska upphöra,
Maria Eriksson, professor Mälardalens högskola ............... 235
Media, inklusive sociala medier, Madeleine Kleberg, docent
Stockholms universitet ......................................................... 339
Kultur, Vanja Hermele, doktorand Stockholms universitet ........ 373 Hälsa, Karin Schenck-Gustafsson, professor Karolinska
institutet och Sara Dahlin, utredare Socialstyrelsen ........... 413
7
Författarpresentation
Christina Bergqvist är professor i statsvetenskap vid statsvetenskap-
liga institutionen, Uppsala universitet. Hennes forskning handlar om genus och politik, kvinnorepresentation, jämförande feministisk politik och välfärdspolitik.
Anita Nyberg är professor emerita i genusvetenskap, Stockholms
universitet. Hon var professor i könsperspektiv på arbete och ekonomi vid Arbetslivsinstitutet fram till 2007 när institutet lades ned. I slutet av 1990-talet var hon huvudsekreterare i den s.k. Kvinnomaktutredningen samt deltog även i Jämställdhetspolitiska utredningen i mitten på 2000-talet genom att skriva ett avsnitt om ekonomisk jämställdhet. Hon deltar som expert i European Network of Experts on Employment on Gender Equality.
Mia Heikkilä är fil dr och lektor i pedagogik vid Akademin för
utbildning, kultur och kommunikation vid Mälardalens högskola. Hennes forskningsområden rör frågor om genus, social rättvisa, organisation och lärande inom utbildningsområdet. Tidigare 2015 kom hennes bok ”Lärande och jämställdhet i förskolan och skolan” på Liber.
Maria Stanfors är fil dr och professor i ekonomisk historia och verk-
sam vid ekonomisk-historiska institutionen och vid Centrum för ekonomisk demografi, Lunds universitet. Hennes forskning är inriktad på könsrelationer på arbetsmarknaden och i familjen – förr och nu – på både mikro- och makronivå. För närvarande leder hon forskningsprojekt om framväxten av lönediskriminering på svensk arbetsmarknad samt om kön, föräldraskap och tidsanvändning. Bland hennes senaste publikationer finns artiklar i Economic History Review, European Sociological Review, Perspectives of Sexual and Reproductive Health, Demographic Research samt Journal of Family Issues.
Författarpresentation SOU 2015:86
8
Maria Eriksson är professor i socialt arbete vid Mälardalens högskola.
Hennes forskning är inriktad på vad olika former av ojämlikhet betyder för den politiska och praktiska hanteringen av mäns våld mot kvinnor och barn, i synnerhet när det gäller föräldraskap och barns rättigheter. Bland hennes nyare publikationer finns bland annat böckerna Barns röster om våld – att lyssna, tolka och förstå, Domestic violence, family law and school. Children’s right to participation, protection, and provision och När barn som upplevt våld möter socialtjänsten – om barns perspektiv, delaktighet och giltiggörande.
Madeleine Kleberg, fil dr och docent i medie- och kommunikations-
vetenskap, Stockholms universitet. Forskningen behandlar framför allt mediernas konstruktion av genus i ett historiskt perspektiv. Hon har nyligen redigerat antologin Mediers känsla för kön. Feministisk
medieforskning (2015) (tillsammans med Anja Hirdman). Medverka-
de i Högskoleverkets serie om genusperspektiv med Genusperspek-
tiv på medie- och kommunikationsvetenskap (2006). Vanja Hermele är sedan 2014 doktorand i genusvetenskap vid
Stockholms universitet. I avhandlingsprojektet ”State of the Art” undersöks hur nation, jämställdhet och mångfald förhåller sig till varandra inom kulturens politik och praktik. Vanja har under de senaste tio åren undersökt kulturområdet i ett antal rapporter, senast i ”Bland föreställningar och förebilder. Jämställdhetsarbete på kulturområdet” (2014) på uppdrag av Myndigheten för kulturanalys.
Karin Schenck-Gustafsson är seniorprofessor i hjärt-kärlsjukdomar
vid Karolinska Institutet (KI) och kliniskt verksam vid Karolinska Universitetssjukhuset, Stockholm. Hon är grundare av och ordförande för Centrum för Genusmedicin vid KI, det första centrat i Europa och som ledde till att hon blev hedersdoktor i Österrike 2014. Aktuella huvudforskningsområden är genusaspekter på kranskärlsjukdom, läkemedelsanvändning och kvinnliga och manliga läkares arbetsmiljö i Stockholm och i Europa. Hon startade ett speciellt hjärtrehabiliteringsprogram för kvinnor 1997 på Saltsjöbadens Sjukhus med betoning på stresshantering, det genusmedicinska forskningscentret vid KI 2001 och är initiativtagare till en kunskapsbank om köns- och genusaspekter vid läkemedelsanvändning (Genusknappen) inom Stockholms Läns Landsting.
SOU 2015:86 Författarpresentation
9
Sara Dahlin är utredare på Socialstyrelsen och arbetar för närvar-
ande som samordnare av myndighetens satsning på jämställdhetsintegrering. Sara har tidigare arbetat som sakkunnig i jämställd vård vid Stockholms läns landsting och även på uppdrag av Programkontoret för Hållbar jämställdhet vid Sveriges Kommuner och Landsting. Sara har en har en fil kand i genusvetenskap, är författare till en bok om jämställdhet och har även lång erfarenhet av internationellt jämställdhetsarbete, bland annat i samarbete med Svenska Institutet.
11
Underlag till
Jämställdhetsutredningen U 2014:06
Delmål 1:
En jämn fördelning av makt och inflytande
Christina Bergqvist, professor Uppsala universitet
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
12
Innehåll
Inledning ........................................................................................... 14 Delmålet makt och inflytande .......................................................... 15 Indikatorerna .................................................................................... 16 Forskning om makt och inflytande ................................................. 18
Representation ........................................................................ 19 Rättvisa .................................................................................. 19 Intresse .................................................................................. 20 Resurs .................................................................................. 20 Argumentens tillämpning ...................................................... 21
Den offentliga sfären ........................................................................ 22
Könsfördelningen i riksdagen ................................................ 22 Riksdagsledamöter med utländsk bakgrund ......................... 25 Utskotten ................................................................................ 25 Regering och regeringskansli ................................................. 27 Myndigheter och offentlig sektor ......................................... 29 Statliga hel- och delägda företag och affärsverk ................... 31 Landsting och kommun ......................................................... 32 Internationell utblick över politisk representation .............. 34
Det privata näringslivet .................................................................... 35 Medborgerliga aktiviteter ................................................................. 37
Fackliga organisationer .......................................................... 39
Sammanfattning ................................................................................ 41 Referenser .......................................................................................... 43
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
13
Bilagor
Bilaga 1 Appendix............................................................................ 46
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
14
Inledning
År 2006 antog riksdagen gällande mål inom jämställdhetspolitiken. Det övergripande målet är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina liv. Utifrån denna målsättning arbetar regeringen med fyra delmål. Dessa är en jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet, jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och att mäns våld mot kvinnor ska upphöra (prop.2005/06:155; bet. 2005/06:AU11; prop 2012/12:1; rskr. 2005/06:257).
Syftet med denna rapport är att analysera utvecklingen under de senaste 10 åren rörande det första delmålet, en jämn fördelning av makt och inflytande. I officiell statistik brukar jämn könsfördelning betyda att inget av könen ska vara representerat med mindre än 40 procent. Resultaten från denna granskning kan sammanfattas i ett antal punkter som visar att på vissa områden har det skett framgångar medan andra områden präglas av status quo eller tillbakagång.
Här är exempel på områden där vi ser att en redan uppnådd jämn könsfördelning består eller att andelen kvinnor ökar: – Sveriges regeringar har under de senaste 20 åren haft jämn köns-
fördelning – Bland förtroendevalda i kommunerna ligger den genomsnittliga
andelen kvinnor på en stabil nivå runt 40 procent – Ökad andel kvinnor bland myndighetschefer – I de statliga företagen ökar andelen kvinnor som chefer
Den stora utmaningen är att på många håll består eller till och med ökar åter männens dominans. De senaste 10 åren har inte inneburit att männens dominans på maktpositioner brutits på följande områden: – I riksdagen har andelen män ökat två val i rad – I riksdagsutskotten har andelen män ökat och det finns återigen
en mer ”traditionell” könsarbetsfördelning. I t.ex. finansutskottet är andelen kvinnor 35 procent och i socialutskottet 53 procent – Sverige har aldrig haft en kvinnlig statsminister
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
15
– En större andel män än kvinnor har icke-direktvalda politiska
maktpositioner – På de ledande positionerna i det privata näringslivet finns fort-
farande de största könsskillnaderna
Sammanfattningsvis finns det således en systematisk skillnad mellan kvinnors och mäns tillgång till positioner med inflytande och makt. Män har oftare de högsta och mest prestigefyllda positionerna i både politiken, staten, näringslivet och det civila samhället. Det betyder att det fortfarande råder en så kallad vertikal könssegregation, dvs. att i regel avtar andelen kvinnor ju högre upp i hierarkin man går. I både den privata och den offentliga sektorn finns dessutom en könssegration där män i högre grad än kvinnor bestämmer över ekonomi och produktion och kvinnor om kultur och reproduktion. Det råder därmed en fortsatt horisontell könssegregation där kvinnor och män således finns på olika områden.
Det är framför allt i synliga positioner, där rekryteringen är öppen och föremål för politiska åtgärder, som skillnaden mellan kvinnor och män har minskat. Det är speciellt tydligt då det gäller de direktvalda politikerna, vilka är utsatta för granskning av väljare och media och rekryteringen till olika positioner relativt sett transparant. De politiska partierna har i dag också mycket att vinna på att visa upp en jämställd profil och har ansträngt sig för att föra fram både kvinnor och män på valbara platser. Ett undantag är emellertid Sverigedemokraterna, som gått fram trots en låg andel kvinnor. På de mer dolda maktpositionerna och i det privata näringslivet finns de största könsskillnaderna. Det privata näringslivet har inte lyckats att med frivilliga åtgärder åstadkomma en jämn könsfördelning i styrelser och på chefspositioner. Dessa mönster bekräftar tidigare undersökningar om kön, makt och inflytande (SOU 2007:108).
Delmålet makt och inflytande
Det första jämställdhetspolitiska delmålet är en jämn fördelning av makt och inflytande, vilket innebär att kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Makt och inflytande är emellertid begrepp som inte enkelt låter sig fångas och mätas. I
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
16
forskningen är makt ett mycket omdiskuterat begrepp och det finns ingen enkel definition som alla kan enas kring. I genusforskningen är frågor om kön/genus och makt centrala då just könstillhörighet utgör en grundläggande kategori för hur makt och inflytande fördelas. Innan det demokratiska genombrottet i Sverige år 1921 då allmän och lika rösträtt infördes var kvinnor uteslutna från de flesta medborgerliga rättigheter (Rönnbäck 2004). Den politiska och ekonomiska makten låg i männens händer och framför allt män från de övre samhällsskikten. Att ha tillgång till maktpositioner och finnas representerad i beslutsfattande organ är en väg till makt och inflytande (Göransson 2007; Bergqvist, Adman & Jungar 2008).
Ett sätt att närma sig frågan om makt är därför att undersöka deltagande i medborgerliga aktiviteter som syftar till att påverka politiska beslut och att undersöka representation på poster i beslutsfattande organ. Eftersom män som grupp historiskt sett har varit helt dominerande eller åtminstone i majoritet jämfört med gruppen kvinnor kan könsuppdelad statistik över tid ge oss en bra indikation på maktskillnader mellan kvinnor och män och hur de förändrats. Området makt och inflytande är i jämställdhetspolitiken indelat i olika delområden där makt och inflytande utövas och mäts med ett antal indikatorer.
Indikatorerna
För att få en indikation om hur makt och inflytande är fördelade mellan gruppen kvinnor och gruppen män har regeringen fastställt ett antal indikatorer (Ds 2013:37 Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken). I föreliggande rapport används några av dessa indikatorer för att få en bild av utvecklingen över tid. Indikatorerna, som undersöks här, ska inte ses som ett mått på hela den komplexa frågan om makt och inflytande. De kan enbart ge ett begränsat svar. En indikator är en förenkling av verkligheten, men innebär en möjlighet att göra något så mångtydigt som makt mätbart. Utgångspunkten i denna rapport är att indikatorerna kan ge viktig vägledning om hur makten är fördelad och utvecklas över tid, men för djupare förståelse av maktens mekanismer krävs även andra typer av studier. Exempel på sådana studier finns i forskningen om hur maktförhållanden ser ut i olika beslutsprocesser och
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
17
fördjupade analyser av vem och vilka intressen som får genomslag i politiken. Denna rapport avgränsas emellertid till att undersöka indikatorer, som framförallt visar hur könsfördelningen ser ut på ett antal maktpositioner. De indikatorer som nämndes som exempel i uppdragsbeskrivningen från Jämställdhetsutredningen är:
Politiken
– Nominerade och valda (ev. avhoppade) till allmänna val på natio-
nell, regional och lokal nivå – Riksdagens sammansättning efter val 1921–2014 – Kommun- och landstingsstyrelsers ordförande – Regering och regeringskansli efter position – Svenska EU-parlamentariker
Näringslivet
– Styrelser och ledning i börsföretag – Chefer i privat sektor efter typ av chef
Offentlig sektor
Chefer i offentlig sektor efter typ av chef (representation i statliga styrelser och kommittéer, högre tjänstemän i staten, inkl. landshövdingar, ambassadörer, m.m.)
Övriga sektorer
– Akademin (professorer, lektorer, doktorander m.m.) – Medborgerliga aktiviteter (deltagande i aktiviteter: politiskt parti,
facklig organisation, föreningslivet)
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
18
I denna rapport kommer utvecklingen av ovanstående indikatorer under de senaste 10 åren att beskrivas och analyseras. Då det är möjligt ges en fördjupad bild utifrån andra variabler än kön.
Forskning om makt och inflytande
Forskningen om makt och inflytande är mycket omfattande och kan här enbart beröras mycket kortfattat. Makt kan utövas i många olika sammanhang och i många olika former. Makt och inflytande innebär att den som har makt har möjlighet att få igenom sin vilja med eller mot andras vilja. Makt bör ses som en relation mellan individer eller grupper. I denna undersökning ligger fokus på positioner som formellt sett innebär att innehavarna har makt och inflytande. Det handlar i första hand om elitpositioner där innehavarna har ekonomiska, organisatoriska och/eller symboliska resurser till sitt förfogande (Göransson 2007). Undersökningen berör förutom elitnivån också medborgarnivån, närmare bestämt de aktiviteter som medborgarna utövar för att påverka de beslut som tas av makthavarna. Det kan röra sig om att delta i olika former av politiskt deltagande och deltagande i olika organisationer.
Kännetecknande för makteliter överallt och i alla tider är att makt är exklusiv och ojämnt fördelad mellan könen, mellan olika etniska grupper och mellan socio-ekonomiska grupper. I ett land som Sverige har makteliten dominerats av svenskfödda män oftast med hög utbildning och tillhörande medel- eller överklassen. I och med att Socialdemokraterna under långa perioder suttit vid makten och att den fackliga rörelsen har varit och fortfarande är jämförelsevis stark så har även arbetarklassen funnits representerad på maktpositioner i framförallt det politiska beslutsfattandet. Mansdominansen har generellt sett avtagit över tid, men ännu inte upphört (SOU 1990:44; Bergqvist 1994; Göransson 2007; Hughes & Paxton 2008). Fokus för denna rapport är således hur könsfördelningen, representationen av könen, ser ut på olika områden. Det finns också andra aspekter av makt som är mer svårundersökta, såsom t.ex. vem som får upp frågor på dagordningen och vilka frågor som prioriteras i olika sammanhang. Sådana fördjupade analyser ryms inte i denna undersökning.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
19
Representation
En grundläggande utgångspunkt för makt och inflytande i en demokrati är att ett demokratiskt medborgarskap ger alla medborgare lika politiska rättigheter och skyldigheter oavsett kön, klass och etnicitet. De två huvudargument som brukar anföras i forskningen om jämställd politisk representation handlar om rättvisa och kvinnors intressen. En tredje argumentationslinje handlar om nytta genom att t.ex. motivera en ökad representation av kvinnor med att hänvisa till att kvinnor tillför en annan slags kompetens än män eller att det är ekonomiskt gynnsamt att inkludera fler kvinnor. De tre typerna av argument används även för att motivera jämställd representation i andra sammanhang än de direktvalda politiska, som exempelvis i offentlig förvaltning och i företagsstyrelser.
Rättvisa
Statsvetaren Anne Phillips, som är känd för teorin om närvarons politik, har hävdat att det är djupt orättvist att män monopoliserar representationen i beslutsfattande församlingar (Phillips 1991; 1995). Rättviseargumentet handlar om att kvinnor inte haft lika faktiska möjligheter till politiskt deltagande och representation. Det faktum att beslutsfattande församlingar domineras av män ses inte som ett resultat av att kvinnor frivilligt har valt bort möjligheterna att vara representerade utan som ett resultat av en långvarig strukturell diskriminering till förmån för män. Då fokus är på kön kan utgångspunkten vara att medborgarna består ungefär till hälften av män och hälften kvinnor och en sned könsfördelning speglar inte detta utan är ett tecken på att procedurerna för att utse representanter inte på ett rättvist sätt ger alla samma chans. Argumentet betonar således rättvisa procedurer oavsett om det får konsekvenser för innehållet i politiken och i fattade beslut (Bergqvist, Adman & Jungar 2008; Freidenvall 2006). När det handlar om att olika grupper ska vara numeriskt representerade i relation till sin andel i populationen talar man ofta om deskriptiv representation (Wängnerud 1998, 2009; Lovenduski 2005; Beckwith 2007). Detta argument har varit av stor betydelse i den svenska debatten om att öka andelen kvinnor i det politiska beslutsfattandet (Sainsbury 2004).
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
20
Intresse
Intresseargumentet rör till skillnad från rättviseargumentet konsekvenserna för utfallet i besluten eftersom det utgår ifrån att kvinnor och män kan ha olika intressen som står i konflikt med varandra. Kvinnor och mäns sociala villkor och erfarenheter skiljer sig delvis från varandra och därför kan kvinnor som grupp ha andra intressen än män som grupp. Det betyder inte att kvinnor eller män är enhetliga grupper med tydliga enhetliga och skilda intressen, men vid vissa historiska tidpunkter och i specifika sammanhang kan kvinnor ha intressen som skiljer sig från män. I forskningen om och hur kvinnor får genomslag för sina intressen pratar man om substantiell repre-
sentation (Lovenduski 2005; Celis 2008; Celis et al 2008; Wängnerud
2009).
Empiriskt har många studier visat att kvinnors representation har betydelse för innehållet i politiken. Kvinnors och mäns liv och erfarenheter skiljer sig ofta åt vad gäller sådant som betalt och obetalt arbete och kvinnor och män gör ibland olika prioriteringar. Dessa skilda intressen tar sig uttryck i att kvinnor som grupp och män som grupp skiljer sig åt vad gäller åsikter i frågor som t.ex. rör våld mot kvinnor, prostitution och jämställdhet (Bergqvist, Adman & Jungar 2008; Freidenvall 2006). Studier har också visat att ökad kvinnorepresentation positivt påverkar arbetet med våld mot kvinnor (Weldon 2002), jämställdhetsfrågor (Lindgren & Vernby 2010) och budgetprioriteringar (Svaleryd 2007).
Resurs
Ett tredje argument som också anförs är resursargumentet, vilket i likhet med intresseargumentet lägger vikt vid att innehållet i besluten blir annorlunda om både kvinnor och män är representerade. Tanken bakom argumentet är att kvinnor och män har olika resurser eller kompetenser som komplementerar varandra. Det handlar inte om att det finns motsatta intressen mellan könen utan om att de kan tillföra olika erfarenheter och kunskaper och därmed bättre beslut (Bergqvist, Adman & Jungar 2008; Freidenvall 2006).
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
21
Argumentens tillämpning
När det gäller den direktvalda politiska representationen är ovanstående argument och diskussion lätta att applicera. I definitioner av demokrati är vanligen tanken om jämlikhet och folkstyre grundläggande. I politiken handlar representation om att företräda väljarna och de direktvalda representanterna kan röstas bort om deras väljargrupper inte är nöjda. Den logik för utnämningar som idealt gäller för direktvalda politiker skiljer sig på vissa punkter från den logik som finns då det gäller indirekta utnämningar inom politiskt beslutsfattande och förvaltning liksom inom näringslivet (Göransson 2007).
Logiken för utnämningar är att den ska grunda sig på meriter och kompetens och inte på att t.ex. en myndighetsperson ska representera en speciell grupp av medborgarna. I likhet med argumenten för politisk representation hävdar emellertid vissa forskare också att de till synes könsneutrala merit- och kompetenskriterierna är påverkade av könsnormer. För att kunna representera alla medborgare bör en representativ byråkrati därför återspegla medborgarna vad gäller sådana aspekter som kön, klass och etnicitet (Salzstein 1979).
Logiken i det privata näringslivet är en annan än i både den folkvalda politiken och i offentlig förvaltning. Näringslivets företrädare representerar i första hand de största ägarintressena. I fokus står marknadsprinciper och vinst, inte jämlikhet och medborgarintressen. Det betyder dock inte att staten inte kan ha synpunkter på och införa regleringar vad gäller exempelvis sammansättningen av företagens styrelser, vilket har lett till en diskussion om kvotering bör införas eller ej. Sverige har till skillnad mot bland annat Norge och en del andra länder i Europa (t.ex. Belgien, Frankrike och Spanien) inte infört lagstiftning om kvotering i näringslivet utan valt att försöka påverka näringslivet genom uppmaningar och ”hot” om kvotering om könsfördelningen inte förbättras.
Ovanstående argument om rättvisa, intresse och resurser har även använts i debatten om fler kvinnor i näringslivet. Rättviseargumentet grundar sig i att den sneda könsfördelningen till männens fördel tyder på att kvinnor blir diskriminerade i rekryteringen av styrelseledamöter. Om rekryteringsprocesserna skulle bli mer rättvisa så skulle diskrimineringen upphöra. Intresseargumentet hävdar att män som grupp kan ha intresse av att bevara sin makt och därför försöker hålla kvinnor utanför. Resursargumentet menar att kvinnor
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
22
och män har olika resurser och att båda behövs. Kvinnor besitter en kompetens och är en resurs som inte har tagits tillvara. Kvinnor och män tillför näringslivet olika kompetens, och ökad jämställdhet leder till bättre beslut och ökad vinst. Studier om debatten om fler kvinnor i näringslivet visar att resursargumentet är ofta förekommande (Freidenvall och Hallonsten 2013).
Den offentliga sfären
Till den offentliga sfären hör en rad mycket omfattande verksamheter och i detta avsnitt ges en bild av utvecklingen, som i många stycken är förhållandevis positiv. Det är i politiken, i myndigheterna och i de statliga företagen som jämställdheten har kommit längst, det vill säga i bemärkelsen att där är andelen kvinnor och män som bäst fördelad i olika maktpositioner. Men utvecklingen har varit och är ojämn. Speciellt uppseendeväckande är de senaste valens nedgång av andelen kvinnor bland riksdagens ledamöter och en fortsatt bristande jämställdhet i många kommuner.
Könsfördelningen i riksdagen
Riksdagen är Sveriges högsta beslutande organ. Efter att kvinnor och män fick rösträtt på lika villkor har i stort sett varje val sedan 1921 inneburit en uppgång i andelen kvinnor (se Figur 1).
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
23
Diagram 1 Riksdagens sammansättning efter val 1921–2010
Källa: Sveriges riksdag.
Över tid ser vi att utvecklingen av andelen kvinnor i riksdagen varit långsam, men stigande förutom under de senaste decennierna då vi sett både nedgångar och uppgångar. En av de större nedgångarna av andelen kvinnor bland riksdagsledamöterna skedde i 1991 års val då andelen kvinnor sjönk från 38 till 34 procent efter att en borgerlig regering kommit till makten efter nästan 10 år med socialdemokratiska regeringar. Valet innebar att Kristdemokraterna för första gången kom in i riksdagen och dessutom fick ministerposter. Även Ny Demokrati, ett nytt populistiskt parti, fick plats i riksdagen. Båda dessa nya partier bidrog till att sänka andelen kvinnor i riksdagen då de hade en stor majoritet män på sina vallistor. Att miljöpartiet, med sin relativt jämna könsfördelning, åkte ur riksdagen bidrog också till nedgången.
I tabell 1 framgår hur utvecklingen i riksdagen sett ut under den senaste 20-årsperioden totalt sett och för de olika partierna.
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
24
Tabell 1 Kvinnors politiska representation i riksdagen 1994–2014
Politiska partier representerade i riksdagen
Parti
1994 1998 2002 2006 2010 2014
Socialdemokraterna
48 50 47 50 48 47
Miljöpartiet
44 50 59 53 56 48
Vänsterpartiet
45 42 47 64 58 57
Moderaterna
27 31 40 43 48 52
Centerpartiet
37 56 50 38 30 41
Folkpartiet
35 35 48 50 42 26
Kristdemokraterna
33 41 30 38 37 38
Sverigedemokraterna
15 22
Totalt
40.4 42.7 45.3 47.3 45.0 43.8
Källa: SCB 2014.
Efter nedgången 1991 hamnade jämställdheten högt på den politiska agendan och i valet 1994 liksom i följande val ökade åter andelen kvinnor i riksdagen till en hittills högsta notering vid 2006 års val på 47 procent. Vid både 2010 och 2014 års val sjönk andelen kvinnor och är nu ungefär på samma nivå som i slutet av 1990-talet. Efter valet 2014 är 56 procent av riksdagens ledamöter män och 44 procent kvinnor. Aldrig tidigare har andelen kvinnor sjunkit i två val i rad. För att förstå detta måste könsfördelningen i de olika riksdagspartierna undersökas. En bidragande förklaring till nedgången är återigen att ett nytt populistiskt och könskonservativt parti, Sverigedemokraterna, kommit in i riksdagen. År 2010 var 85 procent av partiets ledamöter i riksdagen män. SD har fortsatt haft en låg andel kvinnor på sina partilistor vilket visar sig i att 2014 har andelen män visserligen minskat men är fortfarande så hög som 78 procent vilket innebär att enbart 11 (22 procent) av Sverigedemokraternas 49 riksdagsledamöter är kvinnor.
I flera av de andra partierna syns också en minskning av andelen kvinnor 2014 jämfört med tidigare val. Bland socialdemokrater, miljöpartister och vänsterpartister har andelen kvinnor minskat. I folkpartiet som i två val i rad förlorat flera kvinnliga riksdagsledamöter är nedgången som störst från 50 procent kvinnor 2006 till 26 procent 2014. Med tanke på att folkpartiet profilerat sig på jämställdhetsområdet och länge haft rekommendationer om jämställda partilistor är denna nedgång remarkabel och oväntad. Mode-
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
25
raterna har gjort en motsatt resa genom att andelen kvinnor ökat markant i varje val sedan 1994.
Riksdagsledamöter med utländsk bakgrund
Gruppen riksdagsledamöter födda utanför Sverige utgjorde 8 procent efter 2010 års val och kan jämföras med att utrikes födda utgör ungefär 17 procent av befolkningen. Över tid har det skett en långsam men stadig ökning av denna grupp (Tabell 2).
Tabell 2 Riksdagsval 1982–2010. Valda efter födelseland
Procent
Födelseland Valår
1982 1985 1988 1991 1994 1998 2002 2006 2010
Inrikes födda 98,3 98,3 97,4 98,0 98,0 98,0 94,6 95,1 92,0 Utrikes födda 1,7 1,7 2,6 2,0 2,0 2,0 5,4 4,9 8,0
Totalt
100 100 100 100 100 100 100 100 100
Källa: SCB.
Med tanke på att kvinnor generellt sett är underrepresenterade bland de förtroendevalda skulle vi kunna förvänta oss att gruppen utrikes födda kvinnor är sämre representerade än gruppen utrikes födda män. Det visar sig emellertid inte vara fallet då det inte är några större skillnader mellan andelen förtroendevalda kvinnor och män med utländsk bakgrund. I 2010 års riksdag var 15 kvinnor och 13 män utrikes födda. De flesta av riksdagsledamöterna med utländsk bakgrund är födda i Asien eller Europa exkl. Norden (se Appendix, Tabell A1).
Utskotten
Många, men inte alla, riksdagsledamöter har en plats i något av riksdagens utskott. En utskottsposition är viktig för att få inblick och inflytande i riksdagens arbete. Andelen kvinnor i riksdagens utskott är i stort sett i paritet med deras andel i riksdagen, men i och med att män har ökat sin andel i riksdagen har även utskotten en
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
26
mer ojämn könsfördelning i dag jämfört med för 10 år sedan (se Tabell 3).
Tabell 3 Ledamöter i riksdagens utskott
Könsfördelning (%) och antal
Utskott
1973 1985 1998 2004 2010 2013
K M K M K M K M K M K M
Arbetsmarknads 20 80 27 73 35 65 47 53 65 35 47 53 Bostads/Civil 13 87 20 80 35 65 59 41 53 47 59 41 Finans 7 93 20 80 29 71 41 59 47 53 24 76 Förvars 7 93 20 80 35 65 35 65 35 65 24 76 Justitie 33 67 27 73 65 35 41 59 47 53 41 59 Konstitutions 7 93 20 80 29 71 24 76 47 53 29 71 Kultur 33 67 60 40 53 47 65 35 41 59 41 59 Lag 27 73 33 67 47 53 47 53 . . . . Miljö- och jordbruks
13 87 20 80 41 59 35 65 47 53 41 59
Närings
- 100 20 80 41 59 65 35 29 71 47 53
Skatte
13 87 13 87 29 71 41 59 59 41 29 71
Social
20 80 47 53 53 47 65 35 59 41 59 41
Socialförsäkrings 20 80 60 40 59 41 59 41 35 65 41 59 Trafik - 100 13 87 35 65 29 71 53 47 41 59 Utbildnings 20 80 27 73 47 53 59 41 59 41 59 41 Utrikes 7 93 27 73 59 41 41 59 47 53 47 53
Totalt, procent 15 85 28 72 43 57 47 53 48 52 42 58 Antal 36 204 68 172 118 154 127 145 123 132 107 148
Källa: Sveriges riksdag. Kommentarer: Före 1996 hade varje utskott mellan 12 och 17 ledamöter. Från 1996 har varje utskott 17 ledamöter. Uppgifter för 2013 gäller från 30 november.
Forskning har visat att det i politiken ofta finns ett könsmönster där kvinnor är bättre representerade vad gäller sociala frågor, vård, omsorg, utbildning och kultur medan män dominerar på områden relaterade till ekonomi, teknik och försvar (Bergqvist 1998; Wängnerud 2000). År 2004 var könsfördelningen i utskotten nästan helt jämn med 47 procent kvinnor och 53 procent män och uppdelningen i olika ”kvinnodominerade”- och ”mansdominerade” områden var inte lika tydlig som tidigare. I och med nedgången av andelen kvinnor har könsmönstret återigen stärkts. I t.ex. finansutskottet sjönk andelen kvinnor från 41 procent 2004 till 24 pro-
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
27
cent 2013 och i försvarsutskottet från 35 till 24 procent. Efter valet 2014 är 35 procent av ledamöterna i finansutskottet kvinnor och motsvarande siffra för försvarsutskottet är 23 procent. I både social- och utbildningsutskottet ligger andelen kvinnor på 59 procent både 2004 och 2013. Efter valet 2014 är andelen kvinnor 53 procent i båda dessa utskott.
Regering och regeringskansli
Efter valet 2014 består statsminister Stefan Löfvens regering av 12 kvinnor och 12 män. Sedan valet 1994, då Sverige för första gången fick en regering med hälften kvinnor och hälften män, har detta mönster i stort sett följts de senaste 20 åren. 2014 års regering är alltså inget undantag. Regeringen utgör landets högsta exekutiva maktorgan och det är naturligtvis ett stort framsteg att kvinnor i så stor utsträckning är inkluderade i styrningen av Sverige. Forskningen har visat att även på regeringsnivå förekommer ett mönster där positioner med högst status oftare innehas av män och att kvinnliga ministrar oftare finns inom områden som rör kultur, utbildning och sociala frågor (Bergqvist 1998; Wängnerud 2000). Detta mönster har försvagats över tid, vilket kan bero på att könsfördelningen har utjämnats och därmed har kvinnor kommit in på allt fler områden. I en välfärdsstat som Sverige innebär dessutom ansvar för frågor om social välfärd och omsorg ett stort ansvar över en stor del av budgeten. Trots dessa framgångar kan vi konstatera att Sverige aldrig haft en kvinnlig statsminister.
Knutet till regeringen finns ett regeringskansli bestående av Statsrådsberedningen, som samordnar och leder arbetet, de olika fackdepartementen med ansvar för olika sakfrågor och förvaltningsavdelningen för departementsövergripande resursfrågor. Det är statsministern som är chef för Regeringskansliet och i ledningen för varje departement ingår ett eller flera statsråd. Under departementschefen finns statssekreterare, expeditionschef och rättschef. Sammantaget har Regeringskansliet cirka 4 600 anställda. Bakom den numeriskt sett jämställda regeringen finns således en rad viktiga positioner som innebär makt och inflytande (Tabell 4).
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
28
Tabell 4 Regering och regeringskansli efter position 1973, 1985, 1998, 2010 och 2014
Könsfördelning (%)
Befattning
1973 1985 1998 2010 2014
Kv M Kv M Kv M Kv M Kv M
Statsråd (inkl. statsministern) 11 89 25 75 50 50 45 55 54 46 Statssekreterare (inkl. kabinettsekreterare) - 100 12 88 35 65 36 64 37 63
Källa: Förvaltningsavdelningen, Regeringskansliet. Kommentarer: Uppgifterna för 2014 är framtagna i januari.
En politiskt viktig position innehas av statssekreterarna. Av Tabell 4 framgår att statssekreterare oftast har varit män. Före 2014 års val låg andelen kvinnor under 40 procent. En förklaring till att andelen kvinnor bland statssekreterarna är lägre än andelen kvinnor bland statsråden kan vara att det är en mer dold maktposition, som inte på samma sätt som gäller för ministrar utsätts för öppen granskning i media eller syns för väljarna (Bergqvist 1994).
Till Regeringskansliet hör också kommittéväsendet, som har en viktig funktion för att förbereda och utreda politiska beslut. I Tabell 5 framgår utvecklingen över den senaste tioårsperioden.
Tabell 5 Kommittéernas sammansättning
2003
2013
Kvinnor Män Kvinnor Män
Ordförande m.m.
35 65 37 63
Ledamöter
46 54 44 56
Sakkunniga m.m.
46 54 51 49
Sekreterare och övriga 53 47 59 41
Total procent
47 53 51 49
Totalt antal
2 310 2 650 1 540 1 500
Källa: Kommittéberättelse respektive år.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
29
Utredningen Varannan damernas (SOU 1987:19) satte under 1980talet utnämningarna till offentliga kommittéer och styrelser under lupp. Det framkom att 1981 var enbart 16 procent av det totala antalet medverkande i kommittéer kvinnor. Utredningens arbete ledde till att mål och åtgärdsplaner vidtogs för att öka andelen kvinnor. Detta arbete gav under en förhållandevis kort tid goda resultat med en ökning till 36 procent kvinnor 1996 och till 41 procent 2000 (Bergqvist 1994). År 2013 var 51 procent av alla kommittédeltagare kvinnor. Emellertid är andelen kvinnor lägre än genomsnittet för ordförande och ledamöter. Andelen kvinnliga ledamöter har dessutom sjunkit något (Tabell 5).
Myndigheter och offentlig sektor
Andelen kvinnor bland ledamöterna i centrala myndigheters styrelser och insynsråd har under de senaste 10 åren legat stabilt runt 48 % med något lägre andel bland ordförandena (Tabell 6).
Tabell 6 Ledamöter i centrala myndigheters styrelser och insynsråd 1991–2012
Könsfördelning (%)
År
Ledamöter därav ordförande
Kvinnor Män Kvinnor Män
1991 31 69 11 89 2000 46 54 28 72 2006 47 53 36 64 2010 49 51 39 61 2012 48 52 41 59
Källa: Budgetpropositionen, Bilaga UO 13.
Exempel på centrala myndigheter som berör de flesta medborgare är Försäkringskassan och Skatteverket. I likhet med utvecklingen för kommittéerna skedde en stor ökning av andelen kvinnor i myndigheternas styrelser på 1980-talet och början av 1990-talet till följd av de politiska åtgärder som följde på utredningen Varannan damernas (SOU 1987:19). Den snabba och positiva utvecklingen under 1980-
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
30
och 1990-talen har stannat av under 2000-talet, speciellt vad gäller ordförandeposterna (Tabell 6).
Även när det gäller chefer anställda i staten och myndighetschefer har könsfördelningen utjämnats. Av Tabell 7 framgår att totalt sett är emellertid män fortfarande i majoritet bland myndighetscheferna.
Tabell 7 Myndighetschefer 7 september 2013
Antal och könsfördelning (%)
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Generaldirektör
45 56
45 55
Landshövding
13 8
62 38
Rektor1
17 16
52 48
Överintendent
3 7
30 70
Övriga titlar2
14 19
42 58
Totalt 3
92 106
46
54
Källa: Budgetpropositionen, Bilaga till UO 2. 1 Regeringen anställer rektorer vid statliga universitet och högskolor efter förslag från lärosätets styrelse. 2 Häri ingår myndighetschefer med andra eller unika titlar såsom ombudsmän, direktörer, ordföranden samt rikspolischef, riksåklagare etc. 3 Inklusive vikarierande myndighetschefer.
Könsfördelningen varierar ganska mycket mellan olika typer av chefer. Bland landshövdingarna, men även rektorerna för de statliga universiteten och högskolorna, var kvinnor i majoritet 2013.
Sammantaget har således utvecklingen i staten, över den senaste tioårsperioden, varit positiv även om det finns exempel på motsatsen. Ett exempel på låg andel kvinnor inom den offentliga sektorn är att enbart 23 procent av professorerna på högskolor och universitet är kvinnor (Tabell 8).
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
31
Tabell 8 Professorer vid universitet och högskolor 2012
Antal och könsfördelning (%)
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Professor
1 388 4 519 23 77
Källa: Personal vid universitet och högskolor, Högskoleverket.
Statliga hel- och delägda företag och affärsverk
Även om könsfördelningen är relativt jämn på många håll i den offentliga sektorn är det sämre ställt i de statliga hel- och delägda företagen samt i affärsverken. Där har utvecklingen gått långsammare och speciellt de högsta positionerna domineras av män (Tabell 9 och 10).
Tabell 9 Styrelser och ledning i statligt hel- och delägda företag 2013
Antal och könsfördelning (%)
Andel 2002 Andel 2013
Kvinnor Män Kvinnor Män
Styrelseordförande
13 87 37 63
Verkställande direktör
12 88 29 71
Styrelseledamöter
27 63 47 53
Källa: Finansdepartementet, Verksamhetsberättelser för företag med statligt ägande.
Tabell 10 Styrelser och ledning i affärsverken 2013
Antal och könsfördelning (%)
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Styrelseordförande
- 3 - 100
Generaldirektör
1 2 33 67
Styrelseledamöter
10 9 53 47
Källa: Näringsdepartementet.
Med tanke på att det rör sig om väldigt få personer i styrelser och ledning för affärsverken är det svårt att dra alltför långtgående slutsatser av att män dominerar på de högsta positionerna. Bland styrelseledamöterna är utvecklingen trots allt klart positiv.
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
32
Landsting och kommun
I detta avsnitt redogörs för utvecklingen av könsfördelningen bland förtroendevalda i kommuner och landsting. Generellt har kommunfullmäktige haft en lägre andel kvinnor över tid än både riksdag och landsting (Tabell 11).
Tabell 11 Kommunfullmäktig- och landstingsfullmäktigvalen 1982–2010. Valda efter kön
Procent
Valda
1991 1994 1998 2002 2006 2010 2014
Kommunfullmäktige
Kvinnor
34,1 41,3 41,6 42,4 42,3 43,0 43,7
Män
65,9 58,7 58,4 57,6 57,7 57,0 56,3
Landstingsfullmäktige
Kvinnor
42,7 47,6 48,2 47,3 47,6 47,5 48,2
Män
57,3 52,4 51,8 52,7 52,4 52,5 51,8
Källa: SCB.
Efter valet 2014 är den genomsnittliga andelen kvinnor i landstingsfullmäktige 48,2 procent och 43,7 procent i kommunfullmäktige. Det innebär inga större förändringar sedan föregående val. Andelen kvinnor ligger sedan 1994 stadigt på drygt 40 procent i kommunfullmäktige och runt 47–48 procent i landstingsfullmäktige. Det är anmärkningsvärt att mycket lite har hänt på 20 år vad gäller andelen kvinnor i kommunfullmäktige (Tabell 11).
I tabell 12 och 13 framgår hur de olika typerna av förtroendeuppdrag fördelar sig mellan könen i kommuner och landsting.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
33
Tabell 12 Förtroendeuppdrag i kommuner efter position 2011
Procentuell fördelning, könsfördelning (%) och antal
Position Procentuell fördelning Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Ordförande
4
5 33 67
Vice ordförande
6
7 41 59
Övriga ordinarie ledamöter
47 46 43 57
Ersättare
44 41 44 56
Totalt, procent
100 100 43 57
Antal
26 760 35 660
Källa: Undersökning om förtroendevalda i kommuner och landsting, SCB 2011.
Tabell 13 Förtroendeuppdrag i landsting efter position 2011
Procentuell fördelning, könsfördelning (%) och antal
Position Procentuell fördelning Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Ordförande
3
3
48 52
Vice ordförande
4
5
47 53
Övriga ordinarie ledamöter
47
47
50 50
Ersättare
45
45
49 51
Totalt, procent
100 100
49 51
Antal
3 470 3 570
Källa: Undersökning om förtroendevalda i kommuner och landsting, SCB 2011.
Andelen kvinnor kan variera mycket mellan landets olika kommuner och landsting. Kvinnors andel i kommunfullmäktige varierar t.ex. mellan 25 till 60 procent från en kommun till en annan. En förklaring till variationen är att de s.k. röd-gröna partierna i högre utsträckning än övriga partier går till val med partilistor där varannan kandidat på valsedeln är kvinna och varannan man. Det handlar också om normer som kan påverka partiernas arbete med att rekrytera kandidater på ett jämställt vis (Wide 2014). Ungdomar är också sämre representerade i valda församlingar och lämnar sina uppdrag i högre grad. I 2010 års allmänna val utgjorde personer under 30 år 19 procent av de röstberättigade. Bland dem som valdes in i riksdagen var dock bara 5 procent under 30 år. Motsvarande andel i kommunfullmäktige var 7 procent och i lands-
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
34
tingsfullmäktige 6 procent. Under de senaste två mandatperioderna var det 16–17 procent av ledamöterna i kommunfullmäktige som valde att lämna sina uppdrag i förtid. Ungdomar, framförallt unga kvinnor, lämnade sina uppdrag i störst utsträckning under mandatperioden. Under de senaste två mandatperioderna lämnade 41 procent av de folkvalda kvinnorna i åldern 18–29 år sina uppdrag. Motsvarande andel bland männen i samma åldersgrupp var 36 procent. SCB konstaterar att avhopp under mandatperioden främst beror på personliga skäl som arbets- och familjeförhållanden, flytt och hälsa.
De förtroendevalda i kommuner och landsting är till övervägande del födda i Sverige och har två inrikes födda föräldrar. En undersökning från 2011 visar att gruppen förtroendevalda födda utanför Sverige utgör ungefär 9 procent i kommunerna och 8 procent i landstingen och kan jämföras med att utrikes födda utgör 17 procent av befolkningen. Liksom i riksdagen finns inga större skillnader mellan andelen förtroendevalda kvinnor och män med utländsk bakgrund (SCB, Demokratistatistik rapport 12, Förtroende-
valda i kommuner och landsting 2011).
Internationell utblick över politisk representation
Internationellt sett ligger Sverige mycket bra till vad gäller jämställdhet i politiken. Med runt 45 procent kvinnor i riksdagen ligger Sverige i topp, men allt fler länder närmar sig denna nivå. Det gäller speciellt ett antal länder i Afrika och Sydamerika som har infört könskvotering (Dahlerup & Freidenvall 2005; Dahlerup 2006; Krook 2009). Totalt sett ligger genomsnittet för världens parlament på 21,8 procent. De regionala skillnaderna är stora och visar att de nordiska länderna drar upp genomsnittet. De nordiska länderna har ett genomsnitt på 41,6 procent, vilket kan jämföras med siffran 23,7 procent för andra europeiska länder (tillhörande OSCE, exklusive Norden).
Andelen kvinnor bland svenska EU-parlamentariker är bland de högsta jämfört med övriga länder (Tabell 14).
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
35
Tabell 14 Svenska EU-parlamentariker
Antal och könsfördelning (%)
År
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
1995
9 13 41 59
1999
9 13 41 59
2004
11
8 58 42
2009
10
8 56 44
2011
9 11 45 55
2014
11
9 55 45
Källa: Europaparlamentsval, SCB.
För Sveriges del har andelen kvinnor I EU-parlamentet legat på över 40 procent alltsedan inträdet i EU och i 2014 år val blev kvinnorna i majoritet med 55 procent (Tabell 14). Genomsnittet för parlamentet är 37 procent kvinnor (http://www.europarl.europa.eu/ elections2014-results/en/gender-balance.html).
På ministernivå har vi tidigare konstaterat att Sverige sedan 1994 har haft en jämn könsfördelning, men ännu inte haft någon kvinnlig statsminister till skillnad från allt fler länder runt om i världen. Det är intressant att se att det har det blivit allt viktigare att utnämna kvinnor på framträdande synliga poster på regeringsnivå. Några exempel på detta är när Michelle Bachelet tillträdde som president i Chile 2006 och utnämnde en regering med lika många kvinnor som män. Året efter gjorde Spaniens premiärminister José Luis Rodriguez Zapatero detsamma (Bergqvist, Adman & Jungar 2008).
Det privata näringslivet
Till skillnad från i den offentliga sfären där andelen kvinnor och män på ledande positioner närmat sig varandra så går utvecklingen mot ett mer jämställt näringsliv mycket långsamt. Här består en ordning med en hög grad av mansdominans i styrelser och bland chefer. Den ojämställdhet som präglar näringslivet framstår som något av en paradox i internationella jämförelser där Sverige vanligtvis ligger i topp (Freidenvall och Hallonsten 2013). I t.ex. börs-
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
36
företagens styrelser fanns 2013 enbart fem procent kvinnliga styrelseordförande, sex procent verkställande direktörer och 24 procent styrelseledamöter (Tabell 15).
Tabell 15 Styrelser och ledning i börsföretag 2013
Antal och könsfördelning (%)
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Styrelseordförande
11 220
5 95
Verkställande direktör
14 217
6 94
Styrelseledamöter
359 1 157 24 76
Källa: Styrelser och revisorer i Sveriges Börsföretag 2013-2014, SIS Ägarservice AB.
Frågan om mäns makt och kvinnors underrepresentation i näringslivet har varit föremål för en rad undersökningar och diskussioner om vilka åtgärder som bör vidtas för att få till stånd en jämnare könsfördelning (se t.ex. SOU 2003:16 Mansdominans i förändring; SOU 2005:66 Makt att forma samhället och sitt eget liv; Göransson 2006; SOU 2007: 108 Kön, makt och statistik).
År 2013 publicerades undersökningen ”Kvinnor och män i näringslivet 2013”, i vilken SCB på regeringens uppdrag undersökt könsfördelningen på ledande positioner bland företag med 200 eller fler anställda. Rapporten ger även en bild av företagens jämställdhetsarbete och hur jämställdheten ser ut i olika branscher, i företag av olika storlek och i olika regioner. Sammantaget visar undersökningen att både i styrelserna och i företagens ledningar har andelen kvinnor ökat något över tid. I de undersökta ledningarna hade t.ex. andelen kvinnor ökat från 17 procent 2003 till 28 procent 2013. Undersökningen visar vidare att ett organiserat jämställdhetsarbete var något vanligare än för 10 år sedan.
I undersökningen framkommer också att det liksom tidigare finns stora skillnader vad gäller vilka ansvarsområden kvinnor respektive män har ansvar för och att olika branscher återspeglar traditionella könsmönster. Kvinnors vanligaste ansvarsområde är personalansvar, och kvinnor återfinns oftare i företag inom vård, omsorg och socialtjänst. Mäns vanligaste ansvarsområde är ekonomi och män dominerar starkt byggbranschen.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
37
I forskningen om makteliter används ibland begreppet homosocialitet för att förstå hur genus reproduceras i organisationer och i samhället. Homosocialitet har exempelvis använts för att förklara den manliga dominansen i näringslivets ledning. Begreppet fångar in de processer som gör att män orienterar sig mot andra män och identifierar sig med andra män. Dessa processer bidrar till skapa grupper av män som distanserar sig från vissa andra män och kvinnor, vilket i sin tur resulterar i könssegregerade organisationer (Holgersson 2006).
Homosocialiteten är kopplad till styrelsernas homogena sammansättningar. En undersökning visar att förutom att det huvudsakligen är män som sitter i styrelserna så var deras utbildningsnivå och yrkesmässiga inriktning likartad och de var oftast av svensk härkomst (AllBright 2013).
”Den massiva mansdominansen på näringslivets ledande positioner har på senare tid stuckit allt mer i ögonen, inte minst sedan särskilt det politiska fältet uppnått könsbalans” skrev utredarna i
Kön, makt och statistik (SOU 2007:8). Då gällde det situationen
2007, men orden skulle även kunna gälla dagens situation.
En internationell utblick visar att andelen kvinnor i europeiska bolagsstyrelser ökar, men att de fortfarande ligger långt ifrån kommissionens 40-procentsmål för 2020. Under 2012 ökande andelen kvinnliga styrelsemedlemmar i de största europeiska företagen med två procentenheter och kvinnor utgör 16 procent av ledamöterna. Trenden är att andelen kvinnor långsamt ökar. År 2003 var endast nio procent kvinnor i de största företagens styrelser, vilket innebär att den största ökningen skett under de senaste två åren. Högst andel kvinnor i bolagsstyrelser finns i Finland (29 %), Lettland (28 %) och Sverige (26 %). Inget EU-land når därför upp till kommissionens mål. I Norge, som infört könskvotering är andelen däremot 44 procent (http://www.europaportalen.se/2013/01/flerkvinnor-i-bolagsstyrelser#sthash.2zK94WYj.dpuf).
Medborgerliga aktiviteter
Grundläggande för ett jämställt och jämlikt medborgarskap är deltagande i medborgerliga aktiviteter såsom politiskt deltagande, föreningsdeltagande, protestaktiviteter m.m. Med medborgerligt deltag-
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
38
ande menas aktiviteter utförda av vanliga medborgare (inte politiker) i syfte att påverka politiken. Traditionellt sett har män varit något mer aktiva i politiska partier och fackliga organisationer och oftare innehaft förtroendeuppdrag. I dag har skillnaderna mellan könen minskat och i vissa fall är kvinnor mer aktiva. Valdeltagandet är överlag mycket högt i Sverige och kvinnor har sedan 1970-talet ett något högre valdeltagande än män och det är speciellt tydligt bland förstagångsväljarna (Bergqvist, Adman och Jungar 2008). I 2010 års riksdagsval röstade 85 procent av kvinnorna och 84 procent av männen. Bland förstagångsväljare var motsvarande siffror 82 procent och 79 procent. Endast i åldersgruppen över 65 är männen mer aktiva väljare än kvinnorna i samma åldersgrupp (Tabell 16).
Tabell 16 Valdeltagande i riksdagsval efter ålder 2010
Ålder Valdeltagande i riksdagsval
Därav förstagångsväljare
Kvinnor
Män Kvinnor
Män
18–29
81
78
82
79
30–49
87
84
50–64
90
88
65–
81
86
Totalt
85
84
82
79
Källa: Valdeltagarundersökningen, SCB 2011.
Väldig få medborgare i Sverige är medlemmar i ett politiskt parti och här finns sammantaget vissa små skillnader mellan kvinnor och män. Åren 2008/09 var 4,3 procent av kvinnorna och 6,2 procent av männen medlemmar i ett politiskt parti. Motsvarande siffror för 2012/13 var 4,4 och 5,6 procent. Drygt en procent av både kvinnor och män deltog aktivt i partiets verksamhet. I vissa andra former av aktiviteter finns en viss övervikt för män. Det gäller t.ex. deltagande i politiska diskussioner; 40 procent av kvinnorna och 45 procent av männen säger sig delta i politiska diskussioner (SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden (ULF)). När det gäller politiskt intresse, självförtroende och motivation har det i regel visat sig att det finns könskillnader till männens fördel. Dessa undersökningar grundar sig vanligen på självuppskattning och forskare har påpekat att kvinnor möjligen underskattar sitt eget intresse
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
39
eftersom ”politik” ofta förknippas med politikområden som engagerar män mer än kvinnor, som t.ex. ekonomi och arbetsliv (Oskarson och Wägnerud 1995).
Kvinnor som grupp och män som grupp skiljer sig något åt vad gäller politiska åsikter och intressen. I ett läge då kvinnor är något mindre närvarande i aktiviteter där politiska åsikter förs fram så kan det innebära att kvinnors åsikter och intressen inte får gehör. Generellt sett röstar män mer höger än kvinnor. Kvinnor röstar således mer vänster, vilket bland annat hänger ihop med att kvinnor i högre grad prioriterar frågor om välfärd och omsorg (Bergqvist, Adman och Jungar 2008; SCB 2013). Skillnaderna mellan könens röstningsmönster har ökat under senare år. I 2010 års valundersökning visas att jämfört med kvinnor har män en högre sannolikhet att stödja Moderaterna och Sverigedemokraterna och lägre sannolikhet att stödja Miljöpartiet och Socialdemokraterna (SCB 2011).
Fackliga organisationer
I ett internationellt perspektiv har de fackliga organisationerna i Sverige fortfarande stor medlemsuppslutning och organisationerna har stora resurser till sitt förfogande. Även om arbetsmarknadens parter inte längre spelar samma centrala roll i svenskt politiskt beslutsfattande som under 1970-talet har de fortfarande betydande möjligheter till att driva sina intressen och påverka det politiska beslutsfattandet.
LO har en något högre andel män bland sina medlemmar, Saco en något högre andel kvinnor och TCO har över 60 procent kvinnor bland medlemmarna. De fackliga organisationerna, speciellt LO, har historiskt sett haft en övervikt av män bland sina förtroendevalda. Över tid har könsfördelningen bland de förtroendevalda utjämnats förutom i LO där utvecklingen är mer ojämn (Tabell 17).
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
40
Tabell 17 Förtroendevalda i fackliga organisationer 1973, 1985, 2001 och 2014
Könsfördelning (%)
Organisation
1973
1985
2001
2014
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
LO
Representantskap
5 95 14 86 32 68 45 55
Styrelse
- 100 - 100 33 67 17 83
Förbundsordförande - 100 - 100 19 81 14 86
TCO
Kongress
15 85 36 64 42 58 58 42
Styrelse
20 80 20 80 70 30 53 47
Förbundsordförande 9 91 11 89 42 58 57 43
SACO
Kongress
9 91 29 71 42 58 43 57
Styrelse
7 93 12 88 50 50 55 45
Förbundsordförande 8 92 15185127 73 32 68
1 Avser 1983. Källa: Respektive organisation.
En rapport från LO visar att trots framgångar för kvinnor på ledande positioner på vissa håll inom organisationen så har andelen kvinnor minskat i LO:s ledning för första gången sedan 1994 (Johansson & Bergold 2013).
På medlemsnivå ser vi att män är något mer aktiva än kvinnor i de fackliga organisationerna. Här varierar också aktivitetsgraden mycket mellan olika åldersgrupper. I åldersgruppen 55–64 är män klart mer aktiva än kvinnor i samma åldersgrupp. Däremot i åldersgruppen 25–44 är kvinnor mer aktiva än män (Tabell 18).
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
41
Tabell 18 Personer 16–64 år aktiva i en facklig organisation efter ålder 2012
Andel (%) av alla i gruppen
Ålder
Kvinnor Män
16–24
0,8
2,5
25–34
4,6
4,1
35–44
6,8
6,2
45–54
7,7
8,7
55–64
9,1
12,9
Samtliga
6,7
7,2
Källa: Undersökning om levnadsförhållanden (ULF), SCB
Sammanfattning
Män är fortfarande i majoritet på alla områden där det finns makt och inflytande. I de politiska demokratiska beslutsprocesserna har könsfördelningen utjämnats, men även här finns män i regel på de högsta positionerna. I riksdagen har andelen kvinnor sjunkit två år i rad och det är mycket stora skillnader mellan de olika partierna, vilket beror på att kvinnor inte står högt på en del partiers listor. Det är svårt att veta om det är en tillfällighet eller något mer bestående. Könsskillnaderna i politiken är ofta större på de positioner som utses indirekt genom nomineringar såsom statssekreterare och ordförande för olika kommunala nämnder. Dessa poster är i regel inte så synliga för väljarna och för media. Det privata näringslivet har de största könsskillnaderna.
Den svenska jämställdhetspolitiken har sällan använt kvotering som verktyg för att utjämna könsfördelningen. Kvotering har ibland använts i vissa utbildningar som dominerats av ettdera könet. För att öka andelen kvinnor i beslutsfattande organ så har staten använt andra styrmedel såsom målsättningar, information och dialog med de aktörer som utser ledamöter till olika typer av beslutsfattande positioner inom den offentliga sfären och i det privata näringslivet. Som framgått tar en sådan strategi lång tid och den har i nuläget endast i undantagsfall nått ända fram.
En jämn könsfördelning brukar sägas vara när inget kön är representerat med mindre än 40 procent. Det slående i föreliggande sammanställning är att även i de fall då det enligt 40–60-principen råder
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
42
könsbalans så är det nästan alltid kvinnor som har runt 40 procent och män som har mer än 50 procent av maktpositionerna. En sådan systematik tyder på att det då fortfarande handlar om att barriärerna för kvinnor är högre än för män också på de områden som har en förhållandevis stor andel kvinnor.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
43
Referenser
Beckwith, Karen. 2007. “Numbers and Newness: The Descriptive
and Substantive Representation of Women.” Canadian Journal
of Political Science 40: 27–49.
Bergqvist, Christina. 1994. Mäns makt och kvinnors intressen. Upp-
sala: Acta Universitatis Upsaliensis. Bergqvist, Christina. 1998. ”Frauen, Männer und die politische
Repräsentation in Schweden”, 315-332. In Handbuch Politische
Partizipation von Frauen in Europa. Leverkusen: Verlag
Leske+Budrich. Bergqvist, Christina. 2004. Gender (In)Equality, European
Integration and the Transition of Swedish Corporatism. Eco-
nomic and Industrial Democracy. Vol.25 No. 1 February 2004:125–
146. Bergqvist, Christina, Per Adman och Ann-Cathrine Jungar. 2008.
Kön och politik. Stockholm: SNS Förlag.
Celis, Karen, Sarah Childs, Johanna Kantola and Mona Lena Krook.
2008. ”Rethinking Women’s Substantive Representation.”
Representation 44(2): 99–110.
Celis, Karen. 2008. ”Studying Women’s Substantive Representation
in Legislatures: When Representative Acts, Contexts and Women’s Interests become Important.” Representation 44(2): 111–123. Dahlerup, Drude (red.). 2006. Women, Quotas and Politics. London:
Routledge. Dahlerup, Drude & Freidenvall, Lenita. 2005. “Quotas as a ‘Fast
Track’ to Equal Representation for Women: Why Scandinavia is no longer the model.” International Feminist Journal of Politics 7: 26–48. Freidenvall, Lenita. 2006. Vägen till Varannan damernas. Om kvinno-
representation, kvotering och kandidaturval i svensk politik 1970–
2002. Stockholm: Stockholms universitet. Freidenvall, Lenita och Hanna Hallonsten. 2013. ”Why not corporate gender quotas in Sweden?”Representation 49(4): 467–485. Holgersson, Charlotte. 2006. Homosocialitet som könsordnande process. Norma, Nordic journal for masculinity studies 1(1): 24–41.
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
44
Hughes, Melanie M. and Pamela Paxton. 2008. “Continuous Change,
Episodes, and Critical Periods: A Framework for Understanding Women’s Political Representation over Time.” Politics & Gender 4 (2008): 233–264. Krook, Mona Lena. 2009. Quotas for Women in Politics. Gender and
Candidate Selection Reform Worldwide. Oxford: Oxford Uni-
versity Press. Lindgren, Karl-Oskar & Vernby, Kåre. 2010. ”Om kvinnorepre-
sentationen och rätt till heltid”, Kommunal ekonomi och politik, Vol. 11, Nr. 4, s. 7–31 Lovenduski, Joni. 2005. Feminizing politics. Cambridge: Polity Press. Phillips, Anne. 1991. Engendering Democracy. Cambridge: Polity
Press. Phillips, Anne. 1995. The Politics of Presence. The Political Repre-
sentation of Gender, Race and Ethnicity. Oxford: Oxford Uni-
versity Press. Rönnbäck, Josefin. 2004. Politikens genusgränser: Den kvinnliga
rösträttsrörelsen och kampen för kvinnors politiska medborgarskap 1902–1921. Stockholm: Atlas.
Sainsbury, Diane. 2004. ”Women’s Political Representation in
Sweden: Discursive Politics and Institutional Presence.” Scandi-
navian Political Studies, 27 (1): 65–87.
Saltzstein, G. 1979. “Representative Bureaucracy and Bureaucratic
Responsibility: Problems and Prospects”. Administration Society, 10 (4), 465–475. SCB 2013. Kvinnor och män i näringslivet 2013. SCB 2014. På tal om kvinnor och män – Lathund om jämställdhet
2014, SCB, Stockholm,
http://www.scb.se/Statistik/_Publikationer/LE0201_2013B14_ BR_X10BR1401.pdf SOU 1987:19. Varannan damernas. SOU 1990:44. Demokrati och makt i Sverige. SOU 1994:3. Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. SOU 2003:16. Mansdominans i förändring. SOU 2005:66. Makt att forma samhället och sitt eget liv.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
45
SOU 2007:108. Kön, makt och statistik. SOU 2001:48, Att vara med på riktigt – demokratiutveckling i kom-
muner och landsting,
http://www.regeringen.se/content/1/c4/05/98/ce90cfe5.pdf Svaleryd, Helena. 2007. Women’s Representation and Public
Spending, IFN Working Paper No. 701, http://www.ifn.se/publikationer/working_papers/2007/701 Wide, Jessica. 2006. Kvinnors politiska representation i ett jäm-
förande perspektiv - nationell och lokal nivå. Umeå: Statsveten-
skapliga institutionens skriftserie. Wide, Jessica. 2014. ”Jämställdhet i svenska kommuner – orsaker
och effekter.” Politologerna, http://politologerna.wordpress.com/2014/08/21/jamstalldhet-isvenska-kommuner-orsaker-och-effekter/ Wängnerud, Lena. 1998. Politikens andra sida. Om kvinnorepresen-
tation i Sveriges Riksdag, Göteborg Stud. Polit., Göteborgs Uni-
versitet. Wängnerud, Lena. 2000. “Testing the Politics of Presence: Women’s
Representation in the Swedish Riksdag.” Scandinavian Political
Studies 23, 1: 67–91.
Wängnerud, Lena. 2009. ”Women in Parliaments: Descriptive and
Substantive Representation.” The Annual Review of Political
Science 12:51–69.
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
46
Appendix
Tabell A1 Nominerade och valda till allmänna val efter födelseregion 2010
Antal och könsfördelning (%)
Val Födelseregion
Nominerade
Valda
Antal Könsfördelning Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Riksdag
Afrika
16 31 34 66 1 1 50 50
Asien
68 85 44 56 6 5 55 45
Europa exkl. Norden
93 122 43 57 4 5 44 56
Nordamerika
6 9 40 60 ----
Norden exkl. Sverige
57 54 51 49 3 2 60 40
Sverige
2 236 2 829 44 56 142 179 44 56
Sydamerika
21 31 40 60 1 -100 0
Övriga länder 6 1 86 14 ----
Totalt
2 503 3 162 44 56 157 192 45 55
Källa: Nominerade och valda, SCB.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
47
Tabell A2 Ordförande i riksdagens utskott
Könsfördelning (%) och antal
Utskott
2013
Kvinnor
Män
Arbetsmarknads
1
Bostads/Civil
1
Finans
1
Förvars
1
Justitie
1
Konstitutions
1
Kultur
1
Miljö- och jordbruks
1
Närings
1
Skatte
1
Social
1
Socialförsäkrings
1
Trafik
1
Utbildnings
1
Utrikes
1
Totalt, procent
47 53
Antal
7
8
Källa: Sveriges riksdag. Kommentarer: Uppgifter för 2013 gäller från 30 november.
En jämn fördelning av makt och inflytande SOU 2015:86
48
Tabell A3 Chefer i offentlig sektor efter typ av chef 2012
Antal och könsfördelning (%)
Sektor Typ av chef
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Staten
2 500 3 200 44 56
Högre ämbetsmän och politiker
100 140 42 58
Verkställande direktörer, verkschefer m.fl. 20 20 50 50 Drift- och verksamhetschefer 1 700 2 400 42 59 Chefer för särskilda funktioner 700 620 53 47 Chefer för mindre företag och enheter .. .. .. ..
Landsting
6 600 2 500 73 28
Högre ämbetsmän och politiker
140 160 47 53
Verkställande direktörer, verkschefer m.fl. 90 70 56 44 Drift- och verksamhetschefer 5 500 2 000 73 27 Chefer för särskilda funktioner 120 100 55 46 Chefer för mindre företag och enheter 780 220 78 22
Kommuner
20 000 9 800 67 33
Högre ämbetsmän och politiker
790 1 100 42 58
Verkställande direktörer, verkschefer m.fl. 260 230 53 47 Drift- och verksamhetschefer 15 900 6 500 71 29 Chefer för särskilda funktioner 600 610 50 50 Chefer för mindre företag och enheter 2 500 1 400 64 36
Offentlig sektor
29 200 15 500 65 35
Högre ämbetsmän och politiker
1 000 1 400 42 58
Verkställande direktörer, verkschefer m.fl. 370 310 54 46 Drift- och verksamhetschefer 23 100 10 900 68 32 Chefer för särskilda funktioner 1 400 1 300 52 48 Chefer för mindre företag och enheter
3 300 1 600 69 33
Källa: Lönestrukturstatistik, Medlingsinstitutet.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av makt och inflytande
49
Tabell A4 Chefer i privat sektor efter typ av chef 2012
Antal och könsfördelning (%)
Typ av chef
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Drift- och verksamhetschefer
12 500 30 700 29 71
Chefer för särskilda funktioner
19 800 43 100 31 69
Chefer för mindre företag och enheter 13 000 34 300 27 73
Totalt
48 200 120 200 29 71
Källa: Lönestrukturstatistik, Medlingsinstitutet.
51
Underlag till
Jämställdhetsutredningen U 2014:06
Delmål 2:
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
Anita Nyberg, professor emerita
Stockholms universitet
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
52
En förutsättning för jämställdhet mellan könen är att kvinnorna blir helt ekonomiskt och socialt oberoende av männen. Detta kan endast ske om samhället bestämt avvisar i stället för att som nu tillstyrka äktenskapet som försörjningsinrättning. Dvs. fullt arbetsföra kvinnor skall inte kunna bli försörjda i och med äktenskapet, och fullt arbetsföra män skall inte heller kunna hålla sig med oavlönad, nitisk och oegennyttig hushållerska. Var och en sköter sin hälft av hemarbetet och försörjer sig genom ett yrke.
(E. Moberg 1961 s. 171).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
53
Innehåll
1. Inledning.................................................................................. 55 2. Tidigare forskning om inkomstfördelning ............................ 57 3. Gårdagens och dagens mål för ekonomisk jämställdhet ...... 61 4. Datakällor ................................................................................ 63 5. Kvinnors och mäns löne- och företagarinkomster ............... 67 5.1 Löneinkomster ......................................................... 67 5.2 Företagarinkomster ................................................. 69 5.3 Löne- och företagarinkomster ................................ 71 6. Sysselsatta 20–64 år efter ålder och anknytningsgrad till arbetsmarknaden ..................................................................... 74 6.1 Sysselsatta efter ålder............................................... 74 6.2 Tidsbegränsat anställda ........................................... 81 7. Arbetstider .............................................................................. 84 7.1 Undersysselsatta kvinnor och män ........................ 87 8. Kvinnors och mäns löner ........................................................ 91 9. Kvinnors och mäns marknadsinkomster och individuella disponibla inkomster .......................................... 95 9.1 Marknadsinkomst som andel av bruttoinkomst och individuell disponibel inkomst .................................................................... 95 9.2 Transfereringar, skatter och individuell disponibel inkomst ................................................ 100 10. Sammanfattande diskussion ................................................. 108
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
54
Referenser ........................................................................................ 112 Bilaga ............................................................................................... 123
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
55
Ekonomisk självständighet och ekonomisk jämställdhet
1. Inledning
Riksdagen beslutade i mars 2006 att det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.1 Ekonomisk jämställdhet är ett av fyra delmål för att uppnå det övergripande målet. Med ekonomisk jämställdhet menas att ”kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut” (Prop. 2005/06:155 s. 47 ff). Kvinnor och män ska även ha samma möjligheter och villkor i fråga om tillgång till arbete, anställnings-, löne- och andra arbetsvillkor. Men inte endast ska samma möjligheter och villkor gälla utan målet ekonomisk jämställdhet ska uppnås. I propositionen påpekas att kunna försörja sig genom betalt arbete är centralt i svensk jämställdhetspolitik, att kvinnor och män ses som individuellt ansvariga för sin försörjning, att skatter och socialförsäkringar är knutna till individen och att det avlönade arbetet inte bara ska ge ekonomisk självständighet i förvärvsaktiv ålder, utan också innebära ekonomisk trygghet och självständighet som pensionär.
Syftet med denna artikel är att beskriva och analysera utvecklingen av den ekonomiska jämställdheten de senaste dryga tio åren i Sverige. Det är kvinnors och mäns individuella inkomster som studeras, inte hushållens. Studien gäller kvinnors och mäns löne- och företagarinkomster och de faktorer som är avgörande för dessa inkomsters storlek, nämligen sysselsättning, arbetstider och löner.2Ett andra syfte är att granska kvinnors och mäns individuella disponibla inkomster. Det görs dels genom att undersöka marknadsinkomsternas andel av bruttoinkomsten och den individuella disponibla inkomsten, dels genom att granska huruvida transfereringar och skatter utjämnar skillnaden i marknadsinkomster mellan kvinnor och män. Ett tredje syfte är att diskutera den statistik som är
1
I mars 2006 när de nya jämställdhetspolitiska målen antogs hade Socialdemokraterna makten.
Alliansregeringen ändrade inte dessa mål när de fick makten på hösten samma år. De övriga delmålen är en jämn fördelning av makt och inflytande, en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och att mäns våld mot kvinnor skall upphöra.
2
Utbildning ingår också i ekonomisk jämställdhet, men kommer inte att diskuteras här, utan
av Mia Heikkilä i en särskild artikel till utredningen.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
56
tillgänglig samt huruvida det finns behov av att justera och förtydliga de indikatorer som har tagits fram för att mäta ekonomisk jämställdhet och formuleringen av delmålet ekonomisk jämställdhet.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
57
2. Tidigare forskning om inkomstfördelning
Studier av hur inkomster fördelas i befolkningen är frekventa. Utvecklingen över tid i ett land studeras och jämförelser mellan olika länder görs.3 Utgångspunkten är i allmänhet disponibel inkomst; dvs. hushållens marknadsinkomster plus transfereringar4 minus skatter. Inkomsterna fördelas sedan på individerna i hushållet med beaktande av hushållens försörjningsbörda. Den disponibla inkomsten antas belysa hushållens konsumtionsnivå eller ekonomiska standard. Statistiska centralbyråns (SCB:s) Inkomstfördelningsundersökning visar till exempel data rörande hushållens disponibla inkomster i många olika varianter. Hushållen är då såväl inkomst- som analysenhet.5
Vissa inkomstfördelningsstudier använder hushållet som inkomstenhet och individen som analysenhet. Björklund, Palme och Svensson (1995) och Björklund och Jäntti (2011) anser att denna definition på hushållsbaserad disponibel inkomst har blivit standard inom forskningen kring inkomstfördelning. Utgångspunkten är fortfarande att individens ekonomiska standard bestäms av det hushåll som individen tillhör. I ett hushåll med två vuxna (och eventuella barn) får de två vuxna parterna lika stora inkomster eftersom de totala inkomsterna fördelas jämnt även om den ena personen, oftast mannen, tjänar mer än den andra, vanligtvis kvinnan. Ovan nämnda författare påpekar att denna sorts analys inte är lämpad för att belysa frågor kring jämställdhet mellan kvinnor och män.
Oavsett om man använder hushållet som såväl inkomst- som analysenhet eller hushållet som inkomst- och individen som analysenhet är utgångspunkten att den ekonomiska standarden är densamma för samtliga individer i hushållet och att det inte har någon betydelse vem i familjen som bidrar med inkomsterna eller vem som har störst inkomst. Det har ett samband med att ekonomer traditionellt har sett familjen som en enhet och arbetsfördelningen mellan makarna, där mannen har ansvaret för det avlönade arbetet och kvinnan för
3 T.ex. Olsson 1972; Ds Fi 1986:12; Söderström 1988; Gustafsson och Uusitalo 1990; Fritsell
1991; Björklund och Fritzell 1992; Jansson och Sandqvist 1993; Nelander och Lindgren 1997; Björklund 1998; Nelander och Lönnroos 2000; Fransson 2009; Brandolini och Smeeding 2009.
4
Transfereringar består till exempel av barnbidrag, pensioner, sjuk- och arbetslöshetsersätt-
ningar.
5
Se SCB (2014a). Från och med 2002 redovisas även disponibel inkomst per konsumtions-
enhet (ke) (SCB 2012a).
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
58
det oavlönade, som ett resultat av rationella val för att maximera familjens resurser (Becker 1981). Om detta innebär att kvinnor blir ekonomiskt beroende av män diskuteras inte och ses inte heller som ett problem.6
Detta perspektiv på familjen som en konfliktfri enhet för rättvis fördelning av ekonomisk standard står i skarp kontrast till feministiska perspektiv som sedan åtminstone 150 år tillbaka hävdar att arbetsfördelningen i familjen, den manliga enförsörjarmodellen och kvinnors ekonomiska beroende av män, är centrala mekanismer genom vilka kvinnors underordnade position i familjen och i samhället upprätthålls (Hartmann 1974; Folbre och Hartmann 1989; Orloff 1993; Chafetz 1999).7
Feministiska teorier utgår ifrån att nyckeln till kvinnors frigörelse och ekonomiska oberoende i första hand ligger i kvinnors inträde på arbetsmarknaden och i lönearbete. En egen lön ökar kvinnors makt i två viktiga dimensioner enligt Hobson (1990). För det första ger den kvinnor en talan (voice), en möjlighet att påverka besluten i familjen, och för det andra ger den kvinnor en möjlighet att lämna ett förhållande om de inte finner det tillfredsställande
(exit).8Med egen inkomst och hög utbildning får kvinnor större
förhandlingsstyrka och en bättre fall-back position, dvs. hon klarar sig bättre ekonomiskt efter en separation eller skilsmässa (Ott 1992 s. 319). Ju högre inkomst mannen har och om det finns barn blir kvinnans fall-back position svagare. På liknande sätt argumenteras i studier av välfärdsstater ur ett könsperspektiv att det är av avgörande betydelse för kvinnor att välfärdsstater möjliggör kapacitet att bilda och upprätthålla ett autonomt/självständigt hushåll (”the capacity to form and maintain an autonomous household”) (Orloff 1993 s. 319).
Dessa sistnämnda perspektiv har lett till flera studier, ofta av sociologer, som många gånger är baserade på data från Luxembourg Income Study (LIS).9Studierna fokuserar på gifta kvinnors inkom-
6
Ekonomer har senare anlagt spelteoretiska perspektiv på familjen och använt hotpunkter
för att modellera maktförhållanden (Browning m.fl. 1994; Ott 1995; Seiz 1995; Lundberg och Pollak 1996 ).
7
Filosofen och nationalekonomen John Stuart Mill skrev redan 1869: ”Möjligheten att tjäna
pengar är avgörande för kvinnans värdighet om hon inte har en egen förmögenhet” (1869/1995 s. 52).
8
Hobson har hämtat begreppen ”voice” och ”exit” från Hirschman (1970).
9
LIS samlar in data om inkomster, förmögenheter, sysselsättning och demografi från ett
stort antal länder och harmoniserar dessa för att möjliggöra jämförelser mellan olika länder.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
59
ster och ekonomiska o/beroende av sina män och kvinnors möjligheter att på egen hand försörja sig och sina barn.10En tidig och tongivande studie definierade ekonomiskt beroende som den utsträckning i vilken gifta kvinnor är beroende av sina mäns inkomster (”the extent to which married women rely on the incomes of their husbands”) (Sørensen och McLanahan 1987 s. 661) och mäts genom hustruns bidrag till parets gemensamma inkomster.
Denna definition används i en svensk studie som visar att i slutet av 1960-talet var varannan sammanboende kvinna mellan 20 och 60 år helt ekonomiskt beroende av sin man.11 Under 1970–talet var förändringstakten hög och under de följande decennierna gick många sammanboende kvinnor från att vara helt beroende till att i viss mån vara beroende. Slutsatsen är att allt fler kvinnor bidrar till hushållets disponibla inkomst, men att nästan alla fortfarande år 2000 i någon mån är beroende av sin mans inkomster för att behålla sin levandsstandard (Bygren m.fl. 2004). Denna slutsats förutsätter dock att makarna fördelar inkomsterna jämnt i familjen.
Den ekonomiska jämställdheten i Sverige har utretts två gånger tidigare. En gång under andra halvan av 1990-talet i den så kallade
Kvinnomaktutredningen – Utredningen om fördelningen av ekonomisk makt och ekonomiska resurser mellan kvinnor och män12– och
en andra gång i mitten av 2000-talet i Jämställdhetspolitiska utred-
ningen – Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken.13 I Kvinnomaktutredningen beskrivs och ana-
lyseras ekonomisk jämställdhet i förhållande till arbetsmarknaden, välfärdsstaten och familjen. Den visar att sammanboende kvinnors ekonomiska beroende av sina män minskade mellan 1975 och 1994 (Nyberg 1997 kapitel 13). Dels minskade andelen familjer där kvinnan hade mindre än en fjärdedel av mannens förvärvsinkomst från 36 till 12 procent, dels ökade andelen kvinnor som hade högre förvärvsinkomst än sin man från 10 till 20 procent och dessutom
10
Hobson 1990; Fritzell 1999; Bianchi m.fl. 1999; Lovell 1999; Sørensen 2001; Rake och Daly 2002; Stier och Mandel 2003; Huber m.fl. 2004; Mysiková 2010; Estévez-Abe och Hethey 2010; Nieuwenhuis m.fl. 2013.
11
I detta sammanhang betyder det att kvinnan inte hade någon inkomst av tjänst, näringsverksamhet eller kapital enligt e-postmeddelande från Magnus Nermo, 21 augusti 2015.
12
Kvinnomaktutredningen publicerade 12 olika delrapporter och slutbetänkandet – Ty makten
är din … Myten om det rationella arbetslivet och det jämställda SverigeSOU 1998:6.
13
Jämställdhetspolitiska utredningen publicerade dels slutbetänkandet SOU 2005:66 och en antologi med Forskarrapporter.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
60
steg kvinnors andel av familjeinkomsten. Det förstnämnda året påverkade ålder, antal barn och barnets ålder i betydligt högre grad kvinnors andel av familjeinkomsten än på 1990–talet. Trenden fortgick även från början av 1990–talet till början av 2000-talet (Nyberg 2005). Bakgrunden är kvinnors ökande sysselsättning särskilt under 1970- och 1980-talen. Jämställdhet på arbetsmarknaden och jämställdhet i familjen är förknippade med varandra.
Inte endast gifta/samboende kvinnors ekonomiska o/beroende av män har studerats. Ensamstående mödrars möjligheter att försörja sig och sina barn brukar också framhållas i detta sammanhang. Oavsett om modern har ensam eller delar vårdnaden med fadern ökar kraven på försörjning vid en separation eller skilsmässa. Mot bakgrund av dagens stora risk för separation och skilsmässa kan sammanboende mödrar (och fäder) ses som potentiella ensamstående föräldrar.14 Därmed utgör särskilt ensamstående mödrars ekonomiska självständighet en viktig mätare på sammanboende kvinnors möjlighet att lämna en dålig relation och att kunna försörja sig på egen hand (Orloff 1993; Hobson 1994). Därtill kommer att ensamstående mödrar är en grupp som i många länder har låga inkomster och som ofta drabbas av fattigdom. Kvinnomaktutredningen visar att ensamstående även i Sverige hade svårt att försörja sig genom lönearbete. Ensamstående fäder hade högre löneinkomster än ensamstående mödrar, men lägre än sammanboende fäder (Nyberg 1997 kap. 19). Ensamstående mödrars sysselsättning och ekonomiska situation försämrades under 1990-talet. Det förefaller finnas en långsiktig tendens till ett ökande gap i genomsnittlig inkomst mellan personer i ensamstående föräldrahushåll och sammanboende familjer med barn (Nyberg 2005 kap. 9.2).
Sammanfattningsvis ses i inkomstfördelningsstudier hushållet som en ekonomisk enhet och inkomsterna som ett uttryck för ekonomisk standard, medan det feministiska perspektivet lägger vikt vid kvinnors individuella inkomster och makt att styra sina egna liv. Det sistnämnda överensstämmer med den svenska jämställdhetspolitikens övergripande mål. I denna artikel är utvecklingen av kvinnors och mäns individuella inkomster under de senaste dryga tio åren i fokus.
14
År 2012 ingicks cirka 50 600 äktenskap medan cirka 23 400 skilde sig och medianen för äktenskapets varaktighet uppgick till 7,64 år (Statistisk årsbok 2014, Tabell 4.24 och 4.29).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
61
3. Gårdagens och dagens mål för ekonomisk jämställdhet
Både när Kvinnomaktutredningen och Jämställdhetspolitiska utred-
ningen genomfördes var det övergripande målet för jämställdhets-
politiken att kvinnor och män skulle ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga områden i livet. Ett delmål var att kvinnor och män skulle ha samma möjligheter till ekonomiskt oberoende (Prop. 1993/94:147 s. 17). I båda utredningarna diskuteras begreppet ekonomiskt oberoende eftersom det i propositionen inte var helt klart vad begreppet stod för. Av vad eller vem skulle kvinnor och män vara ekonomiskt oberoende? Otydligheten innebar att det inte fanns någon tydlig definition av målet och därmed var det inte heller givet hur måluppfyllelse skulle mätas.
På grund av kvinnors och mäns olika historiska erfarenheter har begreppet ekonomiskt o/beroende olika betydelse avhängigt av om det syftar på kvinnor eller män. Begreppet är inte könsneutralt. En ekonomiskt oberoende kvinna är en kvinna som lönearbetar och försörjer sig själv; hon är ekonomiskt oberoende av en man (Nyberg 1997 s. 3; Nyberg 2005 s. 16). Ekonomiskt oberoende män talas det sällan om. När uttrycket förekommer, syftar det inte på en man som är ekonomiskt oberoende av en kvinna, utan en man som har så stor förmögenhet att han kan försörja sig utan att lönearbeta.
Han är ekonomiskt oberoende av lönearbete.
I de mål som antogs 2006 används inte begreppet ekonomiskt oberoende utan ekonomisk självständighet. Detta motiveras med att:
begreppet ekonomiskt oberoende (har) använts för att beteckna att kvinnor skall ha möjlighet att försörja sig och sina eventuella barn utan att vara beroende av en man. Utifrån att de allra flesta kvinnor och män är beroende av sin lön och av transfereringar för sin försörjning är begreppet ekonomiskt oberoende delvis missvisande. Ytterst få är oberoende i meningen att de har en så stor förmögenhet att de inte behöver arbeta för sin försörjning. Men att vara beroende av en arbetsinkomst betyder inte brist på självständighet. Regeringen föreslår därför begreppet ekonomisk självständighet för att beteckna att kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att försörja sig själva och sina eventuella barn. (Prop. 2005/06:155 s. 48).
Målet för ekonomisk jämställdhet är i dag som redan nämnts att ”kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om … betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut”
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
62
(Prop. 2005/06:155 s. 1). Där står också att ”ekonomisk jämställdhet handlar om hur inkomsterna fördelas mellan kvinnor och män” (Prop. 2005/06:155 s. 14). Inte heller denna gång är det klart för mig vad som menas. Det tycks mig som om ekonomisk självständighet inte är samma sak som ekonomisk jämställdhet, däremot kan de komplettera varandra. Ekonomisk självständighet handlar om att uppnå en viss inkomstnivå som innebär att man kan försörja sig själv och eventuella barn över existensminimum genom avlönat arbete. Begreppet kan knytas till ”the capacity to form and maintain an
autonomous household” och till fall-back position, som diskuteras
tidigare i denna text. Men det kan också kopplas till voice och exit och till ekonomisk jämställdhet i familjen, där kvinnors och mäns bidrag till familjens totala inkomster utgör en indikator på parternas inflytande i familjen. Kvinnor och män kan vara ekonomiskt jämställda utan att för den skull vara ekonomiskt självständiga. Unga människor är till exempel mer ekonomiskt jämställda än äldre i betydelsen lika höga inkomster, men det behöver inte betyda att de kan försörja sig på sina inkomster, än mindre eventuella barn, eller som pensionärer.
I såväl Kvinnomaktutredningen som i Jämställdhetspolitiska utred-
ningen studerades såväl ekonomiskt oberoende som ekonomisk
jämställdhet på arbetsmarknaden och i familjen med data som beställdes från SCB. Till föreliggande artikel finns inga resurser att köpa data för. I denna artikel kommer därför endast ekonomisk jämställdhet med avseende på inkomster till kvinnor och män på makronivå att beskrivas och analyseras. Det finns ingen möjlighet att studera ekonomisk självständighet mer än indirekt och översiktligt, och ekonomisk jämställdhet i familjen inte alls.
I nästa avsnitt diskuteras datakällor. I kapitel 5 undersöks kvinnors och mäns löne- och företagarinkomster, i kapitel 6 sysselsättningen, i kapitel 7 arbetstider, i kapitel 8 kvinnors och mäns löner, i kapitel 9 kvinnors och mäns individuella disponibla inkomster och i kapitel 10 slutligen en sammanfattande diskussion.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
63
4. Datakällor
Enligt uppdragsbeskrivningen till Jämställdhetsutredningen (U 2014:06) ska studien utföras med hjälp av redan existerande forskning, statistik, utredningar och andra rapporter. Detta är problematiskt eftersom det på väsentliga områden saknas publicerade data, men har den fördelen att artikeln kan visa på begränsningar och brister i den statistik som finns tillgänglig. Det borde vara möjligt och en rättighet för intresserade medborgare att själva göra en bedömning av tillståndet vad gäller ekonomisk jämställdhet utan att behöva betala för det. Det är därför också lämpligt att i första hand utgå ifrån de publikationer och data som gäller ekonomisk jämställdhet. Det betyder att denna rapport i första hand baseras på dels bilagan till budgetpropositionen – Ekonomisk jämställdhet mellan
kvinnor och män (hädanefter benämnd Ekonomisk jämställdhet),
dels de indikatorer som har utvecklats inom ramen för jämställdhetspolitiken och som finns på SCB:s jämställdhetsportal. Att ta dessa källor i anspråk kan även vara av värde eftersom det enligt Kommittédirektiven (Dir. 2014:55) till denna utredning kan finnas behov av att justera eller förtydliga såväl det övergripande målet och delmålen för jämställdhetspolitiken som indikatorerna. Det sistnämnda ingår som ett av syftena med denna artikel som också diskuterar den statistik som är tillgänglig.
Vad gäller ekonomisk jämställdhet ska enligt prop. 2005/06:155 tyngdpunkten ligga på de ekonomiska villkor kvinnor och män har som individer och:
ett sätt att mäta i vilken utsträckning målet uppnåtts är att studera skillnaderna i disponibel inkomst mellan könen. Det berör inkomster i form av lön och företagarinkomst samt avkastning på kapital. Vidare berör det ersättningar och bidrag från transfereringssystemen samt effekter av skatter och avgifter. (s. 48)
Citat ovan nämner disponibel inkomst, medan målet för ekonomisk jämställdhet är att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om ”betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut” (a.a. s. 1). Därmed uppstår frågan vilka inkomster som ska betraktas som inkomster av betalt arbete. I disponibel inkomst ingår nämligen inte bara löne- och företagarinkomster, som är inkomster av betalt arbete, utan även behovsprövade bidrag som bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd (tidigare socialbidrag),
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
64
dvs. inkomster som visar att människor inte helt klarar sin försörjning genom avlönat arbete. Och hur ska man se på kapitalinkomster, studiemedel, föräldrapenning och barnbidrag? Dessa inkomster är inte ersättning för betalt arbete, men de tyder inte heller på problem med försörjningen. Det gör det emellertid om inkomsterna till stor del består av arbetsmarknadsstöd, sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning, bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd. I denna artikel kommer främst löne- och företagarinkomster och individuell disponibel inkomst att studeras.
Totalt finns 39 indikatorer inom området ekonomisk jämställdhet.15Samtliga har, med några få undantag, att göra med ekonomisk jämställdhet på arbetsmarknaden, och ingen indikator har att göra med ekonomisk jämställdhet i familjen eller ekonomisk självständighet i den meningen som visar i vilken utsträckning kvinnor och män har inkomster som innebär att de kan försörja sig själva genom betalt arbete.16
Av dessa 39 indikatorer ska nio s.k. huvudindikatorer rörande ekonomisk jämställdhet följas upp årligen.17 Utgångspunkt i denna artikel är indikator 1. Den heter Från löne- och näringsinkomst till nettoinkomst för personer i åldern 20–64 år.18 På SCBs hemsida Tema Jämställdhet finns dock endast data för åren 2010–2012, medan uppdraget är att beskriva utvecklingen de senaste tio åren.19Mot-
15
8 st. rör Inkomster och löner, 20 st. Tillgång till arbete, 6 st. Tillgång till utbildning, 3 st. Arbetsvillkor och 2 st. Företagande.
16
En indikator som kan ge viss vägledning är Nettoinkomst efter hushållstyp och antal barn. Den finns på SCBs hemsida för 2010–2012. Den visar dock endast nettoinkomsten (individuell disponibel inkomst) för ensamstående och sammanboende kvinnor och män med och utan barn, men inga andra inkomster. Ytterligare en indikator – Disponibel inkomst per konsumtionsenhet för hushåll 20–64 år efter hushållstyp skulle kunna vara relevant. I detta fall redovisas dock inte individuell disponibel inkomst eftersom för sammanboende är uppgifterna inte uppdelade på kvinnor respektive män.
17
De är 1. Från löne- och näringsinkomst till nettoinkomst för personer i åldern 20–64 år,
2. Nettoinkomst efter hushållstyp och antal barn, 3. Kvinnors lön som andel (%) av mäns lön efter sektor före och efter standardvägning 1994–20xx, 4. Segregeringsindex efter ålder,
5. Sysselsatta 20–64 efter ålder och anknytningsgrad till arbetsmarknaden, 6. Sysselsatta 20– 64 efter ålder och vanligen arbetad tid som heltid och deltid, 7. Avgångna från gymnasieskolan efter program eller anknytning till program, 8. Pågående sjukpenningfall i december åren 1974–20xx och 9. Personer med sjuk- och aktivitetsersättning efter ålder.
18
Enligt SCB (2009a s. 40) är skillnaden mellan nettoinkomst och disponibel inkomst att den disponibla inkomsten visar hushållens ekonomiska standard, medan nettoinkomst visar enskilda personers inkomst.
19
Under perioden 2008–2011 genomförde SCB, på uppdrag av regeringen, ett arbete med att vidareutveckla jämställdhetsstatistiken (Kommittédirektiv 2014:55 s. 4). Resultatet av utvecklingsarbetet blev en temaingång om jämställdhet som lanserades på SCB:s webbplats i början av 2012. Temaingången innehåller dels indikatorer för uppföljning av jämställdhetspolitiken,
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
65
svarande uppgifter har därför hämtats från en tabell Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag som finns för åren 2001–2012 i Ekonomisk jämställdhet. Inkomstslagen är där desamma men de är grupperade på ett annat sätt och inkomstuppgifterna redovisas inte fördelade på hela befolkningen av kvinnor respektive män, utan endast för mottagarna av respektive inkomst, vilket innebär att de olika inkomstslagen inte kan summeras.20Indikator 1 använder begreppet nettoinkomst, vilket är detsamma som individuell disponibel inkomst. I denna artikel kommer individuell disponibel inkomst att användas dels därför att det är det begrepp som används i Ekonomisk jämställdhet, dels därför att det tydliggör att det är fråga om individuella inkomster, vilket inte begreppet nettoinkomst gör. Den huvudsakliga datakällan är Ekonomisk jämställd-
het som publicerades första gången i samband med statsbudgeten
för 2002. Till artikeln hämtas också data från Tema Jämställdhet och andra källor hos SCB, framför allt Arbetskraftsundersökningarna (AKU).
När det gäller löne- och närings/företagarinkomst21och individuell disponibel inkomst gäller uppgifterna kvinnor och män 20– 64 år. Eftersom möjligheterna att försörja sig inte endast skiljer sig mellan könen utan också efter ålder, civilstånd och utrikes och inrikes födda diskuteras också dessa kategorier när data finns tillgängliga. Enligt uppdragsbeskrivningen från Jämställdhetsutredningen (U 2014:06) ska statistik, i den mån det är möjligt och relevant, brytas ner och analyseras även utifrån könsöverskridande identitet eller uttryck, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning och sexuell läggning. Såvitt jag vet publicerar SCB ingen statistik vad gäller inkomster avseende dessa kategorier och inte heller vad gäller arbetsmarknaden utom i viss utsträckning för
dels fördjupad jämställdhetsstatistik inom tre områden. Sammanlagt innehåller temaingången cirka 200 tabeller, 88 av dessa är indikatorer för uppföljning av jämställdhetspolitiken. Bland indikatorerna har 25 valts ut som huvudindikatorer vilka, från och med 2014, årligen ska användas för uppföljning av jämställdhetspolitiken. Jämställdhetsstatistiken har ingen egen datainsamling, utan statistiken hämtas från befintliga undersökningar eller register.
20
Det vore önskvärt om man i Ekonomisk jämställdhet presenterade data gällande hela befolkningen inte endast för de som mottar respektive inkomst.
21
På SCB:s jämställdhetsportal används begreppet näringsinkomst, medan i Ekonomisk jäm-
ställdhet används begreppet företagarinkomst. Fortsättningsvis används i denna artikel före-
tagarinkomst.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
66
personer med funktionsnedsättning. Ett mångfaldsperspektiv på jämställdhetspolitiken och dess indikatorer behöver initieras.
Indikator 1 tyder på att det är i ålderskategorin 20–64 år som personer förväntas försörja sig själva och sina eventuella barn genom avlönat arbete. Med tanke på att det avlönade arbetet också ska innebära ekonomisk självständighet under pensionsåren är det förvånande att ingen indikator rör personer som är 65 år eller äldre.22Enligt utredningsdirektiven ska jämförelser göras mellan inrikes och utrikes födda. Det vore därför en fördel om de två temaområdena på SCBs hemsida, Jämställdhet och Integration samordnades.
Den ekonomiska jämställdheten kan öka och minska på flera olika sätt. Kvinnors lön kan t.ex. öka mer än mäns, vilket ökar jämställdheten, men jämställdheten kan också öka genom att kvinnors lön minskar mindre än mäns eller att mäns lön minskar medan kvinnors ökar, dvs. ökad jämställdhet kan uppstå både genom att utvecklingen är positiv för båda könen eller negativ för båda könen, eller positiv för ett kön och negativ för ett annat. Samma resonemang kan göras vad gäller minskad jämställdhet. Det vore önskvärt att skilja på ökad jämställdhet som ett resultat av en positiv utveckling från en negativ. Tyvärr har jag inte lyckats finna några begrepp som skiljer på dessa olika slag av ökad jämställdhet.
Jämställdhetspolitiken är inte i fokus i denna artikel.23Ett skäl till detta är att det har gjorts relativt lite inom området ekonomisk jämställdhet, men framför allt därför att andra politikområden har oerhört mycket större betydelse för kvinnors och mäns ekonomiska självständighet och för den ekonomiska jämställdheten än jämställdhetspolitiken.24I Ekonomisk jämställdhet diskuteras den ekonomiska politiken och i viss mån familjepolitiken och socialpolitiken utifrån ett jämställdhetsperspektiv, inte jämställdhetspolitiken. Utöver åtgärder inom dessa politikområden har också utvecklingen och konjunkturerna på arbetsmarknaden naturligtvis stor betydelse för den ekonomiska jämställdheten.
22
I Ekonomisk jämställdhet tar man vid flera tillfällen upp pensionärers inkomster särskilt.
23
Alliansregeringen tillförde politikområdet jämställdhet medel motsvarande 400 miljoner per år eller totalt 1,6 miljarder kronor under åren 2007–2010, vilket innebar att resurserna till särskilda jämställdhetsåtgärder mer än tiodubblades (Prop. 2009/10:1 Uo. 13 s. 48). Till delmålet ekonomisk jämställdhet har medel motsvarande 317 miljoner fördelats.
24
Hela jobbskatteavdraget (steg 1–5) uppgår 2014 till 100 miljarder kronor enligt Ryner (2014).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
67
5. Kvinnors och mäns löne- och företagarinkomster
Löne- och företagarinkomster är grundläggande för kvinnors och mäns ekonomiska självständighet och den ekonomiska jämställdheten. De utgör merparten av kvinnors och mäns genomsnittliga inkomster. De ligger dessutom till grund för andra inkomster som sjukpenning, föräldrapenning, pension m.m. De består av inkomster från avlönat arbete och/eller företagande under ett år. I Ekonomisk
jämställdhet anges andelen kvinnor och män som har löne- och före-
tagarinkomster i åldern 20–64 år samt medelinkomsten för de som har sådan inkomst. Ingen uppdelning görs i olika ålderskategorier, civilstånd eller mellan inrikes och utrikes födda.
5.1 Löneinkomster
1970–talet var ett decennium som präglades av en politik som sökte främja jämställdheten. Införandet av särbeskattning 1971, beslut att expandera den offentligt finansierade barnomsorgen och att omvandla mödraledighet till föräldraledighet 1974 är de viktigaste (Nyberg 2012). Ett stort språng togs också när det gäller andelen kvinnor som hade löneinkomster och kvinnors medellön av mäns. Enligt Kvinnomaktutredningen uppgick andelen kvinnor (18–64 år) med löneinkomster till 74 procent och andelen män till 90 procent 1975. Andelen kvinnor ökade till 82 procent och minskade för männen till 83 procent 1994, dvs. kvinnor och män hamnade på samma nivå (Nyberg 1997 s. 17). Samtidigt ökade kvinnors andel av mäns medellön av de som hade sådana inkomster från 55 procent till 67 procent. Det ska dock påpekas att 1994 var ett synnerligen dåligt år särskilt för män eftersom det var ett av de år när den ekonomiska krisen slog till med full kraft (Nyberg 2014). Enligt
Jämställdhetspolitiska utredningen var andelen kvinnor (20–64 år)
med löneinkomster 87 procent och andelen män 88 procent 1991, vilket sjönk till 84 procent för såväl kvinnor som män 2002 (Nyberg 2005 s. 36–37). Kvinnors andel av mäns löneinkomster ökade från 64 procent till 68 procent under samma period.
Under den period som här undersöks – 2001–2012 – ligger andelen kvinnor och män med löneinkomster på liknande nivåer som tidigare (se tabell A i bilagan). Andelen tycks konstant och uppvisar ingen tendens till att öka eller minska. För kvinnor uppgår den till
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
68
82–84 procent och för män 83–86 procent. Kvinnors andel av mäns löneinkomster har dock ökat, vilket innebär att man kan hävda att jämställdheten ökat. Andra menar å andra sidan att jämställdheten minskat och pekar på att skillnaden i kronor har ökat. Eftersom denna diskussion kan upplevas som förvirrande och gäller även andra områden visas här i tabell 5.1 nedan med exemplet löneinkomster skillnaden i resultat när man använder olika mått.
Tabell 5.19 Kvinnors andel av mäns löneinkomster, kvinnors och mäns
löneinkomster i löpande penningvärde och i 2013 års penningvärde, 2001 och 2012 och skillnaden mellan dessa år
Kvinnors andel
av mäns löneinkomster, %
Löneinkomster, löpande penningvärde, kronor
Löneinkomster, 2013 års penningvärde, kronor
Kvinnor Män Skillnad Kvinnor Män Skillnad
2001
67 169 200 252 000 82 800 198 900 296 300 97 400
2012
73 254 700 348 200 93 500 254 800 348 300 93 500
Skillnad, kronor
85 500 96 200 10 700 55 900 52 000 -3 900
Skillnad 6 procent-
enheter
51 % 38 % 13 % 28 % 18 % -4 %
Källa: beräknat från Ekonomisk jämställdhet, tabell Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag för olika år och SCB, KPI (1980=100) fastställda värden.
Tabell 5.1 visar att såväl kvinnors som mäns löneinkomster i löpande penningvärde ökat och att kvinnors andel av mäns inkomster stigit från 67 till 73 procent mellan 2001 och 2012, dvs. med 6 procentenheter, dvs. jämställdheten kan sägas ha ökat. Ser vi i stället på skillnaden mellan könen i löneinkomst i löpande penningvärde finner vi att den uppgick till 82 800 kronor 2001 och till 93 500 kronor 2012, dvs. skillnaden ökade med 10 700 kronor. Visserligen ökade kvinnors löneinkomster med 51 procent och mäns med endast 38 procent, men eftersom kvinnors löneinkomster är lägre än mäns innebär en större procentuell ökning mindre i kronor räknat, 85 500 kronor för kvinnor respektive 96 500 kronor för män, vilket innebär en ökning av skillnaden med 13 procent, dvs. man kan hävda att jämställdheten minskat.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
69
Detta exempel visar att det går att både hitta data som visar att jämställdheten ökat, men också data som visar att så inte är fallet. Det sistnämnda är dock i detta fall en tveksam slutsats eftersom förändringar i penningvärdet innebär att en krona år 2001 inte har samma värde som en krona år 2012. Jämför man olika år kan det vara lämpligt att räkna om alla summor till ett visst års fasta priser. Här har de räknats om till 2013 års penningvärde. Eftersom både kvinnors och mäns löneinkomster räknas om, är kvinnors andel av mäns löneinkomster fortfarande 67 procent år 2001 och 73 procent år 2012 och skillnaden har minskat med 6 procentenheter. Men när hänsyn tas till inflationen blir ökningen i löneinkomster inte lika stor; 28 procent för kvinnor och 18 procent för män och skillnaden i kronor räknat har minskat med 3 900 kronor eller -4 procent, dvs. jämställdheten har ökat både vad gäller kvinnors andel av mäns löneinkomster och skillnaden i kronor räknat. Det är dock långt kvar till jämställdhet. År 2012 var mäns löneinkomster 93 500 kronor högre än kvinnors. Det kan nämnas att 1975 var motsvarande siffra 104 300 kronor i 2013 års penningvärde.25På närmare 40 år har således skillnaden minskat med cirka 11 000 kronor. Fortsättningsvis kommer alla inkomster att räknas om till 2013 års penningvärde.
5.2 Företagarinkomster
Andelen kvinnor och män som har företagarinkomster är betydligt lägre än andelen som har löneinkomster, men den har vuxit. Enligt
Kvinnomaktutredningen steg andelen kvinnor med företagarinkom-
ster mellan 1975 och 1994 från 5 till 7 procent medan den för män låg på omkring 13 procent vid båda tillfällena (Nyberg 1997 s. 68). Under senare delen av 1990-talet låg den på 8 procent och steg till 10 procent år 2002 för kvinnor; för män låg den på 15 procent och steg till 19 procent (Nyberg 2005 s. 44). Kvinnors andel av mäns företagarinkomster ökade från drygt hälften till drygt två tredjedelar mellan 1975 och 1994, sjönk sedan något under senare delen av 1990–talet för att åter öka till 72 procent år 2002. Medelinkomsten varierar dock kraftigt mellan olika år och det är därför svårt att dra några slutsatser om trenden.
25
Ålderskategorin var då 18–64 år.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
70
Under 2000-talet har andelen med företagarinkomster legat på mellan 8 och 11 procent bland kvinnor och 13 och 20 procent bland män (se tabell B i bilagan). Andelen ökar fram till omkring mitten av 2000-talet för att därefter åter minska. Företagarinkomsten är betydligt lägre än löneinkomsten, vilket sannolikt bland annat beror på att många har företaget vid sidan om. Jämförs 2001 och 2012 ökar kvinnors företagarinkomster och mäns minskar något. Men även under denna period varierar kvinnors andel av mäns inkomster kraftigt mellan olika år, liksom skillnaden i kronor räknat och det finns ingen entydig tendens i utvecklingen varken mot ökad eller minskad jämställdhet.
Olika regeringar har sedan 1980-talet satsat på kvinnliga företagare (Ahl och Sundin 2013). Alliansregeringen satsade 100 miljoner kronor per år 2007–2009 för att främja kvinnors företagande samt för att stärka kunskap och forskning om kvinnors företagande (Ekonomisk jämställdhet 2010 s. 11).26 Det kan påpekas att för år 2011 avsattes totalt 4 300 miljoner till näringslivspolitik i Sverige. Av dessa gick 100 miljoner till speciella kvinnosatsningar – det betyder att 2,3 procent av stödet specialdestinerades till de 30 procent av företagarna som var kvinnor (Holmquist och Sundin 2014 s. 216).
Enligt Tillväxtverket (2014) steg antalet kvinnliga företagare med 34 procent och manliga med 19 procent mellan 2006–2012, vilket i antal räknat betyder färre kvinnliga (cirka 49 000) än manliga företagare (cirka 69 000). Denna ökning syns dock inte vad gäller andel med företagarinkomster som sjunker för såväl kvinnor som män mellan åren 2006 and 2012 (se tabell B i bilagan). Inte heller AKU visar på någon stor ökning av antalet företagare (och medhjälpande familjemedlemmar) mellan dessa år (beräknat från SCB 2014c tabell 2). Varför data skiljer sig åt mellan Tillväxtverket och SCB har jag inte lyckats förstå.
Kvinnors och mäns företagande är könsuppdelat på ungefär samma sätt som arbetsmarknaden i övrigt. Både kvinnor och män driver vanligtvis företag i tjänstesektorn, men kvinnor är överrepresenterade inom kultur, nöje och fritid samt vård- och omsorgsbranscherna medan män är överrepresenterade i transport- och byggbranschen (Tillväxtverket 2012). Från politiskt håll har det funnits förhoppningar om att kvinnor ska starta många av de före-
26
Denna insats ligger utanför de resurser som satsades på särskilda jämställdhetsinsatser.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
71
tag inom vård och omsorg som man räknade med skulle skapas som ett resultat av privatisering och konkurrensutsättning. Sundin och Tillmar (2010a och b; 2011a och b) fann dock att när äldreomsorgen omorganiserades i en kommun enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) och lagen om valfrihetssystem (LOV) att i stället för många nya småföretag drivna av kvinnor blev resultatet ett litet antal storföretag drivna av män.
Sett i ett perspektiv från 1970-talet kan sägas att den ekonomiska jämställdheten vad gäller företagande har ökat eftersom andelen kvinnor med företagarinkomster ökat mer än andelen män och kvinnors företagarinkomster som andel av mäns har stigit. Sedan mitten av 2000-talet har dock andelen med företagarinkomster minskat och det är långt till ekonomisk jämställdhet på området.
5.3 Löne- och företagarinkomster
Tabell 5.2 nedan visar att en mycket hög andel kvinnor och män 20–64 år har löne- och/eller företagarinkomster 2001–2012, bland kvinnor mellan 85 och 87 procent och bland män mellan 88 och 90 procent och att andelen är densamma år 2001 och 2012. När det gäller medelinkomsten för de med inkomst har den ökat med cirka 55 600 kronor i 2013 års penningvärde för kvinnor och med cirka 52 000 kronor för män. Sammantaget innebär det att kvinnors inkomst som andel av mäns har ökat med 5–6 procentenheter och att skillnaden mellan könen i medelinkomst har minskat med 3 600 kronor.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
72
Tabell 5.20 Andel med löne- och företagarinkomst, medelinkomst för de
med inkomst i 2013 års penningvärde, kvinnors andel av mäns medelinkomst, %, och skillnad mellan kvinnors och mäns medelinkomster, 20–64 år, 2001–2012
Andel med
inkomst, %
Medelinkomst för de med inkomst, kronor
Kvinnors inkomst som andel av mäns
Skillnad mellan mäns och kvinnors medelinkomster
År Kvinnor Män Kvinnor Män
%
Kronor
2001 86 89 197 500 292 400 68
94 900
2002 87 90 200 700 293 400 68
92 700
2003 86 89 200 900 292 300 69
91 400
2004 86 88 209 000 297 900 70
88 900
2005 85 89 214 800 307 700 70
92 900
2006 85 90 225 600 312 100 72
86 500
2007 86 89 232 900 327 500 71
94 600
2008 87 90 233 300 330 200 71
96 900
2009 85 88 231 600 332 200 70
100 600
2010 86 89 243 700 333 200 73
89 500
2011 86 90 246 500 335 800 73
89 300
2012 86 89 253 100 344 400 73
91 300
Skillnad 0 0 55 600 52 000
6
-3 600
Källa: beräknat från Ekonomisk jämställdhet, tabell Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag för olika år och med SCB, KPI (1980=100), fastställda tal.
Kvinnors och mäns medelinkomster har vuxit, vilket sannolikt inneburit att möjligheterna att försörja sig själv genom betalt arbete har stärkts. Den ekonomiska jämställdheten har ökat i och med att kvinnors inkomst som andel av mäns har ökat och att skillnaden mellan mäns och kvinnors medelinkomst i kronor räknat har minskat. Det betyder dock inte att ekonomisk jämställdhet har uppnåtts eftersom mäns inkomster fortfarande är betydligt högre än kvinnors. Närmandet mellan kvinnors och mäns inkomster går mycket sakta, i genomsnitt har skillnaden i mäns och kvinnors medelinkomster minskat med 300 kronor fördelat per år om vi jämför 2001 och 2012. Vi kan också se att även om kvinnors andel av mäns medelinkomst i stort tycks gå i riktning mot ökad andel så
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
73
kan andelen såväl öka som minska och skillnaden i kronor räknat varierar kraftigt mellan olika år.
Löne- och företagarinkomster är de viktigaste inkomsterna för de flesta människor i åldrarna 20–64 år. Andelen som har sådana inkomster är hög, 86 procent för kvinnor och 89 procent för män. Mellan 2001 och 2012 har andelen inte förändrats. Kvinnors andel av mäns inkomster har ökat, vilket innebär att jämställdheten ökat, trots detta uppgick kvinnors andel av mäns löne- och företagarinkomster endast till 73 procent, vilket innebär att män hade 91 300 kronor högre inkomster än kvinnor år 2012.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
74
6. Sysselsatta 20–64 år efter ålder och anknytningsgrad till arbetsmarknaden
En av SCBs indikatorer som följs upp årligen rör Sysselsatta 20–64 år efter ålder och anknytningsgrad till arbetsmarknaden. Vi undersöker först andelen sysselsatta efter ålder och återkommer längre fram till anknytningsgrad.
6.1 Sysselsatta efter ålder
Från åtminstone 1960-talet, när de första arbetskraftsundersökningarna genomfördes, till och med 1990, minskade skillnaderna i sysselsättning mellan kvinnor och män. Det var ett resultat av, å ena sidan, en sysselsättningsökning för kvinnor, och å andra sidan, en minskning för män (Nyberg 2005 s. 24). Sysselsättningsstrukturen förändrades på ett sätt som gynnade kvinnor. Aktiviteten i jordbruk och industri, där framför allt män arbetade, minskade och den expanderade i tjänsteproduktionen där kvinnors sysselsättning är koncentrerad (Löfström 2004). Utbyggnaden av den offentliga sektorn gick hand i hand med den ökande sysselsättningen bland kvinnor. I stort sett hela sysselsättningsökningen under 1970- och 1980-talen ägde rum inom den kommunala sektorn (primär- och landstingskommunerna) och där kvinnorna utgör den stora majoriteten av arbetskraften.
År 1990 bröts trenden med ökande sysselsättning för kvinnor och mäns nedgående trend förstärktes kraftigt. Därefter följer kvinnors och mäns sysselsättningsutveckling i stort sett varandra. I början av 1990-talet genomgick Sverige en ekonomisk kris. Den innebar att antalet sysselsatta minskade med drygt en halv miljon individer. Ett par år efter mitten av 1990-talet startade en återhämtning på arbetsmarknaden som pågick en bit in på det nya seklet, men sysselsättningen är i dag betydligt lägre för båda könen än den var 1990.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
75
Diagram 6.2 Andel sysselsatta, %, 20–64 år, totalt 2001–2014, samt inrikes
och utrikes födda kvinnor och män, 2005–2014
Källa: beräknat från 2001–2004 SCB 2014b; 2005–2014 SCB 2014c tabell 32B.
Diagram 6.1 visar utvecklingen av andelen sysselsatta 20–64 år mellan åren 2001 och 2014. Uppdelningen i utrikes och inrikes födda kan dock endast följas från 2005.27 Andelen sysselsatta kvinnor totalt varierar mellan 75–78 procent och andelen män totalt mellan 80– 83 procent, dvs. andelen sysselsatta i Arbetskraftsundersökningarna (AKU) är lägre än andelen med löne- och/eller företagarinkomst. Det beror på att fler människor har en inkomst under ett år än andelen sysselsatta i medeltal. Det ska påpekas att i sysselsatta ingår också de som är frånvarande från arbetet. Orsak till frånvaron kan vara sjukdom, semester, tjänstledighet (t.ex. för vård av barn eller studier), värnpliktstjänstgöring, arbetskonflikt eller ledighet av annan anledning. Det betyder att en del av de sysselsatta har andra inkomster än löne- och/eller företagarinkomster t.ex. i form av föräldrapenning eller semesterersättning.
Andelen med löne- och/eller företagarinkomster varierar något med arbetsmarknadsläget och konjunkturerna, men inte alls lika tydligt som sysselsättningen. En jämförelse av sysselsättningsnivån
27
Brottet i serien 2004 beror på att statistiken då harmoniserades med EU-statistiken. Brottet är inte orsaken till den låga andelen 2005 (se Öhman 2011).
50 55 60 65 70 75 80 85 90
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
Inrikes m Män Inrikes kv Kvinnor Utrikes m Utrikes kv
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
76
mellan olika år är känslig för hur läget på arbetsmarknaden ser ut. Det framgår tydligast när det gäller utrikes födda män och visar att 2005 inte var ett bra år för sysselsättningen. Diagram 6.1 visar dock att 2001, 2012 och 2014, som är de år som framför allt jämförs i denna artikel, inte är extrema år. Av diagram 6.1 framgår också att andelen totalt och inrikes födda sysselsatta kvinnor och män följer varandra relativt nära, men i lågkonjunkturer drabbas män tidigare än kvinnor men de tar sig också ur den snabbare än kvinnor (Nyberg 2014).
Jämför vi situationen 2001 med 2014 är trenden att såväl mäns sysselsättning som kvinnors sysselsättning har ökat, men mycket blygsamt. Jämför vi i stället 2005 med 2014 och för inrikes respektive utrikes födda finner vi att andelen sysselsatta har ökat mer för inrikes födda kvinnor än för inrikes födda män, 2,4 respektive 1,5 procentenheter. Störst ökning finner vi dock bland utrikes födda män (4,3 procentenheter), medan ökningen bland utrikes födda kvinnor endast uppgick till 1,5 procentenheter. Det betyder att den ekonomiska jämställdheten har ökat bland inrikes födda, men har minskat bland utrikes födda mellan dessa år.28Man ska dock ha i åtanke att 2005 var ett år med lågt sysselsättningsdeltagande generellt.
Kön och födelseland är inte de enda faktorer som påverkar sysselsättningen. Ålder har större betydelse än kön. Andelen sysselsatta är betydligt högre bland såväl kvinnor som män i ålderskategorin 25–54 år än bland yngre (20–24 år) och äldre (55–64 år) (se tabell C i bilagan). Efter 25–54-åringarna kommer de äldre och lägst sysselsättningsgrad finner vi bland de unga. Skillnaden mellan könen är minst bland de unga och ökar med ålder. Mellan 2001 och 2014 minskade sysselsättningen bland de unga med 3–6 procentenheter, bland kvinnor 25–54 år har sysselsättningen knappast inte förändrats alls medan mäns har ökat något.29Det är framför allt bland äldre kvinnor och män som sysselsättningen har ökat, mer bland kvinnor än bland män.30 Ser vi till utrikes och inrikes födda är
28
Det bör påpekas att skillnaden är stor beroende på var de utrikes födda kommer ifrån och hur länge de vistats i Sverige.
29
År 1990 var etableringsåldern 21 år för män och 20 år för kvinnor, år 2000 hade den stigit till 26 år för män och 27 år för kvinnor och 2010 var den 26 år för män och 28 år för kvinnor (SCB 2012b s. 25).
30
Det gäller också ålderskategorin 65–74 år dock från en mycket låg nivå.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
77
mönstret detsamma (beräknat från SCB 2014c Tabell 32B 2005– 2014).
Jämför vi sammanboende och ensamstående föräldrar finner vi högst andel sysselsatta bland sammanboende fäder, där sysselsättningen ligger på över 90 procent år 2014 (SCB 2014c Tabell 30). Därefter kommer sammanboende mödrar med barn 7–18 år (90 procent) samt ensamstående fäder med cirka 87 procent.31Nivån och utvecklingen är mycket lika för gifta/sammanboende småbarnsmödrar och ensamstående mödrar men i den sistnämnda kategorin de med större barn. År 2014 låg andelen i båda kategorierna på 80 procent. Betydligt lägre är sysselsättningen bland ensamstående mödrar med förskolebarn, 66 procent år 2014. I samtliga kategorier ökade sysselsättningen mellan 2005 och 2014, men återigen bör vi ha i åtanke att sysselsättningen generellt var låg 2005.
Även sexuell läggning har betydelse för sysselsättningsgraden. Homosexuella män som lever i samkönade registrerade partnerskap har lägre sysselsättningsgrad än gifta/samboende heterosexuella män, medan sysselsättningen är högre bland lesbiska kvinnor som lever i samkönade registrerade partnerskap än gifta/samboende heterosexuella kvinnor (Hammarstedt m.fl. 2015).
Andelen män med löne-och/eller företagarinkomster och sysselsatta är högre än andelen kvinnor, vilket överensstämmer med det faktum att omkring 117 000 fler kvinnor än män (16–64 år) befann sig utanför arbetskraften 2014 (SCB 2014d).32 Skillnaderna är relativt små när det gäller studerande på heltid, arbetssökande,33lediga, de med pension och övriga. När det gäller hemarbetande och sjuka34 är antalet kvinnor högre än antalet män. Det kan påpekas att antalet och andelen hemarbetande (”hemmafruar”) totalt är låg i Sverige. År 2014 var till exempel 46 200 kvinnor hemarbetande medan 182 700 kvinnor var arbetslösa.35Andelen hemarbetande var dock 2013 högre bland utrikes födda än inrikes födda, 13 respek-
31
Ensamstående fäder och mödrar med förskolebarn tycks påverkas i särskild hög grad av konjunktursvängningar (se även Nyberg 2005 s. 72 ff).
32
Personer 20–64 år som inte tillhör arbetskraften efter huvudsaklig verksamhet är en av indikatorerna för ekonomisk jämställdhet. Data är dock mindre urförliga än den källa som använts ovan, som gäller 16–64 år.
33
Personer som inte uppfyller kraven för att räknas som arbetslös.
34
Inkluderar förtidspension av hälsoskäl.
35
2005 uppgick andelen hemarbetande bland kvinnor 16–64 år till 1,9 procent och 2013 till 1,6 procent (beräknat från SCB 2014c).
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
78
tive 5 procent av de ej i arbetskraften, men i antal räknat ungefär lika många 22 500 utrikes födda och 20 200 inrikes födda (SCB 2014e Tabell 16b).
Andelen utanför arbetskraften, dvs. de som varken är sysselsatta eller arbetslösa, är generellt högre bland utrikes än bland inrikes födda, särskilt bland kvinnor. Personer utanför arbetskraften är en kategori där man kan anta att många har större svårigheter än befolkningen i övrigt att försörja sig. Bland inrikes födda kvinnor 20–64 år var andelen utanför arbetskraften 14 procent år 2014 och bland utrikes födda 27 procent, bland inrikes födda män uppgick andelen till cirka 10 procent och bland utrikes till 15 procent (beräknat från SCB 2014c Tabell 32A). I samtliga kategorier har andelen minskat sedan 2005. Den vanligaste orsaken bland utrikes födda kvinnor och män är sjukdom och på andra plats studerande på heltid. Bland inrikes födda är ordningen den omvända; flera är studerande på heltid än sjuka.
Ensamstående mödrar har, som nämndes ovan, låg sysselsättningsgrad. Märkligt nog kan tyckas ingår många ensamstående mödrar inte i arbetskraften, dvs. de är varken sysselsatta eller arbetslösa. Detta trots att föräldralediga räknas som sysselsatta. Nästan en fjärdedel av de ensamstående mödrarna med barn 0–6 år och 17 procent av de ensamstående mödrarna med barn under 19 år är ej i arbetskraften. Bland gifta/samboende mödrar är andelarna lägre, omkring 14 procent bland småbarnsmödrarna och 11 procent bland mödrar med barn under 19 år (SCB 2014c Tabell 28A).
Alliansregeringen antog i juni 2009 en strategi för jämställdhet på arbetsmarknaden och i näringslivet (Skr. 2008/09:198). Strategin angav övergripande och långsiktiga inriktningar för politiken. Inriktningarna ska förverkligas i huvudsak inom ramen för generella insatser som genomförs inom berörda politikområden.36 Den ekonomiska politiken är i detta sammanhang oerhört mycket viktigare för ekonomisk jämställdhet än jämställdhetspolitiken. I Ekonomisk
jämställdhet har på senare år också regeringens ekonomiska jäm-
36
Alliansregeringen tillsatte även en delegation för jämställdhet i arbetslivet 2011 som ska sammanställa och tillgängliggöra kunskap om kvinnors och mäns olika villkor och möjligheter i arbetslivet och stimulera till debatt om hur jämställdhet i arbetslivet kan främjas och lämna förslag på insatser som kan främja jämställdhet i arbetslivet och minska lönegapet mellan kvinnor och män. Slutbetänkandet Hela lönen, hela tiden SOU 2015:50 presenterades i juni 2015, dvs. efter denna artikel skrevs. De har dessutom publicerat ett antal mycket intressanta antologier.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
79
ställdhetspolitik, dess inriktning och effekter presenterats och analyserats. Ett återkommande tema har varit jobbskatteavdraget. I
Ekonomisk jämställdhet 2011 (s. 23–24) kan vi till exempel läsa:
Jobbskatteavdraget gör det mer lönsamt att arbeta för såväl anställda som egenföretagare. Kvinnor har lägre inkomster och arbetar ofta deltid. Jobbskatteavdraget kan därför få större relativ betydelse för kvinnor än för män och bidra till ökade ekonomiska drivkrafter att gå från deltids- till heltidsarbete.
Flera studier menar att sysselsättningen kan antas öka tack vare jobbskatteavdraget37 och att den framför allt ökar genom att personer utanför arbetskraften blir sysselsatta och i mindre utsträckning genom att arbetstiderna förlängs, att effekterna är störst för dem med låga inkomster och att effekten är större för kvinnor än för män. Men det finns också de som menar att det inte går att avgöra om jobbskatteavdraget haft någon effekt eller inte (Edmark m.fl. 2012). Skillnaden mellan dessa studier är att de som visar positiva effekter av jobbskatteavdraget, har genomförts med hjälp av mikrosimulering, medan den senare studien, som inte visar några entydiga resultat, använder faktiska utfallsdata. Mikrosimulering är inte detsamma som utvärdering, utan en metod där effekterna av en viss åtgärd beräknas ex ante, medan utvärderingar utgår ifrån faktiska observerbara förhållanden ex post dvs. efter det att åtgärden genomförts. Långtidsutredningen 2011 gjorde bedömningen att behovet av studier på faktiska utfall var mycket stort (SOU 2011:11, s. 141). Simuleringarna visar ”hur utfallet borde se ut ifall modellens förutsättningar stämmer. Detta kan vara nära nog, men det är inte detsamma som det sanna orsakssambandet” (Waldenström 2012, s. 47 och 49). Och även om fler personer vill ha ett arbete eller öka sin arbetstid betyder det inte automatiskt att det finns jobb för dessa personer på arbetsmarknaden. Det räcker inte med ett ökat utbud av arbetskraft, det krävs också en ökad efterfrågan. Som vi ska se är det till exempel många deltidsarbetande som vill arbeta fler timmar, men som inte lyckas med detta.
Utifrån ovanstående mycket översiktliga sysselsättningsdata i diagram 6.1 kan vi dock varken dra slutsatsen att regeringens åtgärder för att öka sysselsättningen varit verkningslösa eller att de
37
Se Finanspolitiska rådet 2008, s. 23; 2009, s. 25; 2010, s. 11; 2011, s. 16 ff ; 2013, s. 14; Konjunkturinstitutet 2007a, 2007b, 2008a, 2008b; Riksrevisionen 2009; Lundgren m.fl. 2008.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
80
inte varit det eftersom vi inte kan veta hur utvecklingen skulle ha sett ut om de inte hade vidtagits. Därtill kommer att det är av mycket stor betydelse vilka år som jämförs. Om vi jämför 2001 och 2012, de år vi har inkomstdata för, finner vi att antalet sysselsatta män ökade med 140 100 och antalet kvinnor med 117 400. Samtidigt ökade dock befolkningen i denna ålderskategori, vilket innebar att andelen sysselsatta män ökade med 0,4 procentenheter, medan andelen kvinnor inte förändrades. Jämför vi däremot åren 2005 och 2014 ökade såväl antal som andel sysselsatta något för båda könen, bland såväl utrikes som inrikes födda, och bland sammanboende och ensamstående föräldrar, men detta beror i hög grad på att sysselsättningsgraden var låg 2005.
Sammanfattningsvis är andelen sysselsatta män högre än andelen kvinnor. Om vi antar att högre sysselsättning innebär större möjligheter till ekonomisk självständighet så bör fler män än kvinnor vara ekonomiskt självständiga totalt såväl som inom kategorierna inrikes och utrikes födda och sammanboende och ensamstående föräldrar. Men vi finner också att mätt på detta sätt bör en större andel bland inrikes födda kvinnor vara ekonomiskt självständiga än bland utrikes födda män och att lägst andel sannolikt finns bland utrikes födda kvinnor och ensamstående mödrar med förskolebarn. Jämförs 2005 och 2014 har den ekonomiska jämställdheten ökat bland de inrikes födda men minskat bland de utrikes födda.
Om vi fortsättningsvis antar att högre sysselsättning innebär större försörjningsmöjligheter är ungas möjligheter betydligt sämre än de äldres och de har dessutom försämrats mellan åren 2001 och 2014 eftersom sysselsättningen bland 15–19-åringarna har minskat med 5–6 procentenheter och bland 20–24-åringarna med 3–5 procentenheter. Högst sysselsättningsgrad har de mellan 25–54 år. Bland kvinnor i den kategorin har sysselsättningen inte förändrats mellan 2001 och 2014, medan mäns har ökat något, vilket innebär att den ekonomiska jämställdheten har minskat. Det är framför allt bland äldre kvinnor och män (55–64 år) som sysselsättningen har ökat med 7 procentenheter. Den ekonomiska jämställdheten har knappast förändrats bland de yngsta eller de äldsta, den har ökat bland 20– 24-åringarna och möjligen finns en trend mot minskat jämställdhet bland 25–54-åringarna, vilket beror på att mäns sysselsättning har ökat något medan kvinnors inte har förändrats.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
81
6.2 Tidsbegränsat anställda 38
Sysselsatta 20–64 år efter ålder och anknytningsgrad till arbetsmarknaden är som redan har nämnts en av de indikatorer som följs upp årligen av SCB. Med anknytningsgrad menas fast (tillsvidare) eller tidsbegränsat anställd. De flesta anställda har en fast anställning. Det gäller 85–89 procent av männen och 81–84 procent av kvinnorna under åren 2005–2014. Övriga anställda har en tidsbegränsad anställning. Det gäller 11–15 procent av männen och 16–20 procent av kvinnorna (se diagram 6.2).
Diagram 6.3 Andel tidsbegränsat anställda av anställda, %, kvinnor och män,
16–64 år, 2001–2014
Källa: 2001–2004 beräknat från SCB 2014b; 2005–2014 SCB 2014c tabell 2.
Andelen tidsbegränsat anställda varierar med konjunkturerna. Under det goda arbetsmarknadsläget innan finanskrisens inträde 2008 ökade andelen tidsbegränsat anställda men också de som övergick till fast arbete och då särskilt bland män (SCB 2010). I och med att arbetsmarknadsläget försämrades sjönk andelen tidsbegränsat an-
38
Ytterligare en indikator berör denna kategori: Tidsbegränsat anställda i åldern 20–64 år efter typ av anställning.
39
Observera att här gäller 16–64 år i stället för 20–64 år. Andelen ligger cirka 2 procentenheter högre för den förstnämnda kategorin än för den sistnämnd.
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
Kvinnor Män
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
82
ställda bland både kvinnor och män, liksom andelen som övergick till fast anställning och då också mest bland män. Många neddragningar tycks ha skett genom att tidsbegränsade anställningar inte förlängdes.
Det är betydligt vanligare att unga har tidsbegränsade anställningar. Det gäller särskilt unga kvinnor (20–24 år) där närmare 60 procent av de anställda har en sådan anställning och bland de unga männen omkring 40 procent, dessutom tycks andelen öka något (beräknat från SCB 2014c tabell 2). Denna andel sjunker med åldern och bland anställda kvinnor och män i åldern 55–64 år är endast omkring 6 procent tidsbegränsat anställda. Det är också vanligare bland personer i arbetaryrken än i tjänstemannayrken. Andel kvinnor som är tidsbegränsat anställda är högre än andel män i statlig och privat sektor, medan situationen är den omvända i kommunal sektor (beräknat från SCB 2014c tabell 9). När det gäller tidsbegränsat anställda har jag inte funnit någon statistik uppdelat på inrikes och utrikes födda. Det kan dock nämnas att ungefär var femte tidsbegränsat anställd var född i ett annat land än Sverige – av alla tidsbegränsat anställda var nämligen 20 procent utrikes födda (SCB 2009a). Det kan jämföras med andelen utrikes födda i befolkningen som uppgick till 17 procent samma år.
En tidsbegränsad anställning kan till exempel vara ett vikariat, en timanställning eller en provanställning. Reglerna vad gäller tidsbegränsat anställda har förändrats i riktning som gör det lättare för arbetsgivare att använda sig av tidsbegränsade anställningar och bemanningsföretag, medan regelverket för tillsvidareanställningar i stort sett är oförändrat (SOU 2011:11 s. 58 ff). Reglerna för tidsbegränsade anställningar är i dag extremt flexibla. Arbetsgivarna kan ha hur många tidsbegränsade anställda de vill utan att ange specifika motiv, och det får upprepas ett oinskränkt antal gånger. De enda restriktionerna är att anställda med tolv månaders anställningstid har förtur till nya vakanser inom kompetensområdet och att tidsbegränsat anställda ska betraktas som vidareanställda om de varit anställda totalt två år under en femårsperiod.
I en rapport från SCB (2009a) gällande utsatta grupper ingår tidsbegränsat anställda som skulle föredra fast anställning. Av de personer som både var tidsbegränsat anställda, som skulle föredra en fast anställning och var undersysselsatta var 28 000 män och 65 000 kvinnor, och nästan hälften var i åldern 20–29 år. Av tids-
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
83
begränsat anställda ville sju av tio ha fast anställning 2009 (SCB 2010). Önskan om fast anställning varierar med åldern. Av ungdomar i åldern 16–24 år ville ungefär hälften ha fast anställning, medan det gällde cirka 80 procent bland de i åldern 25–54 år. De män som år 2008 ville ha en fast anställning fanns framför allt inom tillverkningsindustrin, utbildningssektorn och handeln; kvinnorna fanns till stor del inom vården och utbildningssektorn (SCB 2009a s. 45). Tidsbegränsade anställningar återfinns inte endast bland personer med låg utbildning. Det kan t.ex. nämnas att av den forskande och undervisande personalen vid universitet och högskolor har 66 procent av kvinnorna och 71 procent av männen en tillsvidareanställning medan 34 procent av kvinnorna och 29 procent av männen har en tidsbegränsad anställning (Universitetskanslersämbetet 2014).
Ibland hävdas att en tidsbegränsad anställning kan fungera som en språngbräda till fast arbete. Huruvida så är fallet eller inte beror emellertid på flera olika faktorer (Håkansson 2001). Faktorer som i stor utsträckning påverkar möjligheten att en tidsbegränsad anställning leder till ett fast jobb är att vara man och ha provanställning, hög utbildning samt svenskt medborgarskap. I andra grupper är det mer troligt att den är en återvändsgränd. För kvinnor, säsongsanställda, behovsanställda, personer med låg utbildning och utländskt medborgarskap är risken att en tidsbegränsad anställning ersätts av en annan tidsbegränsad anställning och perioder av arbetslöshet. När alla andra faktorer hålls konstanta, har tidsbegränsat anställda kvinnor ungefär hälften så stor chans att övergå till fast jobb som män.
Att ha ett arbete som endast gäller under en viss begränsad tid kan innebära både social och ekonomisk otrygghet. Fyra av tio tidsbegränsat anställda oroar sig för hur det ska gå med hushållets ekonomi under det närmaste året, jämfört med två av tio fast anställda (SCB 2010). Fyrtiofem procent av de tidsbegränsat anställda anger också att de är oroliga för att bli arbetslösa jämfört med 13 procent av de fast anställda (SCB 2014f).
Det är svårt att vara ekonomiskt självständig om man har en osäker tidsbegränsad anställning. Ekonomisk jämställdhet råder inte bland tidsbegränsat anställda. En högre andel kvinnor än män har sådana anställningar. Det gäller framför allt unga och arbetare. De flesta vill ha en fast anställning. Tidsbegränsat anställda kvinnor har ungefär hälften så stor chans att övergå till fast jobb som män. Många oroar sig för arbetslöshet och ekonomin.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
84
7. Arbetstider
Ytterligen en indikator som SCB följer upp årligen är sysselsatta 20–64 efter ålder och vanligen arbetad tid som heltid och deltid. I AKU används vanligen/överenskommen arbetad tid och faktiskt arbetad tid. Faktiskt arbetad tid är det antal timmar individen arbetar under den specifika vecka som intervjun avser. Överenskommen tid är den arbetstid den anställde och arbetsgivare kommit överens om och som arbetstagaren vanligen arbetar. Här diskuteras trots att det inte är en indikator utvecklingen av den faktiska genomsnittliga arbetstiden och inte vanligen arbetad tid. Anledningen är att vanligen arbetad tid överskattar kvinnors arbetstid i förhållande till mäns och skillnaden mellan könen är större eftersom det är relativt vanligt att kvinnor har en överenskommen arbetstid som innebär heltid, men i realiteten arbetar de deltid. Därtill kommer att kvinnors frånvaro är högre än mäns (Nyberg 2003). Hur många timmar i veckan som utgör heltid är också olika beroende på yrke och arbetsmarknadsavtal. Faktisk arbetstid tar hänsyn till såväl frånvaro som övertid och ger en riktigare bild av de faktiska skillnaderna i arbetstid och därmed också skillnaderna i löneinkomster mellan kvinnor och män.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
85
Diagram 7.1 Faktisk medelarbetstid, timmar per vecka, 16–64 år, totalt
kvinnor och män, 2001–2014, samt inrikes och utrikes födda kvinnor och män, 2005–2014
Källa: 2001–2004 beräknat från SCB 2014b; 2005–2013 SCB 2014c tabell 34.
Diagram 7.1 visar tydligt att kön har större betydelse för arbetstiden än födelseland. Det gäller också ålder. Mäns faktiska arbetstid har minskat från 34,6 till 32,6 mellan 2001 och 2014, medan kvinnors har ökat från 26,8 till 27,4 under samma period. Jämför vi inrikes och utrikes födda kvinnor så arbetar utrikes födda något längre än inrikes födda, medan det bland männen är tvärtom. Ser vi till olika ålderskategorier av inrikes och utrikes kvinnors arbetstid finner vi att arbetstiden har ökat, utom bland de äldsta utrikes födda (beräknat från SCB 2014c Tabell 34). Bland män har arbetstiden i stället minskat i samtliga ålderskategorier utom bland de yngsta och de äldsta utrikes födda männen. Gifta/samboende och ensamstående fäder, framför allt med små barn, men även de med större barn har minskat sin arbetstid mellan 2005 och 2014, medan mödrar har ökat sin (beräknat från SCB 2014c Tabell 31).
I Ekonomisk jämställdhet (2010 s. 25) förväntades att antalet arbetade timmar skulle öka mer för kvinnor än för män som ett resultat av den ekonomiska politiken bland annat eftersom kvinnor
40
Observera att data gäller 16–64 år. För ålderskategorin 20–64 år ligger antal timmar 2005– 2014 0,2–0,3 timmar högre.
24 26 28 30 32 34 36
20 01
20 02
20 03
20 04
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
Män Inrikes m Utrikes m Utrikes kv Kvinnor Inrikes kv
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
86
arbetar mer deltid. Det är dock oklart hur jobbskatteavdraget påverkar den arbetade tiden för dem som redan arbetar. En ökning av lönen efter skatt leder nämligen till två effekter. Å ena sidan innebär det att det blir mer lönsamt att arbeta och att fritiden ”blir dyrare”, den så kallade substitutionseffekten, vilken tenderar att minska fritiden och öka arbetstiden. Å andra sidan innebär det att individen ”har råd med” mer fritid, den så kallade inkomsteffekten, vilket tenderar att minska arbetstiden. Eftersom de två effekterna går åt motsatt håll kan man inte utifrån ekonomisk teori förutsäga nettoeffekten på arbetstiden för de som redan har ett arbete. De flesta av de ovan nämnda studierna antar dock att nettoeffekten är positiv för låginkomsttagare som ökar sin arbetstid medan den är negativ för höginkomsttagare som minskar sin och att kvinnor ökar sin arbetstid mer än män.
Kvinnors faktiska arbetstid har ökat, vilket skulle kunna betyda att den så kallade substitutionseffekten är större än inkomsteffekten för kvinnor. Mäns faktiska arbetstider har minskat något, bland annat därför att andelen män som arbetar övertid har minskat, vilket skulle kunna tydas så att för män har inkomsteffekten av jobbskatteavdraget haft större betydelse än substitutionseffekten (Nyberg 2014). Men inte heller i detta fall kan vi säga något om huruvida utvecklingen av kvinnors och mäns faktiska arbetstider har påverkats av jobbskatteavdrag och andra reformer. Ett alternativ är att se utvecklingen som en fortsättning på en trend. Kvinnors arbetstider har ökat ganska stadigt sedan 1980-talet, medan männens har minskat något framför allt under 2000-talet. Denna tendens syns även bland föräldrar, fäder minskar sin arbetstid och mödrar ökar sin. Det kan också ha att göra med kvinnors allt längre utbildning. Kvinnor med hög utbildningsnivå har längre arbetstider än de med lägre utbildningsnivå. Dessutom har småbarnsmödrar minskat den tid de ägnar hemarbete med 90 minuter sedan 1990/91 och småbarnspapporna har ökat sin tid med 40 minuter (Ekono-
misk jämställdhet 2014 s. 18).
Kvinnors arbetstider har närmat sig mäns och jämställdheten ökat, men samtidigt kan skillnaden i (löne)arbetstid i dag ses som en av de främsta markörerna för bristen på jämställdhet på arbetsmarknaden och i hemmen. Det är rimligt att tänka sig att längre arbetstider innebär högre löneinkomster och därmed ökade möjligheter till ekonomisk självständighet, vilket innebär att mäns möjlig-
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
87
heter är större än kvinnors, men att kvinnors har ökat. Arbetstidens längd har naturligtvis stor betydelse för löne- och företagarinkomsten och är en trolig orsak till att kvinnors löneinkomster har ökat. Men alla har inte, som vi ska se, möjlighet att förlänga sina arbetstider.
7.1 Undersysselsatta kvinnor och män
Att kvinnor arbetar deltid för att ta hand om barn är välbekant. Omkring 139 000 kvinnor och 18 000 män uppgav 2013 att orsaken till att de arbetade deltid var vård av barn (SCB Tema jämställdhet).41 Vad som är mindre känt är att ett betydligt fler uppgav att de arbetade deltid därför att lämpligt heltidsarbete saknas/söker heltidsarbete: 208 000 kvinnor och 78 000 män. Det är den vanligaste orsaken till deltidsarbete och en viktig anledning till att kvinnors löneinkomster är lägre än mäns.
I AKU klassificeras en person som undersysselsatt om hen är sysselsatt (arbetat minst en timma under mätveckan), men arbetar mindre än vad hen skulle vilja. En person som är sysselsatt en timma per vecka räknas således som sysselsatt, även om den personen skulle vilja arbeta 40 timmar och därför kan sägas vara arbetslös 39 timmar per vecka. Men en person som arbetar heltid men som uppgivet att hen skulle vilja arbeta mer definieras också som undersysselsatt.
Diagram 7.2 nedan visar andelen undersysselsatta i relation till sysselsatta. Högst andel undersysselsatta finner vi bland utrikes födda kvinnor. Därefter kommer på senare år utrikes födda män. Därefter kommer kvinnor totalt och inrikes födda kvinnor, lägst andel finner vi bland inrikes födda män. Observera att uppgifterna gäller ålderskategorin 16–64 år. För ålderskategorin 20–64 ligger andelen något lägre.
41
Orsak till deltidsarbete för personer 20–64 är en indikator för ekonomisk jämställdhet. Två av SCBs indikatorer rör undersysselsättning, de ingår dock inte bland de indikatorer som skall följas upp årligen. En indikator gäller Undersysselsatta deltidsanställda 20–64 år efter utbildningsnivå och tid som undersysselsatt, den andra gäller Undersysselsatta deltidsanställda 20–64 år efter ålder. Ingen rör utrikes och inrikes födda.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
88
Diagram 7.2 Andel undersysselsatta som andel av sysselsatta, %, totalt samt
inrikes och utrikes födda kvinnor och män, 16–64 år, 2005– 2014
Källa: beräknat från SCB 2014g och SCB 2014h.
Andelen undersysselsatta har ökat mellan 2005 och 2014 bland utrikes födda kvinnor och män och bland inrikes födda män, medan andelen bland inrikes födda kvinnor inte har förändrats mycket.
Ser man till ålder är skillnaderna mycket stora. Högst andel undersysselsatta finns bland kvinnor 20–24 år, därnäst kommer kvinnor 15–19 år. Efter de unga kvinnorna kommer de unga männen, där andelen är ungefär lika stor i båda ålderskategorierna. Med tanke på att restaurangmomsen har sänkts för att öka särskilt unga kvinnors och mäns sysselsättning och arbetstider är det intressant att undersysselsättning är högst inom Hotell och restaurang (16 procent) – som låg i topp både bland kvinnor och män – och lägst i Byggverksamhet (3 procent) (SCB 2009b s. 15). Dessutom ökar andelen undersysselsatta bland unga kvinnor och män. Det gäller också något bland män över 25 år, men förändras inte just något för kvinnor över 25 år. År 2009 arbetade över 80 procent av de undersysselsatta kvinnorna någon form av deltid medan undersysselsatta män till över 40 procent arbetade heltid (SCB 2009b s. 13). En stor majoritet – omkring 80 procent – önskar öka sin arbetstid genom att arbeta fler timmar i nuvarande arbete. Det outnyttjade
0 2 4 6 8 10 12 14
20 05
20 06
20 07
20 08
20 09
20 10
20 11
20 12
20 13
20 14
Utrikes födda kvinnor Utrikes födda män Kvinnor
Inrikes födda kvinnor Män
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
89
arbetskraftsutbudet för undersysselsatta uppgick 2009 till 4,1 miljoner timmar per vecka, vilket motsvarar 103 000 heltidsarbeten med 40 timmars arbetsvecka. Detta kan jämföras med beräkningar som redovisas i Ekonomisk jämställdhet och som visar att jobbskatteavdragets långsiktiga effekter på arbetsutbudet förväntas vara av ungefär samma storleksordning, nämligen 100 000 helårsarbetskrafter, 49 000 för kvinnor och 51 000 för män (2014 s. 31).
Det ofrivilliga deltidsarbetet, framför allt i den offentliga sektorn, är ett prioriterat område för jämställdhetspolitiken (Prop. 2013/14:1 Uo. 13 s. 59). Vad som har gjorts inom detta område är dock oklart. Inget nämns i regeringens skrivelser gällande jämställdhetssatsningen 2007–2010 (Skr. 2011/12:174) eller jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014 (Skr. 2011/12:3). Generellt gäller att undersysselsatta och deltidsarbetslösa ägnas mycket lite uppmärksamhet i budgetpropositionerna.
Undersysselsatta inklusive deltidsarbetslösa är personer som uttryckt en vilja att arbeta fler timmar. Jobbskatteavdraget kan ha förstärkt denna vilja. Därtill kommer att förändringar har gjorts i arbetslöshetsförsäkringen för de deltidsarbetslösa. Fram till april 2008 kunde deltidsarbetslösa få arbetslöshetsersättning, så kallad fyllnadsersättning, lika länge som heltidsarbetslösa, vilket innebar att de kunde få ersättning relativt lång tid beroende på hur mycket av en heltid som de var arbetslösa. Alliansregeringen menade att möjligheten till deltidsersättning från arbetslöshetsförsäkringen medförde svaga ekonomiska drivkrafter att söka ett annat arbete. Det fanns därför risk att deltidsarbetslösheten skulle bli långvarig. En begränsning av rätten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen vid deltidsarbetslöshet ansågs därför kunna bidra till att minska det ofrivilliga deltidsarbetet. Deltidsutfyllnad vid deltidsarbetslöshet begränsades därför till 75 ersättningsdagar 2008 (Prop. 2008/09:1 s. 17).
I dag är det ovanligt med arbetslöshetsersättning bland deltidsarbetslösa. Bland deltidsarbetslösa som också är aktivt arbetssökande minskade andelen med tillgång till arbetslöshetsersättning från närmare hälften till drygt en femtedel under perioden 2005– 2009 (Ek och Holmlund 2011, s. 136). Eftersom många fler kvinnor än män arbetar deltid är det också betydligt fler kvinnor än män som är deltidsarbetslösa och undersysselsatta. Faktum är att i ålderskategorin 25–54 år bland kvinnor är antalet undersysselsatta högre (106 100) än antalet arbetslösa kvinnor (77 700) och i ungefär
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
90
samma storleksordning som antalet arbetslösa män (108 500) i samma ålderskategori (beräknat från SCB 2014c tabell 18).
Huruvida utvecklingen vad gäller undersysselsatta har något att göra med de åtgärder som har genomförts för att öka sysselsättningen går inte att avgöra. Det kan också ha att göra med en lång trend där kvinnor länge har velat öka sina arbetstider, men eftersom yrken och sektorer där många kvinnor arbetar är organiserade efter att många arbetar deltid tycks det vara oerhört svårt att förändra den strukturen. Att mäns undersysselsättning ökar kan ha att göra med att hjulen i ekonomin ännu inte har kommit igång ordentligt efter krisen 2008–2009. Men det kan också i detta fall ha att göra med jobbskatteavdraget och andra reformer kan ha medfört att fler män och kvinnor är intresserade av att förlänga sina arbetstider, men efterfrågan ökar inte i samma takt och därmed ökar även mäns undersysselsättning.
Den vanligaste orsaken till att människor arbetar deltid är att lämpligt heltidsarbete saknas. Undersysselsättning är mycket vanligare bland kvinnor än bland män, bland yngre än äldre och vanligare bland utrikes födda än bland inrikes födda och ökande bland yngre och utrikes födda. Andelen deltidsarbetslösa som får arbetslöshetsersättning har minskat och är mycket låg. Att inte kunna gå upp i arbetstid när man så önskar är naturligtvis ett stort hinder om man vill öka sina inkomster och bli ekonomiskt självständig. Det är också ett hinder för den ekonomiska jämställdheten. Det är främst kvinnor som inte kan förlänga sina arbetstider och höja sina inkomster.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
91
8. Kvinnors och mäns löner
Utvecklingen vad gäller kvinnors och mäns löner har naturligtvis mycket stor betydelse för löneinkomsterna och kvinnors lön av mäns efter sektor före och efter standardvägning är en av de indikatorer som SCB följer upp årligen. Med standardvägning menas att hänsyn tas till att kvinnor och män fördelas olika med avseende på yrke, sektor, utbildning, ålder och arbetstid. Medlingsinstitutet (MI) är ansvarig myndighet för den officiella lönestatistiken. I dess uppdrag ingår även att studera och analysera löner ur ett jämställdhetsperspektiv. När MI talar om löneskillnader mellan kvinnor och män jämförs lön för en given tidsenhet, till exempel en timme eller heltidsekvivalenta månadslöner.
Från 1960-talet och fram till början av 1980-talet minskade löneskillnaderna mellan kvinnor och män. Därefter avstannade löneutjämningen (Edin och Richardson 1997). År 1992 uppgick kvinnors medellön av mäns till 83 procent, vilken ökade till 87 procent 2013. Som framgår av diagram 8.1 ökade inte kvinnors andel av mäns lön kontinuerligt utan andelen minskade i slutet av 1990-talet för att därefter åter öka något. Jämför vi 2001 och 2013 har andelen ökat med 5 procentenheter, vilket framför allt beror på att 2001 var ett år när kvinnors andel av mäns lön var särskilt låg.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
92
Diagram 8.1 Kvinnors lön som andel av mäns lön,%, före och efter
standardvägning, samtliga sektorer, 1992/1996–2013
Källa: SCB 2014i.
Medlingsinstitutet beräknar också skillnad i lön mellan kvinnor och män med hjälp av så kallad standardvägning. Då minskar gapet. Kvinnors genomsnittslön år 2013 var till exempel 87 procent av mäns (Medlingsinstitutet 2014). Efter standardvägning uppgår kvinnors genomsnittliga lön till 93 procent av männens, dvs. skillnaden blir betydligt mindre. Å andra sidan tycks då utvecklingen mot en utjämning gå än långsammare. Löneskillnaden efter standardvägning minskade med 1,0 procentenhet mellan 1996 och 2013. Uppgången i ej standardvägd löneskillnad alldeles mot slutet av perioden syns inte med standardvägning. Medlingsinstitutet analyserar också löneskillnaden med hjälp av regressionsanalys. Enligt denna är den viktigaste förklaringen till löneskillnad mellan könen att kvinnor och män arbetar inom olika yrken med olika löneläge.
Medlingsinstitutet (2012) har även studerat löneskillnader ur ett åldersperspektiv. Där framgår att det inte är någon skillnad i lönenivå för kvinnor och män vid 18 års ålder. Därefter skiljer sig löneprofilen åt. Män har en brantare löneutveckling än kvinnor. För kvinnor planar den ut vid 35-årsåldern. För män fortsätter löneutvecklingen fram till 45-årsåldern för att sedan minska något.
70 75 80 85 90 95 100
19 92
19 94
19 96
19 98
20 00
20 02
20 04
20 06
20 08
20 10
20 12
Standardvägd Ej standardvägd
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
93
Detta kan relateras till kvinnors större ansvar för hushålls- och vårdarbete i familjen (Angelov m.fl. 2013).
SCB publicerar inga data som visar löner för inrikes respektive utrikes födda kvinnors och mäns genomsnittliga löner. Däremot har en artikel publicerats som analyserar skillnader i medellön mellan utrikes och inrikes födda (Widegren 2014). Utrikes födda män tjänar i genomsnitt 90 procent av vad inrikes födda män gör, medan utrikes födda kvinnor har knappt 94 procent av inrikes födda kvinnors lön. Efter standardvägning fann man att utrikes födda har en lön som ligger på 98 procent av vad inrikes föddas löner gör. I ungefär var tredje yrkesgrupp tjänar de som är födda utomlands mer eller lika mycket som inrikes födda i samma yrkesgrupper. I resterande två tredjedelar av yrkesgrupperna tjänar utrikes födda mindre än de inrikes födda. le Grand och Szulkin (2002) fann liknande resultat. Utrikes födda mäns genomsnittslöner låg 5,5 procent under infödda mäns, trots att de justerats för ett antal individ- och jobbegenskaper. Motsvarande skillnad mellan invandrade och infödda kvinnor var 2,8 procent. För invandrare från utomeuropeiska länder var de standardvägda löneskillnaderna gentemot infödda större – 15 procent för män och 12 procent för kvinnor. Katz och Österberg (2013) finner att de flesta grupper av personer som invandrat före 16 års ålder har lägre genomsnittslöner än anställda med svenskfödda föräldrar. De som kommer från länder i Afrika, Asien och Latinamerika har de lägsta lönerna. Detta gäller också när man kontrollerar för en lång rad individ- och jobbegenskaper. Det gäller båda könen, men män i högre grad än kvinnor.
När Medlingsinstitutet genomför standardvägning tar de, som redan nämnts, hänsyn till skillnader mellan kvinnor och män när det gäller yrke, sektor, utbildning, ålder och arbetstid eftersom det antas att dessa skillnader kan förklara gapet mellan kvinnors och mäns löner. Utvecklingen av flera av dessa faktorer talar för att skillnaderna i lön mellan könen borde ha minskat. Könssegregeringen har minskat när det gäller yrke mellan 2000 och 2009 enligt EUstatistik och mellan 2005–2013 enligt Medlingsinstitutet (European Commission 2010, Medlingsinstitutet 2014).42 Kvinnor kommer in i traditionellt manliga yrken som veterinär, psykolog, domare, tand-
42
Segregeringen är minst bland de yngre och störst bland de äldre. Detta är en av de indikatorer som följs upp årligen av SCB.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
94
läkare, journalist och biolog (beräknat från SCB 2014j), medan utrikes födda män kommer in i traditionellt kvinnliga yrken som städare och vårdbiträden (Kommunal 2009, Nyberg 2013). En mindre andel kvinnor arbetar i dag i offentlig sektor och en större i privat sektor, bland annat som ett resultat av outsourcing och privatisering (Nyberg 2014). Kvinnors utbildningsnivå är högre än mäns bland de sysselsatta och skillnaden ökar. Av de sysselsatta männen hade 32 procent en eftergymnasial utbildning 2005, vilken ökade till 40 procent 2014, motsvarande andelar för kvinnor var 40 och 52 procent (SCB 2014c Tabell 23). Och som vi sett ovan har kvinnors arbetstider blivit längre.
Kvinnors lägre löner och kortare arbetstider är i dag grundläggande orsaker till bristen på ekonomisk jämställdhet på arbetsmarknaden liksom i familjen. Det faktum att kvinnors lön i genomsnitt uppgår till 87 procent ej standardvägd och till 93 procent standardvägd innebär att det inte räcker för kvinnor att lönearbeta lika många timmar som män för att komma upp i mäns löneinkomster. Trots att kvinnors utbildningsnivå är högre än mäns, att könssegregeringen har minskat och kvinnors arbetstider förlängts så har löneskillnaderna förändrats mycket lite sedan 1990-talet.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
95
9. Kvinnors och mäns marknadsinkomster och individuella disponibla inkomster
Som redan nämnts ett flertal gånger menas med ekonomisk jämställdhet att ”kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om … betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut” (Prop. 2005/06:155 s. 47 ff). I detta avsnitt görs först ett försök att undersöka i vilken utsträckning kvinnor och män kan försörja sig genom betalt arbete43och därpå undersöks om välfärdsstaten utjämnar skillnaderna mellan kvinnors och mäns inkomster från marknaden.
9.1 Marknadsinkomst som andel av bruttoinkomst och individuell disponibel inkomst
I propositionen om jämställdhetspolitiken påpekas att kunna försörja sig genom betalt arbete är centralt i svensk jämställdhetspolitik och att kvinnor och män ses som individuellt ansvariga för sin försörjning (Prop. 2005/06:155 s. 47 ff). Trettionio indikatorer ska mäta ekonomisk jämställdhet. Enligt min bedömning rör ingen av dessa ekonomisk självständighet i termer av att den mäter en inkomstnivå som innebär att man kan försörja sig och eventuella barn genom betalt arbete.44I några rapporter från SCB används dock begreppet självförsörjningsgrad, vilken mäts genom marknadsinkomsternas andel av individuell disponibel inkomst.45
43 Det är ovanligt med studier gällande de som kan försörja sig, däremot finns många gäll-
ande fattigdom. EU definierar risk för fattigdom som en inkomst efter skatt som understiger 60 procent av landets medianinkomst, vilket antas innebära att personer med en sådan inkomst inte har tillräckliga resurser för att kunna leva på en nivå som är godtagbar i samhället. I Sverige ökade denna andel från 12 till 14 procent mellan 2008 och 2011 (SCB 2013a). I dessa undersökningar utgår man ifrån hushållen, vilket innebär att kvinnors inkomster i medeltal överskattas och mäns underskattas eftersom i de flesta familjer har mannen högre inkomst än kvinnan. Skillnaden mellan kvinnor och män i dessa studier beror på skillnader mellan ensamstående kvinnor och män. De säger därför inget om kvinnors och mäns ekonomiska självständighet. Dessutom utgår man ifrån disponibel inkomst inte inkomster från arbete.
44
Två indikatorer kan sägas i någon mån mäta motsatsen, dvs. svårigheter att kunna försörja sig: ekonomiskt bistånd efter hushållstyp, där sammanboende redovisas som en kategori, alltså inte uppdelat på kvinnor och män. Den andra gäller personer med sjuk- och aktivitetsersättning efter ålder. Denna indikator är könsuppdelad, men innehåller endast antal kvinnor och män i olika ålderskategorier, men inget om storleken på ersättningen.
45
I dessa SCB-rapporter används konsekvent begreppet ”nettoinkomst” inte individuell disponibel inkomst.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
96
Kvinnomaktutredningen gjorde en liknande undersökning där
inkomsten från marknaden respektive från välfärdsstaten sattes i relation till bruttoinkomsten, dvs. marknadsinkomsten plus transfereringar men före skatt för hela befolkningen 18–64 år.46 Marknadsinkomsten stod för 79 procent av kvinnors bruttoinkomst 1975 som minskade till 71 procent till 1994 och mäns minskade från 92 procent till 81 procent (Nyberg 1997). Detta resultat kan tyckas förbryllande eftersom män lönearbetade mer på 1970-talet än på 1990-talet och kvinnor tvärtom. Trots det kom en mindre andel av inkomsten från marknaden 1994 än 1975 för båda könen. Den främsta förklaringen är välfärdsstatens expansion som innebar att transfereringarna generellt ökade. En liknande undersökning gjordes till Jämställdhetspolitiska utredningen. Då jämfördes 1991 och 2002. Mellan dessa år ökade den andel som kom från marknaden något för både kvinnor och män (20–64 år), för kvinnor från 74 procent till 76 procent och för män från 85 procent till 86 procent (Nyberg 2005).
I marknadsinkomster ingår inte endast löne- och företagarinkomster utan även kapitalinkomster. När kapitalinkomster läggs till löne- och företagarinkomster ökar inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män eftersom en något större andel män har kapitalinkomster men framför allt därför att mäns inkomster av kapital är betydligt högre än kvinnors.47
Ekonomisk jämställdhet visar att mellan 2001 och 2012 ökade
den andel av bruttoinkomsten som kom från marknaden relativt mycket, för kvinnor från 75 procent till 82 procent, dvs. med 7 procentenheter och för män från 86 procent till 90 procent, dvs. med 4 procentenheter. I kronor räknat ökade såväl kvinnors som mäns marknadsinkomster med cirka 51 000 kronor fördelat på samtliga kvinnor och män i befolkningen 20–64 år (se tabell D i bilagan).48
46
Syftet var inte att mäta självförsörjningsgraden, utan att undersöka hur stor andel av inkomsten som kom från välfärdsstaten.
47
Andelen med ränta och utdelning skiftar mellan 58 och 75 procent och likartat för båda könen. Medelinkomsten för de med inkomst ligger på mellan 5 400 kronor och 10 800 kronor för kvinnor och 13 000 kronor och 31 700 kronor för män. Andelen med kapitalvinster varierar mellan 11 och 28 procent och inkomsterna mellan 88 800 kronor och 124 900 kronor för män respektive 56 100 kronor och 85 100 kronor för kvinnor (beräknat från Ekonomisk jämställdhet tabell Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag för olika år och med SCB, KPI (1980=100), fastställda tal).
48
I SCB-rapporterna används marknadsinkomster efter skatt. Det är inte möjligt här, utan här används marknadsinkomster före skatt som andel av bruttoinkomsten.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
97
Att marknadsandelen ökade berodde inte endast på att marknadsinkomsterna steg utan också på att transfereringarna minskade, fördelat på alla kvinnor i befolkningen med 9 300 kronor och för män med 8 500 kronor.
I SCBs rapport Så försörjer vi oss – ett regionalt perspektiv studeras självförsörjningsgraden för kvinnor och män (SCB 2006). År 2004 försörjde sig närmare en tredjedel av befolkningen 20– 64 år endast av marknadsinkomster, dvs. 100 procent av den individuella disponibla inkomsten bestod av sådana inkomster. Dessa personer betecknas i rapporten som helt självförsörjande. Andelen män som var helt självförsörjande uppgick till 36 procent och andelen kvinnor till 27 procent (SCB 2006 s. 26). En senare SCBrapport – Tema: Utsatt? Utbildning, jobb och pengar – utsatta grupper
och deras villkor (2009a) – fann en betydligt högre andel helt själv-
försörjande år 2007, nämligen 40 procent av befolkningen 20–64 år. Andelen var även detta år väsentligt högre bland män än bland kvinnor, 50 procent mot 29 procent. Att andelen helt självförsörjande är högre bland män i dessa rapporter beror bland annat på att barnbidragen räknas som mödrarnas inkomst.49
Om kravet på självförsörjning sänks från 100 till 90 procent ökar naturligtvis andelen självförsörjande. För drygt hälften av befolkningen i åldrarna 20–64 år bestod den individuella disponibla inkomsten 2004 till minst 90 procent av marknadsinkomster. Det gällde 60 procent av männen och knappt 45 procent av kvinnorna (SCB 2006 s. 5). År 2007 hade andelen ökat till 70 procent av männen men för kvinnorna låg andelen kvar på ungefär samma nivå som 2004 (SCB 2009a s. 58). Att andelen är betydlig lägre för kvinnor beror bl.a. återigen på att barnbidraget räknas som mödrarnas inkomst och att det utgör en större andel av den individuella disponibla inkomsten än 10 procent för många kvinnor. Sannolikt gäller det kvinnor med flera barn. Om barnbidraget exkluderas blir skillnaden mellan kvinnor och män betydligt mindre. Den som till 90 procent eller mer försörjer sig av marknadsinkomster betecknas som huvudsakligen självförsörjande.
Data till diagram 9.1 nedan är hämtat från Så försörjer vi oss (SCB 2006). Diagrammet visar dels marknadsinkomsternas andel
49 Det framgår inte hur bostadsstöd och ekonomiskt bistånd har fördelats mellan parterna i
sammanboende hushåll.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
98
av den individuella disponibla inkomsten, dels andelen av den individuella disponibla inkomsten som består av marknadsinkomster plus studiemedel, föräldrainkomst och pension efter ålder och kön år 2004.50 Att dessa inkomstslag inkluderas motiveras med att de inte riktas till utsatta personer. Totalt för ålderskategorin 20– 64 år uppgick marknadsinkomsternas andel av den individuella disponibla inkomsten till 73 procent bland kvinnor och 84 procent bland män.
Diagram 9.1 Marknadsinkomstens andel av individuella disponibla inkomster
och marknadsinkomsten plus studiemedel, föräldrainkomst och pension (marknadsinkomst m.m.) som andel individuell disponibel inkomst, %, efter ålder och kön, 2004
Källa: SCB 2006 tablå 4 och 5.
Självförsörjningsgraden varierar med ålder. För män stiger andelen från 20-årsåldern och ligger sedan stabilt från 30-årsåldern fram till 60-årsåldern. För kvinnor ser utvecklingen annorlunda ut. Självförsörjningsgraden är låg i 20–24-årsåldern då fler kvinnor än män studerar. Det gäller också i åldrarna 25–35 år då många kvinnor har föräldrainkomst, därefter ökar självförsörjningsgraden fram till drygt 50 år. Under de sista åren före pension sjunker självförsörjnings-
50
Föräldrainkomst består av föräldrapenning, vårdbidrag, allmänt barnbidrag, förlängt barnbidrag (grundskolan), flerbarnstillägg, mottaget underhållstöd samt närståendepenning.
50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100
20 -24
25 -29
30 -34
35 -39
40 -44
45 -49
50 -54
55 -59
60 -64
An de l a v ne tt oi nk om st en
Marknadsinkomst m.m. män Marknadsinkomst m.m. kvinnor Marknadsinkomst män Marknadsinkomst kvinnor
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
99
graden avsevärt för både män och kvinnor. Fler får då problem med hälsan och tar ut pension.
Summeras marknadsinkomster med studiemedel, föräldrainkomst och pension får vi marknadsinkomst m.m. i diagram 9.1.51Summan av dessa inkomstslag stod för 91 procent av den individuella disponibla inkomsten bland män och för 86 procent bland kvinnor 20–64 år. Andelen män är således fortfarande högre än andelen kvinnor men skillnaden är väsentligt mindre. Minst är skillnaden bland de unga 20–24 år, därefter ökar skillnaden mer eller mindre kontinuerligt.
Även i en tredje rapport från SCB nämns självförsörjningsgraden, Integration – en beskrivning av läget i Sverige (2013b s. 63 ff). I denna rapport jämförs utrikes och inrikes födda kvinnor och män. År 2011 uppgick andelen marknadsinkomster m.m. som andel av den individuella disponibla inkomsten bland utrikes födda kvinnor till 84 procent, bland utrikes födda män till 88 procent, bland inrikes födda kvinnor till 93 procent och bland inrikes födda män till 96 procent, dvs. inrikes födda kvinnors självförsörjningsgrad mätt på detta sätt är högre än utrikes födda mäns (beräknat från SCB 2013b Tabell 4.1). I publikationen presenteras dock skillnaderna i huvudsak inte med andelar utan med medianen av den individuella disponibla inkomsten. Mätt på detta sätt ökade inrikes föddas individuella disponibla inkomster betydligt mer än utrikes föddas mellan 2006 och 2011. Den ökade mest för inrikes födda män, på andra plats kom inrikes födda kvinnor, på tredje utrikes födda män och sist utrikesfödda kvinnor. Denna rangordning med inrikes födda män på första plats och utrikes födda kvinnor sist gäller när man jämför olika ålderskategorier, sysselsättningsstatus m.m. Däremot är resultatet något mindre förutsägbart vid en jämförelse mellan inrikes födda kvinnor och utrikes födda män. Inrikes födda kvinnors individuella disponibla inkomst ökade mer än utrikes födda mäns mellan 2006–2011. Inrikes födda kvinnor har högre inkomster än utrikes födda män i samtliga åldrar, utrikes födda män som varit i Sverige 0–19 år och utrikes födda män med förgymnasial och eftergymnasial utbildning. Inrikes födda kvinnor som inte förvärvsarbetar har högre inkomst än utrikes födda män i samma kategori.
51
Då ingår inte arbetsmarknadsstöd, sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning och behovsprövade bidrag.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
100
Däremot har inrikes födda kvinnor och utrikes födda män med gymnasial utbildning ungefär lika hög individuell disponibel inkomst, och utrikes födda män som har varit i Sverige mer än 20 år har högre inkomster än inrikes födda kvinnor och förvärvsarbetande utrikes födda män har dessutom högre inkomster än inrikes födda kvinnor. Det sistnämnda beror med största sannolikhet på skillnader i arbetstid mellan de två kategorierna.
Marknadsinkomsternas andel av bruttoinkomsten minskade bland kvinnor och män mellan 1970-talet och 1990-talet, vilket har att göra med välfärdsstatens utbyggnad. På 2000-talet har emellertid såväl kvinnors som mäns marknadsinkomster ökat som andel av bruttoinkomsten, vilken sannolikt tyder på att kvinnors och mäns möjligheter till ekonomisk självständighet genom betalt arbete har ökat, vilket dock kan ha motverkats av ökade inkomstskillnader. Men ovanstående granskning av självförsörjningsgraden tyder på att om endast löne- och företagarinkomster betraktas som inkomster för betalt arbete, skulle andelen ekonomiskt självständiga bli mycket liten, särskilt bland kvinnor eftersom kvinnors inkomster till större del än mäns består av transfereringar. Om även studiemedel, föräldrainkomst och pension kan inbegripas i begreppet ekonomisk självständighet skulle andelen bli betydligt högre. Försörjningsgraden informerar oss dock inte om hur stor andel kvinnor respektive män som är ekonomiskt självständiga eftersom vi inte vet hur stora inkomsterna är i kronor räknat. En hög försörjningsgrad behöver inte betyda en hög inkomst i kronor. Det bör dessutom poängteras att även om kvinnors marknadsinkomst skulle nå upp till samma nivå som mäns i procent skulle det i kronor räknat innebära betydligt lägre inkomster för kvinnor än för män.
9.2 Transfereringar, skatter och individuell disponibel inkomst
I denna del utforskas om välfärdsstaten utjämnar skillnaden mellan kvinnors och mäns inkomster från marknaden. Kvinnomaktutred-
ningen fann att så var fallet. Kvinnors medelinkomst från mark-
naden uppgick till 44 procent av mäns, vilken steg till 58 procent av den individuella disponibla inkomsten 1975 och från 66 procent till 78 procent 1994 fördelat på hela befolkningen (Nyberg 1997 s. 39 ff).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
101
Även den Jämställdhetspolitiska utredningen fann att inkomstskillnaderna minskade. Kvinnors marknadsinkomster av mäns uppgick till 63 procent och av den individuella disponibla inkomsten till 76 procent år 1991. Motsvarande siffror för 2002 var 65 och 79 procent (Nyberg 2005 s. 61 ff).
I Ekonomisk jämställdhet redovisas transfereringar, skatter och individuell disponibel inkomst i två tabeller. Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag har refererats till ovan vad gäller löne- och företagarinkomster. Tabellen visar andelen kvinnor respektive män med olika inkomstslag och medelinkomst för de med olika inkomstslag. Mäns inkomster för de som har sådana inkomster är högre än kvinnors per år när det gäller sjukpenning, pension och arbetsmarknadsstöd.52 Kvinnor får däremot högre belopp än män vad gäller föräldraförsäkring. Totalt när det gäller skattepliktiga transfereringar för de med sådana transfereringar är summan ungefär lika stor för kvinnor och män. När det gäller skattefria transfereringar får kvinnor mer än män i barnbidrag, bostadsstöd och underhållsstöd, dvs. inkomster knutna till personer med större försörjningsbörda. När det gäller socialbidrag får kvinnor och män ungefär lika mycket.
Den andra tabellen i Ekonomisk jämställdhet heter Sammansättning av individuell disponibel inkomst. Indelningen på olika inkomstslag är här betydligt grövre än i den förstnämnda tabellen. En annan skillnad är att den visar medelinkomst fördelat per person i befolkningen 20–64 år, dvs. inte endast för de med sådan inkomst. Män får i allmänhet högre inkomster än kvinnor bland de med ett visst inkomstslag. Men det är ofta fler kvinnor än män som får del av olika inkomstslag.53 Det innebär att när inkomsten fördelas på hela befolkningen får kvinnor högre inkomster än män. Det gäller både transfereringar (skattepliktiga och skattefria) och familjestöd.
52
Beräknat från Ekonomisk jämställdhet, tabell Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag för olika år och SCB, KPI (1980=100) fastställda värden.
53
Detta mönster att män får högre ersättning, medan ett större antal kvinnor får ersättning gäller föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning, rehabiliteringspenning, sjuk- och aktivitetspenning samt de som i denna grupp har bostadstillägg och närståendepenning (Försäkringskassan 2014). När det gäller föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning tar kvinnor också ut fler dagar i medeltal. Dessa ersättningar rör vård av andra och egen sjukdom. Ersättningar med anknytning till arbetsmarknaden, såsom aktivitetsstöd och utvecklingsersättning samt arbetsskadeersättning är antalet manliga mottagare högre än antalet kvinnliga och de får också högre belopp än kvinnor. Se även Sjögren Lindquist och Wadensjö 2014.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
102
Transfereringar består nedan av summan av skattepliktiga och skattefria bidrag. Anledningen är att endast då är det möjligt att följa utvecklingen från 2001 till och med 2012. Familjestöd utgör dock en egen kategori.
I tabellerna 9.1 och 9.2 nedan samt i tabell E i bilagan visas såväl förändringen i kvinnors andel av mäns inkomster som förändringen i kronor räknat. Inkomsterna gäller fördelat på samtliga kvinnor respektive män i befolkningen 20–64 år. I tabell 9.1 kan vi se att såväl kvinnors som mäns inkomster ökade med cirka 51 000 kronor och att kvinnors andel av mäns marknadsinkomster ökade med 5 procentenheter mellan 2001 och 2012, dvs. den ekonomiska jämställdheten kan sägas ha ökat. Men ser vi till skillnaden i kronor räknat var den av ungefär samma storleksordning bägge åren, nämligen 108 000 kronor, dvs. mätt på detta sätt har den ekonomiska jämställdheten inte förändrats.
Tabell 9.1 Kvinnors och mäns inkomster i 2013 års penningvärde och skillnaden mellan åren, kvinnors andel av mäns inkomster, %, samt skillnad i kronor mellan kvinnors och mäns inkomster, alla i befolkningen 20–64 år, 2001 och 2012
Marknadsinkomster Plus transfereringar
Kvinnor Män % Kronor Kvinnor Män % Kronor
2001 182 800 290 900 63 108 100 231 000 330 000 70 99 000 2012 233 500 342 000 68 108 500 274 000 372 700 74 98 700 Skillnad, kronor 50 700 51 100 400 43 000 42 700 -300 Skillnad, procentenheter
5
4
Källa: 2001–2009 – Ekonomisk jämställdhet tabell Sammansättning av individuell disponibel inkomst för respektive år; 2010–2012 SCB Tema Jämställdhet Tabell Från löne- och näringsinkomst till nettoinkomst för personer i åldern 20–64 år, samtliga, respektive år och SCB, KPI (1980=100), fastställda tal.
Även när transfereringar läggs till marknadsinkomsterna har kvinnors och mäns inkomster ökat med ungefär lika stora belopp under perioden. I detta fall med cirka 43 000 kronor (se tabell 9.1). Kvinnors andel av mäns inkomst ökade med 4 procentenheter, dvs. ännu en gång har jämställdheten ökat när den mäts som kvinnors andel av mäns inkomster, men inte när det gäller skillnaden i kronor. Skillnaden uppgick till cirka 99 000 båda åren.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
103
Marknadsinkomsterna har ökat mer än marknadsinkomster plus transfereringar, vilket betyder att transfereringarna minskade. För kvinnor med 7 700 kronor och för män med 8 400 kronor. Till minskningen i transfereringarna har förändringarna i sjukförsäkring m.m. bidragit. Andelen kvinnor som får sjukpenning m.m. är betydligt högre än andelen män, mellan 19–28 procent respektive 12–18 procent bland männen mellan 2001 och 2012. Men antalet med sjuk- och aktivitetsersättning och antalet med sjukpenning har minskat stadigt sedan 2002.54För sjukpenning bröts dock denna trend år 2011 och 2013 ökade antalet för tredje året i rad. Antalet med sjuk- och aktivitetsersättning fortsatte att minska även år 2013, för att hamna på den lägsta nivån sedan 1990 (SCB 2014k). Inkomsterna för de med sådana inkomster minskade för såväl kvinnor som män mellan 2001 och 2012.55
Andelen kvinnor och män som mottar arbetsmarknadsstöd har också minskat mellan 2001 och 2012. Skillnaderna mellan könen är små. Inkomsterna för dem som har sådana inkomster varierar kraftigt med konjunkturerna. Män får en högre summa än kvinnor men trenden tycks vara att skillnaden mellan könen minskar.56Arbetslöshetskassornas medlemsantal minskade med nästan en halv miljon personer från september 2006 till juni 2008 (IAF 2008). Andelen arbetslösa hos Arbetsförmedlingen som har rätt till arbetslöshetsersättning minskade från drygt 70 procent 2006 till omkring 35 procent under hösten 2011, därefter steg den åter till 45 procent i mars 2013 (Prop. 2013/14:1 Utgiftsområde 14, s. 22). Arbetsvillkoret i arbetslöshetsförsäkringen innebär att många arbetslösa ställs utanför ersättningssystemet särskilt bland de som är nya på arbetsmarknaden. Det visar sig bland annat i att andelen som har arbetslöshetsersättning varierar kraftigt med ålder. År 2008 hade
54
Tre indikatorer för ekonomisk jämställdhet rör sjukdom. 1) Pågående sjukpenningfall i december åren 1974–2013, 2) Personer med sjuk- och aktivitetsersättning efter ålder december 2013 och 3) Frånvarande p.g.a. sjukdom hela eller del av referensveckan efter ålder 2013.
55
Andel kvinnor minskade med 7 procentenheter och andel män med 8 procentenheter. Inkomsten från sjukpenning minskade med 13 000 kronor för kvinnor och 7 100 för män. Förtidspension/sjukbidrag benämns från och med 2003 sjuk- och aktivitetsersättning och flyttas från kategorin pensioner till kategorin sjukpenning m.m.
56
Andelen kvinnor minskade med 5 procentenheter och andelen män med 3 procentenheter, kvinnors inkomster ökade med 7 000 kronor med mäns minskade med 1 700 kronor (beräknat från Ekonomisk jämställdhet tabell Sammansättning av individuell disponibel inkomst för respektive år).
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
104
endast 22 procent av de arbetssökande under 25 år arbetslöshetsersättning, bland de mellan 25–34 år cirka 50 procent och i åldersgruppen 55–64 år cirka 75 procent (IAF 2009, s. 7).
Däremot var andelen kvinnor som fick föräldraförsäkring ungefär densamma 2001 och 2012 medan den ökade något bland män.57 Inkomster från föräldraförsäkringen för de med sådana inkomster ökade framför allt bland män. Det beror på att fäder tog ut fler föräldrapenningdagar än tidigare, 14 procent av dagarna 2001 och 25 procent 2013 (Försäkringskassan 2014).58 En anledning till detta är införandet av en andra så kallad ”pappamånad” 2002. En annan anledning till att mäns inkomster från föräldraförsäkringen steg är sannolikt att taket i föräldraförsäkringen höjdes 2006. Fler fäder än mödrar har inkomster över taket.
Transfereringar som studiehjälp, studiebidrag, studielån mm har inte heller minskat under perioden. Kvinnor studerar i betydligt högre grad än män och andelen kvinnor som får studiemedel är högre än andelen män.59 Bidragen har ökat något för de med inkomster för båda könen.
I tabell 9.2 har till marknadsinkomster och transfereringar lagts familjestöd. Familjestöd består av barnbidrag, bostadsstöd, ekonomiskt bistånd och underhållsstöd. Återigen finner vi att kvinnors inkomster som andel av mäns inkomster ökade, från 72 procent 2001 till 75 procent 2012, dvs. en ökning med 3 procentenheter. Samtidigt steg skillnaden i kvinnors och mäns inkomster med 1 300 kronor. Mätt som andel har således den ekonomiska jämställdheten ökat men inte mätt i kronor. Anledningen är att kvinnors inkomst från familjestöd minskade under perioden, medan mäns inte förändrades.
57
Den ökade för de med sådana inkomster med 6 100 kr för kvinnor och med 9 900 för män (beräknat från Ekonomisk jämställdhet tabell Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag för olika år och med SCB, KPI (1980=100), fastställda tal).
58
Det bör dock påpekas att antalet föräldrapenningdagar inte säger hela sanningen eftersom såväl mödrar som fäder också tar ut föräldraledighet utan föräldrapenning (Duvander och Viklund 2014).
59
Beräknat från Ekonomisk jämställdhet Tabell Individuell disponibel inkomst för berörda personer med olika inkomstslag.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
105
Tabell 9.2 Kvinnors och mäns inkomster i 2013 års penningvärde och skillnaden mellan åren, kvinnors andel av mäns inkomster, %, samt skillnad i kronor mellan kvinnors och mäns inkomster, alla i befolkningen 20–64 år, 2001 och 2012
Plus familjestöd Individuell disponibel inkomst*
Kvinnor Män % Kronor Kvinnor Män % Kronor
2001 243 000 337 000 72 94 000 173 000 226 300 76 53 300 2012 284 400 379 700 75 95 300 218 900 279 600 78 60 700 Skillnad, kronor 41 400 42 700 1 300 45 900 53 300 7 400 Skillnad, procentenheter
3
2
* minus skatt = individuell disponibel inkomst Källa: 2001–2009 – Ekonomisk jämställdhet tabell Sammansättning av individuell disponibel inkomst för respektive år; 2010–2012 SCB Tema Jämställdhet Tabell Från löne- och näringsinkomst till nettoinkomst för personer i åldern 20–64 år, samtliga, respektive år och SCB, KPI (1980=100), fastställda tal.
I sammanboende familjer delas i tabellen barnbidrag, bostadsstöd och ekonomiskt bistånd mellan föräldrarna, medan underhållsstöd är en individuell inkomst. Eftersom det finns betydligt fler ensamstående mödrar än ensamstående fäder är det fler kvinnor än män som får familjestöd och de får också högre inkomster än män. Eko-
nomisk jämställdhet visar att beloppen vad gäller barnbidrag och
underhållsstöd minskade medan ekonomiskt bistånd och bostadsstöd ökade. Transfereringarna från den ekonomiska familjepolitiken utgör en mindre och mindre andel av barnfamiljernas disponibla inkomst (Försäkringskassan 2013). Utvecklingen är särskilt tydlig bland ensamstående föräldrar. En förklaring antas vara att barnhushållens löneinkomster generellt har ökat samtidigt som bidragsbeloppen inte har ökat lika fort, eller legat stilla. Det gäller både de generella bidragen, som barnbidraget, och de behovsprövade bidragen, som underhållsstödet. Underhållsstödet har höjts med 100 kronor sedan år 1994.
När skatten dras av från ovanstående inkomster får vi individuell disponibel inkomst. Kvinnors andel av mäns inkomster ökade från 76 procent till 78 procent, dvs. med 2 procentenheter(se tabell 9.2). Eftersom män har högre inkomster än kvinnor betalar de mer i skatt. I och med att det första jobbskatteavdraget infördes 2007 betalar såväl kvinnor som män mindre i skatt i dag än tidigare,
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
106
kvinnor 4 600 kronor och män 10 600 kronor mindre samtidigt som marknadsinkomsterna har ökat. Sammantaget innebär det att skillnaden mellan kvinnors och mäns individuella disponibla inkomst har ökat med 7 400 kronor, således ökade jämställdheten ännu en gång mätt som kvinnors andel av mäns inkomster, men minskade mätt som skillnaden mellan könen i kronor.60
Vi kan konstatera att transfereringar och skatter minskar skillnaderna i marknadsinkomster mellan könen, men också att de tycks ha mindre betydelse 2012 än 2001. 2001 minskade skillnaden mellan kvinnors andel av mäns inkomster med 13 procentenheter och 2012 med 10 procentenheter. En förklaring till detta kan vara att kvinnors löne- och företagarinkomster har ökat relativt mäns och att behovet av transfereringar därför har minskat. Men det kan också bero på den förda politiken. Ekonomisk jämställdhet (2014 s. 32 ff) bedömer att den direkta effekten av reformerna på kvinnors och mäns individuella disponibla inkomst är något större för män än för kvinnor. De reformer som åsyftas är den samlade politiken under perioden 2006–2014. Att mäns individuella disponibla inkomst påverkas mer positivt än kvinnors beror på att män i genomsnitt har högre lön och arbetar heltid i större utsträckning och därför tjänar mer än kvinnor på sänkta skatter. Åtgärderna antas dock öka kvinnors arbetsutbud och på längre sikt kommer effekterna på de individuella disponibla inkomsterna därför att bli lika stora för kvinnor som för män. Finansdepartementets beräkningar visar att det önskade antalet arbetade timmar förväntas öka med 2,6 procent för kvinnor och 2,2 procent för män, vilket motsvarar 49 000 respektive 51 000 helårsarbetskrafter. Observera dock att det gäller det
önskade antalet arbetade timmar och att antalet helårsarbetskrafter
är färre för kvinnor än för män. Detta innebär också en nedskrivning av andelen och antalet från Ekonomisk jämställdhet 2012. Då beräknades önskat antal arbetade timmar öka med 2,9 procent för kvinnor och 1,8 procent för män, motsvarande 59 000 respektive 47 000 helårsekvivalenter (2012 s. 12). Det innebär att mellan budgeten för 2012 och 2014 skrevs ökningen för kvinnor ner både vad gäller andel och antal och upp för män.
60 Det kan påpekas att lesbiska kvinnor i samkönade registrerade partnerskap har högre in-
komster än gifta/samboende heterosexuella kvinnor, medan homosexuella män har lägre inkomster än gifta/samboende heterosexuella män (Hammarstedt m.fl. 2015).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
107
Sammanfattningsvis uppgick kvinnors andel av mäns inkomster till 63 procent medan deras andel av mäns individuella disponibla inkomst uppgick till 76 procent 2001. 2012 var motsvarande siffror 68 procent och 78 procent, dvs. transfereringar och skatter minskade inkomstskillnaderna mellan kvinnor och män och den ekonomiska jämställdheten kan sägas ha ökat. Ser vi till skillnaden mellan kvinnors och mäns marknadsinkomster i kronor uppgick den till cirka 108 000 både 2001 och 2012. När transfereringarna läggs till marknadsinkomsterna minskar skillnaden till cirka 99 000 kronor båda åren. Summeras marknadsinkomster, transfereringar och familjestöd minskade skillnaden 2001 till 94 000 kronor men med 95 300 kronor 2012, dvs. skillnaden ökade något. Drar vi sedan bort skatten får vi individuell disponibel inkomst och skillnaden mellan könen minskar till 53 300 kronor 2001 och till 60 700 kronor 2012, dvs. minskningen är mindre 2012 än 2001. Sammantaget visar även detta att transfereringar och skatter utjämnar skillnaderna i marknadsinkomster mellan könen. Men också på att familjestödet och särskilt skatterna tycks spela en mindre roll i dag för utjämning av skillnaden i kvinnors och mäns marknadsinkomster än 2001 och mätt som skillnad i individuell disponibel inkomst i antal kronor har den ekonomiska jämställdheten minskat.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
108
10. Sammanfattande diskussion
På 1960-talet startades en livlig diskussion om könsroller och jämställdhet bland annat av Eva Moberg som står för citatet i början av artikeln och som låter radikalt än i dag. På 1970-talet genomfördes politiska åtgärder av vilka särbeskattning, beslut att satsa på offentligt finansierad barnomsorg och att förvandla mödraledighet till föräldraledighet har haft störst betydelse för den ekonomiska jämställdheten. Den offentliga sektorn byggdes ut under 1970- och 1980-talet och kvinnors sysselsättning ökade kraftigt. Den var som högst 1990 och har inte varit så hög sedan dess. I början på 1990talet hade vi en svår ekonomisk kris i Sverige och mäns och kvinnors sysselsättning minskade dramatiskt. Arbetslösheten ökade och har sedan dess varit mycket högre än tidigare. Unga människors sysselsättning minskade kraftigt och många började studera. Det gäller särskilt kvinnorna. Den första så kallade ”pappamånaden” infördes 1995. Barnomsorgen byggdes ut och mot slutet av 1990talet var utbudet i stort sett i nivå med efterfrågan för förskolebarn.
Under 2000-talet har den ekonomiska jämställdheten på arbetsmarknaden ökat, men inte med stormsteg. Ökad ekonomisk jämställdhet behöver inte innebära ökade möjligheter till ekonomisk självständighet och kvinnor och män som är jämställda behöver inte vara ekonomiskt självständiga. Det saknas indikatorer för ekonomisk självständighet och ekonomisk jämställdhet i familjen.61 En översyn av indikatorerna för ekonomisk jämställdhet behövs och mer hjälp och förklaringar vad de betyder och står för på SCBs hemsida. Ett mångfaldsperspektiv på jämställdhetspolitiken och dess indikatorer behöver initieras. Därtill behövs ett förtydligande av vad som menas med ekonomisk självständighet och en granskning av hur målet för ekonomisk jämställdhet formuleras. Att endast med hjälp av publicerad statistik försöka utröna hur den ekonomiska jämställdheten utvecklats under de drygt tio senaste åren är oerhört tidsödande, krångligt och besvärligt.
Kön är i dag inte det som i första hand avgör andelen sysselsatta. Av större betydelse är ålder och huruvida man är inrikes eller utrikes född. Inrikes födda kvinnors sysselsättningsgrad är till
61
Söker man på SCBs hemsida på ekonomisk självständighet får man endast upp hänvisningar till målen för jämställdhetspolitiken och ekonomisk jämställdhet.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
109
exempel högre än utrikes födda mäns och unga kvinnors och mäns (20–24 år) sysselsättning är mycket lägre än 25–54-åringarnas och de äldres (55–64 år). De ungas sysselsättning har dessutom minskat under perioden 2001 och 2014. Den har inte förändrats särskilt mycket för de i mellanåren och har ökat bland de äldre. Inom varje ålderskategori och bland utrikes och inrikes födda är dock kvinnors sysselsättning lägre än mäns.
Skillnaden mellan kvinnor och män i andelen sysselsatta är inte längre den viktigaste markören för bristen på jämställdhet, en sådan är i stället skillnader i arbetstider. Mäns genomsnittliga arbetstider är längre än kvinnors oavsett ålder och födelseland. Unga män har längre arbetstider än medelålders kvinnor och utrikes födda män har längre arbetstider än inrikes födda kvinnor. Kvinnors arbetstider har förlängts och det gäller också sammanboende och ensamstående mödrar, utom de med förskolebarn i den sistnämnda kategorin. Mäns genomsnittliga arbetstider har blivit kortare och det gäller även sammanboende och ensamstående fäder med små och stora barn. Kvinnors förlängda arbetstider är trolig orsak till att kvinnors löneinkomster har stigit relativt mäns. Det är emellertid mycket långt kvar till ekonomisk jämställdhet.
Kvinnors lön i förhållande till mäns omräknat till heltidsekvivalenta månadslöner har knappast förändrats alls. Löneskillnaden efter standardvägning minskade med 1,0 procentenhet mellan 1996 och 2013, trots minskad segregering på arbetsmarknaden, kvinnors högre utbildningsnivå än mäns och kvinnors minskade deltidsarbete. Skillnaden i faktisk avlönad arbetstid är i dag tillsammans med löneskillnaden mellan könen de främsta tecknen på bristen på jämställdhet på arbetsmarknaden och i familjen. När kapitalinkomster läggs till löne- och företagarinkomster ökar inkomstskillnaderna mellan könen. Mäns inkomster av kapital är betydligt högre än kvinnors.
Den vanligaste orsaken till att kvinnor (och män) arbetar deltid är att de inte kan få fler arbetstimmar, inte vård av barn. Undersysselsättning utgör ett betydande problem särskilt bland unga kvinnor och utrikesfödda kvinnor, men växande även bland män. Undersysselsättning och tidsbegränsade anställningar innebär svårigheter för kvinnor och unga att bli ekonomiskt självständiga. Bland kvinnor 25–54 år är antalet undersysselsatta högre än antalet arbetslösa kvinnor och i nivå med antalet arbetslösa män i samma ålders-
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
110
kategori. Trots detta samt att det ofrivilliga deltidsarbetet varit ett prioriterat område för jämställdhetspolitiken har undersysselsatta och deltidsarbetslösa ägnats mycket lite uppmärksamhet i budgetpropositionerna.
Även om det inte finns någon indikator som mäter ekonomisk självständighet ger SCBs rapporter om självförsörjningsgrad en viss vägledning. De pekar på att om endast löne- och företagarinkomster betraktas som inkomster från betalt arbete är få människor ekonomiskt självständiga och betydligt färre kvinnor än män. Inkluderas studiemedel, föräldrainkomst och pension i inkomsten blir andelen ekonomiskt självständiga betydligt högre. Mätt på detta sätt är inrikes födda kvinnors självförsörjningsgrad högre än utrikes födda mäns, men utrikes födda män som varit i Sverige mer än 20 år har högre individuell disponibel inkomst än inrikes födda kvinnor och förvärvsarbetande utrikes födda män har högre inkomst än förvärvsarbetande inrikes födda kvinnor. Det sistnämnda beror med största sannolikhet på att utrikes födda män har längre arbetstider än inrikes födda kvinnor.
Huruvida förändringarna på arbetsmarknaden har något att göra med jobbskatteavdrag och andra politiska åtgärder är oklart. Det kan också vad gäller arbetstider vara en fortsättning på en trend med längre arbetstider för kvinnor sedan 1980-talet och kortare för män från 2000-talet eller på kvinnors ökande utbildningsnivå eftersom kvinnor med högre utbildning arbetar fler timmar än kvinnor med kort utbildning. Det gäller även ungas lägre sysselsättning som ersatts med längre studier och äldres ökade sysselsättning som vad gäller kvinnor också är en trend sedan 1970-talet och för män sedan mitten av 1990-talet. Det kan också ha att göra med det nya pensionssystemet som infördes i början av 2000-talet.
Det finns få inslag i dagens skatte- och transfereringssystem som explicit diskriminerar något kön. Trots detta har det betydande genuseffekter. Skillnaden i marknadsinkomster mellan kvinnor och män jämnas ut genom transfereringar och skatter och kvinnors andel av mäns individuella disponibla inkomst är högre än kvinnors andel av mäns marknadsinkomster. Utjämningen var större 2001 än 2012. Ser vi i stället till skillnaden i kvinnors och mäns inkomster i kronor räknat har den inte minskat när det gäller marknadsinkomster och inte heller om vi lägger till transfereringar. Lägger vi till familjestöd har skillnaden ökat och drar vi bort skatter ökar skill-
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
111
naden än mer. Det vill säga den ekonomiska jämställdheten har ökat mellan 2001 och 2012 om vi ser till kvinnors andel av mäns inkomster, men minskat om vi ser till skillnaden i kronor.
Under 2000-talet har inga radikala åtgärder vad gäller ekonomisk jämställdhet vidtagits. I stället tycks jämställdhetspolitiken närmast ha påbörjat en U-sväng. En andra pappamånad infördes 2002, samtidigt förlängdes dock föräldraledigheten med en månad. År 2008 infördes vårdnadsbidrag och jämställdhetsbonus. Den förstnämnda utnyttjas nästan enbart av mödrar och den sistnämnda har inga effekter på fäders uttag av föräldrapenning. Föräldrar fick rätt att ta ut en månad med föräldrapenning på samma gång. Den direkta effekten av de ekonomiska reformerna 2006–2012 har enligt Ekonomisk jäm-
ställdhet (2014) ökat mäns individuella disponibla inkomster mer än
kvinnors.
I ett relativt händelsefattigt 2000-tal vad gäller ekonomisk jämställdhet är ett positivt tecken att fäders avlönade arbetstider minskar och oavlönade hemarbetstider ökar och mödrars tvärtom, dvs. den ekonomiska jämställdheten har i dessa avseenden ökat både på arbetsmarknaden och i familjen. Men dagens könsrelationer karaktäriseras fortfarande av att kvinnor i genomsnitt tjänar mindre än män och att de i de flesta fall (förmodligen) tjänar mindre än den man de lever med. Kvinnligt dominerade yrken betyder lägre lön, deltidsarbete, undersysselsättning och tillfälliga anställningar i högre grad än manligt dominerade. Kvinnors möjligheter att bli ekonomiskt självständiga är mindre än mäns och det faktum att mäns löneinkomster 2012 var 93 500 kronor högre än kvinnors visar att det är långt kvar till ekonomisk jämställdhet på arbetsmarknaden.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
112
Referenser
Ahl, H., Sundin, E. (2013) Kvinnors företagande och genusord-
ningen. I Blomberg, E. och Niskanen, K. (red.). Arbete & Jäm-
ställdhet. Förändringar under femtio år. Stockholm: SNS.
Angelov, N., Johansson, P. och Lindahl, E. Det envisa könsgapet i
inkomster och löner – Hur mycket kan förklaras av skillnader i familjeansvar? Uppsala: IFAU. Becker, G. (1981) A Treatise on the Family. Cambridge: Harvard
University Press. Bianchi, S. M., Casper, L.M. och Peltola, P. K. (1999) A Cross-
National Look at Married Women’s Earnings Dependency. Gen-
der Issues. summer: 3–33.
Björklund, A. och Fritzell, J. (1992) Inkomstfördelningens utveck-
ling. Bilaga 8 till Långtidsutredningen 1992. Stockholm: Finans-
departementet. Björklund, A. (1998) Income distribution in Sweden: what is the
achievement of the welfare state. Swedish Economic Policy Re-
view, 5, 39–80.
Björklund, A. och Jäntti, M. (2011). Inkomstfördelningen i Sverige.
SNS Välfärdsrapport 2011. Stockholm: SNS.
Björklund, A., Palme, M. och Svensson, I. (1996) Tax reforms and
income distribution: an assessment using different income concepts.
Stockholm: Universitetet, SOFI. Brandolini, A. och Smeeding, T.M. (2009) Income Inequality in
richer and OECD Countries. I Salverda, W., Nolan, B. och Smeeding, T.M. (red.). The Oxford handbook of economic in-
equality. Oxford: Oxford University Press.
Browning, M., Bourguignon, F., Chiappori, P-A. och Lechene, V.
(1994) Income and Outcomes: A Structural Model of Intrahousehold Allocation. Journal of Political Economy. 102:6 s. 1067– 1096. Bygren, M., Gähler, M. och Nermo, M. (2004) Familj och arbete –
vardagsliv i förändring. I Bygren, M., Gähler, M. och Nermo, M. (red.). Familj och arbete – vardagsliv i förändring. Stockholm: SNS förlag.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
113
Chafetz, J.S. (red.) (1999) Handbook of the sociology of gender.
New York: Kluwer Academic. Ds Fi 1986:12 Svensk inkomstfördelning i internationell jämförelse.
Stockholm: Finansdepartementet. Duvander, A-Z. och Viklund, I. (2014) Kvinnors och mäns föräldra-
ledighet. I Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och kon-
sekvenser. SOU 2014:28. Stockholm: Fritzes.
Edin, P-A. och Richardson, K. (1997) Lönepolitik, lönespridning
och löneskillnader mellan män och kvinnor. I Persson, I. och Wadensjö, E. (red.). Kvinnors och mäns löner – varför så olika? SOU 1997:136. Stockholm: Fritzes. Edmark, K., Liang, C., Mörk, E. och Selin H. (2012) Jobbskatte-
avdraget. Rapport 2012:2. Uppsala: IFAU.
Ek, S. och Holmlund, B. (2011) Deltidsarbetslöshet och arbetslöshets-
försäkring i Sverige. Bilaga 10 till LU2011. Stockholm: Finans-
departementet.
Ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män, bilaga (olika nummer
på bilagan olika år) till budgetpropositionen, 2002–2014. Estévez-Abe, M. och Hethey, T. (2010) Women’s Work, Family
Income and Public Policy, Paper prepared for a conference on
“Inequality and the status of the Middle Class: Lessons from the Luxembourg Income Study” held at the University of Luxembourg, Walferdange Campus, on June 28–30, 2010. European Commission (2010) Indicators for monitoring the Employ-
ment Guidelines including indicators for additional employment analysis 2010 compendium. Latest update: 20/07/2010, DG
Employment, social affairs and equal opportunities. Finanspolitiska rådet (2008) Svensk finanspolitik. Finanspolitiska
rådets rapport 2008. Stockholm.
Finanspolitiska rådet (2009) Svensk finanspolitik. Finanspolitiska rådets
rapport 2009. Stockholm.
Finanspolitiska rådet (2010) Svensk finanspolitik. Finanspolitiska
rådets rapport 2010. Stockholm.
Finanspolitiska rådet (2011) Svensk finanspolitik. Finanspolitiska rådets
rapport 2011. Stockholm.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
114
Finanspolitiska rådet (2013) Svensk finanspolitik. Finanspolitiska
rådets rapport 2013. Stockholm.
Folbre, N. och Hartmann, H. (1989) The rhetoric of self-interest:
Ideology and gender in economic theory. I Klamer, A., McCloskey, D. N. och Solow, R. M. (red.). The Consequences of
Economic Rhetoric. Cambridge: Cambridge University Press.
s. 184–204. Fransson, A. (2009) Fördelningen av inkomster och förmögenheter.
Stockholm: LO. Fritzell, J. (1991) Inte av marknaden allena: Inkomstfördelningen i
Sverige. Stockholm: Almqvist och Wiksell International.
Fritzell, J. (1999) Incorporating gender equality into income dis-
tribution research, International Journal of Social Welfare. Vol. 8(1) s. 56–67. Försäkringskassan (2013) Resultatindikatorer för den ekonomiska
familjepolitiken. Svar på regeringsuppdrag. Stockholm: Försäkrings-
kassan. Försäkringskassan (2014) Socialförsäkringen i siffror 2014. Stockholm:
Försäkringskassan. Gustafsson, B. och Uusitalo, H. (1990) Income Distribution and
Redistribution during Two Decades: Experiences from Finland and Sweden. I Persson, I. (red.). Generating Equality in the Wel-
fare State. The Swedish Experience. Oslo: Norwegian University
Press. Hammarstedt, M., Ahmed, A.M. och Andersson L. (2015) Sexual
prejudice and labor market outcomes for gays and lesbians: evidence from Sweden, Feminist Economics. Vol. 21(1) s. 90–109. Hartmann, H. (1974) Capitalism and Women’s Work in the Home,
1900–1930. Ph.D. dissertation. New Haven: Yale University.
Hirschman, A.O. (1970) Exit, Voice, and Loyalty: Responses to De-
cline in Firms, Organizations and States. Cambridge, Mass.:
Harvard University Press. Hobson, B. (1990) No exit, no voice. Women’s economic dependency
and the welfare state. Acta Sociologica. 33 (3), 235–250.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
115
Hobson, B. (1994) Solo Mothers, Social Policy Regimes and the
Logics of Gender. I D. Sainsbury (red.). Gendering Welfare States. London: Sage Publications. Holmquist, C. och Sundin, E. (2014) Företagandets villkor för
kvinnor och män. I Abrahamsson, L. och Gonäs, L. (red.). Jäm-
ställt arbete? Organisatoriska ramar och villkor i arbetslivet.
SOU 2014:30. Stockholm: Fritzes. Huber, E., Stephens, J.D., Bradley, D., Moller, S. och Nielsen, F.
(2004) The Welfare state and Gender Equality. Revised version of Luxembourg Income Study Working Paper No. 279, September 2001. Håkansson, Kristina (2001) Språngbräda eller segmentering? En
longitudinell studie av tidsbegränsat anställda. Rapport 2001:1.
Uppsala: IFAU. IAF Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2008) Effekterna
av den förhöjda finansieringsavgiften. Katrineholm.
IAF Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2009) Arbetssök-
ande med och utan arbetslöshetsersättning. Katrineholm.
Jansson, K. och Sandqvist, A. (1993) Inkomstfördelningen under
1980-talet. Bilaga 19 till Långtidsutredningen 1992. Stockholm:
Finansdepartementet. Katz, K. och Österberg, T. (2013) Unga invandrare – utbildning,
löner och utbildningsavkastning. IFAU Rapport 2013:6. Uppsala:
IFAU. Kommittédirektiv (2014:55) Uppföljning av utvecklingen mot jäm-
ställdhet samt jämställdhetspolitikens genomförande och effektivitet
Dir. 2014:55. Stockholm: Utbildningsdepartementet. Kommunal (2009) Får man sämre anställningsvillkor och lägre lön
om man är född utomlands? Stockholm: Kommunalarbetarförbun-
det. Konjunkturinstitutet (2007a) Konjunkturläget augusti 2007.
Stockholm. Konjunkturinstitutet (2007b) Yttrande om promemorian ”Ett för-
stärkt jobbskatteavdrag”. Stockholm.
Konjunkturinstitutet (2008a) Konjunkturläget januari 2008.
Stockholm.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
116
Konjunkturinstitutet (2008b) Yttrande om promemorian ”Sänkt skatt
på förvärvsinkomster”. Stockholm.
le Grand, C. och Szulkin, R. (2002) Permanent disadvantage or
gradual integration: Explaining the immigrant-native earnings gap in Sweden. Labour. årg. 16, nr 1, s. 37–64. Lovell, V. (1999) A Cross-national Analysis of Economic Gender
Equity and Welfare State Development, LIS Working Paper No.
1999. Lundberg, S.J. och Pollak, R.A. (1996) Bargaining and Distribution in Marriage. Journal of Economic Perspective. Vol. 10(4). S. 139– 158. Lundgren S. (red.). L. Behrenz, H. Edqvist och L. Flood (2008)
Vägar till full sysselsättning, Konjunkturrådets rapport 2008.
Stockholm: SNS Förlag. Löfström, Å. (2004) Den könsuppdelade arbetsmarknaden. Betänk-
ande av utredningen om den könssegregerade svenska arbetsmarknaden.SOU 2004:43. Stockholm: Fritzes.
Medlingsinstitutet (2012) Vad säger den officiella lönestatistiken om
löneskillnaden mellan kvinnor och män 2011?. Stockholm: Med-
lingsinstitutet. Medlingsinstitutet (2014) Vad säger den officiella lönestatistiken om
löneskillnaden mellan kvinnor och män 2013?. Stockholm.
Medlingsinstitutet. Mill, J. S. (1869/1995) Förtrycket av kvinnorna. Nora: Nya Doxa. Moberg, E. (1961) Kvinnans villkorliga frigivning. I Hederberg, H.
(red.). Unga liberaler: Nio inlägg i idédebatten. s. 164–173, Stockholm: Bonniers. Mysiková; M. (2010) Income Inequalities within Couples in the
Czech Republic and European Countries. Luxembourg Income
Study Working Paper No. 552. Nelander, S. och Lindgren, V. (1997) Inkomstfördelning och inkomst-
utveckling – vinnare och förlorare. Stockholm: LO.
Nelander, S. och Lönnroos, E. (2000) Inkomster och inkomstfördel-
ning. Stockholm: LO.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
117
Nieuwenhuis, R., Need, A. och van der Kolk, H. (2013) Family
Policies, Women’s Earnings, and Between-Household Inequality: Trends in 18 OECD countries from 1981 to 2005. LIS Working
Paper Series No. 599. Nyberg, A. (1997) Kvinnor, män och inkomster. Jämställdhet och
oberoende.SOU 1997:87. Stockholm: Arbetsmarknadsdeparte-
mentet. Nyberg, A. (2003) Deltidsarbete och deltidsarbetslöshet – en upp-
följning av DELTA-utredningen (SOU 1999:27). Stockholm:
Arbetslivsinstitutet. Nyberg, A. (2005) Har den ekonomiska jämställdheten ökat sedan
början av 1990-talet. Forskarrapporter till Jämställdhetspolitiska
utredningen, SOU 2005:66. Stockholm: Fritzes.
Nyberg, A. (2012) Gender Equality policy in Sweden: 1970s–2010s.
Nordic Journal of Working Life Studies. Vol. 2, No. 4.
Nyberg, A. (2013) RUT-avdraget – subventionering av vit syssel-
sättning eller av höginkomsttagares fritid?. Fronesis. nr. 42–43, s. 114–130. Nyberg, A. (2014) Women and men’s employment in the recessions
of the 1990s and 2000s in Sweden. I Eydoux, A., Math, A. och Pérvier, H. (red.). European Labour Markets in Times of Crisis.
A Gender Perspective. Revue de lÓfce: Paris: SciencesPo.
Olsson, K. (1972) Hushållsinkomst, inkomstfördelning och försörj-
ningsbörda. En undersökning av vissa yrkesgrupper i Göteborg 1919–1960, Meddelanden från Ekonomisk-Historiska Institu-
tionen vid Göteborgs universitet, Göteborg. Orloff, A.S. (1993) Gender and the Social Rights of Citizenship.
American Sociological Review 58: 303–328.
Ott, N. (1992) Intrafamily Bargaining and Household Decisions.
New York: Springer. Ott, N. (1995) Fertility and the Division of Work in the Family: A
Game Theoretic Model of Household Decisions. I Kuiper, E. och Sap, J. (red.). Out of the Margin: Feminist Perspectives on
Economics. London and New York: Routledge.
Prop. 1993/94:147 Jämställdhetspolitiken: Delad makt – delat ansvar.
Stockholm: Socialdepartementet.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
118
Prop. 2005/06:155 Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya
mål i jämställdhetspolitiken: Stockholm: Näringsdepartementet.
Prop. 2008/09:1 Budgetpropositionen för 2009. Förslag till statsbudget
för 2009, finansplan och skattefrågor m.m. Stockholm: Finans-
departementet. Prop. 2009/10:1Budgetpropositionen. Utgiftsområde 13. Integration
och jämställdhet. Stockholm: Finansdepartementet.
Prop. 2012/13:1002013 års ekonomiska vårproposition. Stockholm:
Finansdepartementet. Prop. 2013/14:1Utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet.
Stockholm: Finansdepartementet. Prop. 2013/14:1Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.
Stockholm: Finansdepartementet. Rake, K. and Daly, M. (2002) Gender, Household and Individual
Income in France, Germany, Italy, the Netherlands, Sweden, the USA and the UK. LIS Working Paper No. 332.
Riksrevisionen (2009) Jobbskatteavdraget. Stockholm. Ryner, E. (2014) Analys av rörelser i inkomstfördelningen vid inför-
ande av jobbskatteavdraget. Rapport till Finanspolitiska rådet
2014/3. Stockholm: Konjunkturinstitutet. SCB (2006) Så försörjer vi oss – ett regionalt perspektiv. Ekonomisk
välfärdsstatistik 2006:1. Stockholm: SCB. SCB (2009a) Tema: Utsatt? Utbildning, jobb och pengar – utsatta
grupper och deras villkor. Stockholm: SCB.
SCB (2009b) Arbetsmarknadssituationen för hela befolkningen 15–
74 år, AKU 4:e kvartalet 2009. Tema – Undersysselsatta. Statistiska
meddelanden AM 11SM 1001. Stockholm: SCB. SCB (2010) AKU, tredje kvartalet 2010 Tema: Tidsbegränsat anställda.
Stockholm: SCB. SCB (2012a) Inkomstfördelningsundersökningen 2008. Sveriges Offi-
ciella Statistik. HE 21 SM 1001, korrigerad version. Stockholm: SCB. SCB (2012b) Tema: Arbetsmarknad Sysselsättningen 2030 – kan dagens
försörjningsbörda bibehållas? Temarapport 2012:4. Stockholm:
SCB.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
119
SCB (2013a) Fler i Sverige i risk för fattigdom. Publicerad: 2013-03-
14 Nr 2013:21. Stockholm: SCB. SCB (2013b) Integration – en beskrivning av läget i Sverige. Stockholm: SCB. SCB (2014a) Statistikdatabasen. Disponibel inkomst. http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/sok/?query= disponibel+inkomst&tab=ssd. SCB (2014b) Länkade data. Arbetsmarknad. http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/ Arbetsmarknad/Arbetskraftsundersokningar/Arbetskraftsunder sokningarna-AKU/23265/23272/Lankade-data/Lankade-datafran-1987-och-framat/. SCB (2014c) Arbetskraftsundersökningarna AKU (2005–2014). Stockholm: SCB. SCB (2014d) Ej i arbetskraften, antal personer 15–74 år (AKU) efter
orsak, kön och ålder. År 2005–2013.
http://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__A M__AM0401__AM0401M/NAKUEjiarbkrOrsAr/?rxid=efc77f 2c-411d-4ffc-a588-eb3179f3a661. SCB (2014e) Utrikes föddas arbetsmarknadssituation 2005–2013.
Sveriges officiella statistik Statistiska meddelanden AM 110 SM 1402. Stockholm. SCB (2014f) Tidsbegränsat anställda oroliga för ekonomin.
http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Artiklar/Tidsbegransatanstallda-oroliga-for-ekonomin/. SCB (2014g) Outnyttjat arbetskraftsutbud, antal personer 15–74 år
och timmar (AKU) för arbetslösa, undersysselsatta och latent arbetssökande efter inrikes -/utrikes födda, kön och ålder. År 2005–2014.
http://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__A M__AM0401__AM0401R/NAKUAkrUtbudInrUtrAr/?rxid=a 87495de-cee9-4c7b-b62d-afec3e4f2072. SCB (2014h) Befolkningen 15–74 år (AKU) efter arbetskrafts-
tillhörighet, inrikes -/utrikes född, kön och ålder. År 2005–2014.
http://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__A M__AM0401__AM0401R/NAKUBefInrUtrJmfAr/?rxid=65a3 65f5-d75d-4413-af75-d3985e08354e.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
120
SCB (2014i) Statistikdatabasen. Lönestrukturstatistik, hela ekonomin.
Kvinnors lön i procent av mäns lön efter sektor 1992–2013.
http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/ Arbetsmarknad/Loner-och-arbetskostnader/ Lonestrukturstatistik-hela-ekonomin/14367/14374/149083/. SCB (2014j) Statistikdatabasen. Genomsnittlig grund- och månads-
lön samt kvinnors lön i procent av mäns lön efter region, sektor, yrke (SSYK) och kön. År 2005–2013. Antal anställda efter region, sektor, yrke, kön och år.
http://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__A M__AM0110__AM0110A/LonYrkeRegion4/?rxid=1c6d1cdb-9b6f-41dc-b12e-8d08dd3e3285. SCB (2014k) Antalet bidragsförsörjda ökar.
http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/ Hushallens-ekonomi/Amnesovergripande-statistik/Hushallensekonomi-allman-statistik/250874/250883/250887/376066/. Seiz, J. (1995) Bargaining models, feminism and institutionalism.
Journal of Economic Issues. 29(2), 609–18.
Sjögren Lindquist, Gabriella och Eskil Wadensjö (2014) Jämställd-
het i socialförsäkringen? SOU 2014:74. Stockholm: Fritzes.
Skr. 2008/09:198 En jämställd arbetsmarknad – regeringens strategi
för jämställdhet på arbetsmarknaden och i näringslivet: Stockholm:
Utbildningsdepartementet. Skr. 2011/12:3 Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014.
Stockholm. http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/176271. Skr. 2011/12:174 Slutredovisning av regeringens särskilda jämställd-
hetssatsning 2007–2010. Stockholm.
http://www.regeringen.se/sb/d/108/a/199641. SOU 1998:6Ty makten är din … Myten om det rationella arbetslivet
och det jämställda Sverige. Stockholm: Arbetsmarknadsdeparte-
mentet. SOU 2005:66Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i
jämställdhetspolitiken. Stockholm: Fritzes.
SOU 2011:11 Långtidsutredningen LU 2011 (2011). Huvudbetänk-
ande. Stockholm.
http://www.regeringen.se/content/1/c6/16/02/48/0e37f98b.pdf
Statistisk årsbok (2014) Stockholm: SCB.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
121
Stier, H. och Mandel, H. (2003) Inequality in the Family: The Insti-
tutional Aspects of Wives’ Earning Dependency. Luxembourg In-
come Study Working Paper Series. Working Paper No. 359. Sundin, E. och Tillmar, M. (2010a) The Masculinzation of the elderly
Care Sector: Local-Level Studies of Public Sector Outsourcing.
International Journal of Gender and Entrepreneurship 2(1),
s. 49–67. Sundin, E. och Tillmar, M (2010b) Varför ska kvinnor starta företag
inom vård och omsorg? Stockholm: Tillväxtverket.
Sundin, E. och Tillmar, M. (2011a) Eget val i äldreomsorgen i Lin-
köpings kommun. Helix working papers, Linköpings kommun.
Sundin, E. och Tillmar, M. (2011b) Kvinnors företagande i spåren av
den offentliga sektorns omvandling. I Blomberg, E., Hedlund, G. och Wottle, M. (red.). Kvinnors företagande – mål eller medel?. Stockholm: SNS förlag s. 187–214. Sørensen, A. (2001) Gender equality in earnings at work and at home.
LIS Working Paper No. 251. Sørensen, A. och McLanahan, S. (1987) Married women’s econo-
mic dependency, 1940–1980. American Journal of Sociology. 93, 659–687. Söderström, L. (1988) Inkomstfördelning och fördelningspolitik.
Stockholm: SNS. Tillväxtverket (2012) Kvinnors och mäns företagande – fakta och
statistik 2012. Stockholm: Tillväxtverket.
http://www.tillvaxtverket.se/download/18.30911b88136c4793e4 57f4/1369959456688/FVOV_12.pdf. Tillväxtverket (2014) Kvinnors företagande ökar. Stockholm: Till-
växtverket. http://www.tillvaxtverket.se/huvudmeny/faktaochstatistik/fore tagande/kvinnor.4.2fb8c83014597db7ce977f2f.html. Universitetskanslersämbetet (2014) Personal vid universitet och
högskolor 2013. Statistiskt meddelande.
http://www.uka.se/arkiv/statistiskameddelanden/personalvidun iversitetochhogskolor2013.5.7ff11ece146297d1aa6676.html. Uppdragsbeskrivning (2014) Jämställdhetsutredningen U 2014:06.
Stockholm: Regeringskansliet.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
122
Waldenström, D. (2012). Regeringen och ojämlikheten: En gransk-
ning av budgetens fördelningspolitiska redogörelser 1992–2011.
Rapport till finanspolitiska rådet 2012/6. Stockholm: Finanspolitiska rådet. Widegren, D. (2014) Yrke viktigt för utrikes föddas lön.
Välfärd 3/2014, SCB.
Öhman, Berndt (2011) Arbetskraftsundersökningarna (AKU) 50 år.
Fyra forskarperspektiv på arbetsmarknaden. Arbetsmarknads- och
utbildningsstatistik 2011:3. Stockholm: SCB.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
123
Bilaga
Tabell A Andel kvinnor och män med löneinkomst, medelinkomst i 2013 års penningvärde, kvinnors andel av mäns löneinkomst,%, och skillnad mellan kvinnors och mäns medelinkomster, 20–64 år, 2001–2012
Andel med löneinkomst, %
Löneinkomst, kronor Kvinnors andel av mäns löneinkomst
Skillnad
Kvinnor Män Kvinnor Män
%
Kronor
2001 83 85 198 945 296 302
67
97 356
2002 84 84 201 230 296 204
68
94 974
2003 84 84 202 258 295 990
68
93 732
2004 83 83 209 344 301 586
69
92 242
2005 82 84 215 264 308 336
70
93 072
2006 83 85 226 194 314 815
72
88 621
2007 84 85 232 761 328 438
71
95 677
2008 84 85 233 595 330 752
71
97 157
2009 82 83 241 797 336 230
72
94 434
2010 83 85 244 754 334 583
73
89 829
2011 84 86 248 066 338 520
73
90 453
2012 84 86 254 802 348 339
73
93 537
Skillnad 1 1 55 857 52 038
6
-3 819
Källa: beräknat från Ekonomisk jämställdhet, tabell Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag för olika år och män och KPI (1980=100), fastställda tal.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
124
Tabell B Andel kvinnor och män med företagarinkomst, medelinkomst i 2013 års penningvärde, kvinnors andel av mäns företagarinkomst, %, och skillnad mellan kvinnors och mäns medelinkomster, 20–64 år, 2001–2012
Andel med
företagarinkomst, %
Företagarinkomst,
kronor
Kvinnors andel av mäns
företagarinkomst
Skillnad
Kvinnor Män Kvinnor Män
%
Kronor
2001
8 14 45 974 76 309
60
30 336
2002 10 19 48 926 67 345
73
18 419
2003 11 20 39 413 69 565
57
30 152
2004 10 20 49 721 68 731
72
19 011
2005 10 19 49 280 79 184
62
29 904
2006 10 18 52 267 75 803
69
23 537
2007 10 16 59 569 90 380
66
30 811
2008 10 17 56 518 85 143
66
28 625
2009 10 18 52 091 76 197
68
24 106
2010
8 14 60 335 89 829
67
29 495
2011
8 13 51 126 84 907
60
33 781
2012
8 13 57 023 74 830
76
17 807
Skillnad 0
-1 11 049 -1 479
16
-12 529
Källa: beräknat från Ekonomisk jämställdhet, tabell Individuell disponibel inkomst för personer med olika inkomstslag för olika år och KPI (1980=100), fastställda tal.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
125
Tabell C Andel sysselsatta kvinnor och män i olika ålderskategorier, %, 2001–2014
Kvinnor
Män
År
15–19 20–24 25–54 55–64 15–19 20–24 25–54 55–64
2001 30,2 61,3 82,7 64,3 24,2 64,6 87,3 69,7 2002 28,9 60,5 82,7 65,9 22,1 63,4 86,6 70,8 2003 27,3 58,9 82,0 66,9 20,2 62,4 86,1 71,3 2004 25,0 56,5 81,2 67,5 19,3 60,2 85,8 71,8 2005 25,0 56,4 80,9 66,9 18,2 60,5 86,4 72,7 2006 25,2 57,7 81,5 67,1 20,9 60,9 87,7 72,4 2007 26,0 60,7 83,0 67,1 21,0 65,3 89,0 73,1 2008 26,0 59,8 83,5 66,9 20,3 66,0 89,4 73,6 2009 23,0 55,7 81,9 66,8 17,4 58,8 86,9 73,3 2010 22,4 55,8 80,9 67,0 17,9 59,0 87,0 74,2 2011 22,8 57,9 82,2 69,1 18,9 61,2 87,9 75,3 2012 23,2 57,4 82,5 69,8 16,0 58,5 87,8 76,4 2013 24,1 58,0 82,7 70,5 17,5 59,4 87,9 77,0 2014 24,9 58,8 82,8 71,7 18,6 59,6 87,8 76,6
Skillnad -5,3 -2,5 +0,1 +7,4 -5,6 -5,0 +0,5 +6,9
Källa: 2001–2004 SCB (2014b); 2005–2014 SCB 2014c.
Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning) SOU 2015:86
126
Tabell D Marknadsinkomster i 2013 års penningvärde, marknadsinkomster som andel av bruttoinkomsten, %, kvinnor och män, 20–64 år, 2001–2012
Marknadsinkomster Andel av bruttoinkomsten
Kvinnor
Män
Kvinnor
Män
2001
182 800
290 900
75
86
2002
185 100
284 600
76
86
2003
184 300
283 700
75
86
2004
190 900
287 000
76
85
2005
196 700
308 900
76
87
2006
212 400
323 900
78
87
2007
227 600
346 400
80
89
2008
221 300
332 800
81
90
2009
221 400
326 400
80
89
2010
222 500
328 400
81
89
2011
231 600
339 700
83
90
2012
233 500
342 000
82
90
2001–2012
50 700
51 100
7
4
Källa: 2001–2009 – Ekonomisk jämställdhet tabell Sammansättning av individuell disponibel inkomst för respektive år; 2010–2012 SCB Tema Jämställdhet Tabell Från löne- och näringsinkomst till nettoinkomst för personer i åldern 20–64 år, samtliga, respektive år och SCB, KPI (1980=100), fastställda tal.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (exklusive utbildning)
127
Tabell E Kvinnors och mäns inkomster i 2013 års penningvärde och skillnaden mellan åren, kvinnors andel av mäns inkomster, %, samt skillnad i kronor mellan kvinnors och mäns inkomster, 2001 och 2012
Marknadsinkomster Plus transfereringar
Kvinnor Män % Kronor Kvinnor Män % Kronor
2001 182 800 290 900 63 108 100 231 000 330 000 70 99 000 2002 185 100 284 600 65 99 500 233 200 324 300 72 91 100 2003 184 300 283 700 65 99 400 234 700 323 500 73 88 800 2004 190 900 287 000 67 96 100 241 400 330 900 73 89 500 2005 196 700 308 900 64 112 200 247 500 349 200 71 101 700 2006 212 400 323 900 66 111 500 261 400 365 500 72 104 100 2007 227 600 346 400 66 118 800 272 000 382 900 71 110 900 2008 221 300 332 800 66 111 500 264 100 363 600 73 99 500 2009 221 400 326 400 68 105 000 264 600 361 500 73 96 900 2010 222 500 328 400 68 105 900 264 700 363 000 73 98 300 2011 231 600 339 700 68 108 100 270 600 369 900 73 99 300 2012 233 500 342 000 68 108 500 274 000 372 700 74 98 700
Skillnad 2001–2012 50 700 51 100 5 400 43 000 42 700 4 -300
Plus familjestöd Individuell disponibel inkomst
Kvinnor Män % Kronor Kvinnor Män % Kronor
2001 243 000 337 000 72 94 000 173 000 226 300 76 53 300 2002 244 600 331 300 74 86 700 177 300 227 200 78 49 900 2003 245 700 330 400 74 84 700 176 700 224 800 79 48 100 2004 252 200 337 700 75 85 500 180 100 227 800 79 47 700 2005 259 300 356 300 73 97 000 186 100 241 900 77 55 800 2006 273 200 371 900 73 98 700 197 500 255 100 77 57 600 2007 283 100 390 200 73 107 100 208 400 273 200 76 64 800 2008 274 800 371 100 74 96 300 205 500 263 700 78 58 200 2009 275 800 368 600 75 92 800 209 600 265 600 79 56 000 2010 275 000 369 900 74 94 900 210 000 270 600 78 60 600 2011 280 300 376 900 74 96 600 215 000 276 100 78 61 100 2012 284 400 379 700 75 95 300 218 900 279 600 78 60 700
Skillnad 2001–2012 41 400 42 700 3
45 900 53 300 2 7 400
Källa: 2001–2009 Ekonomisk jämställdhet tabell Sammansättning av individuell disponibel inkomst för respektive år; 2010–2012 SCB Tema Jämställdhet Tabell Från löne- och näringsinkomst till nettoinkomst för personer i åldern 20–64 år, samtliga, respektive år och SCB, KPI (1980=100), fastställda tal.
129
Underlag till
Jämställdhetsutredningen U 2014:06
Delmål 2:
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
Mia Heikkilä, Fil dr
Mälardalens högskola
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
130
Innehåll
Inledning – beskrivning av uppdraget ........................................... 131
De främsta framstegen respektive utmaningarna inom området jämställdhet i utbildningen.................................... 132
Hur kan området jämställdhet och utbildning förstås? ............... 133 Utbildningsnivå............................................................................... 136 Resultat i skolan .............................................................................. 140 Betygsskillnader i årskurs sex ........................................................ 143
Andra faktorer spelar in ....................................................... 146
Betygsskillnader i årskurs nio ........................................................ 148
Hur beskrivs andra faktorers betydelse? ............................. 150 Frågan om särskilt stöd ........................................................ 154 Behövs en mer pojkvänlig skola? ......................................... 155 Resultaten i gymnasiet ......................................................... 155
Val av inriktning på utbildning/könsstereotypa studieval ........... 157 Utbildade pedagoger och verksamma i förskolan efter kön ........ 168 Deltagande i folkbildningen (folkhögskolor och
studieförbund) ...................................................................... 170
Sammanfattning – jämställdhet inom området utbildning
under 2004–2014 ................................................................... 171
Referenser ........................................................................................ 175
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
131
Inledning – beskrivning av uppdraget
Uppdraget från jämställdhetsutredningen har varit att beskriva och
analysera utvecklingen mot jämställdhet mellan kvinnor och män
under de senaste 10 åren i relation till det jämställdhetspolitiska delmålet ekonomisk jämställdhet, och detta avgränsat till området
utbildning. Hela utbildningsområdet avses men däremot medger
inte uppdragets omfattning en djuplodande analys på alla områden inom området utbildning. En avgränsning har därför gjorts med utgångspunkt i de indikatorer för jämställdhetspolitiken som har utarbetats av Statistiska Centralbyrån (SCB) och som listas i den promemoria som har utarbetats av Regeringskansliet, Ds 2013:37
Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken. Sammanlagt sex så
kallade huvudindikatorer ingår inom området utbildning, men ett stort antal sekundära indikatorer finns. Användningen av indikatorer diskuteras längre fram i texten.
Jag har bedömt att också ett antal andra aspekter av området utbildning och jämställdhet har varit av värde att ta med i analysen för att ge texten en djuplodad analys av utvecklingen på området så som uppdraget har varit formulerat. Dessa andra aspekter som jag lyft in är bland annat hur jämställdhet regleras i läroplanerna och hur frågor om särskilt stöd aktualiseras i relation till hur kön och genus kan förstås i skolan. Här kommer forskning att lyftas in i rapporten som ett sätt att förstå den pågående utvecklingen. En del aspekter diskuteras och analyseras mer ingående utifrån uppdraget, medan andra enbart nämns och ses som intressanta för vidare analys eftersom omfattningen på texten begränsar möjligheterna för mer ingående analyser.
Uppdraget har varit att fördjupa analysen inom följande områden. Inom parentes anges de indikatorer som SCB tagit fram som illustrativa för temat, och den statistik som delvis har använts i den här texten för att lyfta fram området. – Utbildningsnivå (indikatorerna nr 2.28, 2.33, 7.37–7.39) – Resultat i skolan (indikatorerna nr. 2.32, 7.4–7.8, 7.10–7.13) – Val av inriktning på utbildning/könsstereotypa studieval (indi-
katorerna nr 7.9, 7.22–7.24, 7.25–7.28, 7.32)
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
132
– Utbildade pedagoger och verksamma i förskolan efter kön, (indi-
katorerna nr7.1, 7.2) – Deltagande i folkbildningen (folkhögskolor och studieförbund)
(indikatorerna nr 7.33, 7.34)
Rapporten inleds med en beskrivning av uppdraget. Därefter presenteras ett sätt att se på området med hjälp av begrepp och forskning. Efter det beskrivs de områden som utredningen vill ha belyst mer ingående. Dessa fem delområden analyseras och utmynnar i en
redogörelse av de främsta framstegen respektive de viktigaste utveck-
lingsområdena inom området utbildning.
Under arbetets gång har det visat sig relativt svårt att få fram könsuppdelad statistik. Databaser där könsuppdelad statistik finns, men är relativt olika tillgängliga är Skolverkets databaser, SIRIS och Jämförelsetal. I statistik gällande grundskolan är den könsuppdelade statistiken relativt lättillgänglig. Könsuppdelade resultat presenteras i http://salsa.artisan.se.
De främsta framstegen respektive utmaningarna inom området jämställdhet i utbildningen
De huvudsakliga framstegen respektive utvecklingsområden inom området jämställdhet i utbildningen under tioårsperioden kan formuleras på olika sätt. Framstegen är svåra att se på en övergripande nivå, även om framsteg säkert kan skönjas i lokala förändringsarbeten på olika platser i landet där exempelvis undervisningen blivit mer genusmedveten. Det är dock svårt att se effekterna av det på ett nationellt plan på en rätt så kort tidsperiod som tio år är. Det som på ett sätt kan ses som ett framsteg är att kontinuerliga insatser har fortsatt och regeringarna under dessa tio år har fortsatt att stöda arbetet för jämställdhet i skolan. Men några nationella förändringsmönster kan inte riktigt konstateras.
Utmaningarna för utbildningsområdet är de som känns igen från tidigare liknande utredningar så som Delegationen för jämställdhet i förskolan (SOU 2006:75), Delegationen för jämställdhet i skolan (SOU 2010:99)och Delegationen för jämställdhet i högskolan (SOU 2011:1). Utmaningarna kan sammanfattas på följande sätt:
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
133
– flickor och kvinnor är aktiva i utbildningssystemet genom aktivt
deltagande och relativt sett högre prestationer medan pojkar och män inte deltar i samma utsträckning – utbildningsval speglar fortfarande könsstereotypa förväntningar – gruppen män är fortfarande kraftigt underrepresenterad när det
gäller personalsammansättningen i förskolan – jämställdhetsinsatser görs fortfarande i projektform och jäm-
ställdhetsintegrering tas inte in som ett bärande perspektiv avseende verksamhetens innehåll – fler analyskategorier behöver tas in i förståelsen av hur kön spelar
roll i utbildningssystemet, så som exempelvis skillnader i skolresultat mellan flickor och pojkar, kvinnor och män för att få mer precisa analyser och åtgärder
Detta kan sammanfattas som att genus och kön är en organiserande faktor i utbildningssystemet, och även om flera andra kategorier också spelar stor roll när det gäller till exempel elevers skolresultat, är genus och kön en verksam kategori i hög grad när det gäller till exempel utbildningsval, sexism och sexuella trakasserier (som dock inte är ett fördjupningsområde i denna analys) och frånvaron av män i yrkeskårer som har att göra med utbildning.
Hur kan området jämställdhet och utbildning förstås?
I ett flertal statliga utredningar har jämställdhet och utbildningsområdet analyserats och problematiserats (SOU 2006:75, 2009:64, 2010:99, 2011:1, 2014:6). Dessa kommer inte att i detalj att presenteras i detta underlag, men det finns vissa liknande perspektiv i dessa utredningar som kan vara värda att nämna. Samtliga utredningar utgår från den av regeringen och riksdagen antagna principen om jämställdhetsintegrering.
Jämställdhetsintegrering är metod för hur arbetet med jämställdhet ska gå till och går ut på att jämställdhetsperspektiv ska inkluderas i den ordinarie verksamheten. Det kan formuleras som att jämställdhet ska vara en bärande princip för verksamhetens utformning och genomförande. Av dessa utredningar framgår att jämställdhetsintegrering inte pågår eller har pågått aktivt utan att mycket arbete
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
134
återstår för att inte jämställdhetsfrågan ska ses som ett särintresse vid sidan om den ordinarie pedagogiska verksamheten.
En annan gemensam aspekt i dessa utredningar är att de visar hur området utbildning och de jämställdhetsinsatser som genomförs eller planeras inom ramen för detta område befinner sig i skärningspunkten mellan skolpolitik/utbildningspolitik och jämställdhetspolitik. Det förefaller som om utbildningsområdet ses som överordnat och därtill ha en ovana att ”ta till sig” jämställdhetspolitik. En rapport från Nordiska ministerrådet (Heikkilä 2013) visar till exempel att de länder som inte inkluderar jämställdhetssträvanden i sina nationella styrdokument för utbildningssystemet inte har ett lika aktivt lokalt jämställdhetsarbete jämfört med länder som har jämställdhetsmål i sina nationella styrdokument för utbildningssystemet.
Enligt Subrahmanian (2005) kan jämställdhetssträvanden inom utbildning handla antingen om rätten till utbildning eller rätten inom ramen för utbildningen. Med rätten till utbildning avses att deltagande i utbildning är lika tillgängligt för både flickor och pojkar, kvinnor och män. Rätten inom ramen för utbildning är mer svårfångat. Den avser dels hur utbildningsmiljön, undervisningen och lärandeprocesserna genomförs så att de bidrar till jämställdhet mellan flickor och pojkar, dels hur effekterna av utbildning bidrar till jämställdhet. Den jämställdhetspolitik som berör utbildningsområdet och som analyseras i detta underlag berör främst rätten inom ramen för utbildning och hur den görs jämställd. Svårigheten med den typen av subtila, kanske subjektiva och kvalitativa mått är att de just är av sådan karaktär och därför blir svårmätta och svåra att jämföra. I Sverige kan vi diskutera utveckling över tid avseende jämställdhet och utbildning främst genom kvantitativa mått avseende utbildningsval och prestationer. Dessa mått är trubbiga och risken är att dessa kvantitativa mått likställs med att vi har uppnått jämställdhet inom utbildning eller inte. Det är dessutom så att elevers utbildningsval och skolprestationer mäts relativt sent. Utbildningsval mäts inte förrän en elev ska börja i gymnasiet vid 15–16 års ålder då han eller hon funnits i systemet minst 10 år. Skolprestationer mäts numera tidigare än förut, från 2012 från höstterminen i årskurs sex, då en elev är 12 år. Men det finns inga sätt att tidigare i systemet se hur jämställdhet uppnås i relation till nationella styrdoku-
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
135
ment. Detta är en brist och riskerar att göra jämställdhetsarbetet mindre viktigt.
Forskaren Elina Lahelma (2014) gör en liknande kategorisering av området jämställdhet och utbildning med kvalitativ ansats. Lahelma delar in området i en tidigare ”gender equality discourse” (jämställdhetsdiskurs) kontra en nutida ”boy discourse” (pojkdiskurs) som ett sätt att analysera jämställdhet och utbildning. Lahelma menar att de tidigare inriktningar för jämställdhetsarbetet i utbildningsområdet var inriktade på att skapa jämställdhet genom att satsa på flickor och kvinnor i utbildningssystemet och främja? deras deltagande i systemet. Den inriktningen bygger på nationella och kanske framför allt internationella deklarationer och planer. Den nutida ”pojkdiskursen”, som Lahelma kallar det, har slagit rot på grund av mediernas positionering av pojkar som skolans förlorare och den fokuserar på skolprestationer, resultat och på beteende. Lahelmas slutsats är att istället för att polarisera grupperna flickor och pojkar så som ofta görs kan en genusmedvetenhet bidra till att skapa insikt om sociala och kulturella skillnader, ojämlikheter och annorlundaskap (”otherness”). Detta kan göras eftersom alla dessa element är delar av pedagogiska praktiker på samma sätt som kunskapen om att dessa kategorier är förändringsbara (jämför Bondestam 2010, som visar hur exempelvis forskningen kring jämställdhet/genus i utbildning över tid enbart fokuserat på en grupp i taget eller på interventioner av jämställdhet). Lahelma lyfter också fram nödvändigheten i att förstå hur andra kategoriseringar är sammanflätade med hur kön och genus görs, och att kön och genus måste analyseras tillsammans med andra arbetande kategorier så som till exempel klass, etnicitet och konstruktioner av sexualitet.
Genusforskningens teoretiska modeller och bärande principer om fördelning av makt är grunderna i jämställdhetsarbete. I läroplanerna från 2010 (Lpfö 1998/rev. 2010) och 2011 (Lgr11, Gy11 etc.) förekommer dock inte termen genus. Istället används termer som könsroll (som användes 1969), könsmönster och liknande. Samtidigt med dessa läroplaner infördes också en skollag (SFS 2010:800), som slog fast att all utbildning ska genomföras på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Då jämställdhetsarbetet bygger på resultat från genusforskning, men utan att inkludera termen genus i läroplanerna, kan det bli ett dilemma för lärare att hantera. Eftersom lärare och skolpersonal ska arbeta utifrån veten-
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
136
skaplig grund samtidigt som termen genus inte finns i styrdokumenten kan jämställdhetsarbetet i den grundläggande utbildningen inom utbildningsområdet riskera att bli otydligt och inte så sammanhållet som det kunde vara.
Wernersson (2012) visar att jämställdhet har varit en del av läroplanerna sedan läroplaner infördes 1962, men att jämställdhet också har förändrats från en tanke om strukturell förändring till individuellt förverkligande. Det förefaller som om läroplanerna över tid har kommit att förespråka en mer individuellt inriktad syn på jämställdhet vilket också samstämmer med att de senaste läroplanerna har beslutats av borgerliga regeringar (1994 och 2010, se även Hirdman 2014). Med det avses att det numera är individen och individens rättigheter och skyldigheter som står i fokus och inte skolan som blir bättre för alla om den är mer jämställd. Detta diskuteras ibland annat Wernersson (2012) mer.
Det finns två områden som är viktiga för jämställdhetsutvecklingen i skolan, men som inte ingår i det här uppdraget. Dessa är lärarnas betydelse för realisering och skapande av reell, upplevd jämställdhet i utbildningsområdet (jfr Subrahmanian 2005) och, ett område som hör ihop med det förra, hur jämställdhet och lärande ses som sammanlänkade för att utbildningssystemets bärande princip om likvärdighet ska kunna uppnås. Alltså vad, hur och varför görs det som görs i utbildningen och hur gör det människor till lärande individer i ett system som ska garantera allas lika möjligheter till lärande och utveckling, både med avseende på identitetsutveckling och på mental utveckling. I detta ligger också en nära sammanlänkad problematik kring att området utbildning i jämställdhetspolitiken i dag placeras under delmålet ekonomisk jämställdhet, något som jag ser alldeles för begränsande för vad utbildning kan åstadkomma och betyda för människors liv och vardag.
Utbildningsnivå
I Sverige finns en spridning gällande utbildningsnivå. De senaste siffrorna är från 2012 och visar att 46 procent av kvinnorna som var födda i Sverige och 35 procent av männen hade någon form av eftergymnasial utbildning (SCB/Utbildningsregistret 2014). 51 procent av männen födda i Sverige och 45 procent av kvinnorna hade gym-
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
137
nasial utbildning och 14 procent av männen och 9 procent av kvinnorna födda i Sverige hade förgymnasial utbildning. Sammantaget ger detta en bild av att kvinnor har högre utbildning än vad män generellt har.
Studerar man motsvarande siffror för individer födda utomlands har 40 procent av kvinnorna och 36 procent av männen eftergymnasial utbildning. Gymnasieutbildning har 34 procent av kvinnorna och 36 procent av männen som är födda utomlands. 21 procent av kvinnorna och 20 procent av männen har förgymnasial utbildning. Det innebär att avseende de utomlands födda är utbildningsnivån något jämnare med avseende på kön, men också något lägre. Det som ska tas i beaktande när dessa andelar jämförs är att uppgifter saknas för fem procent av kvinnor födda utomlands och för åtta procent av män födda utomlands. Sammantaget utgör kvinnor födda i Sverige dock den grupp med högst utbildning. Antalsmässigt skiljer sig grupperna mycket åt. Kvinnor födda i Sverige är totalt 1,9 miljoner medan utomlands födda kvinnor är 0,5 miljoner. Männen födda i Sverige är nästan 2 miljoner medan de utomlands födda männen är knappt 0,5 miljoner.
Spridningen gällande utbildningsnivå kan också illustreras på följande sätt:
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
138
Diagram 1
Källa: Skolverket/Sven Sundin.
Det här diagrammet visar att kvinnor utbildar sig mer och mer och män allt mindre om man ser till de senaste knappa 30 åren. Diagrammet visar, precis som förklaringen i högerkanten, att det råder kraftig ojämställdhet rådande antalet kvinnor med eftergymnasial utbildning. För att uppnå kvantitativ jämställdhet borde 231 000 fler män studera vid högskola eller universitet för att nå kvantitativ utbildningsjämställdhet.
Tabellen nedan visar utbildningsnivån för förvärvsarbetande kvinnor och män.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
139
Tabell 1 Förvärvsarbetande i åldern 20–64 år efter utbildningsnivå 2011
Antal, procentuell fördelning och könsfördelning (%)
Utbildningsnivå
Antal
Procent
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Förgymnasial
161 300 289 100
8 13 36 64
Gymnasial 941 400 1 138 600 46 52 45 55 Eftergymnasial kortare än 3 år
325 200 316 500 16 14 51 49
Eftergymnasial 3 år eller längre
604 800 439 500 30 20 58 42
Uppgift saknas
6 100 16 700
0 1 27 73
Totalt 2 038 900 2 200 400 100 100 48 52
Källa: Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS), SCB.
Enligt denna tabell har den största delen av de förvärvsarbetande gymnasial utbildning, och män är flest inom den gruppen. De längre eftergymnasiala utbildningarna är den följande gruppen i storleksordningen och där är kvinnorna i majoritet. Räknas alla eftergymnasiala utbildningar samman har 46 procent av kvinnorna och enbart 36 procent av männen eftergymnasial utbildning.
Dessa data kan förstås på flera olika sätt. Något förenklat kan konstateras att det antingen är kvinnorna som utbildar sig för mycket i relation till arbetsmarknadens faktiska behov och krav, eller tvärt om, att arbetsmarknaden kunde ställa högre utbildningskrav på de förvärvsarbetande. Data visar en tendens till att kvinnors utbildningsnivå ökar allt mer och att detta också kommer att spegla sig på arbetsmarknaden är sannolikt. Vi kommer med stor sannolikhet att få en arbetsmarknad där utbildningsnivån successivt ökar hos de förvärvsarbetande och att det är kvinnor som är den grupp som kan leva upp till en ökad utbildningsnivå.
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
140
Resultat i skolan
Resultaten i skolan har fått enormt stor uppmärksamhet i medierna de senaste åren, inte minst på grund av de internationella kunskapsmätningar som Sverige har deltagit i. De resultat som presenterats i dessa kunskapsmätningar har för Sveriges del inneburit att tilliten till skolsystemets förmåga att ge unga människor relevanta kunskaper har sjunkit. Inte sällan har kön varit en faktor som lyfts fram som särskilt betydelsefull.
Kön som variabel när det gäller skolresultat är viktig, men det är väsentligt att påminna sig om att social klass/föräldrars utbildningsbakgrund och etnicitet/födelseland och tid för eventuell invandring till Sverige också har mycket stor betydelse för elevers skolframgång. Som exempel kan nämnas att elever med föräldrar vars högsta utbildning är grundskola hade 2013 ett genomsnittligt meritvärde på 159,6 medan elever med minst en högskoleutbildad förälder hade 233,3. Det maximala meritvärdet är 320 poäng.
I samtalen om resultat i skolan som förs i medier och i politiken är det av avgörande betydelse för att hitta vägar fram för en förändring att en intersektionell analys av skolresultaten görs. En intersektionell analys består av att flera kategorier så som till exempel klass, etnicitet och funktionalitet lyfts in i hur man förstår flickor och pojkar i skolan och i utbildningssystemet i stort. Att enbart använda kön som variabel för att förstå de skillnader som skolsystemet skapar är inte tillräckligt, inte heller att studera enbart social klass eller tid för invandring. Dessa faktorer måste studeras och analyseras samtidigt för att ge en nyansering till problembilden. Detta pekar Bjerrum Nielsen (2014) och Skelton och Francis (2009) på och menar att det av just den här orsaken är problematiskt att det är könsskillnader i skolprestationer som får störst utrymme i det samhälleliga samtalet. I Öhrn och Holm (2014) är skolprestationer och kön i fokus men analyserna kombineras även med andra kategorier för att göra analysen mer tillförlitlig.
I den föreliggande rapporten är dock utgångspunkten kön. I den tillgängliga statistiken redovisas föräldrars utbildningsbakgrund och elevers födelseland som separata data. Det här sättet att presentera data speglar en bristande vana att se dessa tre kategorier som samvarierande, vilket också blir begränsande för vilka analyser som
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
141
kan göras. Här finns stort utrymme till utveckling från statistikskaparnas sida.
Generellt höjs resultaten i skolan, visar Skolverkets analyser och tolkningar av statistik, men det som däremot är intressant ur könsperspektiv är att gruppen pojkars resultat inte har ökat i samma takt som gruppen flickors. Under 2012 uppvisades snarare ett trendbrott i statistiken som pekar på att pojkars skolresultat nu sjunker för första gången sedan 1998. Flickor har så länge mätningar av skolresultat pågått varit mer framgångsrika än pojkar (SOU 2009:64), och utifrån Skolverkets statistik har de genomsnittliga betygsskillnaderna mellan flickor och pojkar varit ungefär lika stora sedan 1980-talet. Generellt kan man räkna med en betygsskillnad på 10 procent mellan flickor och pojkar.
Det är viktigt att lyfta fram hur en ensidig debatt om kön, där flickor och pojkar betraktas som två olika, homogena grupper kan bidra till att det blir svårt att hitta lösningar framåt, och hur diskussionen riskerar att bara bli en debatt om vem som har rätt och vem som har fel. Det går att hålla med om att det finns ett dilemma som har med kön att göra och som visar sig i att skolresultaten skiljer sig åt mellan flickor och pojkar. Det är ett reellt problem att ett samhällssystem som har likvärdighet mellan grupper och individer som utgångspunkt skapar så stora skillnader som kan härledas till en viss grupp. Men det är ett dilemma som vare sig har en enkel lösning, eller en enkel orsak och som därför inte heller kan ses som ett dilemma med en enkel lösning.
I PISA 2012 framkommer intressanta aspekter av könsskillnader i skolprestationer. Skillnaderna mellan gruppen flickor och gruppen pojkar är tämligen liten gällande matematik och naturvetenskap. Flickorna är något bättre i båda ämnesområdena, med för första gången i en PISA-mätning är de svenska flickorna bättre än pojkarna i naturvetenskap.
Eftersom matematik var fokusområde för PISA 2012 gjordes även en elevenkät om attityder till ämnet matematik. Detta är viktigt att lyfta fram, för att åstadkomma en nyansering av betydelsen av skolresultat allena. Genomgående visar resultaten att pojkar är mer positiva till skolan, upplever mer samhörighet med skolan och har bättre självförtroende när det gäller ämnet matematik. Detta trots att de presterar sämre. Ett mycket intressant samband som hittades i elevenkäten var att elever som i större utsträckning lägger
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
142
ansvaret för misslyckande i matematik på sig själva presterar i genomsnitt sämre än elever som i större utsträckning lägger ansvaret för misslyckandet på annat (Skolverket, 2013, s. 75). Om man då tänker sig att flickor i större utsträckning än pojkar lägger ansvaret för misslyckanden på sig själva så som studien i PISA 2012 visar kunde flickornas matematikresultat höjas ännu mer genom att de kunde tränas i att analysera de verkliga orsakerna till misslyckanden. Pojkar däremot skulle med samma logik försämra sina resultat genom att de förstod sitt eget ansvar i misslyckandena, men det skydd som ett gott självförtroende och god självkänsla generellt ger skulle sannolikt bestå även om pojkar också kunde analysera och reflektera kring sina misslyckanden på ett mer rimligt sätt.
I läsförståelse är dock skillnaderna väldigt stora mellan flickor och pojkar. Skillnaderna mellan flickor och pojkar har blivit större, och resultatet har försämrats för båda grupperna. Skillnaderna i poäng räknat är 51 poäng där flickorna även här är de som får bättre resultat, vilket är väldigt mycket eftersom maximala antalet poäng är drygt 700, med ett medelvärde i Sverige på 483 poäng (Skolverket, 2013, s. 124). OECD:s medelvärde i skillnad mellan flickors och pojkars prestation är 38 poäng. De största skillnaderna i flickors och pojkars läsning finns i Finland, där skillnaden är 62 poäng.
De här resultaten bekräftar den bild som finns av pojkars läsning. Det är återigen inte alla pojkar detta berör, men det finns ett tydligt mönster på gruppnivå. Ämnet svenska har bland de största könsskillnaderna i resultat gällande niondeklassisters avgångsbetyg och det finns inga tendenser till att den trenden kommer att brytas. Återigen söks nästan alltid orsaken till detta i lärarnas kompetens eller i bristande ordning i klassrummet, aspekter som givetvis har betydelse för lärande, men sällan finns diskussionen om exempelvis hur pojknormer kan vara en delorsak till att pojkar hindras från att lära. Läskunnighet och förmåga till läsförståelse är grundläggande för att kunna tillgodogöra sig all typ av utbildning och därför är också läsning extra viktig att uppmärksamma.
Jag kommer att göra några nedslag i den tillgängliga statistiken för resultaten i årskurs 6, 9 och på gymnasiet för att ytterligare diskutera skolprestationer.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
143
Betygsskillnader i årskurs sex
Skolprestationerna i form av betyg är de tydligaste data för att se könsskillnader i grundskolan. Det finns nästan inga andra data att tillgå för det ändamålet. Jag kommer här att granska en liten del av data som finns. Särskilt intressant är det att jämföra betygen i årskurs sex med betygen i årskurs nio för att se om de nya betygen i årskurs sex och de skillnader som där uppkommer korrelerar med betygen i årskurs nio och med könsskillnader som där kan konstateras.
Diagram 2 Andel elever som uppnått kunskapskrav i årskurs sex
Sedan hösten 2012 har eleverna i årskurs sex fått terminsvisa betyg
Källa: Skolverket, Dnr 2014:00052.
Skolverkets analys av detta diagram (Skolverket, PM Dnr 2014:00052) är att diagram 1 visar att det var vanligare bland pojkarna att inte nå upp till kunskapskraven än bland flickorna samt att det av samtliga pojkar var det närmare 15 procent som inte uppnådde kunskapskraven i två eller fler ämnen. Denna analys tolkar jag som en osjälvständig analys i relation till en pågående samhällsdebatt om pojkars skolprestationer. Tittar man noga på detta diagram ser man att det också är en stor grupp flickor som tillhör den grupp som inte klarar målen för ett eller flera ämnen. Gruppen pojkar som inte klarar målen för ett eller flera ämnen är förvisso större, men gruppen
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
144
flickor är också stor. Detta väljer Skolverket att inte se, eller i alla fall att inte uppmärksamma.
Nedan visas ytterligare en tabell från samma PM. Denna PM visar ny statistik över betygsskillnader i årskurs sex. Statistiken visar tendenser som sedan återkommer i årskurs nio men med större kraft och som visas i tabell 2.
Tabell 2 Andel elever (%) med betyg A–E och genomsnittlig betygspoäng per ämne, för elever i årskurs 6 med betyg enligt det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet, våren 2014
Antal elever Andel (%) med A–E 1)
Ämne
Total Flickor
Pojkar
Bild
95 775
98,8
97,3
Engelska
96 903
92,3
90,1
Hem- och konsumentkunskap
86 520
98,4
97,2
Idrott och hälsa
97 034
94,8
94,9
Matematik
97 142
92,2
90,2
Modersmål
10 902
93,3
91,2
Musik
95 902
98,5
97
Naturorienterande ämnen
24 875
96,3
93,9
Biologi
71 343
95,9
93,1
Fysik
71 406
95,7
93,6
Kemi
71 304
95,4
92,9
Samhällsorienterande ämnen
23 812
96,7
94,2
Geografi
72 305
95,1
93
Historia
72 541
95,3
93
Religionskunskap
72 446
96,4
93,8
Samhällskunskap
72 292
96,1
93,6
Slöjd
95 935
98,8
97,7
Svenska
87 554
97,4
92,5
Svenska som andraspråk
9 728
72,1
62,8
Teckenspråk
42
~100
70,8
Teknik
89 323
97,4
96,1
Källa: Skolverket/SIRIS http://siris.skolverket.se/reports/rwservlet?cmdkey=common¬geo=&report=gr6betam&p_verksamhe tsar=2014&p_hm_kod=&p_lan_kod=&p_kommun_kod=&p_skolkod=
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
145
I tabellen ovan kan man se att skillnaderna mellan flickors och pojkars betyg inte är så stora. I ämnen som exempelvis teknik, slöjd, bild, hem och konsumentkunskap och musik är skillnaderna inte särskilt stora. De största skillnaderna finns i framför allt svenska, men även i samhällskunskap, naturkunskap, religionskunskap, engelska och matematik. Det skulle tyda på att kön som organiserande faktor får större betydelse när man blir äldre om man jämför med data i tabell 3. Det kan därmed också säga något om när betydelsen av kön (och därmed jämställdhetsarbete) blir som viktigast i skolan.
Det som sällan ges utrymme i debatten är inom vilka ämnesområden som skillnaderna mellan flickor och pojkar är som störst respektive minst. Det är av vikt att nyansera resultatskillnader i skolresultaten eftersom skillnaderna är olika stora. Av tabellen ovan kan man visa på tendenser att pojkar klarar sig sämre i ämnesområden som är särskilt kvinnokodade eller som kräver mycket eget arbete i form av läsning. Här kan maskulinitetsteorier förklara en del. Inom maskulinitetsforskning har man sett att de ämnen och områden som är kvinnokodade, eller som kräver sådant arbete ”som kvinnor traditionellt sett gör” inte lockar pojkar (Wernersson 2010, Öhrn & Holm 2014). Det finns inom maskulinitetsteorier de som hävdar att i processen att uppfattas som en ”riktig” pojke, i en slags hegemonisk mening, ingår att ta avstånd från det som kvinnor och flickor gör (Connell 2008). Detta berör även Kimmel (2010) och Wernersson (2010) i sina rapporter till Delegationen för jämställdhet i skolan. De lyfter bland annat fram hur detta att inte göra det som flickor och kvinnor traditionellt gör, innebär att hitta strategier för att verka smart utan ansträngning. Anne-Sofie Nyströms (2012) studie om priviligierade unga män på gymnasiet visar också på den typen av resultat. Titeln på hennes studie – Att synas och lära
utan att synas lära – är en intressant kondensering av detta feno-
men. Utifrån dessa tydliga kunskaper borde det därför vara intressant att ytterligare följa de skolor som systematiskt arbetat med maskulinitetsfrågor och med att spräcka myter kring vad en riktig pojke/ung man gör och inte gör.
Frejaskolan i Gnesta har problematiserat och analyserat pojknormer med hjälp av utbildningsmaterialet Machofabriken. Frejaskolans arbete beskrivs i SKL:s skrift Håll i och håll ut! (2014). Rektorn för Frejaskolan menar bland annat att syftet inte var i
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
146
första hand att förbättra pojkars skolresultat, utan att få en tryggare skola där alla kunde trivas. Dock blev ett av resultaten att pojkars skolresultat stärktes och att flickorna kunde sänka sin stressnivå i relation till skolprestationer. Om detta håller i sig återstår att följa.
Andra faktorer spelar in
Forskning och andra studier har, som redan nämnts, visat hur socioekonomisk bakgrund har betydelse för skolframgång (se även Bjerrum Nielsen 2014, Öhrn 2002). Kön är en viktig faktor att ta hänsyn till i analyser av skolresultat, men föräldrars utbildningsbakgrund som är den vanligaste variabeln i utbildningssammanhang har en fortsatt stor betydelse. Skolverkets studie om likvärdigheten i den svenska skolan (2012) visar att val av skola också får allt större betydelse. I Skolverkets PM om betygen i årskurs sex från november 2014 görs följande analys kring hur andra aspekter har betydelse för skolresultaten:
Föräldrarnas högsta utbildningsnivå är exempel på en faktor som visar generella skillnader i elevernas resultat. Elever vars föräldrar har eftergymnasial utbildning har generellt bättre resultat än elever vars föräldrar har gymnasial eller lägre utbildning. Elever vars föräldrar har eftergymnasial utbildning utgjorde drygt hälften av eleverna i årskurs 6 våren 2014. En mindre andel av eleverna i hade föräldrar med förgymnasial utbildning, motsvarande grundskola. Dessa elever har generellt svårast att uppnå kunskapskraven. Huruvida eleverna är födda i Sverige eller inte är en annan faktor som visar generella skillnader i elevernas resultat. Där finns också en tydlig koppling till när elever födda utomlands har invandrat till Sverige. Elever som invandrat före ordinarie skolstart har generellt lättare att uppnå kunskapskraven än elever som invandrat efter ordinarie skolstart. Lite drygt 10 procent av eleverna var födda utomlands. Av dessa hade lite mer än hälften invandrat till Sverige efter ordinarie skolstart. Bland de elever i årkurs 6 våren 2014 som invandrat till Sverige efter ordinarie skolstart uppnådde drygt 35 procent kunskapskraven i alla ämnen och närmare 5 procent uppnådde inte kunskapskraven i något ämne. Bland de elever som invandrat till Sverige före ordinarie skolstart dvs. före år 2008, uppnådde över 70 procent kunskapskraven i alla ämnen medan mindre än 1 procent uppnådde inte kunskapskraven i något ämne. Elever som invandrat till Sverige de senaste fyra åren, är födda utomlands och har föräldrar födda utomlands, benämns i statistiken som nyinvandrade elever. Dessa elever utgjorde drygt 3 procent av eleverna
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
147
i årskurs 6. Bland de nyinvandrade eleverna var det drygt 22 procent som uppnådde kunskapskraven i alla ämnen och närmare 8 procent hade inte uppnått kunskapskraven i något ämne.
Denna analys beskriver hur andra faktorer samspelar med kön när det gäller skolprestationer. Så för att nå resultat i arbetet med elevers skolprestationer kan inte enbart kön vara en faktor för insatser som planeras och genomförs. Likvärdighet i ett större perspektiv behöver fokuseras. Sannolikt finns stora lokala skillnader i hur dessa faktorer spelar roll för det praktiskt pedagogiska arbetet i en skolverksamhet. Skolhuvudmän och rektorer behöver få en vana att använda lokala kartläggningar där dessa faktorer beskrivs och läggs fram som ett underlag för didaktisk planering av undervisningen.
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
148
Betygsskillnader i årskurs nio
Betygsskillnaderna i årskurs nio följer delvis samma mönster som mönstren i årskurs sex. I en PM (Skolverket Dnr 2014:00254) från september 2014 analyserar Skolverket niornas betyg.
Diagram 3 Genomsnittligt meritvärde 2005–2014, avgångsbetyg i årskurs 9
Källa: SIRIS http://siris.skolverket.se/siris/f?p=SIRIS:42:0::NO:::&kon=f&kon=p&bgr=a&fun=a&diag=com&lan=0& kommun=0&skola=0&jmf=i&jlan=&jkommun=&jkgrupp=02.
Detta diagram visar hur resultaten höjs, men också hur skillnaderna består (det blåa området markerar det tidigare betygssystemet). Flickorna har stadigt mycket högre meritpoäng än vad pojkarna har. (Färgbytet mellan 2012 och 2013 avser alltså byte av betygssystem, vilket också gör det något svårare att jämföra betygen. Det nya betygssystemet gör att meritvärdet kan bli högre än tidigare). I detta diagram syns pojkarnas sänkta meritvärde under 2012 och också att meritvärdet inte höjs på samma sätt som för flickorna mellan exempelvis 2013 och 2014.
Skolverket analyserar diagrammet så här: ”Flickor har i genomsnitt ett högre meritvärde än pojkar. Våren 2014 var flickornas genomsnittliga meritvärde 226,8 medan pojkarnas var 203,5. Det skilde
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
149
därmed i snitt drygt 23 meritvärdespoäng mellan flickorna och pojkarna, vilket är en något större skillnad än våren 2013.”
En motsvarande tabell som presenterades avseende betygen i årskurs sex presenteras angående prestationsskillnaderna mellan ämnena.
Tabell 3 Genomsnittlig betygspoäng i respektive ämne, våren 2014, samtliga elever uppdelat på kön
Källa: Skolverket/SIRIS, http://siris.skolverket.se/siris/ris.betyg_gr.rapport_ak6.
I tabellen ovan ser man hur graden av uppnådda kunskapskrav sjunker jämfört med hur eleverna i årskurs sex uppnådde kunskapskraven. Det kan säga något generellt om skolan, och också om lärandemöjligheterna som finns och som eleverna tar vara på. Könsskillnaderna är inte väldigt stora ämnesvis, utan även här är de störst i svenska, men dock mindre än i årskurs sex. Flickorna har bättre resultat i samtliga ämnen utom i Idrott och hälsa, där pojkarnas marginellt bättre resultat i årskurs sex nu är ett tydligt bättre resultat på gruppnivå.
0
10
20
Bild
Hem- och… Matematik
Musik
Biologi
Kemi Geografi
Religionskunsk…
Slöjd
Svenska som…
Teknik
Genomsnittlig betygspoäng Pojkar Genomsnittlig betygspoäng Flickor
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
150
Hur beskrivs andra faktorers betydelse?
För att få kunskap om andra faktorers betydelse kan man även här gå till Skolverkets helhetsanalys av hur andra sociala kategoriseringar får betydelse.
Närmare 12 procent av eleverna som gick i årskurs 9 läsåret 2013/14 var födda utomlands och närmare 67 procent av eleverna som är födda utomlands hade invandrat till Sverige efter ordinarie skolstart. Omkring 30 procent av eleverna födda utomlands hade invandrat de senaste fyra åren. De beskrivs i statistiken som nyinvandrade elever. De nyinvandrade eleverna utgjorde drygt 3 procent av samtliga elever i årskurs 9. Drygt 50 procent av eleverna i årskurs 9 hade föräldrar med eftergymnasial utbildning. Endast en mindre andel (knappt 6 procent) hade föräldrar med förgymnasial utbildning motsvarande grundskola. Föräldrarnas högsta utbildningsnivå ser också olika ut mellan elever som är födda i Sverige och elever som invandrat före respektive efter ordinarie skolstart. Medan drygt 3 procent av eleverna födda i Sverige har föräldrar med förgymnasial utbildning är motsvarande siffra för elever som invandrat till Sverige efter ordinarie skolstart över 33 procent. Andelen elever med eftergymnasialt utbildade föräldrar är också betydligt lägre bland elever som invandrat efter ordinarie skolstart. Elevunderlaget skiljer sig också mellan kommunala och fristående skolor. Andel elever med högutbildade föräldrar var högre i fristående skolor (64 procent) än i kommunala skolor (49 procent). I fristående skolor var det också vanligare att elever födda utomlands hade invandrat till Sverige före ordinarie skolstart medan det i kommunala skolor var vanligare att elever födda utomlands invandrat till Sverige efter ordinarie skolstart. Mindre än 1 procent av de nyinvandrade eleverna gick i fristående skolor.
Detta ses i följande diagram där föräldrars utbildningsbakgrund relateras till elevernas betyg. Det blir då tydligt hur föräldrars utbildningsbakgrund snarare än kön är en central faktor med avseende på betyg och skolprestationer.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
151
Diagram 4 Genomsnittligt meritvärde fördelat på kön och föräldrars utbildningsbakgrund
Källa: Skolverket/SIRIS, http://siris.skolverket.se/siris/f?p=SIRIS:42:0::NO:::&kon=f&kon=p&bgr=a&fun=f&fun=g&fun=h&diag =com&lan=0&kommun=0&skola=0&jmf=i&jlan=&jkommun=&jkgrupp=02.
Diagrammet visar hur föräldrarnas utbildningsbakgrund är avgörande för flickor och pojkar. I det här diagrammet blir det också tydligt att gruppen pojkar inte är en enhetlig grupp som behöver särskilda insatser, utan, precis som flickorna är, en social kategori vars ”innehåll” varierar. Jämlikhetsdilemmat som Skolverket även pekar på i sin rapport Likvärdig utbildning i svensk grundskola? (Skolverket 2012:374) och som Skolverket gång på gång påpekar i sina analyser kan även utifrån diagrammet i någon mån också sägas öka. Diagrammet visar en svag tendens mot att föräldrars utbildningsbakgrund ökar i betydelse för elevernas betyg. Det som Skolverkets kontinuerliga analyser också pekar mot är hur betydelsen av vilken skola en elev går i för vilka betyg eleven får, den så kallade mellanskolsskillnaden ökar.
Diagrammet kan ytterligare nyanseras genom att variablerna ”utländsk bakgrund” och ”svensk bakgrund” infogas i analysen, även om dessa variabler också är stora och ganska onyanserade kategori-
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
152
seringar. Diagram 4 visar genomsnittligt meritvärde för flickor och pojkar med svensk respektive utländsk bakgrund. Med utländsk bakgrund menas här elever som är födda utomlands samt elever födda i Sverige med båda föräldrarna födda utomlands. Övriga elever ingår i gruppen med svensk bakgrund, även om en förälder är född utomlands. Observera att gruppen elever med utländsk bakgrund inte är homogen. Invandringsår, födelseland och föräldrars utbildningsnivå är några av de faktorer som varierar, påpekar Skolverket i sin förklaring till kategorin utländsk bakgrund (http://siris. skolverket.se/siris/ris.graf_gr_meritvarde.analysstod).
Diagram 5 Genomsnittligt meritvärde för flickor och pojkar med svensk och utländsk bakgrund, årskurs 9, de senaste 10 åren
Källa: Skolverket/SIRIS http://siris.skolverket.se/siris/f?p=SIRIS:42:0::NO:::&kon=f&kon=p&bgr=s&bgr=u&fun=a&diag=com&l an=0&kommun=0&skola=0&jmf=i&jlan=&jkommun=&jkgrupp=02.
Diagrammet visar hur flickor med svensk bakgrund är den elevgrupp med allra högst betyg och att pojkar med svensk bakgrund och flickor med utländsk bakgrund följs åt i betygsnivå. Pojkar med utländsk bakgrund är den grupp som har lägst betyg.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
153
För att ytterligare tydliggöra detta visas diagram 5 där pojkar med utländsk bakgrund och pojkar med svensk bakgrund speglas mot föräldrars utbildningsbakgrund.
Diagram 6 Genomsnittligt meritvärde, pojkar med svensk och utländsk bakgrund och föräldrarnas utbildningsbakgrund
Källa: Skolverket/SIRIS http://siris.skolverket.se/siris/f?p=SIRIS:42:0::NO:::&kon=p&bgr=s&bgr=u&fun=f&fun=g&fun=h&diag =com&lan=0&kommun=0&skola=0&jmf=i&jlan=&jkommun=&jkgrupp=02.
Diagrammet visar att föräldrars utbildningsbakgrund är den starkaste faktorn när man tittar närmare på pojkars skolprestationer, följt av utländsk bakgrund som kategori. Pojkar med utländsk och svensk bakgrund följs åt i betygsnivå avseende de med föräldrar som har antingen förgymnasial eller gymnasial utbildning. Spridningen blir större för de pojkar som har föräldrar med eftergymnasial utbildning. Svenska pojkar har då mycket högre betygsnivå än pojkar med utländsk bakgrund.
Denna statistik ska då också alltid i pedagogisk praktik eller utformandet av en pedagogisk praktik placeras i relation till de lokala förutsättningarna, eftersom gruppen utländsk bakgrund inte är en
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
154
homogen grupp utan en grupp med lokala variationer. Statistiken visar på mönster som behöver uppmärksammas inte minst i diskussionen om ”pojkars skolprestationer”.
Frågan om särskilt stöd
Delegationen för jämställdhet i skolan (SOU 2010:99) lyfte frågan om särskilt stöd och avsaknaden av statistik kring detta för att ytterligare fördjupa kunskapen om skillnader i skolresultat och betyg. Alla barn och elever har rätt till särskilt stöd när lärare identifierat att barnet eller eleven riskerar att inte nå målen i ett eller flera ämnen. Skolverket har tagit fram en studie om särskilt stöd på skolenhetsnivå, ej individnivå.
I en PM presenteras bland annat följande diagram:
Diagram 7
Källa: Skolverket, Dnr 2014:00038.
I diagrammet visas att pojkar är den stora gruppen som får åtgärdsprogram, vilket är ett konkret dokument för elever som bedöms behöva särskilt stöd för att uppnå målen. Omkring årskurs sex och sju går andelen elever med åtgärdsprogram kraftigt ner, vilket antas bero på att många barn då byter skola och att skolbytet inte alltid är smidigt avseende på elevers individuella behov (Skolverket, 2014, s.184). Var femte pojke i årskurs nio får särskilt stöd i någon form.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
155
Det är anmärkningsvärd statistik. Om ett system skapar ett internt system där så många elever inte betraktas klara de mål som satts upp behöver den pedagogiska verksamheten granskas (jfr. Gustafsson 2014).
Behövs en mer pojkvänlig skola?
Den ovan presenterade statistiken grusa tanken om att det skulle behövas en mer pojkvänlig, eller i alla fall pojkanpassad skola. Snarare pekar tabellerna och diagrammen på att det behövs en skola som nogsamt förstår den elevgrupp och de identiteter som elevgrupperna bär med sig in i klassrummen och ser hur dessa identiteter är nära sammankopplade med lärandet. Trots den här statistiken har den offentliga debatten om skillnader mellan flickor och pojkars skolresultat också ofta kommit att cirkulera kring det så kallade ”pojkdilemmat”. Den analysen är ur den här synvinkeln för enkel och onyanserad. Statistiken som här har presenterats visar att både flickor och pojkar med olika bakgrund ligger i zonen för att inte klara målen, men utifrån Lahelmas (2014) förklaringsmodell blir en pojkvänlig skola ett sätt att bara se en grupp på ett sätt med ett behov. Pojkar, precis som flickor, behöver en skola som är medveten om att kön spelar roll, snarare än en skola som tror sig ”behandla alla lika” – en inte helt ovanlig kommentar från en del pedagoger.
Resultaten i gymnasiet
I budgetpropositionen från våren 2015 visas följande diagram som visar hur skolresultaten mellan flickor och pojkar i gymnasiet ser ut. Resultaten följer samma mönster som mönstren i årskurs sex och nio.
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
156
Diagram 8
Källa: Urklipp från Budgetpropositionen, Prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 16.
Kvinnor har bättre studieresultat än män. Våren 2013 är den genomsnittliga betygspoängen 14,7 för kvinnor och 13,3 för männen (Skolverket, Dnr 71-2013-28). Det innebär att det skiljer 1,4 poäng mellan könen, och skillnaden har varit ungefär densamma sedan 2002/03 vilket också diagrammet visar. De första åren med nuvarande betygsskala, när den genomsnittliga betygspoängen var lägre i genomsnitt, var skillnaden mellan kvinnors och mäns resultat inte lika stor. Läsåret 1996/97 var skillnaden 0,9 poäng och den ökade succesivt till 1,2 läsåret 2001/02. Därefter var skillnaden 1,3 poäng i fyra läsår, för att sedan 2006/07 vara 1,4 poäng (Skolverket, Dnr 71-2013-28).
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
157
Val av inriktning på utbildning/könsstereotypa studieval
De könsuppdelade(könssegregerade) utbildningsvalen är förutom skolresultaten en annan fråga som har lyfts fram som central när det gäller jämställdhet och utbildning. Det går att illustrera detta på väldigt många olika sätt och här väljer jag några mått. Inledningsvis lyfter jag fram avgångna från gymnasieskolan efter program eller anknytning till program 2011/2012.
Tabell 4 Avgångna från gymnasieskolan efter program eller anknytning till program 2011/12
Antal och könsfördelning (%)
Program
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Hantverk
3 005 298 91,0 9,0
Livsmedel
344 109 75,9 24,1
Omvårdnad
2 924 893 76,6 23,4
Barn- och fritid
2 352 812 74,3 25,7
Estetiska
3 953 1 857 68,0 32,0
Naturbruk
2 018 976 67,4 32,6
Handels- och adm.
2 952 1 420 67,5 32,5
Int.Baccalaureate och Waldorf skolor
481 258 65,1 34,9
Hotell- och restaurang
1 851 1 120 62,3 37,7
Medie
2 498 1 514 62,3 37,7
Samhällsvetenskap
16 212 10 142 61,5 38,5
Naturvetenskap
6 765 6 889 49,5 50,5
Övriga
1 022 1 244 45,1 54,9
Teknikprogrammet
1 232 4 602 21,1 78,9
Industri
265 1 913 12,2 87,8
Bygg
426 4 103 9,4 90,6
Fordon
368 3 454 9,6 90,4
El
308 5 879 5,0 95,0
Energi
42 1 205 3,4 96,6
Totalt
49 018 48 688 50,2 49,8
Källa: SCB http://scb.se/sv_/Hitta-statistik/Temaomraden/Jamstalldhet/Indikatorer/Excel---Ekonomiskjamstalldhet/.
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
158
Inledningsvis bör noteras att exakt dessa gymnasieprogram inte längre är aktuella, eftersom gymnasieskolan förändrades kraftigt i och med antagning hösten 2011. Tabellen visar att det naturvetenskapliga programmet är det enda program som ryms inom en ram som kunde kallas kvantitativt jämställd. Från tabellen kan även utläsas att de mansdominerade programmen är mer mansdominerade än vad de kvinnodominerade programmen är. Med det menas att inom Industri, Bygg, Fordon, El och Energi-programmen är mansdominansen andelsmässigt högre, än de mest kvinnodominerande programmen Hantverk, Livsmedel, Omvårdnad och Barn- och fritid. Det kan tolkas som att det är mer tillåtet, attraktivt eller tänkbart för en pojke att välja ett kvinnodominerat program än det är för en flicka att välja ett mansdominerat program. Detta går emot de slutsatser som gjordes tidigare i texten där vissa ”kvinnokodade” ämnen såg som något som pojkar tog avstånd ifrån, och därmed presterade sämre i. Det finns enbart komplexa förklaringar till att pojkar dock verkar i något större utsträckning välja könsöverskridande i gymnasiet. Dels handlar det inte om att alla pojkar väljer så, vilket kan förklara än en gång att alla pojkar inte heller ser kvinnokodade ämnen som något att ta avstånd från, utan att pojkgruppens sammansättning inte består av likadana pojkar. Dels är det så, att även om man presterar dåligt i ett ämne behöver det inte betyda att man inte är intresserad av det ämnet, vilket det dock oftast är ett tecken på. De som gör könsöverskridande gymnasieval är också ett fåtal av hela gruppen, vilket också gör det svårt att hitta generella förklaringar.
Tabellen stärker också bilden av att de yrkesförberedande programmen är mer könssegregerade än de studieförberedande programmen.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
159
Diagram 9 Avgångna från gymnasieskolan efter program eller anknytning till program 2012/13
Antal och könsfördelning (%)
Källa: Skolverket (2014), Beskrivande data 2013.
Diagram 10 Andel (procent) kvinnor och män i årskurs 1 och 2 fördelade
efter typ av gymnasieutbildning 15 oktober 2012
Källa: Skolverket (2014), Beskrivande data 2013.
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0
Könsfördelning Män Könsfördelning Kvinnor
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
160
Diagrammet visar hur yrkesförberedande programmet är de mest könssegregerade förutom Humanistiska programmet. Diagrammet visar också hur Ekonomi och Naturvetenskap tillsammans med Restaurang- och livsmedel och Handels- och administration är relativt jämställda med kvantitativa mått. Inom grupperna Restaurang- och livsmedel och Handels- och administration finns dock stora könsskillnader inom ramen för programinriktningar.
Om man går in på yrkesutbildningen och yrkeshögskoleutbildningen kan man se något andra mönster. Följande tabell visar hur yrkesutbildningen och yrkeshögskoleutbildningen ser ut med avseende på könsfördelning 2012.
Tabell 5 Examinerade från kvalificerad yrkesutbildning och yrkeshögskoleutbildning efter utbildningsområde 2012
Antal och könsfördelning (%)
Utbildningsområde
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Hälso- och sjukvård samt socialt arbete
1 135 111 91,1 8,9
Friskvård och kroppsvård
104 23 81,9 18,1
Hotell, restaurang och turism
621 169 78,6 21,4
Ekonomi, administration och försäljning
2 453 907 73,0 27,0
Lantbruk, djurvård, trädgård, skog och fiske 296 160 64,9 35,1 Kultur, media och design 271 302 47,3 52,7 Pedagogik och undervisning 111 135 45,1 54,9 Transporttjänster 196 333 37,1 63,0 Säkerhetstjänster 26 71 26,8 73,2 Teknik och tillverkning 334 1 375 19,5 80,5 Samhällsbyggnad och byggteknik 161 677 19,2 80,8 Data/IT 128 592 17,8 82,2 Övrigt 1 102 20 83,6 16,4
Totalt
5 938 4 875 54,9 45,1
Därav
Yrkeshögskoleutbildning
4 419 3 360 56,8 43,2
Källa: SCB, http://scb.se/sv_/Hitta-statistik/Temaomraden/Jamstalldhet/Fordjupningar/Utbildning-ochforskning/.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
161
Här motsägs bilden från den föregående tabellen något. Dessa är de elever som sannolikt i gymnasiet har genomgått ett yrkesförberedande program och därmed redan då funnits i de mest könssegregerade områdena.
Den mest kvinnodominerade utbildningen, hälso- och sjukvård samt socialt arbete, är också den mest könssegregerade. Data/IT är också en väldigt könssegregerad utbildning där mansdominansen är hög. Endast kultur, media och design-utbildningen kommer i närheten av att vara kvantitativt jämställd.
Följande tabell visar motsvarande information som den föregående tabellen men avseende examina på grundnivå och avancerad nivå på högskolan.
Tabell 6 Examina på grundnivå och avancerad nivå i högskolan efter inriktning 2009/10
Antal, procentuell fördelning och könsfördelning (%)
Antal
Procent Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Hälso- och sjukvård samt social omsorg 15 500 2 700 39 13 85 15 Pedagogik och lärarutbildning 7 900 2 000 20 10 80 20 Lant- och skogsbruk samt djursjukvård 300 100 1 0 75 25 Humaniora och konst 2 200 1 300 6 6 63 37 Samhällsvetenskap, juridik, handel, administration
8 500 5 400 22 26 61 39
Tjänster
400 400 1 2 50 50
Naturvetenskap, matematik och data 1 700 1 800 4 9 49 51 Teknik och tillverkning 3 100 7 200 8 34 30 70 Okänd 0 - 0 - 100 -
Antal examina 39 500 20 900 100 100 65 35
Källa: SCB/Högskoleverket. http://scb.se/sv_/Hittastatistik/Temaomraden/Jamstalldhet/Fordjupningar/Utbildning-och-forskning/Konssegregering-ihogskoleutbildning/Examina-pa-grundniva-och-avancerad-niva-i-hogskolan-efter-inriktning-201112/.
Den här tabellen visar att området Tjänster (polisutbildning, militärutbildning, transportutb, hotell- och restaurangutb)är kvantitativt jämställd, men dock en mycket mindre grupp än andra grupper.
Naturvetenskap, matematik och data är också ett område som kan
betraktas som kvantitativt jämställt. Alla övriga områden är köns-
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
162
segregerade. Pedagogik och lärarutbildning och Teknik och tillverk-
ning är de som så att säga åt varsitt håll är könssegregerade, där kvin-
nor finns i majoritet i området pedagogik och lärarutbildning och män inom området teknik och tillverkning.
I en annan skepnad finns samma typ av data med för året 2011/2012 där det inte går att se någon förändring, utan där könssegregeringen består.
Tabell över andelen examina på grundnivå och avancerad nivå i högskolan efter inriktning 2011/12.
Tabell 7
Källa: SCB/Högskoleverket, http://scb.se/sv_/Hittastatistik/Temaomraden/Jamstalldhet/Fordjupningar/Utbildning-och-forskning/Konssegregering-ihogskoleutbildning/Examina-pa-grundniva-och-avancerad-niva-i-hogskolan-efter-inriktning-201112/.
Efter avancerad nivå finns även forskarutbildning. Utvecklingen är den att från åren 2003/04–2007/08 då 65 procent kvinnor examinerades på grundnivå och avancerad nivå och 35 män examinerades från motsvarande utbildningsnivå återfanns 2011/12 en större andel män på forskarutbildningen (SCB/Högskoleverket). Av de som påbörjade forskarutbildning 2011/12 var 52 procent kvinnor och 48 procent män. Det innebär att en betydligt större andel av männen
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
163
som examinerades gick vidare till forskarutbildning jämfört med kvinnorna.
Om man fördjupar den statistiken och studerar hur dessa individer fördelades under åren 1995–2012 ser tabellen ut så här:
Tabell 8 Doktorandnybörjare
Antal och könsfördelning (%)
Kalenderår
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
1995
1 240 1 780 41 59
2000
1 380 1 680 45 55
2005
1 450 1 480 49 51
2011
1 630 1 800 48 52
2012
1 770 1 950 48 52
Källa: Universitetskanslersämbetet, http://scb.se/sv_/Hittastatistik/Temaomraden/Jamstalldhet/Fordjupningar/Utbildning-och-forskning/Konssegregering-iforskarutbildningen/Doktorandnyborjare/.
Detta visar att kvinnorna stadigt har blivit fler på forskarutbildningen. Det kan man relatera till frågan om skolresultat och resonera om hur kvinnor numera använder sina goda studieresultat mycket mer aktivt än tidigare. En del spekulerar i att det också är en delorsak till att skillnaderna i skolresultaten därför också har fått sådant stort medialt utrymme, eftersom det kan leda till att den samhälleliga makten förskjuts från män till kvinnor.
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
164
Diagram 11
Källa: Skolverket/Sven Sundin.
Detta diagram visar på hur stora skillnaderna tidigare varit och hur små de är nu. På detta plan kan man se en framgång men på de senaste 35 åren, och på de senaste tio åren har det varit ungefär samma fördelning mellan kvinnor och män på forskarutbildningen.
Könssegregeringen baserat på ämnesområde består dock inom forskarutbildningen och illustreras så här.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
165
Tabell 9 Examinerade på forskarnivå efter forskningsämnesområde 2011
Antal, procentuell fördelning och könsfördelning (%)
Källa: SCB/Högskoleverket.
Här återfinns det som visades i tabell 7, om än i något andra kategorier. Teknikområdet är det mest könssegregerade och samhällsvetenskap det minst könssegregerade. Värt att påtala är kategorin Naturvetenskap som inom grundutbildningen är en av de utbildningar som var mest kvantitativt jämställd, medan en förskjutning till männen har skett på forskarutbildningsnivå.
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
166
Diagram 12
Källa: SCB, http://scb.se/sv_/Hitta-statistik/Temaomraden/Jamstalldhet/Fordjupningar/Excel---Utbildning-och-forskning/.
Sammanfattningsvis visar statistiken att utbildningsvalen är stadigt könssegregerade och följer med under hela utbildningskarriären. Bakom statistiken kan givetvis finnas individer som gör nya val men det sannolika är att studenter följer de utbildningsval de har gjort till gymnasieutbildningen. Denna trend har inte förändrats under den senaste tioårsperioden utan är en utveckling som har bestått.
Det är viktigt i sammanhanget att fråga sig varför det är viktigt att inte fatta ett könssegregerat, eller kanske hellre könsstereotypt val. Varför är samhället ett bättre samhälle om fler väljer annorlunda? Antagandet som kan göras är att fler individer än statistiken visar skulle kunna tänka sig att välja ett annat yrke eller yrkesinriktning, men hindras på grund av förväntningar och förhoppningar som finns kopplade till kön och genus. Det är också relaterat till att eftersom flickor och pojkar, kvinnor och män inte antas vara biologiskt olika med avseende på intressen och möjliga kunskaper, kan följden av det vara att det borde vara en jämnare spridning ämnesområdesmässigt gällande val av yrke. Det har sannolikt också betydelse för en ekonomisk jämställdhet senare i livet då kvinnodominerade yrkesgrupper generellt har lägre lön och sämre löneutveckling.
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0
Andel Kvinnor Andel Män
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
167
Delegationen för jämställdhet i högskolan (SOU 2011:1) presenterar statistik som visar att kvinnor i högre utsträckning än män studerar på högskolor och universitet. Det som framkommer i betänkandet är hur kvinnor andelsmässigt sedan 1970-talet har sökt sig till bland annat långa högskoleutbildningar där de i många fall nu utgör majoriteten av de studerande. I SOU 2011:1 nyanseras bilden något, genom att man påpekar att andelen män som söker sig till högre utbildning har ökat över tid och genom att man påpekar att det finns både fler kvinnor och män som studerar i dag eftersom utbyggnaden av högskolan lett till ett ökat antal platser (SOU 2011:1, s. 52). Fördelningen mellan högskolenybörjare – kvinnor och män – menar delegationen har varit konstant under de senaste tio åren och visar på en fördelning mellan 60 procent kvinnor och 40 procent män.
Delegationens uppdrag, då delegationen var aktiv, var också att dela ut medel för jämställdhetsprojekt inom akademin. Av dessa medel var enbart ett riktat till studenterna, och endast ett litet fåtal, trots att det var ett särskilt uppdrag till delegationen, till att försöka åtgärda könssegregerade utbildningsval. I Universitets- och högskolerådets (2014) sammanställning av projekten beskrivs orsaken till det på följande sätt:
Enligt UHR kan det tyda på att frågorna uppfattas som mycket svåra. Exempelvis är lärosätenas utrymme att påverka könsbundna utbildningsval vid rekryteringstillfället ytterst begränsat. Detta på grund av att tillträde till högskolan är hårt reglerat. Dessutom grundläggs könsuppdelningen inom utbildningssystemet mycket tidigare än vid rekryteringstillfället till högskolan. Enligt UHR bör lärosätena, för att bryta könssegregeringen, arbeta på djupet med att analysera sina utbildningar. Det är viktigt att både kvinnor och män ska kunna identifiera sig med såväl studenter på utbildningen som med dem som arbetar i yrket. Lärosätena bör därför fokusera på bland annat hur utbildningarna organiseras, hur studenterna upplever utbildningarna och hur karriärvägarna ser ut.
(Universitets- och högskolerådet, 2014, s. 10)
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
168
Utbildade pedagoger och verksamma i förskolan efter kön
Det sista större analysområdet i den här rapporten är könsfördelningen mellan kvinnor och män som är anställda i förskolan. Könsfördelningen bland de anställda i förskolan har varit i stort sett den samma under 2004–2014, och ännu längre tillbaka (Skolverket 2014). I kommunala förskolor finns cirka 3 procent män medan andelen män inom fristående förskolor är 5 procent. Så här illustreras statistiken för 2013 på SCB.
Tabell 10 Personal i förskolan efter utbildning 2013
Antal årsarbetare och könsfördelning (%)
Utbildning
Antal Könsfördelning
Kvinnor Män Kvinnor Män
Förskollärare
44 090 1 240 97 3
Fritidspedagog
630 50 93 7
Lärare
2 840 160 95 5
Barnskötare
33 240 970 97 3
Fritidsledare
160 30 86 14
Annan utbildning för arbete med barn
2 310 140 94 6
Ingen utbildning för arbete med barn
5 150 670 89 11
Totalt
88 420 3 250[1] 96 4
Källa: SCB, http://scb.se/sv_/Hitta-statistik/Temaomraden/Jamstalldhet/Fordjupningar/Utbildning-ochforskning/Forskolan/Personal-i-forskolan-efter-utbildning-2012/.
Procentandelen på totalt 4 procent män och 96 procent kvinnor har som sagt varit i stort sett den samma under lång tid (Skolverket, PM, Dnr. 2014:00036). Andelen män som är förskolechefer är högre – 10 procent. Det är också vanligare att män arbetar i förskolan utan utbildning jämfört med kvinnor utan utbildning. 18 procent av männen har ingen utbildning medan motsvarande siffra bland kvinnorna är 5 procent.
I frågan om kvinnor och män som anställda i förskolan finns så många olika förväntningar inbäddade. Forskning visar bland annat att man i anglo-saxiska länder använt argumentet att fler män i förskolan och skolan ska göra att pojkarna presterar bättre och att männen ska fungera som särskilda förebilder för pojkarna. Andra studier har dock visat på det motsatta: det är lärares kompetens som
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
169
är det som är utslagsgivande för elevers prestationer i skolan (Helbig, 2011). För Sveriges del har det argumentet också förekommit i en del tidigare insatser, men är nu ersatt av att man ser att män i förskolan behövs för att bidra till att en mångfald av erfarenheter får gestaltas i förskolan och också för att rekryteringsbehovet till förskolan under de närmsta åren kommer att vara mycket stort.
Debatt och diskussion om frågan om män i förskolan har pågått under drygt 40 års tid (Wernersson och Lander, 1979) och under den här tiden har flertalet argument framhållits för att både stärka frågan men också för att försvaga dess kraft (Granbom och Wernersson, 2011). I Granbom och Wernersson (2011) presenterar forskarna en modell och analys av de argument som funnits och som stundtals både varit motsägelsefulla och kanske felaktiga enligt vissa, men också tidsenliga och uppfattats som adekvata.
Andelen examinerade förskollärare som är män har sjunkit sedan 1996. Antalet män är i stort sett det samma medan kvinnorna ökar något mer.
Tabell 11 Examinerade i lärarutbildning till lärare i förskolan
Antal och könsfördelning (%)
År
Antal Könsfördelning
Kvinnor
Män
Kvinnor
Män
1996 1 450
70
95
5
2000 1 170
70
95
6
2005 420
20
96
4
2011 1 070
40
96
4
2012 1 300
40
97
3
2013 1 560
60
97
3
Hellman (2010) visar i sin studie hur frågan om män i förskolan även i Sverige, trots andra bärande argument för de insatser som görs nu, också lätt placeras i närheten av frågan om bråkiga pojkar och hur fler män i förskolan kunde åtgärda dessa. Ytterligare ett område som också ligger nära till hands i relation till fler män och bråkiga pojkar är frågan om särskilt stöd i förskolan där många pojkar i dag får särskilt stöd och kunskapen om varför och när detta sker är mycket liten. Att bli benämnd ”annorlunda” och ”onormal” i förskolan kan vara ett sätt att självexkludera sig från utbildnings-
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
170
verksamhet som för att skydda sig från normer, och också eftersom det kan leda till en ond cirkel för alla inblandade parter där den ofta subjektiva tanken om normalitet är styrande. De män som arbetar i förskolan ska därför inte ses som bärare av något specifikt uppdrag, utan ska arbeta i förskolan på samma premisser som kvinnorna gör. Att arbeta i förskolan ska för en man inte innebära att försöka deschiffrera en kod om hur denne ska vara eller göra. Män i förskolan ska bidra till en högkvalitativ förskola inkluderande aktiv jämställdhet genom personalsammansättningen och ett arbetssätt som främjar jämställdhet.
Nu pågår flera insatser för att ändra på fördelningen mellan män och kvinnor som anställda i förskolan genom att Skolverket har genomfört insatser och Sveriges kommuner och landsting (SKL) har flera olika insatser som pågår. SKL har bland annat startat ett nätverk för kommuner som vill arbeta med frågan om fler män till förskolan. I Norge har man sedan 2001 arbetat systematiskt med detta arbete och har nu cirka nio procent män som arbetar i förskolan. De norska erfarenheterna visar hur viktigt det är att under lång tid kunna arbeta för en strukturförändring sådan som könsfördelningen bland personalen i förskolan är.
Deltagande i folkbildningen (folkhögskolor och studieförbund)
Deltagande i folkbildningen kan ses som en indikator på hur ett livslångt lärande, och icke-formellt lärande utanför det ordinarie utbildningssystemet, tar sig uttryck i praktiken. Kvinnor och män deltar i stor utsträckning i folkbildande verksamheter. Statistiken som förs är dock något problematisk eftersom samma individer kan förekomma flera gånger. Det innebär att samma person som deltar i exempelvis flera olika studiecirklar förekommer flera gånger i statistiken. Statistiken kan således antingen innebära att kvinnor i mycket större utsträckning än män deltar i folkbildande verksamhet, eller att kvinnor deltar i fler olika slags kurser eller studiecirklar men att antalet kvinnor är färre. Statistiken kan också innebära det samma gäller för män, nämligen att det i själva verket är färre män som deltar men i fler olika kurser och studiecirklar.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
171
Följande tabell visar studerande vid studieförbund efter verksamhet och ålder.
Tabell 12 Studerande vid studieförbund efter verksamhet och ålder 2013
Antal
Ålder Studiecirklar Annan folkbildningsverksamhet
Kvinnor
Män Kvinnor
Män
Upp till 13 år
100
100 93 500 44 300
13–24 år
97 000 130 500 52 900 37 100
25–65 år
480 100 449 800 210 900 112 600
65 år och äldre
381 000 156 000 104 100 47 500
Ålder okänd
3 500
3 200 29 000 20 700
Totalt
961 700 739 600 490 500 262 200
Källa: Folkbildningsrådet/SCB http://www.scb.se/sv_/Hittastatistik/Temaomraden/Jamstalldhet/Fordjupningar/Utbildning-ochforskning/Studieforbund/Studerande-vid-studieforbund-efter-verksamhet-och-alder-2011/.
Tabellen visar att fler kvinnor än män deltar i studiecirklar, folkbildningsverksamhet eller i olika kulturprogram. Den mest aktiva åldern för deltagande i dessa är 25 år och uppåt, det vill säga under den tid då det är möjligt att anta att många avslutat någon form av formell utbildning.
Avseende folkhögskoleverksamhet är kvinnor även i majoritet bland de som deltar i folkhögskoleverksamhet. Sammanlagt fanns 44 500 kvinnor på folkhögskolorna hösten 2013 och motsvarande antal män var 31 500.
Sammanfattning – jämställdhet inom området utbildning under 2004–2014
De analyser som gjorts i den här texten visar att, och delvis också
hur, kön och genus är en aktiv kategori i utbildningsområdet i dag.
Även om flera forskare lyfter fram betydelsen av att ta in ytterligare sociala kategorier i analyser av utbildningsområdet behöver inte analyser där enbart kön och genus inkluderas betraktas som intetsägande eller oviktiga. Men för att hitta precisa åtgärder för att förändra någon del av utbildningssystemets organisation och struk-
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
172
tur behövs dessa mer precisa analyser. Detta gäller inte minst debatten om en ”pojkvänlig” skola där data som presenterats i den här rapporten tydligt visar bredden i pojkgruppen när andra kategorier läggs in i analysen. När det gäller skolprestationer är inte kön den mest centrala faktorn för skolframgång utan föräldrars utbildningsbakgrund och utländsk bakgrund, slarvigt använt, är mer utslagsgivande i utbildningssystemet. En pojkvänlig undervisning eller skola är därför direkt missvisande och riskerar att förvirra många pojkar och flickor som med rätta inte känner igen sig i de svartvita kategorierna ”duktig flicka” eller ”underpresenterande pojke”.
Utbildningsområdet är komplicerat, trögrörligt och komplext och innefattar så gott som alla delar av samhället på olika sätt genom att det är avhängigt av politik inom många olika områden, såsom både ekonomisk politik och arbetsmarknadspolitik. Utbildningsområdet sammanflätas med andra politikområden till ett av de mycket stora kugghjulen i hur samhället byggs upp och är också allt som oftast föremål för politiska önskningar och prioriteringar.
Jämställdhetspolitikens utveckling inom området utbildning kan därför svårligen entydigt analyseras. Det som låter sig analyseras är hur jämställdhetsaspekter i skol- och utbildningspolitik fallit ut i form av vilka effekter det fått på barns, elevers och studenters resultat och beteende i systemet. Utbildningsområdet har under den senaste tioårsperioden varit föremål för en lång rad mycket stora reformer som sannolikt inte har fått effekt fullt ut än och det är svårt att särskilja vilka reformer och politiska regleringar som fått vilken effekt och hur. Under de senaste mandatperioderna har skollagen förändrats, lärarutbildningen har gjorts om, lärarlegitimationer har införts, samtliga läroplaner har reviderats och i vissa fall helt gjorts om, en ny gymnasiereform har genomförts och autonomireformen för lärosätena har genomförts – för att nämna några av de många stora reformerna. Samtliga dessa reformer får betydelser för hur jämställdhetspolitiska mål realiseras inom systemet. De reformer som har genomförts för att stärka kvalitetsarbetet i förskolan och skolan kommer sannolikt också att stärka jämställdhetspolitiska strävanden med avseende på jämställdhetsintegreringen i utbildningsområdet (jfr Stromquist, 2013). Stromquist menar att alltför få kopplingar ses mellan utbildningssystemets organisation och hur det faller ut med avseende på jämställdhet och jämlikhet.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
173
De fem delområden som lyfts fram i den här rapporten hör samman. Det som diskuterades inledningsvis i hur området jämställdhet och utbildning kan förstås, de kvalitativa aspekterna av området, ger konsekvenser för de områden som lyfts fram här som är av mer kvantitativ art. Beroende på hur kön och genus görs av lärare och i praktisk pedagogisk verksamhet ges det bäring på hur barn och elever ser på sig själva och sina kommande liv, sina utbildningsval och yrkesval genom att kön och genus är en avgörande del av barns och elevers identitetsutveckling. Skolorganisationens och lärarnas grad av genusmedvetenhet (SOU 2010:99, Skolverket 2010, Lahelma 2014, Heikkilä 2015) får konsekvenser för barnen och eleverna. Inte enbart detta, men det är möjligt att anta att det är en betydande del. De områden barnen och eleverna uppmuntras och förväntas intressera sig för och prestera i kommer de mer sannolikt att också känna sig bekväma i, och också se sig själva som ”en del av”. Det får inledningsvis betydelse för betygen i skolan, sedan konsekvenser för framtida gymnasieval och senare för yrkesval. Till detta hör också vilka individer personalen i skolan är, hur de gestaltar att vara olika slags kvinnor och män och hur detta ger barn och elever möjligheter att spegla sig själva i så många personligheter och vuxna pedagoger som möjligt. Sammantaget kommer detta att vara och bli betydelsefullt när både flickor och pojkar ser sig själva som lärande individer eller inte.
Analysen och genomgången av de olika temana visar på mycket små förändringar i utbildningssystemet under den senaste tioårsperioden med avseende på genus och jämställdhet. De mönster som visar sig på aggregerad nivå består. Tioårsaspekten har varit stundtals mycket svår att fånga eftersom tillgängligheten till statistik varierar mellan temana i den här rapporten.
Analysen visar dock att flickor och kvinnor är aktiva deltagare, agenter och subjekt i utbildningssystemet genom att anstränga sig, prestera relativt väl, fortsätta sina studier och också på olika sätt ta del av folkbildning senare i livet. Pojkar och män visar inte samma grad av deltagande som befolkningsgrupp. Det innebär dock inte att män inte utbildar sig, men som grupp betraktat är deltagande mycket mindre. När detta placeras tillsammans med att PISA 2012 visar på ett mycket sämre resultat i läsförståelse i gruppen pojkar än gruppen flickor blir det ett potentiellt demokratiproblem. Läsning och läsförståelse är grunden för deltagande i utbildnings- och sam-
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
174
hällssystemets alla delar och också för att utöva ett aktivt demokratiskt medborgarskap. De mönster som uppvisas av bland annat de analyser som gjorts här pekar på att skillnader på gruppnivå mellan flickor och pojkar, kvinnor och män sannolikt kommer att bestå och kanske till och med bli ännu tydligare samtidigt som en intersektionell analys krävs för mer precis förståelse av problem i denna kontext. Deltagandet i högre utbildning ger sådan information att det kan betraktas som oroande. De mönster och tendenser som finns gällande exempelvis gruppers deltagande i högre utbildning gör att en bedömning är att utbildningsområdet behöver ett eget mål i jämställdhetspolitiken för att förtydliga den betydelse utbildning får för alla medborgares möjlighet att delta i samhället. Delegationen för jämställdhet i skolan (SOU 2010:99) föreslog ett mål, Jämställdhet i skolan råder när flickor och pojkar har samma
makt och möjlighet att påverka skolan, det egna lärandet och den egna utvecklingen, men detta föreslagna mål kan utvecklas och preciseras.
Ett eget mål för utbildningsområdet kan rikta uppmärksamheten till de skillnader systemet i dag producerar och också ge tyngd till att de insatser som eventuellt inriktas på att förändra strukturer och system också är av sådan karaktär och inte projekt för att förändra enskilda lärares beteende i stunden. Det behövs också, men flera nivåer av insatser behöver samordnas parallellt för att åstadkomma strukturell förändring.
Jämställdhetspolitiken och utbildningspolitiken behöver gå hand i hand för att nå framgång och för att förändring ska ske – för att barn, elever och studenter ska kunna lära och skapa sina liv med hjälp av utbildningssystemet och inte trots det. Utbildningsområdet kan inte längre se frågan om jämställdhet, och normer kring kön i utbildning som en särfråga, då det är en fråga som är direkt sammanlänkad med hur systemet byggs upp, organiserar sig och inkluderar och exkluderar. Jämställdhetsintegreringen av utbildningsområdet på alla plan är avgörande för alla delar av utbildningsområdet för att utbildning ska kunna bli något som ger framtidstro, möjligheter och tillfredsställelse till människor, oavsett kön.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
175
Referenser
Bondestam, Fredrik (2010). Kunskap som befrielse? – en metaanalys
av svensk forskning om jämställdhet och skola 1969–2009. SOU
2010: 35. Stockholm: Fritzes. Connell, R. (1995/2008). Maskuliniteter. (2. uppl.). Göteborg:
Daidalos. Delegationen för jämställdhet i förskolan. Jämställd förskola (SOU
2006:75). Stockholm: Fritzes. Delegationen för jämställdhet i högskolan. Svart och vitt – om jäm-
ställdhet i akademin (SOU 2011:1). Stockholm: Fritzes.
Delegationen för jämställdhet i skolan. Flickor och pojkar i skolan –
hur jämställt är det? (SOU 2009:64) Stockholm: Fritzes.
Delegationen för jämställdhet i skolan. Flickor, pojkar, individer. Om
betydelsen av kön i kunskapsutveckling (SOU 2010:99) Stockholm:
Fritzes. Granbom, Ingrid & Wernersson, Inga (2012). Män i förskolan –
kartläggning och analys av insatser. Opublicerad rapport, Skolverket. Gustafsson, Jan (2014). Differentiering genom individualisering.
Finns i: Öhrn, Elisabet & Holm, Anne-Sofie (red.). Att lyckas i
skolan. Gothenburg Studies in Educational Sciences 363. Göte-
borg: Acta Universitatis Gothoburgensis. s. 57–78. Hellman, Anette (2010). Kan Batman vara rosa? Förhandlingar om
pojkighet och normalitet på en förskola. Diss. Göteborg: Acta
Universitatis Gothoburgensis. Heikkilä, Mia (2013). Hållbar jämställdhet i förskolan och skolan i
Norden. (Sustainable gender equality at preschool and at school
in the Nordic countries). Copenhagen: Nordic Council of Ministers. Heikkilä, Mia (2015). Lärande och jämställdhet i förskolan och skolan.
Stockholm: Liber. Helbig, Michael (2011) Boys do not benefit from male teachers in
their reading and mathematics skills: empirical evidence from 21 European Union and OECD countries, BJSE, Vol. 33, No. 5, 2012, pp.661 – 677.
Ekonomisk jämställdhet (Utbildning) SOU 2015:86
176
Kimmel, Michael S. (2010). Pojkar och skolan: ett bakgrundsdoku-
ment om ”pojkkrisen”. SOU 2010: 53 Stockholm: Fritzes.
Lahelma, Elina (2014). Troubling discourses on gender and educa-
tion. Educational Research 56, no. 2: 171–183. Lykke, Nina (2009). Genusforskning – en guide till feministisk teori,
metodologi och skrift. Stockholm: Liber.
Nyström, Anne-Sofie (2012). Att synas och lära utan att synas lära:
en studie om underprestation och privilegierade unga mäns identitetsförhandlingar i gymnasieskolan. Diss. Uppsala: Uppsala uni-
versitet. Skelton, Christine & Francis, Becky (2009). Feminism and ’The
Schooling Scandal’. Abingdon/New York: Routledge.
Skolverket. (2010). På pojkarnas planhalva? Ämnet idrott och hälsa
ur ett jämställdhets- och likvärdighetsperspektiv. Rapport 355.
Skolverket (2012). Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En
kvantitativ analys av likvärdighet över tid. Rapport 374.
Skolverket (2014). Beskrivande data 2013. Förskola, skola och vuxen-
utbildning. Rapport 399.
Skolverket, PM, Barn och personal i förskolan hösten 2013,
Dnr 2014:00036. Skolverket, PM, Betyg och studieresultat i gymnasieskola 2012/13,
Dnr 71-2013-28. Skolverket, PM, Terminsbetyg i årskurs 6, våren 2014,
Dnr 2014:00052. Stromquist, N. (2013). Education Policies for Gender Equity: Pro-
bing into State Responses. Education Policy Analysis Archieves 21, no. 65. Subrahmanian, Ramya (2005). Gender equality in education: Defi-
nitions and measurements. International Journal of Educational
Development 25, no. 4: 395–407.
Sveriges kommuner och landsting (2014). Håll i och håll ut!
Stockholm: SKL. Universitets- och högskolerådet (2014). Jämställdhet i högskolan –
ska den nu ordnas en gång för alla? Redovisning av regeringsuppdrag till Universitets- och högskolerådet. Stockholm.
SOU 2015:86 Ekonomisk jämställdhet (Utbildning)
177
Wernersson, Inga (2010). Könsskillnader i skolprestationer – idéer
om orsaker?. Stockholm: Fritzes.
Wernersson, Inga (2012). Om genusordning förr och nu – betyd-
elsen av utbildning. S. 381–402. Finns i Lundgren, Ulf P., Säljö, Roger och Liberg, Caroline (red.). Lärande skola bildning. Stockholm: Natur och kultur. Wernersson, Inga & Lander, Rolf (1979). Män och kvinnor i barn-
omsorgen. En analys av könskvotering, yrkesval och arbetstrivsel.
Stockholm: Jämställdhetskommittén. Öhrn, Elisabeth (2002). Könsmönster i förändring? – en kunskaps-
översikt om unga i skolan. Stockholm: Skolverket.
Öhrn, Elisabet & Holm, Anne-Sofie (red.). Att lyckas i skolan.
Gothenburg Studies in Educational Sciences 363. Göteborg: Acta Universitatis Gothoburgensis.
179
Underlag till
Jämställdhetsutredningen U 2014:06
Delmål 3:
En jämn fördelning av det obetalda
hem- och omsorgsarbetet
Maria Stanfors, professor
Lunds universitet
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
180
Innehåll
1. Inledning ............................................................................... 181 2. På jämställdhetsfronten intet nytt? ..................................... 185 2.1 Bakgrund ............................................................................... 189 2.2 Utvecklingen sedan år 2000 ................................................. 191 2.2.1 Ersatta dagar för vård av barn ............................... 192 2.2.2 Genomsnittlig tidsanvändning ............................. 197 2.2.3 Tid för obetalt arbete efter livscykel .................... 201 2.2.4 Sysselsatta som arbetar deltid som orsak som vård av barn/vuxen/anhörig/släkting ................... 208 3. Kön, föräldraskap och fördelningen av det betalda och obetalda arbetet mellan kvinnor och män ........................... 215 3.1 Teoretiska perspektiv ........................................................... 215 3.2 Leder föräldraskap till en mer traditionell arbetsdelning? ....................................................................... 218 4. Sammanfattning .................................................................... 222 Referenser ........................................................................................ 227 Appendix ......................................................................................... 233
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
181
1. Inledning
Sverige nämns ofta som världsledande vad gäller jämställdhet. Tillsammans med de övriga nordiska länderna rankas Sverige högt på internationella listor som mäter jämställdhet. Exempel på detta ges i Global Gender Gap Report (World Economic Forum, 2013) där de nordiska länderna (med Island i topp) står ut som framgångsrika föregångsländer. De kan därmed fungera som riktmärken för resten av världens länder vad gäller att undanröja hinder för kvinnor att avancera i meningen anta mer lika positioner och bli mer lika män vad gäller olika utfall, inte minst ekonomiska. Från denna rapport kan man sluta sig till att jämställdhet till viss del är en fråga om rikedom. Det framgår tydligt att rika länder är mer jämställda än fattiga länder för att de har råd till det1, men av rapporten framgår det också att jämställdhet är en fråga om hur jämlikt resurser och möjligheter fördelas mellan olika grupper.
Den svenska jämställdhetspolitiken har som övergripande mål att kvinnor och män skall ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.2För att uppnå detta mål beslutade riksdagen i mars 2006 om fyra delmål varav ekonomisk jämställdhet och en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män är två (Prop. 2005/06:155).3Den jämställdhetspolitiska ambitionen är att förändra fördelningen av makt och resurser mellan könen och skapa jämlika förutsättningar för kvinnor och män att påverka sina liv och livsvillkor. För detta är att ha samma möjligheter att förvärvsarbeta och att ha samma arbetsvillkor viktigt. Möjligheterna på arbetsmarknaden påverkas emellertid i hög grad av i vilken mån individer har andra sysselsättningar utanför förvärvsarbete och omsorgsansvar. Det finns sedan länge en inneboende konflikt mellan yrkesarbete och familj, framför allt för kvinnor (Stanfors 2007). Denna konflikt yttrar sig fortfarande i att kvinnor förvärvsarbetar färre timmar än män och tar ett större ansvar för hem- och omsorgsarbete. Detta påverkar deras karriärer, inkomster och även deras hälsa4negativt (Boye 2008; Försäkrings-
1
I detta avseende talar vi om en stark korrelation, men inte om ett strikt kausalt förhållande.
2
http://www.regeringen.se/sb/d/2593
3
De övriga två delmålen är en jämn fördelning av makt och inflytande och att mäns våld mot
kvinnor skall upphöra.
4
Detta gäller välmående brett definierat men också självuppskattad hälsa och faktisk sjuk-
skrivning.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
182
kassan 2005; Månsdotter et al. 2006), till och med i dagens Sverige. Jämställdhetspolitiska mål och strävanden att uppnå dessa är alltså i hög grad relevanta i Sverige trots landets framskjutna position internationellt sett. Det är utifrån ett jämställdhetsperspektiv viktigt att både arbeta för att främja ekonomisk jämställdhet mellan könen och att verka för en jämnare fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Det är också viktigt att vara medveten om hur förvärvsarbete och hem- och omsorgsarbete som fenomen är relaterade till varandra för att kunna identifiera problem och utforma politiklösningar för att åstadkomma förändring.
Syftet med denna rapport är att beskriva och analysera utvecklingen mot jämställdhet mellan kvinnor och män under de senaste tio åren med avseende på det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Rapporten tar sin utgångspunkt i de indikatorer som listas i en av Utbildningsdepartementet utgiven promemoria för jämställdhetspolitikens uppföljning (Ds 2013:37). Förutom en beskrivning baserad på dessa indikatorer görs en mer djuplodande analys av kvinnors och mäns tidsanvändning. Centrala frågor för rapporten är: Hur använder kvinnor och män sin tid? Vilka förändringar mellan 2000 och i dag kan urskiljas? Särskilt intresse ägnas åt att studera effekter av föräldraskap på kvinnors och mäns tidsanvändning. Hur påverkar förekomsten av barn i hushållet kvinnors och mäns marknadsarbete, hem- och omsorgsarbete? Påverkas kvinnor mer än män av att vara föräldrar (särskilt småbarnsföräldrar)? Närmare bestämt, medför föräldraskap en mer traditionell könsarbetsdelning i dagens Sverige?
I korthet kan denna rapports resultat sammanfattas enligt följande:
• Det obetalda hem- och omsorgsarbetet är inte jämnt fördelat mellan kvinnor och män i Sverige i dag. Kvinnor tar ut betydligt mer föräldraledighet än män och de tar också ut mer ledighet för tillfällig vård av barn. Kvinnor jobbar oftare deltid än män och gör det ofta på grund av omsorgsansvar.
• Under det senaste decenniet förändrades fördelningen av det obetalda arbetet mellan kvinnor och män så att könsgapen minskade. Exempelvis minskade skillnaden mellan kvinnors och mäns uttag av föräldrapenning från 70 till 50 procentenheter mellan 2000 och 2013. Kvinnor utförde mindre hemarbete 2010/11 samtidigt som män gjorde mer så att gapet mellan könen vad gäller genom-
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
183
snittlig tid för hemarbete minskade från 32 till 21 procentenheter mellan 2000/01 och 2010/11.
• Det finns en tydlig uppdelning mellan kvinnliga och manliga sysslor inom ramen för hemarbetet och denna verkar vara svår att förändra.
• Att kvinnor ägnar mer faktisk tid åt förvärvsarbete år 2010/11 än 2000/01 samtidigt som män förvärvsarbetar mindre innebär att tid på marknaden och i hemmet i viss mån har kvittats mellan könen under det senaste decenniet.
Rapporten utnyttjar statistik från Statistiska centralbyrån (SCB). Statistiken presenteras i aggregerad form på nationell nivå, oftast uppdelad på kön. Databaser som ligger till grund för statistiken är bland annat Arbetskraftsundersökningen (AKU), Undersökningen om levnadsförhållanden (ULF) samt Tidsanvändningsundersökningen. Samtliga material är tvärsnittsdata, det vill säga data från en viss given tidpunkt som ger en ögonblicksbild av hur det ser ut just då, till exempel avseende befolkningens sysselsättning (AKU), inkomst och levnadsvillkor (ULF) och hur människor använder sin tid under ett dygn (Tidsanvändningsundersökningen). Undersökningarna genomförs dock med olika intervall; medan AKU är en årlig undersökning, genomförs Tidsanvändningsundersökningen endast vart tionde år varför siffrorna som presenteras i denna rapport jämför data från 2010 med uppgifter från år 2000. Tidsanvändningsundersökningen analyseras även som individdatamaterial på ett sätt som skett i tidigare studier (Dribe & Stanfors 2009; Neilson & Stanfors 2013, 2014).
Rapporten är disponerad enligt följande: efter inledande ord ges en kortfattad lägesbeskrivning och en bakgrund till det obetalda hem- och omsorgsarbetets fördelning mellan kvinnor och män i dagens Sverige. Denna bakgrund sätter det rådande läget vad gäller obetalt arbete i ett nutidshistoriskt och internationellt perspektiv. Därefter beskrivs hur fördelningen av det obetalda arbetet mellan kvinnor och män förändrades under det senaste decenniet. Detta görs på basis av ett antal fördefinierade indikatorer och förändringen diskuteras i ljuset av samhällsutvecklingen och samtida politiska reformer som genomfördes på området. I del 3 presenteras en mer djuplodande analys av kvinnors och mäns tidsanvändning med sär-
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
184
skilt fokus på betydelsen av kön och familjecykel. Här presenteras också teoretiska ingångar till hur vi kan förstå könsarbetsdelningen i hemmet. Genom att bättre förstå varför en ojämn fördelning av betalt och obetalt arbete uppstår blir vi rustade att förstå hur den kan förändras. Rapporten avslutas med en sammanfattande diskussion avseende de främsta framstegen samt de viktigaste utvecklingsområdena inom delmålet ”jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män”.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
185
2. På jämställdhetsfronten intet nytt?
Vid en snabb anblick på några indikatorer vad gäller det obetalda hem- och omsorgsarbetets fördelning mellan kvinnor och män i Sverige i dag (Ds 2013:37, se nedan för en mer detaljerad beskrivning) kan man konstatera att kvinnor tar ut mer föräldraledighet5än män. De tar också ut mer ledighet för tillfällig vård av barn. Kvinnor utför generellt sett mer obetalt arbete men har i genomsnitt lika långa arbetsdagar som män. Kvinnor som grupp utför mer hem- och omsorgsarbete än män och jobbar oftare deltid på grund av omsorgsansvar.
Denna bild bekräftar en ojämställd arbetsdelning mellan könen. Skillnaderna mellan kvinnor och män varierar med avseende på indikatorer och är i vissa avseenden stora. Av det totala antalet dagar som ersattes med föräldrapenning år 2013 tog kvinnor ut 75 procent medan män tog ut 25 procent av denna ersättning (se tabell A1). Kvinnor tog alltså ut tre gånger så många dagar med föräldrapenning som män. Skillnaden var mindre vad gäller den tillfälliga föräldrapenningen för vilken fördelningen var 63 procent för kvinnor och 37 procent för män. I detta fall tog kvinnor ut 70 procent fler dagar med ersättning än vad män gjorde.
Kvinnor och män i åldern 20–64 år hade, då den senaste Tidsanvändningsundersökningen utfördes, år 2010/11 i princip lika långa arbetsdagar då de totalt sett arbetade drygt nio timmar per vardagsdygn och drygt fem timmar per dygn under veckoslut och helger (se tabell 2.1).6 Den totala tiden som ägnades åt betalt och obetalt arbete var dock ojämnt fördelad på aktiviteter mellan könen. Kvinnor utförde under ett vardagsdygn 35 procent mer obetalt hem- och omsorgsarbete än män som å andra sidan utförde 25 procent mer betalt arbete. Under ett helgdygn utförde kvinnor 21 procent mer obetalt arbete än män samtidigt som de utförde 8 procent mer betalt arbete. Den totala arbetstiden var som längst för sammanboende småbarnsföräldrar och för denna grupp var också skillnaden mellan könen vad gäller tid i betalt och obetalt arbete
5
Detta gäller såväl betald som obetald föräldraledighet. Se Försäkringskassan (2013).
6
Under ett vanligt vardagsdygn 2010/11 var den totala arbetstiden, det vill säga kombina-
tionen av tid som ägnades åt betalt och obetalt arbete 9 timmar för kvinnor och 9 timmar och 21 minuter för män. Under ett vanligt dygn under veckoslut/helg ägnade kvinnor totalt sett 5 timmar och 37 minuter åt arbete medan män ägnade 5 timmar och 1 minut åt en kombination av betalt och obetalt arbete.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
186
stor.7 Kvinnor (20–64 år) utförde i genomsnitt mer hem- och omsorgsarbete än män, men ojämlikheten vad gäller det obetalda arbetet är inte bara en fråga om antal timmar och minuter utan också en fråga om vilka aktiviteter kvinnor och män ägnar sin tid åt.
7
Denna skillnad i genomsnittlig tid för betalt och obetalt arbete orsakas i hög grad av att en
större andel män än kvinnor faktisk utför förvärvsarbete under den aktuella mätdagen vilket inte skall blandas ihop med aggregerade siffror vad gäller mäns och kvinnors förvärvsarbete. Se Statiska centralbyrån (2012:40).
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
187
Tabell 2.1 Genomsnittlig tidsanvändning för personer 20–64 år. Timmar och minuter per dygn
Ett vanligt vardagsdygn
Betalt arbete
Obetalt
arbete
Totalt arbete
Utbildning Personliga
behov
Fri tid Annat
Kvinnor 1990/91
5:05 4:37 9:42 0:27 9:45 4:00 0:06
Kvinnor 2000/01
4:57 3:52 8:49 0:41 9:56 4:20 0:14
Kvinnor 2010/11
5:33 3:30 9:03 0:34 9:59 4:18 0:06
Män 1990/91
7:42 2:28 10:10 0:22 9:14 4:08 0:06
Män 2000/01
7:13 2:24 9:37 0:26 9:21 4:23 0:13
Män 2010/11
6:55 2:36 9:31 0:24 9:20 4:36 0:09
Ett vanligt veckosluts-/helgdygn
Betalt arbete
Obetalt
arbete
Totalt arbete
Utbildning Personliga
behov
Fri tid Annat
Kvinnor 1990/91
0:56 5:05 6:01 0:08 11:12 6:27 0:08
Kvinnor 2000/01
1:03 4:37 5:40 0:15 11:33 6:19 0:13
Kvinnor 2010/11
1:18 4:19 5:37 0:11 11:40 6:24 0:07
Män 1990/91
1:19 3:53 5:12 0:09 11:06 7:21 0:08
Män 2000/01
1:11 3:34 4:45 0:09 11:29 7:24 0:13
Män 2010/11
1:12 3:49 5:01 0:08 11:25 7:20 0:07
Not: Undersökningen 1990 genomfördes mellan september och maj. För jämförbarhet är uppgifterna i denna tabell för 2000/01 och 2010/11 framtagna för just denna period. I obetalt arbete ingår: hushållsarbete, underhållsarbete, omsorg om egna barn, omsorg om andra, inköp av varor och tjänster samt annat hemarbete. I betalt arbete ingår lunch och resor till och från arbetet. Källa: SCB, Tidsanvändningsundersökningen.
Vad gäller tid för obetalt arbete var skillnaderna mellan kvinnor och män år 2010/11 som störst vad gäller de mest tidskrävande aktiviteterna hushållsarbete (det vill säga matlagning, diskning, städning
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
188
och tvätt) och omsorg om egna barn.8Tiden för omsorg om andra än de egna barnen var begränsad och jämnt fördelad mellan könen. Kvinnors större omsorgsansvar återspeglas i att en betydligt större andel kvinnor än män arbetar deltid (30 procent jämfört med 11 procent, se tabell 2.2) och det är framför allt kvinnor som arbetar deltid på grund av vård barn eller annan anhörig (se tabell 2.3).
Tabell 2.2 Sysselsatta 20–64 år efter ålder och heltid och deltid 2013. Antal i tusental och procentuell fördelning med avseende på kön
Ålder
Antal
Procent
Kvinnor
Män
Kvinnor
Män
Heltid Deltid Heltid Deltid Heltid Deltid Heltid Deltid
20–24
92.0 96.1 147.9 54.8 48.9 51.1 73.0 27.0
25–34 325.5 131.5 462.7 60.3 71.2 28.8 88.5 11.5 35–44 371.5 158.3 535.2 41.2 70.1 29.9 92.9 7.1 45–54 405.1 126.3 535.2 37.6 76.2 23.8 93.4 6.6 55–64 275.7 129.2 386.9 56.6 68.1 31.9 87.2 12.8
Totalt 1 469.8 641.5 2 068.0 250.5 69.6 30.4 89.2 10.8
Not: I AKU finns det två sätt att redovisa uppgift om heltid eller deltid. I denna tabell används personens svar på frågan ”Arbetar du heltid eller deltid?”. Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.
Tabell 2.3 Sysselsatta 20–64 år som arbetar deltid av orsak som vård av barn och vård av vuxen anhörig/släkting 2013. Antal i tusental och procentuell fördelning med avseende på kön
Orsak
Antal
Procent
Kvinnor Män Kvinnor Män
Vård av barn
138.7 18.2 88.4 11.6
Vård av anhörig/släkting
2.0 0.3 87.0 13.0
Vård av barn och vård av anhörig/släkting
14.5 1.8 89.0 11.0
Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.
8
Kvinnor i åldern 20-64 år utförde år 2010/11 i genomsnitt 71 procent mer hushållsarbete
och lade ner 63 procent mer tid för omsorg om egna barn än män i samma ålder. Se Statiska centralbyrån (2012:40).
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
189
2.1 Bakgrund
Beskrivningen av det rådande läget vad gäller det obetalda hem- och omsorgsarbetets fördelning mellan kvinnor och män i Sverige i dag bör ses mot bakgrund av att kvinnors sysselsättning ökade under hela 1900-talet och framför allt sedan 1960-talet då den mest dramatiska förändringen rörde mödrars yrkesarbete utanför hemmet. Denna förändring var genomgripande och medförde att den i dag dominerande tvåförsörjarfamiljen kom att ersätta den manliga försörjarmodellen i både Europa och Nordamerika (Drew, Emerek & Mahon 1998; Spain & Bianchi 1996).
Det finns de som är skeptiska till att kvinnors avancemang på arbetsmarknaden är något rakt igenom positivt. Medan kvinnors sysselsättningsgrad och tid i betalt marknadsarbete har ökat kraftigt under de senaste decennierna har deras tid i obetalt hem- och omsorgsarbete inte minskat tillräckligt för att kompensera för detta (Bianchi 2000; Gauthier, Smeeding & Furstenberg 2004). Män har förvisso ökat sin tid för obetalt arbete, men inte heller detta har kompenserat för kvinnornas ökade tid i marknadsarbete eftersom förändringen vad gäller mäns tid i obetalt arbete startade från mycket låga nivåer och har varit begränsad i omfattning (Coltrane 2000; Gershuny & Robinson 1988). Denna obalanserade förändring har lett till att kvinnor ofta efter arbetsdagens slut går på ett ”andra skift” som består av obetalt hem- och omsorgsarbete och därför har de mindre fri tid än män (Berk 1985; Hochschild 1989; Sayer 2005). Detta påverkar välbefinnandet och gör att kvinnor känner sig mer stressade på grund av konflikten mellan arbete och familj (Jacobs & Gerson 2001; MacDonald, Phipps & Lethbridge 2005).
Denna uppfattning har emellertid ifrågasatts av forskare som i stället har betonat att kvinnors och mäns tidsanvändning konvergerar över tid. I såväl Europa som Nordamerika utför kvinnor numera mer marknadsarbete och mindre obetalt arbete än tidigare medan män utför mer obetalt arbete och ägnar mindre tid åt betalt arbete (Bianchi, Robinson & Milkie 2006; Craig 2006; Gershuny 2000; Offer & Schneider 2011). Förändringen är inte likformig med avseende på kön men reell och pågående. Denna förändring möjliggjordes av nya ideal vad gäller arbetsdelning – på marknaden och i hemmet – och underlättades av den ökande tillgången till hus-
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
190
hållsteknik och tjänster som förenklade sysslor och minskade tidsåtgången för, framför allt, det rutinartade hushållsarbetet. De som förespråkar konvergens mellan könen hävdar att förändring är en gradvis process som kommer att fortsätta eftersom yngre män och kvinnor sannolikt kommer att införa mer jämställda ideal och vara mindre benägna att hänge sig åt en traditionell – specialiserad – könsarbetsdelning än äldre generationer.
Tabell 2.4 Sverige i en internationell kontext med avseende på ett antal jämställdhetsindikatorer
Tyskland Italien Kanada Sverige
Relativt arbetskraftstal för kvinnor 25–64 år (2010)a
75.2 56.0 76.5 83.1
Relativt arbetskraftstal för män 25–64 år (2010)a
88.2 80.8 85.6 90.1
Sysselsättningsgrad för mödrar med barn under 6 år (1999)b
51.1 45.7 70.0 77.8
Deltidsarbete som andel av kvinnors totala sysselsättning (2000)c
34% 23% 27% 21%
Betald mammaledighet (veckor, antingen mödraledighet eller del av föräldraledighet)b
14 21.5 15 64
Total mödra- och föräldraledighet (veckor)b
162 64.5 50 85
Andel fäder som tar ut någon form av föräldraledighet (cirka 2000)d
5% na 10% 85%
Andel barn (0–2 år) i barnomsorgb
10%
(2000)
6% (1998)
45%
(1999)
48%
(1998)
Andel barn (3–5 år) i barnomsorgb
78%
(2000)
95%
(1998)
50%
(1999)
80%
(1998)
Källa: a OECD Stat. Extracts http://stats.oecd.org/.
b
OECD Employment Outlook 2001.
c
OECD
Employment Outlook 2011.
d
Deven & Moss (2005).
Att kvinnor fortfarande utför mer hem- och omsorgsarbetet än män är fallet i de flesta utvecklade industriländer (Lachance-Grzela & Bouchard 2010), även om arbetsdelningen mellan könen varierar med nationell kontext (Anxo et al. 2012) och är mer eller mindre jämställd beroende på kontext.9Uppdelningen av hem- och omsorgs-
9
Det bör tilläggas att forskningen på området i huvudsak utgår från ett heteronormativt per-
spektiv. Till stor del handlar det om datatillgång för svenska såväl som internationella förhållanden. Frågor om sexuell läggning faller under känsliga uppgifter vilka är etiskt problematiska när det kommer till genomförande av empiriska undersökningar. Urvalsundersök-
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
191
arbete mellan könen påverkas inte bara av individuella och familjeegenskaper utan också av faktorer på samhällsnivå som ekonomisk tillväxt, välfärdssystem och kulturella normer (Neilson & Stanfors 2014). Studier som har analyserat skillnader mellan länder visar att kvinnor utför mindre hemarbete i länder med högt kvinnligt arbetskraftsdeltagande, hög andel heltidsarbetande kvinnor, god tillgång till offentligt finansierad barnomsorg och som bedriver olika former av jämställdhetspolitik (Fuwa 2004; Hook 2006). Tabell 2.4 illustrerar hur Sverige placerar sig gentemot ett antal andra europeiska och nordamerikanska länder i dessa avseenden. En studie av Neilson & Stanfors (2014) bekräftar att jämfört med kvinnor i Tyskland, Italien och Kanada kring år 2000 utförde svenska kvinnor inte bara mindre hushållsarbete och ägnade mindre tid åt barnomsorg i absoluta tal, i minuter räknat, utan även relativt män. Det obetalda hem- och omsorgsarbetet är alltså inte jämnt fördelat mellan kvinnor och män i Sverige i dag men det är betydligt mer jämställt än i andra länder.
2.2 Utvecklingen sedan år 2000
Vid ytterligare en snabb anblick på indikatorerna vad gäller det obetalda hem- och omsorgsarbetets fördelning mellan kvinnor och män i Sverige och hur de har förändrats under det senaste decenniet kan man dock konstatera att könsgapen minskar. Skillnaderna mellan kvinnor och män minskar vad gäller uttag av föräldrapenning (mer än vad gäller uttag av föräldraledighet då denna även kan vara obetald)10men också vad gäller hem- och omsorgsarbete.
ningar som inbegriper omfattande frågebatterier och/eller dagböcker är tidskrävande och dyra att genomföra och därmed ofta begränsade i omfattning. Exempelvis är den svenska Tidsanvändningsundersökningen en liten undersökning som endast har en handfull individer som lever i samkönade par i sin urvalspopulation vilket omöjliggör analys av denna grupp. Det finns dock exempel på teoretiska (Giddings 2003) såväl som empiriska (Giddings et al. 2014) analyser av samkönade par och tidsanvändning av intresse för dem som önskar fördjupa sig i frågor kring genus och arbetsdelning.
10
Se Försäkringskassan (2013).
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
192
2.2.1 Ersatta dagar för vård av barn
Den svenska föräldraförsäkringen avser att göra det möjligt för kvinnor och män att kombinera familjebildning och förvärvsarbete. När den infördes år 1974 var den unik i världen. I dag lyfts den generösa och flexibla föräldraförsäkringen fram tillsammans med andra delar av svensk familjepolitik som del av förklaringen till varför Sverige uppvisar både hög fertilitet och högt arbetskraftsdeltagande för kvinnor (Duvander & Lappegård 2010).
I samband med att Sverige som första land införde en föräldraförsäkring kom flera olika bidrag och ersättningar knutna till barn, barnafödande och familj att kombineras till en och samma försäkring som gällde lika för både mammor och pappor. Föräldraförsäkringen ersatte moderskapsförsäkringen och omfattade ursprungligen 180 dagar, men dess ersättningar blev mer generösa än vad föregångarens hade varit. Föräldrapenningen landade på samma ersättningsnivå som sjukförsäkringen vilket för de flesta innebar att de var berättigade till en ersättning motsvarande 90 procent av bruttolönen11när de var hemma med barn. Efter hand utökades föräldraförsäkringen med fler månader. År 1978 omfattade föräldraledigheten tolv månader, varav tre månader ersattes med ett lägre garantibelopp som inte var knutet till tidigare inkomst. Föräldraförsäkringen blev också gradvis mer flexibel vilket innebar att ledighet kunde tas ut på heltid eller deltid och användas under en längre tidsperiod, tills barnet var åtta år. Föräldrar fick också rätt att vara tjänstlediga på deltid och arbeta 75 procent tills barnet var åtta år. Med föräldraförsäkringen infördes även tillfällig föräldrapenning som kompenserade föräldrar för inkomstbortfall då de till exempel vårdade sjukt barn eller följde med och deltog i förskole- eller skolverksamhet.12
Föräldrapenning kan i dag utbetalas under högst 480 dagar13vilket motsvarar 16 månader. Uttag av föräldrapenning förutsätter att föräldern avstår från förvärvsarbete (eller annan ersättning) för att vårda barn i hemmet. Föräldraförsäkringen är individuell, men föräldrar kan överlåta dagar till varandra, med undantag för 60 dagar
11
Det vill säga upp till ett vist maxbelopp – ett tak som har justerats över tid.
12
För en sammanfattande översikt över den svenska familjepolitikens utveckling över tid, se Stanfors 2007: 232-235.
13
Vid tvillingfödsel har föräldrarna rätt att stanna hemma från arbetet ytterligare 180 dagar.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
193
som är reserverade för varje förälder.14 Föräldrapenningen motsvarar sjukpenning (som bygger på inkomstbortfallsprincipen) under högst 390 dagar.15Övriga 90 dagar ersätts med ett så kallat garantibelopp som är fast och avsevärt mycket lägre än föräldrapenning för de flesta. Tillfällig föräldrapenning är något mindre generös än den reguljära föräldrapenningen.
Det är viktigt att göra klart att föräldraförsäkringen är ett samlingsbegrepp för flera familjepolitiska åtgärder varav föräldrapenningen är en. Uttaget av föräldrapenning är dock ofta i fokus för diskussioner rörande jämställdhet och det är även en indikator för jämställdhetspolitiken. Antalet uttagna dagar med föräldrapenning beror på hur många barn i åldern 0–8 år det finns under ett givet år och hur många dagar deras föräldrar har rätt till. Från det att föräldraförsäkringen infördes 1974 till 1990 ökade antalet uttagna dagar från 19 till 48 miljoner eftersom det föddes många barn och försäkringen blev alltmer generös (se tabell A1). Då barnafödandet minskade under 1990-talet sjönk antalet uttagna dagar för att sedan återigen öka under 2000-talet. Antalet uttagna dagar med föräldrapenning säger emellertid lite om jämställdhet. Är man intresserad av hur dagar med föräldrapenning är fördelat efter kön bör man i stället titta på andelen dagar som kvinnor respektive män tar ut.
14
En ensamstående förälder har rätt att ta ut hela ledigheten själv.
15
Dock är taket för högsta ersättning högre för föräldrapenning än för sjukpenning.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
194
Figur 2.1 Ersatta dagar för vård av barn (föräldrapenning) 1974–2013. Könsfördelning av totalt antal dagar (%)
Not: I definitionen av ersatta dagar för vård av barn ingår inte ersättningsdagar i samband med barns födelse eller adoption samt kontaktdagar. Från och med 1995 periodiseras statistiken till det år då utbetalningen gjordes. Källa: Försäkringskassan 2014.
Figur 2.1 visar hur andel dagar med föräldrapenning efter kön har utvecklats över de 40 år som föräldraförsäkringen har funnits. Figuren visar en trendmässig ökning utan stora variationer över tid. Ända sedan föräldraförsäkringen infördes har kvinnor tagit ut majoriteten av dagar med föräldrapenning. Initialt tog kvinnorna ut i stort sett all föräldrapenning, men därefter har männens andel ökat gradvis. I samband med att den så kallade pappamånaden infördes 1995 tog männen ut 10 procent av dagarna och år 2006 var deras andel 20 procent. År 2013 tog kvinnorna ut 75 procent av föräldrapenningen medan männens andel var 25 procent.
Under de senaste 10 åren – mellan 2003 och 2013 – minskade kvinnornas andel av föräldrapenningsuttaget från 83 till 75 procent medan männens andel ökade från 17 till 25 procent. Detta innebar att könsgapet minskade med 16 procentenheter och motsvarar en årlig förändringstakt på knappt 0,8 procentenheter för både kvinnor och män. Förändringen var densamma under den föregående tioårsperioden (mellan 1993 och 2003). Den genomsnittliga förändringstakten mellan 1974 och 1993 var lägre; knappt 0,5 procent-
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
F-penning kvinnor F-penning män
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
195
enheter per år. Den något högre genomsnittliga förändringstakten efter 1993 ger visst stöd åt tankarna kring en pågående konvergens mellan könen men kan också bero på reformer som genomfördes 1995 och under 2000-talet. Dessa reformer medförde bland annat att antalet dagar som kan överlåtas till den andra föräldern begränsades.16Reformerna från 1995 och 2002, som individualiserade delar av föräldraförsäkringen, påverkade fäders uttag positivt, framför allt genom att kraftigt minska andelen män som inte tog ut några dagar alls (Duvander & Johansson 2012). Detta medför att den faktiska förändringen inte är likformig utan att det framför allt är mäns föräldrapenningsuttag som ökar (mer än vad kvinnors föräldrapenningsuttag minskar) efter 1993 vilket har bidragit till en jämnare fördelning.
16
År 1995 infördes att 30 av föräldraförsäkringens 225 dagar inte kunde överlåtas till den andra föräldern. Därmed var den första ”pappamånaden” en realitet. För föräldrar till barn födda 2002 eller senare gäller att 60 dagar inte kan överlåtas till den andra föräldern (vilket motsvarar en åttondel av det totala antalet dagar). År 2008 jämfördes den så kallade jämställdhetsbonusen. Denna reform syftade också till ett mer jämställt föräldrapenningsuttag men påverkade inte antalet dagar direkt genom kvotering utan avsåg att påverka föräldraledighetsuttaget indirekt genom att ge ekonomiska incitament för föräldrar att dela mer lika. Medan reformerna som genomfördes 1995 och 2002 hade positiva effekter på mäns föräldraledighetsuttag hade den så kallade jämställdhetsbonusen, enligt en utvärderande studie av Duvander & Johansson (2012), inga signifikanta effekter på föräldraledighetsuttaget.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
196
Figur 2.2 Ersatta dagar för vård av barn (tillfällig föräldrapenning) 1974– 2013. Könsfördelning av totalt antal dagar (%)
Not: Se figur 2.1. Källa: Se figur 2.1.
Figur 2.2 visar hur andel dagar med tillfällig föräldrapenning efter kön har utvecklats över tid. Denna figur visar att den tillfälliga föräldrapenningen är mer jämställd och har varit så hela tiden. Kvinnornas andel ligger mellan 60 och 70 procent och männens andel av dagar med tillfällig föräldrapenning för vård av barn (VAB) ligger mellan 30 och 40 procent.17 År 2013 tog kvinnorna ut 63 procent av den tillfälliga föräldrapenningen medan männens andel var 37 procent. Detta var en något jämnare fördelning än tio år tidigare, men skillnaden var marginell. År 2003 betalades 64 procent av den tillfälliga föräldrapenningen ut till kvinnor medan 36 procent betalades ut till män. Det bör dock noteras att det i stort sett inte är någon trend alls i de två serierna i figur 2.2 och förändringstakten mellan olika år är därför ointressant.
17
Det bör noteras att innan 1980 ingår de 10 pappadagarna vid barns födelse i statistiken för tillfällig föräldrapenning för vård av barn. Uppgifterna fram till 1980 och därefter är alltså inte helt jämförbara.
0 10 20 30 40 50 60 70 80
1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Tillf VAB kvinnor Tillf VAB män
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
197
2.2.2 Genomsnittlig tidsanvändning
Föräldraledighet och föräldrapenningsuttag är bara en av flera indikatorer på jämställdhet mellan könen. Uppgifter om hur kvinnor och män använder sin tid ger oss också viktig information. Genom uppgifter om vad kvinnor och män gör samt hur mycket tid de lägger på olika aktiviteter får vi en beskrivning av deras faktiska livsvillkor och en bild av hur vardagslivet organiseras bland befolkningen.18
För detta ändamål har vi resultat från tidsanvändningsundersökningar. I Sverige har man genomfört nationella tidsanvändningsundersökningar vart tionde år sedan 1990. Den senaste genomfördes under 2010/11.19 Tidsanvändningsdata kan samlas in på olika sätt. I Sverige använder man sig av en väl beprövad metod som är en kombination av telefonintervjuer och dagböcker.20Vid dessa undersökningstillfällen låter man deltagare föra en tidsdagbok över vilka aktiviteter de ägnar sig åt.21 I dagböckerna är dygnets 24 timmar uppdelade i tio-minutersintervall och deltagarna beskriver vad de gjorde vid en viss tid, var de befann sig och vem som var närvarande då aktiviteten ifråga utfördes. Dessa uppgifter kodas och kompletteras med bakgrundsinformation från telefonintervjuer och olika register, till exempel med uppgifter om hushållsinkomst. Bakgrundsinformationen gör det möjligt att skapa redovisningsgrupper och att genomföra mer djuplodande analyser av kvinnors och mäns tidsanvändning.
18
Uppgifterna kan också ligga till grund för intressant forskning. Det finns för närvarande ett internationellt forskarnätverk (International Association for Time Use Research, IATUR) som årligen samlar forskare till konferens och en elektronisk tidskrift (eIJTUR) som är specialiserad på tidsanvändning. Under de senaste tio åren har intresset för forskningsresultat baserade på tidsanvändningsdata ökat kraftigt inom såväl ekonomi som sociologi vilket återspeglas i mängden publicerade tidskriftsartiklar med ett fokus på tidsallokering och dess konsekvenser för olika grupper och utfall. Vid sidan av nationella databaser pågår ett internationellt samarbete kring att bygga upp en databas som innehåller harmoniserade tidsanvändningsdata från flera länder (MTUS).
19
Undersökningen påbörjades i mars 2010 och avslutades i april 2011. Den omfattade drygt 7 000 slumpvis utvalda kvinnor och män i åldern 15–84 år. För mer information kring den svenska tidsanvändningsundersökningen (och dess olika undersökningsvågor) se Statistiska centralbyrån (2012).
20
Detta den mest etablerade metoden och de svenska resultaten är därmed jämförbara med resultat från många andra länder.
21
I den svenska tidsanvändningsundersökningen har alla deltagare fått fylla i två dagböcker; en för en vardag och en för en helg-/veckoslutsdag. För att undvika eventuella kalendereffekter har dagboksdagarna på undersökningsnivå fördelats jämnt över årets alla dagar.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
198
Genomsnittlig tidsanvändning är starkt generaliserad och ger en förenklad bild. Men även om ingen enskild egentligen känner igen sig i den genomsnittliga tidsanvändningen säger den ändå något om hur befolkningen i stort strukturerar sina dagar. Den genomsnittliga tidsanvändningen fångar systematiska likheter och skillnader i hur kvinnor och män använder sin tid. Uppgifter från upprepade undersökningar ger värdefull information om hur mönster för genomsnittlig tidsanvändning förändras över tid.
Tabell 2.1 visar hur kvinnor och män i åldern 20–64 använde sin tid under en genomsnittlig vardag och helgdag år 2010/11. Över 200 olika kodade aktiviteter har kombinerats i fem olika kategorier, så kallade huvudaktiviteter, som tillsammans med en restpost (annat) utgör 24 timmar. I tabellen finns också en kolumn som summerar betalt och obetalt arbete till total arbetstid.
Det är tydligt att såväl kvinnor som män ägnar mest tid åt aktiviteter som faller under personliga behov under både vardagar och helger. Denna kategori omfattar grundläggande och nödvändiga aktiviteter som att sova, äta och sköta personlig hygien, vilket är sådant som alla människor gör varje dag. I genomsnitt lägger kvinnor mer tid på personliga behov än män och tidsåtgången för dessa aktiviteter är större på helger än på vardagar. I genomsnitt ägnar kvinnor och män drygt nio timmar på vardagar och drygt elva timmar på helger åt personliga behov.
På vardagarna är den näst mest omfattande aktiviteten betalt arbete. Denna aktivitet omfattar förvärvsarbete (både på jobbet och hemmet) men också resor till och från jobbet och pauser. Kvinnor utför i genomsnitt fem och en halv timmes betalt arbete medan män förvärvsarbetar nästan sju timmar per vardag. Under ett vanligt helgdygn utför såväl kvinnor som män ungefär en timmes betalt arbete. Tiden som kvinnor och män ägnar åt betalt arbete återspeglar normer kring den ordinära arbetsveckan, det vill säga att de flesta arbetar under veckans vardagar och normalt sett är lediga under veckoslut och helger. Faktum att endast ett fåtal förvärvsarbetar under helger gör att tiden för denna aktivitet begränsas. Men genomsnittstiden för betalt arbete reflekterar också könsnormer då det är relativt fler män än kvinnor som alls utför betalt arbete.
På veckoslut och helger, däremot, är den näst mest omfattande aktiviteten fri tid. Den fria tiden omfattar aktiviteter som ger vila och återhämtning som exempelvis att träna, läsa, se på TV och gå
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
199
på bio och andra arrangemang, men fri tid omfattar också sociala aktiviteter som föreningsaktiviteter och att träffa vänner. Generellt sett har män mer fri tid än kvinnor. På vardagar är skillnaden mellan könen inte stor (endast 18 minuter) men på helgerna har män nästan en hel timme mer fri tid än kvinnor.
Det obetalda arbetet omfattar hem- och omsorgsarbete. I likhet med personliga behov är alla människor beroende av att någon lagar mat, diskar, städar och tvättar. Men varje individ behöver inte sköta alla dessa sysslor för sig själv. Personer som bor tillsammans kan hjälpa varandra med praktiska vardagssysslor och man kan välja att köpa tjänster. Under vissa faser och tillfällen i livet, framför allt då man är barn, gammal eller sjuk, behöver man mer hjälp än i övriga livet. Många individer utför därför olika slags omsorgsaktiviteter vilka inkluderar omsorg om de egna barnen (både rutinartad skötsel och lek och samvaro) och om andra. Tabell 2.1 visar att det obetalda arbetet, generellt sett, upptar mer av kvinnors än mäns tid på både vardagar och helger. Skillnaden mellan könen är större på vardagar – då kvinnor i genomsnitt ägnar nästan en timme mer åt obetalt arbete än män – än på helger då kvinnor utför 30 minuter mer obetalt arbete än män. Sett till omfattning avspeglar könsskillnaderna i obetalt arbete skillnaderna i fri tid. Det bör dock noteras att skillnaderna mellan vardag och helg är betydligt mindre vad gäller obetalt arbete, som i hög grad karakteriseras av ständigt återkommande aktiviteter, än vad gäller betalt arbete och fri tid och detta gäller för både kvinnor och män.
Vad gäller den minst omfattande huvudaktiveten, utbildning, och restposten (annat) är skillnaderna mellan könen små på vardagar såväl som på helger.
Tabell 2.1 visar också hur den genomsnittliga tidsanvändningen med avseende på kön har utvecklats över tid. Det första som kan noteras är att de olika huvudaktiviteternas relativa storlek är konstant. Den största kategorin (personliga behov) förändras endast marginellt och könsskillnaderna är ganska små och stabila i det att kvinnor lägger mer tid på personliga behov än män. Detta beror delvis på att kvinnor, till skillnad från vad många tror, i genomsnitt sover mer än män.22
22
Kvinnors och mäns dygnsrytmer är däremot väldigt lika, både på vardagar och helger.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
200
Mellan 2000/01 och 2010/11 minskade skillnaden mellan kvinnor och män vad gäller totalt arbete från 48 till 28 minuter. Denna förändring var en fortsättning på en utveckling som började under 1990-talet. Det bör dock noteras att medan kvinnornas minskade totala arbetstid berodde på att de ägnade mindre tid åt obetalt hem- och omsorgsarbete förklarades männens minskade totalarbetstid av att de ägnade mindre tid åt betalt arbete.
Kvinnor ökade tiden för betalt arbete under vardagar med 38 minuter mellan 2000/01 och 2010/11.23 Under samma period minskade män tiden för betalt arbete med 18 minuter. Båda dessa förändringar var fortsättningar på den utveckling som började tio år tidigare. För kvinnornas del är förändringen mellan 2000/01 och 2010/11 statistiskt signifikant (medan förändringen för män är mer osäker). Vidare är förändringen för kvinnornas del förknippad med att en större andel kvinnor faktiskt utförde betalt arbete år 2010/11 jämfört med tidigare.24För män är den mer långsiktiga förändringen från början av 1990-talet statistiskt signifikant vilket indikerar konvergens mellan könen på lång sikt vad gäller betalt arbete.
Parallellt med att kvinnors tid för betalt arbete ökade, minskade deras tid för obetalt arbete med 22 minuter under vardagar och 18 minuter under helger. Män ökade sin tid för obetalt arbete mellan 2000/01 och 2010/11 med 12 minuter under vardagar och 15 minuter under helger. Dessa förändringar var statistiskt signifikanta. Utvecklingen som hade startat tio år tidigare fortsatte därmed som ett resultat av att de kvinnor som utförde hem- och omsorgsarbete ägnade mindre tid åt dessa aktiviteter men också av att de män som utförde obetalt arbete la något mer tid på detta. Resultatet är att det obetalda arbetet håller på att jämnas ut både på tio års och längre sikt.
Det är intressant att notera att både vad gäller det betalda och det obetalda arbetet är det kvinnorna som står för den största förändringen. Detta gäller både förändring mellan 2000/01 och 2010/11 och på längre sikt. Det är svårt att med säkerhet fastställa orsakssamband men det är högst troligt, och det finns indikationer på, att
23
Kvinnor ökade även tid för betalt arbete med 15 minuter under helger och veckoslut.
24
Denna typ av förändring som innebär att fler utövar en aktivitet kallas förändring på den extensiva marginalen och skiljer sig från förändring på den intensiva marginalen som innebär att de som ägnar sig åt en aktivitet, till exempel förvärvsarbete, gör mer av den, det vill säga arbetar fler timmar.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
201
ökat förvärvsarbete bland kvinnor har medfört att de lägger mindre tid på hemarbete. Men den totala förändringen i tid för obetalt arbete beror också på ny teknologi och tillgång till service, som har effektiviserat hemarbetet (Greenwood, Seshadri & Yorukoglu 2005). Förändringen beror sannolikt även på förändrade normer både vad gäller standard om hur hem och barn skall skötas och vad gäller kön, som medfört att kvinnor och män har en jämnare arbetsbörda år 2010/11 än tidigare. Det råder emellertid stora skillnader beroende på familjesituation och livscykel vad gäller fördelningen av det betalda och obetalda arbetet.
2.2.3 Tid för obetalt arbete efter livscykel
De allra flesta individer ägnar sig åt någon form av obetalt arbete varje dag. Trots att kvinnor i Sverige har ökat sitt arbetskraftsdeltagande och tvåförsörjarfamiljen har etablerats så utför de fortfarande, som tidigare har konstaterats, mer av det obetalda hemarbetet. Omvårdnad av små barn och omsorg om familjen i största allmänhet är fortfarande i allra högsta grad kvinnliga angelägenheter och de flesta kvinnor löser situationen genom att ta ut mycket föräldraledighet och arbeta deltid för att kunna kombinera arbete och familj när barnen är små. Kvinnor tar också ut mer tillfällig föräldrapenning och vårdar sjuka barn, även om fördelningen i detta avseende är mer jämställd. Omsorgsansvaret för andra personer än de egna barnen gör att en del kvinnor arbetar deltid även senare i livet. Det är därför relevant att studera hur tiden för obetalt arbete fördelar sig efter livscykel för kvinnor och män.
Det obetalda hem- och omsorgsarbetet omfattar en mängd olika aktiviteter (se Statistiska centralbyrån 2012: bilaga 1): hushållsarbete, underhållsarbete, omsorg om egna barn, omsorg om andra och inköp av varor och tjänster (samt resor förknippade med dessa aktiviteter). Hushållsarbete, inköp och resor förknippade med hemarbete upptar mycket tid för många. För individer med små barn upptar barnomsorg mycket tid, vilket döljs i genomsnittlig tidsanvändning.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
202
Tabell 2.5 Tid för obetalt arbete för personer 20–64 år efter livscykel 2010/11. Timmar och minuter per vecka. Jämförelse med 1990/91 och 2000/01
2010/2011 Diff 2000/2001 Diff 1990/1991
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Ensamstående 20–44 år utan barn 16:17 11:07
ja (-)
ja (-)
Sammanboende 20–44 år utan barn 18:56 18:58 ja (+) ja (-) Ensamstående 45–64 år utan barn 22:04 23:08 ja (-) Sammanboende 45–64 år utan barn 28:02 22:06 ja (-) Ensamstående småbarnsföräldrar 43:30 18:07 Sammanboende småbarnsföräldrar 39:55 32:20 ja (+) ja (-) ja (+) Ensamstående föräldrar med barn 7–17 år
27:06 22:40
Sammanboende föräldrar med barn 7–17 år
28:25 22:53
ja (-)
Totalt 26:52 21:14 ja (-) ja (+) ja (-)
Källa: SCB, Tidsanvändningsundersökningen.
Tabell 2.5 visar hur det obetalda arbetet under en genomsnittlig vecka fördelar sig efter livscykel för kvinnor och män i åldern 20– 64. Det framgår tydligt att det obetalda hem- och omsorgsarbetet är ojämnt fördelat mellan könen men att det också är ojämnt fördelat mellan de olika livscykelgrupperna. Det obetalda arbetet tar olika mycket tid i anspråk för kvinnor och män och för individer i olika livsfaser, framför all avseende familjebildning. Generellt sett kan man säga att yngre och barnlösa ägnar mindre tid åt hem- och omsorgsarbete än vad äldre och föräldrar med små barn gör. Detta gäller oavsett kön. Det medför att det är få redovisningsgrupper som faktiskt utför obetalt arbete i en omfattning som motsvarar genomsnittet (som redovisas längst ner i tabellen). Egentligen är det bara äldre utan barn och föräldrar med barn mellan 7 och 17 år som, oavsett kön, är i närheten av detta.25Småbarnsföräldrar – framför allt småbarnsmödrar – uppvisar störst skillnad gentemot övriga grupper vad gäller mängden utfört obetalt arbete.
25
Kvinnor i åldern 45–64 som är ensamstående utan barn utför dock betydligt mindre obetalt arbete än genomsnittet för kvinnor 20–64.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
203
År 2010/11 utförde kvinnor i genomsnitt nästan 27 timmar obetalt arbete per vecka vilket var drygt fem och en halv timme mer än vad männen gjorde. I jämförelse med uppgifter från tidigare tidsanvändningsundersökningar kan tendenser till utjämning mellan könen noteras. Utjämningen beror framför allt på att kvinnorna tenderar att minska tiden för obetalt arbete, men männen ökar också sin tid för obetalt arbete något. Mellan 2000/01 och 2010/11 minskade nästan alla redovisningsgrupper bland kvinnor (förutom ensamstående småbarnsmödrar) tiden för obetalt arbete, men förändringarna är inte statistiskt signifikanta. Det är de emellertid om vi jämför ytterligare tio år tillbaka i tiden. Från början av 1990talet minskade så gott som alla kvinnor, oavsett livscykelfas, tiden för obetalt hem- och omsorgsarbete på ett reellt sett.26Men även männen ändrade sig. Mellan 2000/01 och 2010/11 är den generella trenden bland män en ökning av tiden för obetalt arbete (i alla redovisningsgrupperna förutom de yngre ensamstående utan barn). Förändringarna är särskilt stora och statistiskt signifikanta bland sammanboende män i åldern 20–44, både bland de utan barn och bland de som har små barn. Det är dock bara de sammanboende småbarnsfäderna som uppvisar en reell förändring i meningen ökad tid för obetalt arbete sedan 1990/91.
26
Förändringen mellan 1990/91 och 2010/11 är dock inte statistisk signifikant för ensamstående kvinnor 20–44 år utan barn och ensamstående mödrar med barn i åldern 7–17 år.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
204
Tabell 2.6 Tid för omsorg om egna barn för personer 20–64 år efter familjecykel 2010/11. Timmar och minuter. Jämförelse med 1990/91 och 2000/01
2010/2011 Diff 2000/2001 Diff 1990/1991
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Ensamstående småbarnsföräldrar 19:12 .. ja (+) .. .. .. Sammanboende småbarnsföräldrar 16:22 11:08 ja (+) ja (-) ja (+) Ensamstående föräldrar med barn 7–17 år
04:04 ..
..
..
Sammanboende föräldrar med barn 7–17 år
03:41 02:38
ja (+)
Not: I omsorg om egna barn ingår tillsyn och hjälp till barn, hjälp med läxläsning, lek med barn, samtal med barn, högläsning för barn, föräldramöten mm, närvaro vid barns aktiviteter samt annan omsorg om barn. Källa: SCB, Tidsanvändningsundersökningen.
Tabell 2.5 visar alltså att det obetalda arbetet är ojämnt fördelat mellan kvinnor och män, men att det varierar efter livscykel i meningen ålder och familjebildningsfas. Att småbarnsföräldrar utför mer hem- och omsorgsarbete än andra grupper förklaras av att barn, framför allt små barn, kräver mycket tid och omsorg (se tabell 2.6). Men det hänger också ihop med föräldraledighet (jfr Försäkringskassan 2013). Som föräldraledig avstår man från betalt arbete för att i stället vårda barn i hemmet. Därmed följer också en viss ökning av andra slags hemarbete som till exempel hushållsarbete. Att småbarnsmödrar är den grupp som utför allra mest obetalt arbete hänger sannolikt ihop med att de utnyttjar mer av föräldraledigheten än fäderna (se ovan). Att sammanboende småbarnsföräldrar uppvisar förändring på såväl tio års som längre sikt är emellertid positivt ur jämställdhetssynpunkt och ger stöd åt hypotesen om konvergens mellan könen avseende tidsanvändning. Att förändringen är kraftig och kommer av att småbarnsmödrarna, å ena sidan, minskar tid för obetalt arbete medan småbarnsfäderna, å andra sidan, ökar tid för obetalt arbete ger ytterligare stöd åt denna hypotes. Potentiellt kan denna utveckling mot ett mer jämställt föräldraskap ha långsiktiga effekter, både för hur äldre sammanboende kvinnor och män använder sin tid och för den intergenerationella överföringen av könsnormer. Om sammanboende småbarnsföräldrar år 2010/11 är mer jämställda än småbarnsföräldrar var tio år tidigare (2000/01) är det
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
205
troligt att de som grupp också kommer att vara mer jämställda senare i livet då de är föräldrar med barn i åldern 7–17 och även då de blir äldre och barnen har lämnat hemmet. I tabell 2.5 uppvisar dessa grupper förhållandevis stora könsskillnader som skulle kunna vara kvarvarande effekter av en mer traditionell (det vill säga ojämställd) könsarbetsdelning tidigare i livet (jfr Kotsadam & Finseraas 2011). För den intergenerationella överföringen av könsnormer är det naturligtvis betydelsefullt att barn växer upp med föräldrar som har en jämn arbetsbörda, men det är också viktigt att föräldrarna – och kvinnor och män mer generellt i samhället – utför samma slags arbetsuppgifter.
Tabell 2.7 Tid för obetalt arbete för personer 20–64 år efter aktivitet 2010/11. Timmar och minuter. Jämförelse med 1990/91 och 2000/01
2010/2011 Diff 2000/2001 Diff 1990/1991
Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor Män
Hushållsarbete
12:20 7:14 ja (-) ja (+) ja (-) ja (+)
därav Matlagning
4:25 2:58 ja (-) ja (+) ja (-) ja (+)
Diskning, avdukning
1:50 1:04 ja (-)
ja (-)
Städning
3:46 2:08
ja (+) ja (-)
Tvätt, strykning
1:37 0:31 ja (-) ja (+) ja (-) ja (+)
Underhållsarbete
2:23 4:16 ja (-)
ja (-) ja (-)
Omsorg om egna barn
3:57 2:26 ja (+) ja (-) ja (+)
Omsorg om andra
0:52 0:53
ja (-) ja (-)
Inköp av varor och tjänster
3:11 2:26
Annat hemarbete
0:59 0:46 ja (+) ja (+)
Resor i samband med hemarbete 3:10 3:12
Totalt
26:52 21:14 ja (-) ja (+) ja (-)
Not: Observera att alla olika hushållsaktiviteter inte är listade. Källa: SCB, Tidsanvändningsundersökningen.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
206
Tabell 2.7 visar hur det obetalda arbetet under en genomsnittlig vecka fördelar sig efter aktivitet för kvinnor och män i åldern 20– 64 år. Kvinnor och män utför olika mycket obetalt arbete, men i praktiken utför de också olika slags arbetsuppgifter vilket medför att definitionen av obetalt hem- och omsorgsarbete skiljer sig åt mellan kvinnor och män.
Kvinnor utför i genomsnitt betydligt mer hushållsarbete än män. På en vecka utför kvinnor drygt fem timmar mer rutinartat hushållsarbete än män. Kvinnor gör i genomsnitt mest av de flesta hushållssysslor, men de största skillnaderna mellan könen avser tid för matlagning och städning då kvinnor lägger avsevärt mer tid på dessa aktiviteter än män (jfr Halleröd 2005; Tai & Treas 2013). Skillnaderna är betydligt mindre vad gäller diskning och dukning. Kvinnor ägnar sig också mer åt barnomsorg och lägger mer tid på inköp. Män utför mer underhållsarbete. Jämfört med 2000/01 (och även med 1990/91) har hushållsarbetet blivit jämnare fördelat mellan könen, som ett resultat av att kvinnor minskat sin tid för hushållsarbete. Framför allt är det matlagning och städning som tar mindre tid i anspråk. Detta indikerar antingen att matlagningstekniker har blivit effektivare, att färdigmat och inhyrd städhjälp har blivit vanligare eller att normerna för vad som är en vällagad måltid och ett rent och välstädat hem har förändrats. Medan mikrovågsugnar, mixrar, halvfabrikat och färdiga måltider definitivt har blivit mer vanligt förekommande varor i butiker och hem (HUI Research 2011) är det emellertid inte vanligt förekommande att använda sig av inhyrd städhjälp på regelbunden basis, ens efter det så kallade RUT-avdragets införande 2007 (Halldén & Stenberg 2014). Det är sannolikt flera faktorer som bidrar till förändringar i tidsåtgång för hemarbete och därmed är både utbud av varor och tjänster samt normer verksamma i förändringsprocessen. Faktum att förändringen vad gäller hemarbete äger rum generellt och inte alls genom att andelen utövare förändras indikerar dock att normer och förändrade uppfattningar om standard spelar stor roll för minskningen av tiden för hushållsarbete.
En annan normmässig förändring är den gällande ett mer jämställt och involverat föräldraskap. Den återspeglas bland fäder i tabell 2.6 då dessa, trendmässigt, ökar sin tid för omsorg om de egna barnen. Faktum att mödrarna minskar sin tid med barnen något indikerar att det kan vara fråga om att män i viss utsträckning
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
207
ersätter kvinnor då det gäller att utöva aktiviteter förknippade med föräldraskap. Ett mer involverat föräldraskap visar sig också mer i detalj i tidsanvändningsdata då föräldrar, oavsett kön, ägnar sig relativt mer åt att interagera med sina barn (leka, samtala) än att hjälpa och passa dem. Utvecklingen mot ett mer engagerat och involverat föräldraskap är dokumenterat internationellt (Lareau 2000; Ramey & Ramey 2010), men kan antas ha synnerligen goda förutsättningar i Sverige där en hög andel av alla små barn går i förskolan och föräldrarna därmed kan lägga en relativt stor del av sin tid för omsorg om de egna barnen på lekfulla och lärande aktiviteter.27
Det bör noteras att förutom skillnader vad gäller kvantitet finns det även kvalitativa skillnader mellan kvinnors och mäns tid för hemarbete. En sådan är att kvinnor utför betydligt mer av rutinartade aktiviteter än män. Dessa aktiviteter är i stort sett dagligt återkommande och spridda över dygnets timmar. En annan viktig aspekt i sammanhanget är en dagboksteknisk detalj som medför att förvärvsarbete bokförs som bruttotid, det vill säga att det räknas som att man arbetar även när man har lunchrast och kaffepaus. Hushållsarbete däremot är nettotid och att pausa eller dricka kaffe medan man städar och tvättar bokförs som separata aktivitetskategorier. Detta gör att tidsåtgång för hemarbete underskattas jämfört med förvärvsarbete och därmed underskattas kvinnors totala arbete konsekvent då kvinnor utför mer hemarbete. Kvinnors tid är dessutom mer fragmenterad än mäns, de gör ofta flera saker samtidigt – ofta i närvaro av barn – och såväl arbete som fritid avbryts ofta av hushållsarbete. Mäns tidsanvändning präglas av en tydligare skillnad mellan arbete och fritid. Detta är problematiskt för enskilda individer – ofta en källa till stress – och en viktig aspekt av jämställdheten i kvinnors och mäns välbefinnande, särskilt när de är småbarnsföräldrar. Om vi tänker på att barn fostras och lär genom att se hur föräldrarna gör, blir det tydligt att det är viktigt att få till stånd en jämnare fördelning av hemarbetet mellan kvinnor och män
27 Enligt Skolverket (skolverket.se) väljer allt fler föräldrar förskola för sina barn. År 2012
gick 84 procent av alla 1–5-åringar i förskola vilket kan jämföras med 75 procent tio år tidigare. Bland förklaringar till uppgången i andelen barn i förskola finns den allmänna förskolan för 3–5-åringar, kommunernas skyldighet att erbjuda förskoleplats för barn till arbetslösa eller föräldralediga, men också att intresset för förskolan och dess pedagogiska innehåll har ökat. Den övervägande majoriteten av barnen i förskola går i kommunal regi.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
208
om man vill bryta gamla könsmönster i stället för att permanenta skillnader.
2.2.4 Sysselsatta som arbetar deltid som orsak som vård av barn/vuxen/anhörig/släkting
Kvinnors arbetskraftsdeltagande är högt i Sverige, framför allt för kvinnor med små barn. År 2013 var 83 procent av alla kvinnor i åldrarna 20–64 i arbetskraften. Könsskillnaderna vad gäller arbetskraftsdeltagande är små. Kvinnors arbetskraftsdeltagande i form av det relativa arbetskraftstalet (som beräknas som arbetskraften, vilken omfattar såväl sysselsatta som arbetslösa, delat med befolkningen) var år 2013 93 procent av männens.28 Detta indikerar att såväl kvinnor som män bidrar till sin egen och sina familjers försörjning. Men det höga relativa arbetskraftstalet döljer en traditionell könsarbetsdelning och ojämn tidsanvändning i många familjer som innebär att många kvinnor arbetar deltid och är borta från jobbet av olika anledningar, inte minst på grund av vård och omsorg av barn och andra anhöriga.
28
Männens arbetskraftstal var alltså 89 procent år 2013.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
209
Figur 2.3 Kvinnor i åldern 20–64 år efter arbetskraftstillhörighet och vanligen arbetad tid 1970–2013. Procentuell fördelning
Definition: Relativa arbetskraftstalet anger andel (%) i arbetskraften av den aktuella befolkningen. Not: Sedan år 2005 räknas personer som är folkbokförda i Sverige och jobbar utomlands som sysselsatta i Arbetskraftsundersökningen. Tidigare räknades dessa till de som inte är i arbetskraften. Från samma år räknas personer som är heltidsstuderande och som sökt arbete och kunnat ta det som arbetslösa. Förändringarna som skedde innebar att det uppstod ett tidsseriebrott. Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.
Kvinnors arbetsmarknadsdeltagande har alltid skilt sig från männens. Både kvinnor och män har alltid arbetat och bidragit till produktionen men kvinnors förvärvsarbete har begränsats av ett stort reproduktivt ansvar och i viss mån har administrativa överväganden medfört att omfattningen av deras förvärvsarbete har underrapporterats (se Stanfors 2007: kapitel 3). Andelen män på arbetsmarknaden har varit konstant hög och den överväldigande majoriteten män har arbetat heltid. Figur 2.3 illustrerar hur kvinnors arbetskraftsdeltagande utvecklades mellan 1970 och 2013. Andelen kvinnor på arbetsmarknaden ökade starkt (från 59 till 84 procent) mellan 1970 och 1990. I samband med krisåren under 1990-talet vändes dock den uppåtgående trenden och 1998 hade kvinnors arbetskraftsdeltagande sjunkit till 74 procent. Under 1990-talet sjönk även mäns arbetskraftsdeltagande. Om det inte vore för sysselsättningskrisen på 1990-talet, som drabbade kvinnor hårt, hade relationen mellan kvinnors och mäns relativa arbetskraftstal visat en
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0
Heltid 35- tim
Lång deltid 20-34 t
Kort deltid 1-19 t
Arbetslösa
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
210
stadig uppgång. I stället innebar 1990-talet en tillbakagång i en ökning från 68 procent år 1970 till 95 procent år 1990. Därefter sjönk kvinnors arbetskraftsdeltagande i relation till mäns något fram till 1998 men återhämtade sig därefter. Under 1970- och 1980talen ökade andelen med lång deltid, men i slutet av 1980-talet ökade även andelen kvinnor som arbetade heltid. I samband med 1990talets ekonomiska kris ökade arbetslösheten samtidigt som andelen som arbetade heltid eller lång deltid minskade. I samband med återhämtningen efter krisen ökade återigen andelen kvinnor som arbetar heltid.
De som ingår i arbetskraften kan delas in i sysselsatta och arbetslösa. I Sverige, till skillnad från andra länder, har kvinnors arbetslöshet länge varit lägre än mäns (OECD 2001, 2011). Arbetslöshet är oftast ofrivillig och något som drabbar individer. Deltidsarbete kan, å andra sidan, både vara ett frivilligt val och ofrivilligt i det att man hellre hade arbetat fler timmar om man erbjudits möjligheten. Ungefär 30 procent av alla deltidsarbetande saknar lämpligt heltidsarbete eller söker heltid. Deltid i meningen ofrivillig deltidsarbetslöshet är emellertid särskilt vanligt bland kvinnor, framför allt bland de som arbetar inom omsorgsverksamhet och detaljhandel (Nyberg 2003). Av tabellerna 2.2 och 2.3 framgår dock att deltidsarbete är en strategi för många kvinnor att hantera konflikten mellan arbete och familj och att det framför allt är ett sätt för kvinnor att få balans i vardagen med alla dess åtaganden.
År 2013 arbetade 30 procent av de sysselsatta kvinnorna deltid. Andelen har minskat från 40 procent år 2000 och följer en nedåtgående trend sedan slutet av 1980-talet. Trenden mot mer heltid och mindre deltid omfattar kvinnor i alla åldersgrupper utom 20–24 år. Bland männen har andelen som arbetar deltid däremot ökat över tid, om än på låg nivå, från 6 till 11 procent mellan 1987 och 2013. Bland männen ökade andelen deltidsarbetande i alla åldrar utom bland de äldsta (55–64 år) som alltid har varit mest benägna att arbeta deltid. Ökningen var som störst bland män i åldern 20–24. I hög utsträckning utgörs de deltidsarbetande i denna åldersgrupp av unga som kombinerar arbete med exempelvis studier. Följaktligen finns det en könsskillnad att notera: medan de flesta kvinnor som arbetar deltid står mitt i livet och har barn är många av de män som arbetar deltid antingen unga eller äldre. För dem är deltidsarbete en strategi för att ta sig in på eller för att trappa ner inför pensionen.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
211
Kvinnor och män arbetar deltid på grund av olika anledningar och i olika livscykelfaser. Bland deltidsarbetande kvinnor i åldern 20–64 anger 19 procent vård av barn som anledning. Motsvarande andel bland deltidsarbetande män är knappt 8 procent. Vård av barn är den vanligaste formen av omsorgsansvar som får personer att gå ner i arbetstid. Totalt sett arbetar knappt 22 procent av alla deltidsarbetande kvinnor deltid på grund av omsorgsansvar för barn och/eller vuxen anhörig/släkting. Motsvarande andel bland deltidsarbetande män är drygt 8 procent. Det är uppenbart att kvinnor och män gör olika val vad gäller betalt arbete och omsorgsarbete vilket påverkar könsfördelningarna i tabellerna 2.2 och 2.3. Så var det även för tio år sedan då endast marginella förändringar över tid har ägt rum i detta avseende.
Att många kvinnor arbetar deltid påverkar deras inkomster och hur de bidrar till familjens försörjning men påverkar också hur de bidrar till antalet arbetade timmar på arbetsmarknaden. Om vi tittar på det senare i stället för arbetskraftsdeltagande får vi en annorlunda bild av kvinnors förvärvsarbete och hur det utvecklats över tid. Medan antalet kvinnor på arbetsmarknaden ökade med 65 procent under perioden 1963–2005, ökade antalet arbetade timmar för kvinnor endast med 29 procent. Man kan alltså säga att samtidigt som fler kvinnor arbetade sjönk den faktiska medelarbetstiden bland kvinnor. Medelarbetstiden påverkades under denna period av att deltidsarbete fick ett stort genomslag och att tillfällig frånvaro från jobbet (på grund av sjukdom, semester, studier eller vård av barn) ökade. Den lagstadgade veckoarbetstiden sänktes från 45 till 40 timmar år 1970 men detta påverkade män och kvinnor mer likformigt.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
212
Tabell 2.8 Relativa arbetskraftstal, andel kvinnor på jobbet samt genomsnittlig arbetstid per vecka för kvinnor 1963–2005
Alla kvinnor Kvinnor med barn (0–6 år)
Arbetskraftstal På jobbet Arbetade
timmar
Arbetskraftstal På jobbet Arbetade
timmar
1963 49,4 43,1 35,6
38,0
31,7 28,2
1968 50,5 44,0 33,2
42,1
33,1 27,0
1973 55,2 45,5 31,6
53,5
39,5 27,1
1978 62,2 49,6 30,8
68,5
48,5 27,0
1983 66,9 52,2 31,2
81,8
53,8 27,8
1988 81,5 63,0 32,2
85,4
54,7 28,5
1993 77,2 57,9 32,5
74,8
49,8 29,4
1998 73,9 56,6 33,1
78,0
51,8 30,7
2005 76,1 58,0 29,9
81,4
49,9 27,0
Källa: SCB, Arbetskraftsundersökningen.
Sysselsatta personer kan vara tillfälligt frånvarande från arbetet av olika orsaker. De vanligaste orsakerna är semester, sjukdom och vård av barn. Det råder tydliga könsskillnader i dessa avseenden. Enligt Arbetskraftsundersökningen var endast 9 procent av de sysselsatta kvinnorna frånvarande från jobbet år 1963. För resterande 91 procent var den genomsnittliga arbetstiden 35,6 timmar per vecka. År 1978 hade frånvarotalet fördubblats och den genomsnittliga arbetstiden, som framgår av tabell 2.8, minskat till 30,8 timmar per vecka. Mellan 1963 och 1978 reducerades medelantalet arbetade timmar för kvinnor med 23 procent. Trenden vände under 1980-talet och den genomsnittliga arbetstiden ökade; 1997 noterades återigen 35,6 timmar per vecka. Frånvaro från jobbet var alltså ovanlig under 1960-talet, men blev allt vanligare under 1970-talet då möjligheterna att vara borta från jobbet ökade. Frånvarotalet minskade dock under andra halvan av 1980-talet. Man kan alltså säga att det under 1970-talet uppstod ett nytt mönster för kvinnors sysselsättning vilket var kopplat till att det blev allt vanligare för kvinnor med barn att arbeta. Detta syns inte i figur 2.3 men väl i tabell 2.8.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
213
Tabell 2.9 Sysselsatta i åldern 20–64 år efter antal barn, yngsta barnets ålder och tid i obetalt arbete under ett genomsnittligt dygn 2010/11. Timmar och minuter
Kvinnor
Män
1 barn
0–3 år
5:39
4:35
4–10 år
4:08
3:03
11–16 år
3:43
3:00
2 eller fler barn
0–3 år
6:25
4:41
4–10 år
4:45
4:00
11–16 år
3:36
3:37
Källa: SCB, Tidsanvändningsundersökningen.
Mellan 1963 och 1990 ökade arbetskraftsdeltagandet för kvinnor med små barn från ungefär 40 procent till drygt 80 procent. Sverige blev ett land som rönte stor uppmärksamhet internationellt på grund av detta för här kombinerades dessutom högt arbetskraftsdeltagande för kvinnor med höga födelsetal. I hög grad möjliggjorde den svenska välfärdsstaten för mammor med små barn att ge ett stort bidrag till den samlade arbetskraften. Det bör dock noteras att det mönster som så tydligt framträder för kvinnor inte alls existerar för män och skillnaderna mellan kvinnors och mäns beteende i fråga om kombinationen av arbete och familj ökade under 1970- och 1980talen. Även i dag påverkar hemmavarande barn den faktiska medelarbetstiden per vecka, framför allt för kvinnor oavsett om de är gifta/sambo eller ensamstående. Enligt Arbetskraftsundersökningen uppvisar sammanboende kvinnor med barn under sju år störst skillnad mellan hur mycket de förväntas jobba och faktiskt jobbar. Och i princip kan man säga att ju yngre det yngsta barnet i familjen är, desto kortare arbetstid har föräldrarna och framför allt är det mödrarna som arbetar mindre. Detta avspeglas i deras tid i obetalt arbete (se tabell 2.9); ju yngre det yngsta barnet i familjen är, desto mer tid ägnar föräldrarna åt obetalt arbete och framför allt är det mödrarna som utför mer hem- och omsorgsarbete.
Det är uppenbart att det betalda och obetalda arbetets fördelning mellan könen är nära förbundna. Vi kan se könsfördelningen mot bakgrund av den svenska jämställdhetspolitiken som har utfor-
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
214
mats för att göra det möjligt för människor att förena arbete och familj. Såväl arbetsrättslig lagstiftning som socialförsäkringarna har sedan 1960-talets slut reformerats i enlighet med denna målsättning och skapat möjligheter att reducera arbetstiden under perioder då familjeansvaret pockar på. Exempel på detta är föräldraförsäkringen samt rätten att arbeta deltid under perioden då man har småbarn och skolbarn. Men statistiken visar att det är framför allt kvinnor som har utnyttjat möjligheterna att kombinera arbete och familj. För många kvinnor har deltidsarbete blivit ett sätt att axla både försörjning och hem- och omsorgsansvar och få balans i vardagens alla åtaganden.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
215
3. Kön, föräldraskap och fördelningen av det betalda och obetalda arbetet mellan kvinnor och män
Föräldraskap anses ofta vara en viktig orsak till skillnader mellan mäns och kvinnors tidsallokering, inte minst för uppdelningen mellan förvärvsarbete och hushållsarbete. En populär uppfattning är att män och kvinnor är lika vad gäller tidsanvändning tills de får barn; då uppstår skillnader. Att föräldraskap leder till en traditionell könsarbetsdelning är problematiskt då en ojämlik fördelning av betalt och obetalt arbete mellan kvinnor och män leder till ojämlika inkomster och maktrelationer mellan könen. Det är således viktigt att förstå i vilken utsträckning och varför dessa mönster existerar om vi vill uppnå mer jämställdhet i samhället.
3.1 Teoretiska perspektiv
Det är väl dokumenterat att såväl kvinnor som män anpassar sin tidsanvändning när de får barn. Förekomsten av småbarn i hushållet ökar mängden tid för barnomsorg och hushållsarbete, vilket påverkar möjligheterna att förvärvsarbeta och minskar möjligheterna till fritid för föräldrar i förhållande till dem som inte har barn. Många män och kvinnor anpassar sig till en traditionell arbetsfördelning när de blir föräldrar (Bianchi, Robinson & Milkie 2006). Det finns dock indikationer på att det finns förutsättningar för ett mer jämställt föräldraskap. Vi har tidigare sett att skillnaderna mellan småbarnsmödrar och -fäder vad gäller tid för barnomsorg och hushållsarbete har minskat under de senaste decennierna, men genom olika mekanismer. Generellt sett har pappor varit mer benägna att öka tiden med sina barn än tid för hushållsarbete (Hook & Wolfe 2012). Mammor har minskat sitt obetalda arbete men ägnar fortfarande mer tid åt hushållsarbete och barnomsorg än pappor, men könsskillnadernas omfattning varierar mellan länder (Gershuny & Sullivan 2003; Neilson & Stanfors 2014).
Forskning under flera decennier har fört fram olika förklaringar till varför kvinnor och män använder sin tid på olika sätt och har även fört fram teoretiska perspektiv som hjälper oss att förstå varför sammanboende kvinnor och män fördelar betalt och obetalt arbete så som de gör. Bland viktiga faktorer som har samband med fördel-
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
216
ningen av betalt och obetalt arbete med avseende på kön finner vi inkomst (både absolut och relativ), utbildning samt attityder till jämställdhet. Det är kvinnans oberoende relativt mannen som är avgörande för arbetsdelningen och detta oberoende bestäms i hög grad av hennes inkomstpotential och utbildning (se bland annat Cunningham 2007; Greenstein 2000; Fuwa 2004; Parkman 2004; Shelton & John 1996). Generellt sett minskar kvinnors tid för hem- och omsorgsarbete då deras oberoende gentemot män ökar, både på individnivå och nationell nivå.
Att leva tillsammans med en eller flera personer leder till samordningsvinster och att man kan utnyttja så kallade komparativa fördelar. Detta innebär att man inom hushållet delar upp arbetsuppgifter efter vem som är bäst eller mest effektiv på att utföra dem. Kvinnors och mäns tidsanvändningsmönster visar tydligt en uppdelning av olika mycket betalt och obetalt arbete mellan könen samt att kvinnor och män utför olika slags aktiviteter inom ramen för det obetalda arbetet (se tabell 2.1 och 2.6). Men det finns inget entydigt mönster (se tabell 2.5) som tyder på samordningsvinster inom svenska hushåll 2010/11. Medan skillnaderna vad gäller obetalt arbete är större bland sammanboende kvinnor och män i åldern 45– 64 än bland ensamstående i samma ålder, är detta inte fallet i yngre åldrar. Det har dock funnits ett mer entydigt mönster som indikerar samordning inom hushåll i tidigare tidsanvändningsundersökningar, men det verkar ha försvunnit genom så kallade åldersgruppseffekter som innebär att de yngre år 2010/11 har andra normer och beteenden än tidigare och framför än de äldre. Detta bådar för fortsatt förändring framöver i linje med hypotesen om konvergens mellan könen.
Att män och kvinnor är jämställda tills de får barn är en vanlig uppfattning som bygger på att båda grupperna har höga arbetskraftstal, spenderar ungefär lika lång tid i utbildning och har ungefär lika mycket fritid när de är unga. Att föräldrar anpassar sig till en traditionell arbetsdelning är ett fenomen som kan förklaras av flera tankegångar, inklusive neoklassisk ekonomisk teori, där specialisering är ett rationellt resultat som kommer av att kvinnor och män väljer den hushållsarbetsdelning som genom samordning mest effektivt utnyttjar deras humankapital och intjänandeförmåga på arbetsmarknaden (Becker 1981). Enligt denna teori kan hushållet liknas vid en liten fabrik som försöker maximera produktionen
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
217
givet tid och andra resurser genom att specialisera i enlighet med komparativa fördelar. Enligt Becker är detta inte förknippat med några konflikter utan modellen antar att altruism genomsyrar hushållet och att båda makarna specialiserar sig inom det fält där de kommer att bidra som mest till familjen. Även om alla individer i utgångsläget skulle vara identiska antas biologiska faktorer och sociala konstruktioner leda till att kvinnor utför mer hemarbete och barnomsorg medan män utför mer betalt arbete och dessa skillnader är som mest lönsamma för familjen när barnen är små. Därför anpassar sig många kvinnor och män till en traditionell (specialiserad) arbetsdelning när barnen är små. Det är möjligt att vissa kvinnor och män egentligen skulle önska en jämnare arbetsfördelning men tycker att det är för kostsamt i ekonomiska termer.
Så kallade förhandlingsmodeller formulerades som en reaktion på den till synes könsneutrala specialiseringsmodellen som inte tillåter motstridiga intressen och olika nyttofunktioner bland makar. I förhandlingsmodellerna antas fördelningen av resurser, inklusive tid för olika aktiviteter, bestämmas av parternas förhandlingsstyrka (Manser & Brown 1980), som i sin tur antas bero på vad de har att erbjuda varandra i utbyte och vilken levnadsstandard de kan förvänta sig utanför partnerskapet (Lundberg & Pollak 1996). Resultatet av förhandlingar inom hushållet påverkas av parternas relativa intjänandeförmåga. Kvinnors och mäns relativa styrka i dessa förhandlingar påverkas av att män som regel tjänar mer än kvinnor och att det hem- och omsorgsarbete som kvinnor har att erbjuda i utbyte har ett begränsat bytesvärde jämfört med vad marknadsarbete har (Brines 1994). Då män tjänar mer än kvinnor förutsäger både specialiserings- och förhandlingsteorier att män kommer att utföra mer betalt arbete och mindre hushållsarbete än kvinnor och tvärtom. Förändring vad gäller könsarbetsdelning antas komma från högutbildade kvinnor med yrkeskarriärer eftersom deras oberoende och ställning ger dem en bättre förhandlingsposition vilket bör leda till en mer jämställd fördelning av betalt och obetalt arbete även bland dem med små barn.
Tidsallokering kan också bestämmas av kön och komma av att både kvinnor och män är benägna att ”göra kön” (West & Zimmerman 1987). Genom att ha en karriär och utföra typiska manliga aktiviteter, manifesterar en man manlighet, medan en kvinna bekräftar sin kvinnlighet genom att utföra hushållsarbete och ta
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
218
god hand om hemmet och barnen. En mer traditionell arbetsfördelning bland föräldrar i förhållande till individer utan barn kan därför vara ett resultat av deras känslighet för normer om vad som utgör ett gott föräldraskap (Sanchez & Thomson 1997; Singley & Hynes 2005).
3.2 Leder föräldraskap till en mer traditionell arbetsdelning?
De flesta studier som undersökt frågeställningen om föräldraskap leder till en mer traditionell arbetsdelning mellan kvinnor och män har funnit att förekomsten av småbarn i hushållet medför en mer traditionell arbetsdelning i det att kvinnor utför mer obetalt arbete och män utför mer betalt arbete (Craig 2005 om Australien; Hallberg & Klevmarken 2003 på svenska data Bianchi 2000; Sayer 2005 om USA). För att få svar på frågan räcker det inte med att titta på tabeller (som ovan) som visar genomsnittlig tidsanvändning på gruppnivå för kvinnor och män med och utan barn. I stället måste man kontrollera för olika faktorer som samvarierar med föräldraskap och påverkar tidsanvändning, såsom ålder och utbildning, och man måste renodla effekten av föräldraskap så att föräldrar, framför allt de som har småbarn i hushållet, jämförs med individer med liknande karakteristika som inte är föräldrar. På så sätt kan vi besvara frågorna: hur påverkar förekomsten av barn i hushållet kvinnors och mäns marknadsarbete, hem- och omsorgsarbete? Påverkas kvinnor mer än män av att vara föräldrar (särskilt småbarnsföräldrar)?
I en studie om svenska förhållanden, baserad på data från de svenska tidsanvändningsundersökningarna, visade Dribe och Stanfors (2009) på betydelsefull förändring under 1990-talet. År 1990/91 stärkte föräldraskap tydligt en traditionell könsarbetsdelning i hemmet i vilket män jobbade mer och gjorde mindre hushållsarbete och män med småbarn betedde sig likadant som jämförbara män utan barn medan kvinnor med småbarn jobbade mindre och gjorde mer hushållsarbetet än kvinnor utan barn. Situationen förändrades dock under 1990-talet vilket medförde att föräldraskap påverkade både män och kvinnor på ett mer likartat sätt år 2000/01. Då jobbade män med småbarn mindre och gjorde mer hushållsarbetet än jäm-
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
219
förbara män utan barn. Kvinnor påverkades dock fortfarande mer än män. Resultaten från denna studie reproduceras delvis i tabell 2.10 som även uppdaterats med jämförbara skattningar för 2010/11.
Tabell 2.10 Effekter av kön och föräldraskap på tid i betalt och obetalt hem-
och omsorgsarbete, 1990/91–2010/11
1990/91
Yngsta barnets ålder (inga barn under 18 = ref) Förvärvsarbete Hushållsarbete Barnomsorg 0–4 år 1,6 -1,8 221,4*** 5–12 år 0,5 -11,5 149,8*** 13–17 år -3,0 -19,6* 73,4*** Interaktion: kön x yngsta barnets ålder Kvinna x 0–4 år -89,1*** 27,9*** 60,1*** Kvinna x 5–12 år -30,2 29,7** 32,7** Kvinna x 13–17 år -9,2 27,7** 28,1
2000/01
0–4 år
-83,0* 49,1** 201,9***
5–12 år
-57,8 30,3** 148,7***
13–17 år
-46,6
20,6 99,2***
Interaktion: kön x yngsta barnets ålder Kvinna x 0–4 år
-69,0***
-2,5 15,8
Kvinna x 5–12 år
-20,9
5,8 -2,4
Kvinna x 13–17 år
2,3
11,2 -1,1
2010/11
0–3 år
-42,3 57,8*** 199,9***
4–12 år
7,0 55,1*** 138,1***
13–17 år
40,1 42,8*** 66,9***
Interaktion: kön x yngsta barnets ålder Kvinna x 0–3 år
-20,0
-2,2 43,9*
Kvinna x 4–12 år
-54,5*
8,0 18,9
Kvinna x 13–17 år
40,5
11,0 8,1
Not: Resultat från multivariata regressioner (OLS) som kontrollerar för kön, ålder, (ålder2), civilstånd, högsta utbildningsnivå, förvärvsarbetsstatus, partners sysselsättning och hushållets inkomst. Signifikansnivåer: * resultaten signifikanta på 90-procentsnivå, ** 95-procentsnivå, *** 99-procentsnivå. Källa: SCB, Tidsanvändningsundersökningen.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
220
Tabell 2.10 skall utläsas dels i form av baseffekter för fäder jämfört med män med liknande karakteristika vad gäller ålder utbildning, etcetera fast utan barn, dels i form av ytterligare tilläggseffekter för kvinnor29. Följaktligen var det inga statistiskt signifikanta skillnader mellan fäder och jämförbara män utan barn i hushållet år 1990/91 vad gäller förvärvsarbete och hushållsarbete – bara vad gäller barnomsorg vilket är tämligen självklart. Fäder, framför allt småbarnsfäder, lägger mer tid på barnomsorg än män utan barn. För mödrar innebar förekomsten av småbarn i hushållet en negativ effekt på tid för förvärvsarbete, det vill säga de förvärvsarbetar kortare tid. De utförde också signifikant mer hushållsarbete och barnomsorg än jämförbara kvinnor utan barn. År 2000/01 erfor även småbarnsfäder en negativ effekt på tid för förvärvsarbete. De utförde också signifikant mer hushållsarbete och barnomsorg än jämförbara män utan barn. Småbarnsmödrar påverkades fortfarande mer av föräldraskap med avseende på tid för förvärvsarbete än män, men i övrigt var effekten av föräldraskap för kvinnor och män likartad i jämförelse med likar utan barn. Detta resultat är viktigt; det får 1990talet att framstå som ett föränderligt decennium men pekar också framåt mot eventuell ytterligare förändring.
Den tredje delen av tabell 2.10 bekräftar att förändring fortsatte in på 2000-talet. Småbarnsföräldrar, kvinnor såväl som män, upplevde 2010/11 inte längre någon reell negativ effekt på tid för förvärvsarbete, men fortsatte att utföra signifikant mer hushållsarbete och barnomsorg än jämförbara kvinnor och män utan barn. Småbarnsmödrar påverkades fortfarande mer av föräldraskap i det att de ägnade något mer tid för barnomsorg vilket är i linje med tendensen mot ett mer intensivt föräldraskap. Dessa tendenser får också stöd av preliminära analyser av hur svenska familjer tillbringar tid tillsammans; föräldrar spenderar mycket tid med sina barn och fäder spenderar allt mer tid med sina barn30, men såväl kvinnor som
29
När man gör en regressionsanalys undersöker man effekten av en variabel på en annan variabel. Ibland finns det dock anledning att misstänka att en variabels effekt varierar mellan olika grupper, exempelvis mellan kvinnor och män. Att vara kvinna och ha små barn påverkar eventuellt tidsallokering mer än att vara man med små barn. Vi säger då att det handlar om en interaktionseffekt eller tilläggseffekt. Sådana koefficienter kan inte tolkas som vanligt utan är beroende av värdet på den andra oberoende variabeln som ingår i interaktionen (det vill säga baseffekten).
30
Tid med barn omfattar mer än tid för barnomsorg då man även mäter tid för andra aktiviteter då barnet är närvarande (till exempel transport eller praktiska göromål). Fäders tid med barn ökar mellan 1990 och 2010 samtidigt som mödrars tid med barn minskar lite, fast
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
221
män spenderar också mer tid som familj (det vill säga alla familjemedlemmar tillsammans) än för tio respektive tjugo år sedan (Neilson & Stanfors 2015).31
medan förändringen för fäder är statistiskt signifikant är den för mödrar inte det. Kvinnor tillbringar emellertid fortfarande (år 2010/11) signifikant mer tid – totalt sett - med sina barn än män både på vardagar (59 minuter) och helgdagar (22 minuter).
31
Förändringen mellan 1990 och 2010 är statistisk signifikant för både kvinnor och män. Den gäller för både vardagar och (framför allt) helger. Förändringen är oberoende av hur mycket individen arbetar och beror alltså inte på hur mycket tid som är tillgänglig. Förändringen verkar ha skett på bekostnad av den tid som par spenderar tillsammans (det vill säga tid med enbart partnern) och så kallad egen tid, framför allt för kvinnor.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
222
4. Sammanfattning
Denna rapport började med att konstatera att några utvalda indikatorer vad gäller det obetalda hem- och omsorgsarbetets fördelning mellan kvinnor och män i Sverige i dag ger en bild av en ojämställd arbetsdelning mellan könen. Exempelvis tar kvinnor tar ut mer föräldraledighet än män. De tar också ut mer ledighet för tillfällig vård av barn. Kvinnor utför generellt sett mer obetalt arbete men har i genomsnitt lika långa arbetsdagar som män. Kvinnor som grupp utför mer hem- och omsorgsarbete än män och jobbar oftare deltid på grund av omsorgsansvar. Den ojämställda fördelningen av det obetalda hem- och omsorgsarbetet leder till att kvinnor får sämre löneutveckling, lägre inkomster och i förlängningen även lägre pensioner än män (Försäkringskassan 2013). Men en ojämn fördelning av det obetalda arbetet påverkar också kvinnors välbefinnande mer negativt än män då de upplever mer stress, sömnsvårigheter och faktiska sjukskrivningar (Försäkringskassan 2005). Det jämställdhetspolitiska målet att få till stånd en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män är därför angeläget.
Under det senaste decenniet har emellertid fördelningen av det obetalda arbetet mellan kvinnor och män förändrats. Könsgapen har minskat i meningen att uttaget av föräldrapenning förändrades så att skillnaden mellan kvinnor och män minskade från 70 till 50 procentenheter mellan 2000 och 2013, framför allt genom att fler fäder tar ut föräldrapenning och att de som tar ut föräldrapenning också tar ut fler dagar. Kvinnor utförde mindre hemarbete 2010/11 (23 minuter mindre än år 2000/01) samtidigt som män gjorde något (10 minuter) mer. Båda förändringarna skedde på den intensiva marginalen, det vill säga bland utövare, och innebar att gapet mellan könen vad gäller genomsnittlig tid för hemarbete (brett definierat) minskade från 32 till 21 procentenheter 2000/01–2010/11. Det finns dock en tydlig uppdelning mellan kvinnliga och manliga sysslor inom ramen för hemarbetet och den verkar vara mer svårföränderlig. Vad gäller hemarbetet var det framför allt kvinnorna som ändrade sitt beteende mer än män. Kvinnors större omsorgsansvar medför fortfarande att de arbetar deltid i betydligt större utsträckning än män. Samtidigt med dessa förändringar stärktes kvinnors arbetsmarknadsanknytning under de senaste tio åren. Faktum att kvinnor också ägnar mer
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
223
faktisk tid åt förvärvsarbete (30 minuter mer än år 2000/01) samtidigt som män förvärvsarbetar mindre innebär att tid på marknaden och i hemmet i viss mån har kvittats mellan könen under det senaste decenniet.
I mångt och mycket är Sverige ett föregångsland ur jämställdhetssynpunkt. Sverige är arketypen för den nordiska välfärdsmodell som så många länder avundas med universella och generösa välfärdssystem som betonar betydelsen av arbetsmarknadsanknytning för trygghet och med ersättningar som bygger på inkomstbortfallsprincipen. Den generösa och flexibla föräldraförsäkringen tillsammans med subventionerad barnomsorg och könsneutral beskattning anges som viktiga förklaringar till varför svenska kvinnor, oavsett ålder och livscykelfas, har så stark arbetsmarknadsanknytning jämfört med kvinnor i andra länder (Stanfors 2007). Det är därför intressant, men kanske föga förvånande, att notera indikationer på konvergens mellan könen i flera avseende vad gäller det obetalda arbetets fördelning. Det är dock mer intressant att notera konvergens mellan könen avseende föräldraskapets effekter på arbetsdelning och i förlängningen det obetalda hem- och omsorgsarbetets fördelning mellan småbarnsföräldrar. I Sverige leder inte föräldraskap längre till en mer traditionell arbetsdelning. Det innebär emellertid inte att kvinnor och män delar ansvar för hem- och omsorgsarbete lika, men det innebär att skillnaderna mellan könen inte förstärks i samband med småbarn. I detta avseende är Sverige och de övriga nordiska länderna unika (Neilson & Stanfors 2013, 2014).
I mångt och mycket startade förändringen vad gäller det obetalda arbetets fördelning i Sverige kring 1990. Förändringen fram till 1990 avsåg framför allt kvinnors ökade arbetskraftsdeltagande och kan sammanfattas som stor i kvantitativa mått, men mer begränsad i kvalitativa mått mätt, något som indikeras av en hög grad av segregering på arbetsmarknaden och att kvinnors ökade arbetskraftsdeltagande inte motsvarades av ökade antal arbetade timmar då deltid och olika former av frånvaro var vanligt förekommande bland kvinnor. Inte heller motsvarades kvinnors ökade arbetskraftsdeltagande av mäns inträde i hemarbete. I detta avseende framstår 1990-talet som ett föränderligt decennium. Under 1990-talet överskuggades utvecklingen avseende jämställdhet på arbetsmarknaden av den djupa ekonomiska kris som rådde. I vissa fall gick jämställdheten temporärt tillbaka. Men under 1990-talet kunde man
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
224
skönja mer kvalitativa aspekter av förändring. Ett exempel på detta är att alltfler kvinnor väljer att orientera sig mot traditionellt mansdominerade utbildningar och yrken med hög lön och status som läkare, jurist men också ingenjör (Stanfors 2007). Ett annat exempel är att fäder tillskrevs en mer aktiv föräldraroll när en liten del av föräldraförsäkringen individualiserades 1995 och 2002 och alltfler unga män valde att svara på detta när de blev fäder. Det gjorde också avtryck i form av ett mer engagerat föräldraskap vilket påverkade småbarnsfädernas tidsanvändning. Det visar att fortsatt förändring är möjlig men att det kan krävas mer tvingande reformer om man vill påskynda en annars ganska långsam process.
Den här rapporten har visat att i Sverige i dag verkar föräldraledighet och ojämnt föräldrapenningsuttag vara mer problematiskt att förändra än tidsanvändningsmönster utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Tid är i viss mån pengar. Därför är det mer attraktivt att föra tid från obetalt arbete till betalt arbete än tvärtom. Medan hemarbetet är mer eller mindre konstant över tiden är omsorgsansvaret starkt livscykelbetingat; framför allt är det koncentrerat till åren med småbarn. Det går dock inte att överföra tid från en individ till en annan och det går inte heller att spara tid under vissa faser av livet för att använda i andra livsfaser då den bättre behövs. Den svenska familjepolitiken utformades för att möjliggöra en kombination av arbete och familj för både kvinnor och män, men det var främst kvinnor som svarade på initiativen i form av långa ledigheter och möjlighet att arbeta deltid medan barnen är små. Att kvinnor tar en betydligt större del av föräldraledigheten än vad män gör får effekter för individer och samhälle och på både kort och lång sikt för dem som berörs. För det första bestämmer den första långa ledigheten vem som sköter det mesta av hushållsarbetet, men påverkar också deltidsarbete och frånvaro efter ledigheten vilket ger mer långsiktiga effekter på löner, karriärer, välbefinnande. Den gängse förklaringen till denna ojämställda uppdelning utgår från att det är fråga om rationella val eftersom mannen har högre lön och bättre karriärmöjligheter än kvinnan som därför blir den som får vara flexibel vad gäller arbetstid och karriärplanering. Men det finns resultat som tyder på att även bland par där kvinnan tjänar mest tar hon oftast störst del av föräldraledigheten (Försäkringskassan 2013). En annan förklaring är de hindrande strukturer som omger oss människor och som påverkar våra beslut och formar vårt beteende.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
225
Bland hindren för ett mer jämställt uttag av föräldraledighet finns utöver rent ekonomiska skäl själva arbetsplatsen och arbetsgivarens attityder samt traditionella könsroller och föreställningar om hur en ”riktig” och bra mamma respektive pappa skall vara.32 Mer och mer har man också kommit att diskutera föräldraskap i termer av makt. Kanske är det så att decennier av opinionsbildande och en faktiskt trög utveckling av jämställdhet bland de svenska familjerna vad gäller föräldraledighet och uttag av föräldrapenning blottlägger att det inte bara gäller att förändra attityder utan att det faktiskt handlar om maktskillnader mellan könen. Den svenska familjepolitiken har därmed utmaningar som ligger i att tala till män såväl som kvinnor och få båda att ändra sina positioner. Fram tills i dag har kvinnor förändrat sina beteenden betydligt mer än män, både vad gäller betalt och obetalt arbete. För att avancera jämställdheten måste män förändras mer. Hur detta bäst skall göras är emellertid en värderingsfråga och en uppgift för ansvariga politiker.
Den svenska jämställdhetspolitiken har ett utmärkt verktyg i form av offentlig statistik för att hålla koll på utvecklingen av jämställdheten avseenden det obetalda hem- och omsorgsarbetets fördelning mellan kvinnor och män och för att förstå grunderna varpå utvecklingen vilar. Att vidare förstå utvecklingen av jämställdhet i Sverige kan dels vila på forskning, dels på statistikproduktion. Ett lämpligt urval av indikatorer, både grova och mer detaljerade, och regelbunden uppföljning av hur de utvecklas över tid behöver kompletteras med mer djuplodande utredningar samt mer omfattande statistikproduktion som ger en fördjupad bild. För denna uppföljning behöver i dagsläget mer detaljerade indikatorer utarbetas då de nuvarande är grova och döljer en hel del heterogenitet inom grupperna ’kvinnor’ och ’män’ vad gäller exempelvis ålder, utbildningsnivå, familjestatus och nationalitet vilket påverkar bilden av det obetalda hem- och omsorgsarbetets fördelning och vilka slutsatser man kan dra från dessa indikatorer. Det är också av yttersta vikt att
32
Att kvinnor och män antas ”göra föräldraskap” på samma sätt som kan de antas ”göra kön” i enlighet med normer och föreställningar om hur en riktig mamma respektive pappa skall vara finns dokumenterat i internationell forskning (se till exempel Sanchez & Thomson 1997; Singley & Hynes 2005) men också i mer populär litteratur (Elwin-Nowak 2001, 2005). Vad gäller arbetsplatsen och arbetsgivares attityder säger många fäder att de har upplevt hinder och att de därför inte har tagit ut någon eller så mycket föräldraledighet (Bekkengen 2002). Detta gäller i synnerhet män som innehar högre tjänstemannapositioner i den privata sektorn.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
226
upprätthålla databaser och genomföra regelbundna uppföljningar av urvalsundersökningar som håller hög kvalitet för att säkerställa att mer djuplodande analyser kan företas. Tidsanvändningsundersökningen är i detta avseende unik och betydelsefull för att följa utvecklingen inom delmålet ”jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet mellan kvinnor och män”. Det bör därför säkerställas att denna undersökning fortsätter och att den eventuellt kompletteras med ytterligare dimensioner och konkreta frågor.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
227
Referenser
Anxo, D., Mencarini, L., Pailhé, A., Solaz, A. & Tanturri, M.L.
(2011). Gender differences in time-use over the life course: A comparative analysis of France, Italy, Sweden, and the United States. Feminist Economics, 17: 159–195. Becker, G. (1981). A treatise on the family. Cambridge: Harvard
University Press. Bekkengen, L. (2002). Man får välja – om föräldraskap och föräldra-
ledighet i arbetsliv och familjeliv. Lund: Liber. Berk, S. F. (1985). The gender factory: The appointment of work
in American households. New York: Plenum Press. Bianchi, S. (2000). Maternal employment and time with children:
Dramatic change or surprising continuity? Demography, 37: 410– 414. Bianchi, S. M., Robinson, J. P. & Milkie, M. A. (2006). Changing
rhythms of American family life. New York: Russell Sage Foundation. Boye, K. (2008). Relatively different? How do gender differences
in well-being depend on paid and unpaid work in Europe? Social Indicators Research, 93: 509–525. Brines, J. (1994). Economic dependency, gender, and the division
of labor at home. American Journal of Sociology, 100: 652–688. Coltrane, S. (2000). Research on household labor: Modeling and
measuring the social embeddedness of routine family work. Journal of Marriage and the Family, 62: 1208–1233. Craig, L. (2005). Children and the revolution. A time-diary ana-
lysis of the impact of motherhood on daily workload. Journal of Sociology, 42: 125–143. Craig, L. (2006). Does father care mean fathers share? A com-
parison of how mothers and fathers in intact families spend time with children. Gender & Society, 20: 259–281. Cunningham, M. (2007). Influences of women’s employment on the
gendered division of household labor over the life course: Evidence from a 31-year panel study. Journal of Family Issues, 28: 422–444.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
228
Deven, F. & Moss, P. (2005). Leave policies and research. Reviews
and country notes. CBGS Werkdocument. Brussel: Centrum voor Bevolkings – en Gezinsstudie. Drew, E., Emerek, R. & Mahon, E. (Red.) (1998). Women, work
and the family in Europe. London: Routledge. Dribe, M. & Stanfors, M. (2009). Does parenthood strengthen a
traditional household division of labor? Evidence from Sweden. Journal of Marriage and Family, 71: 33–45. Duvander, A-Z. & Lappegård, T. (2010). Family policy and fer-
tility: Fathers’ and mothers’ use of parental leave and continued childbearing in Norway and Sweden. European Social Policy, 20: 45–57. Duvander, A-Z. & Johansson, M. (2012). What are the effects of
reforms promoting fathers’ parental leave use? European Social Policy, 22: 319–330. Elwin-Nowak, Y. (2001). I sällskap med skulden. Stockholm: Albert
Bonnier Förlag. Elwin-Nowak, Y. (2005). Världens bästa pappa? Om mäns rela-
tionsarbete och strävan efter att göra rätt. Stockholm: Albert Bonnier Förlag. Fuwa, M. (2004). Macro-level gender inequality and the division of
household labor in 22 countries. American Sociological Review, 69: 751–767. Försäkringskassan. (2005). Alltjämt ojämnt. Hur kvinnor och män
utnyttjar socialförsäkringen. Försäkringskassan analyserar 2005:6. Stockholm: Försäkringskassan. Försäkringskassan. (2013). Ojämställd arbetsbörda. Föräldraledig-
hetens betydelse för fördelning av betalt och obetalt arbete. Socialförsäkringsrapport 2013:9. Stockholm: Försäkringskassan. Försäkringskassan. (2014). Socialförsäkringen i siffror 2014. Stock-
holm: Försäkringskassan. Gauthier, A., Smeeding, T. & Furstenberg, F. (2004). Are parents
investing less time in children: Trends in selected industrialized countries. Population and Development Review, 30: 647–671. Gershuny, J. (2000). Changing times: Work and leisure in post-
industrial societies. Oxford: Oxford University Press.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
229
Gershuny, J. & Robinson, J. P. (1988). Historical changes in the
household division of labor. Demography, 25: 537–552. Gershuny, J. & Sullivan, O. (2003). Time use, gender and public
policy regimes. Social Politics, 10: 205–227. Giddings, L. (2003). But… Who moves the lawn? The division of
labor in same-sex households. Kapitel 5 i Karine Moe (Red.) Women, family and work: Writings on the economics of gender. Malden: Blackwell Publishing Ltd. Giddings, L., Nunley, J., Schneebaum, A. & Zietz, J. (2014). Birth
cohort and the specialization gap between same-sex and different-sex couples. Demography, 51: 509–534. Greenstein, T. (2000). Economic dependence, gender and the division
of labor in the home: A replication and extension. Journal of Marriage and Family, 62: 322–335. Greenwood, J., Seshadri, A. & Yorukoglu, M. (2005). Engines of
liberation. Review of Economic Studies, 71: 109–133. Hallberg, D. & Klevmarken, A. (2003). Time for children: a study
of parent’s time allocation. Journal of Population Economics, 16: 205–226. Halldén, K. & Stenberg, A. (2014). Rengöring, Underhåll och Tvätt:
Betydelsen av RUT-avdrag för kvinnors arbetsmarknadsutbud. Kapitel 6 i SOU 2014:28. Lönsamt arbete – familjeansvarets fördelning och konsekvenser. Stockholm: Fritzes. Halleröd, B. (2005). Sharing of housework and money among
Swedish couples: Do they behave rationally? European Sociological Review, 21: 273–288. Hochschild, A. R. (1989). The second shift: Working parents and
the revolution at home. New York: Penguin. Hook (2006). Care in context: Men’s unpaid work in 20 countries,
1965–2003. American Sociological Review, 71: 639–660. Hook, J. & Wolfe, C. (2012). New Fathers? Residential fathers’ time
with children in four countries. Journal of Family Issues, 33: 415–450. HUI Research. (2011). Kampen om köpkraften. Framtidens handel.
Stockholm: HUI Research AB.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
230
Jacobs, J. A. & Gerson, K. (2001). Overworked individuals or over-
worked families: Explaining trends in work, leisure, and family time. Work and Occupations, 28: 40–63. Kotsadam, A. & Finseraas, H. (2011). The state intervenes in the
battle of the sexes: Causal effects of paternity leave. Social Science Research, 40: 1611–1622. Lachance-Grzela, M. & Bouchard, G. (2010). Why do women do
the lion’s share of housework? A decade of research. Sex Roles, 63: 767–780. Lareau, A. (2000). Social class and the daily lives of children: A
study from the United States. Childhood, 7: 155–171. Lundberg, S. & Pollack, R. (1996). Bargaining and distribution in
marriage. Journal of Economic Perspectives, 10: 139–158. MacDonald, M., Phipps, S. & Lethbridge, L. (2005) Taking its toll:
The influence of paid and unpaid work on women’s well-being. Feminist Economics, 11: 63–94. Manser, M. & Brown, M. (1977). Bargaining analyses of household
decisions. I C. B. Lloyd & E. S. Andrews (Eds.), Women in the labor market (ss. 3–26). New York: Columbia University Press. Månsdotter, A. et al. (2006). Parental share in public and domestic
spheres: A population study on gender equality, death and sickness. Journal of Epidemiology and Community Health, 60: 606– 620. Neilson, J. & Stanfors, M. (2013). Re-traditionalisation of gender
relations in the 1990s? The impact of parenthood on gendered time use in three Scandinavian countries. Journal of Contemporary European Studies, 21: 269–289. Neilson, J. & Stanfors, M. (2014). It’s about time! Gender, parent-
hood, and household divisions of labor under different welfare regimes. Journal of Family Issues, 35: 1066–1088. Neilson, J. & Stanfors, M. (2015). Time alone or time together?
Couple’s time allocation across three decades. Unpublished paper. Centre for Economic Demography at Lund University. Nyberg, A. (2003). Deltidsarbete och deltidsarbetslöshet. Working
Paper HELA-projektet 2003:1. Stockholm: Arbetslivsinstitutet. OECD (2001, 2011). Employment outlook. Paris: OECD.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
231
Offer, S. & Schneider, B. (2011). Revisiting the gender gap in time-
use patterns: Multitasking and well-being among mothers and fathers in dual-earner families. American Sociological Review, 76: 809–833. Parkman, A. M. (2004). Bargaining over housework: The frustrating
situation of secondary wage earners. American Journal of Economics and Sociology, 63: 765–794. Prop. 2005/06: 155. Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya
mål i jämställdhetspolitiken. Stockholm: Näringslivsdepartementet. Ramey, G. & Ramey, V. (2010). The Rug Rat Race. Brookings Papers
on Economic Activity, 41: 129–199. Sayer, L. (2005). Trends in women’s and men’s paid work, unpaid
work and free time. Social Forces, 84: 285–303. Sanchez, L. & Thomson, E. (1997). Becoming mothers and fathers.
Parenthood, gender, and the division of labor. Gender & Society, 11: 747–772. Singley, S. G. & Hynes, K. (2005). Transitions to parenthood.
Work-family policies, gender and the couple context. Gender & Society, 19: 376–397. Shelton, B. A. & John, D. (1996). The division of household labor.
Annual Review of Sociology, 22: 299–322. Spain, D. & Bianchi, S. M. (1996). Balancing Act: Motherhood,
marriage and employment among American women. New York: Russell Sage Foundation. Stanfors, M. (2007). Mellan arbete och familj. Ett dilemma för kvinnor
i 1900-talets Sverige. Stockholm: SNS Förlag. Statistiska centralbyrån. (2003). Tid för vardagsliv. Kvinnors och
mäns tidsanvändning 1990/91 och 2000/01. Levnadsförhållanden rapport 99. Örebro: Statistiska centralbyrån. Statistiska centralbyrån. (2012). Nu för tiden. En undersökning om
svenska folkets tidsanvändning år 2010/11. Levnadsförhållanden rapport 123. Örebro: Statistiska centralbyrån. Tai, T. & Treas, J. (2013). Housework task hierarchies in 32 countries.
European Sociological Review, 29: 780–791.
En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet SOU 2015:86
232
Utbildningsdepartmentet. (2013). Ett uppföljningssystem för jäm-
ställdhetspolitiken. Ds 2013:37. Stockholm: Fritzes. West, C. & Zimmerman, D. (1987). Doing gender. Gender & Society,
1: 125–151. World Economic Forum. (2013). The Global Gender Gap Report
2013. Geneva: World Economic Forum.
SOU 2015:86 En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet
233
Appendix
Tabell A1 Ersatta dagar för vård av barn 1974–2013. Antal dagar i tusental och könsfördelning (%)
Föräldrapenning Tillfällig föräldrapenning
Antal
Fördelning
Antal
Fördelning
År
Kvinnor Män
Kvinnor Män
1974
19 017 100 0
689 60 40
1980
27 020 95 5 3 042 63 37
1985
33 193 94 6 4 156 67 33
1990
48 292 93 7 5 731 66 34
1995
47 026 90 10 4 890 68 32
2000
35 661 88 12 4 403 66 34
2005
42 659 80 20 4 421 64 36
2010
49 719 77 23 4 657 64 36
2011
50 284 76 24 5 044 64 36
2012
50 778 76 24 4 959 64 36
2013
51 448 75 25 5 718 63 37
Not: Se tabell 2.1.
235
Underlag till
Jämställdhetsutredningen U 2014:06
Delmål 4:
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
Maria Eriksson, professor Mälardalens högskola
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
236
Innehåll
1 Våldet i siffror ......................................................... 240
1.1 Kriminalstatistik ................................................................... 240 1.1.1 Misshandel ............................................................. 240 1.1.2 Grov kvinnofridskränkning .................................. 242 1.1.3 Överträdelse av kontaktförbud ............................ 244 1.1.4 Sexualbrott ............................................................. 245 1.1.5 Människohandel och köp av sexuella tjänster ..... 248 1.1.6 Dödligt våld ........................................................... 249 1.1.7 Lagföringsbeslut .................................................... 251 1.1.8 Sammanfattning .................................................... 258 1.2 Brottsofferundersökningar .................................................. 259 1.2.1 Våld och hälsa ........................................................ 259 1.2.2 Nationella trygghetsundersökningen .................. 266 1.2.3 Våld mot kvinnor i samtliga EU-länder ............... 281 1.3 Hedersrelaterat våld och tvångsäktenskap .......................... 283 1.4 Slutsatser ............................................................................... 284
2 Politiken ................................................................. 287
2.1 Lagstiftningen ....................................................................... 288
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
237
2.2 Regeringens handlingsplaner, ytterligare kvinnofridsuppdrag samt pågående insatser........................ 291 2.2.1 Utvärderingen av Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer ............................................ 293 2.2.2 Utvärderingen av kvinnofridsuppdrag 2011– 2014 ........................................................................ 295 2.2.3 Utvärderingen av utbildningsinsatserna på området .................................................................. 297 2.2.4 Utvärderingen av Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål................................................................... 298 2.3 Institutionalisering av stödet till kunskaps- och verksamhetsutveckling ......................................................... 299 2.4 Slutsatser ................................................................................ 300
3 Hanteringen av våldet .............................................. 302
3.1 Polis och rättsväsende ........................................................... 302 3.1.1 Kriminalvården ...................................................... 307 3.2 Socialtjänsten ......................................................................... 308 3.2.1 Särskild sårbarhet ................................................... 310 3.2.2 Förbättringsområden ............................................ 311 3.3 Hälso- och sjukvården .......................................................... 313 3.4 Frivilligorganisationer ........................................................... 314 3.5 Kunskapsutveckling och evidensbaserad praktik ................ 316 3.6 Slutsatser ................................................................................ 319
4 Det förebyggande arbetet ......................................... 320
5 Slutsatser ............................................................... 322
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
238
Mäns våld mot kvinnor
Mäns våld mot kvinnor
Det fjärde delmålet är att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.
Rapporten består av fyra separata avsnitt som fokuserar olika aspekter av utvecklingen när det gäller mäns våld mot kvinnor och kroppslig integritet under de senaste tio åren, och ett avslutande avsnitt med slutsatser. Den tar bland annat sin utgångspunkt i de indikatorer för jämställdhetspolitiken som listas i den promemoria för jämställdhetspolitikens uppföljning som har utarbetats inom Regeringskansliet (Ds 2013:37). För jämställdhetsmålet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra är de sju huvudindikatorerna:
1. Personer 16–79 år utsatta för misshandel efter plats (indikator 4.5)
2. Personer 16–79 år utsatta för misshandel efter relation till Förövaren (Indikator 4.6)
3. Personer 16–79 år utsatta för sexualbrott efter ålder (Indikator 4.10)
4. Anmäld misshandel (Indikator 4.11)
5. Grov kvinnofridskränkning (Indikator 4.12)
6. Anmäld våldtäkt (Indikator 4.13)
7. Lagförda efter huvudbrott (Indikator 4.14)
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
239
Dessutom har genomgången av utvecklingen under det senaste decenniet förhållit sig till frågan om personer som upplever att de inte kan välja sin partner, upplevelser av hedersrelaterat våld och förtryck samt av att bli gift mot sin vilja.
Nedan följer först en genomgång av uppgifter om och studier av våldets omfattning. Därefter kommer en översikt över utvecklingen inom politik och lagstiftning, med fokus på regeringens handlingsplaner, och sedan en redogörelse för olika instansers hantering av våldet. Förebyggande arbete har fått ett eget avsnitt.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
240
1 Våldet i siffror
Redogörelsen för utvecklingen i våldets omfattning under det senaste decenniet bygger framförallt på kriminalstatistik från Brottsförebyggande rådet (Brå), brottsofferundersökningar och myndighetsrapporter.
1.1 Kriminalstatistik
Kriminalstatistiken ger en av flera bilder av det våld som blir känt av myndigheter. I statistiken redovisas anmälda brott mot personer över 18 år utifrån brottsoffrets kön, om gärningspersonen är bekant eller obekant med offret samt om brottet skett inomhus eller utomhus. För att få kunskap om andra aspekter får man vända sig till offerundersökningar eller andra fördjupade studier (se vidare avsnitt 1.2).
1.1.1 Misshandel
Under 2014 anmäldes 28 456 misshandelsbrott mot kvinnor, varav 17 974 brott gällde misshandel inomhus av en bekant gärningsperson (Brå).1 När det gäller anmäld misshandel mot kvinnor är den vanligaste brottstypen just misshandel inomhus av bekant, medan misshandel utomhus av obekant är den vanligaste kategorin för män.
Totalt anmäldes drygt 83 300 misshandelsbrott under 2014, vilket är en ökning med 4 procent jämfört med 2013. För misshandelsbrotten mot kvinna är ökningen 5 procent. Ser man till utvecklingen
1
Enligt statistik tillgänglig på www.bra.se. När endast Brå anges som källa är det denna stati-
stik som avses.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
241
över tid ökade anmälda misshandelsbrott som helhet gradvis under perioden 2004–2011 för att därefter minska under ett par år (figur 1).
Figur 1 Antal anmälda fall av misshandel totalt, samt anmälda fall av misshandel mot kvinna över 18 år respektive man över 18 år 2004 till 2014
Källa: Brå.
Det går dock att notera en ökning av de anmälda misshandelsbrotten under det senaste året och man kan konstatera att nära hälften av ökningen beror på en ökning av misshandel mot kvinna över 18 (Brå 2015a).2 År 2004 polisanmäldes drygt 22 700 fall av misshandel mot kvinnor. Jämfört med 2004 anmäldes 24 procent fler misshandelsbrott 2104 och detta mönster gäller också brott mot kvinnor (Brå 2015a).
Sedan 2008 är statistiken både köns- och åldersuppdelad, vilket gör det möjligt att få en bild av utvecklingen gällande anmälningar om misshandel av flickor och unga kvinnor. Under perioden 2008 till 2014 har anmälningar i den övre åldersgruppen mellan 15 och 17 gått ner både när det gäller flickor och pojkar, medan trenden varit den motsatta när det gäller anmäld misshandel av yngre barn, såväl flickor som pojkar (figur 2).
2
Även misshandel av barn under 15 har ökat, se figur 2.
0
10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 100000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar misshandel
Misshandel Misshandel kvinna Misshandel man
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
242
Figur 2 Antal anmälda fall av misshandel mot pojke 15–17 år, flicka 15–17 år, pojke 7–14 år, flicka 7–14 år, pojke 0–6 år och flicka år 2008 till 2014
Källa: Brå.
1.1.2 Grov kvinnofridskränkning
Tittar man på ett av de verktyg som skapats specifikt för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, brottet grov kvinnofridskränkning, har anmälningarna ökat i relativt liten utsträckning under ett antal år, endast några procent, för att sedan minska igen. År 2014 anmäldes 1 997 fall, vilket ligger under nivån vid periodens inledning. 2004 anmäldes 2 068 fall av grov kvinnofridskränkning (Brå) (figur 3). Medan utvecklingen för grov kvinnofridskränkning inte följer mönstret för misshandelsbrotten med ett ökat antal anmälningar, så har anmälningarna om grov fridskränkning (som exempelvis kan gälla föräldrars våld mot barn) ökat markant under samma period och det anmäldes drygt tre gånger så många brott 2014 jämfört med 2005 (Brå 2015a) (figur 3).
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar misshandel barn
Misshandel pojke 15-17 Misshandel flicka 15-17 Misshandel pojke 7-14
Misshandel flicka 7-14 Misshandel pojke 0-6 Misshandel flicka 0-6
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
243
Figur 3 Antal anmälda fall av grov kvinnofridsfridskränkning respektive grov fridskränkning år 2004 till 2014
Källa: Brå.
Bryter man ner statistiken utifrån ålder och kön under den period det finns sådana uppgifter ser man att det i synnerhet är grov fridskränkning mot flickor och pojkar under 18 som ökat under senare år, från drygt 400 år 2009 till runt 700 år 2014, medan anmälningarna om grov fridskränkning mot vuxna män legat relativt konstant på mellan ungefär 100 och 150 anmälningar, och grov fridskränkning mot vuxna kvinnor på mellan 260 och 325 (figur 4).
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar
fridskränkning
Grov kvinnofridskränkning Grov fridskränkning
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
244
Figur 4 Antal anmälda fall av grov fridskränkning mot kvinna över 18 år, grov fridskränkning mot man över 18, grov fridskränkning mot flicka under 18 år, samt grov fridskränkning mot pojke under 18 år 2009 till 2014
Källa: Brå.
Kvinnofrids- och fridskränkningsbrotten består av flera brott, exempelvis misshandel och olaga hot, vilka sammantaget utgör ett led i en upprepad kränkning. Men de olika brotten kan naturligtvis även förekomma separat, och under 2014 anmäldes till exempel 20 467 fall av olaga hot mot kvinnor.
1.1.3 Överträdelse av kontaktförbud
En annan brottskategori som också synliggör kvinnors utsatthet är överträdelse av kontaktförbud (före lagändringen 2011 överträdelse av besöksförbud). Utvärderingar av lagen om besöksförbud respektive kontaktförbud pekar konsekvent på att en majoritet av överträdelserna handlar om situationer där kvinnor anmäler män de tidigare levt tillsammans med (Brå 2005, Brå 2007, Brå 2015b). Brå har uppskattat att åtminstone en tredjedel av besöksförbuden överträds (Brå 2005, Brå 2007). Det finns dock inte någon statistik som visar hur många av utfärdade kontaktförbud som överträds, utan det som finns att tillgå är uppgifter om utfärdade förbud, anmälda
0 100 200 300 400 500 600 700 800
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar fridskränkning utifrån kön och ålder
Grov fridskränkning kvinna över 18 Grov fridskränkning man över 18
Grov fridskränkning flicka under 18 Grov fridskränkning pojke under 18
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
245
överträdelser och personer misstänkta för överträdelser. Enligt uppgifter från Åklagarmyndigheten utfärdades 4 440 kontaktförbud under 2014 och samma år anmäldes 5 130 överträdelser av kontaktförbud (Brå 2015a). I tolkningen av statistiken över överträdelse av kontaktförbud bör man ha i åtanke att det är ofta är en enskild person som begår ett upprepat antal överträdelser mot ett kontaktförbud. Enstaka sådana ärenden skapar stora variationer i antalet anmälda överträdelser mellan olika år, påpekar Brå. Statistiken uppvisar exempelvis en topp mer än 6 000 anmälningar av överträdelser under 2012 (Brå 2014a). Sett över tid har antalet utfärdade besöksförbud visserligen varierat något år från år, men i sett i förhållande till antalet ansökningar har nivån ändå legat relativt konstant (runt 4 000). Mellan 2004 och 2013 ökade antalet ansökningar kraftigt, från 8 536 till 12 850. Samtidigt sjönk andelen ansökningar som beviljades av åklagare från 48 procent år 2004 till 33 procent år 2013 (Brå 2007, Brå 2015b).
1.1.4 Sexualbrott
Något som också ökat markant sedan 2004 är anmälda sexualbrott, från 10 419 anmälningar år 2004 till 20 326 år 2014. Anmälningarna om våldtäkt har ökat från 2 631 fall år 2004, till 6 697 år 2014, vilket innebär att antalet anmälningar mer än fördubblats sedan 2004 (Brå) (figur 5).
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
246
Figur 5 Antal anmälda sexualbrott respektive fall av våldtäkt, våldtäkt mot barn under 15, sexuellt tvång mm. samt sexuellt utnyttjande av barn under 15 år 2004 till 2014
Källa: Brå.
Brå menar att de ökande anmälningarna av våldtäkt till stor del kan förklaras av förändringar i sexualbrottslagstiftningen som trädde i kraft den 1 april 2005 (Brå 2014a). Förändringarna innebar bland annat en utvidgning av definitionen av våldtäkt, vilket innebar att vissa handlingar som tidigare rubricerades som sexuellt utnyttjande kom att rubriceras som våldtäkt. Det kan alltså ses som ett resultat av lagändringen att antalet anmälda våldtäkter ökade mellan 2005– 2011 samtidigt som antalet anmälningar om sexuellt tvång och utnyttjande minskade, enligt Brå (2014a). Den 1 juli 2013 skärptes sexualbrottslagstiftningen ytterligare, och sedan dess inkluderar våldtäktsbrottet fall där offret möter ett övergrepp med passivitet.
År 2014 anmäldes som sagt drygt 20 300 sexualbrott och anmälningar om våldtäkt, sexuellt ofredande och sexuellt tvång, utnyttjande m.m. stod för 88 procent av brotten i denna brottskategori (Brå 2015a). Av de 6 697 anmälningarna om våldtäkt år 2014 berörde 3 395 kvinnor över 18 år, vilket motsvarar drygt hälften av våldtäktsbrotten (51 procent). Drygt en tiondel (872 anmälningar, 13 procent) berörde flickor mellan 15 och 17 år, och en knapp tredjedel (2 037 anmälningar, 30 procent) handlade om flickor under 15 år (Brå, se figur 6).
0 5000 10000 15000 20000 25000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar sexualbrott
Sexualbrott
Våldtäkt
Våldtäkt mot barn under 15 Sexuellt tvång mm
Sexuellt utnyttjande av barn under 15
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
247
Figur 6 Antal anmälda våldtäkter totalt, våldtäkter mot kvinna över 18, mot man över 18 år, mot flicka 15–17 år, flicka under 15 år samt mot pojke under 15 år 2008 till 2014
Källa: Brå.
Tittar man närmare på den period då det funnits köns- och åldersuppdelad statistik ser man att våldtäkterna mot kvinna under denna period har ökat med ungefär 15 procent, vilket ligger något under ökningen av anmälningarna om våldtäkt i stort. Andelen anmälningar om våldtäkt som berör kvinnor låg på 54 procent 2008 och har under perioden 2008–2014 varierat mellan 49 och 54 procent av det totala antalet anmälningar (figur 6).3Andelen våldtäkter som berör flickor mellan 15 och 17 år har varierat mellan 18 och 11 procent av det totala antalet anmälningar, och andelen som berör flickor under 15 har varierat mellan 23 och 31 procent av det totala antalet anmälda våldtäkter. Sammantaget betyder dessa siffror att 2014 berörde 94 procent av anmälningarna av våldtäkt brott mot kvinnor och flickor, och mellan år 2008 och år 2014 har andelen varierat mellan 92 och 96 procent av samtliga anmälda våldtäkter.
3
Våldtäkter mot pojkar mellan 15 och 17 inkluderas inte i figuren då talen är låga (har vari-
erat mellan 17 och 29 anmälningar per år). Antalet anmälningar som berör män över 18 år har varierat mellan 84 och 133 per år, och antalet anmälningar som berör pojkar under 15 har varierat mellan 143 och 177 per år.
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar våldtäkt
Våldtäkt Våldtäkt mot kvinna över 18
Våldtäkt mot man över 18 Våldtäkt mot flicka 15-17
Våldtäkt mot flicka under 15 Våldtäkt mot pojke under 15
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
248
1.1.5 Människohandel och köp av sexuella tjänster
År 2014 anmäldes 31 fall av människohandel för sexuella ändamål, varav 26 berörde vuxna och 5 barn under 18. När det gäller detta brott har anmälningarna totalt sett sjunkit från 44 år 2005 till 31 år 2014 (Brå). Bryter man ner statistiken utifrån ålder under den period då det finns tillgängliga uppgifter ser man att anmälningar om människohandel för sexuella ändamål som gäller vuxna totalt sett ökat något från 22 anmälningar 2009 till 26 anmälningar år 2014, medan det är anmälningarna rörande barn under 18 som minskat från 9 år 2009 till 5 anmälningar år 2014 (figur 7). Samtidigt bör man hålla i minnet att det dels är fråga om ett litet antal fall, och att antalet anmälningar varierat kraftigt under åren, i synnerhet när det gäller anmälningar som rör vuxna.
Figur 7 Antal anmälda fall av människohandel för sexuella ändamål totalt, gällande personer över 18 år respektive under 18 år 2009 till 2014
Källa: Brå.
2014 anmäldes 607 fall av köp av sexuell tjänst och 98 fall av köp av sexuell handling från barn under 18 år. När det gäller i synnerhet köp av sexuell tjänst har antalet anmälningar stigit från 460 anmälningar år 2005 till 607 år 2014, men när man tolkar utvecklingen bör man hålla i minnet att antalet anmälningar för detta brott varierat
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar människohandel för sexuella ändamål
Människohandel för sexuella ändamål Personer över 18 år
Personer under 18 år
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
249
kraftigt under perioden 2005 till 2014 (se figur 8). När det gäller köp av sexuell handling av barn har antalet stigit från 45 anmälningar år 2005 till 98 år 2014, och även här har antalet anmälningar varierat, om än inte lika kraftigt som när det gäller vuxna (se figur 8).
Figur 8 Antal anmälda fall av köp av sexuell tjänst samt köp av sexuell handling av barn 2005 till 2014
Källa: Brå.
1.1.6 Dödligt våld
Statistiken över dödligt våld dokumenterar konstaterade fall, det vill säga dödsfall som polisanmälts i Sverige och där det med stor sannolikhet är våld som är dödsorsaken (se Brå 2015c). Under 2014 konstaterades 87 fall av dödligt våld i Sverige, vilket är samma tal som 2013, och i 25 (29 procent) av dessa fall var offret en kvinna. Under de senaste tio åren har det i genomsnitt konstaterats ungefär 90 fall av dödligt våld per år, och Brå:s studier visar att andelen kvinnor bland offren ligger runt en tredjedel (Brå 2012a; Brå 2014c, Brå 2015c). I genomsnitt dödas 17 kvinnor per år av en man som de har eller har haft en nära relation till (Brå 2012a). Enligt Brå:s studier har det dödliga våldet mot kvinnor minskat i förhållande till 1970talet, med en svag uppgång under 1990-talet följd av en svag nedgång fram till 2010 (Brå 2012a). Under de senaste fyra åren har mellan 21 och 26 kvinnor utsatts för dödligt våld (figur 9).
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Köp av sexuell tjänst och köp av sexuell handling av barn
Köp av sexuella tjänster Köp av sexuell handling av barn
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
250
Figur 9 Antal konstaterade fall av dödligt våld totalt respektive mot kvinnor år 2011 till 2014
Källa: Brå.
Relaterat till folkmängden är storstadslänen överrepresenterade i statistiken. De flesta av de konstaterade fallen av dödligt våld 2014 anmäldes i Stockholm (25), Skåne (17) och Västra Götaland (13). Fallen i dessa län utgör i det senaste årets statistik tillsammans 63 procent av de konstaterade fallen (en minskning med 3 procentenheter jämfört med 2013, Brå 2015c).
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2011
2012
2013
2014
Konstaterade fall av dödligt våld
Totalt Mot kvinna
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
251
1.1.7 Lagföringsbeslut
När det gäller de personer som utövar våldet ger kriminalstatistiken en bild av hur våldsutövandet fördelar sig i olika åldersgrupper och mellan könen, men inte kunskap om antalet individer som berörs eftersom det är antalet lagföringsbeslut som redovisas. En person som lagförs flera gånger redovisas alltså flera gånger i statistiken. När det gäller lagföringsbeslut generellt berör majoriteten män (83 procent av samtliga beslut 2014) och så är fallet också när det gäller olika typer av våldsbrott (Brå 2015d). Enligt Brå har andelen lagföringsbeslut som gäller kvinnor ökat gradvis fram till 2009 då andelen lagförda kvinnor uppgick till 18 procent, för att därefter minska med en procentenhet sedan 2009 (Brå 2015d). När det gäller vissa kategorier av brott är dock andelen kvinnor lägre, exempelvis gällde minst 90 procent av lagföringsbesluten för sexualbrott under år 2014 män. Även när det gäller misshandelsbrotten är lagföringsbeslut rörande män i klar majoritet (över 80 procent) (Brå 2015d).
De flesta lagföringsbeslut som berör våldsbrott handlar om olika former av misshandel. År 2014 fattades 6 400 lagföringsbeslut med misshandel som huvudbrott, vilket motsvarar 59 procent av alla lagföringsbeslut i kategorin brott mot person (Brå 2015d). Ser man på utvecklingen över tid kan man konstatera att fram till 2008 ökade antalet lagsföringsbeslut, för att därefter minska och jämfört med 2004 har antalet lagföringsbeslut om misshandel minskat med totalt 1 321 beslut eller 17 procent till år 2014 (Brå 2015d). Man kan alltså inte se en ökning i antalet lagföringsbeslut som motsvarar ökningen i antalet anmälningar om misshandel (24 procent fler i slutet av perioden), utan sedan 2004 har gapet mellan antalet anmälningar och lagföringsbeslut i stället ökat (figur 10).
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
252
Figur 10 Antal anmälningar om misshandel (inkl. grov) respektive lagföringsbeslut för misshandel (inkl. grov) år 2004 till 2014
Källa: Brå.
Även lagföringsbeslut gällande grov kvinnofridskränkning har minskat, med 97 beslut, eller 36 procent, sedan 2004. År 2014 fattades 183 lagföringsbeslut med grov kvinnofridskränkning som huvudbrott. Liksom är fallen med anmälningar har däremot lagföringsbeslut gällande grov fridskränkning ökat från 79 beslut år 2004 till 89 år 2014 (figur 11). Man kan notera att fram till år 2013 ökade lagföringsbesluten med 57 procent (45 fler beslut) jämfört med 2004. Här bör man hålla i minnet att för vissa statistiskt sett små brottskategorier kan små variationer i antal ge stora procentuella förändringar, påpekar Brå (2015d). Med detta sagt kan man dock notera att antalet lagföringsbeslut gällande grov kvinnofridskränkning har minskat mer än nedgången i antalet anmälningar om detta brott.
0
20000 40000 60000 80000 100000 120000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar och lagföringsbeslut misshandel
Anmälningar misshandel Lagförd misshandel
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
253
Figur 11 Antal anmälningar om grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning samt lagföringsbeslut för grov kvinnofridskränkning respektive grov fridskränkning år 2004 till 2014
Källa: Brå.
Något som har ökat förhållandevis kraftigt sedan 2004 är lagföringsbeslut som handlar om sexualbrott. År 2014 fattades 1 139 lagföringsbeslut som rör sexualbrott, vilket motsvarar en ökning med 346 beslut (44 procent) jämfört med 2004 (Brå). Det rör sig dock om färre brott i denna kategori, jämfört med misshandelsbrotten, och som tidigare påpekats får små förändringar i antal därmed stort genomslag i statistiken. Som redan nämnts menar Brå att utvecklingen rörande sexualbrott under den senaste tioårsperioden ska ses mot bakgrund av den nya sexualbrottslagstiftning som trädde i kraft 2005, och det gäller även lagföringsbesluten. De påpekar också att förändringarna i lagstiftningen försvårar jämförelser över tid av lagföringar av anmälda våldtäkter. Med detta sagt kan man ändå konstatera att det totala antalet anmälningar om sexualbrott nästan fördubblats sedan 2004 och att gapet mellan antalet anmälningar och lagföringsbeslut ökat avsevärt, trots ett ökande antal lagföringsbeslut.
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar och lagföringsbeslut fridskränkningsbrotten
Anmäld grov kvinnofridskränkning Lagförd grov kvinnofridskränkning
Anmäld grov fridskränkning Lagförd grov fridskränkning
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
254
Figur 12 Antal anmälningar om sexualbrott respektive lagföringsbeslut för sexualbrott år 2004 till 2014
Källa: Brå.
Av de 1 139 lagföringsbesluten år 2014 handlade 195 om våldtäkt (inklusive grov våldtäkt) som huvudbrott. Jämfört med 2004 har antalet lagföringsbeslut med våldtäkt som huvudbrott ökat med 42 beslut eller 27 procent 2014. Denna ökning är alltså inte på långa vägar lika kraftig som ökningen av antalet anmälningar (vilka mer än fördubblats, se ovan), och liksom är fallet med misshandelsbrotten och sexualbrott totalt har alltså gapet mellan antalet anmälningar och antalet lagföringsbeslut ökat under perioden (figur 13).
0 5000 10000 15000 20000 25000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar och lagföringsbeslut sexualbrott
Anmälda sexualbrott Lagföringsbeslut sexualbrott
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
255
Figur 13 Antal anmälningar om våldtäkt (inkl. grov) respektive lagföringsbeslut för våldtäkt (inkl. grov) år 2004 till 2014
Källa: Brå.
År 2014 fattades 125 lagföringsbeslut för våldtäkt mot barn (inklusive grov våldtäkt mot barn) (Brå 2015d). Brottet våldtäkt mot barn infördes som ett eget brott i lagstiftningen 2005, och jämfört med 2005 har antalet lagföringsbeslut minskat med 105 beslut (46 procent). Medan antalet lagföringsbeslut för våldtäkt (inklusive grov våldtäkt) varierat en del under den senaste tioårsperioden (mellan ungefär 170 och 260 beslut per år) har trenden av minskat antal lagföringsbeslut för våldtäkt mot barn varit mer konstant (figur 14).
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anmälningar och lagföringsbeslut våldtäkt
Anmälningar våldtäkt Lagföringsbeslut våldtäkt
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
256
Figur 14 Antal lagföringsbeslut för våldtäkt (inkl. grov) respektive våldtäkt mot barn (inkl. grov) år 2005 till 2014
Källa: Brå.
För brottet köp av sexuell tjänst har antalet lagföringsbeslut ökat markant, från 94 beslut under 2005 till 260 år 2014, men här liksom för sexualbrotten generellt är det fråga om relativt få brott och små förändringar får alltså även här stort genomslag i statistiken (figur 15).
0 50 100 150 200 250 300
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Lagföringsbeslut våldtäkt och våldtäkt mot barn
Lagföringsbeslut våldtäkt Lagföringsbeslut våldtäkt mot barn
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
257
Figur 15 Antal lagföringsbeslut för köp av sexuell tjänst år 2005 till 2014
Källa: Brå.
Att små förändringar får stort genomslag blir inte minst tydligt när det handlar om köp av sexuell handling av barn, där antalet lagföringsbeslut legat under tio per år utom under ett år då de uppgick till 24 (figur 16).
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Lagföringsbeslut köp av sexuell tjänst
Lagföringsbeslut köp av sexuell tjänst
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
258
Figur 16 Antal lagföringsbeslut för köp av sexuell handling av barn år 2005 till 2014
Källa: Brå.
När det gäller dödligt våld fattades 136 domslut om mord eller dråp under 2014, vilket är 14 beslut färre än 2004 (minskning med 15 procent). Under den här perioden har antalet lagföringsbeslut om mord eller dråp varierat mellan 130 och 165 beslut (Brå 2014d) (tabell 1).
Tabell 1 Antal domslut om mord eller dråp år 2004 till 2014
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Mord 112 97 106 108 114 119 109 95 98 122 111 Dråp 38 49 57 45 35 31 56 39 31 24 25
Totalt 150 146 163 153 149 150 165 134 129 146 136
Källa: Brå.
1.1.8 Sammanfattning
Sammantaget ger kriminalstatistiken en bild av ett ökande antal anmälningar om brott mot kvinnor och flickor under tioårsperioden, såväl när det gäller misshandelsbrott som sexualbrott, samtidigt som lagföringsbesluten inte ökat i motsvarande takt. Därmed har gapet mellan anmälningar och lagföringsbeslut vuxit. Ett liknande mönster
0 5 10 15 20 25 30
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Lagföringsbeslut köp av sexuell handling av barn
Köp av sexuell handling av barn
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
259
kan ses när det gäller ansökningar om kontaktförbud, vilka också har gått upp kraftigt samtidigt som andelen som beviljats av åklagare har sjunkit från knappt hälften till en tredjedel. När det gäller ett av de verktyg som skapats specifikt för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, brottet grov kvinnofridskränkning, innebär statistiken för 2014 att antalet anmälningar nu ligger under 2004 års nivå. Antalet lagföringsbeslut för denna brottskategori hade också minskat med 86 beslut, från 269 år 2004 till 183 beslut år 2014.
1.2 Brottsofferundersökningar
Det är endast en del av våldet som blir synligt genom kriminalstatistiken. Brå:s studier riktade till bredare grupper av befolkningen pekar exempelvis på att knappt fyra procent av dem som utsätts för våld i en nära relation anmäler händelsen eller någon av händelserna (Brå 2014b). Ett annat exempel är den aktuella studien från Nationellt Centrum för Kvinnofrid (NCK 2014) enligt vilken endast runt fem procent av de vuxna kvinnor som har utsatts för sexuellt våld, respektive en procent av vuxna män som har utsatts för sexuellt våld vid något tillfälle gjort polisanmälan, även om det var något fler bland dem som har utsatts för allvarligare sexuella övergrepp. Undersökningar av utsatthet för brott blir därför mycket viktiga för att få en uppfattning om omfattningen av mäns våld mot kvinnor. I det här avsnittet redovisas resultat från några av de större studier om mäns våld mot kvinnor i Sverige som har genomförts under senare år.4
1.2.1 Våld och hälsa
Inom ramen för uppdraget som nationellt kunskapscentrum för frågor som rör mäns våld mot kvinnor har Nationellt Centrum för Kvinnofrid (NCK) nyligen genomfört en prevalensstudie (NCK 2014). Studiens syfte är att undersöka kvinnors och mäns utsatthet för sexuellt, fysiskt och psykiskt våld i ett livstidsperspektiv samt kopplingen mellan utsatthet för våld och olika indikatorer på ohälsa.
4
För en genomgång av fler studier, se Brå (2014b).
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
260
10 000 kvinnor och 10 000 män i åldern 18–74 år valdes ut slumpmässigt och bjöds in att delta i en enkät- och registerundersökning om våldsutsatthet både under det senaste året (år 2011) och någon gång i livet. Svarsfrekvensen var 52 procent, mer specifikt 57 procent bland kvinnorna och 47 procent bland männen, vilket kan ses som en förväntad nivå utifrån vilken typ av studie det är fråga om (se Brå 2014b:34). Som i många andra liknande undersökningar var svarsfrekvensen oproportionellt låg bland till exempel yngre, män, lågutbildade och utlandsfödda. Utifrån en bortfallsanalys har datamaterialet anpassats så att resultaten blir så representativa som möjligt när det gäller urvalsgruppen 18–74-åriga kvinnor och män (se NCK 2014:19). De resultat som presenteras i den första rapporten från studien grundas på analyser av sådana viktade data och det är dessa resultat som refereras här.
Sammantaget visar studien att det är mycket vanligt och i statistisk bemärkelse normalt att utsättas för någon form av våld i livet. I studien hade ungefär åtta av tio av såväl kvinnor (81 procent) som män (80 procent) någon gång i sitt liv blivit utsatta för någon form av fysiskt, psykiskt, eller sexuellt våld. Den här studien följer således mönstret i våldsforskningen i det att ju mer detaljerade och konkreta frågor som ställs, ju längre tidsperspektiv som anläggs (livslopp), samt ju mer noggrant samtliga fall av utsatthet för våld dokumenteras, desto högre blir den sammanlagda utsattheten för våld (se CDC 2010, Walby och Mayhill 2001, Walby 2005, Walby m.fl. 2015). Sverige är alltså inte undantaget från ett sådant mönster. Studiens våldsdefinition var bred och i det våld som undersöktes ingick olika former av fysiskt våld som sträckte sig från våld med skjutvapen till muntliga hot om våld, psykiskt våld från systematiskt upprepade kränkningar till tillfällig mobbning, samt sexuellt våld från påtvingat samlag till sexuella trakasserier. Räknar man om resultaten i studien i förhållande till befolkningens storlek innebär resultaten att ungefär 130 000 kvinnor och ungefär 167 000 män i åldrarna 18–74 år utsätts för fysiskt våld eller hot om våld under ett år. Vidare att runt 207 000 kvinnor och runt 109 000 män utsätts för upprepat och systematisk psykisk våld, och att ungefär 114 000 kvinnor och ungefär 31 000 män utsätts för sexuella övergrepp, som påtvingade samlag, sexuella handlingar då de inte kunnat försvara sig, oönskade kyssar, smekningar och liknande (NCK 2014).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
261
Studien pekar också på att mörkertalen när det gäller kriminalstatistik är mycket höga. Färre än fem procent av de kvinnor och män som varit utsatta för sexuellt eller fysiskt våld i barndomen uppgav att det vid något tillfälle hade blivit polisanmält, enligt studien. När det gäller utsatthet för fysiskt våld eller hot om fysiskt våld i vuxenlivet var anmälningsbenägenheten betydligt högre, ungefär 20 procent bland både kvinnor och män. Än högre var den när det handlar om utsatthet det senaste året (cirka 25 procent) vilket kan tolkas som att anmälningsbenägenheten för våldsbrott ökar, enligt rapportförfattarna. Studien visar att bland kvinnor som utsatts för sexuellt våld någon gång i vuxenlivet hade 5 procent gjort polisanmälan vid något tillfälle, och bland de kvinnor som utsatts under det senaste året hade 15 procent gjort en polisanmälan.
Utsatthet för allvarligt våld
Enligt studien blir en del kvinnor och män utsatta för allvarligare våld än andra och vissa kvinnor och män blir utsatta oftare än andra. Våldets konsekvenser för livssituation och hälsa kan också se olika ut. Forskarna har bland annat undersökt utsatthet för det som i studien definieras som allvarligt våld, och när det gäller vuxna innefattar det påtvingade samlag eller liknade (inklusive försök) och/eller har blivit slagen med knytnäve/föremål/sparkad eller utsatt för våld med vapen och/eller att man blivit systematiskt och upprepat utsatt för psykiskt våld (NCK 2014: 64). När det gäller barn definieras allvarligt våld som att man har blivit påtvingad samlag (inklusive försök) någon gång och/ eller blivit utsatt för annat sexuellt övergrepp vid upprepade tillfällen och/eller ibland/ofta blivit slagen med knytnäve, skadad med vapen eller liknande, och/eller ofta blivit utsatt för annat fysiskt våld och/eller ofta blivit hotad med fysiskt våld och/eller ofta blivit kränkt, mobbad eller liknande och/eller vid upprepade tillfällen ha sett eller hört våld mellan föräldrarna. Utifrån de här definitionerna har 10 procent av vuxna kvinnor och 15 procent av vuxna män någon gång utsatts för allvarligt fysiskt våld, 22 procent av kvinnorna och 9 procent av männen har utsatts för allvarligt psykiskt våld, och 11 procent av kvinnorna och 1 procent av männen har blivit utsatta för allvarligt sexuellt våld (se tabell 2). Totalt har 29 procent av kvinnorna och 22 procent
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
262
av männen utsatts för allvarligt våld som vuxna. När utsatthet för allvarligt våld före 18 års ålder också inkluderas stiger andelen till 46 procent av kvinnorna och 38 procent av männen.
Tabell 2 Utsatthet för olika former av allvarligt våld som barn respektive vuxna, procent
Form av våld
Kvinnor Kvinnor före 18 Män Män före 18
Allvarligt fysiskt våld
10
14
15
18
Allvarligt psykiskt våld
22
14
9
10
Allvarligt sexuellt våld
11
17
1
6
Totalt allvarligt våld
29
32
22
25
Källa: NCK (2014).
När man också tar med utsatthet för mindre allvarligt våld visar studien att runt 20 procent av både kvinnorna och männen hade utsatts för någon form av fysiskt våld (före 18 års ålder 39 procent av kvinnorna och 59 procent av männen). 14 procent av kvinnorna och 19 procent av männen hade blivit utsatta för hot om fysiskt våld (före 18 års ålder 36 procent av kvinnorna och 62 procent av männen). Under det senaste året (dvs. 2011) hade 3,9 procent av kvinnorna och 4,9 procent av männen blivit utsatta för fysiskt våld eller hot om fysiskt våld. Av dessa kvinnor uppgav de flesta att de utsatts av en nuvarande (45 procent) eller tidigare (8 procent) partner.
Våld i nära relationer
När det gäller våld i nära relationer uppgav ungefär 14 procent av kvinnorna och cirka 5 procent av männen i undersökningsgruppen att de någon gång efter sin 18-årsdag blivit utsatta för fysiskt våld eller hot om fysiskt våld av en vid våldstillfället aktuell eller tidigare partner. Bland männen var det i stället vanligare att bli utsatt av en okänd person (cirka 16 procent, vilket kan jämföras med cirka 3 procent bland kvinnorna). När det gäller systematiskt och upprepat psykiskt våld från en nuvarande eller tidigare partner uppgav 20 procent av kvinnorna och 8 procent av männen att de någon gång varit utsatta för detta. 4,8 procent av kvinnorna och 2,5 procent av männen uppgav att de utsatts för systematiskt och upprepat psykiskt
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
263
våld från en aktuell/tidigare partner under det senaste året (dvs. 2011). När det gäller utsatthet från en partner före 18 års ålder rapporterade fyra procent av kvinnorna och två procent av männen att de utsatts för sexuellt våld av en dåvarande pojkvän/flickvän.
Sexuellt våld
I fallet sexuellt våld hade sammanlagt 22 procent av kvinnorna och 5 procent av männen någon gång efter sin 18-årsdag utsatts för någon form av sexuellt övergrepp där fysiskt våld eller hot om fysiskt våld använts. 13 procent av kvinnorna och 4 procent av männen hade utsatts någon gång före sin 18-årsdag. Dessutom hade 14 procent av kvinnorna och 3 procent av männen utsatts för sexuellt våld genom psykiska påtryckningar, och när det gäller utsatthet för andra former av sexuellt våld före 18 års ålder var siffrorna 25 procent för kvinnorna och 10 procent för männen. Lägger man ihop sexuellt våld och sexuella trakasserier (se avsnittet nedan) har 54 procent av kvinnorna och 20 procent av männen varit utsatta före 18 års ålder.
Under det senaste året hade 3,4 procent av kvinnorna och 0,9 procent av männen utsatta för sexuellt våld med inslag av våld eller hot om våld. Vad gäller förövare uppgav kvinnorna nästan uteslutande att de blivit utsatta av män (Även många män uppgav också män som förövare). Ungefär 7 procent av kvinnorna hade någon gång under sitt vuxna liv blivit utsatta för någon form av sexuellt övergrepp med fysiskt våld eller hot om fysiskt våld av en av en aktuell/tidigare partner, ungefär 6 procent av en bekant (dvs. arbetskamrat, granne eller liknande), och ungefär 8 procent av en okänd person. Bland männen var andelen omkring 1 procent vardera för dessa förövarkategorier.
Sexuella trakasserier
I studien ingick också frågor som rör sexuell förnedring och sexuella trakasserier, vilket är former av utsatthet som utgör del av Världshälsoorganisationens definition av sexuellt våld (WHO 2002). I definitionen ingår alla sexuella handlingar (och försök till sådana handlingar) riktade mot en persons sexualitet genom tvång, inklusive ovälkomna sexuella kommentarer eller närmanden och män-
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
264
niskohandel för sexuella ändamål, och det gäller oavsett förövarens relation till den utsatta och i alla sammanhang, inklusive i hemmet och i arbetslivet. 12 procent av kvinnorna och 3 procent av männen uppgav att de hade blivit sexuellt förnedrade genom att någon kritiserat deras kropp, bristande sexuella lust/kapacitet, att de inte hade velat göra vissa sexuella saker, jämfört dem med andra, fått dem att mot sin vilja se på porrfilm/porrbilder, visa sig naken eller annat som de upplevt som sexuellt förnedrande. Vidare hade 38 procent av kvinnorna och 12 procent av männen utsatts för sexuella trakasserier i form av exempelvis oönskade snuskiga brev, att ha blivit sexuellt förtalade (t.ex. på nätet) eller fått oönskade sexuella inviter/förslag. Lägger man till utsattheten för sexuella trakasserier enligt WHO:s definition, stiger andelen kvinnor utsatta för sexuellt våld till totalt 47 procent, och utsatta män till totalt 15 procent. Före 18 års ålder var andelen utsatta för sexuella trakasserier 44 procent av kvinnorna och 12 procent av männen. Cirka 15 procent av kvinnorna och 5 procent av männen hade det senaste året (dvs. 2011) utsatts för någon form av sexuellt våld inklusive sexuell förnedring eller sexuella trakasserier.
Skillnader i utsatthet kopplade till kön och ålder
Studien rapporterar tydliga könsskillnader i utsatthet, bland annat genom att kvinnor i betydligt högre utsträckning utsatts för allvarligt sexuellt våld både som barn (17 procent, jämfört med 6 procent för män) och vuxna (11 procent, jämfört med 1 procent för män). Kvinnor hade också betydligt oftare utsatts för systematiskt och upprepat psykiskt våld i vuxenlivet (22 procent jämfört med 9 procent för män). Män hade oftare blivit utsatta för allvarligt fysiskt våld både som barn (18 procent jämfört med 14 procent för kvinnor) och vuxna (15 procent respektive 10 procent för kvinnor). Rapportförfattarna formulerar det som att den samlade bilden blir att kvinnor i något högre utsträckning än män lever med erfarenheter och minnen av utsatthet för någon form av allvarligt våld utifrån de definitioner av begreppet allvarligt våld som tillämpats i studien. Dessutom kan man konstatera att kvinnor utsätts i nära relationer i betydligt högre utsträckning än vad män gör. Liksom i andra studier
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
265
var det bland männen i denna studie i stället vanligare att bli utsatt av en okänd person.
Det går också att se ett tydligt mönster av utsatthet kopplat till ålder på så sätt att nivåerna av det allvarliga våld som rapporteras i studien är högre före 18 års ålder såväl när det gäller fysiskt som sexuellt våld, och det gäller både kvinnor och män (tabell 2 ovan). Män rapporterar också något högre utsatthet för allvarligt psykiskt våld i barndomen, medan kvinnor rapporterar en högre nivå som vuxna. Ålder och kön samspelar också exempelvis så att kvinnor oftare rapporterar utsatthet för fysiskt våld och hot om våld före 18 års ålder från vuxna, än jämnåriga, medan det är tvärtom för män. För männen är det i stället vanligare med jämnåriga förövare när det gäller dessa typer av våld före 18 års ålder. Man kan också bland annat se när det gäller våld före 18 års ålder att kvinnor rapporterar utsatthet för fysiskt våld och hot om våld från pappa (15 procent) och mamma (12 procent) i mer lika utsträckning än män som rapporterar betydligt mer våld och hot från pappa (19 procent) än mamma (8 procent).
Män och pojkar huvudsakliga utövare av våld
När det gäller de personer som utövar våld är mönstret av män som våldsutövare mycket framträdande. De rapporterade förövarna av det sexuella våldet är nästan bara män. Man kan notera att när det handlar om övergrepp under barndomen är förövaren ungefär lika ofta jämnåriga pojkar som vuxna män. Som tidigare diskuterats uppgav fyra procent av kvinnorna och två procent av männen att de utsatts för sexuellt våld av en dåvarande pojkvän/flickvän. Det är i gruppen män 15–17 år som man återfinner den högsta andelen vuxna kvinnor som förövare (25 procent), men sett i förhållande till hela gruppen män utsatta för sexuellt våld i barndomen utgör den del av männen som utsatts av en vuxen kvinnlig förövare 0,5 procent. 99,5 procent av männen utsatta före 18 års ålder har alltså utsatts av vuxna män eller jämnåriga. I studien var antalet kvinnliga förövare av sexuellt våld mot flickor och kvinnor endast några enstaka, så det gick inte att räkna om andelen till procent. Allvarliga sexuella övergrepp i vuxen ålder begås till största delen av en manlig partner
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
266
medan mindre allvarliga övergrepp till största delen begås av andra män, enligt rapporten.
Man kan också se att även när det gäller fysiskt våld uppges vanligtvis pojkar/män som förövare. Det bör dock noteras att en mycket stor del av både det fysiska och psykiska våldet före 18 års ålder utövas av jämnåriga. För männens del handlar det så gott som uteslutande om våld från jämnåriga pojkar medan kvinnorna också uppger jämnåriga flickor som förövare. Den form av våld som enligt den här studien nästan inte förekommer alls är våld från okända unga kvinnor, och det gäller både unga kvinnors och unga mäns utsatthet för våld.
1.2.2 Nationella trygghetsundersökningen
Sedan 2006 genomför Brå årligen den Nationella trygghetsundersökningen (NTU), med syfte att undersöka människors utsatthet för brott, deras upplevelse av trygghet och förtroende för rättsväsendet samt brottsoffers erfarenheter av kontakter med rättsväsendet (Brå 2015e). Undersökningen bygger på ett nationellt, slumpmässigt urval av befolkningen i åldern 16–79 år, med ett urval på 20 000 personer vilka intervjuas per telefon (i de flesta fall). År 2013 var svarsfrekvensen 61 procent. Här presenteras en sammanfattning av resultaten när det gäller misshandel, hot, sexualbrott och trakasserier (se Brå 2014e, Brå 2015e).
Misshandel
För att fånga omfattningen av utsatthet för misshandel ställer NTU frågan ”Slog, sparkade eller utsatte någon dig med avsikt för något annat fysiskt våld, så att du skadades eller så att det gjorde ont, under förra året (2013)?” (Brå 2015e:40). År 2013 uppgav 2,3 procent av samtliga svarande att de blev utsatta för misshandel, vilket är en återgång till en nivå som varit relativt konstant sedan 2008, efter en lägre andel 2012 (se figur 17). Vid samtliga NTU-undersökningar har en större andel män än kvinnor uppgivit att de har blivit utsatta för misshandel och vid mätningen av år 2013 var det 2,7 procent av männen och 1,9 procent av kvinnorna. Här kan man dock notera att skillnaden har minskat successivt mellan 2008 och
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
267
2013. Vidare att medan andelen män som utsatts för misshandel gått ner sedan 2005, har andelen kvinnor visserligen varierat något under perioden, för att 2013 återigen ligga ungefär på 2005 års nivå (1,9 procent år 2013, jämfört med 1,8 procent 2005).
Figur 17 Totala andelen utsatta för misshandel, andelen kvinnor respektive män utsatta för misshandel år 2005–2013, procent
Källa: Brå (2014e).
Även när det gäller allvarlig misshandel har män varit mer utsatta än kvinnor tidigare år, men 2013 är det dock ingen skillnad, enligt Brå. Upprepad utsatthet för misshandel förefaller vara lika vanligt bland kvinnor som bland män, framförallt beroende på att även om andelen utsatta kvinnor är lägre, är upprepad utsatthet vanligare bland utsatta kvinnor, jämfört med utsatta män, enligt undersökningen. Brå påpekar också att kvinnors utsatthet för misshandel antagligen underskattas i större utsträckning än männens, eftersom kvinnor oftare utsätts av närstående och det är något som bidrar till underrapportering.
Liksom andra studier visar NTU-undersökningarna att bland männen är det betydligt vanligare att våldsutövaren är helt okänd (67 procent jämfört med 27 procent för kvinnor). För kvinnorna gäller att 29 procent av misshandelsbrotten utövats av en närstående, medan motsvarande andel för män är 6 procent (figur 18).
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3 3,5
4
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Utsatthet för misshandel
Totalt Kvinnor Män
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
268
Figur 18 Relation till gärningspersonen vid utsatthet för misshandel. Andel händelser i procent av totalt antal händelser 2005– 2013, procent
Källa: Brå (2014e).
Brå menar att sammantaget tyder NTU-resultaten på att män i regel utsätts för misshandel av någon okänd på allmän plats, medan misshandel mot kvinnor oftare sker i det privata eller i arbetslivet, samt att skillnaderna sannolikt är större än vad som syns i resultaten, eftersom våld i det privata troligen underrapporteras. Man kan notera att kvinnors våldsutsatthet är relativt jämnt fördelad mellan de tre förövarkategorierna okänd, bekant och närstående, medan det finns betydande skillnader när det gäller mäns utsatthet (se figur 18). Enligt Brå är det svårt att urskilja några tydliga trender över en längre tid när det gäller utövare av våldet, och det gäller både kvinnor och män. Exempelvis har andelen utsatta kvinnor som varit utsatta i nära relation varierat över tid, även om andelen år 2013 i stort sett ligger i nivå med andelen 2005 (29 procent, jämfört med 31 procent 2005) (figur 18).
0 10 20 30 40 50 60 70 80
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gärningsperson misshandel
Kvinnor okänd Kvinnor bekant Kvinnor närstående
Män okänd Män bekant Män närstående
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
269
Hot
NTU ställer också en fråga om utsatthet för hot och kvinnor uppger oftare att de har blivit utsatta för hot än män (5,3 procent jämfört med 3,6 procent). Skillnaden mellan kvinnor och män har funnits sedan 2006 och ökade ytterligare 2013 (figur 19).
Figur 19 Totala andelen utsatta för hot, andelen kvinnor respektive män utsatta för hot år 2005–2013, procent
Källa: Brå (2014e).
För kvinnors del kommer hoten oftare från en närstående (20 procent av hoten jämfört med 2 procent för män), medan män rapporterar hot från en helt okänd person oftare än kvinnor (66 procent jämfört med 47 procent för kvinnor) (figur 20). Det är ungefär lika vanligt att kvinnor och män uppger att den hotande personen var bekant (33 procent jämfört med 32 procent). Över tid går det att se att andelen kvinnor som uppger att de blivit hotade är högre 2013 än 2005 (5,3 procent jämfört med 4,6 procent). År 2005 kom 12 procent av de hot kvinnor utsattes för från en närstående person, år 2013 var andelen 20 procent (figur 20).
0 1 2 3 4 5 6
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Utsatthet för hot
Totalt Kvinnor Män
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
270
Figur 20 Relation till gärningspersonen vid kvinnors respektive mäns utsatthet för hot. Andel händelser av totalt antal händelser 2005–2013, procent
Källa: Brå (2014e).
Sexualbrott
I NTU ställs följande fråga om sexualbrott: ”Ofredade, tvingade eller angrep någon dig sexuellt under förra året (2013)? Det gäller både allvarliga och mindre allvarliga händelser, till exempel hemma, på jobbet, i skolan eller på någon allmän plats.” (Brå 2015e). Det är betydligt fler kvinnor än män som svarar ja på den frågan, 2,4 procent av kvinnorna jämfört med 0,2 procent av männen. Skillnaden mellan män och kvinnor har legat i stort sett konstant på den nivån sedan 2005, men 2013 års resultat innebär en ökning i och med att utsattheten bland kvinnor har ökat (figur 21). Ser man till perioden som helhet har kvinnors utsatthet för sexualbrott varierat mellan åren, men totalt sett ökat från 1,6 procent år 2005 till 2,4 procent 2013.
0 10 20 30 40 50 60 70 80
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gärningsperson hot
Kvinnor okänd Kvinnor bekant Kvinnor närstående
Män okänd Män bekant Män närstående
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
271
Figur 21 Totala andelen utsatta för sexualbrott, andelen kvinnor respektive män utsatta för sexualbrott år 2005–2013, procent
Källa: Brå (2014e).
Brå menar att det återstår att se om den högre utsattheten för 2013 är början på ett trendbrott eller om det är en tillfällig avvikelse från en i övrigt stabil nivå. Den fråga om sexualbrott som ställs i undersökningen innefattar ett brett spektrum av brott, och de personer som uppger att de har blivit utsatta för sexualbrott får också svara på tre frågor om brottets allvarlighetsgrad. Svaren på dessa uppföljningsfrågor tyder på att närmare hälften (47 procent) av sexualbrotten i NTU var så pass allvarliga att de skulle kunna klassas som försök till eller fullbordat sexuellt tvång eller våldtäkt, vilket enligt Brå:s beräkningar motsvarar 201 000 händelser av den här allvarlighetsgraden under 2013.
När det gäller relation till gärningspersonen är antalet sexualbrott mot män så litet att relationen till gärningspersonen inte särredovisas i förhållande till kön. Totalantalet handlar alltså i de allra flesta fall om sexualbrott mot kvinnor (figur 22).
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Utsatthet för sexualbrott
Totalt Kvinnor Män
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
272
Figur 22 Relation till gärningspersonen vid utsatthet för sexualbrott. Andel händelser av totalt antal händelser 2005–2013, procent
Källa: Brå (2014e).
Trakasserier
I NTU ställs också en fråga om utsatthet för trakasserier, som formuleras på följande sätt: ”Trakasserier kan vara att vid upprepade tillfällen t.ex. bli förföljd eller få oönskade besök, telefonsamtal, meddelanden och liknande. Blev du trakasserad vid flera tillfällen under förra året (2013)?” (Brå 2015e). Sedan den första trygghetsundersökningen har kvinnor genomgående rapporterat utsatthet för trakasserier i högre utsträckning än män. I studien av 2013 var det 6,2 av kvinnorna som svarade att de varit utsatta, jämfört med 3,9 av männen (figur 23).
0 10 20 30 40 50 60 70
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gärningsperson sexualbrott
Helt okänd Bekant Närstående
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
273
Figur 23 Totala andelen utsatta för trakasserier och andelen kvinnor respektive män utsatta för trakasserier, år 2005–2013, procent
Källa: Brå (2014e).
Även här uppger kvinnor betydligt oftare än män att gärningspersonen är en närstående person, och sett över tid har andelen närstående utövare av trakasserier ökat och den utvecklingen tycks framför allt gälla trakasserier mot kvinnor, enligt Brå (figur 24 och figur 25).
0 1 2 3 4 5 6 7
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Utsatthet för trakasserier
Totalt Kvinnor Män
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
274
Figur 24 Relation till gärningspersonen vid kvinnors utsatthet för trakasserier. Andel händelser av totalt antal händelser 2005–2013, procent
Källa: Brå (2014e).
Figur 25 Relation till gärningspersonen vid mäns utsatthet för trakasserier. Andel händelser av totalt antal händelser 2005–2013, procent
Källa: Brå (2014e).
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gärningsperson trakasserier mot kvinnor
Kvinnor okänd Kvinnor bekant Kvinnor närstående Kvinnor vet ej
0 10 20 30 40 50 60 70
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Gärningsperson trakasserier mot män
Män okänd Män bekant Män närstående Män vet ej
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
275
Våld i nära relationer
På uppdrag av regeringen har Brå också nyligen genomfört en särskild kartläggning av våld i nära relationer (Brå 2014b). Syftet var att få bättre kunskap om dessa brott i Sverige, både när det gäller omfattning och karaktär. Studien genomfördes med hjälp av ett nytt frågeavsnitt i Nationella trygghetsundersökningen (NTU), samt genom jämförelser mellan resultaten från NTU och andra datakällor. Det nya frågeavsnittet utvecklades för att fånga upp fler brott i nära relationer än tidigare undersökningar, och tanken är att studien ska kunna upprepas så att resultaten kan jämföras över tid (undersökningsår var 2012). Brå påpekar att de nivåer av utsatthet i befolkningen som framkommer i kartläggningen bör beaktas som miniminivåer, eftersom mörkertalet troligtvis är stort.
I studien uppgav totalt 6,8 procent av deltagarna att de utsattes för brott i en nära relation under 2012 (tabell 3). Andelarna utsatta kvinnor respektive utsatta män var mer eller mindre jämnstora då 7,0 procent av kvinnorna och 6,7 procent av männen svarade att de hade utsatts för våld i en nära relation. I begreppet våld ingår då systematiska kränkningar och förödmjukelser, försök till inskränkning i friheten, hot, trakasserier, misshandel eller sexualbrott av en nuvarande eller tidigare partner.
Tabell 3 Andel av befolkningen (procent) som utsattes för brott i en nära relation under 2012. Särredovisning för kön
Totalt Kvinnor Män
Utsatta för någon av brottstyperna nedan
6,8
7,0
6,7
Utsatta för psykiskt våld
6,5
6,8
6,2
Kränkningar
5,0
5,4
4,7
Försök att inskränka friheten
2,4
2,4
2,4
Hot
1,3
1,8
0,7
Trakasserier
1,2
1,5
1,0
Utsatta för fysiskt våld
2,1
2,2
2,0
Misshandel
1,9
1,9
1,8
Grov misshandel
0,5
0,5
0,5
Sexualbrott
0,4
0,6
0,2
Grovt sexualbrott
0,2
0,3
0,1
Källa: Brå (2014b).
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
276
Även när fysiskt våld och psykiskt våld analyseras separat var utsattheten jämnt fördelad mellan könen: 2,2 procent av kvinnorna och 2,0 procent av männen rapporterade fysiskt våld, samt 6,8 procent av kvinnorna och 6,2 procent av männen rapporterade psykiskt våld. Det finns dock även tydliga könsskillnader i utsatthet, och dessa handlar bland annat om hot och sexuellt våld. Bland kvinnorna uppgav 1,8 procent att de hade blivit utsatta för hot, jämfört med 0,7 procent bland männen, och 0,6 procent att de hade blivit utsatta för sexualbrott, jämfört med 0,2 procent bland männen. När det gäller trakasserier rapporterade 1,5 procent av kvinnorna utsatthet, jämfört med 1,0 procent av männen (tabell 3).
De skillnader mellan könen som resultaten pekar på gäller också våldets allvarlighetsgrad och konsekvenser. Det var vanligare att kvinnor hade utsatts för grövre våld och de hade större behov av hjälp och stödinsatser, framför allt sjukvård. Kartläggningen visar att av de personer som blev utsatta för grov misshandel var det 29,1 procent av kvinnorna och 2,4 procent av männen som svarade att de uppsökte, eller hade behövt uppsöka, en läkare, sjuksköterska eller tandläkare.
En annan skillnad mellan kvinnor och män som framkommer är att det är vanligare med återkommande utsatthet bland kvinnor (drygt 26 procent av de utsatta kvinnorna och 20 procent av de utsatta männen blev utsatta för återkommande fysiskt våld). Studiens resultat tyder på att 0,6 procent av kvinnorna och 0,4 procent av männen i befolkningen som helhet utsätts för upprepat fysiskt våld under ett år. (Tabell 4). Även när det gäller återkommande psykiskt våld rapporterar kvinnorna oftare utsatthet för detta än männen (56 procent av de utsatta kvinnorna jämfört med 40 procent av de utsatta männen) (tabell 4).
Tabell 4 Andel av dem som blev utsatta för brott i en nära relation under 2012, som blivit utsatta för återkommande psykiskt respektive fysiskt våld. Särredovisning för kön
Utsatta någon gång i månaden eller oftare för…
Totalt Kvinnor Män
Psykiskt våld
48,6 56,0 40,8
Fysiskt våld
23,4 26,1 20,5
Källa: Brå (2014b).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
277
Enligt Brå betyder de här resultaten att 3,8 procent av kvinnorna och 2,5 procent av männen i Sverige har blivit utsatta för återkommande psykiskt våld under ett år.
Enligt den här studien är trakasserier den form av psykiskt våld som oftast sker så gott som dagligen och så är fallet bland både utsatta kvinnor och utsatta män (drygt 13 procent av både kvinnor och män). Det är vanligare för kvinnor än för män att utsättas för trakasserier någon gång i veckan (drygt 32 procent jämfört med 11 procent), medan utsatthet för dagliga hot av en tidigare eller nuvarande partner är ungefär lika vanligt bland både kvinnor och män (4,3 procent av kvinnorna och 3,2 procent av männen).
När det gäller utsatthet i ett livstidsperspektiv visar studien att drygt var fjärde kvinna (25,5 procent) och var sjätte man (16,8 procent) har utsatts för våld i en nära relation någon gång i sitt liv. Totalt har drygt var femte person i Sverige blivit utsatt för denna form av våld. Bryter man ner dessa siffror i olika våldsformer rapporterade 13,1 procent av kvinnorna (och 7,5 procent av männen) utsatthet för misshandel, 6,2 procent av kvinnorna (och 3,2 procent av männen) grov misshandel, 5,1 procent av kvinnorna (och 0,5 procent av männen) utsatthet för sexualbrott, och 3,6 procent av kvinnorna (och 0,3 procent av männen) grovt sexualbrott (tabell 5).
Tabell 5 Andel av befolkningen (procent) som utsattes för brott i en nära relation någon gång i sitt liv. Särredovisning för kön
Totalt Kvinnor Män
Utsatta för någon av brottstyperna nedan
21,1 25,5 16,8
Utsatta för psykiskt våld
18,9 23,5 14,5
Kränkningar
14,8 19,1 10,6
Försök att inskränka friheten
8,8 11,1 6,7
Hot
7,4 12,2 2,6
Trakasserier
5,6
7,8
3,3
Utsatta för fysiskt våld
11,5 15,0 8,1
Misshandel
10,3 13,1 7,5
Grov misshandel
4,7
6,2
3,2
Sexualbrott
2,8
5,1
0,5
Grovt sexualbrott
2,0
3,6
0,3
Källa: Brå (2014b).
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
278
Vidare rapporterade 23,5 procent av kvinnorna (och 14,5 procent av männen) utsatthet för psykiskt våld. Bryter man ner de siffrorna i olika våldsformer blir de följande: 19,1 procent av kvinnorna (och 10,6 procent av männen) har utsatts för kräkningar, 11,1 procent av kvinnorna (6,7 procent av männen) för försök att inskränka friheten, 12,2 procent av kvinnorna (och 2,6 procent av männen) har varit utsatta för hot, och 7,8 procent av kvinnorna (och 3,3 procent av männen) har utsatta för trakasserier (tabell 5).
I den rapporterade utsattheten under livstiden finns med andra ord tydliga skillnader mellan kvinnor och män, och för samtliga våldsformer gäller att en större andel kvinnor rapporterar att de blivit utsatta.
Förhöjd risk för våld och regionala skillnader
Brå:s studier pekar på att i vissa grupper är utsattheten för våld högre än i befolkningen i stort. När man diskuterar riskfaktorer bör man enligt Brå ha i åtanke att riskfaktorerna kan se olika ut när det gäller till exempel att utsättas för mindre allvarligt våld, att utsättas för allvarligt våld eller att bli dödad av sin partner. Man bör också vara medveten om att dessa faktorer indikerar förhöjda risker, utan att de behöver vara själva orsaken till den ökade risken, påpekar Brå (Brå 2014b).
Några riskfaktorer har redan berörts ovan: kön och ålder. Både den nationella trygghetsundersökningen och andra studier visar att det är vanligare att kvinnor utsätts av en person som de har en nära relation till, medan män oftare utsätts för våld av en okänd person. Yngre personer återkommer också i olika studier som en grupp som rapporterar högre utsatthet för våld. Enligt Brå:s kartläggning av våld i nära relation finns det statistiskt säkerställda skillnader i utsatthet i olika åldersgrupper. Den grupp som rapporterar den högsta nivån av utsatthet är personer i åldern 20–24 år (närmare 12 procent) följt av personer i åldern 25–34 år (nästan 10 procent) (Brå 2014b). När det gäller kvinnor kvarstår den här skillnaden när man könsuppdelar statistiken, vilket enligt Brå pekar ut kvinnor i åldern 20–24 år som en tydlig riskgrupp. Bland män är utsattheten däremot relativt jämnt fördelad i åldrarna 20–44 år (9,0–9,6 procent). Högre risk för våld handlar också om upprepad utsatthet. Enligt Brå rappor-
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
279
terar yngre personer generellt mer återkommande utsatthet än äldre, och den högsta andelen personer som utsatts för återkommande psykiskt våld återfinns i åldersgruppen 20–24 år (Brå 2014b).
I Brå:s kartläggning finns inga statistiskt säkerställda skillnader i utsatthet bland män för exempelvis våld i nära relationer beroende på vilken familjerelation de lever i, men det gör det bland kvinnor. Detta trots att ensamstående män med barn uppger att de blivit utsatta för våld i nära relationer i betydligt högre grad än män som lever i andra typer av familjer (10,6 procent jämfört med 5,9–7,3 procent). Enligt Brå är det troligtvis för att gruppen ensamstående män med barn var mycket liten i kartläggningen som det inte gick att få statistiskt säkerställda resultat. Bland kvinnor som blivit utsatta för något brott under 2012 var dock ensamstående kvinnor med barn den mest utsatta gruppen (närmare 15 procent), följt av ensamstående kvinnor utan barn. Det är skillnader som är statistiskt säkerställda. Också i tidigare studier både från Sverige och i andra länder återkommer ensamstående kvinnor med barn som en utsatt grupp (se t.ex. Estrada och Nilsson 2004, Walby och Allen 2004). Forskarna ansvariga för en av dessa studier (the British Crime Survey), menar att ett skäl till det här mönstret troligen är att kvinnor som nyss lämnat en våldsutövande man ingår i kategorin ensamstående kvinnor med barn. Vidare att det antagligen är av samma skäl som även högre nivåer av sexualbrott och stalkning rapporteras av ensamstående kvinnor med barn (Walby och Allen 2004). En annan studie som exemplifierar mönstret är en studie av kvinnors våldsutsatthet i samtliga EU länder (se avsnitt 1.2.3) vilken visar att 70 procent av ensamstående mödrar har blivit utsatta för psykiskt våld, samt att 34 procent har varit utsatta för stalking efter att de fyllde 15 år, jämfört med ett genomsnitt bland kvinnor på 18 procent (FRA 2014). De svenska forskare som intresserat sig för det här mönstret pekar också på att det är socioekonomisk utsatthet som bidrar till ensamstående mammors utsatthet (Estrada och Nilsson 2004).
Vad som däremot inte framkommer som en riskfaktor i Brå:s studie av våld i nära relation är födelseland. Analysen av utsattheten under 2012 för personer med svensk respektive utländsk bakgrund ger inga statistiskt säkerställda skillnader och det gäller även när kvinnor och män studeras separat. Det finns heller inga statistiskt säkerställda skillnader i återkommande utsatthet relaterat till om den utsatta personen är född i Sverige eller i ett annat land. Enligt
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
280
en relativt färsk avhandling löper utlandsfödda kvinnor betydligt större risk att utsättas för våld i en nära relation eller bli dödade av en nuvarande eller tidigare partner jämfört med kvinnor födda i Sverige (Fernbrant 2013). Enligt den här studien är det bland utlandsfödda kvinnor en riskfaktor att komma från ett land med lägre jämställdhet än Sverige. Dessa resultat kan dock problematiseras bland annat för att författaren inte diskuterar kopplingen mellan kultur och jämställdhet när de gäller de svenskfödda män som utsätter utlandsfödda kvinnor för våld (Bruno, kommande).
Forskning om barn som upplevt pappas våld mot mamma visar att barn som upplever våld i sin familj löper en ökad risk för att också uppleva våld i en vuxenrelation (Näsman m.fl. 2015). Det är enligt ett antal studier vanligare att män som utövar våld i nära relationer har vuxit upp i ett hem där det förekommit våld (Ibid.). Barn som själva blivit fysiskt misshandlade löper också högre risk att som vuxna bli utsatta för våld än de som bevittnat våld. Särskilt för pojkar finns en förhöjd risk att bli våldsutövare som vuxen, och även en viss förhöjd risk för flickor att som vuxna bli utsatta för våld. När forskningsresultat om samband mellan upplevelser av våld som barn och våld i vuxenlivet diskuteras bör man dock ha i åtanke att de flesta barn som upplevt våld i sin familj slipper uppleva våld i sina vuxna relationer (Jaffe m.fl. 1990; Stith m.fl. 2000). En positiv attityd till våld eller traditionella könsattityder innebär också en ännu större risk för våld i vuxenlivet, jämfört med att ha vuxit upp i ett hem där det förekommer våld (Stith m.fl. 2000). Sambandet mellan att som flicka respektive pojke uppleva våld i familjen som barn och att som vuxen utsättas för (som kvinna) eller utöva det (som man) i en heterosexuell parrelation är alltså relativt svagt, om än starkare för pojkar än för flickor (Näsman m.fl. 2015). Det finns många faktorer som påverkar risken för att utsättas för eller utöva våld som vuxen.
Som framgått ovan är den starkaste riskfaktorn för att utöva våld att personen är man. Utöver det finns även andra riskfaktorer, exempelvis när det gäller dödligt våld mot kvinnor. Brå:s studier av dödligt våld pekar på att tydliga riskfaktorer för att kvinnan ska bli dödad av sin nuvarande eller tidigare partner är psykisk sjukdom hos gärningspersonen, problem att hantera en separation som kvinnan tar initiativ till, svartsjuka och tidigare kriminalitet (Brå 2007). Liknande resultat rapporteras i en studie av Stiftelsen Tryggare
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
281
Sverige, som visar att det funnits tydliga riskfaktorer hos förövaren, som upprepat våldsutövande, psykiska problem, svartsjuka och svårigheter att acceptera att kvinnan velat separera (Strandell 2013).
Slutligen kan nämnas att resultaten från den nationella trygghetsundersökningen på regional nivå tyder på att storstäder har en större andel brottsutsatta och otrygga personer och att storstädernas invånare samtidigt har ett lägre förtroende för rättsväsendet jämfört med hela landet (Brå 2014f). De tre storstadslänen Stockholm, Skåne och Västra Götaland återkommer som län med högst andel otrygga och brottsutsatta personer och lägst förtroende för rättsväsendet.
1.2.3 Våld mot kvinnor i samtliga EU-länder
Förekomsten av våld mot kvinnor i Sverige har nyligen också studerats inom ramen för en studie av samtliga 28 medlemsländer i EU (FRA 2014). 42 000 kvinnor från samtliga medlemsländer intervjuades. Studien undersökte utsatthet efter 15 års ålder, för fysiskt, sexuellt och psykiskt våld, inklusive våld i nära relationer, systematisk förföljelse (stalking), sexuella trakasserier, samt den roll nya teknologier spelar för kvinnors utsatthet. Studien är intressant inte minst för att den ger möjligheter till relativt väl grundade jämförelser av förekomsten av våld mot kvinnor i Sverige med andra EU-länder.5
Enligt denna studie hade 7 procent av kvinnorna i Sverige som vid tidpunkten för intervjun hade en sexuell partner utsatts för fysiskt eller sexuellt våld av partnern och 29 procent av kvinnorna som tidigare haft en partner hade utsatts för våld. Slår man ihop dessa grupper blir den totala andelen kvinnor som utsatts för våld i en nära relation 28 procent (av kvinnorna som någon gång haft en partner). Vidare hade 34 procent av samtliga kvinnor i studien utsatts för våld av en annan förövare, och den totala andelen utsatta kvinnor i Sverige var 46 procent (se tabell 6).
Jämför man de nivåer av utsatthet i Sverige som rapporterades i studien med andra EU-länder framträder en bild av Sverige som ett
5 Resultaten kan problematiseras utifrån bland annat svarsfrekvenser, men i förhållande till
jämförelser av nivåer av utsatthet baserade på olika studier med olika metodologi ger FRA:s studie ett betydligt säkrare underlag.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
282
land med relativt hög andel kvinnor utsatta för våld. När det gäller fysiskt och sexuellt våld av en nuvarande eller tidigare partner hamnar Sverige i en mellangrupp med rapporterad utsatthet mellan 20 och 29 procent, tillsammans med länder som Belgien, Nederländerna, Storbritannien och Tyskland. De högsta nivåerna, mellan 30 och 39 procent, rapporterades i Danmark, Finland och Lettland (se tabell 6 och FRA 2014). Vid utsatthet från någon som inte är eller varit partner ingår Sverige i gruppen länder på plats tre av fyra, med rapporterad utsatthet mellan 30 och 39 procent. Dessa nivåer av utsatthet rapporterades också i Finland, Frankrike, Nederländerna och Storbritannien. Den högsta nivån, mellan 40 och 50 procent, rapporterades i Danmark (se tabell 6 och FRA 2014).
Tabell 6 Kvinnors utsatthet för fysiskt och/eller sexuellt våld sedan 15-årsdagen, av partner (av de kvinnor som vid intervjun hade partner), före detta partner (av de kvinnor som någon gång haft en partner), eller annan (av samtliga) i ett urval av EU länder, procent
Land
Partner Fd partner Partner/ Fd partner
Annan Partner/Fd partner/Annan
Belgien
8 29
24
25
36
Danmark
12 31
32
40
52
Finland
11 31
30
33
47
Frankrike
11 31
26
33
44
Nederländerna
9 27
25
35
45
Sverige
7 29
28
34
46
Storbritannien
5 34
29
30
44
Tyskland
7 24
22
24
35
Källa: FRA (2014, Tabell 2.1).
I studien tenderade de högsta nivåerna av utsatthet för våld att rapporteras av kvinnor i länder i nordvästra EU, medan de lägre nivåerna rapporterades i EU:s östra delar samt i medelhavsländerna. I rapporteringen av studiens resultat diskuteras huruvida detta mönster speglar graden av tolerans för våld mot kvinnor, det vill säga om höga nivåer ska tolkas som uttryck för att våld mot kvinnor uppfattas som socialt oacceptabelt och alltså rapporteras i en studie som denna. På motsvarande sätt kan låga nivåer av rapporterat våld tolkas som att våld mot kvinnor är relativt accepterat. Här kan man
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
283
också notera att i exempelvis Danmark, Finland, Frankrike, Sverige, Storbritannien och Tyskland har det tidigare genomförts en eller flera liknande omfångsundersökningar om våld mot kvinnor, medan studier som denna är en ny företeelse i en del andra EU-länder (se FRA 2014).
Oavsett diskussionen om skillnader mellan olika regioner inom EU kan man konstatera att de nivåer som rapporteras i Sverige ligger i paritet med andra länder i den nordvästra regionen. Det gäller både länder med jämförelsevis lika välfärdssystem och jämställdhetspolitik, som Danmark och Finland, och länder med såväl andra typer av välfärdssystem som jämställdhetspolitiska traditioner, exempelvis Frankrike, Storbritannien och Tyskland. Det finns inget i den här undersökningen som pekar radikalt lägre nivåer av mäns våld mot kvinnor i Sverige, jämfört med våra nordiska och övriga nordvästeuropeiska grannar.
1.3 Hedersrelaterat våld och tvångsäktenskap
På uppdrag av regeringen har dåvarande Ungdomsstyrelsen kartlagt förekomst i Sverige av arrangerade äktenskap mot ena partens vilja (Ungdomsstyrelsen 2009). Utifrån en enkät till 6 000 unga mellan 16 och 25 år uppskattas att ungefär 6,6 procent av unga kvinnor och 3,8 procent av unga män lever med begränsningar i förhållande till äktenskap och/ eller att familjen ställer upp villkor för val av partner. Av de totalt 70 000 unga som det utifrån beräkningarna är fråga om uppgav cirka 8 500 att de är oroliga över att inte själva få välja vem de ska gifta sig med. Utifrån ytterligare en studie bland 2 000 unga mellan 16 och 25 år konstateras vidare att unga som bor i de socialt utsatta områdena Hjällbo, Araby, Rosengård och Husby i högre grad än unga i landet som helhet uppger att de har begränsningar eller villkor i förhållande till äktenskap och val av partner. Nationellt uppger totalt 95 procent av de unga att det stämmer mycket bra att de själva får välja vem de ska gifta sig med, i de fyra områdena är motsvarande andel totalt 73 procent, enligt Ungdomsstyrelsens undersökning.
Inom ramen för uppdraget gjorde Ungdomsstyrelsen också en kompletterande analys av Socialstyrelsens enkät Frihet och ansvar (år 2 i gymnasiet). På uppdrag av Ungdomsstyrelsen genomförde
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
284
också Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet, en särskild analys av Stockholm stads enkät Ung 08 som riktar sig till elever i årskurs 9. Dessa båda analyser visar bland annat att det är betydligt vanligare att unga som inte själva får välja framtida partner utsätts för hot, våld och kränkningar av närstående. De som i störst utsträckning uppger att de utsätts för hot och våld i familjen är pojkar med utländsk bakgrund.
Även organisationers och myndigheters erfarenhet av hedersrelaterat våld och arrangerade äktenskap mot någons vilja kartlades. Utifrån den kartläggningen uppskattade Ungdomsstyrelsen att frivilligorganisationer och myndigheter hade kännedom om runt 300 personer som var utsatta för eller riskerade att utsättas för äktenskap mot den egna viljan under år 2008. Det var främst flickor och unga kvinnor som tog kontakt med verksamheterna på grund av ett arrangerat äktenskap mot den ungas vilja.
Utifrån såväl Ungdomsstyrelsens uppgifter som senare underlag, exempelvis en studie av Statistiska centralbyrån (SCB), uppskattade Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barn-
äktenskap att minst 250–300 personer under år 2011 upplevde en
akut eller ganska akut risk att bli gifta mot sin vilja (SOU 2012:35). Vidare att myndigheter och frivilligorganisationer därutöver under år 2011 hade kontakt med minst 80–100 personer som hade blivit gifta mot sin vilja.
För närvarande finns inte underlag för att närmare undersöka utvecklingen över tid när det gäller omfattningen av hedersrelaterat våld och tvångsäktenskap.
1.4 Slutsatser
Undersökningar av utsatthet för brott är mycket viktiga för att få en uppfattning om omfattningen av mäns våld mot kvinnor och dess utveckling över tid. Olika studier ger dock olika resultat. Det beror bland annat på att frågor om utsatthet för våld ställts i olika sammanhang, exempelvis i specifika studier av våld som NCK:s undersökning om våld och hälsa, respektive som en del av större studier av utsatthet för brott, som i Brå:s nationella trygghetsundersökning. Det är också olika populationer som undersökts (t.ex. utsatthet före och efter 15 respektive 18 års ålder i NCK:s studie,
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
285
efter 16 år i Nationella trygghetsundersökningen). Vidare skiljer sig definitionerna av våld och metoden åt, det är olika perioder som undersökts, och de ansvariga forskarna har genomfört olika typer av analyser.
Med detta sagt kan man ändå se att nyare studier indikerar att närmare var tredje kvinna i Sverige har utsatts för allvarligt fysiskt eller sexuellt våld som vuxen, och att var femte någon gång i sitt liv har utsatts för fysiskt våld, för sexuellt våld där fysiskt våld eller hot om våld ingått, eller för upprepat och systematiskt psykiskt våld av en nuvarande eller tidigare partner. Närmare 40 procent har utsatts för trakasserier, inklusive sexuella trakasserier. När det gäller fysiskt våld i nära relationer ligger andelen på mellan 7 och 28 procent, beroende på studie. I synnerhet sexuellt våld och våld i nära relationer framträder som tydligt könade fenomen vilka drabbar kvinnor.
Brå:s återkommande trygghetsundersökningar ger möjligheter till jämförelse över tid, och dessa studier tyder på att nivån på kvinnors utsatthet för våld har varit konstant eller möjligen ökande under den senaste tioårsperioden. Det gäller såväl våld inom som utom parrelationer. Visserligen har andelen kvinnor i befolkningen som varit utsatta för fysiskt våld under ett år varierat något, men både i början och slutet av perioden låg den på knappt 2 procent. Andelen kvinnor som uppger att de blivit hotade under det senaste året har ökat, från 4,6 procent år 2005 till 5,3 procent år 2013. I slutet av perioden kom också en högre andel av hoten från en närstående person. Det som har ökat mest är andelen kvinnor utsatta för sexualbrott, totalt sett från 1,6 procent år 2005 till 2,4 procent 2013. Ser man till perioden som helhet har kvinnors utsatthet för sexualbrott varierat mellan åren, men det har varit en uppgång de senaste åren och Brå menar att det återstår att se om den högre utsattheten är början på ett trendbrott eller om det är en tillfällig avvikelse från en i övrigt stabil nivå. Sedan den första trygghetsundersökningen 2006 har kvinnor genomgående rapporterat utsatthet för trakasserier i högre utsträckning än män, och både i början och slutet av perioden låg andelen på drygt 6 procent. Sett över tid har andelen närstående utövare av trakasserier ökat och den utvecklingen tycks framför allt gälla trakasserier mot kvinnor.
När det gäller jämförelser över tid kan man också konstatera att i Slagen Dam, den första nationella omfångsundersökningen i Sverige,
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
286
som publicerades år 2001 rapporterade nästan varannan kvinna utsatthet för någon form av våld efter sin 15 årsdag (46 procent), drygt var tionde (11 procent) våld från en nuvarande make eller sambo, och var tredje (35 procent) våld från en tidigare make eller sambo (Lundgren m.fl. 2001). Det är siffror som ligger något över eller i nivå med resultaten i EU-studien av våld mot kvinnor i samtliga EU länder, den studie på senare år som kanske är mest näraliggande Slagen Dam när det gäller upplägget (se FRA 2014). I EU-studien var andelarna kvinnor som utsatts efter sin 15-årsdag 46 procent av alla kvinnor, 7 procent nuvarande partner och 29 procent före detta partner.
Tittar man på kriminalstatistiken har anmälningarna om både misshandel och våldtäkt ökat påtagligt under perioden, men inte anmälningar om grov kvinnofridskränkning, ett av de redskap som skapats specifikt för att hantera mäns våld mot kvinnor. Brå har i olika sammanhang argumenterat för att de ökande anmälningarna av misshandel och våldtäkt inte behöver spegla en ökad nivå av utsatthet, utan att de snarare beror på en ökad anmälningsbenägenhet, eller på förändringar i lagstiftningens definition av olika sexualbrott. De ökande anmälningarna väcker dock frågan om i vilken grad rättsväsendet förmår att hantera mäns våld mot kvinnor, med tanke på att gapet mellan antal anmälningar och antal lagföringsbeslut inte varit konstant utan i stället har tenderat att öka. Ett liknande gap kan ses mellan antal ansökningar om kontaktförbud och antal beviljade sådana. Sett mot bakgrund av den bild av en konstant eller möjligen ökande nivå av våld i nära relationer som brottsofferundersökningarna ger framstår det även som problematiskt att anmälningarna om grov kvinnofridskränkning inte följer mönstret för anmälningarna om misshandel och våldtäkt. Det väcker frågan i vilken grad exempelvis polis och rättsväsendet förbättrat sin förmåga att upptäcka, utreda, åtgärda och förebygga mäns våld mot kvinnor. Huruvida olika instanser beredskap och förmåga att hantera våldet förändrats till det bättre eller sämre är något som diskuteras i följande avsnitt.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
287
2 Politiken
Sedan flera decennier har internationella åtaganden varit centrala för arbetet med att motverka mäns våld mot kvinnor. I synnerhet FN:s deklaration om avskaffande av våld mot kvinnor har haft stor betydelse6. Under perioden har ytterligare åtaganden tillkommit i och med att Sverige 2014 tillträdde Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i hemmet7, vilken antogs 2011 (se prop. 2013/14:208). Genom dessa internationella åtaganden har Sverige förbundit sig att genomföra en effektiv, omfattande och samordnad nationell politik för att förebygga och bekämpa alla former av våld mot kvinnor och våld i hemmet. På nationell nivå kan man se olika lagstiftningsreformer med syfte att effektivisera kampen mot våld, och under det senaste decenniet har det även genomförts en rad andra insatser av betydelse för bekämpandet av mäns våld mot kvinnor och för att främja lika rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Det handlar framför allt om regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor,
hedersrelaterat våld och förtryck och våld i samkönade relationer (skr.
2007/08:39, med 56 uppdrag till 13 myndigheter) och regeringens
Handlingsplan för att förebygga att unga blir gifta mot sin vilja (skr.
2009/2010:229, med ytterligare 15 åtgärder), Handlingsplan mot pro-
stitution och människohandel för sexuella ändamål (skr. 2007/08:167)
som antogs 2008 (36 åtgärder), samt ytterligare ett antal kvinnofridsuppdrag under perioden 2010–2014 (se SOU 2014:71, bilaga 3). Framställningen nedan är delvis en sammanfattning av den genomgång av utvecklingen som nyligen lämnats av den särskilda utredning som ska utarbeta en samlad nationell strategi för att nå det jämställd-
6
United Nations, A/RES/48/104, Declaration on the Elimination of Violence against Women.
7
Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och våld i
hemmet (Europarådets fördragsserie nr 210).
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
288
hetspolitiska målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra (Dir 2014:25; SOU 2014:71; SOU 2015:55). En mer utförlig redogörelse återfinns i utredningens betänkanden.
2.1 Lagstiftningen
Relevanta lagstiftningsreformer sedan 2005 innefattar bland annat en skärpning av lagen om grov kvinnofridskränkning så att skadegörelse och överträdelse av kontaktförbud numera inkluderas (se prop. 2012/13:108). Minimistraffet har också höjts från sex till nio månaders fängelse. Förändringarna trädde i kraft den 1 juli 2013. Sexualbrottslagstiftningen har också skärpts med syfte att förstärka skyddet för den sexuella integriteten och den sexuella självbestämmanderätten (prop. 2012/13:111).8 Genom reformen utvidgades bestämmelsen om våldtäkt och fler fall av sexuella utnyttjanden har kriminaliserats som våldtäkt genom att begreppet ”hjälplöst tillstånd” har ersatts av det vidare begreppet ”särskilt utsatt situation”. Tanken är att det därmed ska vara tydligt att även sådana situationer där ett offer möter övergreppet med passivitet omfattas av våldtäktsbrottet. Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2013.
Flera olika reformer ingår i försöken att förbättra skyddet mot stalking, det vill säga systematisk förföljelse. En ny straffbestämmelse om olaga förföljelse infördes den 1 oktober 2011, med syfte att fånga upp de fall av upprepad brottslighet som inte uppfyller kriterierna för grov kvinnofridskränkning (eller fridskränkning) (prop. 2010/11:45). Bestämmelsen riktar både in sig på upprepade trakasserier från en person som den utsatta inte har eller har haft en nära relation med och på trakasserier i nära relationer som inte är så allvarliga att de lever upp till kraven för grov kvinnofridskränkning (eller fridskränkning). Brottet olaga förföljelse är av samma typ av konstruktion som kvinnofridsbrottet i och med att det består av flera olika typer av underbrott (misshandel, olaga tvång, olaga hot, hemfridsbrott eller olaga intrång, kränkande fotografering, ofred-
8
Reformen innebär också förändringar i förhållande till barns utsatthet i och med att
domstolarna fått ett större utrymme att bedöma allvarliga sexuella övergrepp mot barn som grova brott och straffminimum för samma brott höjts från fängelse i sex månader till fängelse i ett år. Reformen innebar också lagstiftning som krävs för att Sverige ska uppfylla åtagandena enligt Europarådets konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
289
ande, sexuellt ofredande, skadegörelse, åverkan samt överträdelse av kontaktförbud).
En annan reform gällde den dåvarande lagen om besöksförbud som den 1 oktober 2011 bytte namn till lagen om kontaktförbud och förändrades på flera punkter. Dels förtydligades att åklagaren i sin riskbedömning särskilt ska beakta om förbudspersonen har begått brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid, dels fördubblades giltighets- och förlängningstiden för kontaktförbud vid gemensam bostad. Dessutom infördes en möjlighet att övervaka särskilt utvidgade kontaktförbud elektroniskt.
Ytterligare ett område handlar om skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap, där lagändringar trädde i kraft den 1 juli 2014 (se prop. 2013/14:208; SOU 2012:35). Förändringarna innebär bland annat att barn inte längre kan få dispens att gifta sig. Vidare har möjligheten att erkänna utländska barnäktenskap och tvångsäktenskap begränsats ytterligare, liksom möjligheten att erkänna äktenskap som har ingåtts utan att båda parterna har varit närvarande (fullmaktsäktenskap). Även kraven på trossamfunden och deras vigselförrättare har skärpts och tillsynen över vigselverksamheten har utökats. Dessutom infördes ett nytt brott, äktenskapstvång (BrB 4 kap 10§), med straffet fängelse i högst fyra år, vilket består i att någon genom olaga tvång eller utnyttjande av utsatt belägenhet förmår en person att gifta sig eller ingå en äktenskapsliknande förbindelse. Även försök och förberedelse till äktenskapstvång är numera straffbart samt genom det nya brottet vilseledande till tvångsäktenskapsresa.
Under perioden har även lagstiftningen rörande prostitution och människohandel för sexuella ändamål förändrats. Bestämmelsen om människohandelsbrott fick sin nuvarande utformning den 1 juli 2010 och syftet med de ändringar som genomfördes var att ge straffbestämmelsen en tydligare och mer ändamålsenlig brottsbeskrivning för att effektivisera brottsbekämpningen (prop. 2009/10:152). Straffmaximum för köp av sexuell tjänst höjdes den 1 juli 2011 från fängelse i sex månader till fängelse i ett år (prop. 2010/11:77). Bakgrunden var att en utvärdering av tillämpningen av förbudet mot köp av sexuell tjänst visade det fanns en stor likformighet när det gäller bedömning av straffvärde och påföljdsval och att det endast var i ett fåtal fall som försvårande omständigheter redovisats och beaktats samt annan påföljd än böter dömts ut (SOU 2010:49).
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
290
Syftet med höjningen av straffmaximum var att skapa ytterligare utrymme för en mer nyanserad bedömning av straffvärdet vid allvarliga fall av köp av sexuell tjänst.
När det gäller kriminalisering av våld mot kvinnor är det också relevant att det är under den här perioden som barns utsatthet för mäns våld mot kvinnor erkänns på ett nytt sätt i och med att barn som bevittnat våld mot närstående sedan den 15 november 2006 har möjlighet att få brottsskadeersättning från staten (4 a § Brottsskadelagen, Lag 2006:933, se prop. 2005/06:166). Den nya brottsskadelag som trädde i kraft den 1 juli 2014 (Lag 2014:322) innebär ytterligare förstärkningar, bland annat har det blivit enklare för barn som har drabbats av brott begånget av en vårdnadshavare att ansöka om brottsskadeersättning.
Flera reformer berör socialtjänstens arbete. Den översyn av socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor som initierades 2005 resulterade bland annat i en skärpning av socialtjänstlagen (5 kap. 11 § SoL 2001:453) som har tydliggjort socialnämndens ansvar för att ge stöd och hjälp till våldsutsatta kvinnor och andra brottsoffer (prop. 2006/07:38; SOU 2006:65). Den aktuella paragrafen har dessutom förändrats genom att barn som bevittnat våld sedan även här sedan 2006 definieras som brottsoffer (prop. 2005/06:166), och förändringar som trädde i kraft 1 januari 2013 understryker ytterligare ansvaret för att ge såväl barnen som deras anhöriga stöd och hjälp (se prop. 2012/13:10). Även betänkandet från 2002 års vårdnadskommitté (SOU 2005:43) och 2006 års reformer när det gäller tvister om vårdnad, boende eller umgänge innebar en ökad uppmärksamhet på våld (se prop. 2005/06:99). Barn som upplever våld sattes i fokus på ett nytt sätt och såväl betänkande som lagändring tydliggjorde att domstolarna i sin bedömning av barnens bästa inte endast ska beakta risken att barnet självt utsätts för våld, utan även risken att någon annan i familjen gör det.
För närvarande pågår arbete med bland annat ytterligare en översyn av våldtäktsbrottet (dir. 2014:123; dir. 2014:144; dir. 2015:5).9I översynen ingår bland annat att överväga om det bör införas en
9
En särskild utredare utsågs i augusti 2014. Genom tilläggsdirektiv den 13 november 2014
ombildades utredningen till en parlamentarisk kommitté (dir. 2014:144). Kommittén har antagit namnet 2014 års sexualbrottskommitté. Genom tilläggsdirektiv i januari 2015 utvidgades uppdraget ytterligare och utredningstiden förlängdes från till 1 februari 2016 till 1 oktober 2016.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
291
samtyckesbaserad regleringsmodell för våldtäkt och om det bör införas ett särskilt straffansvar för oaktsamhetsbrott avseende våldtäkt. Utredningen ska också granska och analysera hur rättsväsendet hanterar våldtäktsärenden. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2016.
Vidare har en särskilt utredare fått i uppdrag att undersöka om det finns behov av åtgärder för att säkra straffrättsligt skydd mot människohandel, köp av sexuell tjänst och köp av sexuell handling av barn (dir. 2014:128; dir. 2015:6). I uppdraget ingår även att utvärdera om den tidigare höjningen av straffmaximum för köp av sexuell tjänst från 2011 har fått det genomslag som avsågs. Även om den nuvarande straffskalan för köp av sexuell tjänst har varit i kraft en relativt begränsad tid tyder statistikuppgifter från Brå från åren 2011–2013 på att straffskärpningen inte har fått det genomslag som var avsett. Uppdraget ska redovisas senast den 9 mars 2016.
En utredning med uppdrag att se över problematiken med kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning lämnade sitt betänkande 2012 och förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet (SOU 2012:45).
Ytterligare en särskild utredare har till uppdrag att utvärdera 2006 års vårdnadsreform (dir. 2014:84). I uppdraget ingår bland annat att ta ställning till vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att förbättra och effektivisera hanteringen av frågor om överflyttning av vårdnad när det förekommit allvarligt våld i familjen, samt om det behöver införas särskilda forumregler för situationer när barn och föräldrar har skyddade personuppgifter. Uppdraget ska redovisas senast den 28 oktober 2016.
2.2 Regeringens handlingsplaner, ytterligare kvinnofridsuppdrag samt pågående insatser
Regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor,
hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer
innehöll 56 åtgärder inriktade på sex insatsområden: ökat skydd och stöd till våldsutsatta, stärkt förebyggande arbete, stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsendet, utveckling av insatser riktade till våldsutövare, ökad samverkan samt ökade kunskaper. Tyngdpunk-
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
292
ten låg på ökat skydd och stöd till våldsutsatta (22 åtgärder) och stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsendet (15 åtgärder). En av åtgärderna var ett uppdrag till Ungdomsstyrelsen att kartlägga arrangerade äktenskap mot en persons vilja och göra en översyn av berörda myndigheters kännedom och kompetens i frågan. Utifrån det kunskapsunderlag som Ungdomsstyrelsen och andra myndigheter redovisade, beslutade regeringen senare (2010) att anta en
Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja. Denna innehöll i sin tur 15 åtgärder som kompletterade
dem som redan pågick. Dessutom var detta ett sätt fördjupa insatserna för att förebygga hedersrelaterat våld och förtryck. Den tredje handlingsplanen med fokus på prostitution och människohandel, Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexu-
ella ändamål, innehöll 36 åtgärder med syfte att stärka skydd och
stöd till de utsatta, stärka det förebyggande arbetet, höja kvaliteten och effektiviteten i rättsväsendet, öka samverkan samt öka kunskapen.
Under mandatperioden 2007–2010 var mäns våld mot kvinnor det område inom jämställdhetspolitiken som prioriterades främst, sett till både resurser och uppdrag (SOU 2014:71). Under mandatperioden 2011–2014 minskade de satsade medlen på området något till ungefär 220 miljoner kronor per år (inklusive utvecklingsmedlen), i jämförelse med cirka 250 miljoner kronor per år under mandatperioden 2007–2010 (SOU 2014:71). Även denna period genomfördes dock en stor mängd uppdrag inom området. Som redan nämnts har dessa utvärderats inom ramen för utredningen om en nationell strategi (SOU 2014:71, se nedan).
En annan insats av betydelse för området är den nationella samordnare mot våld i nära relationer som regeringen tillsatte 2012. Syftet var att åstadkomma en kraftsamling i arbetet med att motverka våld i nära relationer. Den nationella samordnaren lämnade sitt slutbetänkande i juni 2014 (SOU 2014:49) och de 50-tal förslag som lämnades behandlas för närvarande.
I början av juni i år lämnade utredningen som ska utarbeta en samlad nationell strategi för att nå det jämställdhetspolitiska målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra sitt slutbetänkande (dir. 2014:25; dir. 2014:114, SOU 2015:55). Uppdraget omfattade både våld mot kvinnor i nära relationer och våld som utövas mot kvinnor av bekanta eller helt okända män. Som uppdraget var formulerat
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
293
ska den nationella strategin syfta till att öka effektiveten, kvaliteten och långsiktigheten i de framtida insatserna på området och utgöra en grund för uppföljning och utvärdering av regeringens insatser för att nå detta mål. Den ska också bidra till ett strategiskt arbete för att nå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra och fungera som ett redskap för att genomföra ett resultatstyrt och kunskapsbaserat arbete på området. Det ingick också i utredningens uppdrag att föreslå en utvecklad målstruktur som bidrar till ett långsiktigt arbete där nya insatser bättre kan följas upp och att analysera och bedöma behovet av en samlad struktur för kunskapsutveckling, kunskapsöverföring och kunskapsstöd för aktörer på området inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. De förslag som lämnades behandlas för närvarande.
2.2.1 Utvärderingen av Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer
Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer har utvär-
derats av Brå (Brå 2010). Brå:s övergripande slutsats är att regeringen genom handlingsplanen på ett kraftfullt sätt har satt fokus på mäns våld mot kvinnor och på hedersrelaterat våld och förtryck och att handlingsplanen har resulterat i en imponerande mängd aktiviteter. Brå menar att planen inom de flesta berörda professioner har bidragit till en ökad medvetenhet om hur viktigt det är att arbeta med dessa frågor och en förhöjd kunskapsnivå, och att den också har lett till en bättre struktur för arbetet både inom och mellan myndigheter. Flera nya verksamheter har startat och att befintliga har utvecklats och kunskaper om bra arbetsmetoder har förmedlats och prövats i många olika sammanhang. När det gäller effekter för målgrupperna, i form av mindre utsatthet för våld, är resultaten dock mer osäkra, vilket delvis har med den korta uppföljningsperioden att göra. Brå konstaterar å ena sidan att handlingsplanen har inneburit en mycket omfattande utbildningssatsning, samtidigt som stora delar var engångsinsatser. Den verksamhetsutveckling som har åstadkommits med hjälp av handlingsplanen är främst ett resultat av de utvecklingsmedel som länsstyrelserna har delat ut till kommunala och ideella projekt, och i likhet med
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
294
utbildningssatsningarna är det osäkert i vad mån de olika verksamheter som prövats och utvecklats med hjälp av utvecklingsmedlen kommer att överleva när de statliga medlen tar slut.
När det gäller frågan i vilken mån handlingsplanen generellt sett lett till att det praktiska arbetet har förbättrats när det gäller kvinnor som har utsätts för våld av män, hedersrelaterat våld och förtryck, våld i samkönade relationer och barn som har bevittnat våld är underlaget för att dra slutsatser tunt, eftersom nationella uppföljningar i stort sett saknas. I analysen av effekter för målgrupperna ligger fokus främst på våldsutsatta kvinnor, eftersom det till stor del saknas uppgifter som kan användas för uppföljning när det gäller de övriga målgrupperna, konstaterar Brå. I utvärderingen drar också Brå samma slutsats som i avsnittet ovan om våldet omfattning, att kvinnors självdeklarerade utsatthet i stort sett varit oförändrad under 2000-talet (även om polisanmälningarna ökat).
Handlingsplanen har inneburit ett viktigt kunskapstillskott genom nationella och lokala kartläggningar samt utvärderingar. Alla uppdrag var dock inte slutredovisade när Brå gjorde sin utvärdering, och de som var klara visade inte så tydliga resultat att de kan ligga till grund för policyutveckling. När det gäller kunskapsutveckling är annars en generell bild bland de myndigheter som på olika sätt har arbetat med handlingsplanens åtgärder är att de har bidragit till en högre kunskapsnivå inom alla samhällssektorer som möter kvinnor som utsatts för våld eller hedersrelaterat våld och förtryck. Satsningen har också bidragit till en större medvetenhet och ett ökat engagemang för frågorna. Att medvetenheten har ökat, lyfts särskilt fram när det gäller hedersrelaterat våld och förtryck. Ett annat tydligt resultat av handlingsplanen är att det i dag finns ett större utbud av lättillgänglig kunskap för dem som behöver lära sig mer om hur de utsatta bör bemötas, hur man kan hjälpa och stödja dem och hur man bör arbeta för att bättre beivra brott.
Brå lyfter fram att Handlingsplanen inte bara avser våldsutsatta kvinnor och personer som utsätts för hedersrelaterat våld och förtryck, utan även barn som har bevittnat våld och våldsutsatta i samkönade relationer. Brå menar att det är positivt att regeringen lyfter fram även dessa grupper, eftersom deras utsatthet har varit relativt osynlig fram till de senaste åren, men påpekar de båda gruppernas problem och behov tenderar att bli relativt osynliga även i handlingsplanen.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
295
Brå pekar också på utmaningar inför framtiden, närmare bestämt att säkerställa att kunskapen, arbetssätten och verksamheterna överlever och utvecklas. Det handlar om mer långsiktighet, bättre samordning, starkare tillsyn av socialtjänstens arbete samt förstärkt vetenskaplig grund för det fortsatta arbetet. Brå lyfter också fram att handlingsplanen har haft ett visst fokus på insatser då våldet redan är ett faktum, och att det inför framtiden krävs såväl en bredare syn på det preventiva arbetet än i dag, som insatser på fler områden och från fler aktörer än de som har haft uppdrag i planen.
2.2.2 Utvärderingen av kvinnofridsuppdrag 2011–2014
På uppdrag av utredningen om en nationell strategi har Brå även utvärderat kvinnofridsuppdrag under perioden 2011 till 2014 (Brå 2014g, se SOU 2014:71). En del av insatserna i Handlingsplan för
att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja omfattas
av den senare utvärderingen. Brå:s genomgång av insatser på området efter 2010 har fokus på hur myndigheterna uppfattat uppdragen (om de varit tydliga, avgränsade med mera) och hur man arbetat och genomfört dem. I uppdraget från utredningen om en nationell strategi ingick varken att bedöma kvaliteten på framtagna produkter, exempelvis utbildningsmaterial eller informationsmaterial, eller att undersöka direkta effekter av uppdragen (om utsattheten för våld har minskat eller i vilken grad de professionellas praktik har förbättrats genom att man exempelvis blivit bättre på att upptäcka våld, mer systematisk i sin bedömning av hjälpbehov, bättre på uppföljning av insatser, eller liknande). Utvärderingen gäller uppdrag till 15 olika myndigheter10och av varierande omfattning och karaktär: det handlar om nationell mobilisering och samordning av arbete, åtgärder mot sexuellt våld, förebyggande arbete samt skydd och stöd till våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnar våld, förebyggande och bekämpande av hedersrelaterat våld och förtryck, inklusive äktenskap mot en parts vilja och förebyggande insatser. Även i denna utvärdering lyfter Brå fram att det är en imponerande mängd aktiviteter på nationell, region och lokal nivå som har ägt rum och som i många fall fortfarande pågår.
10
Samtliga 21 länsstyrelser räknas här som en myndighet.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
296
Utvärderingen pekar dock på en del problematiska tendenser. I arbetet med utvärderingen har Brå ibland haft svårt att bena ut uppdragen och förstå hur de hänger ihop och menar att det finns exempel på uppdrag som är snarlika och som ibland flyter samman. Samordningen har inte alltid varit optimal. Ett skäl kan vara de berörda departementen inte alltid är helt samordnade kring denna fråga och att området är splittrat på flera olika politikområden, menar Brå. Man pekar på att samordnade funktioner har tillkommit – exempelvis Länsstyrelsen i Östergötland som har ett nationellt samordningsansvar i vissa frågor och länsstyrelsernas uppdrag att samordna arbetet i respektive län – och att det av allt att döma har fört arbetet framåt. Brå lyfter fram sådana samordnande roller som lovande, även om det kan bli vissa problem när det gäller länsstyrelsernas mandat över varandra. När det gäller myndigheter som haft en större mängd uppdrag finns olika exempel på hur man har samordnat arbetet internt, men det finns även exempel på myndigheter där samordningen inte varit optimal.
En annan kritisk synpunkt är att det nu finns en stor mängd material, som vägledningar, utbildningsmaterial, föreskrifter, meddelandeblad, handböcker och liknande, vilka har tagits fram av olika aktörer och som många gånger vänder sig till samma målgrupper. Detta material är inte enhetligt, budskapen är inte alltid desamma, vilket innebär svårigheter för praktikerna – målgrupperna – att veta hur man ska förhålla sig till de olika materialen. Det är ett omfattande material som alltså inte nödvändigtvis fungerar bra som metodstöd.
Brå konstaterar också att det fortfarande är fråga om många kortsiktiga insatser och lösningar. I den första utvärderingen lyfte Brå fram att det finns en projekttrötthet ute i kommunerna, särskilt i de mindre, och liknande röster hörs i denna utvärdering. Kommunerna önskade arbetsro och en mer långsiktig finansiering. En bekymmersam slutsats är att de utvecklingsmedel som fördelas (tidigare av länsstyrelserna, sedan 2012 av Socialstyrelsen) kan befästa en redan bekymmersam ojämlikhet mellan kommunerna i och med att det är de större kommunerna med väl utvecklad verksamhet som har kraft och resurser att söka medel, medan de mindre kommunerna inte har någon person avsatt för att driva kvinnofridsverksamhet, och inte heller någon med ansvar och utrymme för att söka utvecklingsmedel. Det finns därför en risk för en utveckling där resurser inte
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
297
hamnar där de behövs som bäst. Den här synpunkten har också lämnats från de båda riksorganisationerna för kvinnojourerna. I utvärderingen har Brå sett exempel på både kortare och längre utbildningsinsatser och liksom NCK (se avsnittet nedan) pekar Brå på riskerna med korta utbildningsinsatser.
I utvärderingen för Brå ett resonemang om att det brister i integreringen av kvinnofridsarbetet i verksamheternas ordinarie arbete, vilket också har påtalats tidigare. Om området bedrivs som ett parallellt spår på de centrala myndigheterna kan detta komma att genomsyra hela arbetet, från myndighet till kommunnivå, med kortsiktiga projekt och lösningar som följd, menar man. Det som lyfts fram som en positiv utveckling gäller Rikspolisstyrelsens och länsstyrelsernas verksamhet där kvinnofridsområdet i allt högre grad integreras i annat arbete.
Övriga slutsatser handlar bland annat om behovet av kunskapsutveckling och liksom i den förra utvärderingen konstateras att det i hög utsträckning fortfarande saknas utvärderingar och uppföljning av det arbete som görs (se vidare avsnitt 3 nedan om hanteringen av våldet). Vidare behöver arbetet med implementering och förvaltning förbättras.
2.2.3 Utvärderingen av utbildningsinsatserna på området
Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) har också haft i uppdrag att utvärdera regeringens utbildningsinsatser inom ramen för regeringens Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor,
hedersrelaterat våld och förtryck och våld i samkönade relationer och
regeringens Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga
blir gifta mot sin vilja (NCK 2013). I utvärderingen konstaterar
NCK att de utbildningsuppdrag som har genomförts inom regeringens handlingsplaner är ett viktigt steg framåt i arbetet med att motverka våld mot kvinnor och att de har bidragit till att öka kompetensen inom myndigheter och hos enskilda medarbetare (NCK 2013). Utvärderingen pekar dock även på problem som bristande samordning, otydliga mål och kortsiktiga uppdrag. NCK lyfter också fram att förståelsen av våldet har betydelse för hur problemet mäns våld mot kvinnor respektive hedersrelaterat våld och förtryck och våld i samkönade relationer uppfattas, samt att det synsätt man
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
298
utgår från är styrande för hur problemsituationen definieras och vilka insatser som framstår som relevanta. I regeringens handlingsplaner för att motverka våld var det den våldsförståelse som blev officiell genom undertecknandet av FN:s deklaration från 1993 som var styrande, men att denna grundförståelse skulle utgöra utgångspunkten för alla åtgärder tydliggjordes inte i de enskilda uppdragen, menar NCK. Enligt utvärderingen blev detta särskilt tydligt i de utbildningar som behandlade hedersrelaterat våld och förtryck där olika synsätt florerade och kunde upplevas som förvirrande.
2.2.4 Utvärderingen av Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål
Även Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexu-
ella ändamål har utvärderats av Brå (Brå 2011b). Utvärderingen
bygger inte enbart på myndigheternas avrapporteringar, utan även på egna studier. Det gäller främst en genomgång av samtliga polisanmälningar om människohandel och grovt koppleri under åren 2008–2010. Den redovisas i en separat rapport (Brå 2011c) och i en intervjustudie rörande prostitutionsgruppernas arbete i Stockholm, Göteborg och Malmö. I utvärderingen lämnar Brå också en rad förslag om hur arbetet på området kan utvecklas i framtiden.
Brå:s slutsats är att handlingsplanen har varit viktig, inte minst genom att den både nationellt och internationellt har fungerat som en betydelsefull symbol för regeringens engagemang i frågorna prostitution och människohandel för sexuella ändamål. En närmare analys av i vilken grad de specifika syftena uppnåtts visar att skyddet och stödet till personer i prostitution eller med tidigare sådana erfarenheter, inte tycks ha förändrats märkbart under de tre år då handlingsplanen har varit i kraft. Vissa initiativ har dock tagits, vilka på sikt kan leda till att insatserna för dem som är utsatta för människohandel för sexuella ändamål blir bättre. En tydligare effekt går att se i förhållande till arbetet med att förebygga att unga dras in i sexhandel, som säljare eller som köpare, vilket förstärktes tydligt under de år handlingsplanen var i kraft. Det handlar då bland annat om utbildningar till olika personalgrupper om att uppmärksamma och förebygga att ungdomar tar sexuella risker på internet. Även när det gäller rättsväsendet ökade tydligt insatserna mot prostitution och människohandel och fler brott har anmälts och
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
299
lagförts. Brå påpekar dock att det är en mer öppen fråga om denna förbättring bäst förklaras av att polisen fick utökade resurser för att arbeta med frågorna, eller om kvaliteten och effektiviteten i arbetet också har ökat. Samverkan kring frågorna på nationell och internationell (främst europeisk) nivå har ökat tydligt när det gäller människohandel för sexuella ändamål, men inte kring prostitution på den europeiska nivån, vilket kan förklaras av att synen på prostitution varierar mellan länderna, menar Brå. Även om en del ny kunskap i form av nya kartläggningar har producerats med medel från handlingsplanen hade flera omfattande studier dock inte redovisats då utvärderingen genomfördes.
I rapporten påpekar Brå bland annat att åtgärderna i handlingsplanen i ganska stor utsträckning kommit att handla om människohandel, vilket är en prioritering som kan diskuteras eftersom människohandel är ett brott som myndigheterna sällan kommer i kontakt med. Brå:s egen studie visar att ett trettiotal fall totalt blir anmälda per år, och att kanske hälften av dem tydligt uppfyller de juridiska kriterierna för människohandel. Studien visar också att den människohandel som kommer till polisens kännedom framför allt berör storstadsområdena. Brå menar vidare att även gatuprostitution är ett relativt begränsat fenomen, medan prostitution i den vidare bemärkelsen sexhandel däremot är något som berör en mycket större grupp människor, både heterosexuella och hbt-personer och såväl vuxna som ungdomar. Inte minst en växande marknad på internet, som inte bara avser fysiska kontakter utan även ”virtuella” tjänster, är en central fråga för det fortsatta arbetet (se vidare Jonsson och Svedin 2012, Kjellgren m.fl. 2012, Kjellgren och Svedin 2012, Socialstyrelsen 2015, Ungdomsstyrelsen 2009b).
2.3 Institutionalisering av stödet till kunskaps- och verksamhetsutveckling
Förutom lagstiftning och ett antal konkreta och tidsmässigt avgränsade åtgärder inom ramen för handlingsplaner och andra uppdrag har det under det senaste decenniet skapats nya former för stöd till utveckling av kunskap och praktik när det gäller mäns våld mot kvinnor. 2006 ombildades det dåvarande Rikskvinnocentrum i Uppsala till Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK), med Uppsala
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
300
universitet som huvudman (se SOU 2004:117). I NCK:s uppdrag ingår att arbeta med metodutveckling, information, utbildning, kunskapssammanställning och forskning. Sedan 2008 ingår det också i uppdraget att arbeta med våld i samkönade relationer samt hedersrelaterat våld och förtryck. NCK ansvarar även för den nationella stödtelefonen Kvinnofridslinjen som startades 2007.
Vidare har Länsstyrelsen i Stockholms och Länsstyrelsen i Östergötlands län fått samordningsuppdrag på nationell nivå, och även andra myndigheter som Brottsoffermyndigheten, Brå, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (Mucf, tidigare Ungdomsstyrelsen), Rikspolisstyrelsen och Socialstyrelsen har uppdrag att arbeta med kunskaps- och/eller metodutveckling inom området (se SOU 2014:49).
Man kan alltså å ena sidan se att stödet till kunskaps- och metodutveckling institutionaliserats, samtidigt som det framstår som splittrat. Även exempelvis den nationella samordnaren efterlyser en långsiktig utvecklingsstrategi för den fortsatta metodutvecklingen kring våld i nära relationer. Det är därför på sin plats att det ingick i uppdraget till utredningen om en nationell strategi att analysera och bedöma behovet av ett mer samlat kunskaps- och metodstöd.
2.4 Slutsatser
För drygt tio år sedan lämnade Utredningen om kvinnofridsuppdragen sitt betänkande Slag i luften (SOU 2004:121). Utredningens slutsats var att arbetet mot mäns våld mot kvinnor måste institutionaliseras, systematiseras och tillföras tillräckliga resurser. Detta är synpunkter som åtminstone delvis kan lämnas även i dag. En genomgång av den politiska utvecklingen under det senaste decenniet synliggör å ena sidan ökade resurser, en omfattande aktivitet och ett betydande antal insatser för att motverka mäns våld mot kvinnor, och å andra sidan stora svårigheter att få uttalade politiska ambitioner att omsättas i praktik. De utvärderingar av handlingsplaner och uppdrag som har genomförts har upprepade gånger kommit till slutsatsen att det finns brister både i hur uppdrag på området formuleras och samordnas, och hur de genomförs, utvärderas och följs upp. Kortsiktighet samt brist på samsyn och samordning, är återkommande problembeskrivningar. Likaså framstår institutionali-
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
301
seringen av området och integreringen av våldsfrågan i den ordinarie verksamheten som fortsatt stora utmaningar, både på nationell, regional och – vilket även diskuteras i följande avsnitt – lokal nivå.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
302
3 Hanteringen av våldet
I sin genomgång av utvecklingen på området mäns våld mot kvinnor fram till 2004 lyfter den Jämställdhetspolitiska utredningen från 2005 fram att effekterna av regeringens politik, det vill säga i vilken grad den bidragit till minskat våld och ökade möjligheter till kroppslig integritet, kan operationaliseras dels genom undersökningar av i vad mån kvinnors utsatthet för mäns våld har ökat eller minskat, dels studier av i vilken omfattning ansvariga samhällsaktörer tar sitt ansvar och fullföljer sina uppdrag på området (SOU 2005:66, 371). Utvärderingarna av regeringens handlingsplaner och andra uppdrag ger viss kunskap om politikens effekter på olika aktörers praktik, och i detta avsnitt fördjupas bilden av i vilken grad statliga myndigheter, kommuner, landsting och regioner har förbättrat sitt arbete mot mäns våld mot kvinnor. Det har inom ramarna för uppdraget inte varit möjligt att genomföra någon systematisk genomgång vare sig av forskningen eller av dessa verksamheters praktik, utan framställningen nedan bygger framförallt på tillgängliga översikter och kartläggningar, i första hand från myndigheterna själva.
3.1 Polis och rättsväsende
I genomgången ovan av utvecklingen när det gäller våldsutsatthet väcks frågan i vilken grad polis och rättsväsendet förmår att hantera mäns våld mot kvinnor, och om beredskapen och förmågan har förändrats till det bättre eller sämre under det senaste decenniet. Några nedslag i de studier som har genomförts under senare delen av undersökningsperioden ger vid handen att det finns tendenser
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
303
till en utveckling i positiv riktning, samtidigt som det knappast varit fråga om några radikala förbättringar.
Många av handlingsplanens insatser tog sikte på rättsväsendet, och även andra reformer är av relevans för arbetet mot mäns våld mot kvinnor. Under 2000-talet har exempelvis förändringar som syftat till att effektivisera handläggningen av brottsärenden genomförts inom rättsväsendet. En studie av handläggningstider vid brottmål för misshandel, våldtäkt, stöld, och rån tyder på att reformerna haft önskad effekt, menar Brå (Brå 2013a). Samtidigt kan man bland annat konstatera att även om den genomsnittliga totala handläggningstiden, från brottsanmälan till tingsrättsdom, har minskat med 17 procent mellan åren 2008 och 2010 varierar handläggningstiden beroende på vilken brottskategori det är fråga om, och den minsta procentuella minskningen gäller misstankar om våldtäkt (-9 procent) (den största, -21 procent, rör misstankar om rån).
När det gäller rättsväsendets hantering har redan konstaterats att utvecklingen för grov kvinnofridskränkning inte följer mönstret för misshandelsbrotten med ett ökat antal anmälningar, och att statistiken för 2014 redovisar minskade anmälningar om grov kvinnofridskränkning ytterligare (till 1 997 anmälda brott), så att antalet nu ligger under 2004 års nivå. Relativt nyligen (2011) infördes ytterligare en liknande typ av brott, straffbestämmelsen om olaga förföljelse. Syftet är att fånga upp de fall av upprepad brottslighet av en person mot en annan, som inte uppfyller kriterierna för grov kvinnofridskränkning (eller fridskränkning). Brå har undersökt tillämpningen av den nya bestämmelsen (Brå 2015f). Uppföljningen gjordes en kort tid efter det att straffbestämmelsen om olaga förföljelse hade vunnit laga kraft (drygt två år), och Brå konstaterar att det hittills inte har varit någon större volym av anmälningar och domar. Det är rimligt att förvänta sig att anmälningarna om olaga förföljelse kommer att bli fler när den nya bestämmelsen blir mer känd hos både polis och åklagare och hos allmänheten, resonerar utredarna. Samtidigt påpekas att om brottet olaga förföljelse följer samma utveckling som brottet grov kvinnofridskränkning ska man inte ha allt för höga förhoppningar om någon större ökning av andelen brott som leder till fällande dom. För grov kvinnofridskränkning är det nu liksom för tio år sedan mellan 10 och 15 procent som leder till fällande dom. Brå pekar också på att det kan finnas särskilt stora svårigheter att styrka olaga förföljelse eftersom
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
304
de enskilda brottstyper som ingår är sådana som ofta läggs ned direkt efter anmälan, eftersom de bedöms som bagatellartade och svåra att klara upp. Eftersom det inte alltid är en och samma person som tar upp en målsägandes alla brottsanmälningar, framkommer det inte säkert att det rör sig om upprepade anmälningar, menar Brå bland annat. Mot den bakgrunden är det en rimlig förväntan att olaga förföljelse skulle leda till åtal och dom i mindre utsträckning än grov kvinnofridskränkning, men så verkar inte vara fallet, konstateras i utredningen. Den slutsatsen understryker att de politiska ambitionerna när det gäller brottet grov kvinnofridskränkning inte uppfylls i praktiken.
Utvärderingen från Brå pekar också på frågor för fortsatt utvecklingsarbete. Olaga förföljelse är ett åklagarlett brott, men flera av de underbrott som ingår i olaga förföljelse är polisledda, oavsett vem brottet har riktats mot. Brå menar att det kan finnas skäl att diskutera om brottet ofredande i ärenden som rör brott mellan närstående i stället bör utredas av åklagare även om sådana brott, vart och ett för sig, är lindriga. Flera av åklagarna och poliserna som har intervjuats i studien uppfattar att den nedre gränsen för vad som ska betraktas som olaga förföljelse inte är tillräckligt tydlig. Osäkerheten kan bero på att det inte finns mycket praxis på området än, men några av åklagarna tar i det sammanhanget självkritiskt upp att de kanske är lite för försiktiga med att våga åtala för brottet och istället åtalar för de enskilda underbrotten.
Ytterligare en bild av fortsatta utvecklingsbehov ges i Brås utvärdering av hur bestämmelserna om kontaktförbud tillämpas i praktiken (Brå 2015b). Bakgrunden är de förändringar från 2011 som genomfördes som ett led i försöken att förbättra skyddet mot systematisk förföljelse eller stalkning (se avsnitt 2.1 om lagstiftningen ovan). I utvärderingen ett par år efter att förändringarna trädde i kraft konstaterar Brå att tillämpningen av lagen efter 2011 till stor del är oförändrad och att syftet med lagändringen inte tycks ha uppnåtts. Som redan diskuterats har antalet ansökningar om besöks- och kontaktförbud ökat kraftigt under de senaste tio åren, och i takt med att ansökningarna har ökat, har andelen som beviljats minskat. År 2003 beviljades nästan hälften av ansökningarna, och tio år senare har andelen beviljade ansökningar sjunkit till en tredjedel, och det mönstret har hållit i sig även efter reformen, menar Brå. Enligt intervjuade poliser och åklagare beror de
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
305
många avslagen framförallt på att många ansökningar inte når upp till villkoren för ett beviljande, vilket är samma skäl som framkom i en tidigare utvärdering (Brå 2007). I synnerhet när ansökningarna förmedlas via polisens kontaktcenter (PKC) är bristfälliga ansökningar ett problem, enligt studien. Brå konstaterar också att det fortfarande råder stora regionala skillnader i landet, det vill säga skillnader mellan olika åklagarkammare, vad gäller andelen beviljade ansökningar om kontaktförbud. Att det föreligger stora skillnader i andelen beviljade kontaktförbud har konstaterats tidigare bland annat i Brå:s utvärdering från 2007, och år 2013 varierade andelen beviljade kontaktförbud mellan 20 och 48 procent, från en åklagarkammare till en annan. I studien förs flera möjliga förklaringar fram, och förutom brister i kvalitet på ansökningarna är en möjlig förklaring att förhållningssättet till kontaktförbud skiljer sig åt mellan olika åklagare, enligt Brå.
I förhållande till frågan om mäns våld mot kvinnor är slutsatserna rörande kontaktförbud vid gemensam bostad intressanta. Lagändringen 2011 innebar att giltighets- och förlängningstiden för kontaktförbud vid gemensam bostad fördubblades och det uttalade syftet var att användningen av förbudet skulle öka. Brås undersökning visar att till skillnad från 2010 rör några av besluten från 2013 flera skyddspersoner i samma familj, däribland barn, och antalet beslut om kontaktförbud vid gemensam bostad har ökat procentuellt sett relativt mycket, 32 procent under perioden 2010–2013. Samtidigt handlar det om få fall (ökningen handlar om 101 fall 2010 och 133 fall 2013), och denna typ av kontaktförbud står fortfarande för en mycket liten del av samtliga kontaktförbud, bara tre procent av alla beviljade. De åklagare som Brå intervjuat pekar på att det ofta är ett bättre alternativ att anhålla och häkta personen i situationer där en ansökan om kontaktförbudet är aktuell, det vill säga när det har finns en ”påtaglig risk” för brottslighet. Samma synpunkt framkom i en tidigare rapport från Brå (2005). I och med att rekvisitet om påtaglig risk togs bort den 1 januari 2014 (se prop. 2012/13:186) är kriterierna för kontaktförbud i gemensam bostad nu mindre restriktiva än kriterierna för anhållande, vilket skulle kunna tala för en ökad användning. Vilka effekter den här senaste reformen eventuellt kan få har dock inte varit möjligt att följa upp i utvärderingen.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
306
I reformarbetet lyftes möjligheten till elektronisk övervakning av särskilt utvidgade kontaktförbud fram som en viktig del av lagändringen 2011 (prop. 2010/11:45). När det gäller genomslaget av denna lagändring påpekar Brå på att det för det första är fråga om få beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud även efter lagändringen – som mest två om året – och för det andra att tekniken inte har funnits tillgänglig under långa perioder. Därför är det kanske inte så konstigt att under perioden fram till oktober 2014 har fotboja endast använts en gång, menar utredarna.
Ett annat resultat från den här utvärderingen är att det fortfarande är en stor andel av kontaktförbuden som överträds (se Brå 2007; Brå 2015b).
Det sista nedslaget i praktiken när det gäller polis och den straffrättsliga hanteringen av våldet är det utvecklingsarbete och utvärdering som har genomförts inom polisen när det gäller hedersrelaterat våld. Rikspolisstyrelsen har tagit fram ett metodstöd och en interaktiv utbildning, och Brå har genomfört en studie av hur polisen arbetar med hedersrelaterade ärenden och vad i polisens arbete som skulle kunna förbättras (Brå 2012c). Studien tyder på att det är relativt ovanligt att hedersrelaterad brottslighet kommer till polisens kännedom, vilket gör det svårt för polisen att bygga upp den kunskap och erfarenhet som krävs för att kunna utreda brottsligheten på ett bra sätt, och detta är särskilt fallet på mindre orter. Polisen har försökt att kompensera för det genom att ha en kontaktperson inom varje polismyndighet med särskilt ansvar för hedersrelaterad brottslighet. Även dessa personer har dock olika stor kunskap och erfarenhet av hedersrelaterade frågor, enligt rapporten.
Brå:s genomgång av polisutredningar visar att polisen i stor utsträckning är fokuserad på att ställa frågor om den anmälda brottsligheten men ofta missar att skapa en helhetsbild av det förtryck som den utsatta lever under. Att polisen inte ger en helhetsbild av kvinnans utsatthet kan göra att de helt missar att definiera brottsligheten som hedersrelaterad, menar Brå. Om polisen inte uppmärksammar att ärendet är hedersrelaterat är risken att de inte använder rätt utredningsstrategier, menar Brå. Det kan vidare betyda att de utsatta kvinnorna inte får rätt skydd och stöd, vilket i sin tur kan leda till att de inte vill eller orkar delta i polisutredningen. Ett så entydigt utredningsfokus kan därmed undergräva polisens möjligheter att utreda brottsligheten. Brå noterar att även det metodstöd
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
307
som finns för hedersrelaterad brottslighet är helt koncentrerat på utredningsstrategier och tar i princip inte upp bemötandefrågor. Enligt Brå kan fokuseringen på att utreda brotten göra att frågan om hur polisen bäst bemöter och stödjer de utsatta kvinnorna hamnar i skymundan, och Brå lyfter fram att ur den utsatta kvinnans perspektiv är polisen bara en aktör av flera, och ofta inte den viktigaste. Hennes behov är omfattande och komplexa, och för att kunna tillgodose dem krävs både samverkan mellan olika myndigheter och verksamheter och att polisen tar hänsyn till andra aspekter än det fysiska skyddet och utredningen av det enskilda anmälda brottet, menar Brå. Vidare att det är väsentligt kvinnan blir bra bemött och får rätt stöd, för att polisen ska kunna utreda brottet: polisen behöver den våldsutsatta kvinnans berättelse.
När det gäller nästa led i kedjan, domstolarna, har studier under det senaste decenniet pekat på problem med domstolarnas förhållningssätt till kön, makt och våld såväl vid specifika brott som exempelvis våldtäkt (t.ex. Andersson 2004) som mäns våld mot kvinnor mer generellt (t.ex. Burman 2007, Diesen och Diesen 2009). Man kan också notera studier som exemplifierar domstolarnas bristande hantering av mäns våld mot kvinnor i migrationsmål (t.ex. Burman 2012; SOU 2012:45), vid förvaltningsrättsliga mål som överklaganden av avslag på ansökningar om ekonomiskt bistånd (t.ex. Näsman och Fernqvist 2015) samt domstolars återkommande underlåtenhet att ta hänsyn till risk för våld i civilrättsliga mål som tvister om vårdnad, boende eller umgänge (t.ex. Bruno 2015; Söderberg 2013). Dessa studier pekar på att lagstiftarens intentioner om förbättrade insatser för att upptäcka, bedöma och hantera mäns våld mot kvinnor inte fått ett tillräckligt genomslag i domstolarnas praktik. Det är med andra ord även fortsättningsvis ett angeläget utvecklingsområde.
3.1.1 Kriminalvården
En tydlig utvecklingstendens sedan början av 2000-talet är ett intensifierat arbete med att förmå män som utövar våld mot kvinnor att upphöra med det. Detta märks inte minst inom kriminalvården. Olika typer av insatser riktade till våldsutövande män fanns redan innan undersökningsperioden, men 2004 markerar en ny fas
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
308
eftersom man då introducerade påverkansprogrammet IDAP (Integrated Domestic Abuse Programme), vilket hämtades från den brittiska Prison and Probation Service (se Tobiasson och Eriksson 2010). Programmet tillhör den kategori som kan kallas konventionella insatser riktade till våldsutövande män, och finns i skrivande stund i 38 verksamheter (6 anstalt och 32 frivård) spridda i olika delar av landet. Vidare finns ett program riktat till män dömda för alla typer av sexualbrott, ROS (Relation och Samlevnad), också det i 38 verksamheter (5 anstalt, 33 frivård).11
En utvärdering av IDAP som bygger på en uppföljning av de män som genomgick programmet under de första fyra åren (uppföljningstid på i genomsnitt 4,6 år) redovisar försiktigt lovande resultat när det gäller programmets effekt på minskat återfall i brott (Kriminalvården 2012). Resultaten från en motsvarande utvärdering av ROS (vilken bygger på uppföljning av de män som genomgick programmet 2002–2009) är mer osäkra när det handlar om att förhindra upprepade sexualbrott (Kriminalvården 2013). Även en första utvärdering av den säkerhetsinriktade insatsen inom IDAP till den våldsutsatta kvinnan, så kallad partnerkontakt, är positiv (Kriminalvården 2010).
3.2 Socialtjänsten
I politiken ges polis och den straffrättsliga hanteringen av våldet fortfarande stort utrymme, sett till antal åtgärder i handlingsplaner och liknande. I förhållande till den förra genomlysningen av området 2005 har dock socialtjänsten ägnats större uppmärksamhet under det senaste decenniet, och ansträngningarna för att förbättra det sociala arbetet har trappats upp. Parallellt med ett tydligare fokus på hälso- och välfärdsområdet i den nationella politiken går det också se ett ökande intresse från kommuner, landsting och regioner själva. Så har exempelvis Sveriges kommuner och landsting (SKL) tagit fram information och stöd till utvecklingsarbete på
11 Se http://www.kriminalvarden.se [2015-04-13]. Man kan också notera att kriminalvården
sedan 2012 arbetar med programmet PULS (Problemlösning, Umgänge, Livsmål, Självkontroll) riktat till män med en annan våldsproblematik än uteslutande våld i nära relation, och sedan 2009 med ett våldsförebyggande program riktat till dem som är dömda för våldsbrott och mord, men där det inte finns ett uttalat våldsmönster.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
309
lokal nivå (se SKL 2006; SKL 2009; SKL 2011). SKL har även ställt sig bakom och rekommenderat kommuner, landsting och regioner att underteckna den europeiska deklarationen om jämställdhet mellan kvinnor och män som har tagits fram av samarbetsorganisationen Council of European Municipalities and Regions (CEMR), vars 22:a artikel handlar om könsrelaterat våld. Mönstret med å ena sidan ökade antal och mer ingripande insatser och åtgärder och å andra sidan tydliga svårigheter att få uttalade ambitioner att omsättas i praktik återkommer dock även när det gäller socialtjänsten.
Flera utvärderingar av socialtjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som upplever våld har genomförts som deluppdrag inom ramen för regeringens handlingsplaner och efterföljande uppdrag. Dessa ger framför allt kunskap om vissa specifika verksamheter eller insatser (t.ex. Broberg m.fl 2011; Broberg m.fl. 2015, Scheffer Lindgren m.fl. 2011, Strantz m.fl. 2015). En mer övergripande bild av i vilken grad socialtjänsten tar ansvar för att motverka våld och lindra våldets konsekvenser går att få genom den nationella tillsynen på området. Under 2008 och 2009 genomförde länsstyrelserna den första nationella tillsynen av kommunernas arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld (Socialstyrelsen 2009). Länsstyrelsernas bedömning var att alla granskade kommuner och nämnder hade brister inom ett eller flera ansvarsområden och därmed inte levde upp till lagens krav. Under åren 2012 och 2013 genomfördes den nationella tillsynen av Socialstyrelsen och sedan den 1 juni 2013 ansvarar Inspektionen för vård och omsorg (IVO) för tillsynen av kommunernas, hälso- och sjukvårdens samt kvinnojourernas arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld (se IVO 2014). Den senaste tillsynen omfattade 60 kommuner/stadsdelsnämnder (varav 22 ingick i den tidigare nationella tillsynen 2008–2009). I rapporten konstaterar IVO att det har skett framsteg och förbättringar inom området i vissa kommuner men att det i 50 av 60 kommuner har funnits brister. IVO har ställt krav på åtgärder och dessa har följts upp under 2013 och 2014.
Den sammanfattande slutsatsen utifrån denna senaste tillsyn är att kommunernas arbete med våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld inte förefaller ha förbättrats nämnvärt sedan den första nationella tillsynen. IVO påpekar att trots att lagstiftningen är tydlig om kommunernas ansvar för området och att det dessutom
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
310
sedan den förra nationella tillsynen har utkommit allmänna råd, utbildningsmaterial och vägledning från Socialstyrelsen i syfte att ge stöd till personal som arbetar inom området så brister många kommuner i att ta sitt ansvar. IVO lyfter fram att det finns bra kommuner som lever upp till lagstiftningens krav och som bedriver verksamhet av god kvalitet men att de fortfarande är få. I dessa kommuner finns ofta särskilda verksamheter eller särskilt ansvariga personer som arbetar med målgruppen.
De problem som IVO pekar på handlar om att utredning och dokumentation av våldsutsatta kvinnor saknas eller brister, att barn inte uppmärksammas eller inte utreds, och att kommunerna hänvisar till serviceinsatser istället för att utreda och fatta beslut om bistånd. Riskbedömning eller strukturerade bedömningsmetoder används sällan Vidare finns brister när det gäller rutiner, kompetens, långsiktigt stöd och uppföljning och i många kommuner saknas det handlingsplaner eller så är de bristfälliga, enligt IVO.12I många kommuner finns en bristande styrning och ledning från ansvariga nämnder och chefer och det är en stor omsättning av personal, särskilt inom socialtjänstens myndighetsutövning. Området våld i nära relation har inte varit prioriterat trots att detta enligt lagstiftningen är socialtjänstens ansvar, konstaterar IVO.
3.2.1 Särskild sårbarhet
Som tidigare har diskuterats utsätts vissa grupper av kvinnor för våld i högre utsträckning än andra (se avsnitt 1.2). Särskild sårbarhet kan också handla om att hjälpinstanser, vare sig det är fråga om myndigheter eller frivilligorganisationer, kan ha dålig beredskap för att möta vissa utsatta kvinnor och deras behov av stöd och hjälp. Också när det handlar om kommunernas arbete med särskilt sårbara grupper, som våldsutsatta äldre kvinnor, våldsutsatta kvinnor med funktionsnedsättning, våldsutsatta kvinnor med missbruk/beroende, samt våldsutsatta hbtq-personer måste det utvecklas i ett flertal kommuner. Detsamma gäller arbetet mot hedersrelaterat våld. IVO påpekar att även inom äldreomsorgen och omsorgen om per-
12
Liknande problem dokumenteras även i Socialstyrelsens öppna jämförelse av kommunernas arbete med brottsoffer (Socialstyrelsen 2014).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
311
soner med funktionsnedsättningar behöver kunskapen och arbetet inom området förbättras i majoriteten av kommunerna. Även Socialstyrelsens årliga öppna jämförelse av kommunernas stöd till brottsoffer visar att det i de flesta fall saknas rutiner om stöd till våldsutsatta i verksamheter för äldre och personer med funktionsnedsättning (Socialstyrelsen 2014). Ett positivt resultat från den öppna jämförelsen är dock att drygt 70 procent av kommunerna erbjuder skyddat boende till våldsutsatta kvinnor med missbruks- och beroendeproblem, vilket är en ökning sedan tidigare jämförelser.
3.2.2 Förbättringsområden
Utöver diskussionen om vissa framgångsrika kommuner är det framför allt två områden som IVO lyfter fram när det gäller tendenser till förbättringar, och det första är arbetet med våldsutövare som har utvecklats i många kommuner, och fler kommuner arbetar med mer riktade stödinsatser och särskilda metoder. Även om det finns en tendens till förbättring bör man dock hålla i minnet att i vissa kommuner saknas det helt arbete med våldsutövare. När det gäller våldsutövande män har intresset ökat stadigt under perioden. Det finns flera olika skäl till utbyggnaden av arbetet med våldsutövande män i socialtjänstens egen regi. Ett är det intensifierade arbetet med kvalitetssäkring inom Kriminalvården (se avsnitt 3.1.1). I och med införandet av IDAP upphörde kriminalvårdens medverkan i de former för myndighetssamverkan som började växa fram i Sverige i mitten av 1990-talet, och man upphörde att i programverksamheten ta emot män som sökt hjälp frivilligt. På vissa håll gav dessa förändringar impulser till att starta egen programverksamhet (se Eriksson m.fl. 2006).
Utifrån IVO:s rapport går det inte att bedöma vad för slags metod det är fråga om vid insatser till våldsutövare eller i vilken utsträckning insatserna till männen är kopplade till säkerhetsarbete kring den utsatta kvinnan. I en enkät som Socialstyrelsen skickade ut för ett par år sedan till 63 verksamheter som vänder sig till våldsutövande män svarade 27 av de 63 verksamheterna att de använde sig av något slags säkerhetsinriktad insats till partnern/den utsatta kvinnan (Socialstyrelsen 2011). Det kan då handla om allt mellan ett och 22 samtal, och det är inte alla verksamheter som har en tydligt
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
312
strukturerad partnerkontakt. Av enkätstudien framgår att den vanligaste insatsen är individuella samtal och att Alternativ til vold i Oslo (ATV) är den tydligaste metodmässiga inspirationskällan i det arbete som pågår i svensk socialtjänst. Därmed kan man konstatera att arbetet med våldsutövande män utanför kriminalvården fortfarande i hög utsträckning sker med metoder som än så länge inte visats vara effektiva. Det pågår för närvarande en utvärdering av ATV:s arbete i Norge, i ett samarbete mellan Nasjonalt kunnskaps-
senter om vold og traumatisk stress (NKVTS) och Alternativ til Vold
(ATV). Studietiden är 2009–2020 och än så länge har endast resultat om vilka män som kommer till behandling publicerats.13 I utvärderingen studeras män som kommer till fem olika ATV-kontor och de jämförs med varandra. Det är dock inte fråga om någon experimentell studie, och den kommer endast att ge underlag för försiktiga slutsatser om eventuella effekter. Även om situationen har förbättrats något tycks alltså utvecklingen av systematiska, evidensbaserade och säkerhetsinriktade insatser för våldsutövare gå ganska långsamt, sett i förhållande till situationen vid den första nationella kartläggningen av arbete med våldsutövande män år 2006 (Eriksson m.fl. 2006).
IVO menar också att det har skett vissa förbättringar inom familjerättens arbete med vårdnad, boende och umgänge sedan den förra nationella tillsynen, vilket är ett positivt tecken mot bakgrund av den skarpa kritik som tidigare har riktats mot hanteringen av familjerättsliga tvister då det förekommer våld från den enda föräldern mot den andra (se SOU 2005:43). Inte minst för våldsutsatta kvinnor som också är mödrar kan brister i socialtjänstens arbete med såväl barnavårdsutredningar som familjerättsliga tvister förvärra situationen och försvåra deras och barnens möjligheter att få skydd och stöd (se Eriksson m.fl. 2015).
13
Se http://www.nkvts.no/fu/Sider/ProsjektInfo.aspx?prosjektid=1281 och http://atv-stiftelsen.no/forskning [2015-04-13].
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
313
3.3 Hälso- och sjukvården
En del av åtgärderna inom regeringens handlingsplaner och övriga uppdrag inriktade sig på hälso- och sjukvården, och bland annat NCK har tagit fram olika typer av informations- och utbildningsmaterial samt handledningar till stöd för utvecklingsarbetet, exempelvis stöd till att fråga om våld som en del i anamnesen (NCK 2010a) och i att möta patienter som uttrycker oro kring oskuld och heder (NCK 2011). Som framgått av diskussionen om utvärderingarna av politiken är det dock osäkert vilken effekt insatserna har haft på verksamheternas arbete.
I den senaste nationella tillsynen ingick även alla landsting och sjukvårdsregioner. 90 olika verksamheter har granskats (IVO 2014). Till skillnad från socialtjänstområdet så finns det ingen särskild reglering i lagstiftningen för hälso- och sjukvården, men tillsynen har medfört att det inom hälso-och sjukvårdens olika landsting och sjukvårdsregioner har påbörjats ett utvecklingsarbete, enligt IVO. Tillsynen visar att landsting och sjukvårdsregioner har tagit fram olika riktlinjer, rutiner och planer inom området. Dessa är dock i olika omfattning kända eller används i olika grad i verksamheterna som har granskats, påpekar IVO, och mål, statistik och kartläggning inom området saknas ofta.
Vidare pekar IVO på att det finns skillnader mellan de granskade verksamheterna, och medan våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld är en viktig målgrupp för vissa verksamheter anser andra att detta inte berör dem eller är inte hälso-och sjukvårdens ansvarsområde.
IVO lyfter fram att det systematiska kvalitetsarbetet behöver utvecklas och att vårdgivaren i liten omfattning verkar följa upp verksamheternas arbete inom området. IVO konstaterar också att det finns stora skillnader mellan olika verksamheter och i deras kunskap om anmälningsskyldigheten vid misstankar om att ett barn kan fara illa samt när det gäller antalet anmälningar som har gjorts till socialtjänsten. IVO har konstaterat brister i 28 av de 90 granskade verksamheterna och dessa har i huvudsak rört just anmälningsskyldigheten samt det systematiska kvalitetsarbetet och samverkan.
Internationella studier pekar på att hälso- och sjukvården kan ha en central roll i upptäckt och hantering av mäns våld mot kvinnor. Exempelvis visar ett par brittiska studier av mäns hjälpsökande,
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
314
bland annat innan de varit i kontakt med polis och program för våldsutövare, att bland annat husläkare eller motsvarande kan göra viktiga insatser för att tidigt upptäcka problem (Hester m.fl. 2006, Morgan m.fl. 2014). Det framgår dock inte av IVO:s rapport i vilken utsträckning olika verksamheter inom hälso- och sjukvården uppmärksammar våldsutövande män. Inte heller i vilken grad arbetet tar upp hedersrelaterat våld. Det framgår inte heller huruvida arbetet är anpassat till olika grupper våldsutsatta kvinnor eller tar hänsyn till särskild sårbarhet för våld.
När det gäller hälso– och sjukvården pekar några av de utvärderingar och studier som genomförts inom ramen för regeringens handlingsplaner och efterföljande uppdrag också på utvecklingsbehov. Studierna har bland annat dokumenterat stora svårigheter att inom ramen för barn- och ungdomspsykiatrin införa rutinmässig kartläggning av förekomst av våld mot kvinnor, och på brist på insatser för våldsutsatta mammor som utvecklat symptom på posttraumatisk stress (Broberg m.fl. 2011, Broberg m.fl. 2015). Andra studier av hälso- och sjukvården pekar också de på problem som att personal kan ha en otydlig uppfattning om den egna rollen i förhållande till frågan om våld, att det kan saknas rutiner inom olika verksamheter, att det kan finnas problem i bemötande av våldsutsatta kvinnor (se t.ex. Hakimnia 2010, Wendt och Enander 2013).
3.4 Frivilligorganisationer
Även om både kommuner, landsting och regioner har utvecklat sitt arbete med frågan mäns våld mot kvinnor under det senaste decenniet så står fortfarande frivilligorganisationer, och då särskilt kvinnojourer och brottsofferjourer, för en betydande andel av arbetet när det gäller våld, hälsa och välfärd. I Sverige finns det i dag runt 140 kvinnojourer, ungefär 60 tjej- och ungdomsjourer och 93 brottsofferjourer, och de är i de flesta fall anslutna till Riksorganisationen för Kvinno- och Tjejjourer i Sverige (Roks) eller Unizon (tidigare Sveriges Kvinno- och Tjejjourers Riksförbund SKR) respektive Brottsofferjourernas Riksförbund (BOJ) (se SOU 2014:49). Till exempel svarade organisationer som är anslutna till Roks eller Unizon på omkring 100 000 telefonsamtal och de tar emot mer än 30 000 besök per år, enligt statistik från Roks och Unizon (SKR)
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
315
från 2012 (SOU 2014:71). Enligt den kartläggning av skyddade boenden som Socialstyrelsen genomförde under 2012 bedrivs också flest skyddade boenden i ideell regi (71 procent, Socialstyrelsen 2013).
En förändring i kvinnojourernas arbete under det senaste decenniet handlar om en ökad integrering av verksamheten med socialtjänstens arbete, till följd bland annat av Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer på det sociala området och SKL år 2008. Från regeringens håll fanns bland annat en önskan om att stödja framväxten av en betydligt större mångfald av utförare och leverantörer inom hälso- och sjukvården och omsorgen, och de idéburna organisationerna uttryckte en önskan om en bättre situation för det egna arbetet, och om ökande möjligheter att ställa krav att de politiska beslutsfattarna i stat och kommun ska bidra till att underlätta och uppmuntra idéburet engagemang, gärna i samverkan med den offentliga sektorn.
De intentioner som uttrycktes i Överenskommelsen tycks ha fått ett visst genomslag i praktiken, exempelvis genom avtal mellan frivilligorganisationer och kommuner om insatser på våldsområdet, och i november 2014 presenterades det första exemplet på ett idéburet offentligt partnerskap som har ingåtts mellan en kommun och en kvinnojour.14Ett annat uttryck för den här utvecklingen mot ökad integrering i offentliga verksamheter är att den senaste nationella tillsynen också omfattade 30 kvinnojourer. Det var första gången kvinnojourer har ingått i tillsynen. De granskade kvinnojourerna valdes i första hand ut för att de genomför uppdrag åt några av de 60 kommuner som omfattades av den nationella tillsynen av kommunerna. De aktuella kvinnojourerna har haft avtal med en eller flera kommuner eller har utfört uppdrag åt socialtjänsten enligt socialtjänstlagen (SoL). När kvinnojourer utför insatser enligt SoL gäller lagen i tillämpliga delar för verksamheten, och det är alltså dessa delar som omfattas av tillsynsansvaret.15Samtliga har varit medlemmar i antingen ROKS eller Unizon. Åtta kvinnojourer bedömdes uppfylla lagstiftningens krav medan övriga 22 har fått krav på åtgärder inom ett eller flera områden.
14
Se http://www.socialforum.se/article/vi-vill-uppmana-regeringen-att-folja-exemplet-i-sigtunavaga-stotta-ideburet-offentligt-partnerskap/ [2015-04-13
].
15
Tillsynsansvaret omfattar däremot inte andra delar av jourernas verksamhet, som stöd till kvinnor som kommer till jouren på andra vägar än genom socialtjänsten, eller opinionsbildning och kunskapsutveckling.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
316
IVO betonar att kvinnojourerna ofta gör ett bra arbete när det gäller stöd, hjälp och skydd för våldsutsatta kvinnor och barn, att de har mycket erfarenhet och kunskap inom området och arbetar med att utveckla verksamheterna.16 Samtidigt finns det skillnader mellan kvinnojourerna, vilket delvis beror på skillnader i kommunernas sätt att arbeta och hur samverkan med olika kommuner fungerar. De identifierade bristerna handlar om att kvalitetsarbetet är bristfälligt i enlighet med ansvaret som utförare av socialtjänst, att rutiner för rapportering enligt lex Sarah saknas, och att dokumentationen för enskilda personer saknas eller är bristfällig. IVO konstaterar också att tillsynen har medfört att kvinnojourerna har påbörjat ett utvecklingsarbete när det gäller att tillgodose de krav som finns enligt SoL när kvinnojouren utför socialtjänst på uppdrag av kommunen.
När det gäller våldsutövande män ingick fristående organisationer i den utvärdering av insatser riktade till männen som Socialstyrelsen genomförde som en del av handlingsplanen från 2007. Som tidigare diskuterats är resultaten osäkra och studien gav inte något tydligt underlag för policy när det gäller arbete med våldsutövande män.
3.5 Kunskapsutveckling och evidensbaserad praktik
En av de slutsatser som återkommer i de utvärderingar som Brå gjort på området är att det krävs en starkare vetenskaplig grund för en stor del av arbetet och att det är angeläget att satsa på utvärdering för att föra arbetet framåt (Brå 2010, Brå 2014g). Det mesta som görs ute i praktiken följs inte upp och utvärderas inte på något systematiskt sätt, påpekar Brå. Vidare att de få utvärderingar som har gjorts oftast varit små och/eller hade osäkra resultat. Det finns med andra ord ett bristande kunskapsunderlag om vilka arbetssätt som fungerar. Det gäller våldsområdet generellt men kunskapsluckorna är större på vissa delområden, som hedersrelaterat våld exempelvis.
16
Kvinnojourernas arbete har också utvärderats inom ramen för regeringens handlingsplan från 2007, i form av en kartläggning av 101 kvinnojourer och utvärdering av stödinsatser av 20 kvinnojourer (se Hermansson m.fl. 2011).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
317
Utifrån hur handlingsplanerna har formulerats har en målsättning varit att det ska finnas vetenskapliga utvärderingar, kunskapssammanställningar och bedömningsinstrument som vägledning för det praktiska arbetet, när handlingsplanen är genomförd. Brå menar att det tyvärr uppnåddes i ganska liten utsträckning. Brå påpekar att den här typen av uppdrag i handlingsplanen i stor utsträckning inte hade avrapporterats när Brå skrev sin första rapport, men att det berodde också på att de verksamheter ute i kommunerna som hade startat med hjälp av utvecklingsmedel till stor del inte hade utvärderats. Brå lyfter också fram att de studier av verksamheter som hade genomförts inte gav så tydliga resultat om effektiva arbetssätt som man skulle önska, och det av flera olika orsaker, som stora bortfall, dåliga utfallsmått, osäkra effekter eller avsaknad av lokala studier som man kan grunda en kunskapssammanställning på. I den senaste utvärderingen från Brå betonas att nästa steg måste vara att göra vederhäftiga utvärderingar av de arbetsmetoder som tillämpas. Vidare att även om en hel del utvärderingar har gjorts och pågår talar mycket för att det finns ett fortsatt behov av utvärderingar. Här kan man också se att Mucf (tidigare Ungdomsstyrelsen) pekar på att det saknas utvärderingar och uppföljningar av metoder som har används i det förebyggande arbetet kring tvångsgifte (se även avsnitt 4). Som redan har diskuterats saknas också i många fall uppföljning av hur exempelvis utbildningsinsatser har verkat på lite längre sikt, och kunskapen om hur man utifrån de förutsättningar som finns inom olika typer av verksamheter i Sverige utbildar för förändrad praktik i förhållande till våld saknas i dag. Det är dock en angelägen fråga för fortsatt kunskaps- och metodutveckling. Forskning om lärande pekar på att det kan vara en mycket utmanade uppgift för personal på hälsa- och välfärdsområdet att inom ramen för sin yrkesverksamhet tillägna sig nya kunskaper om mäns våld mot kvinnor och utveckla sin professionella praktik (t.ex. Dahlkild-Öhman 2011). Detta bland annat för att de nya kunskaperna många gånger kräver utveckling av ett kritiskt förhållningssätt till kön och makt, vilket kan påverka såväl det professionella som privata livet. Att utveckla kunskap och implementera nya metoder mot mäns våld mot kvinnor är alltså ett annat slags process än införande av ett
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
318
nytt ekonomisystem, eller andra implementeringsprocesser som inte rör så ideologiskt laddade frågor.17
Här kan man lägga till att utvecklingen av metoder med forskningsstöd, vilka kan ligga till grund för evidensbaserad praktik, är en lång process samt att forskningen i Sverige fortfarande är relativt outvecklad när det gäller evidensbaserad praktik på våldsområdet, i alla fall jämfört med forskningen internationellt (se t.ex. Anttilla m.fl. 2006, Broberg m.fl. 2015; SKL 2011). Det går dock att se en positiv utveckling under undersökningsperioden. Som redan har framgått innehöll regeringens handlingsplaner vissa specifika utvärderingsuppdrag, och under perioden har även särskilda medel avsatts för att stödja forskningsinsatser för att hantera mäns våld mot kvinnor. Brottsoffermyndigheten har haft i uppdrag att fördela sammanlagt 42 miljoner kronor under perioden 2011–2014. Det är ännu för tidigt att bedöma vilka resultat den särskilda satsningen kommer att ge.
Den ökade uppmärksamheten riktad mot behovet av kunskaps- och metodutveckling tycks ha fått vissa positiva effekter i praktiken. Införandet av internationellt utvecklade och prövade program, samt ackrediteringen och utvärderingen av dessa inom kriminalvården, är ett exempel en trend med ökad betoning av evidensbaserad praktik. Ett annat exempel kan hämtas från den senaste öppna jämförelsen av kommunernas stöd till brottsoffer från 2014, som omfattar 57 indikatorer varav några handlar om evidensbaserad praktik i stödet till våldsutsatta kvinnor och barn som har bevittnat våld (Socialstyrelsen 2014). Jämförelsen visar bland annat att 49 procent av kommunerna använder standardiserade bedömningsmetoder för att kartlägga våldsutsattheten och bedöma risker vid utredning av behov hos våldsutsatta vuxna, vilket är en ökning med 12 procentenheter jämfört med 2013. Samtidigt bör man hålla i minnet att endast 6 procent av kommunerna gör systematiska uppföljningar av sina insatser till våldsutsatta och barn som bevittnat våld. Det bör också uppmärksammas att enligt rapporten är det färre kommuner än tidigare som använder enskildas synpunkter för att utveckla verksamheten (13 procent av kommunerna, vilket är en
17
Liknande slutsatser har dragits när det gäller organisationsförändring och implementering av andra ideologiskt laddade frågor, exempelvis rättigheter för personer med funktionsnedsättningar och implementering av LSS-lagstiftningen, Bengtsson (1998).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
319
minskning med 4 procentenheter jämfört med 2013). Med tanke på att det är få kommuner som överhuvudtaget använder sig av brukarsynpunkter i verksamhetsutveckling kring våld, och att traditionen med brukarsynpunkter generellt förefaller vara svagare på området mäns våld mot kvinnor än på vissa andra områden (t.ex. funktionsnedsättningar och funktionshinder, se Eriksson och Berg 2010) är det nu angeläget att intensifiera försöken att i arbetet med evidensbaserad praktik både utveckla metoder med forskningsstöd, stödja professionell utveckling, och ta tillvara våldsutsatta kvinnors och barns expertkunskap, exempelvis om hur det är att vara klient/brukare.
3.6 Slutsatser
När nedslagen i praktiken inom polis och rättsväsende, socialtjänst och hälso- och sjukvård betraktas mot bakgrund av utvecklingen i politiken under samma period framträder ett tydligt mönster av politiska ansträngningar att förstärka arbetet mot mäns vålds mot kvinnor, och stora svårigheter att omsätta dessa ambitioner i vardagspraktik. Pendlingen mellan åtgärder och uppdrag, uppföljningar och utvärderingar med nedslående eller blygsamma resultat, och förnyade åtgärder är påtaglig. Det finns dock positiva tendenser, och bara det faktum att handlingsplaner och andra uppdrag har utvärderats, samt att en nationell tillsyn liksom öppna jämförelser har genomförts i flera omgångar ger ett helt annat kunskapsunderlag för att bedöma utvecklingen inom olika verksamhetsområden än vad som har funnits tidigare.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
320
4 Det förebyggande arbetet
De insatser mot våld som diskuteras i det föregående avsnittet handlar om indikerade våldsförebyggande insatser, det vill säga insatser för att motverka ytterligare våld eller lindra våldets konsekvenser när det redan är ett faktum. Ett område som framstår som underutvecklat och där myndigheter inte har tagit särskilt stort ansvar under perioden är det förebyggande arbetet i meningen universellt arbete riktat till en hel grupp eller befolkningen, eller insatser riktade till specifika riskgrupper (se SOU 2015:55). I en kunskapsöversikt från SKL (2011) om våldsförebyggande arbete med män påpekas att universellt våldspreventivt arbete är ett relativt ungt fält. Tidigare har insatserna framför allt handlat om kampanjer och enstaka föreläsningssatsningar om mäns våld mot kvinnor och barn. Men forskningen visar att enstaka satsningar inte har någon större förebyggande effekt (Flood 2009, WHO 2009, WHO 2010) och de senaste fem åren har de universella satsningarna internationellt kommit att präglats av längre interventioner. Det har dock funnits få exempel på utvärderade universella program i Sverige. I synnerhet under senare delen av undersökningsperioden har det våldsförebyggande arbetet kommit upp på agendan både i politiken och i praktiken (se SOU 2015:55).
När det gäller universella satsningar i Sverige för att förebygga våld i nära relationer har arbetet tidigare främst bedrivits av frivilligorganisationer som kvinno- och tjejjourer vilka har varit ute i skolor och föreläst om vuxna mäns våld mot kvinnor och barn (Berg m.fl. 2010). Under undersökningsperioden har det emellertid pågått ett utvecklingsarbete för att ta fram universella insatser som bygger på den internationella preventionsforskningens slutsatser om vad som anses fungera. Även när det gäller detta är det frivilligsektorn som har legat långt framme, exempelvis organisationen Män
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
321
för Jämställdhet genom arbetet med våldspreventionsprogrammet
Frihet från våld (2010–2013) och fortsättningsprojektet En kommun fri från våld (2015–2017), båda finansierade av Arvsfonden.18
När det gäller arbete inom myndigheter har inte minst Mucf uppmärksammat frågan i flera rapporter som behandlar maskulinitet, våld och förebyggande arbetet riktat mot unga (se Mucf 2014, Mucf 2015, Ungdomsstyrelsen 2013). Ungdomsstyrelsen (nuvarande Mucf) har också haft i uppdrag av regeringen att genomföra insatser som kan förebygga och förhindra att unga mellan 13 och 25 år blir gifta mot sin vilja (IJ 2010/750/UF). En del i detta uppdrag var att kartlägga förutsättningarna för långsiktigt förebyggande arbete och behov av metodutveckling. Ungdomsstyrelsen konstaterar också att ideella organisationer bedriver ett stort arbete med frågan om att förebygga äktenskap mot den enskildes vilja. Vidare lyfts länsstyrelsernas arbete fram som i många fall avgörande för att ett lokalt arbete kring unga som gifts mot sin vilja ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Utifrån kartläggningen ser Ungdomsstyrelsen ett behov av att socialtjänst, polis, ungdomsmottagningar, barn- och ungdomspsykiatrin, fritidsverksamhet och ideella organisationer samarbetar för att förebygga att unga blir gifta mot sin vilja. De konstaterar att det finns ett behov av ett samlat grepp kring vilka insatser som görs runt om i landet kopplat till hur väl det fungerar, samt att systematiskt följa upp och utvärdera arbetet (Ungdomsstyrelsen 2010). Behovet av kunskap om våldsprevention har också uppmärksammats av Brottsofferfonden, och den senaste utlysningen av särskilda medel på våldsområdet från hösten 2014 har därför en inriktning på våldsförebyggande arbete.19
18
Se http://www.mfj.se [2015-04-13].
19
Se http://www.brottsoffermyndigheten.se [2015-03-05].
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
322
5 Slutsatser
En rad lagstiftningsreformer med syfte att effektivisera kampen mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck har genomförts under de senaste tio åren, och under decenniet har det även genomförts en imponerande mängd andra insatser för att bekämpa mäns våld mot kvinnor och främja lika rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Detta inte minst under mandatperioden 2007–2010 då mäns våld mot kvinnor var det område inom jämställdhetspolitiken som prioriterades främst, sett till både resurser och uppdrag (SOU 2014:71). Samtidigt tyder Brå:s återkommande trygghetsundersökningar på att nivån på kvinnors utsatthet för våld varit konstant eller möjligen ökande under den senaste tioårsperioden, och enligt nya studier har närmare var tredje kvinna i Sverige utsatts för allvarligt fysiskt eller sexuellt våld som vuxen, och var femte någon har gång i sitt liv utsatts för fysiskt våld, för sexuellt våld där fysiskt våld eller hot om våld ingått, eller för upprepat och systematiskt psykiskt våld av en nuvarande eller tidigare partner. Närmare 40 procent har utsatts för trakasserier, inklusive sexuella trakasserier. När det gäller fysiskt våld i nära relationer ligger andelen på mellan 7 och 28 procent, beroende på studie. I synnerhet sexuellt våld och våld i nära relationer framträder som tydligt könade fenomen vilka drabbar kvinnor. Slutsatsen blir att i alla fall än så länge har de politiska ansträngningarna inte resulterat i minskade nivåer av våld.
Som den jämställdhetspolitiska utredningen påpekade 2005 kan effekterna av regeringens politik, det vill säga i vilken grad den bidragit till minskat våld och ökade möjligheter till kroppslig integritet, operationaliseras dels genom undersökningar av i vad mån kvinnors utsatthet för mäns våld har ökat eller minskat, dels studier av i vilken omfattning ansvariga samhällsaktörer tar sitt ansvar och
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
323
fullföljer sina uppdrag på området (SOU 2005:66, 371). Man kan dock konstatera att de indikatorer för jämställdhetspolitiken som listas i den promemoria för jämställdhetspolitikens uppföljning som har utarbetats inom Regeringskansliet (Ds 2013:37) är präglade av politikens tidigare fokus på straffrättsliga aspekter. Indikatorerna handlar endast om kvinnors utsatthet samt den straffrättsliga hanteringen, medan de inte alls berör frågan om övriga samhällsaktörers arbete och ansvar. Det finns därmed ett betydande utrymme att utveckla indikatorer som kan säga något om förändring över tid när det handlar om exempelvis tillgång till olika stöd- och hjälpinsatser (inklusive utjämning av lokala och regionala skillnader), insatser riktade till våldsutsatta kvinnor med särskild sårbarhet, samt om kvalitén på de insatser som görs. I sitt slutbetänkande drar utredningen som ska föreslå en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor liknande slutsatser om behov av indikatorer för uppföljning av olika samhällsaktörers insatser (SOU 2015:55).
När det handlar om i vilken omfattning ansvariga samhällsaktörer tar sitt ansvar i kampen mot mäns våld mot kvinnor pekar några nedslag i de kartläggningar och utvärderingar som har genomförts under senare delen av undersökningsperioden på att det finns tendenser till en utveckling i positiv riktning, samtidigt som det knappast varit fråga om några radikala förbättringar. När studierna av arbetet mot våld i vardagspraktiken sätts i relation till politiken framträder ett mönster av å ena sidan ökade antal och mer ingripande insatser och åtgärder från politiskt håll, och å andra sidan tydliga svårigheter att få uttalade ambitioner att omsättas i praktik såväl när det handlar om polis och rättsväsende som socialtjänst och hälso- och sjukvård.
Dessa nedslående slutsatser till trots går det att se positiva utvecklingstendenser på området. I såväl politiken som i myndigheters och andra organisationers verksamhet har fokus gradvis förskjutits mot ett systematiskt och sammanhållet arbete och effektiva metoder, uppföljning och utvärdering betonas alltmer. Resurser har tillförts både till specifika studier och till forskning generellt, och stödet till kunskapsutveckling på området har institutionaliserats. I förhållande till den föregående tioårsperioden går det också att se en förskjutning mot det sociala området, vilket är angeläget mot bakgrund av det faktum att även om mäns våld mot kvinnor är ett brott och en jämställdhetspolitisk fråga så har våldet
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
324
konsekvenser för utsatta kvinnors (och drabbade barns) hälsa och välfärd, vilket betyder att såväl hälso- och sjukvården som socialtjänsten och andra välfärdsinstitutioner måste ta sitt ansvar i arbetet mot våld.
Det har också skett en förskjutning av fokus mot arbete med våldsutövande män, även om utvecklingen har kommit längre inom kriminalvården, jämfört med socialtjänsten och andra verksamheter.
Förutom att nivåerna av våld förefaller vara relativt konstanta och att det finns uppenbara svårigheter att implementera lagstiftarens intentioner i praktik såväl inom polis och rättsväsende som socialtjänst och hälso- och sjukvård går det att se några problematiska tendenser som bör uppmärksammas framöver. Det handlar dels om att det inte går att se lika tydligt positiva tendenser när det gäller insatser riktade till riskgrupper av våldsutövande män respektive särskilt sårbara grupper våldsutsatta kvinnor. Vidare är det förebyggande arbetet och arbetet med tidig upptäckt starkt underutvecklat.
Man kan konstatera att det fortfarande pågår en kamp om perspektiv och tolkningsföreträde när det gäller kunskap och praktik kring mäns våld mot kvinnor, även om den framstår som mer lågmäld än den var för tio år sedan. När den jämställdhetspolitiska utredningen lämnade sitt betänkande i augusti 2005 gick den delvis i polemik mot Utredningen av kvinnofridsuppdragen, vilken i Slag i
luften (SOU 2004:12) hade argumenterat för betydelsen av ett per-
spektiv som sätter könsrelaterad ojämlikhet i fokus, och hävdat att bristande samsyn och samarbete myndigheter emellan är ett stort problem vid hantering av frågor som rör mäns våld mot kvinnor.20Den jämställdhetspolitiska utredningen lyfte i stället fram mer intersektionella perspektiv, där olika former av ojämlikhet relateras till varandra, exempelvis för att förstå olika former av särskild sårbarhet (SOU 2005:66). En kärnfråga i debatten då handlade om olika perspektiv på makt och kön, och viss mån även om hur förklaringar av våldets orsaker och uppkomst ska omsättas i insatser
20
En av förutsättningarna för det offentliga samtalet om feministiska förklaringar till mäns våld mot kvinnor var vid den tiden dokumentären ”Könskriget” som sändes i maj 2005 och som pekade ut både delar av kvinnojoursrörelsen och specifika forskare förknippade med en feministisk våldförståelse som oerhört problematiska. Att programmet fick konsekvenser för debatten på området framgår bl.a. av en studie av kvinnojoursorganisationen SKR (numera Unizon), se Enander m.fl. (2013).
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
325
mot våld riktade till individuella kvinnor och män. En annan fråga som det i dag också pågår kamp om är huruvida fokus ska ligga på de olika former av våld som kvinnor utsätts för av män – oavsett om förövaren är okänd, bekant eller partner - eller på nära relationer. I sin avhandling om hur våld mot kvinnor hanterats politiskt under 1900-talet, som publicerades strax efter millennieskiftet, menade Maria Wendt Höjer att då frågan om mäns våld mot kvinnor etablerades som ett politiskt problem under 1980-talet fanns det först en spänning mellan ett specifikt fokus på kvinnor med talet om våld som kvinnomisshandel, och en familjecentrering med tal om våld i familjen och familjevåld, men att tyngdpunkten kom att förskjutas mot våld mot kvinnor under 1990-talet (Wendt Höjer 2002). Frågan är vilken slutsats en motsvarande studie skulle resultera i i dag. Som påpekas av utredningen som ska föreslå en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck används i dag en mängd olika termer för att beskriva det arbete som bedrivs på området (SOU 2015:55). En snabb blick på exempelvis kommunala verksamheter som arbetar med frågan om våld ger också vid handen att vissa föredrar en terminologi som inte pekar ut kön, exempelvis genom att tala om våld i nära relationer respektive relationsvåld, eller om familjefrid i stället för kvinnofrid.21
Att frågan om hur olika perspektiv på våld ska relateras till varandra inte är löst framgår också av kunskapsöversikten som tagits fram på uppdrag av SKL (2011) om våldsförebyggande arbete med män. Kunskapsöversikten synliggör ett ganska fragmenterat kunskaps- och praktikområde i Sverige, och pekar på de delvis olika traditioner som har vuxit fram i Sverige när det gäller arbete mot mäns sexuella våld, våld i hederns namn och unga mäns våld mot kvinnor. Så är bland annat frågor om makt och kön inte lika tydliga i arbetet med mäns sexuella våld mot kvinnor som vid mäns våld mot kvinnor i nära relationer (jfr NCK 2010b). Det tycks också vara mer kontroversiellt att synliggöra kulturella föreställningar om manlighet och peka ut män som grupp när det handlar om män från den svenska majoriteten, än vad det är att använda kulturella förklaringar till våld som utövas i hederns namn. Vidare går det att se att heterosexualitet som kulturellt fenomen liksom heteronorma-
21
Se t.ex. http://www.stockholm.se, http://www.familjefridkronoberg.se/, http://www.familjefridmora.se/ [2015-06-01].
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
326
tivitet problematiseras i högre grad när det gäller unga män, än när det gäller vuxna män (SKL 2011:28). NCK:s utvärdering av utbildningsinsatser under perioden visade också att även om handlingsplanerna utgick från den våldsförståelse som blev officiell genom undertecknandet av FN:s deklaration från 1993 var det inte tydligt i de enskilda uppdragen att denna grundförståelse skulle utgöra utgångspunkten för alla åtgärder. Enligt NCK blev detta särskilt tydligt i de utbildningar som behandlade hedersrelaterat våld och förtryck där olika synsätt kunde vara förvirrande.
Slutsatsen blir att trots ökade resurser, en omfattande aktivitet och ett betydande antal insatser för att motverka mäns våld mot kvinnor har det funnits stora svårigheter att få uttalade politiska ambitioner att omsättas i praktik. Även institutionaliseringen av området mäns våld mot kvinnor och integreringen av våldsfrågan i den ordinarie verksamheten framstår som fortsatt stora utmaningar, både på nationell, regional och lokal nivå. I vad mån kampen om perspektiv och tolkningsföreträde, och olika förhållningssätt till frågan om kön, makt och våld, har bidragit till de stora svårigheterna att omsätta politik på det här området i praktik är något som återstår att undersöka.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
327
Referenser
Andersson, U (2004) Hans (ord) eller hennes? En könsteoretisk analys
av straffrättsligt skydd mot sexuella övergrepp. Lund: Bokbox förlag.
Anttila, S., Ericson, C., Glad, J., Fredriksson, M., Olofsson, H.,
Smedslund, G., Klingspor, K., Hydén, M. (2006) Utfall och
effekter av sociala metoder för kvinnor som utsatta för våld i nära relationer. En systematisk översikt. Stockholm: Socialstyrelsen.
Bengtsson, H. (red.) (1998). Politik, lag och praktik. Implemen-
teringen av 1994 års handikappreform. Lund: Studentlitteratur.
Berg, L. Sjögren, M. Söderström, P. (2010) Prata bort mansvåld.
Våldspreventivt arbete riktat till unga män. Stockholm: Ung-
domsstyrelsen. Broberg, A, Almqvist, L, Axberg, U, Grip, K, Almqvist, K, Sharifi,
U, Cater, Å K., Forssell, A, Eriksson, M, Iversen, C (2011).
Stöd till barn som upplevt våld mot mamma. Resultat från en nationell utvärdering. Göteborg: Göteborgs universitet, Psyko-
logiska institutionen. Broberg, A, Almqvist, K, Appell, P, Axberg, U, Cater, Å, Draxler,
H, Eriksson, M, Grip, K, Hjärthag, F, Hultmann, O, Iversen, C, Röbäck de Souza, K (2015) iRiSK – Utveckling av bedöm-
ningsinstrument och stödinsatser för våldsutsatta barn. Göteborg:
Göteborgs universitet, Psykologiska institutionen. Bruno, L (2015) Contact and Evaluations of Violence: An Inter-
sectional Analysis of Swedish Court Orders, International Journal
of Law, Policy and The Family, early view, doi: 10.1093/
lawfam/ebv002. Bruno, L (kommande) Ofridstid. Fäders våld, staten, och den sepa-
rerade familjen. Doktorsavhandling. Uppsala: Uppsala universi-
tet, Sociologiska institutionen.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
328
Brå (2005) Nya regler i lagen om besöksförbud. Delrapport. Stockholm:
Brottsförebyggande rådet/Brå. Brå (2007) Besöksförbud. De berörda och deras erfarenheter. Stockholm:
Brottsförebyggande rådet/Brå. Brå (2010) Mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck
samt våld i samkönade relationer. Slutredovisning av ett regeringsuppdrag Stockholm: Brottsförebyggande rådet/Brå, Rapport
2010:18. Brå (2011a) Det dödliga våldets utveckling. Fullbordat och försökt till
dödligt våld i Sverige under 1990- och 00-talen. BRÅ-rapport
2011:5. Brå (2011b) Prostitution och människohandel för sexuella ändamål.
Slutredovisning av regeringens handlingsplan. Stockholm: Brotts-
förebyggande rådet/Brå. Brå (2011c) Polisanmälningar rörande människohandel för sexuella
ändamål åren 2008–2010. Stockholm: Brottsförebyggande rådet/
Brå. Brå (2012a) Brottsutvecklingen i Sverige 2008–2011. Brottsföre-
byggande rådet/Brå BRÅ-rapport 2012:13. Brå (2012b) Konstaterade fall av dödligt våld. Statistik för 2011.
Brottsförebyggande rådet/Brå. Brå (2012c) Polisens utredningar av hedersrelaterat våld. Brottsföre-
byggande rådet/Brå. Brå (2013a) Handläggningstider i rättskedjan. Utvecklingen sedan
2008. Brottsförebyggande rådet/Brå.
Brå (2014a) Anmälda brott. Slutlig statistik för 2013. Brottsföre-
byggande rådet/Brå. Brå (2014b) Brott i nära relationer. En nationell kartläggning. Brotts-
förebyggande rådet/Brå, Brå -rapport 2014:8. Brå (2014c) Konstaterade fall av dödligt våld. Statistik för 2013. Brotts-
förebyggande rådet/Brå. Brå (2014d) Personer lagförda för brott. Slutlig statistik för 2013. Brotts-
förebyggande rådet/Brå. Brå (2014e) Utsatthet för brott 2013. Resultat från Nationella trygg-
hetsundersökningen (NTU) 2014. Stockholm: Brottsförebygg-
ande rådet/Brå.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
329
Brå (2014f) Nationella trygghetsundersökningen 2006–2013 Regio-
nala resultat. Stockholm: Brottsförebyggande rådet/Brå, Brå-
rapport 2014:3. Brå (2014g) Kvinnofridsuppdrag. Utvärdering av uppdrag beslutade
2011–2014. Brottsförebyggande rådet/Brå.
Brå (2015a) Anmälda brott. Slutlig statistik för 2014. Brottsföre-
byggande rådet/Brå. Brå (2015b) Kontaktförbud. En utvärdering av ändringarna i lagen
2011 Stockholm: Brottsförebyggande rådet/Brå, Rapport 2015:3.
Brå (2015c) Konstaterade fall av dödligt våld. Statistik för 2014.
Stockholm: Brottsförebyggande rådet/Brå. Brå (2015d) Personer lagförda för brott. Slutlig statistik för 2014.
Stockholm: Brottsförebyggande rådet/Brå. Brå (2015e) Nationella trygghetsundersökningen 2014. Om utsatthet,
otrygghet och förtroende. Brottsförebyggande rådet/Brå, Brå-
rapport 2015:1. Brå (2015f) Olaga förföljelse. Tillämpningen av den nya straffbestäm-
melsen Stockholm: Brottsförebyggande rådet/Brå, Rapport 2015:2.
Burman, M. (2007). Straffrätt och mäns våld mot kvinnor. Om straff-
rättens förmåga att producera jämställdhet. Uppsala: Iustus förlag.
Burman, M. (2012) Immigrant women facing male partner violence
– gender, race and power in Swedish alien and criminal law,
Feminists@law, 2(1), 1–26.
CDC (Centers for Disease Control and prevention) (2010) Natio-
nal Intimate Partner and Sexual Violence Survey. 2010 Findings of Victimization by Sexual Orientation, Washington: CDC’s
National Center for Injury Prevention and Control, Division of Violence Prevention. Dahlkild-Öhman, G. (2011) Att börja tala med barn om pappas våld
mot mamma. Radikalt lärande i arbetet med vårdnad, boende och umgänge. Uppsala: Uppsala universitet, Acta Universitatis Upsali-
ensis, Studia Sociologica Upsaliensia Nr 58. Debbonaire, T. och Newman, C. (2011) Evaluation of the Respect
Young People’s Tool Kit Pilot. Presentation vid The Respect
conference: You just don’t get it! Young People’s Violence in Close
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
330
Relationships, London 17 februari 2011 [www.respect.uk.net
2011-06-03]. Diesen, Christian & Diesen, Eva F. (2009) Övergrepp mot kvinnor
och barn: den rättsliga hanteringen. Stockholm: Norstedts juridik.
Dir. [Kommittédirektiv] 2014:25 Nationell strategi för att nå målet
om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.
Dir. 2014:84 En utvärdering av 2006 års vårdnadsreform. Dir. 2014:114 Tilläggsdirektiv till utredningen om en nationell stra-
tegi för att nå målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra (U 2014:03).
Dir. 2014:123 Översyn av våldtäktsbrottet. Dir. 2014:128 Ett starkt straffrättsligt skydd vid människohandel och
köp av sexuell handling av barn.
Dir. 2014:144 Tilläggsdirektiv till 2014 års sexualbrottsutredning
(Ju 2014:21).
Dir. 2015:5 Tilläggsdirektiv till 2014 års sexualbrottskommitté
(Ju 2014:21).
Dir. 2015:6 Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett starkt straffrätts-
ligt skydd vid människohandel och köp av sexuell handling av barn (Ju 2014:22).
Ds 2013:37Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken. Utbild-
ningsdepartementet Enander, V, Holmberg, C., Lindgren, A (2013). Att följa med sam-
tiden. Kvinnojoursrörelse i förändring. Stockholm: Atlas.
Eriksson, M. och Berg, L. (2010). Kunskap och praktik i utveckling.
Utvärdering av Allmänna Arvsfondens stöd till projekt om mäns våld mot kvinnor och barn. Stockholm: Allmänna Arvsfonden.
Eriksson, M., med Biller, H. och Balkmar, D. (2006). Mäns våld
mot kvinnor och barns upplevelser: interventioner, kunskaper och utvecklingsbehov. Stockholm: Näringsdepartementet/Fritzes.
Eriksson, M., Cater, Å. K., Näsman, E. (2015) (red). Barns röster om
våld – att lyssna, tolka och förstå. 2a omarbetade upplagan. Malmö:
Gleerups. Estrada, F. och Nilsson, A. (2004) Exposure to threatening and
violent behavior aming single mothers – the significance of
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
331
lifestyle, neighbourhood and welfare situation, British Journal of
Criminology, 44 (2), 168–187.
Fernbrant, C. (2013) Violence Against Foreign-Born Women in
Sweden. Lund: Lunds universitet.
Flood, M. (2009) Advancing the field: best practice in schools-based
violence prevention. Domestic Violence Resource Centre, Part-
ners in Prevention, Australien [www.dvrcv.org.au/pip/ 2011-06-03]. FRA (2014) Violence against women: an EU wide survey. Main results.
Wien: FRA – European Union Agency for Fundamental Rights. Hakimnia, R, (2010) Hinder och möjligheter vid primärprevention
av våld i nära relationer En intervjustudie med barnmorskor på MVC, personal på ungdomsmottagning och mödrahälsovårdsöverläkare. Göteborg: Västra Götalandsregionens kompetenscentrum
om våld i nära relation (VKV), rapport 2010: 1. Hermansson, K., Scheffer Lingdren, M., Tengström, A. (2011)
Beskrivning och utvärdering av ideella kvinnojourer. Stockholm:
Karolinska institutet, Forum/Forskningscentrum för psykosocial hälsa. Hester, M (2011) The Three Planet Model: Towards an Under-
standing of Contradictions in Approaches to Women and Children’s Safety in Contexts of Domestic Violence, British
Journal of Social Work 41, 837–853.
Hester, M, Westmarland, N, Gangoli, G, Wilkinson, M, O’Kelly,
C, Kent, A, Diamond, A (2006) Domestic Violence Perpetrators:
Identifying Needs to Inform Early Intervention. Bristol och
London: University of Bristol och Home Office. IVO (2014) Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld. Slut-
rapport från en nationell tillsyn 2012–2013. Stockholm: Inspek-
tionen för vård och omsorg. Jaffe, P. G., Wolfe, D. A. och Wilson, S. K. (1990) Children of
Battered Women. Newbury Park, London och New Delhi: Sage
Publications.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
332
Jonsson, L och Svedin, C-G. (2012)”Online är jag någon annan ... ”
Unga kvinnor med erfarenhet av att sälja sexuella tjänster online:
Delrapport 8 ur Prostitution i Sverige – Kartläggning och utvärdering av prostitutionsgruppernas insatser samt erfarenheter och attityder i befolkningen. Linköping: Linköping University Electronic Press. Kjellgren, C., Priebe, G. och Svedin, C-G (2012). Utvärdering av
samtalsbehandling med säljare av sexuella tjänster (FAST). Del-
rapport 5 ur Prostitution i Sverige – Kartläggning och utvärdering av prostitutionsgruppernas insatser samt erfarenheter och attityder i befolkningen. Linköping: Linköping University Electronic Press. Kjellgren, C., och Svedin, C-G (2012). Utvärdering av samtals-
behandling med köpare av sexuella tjänster (KAST). Delrapport 6
ur Prostitution i Sverige – Kartläggning och utvärdering av prostitutionsgruppernas insatser samt erfarenheter och attityder i befolkningen. Linköping: Linköping University Electronic Press. Kriminalvården (2010) Utvärdering av partnerkontakt kopplat till
IDAP. Norrköping: Kriminalvårdens Utvecklingsenhet.
Kriminalvården (2012) Behandlingsprogrammet IDAP i Kriminal-
vården. Utvärdering av återfall i brott för programdeltagare 2004– 2007. Norrköping: Kriminalvården, Utvecklingsenheten.
Kriminalvården (2013) Behandlingsprogrammet ROS i Kriminal-
vården. Utvärdering av återfall i brott för programdeltagare 2002– 2009. Norrköping: Kriminalvården, Utvecklingsenheten.
Lundgren, E., Heimer, G., Westerstrand, J., Kalliokoski, A–M.
(2001) Slagen Dam. Mäns våld mot kvinnor i jämställda Sverige –
en omfångsundersökning. Umeå och Uppsala: Brottsoffermyndig-
heten och Uppsala universitet. Morgan, K, Williamson, E, Hester, M, Jones, S, Feder, G (2014)
Asking men about domestic violence and abuse in a family medicine context: Help seeking and views on the general practitioner role, Aggression and Violent Behavior 19, 637–642. Mucf (2014) Inget att vänta på. Handbok för våldsförebyggande arbete
med barn och unga. Stockholm: Myndigheten för ungdoms- och
civilsamhällesfrågor.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
333
Mucf (2015) Unga, maskulinitet och våld. Stockholm: Myndigheten
för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. National Probation Service for England and Wales (2003) Integrated
Domestic Abuse Program (IDAP). Theory Manual. London:
National Probation Service for England and Wales. NCK (2010a) Att fråga om våldsutsatthet som en del av anamnesen.
Uppsala: Nationellt centrum för kvinnofrid, NCK-rapport 2010:4. NCK (2010b) Antologi. Sju perspektiv på våldtäkt. Uppsala: Natio-
nellt centrum för kvinnofrid, NCK-rapport 2010:2. NCK (2011) Att möta patienter som söker för oro kring oskuld och
heder. Uppsala: Nationellt centrum för kvinnofrid, NCK-rapport
2011:2. NCK (2013) Redovisning av regeringsuppdraget ”Utvärdering av
utbildningar” (U2011/5671/JÄM) Uppsala: Nationellt centrum
för kvinnofrid. NCK (2014) Våld och hälsa. En befolkningsundersökning om kvin-
nors och möns utsatthet samt kopplingen till hälsa. Uppsala: Natio-
nellt centrum för kvinnofrid/NCK, NCK-rapport 2014:1. Näsman, E och Fernqvist, S (2015) Ekonomiskt våld, i Eriksson,
M, Cater, Å. K, Näsman, E (red) Barns röster om våld. Att lyssna,
tolka och förstå, 2a omarbetade upplagan. Malmö: Gleerups.
Proposition 2002/03:70 Ytterligare åtgärder för att motverka våld i
nära relationer.
Proposition 2005/06:166 Barn som bevittnat våld. Proposition 2006/07:38 Socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. Proposition 2009/10:152 Förstärkt straffrättsligt skydd mot människo-
handel.
Proposition 2010/11:45. Förbättrat skydd mot stalking. Proposition 2010/11:77 Skärpt straff för köp av sexuell tjänst. Proposition 2012/13:10 Stärkt stöd och skydd för barn och unga. Proposition 2012/13:108 Förstärkt straffrättsligt skydd vid grov frids-
kränkning och grov kvinnofridskränkning.
Proposition 2012/13:111 En skärpt sexualbrottslagstiftning. Proposition 2012/13:186 Ökade möjligheter att förebygga våld i nära
relationer.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
334
Proposition 2013/14:208 Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barn-
äktenskap samt tillträde till Europarådets konvention om våld mot kvinnor.
Scheffer Lingdgren, M., Bergkvist, J., Dufort, M., Tengström, A.
(2011) Inventering av vårdbehov och utvärdering av Social-
tjänstens insatser för våldsutsatta kvinnor. Stockholm: Karolinska
institutet, Forum/Forskningscentrum för psykosocial hälsa. SKL (2006) Mäns våld mot kvinnor – en kunskapsöversikt. Stockholm:
Sveriges Kommuner och Landsting/SKL. SKL (2009). Utveckling pågår. En kartläggning av kvinnofridsarbetet
i kommuner, landsting och regioner. Stockholm: Sveriges Kom-
muner och Landsting/SKL. SKL (2011) Våldsförebyggande arbete med män. En kunskapsöver-
sikt. Stockholm: Sveriges kommuner och landsting/SKL.
Skr.[Regeringens skrivelse] 2007/08:39 Handlingsplan för att bekämpa
mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck och våld i samkönade relationer.
Skr. 2007/08:167 Handlingsplan mot prostitution och människohandel
för sexuella ändamål.
Skr. 2009/2010:229 Handlingsplan för att förebygga att unga blir gifta
mot sin vilja.
Socialstyrelsen (2009) Socialtjänstens arbete med våldsutsatta kvinnor
och deras barn, Utveckling och prövning av standardiserade bedömningsinstrument. Slutrapport till regeringen 1 december 2009.
Stockholm: Socialstyrelsen. Socialstyrelsen (2010) Behandling av män som utövar våld i nära
relationer – en utvärdering. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2011). Metoder i arbetet med våldsutövare. En för-
studie. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2014) Öppna jämförelser 2014. Stöd till brottsoffer.
Nationella resultat, metod och indikatorer. Stockholm: Social-
styrelsen. Socialstyrelsen (2015a) Sex mot ersättning Utbildningsmaterial om
skydd och stöd till barn och unga. Stockholm: Socialstyrelsen.
Socialstyrelsen (2015b) Från enskilt ärende till nationell statistik.
Barn behov i centrum (BBIC). Stockholm: Socialstyrelsen.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
335
SOU 2004:117 Nytt nationellt kunskapscentrum Ombildning av RKC.
Stockholm: Fritzes. SOU 2004:121Slag i luften. En utredning om myndigheter, mans-
våld och makt. Betänkande av Utredningen om kvinnofrids-
uppdragen. Stockholm: Fritzes. SOU 2005:43Vårdnad – Boende – Umgänge. Barnets bästa, föräld-
rars ansvar. Betänkande av 2002 års vårdnadskommitté. Stock-
holm: Fritzes. SOU 2005:66Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställd-
hetspolitiken mot nya mål. Slutbetänkande av Jämställdhetspoli-
tiska utredningen. Stockholm: Fritzes. SOU 2006:65Att ta ansvar för sina insatser. Socialtjänstens stöd till
våldsutsatta kvinnor. Betänkande av utredningen om Social-
tjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor. Stockholm: Fritzes. SOU 2008:81Stalking – ett allvarligt brott. Betänkande av Stalk-
ningsutredningen. Stockholm: Fritzes. SOU 2010:49Förbud mot köp av sexuell tjänst. En utvärdering
1999–2008. Betänkande av Utredningen om utvärdering av för-
budet mot köp av sexuell tjänst. Stockholm: Fritzes. SOU 2012:35Stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap.
Betänkande av Utredningen om stärkt skydd mot tvångsäktenskap och barnäktenskap. Stockholm: Fritzes. SOU 2012:45Kvinnor och barn i rättens gränsland. Betänkande av
Utredningen om kvinnor som utsätts för våld efter att ha beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning. Stockholm: Fritzes. SOU 2014:49Våld i nära relationer – en folkhälsofråga. Förslag för
ett effektivare arbete. Betänkande av Nationella samordnaren mot
våld i nära relationer. Stockholm: Fritzes. SOU 2014:71Ett jämställt samhälle fritt från våld – Utvärdering av
regeringens satsningar 2010–2014. Delbetänkande av Utredningen
som ska föreslå en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor. Stockholm: Fritzes. SOU 2015:55Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och
hedersrelaterat våld och förtryck. Slutbetänkande av Utredningen
som ska föreslå en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor. Stockholm: Fritzes.
Mäns våld mot kvinnor ska upphöra SOU 2015:86
336
Stith, S. M., Rosen, K. H., McCollum, E. E., & Thomsen, C. J.
(2004). Treating intimate partner violence within intact couple relationships: Outcomes of multi-couple versus individual couple therapy. Journal of Marital and Family Therapy, 30(3), 305–318. Strantz, H., Vogel, M. A., Wiklund, S. (2015) Utvärdering av
FREDA-bedömningsmetoder i arbetet med våldsutsatta. Stockholm:
Stockholms universitet, Institutionen för socialt arbete. Söderberg, H (2013) Vårdnadstvister i praktiken : En studie av tings-
rätternas rättstillämpning efter 2006 års reform av vårdnadsreglerna. Uppsala: Uppsala universitet, Juridiska institutionen.
Tobiasson, M-A. och Eriksson, M. (2010). IDAP-behandlings-
program för män som misshandlar, i A. H. Berman och C. Å. Farbring (red.) Kriminalvården i praktiken: Strategier för att minska
återfall i brott och missbruk. Lund: Studentlitteratur.
Ungdomsstyrelsen (2009a) Gift mot sin vilja. Stockholm: Ung-
domsstyrelsen, Ungdomsstyrelsen skrifter 2009:5 Ungdomsstyrelsen (2009b) Se mig – om unga, sex och internet.
Stockholm: Ungdomsstyrelsen. Ungdomsstyrelsen (2010). Av egen vilja – en kartläggning av före-
byggande arbete och metoder för att förhindra och förebygga att unga blir gifta mot sin vilja. Stockholm: Ungdomsstyrelsen.
Ungdomsstyrelsen (2013). Unga och våld – en analys av masku-
linitet och förebyggande verksamheter. Stockholm: Ungdoms-
styrelsen. Walby, S., och J. Allen (2004) Domestic Violence, Sexual Assault
and Stalking: Findings from the British Crime Survey (London:
Home Office Research Study). Walby, S. och Myhill, A. (2001) ‘Comparing the methodology of
the new national surveys of violence against women’, British
Journal of Criminology, 41, 3, 502–22.
Walby, S., Towers, J., & Francis, B. (2014). The decline in the rate of
domestic violence has stopped: removing the cap on repeat victimisation reveals more violence. Lancaster: Lancaster University.
SOU 2015:86 Mäns våld mot kvinnor ska upphöra
337
Wendt, E. och Enander, V. (2013). Övergiven eller stöttad? Vålds-
utsatta kvinnors erfarenheter av bemötanden inom hälso- och sjukvården. Göteborg: Västra Götalandsregionens kompetens-
centrum om våld i nära relation (VKV). WHO (2002) World Report on Violence and Health. Genéve:
World Health Organization/WHO. WHO (2009) Violence prevention: the evidence: Changing cultural
and social norms that support violence. Genéve: World Health
Organization/WHO. WHO (2010) Preventing intimate partner and sexual violence
against women. Taking action and generating evidence. Genéve:
World Health Organization/WHO.
339
Underlag till
Jämställdhetsutredningen U 2014:06
Media, inklusive sociala medier
Madeleine Kleberg, docent
Stockholms universitet
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
340
Innehåll
Inledning ......................................................................................... 341
Uppdraget ............................................................................. 341 Avgränsningar ....................................................................... 341 Jämställdhetsforskning/genusvetenskaplig forskning ....... 342
Journalistkåren ................................................................................ 343
Beslutsfattande positioner ................................................... 345 Kultureliten ........................................................................... 347 Anställningsförhållanden ..................................................... 348
Utbudsstudier – journalistik .......................................................... 348
Sveriges Television – företag med uttalat jämställdhetsansvar ............................................................... 350 Behandlas kvinnor och män olika? ...................................... 352
Populärkulturellt medieutbud ........................................................ 354
Realityprogram ..................................................................... 355 Chockbilder av kvinnokroppar ............................................ 356
Användning av traditionella medier ............................................... 357 Internet – traditionella och sociala medier .................................... 359
Bruket av sociala medier ....................................................... 360 Innehåll 363
Slutord ............................................................................................. 367 Referenser ........................................................................................ 369
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
341
Inledning
Uppdraget
Denna text, skriven på uppdrag av Jämställdhetsutredningen (U2014:06), är en sammanställning, slutförd i mars 2015, av aktuell statistik och forskning om press, radio och tv, internetbaserade och sociala medier utifrån jämställdhetsperspektiv.
Exempel på frågor som anges i uppdraget är – Framställning av kön i medier (hur skildras kvinnor och män inom
medier? hur konstrueras kön/genus? vem syns och hörs?) – Internetbaserade och sociala medier (för vad och hur används
sociala medier av kvinnor respektive män, förekomst av hot och trakasserier, m m) – Inflytande över medieområdet (könsordningar; vem sitter med i
beslutsfattande positioner inom medieområdet, i tillämpliga fall jämförelser med andra verksamheter inom kulturområdet)
I uppdraget ingår inte att genomföra ny forskning utan sammanställningen bygger på publicerade data och jag använder mig i huvudsak av aktuella data. Min utgångspunkt är förhållandena i dag, men vissa jämförelser görs, när så är möjligt, bakåt i tiden i syfte att identifiera områden där bristande jämställdhet råder och ur jämställdhetsperspektiv förlegade könsmaktordningar inte har förändrats under senare år.
Sammanställningen bygger på empiriska resultat som jämför likheter och skillnader mellan kvinnor och män inom det svenska medieområdet. Tolkande förklaringar utifrån olika medie- eller genusvetenskapliga teorier återges i den mån sådana explicit relaterar till de empiriska resultaten.
Avgränsningar
Min utgångspunkt är att redovisa statistik och forskningsresultat utifrån källor vars metoder jag bedömer pålitliga, det vill säga har acceptabel reliabilitet. När det gäller frågor om kvinnors och mäns användning/bruk av medier så är det i första hand kvantitativa data som används. Detta gäller också nyhetsmaterialets representation av
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
342
kvinnor och män. Avseende frågor kring hur konstruktion av femininitet och maskulinitet sker i olika medietypers innehåll är det oftast kvalitativa undersökningar som utgör underlag.
Jag har också haft ambitionen att inkludera forskning som har intersektionellt perspektiv och som utöver kön inkluderar sociala kategorier som klass, ålder, etnicitet och sexualitet. Jag kan redan inledningsvis konstatera att detta är inom den typ av data som ligger till grund för denna text, och i övrigt, sällsynt inom medieforskningen i stort. I den mån det finns material som problematiserar eller ifrågasätter heteronormativiteten lyfter jag fram detta men också här är det mycket sparsamt med forskning. Detsamma gäller frågor om medier och HBQT.
Texten disponerar jag genom att redovisa uppgifter rörande press, radio och tv för sig samt internetbaserat medieutbud och sociala medier för sig. I princip följer jag en uppläggning som först tar upp frågor kring den journalistiska produktionen och hur fördelningen kvinnor och män ser ut när det gäller beslutsfattande positioner liksom i journalistkåren i stort. Därefter tar jag upp frågor kring själva innehållet ur jämställdhetsperspektiv samt kring användningen av traditionella medier och bruket av sociala medier. Vad avser medieutbudet finns det skäl att behandla journalistiken och det populärkulturella var för sig.
Jämställdhetsforskning/genusvetenskaplig forskning
När frågor kring kön och medier tog fart i mitten av 1970-talet var det två inriktningar som dominerade. Den ena kan benämnas ideologikritisk och var forskningens svar på den kritik som riktades mot populärpressens nedvärderande och stereotypa kvinnobilder eller ”könsroller” som var dåtidens begrepp. Veckopressens hemmafruideal och reklamens utseendefixering sågs som ett sätt att motverka kvinnors frigörelse och hålla dem kvar i beroendet av mannens pengar och männens gunst.
Ideologikritiken syftade till att avslöja de politiska, kulturella och sociala föreställningar om kön som låg till grund för konstruktioner av kvinnlighet/femininitet och manlighet/maskulinitet. I dessa studier lades grunden till det framväxande genusvetenskapliga fältet inom medieforskningen.
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
343
Den andra inriktningen tog sin utgångspunkt i ett högst välbehövligt ”räknande” av antalet kvinnor och män på redaktionerna och i utbudet. Det var ett ihärdigt kartläggnings- och beskrivningsarbete för att lyfta fram de för kvinnorna nedvärderande förhållanden, såväl i utbudet som i arbetsvillkoren, som hade negligerats och inte synliggjorts. Det handlade om att slå hål på myten om att jämställdhet i medierna redan rådde. Diskussionen kretsade i huvudsak kring radions och tv:s utbud. Medieföretagens försvar för mäns överrepresentation var ofta i linje med att detta berodde på ”verkligheten”, som det var mediernas uppgift att spegla. Mycket har hänt sedan dess även om vissa argument återkommer då och då, till exempel i uttalanden om mediernas krav på objektivitet och opartiskhet som ett försvar för bristande jämställdhet i utbudet. (För en utförligare beskrivning av genusrelaterad medieforskning se till exempel Kleberg 2006.)
Studierna av relationen kvinnor och män inom redaktioner och i utbudet, det som kan rubriceras jämställdhetsforskning, är inriktad på att synliggöra orättvisor mellan könen vad gäller arbetsvillkor, inflytande/makt över beslut samt representation av kön inom i synnerhet nyhetsmaterial. Det är framför allt inom detta forskningsområde som denna text befinner sig.
I de fall jag funnit forskningsmaterial som behandlar konstruktioner av femininitet och maskulinitet och som jag bedömt som intressanta och relevanta ur ett jämställdhetsperspektiv är det inkluderat.
Journalistkåren
Den svenska journalistkåren består i dag till hälften av kvinnor och till hälften av män och så var det också i den undersökning som genomfördes 1999. Tjugo år tidigare, 1989, var emellertid fördelningen en annan. Då utgjorde kvinnor en tredjedel av journalisterna (Djerf-Pierre 2012).
När det gäller journalisternas klassbakgrund är personer med arbetarbakgrund tydligt underrepresenterade i förhållande till befolkningen i stort. Journalistik är ett yrke för medelklassen och akademikernas barn. Djerf-Pierre konstaterar att så var det 1989 och så är det två decennier senare (a.a. s. 19). Även när det gäller etnisk bak-
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
344
grund finns tydliga skillnader i jämförelse med befolkningen i stort. Endast fem procent av journalistkåren är födda i ett annat land än Sverige, mot 19 procent av allmänheten i åldersgruppen 19–67 år.
På den fjärde kvinnovärldskonferensen i Peking 1995 enades FN:s medlemsländer om att ”Women and the Media” var ett av tolv områden som krävde att framsteg gjordes.1De två punkterna som togs upp i deklarationen från konferensen var
• Increase the participation and access of women to expression and decision-making in and through the media and new technologies of communication.
• Promote a balanced and non-stereotyped portrayal of women in the media.
EU antog år 2013 för första gången indikatorer för jämställdhet i medierna.2
• Indicator 1: Proportion of women and men in decision-making posts in media organisations in the EU.
• Indicator 2: Proportion of women and men on the boards of media organisations in the EU.
• Indicator 3: Policies to promote gender equality in media organisations.3
Samma år, 2013, rekommenderade Europarådet sina medlemsländer att arbeta fram nationella indikatorer, främja goda insatser och stödja forskning.4Rekommendationen betonar att frågan om jämställdhet
1
Beijing Declaration and Platform för Action from the Fourth World Conference on Women in
1995.
2
Review of the implementations of the Beijing Platform for Action in the EU Member States:
Women and the Media – Advancing gender equality in decision-making in media organisations. Report (2013). Luxembourg: EIGE European Institute for Gender Equality).
3
Inom ramen för detta arbete har jag inte haft möjlighet att undersöka i vilken utsträckning
olika medieföretag har interna policydokument avseende jämställdhetsperspektiv i likhet med det som enligt sändningstillståndet råder för public service-företagen Sveriges Television och Sveriges Radio.
4
Recommendation CM/Rec (2013)1 of the committee of Ministers to member States on gender
equality and media.
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
345
i medier är knuten till mediekunnighet (media literacy) och aktivt medborgarskap.5
En skillnad mellan FN-deklarationens åtgärder och de indikatorer som EU har antagit är att i Peking-dokumentet görs en explicit referens till själva medieinnehållet, nämligen att FN:s medlemsländer ska verka för balanserade och icke-stereotypiska framställningar av kvinnor. Däremot är EU-indikatorerna mer eller mindre uteslutande inriktade på att öka kvinnors betydelse som beslutsfattare inom medier. Den tredje indikatorn om att det ska finnas riktlinjer som gynnar jämställdhet i medieorganisationer kan möjligen bedömas att indirekt ha med innehållet att göra. I vilket fall belyser detta den ständigt aktuella frågan huruvida statliga eller internationella organ ska utfärda rekommendationer vad gäller mediers innehåll och därmed hota eller punktera mediers oberoende.
Beslutsfattande positioner
I den nyligen publicerade Making Change. Nordic Examples of
Working Towards Gender Equality in the Media (Edström & Mølster
2014) finns sammanställningar avseende fördelningen av kvinnor och män på olika nivåer inom svenska medieorganisationer och med möjlighet till internationella jämförelser.6
När det gäller beslutsfattande ställningar inom större svenska medieorganisationer 2012 återfanns den jämnaste könsfördelningen inom radioverksamheten.7Sveriges Radio var det radioföretag som ingick i studien och av totalt cirka 40 personer i beslutsfattande ställning utgjorde kvinnorna hälften. Inom tv-företagen (i studien ingick SVT och TV4) utgjorde kvinnor 43 procent av samtliga i beslutsfattande ställning och i absoluta tal cirka 85 kvinnor. Inom dagspressen (här ingick endast Dagens Nyheter) utgjorde kvinnorna 39 procent av personer i beslutsfattande positioner och i absoluta tal 13 personer (Making Change tabell 18, s. 192). Studien är snarast
5
Unesco presenterade 2011 Media and Information Literacy Curriculum, ett ramverk för
lärare och lärarutbildningar, som syftar till att öka kunskapen om medier i dagens kommunikationssamhälle och därigenom främja yttrandefrihet och demokrati (Carlsson 2014).
6
Sammanställningarna bygger på undersökningar utförda av olika organisationer och för en
redovisning av dessa hänvisas till Making Change.
7
Som beslutande positioner anges vd, styrelseordförande, budgetansvarig, ansvarig utgivare,
redaktionsansvar för olika utbudsområden, personalchefer (Advancing gender equality in decision-
making in media organisations. Main findings, European Union, 2013).
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
346
att betrakta som en pilotstudie på grund av det begränsade antalet medieorganisationer som ingår. Vid en jämförelse med EU-länderna sammantaget kan man konstatera att de svenska resultaten ligger över genomsnittet.
I styrelser för de svenska medieföretag som ingick i studien var andelen kvinnliga ledamöter något högre än manliga ledamöter. Om man jämför public service-företagen med de privata utgjorde andelen kvinnliga styrelseledamöter 62 procent i public service och i de privata 38 procent. Ser man till medlemsländerna sammantaget i EU utgör kvinnorna en fjärdedel av styrelseledamöterna (a.a. tabell 17, s. 191). Ser man enbart till dagspressens styrelser utgjorde kvinnor en fjärdedel av ledamöterna (a.a. figur 10, s. 195).8
I Statistiska centralbyråns På tal om kvinnor och män 2013 redovisas chefspositioner inom dagspressen fördelat på storstads- och landsortstidningar (s. 104). Verkställande direktörer på storstadstidningar är till 78 procent män och på landsortstidningar till 85 procent män. Chefredaktörerna är till 70 procent män på storstadstidningar och till 57 procent på landsortstidningar. När det gäller chef för ledarredaktion/politisk chefredaktör är kvinnorna i majoritet på storstadspressen, 56 procent, och i klar minoritet på landsortstidningarna motsvarande en fjärdedel. Det är med andra ord tydligt att inom dagspressen dominerar män på beslutsfattande positioner i högre grad än inom public service-företagen SVT och SR.
I Maktens kön (2006) bidrar Monika Djerf-Pierre med en studie av representationen av kvinnor i den svenska medieeliten under 1900-talet och hur medieeliten har förändrats med nya strukturella villkor för medierna. De mediesektorer där kvinnor erhållit maktpositioner är främst inom Sveriges Television och Sveriges Radio och inom delar av populärpressen. Det handlar med andra ord dels om den sektor där den politiska jämställdhetsdiskursen fått störst inflytande, nämligen public service-företagen, dels om den del av populärpressen som har kvinnor som målgrupp.
Kvinnor finns framför allt på de redaktionella maktpositionerna medan mansdominansen är massiv på de ekonomiska och administrativa toppositionerna. Männen på vd-positionerna inom medieeliten liknar i många avseenden näringslivseliten när det gäller åsikter, livsstil och livsvillkor. ”De har därmed sannolikt minst lika mycket
8
Uppgifterna grundar sig på 43 företag som publicerar 93 dagliga tidningar.
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
347
gemensamt med näringslivets män än med de personer – både män och kvinnor – som innehar de redaktionella toppositionerna” (a.a. s. 434).
Medieeliten är en svensk elit, påpekar Monika Djerf-Pierre. Om gruppen invandrare definieras till att omfatta personer som antingen invandrat själva eller har en förälder som invandrat så är (eller snarare var eftersom data bygger på en enkät som besvarades 2001) det 13 procent i medieeliten som har invandrarbakgrund att jämföra med 10 procent i eliten som helhet (a.a. s. 431). Det är framför allt invandring från de nordiska länder som dominerar men några personer har även anknytning till andra länder i Europa. Utomeuropeisk invandring saknades helt bland dem som deltog i undersökningen. Djerf-Pierre kan också konstatera att andelen invandrare skiljer sig inte åt mellan kvinnor och män.
Kultureliten
I Maktens kön ingår också ett kapitel om Kultureliten (Jordansson 2006) och bygger också på den enkät som besvarades 2001. Jag har inte funnit någon senare mer heltäckande undersökning. De grupper i beslutsfattande ställning som ingår i undersökningen är verkställande chefer, styrelseordförande, ledamöter i de centrala kulturorganen och i centrala priskommittéer samt konstnärliga ledare.
En tredjedel inom kultureliten var kvinnor och två tredjedelar män. De verkställande cheferna, vilka utgjorde ungefär hälften av dem som ingick i kultureliten, hade i hög grad fått sina befattningar huvudsakligen utifrån administrativa meriter. Könsfördelningen överensstämde med den totala mängden, det vill säga en tredjedel kvinnor och två tredjedelar män. Balansen mellan kvinnor och män var jämnast för ledamöter och konstnärliga ledare. Det var också bland dessa som positionerna innehade främst tack vare konstnärliga meriter.
Sedan 1989 års maktutredning kunde man för kultureliten notera att andelen kvinnor på ledande positioner hade ökat ganska påtagligt, från 24 till 33 procent. Men Jordansson menar att detta inte medfört någon förändring och att fältet alltjämt präglades av den genusordning som innebär att det kvinnliga underordnas. ”Den besjälade konstnären är en man, och han tycks vara så både i de kvinn-
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
348
liga och i de manliga ansvarigas ögon” (a.a. s. 453). Likheterna mellan de kvinnor och män som befann sig på toppositioner var betydligt större än skillnaderna. ”Koopteringen tycks förutsätta assimilering till fältets värderingar”.
Även när det gäller kultureliten är det ett fåtal som har ett etniskt ursprung utanför den västerländska kultursfären (a.a. s. 445).
Anställningsförhållanden
I data som bygger på 32 nordiska nyhetsorganisationer framgår att anställningsförhållandena varierar mellan kvinnor och män. Av dem som har en tillsvidare heltidsanställning utgör kvinnorna cirka 40 procent. Av dem som har en tillsvidare deltidsanställning utgör kvinnorna 70 procent. Kvinnorna utgör två tredjedelar av dem som är kontraktsanställda på heltid. (Making Change a.a. tabell 15, s. 188). Med andra ord har kvinnorna mer osäkra arbetsförhållanden samt arbetar i större utsträckning deltid än männen, ett mönster som känns igen från andra yrkesområden.
Man kan givetvis diskutera om en hög andel kvinnor i beslutsfattande position också indikerar ett jämställt utbud. Det är förhållandevis enkelt och oproblematiskt att visa hur en sådan fördelning ser ut i Sverige och i andra länder. Avsevärt svårare och mer problematiskt är det att studera själva medieinnehållet ur ett jämställdhetsperspektiv.
Utbudsstudier – journalistik
Global Media Monitoring Project (GMMP) är ett internationellt
forskningsprojekt som studerar över tid kvinnors representation i nyhetsmedierna. Den första studien genomfördes 1995 i vilken ett 70-tal länder deltog. Rapporten Who makes the news? blev klar till FN:s fjärde kvinnokonferens samma år i Peking. Undersökningen har genomförts på ungefär samma sätt vid fyra tillfällen sedan dess. En gemensam dag väljs ut och sedan kodas denna dags nyheter i press, radio och tv enligt manual och kodböcker som skickas ut till nationella koordinatorer i medverkande länder. I den senaste undersökningen, som genomfördes 2010, deltog 108 länder (www.who makesthenews.org). Under 2015 genomförs en ny undersökning.
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
349
Det mest slående vad gäller resultaten för samtliga medverkande länder är likheten avseende bristande jämställdhet i de olika ländernas nyheter. I den undersökning som presenterades i Peking 1995 utgjorde kvinnorna 17 procent i nyhetsmaterialet. Globalt sett har representationen av kvinnor ökat sedan undersökningen 1995 till 24 procent år 2010.
Under de tre gånger Sverige deltagit i GMMP (2000, 2005 och 2010) har för Sveriges del kvinnornas andel som nyhetssubjekt9legat på ungefär samma nivå kring 30 procent.10 Trots att andelen kvinnliga nyhetsreportrar har ökat under de här åren har det inte resulterat i att fler kvinnor kommer till tals i nyheterna eller att nyheterna belyser händelser där kvinnor är i centrum.
Den svenska bearbetningen av GMMP 2010 visar att i svenska nyhetsmedier den aktuella undersökningsdagen var könsfördelningen förhållandevis jämn när det gäller reportrar – kvinnorna utgjorde lite drygt 50 procent vilket kan jämföras med det globala medelvärdet som var 37 procent (Making Change tabell 20, s. 194). Däremot utgjorde kvinnor som fick komma till tals i nyhetsmedierna genom intervjuer cirka en tredjedel av samtliga intervjuade den aktuella dagen vilket kan jämföras med det globala medelvärdet på 24 procent. Med andra ord var under den aktuella dagen drygt två tredjedelar av dem som intervjuades män.
I Räkna med kvinnor (Edström m fl 2010) sammanfattas resultaten vad gäller svenska nyhetsmedier
• Svenska nyheter domineras till 68 procent av män. För tio år sedan, år 2000, var det 70 procent män som kom till tals.
• Tv-nyheter i Sverige har flest kvinnor i sina nyheter, 34 procent.
• Andelen kvinnor och män som reportrar och presentatörer var exakt jämn i Sverige, 50/50. Däremot varierade det mellan medierna. 42 procent av reportrarna i dagspress var kvinnor, 74 procent av tv-reportrarna och 67 procent av radioreportrarna var kvinnor.
9
Kvinnor som nyhetssubjekt omfattar de som intervjuas och eller/att nyheterna handlar om
kvinnor.
10
Den svenska rapporten Räkna med kvinnor finns tillgänglig på Allt är möjligts hemsida www.alltarmojligt.se
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
350
Även om det kan finnas invändningar mot resultaten eftersom materialet i GMMP är begränsat och det endast är en nyhetsdag som undersöks påpekar författarna till Räkna med kvinnor att förhållandet två tredjedelar män och en tredjedel kvinnor som nyhetssubjekt förefaller vara stabilt i Sverige sedan åtminstone 15 år. Mönstret upprepas i olika undersökningar som till exempel Publicistiskt bokslut (JMG, Göteborgs universitet) och interna redaktionella mätningar. ”Vem som än räknar eller hur det görs tycks inte spela stor roll – gång på gång återskapas mönstret. Därför kan man tala om strukturell underrepresentation av kvinnor i nyhetsutbudet” (Räkna med kvin-
nor s. 12).
Sveriges Television – företag med uttalat jämställdhetsansvar
I public service-företagens, Sveriges Television och Sveriges Radio, sändningstillstånd för perioden 2014–2019 stipulerar paragraf 6 att programverksamheten som helhet ska bedrivas utifrån ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv. Det finns därmed speciella skäl att studera hur dessa medieföretag klarar av att hantera jämställdhetsfrågor (och givetvis mångfaldsfrågor men det senare ligger utanför denna texts uppgift).
I en longitudinell undersökning av könsordningar på SVT:s nyhetsredaktioner diskuteras bland annat den vertikala segregation som finns på organisatorisk nivå när det gäller jämställdhetsfrågor (Löfgren Nilsson 2015). Löfgren Nilsson menar att den dominerande nyhetskulturen ofta ansetts harmoniera bättre med maskulinitet och dess värderingar medan kvinnors föreställningar om en tänkbar annorlunda nyhetskultur beskrivits som en motkultur. Detta kan identifieras som den symboliska könsordningen, vilken i sin tur hänger samman med arbetsfördelning och löner och hur nyhetsredaktioner kännetecknas av hierarkier och segregering baserade på kön.
Dessa strukturella uppdelningar leder till könsmärkning som innebär att bevakning av olika nyhetsområden baseras på kön och föreställningar om kvinnligt och manligt. I studien analyseras hur journalisterna uppfattade och förhandlade den rådande könsordningen under olika perioder identifierade med talande benämningar som
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
351
– Segregering och hierarki (1958–1965) – Kamp och konflikt (1965–1985) – Nästan jämställda? (1985–1995) – Backlash?
När det gäller situationen i början av 2000-talet konstateras att trots en jämn könsfördelning bland de högsta positionerna på SVT-nyheter liksom bland redaktörerna och reportrarna ökade könsmärkningen genom att män rapporterade om politik, näringsliv och arbetsmarknad och att särskilt området sociala frågor åter blev kvinnornas domän.
Kvinnornas nyhetsproduktion utgjorde fortsatt en tredjedel av innehållet i sändningarna. Dessutom minskade andelen kvinnliga källor i nyheterna till cirka en fjärdedel av samtliga intervjuade från att i mitten av 1990-talet utgjort litet drygt 30 procent. Särskilt kvinnliga politiker och kvinnliga experter blev mer sällsynta. Dock resulterade minskningen i en förnyad uppmärksamhet kring valet av källor och några år senare in på 2000-talet hade andelen kvinnliga källor ökat något.
Monica Löfgren Nilssons slutsatser är att oavsett vilken könsordning som varit rådande på nyhetsredaktionerna har kvinnliga reportrar och kvinnliga intervjupersoner alltid varit kraftigt underrepresenterade i nyhetssändningarna. Fram till 2003 hade kvinnliga reportrar aldrig producerat mer än en tredjedel av nyhetsinslagen och andelen kvinnliga intervjupersoner aldrig överstigit en tredjedel.
Även denna studie visar relationen 30–70 när det kommer till representationen kvinnor och män i nyhetsmaterialet.
I Making Change ges några exempel på nyttan av att på redaktionell nivå ha kontroll över fördelningen kvinnor och män i materialet. I det regionala nyhetsprogrammet Västerbottensnytt (SVT) utgjorde i slutet av 1990-talet andelen kvinnor de ”traditionella” 30 procent. Här har ”räknandet” av deltagande kvinnor och män i nyheterna resulterar i att sedan 2007 har andelen kvinnor aldrig understigit 43 procent och 2013 var andelen kvinnor 50 procent.
Go’kväll är ett magasinsprogram från Umeå och som har cirka
800 000 tittare dagligen, varav flertalet är kvinnor. Man strävar efter ett jämställt utbud men som är svår att uppnå när det gäller medverkande artister. Den manliga dominansen i musikindustrin gör
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
352
sig här påmind: av de medverkande artisterna våren 2014 utgjorde de manliga artisterna 60 procent, de kvinnliga cirka 30 procent och grupper med både kvinnliga och manliga cirka 10 procent.
Även ett exempel från dagspressen ingår i Making Change. På
Västerbottens-Kuriren inleddes för drygt tio år sedan rutinen att var
fjärde vecka kartlägga antal kvinnor och män i artiklarna och på fotografier. När projektet inleddes utgjorde kvinnor i detta material cirka en fjärdedel. Nu är motsvarande andel cirka 50 procent. Inom sportmaterialet har en motsvarande förändring skett – andelen kvinnor har ökat från 18 procent till 41 procent.
Behandlas kvinnor och män olika?
I avhandlingen Politiska skandaler. Behandlas kvinnor och män olika
i massmedia? analyseras ett omfattande pressmaterial för att söka
svar på den fråga som ofta ställs, nämligen om medierna hanterar kvinnor och män som hamnar i så kallade politiska skandaler på skilda vis (Bromander 2012).
Avhandlingens empiriska del bygger på tidningsartiklar som under åren 1997–2010 behandlar drygt 90 politiska skandaler. 34 av dem har en kvinna som huvudperson och 58 en man som huvudperson och analysen omfattar drygt 4 300 tidningsartiklar.
Den situation som är upphovet till den politiska skandalen kan antingen vara i den privata rollen, det vill säga den förmodade överträdelsen sker utanför personens yrkesutövning eller i offentlig roll då överträdelsen sker inom ramen för yrkesutövningen. När det gällde kvinnorna var det oftare överträdelse i den privata rollen som utlöste den politiska skandalen. Om det är så att kvinnor är mer oaktsamma än män i den privata rollen och män mer oaktsamma i yrkesrollen ”är svårt att undersöka eftersom det är svårt att ha vetskap om alla de händelser som inte blir till skandaler utan förblir lik i garderoben” (a.a. s. 142). En slutsats som dras är att föreställningen om en manlig värld som offentlig och politisk samt en kvinnlig värld som privat och icke politisk synliggörs genom vilka skandaler medierna skriver om.
Resultaten visar att på många sätt är mediebevakningen av politiska skandaler neutral. Men där finns också skillnader som måste bedömas som problematiska utifrån ett demokratiskt perspektiv.
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
353
En slutsats författaren drar är att kön är en viktig faktor för att förstå hur politiska skandaler startar, utvecklas och avslutas. Medier tenderar att bevaka politiska skandaler där kvinnor är inblandade mer utförligt än dem som involverar män. Mediebevakningen av de senare är mer förlåtande än av dem som involverar en kvinna. Det finns en risk att kvinnliga och manliga politiker inte har samma chans att överleva en politisk skandal (a.a. s. 200). Dessutom skriver medierna mer utförligt om de skandaler där en kvinnlig politiker är huvudperson. I den genomsnittliga skandalen med en man som huvudperson publiceras 35 artiklar och med en kvinna som huvudperson nästan det dubbla, 68 artiklar (a.a. s. 132). Inte minst mot bakgrund av att medierna skriver mer om män än om kvinnor i den normala politiska rapporteringen konstaterar Bromander att ytterligare ett viktigt resultat av studien är att när det gäller politiska skandaler skriver medierna mer om kvinnor än om män.
I Politik som spektakel (2012) konstaterar Maria Wendt att det är sällan som en manlig politiker tillfrågas om vad det betyder för honom att han är en man i politiken och vad han ska bidra med i den egenskapen eller varför män ska behövas i politiken. Detta är däremot frågor som ställs till kvinnor och med en underliggande undran om vilken förändring kvinnliga politiker i egenskap av just kvinnor ska bidra med. Kvinnliga politiker associeras med frågor om kön och könstillhörighet.
Som underlag för sin studie om hur kön kodas i en tid då politiken alltmer intimiseras har Wendt analyserat ett antal artikelserier med intervjuer och porträtt av partiledare under valrörelserna 2006 och 2010. Hon drar slutsatsen att männen i högre grad än kvinnorna beskrivs som aktörer medan kvinnorna mer framställs som karaktärer (a.a. s. 80). Bildmaterialet gestaltar ofta männen i en aktiv position medan kvinnorna som mer passiva, exempelvis sittandes på en bänk eller liggandes i gräset. I och med mediernas mer allmänna intimisering av politiken visas även intresse för männens kroppar och utseende. Om detta intresse utgör ett problem för kvinnliga politiker så menar Wendt att det inte är fallet när det gäller männen. Manlighet, och den manliga kroppen signalerar traditionellt maskulina dygder som handlingskraft, virilitet, styrka, stabilitet. Kvinnokroppen associeras lättare till natur, sexualitet, det okontrollerbara, det känslosamma och till det privata än till det allmänna, det förnuftiga och det kontrollerbara (a.a. s. 83). För män handlar det
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
354
inte om kropp eller auktoritet utan snarare om kropp som auktoritet.
Populärkulturellt medieutbud
Det populärkulturella medieutbudet är avsevärt svårare att analysera och beskriva utifrån jämställdhetsperspektiv än nyhetsutbudet. Genrer inom underhållningsutbudet är många och låter sig inte enkelt sammanfattas. Konstruktioner av femininitet och maskulinitet bygger ofta på traditionella och stereotypa föreställningar kring könen. I min egen skrift Genusvetenskap på medie- och kommuni-
kationsvetenskap (2006) ingår ett avsnitt om olika populärkulturella
genrer ur ett genusperspektiv och jag återger här vissa delar. Någon kan invända att det där skrevs för nästan 10 år sedan. Förvisso, men jag har inte anledning att tro att det i stort skett några märkbara förändringar vad gäller könskonstruktioner under dessa år. Snarare finns det anledning befara att traditionella stereotypa könskonstruktioner har tilltagit i ett slags postfeministiskt tillstånd.
Mediernas populärkulturella utbud har varit ett viktigt forskningsområde under den feministiska medieforskningens framväxt. Till delar kan detta förklaras av det manliga kritikeretablissemangets nedvärdering av såväl utbudet som dess användare, inte sällan en majoritet av kvinnor.
Det finns i huvudsak två olika utgångspunkter i feministisk medieforskning kring såväl veckopress som det populärkulturella medieutbudet mer allmänt. Den ena utgår från den kritik som riktades mot veckopressen under 1960- och 70-talen och faller inom det som kan benämnas förtryckande realitet, det vill säga att i utbudet förmedlas stereotypa kvinnobilder och myten om att kvinnor endast blir ”kvinnliga” genom att vara sexuellt passiva, ge kärleksfull service åt makar och barn och förlita sig på en man för alla beslut utanför hemmet (Hirdman 2002). Utbudet ger så att säga ”realistiska” bilder av hur en riktig kvinna bör vara och tjänar därmed såväl patriarkatet som den kommersiella marknaden genom att ge ett antal ”konsumenttips” om hur kvinnor bör se ut och vilka varor den perfekta kvinnan ska inhandla till det perfekta hemmet.
En annan syn på det populärkulturella medieutbudet är den som bygger på de kvinnliga medieanvändarnas uppfattning om inne-
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
355
hållet och hur de använder det i sina liv. Här ses inte de kvinnliga läsarna eller tittarna som passiva mottagare utan som aktiva uttolkare eller förhandlare av innehållet. Man kan säga att forskningsresultaten med denna utgångspunkt är ett slags rehabilitering av den tidigare nedvärderade kvinnliga publiken och som dessutom erkänner det legitima i underhållning som förströelse och njutning (se t.ex. Ang 1985, Radway 1984, Larsson 1989).
Bedömningen av vad som ska anses vara finkultur respektive dess motsats är subjektiv i den bemärkelsen att några givna kvalitetskriterier inte är enkla att formulera. De sedan efterkrigstiden framväxande dam- och herrtidningarna ses oftast som en del av populärkulturen, oavsett om man talar om fiktionsutbudet eller det journalistiska materialet. Däremot, när det gäller televisionen och radion görs en distinktion mellan å ena sidan ett underhållande programutbud som ska skänka förströelse och å andra sidan det journalistiska utbudet. Det är dock många som menar att detta är en konstruerad uppdelning, framför allt vad gäller televisionen, och att nyhetsjournalistiken i sin dramatiska uppläggning har stora likheter med det mer underhållande utbudet.
Realityprogram
De så kallade realityprogrammen är tydliga exempel på den hybridisering av tv-kulturen som gör gränsdragningen mellan fakta och fiktion svår att upprätthålla. Den utmanar också gränsdragningen mellan privatsfären och offentlighetssfären. När dessa gränser inte respekteras bidrar det till privatisering och trivialisering och att händelser och människors upplevelser inte sätts in ett socialt och politiskt sammanhang. Realityprogrammen kan karaktäriseras som extremt konservativa när det gäller genusordningen präglad av hegemonisk maskulinitet och traditionell femininitet med beställsamma, sociala, unga och vackra kvinnor som accepterar den maskulina makten. Dock verkar det vara så att publiken ofta avläser stereotyperna just som stereotyper och finner programmens könsroller otroligt konservativa, förlöjligande och utmanande (se t.ex. Edin 2005). Till detta kan man lägga heteronormativiteten som lyfts fram som ideal liksom äktenskapets lovsång (när detta skrivs sänder SVT realityserien Äktenskap vid första ögonkastet).
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
356
I talang-realities som Idol, The Voice, True Talent, X-Factor, Fame
Factory, skapas inte bara artister i allmänhet utan även ”manliga”
och ”kvinnliga” sådana.11I sin studie av Fame Factory kunde Ganetz iaktta att ett sätt ett skapa maskulinitet är att de unga männens individualitet betonas i motsats till de deltagande unga kvinnorna (Ganetz 2015). Det var slående hur lika de 201 kvinnliga deltagarna var varandra. De hade ungefär samma längd, kläder, vikt, frisyrer och sceniska framträdanden. Ingen spelade ut, överdrev det sexuella utspelet, uppträdde maskulint, gjorde stora gester eller med en performance som kunde tolkas som avvikande eller subversivt som butchen, pojk-flickan eller slampan. Det var i stället en respektabel och kontrollerad femininitet som framställdes bakom och på scenen (a.a. s. 144).
De manliga artisterna var däremot påfallande olika varandra som inkluderade ”den bredbente rockaren som avslutade låten med ett hopp nerför scentrappan, den charmige, snälla svärmorsdrömmen, den seriöse singer/songwritern, lastbilschauffören med trivselvikt”. Fenomenet förklaras med att maskuliniteten i sin privilegierade norm har större spelrum för variation, medan ”femininiteten är låst till i stort sett två positioner, den aktivt sexuella lesbiska (maskulina) kvinnan och den passivt sexuella heterosexuella (feminina) kvinnan”. Det större spelutrymmet för män medför att en man alltid blir sedd som en man, så länge det finns ett manligt kännetecken, medan en kvinna inte blir sedd som en kvinna om hon uppvisar ett manligt kännetecken. Män kan till en viss gräns leka med femininitet så länge det framgår att han är man medan en kvinnas gräns för lek med maskulinitet är mycket snävare (a.a. s. 145).
Chockbilder av kvinnokroppar
Världen över säljs medier och medieinnehåll med hjälp av bilder på kvinnor som kroppar att betrakta, diskutera, värdera, njuta av eller förskräckas inför och genom historien har idéer om kvinnors kroppar antingen utmanat eller befäst maktrelationer mellan könen (Hirdman 2015). Så kallade chockbilder är bilder som de avbildade
11
Fram till i dag har talang-reality mest fokuserat på musikalisk talang men nya former är under stark uppsegling, speciellt där matlagning spelar en central roll (till exempel Sveriges
mästerkock, Grillmästarna, Kockarnas kamp, Dessertmästarna).
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
357
kvinnorna inte vill ha publicerade vilket framgår tydligt av deras snapshot form. Bilderna är tagna utan personernas medgivande och ibland utan deras vetskap.
Anja Hirdman menar i sitt bidrag till Mediers känsla för kön att femininitet som visuellt spektakel är en ideologisk konstruktion som är kroppsligt grundad. De affekter dessa bilder ska väcka är upplevelser av avsmak, äckel, fascination och som korsas med oro. Dessa bildfenomen visar hur idéer om avsmak blivit en central del av populärkulturella representationer av kvinnors kroppar. Bilder av ärrade, rynkiga, hängande eller alltför utspända huddelar är en direkt kontrast till det traditionella mediala kvinnoidealet. Chockbilderna tydliggör avsmakens kulturella, mediala betydelse för hur det feminina kan förstås, upplevas och kännas som en potentiellt motbjudande yta.
Användning av traditionella medier
Undersökningar om hur vi tar del av olika medier har en lång historia och undersökningarna har olika syften beroende på vem som använder dem. Dels kan de fungera som planeringsunderlag för att ta reda på om man når de grupper man vill eller bör nå, dels kan de användas för att sälja reklamutrymme i medierna. De tidiga tvåloperorna i ljudradion handlade inte bara om ett tvålmärke utan också om att locka en kvinnlig publik för att sälja den till dem som köpte reklamtid.
Men undersökningar kunde också användas för att dra långtgående slutsatser om publiken. I en av de första sammanställningarna om radio- och tv-publiken kunde man läsa att
Männen satte till mer tid för valprogrammen än kvinnorna;/…/ Kvinnorna var på det hela taget mindre intresserade av politik men mer intresserade av TV än männen (Boalt 1965:97).
Påståendet om kvinnors mindre intresse för politik jämfört med mäns grundade sig inte på någon direkt fråga kring detta utan slutsatsen drogs utifrån att kvinnor i genomsnitt inte tittade lika ofta som män på valprogrammen inför 1960 års riksdagsval. Kvinnor (som så ofta en homogen grupp) tittade dessutom rent allmänt mer på tv än män. Tio år efter den svenska tv-starten, 1956, associerades ett bredare tv-tittande till något mindre respektabelt jämfört med att titta
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
358
på valprogram som automatiskt gjorde männen mer intresserade av politik och till värdiga (kanske värdigare) samhällsmedborgare.
Då liksom nu är skillnaderna mellan kvinnors och mäns genomsnittliga användning av de traditionella medierna press, radio och tv inte speciellt iögonfallande. En genomsnittlig dag 2013 ägnar vi medierna drygt fyra timmar.12Då ingår i beräkningen allt från radio, musik, tv, morgon- och kvällstidningar, vecko- och månadstidningar, bokläsning samt internet avseende sociala medier liksom webbaserade traditionella medier (Nordicom-Sveriges Mediebarometer 2013).
De stora posterna är radiolyssnande, en timme och en kvart, tvtittande, en timme och trekvart, och internetanvändning, två timmar.13 Siffrorna i sig säger kanske inte så mycket men blir mer intressanta om man ser dem i ett längre perspektiv. Mediebarometern utkom med sin första redovisning 1979 och då svarade radiolyssnandet för två timmar, tv-tittandet för nästan två timmar och läsning av morgontidning för nästan en halvtimme (2013 var motsvarande tid en kvart). Kvällstidningarna ägnade vi en genomsnittlig dag 1979 litet drygt tio minuter och 2013 tre minuter. Å andra sidan tog vi 2013 del av traditionella medier på internet 18 minuter14och ägnade sociala medier 40 minuter.
Om jag då ser till hur kvinnor och män fördelar sin ”bruttotid” när det gäller mediekonsumtion är likheterna påfallande. På det stora hela ägnar kvinnor och män en genomsnittlig dag lika mycket tid åt de så kallade traditionella medierna radio, tv, läsning av dagstidning och tidskrifter på papper.
Däremot finns det skillnader mellan kvinnor och män när det gäller internetanvändning. En genomsnittlig dag använder män internet litet drygt två timmar och kvinnor något mindre än två timmar. Ett annat sätt att ge uttryck för skillnaderna är att en genomsnittlig dag 2013 tar 36 procent av männen och 28 procent av kvinnorna del av webbaserade traditionella medier på internet. Av kvinnor är det 50 procent som använder sociala medier och 45 procent av män en genomsnittlig dag. Kvinnor ägnar vidare längre tid åt sociala medier jämfört med män.
12
Avser befolkningen 9–79 år.
13
Siffrorna för radio och tv avser ”vanlig” radio och tv och inte användning via internet.
14
Siffran avser genomsnittlig tid för morgontidning, kvällstidning, tidskrift, tv eller radio på internet.
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
359
En annan skillnad mellan könen gäller bokläsning. Cirka 40 procent av kvinnor läser bok en genomsnittlig dag medan motsvarande andel för män är cirka 30 procent. Läsning av e-böcker är inte särskilt omfattande, men lika vanligt (eller ovanligt) bland män som kvinnor till skillnad från traditionell bokläsning
Efter denna sifferexercis kan det vara dags att begrunda hur medieforskare kommenterar siffrorna i Nordicom-Sveriges Mediebaro-
metern 2013. Den reflektion som görs utifrån ett genusperspektiv
tar upp det faktum att där kvinnor skiljer ut sig och har en högre mediekonsumtion än män är bokläsning samt användning av sociala medier på internet (Jarlbro s. 163–164 i Mediebarometern). Jarlbro förvånar sig över att kvinnors bokläsning inte får större utrymme i kommentarerna till Mediebarometerns årliga rapportering. ”Är det för att bokläsning är en kvinnlig sysselsättning eller är det för att det verkar ålderdomligt i det nya digitala landskapet?”
Och vad kan dölja sig bakom att kvinnor använder sociala medier i högre grad än män? Ett skäl, enligt Jarlbro, kan vara att innehållet i traditionella medier ”är gjort av och för män, och då företrädesvis vita medelålders förmodade heterosexuella män. Det kan med andra ord vara så att kvinnors användande av sociala medier är ett uttryck för kritik av medieinnehållet och dess brist på att skildra kvinnors eget liv och vardag.”.
Internet – traditionella och sociala medier
Internet är en arena som erbjuder fora för kommunikation, information, kunskap, konsumtion, shopping, underhållning, spel, opinionsbildning med mera. Våra vanliga massmedier, tv, film, radio och dagspress, återfinns på nätet, delvis i ny form med inslag av interaktivitet.
Det som benämns som sociala medier är något annat. Det omfattar aktiviteter som kombinerar social interaktion och skapande av medier, till exempel olika typer av diskussionsrum/communities, bloggar, twitter, sociala nätverk som Facebook, Instagram och onlinedataspel.
I dag är, som tidigare redovisats, användningen av sociala medier vanligare än användningen av traditionella medier på nätet. Män
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
360
använder traditionella medier på nätet i större utsträckning än kvinnor och kvinnor väljer sociala medier oftare än män.
Jag har bett Olle Findahl att ur ett jämställdhetsperspektiv kommentera användningen av traditionella medier på internet och sociala medier. Findahl har under ett antal år skrivit rapporterna om svenskarna och internet varav den senaste är Svenskarna och internet 2014, Stiftelsen för internetinfrastruktur (www.soi2014.se.).
Findahl påpekar att när det gäller internet var till en början skillnaderna i användningen stora mellan män och kvinnor. Fortfarande finns det en tydlig skillnad i användningstid mellan män och kvinnor totalt sett. Internet var och fortfarande är till en viss del kopplad till teknik. Men framför allt unga kvinnor har övervunnit det motstånd som kan ligga i användning av ny teknik. De har varit med att skapa ett eget innehåll på internet och är i vissa avseenden de mest aktiva.
Findahl menar emellertid också att det är oroande med äldre kvinnors utanförskap. Digitala klyftor kvarstår därmed till viss del. (Olle Findahl, e-post till MK, november 2014, se också Findahl 2012, Findahl 2014)
I Global Media Monitoring Project 2010 genomfördes en mindre undersökning vad gäller nyheter på webben. Genomsnittet för samtliga medverkande länder i undersökningen visade att 23 procent av nyhetssubjekten på de undersökta webbplatserna var kvinnor. Könsmärkningen tycks med andra ord fortplantas till webbnyheterna.
På sju svenska nyhetswebbar som ingick i undersökningen utgjorde kvinnor en tredjedel av nyhetssubjekten och 36 procent av reportrarna var kvinnor. (Räkna med kvinnor 2010:7).
Bruket av sociala medier
När det gäller sociala nätverk som Facebook är skillnaderna totalt sett inte så stora men i åldrarna från 16 till 45 år är kvinnorna mer aktiva och bakom detta ligger den grupp som är där mest hela tiden, flera gånger om dagen, konstaterar Findahl. Denna grupp av mycket frekventa besökare är nästan dubbelt så stor bland unga kvinnor som bland unga män.
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
361
Kvinnor ägnar sig också mer än män åt sin smarta mobil och en inkörsport till internet för många har varit att texta och skicka bilder. Det återspeglar sig i deras användning av Instagram.
Många pojkar och unga män ägnar sig i stället åt att spela. Men de besöker naturligtvis också de sociala nätverken men inte lika frekvent som de unga kvinnorna. När det gäller andra sociala nätverk som Google+ och Twitter är skillnaderna små. Däremot är det vanligare bland män att delta i nätverk (communities) som baserar sig på en intressegemenskap. Här är majoriteten män. De postar också mer inlägg i olika diskussionsfora, medan kvinnor postar mer på sociala nätverk. Det är också stora skillnader när det kommer in mer av teknik, såsom fildelning. Där är männen mer aktiva. När det gäller bloggandet, som totalt sett inte är så omfattande, är det en viktig erfarenhet hos en hel generation av unga kvinnor, medan de unga männen är där sporadiskt (jfr Findahl 2012; Findahl 2014).
Barn och ungas bruk
Internetstatistiken visar att det finns tydliga skillnader i vad flickor och pojkar i åldersgruppen 12–15 år gör på internet. Drygt 80 procent av pojkarna spelar spel dagligen medan motsvarande andel för flickorna är 50 procent. Vidare gör flickorna (68 procent) oftare än pojkarna (50 procent) dagliga besök på FaceBook. Pojkarna (53 procent) tittar på YouTube dagligen i större utsträckning än flickorna (38 procent). Andelen pojkar som uppger att de läser bloggar är noll procent medan 37 procent av flickorna säger sig läsa bloggar dagligen (Findahl 2013:42).
Statens medieråd fick 2012 regeringsuppdraget att ur jämställdhetsperspektiv göra en studie av barns och ungas användning av sociala mötesplatser på internet. I rapporten Duckface/Stoneface.
Sociala medier, onlinespel och bildkommunikation bland killar och tjejer i års kurs 4 och 7 (Forsman 2014) görs några övergripande iakt-
tagelser. Resultaten tolkas utifrån Yvonne Hirdmans begrepp genussystem, vilket styrs av två grundläggande principer: isärhållandet av
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
362
könen och det manligas överordning och som i sin tur kan knytas till begreppen homosocialitet och hegemonisk maskulinitet15.
En avgörande iakttagelse är det starka isärhållandet av könen online och som innebär att killar och tjejer i trettonårsåldern gör vad de kan för att inte vara på samma arenor online. Killar berättar att de inte vet mycket om tjejer, träffar dem sällan. Tjejer spelar andra spel, eller spelar inte spel alls, utan håller på med sociala medier. Och ibland står tjejerna för konstiga bilder som killarna tar starkt avstånd från, även om de kan locka. I intervjuerna sade tjejerna att killar är avlägsna, försjunkna i sina grupper och spel. Kontakten med dem är begränsad.
Den andra dimensionen i denna grundläggande maktordning är det manligas överordning. ”Både killar och tjejer tog avstånd från sådant som tjejer gör online, exempelvis genom sina egobilder. Både killar och tjejer ser på tjejer med en bedömande och bitvis fördömande utifrånblick.” (a.a. s. 11) De enkönade gemenskaperna förstärks både online och av det som sker online.
Bloggar
En genomsnittlig dag 2013 läste ungefär 20 procent av kvinnor i åldrarna 9–79 år en eller flera bloggar och 5 procent skrev en egen blogg eller kommenterade blogginlägg. Motsvarande tal för män var 8 procent respektive 2 procent. Skillnaderna mellan könen ökar om man ser till åldersgruppen 9–17 där drygt en tredjedel av flickorna besökte en eller flera bloggar och 14 procent skrev i en egen eller kommenterade andra blogginlägg. Av pojkarna var det 10 procent som besökte blogg och 3 procent som gjorde inlägg eller skrev en egen (Mediebarometern 2013:123).
I rapporten Svenskarna och internet 2013 (www.soi2013.se) skriver Olle Findahl att möjligheten att blogga, att publicera egna tankar och skriva om händelser man varit med om på en särskild webbsida, har funnits så länge internet funnits. Några få procent av internetanvändarna utnyttjade till att börja med denna möjlighet. Sedan
15
Den första principen, isärhållandet, innebär att kvinnligt och manligt ses som varandras motsatser. Med homosocialitet avses miljöer, grupper, sammanhang där endast det ena könet är representerat, eller kraftigt överrepresenterat. Den andra innebär att könen definieras i relation till varandra med maskulinitet i en överordnad position (Forsman 2014:29).
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
363
dess har det skett en viss spridning men den har varit svag. Undantaget är vad som hänt bland de unga flickorna från tolvårsåldern och uppåt. Där är både det egna skrivandet och framför allt läsandet av bloggar mycket utbrett.
Dataspel
Lite drygt 20 procent av befolkningen spelar en genomsnittlig dag något dataspel på internet. Om det tidigare var framför allt män, barn och unga som spelade är det numera lika vanligt bland kvinnor som män att spela dataspel. (Mediebarometern 2013:124).
Män spelar strategi-, action och sportspel i klart större utsträckning än kvinnor, vilka oftare spelar frågesport-/ordpusselspel, plattformsspel och kortspel än män. (a.a. s. 127)
Även om kvinnliga spelare utgör nästan hälften av alla som spelar dataspel framstår (straight) kvinnlighet som helt inkompatibel med de sätt som spel och spelande vanemässigt – för att inte säga tvångsmässigt – kodas maskulint (Sundén 2015). Detta innebär att en kvinna som har ett passionerat förhållande till spelteknologier riskerar att framstå som okvinnlig.
Enligt Vetenskapsrådets webbtidning Curie (2015-03-24) är cirka 85 procent av dataspelutvecklarna män och därmed endast cirka 15 procent kvinnor. Vinnova gav hösten 2014 stöd till en förstudie av hur normer och makt diskriminerar innovationsprocessen i spelutveckling och i förlängningen spelkulturen. Målet är att introducera normkritiska metoder utifrån de förhållanden att det är den manliga heteronormen som är utgångspunkten i hur dataspel skapas och att de flesta karaktärer i dataspel är män samt att könen framställs som binära.
Innehåll
Antidemokratiska budskap
Statens medieråd har haft regeringens uppdrag att genomföra en studie av antidemokratiska budskap på internet och sociala medier riktade till unga och som uppmanar till våld för en politisk eller ideologisk sak. I rapporten Våldsbejakande och antidemokratiska budskap
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
364
på internet (Statens medieråd 2013) sammanfattas det som defini-
eras som en rasideologisk ramberättelse i vilken ingår utöver rasism och antisemitism också antifeminism/hypermaskulinitet (Ekman s. 58). Till hypermaskuliniteten, en överdriven, ofta våldsorienterad, manlig identitet, kopplas också en tydlig viktimisering i vilken den vita kvinnan (och indirekt den vita mannen) anses vara under attack av det mångkulturella samhället. Den högerextrema webbmiljön omfattar ”en betydande mängd material som både visuellt och textuellt gestaltar manlig gemenskap, och ett manligt våldsbejakande/…/ och erbjuder en (våldslatent) manlig gemenskap, i vilken oförätter och utsatthet inte bara kan undvikas, utan även aktivt stävjas” (a.a. s. 114). I den högerextrema webbmiljön är våldet och den manliga homosocialiteten centrala incitament för en enskild individs närmande till den rasideologiska miljön.
Medierådets rapport visar att det vid undersökningens genomförande (våren 2013) fanns, utöver sju högerextremistiska webbplatser, två vänsterextrema svenska webbplatser och två jihadistiska. Dessa webbplatser hade avsevärt färre besökare än de högerextrema (Våldsbejakande och antidemokratiska budskap på internet 2013:11). Men gemensamt för de tre extremistiska webbmiljöerna var att de innehåller skarpa dikotomier, en tydlig självförsvarsretorik, att världen förklaras genom konspiratoriska ramberättelser och en idealisering av direkt handling parat med förakt för diskussion och konsensuslösningar.
Näthat
När det gäller så kallade näthat eller internettrakasserier har jag endast funnit en undersökning som studerar skillnader mellan kvinnor och män. I mars 2013 rapporterades en undersökning, utförd av Cision16. Av 515 tillfrågade journalister uppgav 44 procent att de fått nedsättande kommentarer, hot eller blivit påhoppade på nätet och bland dessa var kvinnorna något fler. Vanligast var nedsättande personliga kommentarer och personangrepp, vilket drabbat en fjärdedel av de tillfrågade journalisterna. 16 procent av de kvinnliga journalisterna uppgav att de fått sexistiska kommentarer. Motsvarande andel för
16
Cision är ett IR och PR-företag.
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
365
männen var 3 procent. Det finns inga uppgifter om hur valet av de tillfrågade journalisterna gått till.17
Det är också i första hand kvinnliga journalister som offentligt trätt fram och berättat om vilka slag av aggressiva trakasserier de utsätts för på internet.
När det gäller diskussionsforum på internet som till exempel Flashback, Avpixlat, Exponerat, är inläggen anonymiserade, vilket i sin tur innebär påtagliga begränsningar när det gäller att mer systematiskt analysera vilka som står bakom sexistiska och rasistiska inlägg som riktar sig mot enskilda personer eller olika sociala grupper. Jag har inte heller funnit studier som på ett övergripande plan mer systematiskt analyserar vilka grupper som utsätts för näthat.
I ett pågående forskningsprojekt “Näthat, emotioner och mediekonvergens”, finansierat av Vetenskapsrådet, är syftet bland annat att undersöka de känslor som kommer till uttryck i aggressiva samtal som förs i diskussionsforum på internet och kommentarfält på tidningarnas hemsidor, hur de kommer till uttryck och i relation till vem och vilka (Vetenskapsrådet diarienr 2013-326).
Med andra ord saknas för närvarande underlag för en mer generell beskrivning av hur näthatet drabbar olika sociala grupper och dess samhälleliga konsekvenser, bland annat för yttrandefriheten.
Mobbning på nätet
Avhandlingen Traditional Bullying and Cyberbullying among Swedish
Adolescents. Gender differences and associations with mental health
(Beckman 2013) visar att det i åldersgruppen 13–15 år finns könsskillnader med avseende på traditionell mobbning, det vill säga i ”verkligheten”, och nätmobbning.18 När det gäller traditionell mobbning fanns det nästan inga könsskillnader bland de som mobbades medan sannolikheten att nätmobbas är större för flickor än för pojkar. Det var vidare större sannolikhet att pojkar var traditionella mobbare jämfört med flickor. När det gällde nätmobbning var det ingen skillnad mellan könen.
17
Journalistförbundet har cirka 17 000 medlemmar. Cirka 90 procent av yrkesverksamma journalister är medlemmar i förbundet (Edström 2012: 21)
18
Nätmobbning avser mobbning via till exempel mobiltelefon, telefon- eller textmeddelande, foto/videoklipp, e-post, chatt, webbsidor, MSN.
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
366
Sexuell exponering
I Pornografi och sexuell exponering bland unga män och kvinnor (Nigård 2012) ingår en sammanfattande redogörelse av de studier som publicerades i Ungdomsstyrelsens skriftserie, Se mig – unga
om sex och internet (2009). Även om det gått några år och det är
svårt att veta hur exponeringen tett sig under senare år är resultaten ändå värda att återges. För det första konstateras att det är en förhållandevis liten del bland ungdomarna som publicerat sexuella bilder (definitionsproblemet vad som ska inrymmas i denna kategori är givetvis avsevärt). Ungdomsstyrelsens egen undersökning visade att i åldersgruppen 16–25 år var det åtta procent som över huvud taget publicerat en sexuell bild någon gång och att detta var något vanligare bland de unga kvinnorna än bland männen. En annan studie visade att bland tredjeårsgymnasister hade drygt fyra procent publicerat bilder det senaste året och här fanns ingen skillnad mellan kvinnor och män. Ytterligare en studie, också den publicerad 2009, visade på ett motsatt förhållande. I denna undersökning, som omfattade åldersgruppen 18–24, var det dubbelt så vanligt bland männen som bland kvinnorna att publicera sexuella bilder eller filmer av sig själv på internet – tolv respektive sex procent (Nigård s. 37).
Utifrån ett EU-projekt vars syfte är att göra internetanvändningen säkrare för barn, har ett antal olika faktorer identifierats som påverkar och ökar risken för internetrelaterad sexuell utsatthet.19Bland annat visar forskningen att pojkar är i större utsträckning än flickor inbegripna i vad som kan anses vara ett sexuellt riskfyllt beteende på nätet. Flickor får generellt sett fler sexuella erbjudanden och uppmaningar men är mer medvetna om riskerna än vad pojkar är. Dessutom visar sammanfattningen att för varje pojke som utsätts sexuellt via nätet genom till exempel grooming eller sexuella trakasserier går det två till fyra flickor. Samma förhållanden gäller utanför nätet (ibid).
19
www.childcentre.info/robert/
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
367
Slutord
Det är givetvis mycket som inte kommer fram i statistiska ”genomsnitt” avseende kvinnor och män. Statistiken låter sig inte brytas ned när det gäller exempelvis etnisk tillhörighet, religion, trosuppfattningar, sexuell läggning, könsöverskridande identitet, funktionshinder. Det vore dessutom säkert oerhört stötande för många om detta slag av ”bakgrundsinformation” samlades in i samband med omfattande kartläggningar av vare sig det handlar om medievanor eller andra företeelser. Det visar på svagheter med det här slaget av större kvantitativa undersökningar som oftast inte tillåter andra kategoriseringar än dem utifrån ålder och utbildning.
I artikeln ”The Difference Engine” menar Monica Djerf-Pierre (2011) att ”simply counting” varken är enkelt eller ateoretiskt utan i stället en teoretisk och empirisk utmaning. Det behövs för att avslöja strukturell horisontell och vertikal segregering men Djerf-Pierre medger att det ännu så länge saknas analyser av de bakomliggande krafter som åstadkommer den segregering som blir synliggjord i ”räknandet”. Hon hävdar dock att om denna typ av forskning genomförs internationellt och på så sätt kartlägger skillnader som finns inom och mellan regioner ger detta möjligheter att analysera faktorer som kan förklara skillnaderna.
Låt mig avsluta med några reflektioner kring det problematiska nyhetsutbudet med dess bristande jämställdhet vad gäller kvinnor som nyhetssubjekt och den tilltro som ställs till att en jämnare könsfördelning bland dem som har makt över nyhetsutbudet skulle medföra förändringar av innehållet (för ett utförligare resonemang se Kleberg 2006).
Studier av jämförelser mellan kvinnliga och manliga journalisters villkor och position rättfärdigas i sig av det faktum att ingen ska diskrimineras på arbetsmarknaden på grund av kön (eller av de andra diskrimineringsgrunderna). Tillträde till olika befattningar inom medieområdet ska inte vara ”könat”.
Men där finns också föreställningen att om fler kvinnor får inflytande över journalistiken skulle det medföra förändringar av innehållet. Förvisso har förändringar skett under årens lopp men fortfarande utmärks nyhetsmaterialet av bristande jämställdhet. Man kan givetvis diskutera den förväntan som finns om att just kvinnor ska ”göra skillnad” i journalistiken. Krav ställs inte på att manliga
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
368
journalisters arbete ska medföra en normativ förändring. Den ”manliga” journalistiken utgör i stället normen och därmed innebär förväntningarna på att kvinnor ska göra något annorlunda just för att de definieras som de ”andra” med uppenbar risk för marginalisering. Det är inte lätt att göra skillnad i en arbetskultur där nyhetsvärderingen ofta anses sitta i väggarna alternativt i ryggmärgen. Det är lättare att tala om fördelningen kvinnor och män i olika yrkesgrupper inom medier än att diskutera en nyhetsvärdering som tenderar att misskreditera kvinnors erfarenheter.
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
369
Referenser
Ang, Ien (1985) Watching Dallas: Soap Opera and the Melodramatic
Imagination. London Methuen.
Beckman, Linda (2013) Traditional Bullying and Cyberbullying
among Swedish Adolescents – Gender differences and associations with mental health, Karlstad University Studies 201331,
Karlstad: Universitetstryckeriet.
Beijing Declaration and Platform för Action from the Fourth World
Conference on Women in 1995.
Boalt, Gunnar (1965) Masskommunikation. Lund: Bokförlaget
Aldus/Bonniers. Bromander, Tobias (2012) Politiska Skandaler! Behandlas kvinnor
och män olika i massmedia?, Linneaus University Press.
Carlsson, Ulla (red) (2014) Medie- och informationskunnighet i
Norden. En nyckel till demokrati och yttrandefrihet. Nordicom
Göteborgs Universitet. Djerf-Pierre, Monika (2006) ”Medieeliten” i Göransson, Anita (red)
Maktens kön. Kvinnor och män i den svenska makteliten på 2000talet. Nora: Bokförlaget Nya Doxa.
Djerf-Pierre, Monika (2011) “The Difference Engine. Gender
equality, journalism and the good society” in Feminist Media
Studies, 11:01, 43–51.
Djerf-Pierre, Monika (2012) ”Journalisternas sociala bakgrund“ i
Asp, Kent (2012) (red) Svenska journalister 1989–2011. Institutionen för journalistik, medier och kommunikation (JMG), Göteborgs universitet, s. 15–19. Edin, Anna (2005) Verklig underhållning: dokusåpor, publik, kritik.
Stockholm: Stiftelsen Institutet för mediestudier i samarbete med Sellin&Partner. Edström, Maria (2012) ”Arbete och utbildning” i Asp, Kent (2012)
(red) Svenska journalister 1989–2011. Institutionen för journalistik, medier och kommunikation (JMG), Göteborgs universitet.
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
370
Edström, Maria och Ragnhild Molster (eds) (2014) Making Change.
Nordic Examples of Working Towards Gender Equality in the Media, NORDICOM, University of Gothenburg.
Ekman, Mattias (2013) ”Våldsbejakande och antidemokratiska
högerextrema budskap på internet” i Våldsbejakande och anti-
demokratiska budskap på internet. Statens medieråd 2013.
Findahl, Olle (2012) Barn och ungas medieanvändning i Internet-
världen, Göteborg: NORDICOM.
Findahl, Olle (2013) Svenskarna och internet 2013, Stiftelsen för
internetinfrastruktur (www.soi2013.se). Findahl, Olle (2014) Svenskarna och internet 2014, Stiftelsen för
internetinfrastruktur (www.soi2014.se). Forsman, Michael (2014) Duckface/Stoneface. Sociala medier, online-
spel och bildkommunikation bland killar och tjejer i årskurs 4 och 7, Stockholm: Statens medieråd.
Ganetz, Hillevi (2015) Musik, maskulinitet och rädslan för flickor:
om talang-realities i svensk television i Hirdman, Anja & Kleberg, Madeleine (red) Mediers känsla för kön. Feministisk medieforsk-
ning, Göteborg: NORDICOM. Global Report on the Status of Women in the News IWMF, Inter-
national Women’s Media Foundation. Hirdman, Anja (2002) Tilltalande bilder: genus, sexualitet och publik-
syn i Veckorevyn och Fib aktuellt. Stockholm: Atlas förlag.
Hirdman, Anja (2015) ”Femininitet som spektakel. Avsmak, affekt
och kvinnliga kroppar” i Hirdman, Anja & Kleberg, Madeleine (red) Mediers känsla för kön. Feministisk medieforskning. Göteborg: NORDICOM. Jarlbro, Gunilla (2014) ”Medieanvändning ur ett genusperspektiv” i
Nordicom-Sveriges Mediebarometer 2013. NORDICOM-Sverige,
Göteborgs universitet, s. 163–164. Jordansson, Birgitta (2006) ”Kultureliten” i Göransson, Anita (red)
Maktens kön. Kvinnor och män i den svenska makteliten på 2000talet. Nora: Bokförlaget Nya Doxa.
Kleberg, Madeleine (2006) Genusperspektiv på medie- och kommuni-
kationsvetenskap. Högskoleverket i samarbete med Nationella
sekreteriatet för genusforskning.
SOU 2015:86 Media, inklusive sociala medier
371
Larsson, Lisbeth (1989) En annan historia: om kvinnors läsning och
svensk veckopress, Stockholm: Symposion.
Löfgren Nilsson, Monica (2015) ”En lång och slingrande väg.
Könsordningar på SVTs nyhetsredaktioner” i Hirdman, Anja & Kleberg, Madeleine (red) Mediers känsla för kön. Feministisk
medieforskning, Göteborg: NORDICOM.
Nigård, Pernilla (2012) Pornografi och sexuell exponering bland unga
män och kvinnor, FOU-rapport 2012:4, Malmö högskola: Hälsa
och Samhälle.
Nordicom-Sveriges mediebarometer 2012. Göteborg: NORDICOM-
Sverige 2013.
Nordicom-Sveriges mediebarometer 2013. Göteborg: NORDICOM-
Sverige 2014.
På tal om kvinnor och män 2013, Statistiska centralbyrån.
Radway, Janice (1991) Reading the romance: women, patriarchy, and
popular literature, Chapel Hill: Univ. of North Carolina Press. Recommendation CM/Rec(2013)1 of the committee of Ministers to
member States on gender equality and media. Review of the implementations of the Beijing Platform for Action in
the EU Member States: Women and the Media – Advancing gender equality in decision-making in media organisations. Report (2013).
Luxembourg: EIGE European Institute for Gender Equality.
Räkna med kvinnor. Sverige, Global Media Monitoring Project 2010,
Nationell rapport Edström, Maria, Jacobson Maria och Simone
Lindsten (elektronisk resurs: www.alltarmojligt.se).
Se mig! Unga om sex och internet (2009) Ungdomsstyrelsens skrifter
2009:9. Sundén, Jenny (2015) ”Spelförälskelser: Om närhet och queera begär
i feministisk forskning på onlinespel” i Hirdman, Anja & Kleberg, Madeleine (red) Mediers känsla för kön. Feministisk medieforsk-
ning. Göteborg: NORDICOM.
Wendt, Maria (2012) Politik som spektakel. Almedalen, mediemakten
och den svenska demokratin, Stockholm: Atlas Akademi.
Media, inklusive sociala medier SOU 2015:86
372
Who Makes the news? Toronto WACC (World Association for
Christian Communication) (www.whomakesthenews.org).
Våldsbejakande och antidemokratiska budskap på internet, Statens
medieråd 2013.
373
Underlag till
Jämställdhetsutredningen U 2014:06
Kultur
Vanja Hermele, Doktorand i genusvetenskap
Stockholms universitet
Kultur SOU 2015:86
374
Innehåll
Inledning ......................................................................................... 376
Rapportens disposition ........................................................ 377 Statistiska uppgifter på kulturens område .......................... 378
Analys: Jämställdhetsutvecklingen på kulturens område ............. 379
En bakgrund .......................................................................... 379 Utvecklingen på kulturens område ..................................... 381 Har jämställdhetspolitiken genomförts på ett effektivt sätt med rätt stöd till berörda aktörer? ............................... 384 Är målen och indikatorerna för uppföljning av politiken relevanta eller bör de revideras? ........................... 386
Filmområdets tio år ........................................................................ 387
Satsningar .............................................................................. 389 Positiva effekter av jämställdhetspolitiken på filmområdet........................................................................... 390 Utmaningar för jämställdhetspolitiken på filmområdet .... 390
Teaterområdets tio år ..................................................................... 391
Dansen ................................................................................ 393 Satsningar .............................................................................. 394 Positiva effekter av jämställdhetspolitiken på scenkonstområdet ................................................................ 395 Utmaningar för jämställdhetspolitiken på scenkonstområdet ................................................................ 396
Musikområdets tio år ...................................................................... 397
Satsningar .............................................................................. 399 Positiva effekter av jämställdhetspolitiken på musikområdet ....................................................................... 399
Kultur
375
Utmaningar för jämställdhetspolitiken på musikområdet........................................................................ 400
Bildkonstområdet ............................................................................ 400
Satsningar .............................................................................. 403 Positiva resultat av jämställdhetsarbete på bild och formområdet ......................................................................... 403 Utmaningar för jämställdhetsarbete på bild och formområdet ......................................................................... 403
Musei-området ................................................................................ 404
Satsningar .............................................................................. 405 Positiva effekter av jämställdhetsarbete i museisektorn ..... 406 Utmaningar för jämställdhetsarbete i museisektorn .......... 406
Sammanfattning och förslag på förbättringar ................................ 407
Har jämställdhetspolitiken genomförts på ett effektivt sätt med rätt stöd till berörda aktörer? ................................ 407 Är målen och indikatorerna för uppföljning av politiken relevanta eller bör de revideras? ........................... 408
Källor ................................................................................................ 410
Kultur SOU 2015:86
376
Inledning
Kulturen är en av de arenor som kvinnor och män använder för att utöva sina demokratiska rättigheter. De jämställdhetspolitiska målen är särskilt angelägna på kulturområdet och har varit vägledande för innehållet i den här rapporten.
I uppdragsbeskrivningen föreslås att uppgifter om vem som konsumerar och vem som producerar kulturen ska ingå i analysen. Av dessa två frågor har störst fokus ägnats kulturproducenterna eftersom det är där maktfrågan är belägen, vilket märks i analysen genom att störst vikt lagts vid frågan om kvinnor och mäns möjlighet till deltagande i och inflytande över kulturlivet.
Analysen har organiserats utifrån två tematiska huvudspår: de jämställdhetspolitiska målens tillämpning och de statliga jämställdhetssatsningarnas genomförande. Dessutom beskrivs jämställdhetsutvecklingen på kulturområdet, positiva resultat, utmaningar och målens utformande har analyserats samt förslag till förbättringar formulerats.
På grund av uppdragets omfattning har ett antal avgränsningar varit nödvändiga. Rapporten avgränsar sig till att behandla film, teater, inklusive dans och musik, bild och form samt museer eftersom ett antal större jämställdhetspolitiska satsningar genomförts på dessa områden. Teater och musik är delvis överlappande kategorier, liksom bild och form och museiområdet. Här redovisas de dock separat. Det finns områden inom kulturen som inte alls kommer behandlas här, bland annat spelområdet som troligen är ett fält präglat av stor mansdominans eller konsthantverket som utmärks av kvinnodominans. Framtida analyser om kvinnors och mäns möjlighet till makt och inflytande inom dessa områden välkomnas.
Av uppdragsbeskrivningen framgår att en särskild analys ska avse utvecklingen för utrikes födda kvinnor och män och att statistik, i den mån det är möjligt, bör brytas ner och analyseras utifrån könsöverskridande identitet, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Dessa aspekter har utgjort en utgångspunkt för rapporten, men är dessvärre variabler som till stor del saknas i den officiella statistiken på området, vilket menligt påverkat omfattningen de kunnat närvara i belysningen. Vikten av att ett framtida jämställdhetsarbete omfattar fler maktaspekter än kön är en av slutsatserna i rapporten,
Kultur
377
eftersom detta skulle leda till förbättrade analyser och strategier och de efterfrågade kunskaperna.
Underlaget till rapporten utgörs av offentliga uppgifter från Konstnärsnämnden, Myndigheten för kulturanalys, Statens historiska museer, Statens konstråd, Statens kulturråd, Svenska Filminstitutet samt ett stort antal rapporter, utredningar, propositioner samt andra initiativ till datainsamling som gjorts på kulturområdet under tioårsperioden som i huvudsak sträcker sig från 2003/04 till 2013/14.
På grund av uppdragets omfattning och tidsbegränsningar har årsredovisningar, med några få undantag, inte begärts fram och analyserats. I sådana publikationer kan ytterligare statistiska uppgifter förekomma. Kompletterande uppgifter har när det bedömts nödvändigt samlats in från tjänstemän på Myndigheten för kulturanalys, Statens konstråd, Statens kulturråd och Statistiska centralbyrån. Rapportförfattaren tackar för den utbredda samarbetsvilligheten visad av dessa myndigheter.
Rapportens disposition
Ovanstående avsnitt har ägnats åt en beskrivning av uppdraget, dess genomförande och dess avgränsningar. Därefter följer ett stycke som beskriver några av de svårigheter som möter den som vill samla statistik på kulturens område. Därefter följer det analytiska huvudkapitlet om jämställdhetsutvecklingen på kulturens område. I detta kapitel analyseras uppdragets fråga huruvida jämställdhetspolitiken har genomförts på ett effektivt sätt med rätt stöd till berörda aktörer. Här diskuteras också vad rapporten kommer fram till är jämställdhetspolitikens centrala utmaningar; långsiktighet, kunskapsinsamling, uppföljning och samordning.
I uppdraget efterfrågas också en analys av huruvida målen och indikatorerna fortfarande är relevanta. Till utmaningarna hör hur det intersektionella perspektivet ska omfattas av målformuleringarna, hur fördjupad kunskap om fler maktaspekter skall komma till samt bristen på tydlighet i målens formuleringar. Dessa aspekter diskuteras i också detta analytiska kapitel.
Därefter följer fem kapitel som behandlar respektive kulturområde, varje kapitel avslutas med positiva effekter av jämställd-
Kultur SOU 2015:86
378
hetspolitiken och utmaningar för densamma. Rapporten avslutas med en sammanfattning av rapportens slutsatser tillsammans med förslag på förbättringar.
Statistiska uppgifter på kulturens område
Statistiska uppgifter är en utmaning för varje rapport som rör kulturområdet, oavsett jämställdhetsperspektiv eller inte. Organiseringen av kulturområdet är troligen ett av de mer invecklade politikområdena. Här finns verksamheter som står under statens, kommunernas och landstingens ledning samt ett stort antal verksamheter som bedrivs med offentligt stöd genom bidrag. Ungefär 60 myndigheter, stiftelser och bolag lyder i dag under Kulturdepartementet.
Den statistikreform som genomfördes 1994 innebar att vissa statistikuppdrag flyttades från Statistiska centralbyrån till berörda myndigheter vilka bedömdes inneha den kompetens som krävdes för att bättre avgöra vad som var efterfrågad och relevant statistik. Statens kulturråd blev ansvarig myndighet på kulturområdet. Kulturrådet har genomfört sitt uppdrag genom att i första hand producera skriftserien Kulturen i siffror, som samlat uppgifter för dans, teater, musik, bild och form samt museer. Kulturrådets ansvar för den officiella statistiken på kulturområdet kom att flyttas till Myndigheten för kulturanalys som sedan 2012 ansvarar för fyra statistikområden: museer, samhällets utgifter för kultur, studieförbund och kulturmiljövård. Myndigheten för kulturanalys har också i uppdrag att utveckla den officiella statistiken så att den innefattar kulturvanor, bild och form- samt scenkonstområdet. Detta arbete uppges vara under utveckling (Myndigheten för kulturanalys, 2015).
Sedan 1998 har Konstnärsnämnden redovisat offentlig statistisk över bidrag och stipendier uppdelat på kön. Det har gjorts löpande i årsredovisningar men också i rapporter som Konstnärernas in-
komster – en statistisk undersökning av SCB inom alla konstområden 2004–2005 (2009), Konstnärernas inkomster ur ett jämställdhetsperspektiv, (2010) och Konstnärernas inkomster, arbetsmarknad och försörjningsmönster (2011).
Efter mer än 20 år av decentraliserat ansvar för kulturstatistiken finns det anledning att diskutera hur systemet fungerar. Att kulturens statistikförsörjning är underutvecklad påverkar möjligheten
Kultur
379
till kunskapsöversikt generellt och särskilt i frågor om jämställdhet, mångfald och andra diskrimineringsgrunder. Könsvariabeln går exempelvis inte att följa regelbundet över tid på ett stort antal kulturområden, vilket gör att längre tidsserier inte går att observera, vilket menligt begränsat möjligheten att dra slutsatser om utveckling över tid.
Just nu befinner sig kulturens kunskapsförsörjning i ett kritiskt skede eftersom framtiden för Myndigheten för Kulturanalys är oviss. Ansvarsförskjutning mellan myndigheter har hittills haft negativa konsekvenser för kunskapsöverblicken, fördjupningen och möjligheten till strategiskt arbete för jämställdhet på kulturområdet.
Analys: Jämställdhetsutvecklingen på kulturens område
En bakgrund
Frågan om kvinnors och mäns lika makt är central för den svenska jämställdhetspolitiken. Betänkandet Kön, makt och statistisk (SOU 2007:108) skiljer på tre sorters maktbegrepp; beslutsmakten, dagordningsmakten och den diskursiva makten. Den som har beslutsmakt står i position att fatta beslut, den som har dagordningsmakt har möjligheten att påverka agendan och det politiska samtalet och den diskursiva makten innebär makt att påverka de tankesätt, världsbilder och kunskapsuppfattning som råder i samhället. Kulturen som befolkas av både beslutsfattare, agendasättare och kulturproducenter omfattas av alla tre maktbegrepp.
Alltsedan 1974 års kulturpolitik har formuleringar om delaktighet och demokrati varit övergripande mål för kulturpolitiken, särskilt riktat till de med offentligt finansierade verksamheter. 1996 års kulturpolitiska mål syftade bland annat till allas möjligheter till kulturupplevelser och eget skapande, att kulturen skulle vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft i samhället samt att kulturell mångfald, konstnärlig förnyelse och kvalitet skulle främjas liksom internationellt kulturutbyte mellan olika kulturer inom landet (1996/97:KrU1).
I de senaste kulturpolitiska övergripande målen, som antogs 2009, formulerades strävan efter brett deltagande på detta sätt: Kulturen
ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrande-
Kultur SOU 2015:86
380
friheten som grund. Alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling (Prop. 2009/10:3).
Målen är nationella och ska styra den statliga kulturpolitiken samt vägleda politiken i kommuner och landsting. Målen kräver allas deltagande på lika villkor. Jämställdhet och mångfald är således en förutsättning för att målen ska kunna nås.
Vid sidan av att kulturpolitiken utvecklades under 1970-talet blev jämställdhet en del av den etablerade politiken. Till en början berörde jämställdheten främst arbetsmarknadspolitiken, men utökades så småningom till att ha inverkan på fler politikområden. Av anledningar som kan härröras från idéer om armlängds avstånd och kulturens särställning kom kulturområdet tyvärr att ligga vid sidan om de nationella jämställdhetspolitiska målen när de formulerades.
I den jämställdhetspolitiska utredningen Makt att forma sam-
hället och sitt eget liv (Prop. 2005/06:155) skriver utredarna att kopp-
lingen är svag mellan de jämställdhetspolitiska målen och de mål och återrapporteringskrav som formulerades inom andra politikområden. Utredningen noterar att övriga politikområden förefaller utveckla ett eget jämställdhetspolitiskt förhållningssätt. Detta är ett förhållande som gäller också på kulturområdet.
I Makt att forma samhället och sitt eget liv (Prop. 2005/06:155) var kulturområdet inte särskilt högt prioriterad, men i och med att jämställdhetsintegrering fastslogs som strategi för alla politikområden kom kulturområdet ändå också att ingå i målsättningen. Sedan 2006 tilldelas alla statliga myndigheter och institutioner på kulturområdet regleringsbrev med uppdraget att integrera jämställdhets- och mångfaldsperspektiv i verksamheten. Valet av jämställdhets- och mångfaldsintegrering ska säkerställa att perspektiven ingår i de övergripande verksamhetsmålen och inte blir uppdrag vid sidan om ordinarie verksamhet (Prop. 2005/06:155). År 2009 infördes en rad lättnader i den statliga styrningen som gav myndigheterna större flexibilitet i fråga om genomförande och återrapportering (Ds 2013:37). Det innebar en större frihet för myndigheter och institutioner som inte behövde fokusera på återrapportering av måluppfyllelser i samma utsträckning, men också att regleringsbreven blev det viktigaste kommunikationsmedlet mellan kulturdepartement och mottagarna av de offentliga medlen.
Kultur
381
Metoden jämställdhetsintegreringen har fått ytterligare stöd med tiden. Inom ramen för Jämställdhetsintegrering i myndigheter tilldelades 18 myndigheter ett särskilt regeringsuppdrag att arbeta aktivt med jämställdhetsintegrering under 2014 och 2015. Syftet var att verksamheterna skulle utvecklas för att ännu bättre bidra till det jämställdhetspolitiska målet att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Under 2015–2018 har uppdraget utökats till att nu omfatta sammantaget 41 statliga myndigheter. Av dessa lyder sex under Kulturdepartementet; Diskrimineringsombudsmannen, Konstnärsnämnden, Riksutställningar, Statens konstråd, Statens kulturråd och Statens musikverk. Myndigheterna ska ta fram en plan för jämställdhetsintegrering för perioden 2015– 2018, vilket är en förstärkning av det redan befintliga uppdraget med ett tydligare krav på återrapportering. Ett liknande initiativ för mångfaldsintegrering har inte initierats, men det skulle otvivelaktigt bidra till en utveckling i positiv riktning för detta uppdrag som annars riskerar att försummas.
Från att jämställdhet setts som något som inte ska, bör eller kan beröra kulturen har insatserna ökats för att integrera jämställdhet och mångfald i kulturpolitikens utformning och myndigheternas utövning. Det är en positiv utveckling eftersom frågan om kvinnors och mäns tillgång till makt och möjlighet att forma samhället och sina liv i allra högsta grad är en maktfråga som också gäller kulturområdet.
Utvecklingen på kulturens område
Det generella mönstret på kulturområdet under den undersökta tioårsperioden liknar utvecklingen i samhället i stort. En horisontell och vertikal könssegregering går att iaktta också på kulturområdet. Horisontell segregering innebär att kvinnor och män arbetar i olika sektorer, branscher, har olika yrken eller återfinns på olika arbetsplatser. Vertikal könssegregering innebär att kvinnor oftare återfinns på lägre positioner i hierarkin medan män agerar högre upp i hierarkin (Holgersson, Wahl, Höök och Linghag, 2011).
Enskilda förbättringar har skett på området under tidsperioden, men utvecklingen utmärks också av en oroande brist på framsteg.
Kultur SOU 2015:86
382
Villkoren på kulturområdet har visat sig vara svårföränderliga. En undersökning av tidsperioden ger följande nedslag:
Upphovspersoner
• Filmen har gått från en lång period av oförändrad representation av kvinnliga upphovspersoner på runt 30 procent till något mer jämställda siffror framförallt under det nya filmavtalets första år, 2013. De högsta noterade siffrorna för kvinnor uppnåddes detta år då 38 procent kvinnor regisserade, 46 procent skrev manus och 60 procent producerade långfilmer som tilldelades stöd av Svenska Filminstitutet.
• Inom teatern är män i högre grad representerade som teaterregissörer och dramatiker i de resursstarka formaten, det vill säga vuxenproduktioner på stora scener. Uppgifter visar att manliga regissörer är benägna att i högre utsträckning regissera manliga dramatiker och endast i sällsynta fall regissera kvinnliga dramatiker. Kvinnor gör likadant.
• Givet kvinnodominansen inom dansen har en anmärkningsvärd stor andel av de prestigefyllda institutionsuppdragen gått till manliga korografer.
• Musiken utmärks av en bristande jämställdhet. På landets orkesterhus pågår ett musikaliskt samtal som kvinnor i princip inte tillåts delta i. Trots att det går att observera en ökning av kvinnliga tonsättare över tid uppgick kvinnors verk till sju procent under spelåret 2013–2014. En manlig tonsättare, Beethoven, uppnådde ensam den siffran samma år.
• På bild- och formområdet har kvinnor sedan 1970-talet utgjort en majoritet på utbildningarna, men återfinns inte samma utsträckning representerade på landets konstmuseer. Konstnärsnämndens stipendiefördelning märks av en relativ jämställdhet, men i Konstakademins stipendiefördelning skedde ett trendbrott för första gången år 2006 då fler kvinnor än män tilldelades stipendier, men också 2006 fick män betydligt högre stipendiesummor än sina kvinnliga kollegor. Antagning av elever med utländsk eller arbetarbakgrund är låg på de svenska konstnärliga högskolorna.
Kultur
383
• Museer: Det generella och samlade kunskapsläget om könsrepresentationen i utställningar på de svenska museerna är oerhört lågt. Ingen systematiserad utställningsstatistik över tid med könsperspektiv har hittats, endast sporadiska uppgiften finns att tillgå och då sällan från officiellt håll.
Personal
• Samtliga kulturinstitutioner med offentligt stöd. Enligt uppgifter från 2005 uppgick personal med bakgrund i västvärlden till 93 till 98 procent. I de sällsynta fall då personer med utländsk bakgrund var anställda på institutioner återfanns de oftast på befattningar längst ner i organisationen, som butikspersonal, lokalvårdare, receptionister eller tekniker.
• Teatern har gått från en betydande mansdominans bland chefer till en jämn könsfördelning under tioårsperioden.
• Dansen präglas av internationella samarbeten och en hög andel verksamma med utländsk bakgrund. Ungefär en tredjedel av de personer som erhöll ett stipendium eller bidrag från Konstnärsnämnden inom dans hade utländsk bakgrund.
• Musikens anställningar visade en tydlig mansdominans på chefspositionerna, vilket kommit att förändras något över tid.
• Anställningarna inom museisektorn visar att de exekutiva toppositionerna som museichef och VD besattes av ungefär hälften kvinnor, medan det på länsmuseerna fanns många fler manliga länsmuseichefer än kvinnor under 2007. Av personalen dominerade kvinnor stort i kategorier som utställning, förmedling, pedagogisk verksamhet och kommunikation medan män dominerade störst i kategorierna IT och teknik, enligt en rapport från 2012.
Kultur SOU 2015:86
384
Publik
• Kvinnor är de största kulturkonsumenterna på alla områden (förutom i kategorin eget musikaliskt skapande), alldeles oavsett mansdominans i repertoar, utställning- och orkesterprogram.
• Personer med rörelsenedsättning är avsevärt mindre kulturaktiva än personer med full rörelseförmåga.
Har jämställdhetspolitiken genomförts på ett effektivt sätt med rätt stöd till berörda aktörer?
Det statliga jämställdhetspolitiska arbetet på kulturområdet har genomförts utifrån framförallt två strategier; särskilda satsningar och förstärkning av befintliga regelverk. Fördelen med särskilda satsningar är att synligheten och kunskapen ökar, att opinion bildas och att projekt blir gjorda. En del av jämställdhetsutvecklingen är beroende av en förändring av attityder och inställningar och till detta kan särskilda satsningar bidra. Men det behövs också att ett längre perspektiv kommer till för jämställdhetspolitiken på kulturområdet.
Enligt Myndigheten för kulturanalys, som analyserade statliga jämställdhetssatsningar på kulturområdet 2011–2014, är de generella utmaningarna för jämställdhetspolitiken genomförande och effektivitet; långsiktighet, kunskapsinsamling, uppföljning och sam-
ordning. Dessa utmaningar möts bäst i både förstärkning och för-
ändring av det befintliga regelverket. Denna analys är giltig också för det genomförda jämställdhetsarbetet under hela tioårsperioden. Den här rapporten visar att följande utmaningar som bör mötas:
Långsiktighet – på politisk nivå. Det måste till ett längre perspek-
tiv i politiken. Under tioårsperioden har ett antal initiativ kommit att avslutas i förtid i och med regeringsskifte, myndigheters nedläggning eller omorganisering av uppdrag. Jämställdhet och mångfald är perspektiv som behöver säkra strategier för att överbrygga sådana eventualiteter. Det gäller den samlade jämställdhetspolitiken, enskilda jämställdhetsprojekt liksom ansvaret för statistiskförsörjningen på kulturområdet.
Långsiktighet – på myndighetsnivå. Svårigheten med att hitta sam-
ordnade statistiska uppgifter tyder på att insatserna på jämställdhet och mångfald på kulturområdet hittills varit otillräckligt systema-
Kultur
385
tiskt organiserade. En långsiktighet måste till också i myndigheternas arbete. Satsningar på jämställdhet och mångfald bör vara strukturinriktade för att uppnå en systematisk förändring. En tydlig struktur för hur detta arbete ska genomföras saknas i dag.
Kunskapsinsamling. Myndigheters samordning och kunskapsöver-
lämning kan i framtiden förbättras. Myndigheten för Kulturanalys påpekar dock i Bland förebilder och föreställningar att enbart ökade kunskaper inte räcker. En ensidig betoning på kunskapshöjande jämställdhetssatsningar skymmer ett maktperspektiv, eftersom jämställdhet inte enbart är en kunskapsfråga utan lika mycket en fråga om maktrelationer och politisk vilja till förändring (Myndigheten för Kulturanalys, 2014). Statistikansvariga myndigheter skulle vara behjälpta av ett samordnat uppdrag att fördjupa, utvärdera och analysera hur de nationella jämställdhetspolitiska målen uppnås på kulturområdet.
Uppföljning. Ett fungerande uppföljningssystem är avgörande
för jämställdhetspolitikens genomförande, så också på kulturområdet. Utredningen Makt att forma samhället och sitt eget liv (SOU 2005:66:155) konstaterade för tio år sedan att uppföljningen av jämställdheten var bristfällig, vilket gjorde det svårt att bedöma i vilken mån de jämställdhetspolitiska målen faktiskt uppnåddes. Denna svårighet bedöms fortfarande vara en realitet på kulturområdet. I
Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken konstateras dessutom
att de uppföljningar som hittills gjorts har lagt betoning på utvärdering av särskilda satsningar, snarare än på effekterna i relation till den övergripande samhällsordningen (Ds 2013:37). Uppföljning behöver utvecklas för att säkra långsiktighet och det strategiska arbetet. Uppföljning och utvärdering bör systematiseras, fördjupas och förbättras för bättre genomförande och effektivitet.
Samordning. Förslag om en samordnande part för jämställdhet
på kulturområdet har presenterats av flera aktörer under tioårsperioden på kulturområdet. Genus på museer (Ds 2003:61) föreslog ett ansvarigt resurscentrum på museiområdet, Historiska museets satsning Jämus rekommenderade en koordinerande part för jämställdhet inom museisektorn (Statens Historiska museer, 2013) och
Plats på scen (SOU 2006:42) förordade att Statens Kulturråd skulle
bli sektorsansvarig för jämställdhetsintegrering på scenkonstområdet. Dessa förslag, framlagda vid olika tillfällen under tio år, visar på behovet av samordning och systematisering av arbetet. Att in-
Kultur SOU 2015:86
386
rätta en särskild myndighet kan leda till att några av de utmaningar som rör långsiktighet, kunskapsinsamling, samordning och uppföljning faktiskt möts. En sådan myndighet bör i sådana fall också få uppdrag som innefattar mångfaldsintegreringsuppdraget och låta det intersektionella perspektivet vara vägledande för verksamheten.
Är målen och indikatorerna för uppföljning av politiken relevanta eller bör de revideras?
Denna rapport visar med tydlighet att kulturen är ett politikområde i stort behov av att belysa och ta fram kunskap om de jämställdhetspolitiska målen som syftar till lika makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet, jämställt ansvar för det obetalda arbetet och respekt för den kroppsliga integriteten. Kulturen har otvivelaktigt skäl att arbeta för att uppnå dessa mål. Det är därför av vikt att kulturområdet tydligare bör inbegripas i de nationella jämställdhetspolitiska målen. Jämställdhetsmålen behöver dock utvecklas och fördjupas för att vara relevanta i framtiden. Till utmaningarna hör hur det intersektionella perspektivet ska omfattas av målformuleringarna, hur fördjupad kunskap om fler maktaspekter skall komma till samt bristen på tydlighet i målens formuleringar.
Målen speglar inte den intersektionella verkligheten. Om jämställd-
hetsarbetet hittills präglats av en bristande övergripande struktur, är situationen än allvarligare för frågor som rör det intersektionella perspektivet. De jämställdhetspolitiska målen i dag synliggör inte hur olika maktordningar interagerar. Det finns ett tydligt samband mellan målformuleringarnas utformning och avsaknaden av både kvantitativ och kvalitativ kunskap om hur och andra maktordningar samspelar. Statistik som härstammar från de jämställdhetspolitiska målen saknar generellt uppgifter om andra diskrimineringsgrunder än kön. Det generella förhållningssättet förefaller vara antingen jämställdhetsstatistik eller mångfaldsstatistik. I det avseendet skulle en utvecklad och mer inkluderande jämställdhetspolitik kunna bidra till att fler diskrimineringsgrunder uppmärksammas och jobbas med tillsammans med jämställdheten. När jämställdhetspolitikens mål och indikatorer omfattar fler maktaspekter blir kunskapen mer beskrivande och användbar till fördjupade analyser och strategier.
Saknad kunskap och fördjupad maktanalys. Kunskapen om hur
jämställdhets- och mångfaldsintegrering verkar tillsammans är gene-
Kultur
387
rellt låg på kulturområdet. Medan den generella tolkningen av jämställdhetsmålet är relativt överensstämmande för de flesta aktörer utmärks uppdraget om mångfald av en osäkerhet kring både tolkning och användning. Det har gjort att ett praktiskt genomförande generellt inte formulerats utifrån detta uppdrag. En ökad kunskap om mångfaldsbegreppet och det intersektionella perspektivets behövs i utvecklandet av en framtida jämställdhetspolitik på området.
Otydlighet i målen. Rapporten Tid för mångfald visade något an-
märkningsvärt, att otydliga mål gav en högre känsla av måluppfyllelse – särskilt gällande uppdraget om mångfaldsperspektiv. Majoriteten av respondenterna i studien upplevde att deras institutioner uppfyllde såväl de nationella kulturpolitiska målen som de övriga mål som finns i regleringsbrevet när det gäller mångfaldsarbete (Pripp, Plisch och Printz Werner, 2005). Otydligheten i målen om jämställdhets- och mångfaldsintegrering leder till ett ökat intryck av måluppfyllelse, vilket underminerar den politiska vilja som krävs för att ett förändringsarbete ska kunna genomföras. Tydligare målbeskrivning och utvärderingskrav skulle stärka och rikta arbetet med dessa uppdrag.
Filmområdets tio år
Sedan år 2000 har ett av de övergripande målen för statens filmstöd varit att förbättra kvinnliga filmskapares villkor. I oktober 2004 presenterade filmavtalets arbetsgrupp en avsiktsförklaring angående den filmpolitik som skulle komma att gälla i och med att det nya filmavtalet trädde i kraft 1 januari 2006. Ett av målen för 2006 års filmavtal var att förbättra kvinnliga filmskapares villkor och att avtalet skulle genomsyras av ett tydligt genusperspektiv, vilket skulle ge Svenska Filminstitutet både tydligare riktlinjer för fördelningen av de olika stöden och övergripande målformuleringar (Prop. 2005/06:3).
Det var ett klargörande jämfört med tidigare filmavtal som begränsat jämställdheten till en isolerad paragraf gällande rekrytering av konsulenter: vid tillsättande av konsulenterna skall styrelsen sträva efter en jämn könsfördelning (Svenska Filminstitutet, 2002).
I rapporten Hur svårt kan det vara? Filmbranschen, jämställd-
heten och demokratin (Svenska Filminstitutet, 2004) konstaterades
att filmbranschen var könssegregerad och att det rådde en mans-
Kultur SOU 2015:86
388
dominans i fördelningen av majoriteten av stöd som Filminstitutet fördelade, framförallt i genren långfilm för vuxna vilket är den branschdominerande filmkategorin med störst produktionsresurser, publikandelar och kommersiella intäkter.
Rapporten visade att även i de kategorier där kvinnor var mer jämställt representerade, såsom kort- och novellfilm, dokumentärfilm, barn- och ungdomsfilm, gynnades män ändå ekonomiskt. Kvinnor beviljades lägre andelar av medlen än sina manliga kollegor (Svenska Filminstitutet, 2004).
Rapporten rekommenderade tydligare riktlinjer till konsulenterna samt könskvotering av medlen; minst 40 procent till ettdera könet i kategorierna manus, regi och producent. Detta förslag kom att överensstämma med inriktning för filmpolitiken formulerad i propositionen Fokus på film – en ny svensk filmpolitik som fastslog att stödet till filmproduktion, räknat i antalet projekt som får stöd, senast ett år före avtalsperiodens slut borde fördelas så att ettdera könet var representerat till minst 40 procent inom kategorierna manusförfattare, producent och regissör (Prop. 2005/06:3).
Att målet i avtalet formulerades som en rekommendation, borde
fördelas, medförde att resultaten uteblev. Svenska Filminstitutets
uppgifter om andelen kvinnliga mottagare av konsulentstöd för långa spelfilmer 2000 till 2012 visar att stödet till kvinnliga filmare ökat succesivt under perioden, men utan att nå målsättningen på 40 procent. Under perioden 2000 till 2005 tilldelades 19 procent kvinnliga regissörer, 26 procent kvinnliga manusförfattare och 28 procent kvinnliga producenter stöd för lång spelfilm. Under perioden 2006 till 2012 tilldelades 26 procent kvinnliga regissörer, 37 procent kvinnliga manusförfattare och 35 procent kvinnliga producenter filmstöd till lång spelfilm (Svenska Filminstitutet, 2014a).
En betydande uppgång märks för första gången år 2013 då 38 procent kvinnor regisserade, 46 procent kvinnor skrev manus och 60 procent kvinnor producerade (Svenska Filminstitutet, 2014b). Det är det direkta resultatet av det nya filmavtal som trädde i kraft 1 januari 2013 hade skärpta jämställdhetsmål. Produktionsstöden
ska nu fördelas jämnt mellan kvinnor och män och vid utgången av
2015 ska summan av de utdelade stöden under avtalsperioden ha gått till 50 procent kvinnor och 50 procent män inom var och en av de tre yrkeskategorierna regissör, manusförfattare och producent (Kulturdepartementet, 2012).
Kultur
389
Det kan också noteras att Svenska Filminstitutet 2014 intensifierat sitt arbete med mångfald bland upphovsmän. Under rubriken
Black is the New Black anordnades ett heldagsseminarium och en
manustävling med det uttalade syftet att stödja filmer och konstnärskap som bröt med stereotyper om Afrika. Vinnaren tilldelades 150 000 kronor i utvecklingsstöd och prissumman gick till en film med tre manliga upphovsmän (Svenska Filminstitutet, 2015a).
Satsningar
År 2010 publicerade Filminstitutet rapporten 00-talets kvinnliga
debutanter och jämställdheten vars huvudsakliga slutsats var att den
sneda könsfördelningen inom filmregiyrket börjar redan i unga år och att det är nödvändigt med satsningar på unga kvinnliga filmare för att underrepresentationen ska brytas (Svenska Filminstitutet, 2010).
Mot bakgrund av denna slutsats, samt insikten att jämställdhetsrekommendationen i filmavtalet inte såg ut att nås före avtalets slut, satsade regeringen 1,1 miljoner kronor till unga kvinnliga filmare i växthusprojekt under hösten 2010 och 2011. Skälet till beslutet angavs vara att utvecklingen inte gick lika fort överallt och det är fortfarande långt kvar till en jämställd svensk filmproduktion, i synnerhet när det gäller regi av lång spelfilm (Kulturdepartementet, 2010).
2011 följdes satsningen upp med 6,5 miljoner kronor under perioden 2011–2014. I september 2011 fick Filminstitutet ytterligare 750 000 kronor för projektet vilket gjorde att satsningen totalt bestod av drygt 8,3 miljoner kronor under åren 2010–2014 (Myndigheten för Kulturanalys, 2014). Det långsiktiga målet var att bidra till en ökad balans mellan kvinnor och män i fördelningen av stöd till svensk filmproduktion.
Större delen av de inledande två årens växthusstöd kom att satsas på unga kvinnliga filmare via 19 regionala resurscentrum för film och video, detta för att använda ordinarie kanaler och för att nå ut till en så stor målgrupp som möjligt för att få ett genomslag för satsningen. Satsningen ledde till växthusstöd, talangutveckling och forskning.
Kultur SOU 2015:86
390
Fokus låg på åldersspannet 15–26, med särskild inriktning på åldrarna 15–20 år. Valet att ställa dessa åldersgrupper i centrum var en strategi tänkt för att bryta mönster som sattes i unga år. Detta kom med tiden att kritiseras av de som tilldelades medel, eftersom de menade att ålderskategorin motverkade syftet att stödja kvinnliga filmare. Under satsningens andra år hade betoningen på de särskilda ålderskraven minskat.
Positiva effekter av jämställdhetspolitiken på filmområdet
Kortsiktiga effekter. Filminstitutet menar att de särskilda satsningar
har gett en mängd kortsiktiga effekter som har påverkat kvinnors möjligheter för filmskapande märkbart, framförallt i fråga om ökat antal nätverk och kontakter, tillgång till att göra film och att fler unga kvinnor får stödet att fortsätta att arbeta med film.
Stöd i filmavtalet. Det bedöms som helt avgörande att Film-
institutet har ett starkt och tydligt stöd i filmavtalet för att kunna bedriva det jämställdhetsarbete de gjort. De framsteg som kan skönjas på filmens område märktes först i och med filmavtalets skärpta formuleringar. Det tydliga uppdraget i filmavtalet är avgörande för att jämställdheten når resultat.
Ökad kunskap. Kunskapen om villkoren för unga kvinnor att
göra film, liksom om vilken betydelse kön och genus har i filmbranschen ökade i och med satsningen och de rapporter som Filminstitutet lät göra och publicera. Att Filminstitutet på senare tid påbörjat ett arbete för att öka mångfalden bakom och framför kameran är också mycket positivt. Kunskapen om hur jämställdhets- och mångfaldsperspektivet samverkan tycks dock kunna ökas ytterligare.
Utmaningar för jämställdhetspolitiken på filmområdet
Långsiktigheten. Konkreta projekt som har fått medel och den ökade
belysningen på frågan är god. Särskilda satsningar kommer dock inte på egen hand bidra till en ökad balans mellan kvinnor och män i fördelningen av stöd till svensk filmproduktion på lång sikt. Där bedöms filmavtalets tvingande kvoter vara det mer effektiva alternativet.
Kultur
391
Bristande samordning i målen. Vid sidan om jämställdhetsmålet i
det senaste filmavtalet infördes det automatiska förhandsstödet. Till skillnad från produktionsstöd som baseras på filmkonsulenternas kvalitativa bedömningar, tillfaller automatstödet automatiskt filmer med stark publikpotential (Svenska Filminstitutet, 2015b). Automatstödet kan endast tillfalla filmer med en budget på minst 14 miljoner kronor och med en beräknad publik på minst 250 000 besökare på biograf i Sverige och med en etablerad producent knuten till projektet.
Automatstödet diskriminerar inte direkt kvinnliga filmare, men könsmaktsordningen på filmområdet, som gör det svårt för kvinnor att vinna tillgång till de stora formaten, gör att kvinnor sällan återfinns bland de som kan komma i fråga för automatstöd. Automatstödet är ett stöd som direkt motverkar målen om ökad jämställdhet på filmområdet.
Stigmatiserande satsningar. Satsningarna på jämställdhet har kom-
mit att i stor utsträckning handla om utbildning, nätverk och mentorprogram för kvinnor. Det kan upplevas som resursslöseri för de kvinnliga filmare som har gedigna filmutbildningar bakom sig. Även om dessa insatser kan vara betydelsefulla för kvinnliga filmares konstnärskap, kan de bidra till en stigmatisering av kvinnliga filmare som varandes i särskilt i behov av utbildning och vägledning.
Kroppslig integritet. En tredjedel av kvinnorna som deltog i Teater-
förbundets undersökning Filmbranschen och jämställdheten har varit med om att det förekommit tafsande eller annan ovälkommen beröring alternativt ovälkomna förslag på sexuellt umgänge. Nästan hälften av kvinnorna har upplevt en sexistisk eller könskränkande jargong på arbetsplatsen, medan väldigt få av arbetsgivarna hade upprättat en handlingsplan mot sexuella trakasserier (Teaterförbundet, 2005). Kunskapen om handlingsplaner och hantering av dessa frågor var låg bland filmområdets många små produktionsbolag.
Teaterområdets tio år
Ett stort arbete, utfört av många aktörer, har genomdrivits de senaste tio åren för att förändra värderingar, normer och strukturer inom scenkonsten. Anställningar och årsverken var på ett ungefär jämnt fördelade mellan könen bland scenkonstens organisationer
Kultur SOU 2015:86
392
(Kulturrådet 2004, 2007, 2008a, 2010) men liksom samhället i övrigt präglas scenkonsten av en horisontellt och vertikalt könssegregerad arbetsmarknad, där kvinnor och män arbetar i olika yrken och att män återfinns i högre positioner. Genom medvetna och riktade satsningar har dock detta förhållande kommit att förändras något, framförallt gällande chefsposterna under tioårsperioden.
Den fördjupade analysen På väg mot en jämställd scenkonst visar att cheferna på stadsteatrarna bestod av noll procent kvinnor 2005 och 2006, 25 procent kvinnor 2007 och 37 procent kvinnor år 2008 (Statens Kulturråd, 2009). Kvinnor återfanns i stället inom administrationen som sköttes av 71 procent under perioden 2007–2009 (Svensk teaterunion, 2010). Betänkandet Kön, makt och statistisk (SOU 2007:108) visade på en överraskande manlig slagsida av teaterchefer på regional nivå, 90 procent av länsteatrarna leddes av män år 2006.
Den ledarskapsutbildning för kvinnor i scenkonsten, som arrangerades av Teaterförbundet och Svensk scenkonst, ledde till att detta förhållande kom att förändras. Från en lång tradition av manlig dominans till exakt jämställdhet år 2009: 16 kvinnliga chefer, 16 manliga, sex delade ledarskap, varav tre män och tre kvinnor (Svensk teaterunion, 2010).
Inom organisationerna återfinns män som upphovsmän inom de större formaten. Plats på scens sammanställning över spelperioden 2004/2005 och 2005/2006 visade att andelen regissörer totalt hamnade inom jämställdhetens gränser, runt 45 procent kvinnor, men uppdelat på de stora scenerna på stadsteatrarna och på nationalscenen var mansdominansen 79 procent och 68 procent för respektive år (SOU 2006:42).
I övrig uppgick maskörer och perukmakare till drygt 80 procent kvinnor mellan år 2007 och 2009. Kostym gjordes av 75 procent kvinnor under samma period. År 2009 var 73 procent av regiassistenterna kvinnor, men bara 39 procent av regissörerna, vilket var en nedgång av kvinnliga regissörer jämfört med 2007 och 2008 (Svensk teaterunion, 2010).
Ljus och ljud har varit en manlig angelägenhet. 77 procent män gjorde ljuset av scenkonstens produktioner 2009, en siffra som legat oförändrad sedan 2007. 88 procent män ljuddesignade scenkonstproduktionerna år 2007, 84 procent män 2008 och 90 procent män år 2009. (Svensk teaterunion, 2010)
Kultur
393
Män är i högre grad representerade som regissörer och dramatiker i de resursstarka formaten, såsom i vuxenproduktioner och på stora scener, jämfört med barnproduktioner och mindre scener (Kulturrådet, 2009). Här väljer manliga regissörer dessutom i stor utsträckning att sätta upp manlig dramatik. Det hör till ovanligheterna att en manlig regissör regisserar en kvinnlig dramatiker inom vuxendramatiken, medan kvinnor regisserade manliga dramatiker i 41 procent respektive 49 procent, enligt Plats på scens undersökning av spelperioden 2004/2005 och 2005/2006 (SOU 2006:42).
I studien Tid för mångfald fastställs att de offentligt finansierade kulturinstitutionerna inte avspeglar samhällets sammansättning. Mellan 93 till 98 procent av de anställda på svenska kulturinstitutioner har sin bakgrund i västvärlden. I de fall då personer med utländsk bakgrund var anställda på institutioner återfanns de oftast på befattningar längst ner i organisationen, som butikspersonal, lokalvårdare, receptionister eller tekniker. Representationen av personer med utländsk bakgrund var lägst inom museer, teater, kulturarvssektorn, konsthantverk och hemslöjd, högre inom bildkonst och dans och musik. (Pripp, Plisch och Printz Werner, 2005).
Oavsett jämställdheten besöker kvinnor teatrarna i högre utsträckning än män. En viss ökning har ägt rum bland människor med arbetarbakgrund, men fortfarande råder stora skillnader mellan grupperna (Kulturrådet, 2008c).
Dansen
Inom dansen är kvinnodominansen utbredd. De sökande hos Konstnärsnämnden ligger runt 70 procent kvinnor, både som dansare och koreografer (Statens kulturråd och Konstnärsnämnden, 2015). Kvinnodominansen till trots har de skapande befattningarna koreograf och scenograf till andelen män varit mycket större på repertoarscenerna, medan de kvinnliga koreograferna återfinns på gästspelsscenerna (SOU 2006:42).
Kvinnliga koreografer med urpremiärer, premiärer och nypremiärer på de svenska dansscenerna låg på 52 procent år 2010, 52 procent 2011, 59 procent 2012 och 54 procent 2013. Kulturrådet och Konstnärsnämnden menar att utifrån ett kvantitativt 50/50 procentsmål kan könsfördelningen uppfattas som positiv, men eftersom
Kultur SOU 2015:86
394
koreografgruppen utgörs till 70 procent av kvinnor betyder det att det är betydligt svårare för kvinnliga koreografer än för manliga att få uppdrag (Statens kulturråd och Konstnärsnämnden, 2015).
Rapporten anmärker att en förvånande stor andel av de prestigefyllda institutionsuppdragen verkar ha gått till manliga korografer. Av institutionernas största satsningar under 2013 gick många av de mest ansedda uppdragen till manliga koreografer medan verk som skapas för barn oftare gjordes av kvinnor (Statens kulturråd och Konstnärsnämnden, 2015).
Dansen präglas av internationella samarbeten, det finns en hög andel verksamma som har utländsk bakgrund. Ungefär en tredjedel av de personer som erhöll ett stipendium eller bidrag inom dans hade utländsk bakgrund 2001, 2006 och 2011, men antalet ansökningar från sökande med utländsk bakgrund har nästan tredubblats under åren 2001 till 2011 (Statens kulturråd och Konstnärsnämnden, 2015).
Familjesituationen för dansare skiljer sig från befolkningen som helhet. Av de kvinnliga danskonstnärer hade nästan hälften inga barn och av de manliga dansarna hade så många som 64 procent inga barn år 2008. Bland de som har barn har danskonstnärerna färre barn än befolkningen som helhet (Statens kulturråd och Konstnärsnämnden, 2015).
Den årliga medianinkomsten låg på 51 800 kr mer för manliga dansare än för kvinnliga dansare under perioden 2004–2005 (Konstnärsnämnden, 2009). År 2007 hade detta glapp minskat, kvinnliga danskonstnärers medianinkomst var 25 000 kr lägre än deras manliga kollegors. Dessa siffror gällde för både dansare och koreografer (Satens kulturråd och Konstnärsnämnden, 2015).
Något fler kvinnor än män har angett att de besökt en dansföreställning en gång det senaste året (Statens kulturråd 2008c).
Satsningar
Efter betänkandet Plats på scen avsattes sammanlagt sex miljoner kronor under 2007 till 2009 för att stödja jämställdhetsprojekt på kulturområdet. Tre miljoner tilldelades Kulturrådet och tre miljoner anslogs Delegationen för fördelning av statsbidrag för kvinnors
organisering och jämställdhetsprojekt. Delegationen valde att foku-
Kultur
395
sera bidragen till scenkonstområdet. Statens kulturråd fick också i uppdrag att i samråd med Konstnärsnämnden och Jämställdhetsombudsmannen redovisa en fördjupad analys av jämställdheten inom scenkonstområdet (Kulturdepartementet, 2007). Till en början formulerades detta uppdrag som en återkommande insats som skulle genomföras var tredje år (Adelsohn Liljeroth och Sabuni, 2007). Den första rapporten presenterades under rubriken På väg mot en
jämställd scenkonst (Kulturrådet, 2009), efter det har ingen sådan
fördjupning presenterats.
I januari 2014 utsågs Kulturrådet till strategisk myndighet för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck på kulturområdet. Ambitionen med regeringens strategi är att få en samlad och långsiktig insats för HBTQ-personer. Kulturrådet tolkar uppdraget som liggandes i linje med det kulturpolitiska målet om att mångfald ska prägla samhällets utveckling (Kulturrådet och Konstnärsnämnden, 2015). Denna tolkning bedöms som positiv. Kulturrådet har också ett särskilt sektorsansvar för att målsättningarna inom den nationella funktionsnedsättningspolitiken ska uppnås.
Konstnärsnämnden och Kulturrådet ingår i den statliga satsningen Jämställdhetsintegrering i myndigheter. I och med 2015 års regleringsbrev ska Konstnärsnämnden och Kulturrådet ta fram planer för jämställdhetsintegrering under 2015 till 2018 i syfte att nå både de jämställdhetspolitiska målen och de nationella kulturpolitiska målen i verksamheterna. Detta är en förstärkning av de redan befintliga uppdragen till samtliga myndigheterna på kulturområdet och fortsättningen på satsningen Jämställdhetsintegrering i
myndigheter i vilken Konstnärsnämnden deltog som en av 18 pilot-
myndigheter under perioden 2013 till 2015.
Positiva effekter av jämställdhetspolitiken på scenkonstområdet
Pågående arbete ger resultat. Kulturrådets och Konstnärsnämndens
verksamheter präglas av en hög medvetenhet om jämställdhet och mångfald i kärnverksamheten, som till störst del utgörs av fördelning av medel. Särskilda insatser, så som fördjupade analyser, ger otvivelaktigt en ökad synlighet och kunskap som bidrar till att utmana befintliga maktstrukturer på scenkonstområdet. Att dessa
Kultur SOU 2015:86
396
fördjupningar blir återkommande och systematiserade skulle bidra stort till det förändringsarbetet.
Samordnade och riktade insatser ger resultat. Samordnade insatser
har haft effekt, det visar inte minst jämställdhetsutvecklingen av chefstillsättningen inom scenkonsten. I och med utbildningen som arrangerades av Teaterförbundet och Svensk scenkonst förändrades en rådande struktur förvånansvärt snabbt till det bättre.
Utmaningar för jämställdhetspolitiken på scenkonstområdet
Långsiktighet. Kulturrådets uppdrag att fördjupa analysen av jäm-
ställdheten på scenkonsten var till en början formulerat som en återkommande insats (Adelsohn Liljeroth och Sabuni, 2007). Endast en sådan rapport har kommit att publiceras. Ett initiativ som hade målsättningen att vara långsiktigt fastnade på vägen. Att fördjupningar blir långsiktiga och systematiserade skulle bidra stort till det nödvändiga förändringsarbetet på området.
Kunskapsinsamlingen. Sedan 2012 är Myndigheten för kultur-
analys statistikansvarig för kulturområdet och myndigheten meddelar att scenkonstens statistik är under uppbyggnad. Under tiden bedrivs ingen strukturerad kunskapsinsamling om jämställdhet på scenkonstområdet. Statistik är en tids- och personalkrävande uppgift. Det är i dag oklart vilken myndighet som på lång sikt kommer ansvara för frågan. Detta bedöms som mycket negativt för kulturens kunskapsförsörjning.
Struktur för arbetet. En tydlig och utbredd struktur för hur jäm-
ställdhetsarbetet ska genomföras saknas i dag. Kvinnors positioner inom organisationer syns inte i de systematiskt framtagna uppgifterna hittills, en långsiktighet i arbetet måste till så att tidsserier kan observeras. Frågor om det intersektionella perspektivet och om organisationernas maktförhållanden skulle också kunna ytterligare utvecklas.
Kroppslig integritet. Plats på scen skriver att uppgifter de tagit del
av tyder på att sexuella trakasserier är ett betydande problem i scenkonsten. Det normkritiska projektet på scen- och musikhögskolornas Att gestalta kön visade att studenternas kroppsliga integritet inte kunde säkerställas när de mötte branschen under praktikperioden (Edemo och Engvoll, 2009).
Kultur
397
Sveriges radios granskning av förekomsten av sexuella trakasserier i scenkonsten visade att var tredje tillfrågad scenkonstarbetande kvinna svarade att hon hade blivit sexuellt trakasserad när hon hade utfört sitt arbete. Bland kvinnliga skådespelare svarade varannan att de hade blivit sexuellt trakasserade, bland männen var tionde (Sveriges radio, 2010). Rapporteringen resulterade i både ett ökat engagemang från bland annat Svensk scenkonst och Teaterförbundet, men också i ifrågasättande av uppgifterna vilket visar på scenkonstens relativa ofärdighet att både tala om och hantera förekomsten av sexuella trakasserier.
Musikområdets tio år
Musikområdet är ett område som präglas av stor ojämställdhet. Kulturrådets På väg mot en jämställd scenkonst noterar att könsfördelningen inom musikområdet är synnerligen avvikande från ambitionen om jämställdhet. Detta gällde såväl institutioner som fria grupper (Kulturrådet, 2009).
År 2004 arrangerades seminariet Vems röst, vilken musik? på Musikmuseet i Stockholm där forskare, musiker och politiker samlades för att diskutera ökad jämställdhet i musiklivet. Seminariet ledde till att konstmusikområdet kom att ingå i Kommittén för jämställd scenkonsts uppdrag. Kommittén kom att konstatera att mansdominansen var större inom konstmusiken än på dans- och teaterområdet och beskrev motståndet mot förändring som kompakt. Endast ett fåtal synbara tecken på en förändring av situationen kunde noteras.
Orkesterverksamheten. På chefspositionerna märktes en tydlig mansdominans under perioden 2004/2005 och 2005/2006. Även solisterna var till andelen fler män. Programråden för vuxenrepertoaren var mer mansdominerad än vad orkestrarna generellt var, programråden för barnrepertoaren var kvinnodominerad. Orkestrarna bestod av 33 procent kvinnor och 67 procent män under perioden. Trots att betänkandet noterade en ökning kvinnor utgjorde kvinnliga tonsättares verk runt tre procent av repertoaren (SOU 2006:42).
Föreningen KVAST (Kvinnlig Anhopning av Kvinnliga Tonsättare) visade efter en genomgång av orkestrarnas generalprogram för säsongen 2008/09 att 1,2 procent verk var komponerade av
Kultur SOU 2015:86
398
kvinnor, 10 av 823 verk totalt. Deltagandet kom att ökas marginellt med tiden. Under spelåret 2013/2014 var 7 procent av musiken komponerad av kvinnor, Beethoven ensam uppgick till samma andel. Sex orkestrar hade noll procent verk av kvinnliga tonsättare under den undersökta spelperioden. KVAST drog slutsatsen att på landets konsertscener för orkestermusik pågår ett musikaliskt samtal där kvinnor uteslutits (KVAST, 2014).
Musikteatern präglades av en stor dominans män bland cheferna 2004/2005 och 2005/2006, endast 20 procent kvinnor var chefer. Anställda dirigenter hade en förvånansvärt hög representation kvinnor, två kvinnor och tre män, vilket avvek markant från de gästande dirigenter som på sin höjd utgjordes av fem procent kvinnor. Två kvinnliga librettister återfanns i materialet, en under respektive spelår, bland det totala antalet både tonsättare och librettister (SOU 2006:42), vilket var väldigt lågt.
Varje år produceras drygt hundra musikteaterproduktioner. Under 2007 komponerats de av 10 procent kvinnor och dirigerades av 8 procent av kvinnor. 2008 komponerades de av 4 procent kvinnor och dirigerades av 4 procent kvinnor. 2009 komponerades musikteaterproduktionerna av17 procent kvinnor, men dirigerades inte av någon kvinna (Svensk teaterunion, 2010).
Musikområdet i stort. 2012 behandlade Konstnärsnämnden 1 700 ansökningar inom musikområdet. 34 procent av ansökningarna kom från kvinnor. Kvinnornas andel av antalet beviljade stipendier och bidrag var 40 procent och i medel erhöll kvinnorna 42 procent. Det betyder att kvinnor tilldelades medel i större utsträckning att de sökte. I en jämförelse med 2011 ökade kvinnornas andel med 4 procent. Kulturrådet noterar en långsam, men pågående trend att kvinnornas andel ökar (Statens kulturråd, 2013). I Konstnärsnämndens uppgifter har dock inte sökande antalet män och kvinnor förändrats det senaste decenniet (Konstnärsnämnden, 2011).
Stödet till fria grupper och institutioner inom scenkonsten för samarbete med tonsättare fördelades till cirka tre fjärdedelar män och en fjärdedel kvinnor 2007 och 2008. Andelen kvinnor som sökte medel ökade under 2007 och 2008 men inte i andelen kvinnor som fick stöd (Kulturrådet, 2008b).
Arrangörsstödet inom musikområdet 2011 gick till 29 procent kvinnor och 71 procent män som medverkade vid de konserter som arrangörerna presenterade, även andra bidrag som Kulturrådet för-
Kultur
399
delar visade på liknande mönster. Av de som beviljades stöd 2011 innehöll 15 procent av de konserter som presenterades helt eller delvis internationella gästartister (Statens kulturråd, 2013).
Särskilt inom scenkonstområdena förefaller könsskillnaden vara omfattande vad gäller familjesituationen, var femte man och var tionde kvinna inom kategorin musik och teater har tre barn eller fler (Konstnärsnämnden, 2010).
Ett konstnärligt arbete märks av otrygga inkomster och arbetsmarknadssituationer, obekväma arbetstider och krav på omfattande tidsinvesteringar (Konstnärsnämnden, 2011). Med tanke på att konstnärligt yrkesverksamma män skaffar fler barn än sina kvinnliga kollegor, verkar det som att dessa villkor slår hårdare mot kvinnor.
Vad gäller kulturvanor är eget musicerande en av få kategorier där män dominerar (Statens kulturråd 2008c).
Satsningar
2007 fördelades sex miljoner till jämställdhet inom scenkonsten, via
Delegationen för fördelning av statsbidrag för kvinnors organisering och jämställdhetsprojekt och Statens kulturråd (denna insats beskrivs
utförligare under rubrik Satsningar i kapitlet Teaterområdets tio år).
I maj 2011 fick Statens musikverk regeringsuppdrag att, i samverkan med Statens kulturråd och Konstnärsnämnden samt andra parter inom musikområdet, stödja projekt för ökad jämställdhet inom musiklivet. Uppdraget löpte under perioden 2011till 2014 och omfattade totalt åtta miljoner kronor med det långsiktiga målet att bidra till att män och kvinnor blir mer jämställt representerade i musiklivet inom de musikgenrer där behovet var som störst (Kulturanalys, 2014).
Sedan 2013 ingår Musikverket i Jämställdhetsintegrering av myn-
digheter som från och med 2015 har utökats till att till att beröra
41 myndigheter. Det nya uppdragets ska slutrapporteras 2018.
Positiva effekter av jämställdhetspolitiken på musikområdet
Ökat fokus. Vid tiden då musikområdet kom att ingå i Kommittén
för jämställd scenkonsts uppdrag betraktades den bristande jämställdheten på musikområdet som en närmast irrelevant fråga. Utred-
Kultur SOU 2015:86
400
ningen ledde till ett välbehövligt fokus på jämställdhetsfrågan inom det svenska musiklivet. Musikverkets särskilda jämställdhetsuppdrag har bidragit till att sprida information, skapa kunskap och en ökad medvetenhet. Ett stort antal nya kontaktytor för kunskaps- och erfarenhetsutbyte skapats under arbetets gång, liksom att ett antal jämställdhetsprojekt har tilldelats medel.
Samordning ger kunskapsutbyte. Musikverket har samarbetat med
Statens kulturråd, Konstnärsnämnden och Myndigheten för kulturanalys vilket har tillvaratagit kompetens och utgjort grunden för kunskapsutbyte. Detta bedöms som mycket positivt.
Förstärkning av befintliga strukturer. Förutsättningarna för ett
fortsatt jämställdhetsarbete från Musikverkets sida är goda med tanke på att Musikverket ingår i Jämställdhetsintegrering i myndigheter.
Utmaningar för jämställdhetspolitiken på musikområdet
Musiksektorn är i stort behov av jämställdhetsarbete. Musikområdet
är det område som har störst utmaningar framför sig på vägen mot jämställdhet. Musikområdet är i stort behov av ett fortsatt aktivt och långsiktigt hållbart jämställdhetsarbete. Jämställdhetsarbetet försvåras av avsaknaden av en övergripande strukturer för det fria musiklivet. Det uppdrag som Myndigheten för kulturanalys har fått för att utveckla statistik på scenkonstområdet skulle på sikt leda till bättre kunskap om jämställdheten på musikområdet. Dock är myndighetens framtid osäker vilket gör att den framtida kunskapsförsörjningen för detta område befinner sig i ett kritiskt skede.
Bildkonstområdet
På bildområdet är kvinnodominansen utbredd bland de utövande konstnärerna. Från 1970-talet och framåt har kvinnor utgjort majoriteten på de bildkonstnärliga utbildningarna. Att fler kvinnor verkar i konstvärlden betyder dock inte att den blivit mer jämställd. Ett tydligt mönster är att ju mer prestigefull position på konstfältet, desto färre kvinnor. I Kulturrådets rapport Regionalitet och represen-
tation analyseras kvinnors och mäns utställningsdeltagande vid fyra
svenska museer under 1900-talet; Göteborgs konstmuseum, Malmö Konstmuseum, Moderna Museet i Stockholm och Norrköpings
Kultur
401
Konstmuseum. I rapporten framkommer att kvinnor är underrepresenterade i såväl museernas utställningar som i samlingarna och att kvinnors närvaro på fältet står inte i relation till representationen på de stora museerna (Kulturrådet, 2011a).
Rapporten visar också att kvinnors representation varit låg under hela 1900-talet samt en del paradoxer, som att representationen sjönk under det (köns)politiska 1970-talet framförallt på Moderna museet, från 16 procent av utställningarna till anmärkningsvärda två procent. Räknat på hela perioden 1958–1999 utgör separatutställningarna med kvinnor på Moderna Museet fjorton procent. Nästan 84 procent av separatutställningarna på Malmö Konstmuseum har ägnats män under 1900-talet. 94 procent av separatutställningarna på Göteborgs konstmuseum har beretts män. På Norrköpings Konstmuseum var tio procent av utställningarna kvinnliga konstnärer mellan 1913 och 1938 och sjönk ytterligare efter kriget, för att vänta uppåt under 70-talet (Kulturrådet, 2011).
Rapporten konstaterar att museerna har misslyckats med att fånga ett av den moderna tidens främsta kännetecken: kvinnors ökade deltagande i skapandet av den moderna världen.
Detta förhållande förändras visserligen något över tid. En genomgång av Statens konstråds årsredovisningar 2003 till 2013 visar att inköp och skissuppdrag gått från en manlig dominans till en kvinnlig dominans över tid (Statens konstråd, 2003–2013). I Konstakademins stipendiefördelning skedde ett trendbrott för första gången år 2006 då fler kvinnor än män tilldelades stipendium. Men män fick också 2006 betydligt högre stipendiesummor än sina kvinnliga kollegor. Män hade också varit mer framgångsrika än kvinnor att få stipendier vid upprepade tillfällen (Mikael Börjeson, m flera, 2008).
Konstnärsnämnden undersökning av konstnärers inkomster visade att inkomstskillnaden mellan könen var lägre bland konstnärer än den i befolkningen. I konstnärsgruppen var kvinnornas medianinkomst 88 procent av männens år 2004, vilket kan jämföras med hela befolkningen där kvinnornas medianinkomst låg på 79 procent av männens(Konstnärsnämnden 2009). Det kan ses som positivt, samtidigt visar rapporten i sin helhet att kvinnors villkor på konstens område är betydligt sämre än mäns.
En undersökning av inköpen av Stockholms läns landstings konstinköp visade att kvinnor fick sin konst såld för lägre summor än vad män fick sin konst såld för, räknat i samma material och genre.
Kultur SOU 2015:86
402
Genomsnittspriset för kvinnors oljemålningar uppgick till 85 procent av genomsnittspriset för oljemålningar gjorda av män (Stockholms läns landsting, 2005), vilket är jämförbart med den generella löneskillnaden inom svenskt arbetsliv. Fler kvinnor än män uppger att de mottagit stöd från anhöriga för att kunna bedriva sin konstnärliga verksamhet 2008 (Konstnärsnämnden, 2011).
2009 presenterade Konstnärernas Riksorganisation och Sveriges Konsthantverkare och Industriformgivare rapporten Konsten, så
funkar det (inte) där bland annat enkätsvar från organisationernas
medlemmar presenterades. Nästan hälften av kvinnorna som svarade enkäten angav att de upplevde att deras konst bedömdes på ett särskilt sätt på grund av deras kön. Endast 23 procent av männen svarade ja på samma fråga (Konstnärernas Riksorganisation och Sveriges Konsthantverkare och Industriformgivare, 2009).
Personer med utländsk bakgrund hade under åren 2001, 2006 och 2011 stått för knappt 20 procent av ansökningarna till Konstnärsnämnden. När det gäller andelen bifall var det 2001 något större andel av dem med svensk bakgrund som fick bifall än av dem med utländsk bakgrund. Åren 2006 och 2011 däremot var andelen bifall nästan lika stor för båda grupperna (Konstnärsnämnden, 2014).
Högskoleverkets rapport Snäv rekrytering till de konstnärliga
högskolorna (Högskoleverket, 2005) visar att antagning av elever
med utländsk eller arbetarbakgrund varit låg till dessa skolor. Av Konstfack, Kungliga konsthögskolan, Teaterhögskolan i Stockholm och Beckmans designskola var det ingen som antog högre andel än 15 procent med utländsk bakgrund och 16 procent med arbetarbakgrund. Sämst mångfald hade Beckmans designskola som antog 9 procent med arbetarbakgrund och 7 procent med utländsk bakgrund.
2004 publicerades rapporten Varför blir det så snett II där intervjuer med makthavare och beslutsfattare gav den samlande bilden att mångfaldsarbete inte var en statusfråga (Furumark, 2004). Det som gav status på bild- och formfältet var snarare sektorns interna kriterier – och där ingick inte mångfalden.
Kultur
403
Satsningar
Få statliga särskilda satsningar har genomförts på bild- och formområdet under tioårsperioden och bildkonsten har generellt fått stå tillbaka i statistiskförsörjningen jämfört med andra kulturområdet (Beckman och Månsson (red.) 2008). Konstnärsnämndens kartläggningar över ekonomisk jämställd inom konstområdet har därför varit lyckade i fråga om kunskapshöjning och synliggörande.
2013 fick Konstnärsnämnden uppdrag att ingå i Jämställdhets-
integrering av myndigheter. 2015 tilldelades Konstnärsnämnden
tillsammans med ett antal andra myndigheter under Kulturdepartementet ett förtydligat uppdrag att ta fram en handlingsplan för jämställdhetsintegrering. Det var en förstärkning av det redan påbörjade arbetet Jämställdhetsintegrering i myndigheter. Det nya uppdragets ska slutrapporteras 2018.
Positiva resultat av jämställdhetsarbete på bild och formområdet
Långsiktighet ger resultat. Kulturrådet och Konstnärsnämndens arbete
visar att ett pågående arbete under lång tid ger resultat. En tydlig ansvarsfördelning för frågan under en lång tid bidrar till ett konsekvent arbete.
Särskilda insatser. De särskilda ansträngningarna om kartlägg-
ningen av kvinnor och mäns inkomster ur ett jämställdhetsperspektiv har ytterligare ökat synlighet, fokus och opinion. Sådana fördjupningar behövs kontinuerligt som förstärkning av de redan befintliga uppdragen.
Utmaningar för jämställdhetsarbete på bild och formområdet
Det fria konstlivet. Bild- och formområdet består till stor del av makt-
sfärer dit den statliga styrningen inte når. Det behövs ett strukturerat gemensamt initiativ, där både det fria konstlivet och de statligt understödda verksamheterna samverkar, för att den långsiktiga lösningen ska nås.
Kunskapsläget lågt. Till skillnad från många andra områden inom
kulturen har inte någon statlig utredning genomförts som kartlägger hur jämställdhet kan ökas på bild och formområdet. Det
Kultur SOU 2015:86
404
finns ett behov av en sådan utredning, där både jämställdhets- och mångfaldsperspektiven inkluderats i utredningsdirektiven.
Framtidens kunskapsinsamling oviss. Kunskap om jämställdhets-
och mångfaldsnivån behövs eftersom det är förutsättningen för fördjupad analys, förändrade strukturer och en genusmedveten representation. För närvarande ligger ansvaret hos Konstnärsnämnden men anges också vara under utveckling på Myndigheten för Kulturanalys, där framtiden är oviss.
Musei-området
Under 2002 och 2003 utredde arbetsgruppen Genus på museer hur genusperspektiv kunde få större genomslagskraft i museers verksamhet. Utredningen konstaterar att det manliga kulturarvet och mäns konst varit normen på museerna, medan kvinnornas, ungdomarnas och barnens historia varit underrepresenterad. En resursenhet med kompetens inom det genusvetenskapliga fältet bedömdes vara en nödvändighet för att de förslag som arbetsgruppen la fram skulle kunna genomföras. Resursenheten skulle vara permanent och långsiktig och ha status och legitimitet i museivärlden (Ds 2003:61). En sådan enhet skapades aldrig.
Det generella och samlade kunskapsläget om utställningar på de svenska museerna är i dag lågt. Ingen systematiserad utställningsstatistik med könsperspektiv har hittats, endast sporadiska uppgiften att antal deltagande konstnärer med skriftliga avtal utifrån könsperspektiv. Under perioden 1994–2011 var Statens kulturråd ansvarig myndighet för statistiken, vilket fokuserat personal snarare än deltagande i utställningar. Från 1 januari 2012 har Myndigheten för kulturanalys övertagit ansvaret.
Vad gäller anställningarna inom museisektorn är det generella mönstret att kvinnor dominerar stort i kategorier som utställning, förmedling, pedagogisk verksamhet och kommunikation medan män dominerar i kategorierna IT och teknik (Myndigheten för Kulturanalys, 2012).
2007 visade betänkandet Kön, makt och statistisk att det finns en kvinnlig dominans, 57 procent, av kvinnor som chefer inom museisektorn. De exekutiva toppositionerna som museichef och VD besattes av 47 procent kvinnor, medan det på länsmuseerna över-
Kultur
405
raskande fanns många fler manliga länsmuseichefer än kvinnor, 67 procent män (SOU 2007:108).
Besöksutveckling och tillgänglighet för museer visar att det museum
som besöks av störst andel män är Armémuseum med 69 procent män. Därutöver har endast fyra av de 22 museerna som deltagit i undersökningen haft mer än hälften manliga besökare under 2011. Störst andel kvinnliga besökare hade Prins Eugens Waldemarsudde där kvinnor utgjorde 71 procent av besökarna. Ytterligare sex museer under 2011 haft mer än 60 procent kvinnliga besökare enligt publikundersökningen (Statens kulturråd, 2011b).
Satsningar
Nästan tio år efter Genus i museer (Ds 2003:61) tilldelades Statens historiska museer tre miljoner kronor för att under 2011 och 2012 ta fram underlag och utveckla metoder för en mer jämställd representation i samlingar och utställningar och för att utarbeta nya sätt för jämställdhetsaspekter att få större genomslagskraft i museernas verksamhet.
Projektet har haft namnet Jämus och utgått från en jämställd representation som innefattar jämställdhet mellan könen men också HBTQ-fältet. Jämus har fokuserat på samlingar, utställningar och kunskapslyft. Inom området utställningar har bland annat delprojekten Genusintegrering i befintliga utställningar genomförts med syfte att utveckla metoder för att med små medel göra en befintlig utställning mer genusmedveten. För att öka kunskapen arrangerades bland annat Leda mångfalt, en ledarskapsutbildning för museichefer. Också ett normkritiskt perspektiv på samlingar undersöktes.
De framtida utvecklingsbehov för jämställda museer är enligt
Jämus fler handfasta arbetsmetoder för att tillämpa genusperspek-
tiv som integrerad del i museiverksamheten. I likhet med Genus på
museer ser Jämus behovet av en samordnande part för museisektorn
för att säkerställa långsiktigheten.
I januari 2014 fattades beslut om att tillsätta en särskild utredare att genomföra en översyn av den statliga museipolitiken. Jämställdhetsperspektivet är inte prioriterat i det nya uppdraget men däremot konstateras att museer ska vara en angelägenhet för alla och att
Kultur SOU 2015:86
406
olika mångfaldsperspektiv därför behöver beaktas i museers verksamhet (Kulturdepartementet, 2104).
Positiva effekter av jämställdhetsarbete i museisektorn
Synlighet och kunskapslyft. Både Genus i museer och Jämus har lett
till synlighet för frågan och ökad kunskap av behoven på området.
Internt arbete. Historiska museets val att arbeta med den befintliga
personalens kunskap och kompetens har gett goda resultat form av integrerat jämställdhetsarbete, vilket kan leda till mer långsiktiga konsekvenser. Uppdraget har varit tydligt relaterat till den ordinarie verksamheten och utgångspunkten har varit i forskning och beprövad erfarenhet.
Intersektionellt perspektiv. I Historiska museets tolkning av upp-
draget betonas vikten av att ett jämställdhetsarbete bör utgå från ett genusperspektiv som också om fattar HBTQ-frågor. Detta har gett goda resultat i arbetets utformning som blivit mer fördjupat och mer omfångsrikt.
Utmaningar för jämställdhetsarbete i museisektorn
Snäva tidsramar. Liksom många museer har Historiska museets verk-
samhet långa planeringsprocesser med projekt och utställningar förberedda flera år framåt. Satsningens korta tidsramar begränsade
Jämus arbete, framför allt i kritiska faser som uppstart, utformning
och inriktning.
Fortsatt arbete krävs. Jämus projekt har visat på betydelsen av att
museerna bidrar till samhällsdiskussionen kring representation ur ett intersektionellt perspektiv. Jämus har bidragit till att genus på museer i lite högre utsträckning ses som en viktig samhällsfråga och diskuteras i ökad omfattning på något fler arenor. Långsiktigheten i detta arbete är dock ovisst. Myndigheten för Kulturanalys rekommenderar att den nytillsatta museiutredningen bör beakta denna insikt och att statligt stöd även i fortsättningen ska ges för att förbättra förutsättningarna till ett långsiktigt jämställdhetsarbete inom museisektorn (Myndigheten för Kulturanalys, 2014). Att jämställdhets- och mångfaldsperspektivet i framtiden också innefattar utställande konstnärer är en självklarhet.
Kultur
407
Sammanfattning och förslag på förbättringar
Den här rapporten visar att kulturens arbetsmarknad generellt är könssegregerad både vertikalt och horisontellt. Enstaka förbättringar har skett på området, men utvecklingen märks också av en oroande brist på framsteg. Villkoren på kulturområdet har visat sig vara svårföränderliga.
Den statliga jämställdhetspolitiken har genomförts främst via två strategier; särskilda insatser och förstärkning av befintliga regelverk. Fördelen med de särskilda satsningarna är att synligheten och kunskapen ökar och att projekt blir gjorda. Nackdelen är att de strukturella frågorna har en tendens att förbli ohanterade i en politik som opererar genom fristående insatser.
Förtjänsten med den andra strategin – förstärkning av det befintliga regelverket – är att politiken vinner i långsiktighet. Å andra sidan är utmaningen är att de befintliga regelverken behöver uppdateras, utvecklas och förbättras.
Har jämställdhetspolitiken genomförts på ett effektivt sätt med rätt stöd till berörda aktörer?
Ett antal statliga initiativ har alltså genomförts för ökad jämställdhet på kulturområdet de senaste tio åren. Det har lett till att frågan tidvis fått ett välbehövligt fokus. En del av jämställdhetsutvecklingen är beroende av förändrade attityder och inställningar och till detta kan särskilda satsningar bidra. Men det behövs ett längre perspektiv för att jämställdhet ska kunna uppnås på kulturområdet. Till de generella utmaningarna hör långsiktighet, kunskapsinsamling,
samordning och uppföljning. Att dessa aspekter fungerar bättre i
framtiden är centralt för att en nödvändig kontinuitet skall uppnås i förändringsarbetet.
Långsiktighet. Svårigheten med att hitta samordnade statistiska
uppgifter tyder på att insatserna på jämställdhet och mångfald på kulturområdet hittills varit otillräckligt systematiskt organiserade. En tydlig struktur för jämställdhetspolitikens långsiktiga arbete saknas i dag på kulturområdet. Det måste till ett längre perspektiv i politiken. Under tioårsperioden har ett antal initiativ kommit att avslutas i förtid i och med regeringsskifte, myndigheters nedläggning eller omorganisering av uppdrag. Jämställdhet och mångfald är
Kultur SOU 2015:86
408
perspektiv som behöver säkra strategier för att överbrygga tillfälliga eventualiteter.
Kunskapsinsamling. Förskjutning av statistikansvaret mellan myn-
digheter har hittills haft mycket negativa konsekvenser för kunskapsförsörjningen på kulturområdet. Kulturens statistikförsörjning befinner sig dessutom i ett kritiskt skede i och med att framtiden för Myndigheten för Kulturanalys är oviss. Också på detta område måste en långsiktighet komma till. Jämställdhet och mångfald kräver
strategier för en långsiktig kunskapsinsamling.
Samordning. Förslag om en samordnande part har presenterats
av flera aktörer på kulturområdet under tioårsperioden. Förekomsten av sådana rekommendationer visar på ett identifierat behov av samordning och systematisering. Att inrätta en särskild myndighet kan leda till förbättringar för långsiktighet, kunskapsinsamling, samordning och uppföljning. En samordnande myndighet måste i så fall få i uppdrag att låta det intersektionella perspektivet bli vägledande för verksamheten. Myndigheters kapacitet för samordnat jäm-
ställdhets- och mångfaldsarbete bör bättre tas till vara.
Uppföljning. Ett fungerande uppföljningssystem är bestämm-
ande för att jämställdhetsarbetets effekter på kulturområdet. Myndigheters och verksamheter med offentligt stöd behöver betydligt utveckla metoderna för uppföljning och återrapportering för att säkerställa långsiktigheten i förändringsarbetet. Offentligt finan-
sierade verksamheter bör tilldelas tydligare målformuleringar och återrapporteringskrav för relevanta utvärderingar och framgångsrikt framtida arbete.
Är målen och indikatorerna för uppföljning av politiken relevanta eller bör de revideras?
När de nationella jämställdhetspolitiska målen formulerades för samhällsområdena exkluderades kulturområdet från målsättningarna. Detta kan ha härstammat från idéer armlängds avstånd och kulturens särställning. Kultursektorn förefaller med tiden ha utvecklat ett eget jämställdhetspolitiskt förhållningssätt som utmärks av brist på långsiktighet och svag, om någon, koppling till de nationella jämställdhetspolitiska målen. Den här rapporten visar att kulturens område är i stort behov av att belysa och ta fram kunskap om hur de jämställdhetspolitiska målen ska kunna uppnås. Kulturområdet
Kultur
409
bör tydligare inbegripas i de nationella jämställdhetspolitiska målen, vilka behöver utvecklas och fördjupas så att målformuleringarna omfattas av det intersektionella perspektivet.
Tydligare målbeskrivning. Otydlighet i målen leder till ett falskt
intryck av måluppfyllelse, vilket underminerar ambitionen och viljan som krävs för att ett förändringsarbete ska kunna genomföras. Ett
tydliggörande av målen behövs för att ett praktiskt, relevant och riktat arbete ska kunna formuleras.
Tydligare återrapportering. Lättnades i den statliga styrningen
innebar en större frihet för myndigheter och institutioner som inte behövde fokusera på återrapportering av måluppfyllelser. Denna förändring skedde på bekostnad av långsiktigheten i arbetet för jämställdhet och mångfald. Tydligare krav på återrapportering av
jämställdhets- och mångfaldsuppdragen behövs för att formulera relevanta strategier.
Kunskapsinsamling. Ansvarsförskjutning mellan myndigheter har
hittills haft mycket negativa konsekvenser för kunskapsöverblicken, fördjupningen och möjligheten till strategiskt arbete på kulturområdet. Just nu befinner sig kulturens kunskapsförsörjning i ett kritiskt skede eftersom framtiden för Myndigheten för Kulturanalys är oviss. En långsiktig plan för framtida statistikförsörjning på
kulturområdet bör formuleras per omgående.
Samordning. Myndigheters kapacitet till samordning och kun-
skapsöverlämning kan bättre tas till vara. Statistikansvariga myndig-
heter kan tilldelas samordnande uppdrag att utvärdera och analysera hur de nationella jämställdhetspolitiska målen ska uppnås.
Förstärkning av mångfalds- och jämställdhetsintegrering. Att meto-
den jämställdhetsintegreringen har fått ytterligare stöd i och med
Jämställdhetsintegrering i myndigheter bedöms som mycket positivt.
Ett liknande initiativ för mångfaldsintegrering skulle otvivelaktigt bidra till en utveckling i positiv riktning för mångfaldsuppdraget.
Den förstärkning av myndigheters jämställdhetsintegrering som pågår fram till 2018 bör samordnas med en förstärkning av myndigheters arbete för mångfaldsintegrering.
Kulturen är en arena för demokrati och deltagande. Det är därför särskilt viktigt att reformerna jämställdhet och mångfald genomförs här. Förslagen i den här rapporten syftar till att ta några steg i en riktning så att målet om allas lika möjlighet att delta i kulturlivet en dag ska kunna bli verklighet.
Kultur SOU 2015:86
410
Källor
Adelsohn Liljeroth, Lena och Sabuni, Nyamko. 2007. ”Vi ska bryta
scenkonstens reaktionära könsmönster.”. Dagens Nyheter. Börjeson, Mikael med flera. 2008. ”Konsten att bli konstnär”, Prak-
tiske grunder, nr 1.
Ds 2003:61. 2004. Genus på museer. Kulturdepartementet. Ds 2013:37. Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken. Social-
departementet. Edemo, Gunilla och Engvoll, Ida (red.). 2009. Att gestalta kön. Berät-
telser om scenkonst, makt och medvetna val. Teaterhögskolan i
Stockholm. Furumark, Anna. 2004. Varför blir det så snett II? En rapport om
konst och makt år 2004.
Holgersson, Charlotte, Wahl, Anna, Höök, Pia & Linghag, Sophie
(red.) (2011). Det ordnar sig: teorier om organisation och kön. 2., [uppdaterade] uppl. Lund: Studentlitteratur Högskoleverket. 2005. Snäv rekrytering till de konstnärliga hög-
skolorna.
Konstnärernas Riksorganisation och Sveriges Konsthantverkare och
Industriformgivare. 2009. Konsten så funkar det (inte). Hermele, Vanja. Laholm:2009. Konstnärsnämnden. 2009. Konstnärernas inkomster – en statistisk
undersökning av SCB inom alla konstområden 2004–2005.
Konstnärsnämnden. 2010. Konstnärernas inkomster ur ett jämställd-
hetsperspektiv. Ekonomi, arbete och familjeliv.
Konstnärsnämnden. 2011. Konstnärernas inkomster, arbetsmarknad
och försörjningsmönster.
Konstnärsnämnden. 2014. Årsredovisning 2013. Konstnärsnämnden. 2015. ”Regeringsuppdrag 2013” och ”Regerings-
uppdrag 2015”. www.konstnarsnamnden.se Kulturdepartementet. 2007. ”Tid för kultur. Kulturområdet förstärks
med drygt 200 miljoner kronor.” Pressmeddelande 20 september 2007. Kulturdepartementet. 2010. ”Regeringen satsar på jämställdhet i
svensk film.” Pressmeddelande 16 juni 2010.
Kultur
411
Kulturdepartementet. 2012. 2013 års filmavtal. Kulturdepartementet. 2014. Översyn över den statliga museipolitiken.
Dir. 2014:18. Kvinnlig anhopning av svenska tonsättare. 2014. www.kvast.org. Myndigheten för Kulturanalys. 2012. Museer 2011,
Kulturfakta 2012:2. Myndigheten för Kulturanalys. 2014. Bland förebilder och föreställ-
ningar. Jämställdhetsarbete på kulturområdet.
Myndigheten för kulturanalys, 2015. Hemsida: www.kulturanalys.se. Månsson, Sten och Beckman, Svante (red.). KulturSverige. Problem-
analys och statistik. 2008. Linköpings universitet.
Pripp, Oscar, Plisch, Emil och Printz Werner, Saara. 2005. Tid för
mångfald. Mångkulturellt centrum och Kulturdepartementet.
Prop. 1996/97:KrU1. Kulturpolitik m.m. Kulturutskottet. Prop. 2005/06:3. Fokus på film – en ny svensk filmpolitik. Utbild-
nings- och Kulturdepartementet. Prop. 2005/06:155. Makt att forma samhället och sitt eget liv. Social-
departementet. Prop. 2009/10:3. Tid för kultur. Kulturdepartementet. SOU 2006:42. Plats på scen. Betänkande av Kommittén för jäm-
ställdhet inom scenkonstområdet. Stockholm: Fritzes.
SOU 2007:108. Kön, makt och statistisk. Socialdepartementet. Statens Historiska museer. 2013. Uppdrag jämställda museer. Jämus-
rapport.
Statens konstråd. 2003–2013. Årsredovisningar 2003–2013. Statens kulturråd. 2004. Teater och dans 2003. Kulturen i siffror
2004:4. Statens kulturråd. 2007. Teater och dans 2004–2005. Kulturen i siffror
2007:2. Statens kulturråd. 2008a. Teater och dans 2006. Kulturen i siffror
2008:1. Statens kulturråd. 2008b. Jämställdhet inom scenkonstområdet. Del-
rapport.
Statens kulturråd. 2008c. Nya kulturvanor. Svenska kulturvanor i ett
30-årsperspektiv: 1976–2006. Kulturen i siffror. 2008:6.
Kultur SOU 2015:86
412
Statens kulturråd. 2009. På väg mot en jämställd scenkonst. 2009:1. Statens kulturråd. 2010. Scenkonst och musik 2007–2008. Kulturen i
siffror 2010:2. Statens kulturråd. 2011a. Representation och regionalitet. Genus-
strukturer i fyra svenska konstmuseisamlingar. Kulturpolitisk forsk-
ning, nr 3. Statens kulturråd. 2011b. Besöksutveckling och tillgänglighet för museer. Statens kulturråd och Konstnärsnämnden. 2013. Arrangörer på
musikområdet. Statens kulturråd och Konstnärsnämnden. 2015. Översyn över statens
nuvarande insatser inom dansen. Stockholms läns landsting. 2005. Jämställda kulturbidrag. Svenska Filminstitutet. 2002. Män, män, män och en och annan
kvinna. (red.) Vanja Hermele.
Svenska Filminstitutet och Filmkonst. 2004. Hur svårt kan det
vara? Filmbranschen, jämställdheten och demokratin. (red) Vanja
Hermele, Cecilia Edström och Camilla Larsson. Svenska Filminstitutet. 2010. 00-talets kvinnliga debutanter och jäm-
ställdheten.
Svenska Filminstitutet. 2014a. ”Långa filmer med biopremiär 2000–
2012.” www.sfi.se. Svenska Filminstitutet. 2014b. Årsredovisning 2013. Svenska Filminstitutet. 2015. ”Vinnarna av Black is the New Black”.
www.sfi.se Svenska Filminstitutet. 2015a. ”Filmavtalet”. www.sfi.se Svensk teaterunion. 2010. ”Ups and Downs in Swedish Theatre.”
News From Swedish Theatre.
Sveriges radio. 2010. ”Scenens sexuella trakasserier, Ekot granskar. Teaterförbundet. 2005. Filmbranschen och jämställdheten.
413
Underlag till
Jämställdhetsutredningen U 2014:06
Hälsa
Karin Schenck-Gustafsson, professor
Karolinska institutet
Sara Dahlin, utredare
Socialstyrelsen
Hälsa SOU 2015:86
414
Disposition
Denna text är skriven på uppdrag av regeringens Jämställdhetsutredning (U 2014:06). Initialt beskriver vi det aktuella kunskapsläget om kön, hälsa och sjukdom, sedan gör vi en jämförelse med hur det var år 2004 med utgångspunkt från en rapport från Socialstyrelsen, samt hur det utvecklats fram till år 2014. Vi analyserar framsteg och utvecklingsområden under denna 10-årsperiod och ger ett antal förslag för att nå ökat genomslag i hälso- och sjukvården. Avslutningsvis redovisar vi slutsatser och rekommendationer för framtiden.
Hälsa
415
Innehåll
1. Bakgrund ...................................................................................... 416
2. Upplägg ........................................................................................ 416
3. Kön och genus i hälsa och sjukdom ........................................... 417
4. Allmänna reflexioner om könsskillnader och forskningsläge .. 419
5. Fler nationella uppföljningar behövs men också en fortsatt utveckling .............................................................................. 422
6. Huvudsakliga framsteg respektive utvecklingsområden under 10-årsperioden ............................................................ 428
7. Förslag för ökat genomslag av jämställdhet i hälso- och sjukvård .................................................................................. 439
8. Slutsatser och rekommendationer för framtiden ...................... 441
9. Referenslitteratur ........................................................................ 444
Hälsa SOU 2015:86
416
1. Bakgrund
Målsättningen i Hälso- och sjukvårdslagen är att ge en god vård på lika villkor och att alla människor har rätt till detta. Resurserna bör fördelas likvärdigt oavsett olika diskrimineringsgrunder där en persons kön alltid har stor betydelse. Diagnoser, vård och behandling ska utgå från patienternas faktiska behov utan att påverkas av felaktiga föreställningar och uppfattningar, till exempel om kvinnor och män. Det innebär att vården måste ta hänsyn till könsskillnader och könsspecifika behov. Detta kan innebära att lika inte alltid är rätt och att olika inte alltid är fel. Vården måste ha ett köns- och genusperspektiv för att bli jämställd.
Dessa frågor blir mer och mer aktuella. Världshälsoorganisationen (WHO) har i många sammanhang pekat på vikten av att integrera ett jämställdhetsperspektiv i forskning och vård. Under 2014 har myndigheter i Bryssel, EU, och i Washington, USA, kommit ut med krav om ökade köns- och genusaspekter speciellt vid preklinisk och klinisk forskning. I Sverige kom redan på 1990-talet en utredning Jämställd vård – olika vård på lika villkor (SOU 1996:133), som pekade på en rad områden där jämställdheten kunde förbättras. Likaså gavs ett flertal förslag på hur man skulle kunna minska skillnader i landstingen och i den medicinska forskningen samt öka medvetenheten om köns- och genusrelaterade faktorer. Sedan dess har flera rapporter publicerats inom området, bland annat från Socialstyrelsen 2004 och 2009. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) genomförde dessutom under 2009–2014, på initiativ av regeringen, en stor satsning kallad Hållbar Jämställdhet (HÅJ).
2. Upplägg
Vi har i vår analys utgått från Socialstyrelsens rapport från 2004, ”Könsperspektiv på hälso- och sjukvården” initierad av Olivia Wigzell, numera generaldirektör på Socialstyrelsen. I projektets styrgrupp ingick Kjell Asplund (ordförande), Åsa Börjesson, Roger Holmberg,
Gunilla Hulth-Backlund och Måns Rosén. Ingrid Schmidt var projekt-
ledare och ett antal externa experter yttrade sig. (En av experterna var Karin Schenck-Gustafsson).
Några speciella indikatorer användes inte i denna rapport utan man beslutade att alla uppdrag och projekt så långt som möjligt
Hälsa
417
skulle ta hänsyn till könsperspektivet för att säkerställa en integrering på ett medvetet sätt i allt arbete.
Vi har i denna rapport undersökt vad som hänt sedan 2004 under en 10-årsperiod och bland annat granskat Socialstyrelsens utredning
Mot en mer jämställd sjukvård och socialtjänst, 2009, Socialstyrelsens
och SKL:s Öppna Jämförelser Hälso- och sjukvård 2013, SKL:s utredning Ojämställdhet i hälsa och vård, 2014, Myndigheten för Vårdanalys rapport En mer jämlik vård är möjlig. Analys av skillnader i
vård, behandling och bemötande 2014:7, samt Statistiska Central-
byråns (SCB) skrift På tal om kvinnor och män, 2014.
3. Kön och genus i hälsa och sjukdom
Med könsskillnader menar vi biologiska skillnader och med genusskillnader menar vi skillnader som har med samhället att göra såsom kultur, etnicitet, socioekonomi, men även omedvetna attityder.1I den aktuella strävan efter individinriktad behandling är det också viktigt att förstå vad X- och Y-kromosomen betyder för både genotyp och fenotyp; det vill säga på cellnivå, på organnivå, för sjukdomsmekanismer och sjukdomsuttryck, för patofysiologin och för det socio-psykologiska. Män och kvinnor upplever sjukdom och hälsa olika och blir bemötta i vården på olika sätt. De attityder som finns i samhället finns också på våra vårdinrättningar. Med genusmedicin menas köns- och genusaspekter inom medicinen innefattande både biologi och samhälle. Institute of Medicine i USA publicerade år 2001 en konsensusrapport från framstående forskare och kliniker som sammanfattade vad kön/genus betyder för sjukdom och hälsa ”Exploring the Biological Contribution to Human Health –
Does Sex Matter?”. Sammanfattningen löd: ”Sex does matter. It
matters in ways that we did not expect.” En uppdatering gavs ut 2012.2Där poängterades att viktiga könsskillnader finns inom alla medicinska områden från psykiatri/psykologi till genetik – inom cellbiologin påpekades att varje cell har ett kön, inte bara s.k. könsceller.
1
Karger 2012, Eds Schenck-Gustafsson K et al, Handbook of Clinical Gendermedicine.
2
Institute of Medicine of the National Academies, 2012, Ed: Wizemann TM. Sex-specific repor-
ting of scientific research. A workshop summary.
Hälsa SOU 2015:86
418
Det är numera välkänt att förekomsten av vissa sjukdomar skiljer sig mellan män och kvinnor även om man bortser från de sjukdomar som är relaterade till vårt reproduktiva system. Orsaker, ärftlighet, riskfaktorer, sjukdomsmekanismer, förekomst, diagnostik, behandlingssvar och prognos kan skilja sig mellan män och kvinnor. Hur man förebygger sjukdom kan också skilja sig åt, till exempel kan kvinnor och män ha speciella riskfaktorer oftast kopplade till det reproduktiva systemet. Vissa riskfaktorer, såsom missbruk av tobak och alkohol, har könsolika effekter biologiskt och i samhället. Sannolikt svarar kvinnor och män också olika på olika typer av förebyggande metoder.
Några exempel på sjukdomar som är vanligare hos kvinnor är benskörhet, lungsjukdomar, inflammatoriska sjukdomar (såsom SLE, reumatoid artrit, multipel skleros, sköldkörtelsjukdomar), gallsten, vissa hjärntumörer såsom meningom, irritabel tjocktarm, migrän, ätstörningar, depression/ångest, fibromyalgi, Raynauds sjukdom, whiplash, läckage och prolaps i mitralisklaffen, Takotsubos sjukdom, paroxysmal förmakstakykardi, spasm och dissektion i hjärtats kranskärl och hjärtinfarkt utan kranskärlsförträngning. Exempel där genusfaktorer kan spela stor roll, såsom krav och inställningar från samhället, är ätstörningar och depression.
Exempel på sjukdomar som är vanligare hos män är hjärtinfarkt med kranskärlsförträngning, infektioner, diabetes mellitus, matstrupscancer, tjocktarmscancer, magsår, schizofreni, autism, ADHD, alkoholism, obesitas, malaria och psoriasis. Samma sjukdom kan också skilja sig åt mekanistiskt och ge olika symptom (till exempel hjärtinfarkt, hjärtsvikt) och sjukdomsmanifestationer (till exempel borrelia, malaria) hos män och kvinnor.
Vissa sjukdomar förekommer lika mycket hos båda könen, men det är viktigt att ta hänsyn till aspekter som hur graviditet, klimakteriet och medicinering med p-piller/klimakteriehormoner/testosteron påverkar exempelvis läkemedelseffekter och sjukdomsmanifestationer.
Män och kvinnor kan reagera olika på läkemedel. Kvinnor är underrepresenterade i kliniska läkemedels- och i andra kliniska studier, till exempel hjärtkärlstudier. I basalforskningen ingår endast några procent djur eller celler inklusive stamceller av honkön. I många kliniska studier finns ingen köns- och genusanalys av resultat. I en del studier, till exempel övervikts- och depressionsstudier, är män
Hälsa
419
underrepresenterade eller underdiagnostiserade. Biverkningar och dosering kan skilja sig bland könen, vilket är viktigt att känna till, men detta är fortfarande dåligt dokumenterat och utrett. Ett pågående arbete med att bygga upp en kunskapsbank om köns- och genusaspekter på läkemedel pågår i Stockholms Läns Landsting och inom ramen för den nationella kunskapssiten Janusinfo3 i samarbete med Food and Drug Administration (FDA) i USA och Europeiska Läkemedelsmyndigheten genom svenska Läkemedelsverket. I en analys av de första 130 läkemedlen (alla rekommenderade av Läkemedelskommittén) fann vi att i cirka 25 procent behövdes separata könsspecifika rekommendationer som inte fanns med i FASS. År 2012 utkom en internationell lärobok i genusmedicin som täcker de vanligaste sjukdomsområdena samt farmakologiska aspekter.4Detta område har även uppmärksammats under 2014, speciellt av världens största forskningsinstitut, National Institute of Health (NIH) och lika läkemedelsmyndighet, Food and Drug Administration FDA i USA. Skärpta krav utfärdades gällande prekliniska forskningsanslag respektive på kliniska läkemedelsstudier vilket innebär att dessa alltid måste ha ett köns- och genusperspektiv.5 Även inom EU görs nu liknande ansatser bland annat inom ramen för projektet ”A Roadmap for Gender Medicine in Europe”.6
4. Allmänna reflexioner om könsskillnader och forskningsläge
Det är klart att man måste ta hänsyn till könsskillnader i sjukdomsyttringar, olika riskfaktorer, olika prevalens av sjukdomen, olika behandlingssvar och olika prognos. Därför kanske lika resultat kan vara fel och olika resultat kan vara det rätta. Det är viktigt att i kliniska studier göra en så kallad prespecificerad statistisk styrkeberäkning innan studiestart för att veta hur många män och kvinnor som behöver inkluderas, liksom att alltid ha könsuppdelad statistik och att alltid göra en köns- och genusanalys av resultatet.
3
www.janusinfo.se/genus
4
Karger 2012, Eds: Schenck-Gustafsson K, DeCola P, Pfaff D, Pisetsky D Handbook of
Clinical Gender Medicine.
5
Clayton J, Collins FS Nature 15 MAY, 509,283,2014, www.FDA.gov website Nov 23, 2014.
6
EU GenMed, No 602050.
Hälsa SOU 2015:86
420
Ibland är den könsspecifika kliniska kunskapen bristfällig, och det är ofta svårt att avgöra vad ”ett likvärdigt sjukdomstillstånd” innebär. Även om vissa förbättringar har skett finns fortfarande områden med minimala evidensbaserade kunskaper om köns- och genusskillnader. Exempel på ett sådant område är psykiatri- och beroendevård där det fortfarande tas för lite hänsyn till genusmedicinska aspekter i motsats till hjärt-kärlområdet som är mera belyst. Extremt dåligt är det inom pre-klinisk forskning där majoriteten av försöksdjur är av honkön trots att målgruppen ibland är till övervägande del kvinnliga patienter. När det gäller cellforskning, inklusive stamcellsforskning, anges sällan om cellerna kommer från män eller kvinnor. Detta har forskning visat kan ha stor betydelse.7 Denna typ av studier ligger till grund för utvecklingen av läkemedel. Ett klassiskt exempel är smärtforskningen,8 där 97 procent av djurexperimentella studier utförs på handjur trots att målgruppen är äldre kvinnor med kronisk smärta.
Inom hjärt-kärlsjukvård har kunskapen om köns- och genusspecifika skillnader ökat betydligt, dock kvarstår mycket att göra.9Könsskillnader inom omhändertagandet vid sjukdom har förbättrats, till exempel vad gäller fördröjningstider vid akut hjärtinfarkt och stroke, men det finns fortfarande kunskapsluckor inom detta område. I majoriteten av alla strokestudier ingår endast en tredjedel kvinnor, trots att det är lika vanligt eller till och med vanligare bland äldre kvinnor än män. Hjärt-kärlsjukdom är ju den vanligaste dödsorsaken för både kvinnor och män. Under perioden 2004–2014 har dödligheten i Sverige drastiskt minskats, upp till en halvering hos männen. Hos kvinnor är denna minskning dock inte lika uttalad. Anledningen till denna nedgång i mortaliteten har tillskrivits förbättrade levnadsförhållanden och livsstil liksom bättre läkemedel. Framför allt beror det på det förbättrade akuta omhändertagandet vid hjärtinfarkt (ballongvidgningsingrepp) framför allt hos män och vid stroke för båda könen genom införandet av så kallad trombolys (propplösande läkemedel).
Mer kunskap behövs av outforskade områden inom hjärt-kärlområdet såsom hjärtsvikt. Här har kvinnor oftare än män en beva-
7
Beery AK, Zucker I (2011) Sex bias in neuroscience and biomedical research. Neurosci
Biobehav Rev 35: 565–572.
8
Greenspan JD, A consensus report, Pain 132 (2007) s. 26–45.
9
Kvinnohjärtan, Red. Schenck-Gustafsson K. Studentlitteratur, 2011.
Hälsa
421
rad vänsterkammarfunktion, samt den sällsynta formen som kallas Takotsubo (Brustet hjärta-syndrom). Ett annat område är hjärt-
infarkt där kvinnor oftare än män saknar signifikanta kranskärls-
förträngningar och har annorlunda former av angina pectoris (kärlkramp i hjärtat). I båda fallen finns få studier om hur de kvinnliga formerna av sjukdomarna ska behandlas.
Vid rytmrubbningar är det mest kvinnor som får en viss läkemedelsutlöst livshotande rytmrubbning (torsade de pointe kammartakykardi) på grund av könsskillnader i hjärtats retledningssystem. Rytmrubbningar ter sig olika mellan könen, till exempel är förmaksflimmer vanligare hos män men farligare för kvinnor eftersom de vid förmaksflimmer oftare än männen drabbas av stroke. Trots denna kunskap får kvinnor med förmaksflimmer för lite strokeförebyggande blodförtunnande medicin sannolikt på grund av ovetenskapliga försiktighetsskäl eftersom de är äldre. Viktig är även att ta hänsyn till köns- och genusaspekter vad gäller riskfaktorer där de etablerade faktorerna kan ha en annan betydelse för kvinnor. Till dessa riskfaktorer räknas högt blodtryck, höga blodfetter, diabetes, stress, rökning, övervikt, fysisk inaktivitet, dålig mat. Dock är det viktigt att även ta hänsyn till speciellt kvinnliga riskfaktorer såsom graviditets- och förlossningskomplikationer, för tidigt klimakterium, polycystiskt ovariesyndrom (blåsor på äggstockarna tillsammans med riskfaktorer), att inte amma, och att vissa bröstcancerbehandlingar kan medföra framtida hjärt-kärlsjukdomar.
Könshormoners betydelse för hjärt-kärlsjukdom liksom sexuell dysfunktion är områden som behöver utredas bättre för både män och kvinnor. Trots att förekomsten av underliggande sjukdom är lika stor hos båda könen förekommer en underbehandling hos kvinnor till exempel vid insättning av implanterbar hjärtstimulerare tillsammans med hjärtsviktpacemaker. En anledning är just att aktuell kunskap om biologiska könsskillnader i hjärtat ännu inte fått spridning till de kliniska prövarna. Indikationen för hjärtsviktpacemakerbehandling kan skilja sig mellan män och kvinnor där QRSbredden (längden på en del av EKG-komplexet) hos kvinnor kan vara kortare än männens för att indikation ska föreligga.10
De flesta hjärtsviktstudier som ligger till grund för riktlinjer har utförts på den manliga typen av hjärtsvikt (med nedsatt vänster-
10
Zusterzeel R et al, JAMA Intern Med. 2014;174(8):1340-1348.
Hälsa SOU 2015:86
422
kammarfunktion) och ännu finns ingen evidensbaserad behandling för den kvinnliga typen av hjärtsvikt (med bevarad vänsterkammarfunktion).
När det gäller den avancerade slutna somatiska sjukvården finns en del rapporter om att kvinnliga hjärtpatienter oftare placeras på vanlig medicinavdelning i motsats till män som hamnar på hjärtintensiven.11 Även om kvinnor är äldre och multisjuka vet vi att de ändå har mycket goda effekter av den aggressiva invasiva behandling som erbjuds på de mer högspecialiserade hjärtavdelningarna.
När det gäller underbehandling med läkemedel för kvinnor inom hjärt-kärlområdet kvarstår fortfarande sådana såsom warfarin vid förmaksflimmer, ACE-hämmare vid hjärtsvikt och högt blodtryck, blodfettsänkare och acetylsalicylsyra efter hjärtinfarkt.12Att svenska kvinnor inte uppnådde rekommenderade målvärden vid högt blodtryckssjukdom visades 2014 i en avhandling från Göteborgs universitet.13
5. Fler nationella uppföljningar behövs men också en fortsatt utveckling
Olika myndigheters publicerade analyser från de senaste åren har på en del vårdområden kommit fram till olika resultat och bedömningar. Ett exempel är behandling av gråstarr där det i ett dokument från SKL hävdas att väntetiderna är längre för kvinnor men Socialstyrelsen anger att ingen skillnad längre existerar mellan könen.14 Detta kan i och för sig bero på att man redovisar olika mättillfällen, men de skilda resultaten är ändå förvirrande. Dessutom går det allmänt inte att finna några diskussioner om betydelsen av eventuella biologiska skillnader. En samordning och samstämmighet av utredningarna vore att föredra.
Öppna Jämförelser som tillkommit sedan Socialstyrelsen rapport
2004 är ett utmärkt instrument framförallt för egenjämförelse inom de olika landstingen i Sverige. Däremot saknas fortfarande kom-
11
Herlitz J, Dellborg M, Karlsson T, et al. Treatment and outcome in acute myocardial infarction in a community in relation to gender. Int J Cardiology. 2009; 135:315-22.
12
Johnston N et al, Eur Heart J. 2011 Jun;32(11):1331-6 .
13
Treament of hypertension in women and men, Avhandling, Sahlgrenska Akademin,
Ljungman C, sept 2014.
14
SKL 2014. Ojämställdhet i hälsa och vård, s. 7.
Hälsa
423
pletta köns- och genusanalyser av resultaten och insikten att lika inte alltid är rätt. Utvecklingen går mot att alltmer könsuppdelad statistik redovisas inom de olika sjukdomsområdena, men det är inte helt komplett inom alla områden. Att landstingsvisa jämförelser är huvudfokus och att skillnader beskrivs, snarare än analyseras, är begränsande för genomslaget av köns- och genusaspekter.
Sedan 2004 har ett flertal kvalitetsregister tillkommit eller förfinats som till exempel Läkemedelsregistret, Swedeheart (RiksHIA, Scaar, Sephia), Hjärtsviktregistret, Förmaksflimmerregistret, Riksstroke, Pacemaker och ICD-registret.
Dock kan det ibland vara svårt och ta lång tid att få tillgång till könsdifferentierade resultat i dessa register. Eftersom dessa inte alltid går att finna i registrens publikationer, krävs att man ansöker separat till registerhållarna om att få ut könsuppdelad statistik.
I primärvården förekommer för det mesta ingen speciell kvalitets- eller diagnosregistrering vilket framförallt drabbar forskning och rapportering om kvinnliga patienter som oftare lider av sjukdomar som i första hand tas omhand av primärvården. I ett jämställdhetsperspektiv verkar det angeläget att systematisk kvalitetsuppföljning och kvalitetsförbättring även kommer till stånd inom primärvården. Detta rekommenderades redan 2004 men är ännu inte genomfört. Socialstyrelsen har vid ett flertal tillfällen uppmärksammat regeringen på behovet av att inhämta primärvårdsdata.
I de nationella folkhälsomålen ställs krav på att hälso-och sjukvården ska arbeta mer hälsoinriktat, men i de Nationella riktlinjerna för sjukdomsförebyggande metoder från 2013, liksom i folkhälsorapporter15 har frågan om skillnader mellan kvinnor och män ingen särskild tyngd. Insatser som genomförs inom folkhälsoområdet riktas ofta brett till hela befolkningen och är i sin ansats generella. Det gäller till exempel åtgärder för förbättrade levnadsvanor, såsom förskrivning av Fysisk aktivitet på recept (FaR), eller hälsofrämjande insatser inom barn- och elevhälsa. Utfallen av insatser och åtgärder analyseras sällan utifrån ett köns- eller genusperspektiv, vilket ytterligare försvårar möjligheter till att förstå om skillnader finns och i förlängningen försvårar det även möjligheten att fånga orsakerna till varför skillnader i hälsa består.
15
Folkhälsan i Sverige, 2014. Folkhälsomyndigheten 2014.
Hälsa SOU 2015:86
424
2004 var det Socialstyrelsens förhoppning att sammanställningen om jämställd vård skulle bidra till ett ökat intresse för könsspecifika kunskaper, stimulera till fortsatt arbete med öppna redovisningar och analyser av vårdens resultat ur ett könsperspektiv, samt ge underlag för en saklig debatt som gynnar hälsoutvecklingen för både kvinnor och män. Mycket av detta har skett bland annat genom öppnandet av Centra för Genusmedicin eller motsvarande i Sverige och införandet av öppna jämförelser inom hälso- och sjukvård. Inom regeringens satsning på hållbar jämställdhet (HÅJ-projektet) mellan 2009–2013 har ytterligare ansatser gjorts för att öka förutsättningarna för att genomföra analyser av kvinnor och män inom hälsa, vård och omsorg.
Skillnader i livslängder
Fortfarande lever kvinnor i Sverige längre än män. År 2014 var medellivslängden hos kvinnor 84 år medan mäns medellivslängd var 80 år. Könsskillnaderna i medellivslängd har minskat, för några decennier levde kvinnor 10–15 år längre än män fram till 2014 då skillnaden bara var 4 år. Medellivslängden för kvinnor har varit tämligen oförändrad eller ökat mindre än för män under denna period. En förklaring till mäns ökade medellivslängd är att mäns dödlighet i hjärtkärlsjukdomar minskar. Minskad dödlighet i alkoholrelaterad sjukdom, självmord och olycksfall är andra förklaringar.
Även vid en jämförelse med EU-länder har svenska mäns livslängd ökat mest och mycket mer än kvinnors. Enligt Statistiska Centralbyrån har personer som är 100 år och äldre ökat från 105 till 1 770 personer mellan 1968 och 2011. Ökningstakten beräknas dessutom fortsätta framöver och ungefär hälften av alla som föds i Sverige i dag kommer att bli minst 100 år gamla. Livslängden ökar också tack vare de medicinska framsteg som har gjorts vad gäller hjärt-kärlsjukdomar. De skillnader som finns mellan könen i s.k. åtgärdbara dödsorsaker har minskat med hälften, dock något långsammare för kvinnor. Anledningen till att männen har ökat sin överlevnad kan vara bättre medicinsk behandling med nya mediciner och invasiva ingrepp av typ ballongvidgning vid hjärtinfarkt. Kvinnors avsaknad av ökad överlevnad beror fortfarande på större sjuklighet och dödlighet i lungcancer, men också ökad stress och
Hälsa
425
underbehandling i medicinering och invasiva ingrepp kan spela roll. Okända faktorer kan förstås även ha betydelse.
I patientenkäter uppger i högre grad kvinnor än män i alla åldersgrupper att de lider av långvarig sjukdom eller långvariga symptom. I åldersgruppen 45–64 år är det vanligast för kvinnor med sjukdomar eller symptom i skelettet och rörelseorganen och för män är det vanligast med sjukdomar i cirkulationsorganen. Från 65 år är högt blodtryck vanligast för både kvinnor och män med något högre prevalens hos kvinnor. När det gäller hälsopolitiskt åtgärdbara dödsfall minskar dödligheten, men fortfarande dör fler män än kvinnor i dessa diagnoser.
I samtliga åldersgrupper rapporterar kvinnor mer ängslan, oro
och ångest än män. Två grupper vars psykiska välbefinnande är be-
tydligt sämre än andras är kvinnor med utlandsfödda föräldrar samt ensamstående kvinnor med barn. Självrapporterad ängslan, oro och ångest innebär en ökad risk att avlida inom fem år efter intervjutillfället. Detta gäller både män och kvinnor och både vid lätt som svår ängslan, men risken ökar mer för män. Män begår självmord ungefär dubbelt så ofta som kvinnor, medan fler kvinnor än män under 50 år oftare vårdas för självmordsförsök. Det har diskuterats framförallt i samband med lanseringen av de nya diagnoskriterierna inom psykiatrin (DSM V) att diagnostiken framförallt av depression är mycket sämre för män och att detta är en orsak till underbehandling med antidepressiva, liksom att män tar livet av sig oftare än kvinnor. Det hävdas även att många män med depression återfinns bland gruppen alkoholister. Patienter med psykiatrisk diagnos får sämre vård och behandling vid hjärt-kärlsjukdom. Till exempel sker en underbehandling hos kvinnor med psykisk sjukdom som bör behandlas med PCI efter hjärtinfarkt.16
Kvinnors hjärtvård kostar mindre än mäns hjärtvård
I en ny analys av kostnad per patient (KPP)-data från SKL17 visar det sig att yngre kvinnor med hjärtinfarkt hade högre risk att dö på sjukhus jämfört med yngre män. Detta är samstämmigt med inter-
16
Vårdanalys 2014:7.
17
Mättää S et al, Läkartidningen In press 2015.
Hälsa SOU 2015:86
426
nationella rapporter, liksom att yngre och mycket äldre kvinnor har högre risk än män att dö under sjukhusvistelsen. Medsjukligheten skiljde sig inte för kvinnor och män över 80 år, vilket motsäger tidigare uppfattningar om att kvinnor har en ökad dödlighet på grund av högre samsjuklighet och fler riskfaktorer. Analysen av KPP uppdelat på kön visade att även om effekten av faktorer som samsjuklighet och fler riskfaktorer räknades bort blir resultatet ändå en ökad risk för kvinnorna på omkring 20 procent. Den ökade dödligheten för kvinnor över 80 år skulle kunna förklaras av att de får mindre PCI-ingrepp än män, inte får optimal behandling med blodtrycks- och hjärtmediciner samt mindre antal andra invasiva ingrepp. Det är anmärkningsvärt att vården för kvinnor fortfarande tycks ha lägre prioritet. Därför poängteras behovet av fortsatt analys, men också genomförande av förbättringsarbeten för att höja vårdkvaliteten för kvinnor inom hjärtinfarktvården.
Utnyttjandet av avancerad vård och behandling kan försämras för kvinnor av det faktum att äldre kvinnor i genomsnitt har en svagare socioekonomisk situation än män i motsvarande ålder. Äldre kvinnor lever oftare ensamma, utan stöd från make eller sambo, och har ofta avsevärt sämre pension än män i motsvarande ålder.
Kvinnor drabbas oftare av kvalitetsbrister och män kommer inte till screening och söker mindre vård
Kvinnor rapporterar oftare biverkningar och drabbas oftare av läkemedelsrelaterad sjuklighet än män. De ordineras i genomsnitt fler läkemedel än män, och löper därmed också risk att oftare få fler olämpliga kombinationer av läkemedel. I en studie på personer som vårdades i psykiatrisk heldygnsvård ordinerades kvinnor och män i snitt 7,4 respektive 6,2 läkemedel samtidigt. I samma undersökning hade kvinnor oftare än män ordinerats antipsykotiska läkemedel trots avsaknad av dokumenterad psykosdiagnos. De var också oftare än män ordinerade kontinuerlig användning av laxermedel och sömnmedel.18
I flera studier av äldres läkemedelsanvändning har man konstaterat att äldre kvinnor något oftare än äldre män ordineras läke-
18
Ett kvalitetsperspektiv på läkemedel i psykiatrisk sluten vård, Socialstyrelsen 2000.
Hälsa
427
medel som kan orsaka förvirring och fall. Äldre patienter inkluderas i allmänhet i mindre utsträckning i kliniska prövningar, samtidigt som äldre kvinnor är den grupp som ordineras flest läkemedel. Bristande kunskap om könsrelaterade effekter bidrar sannolikt till fler biverkningar hos kvinnor, men också bristande kunskaper om könsrelaterade faktorer i sjukdomsbilden kan bidra till detta.
Att kvinnor ordineras fler läkemedel, samt kanske också att de berättar om symtom på misstänkta biverkningar på ett annat sätt än män, kan också förklara en del av skillnaden i antalet biverkningsrapporter. En annan orsak kan också vara att kvinnokroppen reagerar olika än manskroppen på en del läkemedel som till exempel blodtrycks- och hjärtsviktsmedicinen enalapril där hosta som biverkan förekommer mest hos kvinnor.
Kvinnor inkluderas sedan 1990-talet i något ökad utsträckning i kliniska prövningar av läkemedel, men det är fortfarande ovanligt med specifika dosrekommendationer för kvinnor respektive män. Analyser av data från olika klagomålsinstanser – HSAN, Patientförsäkringen, Socialstyrelsen och huvudmännens patientnämnder – visar att cirka 60 procent av ärendena hos samtliga instanser handlar om vården av kvinnor och cirka 40 procent om män.
Som exempel noterades i en analys av 5 000 manliga och kvinnliga patienter, som hade lämnat in klagomål till Patientnämnden i SLL 2012,19 att kvinnor klagar på dåligt bemötande, medan män klagar på väntetider och tekniska problem. Ett annat fynd var att kvinnor klagar mer på kvinnliga läkare, medan män klagar mer på manliga läkare. En del svenska och internationella undersökningar visar dock att kvinnliga läkare följer behandlingsrekommendationer bättre än manliga läkare framför allt i öppenvården.
Samma mönster bland klagomålen har setts i tidigare undersökningar och har gällt åtminstone det senaste decenniet. Den ojämna könsfördelningen och den större andelen bemötandeärenden bland kvinnliga patienter är således inga tillfälliga eller slumpmässiga fenomen. Detta kan delvis förklaras av att kvinnor utnyttjar vården mer och av att män och kvinnor har olika sätt att berätta om denna typ av problem. Det kan även förklaras av att kvinnor bemöts sämre i vården.
19
Klagomål på vården ur ett genusperspektiv, Humlekil, Schenck-Gustafsson, Patientnämndens Årsrapport, 2012.
Hälsa SOU 2015:86
428
Stora undersökningar som Vårdbarometern och Nationell Patientenkät pekar på att både kvinnor och män i stor utsträckning är nöjda med vården, men att män är nöjdare än kvinnor. Orsakerna till kvinnors större missnöje med vården, beror inte helt och hållet på deras större vårdutnyttjande.20Om vården har en jämn och bra kvalitetsnivå, borde ett större utnyttjande av sjukvårdstjänster snarare ge större tillfredsställelse med vården. När så inte är fallet, kan könsskillnader ha andra förklaringar. En kan vara att kvinnor, som allmänt är mer hälsomedvetna, ofta arbetar i vårdsektorn och har ett större vårdansvar i familjen, är mer vana att bedöma vårdens kvalitet och i högre grad agerar som medvetna vårdkonsumenter. En alternativ förklaring är att vården är sämre anpassad till kvinnors behov och förutsättningar och därmed fungerar sämre för kvinnor. I så fall kan det något större vårdutnyttjandet bland kvinnorna spegla en frustration över bristande omhändertagande och en mindre effektiv vård.
Män uppsöker inte vård lika mycket som kvinnor och kommer i sämre utsträckning till olika sorters screeningprogram såsom coloncancer screening. Inom vissa sjukdomsområden är diagnostiken inte tillräckligt utvecklad till exempel vid depression och osteoporos.
6. Huvudsakliga framsteg respektive utvecklingsområden under 10-årsperioden
Nedan beskrivs utvecklingen inom folkhälsa, samt skillnader för stora vårdområden. Kvinnors sjukfrånvaro och våld i nära relationer diskuteras också. Avslutningsvis finns en sammanfattning av landstingens arbeten med förslag på åtgärder för att nå en långsiktig utveckling i positiv riktning.
Folkhälsans utveckling
Hälsan i Sverige fortsätter att utvecklas positivt för både kvinnor och män. Som tidigare beskrivits lever kvinnor fortfarande längre än män men könsskillnaderna minskar, vilket främst beror på att
20
Jämställd vård. Socialstyrelsen 2004.
Hälsa
429
mäns medellivslängd ökar i en snabbare takt. Kvinnor har generellt sett hälsosammare levnadsvanor än män. De motionerar mer, har bättre matvanor och konsumerar tobak och alkohol i lägre utsträckning än män. Skillnaderna i hälsa mellan grupper med olika utbildningsbakgrund är fortfarande stora och har ökat över tid. Yngre har därtill en sämre hälsoutveckling än äldre.21 Det är framför allt den psykiska ohälsan som ökar kraftigt. I dag drabbas ungefär 20 procent av befolkningen någon gång av psykisk ohälsa.22De bakomliggande faktorerna till att den psykiska ohälsan ökar bland unga är många. Tuffare arbetsmarknad och ökande krav på utbildning är en anledning. Utvecklingen har också gått mot ett minskat antal skolpsykologer och kuratorer inom skolan, och barn och unga vet i dag inte alltid vart de ska vända sig för att tala om sin ångest och oro.
Fler kvinnor än män vårdas för olika psykiatriska tillstånd. Sjukhusinläggningarna för självskadebeteende minskar bland unga kvinnor, efter tidigare ökningar.23 Det är fortsatt mer vanligt med självmord bland män. Ett område där män i högre grad än kvinnor drabbas av kvalitetsbrister är depressioner. Som tidigare beskrivet utgår diagnoskriterierna främst från kvinnors symtom vilket leder till en underdiagnostik och underbehandling hos männen.24 Mot bakgrund av att förekomsten av psykisk ohälsa ökar och att skillnader mellan kvinnor och män inte minskar över tid, är det fortsatt viktigt uppmärksamma kön- och genusrelaterade betydelser och konsekvenser av detta.
När det gäller utvecklingen av psykisk ohälsa bland unga i åldern 16–24 år rapporterar dubbelt så många kvinnor som män besvär av ängslan, oro eller ångest. Andelen kvinnor som upplever sådana besvär fortsätter att öka. Allt fler unga har kontakt med öppenvård på grund av psykisk ohälsa. Under 2000–2010 ökade gruppen med nästan en tredjedel.25 Flickor tycks därtill må sämre än pojkar vid kontakt med barn- och ungdomspsykiatriska mottagning. Ångest, depression, bipolär sjukdom och ätstörningar är vanliga diagnoser bland de unga som vårdas inom psykiatrin.26Det är känt att tidiga
21
Folkhälsan i Sverige 2014. Folkhälsomyndigheten, 2014.
22
Making mental health count. OECD 2014.
23
Skador och förgiftningar behandlade i sluten vård 2013. Socialstyrelsen 2014.
24
Ojämställdhet i vård och behandling, Socialstyrelsen 2014.
25
Barns och ungas hälsa, vård och omsorg. Socialstyrelsen 2013.
26
Kartläggning av den psykiatriska heldygnsvården. Barn- och ungdomspsykiatri. Sveriges Kommuner och Landsting 2011.
Hälsa SOU 2015:86
430
upplevelser av oro, ångest och ängslan medför förhöjda risker att vårdas på sjukhus, självmordsförsök och för tidig död.
De studier som har genomförts för att beskriva homo- och bisexuella ungdomars hälsa visar att dessa ungdomar rapporterar ett sämre allmänt tillstånd än den övriga befolkningen.27 Bland personer i åldern 16–29 år och särskilt bland bisexuella kvinnor är detta ett problem som inte tycks minska över tid. Exempelvis uppger ungefär en fjärdedel av unga homo- och bisexuella kvinnor att de försökt ta livet av sig.28
Dödligheten i hjärtsjukdom, stroke och cancer minskar i befolkningen för såväl kvinnor som män. Män avlider i större utsträckning än kvinnor i cancer och stroke, medan dödligheten i hjärtinfarkt är densamma för kvinnor och män. Inom de vanligaste cancersjukdomarna ökar överlevnaden för både kvinnor och män. Männen ökar sin överlevnad mer än kvinnor. Högst överlevnad har patienter med prostatacancer, följt av bröstcancer och malignt hudmelanom.
För lågutbildade kvinnor ses den sämsta utvecklingen. Alla vanliga dödsorsaker i befolkningen som hjärtsjukdom, stroke och cancer, men även olyckor, självmord och alkoholrelaterade diagnoser är vanligare bland framförallt kvinnor med kort utbildning.29 Hos kvinnor är dödligheten i cancer 50 procent högre bland dem med grundskoleutbildning, jämfört med kvinnor med eftergymnasial utbildning. Dödligheten i hjärtsjukdom är ungefär fem gånger högre bland kvinnor som enbart har grundskoleutbildning, jämfört med högskoleutbildade kvinnor. Det är lågutbildade kvinnor i Sverige i åldern 35–64 år som har haft den sämsta hälsoutvecklingen de senaste tio åren.30
27 Utvecklingen av hälsan och hälsans bestämningsfaktorer bland homo- och bisexuella personer.
Folkhälsomyndigheten 2014.
28
www.mucf.se/unga-hbtq-personers-halsa
29
Tillståndet och utvecklingen inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst, lägesrapport. Socialstyrelsen 2014.
30
Dödsorsaker 2013. Socialstyrelsen 2014. Tillståndet och utvecklingen inom hälso- och sjuk-
vård, Socialstyrelsen 2014.
Hälsa
431
Fortsatta könsskillnader i vård och behandling
Vid en genomgång av områden som exempelvis hjärtintensivvård och strokevård finner Socialstyrelsen att det inte finns några stora skillnader mellan män och kvinnor, om vårdens resultat mäts i termer av överlevnad, funktionsförmåga eller livskvalitet efter behandling.31Som påpekats under allmänna reflektioner finns dock små skillnader, och dessa tycks vara bestående över tid, utan någon tydlig förklaring. Trots en förbättrad hjärtsjukvård ökar insjuknandet i hjärtinfarkt för kvinnor i åldersgruppen 45–65 år.32Inom hjärtsjukvården kvarstår skillnader mellan män och kvinnor när det gäller vissa undersökningsmetoder och ingrepp. Orsakerna till skillnader i tillgång till undersökningsmetoder och ingrepp är antagligen flera.33 Könsrelaterade skillnader i hur säkra ingreppen är för kvinnor respektive män kan ha viss betydelse. Andra faktorer kan vara ofullständig kunskap om biologiska skillnader speciellt inom hjärtområdet. Det är också nödvändigt att analysera skillnader utifrån åldersindelade grupper för att kunna göra jämförelser på ett adekvat sätt.
Strokesjukvården fortsätter att förbättras, bland annat genom att fler får tillgång till blodproppslösande behandling.34 Skillnaderna mellan kvinnor och män har i det avseendet minskat. Andelen patienter som får vård på strokeenhet ökar, men män har fortfarande större chans till sådan vård. Könsskillnaderna minskar inte över tid. En annan trend som består är att fler kvinnor är beroende av hjälp tre månader efter en stroke.
I Sverige är prostatacancer den vanligaste cancerformen bland män, och bland kvinnor är bröstcancer vanligast.35 Tillsammans med lung-, tjocktarms- och ändtarmscancer står dessa fem cancersjukdomar för hälften av alla nya cancerfall hos kvinnor och män. Antalet personer som lever med en cancerdiagnos beräknas öka i framtiden och år 2030 kommer det att finnas 130 procent fler män med cancerdiagnos och 70 procent fler kvinnor med en cancerdiagnos jämfört med i dag. Utvecklingen inom cancervården har varit positiv men
31
Mot en mer jämställd sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen 2008.
32
Öppna jämförelser, Hälso- och sjukvård 2013. Socialstyrelsen 2014.
33
Mot en mer jämställd sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen 2008.
34
Tillståndet och utvecklingen inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst, lägesrapport 2014. Socialstyrelsen 2014.
35
Cancer i siffror. Socialstyrelsen 2013.
Hälsa SOU 2015:86
432
några av de könsskillnader som består är att fler kvinnor omopereras på grund av komplikation efter operation vid tjocktarmscancer. För bröstcancer och prostatacancer har utvecklingen förbättrats, medan utvecklingen inom andra områden, främst inom lungcancervården, inte varit lika positiv. Bland kvinnor fortsätter insjuknandet i lungcancer att öka, samtidigt som kvinnor med lungcancer har en något högre överlevnad än män.36
Lågutbildade har sämre tillgång till diagnostik och behandling. Utvärderingar av ett flertal nationella riktlinjer har de senare åren visat på socioekonomiska skillnader i vård och behandling i stora sjukdomsgrupper. Utbildning och födelseland påverkar till viss del vilka insatser som ges exempelvis till patienter med Alzheimers sjukdom.37Socioekonomiska skillnader tycks förekomma även inom cancervården. Patienter med kort utbildning som behandlas inom tjocktarms- och ändtarmscancervården har ett sämre resultat än högutbildade38. De får också mer sällan de åtgärder inom diagnostik och behandling som rekommenderas i nationella riktlinjer. Samma tendens ses inom bröst- och prostatacancervården.
Socialstyrelsen har i ett flertal uppföljningar och utvärderingar konstaterat att hälso- och sjukvården är ojämlik.39 För att komma till rätta med skillnader i bemötande, vård och behandling av olika grupper i befolkningen föreslår myndigheten en rad åtgärder. Utbildningsinsatser, ett ökat fokus på att utveckla vården i utsatta områden, att identifiera och avveckla barriärer inom vården, samt att utveckla uppsökande verksamhet i områden med hög ohälsa är några exempel. Regeringen har därför tagit fram en strategi för en mer jämlik vård som gäller fram till 2016.40Myndigheten för Vårdanalys genomförde 2014 en analys som ytterligare fördjupar beskrivningen av skillnader och inom vilka områden det är särskilt angeläget med riktade insatser.41
36 Öppna jämförelser 2014 Cancervård. Socialstyrelsen 2014. 37
Nationell utvärdering – Vård och omsorg vid demenssjukdom. Socialstyrelsen 2014.
38
Nationell utvärdering – bröst-, prostata, tjocktarm, ändtarmscancer. Socialstyrelsen 2013.
39
Ojämna villkor för hälsa och vård – jämlikhetsperspektiv på hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen 2011.
40
Strategi för en god och mer jämlik vård 2012-2016. Regeringskansliet 2013.
41
En mer jämlik vård är möjlig – Analys av omotiverade skillnader i vård, behandling och
bemötande. Vårdanalys 2014:7.
Hälsa
433
Fortsatta könsskillnader i läkemedelsförskrivning
De största skillnaderna när det gäller hur läkemedel förskrivs till kvinnor och män är läkemedel mot depression och annan psykisk ohälsa där män sannolikt undermedicineras. En anledning är förstås att 70 procent av de personer som diagnostiseras utgörs av kvinnor. Underdiagnostiken av depression hos män är känd sedan länge och har lyfts fram i flera uppföljningar av jämställd vård. Dock verkar skillnaderna i behandling mellan män och kvinnor med antidepressiva läkemedel minska något.
I takt med att den psykiska ohälsan ökar förskrivs mer psykofarmaka till barn och unga. Det gäller till exempel antidepressiva läkemedel, lugnande och ångestdämpande läkemedel samt medel mot adhd.42Förskrivningen av antidepressiva medel till barn och ungdomar ökar för både pojkar och flickor, och det är bland flickor i åldern 15–19 år som ökningen är som störst. Könsskillnader i läkemedelsbehandling mot depressioner kan till viss del förklaras av könsskillnader i upplevda besvär. Den ökande läkemedelsbehandlingen av depression och ångest hos barn och ungdomar är en viktig preventiv åtgärd, till exempel vid suicidtankar och ökningen sammanfaller även med ett minskat antal självmord i befolkningen.
Som tidigare har beskrivits förskrivs flera grupper av läkemedel mot hjärt- och kärlsjukdom fortfarande i något större utsträckning till män än till kvinnor. Någon förändring över tid går inte att se.
Kvinnor förskrivs mer lugnande medel och sömnmedel jämfört med män trots att sömnproblem anses förekomma ungefär i likadan utsträckning hos bägge könen.
Potensläkemedel, östrogenpreparat och preventivmedel är läkemedel som de senaste åren blivit billigare för patienten, bland annat på grund av att läkemedelsföretagens patent på produkten avslutas och därmed är det fritt fram för de billigare, generiska preparaten. Dessa läkemedel används främst av äldre män, äldre kvinnor och unga kvinnor. Östrogenpreparatet vaginalt östradiol har störst omsättning av läkemedel utanför förmånerna och priset har stigit med 30 procent sedan det lämnade förmånerna.
42
Öppna jämförelser 2014 Läkemedel. Socialstyrelsen 2014.
Hälsa SOU 2015:86
434
Lågutbildade kvinnor använder mer lugnande medel
Kvinnor och män med enbart grundskoleutbildning använder i högre grad smärtlindrande preparat, samt läkemedel mot magsår och halsbränna än vad personer med längre utbildning gör.43Kvinnor med lång utbildning använder östrogenpreparat i högre grad än kvinnor med kortare utbildning. Skillnaden i användning av lugnande medel utifrån utbildningsnivå är särskilt stor bland kvinnor. Kvinnor med kort utbildning använder betydligt mer beroendeframkallande lugnande medel än kvinnor med lång utbildning. De högutbildade förskrivs också mer warfarin, statiner efter infarkt, ACE-hämmare vid hjärtsvikt och hypertoni.44
”Genus på Janus”, en kunskapsbas om köns och genusaspekter på läkemedel
Sedan 2014 byggs en nationell kunskapsbank upp inom www.janusinfo, Stockholms Läns Landsting (www.janusinfo.se/ genus och kön vid läkemedelsanvändning). Det är en webtjänst för sjukvårdspersonal som skriver ut recept på läkemedel. ”Genus på Janus” startade som ett SLL-projekt inom regeringens SKLs satsning på hållbar jämställdhet och tjänsten permanentas nu. Hittills har mer än 150 läkemedel analyserats där man scannat alla tillgängliga databaser för att få information om eventuella könsskillnader i läkemedlets effekter inklusive biverkningar. Hittills har man i cirka 25 procent av fallen hittat könsskillnader varav 10 procent lett till förändring i förskrivningen.45 År 2016 beräknas alla de rekommenderade läkemedlen inom SLL/Sverige vara genomgångna liksom några nyintroducerade mediciner. Då är det planerat att stödfunktionen byggs in i den ordinarie elektroniska patientjournalen att användas då doktorn skriver ut sitt elektroniska recept (numera 90 procent av alla recept). Tjänsten är numera även översatt till
43
Läkemedelsstatisk 2013. Socialstyrelsen 2014.
44
Loikas D et al, Differences in drug utilisation between men and women: a cross-sectional analysis of all dispensed drugs in Sweden. BMJ Open. 2013 May 3;3(5), Loikas D et al. Läkartidningen 2011 Okt 5-11;108(40):1957-62.
45
Hultén E, Karlsson L, Schenck-Gustafsson K. Sex, Gender and Drugs - a tool for Genderaware Drug Prescribing. Stud Health Technol Inform. 2014;205:1190.
Hälsa
435
engelska och har rönt internationell uppmärksamhet, främst i EU och USA.
Män är nöjdare med vården
Förtroendet för svensk hälso- och sjukvård är fortsatt högt.46 Såväl kvinnor som män upplever att de får ett bra bemötande i vården. Könsskillnaderna är små, men ett genomgående mönster i befolknings- och patientundersökningar är att kvinnor är något mindre nöjda än män. De senaste åren har det inte heller skett några större förändringar. Kvinnor uppger i lägre grad än män att de får tillräcklig information. Det finns också skillnader sett till ålder, där äldre är mer nöjda än yngre. Socialstyrelsen har tidigare konstaterat att kvinnor och män bemöts olika i vården, men att det är oklart vilka konsekvenser det medför.47
Patienterfarenheter är en viktig kvalitetsaspekt av hälso- och sjukvård. Den nationella patientenkäten (NPE) som mäter patienterfarenheter, är numera möjlig att följa per kön, däremot presenteras inte resultat åldersindelat eller ålders- och könsuppdelat. Inom vissa landsting, som till exempel i Stockholm, görs fördjupade studier av patientnöjdhet utifrån kön, åldersgrupp, utbildningsnivå och modersmål.48Inom de Nationella Kvalitetsregistren används patienterfarenheter i allt större utsträckning som ett kvalitetsmått 2014, jämfört med 2004.
Mot bakgrund av införandet av den nya patientlagen 1 januari 2015, där patienten ges en stärkt ställning, är det angeläget att faktorer som kön, ålder och etnicitet i högre grad vägs in i uppföljning för att se hur dessa inverkar på upplevelser av vård. Det är också viktigt att utveckla kunskap om vad som händer i vårdmötet och vilken betydelse normer och fördomar kan ha för behandlingsbeslut.49
46 Vårdbarometern, Befolkningens attityder till, kunskaper om och förväntningar på hälso- och
sjukvården. Befolkningsundersökning 2013. Sveriges kommuner och landsting 2013.
47
Mot en mer jämställd sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen 2008.
48
Jämställd och jämlik vård. Hälso- och sjukvårdsförvaltningen Stockholms läns landsting 2012.
49
En mer jämlik vård är möjlig – Analys av omotiverade skillnader i vård, behandling och
bemötande. Vårdanalys 2014:7.
Hälsa SOU 2015:86
436
Klagomålen minskar inte och könsskillnader består
Antalet patientklagomål och synpunkter på hälso- och sjukvården har under den senaste tioårsperioden ökat. Under 2014 utgjordes 58 procent av alla anmälningar till Patientnämnderna av kvinnor och 41 procent av anmälningarna av män.50Det är en oförändrad könsskillnad mellan kvinnor och män, men det finns könsskillnader i typen av klagomål. De flesta klagomålen rör vård och behandling och avser somatisk specialistvård. Det är allvarligare behandlingsärenden som tycks öka mest och det sker en viss ökning av ärenden som rör vård vid cancersjukdomar. Socialstyrelsen har tidigare konstaterat att kvinnors klagomålsärenden oftare leder till kritik.
Kvinnors sjukfrånvaro ökar igen
Under de senaste åren ses en kraftigt minskad sjukfrånvaro, men de stora skillnaderna mellan kvinnors och mäns sjukfrånvaro kvarstår. Kvinnors samlade sjukfrånvaro är 47 procent högre än mäns. Under perioden 2006–2011 minskade sjukfrånvaron, men från 2012 ökar sjukfrånvaron återigen. Det gäller särskilt psykiska diagnoser, där en övervägande majoritet är kvinnor. Kvinnors sjukfrånvaro ökar också i förhållande till mäns i samband med familjebildning.51
En förklaring till skillnader i ohälsa är kvinnor och mäns olika arbetsförhållanden. Tunga fysiska arbeten och hög mental stress inom kvinnodominerande yrken kan vara en orsak till kvinnors högre sjukfrånvaro. Att kvinnor fortfarande har huvudansvar för hem och familj utöver förvärvsarbete är en annan orsak som brukar lyftas fram i dessa sammanhang.52
Ett antal åtgärder har vidtagits för att minska osakliga skillnader samt öka kunskaperna om varför skillnader finns. Regeringen och landstingen har sedan 2006 träffat överenskommelser med syfte att säkerställa att sjukskrivningsprocessen är jämställd. Ett exempel på hur landstingen har arbetat med villkoret om jämställda sjukskrivningar är Stockholms läns landsting där överenskommelsen bland
50 Kön hade inte angetts i 1 procent av alla ärenden. 51
Kvinnors och mäns sjukfrånvaro, IFAU 2011:2.
52
Kvinnors sjukfrånvaro. Redovisning av regeringsuppdrag 2013. Försäkringskassan 2013.
Kvinnors större föräldraansvar och högre sjukfrånvaro. Institutet för arbetsmarknadspolitisk
utvärdering 2013. På tal om kvinnor och män. SCB 2014.
Hälsa
437
annat har lett till ett flertal fördjupade studier och uppföljningar53, samt förstärkta utbildningsinsatser för AT- och ST-läkare.
Socialstyrelsen tar fram rekommendationer för sjukskrivning utifrån sjukdomar och tillstånd. Under 2013 analyserade Socialstyrelsen alla diagnoser och upptäckte omotiverade könsskillnader. Deltidssjukskrivning rekommenderas oftare vid kvinnosjukdomar och det finns könsskillnader i rekommendationerna för såväl cancersjukdomar som olika psykiatriska tillstånd. Informationen om våldsutsatthet, dess påverkan på hälsotillstånd och den ökade risk för långtidssjukskrivningar som det kan medföra, behöver också förtydligas i beslutsstödet för våld i nära relationer
Våld i nära relationer är ett stort samhällsproblem som framför allt drabbar kvinnor och förövaren är oftast en man. Att mäns våld mot kvinnor ska upphöra är ett jämställdhetspolitiskt delmål. För hälso- och sjukvården ses en positiv utveckling med framtagande av föreskrifter och allmänna råd till våld i nära relationer (SOFS 2014:4) och allt mer kunskapsstödjande material som till exempel vägledning för att öka förutsättningarna för att upptäcka dessa kvinnor.54 Bedömningen är dock att vårdens förutsättningar för att upptäcka och agera vid mötet med våldsutsatta och våldsutövare fortfarande är under utveckling. Inom mödra- och barnhälsovård är möjligheten till upptäckt god eftersom dessa verksamheter i högre grad än andra verksamheter ställer frågor om våld.
Positiv utveckling av landstingens jämställdhetsarbete
Inom hälso- och sjukvård har jämställdhet ur ett medborgar-, patient- och brukarperspektiv de senaste tio åren kommit allt mer i fokus. Utvecklingen går mot att allt fler landsting erbjuder hälso- och sjukvårdspersonal utbildning med ett jämställdhets- eller könsperspektiv. Inom SKL:s särskilda satsning på hållbar jämställdhet (HÅJ) pågick en särskild satsning för att säkerställa en mer likvärdig service. Syftet med satsningen var bland annat att utveckla arbetssätt och
53
Om ojämställdheten bland läkare – rapport från HOUPE-studien i Sverige. Schenk K, Fridner A, Pingel B, 2009. Sjukskrivningsmönster – beskrivning av kvinnor och mäns sjukskrivning i
Stockholms läns 2006–2009. Stockholms läns landsting, 2009.
54
Att vilja se, att vilja veta och att våga fråga - vägledning för att öka förutsättningarna att
upptäcka våldsutsatthet. Socialstyrelsen 2014.
Hälsa SOU 2015:86
438
metoder inom vård och omsorg. Detta har påverkat utvecklingen positivt. En av slutsatserna från utvärderingen av satsningen är att det behövs en nationell samordning och styrning av jämställdhetsarbetet för att nå långsiktiga effekter.
Utifrån Socialstyrelsens uppföljning 2008 tycks utvecklingen ha gått i en särskilt positiv riktning för följande områden:
• Kvalitetsjämförelser och andra typer av utvärderingar baseras i något större utsträckning på statistik uppdelad på män och kvinnor. Dock kvarstår i de flesta fall behov av resursanalyser ur ett köns- och genusperspektiv.
• Analyserna av hälso- och sjukvårdens resultat för män och kvinnor inkluderar även socioekonomiska aspekter.
• Insatser för att förbättra hälso- och sjukvårdens omhändertagande av våldsutsatta kvinnor har utvecklats.
Det finns samtidigt flera områden där Socialstyrelsen både 2004 och 2008 bedömde att det fanns förbättringsmöjligheter och där behovet av utveckling kvarstår.
• Effekterna av olika typer av interventioner för att minska oönskade skillnader mellan män och kvinnor inom vård och omsorg bör studeras och åtgärdas.
• Förstärkta insatser när det gäller hälso- och sjukvårdens sjukdomsförebyggande och hälsofrämjande insatser är fortsatt angelägna för såväl kvinnor som män.
• Avsaknad av systematisk kvalitetsuppföljning inom en rad verksamheter, som primärvård, psykiatri och smärtrehabilitering, områden där kvinnors vårdbehov ofta dominerar.
Arbetet med Öppna jämförelser har förbättrat möjligheterna att följa utvecklingen av vårdens resultat ur ett jämställdhetsperspektiv. Förutsättningarna för att analysera jämställd vård och omsorg är i dag goda, tillgången på könsuppdelad statistik likaså. I dag presenteras indikatorer uppdelat efter kön och men resultat där det framkommer könsskillnader kommenteras inte alltid. Det finns dock utvecklingsmöjligheter. I takt med att allt mer statistik presenteras könsuppdelat växer behoven av att förstå och analysera dessa skill-
Hälsa
439
nader. Det har konstaterats att vissa skillnader är en förutsättning för jämställd och jämlik vård. Det är när skillnader inte kan förklaras av medicinska bedömningar eller skillnader i behov som vården kan sägas vara ojämställt eller ojämlik.55Som vi berört i tidigare avsnitt är det även viktigt att analysera resultaten, oavsett om de uppvisar skillnader eller inte. Hänsyn behöver tas till biologi, olika riskfaktorer, olika prevalens av sjukdomen, olika sjukdomsyttringar, olika behandlingssvar och olika prognos. Det finns fortfarande områden med minimala evidensbaserade kunskaper om köns- och genusskillnader, till exempel psykiatriområdet, medan hjärt-kärlområdet är bättre genomlyst.
7. Förslag för ökat genomslag av jämställdhet i hälso- och sjukvård
Trots en allmänt positiv trend finns det stort utrymme för fortsatt förbättringsarbete. Nedan presenteras tre förslag för att utveckla ett jämställdhetsperspektiv inom hälso- och sjukvården.
1. Utveckla uppföljningen av jämställd hälso- och sjukvård
SKL och Socialstyrelsens årliga jämförelser av hälso- och sjukvårdens kvalitet och effektivitet syftar till att stimulera landstingen att analysera sin verksamhet, förbättra kvaliteten och effektivisera verksamheten. Resultaten redovisas per kön, utbildningsnivå och mellan olika landsting. Från och med 2013 har Socialstyrelsen även ett uppdrag att årligen göra särskilda öppna jämförelser av jämlik vård. Det innebär framför allt att jämföra utvecklingen för olika utbildningsgrupper. Det förefaller ibland att jämställdhetsperspektivet
”drunknar” inom området jämlikhet. Kön finns ju med inom alla
områden, det vill säga att det alltid finns ett kön hos utlandsfödda, hbt-personer, personer med funktionsnedsättning, oavsett personens ålder och socioekonomiska situation.
För att stimulera till ytterligare förbättringar kan redovisningen av vården ur ett jämställdhetsperspektiv ske mer samlat än vad som
55
En mer jämlik vård är möjlig – Analys av omotiverade skillnader i vård, behandling och
bemötande. Vårdanalys 2014:7.
Hälsa SOU 2015:86
440
görs i dag. Det skulle bidra till ett större fokus på omotiverade skillnader som är möjliga för vården att åtgärda. I dag finns ingen entydig bild eller prioritering av vilka skillnader som bör åtgärdas. Sådana jämförelser kan utgöra grunden till en mer systematisk och långsiktig uppföljning av jämställd vård. I detta arbete är det viktigt att inkludera indikatorer som gäller bemötande och andra ”mjuka” faktorer.
2. Utveckla jämställdhetsperspektiv i nationella överenskommelser
Under de senaste åren har styrningen av vård och omsorg genom prestationsbaserad ersättning blivit allt vanligare. År 2013 fanns sex överenskommelser mellan staten och SKL med prestationsbaserad ersättning. Totalt omfattade de 5,3 miljarder kronor. En fördel med överenskommelserna är att de fungerar som ett styrmedel som kan användas för att sätta fokus på tillkortakommanden i vården.56 Det varierar i vilken grad jämställdhetsperspektivet är integrerat i de olika överenskommelserna. Det varierar också i vilken grad det ställs särskilda jämställdhetskrav inom satsningarna. Sjukskrivningsmiljarden var ett gott exempel på en satsning med ett tydligt jämställdhetsperspektiv. Det finns utrymme att utveckla och förtydliga jämställdhetsperspektivet inom alla pågående och framtida nationella överenskommelser.
3. Utveckla ett nationellt delmål för ökad jämställdhet inom vård och omsorg
I takt med att allt fler landsting integrerar jämställdhet i sina styr- och ledningssystem framstår det som angeläget att mer långsiktigt följa utvecklingen mot en mer jämställd offentlig service. I dag har de jämställdhetspolitiska delmålen bara en svag koppling till hälso- och sjukvård. För att arbetet med jämställdhetsintegrering ska kunna ske mer intensifierat utifrån de jämställdhetspolitiska delmålen behöver ett nytt delmål utvecklas. På regional nivå har Länsstyrelserna redan genomfört detta. I de regionala jämställdhetstrategierna
56
www.riksrevisionen.se
Hälsa
441
som gäller under 2014–2018 följs den offentliga servicen till medborgarna genom delmålet Jämställd offentlig service.
Ett nationellt delmål skulle systematisera och effektivisera jämställdhetsarbetet i landstinget, främja jämställdhetsintegreringen, samt flytta fram positionerna ytterligare. Goda resultat har uppnåtts de senaste åren, men fortsatta åtgärder är nödvändiga.
I den årliga uppföljningen av jämställdhetspolitiken har indikatorer utvecklats under 2014. Det är en brist att bara en av dessa
indikatorer rör hälso- och sjukvård. Indikatorn mäter antal personer
som klarar sin försörjning genom ekonomiskt bistånd. Det finns goda möjligheter att utveckla fler indikatorer på nationell nivå utifrån vad som i dag presenteras inom Öppna jämförelser, data från Nationella Kvalitetsregister eller utifrån Socialstyrelsens officiella statistik. Det kan vara indikatorer som mäter könsskillnader inom hjärt-, stroke och cancersjukvård. Det kan också gälla könsskillnader vid rörelseorganens sjukdomar, exempelvis läkemedelsbehandling vid benskörhet. Mätning och uppföljning bör syfta till att visa på omotiverade eller oförklarade skillnader mellan kvinnor och män som ska förbättras och åtgärdas inom hälso- och sjukvården.
8. Slutsatser och rekommendationer för framtiden
Kvinnor drabbas mer av depression, ätstörningar, stress, ångest,
kronisk smärta än män och de söker mer vård, får mer mediciner och är mer missnöjda med vården speciellt med bemötandeaspekter. Kvinnor gör fler självmordsförsök än män. Dock lever kvinnor något längre än män men genusgapet i medelöverlevnad har minskat betydligt. Underbehandling föreligger när det gäller operationer och invasiva ingrepp vid hjärtsjukdom och viss medicinering främst blodförtunnande vid förmaksflimmer och stroke, kärlvidgande (ACEhämmare), blodfettssänkande (statiner) och aspirin efter hjärtinfarkt. Kvinnor uppnår inte de rekommenderade målvärden vid hypertonibehandling. Kvinnor är fortfarande underrepresenterade i många hjärt-kärl och cancerstudier.
Män drabbas sannolikt mer av depression än vad som diagnos-
tiseras enligt tillgängliga kriterier. De drabbas mer av alkoholism än kvinnor och i denna grupp finns sannolikt underdiagnostiserade
Hälsa SOU 2015:86
442
män med depression. Män underbehandlas därför med antidepressiva läkemedel och begår fler självmord än kvinnor. Män kommer inte till olika screeningprogram och söker inte lika mycket vård som kvinnor. Dock är män mer nöjda med vården. De har en kortare medellivslängd än kvinnor, men har senaste åren ökat sin överlevnad betydligt och mer än kvinnor. Detta beror huvudsakligen på en halvering i hjärtinfarktdödlighet under senaste 10 åren på grund av bättre omhändertagande.
Våra slutsatser över utvecklingen på hälsoområdet de senaste tio åren kan sammanfattas i följande punkter:
• De senaste 10 åren har livslängden ökat, hjärt-kärlsjukdomarna har halverats och utvecklingen är särskilt god för män.
• Förekomsten av psykisk ohälsa ökar, särskilt bland unga kvinnor.
Som en följd av det ökar också förskrivningen av antidepressiva läkemedel i denna grupp.
• Kvinnor drabbas fortfarande av fler kvalitetsbrister i vården; färre kvinnor vårdas på strokeenhet, fler kvinnor reopereras vid tjocktarmscancer, fler kvinnor klagar på vården. Dessa skillnader minskar inte över tid.
• De könsskillnader som sågs i läkemedelsförskrivning för tio år sedan kvarstår.
• Lågutbildade kvinnor har haft sämst hälsoutveckling och hälsoklyftorna mellan hög- och lågutbildade minskar inte.
• Omotiverade socioekonomiska skillnader i tillgång till behandling upptäcks vid olika former av cancervård samt demenssjukdomar.
• Mäns våld mot kvinnor är ett fortsatt stort samhällsproblem.
• HBTQ-personer har ett sämre hälsotillstånd och sämre psykisk ohälsa än övriga befolkningen.
Våra rekommendationer på hälsoområdet kan sammanfattas i följande punkter:
• Efterlyses ökat fokus på genusmedicin, det vill säga kunskap om köns- och genusskillnader i hälsa och sjukdom
Hälsa
443
• Efterlyses obligatorisk könsuppdelad statistik och köns- och genusanalys av resultat. Lika är inte alltid rätt. Ökat fokus på att inkludera adekvat antal kvinnor och män i förhållande till förekomsten av sjukdomen och att innan studiestart räkna ut hur många patienter av varje kön som behövs för att få statistisk styrka. Att även i Sverige rekommendera att preklinisk forskning även innefattar djur och celler av honkön och inte enbart av hankön.
• Efterlyses ökat politiskt uppmärksamhet på nödvändigheten av ett köns- och genusmedicinskt fokus inom medicinen. Detta inkluderar preklinisk och klinisk verksamhet, undervisning, forskning och en större medvetenhet inom medicinska universitet och forskningsråd. Detta för att hinna ikapp de internationella strömningarna där myndigheter som NIH och FDA liksom EU går i bräschen. I Sverige finns ett KI-Centrum för genusmedicin sedan 2001 men som nu är hotat.
• Efterlyses fler uppföljningar med särskilt fokus på män och kvinnor och utlandsfödda. Mer kunskap om effektiva åtgärder för att stärka hälsoutvecklingen bland HBTQ-personer är nödvändigt.
• Efterlyses fler utvärderingar som analyserar i vilken grad sjukdomsförebyggande och hälsofrämjande insatser når kvinnor och män och särskilt sårbara grupper.
• Efterlyses långsiktig styrning och samordning av jämställd hälso- och sjukvård.
• Efterlyses samordning av myndighetsanalyser av sjukdom och hälsa ur ett jämställdhetsperspektiv.
• Efterlyses ett köns- och genusperspektiv i nationella överenskommelser mellan regering och SKL.
• Efterlyses ett jämställdhetspolitiskt delmål för hälso- och sjukvård för att nå långsiktiga förbättringar.
Hälsa SOU 2015:86
444
9. Referenslitteratur
Att vilja se, att vilja veta och att våga fråga – vägledning för att öka
förutsättningarna att upptäcka våldsutsatthet. Socialstyrelsen 2014. ISBN 978-91-7555-224-8. Barns och ungas hälsa, vård och omsorg. Socialstyrelsen 2013.
ISBN 978-91-75554-042-8. Cancer i siffror 2013. Socialstyrelsen och Cancerfonden 2013.
ISBN 978-91-89446-64-9. Dödsorsaker 2013 – causes of death 2013. Socialstyrelsen 2014.
ISBN 978-91-7555-281-1. En mer jämlik vård är möjlig – Analys av omotiverade skillnader i
vård, behandling och bemötande. Vårdanalys 2014. ISBN 978-91-8721329-8. Folkhälsan i Sverige 2014. Folkhälsomyndigheten 2014. ISBN 978-
91-7603-177-3. Handbook of Clinical Gender Medicine, Eds: Schenck-Gustafsson
K, DeCola P, Pfaff D, Pisetsky D Karger 2012. ISBN 978-3-8055-9929-o,e-ISBN 978-3-8055-9930-6. Jämställd vård? Könsperspektiv på hälso- och sjukvården. Social-
styrelsen 2004. Jämställda sjukskrivningar. Arbetsbok för kvalitetssäkrad sjukskriv-
ningsprocess. Sveriges Kommuner och landsting 2010. ISBN 978-91-7164-569-2. Kartläggning av den psykiatriska heldygnsvården. Barn- och ung-
domspsykiatri. Sveriges Kommuner och Landsting 2011. Klagomål på vården ur ett könsperspektiv. Humlekil, Schenck-
Gustafsson. PAN, 2012. Kvinnohjärtan, Red. Schenck-Gustafsson K. Studentlitteratur, 2011.
ISBN 978-91-44-06755-1. Kvinnors och mäns sjukfrånvaro. IFAU 2011:2, ISBN 1651-1158. Kvinnors sjukfrånvaro. Redovisning av regeringsuppdrag 2013.
Försäkringskassan 2013. Kvinnors större föräldraansvar och högre sjukfrånvaro. IFAU 2013:7.
ISSN 1651-1158.
Hälsa
445
Könsperspektiv i det försäkringsmedicinska beslutsstödet. Social-
styrelsen 2014. ISBN 978-91-7555-131-9. Läkemedel – statistik för år 2012. Socialstyrelsen 2013. ISBN 978-
91-7555-045-9. Läkemedel – statistik för år 2013. Socialstyrelsen 2014. ISBN 978-
91-7555-160-9. Making mental health count. OECD 2014. Mot en mer jämställd sjukvård och socialtjänst. Socialstyrelsen,
2009. Artikel nr 2008-131-1. Nationella riktlinjer – Utvärdering – Vård vid rörelseorganens sjukdomar. Rekommendationer, bedömningar och sammanfattning. Socialstyrelsen 2014. ISBN 978-91-7555-217-0. Nationell utvärdering – Vård och omsorg vid demenssjukdom, 2014. Rekommendationer, bedömningar och sammanfattning. Socialstyrelsen 2014. ISBN 978-91-7555-149-4. Nationell utvärdering 2013 – bröst-, prostata, tjocktarms- och ändtarmscancer. Socialstyrelsen 2013. ISBN 978-91-7555-037-4. Ojämna villkor för hälsa och vård – jämlikhetsperspektiv på hälso- och sjukvården. Socialstyrelsen 2011. Artikel nr 2011-12-30. Ojämställdhet i hälsa och vård. Sveriges Kommuner och Landsting, 2014. ISBN 978-91-7585-052-8. Om ojämställdheten bland läkare – rapport från HOUPE-studien i Sverige. Schenk K, Fridner A, Pingel B, 2009. Program för Hållbar Jämställdhet: Resultat och effekter av ett utvecklingsprogram. Apel Forskning och utveckling 2014. På tal om kvinnor och män 2014. Statistiska Centralbyrån 2014. ISBN 978-91-618-1608-8. Sex, Gender and Drugs – a tool for Gender-aware Drug Prescribing. Stud Health Technol Inform. Hultén E, Karlsson L, Schenck-Gustafsson K. 2014. SOFS 2014:4 Våld i nära relationer. ISSN 0346-6000, 0346-6019. Artikel nr 2014-5-7. SOU 1996:133. Jämställd vård – olika vård på lika villkor: Huvudbetänkande från utredningen om bemötande av kvinnor och män inom hälso- och sjukvården.
Hälsa SOU 2015:86
446
Sjukskrivningsmönster – beskrivning av kvinnor och mäns sjukskriv-
ning i Stockholms län 2006–2009. Hälso- och sjukvårdsförvaltningen, Dahlin S, Stockholms läns landsting, 2011. Skador och förgiftningar behandlade i sluten vård 2013. Social-
styrelsen 2014. ISBN 978-91-7555-218-7. Strategi för en god och mer jämlik vård 2012–2016. Regerings-
kansliet 2013, artikel nr S2012.013. Sveriges uppföljningsrapport utifrån Pekingplattformen – perioden
2009–2014. Regeringen 2014. Diarie nr U2014/240/JÄM. Tillståndet och utvecklingen inom hälso- och sjukvård samt social-
tjänst, lägesrapport 2014. Socialstyrelsen 2014. Artikel nr 2014-2-3. Treament of hypertension in women and men. Avhandling, Sahl-
grenska Akademin, Ljungman C, sept 2014. Utvecklingen av hälsan och hälsans bestämningsfaktorer bland homo-
och bisexuella personer. Resultat från nationella folkhälsoenkäten Hälsa på lika villkor. Folkhälsomyndigheten 2014. ISBN 978-91-7603-006-6. Öppna jämförelser 2014 Cancersjukvård. Socialstyrelsen 2014.
ISBN 978-91-7555-222-4. Öppna jämförelser 2014 Hälso- och sjukvård. Socialstyrelsen 2014.
ISBN 978-91-7555-241-5. Öppna jämförelser Jämlik vård 2013. Socialstyrelsen 2013. Artikel
nr 2013-12-28. Öppna jämförelser 2014 Läkemedelsbehandlingar. Socialstyrelsen
2014. ISBN 978-91-7555-220-0.
Artiklar
Loikas D., et al, (2013) Differences in drug utilisation between men
and women: a cross-sectional analysis of all dispensed drugs in Sweden. BMJ Open. 2013 May 3:3(5).
Beery AK, Zucker I (2011) Sex bias in neuroscience and biomedical
research. Neurosci Biobehav Rev 35:565–572.
Hälsa
447
Fridner, A., Pingel, B., Løvseth, L.T., & Schenck-Gustafsson, K.
(2013) From awareness to action using the survey feed-back
method. Journal of Health 2 (2014) 325–329.
Loikas, D., et al. (2011) Stora könsskillnader i användningen av läke-
medel. Läkartidningen, 2011. Sex-specific reporting of scientific research. A workshop summary. Insti-
tute of Medicine of the National Academiex, 2012. Ed: Wizemann TM.
Mättää S, Schenck-Gustafsson K, Trollvik, Marie, Karlsson Å,
Evengard B, Kostar män mera än kvinnor? Analys av könsskill-
nader i databasen för kostnader per patient (KPP), Läkartidningen
2015, 112:DEYT 2015. Zusterzeel R et al, Cardiac Resynchronization Therapy in Women
JAMA Intern Med. 2014;174 (8):1340–1348). Johnston N, Lagerqvist B. Johnston N, Schenck-Gustafsson K,
Lagerqvist B, Are we using cardiovascular medications and coro-
nary angiography appropriately in men and women with chest pain?
Eur Heart J. 2011 Jun;32(11):1331–6. Greenspan JD, A consensus report, Pain 132, 2007; 26–45. Herlitz J, Dellborg M, Karlsson T, et al. Treatment and outcome in
acute myocardial infarction in a community in relation to gender.
Int J Cardiology. 2009; 135:315–22.
Datakällor
www.janusinfo.se/genus www.mucf.se/unga-hbtq-personers-halsa www.npe.skl.se www.riksrevisionen.se www.sbu.se www.scb.se