Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 17 januari 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera åtgärder och föreslå metoder och insatser för att bättre värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället (Dir 2013:4). Utredningen ska även föreslå åtgärder som leder till att betydelsen av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsternas värden blir allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Chefen för Miljödepartementet, statsrådet Lena Ek förordnade samma dag Maria Schultz att vara särskild utredare.

Den 21 januari 2013 anställdes Louise Hård af Segerstad och Thomas Hahn som sekreterare i utredningen. Som huvudsekreterare anställdes från och med den 4 februari 2013 Lars Berg. Från och med den 18 mars 2013 förordnades departementssekreteraren Elisabeth Idar Angelov (Finansdepartementet), kanslirådet Mattias Broman (Finansdepartementet), departementssekreteraren Patrik Brodd (Miljödepartementet), kanslirådet Petronella Troselius (Miljödepartementet), ämnesrådet Kerstin Lokrantz (Miljödepartementet), departementssekreteraren Michael Löfroth (Miljödepartementet), departementssekreteraren Lisa Rydberg (Landsbygdsdepartementet) samt departementssekreteraren Lars Espeby (Landsbygdsdepartementet) som sakkunniga i utredningen.

Utredningen höll ett seminarium om ekosystemtjänster, i samverkan med Miljöforskningsberedningen, den 5 mars 2013 i Stockholm. Den 24 april 2013 medverkade utredningen vid sammanträde med Miljömålsberedningen, för att presentera utredningens avgränsning och inriktning.

Utredningen har inrättat en referensgrupp med representanter för statliga myndigheter och kommunal och regional förvaltning,

• Sida 4
•  Original

företrädare för näringslivet och organisationer i det civila samhället, samt forskare som har arbetat med och format diskussionerna om ekosystemtjänster och värderingsmetoder. Referensgruppen har sammankallats till ett inledande möte den 16 april 2013, och har därefter vid två tillfällen beretts tillfälle att lämna synpunkter och förslag till utredningen.

Utredningen har den 23 maj och 29 maj 2013 ordnat dialogseminarier, i Malmö respektive Luleå, med medverkan av länsstyrelser, kommuner, vattenmyndigheter, miljödomstolar, regionförbund, Sveriges Kommuner och Landsting, kommunförbund, Naturskyddsföreningen, andra föreningar eller relevanta organisationer. De regionala dialogseminarierna utformades och planerades i samverkan med regionala aktörer. Utredningen har vidare ordnat dialogseminarier i samband med årsmötet för Sveriges Ekokommuner i Borås och konferensen Tillståndet i Miljöni Stockholm. Utredningenmedverkade även vid ett seminarium som ordnades av Mistra, Stockholm Resilience Centre, Beijerinstitutet och Albaeco i Visby, 1 juli 2013, samt vid Miljödepartementets tankesmedja Folk & Natur, 29-30 augusti 2013 i Stockholm.

Jag vill passa på att rikta ett ödmjukt tack till alla som medverkat, och hjälpt oss belysa en mångfald aspekter av ekosystemtjänster.

Jag får härmed överlämna betänkandet Synliggöra värdet av ekosystemtjänster – Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Mitt uppdrag är nu slutfört.

Stockholm den 15 oktober 2013

Maria Schultz

• Sida 5
•  Original

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att analysera åtgärder och föreslå metoder och insatser för att bättre värdera ekosystemtjänster och för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället, samt att föreslå åtgärder som leder till att betydelsen av den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsternas värden blir allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Våra förslag fokuserar på två olika tidsperspektiv:

• dels direkta åtgärdsförslag för att på kort sikt öka medvetenheten och främja integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser,
• dels åtgärder för att mer långsiktigt främja en vidareutveckling av kunskapsunderlaget som grund för mer kompletta analyser av åtgärdsalternativ för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

Befintlig kunskap räcker inte för att slutgiltigt bestämma vilka åtgärder som är relevanta och skäliga eller för att bedöma kostnadseffektiviteten. Vårt uppdrag kan därför ses som ett steg mot förbättrade konsekvensanalyser som underlag för beslut om ekosystemens nyttjande.

Huvudbudskap

Biologisk mångfald är en grundförutsättning för ekosystemens långsiktiga kapacitet att leverera ekosystemtjänster, vilka är en bas för vår välfärd. Både offentliga och privata aktörer är direkt eller indirekt beroende av ekosystemtjänster. Att inkludera ekosystemtjänster i

• Sida 10
•  Original

samhällsplaneringen och näringslivsutveckling framstår som alltmer angeläget i takt med den pågående utarmningen av biologisk mångfald, men frågan är hur detta kan göras på ett effektivt sätt.

Utredningen analyserar strategier för att värdera ekosystemtjänster i kvalitativa, kvantitativa och monetära termer. Värdering av ekosystemtjänster kan göras genom att viktiga ekosystemtjänster och brukare identifieras och att kartläggning av ekosystemtjänsterna utförs. Detta arbete kan i sig ge viktigt beslutsunderlag. Beräkning av ekosystemtjänsters värden i monetära termer kan ibland underlätta att dessa synliggörs och att nyttan av biologisk mångfald och ekosystemtjänster vägs in på ett effektivt sätt i beslutsprocesser.

Monetär värdering är dock mindre pålitlig eller direkt olämplig i komplexa situationer som omfattar en mångfald av ekosystemtjänster eller där det finns skilda etiska övertygelser om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. Detta gäller framför allt de stödjande och reglerande ekosystemtjänster som avgör ekosystemens långsiktiga kapacitet att generera välfärd för människor (t.ex. jordmånsbildning, vattenreglering eller pollinering). Osäkerhet om de ekologiska sambanden och eventuella tröskeleffekter behöver beskrivas och kommuniceras på ett begripligt vis. ”Försäkringsvärdet” syftar på ekosystemens och den biologiska mångfaldens förmåga att kunna leverera ekosystemtjänster i tider av förändring. Detta värde kan vara mycket stort för de ekosystemtjänster som är svåra att ersätta och det kräver många antaganden för att göra en värdering.

Omsorg om naturen är inte ett särintresse. Integrering av ekosystemtjänster behöver ske inom många politikområden och samhällssektorer. På så sätt kan ekosystemens kapacitet att generera viktiga ekosystemtjänster säkerställas och därmed kan samhällets möjligheter att uppnå hållbar utveckling förbättras. Det finns redan en rad kommuner, länsstyrelser, myndigheter och företag som integrerar ekosystemtjänster i t.ex. omvärldsanalys, riskbedömning och affärsutveckling. Planering med ekosystemtjänster kan generera positiva synergier, till exempel mellan klimatanpassning och attraktiva boendemiljöer. Men det förekommer naturligtvis även målkonflikter mellan användning av olika ekosystemtjänster eller mellan ekosystemtjänster och andra nyttor.

I utredningen för vi fram ett antal sammanhang och samrådsprocesser där dialog kring ekosystemtjänster kan vara ett lämpligt redskap för att identifiera och lösa upplevda målkonflikter. Kunskap och medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster bör så ofta som

• Sida 11
•  Original

möjligt skapas genom att de som använder och påverkar ekosystemtjänster deltar i formuleringen av problemställningar, samt i identifiering, kartläggning eller värdering av ekosystemtjänster för beslutsunderlag. Olika perspektiv och erfarenheter är viktiga att väga in för att ta tillvara befintlig kunskap, men även av demokratiska och etiska skäl, särskilt om effekten av besluten riskerar att vara irreversibel.

Utredningen föreslår 25 åtgärder indelade i tre huvudsakliga områden: (A) integrering i beslutsprocesser (kap. 3); (B) bättre kunskapsunderlag (kap. 4); och (C) lärande om ekosystemtjänster (kap. 5). Ett centralt tema för många av åtgärdsförslagen är att synliggöra värdet av ekosystemtjänster genom ekosystemtjänstbedömningar (dvs. genom att identifiera viktiga ekosystemtjänster och på lämpligt sätt uppskatta deras tillstånd och nytta samt faktorer som påverkar deras vidmakthållande). Inom urbana områden handlar detta om att förbättra den fysiska planeringen genom att se över lagar samt utarbeta vägledning och kompetensstöd. Inom de areella näringarna föreslår utredningen att miljöersättningar och andra stödsystem utvärderas. Befintliga ekonomiska styrmedel bör utvärderas och nya föreslås med målet att miljöskadliga subventioner minskar och att miljökvalitetsmålen nås. Vi föreslår även att utreda möjligheter och konsekvenser av ekologisk kompensation i vardagslandskapet, för att tillämpa förorenaren betalar-principen vid exploatering.

Utredningen föreslår vidare att hållbarhetsindikatorer bör redovisas tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utvecklingen och att den officiella statistiken behöver utvecklas med bättre data för ekosystemtjänster.

Många åtgärdsförslag handlar om att bygga institutionell kapacitet att göra ekosystemtjänstbedömningar och konsekvensanalyser samt åstadkomma bättre samordning och ansvarsfördelning mellan sektorer och myndigheter. Omfattningen av den kunskap som behövs för att ta välgrundade beslut är svår att uppskatta på förhand. Integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser görs därför bäst genom ett successivt lärande. Utredningen föreslår att en tidsbegränsad delegation för ekosystemtjänster får i uppdrag att vara en kunskapsnod som stöder statliga och icke-statliga aktörer och ser till att kunskap och erfarenheter tas tillvara och sprids. Utredningen lämnar även förslag om forskning, stöd till innovationer och affärsutveckling, information till investerare, offentlig upphandling, ägarstyrning samt medverkan i internationella fora.

Vi är beroende av ekosystemtjänster från lokala ekosystem både i Sverige och utanför Sveriges gränser. Myndigheter med ansvar för

• Sida 12
•  Original

handel, bistånd och internationella investeringar har även de en viktig roll. Att på olika sätt synliggöra vår påverkan på och beroende av ekosystemtjänster utanför landets gränser ligger i linje med riksdagens generationsmål för miljöpolitiken och Sveriges politik för global utveckling.

Utgångspunkter

Begreppet ekosystemtjänster beskriver ekosystemens direkta och indirekta bidrag till människors välbefinnande. De mer synliga ekosystemtjänsterna, som t.ex. produktion av livsmedel och träråvara (varor), påverkar och är beroende av andra tjänster, som t.ex. jordmånsbildning, närings- och vattenreglering.

Ekosystemtjänster är för många ett nytt begrepp, även om det har använts i forskarvärlden sedan 1980-talet. Begreppet tydliggör människans beroende av naturen, och att mångfalden av växt- och djurarter i jordens skogar, hav, sjöar, våtmarker och andra ekosystem förser mänskligheten med ett brett urval av nyttigheter. En stor variationsrikedom i form av landskap med många olika ekosystem och naturtyper, olika arter, samt en stor genetisk variation inom arterna ger livskraftiga ekosystem som även är resilienta, dvs. de har förmåga att anpassa sig och vidareutvecklas trots olika störningar. Det finns alltså en koppling mellan biologisk mångfald och ekosystemens långsiktiga förmåga att ge oss en rad viktiga ekosystemtjänster.

År 2000 tog FN:s dåvarande generalsekreterare Kofi Annan initiativ till Millennium Ecosystem Assessment (MA) vilket var en omfattande studie av ekosystemens betydelse för mänskligt välbefinnande. Projektet involverade ett stort antal forskare och andra experter och resulterade i flera uppmärksammade rapporter som lanserade begreppet ekosystemtjänster för beslutsfattare och inom FN. I fokus låg mänsklig välfärd och välbefinnande i en bredare bemärkelse och inte i första hand ekosystemens betydelse i monetära termer.

År 2007 tog G8-länderna initiativ till studien The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB) som hade ett tydligare ekonomiskt fokus än MA och som föreslog olika sätt att konkretisera och tillämpa ekosystemtjänstbegreppet ytterligare. TEEB:s rapporter har fått stor betydelse inom bland annat EU. De har identifierats av parterna till Konventionen om biologisk mångfald som en viktig kunskapskälla, och har erhållit finansiellt stöd från Sverige.

• Sida 13
•  Original

Ekosystemtjänstbedömningar

Både MA och TEEB har introducerat begrepp och metoder för att synliggöra ekosystemtjänsters värden. TEEB har utarbetat vägledning för hur ekosystemtjänster kan analyseras som underlag för samhällsekonomiska konsekvenser av beslut. I denna utredning använder vi det svenska begreppet ekosystemtjänstbedömning för att beskriva detta. Begreppet syftar inte på en entydig metodik utan på arbete med identifiering, kartläggning eller värdering av ekosystemtjänster som görs i syfte att synliggöra ekosystemtjänster i olika beslutsprocesser (se nedanstående illustration). Ekosystemtjänstbedömningar utförs som sagt redan i dag i växande utsträckning i svenska myndigheter, kommuner och företag.

Figur Synliggörande av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser med hjälp av ekosystemtjänstbedömningar

Illustration: J. Lokrantz/Azote.

• Sida 14
•  Original

Befintliga mål för ekosystemtjänster

Vid partskonferensen till Konventionen om biologisk mångfald i Nagoya 2010 antogs ett globalt mål om att integrera värdet av biologisk mångfald i beslutsprocesser och räkenskaper. Riksdagen antog samma år ett generationsmål för miljöarbetet. Målet inkluderar ett långsiktigt säkrande av ekosystemtjänster. Generationsmålet anger också att miljöproblemen inte ska lösas genom att effekterna flyttas utomlands, något som också ligger i linje med Sveriges politik för global utveckling.

Under 2012 beslutade regeringen om ett etappmål i miljömålssystemet, som innebär att betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster senast 2018 ska vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Naturvårdsverket har som ett steg i detta arbete tagit fram rapporten Sammanställd information om ekosystemtjänster. Regeringens syfte med etappmålet är att ”skapa mekanismer som gynnar ekosystemens förmåga att leverera tjänster och ger incitament för en långsiktigt hållbar förvaltning”. Dessutom konstateras att ”en ökad kunskap om ekosystemtjänsternas samhällsekonomiska och andra värden kommer att bidra till en ökad medvetenhet om vikten av att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald, vilket i sin tur bidrar till goda förutsättningar för att säkra den biologiska mångfalden för framtiden”. Naturvårdsverkets rapport har även använts av Framtidskommissionen, som bl.a. noterade att kartläggningar av ekosystemtjänster i Sverige ännu inte varit uttömmande vilket medför att det i nuläget är svårt att utvärdera effektiviteten av åtgärder för ekosystemtjänster.

Åtgärdsförslag

Vi föreslår en sammanhängande uppsättning åtgärder som förstärker befintliga initiativ och bygger på existerande arbetsformer hos myndigheterna. Våra 25 förslag handlar om A) integrering i beslutsprocesser (kapitel 3); B) bättre kunskapsunderlag (kapitel 4); och C) lärande om ekosystemtjänster (kapitel 5). Åtskillnaden är inte entydig eftersom även åtgärder för integrering förväntas generera kunskap som kan ligga till grund för lärandeprocesser. Förslagen baseras på den hinderanalys som redovisas i kapitel 2 av betänkandet,

• Sida 15
•  Original

som handlar om kunskapsförsörjning och utbildning, institutionella strukturer, offentlig och privat samverkan samt skillnader i världsbild mellan aktörer. Åtgärderna kan bidra till lärande om ekosystemtjänsters värde på lokal och nationell nivå, samt bidra till internationellt samarbete.

En stor vikt läggs vid att förbättra konsekvensanalyser genom ekosystemtjänstbedömningar av relevant omfattning. Av central betydelse är tre åtgärdsförslag som ger myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ett tydligare ansvar för att ta viktiga steg mot ökad kunskap om samhällsekonomiska konsekvenser genom att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser (förslag 5, 19 och 20 nedan). Denna och annan kunskap som tas fram genom de initiala åtgärderna i kapitel 3 bör ge ett förbättrat underlag för ytterligare åtgärder från regeringens och myndigheternas sida. Därför föreslår vi att flera av våra åtgärder påbörjas i ett något senare skede, då vi förväntar oss att detta kunskapsarbete genererat resultat i form av bl.a. identifiering av viktiga ekosystemtjänster och kartläggning eller värdering av dessa. Samtidigt är det viktigt att åtgärder genomförs innan 2018, som är det år då etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster ska uppnås.

Utredningen anser att det behövs en kunskapsnod i genomförandet av dessa åtgärdsförslag och föreslår att en tillfällig myndighet inrättas (i form av en delegation inom kommittéväsendet), som bidrar till arbetet med att uppnå etappmålet (förslag 11).

A) Integrering i beslutsprocesser

Utredningen föreslår 18 åtgärder för integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser. Vi har analyserat åtgärder för integrering av ekosystemtjänster i underlag för finanspolitiska beslut, reglering av mark- och vattenanvändning, ekonomiska styrmedel, ekologisk kompensation samt kompetensstöd och informationskanaler. Åtgärdsförslagen varierar i komplexitet och arbetsinsats, men syftar sammantaget till att få en mångfald av aktörer i samhället att se hur ekosystemtjänster bidrar till och kan utvecklas vidare inom deras ansvars- och verksamhetsområden, samt hur verksamheten i fråga påverkar ekosystemtjänster. Åtgärderna förväntas medföra ökad kunskap som grund för ytterligare överväganden och åtgärder från regeringens eller myndigheters sida.

• Sida 16
•  Original

Integrering av ekosystemtjänster i underlag för finanspolitiska beslut

Tillgängliga data och verktyg för monetär värdering är inte tillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt synliggöra ekosystemtjänster i nationella räkenskaper. Som komplement till bruttonationalprodukten har det gjorts försök i Sverige och internationellt att utveckla aggregerade välfärdsmått som väger samman sociala, ekonomiska och ekologiska faktorer. Det har dock visat sig svårt att få fram rättvisande mått och att tillämpa dem i underlag för finanspolitiska beslut. Hållbar utveckling bör därför tills vidare demonstreras med en uppsättning av indikatorer som ger information om samhällets och ekosystemens kapacitet att generera välfärd i dag och i framtiden.

Vårt förslag

1. Regeringen bör fr.o.m. 2014 öka synligheten av hållbarhetsfaktorer, inklusive ekosystemtjänster, i underlag för finanspolitiska beslut, inledningsvis genom att årligen redovisa hållbarhetsindikatorer tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utvecklingen.

Reglering av mark- och vattenanvändning

Lagar och regler behöver ses över för att säkerställa att tillgänglig kunskap om ekosystemtjänsters värde beaktas i avvägningar mellan olika intressen. I ett första steg behövs framför allt vägledning om hur existerande regler kan användas, samt insamling av erfarenheter från pågående arbete som underlag för utvärdering av befintliga regler. Länsstyrelsen spelar en nyckelroll genom sitt ansvar för vägledning och tillsyn av kommunal och regional planering.

Myndigheter med ansvar i miljömålssystemet har en särskilt nära relation till ekosystemtjänster, och ett särskilt ansvar för att miljökvalitetsmålen nås. Integrering av ekosystemtjänsters värde i deras beslutsprocesser bör utvecklas stegvis. Den kunskap som byggs i detta arbete ger viktigt underlag för regeringens ställningstaganden och åtgärder för att nå etappmålet. Myndigheter bör se över sina styrdokument och myndighetsutövning i ljuset av bl.a. de ekosystemtjänster som beskrivits i Naturvårdsverkets

• Sida 17
•  Original

sammanställning, och rapportera till regeringen. För myndigheter med ansvar för handel, bistånd och internationella investeringar kan detta första steg handla om att upprätta en policy för integrering av ekosystemtjänster i styrdokument av betydelse för Sveriges miljöpåverkan (positivt och negativt) på andra länder.

Våra förslag

2. Regeringen bör, i samband med att översyn görs av lagar och förordningar som styr användningen av mark- och vatten, fortlöpande se till att det klargörs huruvida rådande bestämmelser underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner och ett långsiktigt hållbart nyttjande av viktiga ekosystemtjänster. Ändringar bör föreslås för att tillgodose brister.

3. Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att under 2014-15 utveckla vägledning till länsstyrelserna om hur ekosystemtjänster bättre kan beaktas, dels i arbetet gentemot kommuner och regionala planorgan inom ramen för fysisk planering och utvecklingsplaner, dels i samband med upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar. Överväganden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur bör särskilt beaktas.

4. Regeringen bör ge Boverket i uppdrag att utarbeta vägledning och kompetensstöd för hantering av ekosystemtjänster vid tillämpning av 2 kapitlet plan- och bygglagen samt 3 och 4 kapitlet miljöbalken i den fysiska planeringen. Möjligheter till synergier med det uppdrag som föreslagits av Miljömålsberedningen, gällande sociala värden i tätortsnära natur, bör beaktas, och uppdraget bör läggas samtidigt med ett sådant uppdrag.

5. Regeringen bör snarast möjligt begära återrapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om hur myndigheterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet. Fokus bör inledningsvis ligga på arbete med att identifiera viktiga ekosystemjänster och med att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands. Löpande återrapportering om uppföljningen av ekosystemtjänster och om åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i myndighetsutövningen bör ske inom miljömålssystemet respektive miljöledningssystemet.

• Sida 18
•  Original

6. Den utredning som föreslagits av Miljömålsberedningen för att nå en ökad helhetssyn på markanvändningen i Sverige genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen är angelägen. Dess omfång bör dock breddas till att inkludera näringslivets behov av enhetliga styrsignaler för att främja utveckling av ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter.

Ekonomiska styrmedel

Ekonomiska styrmedel bör utvärderas och utredas, för att bl.a. förstärka tillämpningen av principen att förorenaren betalar (den internationellt erkända Polluter Pays Principle). Potentiellt miljöskadliga subventioner bör också utredas vidare i enlighet med rekommendationer från Konventionen för biologisk mångfald. Kostnadseffektiviteten av olika miljöersättningar bör också utvärderas men ersättningarnas totala omfattning bör inte minska.

Våra förslag

7. Regeringen bör 2016 ge ett gemensamt uppdrag åt Konjunkturinstitutet och Naturvårdsverket att göra en översyn av befintliga ekonomiska styrmedel som påverkar biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samt föreslå nya styrmedel och åtgärder för att minska potentiellt miljöskadliga subventioner. Förslagen bör syfta till att miljökvalitetsmålen nås och att förorenaren betalar-principen tillämpas. Uppdraget bör utföras efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen.

8. Regeringen bör ge Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att i samband med översyn och utvärdering av respektive närings stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster redan stöds och kan stödjas. Samråd med övriga berörda myndigheter bör ske när så är relevant.

9. En större andel av jordbruksstöden bör användas till miljöersättningar. Det bör även säkerställas att gårdsstödet får en bibehållen eller ökad positiv effekt på biologisk mångfald och ekosystemtjänster i jordbrukslandskapet.

• Sida 19
•  Original

Ekologisk kompensation i vardagslandskapet

Möjligheter att kräva kompensation för negativ påverkan på ekosystemtjänster vid exploatering av mark- och vattenområden finns redan men hämmas av juridiska oklarheter. Ekologisk kompensation bygger på förorenaren betalar-principen och en ökad tilllämpning kan förväntas styra över exploatering till mindre värdefulla områden eftersom kostnaden för kompensation då minskar, men konsekvenserna bör utredas vidare.

Vårt förslag

10. Regeringen bör 2014 tillsätta en särskild utredare för att analysera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation i vardagslandskapet, dvs. utanför skyddade områden. Om utredningen bedömer att ekologisk kompensation är ett effektivt instrument kan den i ett andra steg utarbeta förslag till nationella riktlinjer och mekanismer för genomförande. Relaterad lagstiftning bör också ses över.

Samverkan för kapacitetsbyggnad och innovation

Informationsinsatser till icke-statliga aktörer behövs för att förstärka ett växande engagemang hos företag och kommuner. Effektiv och ömsesidig samverkan mellan offentlig och privat sektor blir troligen avgörande för att både kunna öka medvetenheten om ekosystemtjänsternas betydelse, stimulera innovation och samla den kunskap om ekosystemtjänsters värde som finns och skapas i de sektorer som arbetar med regional utveckling och näringslivsutveckling. Åtgärder för att främja att offentliga aktörer agerar som föredöme har både en pedagogisk betydelse och direkta miljöeffekter.

Det behövs en sammanhållande aktör i genomförandet för att nå ut med kunskap om ekosystemtjänsters värde för olika sektorer och intressen. Vi bedömer att ingen av de befintliga myndigheterna är lämpade för en sådan uppgift. Det behövs tvärgående och tvärsektoriella statliga insatser för att både bygga statens egen kompetens och samverka effektivt med olika icke-statliga aktörer som behöver stöd i att hantera sitt beroende av och sin påverkan på ekosystemtjänster.

• Sida 20
•  Original

Våra förslag

11. Regeringskansliet bör inrätta en delegation för ekosystemtjänster inom kommittéväsendet, för att tillgodose behov av kunskap och stöd för lärande om ekosystemtjänster hos näringsliv, kommuner och myndigheter. Delegationen bör vara en kunskapsnod som samverkar med och stöttar olika aktörer i genomförandet av åtgärder som vi föreslår. Delegationen bör ha två kärnuppgifter, dels att samla och sprida kunskap om hinder och framgångar i arbetet med att värdera ekosystemtjänster och integrera dessa värden i beslutsprocesser, dels att verka för att relevanta nationella myndigheter ges kapacitets- och kompetensuppbyggnad så att de efter 2018 själva kan ta ansvar för att ekosystemtjänsternas värde integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Delegationen bör vara sammansatt av representanter från närmast berörda sektorer inklusive branschorganisationer, och kommunal förvaltning, samt relevanta kunskapsförmedlande aktörer, representanter för civilsamhällets organisationer och forskare. Den bör verka under perioden 2014–2018, delrapportera till regeringen om slutsatser från arbetet 2016 och slutrapportera 2018, då etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem ska följas upp. 12. En informationsportal om regional utveckling och näringslivsutveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör etableras 2014. Portalen bör utgå ifrån Naturvårdsverkets förslag om en plattform för näringslivet och biologisk mångfald. Den bör inkludera en svensk vägledning och exempelsamling för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar, inklusive goda exempel på beaktande av nationella och regionala mål om ekosystemtjänster i fysisk planering. 13. En kommunikationssatsning bör genomföras under 2014–2018, med utgångspunkt i Naturvårdsverkets förstudie om detta. 14. Regeringen bör låta utreda hur Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Tillväxtverket (med tanke på dess ansvar för turismsektorn) kan stötta affärsutvecklingen i verksamheter inom sina ansvarsområden med att utveckla ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter.

• Sida 21
•  Original

15. Vinnova bör utlysa ekonomiskt stöd till innovationer som utvecklar ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen, där man beaktar ekosystemens mångfunktionalitet. 16. Regeringen bör senast 2016 utreda olika strategier för att förbättra transparensen gällande fondplaceringars beroende av och påverkan på ekosystemtjänster, inklusive placeringar inom de statliga AP-fonderna. 17. Regeringen bör 2016 ge Konkurrensverket i uppdrag att bedöma om värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnadskalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv. 18. Statens ägarpolicy bör senast 2016 kompletteras så att regeringen utvecklar sin syn på hur ekosystemtjänsternas värde ska integreras i ekonomiska ställningstaganden.

B) Bättre kunskapsunderlag

Vi föreslår tre åtgärder för att öka kunskapsunderlaget så att arbetet fram till målåret 2018 och därefter kan bli så effektivt som möjligt. Dessa bör ingå i ett internationellt sammanhang, för att underlätta jämförbarhet och genomslag i de beslutsprocesser som kräver internationellt samarbete.

Ekosystemtjänstbedömningar

Befintliga mål och processer inom miljömålssystemet bör användas för att under 2010-talet genomföra en första nationell analys av ekosystemtjänsters värde, med lärdomar från TEEB-projektets metoder och resultat. Denna analys föreslås göras inom miljömålssystemet och innefattar förslag 5, 20 och 25, dvs. även myndighetsarbete med integrering (förslag 5) och en avslutande syntes (förslag 25). Detta arbete behöver avgränsas för att bli hanterbart. Myndigheters identifiering av viktiga ekosystemtjänster och rapportering om befintligt arbete med ekosystemtjänstbedömningar utgör ett första steg. Tyngdpunkten ligger dock på uppföljning av preciseringarna om ekosystemtjänster, med hjälp av vägledning och myndighetssamverkan inom det befintliga miljömålssystemet.

• Sida 22
•  Original

Våra förslag

19. Sverige bör fortsatt stödja TEEB-samarbetet med inriktning mot att bl.a. sammanställa och utveckla metoder för ekosystemtjänstbedömningar. Sverige bör även fortsatt delta aktivt i EUsamarbetet MAES, under medverkan av berörda myndigheter. 20. Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att senast 2015 utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar. Vägledningen bör riktas till andra myndigheter med ansvar i miljömålssystemet, med särskilt fokus på de myndigheter som är ansvariga för uppföljning av etappmålet samt Boverket. Uppdraget bör utföras efter samråd med samtliga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet. Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas, i enlighet med vårt förslag 11, bör vägledningen utarbetas efter samråd med denna.

Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer

Statistikunderlag och metoder för miljöräkenskaper bör vidareutvecklas genom att bättre koppla existerande och nya indikatorer för miljömålsuppföljningen till ekonomisk och social hållbarhet. Detta innebär ett förbättrat underlag för finanspolitiska överväganden.

Vårt förslag

21. Statistiska centralbyrån bör fortsatt ha i uppdrag att stödja och delta i de processer som pågår inom EU och OECD för att utveckla en uppsättning relevanta indikatorer för hållbar utveckling. SCB bör även 2014 ges ett tidsbegränsat uppdrag att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystemtjänster för miljöräkenskaper, hållbarhetsindikatorer och miljömålsuppföljning.

• Sida 23
•  Original

C) Lärande om ekosystemtjänster

Slutligen föreslås fem åtgärder för att stimulera att förvaltningen av ekosystemtjänster vidareutvecklas genom lärande om ekosystemens funktioner och åtgärders effekter.

Generella åtgärder för deltagande av aktörer och kunskapsbärare

Forskningsinsatser behövs kring grundläggande ekologiska och ekonomiska samband och effekter av olika styrmedel, framför allt sådan platsbunden kunskap som behövs som grund för konkreta åtgärder och tillämpning av värderingsmetoder. Det finns även behov av tvärvetenskaplig och tvärsektoriell kunskap om effektiva lärandeprocesser. Detta behöver utvecklas genom samverkan mellan t.ex. ekonomer, ekologer, statsvetare, sociologer, filosofer och psykologer samt mellan forskare, näringsidkare, beslutsfattare och civilsamhällets intresseorganisationer.

Hinder för att koppla forskningsinsatser bättre till det konkreta arbetet i kommuner, statliga myndigheter och näringsliv behöver analyseras och åtgärdas. Redskap och samarbetsformer bör främjas för att stimulera effektiv medverkan av intressenter och andra aktörer i insamling av kunskap och i dialoger inför beslut som inbegriper ekosystemtjänster.

Våra förslag

22. Regeringen bör 2014 ge Formas i uppdrag att analysera hur forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering av ekosystemtjänster och lärandeprocesser i förvaltningen av ekosystemtjänster strategiskt kan stödjas. I uppdraget bör ingå att identifiera och belysa faktorer som påverkar omfattningen av aktivt deltagande av forskare i planering och utvärdering av förvaltning av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 23. Regeringen bör fortsatt säkerställa nödvändiga resurser för Svenska Artprojektet, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra inrapportering av artobservationer till Artportalen. Regeringen bör även överväga att komplettera verksamhetsmålen för Artprojektet så att det även stimulerar medvetenhet om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner.

• Sida 24
•  Original

Åtgärder för lärandeprocesser på lokal och regional nivå

Befintliga samverkansprocesser bör tas tillvara i arbetet med ekosystemtjänster. Planeringsunderlag på regional nivå bör grundas på bl.a. ekosystemtjänstbedömningar på kommunal nivå, där detta finns tillgängligt. Kommunernas arbete är avgörande för att nå de nationella miljökvalitetsmålen och bör därför fortsatt främjas genom statlig medfinansiering.

Vårt förslag

24. Regeringskansliet bör 2014 utreda behovet av ändringar av LONA-förordningen för att klargöra möjligheten att medfinansiera kommunalt arbete med ekosystemtjänst-bedömningar som grund för kommunal och regional planering.

Lärande i den nationella förvaltningen

Slutligen behövs en nationell uppsamling och analys av hur arbetet med ekosystemtjänster kan vidareutvecklas. Sverige bör genom de föreslagna åtgärderna i detta betänkande ha ett förbättrat underlag för att bedöma uppfyllnaden av generationsmålet och miljökvalitetsmålen. På så sätt kan Sverige också fortsatt spela en ledande roll i den internationella politikutvecklingen.

Vårt förslag

25. En förnyad analys av policyalternativ bör göras efter etappmålets målår 2018 och en långsiktig plan bör upprättas för fortsatt lärande om hållbar produktion av ekosystemtjänster. Detta arbete bör baseras på utvärderingar av vidtagna åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet, synteser av tillstånd och utveckling för ekosystemtjänster inom miljömålsuppföljningen, samt översyner som föreslås i denna utredning, t.ex. av ekonomiska styrmedel.

• Sida 25
•  Original

1. Politiskt sammanhang och tolkning av uppdraget

1.1. Internationellt politiskt sammanhang

Den senaste treårsperioden har medfört ett genomslag för ekosystemtjänstbegreppet i den globala politiska processen för hållbar utveckling. Ett genombrott skedde med den globala strategiska plan för Konventionen om biologisk mångfald, som antogs vid partsmötet i Nagoya 2010, och senare införlivades i EU:s strategi för biologisk mångfald för 2011–2020. Under 2012 bekräftades planen vid toppmötet om hållbar utveckling i Rio de Janeiro. Tidigare samma år hade knappt etthundra stater världen över etablerat en ny plattform för kunskapsutbyte mellan forskning och politikutveckling om biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES).

Nagoyaplanen och EU:s strategi för biologisk mångfald

Den globala handlingsplanen från Nagoya ställde upp ett överordnat mål om att säkra resilienta ekosystem, i syfte att tillhandahålla ekosystemtjänster.¹ Partsmötet gav även sitt stöd för tillämpning av ekosystemtjänstbedömningar enligt de metoder som utvecklats inom ramen för projektet The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB)².

Flera av delmålen i planen (de s.k. Aichi-målen) handlar om att bevara eller återskapa ekosystemtjänster. Planen är anmärkningsvärt konkret på så sätt att de fyra första Aichi-målen handlar om den samhällsomställning som behövs för att angripa de bakomliggande orsakerna till förlust av biologisk mångfald. Dessa

1

Beslut X/2 Konventionen om biologisk mångfald (UNEP/CBD/COP/10/27).

2

Se Bilaga 2.

• Sida 26
•  Original

mål beskriver vikten av att höja medvetenheten om betydelsen av biologisk mångfald, integrera värdet av biologisk mångfald i beslutsprocesser och räkenskaper, ställa om skadliga subventioner till miljöersättningar, samt uppnå hållbar produktion och konsumtion. Dessutom antogs mål för kunskapsuppbyggnad och andra kapacitetshöjande insatser. Den första analys som gjorts av kostnader för att nå Aichi-målen visade att dessa fyra mål handlar om åtgärder som har goda förutsättningar att vara kostnadseffektiva, på så sätt att de är relativt billiga att genomföra och samtidigt minskar kostnaden med att nå Nagoyaplanens mål om riktade åtgärder för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster.³

Det mål som har störst direkt anknytning till utredningsdirektivet är Aichi-mål 2: ”senast 2020 har den biologiska mångfaldens värden integrerats i nationella och lokala utvecklings- och fattigdomsbekämpningsstrategier och planeringsprocesser, och är under införlivande på lämpligt sätt i nationella räkenskaps- och rapporteringssystem”.

Aichi-målen lade grunden för EU:s strategi för biologisk mångfald 2011–2020, som antogs 2011.⁴Målet med strategin är att sätta stopp för förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystemtjänster i EU senast 2020, i möjligaste mån återställa dem och samtidigt förstärka EU:s bidrag för att motverka förlusten av biologisk mångfald på global nivå.

Ett omfattande EU-samarbete har startats för att förverkliga strategins mål om värdering av ekosystemtjänster. Samarbetet syftar till såväl identifiering av viktiga ekosystemtjänster som kartläggning och värdering av dessa, samt även att underlätta jämförbarhet mellan länder. Några EU-länder har redan genomfört nationella studier för att i olika mån klarlägga den ekonomiska betydelsen av ekosystemtjänster. I Storbritannien har en nationell ekosystemtjänstbedömning genomförts och en rådgivande kommitté har inrättats för att ge oberoende expertråd till olika myndigheter om värdet av naturkapitalet (se box 1.1).

3

Konventionen om biologisk mångfald (2012).

4

Europeiska kommissionen (2011).

• Sida 27
•  Original

Box 1.1 Storbritanniens National Ecosystem Assessment och Natural Capital Committee

Storbritannien gjorde en större studie av landets ekosystemtjänster som en följd av Millennium Ecosystem Assessment. Deras National Ecosystem Assessment⁵gör en omfattande värdering av status och trender for Storbritanniens olika habitat och samhällets användning av dem de senaste 50–60 åren. Den fokuserar framför allt på de största förändringarna och deras effekt på produktionen av ekosystemtjänster. Den pekar också ut kunskapsbrister kopplade till hållbar förvaltning av de olika habitaten.

Genom scenarioanalys tog man fram hur olika trender och strategier slår om 50 år, vilka sedan diskuterades med aktörer. Resultaten visar att hållbar förvaltning av ekosystemtjänster kräver insatser som reglering, (ekonomiska) incitament, attitydförändringar, teknik och frivilliga åtgärder.

Som en uppföljning av UK NEA lades en strategi för det långsiktiga arbetet på miljöområdet fram och en strategi för arbetet med Englands natur och ekosystemtjänster.

Natural Capital Committee bildades 2011 och rapporterar till ekonomiutskottet (Economic Affairs Committe) och justitiekanslern (the Chancellor). Kommittén ger oberoende expertråd till olika myndigheter om värdet av naturkapitalet och syftar till att påverka den ekonomiska politiken i Storbritannien till gagn för naturen (the natural environment).

Under sitt första år har kommittén utöver sitt arbete med den årliga State of the Natural Capital report⁶:

5

UK National Ecosystem Assessment (2011a, 2011b).

6

Natural Capital Committee (2013).

• Sida 28
•  Original

• samverkat med motsvarigheten till SCB om att bädda in naturkapital i miljöräkenskaper;
• arbetat med företag, redovisningsfirmor och stora markägare för att katalysera företags arbete med redovisning om naturkapital;
• utvecklat metoder för värdering av skogstillgångar:
• utvecklat vägledning om hur ekosystemansatsen skulle stödja införandet av EU:s Habitatdirektiv och Fågeldirektiv.
• utvecklat en forskningsagenda om naturkapital för framtida samverkan med forskningsråd och andra partners.

Etableringen av IPBES

En annan viktig händelse var etableringen av den mellanstatliga kunskapsplattformen om biologisk mångfald och ekosystemtjänster år 2012 (Intergovernmental science-policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services – IPBES). Bakom IPBES står Sverige och ett stort antal inflytelserika samt biodiversitetsrika länder över hela världen.⁷ Syftet med IPBES är att stärka utbytet mellan vetenskap och politik och tillhandahålla syntesrapporter om biologisk mångfald och ekosystemtjänster samt kopplingarna däremellan.⁸ I uppgiften för IPBES ingår kapacitetsuppbyggnad och att utveckla s.k. policyverktyg och stimulera fortsatt forskning. Dessa verktyg kan demonstrera möjligheten att genomföra och följa upp internationella överenskommelser om hållbar utveckling och grön ekonomi och även ge viktigt stöd för nationellt arbete.

Riomötet 2012 och arbetet med hållbarhetsmål

Världstoppmötet om hållbar utveckling i Rio de Janeiro 2012 bekräftade ekosystemtjänstbegreppet. Vid mötet togs viktiga steg för att utveckla en global agenda för lösningar som väger samman de tre dimensionerna av hållbar utveckling till en fungerande helhet. Begreppet ”grön ekonomi” brukar användas för att beskriva nödvändigheten av att integrera hänsyn till miljömässig och social

7

Se aktuell medlemsförteckning på www.ipbes.net

8

UNEP/IPBES.MI/2/9

• Sida 29
•  Original

hållbarhet i den ekonomiska politiken. Riomötet slog fast principer för utvecklingen av grön ekonomi och underströk betydelsen av den sociala dimensionen för att uppnå hållbar utveckling enligt dess vedertagna definition.⁹

I efterdyningarna av Riomötet pågår förberedelser för att anta globala mål för hållbar utveckling som kan ersätta Millenniemålen för fattigdomsbekämpning när dessa löper ut 2015. Den högnivåpanel som tillsatts för att ta fram underlag för dessa mål lyfter bl.a. behovet av att bättre uppskatta naturresursernas ekonomiska värden och inkorporera dessa i räkenskaper och i underlag för offentlig upphandling.¹⁰Det globala samfundet har alltsedan Stockholmskonferensen 1972 strävat mot allt bättre integrering av kunskap om miljöfaktorer och resursbegränsningar i politiska beslut. Denna strävan går inte att separera från arbetet för social hållbarhet, global rättvisa och fattigdomsbekämpning, vilket bl.a. resultatet av Riomötet 2012 tydligt visar.

1.2. Aktuella kapacitetshöjande insatser

Många organisationer har under de senaste åren påbörjat arbete och kapacitetsutveckling för att tillämpa ekosystemtjänstbegreppet, bl.a. i nationella processer. Sekretariatet för Konventionen om biologisk mångfald har utarbetat manualer för genomförande av Aichi-målen, av vilka flera är relevanta för utredningen.¹¹ De metoder som utvecklades i samband med Millennium Ecosystem Assessment presenterades i en särskild manual 2010.¹² Världsbanken utvecklar stöd för ekonomisk värdering av ekosystemtjänster och integrering av värdet av ekosystemtjänster i nationell utvecklingsplanering inom ramen för partnerskapsprojektet Wealth Accounting and Valuation of Ecosystem Services (WAVES). World Resources Institute (WRI) har, tillsammans med bl.a. World Business Council for Sustainable Development, utvecklat metoder för utvärdering av verksamheters beroende av och påverkan på ekosystemtjänster, som riktar sig till näringslivet.¹³ WRI har även tagit fram vägledning om integrering av ekosystemtjänster i lokalt och nationellt besluts-

9

A/CONF.216/L.1

10

FN (2013).

11

http://www.cbd.int/nbsap/training/quick-guides/

12

Ash m.fl (2010).

13

World Resources Institute (2012).

• Sida 30
•  Original

fattande.¹⁴ Även OECD har tagit fram en vägledning som riktar sig direkt till näringslivet.¹⁵TEEB-projektet har tagits in under UNEP och tillhandahåller manualer och utbildning i ekosystemtjänstbedömningar.¹⁶ The Natural Capital Project med professor Gretchen Daily i spetsen har utvecklat en uppsättning modeller för att kartlägga och värdera ekosystemtjänster. Kartläggning av ekosystemtjänster i landskapetkan utgöra stöd för beslutsfattare i näringslivet, kommuner och myndigheter. InVEST utgår från deltagarprocesser och genom scenarieanalyser ser man effekter av olika handlingsalternativ.¹⁷

TEEB:s vägledning är den som tar det bredaste greppet på såväl biologisk mångfald som ekosystemtjänster, och som bäst anknyter till Konventionen om biologisk mångfald med dess ekosystemansats och Aichi-målen. Vi har därför tagit deras manualer som utgångspunkt för våra överväganden.

1.3. Nationell och regional kunskapsutveckling

Svenska företrädare har aktivt bidragit till det internationella genomslaget för ekosystemtjänstbegreppet, dels genom medverkan i de vetenskapliga processerna, dels genom politiskt arbete. Det svenska ordförandeskapet i EU 2009 gav en stor möjlighet att påverka diskussionerna inför Nagoyamötet och att verka för etableringen av IPBES. Svenska experter har även initierat och deltagit i regionala samarbeten om ekosystemtjänstbedömningar, bl.a. BalticSTERN-samarbetet om ekosystemtjänster i Östersjön (se Box 1.2) och ett projekt under Nordiska Ministerrådet om en sammanställning om ekosystemens ekonomiska betydelse i de nordiska länderna (TEEB Nordic).¹⁸

BalticSTERN uppskattade den ekonomiska nyttan med att genomföra den överenskomna aktionsplanen Baltic Sea Action Plan (BSAP) (se Box 1.2). Ett huvudresultat var att betalningsviljan hos medborgare i länderna runt Östersjön uppskattades till 35 miljarder kronor per år, vilket tydligt överstiger de uppskattade kostnaderna för att nå BSAP:s mål.

14 World Resrouces Institute (2008). 15

Stephenson (2012).

16

http://www.teebweb.org

17

http://www.naturalcapitalproject.org/InVEST.html

18

Kettunen m.fl. (2012).

• Sida 31
•  Original

Box 1.2 BalticSTERN – värdet av ett friskt innanhav

Med kostnads-nyttokalkyler (CBA) har BalticSTERN visat att människor har en stor betalningsvilja för en mindre övergödd Östersjö. Invånare i Östersjöns nio kustländer är villiga att betala cirka 35 miljarder kronor årligen för ett friskare hav. Kostnaderna för att genomföra den av Helsingforskommissionen beslutade Aktionsplanen för Östersjön uppgår till mellan 21–26 miljarder kronor årligen. Det betyder att det finns stora välfärdsvinster med att genomföra Aktionsplanen, totalt 14 miljarder kronor i den mest kostnadseffektiva fördelningen av åtgärder och för Sveriges del en årlig välfärdsvinst på 4,5 miljarder kronor.

Detta är den första internationella storskaliga kostnadsnyttokalkyl i sitt slag och forskarnätverket BalticSTERN, med partners i alla nio länder, har kombinerat ekologiska och ekonomiska modeller för att uppskatta nyttorna och kostnaderna med att nå målen om minskad övergödning i Aktionsplanen. Bland annat har man genomfört två enkäter i alla Östersjöländer om hur invånarna använder Östersjön, hur de uppfattar miljötillståndet i havet och hur de värderar en mindre övergödd Östersjö.

Välfärdsvinsterna med att uppfylla Aktionsplanens mål kan vara ännu större än beräknat. Detta eftersom kostnaderna kan vara överskattade i och med att det finns fler kostnadseffektiva åtgärder än de som kunnat ingå i studien samt att nyttorna troligen är underskattade då vissa åtgärder skulle ge ytterligare vinster i andra områden, såsom sjöar och vattendrag.

För att genomföra kostnadseffektiva lösningar och nå de största välfärdsvinsterna för Östersjöländerna behövs internationell samverkan, information och fördelning av kostnaderna. Det behövs verkningsfulla styrmedel både nationellt och i EU samt finansiella instrument såsom EUs strukturfonder.

Aktionsplanen för Östersjön är en överenskommelse inom Helsingforskommissionen där samtliga nio Östersjöländer har åtagit sig att minska sina utsläpp av näringsämnen så att en god ekologisk status kan uppnås i Östersjön. Aktionsplanens mål kan uppnås genom åtgärder som minskar närsaltsbelastningen från jordbruk och avloppsvatten, till exempel minskad gödsling och förbättrad rening vid avloppsreningsverk.

• Sida 32
•  Original

Rapporten The Baltic Sea – Our Common Treasure. Econo-

mics of Saving the Sea, som publicerades i mars 2013,¹⁹ sam-

manfattar forskningsresultaten.

TEEB Nordic inkluderade både landbaserade och marina ekosystemtjänster i en kunskapsöversikt för de nordiska länderna. Studien beskrev bl.a. för Norden karaktäristiska försörjande ekosystemtjänster som bär, svamp, vilt och renskötsel, samt värdet av rekreationsmöjligheter i den nordiska naturen. Beträffande reglerande ekosystemtjänster noterades att tillgängliga data om viktiga tjänster som klimatreglering och näringsreglering kommer från begränsade fallstudier snarare än nationell statistik.

Det inom Norden mest omfattande nationella arbetet med ekosystemtjänstbedömningar har nyligen genomförts i Norge (se box 1.3). Sverige och Norden har dock, liksom många andra länder, arbetat systematiskt med ett urval av ekosystemtjänster, företrädesvis försörjande och kulturella tjänster, långt innan dessa begrepp myntades. Detta har skett inom ramen för myndigheters ansvarsområden för t.ex. areella näringar, friluftsliv, turism och kulturmiljö. I Sverige samlas statistik om ekosystemtjänster i samband med denna myndighetsutövning. Ett antal ekosystemtjänster av betydelse för miljökvalitetsmålen följs upp med indikatorer i miljömålssystemet.²⁰Något som saknats hittills är dock en systematisk uppföljning av ekosystemtjänster, där urvalet baseras på tjänsternas tvärsektoriella betydelse, och där effektiviteten av åtgärder för att hantera målkonflikter och synergier framgår.

19

Havs-och vattenmyndigheten (2013). Se även www.stockholmresilience.org/balticstern

20

http://www.miljomal.nu/sv/Miljomalen/Alla-indikatorer/

• Sida 33
•  Original

Box 1.3. Norges nationella utredning om värdet av ekosystemtjänster

Den norska regeringen tillsatte 2011 en omfattande analys av ekosystemtjänster. Slutrapporten Naturens nyttor – om värdet av

ekosystemtjänster (NOU 2013:10) levererades i augusti 2013.

Utredningen har huvudsakligen följt indelningen från Millennium Ecosystem Assessments fyra huvudkategorier av ekosystemtjänster.

Utredningen fann bl.a. att kapacitet och utvecklade institutioner behövs för att öka förståelsen för samspelet mellan människor, natur och samhälle, samt grundläggande kunskap om sambanden mellan biologisk mångfald, ekosystemens funktioner (grundläggande livsprocesser) och viktiga ekosystemtjänster. Utredningen framhåller att strävan efter att synliggöra de naturliga resurserna med ekonomiska värden inte får ersätta andra argument för skydd och god förvaltning av ekosystem.

Man menar vidare att det inte behöver vara någon motsättning mellan det antropocentriska perspektivet som kommer till uttryck i ekosystemtjänstperspektivet och perspektiv som tar sin utgångspunkt i naturens egenvärde.

Utredningen rekommenderar att konsekvensen på ekosystemtjänster av politiska beslut initialt synliggörs genom kvalitativa beskrivningar och några kvantitativa uppskattningar och bedömningar vid behov. Det bör beräknas ekonomiska värden för fler ekosystemtjänster än i dag, så värdet av dessa tjänster kan ingå och inkluderas med övriga finansiella tillgångar. Man bör dock titta närmare på nya metoder för värdering som innebär ökad användning av kollektiv reflektion om värdering av kollektiva nyttigheter, och där deltagarprocesser och multikriterieanalys kan vara användbara metoder. Samhällsekonomisk analys måste visa på osäkerheter och risker för irreversibla förändringar.

Utredningen föreslog också ett forskningsprogram för biologisk mångfald, ekosystemens funktion och ekosystemtjänster samt deras inbördes samband. En del av forskningen bör göras tvärvetenskapligt för att integrera biologisk mångfald och ekosystemtjänster på ett bättre sätt i beslutsfattandet. Det finns också ett behov av ökad insikt om lokal, erfarenhetsbaserad kunskap om ekosystemtjänster. Mer omfattande synteser föreslogs efter modell av den brittiska ekosystemstudien (UK NEA).

• Sida 34
•  Original

1.4. Nationell politikutveckling

Parallellt med det internationella arbetet infördes ekosystemtjänstbegreppet 2010 i det svenska miljömålssystemet, genom den strecksats i generationsmålet som anger att miljöpolitiken ska inriktas mot att, bl.a., ekosystemens förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster ska vara säkrad.²¹ Det är viktigt att notera att det reviderade generationsmålet anger att Sveriges miljöproblem inte ska lösas genom att effekterna flyttas utomlands. Detta ligger i linje med Politiken för global utveckling (PGU), som antogs av Riksdagen 2003 och anger att målet för svensk global politik ska vara en rättvis och hållbar global utveckling, att politiken ska präglas av ett rättighetsperspektiv och de fattigas perspektiv på utveckling. I PGU ställs krav på helhetssyn och samverkan mellan olika politikområden.

Det globala perspektivet innebär utmaningar för det svenska arbetet med ekosystemtjänster, bl.a. beträffande möjligheten att följa upp internationella effekter av olika åtgärder. Naturvårdsverket bedömer i den första uppföljningen av generationsmålet att endast strecksatsen om energi är möjlig att nå till 2020.²²I rapporten poängterades även att Sveriges miljöpåverkan är beroende av den institutionella förmågan i en lång rad länder, och att det finns ett fortsatt behov av åtgärder för samstämmighet mellan politikområden som handel, jordbruk och energiförsörjning genom PGU.

Under 2012 antog regeringen nya preciseringar till miljökvalitetsmålen, vilka bl.a. innebar att ekosystemtjänster ska vidmakthållas inom ramen för arbetet mot de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen.²³ Samtidigt antogs de etappmål om ekosystemtjänster som nämns i vårt direktiv:

• Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens, som innebär att viktiga ekosystemtjänster och faktorer som påverkar deras vidmakthållande är identifierade och systematiserade senast 2013.

21

Prop. 2009/10:155.

22

Naturvårdsverket (2012a).

23

Härmed avses miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö samt Ett rikt växt- och djurliv (Ds 2012:23).

• Sida 35
•  Original

• Etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster, som innebär att senast 2018 ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt.

Etappmålet om ekosystemtjänster och resiliens föranledde ett uppdrag till Naturvårdsverket om att sammanställa information om viktiga ekosystem och ekosystemtjänster i Sverige samt identifiera faktorer som påverkar deras vidmakthållande. Den rapport²⁴Naturvårdsverket levererade med anledning av uppdragetutgör en viktig grund för våra överväganden och analyser.

Naturvårdsverkets rapport användes även av Framtidskommissionen,²⁵ som bl.a. noterade att kartläggningar av ekosystemtjänster i Sverige ännu inte varit uttömmande vilket försvårar utvärderingar av effektiviteten av åtgärder för ekosystemtjänster. Framtidskommissionen konstaterade i sin slutrapport²⁶ bl.a. att en av de stora framtidsutmaningarna handlar om bekämpningen av de globala klimatförändringarna och om att stoppa överutnyttjandet av jordens resurser samt att detta är en central aspekt av arbetet för en grön ekonomi. Detta kräver enligt kommissionen bättre sätt att värdera naturkapitalet och olika ekosystemtjänster, men också samverkan internationellt och nationellt mellan olika aktörer inom Sverige. I rapporten drogs slutsatsen att svårigheten att utveckla mätmetoder inte får hindra utvecklingen mot en grön ekonomi eller arbetet med administrativa och ekonomiska styrmedel för ett miljömässigt hållbart samhälle.

1.5. Vårt uppdrag

Den direkta utgångspunkten för våra analyser är etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster, som innebär att senast 2018 ska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster vara allmänt kända och integreras i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället där så är relevant och

24

Naturvårdsverket (2012b).

25

Ds 2013:1.

26

Ds 2013:19.

• Sida 36
•  Original

skäligt. Regeringen anger i beslutsskälen²⁷ att syftet är att skapa mekanismer som gynnar ekosystemens förmåga att leverera tjänster och ger incitament för en långsiktigt hållbar förvaltning, samt att en ökad kunskap om ekosystemtjänsternas samhällsekonomiska och andra värden också kommer att bidra till en ökad medvetenhet om vikten av att bevara och hållbart nyttja biologisk mångfald, vilket i sin tur bidrar till goda förutsättningar för att säkra den biologiska mångfalden för framtiden.

Det finns redan i dag en stor mängd kunskap om den biologiska mångfaldens betydelse och om värdet av ekosystemtjänster. Det finns t.ex. en insikt om allmänna samband, och kunskap om specifika ekosystemtjänsters tillstånd och värde som klarlagts på ett sätt som kan användas i specifika beslut. Den befintliga kunskapsbasen har redan legat till grund för politiskt förankrade problemformuleringar och övergripande målsättningar.

Med utgångspunkt i TEEB:s manualer för att synliggöra och värdera ekosystemtjänsterbefinner sig Sverige och EU i en fas där vi behöver identifiera de mest relevanta ekosystemtjänsterna, definiera informationsbehovet och välja lämpliga metoder för analysen.

När det gäller att omsätta kunskap och målsättningar i aktiv handling återstår mycket arbete. Samtidigt återstår stora kunskapsluckor om miljötillstånd och ekologiska samband, framför allt sådan platsbunden kunskap som behövs som grund för konkreta åtgärder. Arbete på lokal nivå och inom näringslivet har pekats ut som särskilt viktigt för att nå etappmålet²⁸. Medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster kan skapas genom att de som använder och påverkar ekosystemtjänster deltar i formuleringen av problemställningar, och även medverkar i identifieringen av de ekosystemtjänster som är mest relevanta att beakta för lokala beslut eller beslut inom företag. Genom sådana situationsspecifika processer byggs kunskap och förmåga som kan användas, direkt eller indirekt, som grund även för nationella och internationella beslutsprocesser. Det är därför viktigt att påbörja arbete med integrering av värdet av ekosystemtjänster på olika geografisk nivå och i olika beslutssammanhang. Vi uppfattar mot denna bakgrund att utredningen kan bidra i två tidsperspektiv, med:

27

Ds 2012:23.

28

Ds 2012:23.

• Sida 37
•  Original

1. dels direkta åtgärdsförslag för att på kort sikt öka medveten-

heten och främja integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser, 2. dels åtgärder för att mer långsiktigt främja en vidareutveckling av

kunskapsunderlaget som grund för mer kompletta analyser av åtgärdsalternativ för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

Våra analyser inleds med en översiktlig genomgång av hinder för att nå etappmålet (kapitel 2). Därefter följer en diskussion om

beslutsprocesser där det utifrån befintlig kunskap är relevant att integrera värdet av ekosystemtjänster, och en analys av lämpliga

åtgärder för att åstadkomma detta på kort sikt och samtidigt bygga en kunskapsgrund för ytterligare åtgärder (kapitel 3). I kapitel 4 föreslår vi åtgärder och angreppssätt för att förbättra kunskaps-

underlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället. Med ökad

förståelse för ekosystemprocesser och deras betydelse för mänskligt välbefinnande bör det bli möjligt att på lite längre sikt identifiera fler beslutsprocesser där det kan vara relevant och skäligt att integrera värdet av ekosystemtjänster, och även att öka effektiviteten i arbetet. För att åskådliggöra hur man kan åstadkomma en successiv förbättring av kunskapsunderlaget, och därmed av förvaltningen av ekosystemtjänster, har vi samlat våra förslag till åtgärder för lärande om ekosystemtjänster i ett separat kapitel (kapitel 5). Detta innebär åtgärder på både kort och lång sikt.

Tillgänglig vägledning från de internationella politiska och kapacitetshöjande processerna (avsnitt 1.1 och 1.2), samt befintliga politiska beslut och erfarenheter från redan tagna praktiskt inriktade initiativ (1.3 och 1.4 samt bilaga 3), ger en grund för vår avgränsning av uppdraget. De åtgärdsområden som, mot denna bakgrund, har analyserats är följande:

• Sida 38
•  Original

1. Integrering i beslutsprocesser a. Integrering av ekosystemtjänsters värden i sektorers utvecklingsplaner och fysisk planering, samt tillhörande miljökonsekvensbeskrivningar b. Utveckling av mångfunktionalitet av ekosystemtjänster i användningen av mark och vatten c. Ökad samverkan mellan myndigheter inom olika sektorer och på olika skalor d. Ökat användande av ekonomiska instrument och analys av möjliga marknadsbaserade lösningar i förvaltningen av ekosystemtjänster (där omständigheterna möjliggör det), inklusive översyn av ramverket för tillämpning av principerna om ”förorenaren betalar”, ”användaren betalar” och ”full kostnadstäckning” e. Eliminering av subventioner som främjar ohållbart nyttjande av ekosystemtjänster f. Stärkt konsumentinflytande och tillgång till information om produkters miljöpåverkan g. Stärkt medvetenhet och förmåga hos företag att hantera sitt beroende av och påverkan på ekosystemtjänster 2. Bättre kunskapsunderlag a. Bedömning av status och trender för ekosystemstjänster, inklusive prognoser för framtiden b. Värdering av ekosystemtjänster – monetärt och icke-monetärt c. Tillgängliggörande av befintlig kunskap d. Införlivande av förändringar i naturkapital och ekosystemtjänster i nationalräkenskaper samt utveckling av alternativa välfärdsmått e. Minskad osäkerhet om relationen mellan förändringar för biologisk mångfald, ekosystemtjänster och mänskligt välbefinnande 3. Lärande om ekosystemtjänster a. Identifiering av viktiga ekosystemtjänster genom deltagandeprocesser och dialog

• Sida 39
•  Original

b. Stärkt inflytande för grupper som är beroende av eko-

systemtjänster c. Integrering av relevant traditionell kunskap i lokal ekosystem-

förvaltning, inklusive uppmuntran och skydd av sedvanemässigt hållbart nyttjande. d. Utveckling av en adaptiv ekosystemförvaltning

Denna uppräkning har utformats under medverkan av utredningens referensgrupp. Den är inte avsedd att vara en läsanvisning för kommande kapitel, utan ska istället ses som en utgångspunkt för våra analyser och överväganden.

• Sida 41
•  Original

2. Hinder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser

Denna hinderanalys är baserad på de kommentarer och bidrag som utredningen fått ta del av under de möten, dialoger och seminarier vi medverkat på och arrangerat. Samtliga har genomförts under år 2013.

• Seminarium gemensamt med Miljöforskningsberedningen den 5 mars
• Referensgruppsmöte den 16 april
• Dialog under Ekokommunernas årsmöte den 26 april
• Dialog på konferensen Tillståndet i miljön den 7 maj
• Regional dialog i egen regi i Malmö den 23 maj
• Regional dialog i egen regi i Luleå den 29 maj
• Dialog under Miljödepartementets seminarium i Almedalen den 1 juli
• Folk och Naturkonferensen den 29–30 augusti

Hinderanalysen är också baserad på underlagsrapporter som utredningen beställt från Stockholm Resilience Centre, Institutionen för Stad och Land (SLU) och Naturakademien Learning Lab (bilaga 4, 5, 6), samt på ett examensarbete som lagts fram vid Institutionen för naturgeografi, Stockholms universitet, våren 2013.¹ Därutöver tar vi också upp hinder som identifierats i rapporten Lokala miljömål

och nationellt stöd om kommuners miljömålsarbete från Sveriges

1

Peters (2013).

• Sida 42
•  Original

Kommuner och Landsting (SKL)² och 15 hinder för hållbar stads-

utveckling från Delegationen för hållbara städer ³.

De hinder vi ser kan delas in i fyra olika men relaterade kategorier.

• hinder relaterade till skillnader i världsbild mellan aktörer
• hinder relaterade till institutionella strukturer
• hinder relaterade till kunskap och kommunikation
• hinder relaterade till offentlig och privat samverkan

2.1. Hinder relaterade till skillnader i världsbild mellan aktörer

Människors grundantaganden om förhållandet mellan människa och natur är enligt Folke m.fl. ⁴ avgörande för hur förvaltning av naturresurser sker. Dessa grundantaganden kan illustreras genom att kontrastera två världsbilder med varandra (figur 2.1). Med utgångspunkt i en världsbild där de ekonomiska, sociala och ekologiska dimensionerna ses som jämbördiga och till stor del oberoende av varandra, kan man öka tillväxten på bekostnad av sociala eller ekologiska dimensionen utan att det upplevs hota ekonomisk hållbarhet. Med en världsbild som ser den ekologiska dimensionen som fundamentet för de andra framstår istället en möjlighet att en kortsiktig tillväxt som är negativ för miljön hotar den långsiktiga sociala och ekonomiska utvecklingen. Ett hinder som lyfts fram i våra dialoger är att den förstnämnda världsbilden är allmänt spridd vilket försvårar en korrekt beskrivning av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster.

2

Sveriges Kommuner och Landsting (2012).

3

M 2011:01/2012/66.

4

Folke m.fl. (2011).

• Sida 43
•  Original

A B

A, som ofta är det sätt på hur Bruntlandkommissionens tre aspekter på hållbarhet illustreras, visar de ekonomiska, sociala och ekologiska dimensionerna som jämnbördiga. B sätter istället den ekologiska dimensionen som fundamentet på vilket de andra dimensionerna vilar.

FN:s Högnivåpanel konstaterar i sin rapport⁵ inför toppmötet om hållbar utveckling i Rio de Janeiro 2012 att en viktig orsak till att hållbar utveckling inte fått genomslag i praktiken är att hållbarhetsvisionen och den ekonomiska politiken fortfarande är två parallella spår. Hållbar utveckling har inte integrerats i de ekonomiska systemvillkoren och därför inte heller tagits in i mittfåran i den ekonomipolitiska debatten. Forskning visar dock att hållbar tillväxt måste ske med beaktande av risken för irreversibla miljöförändringar som hämmar långsiktig tillväxt. Försök som har gjorts att uppskatta säkerhetsmarginaler för mänskliga aktiviteter genom beräkning av s.k. planetary boundaries antyder att den pågående utarmningen av biologisk mångfald redan kan ha nått en kritisk nivå.⁶

Svårigheten att sammanföra miljömässiga, sociala och ekonomiska faktorer i en integrerad analys belyses bl.a. i Framtidskommissionens slutrapport Svenska framtidsutmaningar 7 , som identifierar en grundläggande samhällsutmaning att se samhället som en integrerad helhet. Svårigheten att föra samman dessa perspektiv består till stor del i skillnader i synsätt på människans relation till naturen, men bottnar också i olösta konflikter mellan olika vetenskapliga skolor. Det saknas en gemensam begreppsapparat för att beskriva relationen mellan ekonomi och miljö på ett sätt som är användbart för samtliga berörda politikområden.

5

FN (2012).

6

Rockström m fl (2009); Wijkman & Rockström (2012)

7

Ds 2013:19.

Ekonomisk

Social

Ekologisk Ekonomisk

Ekologisk

Social

• Sida 44
•  Original

Bristen på samhällsekonomiska analyser och mätmetoder som visar de verkliga ekonomiska konsekvenserna av olika åtgärder utgör ett särskilt konkret hinder (se vidare avsnitt 2.3). Detta hinder är grundläggande och återfinns som en drivkraft även bakom de övriga tre identifierade hindren.

Dessa svårigheter återfinns på ett mycket konkret sätt i den kommunala verksamheten. I intervjuer och dialoger om det kommunala planarbetet har det framkommit svårigheter vid prioritering mellan olika värden som ställs emot varandra. Exempelvis upplever handläggare med ansvar för naturvård att de gröna frågorna ofta hamnar i skymundan medan ekonomisk tillväxt prioriteras. Många vittnar om att det finns glapp mellan visioner och verklig handling, genom att kortsiktiga ekonomiska intressen ofta får företräde över miljöfrågor och kvalitetsfrågor. Dessa handläggare beskriver en brist på förankring av vikten av att bevara biologisk mångfald, och att verksamheten genomsyras av en syn på naturen där människor står ovanför den snarare än är en del av den. Som ett resultat av detta hänvisas naturvårdshandläggare ibland till att argumentera ur ett renodlat naturvärdesperspektiv, för vilket det finns ett tydligt lagrum. Detta gör att naturvård ses som ett särintresse, vilket motverkar ett helhetsperspektiv där värdet av ekosystemtjänster integreras som en förutsättning för välfärd och välbefinnande.

2.2. Hinder relaterade till institutionella strukturer

Ekosystemtjänster är ett begrepp som spänner över många verksamhetsområden och geografiska skalor. Det är en stor utmaning att få till stånd den samordning mellan olika nivåer och sektorer som behövs för att kunna skapa en helhetsbild av värdet av ekosystemtjänster. Ett viktigt hinder är att myndigheter endast kan arbeta med de ekosystemtjänster som är relevanta inom det man har rådighet över. Det kräver mer samordning och bättre ansvarsfördelning mellan myndigheter. Inom forskningen talar man om ”problem of fit”⁸ vilket betyder att samhällets institutioner inte passar ekosystemens struktur och funktion. Det kan innebära att myndigheters ansvarsfördelning inte stämmer med gränserna mellan olika ekosystem eller att det helt saknas institutioner för vissa ekosystemtjänster.

8

Galaz m.fl. (2008).

• Sida 45
•  Original

Många gånger består värdet av ekosystemtjänster för samhället i stort av rena försäkringsvärden (se bilaga 2, avsnitt 2), vilka är svåra att bestämma och därför svåra att väga in i planering och beslut som har effekter på mark- och vattenanvändning. Försiktighetsprincipen är svår att tillämpa i enskilda fall, som vart och ett för sig inte uppfattas medföra allvarliga risker för miljön men där den sammantagna effekten kan bli stor.

Ett annat hinder som nämnts under dialoger och intervjuer är att ekosystemtjänstbegreppet inte återfinns i lagar eller förordningar. Det är en vanlig uppfattning att lagstiftningen behöver ses över för att skapa tydlighet om hur olika lagar bör tillämpas för att balansera ekosystemtjänster och underlätta samordning mellan olika aktörer. Det gäller dels miljöbalken och förvaltningslagen, men också sektorslagar som plan- och bygglagen, skogsvårdslagen m.fl.

Trots att begreppet ekosystemtjänster inte finns i lagstiftningen anser många att de ofta borde komma in naturligt i miljökonsekvensbeskrivningar och andra miljöbedömningar, men det gör de normalt inte. Beställare och utförare av miljökonsekvensbeskrivningar eller andra miljöbedömningar har vanligtvis inte kunskap om ekosystemtjänster.

Miljölagstiftningen utgår från behovet av att skydda natur och människor, men saknar enligt vissa ett innovationsperspektiv. Detta innebär att utvecklingen av ekosystemtjänstbaserade lösningar eller åtgärder som bidrar till bevarande av biologisk mångfald inte uppmärksammas och ibland motverkas. Exempelvis kan kravet på miljökonsekvensbeskrivningar vid miljöförbättrande åtgärder uppfattas som ett problem. Detta har t.ex. framförts i samband med åtgärder för att motverka vandringshinder för fisk.

Ur ett kommunalt perspektiv bidrar sektorisering inom den statliga förvaltningen till svårigheter att uppnå helhetslösningar. I SKL:s undersökning⁹ framgår att kommuner efterfrågar en dialog med staten, som sätter in miljökvalitetsmålen i ett bredare perspektiv genom att koppla dem till övriga samhällsmål. Man lyfter särskilt fram behovet av verktyg och av stärkt samarbete och samordningen inom staten för att åstadkomma enhetliga och tydliga budskap till kommunerna. Exempel på verktyg är konkreta stöd till åtgärder för att nå miljömålen, informations- och utbildningsinsatser kopplade till miljömålsarbetet och goda exempel och erfarenheter. Många kommunföreträdare understryker vikten av att

9

Sveriges Kommuner och Landsting (2012).

• Sida 46
•  Original

väga in ekosystemtjänster i den fysiska planeringen, men också att detta kräver medverkan av staten, framför allt länsstyrelserna.

Delegationen för hållbara städer¹⁰ kommer till samma slutsatser som många av våra informanter. De lyfter fram att stuprörstänkande och stuprörsagerande försvårar helhetslösningar och förverkligandet av visionen om den sammanhållna och mångfunktionella staden och möjligheten att förverkliga visionen om den sammanhållna och mångfunktionella staden förutsätter helhetssyn, samverkan och ett organisatoriskt systemtänkande.

2.3. Hinder relaterade till kunskap och utbildning

Det råder en allmän brist på kunskap om ekosystemtjänsters värde. Något som ofta efterfrågas av aktörer med ansvar för förvaltning av mark och vatten är praktisk vägledning och goda exempel, som kan väcka engagemang och det ledarskap som krävs för att skaffa nödvändig kunskap. Integrering av värdet av ekosystemtjänster är kunskapskrävande, och bristen på uppgifter om såväl naturliga processer som mänskliga aktiviteters samspel med dessa understryks genomgående. Det saknas tillförlitliga mätmetoder, som ger en överskådlig bild av utvecklingen för de naturresurser och ekosystemtjänster som ligger till grund för den ekonomiska utvecklingen och välfärd i vidare bemärkelse. En följd av detta har varit att naturkapitalbasen inte blir tillräckligt synlig vid ekonomiska och politiska ställningstaganden. Traditionella ekonomiska mått för produktion, produktivitet, investeringar och välfärd riskerar att ge missvisande information om samhällets möjligheter till framtida välfärd och välbefinnande.

Det är dock viktigt att skilja mellan behovet av en allmän förståelse för ekosystemtjänster, och de mer omfattande kunskapsbehov som väcks i samband med ekosystemtjänstbedömningar. Det förra handlar om ett kommunikationsbehov som kan tillgodoses med befintlig kunskap.

Kommunföreträdare anser i allmänhet att det måste till en kunskapsuppbyggnad för att de ska kunna arbeta med ekosystemtjänster i den kommunala verksamheten och man önskar att förväntningarna från staten om att arbeta med ekosystemtjänster ska åtföljas av praktiska verktyg. De menar att det inte är rimligt att lägga lokala resurser på metodutveckling. För integrering av eko-

10

M 2011:01/2012/66

• Sida 47
•  Original

systemtjänstperspektivet i samhällsbyggnadsprocesser efterfrågas särskilt framtagande av schablonvärden och identifiering av brytpunkter och gränsvärden, t.ex. vilken typ av grönska i ett grönområde ger vilken kvantitet av en viss ekosystemtjänst och var går gränserna för när en ekosystemtjänst inte längre kan levereras av ett grönområde. Vidare efterfrågas standardiserade metoder och måttenheter för ekosystemtjänstbedömningar. Inom dessa processer finns behov av att kunna göra konsekvensanalyser och scenarier för hur ett visst samhällsbyggnadsprojekt kan komma att påverka ekosystemtjänsterna. Små kommuner har speciellt uttryckt behov av kompetensstöd. Dessa har inte personella resurser att granska och ställa krav vid till exempel en stor exploatering såsom gruva eller turistanläggning. Behovet av åtgärder och verktyg samt små kommuners begränsade kapacitet kommer också fram i SKL:s studie över kommunernas arbete för att nå miljömålen.

Behovet av samverkan med forskningsinstitutioner lyfts ofta fram, men för många kommuner verkar det svårt att etablera sådant samarbete. Ett skäl som framhålls både i intervjuer och från Delegationen från hållbara städer är att forskningen befinner sig på en teoretisk, abstrakt nivå. Ekosystemtjänsters värde bestäms av samhällets behov och därför är en god dialog avgörande för att inhämta kunskap från medborgarna. Begreppet ekosystemtjänster är dock förhållandevis nytt och många som berörs av förvaltningen av ekosystemtjänster använder andra begrepp och referensramar. Detta innebär en särskild pedagogisk utmaning som behöver lösas för att samla tillgänglig relevant kunskap. Ömsesidig misstro mellan grupper av kunskapsbärare och ojämlika resurser för deltagande i kunskapsinsamlingen försvårar tillgodogörande av befintlig kunskap.¹¹

Inom näringslivet finns också behov av kunskap. Även när man är medveten om att hållbar utveckling ligger i företagets långsiktiga intresse är det för många företag, särskilt små- och medelstora företag, svårt att inlemma denna kunskap i den egna verksamheten. Detta gäller inte minst för betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Effektsambanden är ofta komplexa vilket förstärks av att många produktions- och leverantörskedjor är långa. Dagens affärsmodeller utvärderas normalt utifrån kortsiktiga avkastningskrav, och därmed saknas ofta återkoppling som visar på om verksamheten inte är hållbar.

11 se Tunón m.fl. (2012).

• Sida 48
•  Original

Inom många utbildningar som rör mark- och vattenanvändning och annan verksamhet som berör ekosystemtjänster¹² saknas kurser eller moment där studenterna ges en helhetsförståelse för hur ekosystemen fungerar och hur de utgör basen för mänsklig välfärd och välbefinnande. Det betyder att den grundläggande kunskap som behövs för att integrera värdet av ekosystemtjänster inte finns på plats där den behövs. Förutom grundläggande kunskaper om ekologi, inklusive ekosystemtjänster och ekosystemens funktioner, saknas också kurser och moment om dialog och samverkansprocesser.¹³

2.4. Hinder relaterade till offentlig och privat samverkan

Den fjärde kategorin hinder rör hur staten samverkar med det privata och även här finns kopplingar till de andra identifierade hindren.

Vår bedömning är att statens styrmedel gentemot företag många gånger upplevs signalera att hänsyn till miljön står i motsatsställning till ekonomisk lönsamhet. Statens styrmedel gentemot näringslivet omfattar lagkrav, incitament och information. Hinder relaterade till lagstiftningen togs delvis upp ovan i avsnitt 2.2.

Miljöskadliga subventioner är ett särskilt problematiskt hinder. Subventioner är generellt sett mycket svåra att förändra, bl.a. p.g.a. starka särintressen och omsorg om att skapa jämlika konkurrensvillkor på en internationell marknad. Den svenska statens rådighet är också begränsad för vissa styrmedel, vilket kräver att analyser och åtgärder utarbetas gemensamt med andra länder, inte minst inom EU. Positiva och negativa effekter av ekonomiska styrmedel är ibland oavsedda, ibland resultatet av medvetna prioriteringar.

Bristen på standarder för framför allt reglerande och stödjande ekosystemtjänster riskerar att försvåra sektorers miljöansvar. Samtidigt innebär varje standard, som negligerar potentialen hos ekosystemtjänstbaserade lösningar till problem, en risk för att långsiktigt hållbara lösningar ignoreras. Dessutom bör framhållas

12 Inom följande utbildningar är ekosystemtjänster särskilt relevanta: agronomi, arkitektur,

ingenjörsvetenskap, ekologi, ekonomi, fysisk planering, geologi, juridik, jägmästare, landskapsarkitektur, lantmästare, lantmäteri, pedagogik, skogsmästare och statsvetenskap.

13

Se bilaga 2 avsnitt 4 om behovet av denna kunskap bland naturvårdare.

• Sida 49
•  Original

att internationell standardisering behöver ge möjlighet att fånga upp lokal kunskap och sociala följder av företagens påverkan på lokalt nyttjande av ekosystemtjänster. Det är en utmaning att väva in ekosystemtjänster i standarder bland annat för att många ekosystemtjänster framför allt har lokal betydelse.

Det offentliga spelar en viktig roll gentemot näringslivet genom den upphandling som görs av stat, landsting och kommuner. Kommuners och andra offentliga aktörers upphandling regleras genom lagen om offentlig upphandling (LOU). Kritik som framförts mot lagen är att den genererar merarbete och försvårar upphandling av kvalificerade tjänster och lösningar. Krav på effektivitet och risk för överklagande leder till att hållbarhetskrav tonas ned och att det utvecklas en upphandlingskultur där lägsta pris nästan alltid vinner.

• Sida 51
•  Original

3. Åtgärder för integrering i beslutsprocesser

I detta kapitel analyserar vi åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället, i enlighet med etappmålet. För att kunna följa upp etappmålet behöver en bedömning göras av vilka sammanhang det är relevant och skäligt att integrera kunskap om ekosystemtjänsters värde och betydelsen av den biologiska mångfalden. Det får anses klarlagt att så gott som alla jordens ekosystem är påverkade av människan, samtidigt som ekosystemens funktioner underbygger samhällets utveckling. Det är därför i princip inte möjligt att studera samhällets resiliens utan att väga in ekosystemens resiliens.¹I många beslutsprocesser saknas dock tillräcklig kunskap om sambanden mellan olika ekosystemtjänster och kunskap om hur ekosystemtjänster och resiliens beror av biologisk mångfald, för att kunna bedöma hur relevant och skäligt det är att värdera och integrera värdet av ekosystemtjänster. Därför bör våra förslag i detta kapitel ses som inledande steg.

Vissa kategorier av ekosystemtjänster betraktas i samhället som nära förknippade med biologisk mångfald, t.ex. pollinering och vissa kulturella tjänster och tenderar därför att hanteras integrerat med biologisk mångfald. Samtidigt är det uppenbart att även områden som saknar höga naturvärden kan ha stora värden för t.ex. rekreation. Sambanden mellan biologisk mångfald och ekosystemtjänster är svåra att hantera på ett systematiskt sätt. Strävan efter att på kort sikt maximera försörjande ekosystemtjänster (”varor”) skapar ofta ett alltför ensidigt brukande på bekostnad av såväl den långsiktiga produktionsförmågan som naturens mångfunktionalitet, vilket kan urholka såväl andra ekosystemtjänster som biologisk mångfald (se bilaga 2).

1

Folke (2006).

• Sida 52
•  Original

Alla värden av biologisk mångfald som har betydelse för beslutsprocesser i samhället låter sig inte analyseras i ekonomiska termer (se bilaga 2). Kunskapen om betydelsen av biologisk mångfald för ekosystemresiliens är till stor del teoretisk och svår att tillämpa operativt. De inneboende värden, som många anser att levande organismer eller biologisk mångfald har, är inte lämpade att kvantifiera ekonomiskt. Konflikten mellan instrumentella och inneboende värden har funnits med i diskussionen ända från början av politikutvecklingen om biologisk mångfald under 1980-talet (se bilaga 2).

Ekosystemtjänstbegreppet erbjuder ett verktyg för att komma förbi dessa svårigheter, genom att synliggöra ekosystemens mångfunktionalitet och bidra till att klargöra sambanden mellan biologisk mångfald och hållbar utveckling. Begreppet har redan visat sig bidra till en diskussion mellan berörda aktörer inom olika intresseområden (se bilaga 4). Därför har vi, i vår tolkning av uppdraget, valt att framför allt uppehålla oss vid ekosystemtjänsternas värden, men med kunskapen om betydelsen av biologisk mångfald i åtanke där denna är möjlig att omsätta operativt.

För att bedöma i vilka sammanhang integrering i beslutsprocesser kan vara relevant har vi utgått från dels den internationella litteraturen, dels från de analyser som tagits fram vid formulering och uppföljning av befintliga politiska mål (se kapitel 1). Den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen 2012², Miljömålsberedningens delbetänkande om etappmål i miljömålssystemet³, och Naturvårdsverkets redovisning Sammanställd

information om ekosystemtjänster

4

, samt remisssynpunkter som

lämnats på dessa rapporter har varit särskilt viktiga. I vår avgränsning har vi också vägt in pågående utrednings- och beredningsarbete som rör användningen av mark och vatten och framför allt inriktat oss på att komplettera dessa processer. För att säkerställa relevansen av våra avgränsningar har vi även tagit hjälp av utredningens referensgrupp och dialoger (se kapitel 2).

Att synliggöra värdet av ekosystemtjänster i nationella räkenskaper (avsnitt 3.1) underlättar att dessa beaktas i budgetbeslut och övergripande politiska beslut om hållbar utveckling och grön ekonomi.

Beslutsprocesser där användningen av mark och vatten planeras eller bestäms

har en direkt påverkan på förvaltningen av ekosystem-

2

Naturvårdsverket (2012c).

3

SOU 2011:34.

4

Naturvårdsverket (2012b).

• Sida 53
•  Original

^{tjänster (avsnitt 3.2)}. Ekonomiska styrmedel som främjar biologisk mångfald och ekosystemtjänster är viktiga för att skapa incitament för frivilliga åtgärder genom pågående eller ändrad naturresursanvändning och kan bl.a. underlätta genomförandet av planer för mark- och vattenanvändning som syftar till hållbar leverans av ekosystemtjänster

(avsnitt 3.3). Krav på ekologisk kompensation vid

markexploatering kan t.ex. innebära en internalisering av kostnaden för att bibehålla ekosystemtjänster

samtidigt som samhällets utveck-

ling kan fortgå i en mer hållbar riktning

(avsnitt 3.4). Icke-statliga

aktörer spelar en nyckelroll och har stora möjligheter att väga in värdet av ekosystemtjänster om de har tillgång till relevant information och relevanta verktyg. Offentlig verksamhet kan medverka genom att på olika sätt vara pådrivande, samlande och stödjande i den riktningen och genom att agera som föredöme när den agerar producent eller

^{konsument av varor och tjänster (avsnitt 3.5).}

3.1. Integrering av ekosystemtjänster i underlag för finanspolitiska beslut

Vår bedömning

• En stor samsyn finns om att ett relevant välfärdsmått behöver inkludera alla tre aspekter av hållbar utveckling (social, ekonomisk och miljömässig) men vi behöver även tydliggöra hur dessa tre aspekter hänger samman. Ekonomin är ett viktigt redskap för det sociala målet välbefinnande men den rådande fokuseringen på att maximera bruttonationalprodukten (BNP) har blandat ihop mål och medel, gjort redskapet till mål och osynliggjort naturen som grundförutsättning för välfärd och välbefinnande.
• Tillgängliga data och verktyg för monetär värdering är inte tillräckliga för att synliggöra ekosystemtjänster i nationella räkenskaper och i samhällsekonomiska konsekvensanalyser av övergripande, nationella politiska beslut.
• De senaste decennierna har många försök gjorts i Sverige och internationellt att utveckla ett aggregerat välfärdsmått som väger samman sociala, ekonomiska och ekologiska faktorer. Detta har visat sig svårt vad gäller tillgång till tillförlitliga data och relevansen av aggregerade mått kan ifrågasättas.

• Sida 54
•  Original

• På senare år har flera initiativ tillkommit för att i stället utveckla en uppsättning relevanta indikatorer som ger information om naturens och samhällets långsiktiga kapacitet att generera välfärd. Sverige bör aktivt medverka i internationella initiativ för att utveckla bättre indikatorer. Förslag till hur det kunskapsunderlag som krävs kan utvecklas lämnas i kapitel 4.2.

Vårt förslag

1. Regeringen bör fr.o.m. 2014 öka synligheten av hållbarhetsfaktorer, inklusive ekosystemtjänster, i underlag för finanspolitiska beslut, inledningsvis genom att årligen redovisa hållbarhetsindikatorer tillsammans med uppgifter om den ekonomiska utvecklingen.

Synligheten av hållbarhetsfaktorer bör öka i underlag för finanspolitiska beslut

Etappmålet om betydelsen av den biologiska mångfalden och värdet av ekosystemtjänster betonar integrering i ekonomiska ställningstaganden och politiska avväganden. För att effektivt kunna göra sådana avvägningar i ekonomiska ställningstaganden och i övergripande politiska beslut behöver värdet av ekosystemtjänster synliggöras i nationella räkenskaper och samhällsekonomiska konsekvensanalyser av beslut på olika nivåer.

”Politiska avväganden” förstår vi som den del i en politisk beslutsprocess där olika samhällsintressen vägs mot varandra. I vidare bemärkelse kan motsvarande avväganden även göras inom privat sektor, i samband med företags beslut om socialt och miljömässigt ansvarstagande. Ett ekonomiskt ställningstagande kan vara en av flera grunder för den politiska avvägningen. Monetär värdering av ekosystemtjänster ses ibland som en förutsättning för att kunna väga in biologisk mångfald och ekosystemtjänster i politiska avvägningar, men faktum är att de flesta politiska beslut som påverkat biologisk mångfald, inklusive beslut om finansiering, har tagits utan ett sådant underlag. Det är också ett faktum att dessa beslut hittills inte har varit tillräckliga för att det ska vara möjligt att nå miljökvalitetsmålen. Detta kan antingen bero på att kunskapen bakom de ekonomiska ställningstagandena har varit otillräcklig eller att andra faktorer vägt tyngre i den politiska avvägningen.

• Sida 55
•  Original

Det politiska intresset för att utveckla en grön ekonomi (se kapitel 1.1) ger uttryck för en vilja att uppnå integrering av ekonomiska, sociala och ekologiska ställningstaganden, och att börja betrakta naturkapitalbasen som en grundförutsättning för välståndet.⁵ Framtidskommissionen konstaterade att en del på vägen mot en grön ekonomi handlar om att hitta bättre sätt att mäta och värdera naturkapital och ekosystemtjänster, liksom mått på tillväxt som tar bättre hänsyn till det naturkapital som förbrukas och de miljömässiga kostnader som uppstår. Det finns en stor och växande samsyn om att samhället behöver betraktas som en integrerad helhet, där miljöfrågorna liksom de samhällsekonomiska frågorna inte betraktas som områden för sig utan som integrerade delar av alla politikområden.

Ett relevant välfärdsmått behöver inkludera alla tre aspekter av hållbar utveckling (social, ekonomisk och miljömässig) samt tydliggöra hur dessa tre aspekter hänger samman. Hållbar utveckling kan definieras, i enlighet med nationalekonomisk teori, som över tid icke-minskande välbefinnande⁶. Vi tolkar den etablerade politiken för hållbar utveckling som att välbefinnande för nuvarande och framtida generationer är ett överordnat mål för samhällsutvecklingen. För att nå dit behöver samhället se ekosystemens potential till mångfunktionalitet som en grundförutsättning och använda ekonomisk politik och styrmedel som viktiga redskap. Om man fokuserar på att maximera bruttonationalprodukten (BNP) blandar man ihop mål och medel. På så sätt osynliggörs naturen som grundförutsättning för välfärd och välbefinnande. Om hållbar utveckling är ett överordnat politiskt mål är det viktigt att de sammanhang där den ekonomiska utvecklingen redovisas, t.ex. i budgetpropositioner och långtidsutredningar, kommunicerar en integrerad förståelse och målsättning för hållbar utveckling.

EU har utvecklat cirka 30 så kallade hållbarhetsindikatorer för att få en uppfattning om utvecklingen inom tio samhällsområden. Indikatorerna utvärderas nationellt och jämförs på EU-nivå. För att underlätta jämförelsen har EU valt totalt 13 huvudindikatorer för de tio områdena (tabell 3.1). En sammantagen bedömning visar att för huvudindikatorerna i EU:s uppsättning av hållbarhetsindikatorer har Sverige överlag en positiv utveckling och ligger dessutom

5

Se även Framtidskommissionens slutrapport, Ds 2013:19 sid. 85.

6

Välbefinnande (well-being) används som ett bredare begrepp av bl.a. Millennium

Ecosystem Assessment (2005a), jämfört med välfärd som ofta begränsas till utilitaristiska värden (se bilaga 2).

• Sida 56
•  Original

avsevärt bättre till än EU-genomsnittet (förutom naturresurser). De områden som utvecklats negativt i Sverige är social integrering och naturresurser. De EU-gemensamma indikatorerna för hållbar utveckling är allmängiltiga men samtidigt otillräckliga som mått på välfärd och/eller hållbar utveckling i relation till internationell forskning och utvecklingsarbete inom FN, OECD och EU (se kapitel 4.2).

Tabell 3.1 EU:s huvudindikatorer för hållbar utveckling

Samhällsområden (teman) Huvudindikator

Socialekonomisk utveckling Tillväxt i BNP Hållbar konsumtion och produktion Resursproduktivitet Social integrering Risk för fattigdom Demografiska förändringar Sysselsättningsgrad (55–64 år) Hälsa Förväntat antal hälsosamma år vid födsel Klimatförändringar och energi Utsläpp av växthusgaser, Andel förnyelsebara energikällor Hållbara transporter Energianvändning för transporter rel. BNP Naturresurser Vanliga fågelarter i jordbrukslandskapet Bevarande av fiskbestånd Globalt medborgarskap Officiellt utvecklingsstöd God samhällsstyrning Överträdelseärenden

Nationalekonomer är i allmänhet överens om att BNP inte mäter välfärd eller välbefinnande och många initiativ har därför tagits till att utveckla indikatorer för välbefinnande och/eller hållbar utveckling.⁷

Miljöräkenskapsutredningen⁸ föreslog utveckling av Monetära Räkenskaper (”Grön NettoNationalProdukt”, NNP), som beaktar förändringar i naturkapitalet och annat kapital.

Grön NNP = konsumtion + nettoinvesteringar i realkapital – löpande miljöskador + nettoförändringar i naturkapitalen.

Som en följd av utredningens förslag fick Statistiska Centralbyrån (SCB) i uppdrag att utveckla fysiska miljöräkenskaper, medan Naturvårdsverket skulle utveckla indikatorer för tillståndet i miljön

7

I detta avsnitt diskuterar vi användningen av aggregerade välfärdsmått och hållbarhets-

indikatorer, för att i kapitel 4.2 diskutera kunskapsbehoven för bättre indikatorer för ekosystemtjänster.

8

SOU 1991:37–38.

• Sida 57
•  Original

och Konjunkturinstitutet skulle utveckla metoder för monetära miljöräkenskaper. Konjunkturinstitutet fann efter cirka 10 års utvecklingsarbete att det inte var realistiskt att försöka ta fram ett välfärdsmått i form av en grön NNP. Framför allt visade det sig omöjligt att ta fram tillförlitliga empiriska data över de viktigaste miljöförändringarna och värdera dessa monetärt, t.ex. för växthuseffekten och biologisk mångfald. Detta fick till följd att miljöfaktorerna i grön NNP tillsammans uppgick till endast cirka en procent av konsumtionens värde (tabell 3.2). Monetär prissättning av naturkapitalet på nationell nivå (Grön NNP) har därmed visat sig vara en tveksam strategi för att synliggöra värdet av ekosystemtjänster och annat naturkapital.

Gemensamt för alla försök att räkna ut en grön NNP, såväl i Sverige som internationellt, är att de inte är heltäckande och behäftade med stor osäkerhet.

9

Tabell 3.2 Grön NNP för Sverige 1993 och 1997 (MSEK i 1997 års priser)

1993

1997

Konsumtion

1,314,601

1,372,220

Handelsbalansnetto

78,011

161,823

Investeringar

209,854

244,700

Kapitalförslitning

-222,529

-212,600

Skogslagerökning

6,230

5,670

Gruvuttag

-1,250

-1,250

Naturkapitalförslitning

-5,780

-5,420

Miljöskador

-3,400

-3,300

Grön NNP

1,375,737

1,561,843

Anm:

Kostnader för miljöskador omfattar endast buller och hälsa.

Källa:

Konjunkturinstitutet (2012).

Sedan 2005 har Konjunkturinstitutet haft i uppdrag att i stället fokusera på samhällsekonomiska analyser av miljöpolitik medan SCB fortsatt arbeta med fysiska miljöräkenskaper. Även internationellt har intresset vuxit för att utveckla icke-monetära indikatorer (se kapitel 4.2).

Trots de praktiska svårigheterna att ersätta BNP med ett välfärdsmått som beaktar hållbarhet finns en stor samsyn om att nya mått eller indikatorer behövs. Institutet för tillväxtpolitiska

9

Konjunkturinstitutet (2012) s. 134.

• Sida 58
•  Original

studier publicerade 2006 en rapport¹⁰som i förordet slog fast att ”det trots många skilda perspektiv och resultat råder enighet bland ekonomer om att flera av de ekonomiska begreppen bl.a. kapital, investeringar, produktivitet och tillväxt behöver revideras så att de i högre grad omfattar fundamentala komponenter i produktionsbasen inklusive varor och tjänster från naturen.”

Index for Sustainable Economic Welfare (ISEW) föreslogs redan på 1980-talet som ett aggregerat välfärdsmått. Det har senare modifierats till Genuine Progress Indicator (GPI) och tar sin utgångspunkt i BNP per capita och korrigerar detta med hjälp av ett tjugotal variabler utifrån befintlig FN-statistik. Måttet lägger relativt stor vikt vid inkomstfördelning och miljöförstöring och det visar sig att USA liksom många europeiska länder nådde välfärdstaket på 1980-talet men att välfärden, mätt som GPI, därefter har stagnerat.¹¹Världsbanken har därefter utvecklat ett enklare monetärt välfärdsmått med färre variabler, Genuine Savings.

Genuint Sparande = Bruttosparande – realkapitalförslitning + utbildningsinsatser – naturkapitalförslitning (energi, mineraler, skog) – miljöskador

Bruttosparandet definieras som BNP minus konsumtion utan att beakta om detta överskott investeras produktivt. På grund av databrist mäts miljöskador som endast koldioxidutsläpp (tabell 3.3) vilket är en svaghet. En annan vanlig kritik är att utbildningsutgifterna väger tungt och inte heller har en direkt koppling till välfärd.¹²

10

Institutet för tillväxtpolitiska studier (2006).

11

Lawn (2003).

12

Konjunkturinstitutet (2012) s. 135.

• Sida 59
•  Original

Tabell 3.3 Genuint sparande 2008

Region/ land

Bruttosparande

Kaptialförslitn.

Nettosparande

Utbild-

ning

Natur-

kapital

CO2 Genuint

sparande

Inkomst

(+) (-) (=) (+) (-) (-) (=)

Låg

25,9 7,9 18,0 3,4 9,8 0,7 11,0

Medel

31,6 10,9 20,7 3,3 10,2 0,8 13,0

Hög

18,5 13,8 4,7 4,6 2,2 0,2 6,9

Sverige 27,1 12,5 14,6 6,4 0,4 0,1 20,5 Världen 20,9 13,0 7,9 4,2 4,4 0,4 7,4

Källa:

Konjunkturinstitutet (2012).

Inom FN-organisationen sker en parallell utveckling. Inclusive Wealth Index (IWI) har t.ex. utvecklats av FN:s miljöprogram UNEP i samarbete med International Human Dimensions Programme (IHDP), som indikator för att nå längre än BNP. IWI är ett mått på de ”kapitalstockar” som är grunden för välfärd; om IWI minskar i ett land så är det ett tecken på överkonsumtion. I Inclusive Wealth Report 2012 jämförs utvecklingen i 20 länder med avseende på tillverkat kapital, vissa aspekter av naturkapitalet (fossila bränslen, mineral, skog, fiske, jordbruk), och av humankapitalet (utbildningsnivå, livslängd m m).¹³Att bevara totalkapitalet (naturkapital, tillverkat kapital, socialt kapital samt humankapital) över tiden är en vanlig nationalekonomisk definition av hållbar utveckling, men aggregeringen av olika kapitaltyper förutsätter att en minskning av naturkapitalet kan kompenseras av en ökning av annat kapital. Detta kallas i allmänhet för svag hållbarhet (”weak sustainability”) och IW-rapporten medger i kapitel 11 att stark hållbarhet (bevarat naturkapital) är en bättre utgångspunkt.

Human Development Index, (HDI) är ett index för mänsklig utveckling som utvecklats av FN:s utvecklingsprogram UNDP. Indexet mäter olika länders genomsnittliga resultat inom förväntad livslängd, utbildning och inkomst (BNP per invånare). Ett långt och hälsosamt liv, kunskap och en anständig levnadsstandard är definierade som viktiga faktorer för mänsklig utveckling. Medan BNP fokuserar på materiellt välstånd hävdas HDI ge en mer komplett bild, eftersom det är en sammanvägning av förväntad livslängd, utbildningsnivå och BNP. Syftet med HDI var att skapa

13

UNU-IHDP & UNEP (2012).

• Sida 60
•  Original

ett enda statistiskt underlag som skulle fungera som en referensram för både social och ekonomisk utveckling.

Andra välfärdsmått är t.ex. Happy Planet Index initierat av New Economics Foundation, vilket i princip är ett effektivitetsmått: i vilken grad långt och lyckligt liv (livstillfredsställelse och livslängd multipliceras samman för att beräkna lyckliga levnadsår) uppnås per enhet av miljöpåverkan (mätt i ekologiskt fotavtryck).¹⁴

Svårigheter att uppskatta förändringar monetärt är naturligtvis den stora utmaningen för aggregerade mått som grön NNP, GPI, Genuint Sparande och Inclusive Wealth. Sådana mått kommer därför med nödvändighet att tona ned de aspekter av välbefinnande och hållbar utveckling som är svårast att mäta monetärt. Att välja ”rätt” faktorer och utveckla och mäta icke-monetära index för välbefinnande och hållbar utveckling innebär svåra avvägningar mellan faktorernas relevans och mätbarhet (tillförlitlig statistik). Det är svårt nog att välja indikatorer som är mätbara och relevanta för hållbar utveckling. Att dessutom aggregera flera fysiska faktorer i en enhet medför ytterligare en abstraktionsnivå, vare sig aggregeringen sker i ett index eller i kronor.

En viktig utgångspunkt för vidare arbete med indikatorer och välfärdsmått är den så kallade Stiglitz-kommissionen. Frankrikes dåvarande president Sarkozy gav 2008 två nobelpristagare (Joseph Stiglitz och Amartya Sen) och en fransk ekonom i uppdrag att utse en kommission, The Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress. Rapporten från 2009 har fått stort genomslag internationellt och påpekar det märkliga i att BNP-tillväxt ofta behandlas som ett mått på mänskligt välbefinnande och därmed har blivit ett övergripande politiskt mål trots att det inte var avsett som det.¹⁵De tolv rekommendationerna handlar om:

• att hushållens inkomst är ett bättre mått på den ekonomiska utvecklingen än BNP;
• att välbefinnande består av en mängd subjektiva (egenrapporterade) och objektiva variabler som bör mätas separat och aggregeras efter behov; samt
• att hållbar utveckling behöver mätas såväl monetärt som ickemonetärt.

14

http://www.happyplanetindex.org/

15

Stiglitz m.fl. (2009), s. 13.

• Sida 61
•  Original

En snabb jämförelse med EU:s hållbarhetsindikatorer visar att Stiglitz-kommissionens slutsatser ännu inte har fått genomslag i utvecklingen av dessa indikatorer, speciellt inte de 13 så kallade huvudindikatorerna (se tabell 3.1). Subjektiva välbefinnandedata (se nedan) saknas helt, vissa objektiva välbefinnandedata som livslängd är relevanta medan andra saknar tydlig koppling till hållbar utveckling. Varken socialt, human- eller naturkapital ingår i mer än ringa utsträckning, BNP/capita används som ekonomiskt hållbarhetsmått i stället för hushållens realinkomster och transportenergi relateras till BNP. Naturkapitalets och ekosystemtjänsters betydelse för välbefinnande och hållbarhet (punkt ii och iii ovan) kan enligt Stiglitz-kommissionen synliggöras och värderas monetärt i den grad ”rimliga värderingstekniker existerar” (s. 17, vår översättning). På grund av externaliteter och osäkerhet om framtida värde är förekomsten av marknadspriser för t.ex. fisk och timmer inte nödvändigtvis en god grund för värdering. För att få en uppfattning om huruvida ett land överkonsumerar sitt välstånd, föreslår Stiglitz-kommissionen att vissa mätbara naturresurser, tillsammans med tillverkat kapital och humankapital, aggregeras till en indikator för ekonomisk hållbarhet. Vidare föreslås att detta kompletteras med fysiska indikatorer för annat naturkapital samt andra indikatorer för socialt kapital för att få en uppfattning om hållbar utveckling.

Stiglitz-kommissionen menar att aggregeringar ofta inte är meningsfulla eftersom de blir svåra att tolka. Man skulle enkelt kunna skapa ett enda index för ekonomisk utveckling baserat på BNP, inflation, konkurrenskraft, skuldsättning, arbetslöshet, med mera, men frågan är om det underlättar beslutsfattande. Det är därför inte bara vetenskapliga och metodmässiga svårigheter som ligger bakom att intresset flyttats från ”grön NNP” till en utveckling av separata indikatorer dels för välbefinnande och dels för ekosystemtjänster. Separata indikatorer behövs helt enkelt för att kunna föreslå adekvata åtgärder. Stiglitz-kommissionen¹⁶poängterar behovet av ny statistik som fångar så många relevanta dimensioner som möjligt.

Inom OECD respektive FN:s miljöprogram (UNEP) pågår i dag en utveckling av disaggregerade indikatorer för grön tillväxt respektive grön ekonomi. Bägge initiativen identifierar ett 25-tal indikatorer men alla är inte mätbara i dag utan kräver vidare

16

Stiglitz m.fl (2009) s. 12.

• Sida 62
•  Original

utveckling. Sverige bör aktivt medverka i dessa internationella initiativ. Mycket av den statistik som behövs för att mäta tillståndet och förändringen av naturkapitalet och ekosystemtjänster på ett relevant vis finns ännu inte tillgänglig. Fokuserade insatser för att förbättra verktyg och datatillgång behövs och vi återkommer till detta i kapitel 4.2.

3.2. Reglering av mark- och vattenanvändning

Förvaltningen av ekosystem handlar till stor del om hur mark och vatten används eller skyddas från inverkan av mänskliga aktiviteter. Samhället styr över mark- och vattenanvändningen genom rättsliga regler för fysisk planering och för beslut om ändring av mark- och vattenanvändning (t.ex. gällande exploatering eller skydd mot exploatering) samt regelverk för pågående verksamheter. Begreppet markanvändning innefattar både användningen av marken och det sätt som marken brukas när det gäller t.ex. metoder, intensitet och tekniker.

Åtgärder som specifikt syftar till att bevara biologisk mångfald regleras genom miljöbalkens bestämmelser om skydd och hänsyn, t.ex. genom föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket. Många ekosystemtjänster har å andra sidan en direkt samhällsnytta som specifikt omfattas av sektorslagstiftning, t.ex. för skogsbruket och vattentjänster. Såväl biologisk mångfald som olika ekosystemtjänster främjas dessutom genom olika informationsinsatser och stödsystem.

Etappmålets fokus på betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster innebär en utmaning för mark- och vattenanvändning, att upprätthålla en lämplig balans mellan uttag av olika ekosystemtjänster. Hänsyn till biologisk mångfald och utveckling av mångfunktionalitet bibehåller optionsvärden och förväntas stärka ekosystemresiliensen, vilket underlättar en långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster (se bilaga 2).

Vi avser i detta avsnitt att framför allt analysera åtgärdsalternativ för att integrera värdet av ekosystemtjänster i fysisk planering och beslut om ändrad användning av mark och vatten. Vad gäller pågående markanvändning kommer våra analyser av möjliga åtgärder att fokusera på ekonomiska styrmedel (avsnitt 3.3) och på samverkan för kapacitetsbyggnad och innovation (avsnitt 3.5). Vi har dock inte haft möjlighet att inom den korta tiden för utredningen

• Sida 63
•  Original

göra en heltäckande analys av de regelverk som styr pågående mark- och vattenanvändning. Specifika myndighetsåtgärder för att anpassa och utveckla förvaltningen behöver dock vidareutvecklas inom ramen för befintligt myndighetsansvar för mark- och vattenanvändning och hänger nära samman med utvecklingen av kunskapsunderlaget (se kapitel 4.1). Vissa aspekter kommer även att hanteras av andra pågående utredningar och beredningsprocesser:

• Miljömålsberedningen har i uppdrag att ta fram dels en strategi för en långsiktigt hållbar markanvändning, dels en strategi för en sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Med ledning av direktiven för detta arbete och det delbetänkande som lämnats17, med inriktning på frågor om skydd och skötsel av landområden samt miljöhänsynen i skogsbruket, räknar vi med att frågor om områdesskydd och om miljöanpassning av pågående mark- och vattenanvändning vad beträffar biologisk mångfald och ekosystemtjänster till stor del hanteras inom ramen för dessa uppdrag.
• Pågående arbete med att upprätta en handlingsplan för grön infrastruktur18 berör regionala planeringsprocesser som påverkar möjligheten att långsiktigt bevara biologisk mångfald och producera ekosystemtjänster genom att stärka ekosystemens resiliens.
• Det pågår ett arbete med att stärka och utvidga den fysiska planeringen till havs, med utgångspunkt i Havsplaneringsutredningen.19 Denna process kan förväntas påverka möjligheten att bevara biologisk mångfald och utveckla ekosystemtjänster.

Vi inleder med åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i utveckling och tillämpning av planeringsinstrument och regelverk för mark- och vattenanvändning, vilket inkluderar den centrala roll som miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar spelar för att säkra ett fullgott beslutsunderlag (avsnitt 3.2.1). Därefter tar vi upp hur den statliga förvaltningen på bästa sätt kan understödja en långsiktigt hållbar mark- och vatten-

17

SOU 2013:43.

18

Naturvårdsverket (2012d) definierar grön infrastruktur som ”strukturer i landskapet och brukande av desamma som säkerställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs och på så sätt vidmakthålls ekosystemens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster”.

19

SOU 2010:91.

• Sida 64
•  Original

användning med tanke på ekosystemtjänster (avsnitt 3.2.2). Ekonomiska styrmedel som påverkar nyttjandet av mark och vatten behandlas i avsnitt 3.3 nedan. Åtgärder för ekologisk kompensation har direkt betydelse för mark- och vattenanvändningen, och tas upp i avsnitt 3.4.

Sektorsreglering och planering av mark- och 3.2.1

vattenanvändning

Behov av regelöversyn

Vår bedömning

• Integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser ligger väl i linje med befintlig lagstiftning. Integrering av ekosystemtjänster i planering och beslut om mark- och vattenanvändning kan förbättras genom vägledning om lagtillämpning och ändringar av relevanta förordningar, föreskrifter och allmänna råd.
• Det är särskilt angeläget att se till att befintliga regelverks tillämpning inte försvårar hänsynstagande till, eller utveckling av viktiga ekosystemtjänster.
• Det är oklart i vilken mån utformningen av relevanta lagbestämmelser om avvägningar mellan olika intressen underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner, i enlighet med ekosystemansatsen.

Vårt förslag

2. Regeringen bör, i samband med att översyn görs av lagar och förordningar som styr användningen av mark- och vatten, fortlöpande se till att det klargörs huruvida rådande bestämmelser underlättar ett helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner och ett långsiktigt hållbart nyttjande av viktiga ekosystemtjänster. Ändringar bör föreslås för att tillgodose brister.

• Sida 65
•  Original

Ekosystemtjänster bör fortlöpande vägas in i översyn av lagar och förordningar

Översikt

Naturvärden och biologisk mångfald ges en juridisk särställning genom miljöbalkens portalparagraf, som anger att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Syftet med miljöbalken är dock, enligt samma paragraf, att tillförsäkra människan (nuvarande och kommande generationer) en hälsosam och god miljö. Bevekelsegrunden för naturvården var i 1952 års naturvårdslag vetenskaplig och kulturell, men i 1964 års naturvårdslag tillkom friluftslivet som ett av tre likvärdiga intressen. Med miljöbalken befästes 1990-talets perspektivförskjutning, som gick mot att bevara biologisk mångfald genom skydd av värdefulla naturmiljöer och ekologisk anpassning av areella näringar. Balken bekräftar på många sätt synen att naturen har ett inneboende värde, även om detta inte uttryckligen anges. I miljöbalkens operativa paragrafer regleras skydd av naturvärden, utan att detta motiveras med hänsyn till nyttan av ekosystemens funktioner utöver de kulturella ekosystemtjänster som antas sammanfalla med biologisk mångfald. Vi konstaterar att miljöbalken är formulerad på ett sätt som erkänner både vikten av inneboende värden och naturen som bas för att åstadkomma kort- och långsiktig nytta för människan. Vi menar att integrering av betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser ligger väl i linje med de befintliga portalparagraferna.

Befintlig lagstiftning reglerar hur avvägningar ska göras mellan vissa specificerade ekosystemtjänster och även mellan dessa ekosystemtjänster och andra samhällsintressen och miljön. En viktig princip för dessa avvägningar är att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov (3 kap. 1 § miljöbalken, 2 kap. 2 § plan- och bygglagen). Myndigheter har i uppgift att precisera lagar och förordningar genom utfärdande av föreskrifter och allmänna råd samt att på eget initiativ eller på uppdrag av regeringen även utarbeta vägledning och utbilda relevanta aktörer inom ramen för regleringen. Vi har identifierat följande lagrum där nyttor och intressen som har samband med ekosystemtjänster regleras.

• Sida 66
•  Original

• Den fysiska samhällsplaneringen styrs till stor del av plan- och bygglagen (2010:900) och hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken.
• Av 2 kap. plan- och bygglagen framgår hur hänsyn ska tas till allmänna och enskilda intressen vid planläggning av mark- och vattenområden.
• Sektorslagstiftning som reglerar hur marken används, nyttjas och brukas är exempelvis skogsvårdslagen (1979:429), väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, minerallagen (1991:45) och lagen om vissa torvfyndigheter (1985:620). Nyttjandet av jordbruksmarken regleras i miljöbalken, som dock är tämligen allmänt hållen. Många detaljer i jordbruket regleras genom Jordbruksverkets föreskrifter.
• Infrastrukturplanering och tillståndsprocesser enligt miljöbalken har också stor betydelse för den fysiska miljön i stort.
• EU:s ramdirektiv för vatten samt havsmiljödirektivet medför nya krav på hållbart nyttjande genom hänsyn till ekosystemtjänster och tillämpning av ekosystemansatsen i den akvatiska miljön. Den nationella lagstiftningen som rör svenska vatten är huvudsakligen samlad i miljöbalken. Lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster reglerar vattenförsörjning och avlopp och syftar bl.a. till att säkerställa hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Fiskerilagstiftningen beträffande marina områden är dock direkt underordnad den gemensamma lagstiftningen på EU-nivå.

Många ekosystemtjänster riskerar att undervärderas i beslutssituationer då deras fulla värde inte går att realisera på en marknad eller helt enkelt inte är kända. Ekosystemtjänsten rent vatten för dricksvattenändamål är ett exempel. Det kommunala priset på vatten speglar kommunernas kostnader för rening och leverans av dricksvatten samt avlopp och rening av avloppsvatten, men inte naturens ”arbete” med rening och tillförsel av vatten eller dricksvattnets värde för människor.²⁰ Många ekosystem förvaltas med syftet att göra uttag av ekosystemtjänster som kan säljas på en marknad, t.ex. mat eller virke. Skyddet av de kollektiva nyttigheter som ekosystemtjänster ofta utgör kan dock kräva särskilda beslut

20

Se även bilaga 2, figur 1.

• Sida 67
•  Original

för att uppnå en långsiktigt hållbar förvaltning av mark- och vattenanvändning.

Regelverket skiljer sig på ett betydande sätt mellan vattenförvaltningen enligt miljöbalken och markanvändningen enligt miljöbalken och sektorslagstiftningen. Diskussionen om vad skillnaderna i angreppssätt mellan mark- och vattenförvaltningen innebär för avvägningen mellan olika intressen tycks vara i högsta grad levande. Vattenförvaltningen är organiserad på ett sätt som återspeglar ekosystemens funktioner, genom att den är geografiskt inordnad efter avrinningsområden. Status för tillståndet i vattenmiljön regleras med stöd i EU:s vattendirektiv och havsmiljödirektiv, vilket har införlivats i svensk lag genom bestämmelserna om miljökvalitetsnormer (5 kap. miljöbalken). De ändringar av vattenlagstiftningen som gjorts för att genomföra EU:s ramdirektiv för vatten exemplifierar ett angreppssätt på hur ekosystemansatsen²¹kan tillämpas i lag. Motsvarande möjlighet till helhetsperspektiv på ekosystemens funktioner finns inte i det svenska lagrummet för markanvändning. Reglering av miljötillståndet beträffande status för biologisk mångfald återfinns dock redan i art- och habitatdirektivets bestämmelser om god bevarandestatus, som antogs 1992.

Bestämmelserna om miljökvalitetsnormer innebär en möjlighet att utfärda åtgärdsprogram och därigenom ta ett helhetsgrepp på ekosystemtjänster som medverkar till att förbättra miljökvaliteten. Myndigheter och kommuner kan, för att genomföra ett åtgärdsprogram, använda de verktyg som de redan förfogar över genom miljöbalken eller andra lagar som hänvisar till miljöbalken. Det kan t.ex. handla om att utfärda föreskrifter eller att som tillsynsmyndighet intensifiera tillsynen. Särskilt inom åtgärdsprogram för vattenkvalitetsnormer förekommer åtgärder som rör mark- och vattenanvändning, t.ex. vägledning eller föreskrifter till jordbruksföretag i syfte att motverka läckage av gödningsmedel eller växtskyddsmedel. Genom att synliggöra och gynna ekosystemtjänster, t.ex. våtmarkers betydelse för vattenrening, kan sådana normer få positiva bieffekter på andra ekosystemtjänster som tillhandahålls av de aktuella ekosystemen och på biologisk mångfald.

Plan- och bygglagen (PBL) ger stort utrymme för att synliggöra ekosystemtjänster utöver de ekosystemtjänster som täcks in av gällande miljökvalitetsnormer och riksintressen enligt miljöbalken.

21

Se bilaga 2, box 1.

• Sida 68
•  Original

Som exempel kan nämnas en estetiskt tilltalande utformning av grönområden och en från social synpunkt god livsmiljö (2 kap. 3 § PBL), behovet av parker och andra grönområden samt lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse (2 kap. 7 § PBL), goda klimatförhållanden (2 kap. 6 §), grundvattnet (2 kap. 9 § PBL), samt översvämning och erosion (3 kap. 10 och 11§ PBL). Det finns god potential för att många av dessa allmänna intressen kan främjas på samma gång, genom god planering av stadsnära grönområden och anläggning av vattenmiljöer. Att inse värdet av ekosystemens mångfunktionalitet och tillvarata dem kan ge synergieffekter även för allmänna intressen som vid en första anblick inte verkar vara relaterade till ekosystemen. Mångfunktionalitet är särskilt relevant för sådana allmänna intressen som anges i 2 kap. 6 § PBL, särskilt hushållning med energi och vatten och av hygienförhållanden (4:e punkten), möjligheterna att hantera avfall (5:e punkten) och, inte minst, behovet av framtida förändringar och kompletteringar (8:e punkten). Ett välkänt exempel på sådana synergieffekter som visat sig vara mycket kostnadseffektiva är New Yorks ekosystembaserade vattenförsörjning. Man valde att investera cirka en och en halv miljard dollar för att skydda och restaurera vegetationen i avrinningsområdet Catskill Mountains i stället för att bygga ett reningsverk vilket skulle ha kostat cirka 6–8 miljarder dollar.

Vad beträffar hänsyn till områden av riksintresse noterar vi att en översyn ska göras²²av tillämpningen av bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Vi analyserar därför inte möjliga åtgärder för att integrera ekosystemtjänsters värde i riksintresseinstrumentet, utan det är bättre att avvakta denna översyn. Vi konstaterar dock att en ökad kunskap om kopplingar mellan naturvärden och ekosystemtjänster bör kunna medverka till att riksintressen för naturvård ges en större tyngd vid avvägningar med andra intressen. Exempelvis kan kunskap om våtmarkers reglerande funktioner, som är värdefulla ur naturvårdssynpunkt, bidra till en mer fullödig bedömning enligt 3 kap. 1 § miljöbalken.²³

Krav på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i samband med upprättande av planer och program samt verksamheter och åtgärder finns i 6 kap. miljöbalken. Därutöver finns i plan och bygglagen 3 kap. bestämmelser om att konsekvenser ska framgå av översiktsplaner (6 §), att vid betydande miljöpåverkan ska MKB enligt

22

Prop. 2012/13:1.

23

”Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.”

• Sida 69
•  Original

miljöbalken göras (8 §) och i 4 kap. 33 § pkt. 4 att planbeskrivningen ska innehålla en redovisning om planens konsekvenser. Inom EU-rätten finns två direktiv som syftar till att säkerställa att hänsyn till inverkan på miljön tas i ett så tidigt skede som möjligt vid beslutsprocesser och planläggning: 2011/92/EU (MKBdirektivet) och 2001/42/EG (SEA-direktivet). Av miljöbalken framgår att miljöbedömningar av planer och program ska ge en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som kan antas uppkomma med avseende på biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kulturlämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter. Termen biologisk mångfald nämns dock inte i balkens bestämmelser om MKB för verksamheter och åtgärder, men beaktas ändå i många fall genom dess betydelse för effekter på djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö samt på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Forskning tyder på att vad som konkret tas med i MKB har mer att göra med vad länsstyrelsen (eller annan granskande myndighet) ställer som krav än vad som står skrivet i lagtext och direktiv.²⁴

Oklarheter

Hinderanalysen (kapitel 2) visar på svårigheter att överbrygga intressemotsättningar mellan rena naturvärden och andra samhällsintressen. Den biologiska mångfaldens och naturvärdenas betydelse för samhällsfunktioner på både lång och kort sikt visar sig ofta svåra att väga in i planering och beslut om mark- och vattenanvändning. Det blir framför allt ett problem i de fall naturvärdena inte är tillräckligt stora för att ges lagligt skydd, men då konsekvenserna av förändrade ekosystemtjänster för allmänna och enskilda intressen inte är ringa. I dessa fall kan ekologisk kompensation vara ett alternativ (avsnitt 3.4).

Som framgår av nästa avsnitt har offentliga och privata aktörer ofta stora möjligheter att inom befintligt lagrum vidta de åtgärder som behövs för att säkra eller utveckla ekosystemtjänster som främjar allmänna eller enskilda intressen. När dessa intressen sammanfaller finns sällan behov av att med lag styra mark- och

24 Wärnbäck (2007).

• Sida 70
•  Original

vattenanvändningen i en mer hållbar riktning. I stället bör man som regel utgå ifrån att ökad kunskap om ekosystemtjänsters värde leder till ett intresse för frivilliga åtgärder. Att på ett tidigt stadium identifiera ekosystemtjänster lyfter också eventuella målkonflikter som därmed ges bättre förutsättningar att hanteras. Det är också angeläget att se till att lagen inte försvårar hänsynstagande eller utveckling av viktiga ekosystemtjänster. Detta är framför allt angeläget i tidiga skeden av planeringen av förändrad användning av mark- eller vattenområden, som t.ex. frågor om val av plats som tas i anspråk. Bra konsekvensbeskrivningar underlättas om det från början finns en medvetenhet om hur ekosystemtjänster som kan utgöra allmänna eller enskilda intressen påverkas (gynnas eller missgynnas) av förändringen. Därför finns anledning att se över vilka ekosystemtjänster och naturvärden som ges ett uttalat skydd i lag.

Bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i plan- och bygglagen, och om riksintressen i miljöbalken anger särskild prioritet för behov, som kan uppfyllas helt eller delvis med hjälp av ekosystemfunktioner Dessa bestämmelser bör ses över i takt med att kunskapen om ekosystemtjänsters värde och betydelsen av biologisk mångfald utvecklas. Ett alternativ som kan övervägas redan utifrån befintlig kunskap och mål, vore att skriva in ekosystemtjänster i de inledande paragraferna till 2 kap. PBL för att förtydliga vad som avses med god hushållning och de ändamål som ett område är mest lämpat för.

I samband med kommande översyner av relevanta lagar bör särskilt bestämmelserna om MKB och miljöbedömningar granskas, eftersom dessa spelar en viktig roll i planeringsskedet och utgör en grund för dialog mellan staten och kommuner och andra aktörer. För närvarande pågår en översyn av 6 kap. miljöbalken, som bl.a. syftar till att ge förutsättningar för en snabbare handläggning av mål och ärenden. Krav på underlag för prövningen av verksamheter och åtgärder ska enligt liggande förslag endast ställas i sådana fall och i den utsträckning detta är motiverat av miljöskäl, vilket innebär att alla inblandade så tidigt som möjligt ska ta ställning till den förutsedda miljöpåverkan. Länsstyrelsen föreslås i översynen därför besluta i frågan om betydande miljöpåverkan så snart detta är möjligt och även få ett utökat ansvar för att, där så efterfrågas, vägleda verksamhetsutövaren med att avgränsa MKB:n. EUkommissionen har i oktober 2012 lagt ett förslag till ändring i MKB-direktivet. I likhet med den svenska översynen syftar kommissionens förslag till att minska administrativt arbete. Samtidigt

• Sida 71
•  Original

vill man att direktivet ska bli tydligare och mer framåtsyftande i frågor om bl.a. klimatförändringar, katastrofriskreducering och biologisk mångfald. Det är i dagsläget oklart vad översynen av EUlagstiftningen kommer att resultera i mer konkret.

Vi har låtit Institutionen för Stad och Land vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) analysera hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster hanteras inom ramen för MKB:er och miljöbedömningar. Analysen återfinns i bilaga 5. Enligt denna rapport ligger fokus i MKB:er och miljöbedömningar på att redovisa och bedöma enskilda arter baserat på t.ex. naturinventeringar. Normalt analyseras endast det aktuella projektområdet, vilket omöjliggör bedömningar av landskapsekologiska effekter, som t.ex. spridningsmöjligheters betydelse för långsiktig överlevnad för berörda arter. Ekosystemtjänster hanteras framför allt indirekt och då främst i miljöbedömningar för detaljplaner. Med tanke på svårigheten att beskriva ekologiska samband i MKB:er kan det föreslagna systemet för en snabbare handläggning av mål och ärenden medföra särskilda utmaningar vad gäller förhandsbedömningar av miljöpåverkan som handlar om långsiktiga skador på biologisk mångfald och ekosystemtjänster.

Det som i första hand behöver granskas är alltså frågan om vilka ekosystemtjänster som bör inkluderas i avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen samt frågan om hur MKB kan bidra till att klargöra konsekvenser på olika ekosystemtjänster. Analyserna bör syfta till att ta ställning till om rådande bestämmelser gynnar ett långsiktigt hållbart nyttjande av ekosystemtjänster.

Vi kommer i nästa avsnitt att lämna förslag om integrering av ekosystemtjänster i vägledning och föreskrifter för tillämpning av lagen. Resultatet av detta arbete kan ge grund för en mer övergripande översyn, som även tar ställning till om begreppet ekosystemtjänster och vikten av ett helhetsperspektiv bör lyftas in i lagstiftningen, t.ex. i miljöbalkens inledande kapitel, för att underlätta hänsyn till allmänna intressen som utgörs av ekosystemtjänster eller som kan tillgodoses med ekosystemtjänster. Kommande lagöversyner kan med fördel inspireras av ekosystemansatsen som återfinns i vattenförvaltningen som en följd av implementeringen av EU:s vattendirektiv och marina direktiv. Havsplaneringsutredningen konstaterar²⁵att ekosystemtjänstbegreppet

25

SOU 2010:91.

• Sida 72
•  Original

förtydligar begreppet hållbar utveckling genom att ange ett ekosystembaserat ramvillkor. Vi bedömer att denna princip på sikt bör prövas inom fler regelverk för fysisk planering.

Åtgärder inom befintligt lagrum

Vår bedömning

• Arbete med att identifiera lokalt viktiga ekosystemtjänster och väga in deras betydelse för allmänna och enskilda intressen i samband med fysisk planering kan påbörjas omedelbart genom att tillämpa och anpassa Naturvårdsverkets klassificeringssystem och de överväganden som lämnas i detta betänkande. På längre sikt kan detta arbete underlätta utveckling (eller vidareutveckling) av regionalt anpassade vägledningar, bl.a. genom lokala exempel som kan fungera som inspiration.
• Det befintliga regelverket för mark- och vattenanvändning ger utrymme för offentliga aktörer att integrera värdet av ekosystemtjänster i planering och beslut om mark- och vattenanvändning utifrån en ekosystemansats. Länsstyrelsen spelar en nyckelroll, genom sitt ansvar för vägledning och tillsyn i samband med utformning av planer och program. I ett första skede behövs framför allt utbildning av kommuner och länsstyrelser i tillämpning av befintliga bestämmelser i samband med kommunernas fysiska planering.
• Myndigheter med ansvar för uppföljning av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster har ett särskilt ansvar för att prioritera vilka ekosystemtjänster som bör särskilt beaktas mot bakgrund av befintlig kunskap. Även Boverket intar en viktig roll genom sitt ansvar för miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.

Våra förslag

3. Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att under 2014–2015 utveckla vägledning till länsstyrelserna om hur ekosystemtjänster bättre kan beaktas, dels i arbetet gentemot kommuner och regionala planorgan inom ramen för fysisk planering och utveck-

• Sida 73
•  Original

lingsplaner, dels i samband med upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar och miljöbedömningar. Överväganden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur bör särskilt beaktas. 4. Regeringen bör ge Boverket i uppdrag att utarbeta vägled-

ning och kompetensstöd för hantering av ekosystemtjänster vid tillämpning av 2 kapitlet plan- och bygglagen samt 3 och 4 kapitlet miljöbalken i den fysiska planeringen. Möjligheter till synergier med det uppdrag som föreslagits av Miljömålsberedningen, gällande sociala värden i tätortsnära natur, bör beaktas, och uppdraget bör läggas samtidigt med ett sådant uppdrag. 5. Regeringen bör snarast möjligt begära återrapportering från

myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om hur myndigheterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet. Fokus bör inledningsvis ligga på arbete med att identifiera viktiga ekosystemjänster och med att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands. Löpande återrapportering om uppföljningen av ekosystemtjänster och om åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster i myndighetsutövningen bör ske inom miljömålssystemet respektive miljöledningssystemet

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör vägleda länsstyrelsernas arbete gentemot kommuner rörande ekosystemtjänster

Grunddragen i samhällets planering av hur mark- och vattenområden ska användas anges i de översiktsplaner som tas fram på kommunal nivå. Översiktsplaner är inte juridiskt bindande, utan anger ett övergripande helhetsperspektiv för mark- och vattenanvändningen och hur de långsiktiga areella och strukturella frågorna bör behandlas. I vilken mån dessa planer förverkligas och marken tas i anspråk för olika användning och brukande är ofta ett samspel mellan den kommunala och den statliga och regionala nivån likväl som med samhällets övriga aktörer.

När kommuner upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska de bl.a. samråda med länsstyrelsen och med regionplaneorgan (3 kap. 9 § PBL). Under samrådet ska länsstyre-

• Sida 74
•  Original

lsen, enligt 3 kap. 10 § PBL bl.a. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar, ge råd i frågor om hänsyn till allmänna intressen och verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses. Vidare ska länsstyrelsen verka för att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs samt att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Vårt förslag till åtgärd syftar till att länsstyrelsernas underlag och tillsyn ska inkludera ekosystemtjänster.

Översiktsplaner har i praktiken inneburit en tämligen strikt uppdelning av mark- och vattenområden i bostadsområden, industriområden, friluftsområden, skyddade områden etc. Möjligheten att tillvarata och utveckla ekosystemtjänster kan förstärkas genom att beakta mångfunktionalitet och främjande av grön infrastruktur. En viktig förutsättning för detta är att befintliga ekosystemtjänster beaktas vid planeringen.

Plangenomförandeutredningen har i sitt betänkande²⁶föreslagit ett nytt planeringsinstrument – områdesplan – som i vissa fall ska kunna ersätta en detaljplan och i mycket motsvarar en fördjupad översiktsplan. Samtidigt föreslås att instrumentet områdesbestämmelser slopas. I områdesplanen ska enligt förslaget tas beslut om planerad bebyggelse ska regleras i antingen detaljplan eller bygglov. Områdesplanen erbjuder på så sätt en förenkling av planeringen av bostadsområden. Förslaget syftar främst till att planera den bebyggda miljön, men bör kunna tillämpas även på annan markanvändning. Om områdesplaner erbjuder ett forum för samråd om markanvändning som är mer konkret än översiktsplanen skulle de kunna utvecklas till ett viktigt instrument för identifiering och dialog om ekosystemtjänster.

Sedan 2011 finns ett krav i PBL om att det av översiktsplanen ska framgå hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål och planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Sådana redovisningar kan motivera att kommunen genomför inventeringar av ekosystemtjänster för att tydliggöra hur dessa bidrar till allmänna och enskilda intressen och när förutsättningar finns, även genomföra mer fullständiga ekosystemtjänstbedömningar. Genom medverkan av berörda kommunala sektorsorgan/nämnder och planerare i

26

SOU 2013:34.

• Sida 75
•  Original

sådana bedömningar kan ekosystemtjänsternas värden synliggöras och en grund läggas för lärandeprocesser inom den kommunala förvaltningen. Kravet innebär en ny möjlighet att stärka kommuners tvärsektoriella arbete med att synliggöra och integrera ekosystemtjänster i kommunernas planering och kan även ge viktiga bidrag till uppföljningen av generationsmålet och etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Länsstyrelsens uppgift att under samråd om översiktsplaner ta till vara och samordna statens intressen bör särskilt inbegripa vägledning om denna uppgift.

I ett tidigt skede behövs utbildning av kommuner och länsstyrelser om tillämpning av befintliga bestämmelser i samband med kommunernas fysiska planering. Vägledning till kommuner om tillämpningen av plan- och bygglagen behandlas i nästa avsnitt. Vägledning av länsstyrelser är en uppgift som lämpar sig väl för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, men samverkan med Boverket behövs, dels med tanke på deras erfarenhet och kompetens om kommunalt planarbete, dels utifrån behovet av kompetenshöjning om ekosystemtjänster inom Boverket. Eftersom verksamheten spänner över flera centrala myndigheters ansvarsområden bör vägledningen utformas efter samråd med berörda myndigheter, särskilt Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Trafikverket och Riksantikvarieämbetet. Det är viktigt att ekosystemtjänsternas potential att bidra till regional och lokal utveckling tydliggörs i samband med detta, varför även Tillväxtverket bör medverka i vägledningen.

Vägledningen bör ange ett klassificeringssystem till hjälp för att identifiera och kategorisera ekosystemtjänster. Naturvårdsverkets system tjänar som utgångspunkt, men kan behöva anpassas och breddas för att bli relevant för fler samhällsområden och miljöer. Syftet med vägledningen bör vara att visa hur ekosystemtjänster kan bidra till lokal och regional utveckling och bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Överväganden och förslag som tas fram i handlingsplanen för grön infrastruktur²⁷bör särskilt beaktas i detta arbete.

Det är även angeläget med kompetensstöd om hur MKB och miljöbedömningar bör avgränsas så att de bedömer konsekvenser för ekologiska samband och ekosystemtjänster ur ett landskapsperspektiv, inklusive kumulativa effekter. För att uppnå detta

27

Se Naturvårdsverket (2013a).

• Sida 76
•  Original

behövs åtgärder som ökar medvetenheten, uppmuntrar och motiverar berörda myndigheter att ställa krav på bedömning av beroende, påverkan, effekt och konsekvens för ekologiska samband och ekosystemtjänster. Staten har stor möjlighet att påverka avgränsning och kvalitet genom myndigheternas roller som kravställare och samrådspart. Länsstyrelsen behöver dock verktyg, för att på ett schematiskt sätt bedöma vilka verksamheter som förväntas medföra betydande miljöpåverkan med avseende på biologisk mångfald och ekosystemtjänster, i samband med beslut om betydande miljöpåverkan och avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen. Detta behov bör särskilt beaktas i samband med ändringar av kap. 6 i miljöbalken.

Boverket bör utbilda kommuner om tillämpningen av bestämmelser om allmänna och enskilda intressen enligt plan- och bygglagen och miljöbalken .

Andra kapitlet i plan- och bygglagen beskriver allmänna och enskilda intressen. Tillämpningen medger en strategisk, proaktiv ansats för all fysisk planering i ett tidigt skede av planprocessen. Skrivningarna här ger redan i dag stöd för att inkludera ekosystemtjänster i planeringen, men detta sker sällan. En ökad förståelse för ekosystemtjänsters värden kan bidra till bättre avvägningar gällande vilka ändamål olika områden är mest lämpade för och därmed bidra till god hushållning. Ekosystemtjänster kan komma i konflikt med andra samhällsintressen och olika ekosystemtjänster kan komma i konflikt med varandra. Den kommunala planeringen bör därför synliggöra ekosystemtjänsterna och särskilt beakta de som inte har starka samhällsaktörer som framgångsrikt kan bevaka dessa värden. Det gäller särskilt de stödjande och reglerande²⁸ekosystemtjänsterna. Dessa värden bör därför inventeras och i möjlig mån kvantifieras och aktörer (nutida och kommande) som är beroende av dem bör identifieras.

Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande²⁹om en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning konstaterat att kommunerna behöver vägledning för att beakta och utveckla sociala värden i tätortsnära natur, särskilt med tanke på resurssvaga mindre

28

Vi hänvisar till Naturvårdsverkets Sammanställning om information om ekosystemtjänster (2012) för indelning och klassificering av ekosystemtjänster.

29

SOU 2013:43.

• Sida 77
•  Original

kommuner. Detta motiveras med att människans behov av natur- och kulturupplevelser, rekreation, friluftsliv och att känna ”närhet till naturen” är en del av den sociala dimensionen av hållbar utveckling och att markens användning har stor betydelse för sådana sociala värden. Beredningen pekar även på att möjligheten att använda marken för exempelvis fiske, jakt och turism även representerar betydande ekonomiska värden och kan bidra till en god folkhälsa och ökat välbefinnande. Beredningen föreslår därför regeringen att uppdra åt Boverket att tillhandahålla vägledning och underlag för att underlätta kommunernas fysiska planering och att analysera andra möjligheter att stärka arbetet med den tätortsnära naturen. Uppdraget kan förväntas medföra en väsentlig kompetenshöjning för arbetet med vissa viktiga kulturella ekosystemtjänster. Ett fokus på sociala värden enligt beredningens avgränsning är angeläget och kommer sannolikt att medföra att kommuners medvetenhet om värdet av ekosystemtjänster höjs. Vi bedömer att det behövs insatser för att öka kunskapen inom kommuner om hur de allmänna och enskilda intressen som utgörs av, eller tillgodoses av ekosystemtjänster, kan tas i beaktande i fysisk planering. Ökad kompetens behövs särskilt för att stimulera ett sektorsövergripande planeringsarbete för att främja mångfunktionella ekosystem.

Boverket bör därför ges i uppdrag att utforma en vägledning som tydliggör hur gällande lagtext (2 kap. PBL) ska tolkas så att den omfattar ekosystemtjänster. Utbildningen bör även omfatta tillämpning av 3 och 4 kap. miljöbalken, för att väga in även de allmänna intressena i 3 kap. miljöbalken såsom riksintressen och ekologiskt särskilt känsliga områden. Denna insats behöver göras efter samråd med Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen. Ett sådant uppdrag ligger nära, men är bredare än det uppdrag Miljömålsberedningen föreslagit. Möjligheten till synergier mellan dessa uppdrag bör särskilt övervägas.

Det bör i sammanhanget påpekas att kommunernas rådighet över utformningen av boendemiljön är föremål för avvägningar mellan å ena sidan behov av anpassning till lokala förhållanden och behov, och å andra sidan behovet av bostäder. En särskilt uppmärksammad fråga är nationell enhetlighet vad gäller byggregler. Att begränsa kommunernas möjlighet att ställa specifika miljökrav vid byggnation och exploatering, i enlighet med Byggkravs-

• Sida 78
•  Original

utredningens förslag,³⁰ kan sannolikt försvåra den utveckling som pågår, där kommuner ställer krav på tillgodoseende av lokala ekosystemtjänster i samband med markanvisningsavtal, och genom beräkning av grönytefaktor m.m. (se bilaga 3). Städer befinner sig i en konkurrens om invånare och arbetsplatser, både nationellt och internationellt, varför det är viktigt att som stad kunna profilera sig på områden som uppfattas som attraktiva.

Myndigheter bör återrapportera om integrering av ekosystemtjänster

Myndigheter med ansvar i miljömålsystemet³¹ ansvarar för de sektorer som har störst direkt påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Dessa sektorer är även, direkt eller indirekt, beroende av ekosystemtjänster i sin verksamhet. Därför är det angeläget att dessa myndigheter omedelbart vidtar sådana åtgärder som följer av deras ansvar för biologisk mångfald och ekosystemtjänster i miljömålssystemet och som medges av befintligt lagrum. I detta ligger först och främst att identifiera viktiga ekosystemtjänster, baserat på klargöranden om hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands, i enlighet med generationsmålet och Politiken för global utveckling. För att bli meningsfulla behöver sådana analyser inkludera såväl försörjande som reglerande, kulturella och stödjande ekosystemtjänster. De bör också i möjligaste mån fånga både direkta och indirekta användarvärden, dvs. inte enbart bedöma konsumtionsvärden utan även möjligheten till framtida konsumtion (se vidare bilaga 2, box 3).

Myndigheter med befogenhet att utfärda föreskrifter eller allmänna råd som påverkar nyttjandet av ekosystemtjänster bör revidera dessa i ljuset av analysen. Detta gäller särskilt Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen. Ett specifikt exempel på relevant åtgärd är att

30

SOU 2012:86.

31

25 myndigheter har ett utpekat ansvar i miljömålssystemet och ska verka inom sina respektive verksamhetsområden för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås. Åtta av dessa myndigheter har dessutom ett ansvar att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål: Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Boverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Skogsstyrelsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och Sveriges geologiska undersökning. Övriga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet är Energimyndigheten, Exportkreditnämnden, Försvarsmakten, Konsumentverket, Kommerskollegium, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Riksantikvarieämbetet, Sida, Sjöfartsverket, Socialstyrelsen, Skolverket, Tillväxtverket, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), Transportstyrelsen och Trafikverket.

• Sida 79
•  Original

utfärda miljökvalitetsnormer och tillhörande åtgärdsprogam som synliggör och gynnar ekosystemtjänster. Även myndigheter med mer indirekt relation till ekosystemtjänster kan behöva väga in befintlig kunskap i rådgivning etc. Ett pedagogiskt exempel på detta kan vara om Skolverket tillämpar forskningsresultat rörande positiva effekter av barns vistelse i naturmiljöer.³²

Vad beträffar myndigheter med ansvar för handel, bistånd och internationella investeringar (t.ex. Sida, Exportkreditnämnden, Swedfund och Kommerskollegium) bör detta ansvar i ett första steg innebära att upprätta en policy för integrering av ekosystemtjänster, framför allt för fördelning av nyttan av ekosystemtjänster, i styrdokument av betydelse för Sveriges miljöpåverkan (positivt och negativt) på andra länder.

Årlig återrapportering behövs för att tydliggöra myndigheternas ansvar och för att samla viktig kunskap för ytterligare åtgärder av regeringen, bl.a. för flera uppdrag som föreslås i avsnitt 3.5 nedan. Naturvårdsverket bör, som samordnande myndighet i miljömålssystemet, sammanställa den information som rapporteras och hålla den tillgänglig för övriga myndigheter.

Identifiering av viktiga ekosystemtjänster utgör ett första, avgränsande steg i ekosystemtjänstbedömningar. Naturvårdsverkets rapport

Sammanställning av viktiga ekosystemtjänster i Sverige 33

ger en utgångs-

punkt för detta arbete, tillsammans med den sammanställning av tillgänglig statistik om ekosystemtjänster, som nyligen gjorts av SCB.³⁴I kapitel 4.1 lämnar vi förslag om hur miljömålsuppföljningen och integrering av ekosystemtjänster i beslutsprocesser kan förbättras genom ökad användning av ekosystemtjänstbedömningar. I takt med att kunskapen om ekosystemtjänster och metoder för ekosystemtjänstbedömningar ökar, kan kraven på myndigheter att tillämpa dessa för att integrera värdet av ekosystemtjänster öka. Viktiga steg mot detta kan tas genom dels utarbetande av en vägledning om ekosystemtjänstbedömningar (se förslag 20 i kapitel 4.1.2), och genom att en informationsportal om regional- och näringslivsutveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald etableras, innehållande bl.a. en vägledning och exempelsamling för näringslivet och kommunerna (se vårt förslag i avsnitt 3.5.1 nedan).

Möjligheten att utnyttja befintliga processer för översyn av miljöpolicy och rapportering bör tas tillvara. Rapportering om till-

32

Se te.x. Chawla (1998, 1999), Kahn & Kellert (2002).

33

Naturvårdsverket (2012b).

34

Statistiska Centralbyrån (2013).

• Sida 80
•  Original

ståndet för viktiga ekosystemtjänster förutsätts ske inom miljömålsuppföljningen, som en följd av regeringens beslut om preciseringar.³⁵Beträffande integrering av ekosystemtjänsters värde i beslutsprocesser är förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter särskilt relevant. Miljöledning handlar om både myndigheternas positiva och negativa direkta miljöpåverkan och om indirekta effekter av myndigheternas verksamhet. Med det senare avses förändringar som uppkommer som ett resultat av att någon annan än myndigheten vidtar en åtgärd som en följd av att myndigheten har meddelat föreskrifter eller fattat något annat beslut, gett råd, genomfört utbildning eller lämnat information. Sektorers beroende av och påverkan på ekosystemtjänster är visserligen en bredare fråga än vad som normalt betraktas inom ramen för miljöeffekter. Men miljöledningssystemet erbjuder troligen i många fall arbetsformer som initialt kan nyttjas för att öka medvetenheten om ekosystemtjänster. Regeringen bör därför överväga att klargöra att återrapporteringen om integrering av ekosystemtjänster med fördel kan ske inom ramen för miljöledningssystemet.

Effektiv myndighetssamverkan för sektorsintegrering 3.2.2

Vår bedömning

• Bristande helhetssyn och samordning av nyttjandet av ekosystemtjänster riskerar att leda till ineffektiv användning av mark och vattenområden. Statens styrning av kommuner skapar dessutom motstridiga signaler, vilket försvårar helhetssyn och samordning av åtgärder på lokal nivå.

Vårt förslag

6. Den utredning som föreslagits av Miljömålsberedningen för att nå en ökad helhetssyn på markanvändningen i Sverige genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen är angelägen. Dess omfång bör dock breddas till att inkludera näringslivets behov av enhetliga styrsignaler för att främja utveckling av ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter.

35

Ds 2012:23.

• Sida 81
•  Original

Förstärkt samordning inom statlig förvaltning bör utredas

I samband med användningen av mark- och vatten behöver många olika värden och intressen vägas samman. Detta blir än tydligare när man betänker hur ett och samma område kan generera en mängd olika ekosystemtjänster som svarar mot olika behov i samhället, av vilka många men sällan alla går att förena. För att kunna åstadkomma god hushållning i enlighet med de inledande bestämmelserna i t.ex. miljöbalken och plan- och bygglagen behövs ett nära samarbete mellan myndigheter, organisationer, företag, markägare och andra enskilda. Länsstyrelserna spelar genom rådgivning till och tillsyn över kommunernas fysiska planering en nyckelroll för att anpassa statens stöd till olika kommuners behov och för att stärka helhetssyn och mellankommunal dialog.

Förvaltning baserat på helhetssyn i stället för sektorsspecifika insatser anges i den fördjupade utvärderingen av miljömålsarbetet³⁶som avgörande för att åstadkomma ett hållbart nyttjande av biologisk mångfald, och liknande analyser lämnas även i Naturvårdsverkets styrmedelsanalys för en grön infrastruktur.³⁷ Vår hinderanalys (kapitel 2) visar dessutom på behovet av stärkt samarbete och samordning inom staten, för att åstadkomma enhetliga och tydliga budskap till kommuner och näringsliv.

Utredningen om den statliga regionala förvaltningen³⁸ pekade på att statens legitimitet riskerar att bli ifrågasatt när staten inte kan utföra sina åtaganden på ett ändamålsenligt sätt p.g.a. allt för stor sektorisering. Utredningen föreslog att integrera skogsförvaltningen i länsstyrelsernas verksamhet, för att förbättra samordningen på regional nivå. Miljömålsberedningen konstaterade i sitt delbetänkande³⁹ att sektorisering av frågor om markanvändning medför en risk för onödigt dubbelarbete och rollkonflikter, vilket kan leda till att användningen av marken och av finansiella resurser blir ineffektiv. Beredningen bedömde dessutom att behovet av en samordnad statlig förvaltning rörande markanvändning kommer öka i takt med ökande anspråk på markens resurser och behovet av anpassning till klimatförändringarna. Mot denna bakgrund föreslog beredningen ett etappmål om ökad helhetssyn på markanvändningen i Sverige genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen. Förslaget tog fasta på den centrala förvaltningens

36

Naturvårdsverket (2012c).

37

Naturvårdsverket (2012d).

38

SOU 2012:81.

39

SOU 2013:43.

• Sida 82
•  Original

betydelse, snarare än den regionala nivån. Den huvudsakliga åtgärd som föreslås är att tillsätta en utredare, och genomföra nödvändiga åtgärder senast 2016. Utredaren ska enligt förslaget beakta det kommunala perspektivet och markägarperspektivet.

De åtgärder för förbättrat kunskapsunderlag och lärande om ekosystemtjänster, som vi föreslår i avsnitt 3.2.1 ovan och i kapitel 4 och 5 innebär förhöjd kompetens hos länsstyrelserna och ett ökat inslag av samråd mellan centrala myndigheter med ansvar för mark- och vattenanvändning eller därmed relaterad kunskapsuppbyggnad. Icke desto mindre behövs det en analys av hur staten bör vara organiserad i markanvändningsfrågor för att på mest effektiva sätt främja en hållbar förvaltning av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Att synliggöra samhällsnyttan med ekosystemtjänster är en nyckel till att identifiera och utveckla ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen. Det är därför angeläget att utredaren belyser behovet av statlig samverkan för att koppla andra samhällsmål till miljökvalitetsmålen, genom bl.a. försörjande ekosystemtjänster. Den föreslagna utredningen är inriktad på markägares och kommuners behov. Enligt vår hinderanalys behövs en bredare analys, som även inkluderar näringslivets behov av enhetliga styrsignaler för att främja ett entreprenörskap som utvecklar ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter.

3.3. Ekonomiska styrmedel

Med ekonomiska styrmedel avses skatter, avgifter, ersättningar, subventioner och andra styrmedel som direkt påverkar prisbildningen på en marknad (se vidare bilaga 2). Sådana styrmedel är viktiga för att skapa incitament för frivilliga åtgärder genom pågående eller ändrad markanvändning och kan bl.a. underlätta genomförandet av planer för mark- och vattenanvändning som syftar till hållbar leverans av ekosystemtjänster. Olämpligt utformade ekonomiska styrmedel kan dock motverka en sådan utveckling, och medföra ökade kostnader för bevarande eller återställande av biologisk mångfald och ekosystemtjänster.

För en marknad är det viktigt att spelreglerna är lika för marknadsaktörerna och att de är långsiktiga och inte förändras på ett oförutsägbart vis. En väl avvägd kombination av miljöavgifter och miljöersättningar är ett nödvändigt komplement till reglering och

• Sida 83
•  Original

kommunikationsinsatser, för att uppnå integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser. Ekonomiska styrmedel är också viktiga som incitament för teknisk utveckling samt för att gynna de privata aktörer som går före och driver miljöfrågor. De belönas då för att ta risker, utsätta sig för barnsjukdomar och för utvecklingskostnader samt vara föredömen för andra på marknaden.

En viktig princip för ekonomiska styrmedel är att förorenaren ska betala för åtgärder som minskar verksamhetens externa kostnader (bl.a. formulerat av OECD, se bilaga 2).⁴⁰Vad beträffar biologisk mångfald och ekosystemtjänster behöver förorenarenbetalar-principen tillämpas i en bredare bemärkelse och inkludera mark- och vattenanvändning. Naturvårdsverket har i sin analys av styrmedel för grön infrastruktur⁴¹ identifierat luckor i styrmedlen för bl.a. exploatering och övergödning. Kostnader för att negativt påverka (degradera) biologisk mångfald och ekosystemtjänster åläggs inte i tillräcklig omfattning den som orsakar denna degradering, i enlighet med förorenaren betalar-principen.

I detta avsnitt kommer vi att analysera möjliga åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster, baserat på befintlig kunskap, genom ekonomiska styrmedel. I avsnitt 3.4 nedan utvecklar vi förslag om styrmedel för exploatering genom ekologisk kompensation.

Vår bedömning

• Kostnader för att degradera (negativt påverka) biologisk mångfald och ekosystemtjänster åläggs inte i tillräcklig omfattning den som orsakar sådan degradering, i enlighet med förorenaren betalar-principen.
• Eftersom potentiellt miljöskadliga subventioner är svåra att avskaffa när de väl införts bör deras konsekvenser för biologisk mångfald och ekosystemtjänster utredas innan beslut om sådana subventioner fattas. Konsekvenser bör så långt som möjligt inkludera en monetär beräkning eftersom beslutssituationen i allmänhet domineras av monetära överväganden, som t.ex. att stärka konkurrenskraften i en viss sektor.

40

http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=2074.

41

Naturvårdsverket (2012d).

• Sida 84
•  Original

• Miljöersättningar, t.ex. inom Landsbygdsprogrammet, är viktiga styrmedel för att säkerställa en hög och uthållig produktion av ekosystemtjänster. Effekten och kostnadseffektiviteten av dessa stöd är dock ofullständigt kända. Systematisk utvärdering genom oberoende forskning bör vara en del av jordbrukspolitikens tillämpning i Sverige för att göra denna mer evidensbaserad.

Våra förslag

7. Regeringen bör 2016 ge ett gemensamt uppdrag åt Konjunkturinstitutet och Naturvårdsverket att göra en översyn av befintliga ekonomiska styrmedel som påverkar biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samt föreslå nya styrmedel och åtgärder för att minska potentiellt miljöskadliga subventioner. Förslagen bör syfta till att miljökvalitetsmålen nås och att förorenaren betalar-principen tillämpas. Uppdraget bör utföras efter samråd med Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen. 8. Regeringen bör ge Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att i samband med översyn och utvärdering av respektive närings stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster redan stöds och kan stödjas. Samråd med övriga berörda myndigheter bör ske när så är relevant. 9. En större andel av jordbruksstöden bör användas till miljöersättningar. Det bör även säkerställas att gårdsstödet får en bibehållen eller ökad positiv effekt på biologisk mångfald och ekosystemtjänster i jordbrukslandskapet.

Konjunkturinstitutet och Naturvårdsverket bör föreslå ändrade ekonomiska styrmedel

Miljöskadliga subventioner är stöd från den offentliga sektorn till verksamheter som har negativa miljökonsekvenser. Sådana stöd strider uppenbart mot förorenaren betalar-principen och kallas ibland för politik-misslyckanden som jämförelse med marknadsmisslyckanden. Enligt bedömningar gjorda av International Energy Agency (IEA) uppgick subventioner till konsumtion av fossila

• Sida 85
•  Original

bränslen till 409 miljarder dollar 2010. Den samhällsekonomiska kostnaden är antagligen mycket större eftersom subventionerna stimulerar investeringar och konsumtion med negativa externa effekter, samtidigt som miljöanpassning försenas. En vanlig uppfattning bland ekonomer⁴² är att sådana subventioner är de första som bör avvecklas eftersom de strider mot ekonomisk rationalitet: de minskar den samhällsekonomiska effektiviteten genom att sätta prismekanismen ur spel samtidigt som de orsakar skador på miljön och/eller hälsa vilket minskar effektiviteten ytterligare. Detta är även ett viktigt motiv till att Konventionen om biologisk mångfald antog ett mål om utfasning av skadliga subventioner i den strategiska planen.⁴³ En omdiskuterad idé i arbetet med att finansiera planens genomförande är att medel som sparas in genom utfasning av skadliga subventioner kan användas till att finansiera biologisk mångfald.

Potentiellt miljöskadliga subventioner är mycket svåra att avveckla eller fasa ut av politiska skäl.⁴⁴ OECD⁴⁵ visar på en rad hinder för att de ska kunna reformeras:

• Särintressen och ”rent seeking” dvs. lobbyism som syftar till att införa regler som ökar vinsterna. Bristen på politisk vilja att reformera går ofta att koppla till starka särintressen och till lobbyarbete för att behålla eller erhålla nya subventioner.
• Myter och rädsla för förändring. Särintressen kan ha skapat tvivelaktiga argument om vikten av subventioner för att berättiga dessas existens
• Konkurrensvillkor och fördelningsaspekter. Syftet är ofta att värna om inhemsk ekonomisk aktivitet i olika regioner. Tillväxtstimulering och rättvis fördelning av resurser bör ske på annat sätt.
• Brist på kunskap. De negativa effekterna av subventioner är inte alltid kända.
• Juridiska, administrativa och teknologiska begränsningar. Subventioner kan ha byggts in i en struktur som gör det svårt att genomföra förändringar.

42

Se t.ex. UNEP (2011).

43

Beslut X/2 Konventionen om biologisk mångfald (UNEP/CBD/COP/10/27) Aichimål 3.

44

Pearce och Finck von Finckenstein (1999).

45

OECD (2004).

• Sida 86
•  Original

• Upplevd ”äganderätt” till subventioner. Långvariga stödsystem gör att en kultur kan uppstå där mottagarna anser sig ha rätt till subventioner, inte minst när dessa påverkar faktorpriset.

År 2012 presenterade Naturvårdsverket rapporten Potentiellt miljö-

skadliga subventioner.

46

Vad som är en potentiellt miljöskadlig

subvention är inte lätt att fastställa. Subventionerna motiveras i allmänhet av den inhemska industrins konkurrenskraft. Även om en subvention är miljöskadlig kan den vara befogad av effektivitetsskäl, t.ex. om samhällsnyttan är större eller om borttagande av subventionen skulle innebära att produktionen flyttade utomlands där den fortfarande subventionerades och orsakade ännu större skada. Det är därför som OECD och Konventionen för biologisk mångfald prioriterar borttagande av miljöskadliga subventioner på internationell nivå.

Jordbrukets tullskydd höjer priset på importerad mat. Enligt Naturvårdsverket är det oklart om detta stöd är miljöskadligt. Gårdsstödet till jordbruk är ett inkomststöd som uppgår till flera miljarder kronor men är numera villkorat så att det inte påverkar intensiteten, t.ex. användningen av växtnäring och kemiska bekämpningsmedel.

Nedsatt energiskatt och koldioxidskatt anses däremot lättare att definiera som miljöskadliga subventioner. Dessa skatterabatter uppgick till cirka 21 miljarder kronor 2010 inom energisektorn, framför allt nedsatt energiskatt på el som används inom industrin. Torv klassificeras sedan 2006 som en ”långsamt förnyelsebar energikälla” och är helt befriat från energi- och koldioxidskatt. Detta innebär att torvbrytning subventioneras med cirka 1,5 miljarder kronor. Ett annat exempel är att dieselanvändning i gruvindustriell verksamhet inte betalar energiskatt och har sänkt koldioxidskatt.

Inom transportsektorn är nedsatt energiskatt för diesel den största subventionen. Bränsle för utrikes sjöfart beskattas inte alls trots att sjöfartens svavelutsläpp är större än alla utsläpp på land. Totalt uppgår de potentiellt miljöskadliga subventionerna inom transportsektorn till cirka 25 miljarder kronor och i detta ingår kostnaden (cirka 4 miljarder kronor) för reseavdrag till och från arbetsplatsen.

De potentiellt miljöskadliga subventionerna inom fiskesektorn är omfattande på svensk nationell nivå (befrielse från energi-,

46

Naturvårdsverket (2012e).

• Sida 87
•  Original

koldioxid- och svavelskatter) och uppgår till cirka 200 miljoner kr.⁴⁷Inom ramen för EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP) finns det dessutom subventioner i form av s.k. strukturstöd och marknadsstöd (prisstöd). Dessa stöd har framför allt till syfte att ekonomiskt bidra till dels ett resursmässigt uthålligt fiske, dels främja en bättre jämvikt mellan utbud och efterfrågan, t.ex. prisstabilisering. Tidigare bidrog strukturstödet till en ökning av den gemensamma fiskeflottans kapacitet. Reformen av GFP 2002 medförde dock väsentliga förbättringar genom att strukturstödet reformerades så att en stor del av det ekonomiska stöd som direkt bidrog till överkapacitet och överinvesteringar togs bort, såsom stöd till ny- och ombyggnation av fiskefartyg. Den nuvarande reformen, vilken träder i kraft 2014, innebär ytterligare förändringar i hållbar riktning. Till exempel ska fiskeriförvaltning ses som en del av förvaltningen av hela havsmiljön enligt Havsmiljödirektivet, fisket ska förvaltas långsiktigt enligt principen om maximalt hållbart uttag (MSY), utkastförbud införs, dvs. all fångad fisk ska landas och räknas av kvoten, samt att förvaltningen av havsområden hanteras av de länder som omger dem (regionalisering). De ekonomiska stöden ska i framtiden understödja dessa mål. Vad gäller prisstödet kommer detta att helt ha fasats ut 2019. Ingen utfasning har dock beslutats för de svenska subventionerna.

Det finns ett samband mellan skattetryck och subventioner, vilket komplicerar internationell jämförelse av subventioner. I ett land med högt skattetryck blir sannolikt subventionerna i form av skatteavvikelser stora. Men 70 procent nedsättning av en koldioxidskatt på 108 öre/kg blir ändå 32 öre i skatt vilket är mer än priset på utsläppsrätter i EU:s handelssystem ETS de senaste åren. En skattesats på 32 öre/kg koldioxid kan ur ett nationellt perspektiv tolkas som en miljöskadlig subvention⁴⁸eller, ur ett internationellt perspektiv tolkas som en internalisering enligt förorenaren betalarprincipen.

Av Naturvårdsverkets rapport framgår att många subventioner, framför allt skatterabatter på koldioxidskatten, minskar något under perioden 2005–2015 men att subventionerna i huvudsak kvarstår.

Miljöskadliga subventioner av rörliga kostnader innebär ofta en teknologisk fastlåsning. Till exempel försvåras en övergång till förnybar energi av CO2-subventionen (skattelättnad) för diesel till arbetsmaskiner inom jord- och skogsbruk. Cirka två tredjedelar av

47

Naturvårdsverket (2012e).

48

Naturvårdsverket (2012e).

• Sida 88
•  Original

denna subvention kommer att avvecklas till år 2015 och detta bedöms skynda på övergången till DME och andra förnybara bränslen i skogsbruket.⁴⁹

Skattelättnader som är svåra att avveckla med hänsyn till internationell konkurrenskraft bör förenas med branschspecifika villkor, till exempel i termer av energieffektivitet och/eller resursproduktivitet. På så sätt kan de produktivitetsmål för energi och naturresurser som skatten syftar till uppnås till lägre kostnad för producenten. Skatten är således inte nödvändig för att uppfylla OECD:s syn på förorenaren betalar-principen (se bilaga 2). Andra möjligheter är att intäkterna från en miljöskatt återförs till sektorn på liknande sätt som tidigare gällde för handelsgödselskatten. Sverige har beskattat handelsgödsel (mineralgödsel) sedan 1995. Beslutet att slopa dessa skatter från 1 januari 2010 motiverades av att subventionerna i form av sänkt koldioxidskatt på diesel i jord- och skogsbruksmaskiner successivt minskar under perioden 2011-2015 (se stycket ovan). Mer rationellt vore att kompensera lantbruket genom ökade miljöersättningar.

Eftersom potentiellt miljöskadliga subventioner är svåra att avskaffa när de väl införts bör deras konsekvenser för biologisk mångfald och ekosystemtjänster utredas innan de instiftas. Att synliggöra konsekvenserna av miljöskadliga subventioner på biologisk mångfald och ekosystemtjänster är därför en viktig uppgift. Sådana konsekvenser bör om möjligt beräknas monetärt eftersom beslutssituationen i allmänhet domineras av monetära överväganden, som t.ex. att stärka konkurrenskraften i en viss sektor.

Vi föreslår att Konjunkturinstitutet och Naturvårdsverket får ett gemensamt uppdrag att göra en översyn av befintliga ekonomiska styrmedel som påverkar biologisk mångfald och ekosystemtjänster, samt föreslå nya styrmedel och åtgärder för att minska potentiellt miljöskadliga subventioner. Förslagen bör syfta till att miljökvalitetsmålen nås och att förorenaren betalar-principen tillämpas. Subventioner till gruvnäring och torvbrytning liksom möjligheten att återinföra handelsgödselskatten bör ingå i uppdraget liksom att utreda möjligheten att införa branschspecifika villkor för att motverka skadliga effekter av skattelättnader som ges till industrin jämfört med hushållen, och som motiveras av konkurrensskäl. Uppdraget bör utföras i samråd med Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen, och

49 Olof Johansson, pers. medd.

• Sida 89
•  Original

bygga vidare på Naturvårdsverkets styrmedelsanalys för grön infrastruktur⁵⁰samt analysen av potentiellt miljöskadliga subventioner⁵¹. Åtgärder för att utveckla ekonomiska styrmedel bör bedömas i ljuset av uppföljningen av etappmålet om betydelsen och biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Uppdraget bör därför läggas i tid för att ge åtgärdsförslag för en samlad utvärdering av policyalternativ enligt vårt förslag 25 i kapitel 5.3.

Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten bör utreda ersättning för viktiga ekosystemtjänster

Det är svårt att utvärdera miljönyttan av gårdsstöd och miljöersättningar till jord- och skogsbruk samt till främjande av havs- och vattenmiljöer på ekosystemtjänstnivå, t.ex. vilken effekt de haft på pollinering, biologisk bekämpning av skadedjur, mullhaltsbildning, kolupplagring, växtnäringsläckage m.m.). Utvärderingar försvåras av att de stora miljöersättningarna (till ekologisk odling, betesmarker, vallodling i norra Sverige samt till odling i missgynnade områden) har effekt på en mängd olika arter och ekosystemtjänster, framför allt reglerande och stödjande tjänster. Dessa tjänster kan vara väl så viktiga för jordbrukets produktionsförmåga som de direkta produktionsfaktorerna, som val av utsäde och tillsats av handelsgödsel. Skördenivån kan begränsas av låg mullhalt eller brist på insekter som utför pollinering eller biologisk kontroll av skadegörare.⁵² Forskning tyder också på att stöd till blommande kantzoner kan vara kostnadseffektivt, jämte stöd till betesmarker, för att främja produktionen av viktiga ekosystemtjänster. Sådana ekosystemtjänster kräver ofta förvaltning på olika ekologiska skalor och kan stödjas inom ramen för befintliga miljöersättningar. ESO-rapporten föreslår fler riktade insatser för att stödja ekosystemtjänster på landskapsskala.

I arbetet med kommande landsbygdsprogram (2014-2020) bör såväl miljöersättningar som andra landsbygdsstöd särskilt utvärderas för sina effekter på ekosystemtjänster, och villkoren justeras vid behov. Stöd till åtgärder i åkerlandskapet, t.ex. blommande kantzoner, bör särskilt övervägas, eftersom jordlöpare och jordhumlor antagligen gör större nytta i form av att äta bladlöss och

50

Naturvårdsverket (2012d).

51

Naturvårdsverket (2012e).

52

Bommarco m.fl. (2013).

• Sida 90
•  Original

pollinera om de lever och förökas i åkerns kantzon jämfört med om de bor på naturbetesmarker långt bort från åkern i slättlandskapet. Även gårdsstödets utformning, dvs. den nationella utformningen av förgröningsvillkoren, bör analyseras och, i den mån det är möjligt, justeras utifrån ett ekosystemtjänstperspektiv. Nivån på skötselkrav kan exempelvis ha stor betydelse för att främja ekosystemtjänster i såväl naturbetesmarkerna som i vanliga åkrar. Systematisk utvärdering genom oberoende forskning bör vara en del av jordbrukspolitikens tillämpning i Sverige för att göra denna mer evidensbaserad (se även åtgärdsförslag 22). Regeringen bör ge Jordbruksverket, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att, i samband med översyn och utvärdering av respektive närings stödsystem utreda hur viktiga ekosystemtjänster, särskilt de som kräver förvaltning på landskapsskala, redan stöds och kan stödjas. Naturvårdsverkets Sammanställning över ekosystemtjänster, samt inledande bedömning, God havsmiljö 2020 kan utgöra underlag för dessa utredningar. Med utökad kunskap, t.ex. information som presenteras i sådan rapportering om integrering av ekosystemtjänster som föreslås i avsnitt 3.2.1 ovan, kan dessa utredningar i växande grad ta hänsyn till värdet av ekosystemtjänster. Samråd med övriga berörda myndigheter bör ske när så är relevant.

Andelen miljöersättningar i jordbruksstödet bör öka

Bland de positiva ekonomiska incitament som är relevanta för ekosystemtjänster i Sverige är jordbruksstöden de överlägset största. Totalt omfattar de cirka 12 miljarder kronor per år. Den helt övervägande delen utbetalas till lantbruksföretag och en mindre del till andra verksamheter på landsbygden. Jordbrukspolitiken är helt harmoniserad inom EU och regleras därför av gemenskapslagstiftning. Samtidigt finns dock en betydande frihet för medlemsländerna att påverka den nationella tillämpningen.

Jordbruksstöden består i dag av två huvuddelar, gårdsstöd och landsbygdsstöd. Gårdsstödet, som tillsammans med vissa marknadsstöd och marknadsregleringar kallas pelare 1, är ett rent inkomststöd som betalas per hektar jordbruksmark. Landsbygdsstöden, pelare 2, är riktade stöd till bland annat miljöåtgärder, djurvälfärd, regioner med sämre jordbruksförutsättningar och investeringar i lantbruk och andra landsbygdsföretag. Gårdsstödet

• Sida 91
•  Original

är den helt dominerande delen av jordbrukspolitiken och är i EU:s jordbruksbudget tre gånger större än landsbygdsstöden.

Medan gårdsstödet är fast reglerat på EU-nivå, med relativt begränsade möjligheter för medlemsländerna att anpassa villkoren, styrs landsbygdsstöden av nationellt beslutade landsbygdsprogram som utformas mycket fritt utifrån ett flexibelt EU-ramverk. Skillnaden avspeglas också i finansieringen. Gårdsstödet betalas till 100 procent från EU-budgeten, landsbygdsstöden har nationell medfinansiering, i Sveriges fall cirka 50 procent. Sverige har i jämförelse med andra EU-länder en stor andel landsbygdsstöd och relativt låga gårdsstöd. Det totala gårdsstödet är cirka 7 miljarder och landsbygdsstöden cirka 5 miljarder kr/år (inklusive den svenska medfinansieringen).

Gårdsstödet går historiskt tillbaka på EU:s tidigare system av produktionsstöd, som först byggde på prisregleringar, senare även på direktstöd till olika produktionsgrenar, t.ex spannmål, mjölk och nötkött. Från 2005 är stödet dock helt frikopplat från den individuella gårdens aktuella produktion, men istället kopplat till regional skördenivå och till historiska produktionsdata. I Sverige utgår merparten av gårdsstödet i form av regionala grundbelopp som varierar mellan cirka 1 100 och 2 400 kr/ha (mer ju högre den regionala skördenivån är). Många lantbrukare har också tilläggsbelopp som kan uppgå till flera tusen kr/ha och baseras på tidigare produktion av bland annat mjölk, nötkött och sockerbetor. För att få gårdsstöd krävs inte att marken brukas, bara att den behålls i brukbart skick (inte växer igen) och att stödmottagaren inte bryter mot relevant nationell lagstiftning (de s.k. tvärvillkoren). Ett mindre regionalt differentierat gårdsstöd skulle kunna minska nedläggningen av norrländska mjölkgårdar. En åtgärd i denna riktning har tagits av Jordbruksverket, som beslutat att fördela hela tilläggsbeloppet ur den nationella reserven för stödrätter till mjölkproducenter i norra Sverige.

Gårdsstödet innehåller alltså inga produktionsincitament, men inte heller några direkta miljöincitament. Indirekt kan det trots detta ha positiva miljöeffekter i den mån det samverkar med miljöersättningarna för att upprätthålla hävden av betesmark eller av nedläggningshotad åkermark i skogsbygder. Denna effekt är dock begränsad och delvis slumpmässig, eftersom grundbeloppen genomgående är låga för dessa marker och tilläggsbeloppen inte har någon koppling till aktuell produktionsinriktning eller miljönytta.

• Sida 92
•  Original

Landsbygdsstöden är tvärtom mycket tydligt målinriktade, med direkta incitament för t.ex. miljönytta, regional utjämning och ekonomisk utveckling på landsbygden. Sverige har i bred politisk enighet valt att använda en mycket stor del av landsbygdsprogrammet, i dag 64 procent, till miljöersättningar. Flera av dessa har hög relevans för ekosystemtjänster, t.ex. ersättningarna till naturbetesmarker, ekologisk produktion och minskade växtnäringsförluster. Till skillnad från gårdsstödet kan landsbygdsprogrammet också lätt justeras och kompletteras för att öka incitamenten till produktion eller skydd av ekosystemtjänster.

Generellt har både effekten av landsbygdsprogrammet och kostnadseffektiviteten ifrågasatts, men även kritiker menar att miljöersättningar i princip är att föredra, speciellt riktade insatser, jämfört med stöd som främst fungerar som inkomststöd eller slår ut annan liknande verksamhet och därmed inte ger någon nettoeffekt.

Naturvårdsverket menar att Landsbygdsprogrammets mer riktade stöd hittills varit mer effektiva för miljöstyrning än det generella gårdsstödet och att pelare 2 därför på längre sikt bör stärkas på bekostnad av pelare 1.

Under 2014 och 2015 genomförs en ny jordbrukspolitisk reform i EU. Den innebär bland annat att landsbygdsstöden, som under flera decennier fått ett gradvis ökat budgetutrymme, nu istället krymper. Dessutom kommer Sveriges tilldelning från landsbygdsstödsbudgeten att minska mer än genomsnittet. Minskningen kan dock motverkas genom att på nationell nivå flytta budgetmedel från pelare 1 till pelare 2. Enligt reformöverenskommelsen kan upp till 15 procent av tilldelad budget flyttas, och sannolikt kan detta ske helt utan ytterligare nationell medfinansiering, dvs. utan konsekvenser för den svenska statsbudgeten.

I gårdsstödet införs från 2015 en miljöersättningsliknande komponent, den så kallade förgröningen, som innebär att 30 procent av gårdsstödet villkoras med vissa grundläggande miljökrav utöver den lagstiftade tvärvillkorsnivån. De nya villkoren gäller bevarande av permanent betesmark, diversifiering av grödor och krav på ”ekologiska fokusområden” på åkermark där intensiteten i odlingen på olika sätt begränsas. Detaljutformningen av förgröningsvillkoren är ännu inte klar, men utredningen bedömer att de kommer att ha begränsad effekt för det svenska jordbruket och att regelverket för gårdsstödet blir trubbigt och oflexibelt i jämförelse med miljöersättningarna inom landsbygdsprogrammet.

• Sida 93
•  Original

Utredningen förordar därför att Sverige väljer att fortsätta den framsynta politik som hittills lagt stor tyngdpunkt på landsbygdsstöden och i synnerhet på miljöersättningarna. En minskning har medfört osäkerhet kring framtida finansiering av miljöersättningarna. Sådan osäkerhet bör undvikas eftersom den riskerar att påverka lantbrukarnas och skogsägarnas beslut om långsiktiga naturvårdssatsningar. Vi delar ESO-rapportens syn att miljöersättningar i princip är bättre än inkomststöd samt Naturvårdsverkets syn att pelare 2 bör fortsätta växa. Detta kräver att Sverige utnyttjar den flexibilitet som EU ger alternativet att nationellt föra över nödvändiga en viss andel av medel från pelare 1.

3.4. Ekologisk kompensation i vardagslandskapet

Vår bedömning

• Exploatering och ingrepp i mark- och vattenområden som orsakar degradering (minskning) av ekosystemtjänster kompenseras normalt inte genom en motsvarande restaurering eller nyskapande av samma slags värden eller tjänster.
• Ekologisk kompensation har potential att vara ett effektivt verktyg för att tillämpa förorenaren betalar-principen genom att den förlust av ekosystemtjänster som verksamhetsutövaren orsakar kompenseras av verksamhetsutövaren själv i direkt samband med exploateringen.

Vårt förslag

10. Regeringen bör 2014 tillsätta en särskild utredare för att analysera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation i vardagslandskapet, dvs. utanför skyddade områden. Om utredningen bedömer att ekologisk kompensation är ett effektivt instrument kan den i ett andra steg utarbeta förslag till nationella riktlinjer och mekanismer för genomförande. Relaterad lagstiftning bör också ses över.

• Sida 94
•  Original

Ekologisk kompensation i vardagslandskapet bör utredas

I avsnitt 3.3 konstaterade vi att förorenaren betalar-principen inte tillämpas på degradering av biologisk mångfald och ekosystemtjänster i samma utsträckning som för många andra miljöskador. Lagrum för kompensation vid intrång är väl utvecklade för skyddade områden (se bilaga 2), men inte utanför dessa områden, dvs. i ”vardagslandskapet”. Sveriges miljökvalitetsmål skiljer inte mellan skyddade och oskyddade områden, utan syftar till att ”den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart”, samt att ekosystemens förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster ska vara säkrad (generationsmålet). Inom EU sker arbete med att utöka kompensation, i syfte att motverka nettoförlust av biologisk mångfald (se bilaga 2). Därför anser vi att det är motiverat att göra en översyn av befintliga lagrum för ekologisk kompensation även i det så kallade vardagslandskapet.

Med ekologisk kompensation menas att den som kommer att skada naturmiljöer som utgör allmänna resurser, såsom arter, naturtyper, ekosystemfunktioner och upplevelsevärden, ska gottgöra detta genom att tillföra nya värden med ambitionen att det inte ska kvarstå någon nettoförlust. Ekologisk kompensation tillämpas först när all rimlig hänsyn inom det exploaterade området vidtagits.

Kompensation i vardaglandskapet är ovanligt på grund av juridiska oklarheter och när det sker är det vanligtvis med stöd av artskyddsförordningen (2007:845).⁵³ För ekosystemtjänster torde 16 kap. 9 § miljöbalken vara betydligt mer relevant eftersom fridlysta arter helt enkelt har en alltför liten utbredning för att kunna producera lejonparten av alla de ekosystemtjänster som bidrar till mänskligt välbefinnande.

Att utöka användningen av ekologisk kompensation i enlighet med övervägandena nedan kräver en mer utförlig juridisk analys och konsekvensbedömning. Vi bedömer att det är mycket angeläget att pröva detta vidare, för att åstadkomma en mer effektiv markanvändning, baserad på förorenaren betalar-principen, och motverka den pågående förlusten av biologisk mångfald och ekosystemtjänster som följer av markexploatering.

En särskild utredare bör analysera förutsättningar för och konsekvenser av en ökad och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation i vardagslandskapet, dvs. utanför skyddade

53

Anders Enetjärn, pers. medd.

• Sida 95
•  Original

områden. Om utredningen bedömer att ekologisk kompensation är ett effektivt instrument kan den i ett andra steg utarbeta förslag till nationella riktlinjer och mekanismer för genomförande. Relaterad lagstiftning bör också ses över.

Något som särskilt bör utredas är hur prövningen av tillstånd och dispenser ska ske så att den inte påverkas av möjligheten till kompensation. Enligt internationella riktlinjer ska ekologisk kompensation tillämpas först när all rimlig hänsyn vidtagits enligt den så kallade ”mitigation hierarchy”: i första hand ska skador av markexploatering undvikas genom god planering, i andra hand ska hänsyn tas (inom det exploaterade området) för att minimera skadan av exploatering och i tredje hand ska den exploaterade marken restaureras efteråt. Den skada som återstår ska kompenseras på

närliggande områden, helst med sådan säkerhetsmarginal att

eventuella osäkerheter om kompensationsgraden överbryggas och så att ingen nettoförlust av biologiska värden och ekosystemtjänster sker.⁵⁴ Inom vardagslandskapet är målet ”Ingen nettoförlust av viktiga ekosystemtjänster” minst lika viktigt som målet ”Ingen nettoförlust av biologisk mångfald” (se bilaga 2). En vägledning för instrumentet ekologisk kompensation bör utgå från begreppen additionalitet och långsiktighet.

Inrättandet av habitatbanker bör utredas av flera skäl: i) för att främja utbudet av kompensationsmark och därmed påskynda tillståndsprocessen i de fall ekologisk kompensation krävs, ii) för att skapa incitament för privata markägare att restaurera/nyskapa ekosystemtjänster, samt iii) för att minimera transaktionskostnaderna för inblandade myndigheter.

En tvådelad process

Det finns olika anledningar till att ekologisk kompensation inte har tillämpats i större utsträckning trots befintligt regelverk. Dels kan det vara en komplex fråga att fastställa vilka åtgärder som är tillräckliga för en långsiktig kompensation av biologiska värden och ekosystemtjänster. Dels riskerar tillämpningen av regelverket att göra kompensation antingen alltför dyrt och besvärligt för exploatören (den som vill göra ingreppet) eller till ett argument för att tillåta exploatering av ett område som annars inte hade fått tillstånd. Låt oss kortfattat reda ut dessa två motsatta risker.

54

http://bbop.forest-trends.org/pages/mitigation_hierarchy

• Sida 96
•  Original

Att tvinga exploatören att utföra eller bekosta kompensation är i grunden en tillämpning av förorenaren betalar-principen (se bilaga 2). Tillståndspliktig verksamhet skulle därmed fördyras. Fallet Botnia-banan vid Umedeltat (bilaga 2, box 6)har haft en avskräckande effekt trots att det var ett unikt fall.⁵⁵En större tillämpning av 16 kap. 9 § miljöbalken kommer antagligen att ge större förutsägbarhet vad gäller kostnader för exploatören men också styra exploateringarna till sådana lokaliseringar där ekosystemvärdena, och därmed kraven på kompensation, är lägre.

Den andra, motsatta, risken är att kravet på kompensation kommer att innebära att fler exploateringar än tidigare ges tillstånd. Detta skulle kunna innebära att en avvägning, t.ex. mot riksintressen och andra bevarandevärden, inte görs eftersom exploatören har en plan för att restaurera/skapa motsvarande värden på annat ställe. Tidigare domslut visar att denna risk är överhängande.⁵⁶Denna risk bör hanteras genom att frågan om tillstånd inte blandas ihop med frågan om kompensation: i ett första steg sker ställningstagandet om lokaliseringen är lämplig, d.v.s. avvägningen mellan olika intressen. Endast om exploateringen väger tyngst prövas frågan om kompensation. Undantag från detta förfarande i två steg bör kunna ges för små ingrepp som rör av människan skapade naturmiljöer såsom områden skyddade med stöd av det generella biotopskyddet för odlingslandskapet eller nyanlagda biotoper.⁵⁷ Vi föreslår att myndigheten/domstolen i ett första steg gör de avvägningar mot riksintressen och andra naturvärden som enligt lag ska göras inom området för exploatering. Om bedömningen är att tillstånd/dispens ska medges prövas därefter om tillståndet ska förenas med krav på ekologisk kompensation utanför området enligt artskyddsförordningen eller 16 kap. 9 § miljöbalken. I så fall ska exploatören åläggas att bilägga en plan för ekologisk kompensation, utanför det exploaterade området, i sin

55

Anders Enetjärn, pers. medd.

56

Två möjliga exempel på detta finns i domar av Mark- och Miljööverdomstolen: 1. Angående kalkstenstäkten i Bunge innehåller domstolens motiv för att ge tillåtlighet bl.a. följande: ”Genom de åtagande som Nordkalk gjort… bl.a. avsättning av ett annat (fetstil

tillagd) markområde åt naturvården och för bevarandet av gaffelfibblan kommer naturvårdsintressena i viss utsträckning kompenseras för den förlust av naturvärden som täkten orsakar.”

(MÖD dom 2009 M 305/09). 2. Angående tillstånd till en täkt i en skyddsvärd fäladsmark inom ett område av riksintresse för naturvården i Skåne, konstaterar domstolen att bolaget åtar sig att kompensera genom att bevara och restaurera andra (fetstil tillagd) närliggande områden så att denna typ av mark skulle öka. Brytning ansågs därmed inte påtagligt skada riksintresset för naturvården, någon avvägning mot riksintresset behövdes därmed inte och således gav MÖD tillstånd till täkten (MÖD dom 2006:49).

57

Förslag i denna riktning har lämnats av Jordbruksverket (2013).

• Sida 97
•  Original

ansökan. Av fördelningsskäl bör kompensationsmarken ligga så nära som möjligt (se nedan). Denna plan påverkar således inte själva beslutet om tillstånd/dispens, även om sådan plan redan bifogats den ursprungliga ansökan.

Även om tillståndsfrågan och kompensationsfrågan således ska hållas åtskilda i prövningen är det lämpligt och tidseffektivt att frågan om möjlig kompensation lyfts av exploatören/verksamhetsutövaren redan i samband med det första samrådet med berörd myndighet. En myndighet som avslår en ansökan om exploatering menar rimligtvis att projektets samhällsnytta är negativ när vi inkluderar miljöeffekterna, vare sig dessa beaktas monetärt eller på andra sätt. Denna bedömning kan principiellt inte förändras av att exploatören finansierar ett projekt för ekologisk restaurering någon annanstans: en lönsam kompensation kan inte rättfärdiga en olönsam exploatering. ”Samhällsekonomisk analys” betyder i detta sammanhang en bred bedömning i monetära och icke-monetära termer där betydande allmänna intressen ofta finns i bägge vågskålarna. Förekomsten av fridlysta arter, skyddade områden och riksintressen innebär ju sällan någon garanti mot exploatering.

Krav på ekologisk kompensation innebär att man internaliserar miljöeffekten av den exploatering som anses ofrånkomlig (dvs. som bedöms som samhällsekonomiskt lönsam och därmed ges tillstånd/dispens). Detta medför att exploateringen blir mindre lönsam för exploatören vilket rimligtvis bör leda till att färre tillstånd/dispenser för exploatering ges eller att exploateringarna sker på platser med lägre ekosystemvärden och därmed lägre krav på kompensation.

Vid sidan av dessa effektivitetsfrågor finns en fördelningsproblematik som främst handlar om vilka som drabbas av exploateringen och vilka som får nytta av kompensationen.⁵⁸Om den ekosystemtjänst som degraderas genom exploateringen har stort lokalt värde (t.ex. vardagsrekreation eller pollinering) är det av stor vikt att kompensationen sker i samma landskap som exploateringen.

Additionalitet och långsiktighet

För att utgöra en verklig kompensation behöver två faktorer säkerställas: additionalitet samt långsiktighet. Additionalitet innebär att de åtgärder som avses utföras inom kompensationen inte annars

58

Cole (2013).

• Sida 98
•  Original

hade utförts, eller att den mark som används som kompensation inte annars hade skyddats långsiktigt. Detta betyder att arealer som ingår i produktionslandskapet (produktionsskog, jordbruksmark) är lämpliga att användas för kompensationsåtgärder. Om kompensation sker genom att frivilligt skyddad mark, t.ex. NO- eller NSskogar⁵⁹som redan har ett stort biologiskt värde, ges lagligt skydd så har inte kravet på additionalitet uppfyllts såvida inte (ytterligare) åtgärder vidtas på den frivilligt skyddade marken som nyskapar/ restaurerar de ekosystemtjänster som gått förlorade i och med markexploateringen. Visst är det bra om kompensationsmarken ges juridiskt skydd för att säkerställa långsiktighet, men detta ska i så fall ske utöver kravet på ekologisk restaurering/skapande av nya livsmiljöer. Om det finns två områden A och B som producerar vissa viktiga ekosystemtjänster och A exploateras så räcker det alltså inte med att ”bara” skydda B från framtida exploatering.

Långsiktighet innebär att åtagandet om kompensation ställs i relation till hur lång tid exploateringen beräknas pågå (drifttid plus tid för efterbehandling tills de biologiska värdena har återställts). För en täkt kan det röra sig om åtskilliga decennier medan tätortsexpansion är för all överskådlig framtid. Om område A exploateras och kompenseras med område B, som efter några år också exploateras och ersätts med område C som efter ett tag går samma öde till mötes uppnås inte målet med ekologisk kompensation. Lagligt skyddade områden, enligt 7 kap. miljöbalken, är självfallet det bästa sättet att säkerställa långsiktighet och vi anser att detta inte bör uteslutas i de fall områden med fridlysta arter exploateras, dvs. när kompensation sker med stöd av artskyddsförordningen. Vår bedömning är dock att det i vardagslandskapet generellt räcker med att planen för kompensation säkerställs i en långsiktig skötselplan, skogsbruksplan eller naturvårdsavtal och att det därmed finns ett långsiktigt åtagande knutet till exploatören.

Ekologisk kompensation kan utformas på flera olika sätt. Det är valet av måttenhet för att beskriva konsekvenserna av exploateringen och därmed målen med kompensationen som blir avgörande för hur kompensationen utformas. Följande exempel är möjliga typer av åtgärder. Många gånger ska det vara möjligt att i ett kompensationsprojekt utföra en mix av dessa typer av åtgärder:

59

NO = Naturvård Orörd; NS = Naturvård Skötsel.

• Sida 99
•  Original

• Skötsel: åtgärder i form av naturvårdsskötsel för att förbättra naturvärden i ett område som redan i dag har vissa eller betydande naturvärden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. lövskogsskötsel om syftet är att stärka förutsättningarna för löv),
• Restaurering: åtgärder i form av omfattande restaurering för att avsevärt förbättra naturvärden i ett område som har små naturvärden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. röjning/gallring och återupptagen hävd i igenväxande betesmarker eller restaurering av vattendrag genom borttagning av vandringshinder), samt
• Nyskapande: åtgärder i form av nyskapande av natur i ett område som i stort sett saknar naturvärden, ev. kombinerat med säkerställande genom naturskydd (t.ex. nyanläggning av våtmark för fåglar och insekter i intensivt brukat jordbrukslandskap)

De tre punkterna ovan kan ses som vägledning till hur ekologisk kompensation kan gå till. Den viktigaste frågan är dock vilka värden i vardagslandskapet som ska kompenseras? Miljöbalken (16 kap. 9 §) anger att kompensation kan komma i fråga för ”intrång i allmänna intressen” och Naturvårdsverket nämner i sin vägledning ”naturvård och friluftsliv” som exempel på allmänna intressen.⁶⁰ Vid prövning av tillstånd/dispens bör de viktigaste biologiska värdena och ekosystemtjänsterna dokumenteras: det är dessa som ska kompenseras. Som exempel på ekosystemtjänster kan nämnas pollinering och biologisk kontroll av skadedjur, som kan produceras av vanliga arter som lever i vanliga habitat som inte har lagligt skydd. Många jordbruksgrödor gynnas av insekter som utför gratistjänster i form av pollinering och/eller biologisk bekämpning. Om produktion av dessa grödor anses vara ett allmänintresse inom de fyra svenska slättlandskapen, så kan exploatering av naturområden som tjänar som habitat för dessa insekter motivera ekologisk kompensation. En tillräcklig kompensation av sådan mark utgörs av en ekologisk restaurering av så många hektar som resulterar i att intrånget anses kompenserat fullt ut i förhålllande till de viktigaste av de biologiska värden och ekosystemtjänster som degraderades av exploateringen. Några av landets tillväxtkommuner har redan lagt fast strategier för kompensation av sådana vardagsnära värden för människor och biologisk mångfald.

60

http://www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar-A-O/Ekologiskkompensation/

• Sida 100
•  Original

Habitatbanker

När ekologisk kompensation blir en naturlig del av processen vid olika exploateringar skapas förutsättningar för en marknad. Exploatörer kommer att efterfråga kompensationsrättigheter och dessa kan tillhandahållas av dem som kan erbjuda mark och åtgärder för kompensation. Om markägare på förhand ges möjlighet att överföra kompensationsmark till en ”habitatbank”, kan detta minska transaktionskostnaderna, bl.a. i form av tidsåtgången för att finna lämpliga kompensationsområden. Eftersom ingen myndighet har något register över markägare som är villiga att utföra ekologisk restaurering kan det vara rationellt att främja utbudet av kompensationsmark genom habitatbanker.

En habitatbank är en ägare eller förvaltare av mark som tillhandahåller mark för kompensation, utför nödvändiga initiala restaurerings- och eller nyskapande åtgärder liksom ansvarar för långsiktig skötsel av sådana marker. Restaureringen/skapandet och den naturvårdande skötsel som följer därefter (t.ex. årlig skötsel) måste dokumenteras på ett enhetligt och objektivt sätt i syfte att additionalitet ska kunna påvisas. En habitatbank ska ha ett godkännande för sin verksamhet eller vara certifierad av ett oberoende organ. Principen att ekologisk kompensation bör ske i närområdet är kanske inte så viktigt om målet är att skydda fridlysta arter men ofta av mycket stor betydelse för ekosystemtjänster som pollinering och rekreationsvärden. Habitatbanker bör därför finnas i varje län och lämpliga objekt i varje kommun.

Habitatbanker utreds för närvarande inom EU.⁶¹ I Tyskland utgörs habitatbankerna i flera fall av stiftelser som bildats av respektive delstatsregering. Detta borgar för såväl transparens som ett brett engagemang. I Sverige skulle skogsbolag, andra stora markägare liksom aktörer inom ekologisk restaurering kunna skapa egna habitatbanker.

I samband med en exploatering där det är aktuellt med kompensation ska exploatören säkerställa att det finns möjlighet till kompensation för den exploatering som planeras. Här kommer en marknadsmässig överenskommelse med en habitatbank att vara en möjlig väg. Exploatören kan annars tillhandahålla ett eget utformat förslag som kompensation. Länsstyrelsens roll är precis som i dag att som prövande myndighet i samband med tillstånd eller dispens godkänna exploatörens förbindelse om en kompen-

61

Rayment (2013).

• Sida 101
•  Original

sation som är fullgod, långsiktig och som uppnår additionalitet. Avtalet mellan exploatören och habitatbanken är helt marknadsmässigt och omfattar habitatbankens kostnader för mark, restaurering och långsiktig skötsel. I prislappen för kompensationsmarken i habitatbanken ska ingå kostnaden för att finansiera restaurering samt en långsiktig skötselplan relaterad till exploateringens tidshorisont, lämpligen cirka 50 år. Markägandet kan övergå till exploatören eller inte, det avgör parterna själva.

Habitatbanker finns redan i bland annat USA, Australien och England.⁶² Utvärderingar från amerikanska habitatbanker har påvisat brister i kontrollen över habitatens funktioner och värde.⁶³ För att säkerställa additionalitet och långsiktighet föreslår vi att varje beslut om kompensationsåtgärder också omfattar en långsiktig skötselplan med tydliga mål och ett uppföljningsprogram som över tid ska säkerställa att målen med kompensationen nås. Vi föreslår att Länsstyrelsen har tillsyn över detta.

Habitatbanker för exploatering inom skyddade områden bedömer vi som direkt olämpligt. Ansvariga myndigheter har redan register över biologiskt värdefulla skyddsvärda områden som kan utgöra kompensationsmark i takt med att finansieringen ordnas. En svensk habitatbank bör därför inte omfatta de biologiskt mest värdefulla habitaten som är komplexa att värdera och som ändå måste handläggas av myndigheter för att bedöma om de är skyddsvärda.

3.5. Samverkan för kapacitetsbyggnad och innovation

Vi har i de inledande avsnitten analyserat åtgärder för att genom rättsliga och ekonomiska styrmedel åstadkomma ändamålsenliga styrsignaler. Avgörande för att åstadkomma ett verkningsfullt synliggörande av ekosystemtjänster är dock att olika aktörer blir medvetna om hur deras verksamhet kan utvecklas med hjälp av ekosystemtjänster. Vi kommer i detta avsnitt att analysera åtgärder för att öka medvetenheten och förmågan att hos olika aktörer att integrera värdet av ekosystemtjänster i sina beslut och strategier.

Tillgång till kompetensstöd och verktyg för att skapa systematiserad och praktiskt användbar information om ekosystemtjänster (kapitel 2) är utslagsgivande för att åstadkomma integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser. Detta

62

www.ecosystemmarketplace.com

63

Hough och Robertson (2009); Kettlewell m.fl. (2008); Robertson och Hayden (2008).

• Sida 102
•  Original

främjas många gånger bäst genom samverkan mellan olika aktörer. Våra analyser handlar dels om kapacitetsuppbyggnad och stöd till företag, myndigheter och kommuner (avsnitt 3.5.1), dels om företagens information till konsumenter och investerare (avsnitt 3.5.2). Det offentliga har ytterligare en viktig påverkansmöjlighet som aktör på marknaden. Offentligägda bolags roller samt statens, kommuners och landstings inverkan som beställare och konsument tas upp i avsnitt 3.5.3. Genom vad som efterfrågas och genom att bidra med goda exempel kan det offentliga ha stor inverkan på företagens miljöarbete.

Under senare år har många initiativ tagits inom näringslivet för att utveckla medvetenhet och förmåga att hantera biologisk mångfald och ekosystemtjänster (se bilaga 3). Många gånger kommer dessa frågor in i verksamheten genom arbete på bred front med hållbart företagande.⁶⁴Detta angreppssätt får understöd av offentliga aktörer som har samordnande miljöansvar. Regeringen står inom detta område bakom FN:s Global Compacts tio principer, OECDs riktlinjer för multinationella företag och FNs vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter. Naturvårdsverket⁶⁵har utarbetat ett förslag till plattform för näringslivet och biologisk mångfald, där fokus är att öka engagemanget för biologisk mångfald och ekosystemtjänster inom näringslivet, samt att inspirera fler inom näringslivet till handling, så att nationella miljökvalitetsmål om biologisk mångfald kan nås och säkerställa ett långsiktigt värdeskapande i företagen.

Kunskapsnod, informationsspridning och 3.5.1

kapacitetsuppbyggande

Vår bedömning

• Effektiv samverkan mellan offentlig och privat sektor samt kommuner kring ekosystemtjänster i ett helhetsperspektiv försvåras av den befintliga institutionella strukturen. Det behövs tvärgående statliga insatser för att effektivt kommunicera befintlig kunskap om ekosystemtjänsters värde och samverka effektivt med olika branscher och synliggöra deras beroende av och påverkan på ekosystemtjänster.

64

Med detta avses det internationellt vedertagna begreppet Corporate Social Responsibility.

65

Naturvårdsverket (2010a).

• Sida 103
•  Original

• Statliga myndigheters medverkan i utvecklingen av innovationer som utvecklar ekosystemtjänstbaserade lösningar som grund för hållbar affärsutveckling behöver förbättras.

Våra förslag

11. Regeringskansliet bör inrätta en delegation för ekosystemtjänster inom kommittéväsendet, för att tillgodose behov av kunskap och stöd för lärande om ekosystemtjänster hos näringsliv, kommuner och myndigheter. Delegationen bör vara en kunskapsnod som samverkar med och stöttar olika aktörer i genomförandet av åtgärder som vi föreslår. Delegationen bör ha tvåkärnuppgifter, dels att samla och sprida kunskap om hinder och framgångar i arbetet med att värdera ekosystemtjänster och integrera dessa värden i beslutsprocesser, dels att verka för att relevanta nationella myndigheter ges kapacitets- och kompetensuppbyggnad så att de efter 2018 själva kan ta ansvar för att ekosystemtjänsternas värde integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut i samhället där så är relevant och skäligt. Delegationen bör vara sammansatt av representanter från närmast berörda sektorer inklusive branschorganisationer, och kommunal förvaltning, samt relevanta kunskapsförmedlande aktörer, representanter för civilsamhällets organisationer och forskare. Den bör verka under perioden 2014–2018, delrapportera till regeringen om slutsatser från arbetet 2016 och slutrapportera 2018, då etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystem ska följas upp. 12. En informationsportal om regional utveckling och näringslivsutveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör etableras 2014. Portalen bör utgå ifrån Naturvårdsverkets förslag om en plattform för näringslivet och biologisk mångfald. Den bör inkludera en svensk vägledning och exempelsamling för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar, inklusive goda exempel på beaktande av nationella och regionala mål om ekosystemtjänster i fysisk planering. 13. En kommunikationssatsning bör genomföras under 2014– 2018, med utgångspunkt i Naturvårdsverkets förstudie om detta.

• Sida 104
•  Original

14. Regeringen bör låta utreda hur Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Tillväxtverket (med tanke på dess ansvar för turismsektorn) kan stötta affärsutvecklingen i verksamheter inom sina ansvarsområden med att utveckla ekosystemtjänstbaserade produkter med positiva miljöeffekter. 15. Vinnova bör utlysa ekonomiskt stöd till innovationer som utvecklar ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen, där man beaktar ekosystemens mångfunktionalitet.

En delegation för ekosystemtjänster bör inrättas

Den spridda uppfattningen att människan agerar som en kraft separat från naturen medför svårigheter att beakta ekosystemtjänsternas värden (se kapitel 2). Dessa svårigheter drabbar näringslivet liksom offentlig verksamhet. Ekosystemtjänstbegreppet vänder på perspektivet och sätter in människan i ett social-ekologiskt system (se bilaga 2) där samhället/kommunen/ företagen är en del av ekosystemen – de påverkar och beror av ekosystemen för sin verksamhet och kan ta hjälp av ekosystemen att lösa problem. De förslag till åtgärder vi utvecklar syftar till att få detta perspektiv att genomsyra arbetet med innovation, affärsutveckling samt kommunal och statlig förvaltning.

I näringslivet är det endast inom ett begränsat antal branscher (t.ex. areella näringar, turism, vattenförsörjning) som kopplingen är tydlig och direkt mellan företagens produktion och ekosystemens funktioner. Där relationen till ekosystemen utgörs av ett antal led kan det krävas omfattande analyser för att klargöra hur ett företags verksamhet hänger samman med ekosystemtjänster, eller hur verksamheten skulle kunna utvecklas genom nyttjande av fler ekosystemtjänster. Ett sätt att påbörja en långsiktig lärandeprocess kan vara att olika typer av verksamheter klarlägger beroendet av faktorer som man tar för givna. För att åstadkomma detta behövs tvärgående statliga insatser för att samverka med olika branscher för att tillsammans synliggöra deras beroende av och påverkan på ekosystemtjänster. Genom sådan samverkan kan både myndigheter och näringslivet öka sin kunskap.

• Sida 105
•  Original

Genom att utgå ifrån konkreta problemställningar människor ställs inför, och exemplifiera hur ekosystemtjänster kan bidra till att lösa dem, kan effektiva åtgärder komma till stånd som sammantaget gagnar människor och bidrar till god hushållning med naturresurser. För att väcka intresset är det enligt våra diskussioner med aktörer (se kapitel 2) viktigt att staten kommunicerar via avsändare som uppfattas som att de känner till och främjar mottagarens intressen. Vi har genomgående strävat efter att identifiera lämpliga utförare av informations- och utbildningsinsatser med detta som utgångspunkt.

Vi förväntar oss att samverkan med företag, kommuner och andra avnämare kommer att bidra också till de utförande myndigheternas lärande, dvs. det handlar inte om envägskommunikation från myndigheternas sida. Med detta som grund bör det vara möjligt att vidta åtgärder för att stödja affärsutveckling, innovationer och kommunal förvaltning som bygger på ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen inom fler sektorer än i dag.

Den rådande sektoriseringen av den statliga förvaltningen försvårar förmedling av ett helhetsperspektiv som kan belysa ekosystemtjänsternas potential till mångfunktionalitet (se kapitel 2). Risken för att arbetet försvåras av initiala kunskapströsklar är uppenbar. Ett sätt att komma över sådana trösklar vore att inrätta en tillfällig myndighet med ansvar att genomföra initiala informations- och utbildningsinsatser och utgöra en samrådspart för myndigheter. Det finns erfarenhet att bygga vidare på från den nyligen avslutade Delegationen för hållbara städer. En delegation för ekosystemtjänster bör därför inrättas under perioden 2014– 2018, då etappmålet ska följas upp.

Delegationen bör inrättas under ett departement som har störst möjlighet att ta ett övergripande ansvar för samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling. Mest lämpat vore i detta perspektiv Statsrådsberedningen. Arbetet med Östersjöstrategin har demonstrerat betydelsen av en central placering av denna typ av kunskapsinstans. Ett alternativ vore att lägga delegationen under Näringsdepartementet, för att knyta arbetet nära affärsutveckling och regional utveckling. I dess uppgifter bör ingå att verka för att relevanta nationella myndigheter ges kapacitets- och kompetensuppbyggnad så att de på sikt kan ta över delegationens tillfälliga ansvarsområden. I detta bör ingå att tjäna som samrådspart i myndighetsuppdrag om utveckling av vägledning och kunskaps-

• Sida 106
•  Original

förstärkande insatser, såsom anges på relevant plats i detta betänkande. Delegationens återrapportering till regeringen ger ett underlag om hinder och framgångar i arbetet med att värdera ekosystemtjänster och integrera dessa värden i beslutsprocesser, samt om tillgången till kunskap och kompetens på myndigheter. Detta underlag bidrar till regeringens överväganden om fortsatta insatser för lärande om ekosystemtjänster (se kapitel 5).

En informationsportal om näringslivs- och regional utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald bör etableras

Naturvårdsverket utarbetade 2011, på uppdrag av regeringen, ett förslag till en plattform för näringslivet och biologisk mångfald.⁶⁶Förslaget svarar mot regeringens beställning att öka näringslivets engagemang för att kunna nå uppställda nationella miljökvalitetsmål om biologisk mångfald. Innehållsmässigt svarar den även mot vissa behov av att stödja företags förmåga att få grepp på hur deras verksamhet beror av ekosystemtjänster, eller hur verksamheten skulle kunna utvecklas genom nyttjande av fler ekosystemtjänster. Bland annat nämns Ecosystem Services Review (se kapitel 1) som ett verktyg som bör förmedlas via plattformen. För att kunna ge en helhetsbild som är relevant för näringslivet ur såväl nationellt, regionalt som lokalt perspektiv är det lämpligt att Naturvårdsverkets förslag tas om hand, breddas och vidareutvecklas, så att den svarar mot både näringslivets och kommuners behov av stöd till innovation och affärsutveckling. Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas, i enlighet med vårt förslag ovan, bör denna få i uppdrag att etablera plattformen, efter samråd med berörda myndigheter. Portalen bör efter delegationens nedläggning övertas av Tillväxtverket. Om delegationen inte inrättas bör uppdraget läggas på Tillväxtverket. Det är väsentligt att såväl Tillväxtverket som medverkande företag och organisationer känner ett stort ägarskap för plattformen, och att innehållet kommuniceras på ett sätt som möter mottagarens situation och problem.

Portalen kan etableras 2014, baserat på Naturvårdsverkets förslag, men därefter successivt bygga ut enligt nedan. Portalen bör bl.a. utveckla svensk vägledning och exempelsamling för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom olika sektorer. Metodiken Ecosystem Services Review samt de

66 Naturvårdsverket (2010a).

• Sida 107
•  Original

praktiska vägledningarna från TEEB⁶⁷kan tjäna som utgångspunkt för detta arbete. Denna vägledning bör tas fram i samverkan med Naturvårdsverket, vilka vi föreslår ska få ett uppdrag att ta fram vägledning till relevanta statliga myndigheter om nationella ekosystemtjänstbedömningar inom ramen för miljömålsarbetet (se kap 4). Vägledningen bör kunna tillämpas i skiftande, lokala sammanhang men så långt det bedöms rimligt, även underlätta att resultaten blir jämförbara i ett nationellt och internationellt perspektiv. Exempelsamlingen bör bl.a. innehålla goda exempel på beaktande av nationella och regionala mål om ekosystemtjänster i fysisk planering som anges i kommunernas översiktsplaner.

En kommunikationssatsning bör genomföras

Naturvårdsverket har under 2013 haft i uppdrag att ta fram ett förslag till projektplan för en kommunikationssatsning om ekosystemtjänster. Studien har utarbetats samtidigt med vårt arbete, och dess resultat har inte kunnat tas i beaktande. I beredningen av förslagen från Naturvårdsverket bör regeringen beakta möjligheten att ge den delegation för ekosystemtjänster vi föreslår ovan i uppgift att genomföra hela eller delar av satsningen. Möjligheten att använda den informationsportal om näringslivs- och regional utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald, som föreslås i förra avsnittet, bör vidare övervägas. Vi vill betona att valet av avsändare förväntas ha stor inverkan på hur informationen tas emot av målgruppen. Den föreslagna delegationen kan genom en bred sammansättning ges stora möjligheter att målgruppsanpassa budskap och samverkansformer.

Myndigheters stöd till ekosystemtjänstbaserade lösningar bör utredas

Det behövs en utvecklad praxis för hur affärsutvecklingen kan förhålla sig till hur människan påverkar naturens ramvillkor, och hur ekosystemtjänster kan utvecklas för att fylla fler behov med en given arbets- eller kapitalinsats. Det kan handla om att applicera traditionell kunskap om nyttjande av naturresurser på moderna

67

Flera av TEEB:s rapporter är relevanta: TEEB (2010b), TEEB (2011b); TEEB (2012a); TEEB (2013).

• Sida 108
•  Original

problem, men också om att skaffa helt nya kunskaper baserat på medvetenhet om de planetära gränserna.

Långsiktigt hållbara företag kommer att behöva förhålla sig till de planetens gränsvillkor som forskningen⁶⁸ lyfter fram, och till ekosystemens kapacitet att långsiktigt leverera ekosystemtjänster. Dessa perspektiv kan medföra nya affärsmöjligheter, i likhet med vad som varit fallet med t.ex. krav på energieffektivisering. Ekosystemtjänstbaserade affärsmöjligheter finns framför allt inom jord-, skogs- och vattenbruk samt energi- och turismsektorerna. Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Tillväxtverket (med tanke på dess ansvar för turismsektorn) förfogar i växlande grad över instrument för att utifrån sektorsspecifika sammanhang stötta affärsutvecklingen i verksamheter inom myndigheternas ansvarsområden. Vi föreslår att möjligheten att förbättra statens arbete med att underlätta hållbar affärsutveckling utreds närmare. I detta ligger att exemplifiera och tydliggöra hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster kan främjas genom entreprenörskap och generera sysselsättning. Utredningen bör ta stöd från relevanta aktörer såsom ALMI och Reg Lab. Arbetet behöver höra nära samman med och i möjligaste mån bygga på myndigheternas arbete med att identifiera viktiga ekosystemtjänster, som föreslås ovan i avsnitt 3.2.1 (förslag 5). Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas, i enlighet med vårt förslag ovan, bör denna få i uppdrag att genomföra utredningen, vilket med fördel kan göras cirka 2016 då myndigheternas kunskapsutveckling på området har fortgått och avrapporterats. En bred representation från näringslivet i utredningen förväntas bidra till ett praktiskt inriktat perspektiv och god kännedom om befintliga exempel. Om delegationen inte inrättas kan denna utredning utföras inom ramen för den av Miljömålsberednigen föreslagna utredningen om helhetssyn i markanvändningen (se vårt förslag 6 i avsnitt 3.2.2).

68

Rockström m.fl. (2009).

• Sida 109
•  Original

Vinnova bör stödja social-ekologisk innovation

Myndigheter med ansvar för innovationsfrågor och näringslivsutveckling, framför allt Vinnova och Tillväxtverket, men även länsstyrelser och regionförbund, arbetar redan i dag med hållbar utveckling, men till stor del utifrån den traditionella målsättningen att undvika skador på miljön. Samtidigt ökar inom industri och teknikutveckling insikten om att naturresurserna och ekosystemen sätter ramar för mänskliga aktiviteter, vilket präglar den snabba teknikutvecklingen inom förnybarhet, återvinning och resurseffektivitet. Social-ekologisk innovation definieras som social innovation, såsom organisationer, institutioner, nya idéer och tekniker, som stärker ekosystemens kapacitet att generera ekosystemtjänster.⁶⁹

En del av de innovationer som i dag bidrar till miljöproblem är resultatet av våra försök att hantera sociala utmaningar, som till exempel konstgödning, mjukgörare eller bilmotorn. En analys av ett social-ekologiskt system skiljer sig ofta från separata analyser av sociala respektive ekologiska system, och kan lägga en grund för helhetslösningar.

Det finns initiativ att hämta inspiration och lärdom ifrån när det gäller social-ekologisk innovation. Inom UNESCO:s program för biosfärområden arbetar man med Biosphere Innovation System. Där utvecklar man samhällsentreprenörskap med fokus på ekosystemtjänster, där företagandets affärsidé direkt härrör ur ett samhällsproblem (socialt eller miljömässigt) vilka man löser med innovativa och affärsmässiga metoder - Biosfärentreprenörskap. Företagen existerar alltså för att skapa samhällsnytta samtidigt som man ställer krav på finansiell avkastning. Grundförutsättningarna för entreprenörskapet är att alla dimensionerna av verksamheten, såväl den sociala som ekonomiska, ska vara värdeskapande och bidra att stärka ekosystemens förmåga att producera tjänster.⁷⁰

Tre exempel på Biosfärentreprenörskap i Kristianstads Vattenrike Biosfärområde är i) flodbåten där en f.d. sjökapten tillgängliggjort rekreationsvärden och skapat turistintäkter, ii) strandängsprojektet där ny däckteknik med lågt marktryck möjliggjort restaurering av gamla strandängar, samt iii) tranprojektet som utvecklat en ny aktionsorienterad samverkansform för att experimentera med minskade betesskador och ökade rekreationsvärden.⁷¹

69 Olsson och Galaz (2012). 70

Fredrik Björk, pers. medd.

71

Hahn m.fl. (2006).

• Sida 110
•  Original

Innovationssystemet utgår från en helhetssyn och de resurser som finns i biosfärområdet.

Vinnova bör utlysa ekonomiskt stöd riktat till innovationer kring ekosystemtjänstbaserade lösningar till stöd för miljökvalitetsmålen, där man beaktar ekosystemens mångfunktionalitet och planetens gränsvillkor. Utlysningen kan baseras på befintlig kunskap och erfarenheter från utlysningar om miljöinnovationer, Transport- och miljöinnovationer samt programmet Utmaningsdriven innovation. Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas i enlighet med vårt förslag ovan bör utlysningen utföras efter samråd med denna.

Miljöansvar och -redovisning 3.5.2

Vår bedömning

• Det är väsentligt att staten på ett effektivt sätt kan underlätta för företag att förmedla information om positiv och negativ miljöpåverkan av olika produkter och tjänster till konsumenter. Arbetet för ökad styrning och samordning av statens standardiseringsarbete behöver ta ett samlat grepp på myndigheternas och bolagens möjlighet att bidra till utveckling och tillämpning av standarder för miljöredovisningar som inbegriper ekosystemtjänsters värde.
• Det är i dagsläget svårt för investerare att bedöma hur företag och fondförvaltare arbetar med hållbarhetsfrågor i allmänhet och ekosystemtjänster i synnerhet.

Vårt förslag

16. Regeringen bör senast 2016 utreda olika strategier för att förbättra transparensen gällande fondplaceringars beroende av och påverkan på ekosystemtjänster, inklusive placeringar inom de statliga AP-fonderna.

• Sida 111
•  Original

Kapitalförvaltningen bör beakta hur fondplaceringar beror av och påverkar ekosystemtjänster

Konsumenter påverkar framför allt genom att gynna sådana företag och produkter som har minst negativ miljöpåverkan vilket ger en kraftfull styrsignal för företag. Investerares preferenser och tilltro till hållbara affärsmodeller och produkter spelar en stor roll, framför allt i de fall utvecklingen av nya modeller och produkter är avhängigt av ytterligare kapital.

Konsumenters och investerares behov av kunskap kan fyllas av leverantören, men detta varierar dock stort. Personal på stora kedjor med central inköpsavdelning vet inte mer än vad som står på förpackningarna. Små specialistbutiker kan ha direktkontakt med producenten med möjlighet att ge kunden en hel historia. Många frivilligorganisationer arbetar med information till konsumenter, genom skolmaterial, kampanjer och artiklar.

Svårigheter med att på ett rättvisande och relevant sätt beskriva miljöpåverkan uppstår bl.a. genom ekosystemens komplexitet och genom komplicerade leverantörskedjor som omfattar olika länder med olika miljöregler och -standarder. Dessutom motverkas ofta möjligheten att ställa miljökrav på underleverantörer, eftersom detta tenderar att uppfattas som handelsrestriktioner på den internationella marknaden. Ett viktigt redskap för att beskriva och minska företags miljöpåverkan är miljöcertifiering. Miljöcertifiering som görs av oberoende organisationer har högt förtroende bland medvetna grupper av konsumenter. Å andra sidan, certifiering som görs av, eller involverar branscher/näringslivet har möjlighet att integrera miljöaspekter på ett sätt som är relevant ur näringslivssynpunkt, och har därmed fördelar när det gäller att utveckla nya ekosystemtjänstbaserade lösningar och produkter till stöd för miljökvalitetsmålen. Ett trovärdigt certifieringsorgan måste ha kontroll i flera led för att säkerställa att kraven uppfylls. Det betyder att små organisationer och småföretag utan sådana resurser missgynnas, trots att de kan stå för den bästa produktionen om den är väl anpassad till lokala förutsättningar.

Certifiering och miljömärkning grundas ofta i internationellt utarbetade standarder, t.ex. inom International Organization for Standardization (ISO), men utförs på nationell eller regional nivå. Tidigare, när både miljömärkning och standardisering hanterades inom Swedish Standards Institute (SIS), fanns en stark organisatorisk koppling mellan dessa två arbetsområden. Efter att miljö-

• Sida 112
•  Original

märkningen togs över av det statliga bolaget Miljömärkning Sverige AB har denna koppling gått förlorad.

Bristen på standarder för framför allt reglerande och stödjande ekosystemtjänster riskerar att försvåra sektorers miljöansvar. Det finns en växande efterfrågan på förenklade, standardiserade metoder för att beskriva påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Det pågår arbete inom SIS och ISO med att svara mot denna ökade efterfrågan. Bland annat har en ny standard för naturvärdesinventeringar tagits fram 2013. Den omfattar dock inte ekosystemtjänster, vilket riskerar att innebära merarbete i t.ex. samband med miljökonsekvensbeskrivningar. För närvarande breddas uppsättningen av ISO-standarder. Det pågår t.ex. arbete med en global standard för vattenfotavtryck, för att kvantifiera och bedöma olika produkters påverkan på tillgången till rent vatten, nedsmutsning och konsekvenser för ekosystem.

Miljömärkningen Svanen beställde en utredning 2011 för att försöka väva in ekosystemtjänster och biologisk mångfald i sina kriterier. Utredningen⁷²genererade ett antal generellt tillämpliga principer för ^utvecklingen av kriterier inom förnybara resurser för att stödja ekosystemtjänster och biologisk mångfald:

• Kretslopp av näringsämnen och vatten ska skapas på lämplig skala.
• Produktionssystemen ska bygga på biologisk mångfald.
• Se sammanhanget – en alltför stor skala är aldrig relevant.
• Skapa lärande, och ge utrymme för anpassning.
• Lokal produktion underlättar 1:a, 2:a och 4:e punkten ovan.

På ett allmänt plan är det viktigt att standardiseringsarbetet strävar efter att integrera ekologiska, sociala och ekonomiska aspekter på hållbar utveckling. Ekosystemtjänstbegreppet bör genomgående prövas som ett sätt att åstadkomma detta.

Statens medverkan i arbetet med standardisering och certifiering är mångfacetterat. Miljöcertifiering i Sverige som utförs enligt det nordiska systemet Svanen och EU:s ”EU Ecolabel” hanteras av Miljömärkning Sverige AB, ett statligt bolag. Statliga myndigheter och bolag medverkar dessutom i privata certifierings- och standardiseringssamarbeten. Det offentliga engagemanget för standardisering

72

Albaeco m.fl (2012).

• Sida 113
•  Original

består av ansvar för standardisering när den berör myndighetsutövning, och av ansvar för prioriteringar som påverkar konkurrenskraft, sysselsättning och hållbar utveckling. Enligt regeringens skrivelse 2007/08:140 Standardiseringens betydelse i en globaliserad

värld behövs en ökad styrning och samordning av statens standar-

diseringsarbete. Den ökande medvetenheten om standarders betydelse för konkurrenskraften och nationell tillväxt samt de nya utmaningarna inom standardiseringen har föranlett ett antal länder och organisationer att ta fram strategier för sitt arbete. En utvecklad svensk strategi bör ta ett samlat grepp på myndigheternas och bolagens möjlighet att bidra till utveckling och tillämpning av standarder för miljöredovisningar som inbegriper ekosystemtjänsters värde. Det finns internationellt arbete⁷³kring till exempel hur ISO 14001 skulle kunna inkludera ekosystemtjänster. Enligt World Resources Institute skulle ekosystemtjänster komma in under 1)miljöpolicy; 2) kartläggning av miljöaspekter; 3) övergripande och detaljerade mål och 4) ledningens genomgång. Det pågår arbete på många håll om hur ekosystemtjänster kan komma in i analys och redovisning i näringslivet. TEEB-projektets vägledning⁷⁴ till näringslivet innehåller beskrivningar av hur ett sådant arbete kan göras på ett systematiskt sätt. FNs Global Compact och Global Reporting Initiative har publicerat rapporter⁷⁵om hur ekosystemtjänster kan vägas in och integreras i företagens omvärldsanalyser och redovisningar. Ytterligare ett internationellt arbete som pågår är ”Integrated reporting”⁷⁶där syftet är att tydliggöra vilket värdeskapande på kort, medellång och lång sikt en verksamhet bidrar till. Målgruppen är i första hand finansiella aktörer. Syftet är att katalysera företagens rapportering. Sex olika former av kapital ingår: finansiellt, tillverkat, mänskligt, intellektuellt, natur och socialt (relationer). Flera börser har börjat arbeta med integrated reporting. Om en informationsportal som inkluderar en vägledning och exempelsamling om ekosystemtjänstbedömningar etableras, i enlighet med vårt förslag ovan, kan underlag för utarbetande av närmare riktlinjer hämtas från denna. En delegation för ekosystemtjänster, som föreslås inrättas ovan, kan spela en viktig roll i underbyggandet av dessa åtgärder.

De åtgärder för att förbättra kunskapsunderlaget och åtgärder för lärande genom samverkan med intressenter som presenteras i

73

World Resources Institute (2011).

74

TEEB (2010b).

75

Global Reporting Initiative (2011); IUCN & UN Global Compact (2012).

76

International Integrated Reporting Council (2013).

• Sida 114
•  Original

kapitel 4 och 5 förväntas medföra en successiv förbättring av informationstillgång och verktyg för miljöredovisningar. Den informationsportal om näringslivsutveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald som föreslås i avsnitt 3.5.1 (förslag 12) ovan kan bidra till att samla kunskap om relevanta standardiseringsverktyg och certifieringssystem och göra den överblickbar för statliga såväl som privata aktörer. Åtgärder från regeringens sida kan därför lämpligen invänta att detta arbete kommer igång.

En effektiv väg att snabbt få genomslag för hållbarhetskrav är att påverka stora finansiella aktörer, som fondförvaltare, att väga in värdet av ekosystemtjänster i sina bedömningar. Vi föreslår att regeringen utreder strategier för hur transparensen gällande fondplaceringars beroende av och påverkan på ekosystemtjänster kan öka. Syftet är att öka medvetenheten om värdet av ekosystemtjänster både genom att placerare behöver ställa sig frågan och genom att informationstillgången för investerare blir bättre. Detta skulle underlätta för investerare att bedöma såväl risker förknippade med miljöskador som affärsmöjligheter som följer av utveckling av ekosystemtjänstbaserade lösningar som grund för hållbar affärsutveckling.

Förslaget innebär vidare att de investeringsbeslut som de statliga AP-fonderna gör bör väga in kunskap om beroende av och påverkan på ekosystemtjänster. AP-fondernas placeringar regleras i lag och dess förarbeten anger att placeringarna ska göras också avseende etik och miljö. Fondernas arbete med riktlinjer för miljö och etik ingår som ett eget område i regeringens utvärdering av AP-fondernas verksamhet. Syftet är att följa upp utvecklingen i fonderna, med Etik- och miljöutredningens förslag⁷⁷ som grund. I årets utvärdering⁷⁸av AP-fonderna konstaterar Regeringen att ”Inom vissa tillgångar och tillgångsslag noterades att etik- och miljöaspekter spelar en central roll, såsom jordbruksfastigheter och särskilda tematiska investeringar.”

En möjlig väg är att granska AP-fondernas arbete med att integrera värdet av ekosystemtjänsterna i den årliga utvärderingen. En grund för detta kan upprättas genom att AP-fondernas ägarpolicys tydliggör att investeringsbeslut ska inkludera analyser om beroende av och påverkan på ekosystemtjänster enligt de vägledningar som tagits fram inom ramen för FNs Global Compact och Global Reporting Initiative (i likhet med vårt förslag 18 i avsnitt 3.5.3 nedan).

77

SOU 2008:107.

78

Skr. 2012/13:130.

• Sida 115
•  Original

Offentlig verksamhet som marknadsaktör och föredöme 3.5.3

Vår bedömning

• Offentliga institutioner och bolag är beroende av och påverkar ekosystemtjänster både som producent av varor och tjänster och som konsument, i samband med upphandling.
• Offentlig upphandling kan ha dels direkta miljöeffekter, dels indirekta effekter genom att bidra till metodutveckling för hållbar upphandling, och ange ett positivt exempel för privata aktörer.
• Det råder stor osäkerhet kring hur långtgående miljömässiga och sociala krav som får ställas av en upphandlare. Upphandlingslagstiftningen reglerar dock inte vilka produkter eller tjänster som ska upphandlas, varför en ökad kompetens om hur man kan väga in värdet av ekosystemtjänster i strategiska inköpsbeslut kan ge en positiv effekt. Möjligheten att upphandla innovationer i stället för specifika produkter bör även prövas.
• Kostnadseffektiviteten av offentlig upphandling, som verktyg för att uppnå ekosystemtjänstrelaterade miljökvalitetsmål, är ofullständigt känd och svår att uppskatta. Offentlig upphandling behöver dock jämföras med ekonomiska styrmedel i en samlad översyn, baserat på ökad kunskap om värdet av ekosystemtjänster (se kapitel 5.3.2).
• Internationella riktlinjer om hållbart företagande saknar generellt skrivningar som synliggör värdet av ekosystem.

Våra förslag

17. Regeringen bör 2016 ge Konkurrensverket i uppdrag att bedöma om värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnadskalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv. 18. Statens ägarpolicy bör senast 2016 kompletteras så att regeringen utvecklar sin syn på hur ekosystemtjänsternas värde ska integreras i ekonomiska ställningstaganden.

• Sida 116
•  Original

Konkurrensverket bör bedöma möjligheten att underlätta offentlig upphandling med ekosystemtjänstperspektiv

Staten, landstingen och kommunerna står för en betydande del av Sveriges konsumtion av varor och tjänster, och har därigenom stor påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster såväl inom som utanför landets gränser.⁷⁹Det finns en rad möjligheter och utmaningar för offentlig upphandling som strävar efter att integrera hänsyn till biologisk mångfald och ekosystemtjänster i ett långsiktigt perspektiv. Ett konkret område är de areella näringarna – skogsbruk, jordbruk och fiske/vattenbruk – där kopplingen till ekosystemtjänster är extra tydlig. I enlighet med forskningen på området bör offentlig upphandling som strävar mot långsiktig hållbarhet utarbeta kriterier för att gynna produktionssystem som utnyttjar och utvecklar ekosystemens produktionsförmåga och mångfunktionalitet snarare än att gynna monokulturer och användning av fossila insatsvaror som olja, naturgas och fosfatmalm.⁸⁰

Det handlar med andra ord om att upphandlingen bör främja produktionssystem som inte enbart minimerar sina negativa effekter på miljön, utan snarare bidrar till utveckling av förvaltningen för att kunna möta framtida behov av ekosystemtjänster. En möjlighet är att arbeta med innovationsupphandling som främjar utveckling och införande av nya lösningar. Innovationsupphandling innefattar dels upphandling som sker på ett sådant sätt att den inte utesluter nya lösningar, så kallad innovationsvänlig upphandling, dels upphandling av innovation, det vill säga upphandling av framtagande av nya lösningar som ännu inte finns på marknaden. Att inkludera hänsyn och nyttjande av ekosystemtjänster i offertförfrågningar skulle också bidra med kunskapsuppbyggnad och synliggörande av värdet av ekosystemtjänster.

Möjligheten att ställa miljökrav vid offentlig upphandling styrs främst av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och av direktiv 2004/18/EG respektive direktiv 2004/17/EG som rör upphandlingsförfarandena, samt ändringsdirektivet 2007/66/EG. Medveten om vikten av att bättre väga in miljöaspekter tog regeringen år 2007 fram en nationell handlingsplan för att öka miljökraven i offentliga upphandlingar. År 2010 gjordes en ändring i LOU som innebar att myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art

79

Naturvårdsverket (2010b); Deutsch & Björklund (2007).

80

IAASTD (2008); Deutsch m fl. (2011); Gamfeldt m.fl. (2013).

• Sida 117
•  Original

motiverar detta (LOU 1 kap. 9a §), till skillnad från får som det tidigare stod i lagen. 12 kap. LOU kräver att upphandlaren anger hur kriterier om pris, leverans- eller genomförandetid, miljöegenskaper, driftkostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service och tekniskt stöd kommer att viktas eller prioriteras inbördes. Kostnadseffektivitet är generellt sett svårt att uppskatta när flera olika mål förväntas uppfyllas med ett och samma beslut.⁸¹När det gäller offentlig upphandling är kostnadseffektiviteten, som verktyg för att uppnå ekosystemtjänstrelaterade miljökvalitetsmål,ofta ofullständigt känd och svår att uppskatta.

En upphandlande enhet kan i dag kräva att produktionsmetoden ska vara miljövänlig, om detta krav har anknytning till föremålet för upphandlingen. Sådana tillåtna krav är till exempel produktion av livsmedel genom ekologiskt lantbruk och elproduktion med hjälp av förnybara energikällor. Miljöstyrningsrådet (MSR) har utvecklat miljökriterier för de flesta produkter som den offentliga sektorn upphandlar på regelbunden basis. För närvarande rör det sig om ett tiotal olika produktområden och 700 miljörelaterade krav, enligt MSR.

Enligt Naturvårdsverket⁸²ställer sex av tio offentliga upphandlare alltid eller oftast miljökrav i sina upphandlingar. I Riksrevisionens granskningsrapport om miljökrav i offentlig upphandli ng⁸³ drogs den övergripande slutsatsen att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas, och att handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling tydligare bör knytas till prioriterade miljökvalitetsmål. Upphandlingsutredningen⁸⁴pekade på att den offentliga upphandlingen har en ”tydlig slagsida mot lagtillämpning” och att aspekter som kvalitet, medborgarservice, innovationsförmåga och hänsyn till totalkostnaden för samhället har kommit i skymundan. Utredningen konstaterade också att det råder stor osäkerhet kring hur långtgående miljömässiga och sociala krav som får ställas, inte minst i förhållande till EU-lagstiftningen. Ofta undviks mer komplexa tillvägagångssätt på grund av rädsla för att upphandlingen ska stoppas.

81

Jordbruksverket (2011).

82

Naturvårdsverket (2010c).

83

RiR 2011:29.

84

SOU 2013:12.

• Sida 118
•  Original

Genom att ta mer långtgående hänsyn till ekosystemtjänster skulle den offentliga upphandlingen både direkt kunna påverka upphandlingens miljökonsekvenser och indirekt bidra genom att föregå med gott exempel, skapa efterfrågan på ekosystemtjänstanpassade alternativ samt i viss mån gynna marknader för ekosystemtjänstbaserade innovationer. I likhet med Upphandlingsutredningen menar vi att upphandlande myndigheter och enheter i större utsträckning bör leda utvecklingen genom offensiva och samtidigt konstruktiva krav som medverkar till att mer hållbara varor och tjänster utvecklas. Vi delar även Upphandlingsutredningens bedömningar av behovet av ökad upphandlingskompetens och adekvata resurser för att följa upp och verifiera mer komplexa hållbarhetskrav.

En grundläggande svårighet med att integrera långtgående miljöhänsyn i offentliga upphandlingskriterier är att det finns en motsättning mellan pris och hållbarhet. Miljöekonomisk forskning visar dock att det ur samhällsekonomisk synvinkel ofta är så att det som är dyrt för den enskilda producenten/konsumenten kan vara lönsamt för samhället i stort om man räknar in miljönyttan.⁸⁵ På motsvarande sätt blir en vara ofta billig att producera om producenten kan externalisera miljökostnaderna så att samhället får bära dem.

Naturvårdverket⁸⁶ identifierar tre nyckelfaktorer som avgörande för om miljökrav st älls eller inte i offentliga upphandlingar: (1) Politiskt stöd – att ett formaliserat stöd genom en väl förankrad och implementerad milj öpolicy är helt centralt; (2) Osäkerhet om hur miljökrav kan ställas i förhållande till upphandlingslagstiftningen; och (3) Det individuella (miljö-)engagemanget hos medarbetare, både hos verksamhetsutövare och hos upphandlare. Punkt två ovan är av central betydelse då det finns en rad principer i upphandlingsreglerna som innebär utmaningar för en upphandlare som vill integrera värdet av ekosystemtjänster.

Principen för likabehandling och icke-diskriminering innebär att en kravspecifikation på en vara eller tjänst inte får innehålla uppgifter om tillverkare, ursprung eller särskilt framställningsförfarande.⁸⁷Detta medför bl.a. att en upphandlande myndighet inte får ge ett lokalt företag företräde i samband med en upphandling, något som kan innebära svårigheter för en upphandlande

85

Söderqvist m.fl (2004).

86

Naturvårdsverket (2010c).

87

Konkurrensverket (2011).

• Sida 119
•  Original

myndighet att gynna produktion av lokal viktiga ekosystemtjänster, t.ex. upphandling av kött från betande djur som gynnar biologisk mångfald och håller landskapet öppet.

Proportionalitetsprincipen innebär bl.a. att den upphandlande myndigheten inte får ställa mer långtgående krav på leverantören eller på den vara eller tjänst som ska upphandlas än vad som är nödvändigt och kan anses ändamålsenligt för den aktuella upphandlingen. Krav som avser hur en vara är tillverkad, det vill säga vilka produktionsmetoder som använts, kan dock vara tillåtna under förutsättning att den upphandlande myndigheten följer de grundläggande EU­rättsliga principerna.⁸⁸ Det innebär i princip att det skulle kunna gå att ställa krav på t.ex. att ett livsmedel ska ha producerats i ett odlingssystem som är mångfunktionellt och ekosystemtjänstbaserat i stället för i monokulturer beroende av fossilbränslebaserade insatsvaror, så länge alla upphandlingsprinciper upprätthålls.

Principen om ömsesidigt erkännande innebär att en vara som lagligen har tillverkats eller saluförts i ett av EU:s medlemsländer ska kunna säljas i alla andra medlemsländer. Detta blir ett problem vid upphandling eftersom det inte går att ställa alltför långtgående miljökrav om det strider mot denna princip. Enda undantaget från denna princip är de restriktioner som en stat kan införa om det kan hävdas att det finns särskilda skyddsintressen för bland annat människors och djurs liv och hälsa eller allmän moral och säkerhet. Detta öppnar möjligen upp för att ställa mer långtgående miljökrav med ekosystemtjänster i fokus.

En generell svårighet är att det saknas bra metoder för att mäta effekten med att ställa miljö- och andra hållbarhetskrav. Vi förväntar oss att en kunskapsökning om ekosystemtjänsters värde, i linje med de förslag som lämnas i andra delar av detta betänkande, kommer att bidra till att klargöra de samhällsekonomiska effekterna av grön offentlig upphandling. För att underlätta att sådan kunskap byggs upp är det angeläget att grön offentlig upphandling inte förhindras där det saknas grund för att bedöma kostnadseffektiviteten.

Ett viktigt steg på vägen kan vara att utveckla metoder som vägleder det strategiska inköpsbeslutet som föregår en upphandling. Eftersom upphandlingslagstiftningen inte reglerar vad som ska upphandlas så finns stor frihet att ha preferenser. Dessa

88

Konkurrensverket (2011).

• Sida 120
•  Original

preferenser bör bl.a. vägledas av hur väl ekosystemtjänster kan upprätthållas av de olika lösningar som marknaden kan tillhandahålla. Här kan ekosystemtjänster användas som ett bra verktyg för att välja rätt preferens. Om ekosystemtjänster kan visa på, och dessutom ge kvantifierad miljönytta av t.ex. ett ekologiskt jordbruk jämfört med ett konventionellt, så kan denna information omvandlas till en preferens vid en offentlig upphandling. I detta fall kan ekosystemtjänster hjälpa kommunen/landstinget/myndigheten att välja ”rätt” preferens i en livsmedelsupphandling – t.ex. att upphandlade livsmedel ska uppfylla förordningen om ekologisk produktion.

En viktig förutsättning för att ett krav ska fungera i en offentlig upphandling är att det måste finnas en tydlig definition eller standard som beskriver det man vill uppnå på ett objektivt sätt, t.ex vattenkvalitet. Detta för att uppfylla principerna om transparens och likabehandling. För områden där det saknas denna tydlighet kan ekosystemtjänster bidra till att peka ut områden där behov finns att utveckla definitioner och standarder för att möjliggöra framtida preferenser där ekosystemtjänster är av särskild vikt (se även avsnitt 3.5.2).

Ett annat sätt att integrera ekosystemtjänster i en offentlig upphandling skulle kunna vara att monetarisera negativa effekter på ekosystemtjänster, dvs. beräkna externa kostnader. Denna kostnad skulle sedan kunna adderas i livscykelkostnaden. Här kan man tänka sig att träbaserade produkter som innehåller råvara som härstammar från ett skogsbruk där skogsekosystemet förlorat all sin mångfald och mångfunktionalitet får en extra kostnad och därmed sämre konkurrenskraft i en upphandling jämfört med en produkt där detta är uppfyllt.

Regeringen har nyligen aviserat⁸⁹att man avser att under 2014 samla den statliga stöd- och informationsverksamheten om offentlig upphandling inklusive innovationsupphandling, samt miljö och sociala krav i Konkurrensverket. Vi tolkar detta som att Konkurrensverket är mest lämpat att bedöma huruvida värdering av ekosystemtjänster skulle kunna användas i livscykelkostnadskalkyler, som en del av ett effektivt och enkelt verktyg för att underlätta för upphandlare att ställa krav på hållbarhet ur ett ekosystemtjänstperspektiv. Arbetet bör grundas på utvecklad kunskap om tillämpningen av värderingsmetoder, varför uppdraget

89

Prop. 2013/14:1.

• Sida 121
•  Original

med fördel kan påbörjas cirka 2016. Med ledning av denna bedömning bör regeringen kunna ta ställning till om det är lämpligt att gå vidare med ett uppdrag om att utveckla ett sådant verktyg. Ett första steg för ett sådant uppdrag skulle kunna vara att peka ut prioriterade produktgrupper i upphandlingen. Sådana produktgrupper bör ha relativt stor upphandlingsvolym, upphandlas både av stat, kommuner och landsting och ha betydande påverkan på eller beroende av ekosystemtjänster. Ett andra steg skulle då vara att ta fram vägledning för vilka preferenser man bör ha inom olika produktområden och ett tredje att omsätta detta i fungerande krav som kan ställas i offentliga upphandlingar.

Statens ägarpolicy bör synliggöra ekosystemtjänster

Statens bolagsstyrning syftar till att de statligt ägda bolagen ska vara föredömen inom området hållbart företagande. Statens ägarpolicy från 2012 hänvisar till Bruntlandkommissionen och framhåller att Hållbart företagande innefattar områdena ”miljö, mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, antikorruption och affärsetik samt jämställdhet och mångfald”.

Ägarpolicyns hänvisningar med relevans för utredningen är de tio principerna i FNs Global Compact, OECDs riktlinjer för multinationella företag och Global Reporting Initiative (GRI). I dessa dokument saknas helt formuleringar om att företagen är beroende av ekosystemtjänster liksom möjligheterna som ekosystemtjänster kan utgöra. OECDs skrivningar utgår enbart från att människans/företagens påverkan på naturen ska begränsas. GRIs från i år uppdaterade riktlinjer anger detaljerat hur företag ska redovisa sin påverkan på biologisk mångfald, men innehåller inte begreppet ekosystemtjänster. De har däremot utarbetat en separat rapport⁹⁰som exemplifierar hur företag kan rapportera sin påverkan på och sitt beroende av ekosystemtjänster. Av Global Compacts 10 principer är 3 miljörelaterade, men de har gett ut en vägledning om hur företag kan arbeta med biologisk mångfald och ekosystemtjänster.⁹¹

För att säkerställa att statligt ägda bolag integrerar ekosystemtjänster i sitt arbete med hållbar utveckling föreslår vi att ägar-

90

Global Reporting Initiative (2011).

91

IUCN och UN Global Compact (2012).

• Sida 122
•  Original

policyn⁹² kompletteras med ett stycke under punkt 3.3 där regeringen understryker vikten av att värdet av ekosystemtjänster ska integreras i ekonomiska ställningstaganden och andra beslut. Dessa överväganden bör baseras på rapportering från myndigheter med ansvar i miljömålssystemet om arbete med att identifiera viktiga ekosystemtjänster och klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands.

92

Fi 2012:6.

• Sida 123
•  Original

4. Åtgärder för ett bättre kunskapsunderlag

I kapitel 3 analyserade vi beslutsområden där det, mot bakgrund av befintlig kunskap, är särskilt relevant och skäligt att beakta betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Vi föreslog åtgärder för att redan nu integrera denna kunskap i beslutsprocessen, vilket innebär ett synliggörande och en implicit eller explicit värdering av ekosystemtjänster.

I bilaga 2 anger vi definitioner och metoder för att förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället genom ekosystemtjänstbedömningar.

Med utgångspunkt i dessa överväganden ska vi här analysera åtgärdsalternativ för att förbättra kunskapsunderlaget. Våra överväganden syftar dels till att förbättra beslutsunderlagen för de processer vi identifierat i kapitel 3, dels till att lägga en grund för fördjupade analyser av vilka beslutsprocesser som behöver beakta biologisk mångfald och ekosystemtjänster.

Ekosystemtjänstbedömningar utvecklar kunskapsunderlag om både ekosystemprocesser och -funktioner och ekosystemtjänsternas betydelse för människors välbefinnande. De förenar både det mer naturvetenskapliga arbetsområdet med ekosystemens processer med samhällsvetenskaplig kunskap om hur förändringar av ekosystemtjänster påverkar sociala och ekonomiska förhålllanden. För att ge användbart beslutsunderlag behövs såväl kvalitativa som kvantitativa metoder, inklusive monetära uppskattningar.

Kunskapen behövs för att bättre beskriva konsekvenser för ekosystemtjänster av beslut inom olika sektorer, t.ex. beslut om ekonomiska styrmedel och markanvändning. Särskilt angeläget är att förstå hur och när monetära uppskattningar av ekosystemtjänsters värden är relevanta och skäliga att använda för att klargöra olika beslutsalternativ. Inledningsvis analyserar vi arbete med ekosystemtjänstbedömningar (avsnitt 4.1) vilka riktar sig till speci-

• Sida 124
•  Original

fika beslutsområden. Därefter föreslår vi hur kunskapsunderlaget för relevanta hållbarhetsindikatorer kan utvecklas (avsnitt 4.2). Detta handlar om att sammanställa befintlig statistik samt utveckla ny statistik om ekosystemtjänster på nationell nivå som en grund för övergripande politiska beslut. Vi förväntar oss att en ökad användning av ekosystemtjänstbedömningar kommer att generera statistik som är användbar för sådana nationella mått.

4.1. Ekosystemtjänstbedömningar

Samarbete inom EU och internationellt 4.1.1

Vår bedömning

• Arbetet med att förbättra kunskapsunderlaget bör ingå i ett internationellt sammanhang, för att underlätta jämförbarhet och genomslag i de beslutsprocesser som kräver internationellt samarbete.
• För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genomslag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en sammanhållande internationell aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet.

Vårt förslag

19. Sverige bör fortsatt stödja TEEB-samarbetet med inriktning mot att bl.a. sammanställa och utveckla metoder för ekosystemtjänstbedömningar. Sverige bör även fortsatt delta aktivt i EU-samarbetet MAES, under medverkan av berörda myndigheter.

Sverige bör fortsatt stödja TEEB-samarbetet och delta aktivt i EUsamarbetet MAES

Det internationella samarbetet om ekosystemtjänstbedömningar är i en intensiv utvecklingsfas, med flera parallella initiativ inom såväl forskning som förvaltning och standardisering. Dessa processer har en stor potentiell relevans för det bredare arbetet med grön ekonomi och den pågående processen med att sätta mål för hållbar

• Sida 125
•  Original

utveckling och följa upp utvecklingen genom gröna räkenskaper och andra metoder (se avsnitt 4.2).

Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning och metoder för ekosystemtjänstbedömningar är t.ex. nödvändigt för att det ska bli möjligt att följa upp de effekter Sveriges påverkan på biologisk mångfald och ekosystemtjänster har på samhällen i andra länder. Naturvårdsverket konstaterar i sin rapport Den svenska

konsumtionens globala miljöpåverkan

1

att det finns ett stort kunskaps-

underskott om detta. Andra problem som rapporten identifierar gällande svensk konsumtion generellt gäller också för påverkan på biologisk mångfald: ”sista hamn”-problematiken, dvs. att handelsstatistiken inte visar ursprungsland; brist på data om produktionsprocesser i andra länder; och avsaknad av standarder. Där det finns god kunskap motverkas åtgärder av handelsregler som inte tillåter krav på produktionsmetoder om det inte går att finna effekter på slutprodukten (se även avsnitt 3.5.2).

För att efterfrågade metoder ska utvecklas och även få genomslag internationellt och nationellt är det viktigt att det finns en samlande aktör som skapar överblick och stärker den politiska legitimiteten för arbetet. TEEB-processen, som har sitt säte i UNEP, har begränsade möjligheter att nå ut till berörda sektorsorgan inom FN och andra internationella organisationer. Den nyligen etablerade internationella kunskapsplattformen för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES, se kapitel 1.1) har genom direktanknytning till andra relevanta FN-organ som FAO, UNDP och UNESCO större möjligheter att göra detta. IPBES har dock ännu inte konstituerats fullständigt och bl.a. är den viktiga frågan om EU:s möjlighet att medverka i arbetet är ännu olöst. Det är viktigt att det klargörs hur EU ser på sin medverkan i IPBES i förhållande till genomförandet av EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020. Om EU inte medverkar i samarbetet bör alternativa samarbetsfora prövas.

Det samarbete inom EU om bedömning av tillstånd och värde för viktiga ekosystemtjänster (MAES)², som pågår inom ramen för EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020, är viktigt för att ge underlag för framtida utveckling av EU:s politik och åtgärder inom berörda sektorer. Ekonomiska värden som beräknas inom EU, t.ex. för vissa kategorier av ekosystemtjänster som är relevanta i ett svenskt nationellt sammanhang, kan ge uppskattningar som är

1

Naturvårdsverket (2010b)

2

Se Europeiska Kommissionen (2013).

• Sida 126
•  Original

relevanta för svenska nationella ekonomiska ställningstaganden och politiska avväganden.

Naturvårdsverket deltar aktivt i MAES och Sverige leder forskningen inom dess arbetsgrupp för skogsfrågor. I den mån arbetet har betydelse för uppföljningen av miljökvalitetsmålen är det lämpligt med samråd kring medverkan i EU-samarbetet mellan myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av naturtypsanknutna miljökvalitetsmål. Naturvårdsverkets nyligen etablerade Vetenskapliga råd för biologisk mångfald och ekosystemtjänster har till uppgift att både bidra med kunskap i IPBES och vara rådgivande till berörda myndigheter i det arbete som bedrivs med anledning av Sveriges deltagande i internationella instrument med anknytning till frågor om biologisk mångfald. I den mån EU är aktivt delaktiga i IPBES kommer det troligen att finnas starka beröringspunkter mellan MAES och IPBES. Möjligheten att genom rådet samla vetenskaplig expertis till stöd för svenska myndigheters deltagande i MAES bör noga följas.

Myndighetsansvar 4.1.2

Vår bedömning

• Arbete i linje med vår syn på ekosystemtjänstbedömningar utförs redan i dag av svenska myndigheter. Att utöka och fördjupa detta arbete i linje med etappmålet förväntas kräva ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling.
• I kapitel 3.2.1 föreslog vi återrapportering om hur myndigheter använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet, inledningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemtjänster och på att klargöra hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands. Detta ger en grund för prioriteringar av ekosystemtjänster för uppföljning inom miljömålssystemet, och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta beslutssammanhang.
• Kartläggning och värdering av prioriterade ekosystemtjänster ger ett viktigt underlag för framtida avvägningar mellan ekosystemtjänster, vilket är viktigt för att uppnå ökad helhetssyn

• Sida 127
•  Original

och samordning av statens insatser för hållbart nyttjande av ekosystemtjänster.

Vårt förslag

20. Regeringen bör ge Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten i uppdrag att senast 2015 utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar. Vägledningen bör riktas till andra myndigheter med ansvar i miljömålssystemet, med särskilt fokus på de myndigheter som är ansvariga för uppföljning av etappmålet samt Boverket. Uppdraget bör utföras efter samråd med samtliga myndigheter med ansvar i miljömålssystemet. Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas, i enlighet med förslag 11 i kapitel 3.5.1, bör vägledningen utarbetas efter samråd med denna.

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör vägleda andra myndigheter om ekosystemtjänstbedömningar

Eftersom analyser av den ekonomiska betydelsen av ekosystemtjänster och biologisk mångfald är vetenskapligt krävande och samtidigt kan beröra starka ekonomiska och sociala intressen, har de internationella projekten, med Millennium Ecosystem Assessment och TEEB i spetsen, ägnat mycket kraft åt att utveckla organisationsformer som syftar till att säkra såväl trovärdighet som legitimitet. En lämplig balans mellan att involvera avnämare och att erbjuda vetenskaplig autonomi har också varit en knäckfråga under bildandet av IPBES.

Nationella studier som pågår eller nyligen har avslutats (se kapitel 1) har som regel utförts av autonoma kommittéer snarare än av myndighetstjänstemän. Deras mandat har dock normalt kommit från de politiska organen. Vi uppfattar att en politiskt förankrad beställning främjar att resultat och slutsatser kommer till användning och skapar även en öppenhet för studien att lämna de åtgärdsförslag som motiveras av analysen, även sådana förslag som går utöver rådande politiska och organisatoriska ramar.

Få länder har utarbetat ett så tydligt myndighetsansvar för frågor om biologisk mångfald och ekosystemtjänster som Sverige har gjort genom myndigheternas ansvar i miljömålssystemet. Svenska myndigheter har också en långtgående autonomi jämfört

• Sida 128
•  Original

med de flesta andra länder. Vi konstaterar att befintliga strukturer i miljömålssystemet i dag erbjuder arbetssätt som ger både autonomi och legitimitet för det fortsatta arbetet med ekosystemtjänstbedömningar på nationell nivå. Att i dag inrätta en särskild kommitté för att utföra ekosystemtjänstbedömningar, såsom vissa andra länder gjort, skulle riskera att medföra extra kostnader och samtidigt undergräva myndigheternas miljömålsarbete³. Arbete med ekosystemtjänstbedömningar pågår redan, framför allt vid myndigheter med ansvar att samordna uppföljning och utvärdering av ett eller flera miljökvalitetsmål som rör naturtyper. Ett framträdande exempel är genomförandet av Havsmiljödirektivet (2008/56/EG), där Havs- och vattenmyndigheten arbetar med en metod för den sociala och ekonomiska analysen där ekosystemtjänsterna står i centrum.⁴ En svensk nationell analys av ekosystemtjänster i TEEB:s anda bör därför genomföras inom ramen för miljömålssystemet.

Mål för ekosystemtjänster har tillkommit relativt sent i miljömålssystemet, även om vikten av vissa ekosystemtjänster, företrädesvis rekreation och andra kulturella tjänster, samt mål med stark koppling till reglerande tjänster (exempelvis övergödning) varit en etablerad beståndsdel i miljöpolitiken under lång tid. De övergripande målsättningar för ekosystemtjänster som ställts upp i samband med revideringen av generationsmålet och preciseringar, samt etableringen av etappmålen, föranleder en fördjupad diskussion om miljökvalitetsmålens räckvidd och vad myndigheternas ansvar i miljömålsarbetet består i. De preciseringar av miljökvalitetsmålen som rör ekosystemtjänster anger dock endast i undantagsfall vilka ekosystemtjänster som bör prioriteras. Vi bör främst betrakta preciseringarna som ett ramverk för utvecklingen av ytterligare preciserade mål, vilka behövs för målstyrning och uppföljning samt lärande om värdet av ekosystemtjänster.

Arbete med ekosystemtjänstbedömningar är särskilt angeläget vid de myndigheter som pekats ut som ansvariga för uppföljning av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av

3

I kapitel 3.5.1 föreslår vi (förslag 11) att en delegation för ekosystemtjänster inrättas i

kommittéväsendet. Delegationen föreslås inte utföra ekosystemtjänstbedömningar, men däremot bl.a ta fram vägledning och exempelsamlingar för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar.

4

Analysen tar sin utgångspunkt i de aktiviteter som pågår i ett havsområde och vilken

miljöbelastning som de ger upphov till. I ett andra steg analyseras vilka ekosystemtjänster som dessa är beroende av och slutligen vilken påverkan på ekosystemtjänsternas funktion som de samtidigt medför. Se Havs- och vattenmyndigheten (2012).

• Sida 129
•  Original

ekosystemtjänster⁵ samt Boverket. För att bli hanterbart är det lämpligt att arbetet avgränsas till de ekosystemtjänster som är viktiga för respektive miljökvalitetsmål och sektorsverksamhet. Vi har i kapitel 3.2.1 föreslagit att myndigheter med ansvar i miljömålssystemet snarast ska återrapportera om hur myndigheterna använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet, inledningsvis med fokus på identifiering av viktiga ekosystemjänster och på klargöranden av hur respektive sektor beror av och påverkar ekosystemtjänster i Sverige och utomlands (förslag 5). Vi bedömer att återrapporteringen ger en grund för prioriteringar av ekosystemtjänster för uppföljning inom miljömålssystemet och ett successivt utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemtjänster i relevanta beslutssammanhang.

Det är viktigt att notera att ekosystemtjänstbedömningar ofta kräver ett utvecklat dataunderlag och fortsatt metodutveckling samt bygger på samverkan med berörda intressenter och kunskapsbärare. Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan för en grön infrastruktur⁶ innehåller åtgärder för landskapsanalys utifrån prioriterade teman vilket kan inkludera sektorers aktiviteter. Enligt Naturvårdsverket kan detta utgöra ett första steg i kartläggningen av ekosystemtjänster. Det är angeläget att vägledningen om ekosystemtjänstbedömningar drar nytta av åtgärder som planeras för att bygga kunskapsunderlag för grön infrastruktur. Lärande om ekosystemtjänster måste ses som en successiv, kontinuerlig process, där åtgärder kan utvecklas i takt med förbättrad kunskap. I kapitel 5 kommer vi att analysera och lämna åtgärdsförslag för att underlätta detta. Omfattande forskningsinsatser behövs om såväl ekologiska samband som metoder för att fastställa betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för beslutsunderlag. Den forskningssatsning om ekosystemtjänster som utlysts av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten är ett av flera viktiga steg som tagits på senare år för ett förbättrat kunskapsunderlag. EUgemensamma forskningsprogram med anknytning till EU:s strategi för biologisk mångfald är viktiga för att bygga kunskap som kan användas både nationellt och inom EUsamarbetet.

5

Dessa myndigheter är Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket

och Skogsstyrelsen (se Ds 2012:23).

6

Naturvårdsverket (2013).

• Sida 130
•  Original

För att komma igång i tid för att nå etappmålet kommer det att krävas att Naturvårdsverket vidareutvecklar den samordnande roll myndigheten redan har i uppföljningen av miljökvalitetsmålen. I denna roll bör ingå att senast 2015 utarbeta en vägledning för statliga myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar. Den bör ta som utgångspunkt det indelningssystem som redovisats i rapporten Sammanställd information om ekosystemjänster

7

och de

överväganden om metoder för värdering och om lärandeprocesser som lämnas i detta betänkande. Möjligheter att samordna detta arbete med Natuvårdsverkets sammanhållande roll i myndigheternas miljöledningsarbete bör särskilt uppmärksammas för att undvika dubbelarbete. Uppdraget bör utföras i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten för att ta tillvara erfarenheter från genomförandet av Havsmiljödirektivet, och relevans för såväl land- som vattenmiljöer bör säkerställas.

En sådan vägledning kompletterar och fördjupar de metoder för uppföljning av miljökvalitetsmålen som utarbetas under ledning av Naturvårdsverket. Den bör samtidigt vara ett generellt stöd för myndigheters arbete med ekosystemtjänstbedömningar för integrering av värdet av ekosystemjänster i relevanta beslutssammanhang. Vägledningen kan dra nytta av dels de återrapporteringar vi föreslår ska göras om arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom myndigheter med ansvar i miljömålssystemet (se förslag 5 i kapitel 3.2.1), dels den vägledning och exempelsamling för näringslivets och kommuners arbete med ekosystemtjänstbedömningar, som vi föreslår ska utvecklas av en särskild delegation för ekosystemtjänster (se förslag 11 i kapitel 3.5.1).

Vägledningen bör omfatta de olika kategorier av värden som beskrivs i bilaga 2, avsnitt 2.1, och såväl kvalitativa som kvantitativa och monetära sätt att synliggöra värdet av ekosystemtjänster (se vidare bilaga 2, avsnitt 2 och 3). Den bör utgå ifrån att identifiering och kartläggning av viktiga ekosystemtjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnadseffektiva grunden för en konsekvensanalys av olika alternativa beslut, och att det inte alltid är motiverat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan eller monetär värdering. Den bör utgå ifrån principen att det är mest relevant och skäligt att uttrycka värdet av ekosystemtjänsters nytta i kvantitativa eller monetära termer värden när den vetenskapliga osäkerheten om ekosystemtjänsternas betydelse för

7

Naturvårdsverket (2012b).

• Sida 131
•  Original

människors välfärd och välbefinnande är relativt låg. Vidare bör beaktas att uppskattningar av värden i monetära termer är särskilt relevant när externa effekter på biologisk mångfald och ekosystemtjänster riskerar att negligeras i avsaknad av en monetär värdering, samtidigt som konflikterna är relativt små avseende etiska grundantaganden om vilka värden som är möjliga eller lämpliga att uttrycka monetärt. Vägledningen bör särskilt beakta behovet av en god dialog för att åstadkomma ett effektivt lärande om ekosystemtjänster (se bilaga 2, avsnitt 4).

Med tanke på möjliga synergier och motsättningar mellan ekosystemtjänster behöver samtliga myndigheter med ansvar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmål medverka i prioriteringsarbetet. Berörda myndigheter bör även medverka i kartläggning och värdering, utifrån sina förutsättningar och verksamhetsområden. Naturvårdsverkets samordning av miljömålsuppföljningen blir därigenom ett viktigt forum för avvägningar mellan olika sektorers behov och för att identifiera och utvärdera alternativa policylösningar. Ekosystemtjänstbedömningar förbättrar konsekvensbeskrivningar för olika tänkbara åtgärder och kan därigenom bidra till att motverka upplevda målkonflikter och inkonsekvens i statens styrning.

Det är dock rimligt att anta att intressekonflikter kommer att kvarstå även med bättre information om vilka åtgärder som är samhällsekonomiskt effektiva. På längre sikt tror vi därför att det kan behöva göras nya avvägningar mellan ekosystemtjänster på en politisk nivå. Utan att spekulera i miljömålssystemets framtida utveckling kan vi konstatera att det kommer att behövas en fortsatt diskussion om hemvisten för det politiska ramverket för ekosystemtjänster och andra frågor om hushållning med naturresurser. Om ekosystemen och andra naturresurser betraktas som en nödvändig grund för välbefinnande, snarare än externa miljöfaktorer som kräver särskilda hänsyn, väcks en mer konkret diskussion om miljöpolitikens ansvar i relation till andra politikområden. Vi ser en sådan diskussion som en viktig möjlighet till lärande och dialog mellan olika intressenter på nationell nivå. I kapitel 5 analyserar vi därför behovet av framtida strategiska och politiska överväganden om ekosystemtjänster (se förslag 25 i kapitel 5.3). Arbetet med ekosystemtjänstbedömningar inom miljömålssystemet bör ge en väsentlig grund för dessa överväganden.

• Sida 132
•  Original

4.2. Utveckling av relevanta hållbarhetsindikatorer

Vår bedömning

• På senare år har flera initiativ tillkommit för att utveckla en uppsättning hållbarhetsindikatorer. Dessa behöver utvecklas för att fånga relevanta aspekter av hållbar utveckling i allmänhet och naturens långsiktiga förmåga att producera ekosystemtjänster i synnerhet. Den regelbundna rapporteringen av indikatorerna bör ske på disaggregerad nivå, för att undvika att en negativ utveckling av vissa ekosystemtjänster osynliggörs av en positiv utveckling av andra ekosystemtjänster.
• Mätning av välfärd och välbefinnande bör beakta en blandning av objektiva och subjektiva (egenrapporterade) parametrar. Stiglitz-kommissionen har gett värdefull vägledning för detta arbete. EU-projekten National Accounts of Human Wellbeing och European Social Survey har fokuserat på sociala indikatorer, medan OECD har försökt med en bredare ansats. Internationella initiativ har kommit långt med att standardisera sociala indikatorer och ekonomiska faktorer, inklusive naturkapital som skog, fisk, vatten och energi. Indikatorer för andra ekosystemtjänster samt för miljöförändringar verkar svårare att standardisera internationellt.
• Uppföljningen av miljökvalitetsmålens preciseringar om ekosystemtjänster kan ge ett viktigt underlag för utvecklingen av indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling samt för miljöräkenskaperna. Statistiken över nyttjandet av ekosystemtjänster utgör samtidigt en potentiellt viktig datakälla för miljömålsuppföljningen beträffande ekosystemtjänster. En nära samverkan mellan miljömålsuppföljningen och utvecklingen av statistik över ekosystemtjänster är därför önskvärd.

• Sida 133
•  Original

Vårt förslag

21. Statistiska centralbyrån bör fortsatt ha i uppdrag att stödja och delta i de processer som pågår inom EU och OECD för att utveckla en uppsättning relevanta indikatorer för hållbar utveckling. SCB bör även 2014 ges ett tidsbegränsat uppdrag att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystemtjänster för miljöräkenskaper, hållbarhetsindikatorer och miljömålsuppföljning.

Statistiska Centralbyrån bör föreslå utveckling av den nationella statistiken om ekosystemtjänster

De internationella initiativ som har tagits för att skapa ett aggregerat mått på välfärd som kan ersätta BNP (se kapitel 3.1) har utmynnat i slutsatsen att en uppsättning relevanta indikatorer skulle ge ett bättre underlag för beslut och värdeskapande. Det finns väl utvecklade system för att mäta socio-ekonomisk utveckling, vilket ibland refereras som de sociala och ekonomiska aspekterna av hållbarhet. Ett exempel på ny statistik över den socio-ekonomiska dimensionen av hållbarhet är den svenska årliga SOM-undersökningen som på senare år har inkluderat frågor om självförtroende, allmänhälsa, livstillfredsställelse och känslomässigt välbefinnande. Välbefinnande anses inom lyckoforskningen vara det finala värdet.⁸ Ny statistik på europeisk nivå har resulterat i National Accounts of Human Wellbeing som utvecklats av forskare inom Cambridge University och New Economics Foundation. Metoden bygger på subjektiva (egenrapporterade) data med 47 frågor om tretton områden. De nordiska länderna hamnade i topp när 22 europeiska länder undersöktes.⁹

Studier av subjektivt välbefinnande ger ingen information om framtida välfärd. Tillsammans med objektiva data om förändringar i hushållens inkomst, tillverkat kapital, humankapital, socialt kapital och ekonomiskt viktiga naturkapital som skog och fiske kan de subjektiva indikatorerna ge god information för att mäta social och

8 Fors (2012).

9

Michaelson m.fl (2009). Denna studie gjordes i samarbete med European Social Survey

(ESS) från 2006 och metoden redovisas av Hupper m.fl (2009).

• Sida 134
•  Original

ekonomisk hållbarhet. Detta behöver kompletteras med en uppsättning ekologiska indikatorer för att synliggöra naturkapitalets och ekosystemtjänsternas förändring över tid. Målet med hållbarhetsindikatorerna är att ge information om samhällets och ekosystemens kapacitet att generera välfärd i dag och i framtiden. I detta avseende kan arbetet med Inclusive Wealth och Genuine Savings, trots dess brister som aggregerade mått (se kap. 3.1), ge värdefulla bidrag.

I spåret av Stiglitz-rapporten (se kapitel 3.1) har OECD undersökt 40 länder med avseende på en bred samling ekonomiska, sociala och ekologiska indikatorer.¹⁰ Vid lanseringen av rapporten hävdade OECDs generalsekreterare att den ekonomiska krisen inte bör lösas genom att satsa på konventionell BNP-tillväxt utan att länder istället bör fokusera på att förbättra medborgarnas välbefinnande, tillgång till möjligheter samt bevara den sociala och naturliga miljön.¹¹ De olika indikatorer som diskuteras och presenteras i OECD-rapporten är grupperade i elva huvudområden:

1. inkomster och ekonomiskt välstånd

2. arbete och sysselsättning

3. boendevillkor

4. hälsa

5. balans mellan arbete och fritid

6. utbildning och färdigheter

7. sociala nätverk

8. civilt engagemang

9. miljö 10. personlig trygghet 11. subjektivt välbefinnande.

Enligt OECD ger de olika indikatorerna en bred bild av människors livskvalitet samt en grund för framtida utveckling av nya och förfinande välfärdsindikatorer.¹² Sverige bör aktivt delta i och påverka denna utveckling.

10

OECD (2011).

11

http://www.oecd.org/newsroom/oecdlaunchesnewreportonmeasuringwell-being.htm

12

Fors (2012).

• Sida 135
•  Original

Förutom ekonomiskt viktiga naturkapital som skog, fiske, jordbruksmark fossila bränslen och mineral, som mäts i Inclusive Wealth Report,¹³ är det svårt att enas om indikatorer för naturresurser, eftersom olika länder har olika naturliga förutsättningar och olika miljömål. Indikatorer för skog och fiske mäter den ekonomiska, ej ekologiska, dimensionen av hållbar utveckling.¹⁴Flera indikatorer som bedöms relevanta går inte att mäta med befintlig statistik. Internationellt samarbete om indikatorer för uppföljning av gemensamma mål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (se avsnitt 4.1.1), är därför viktigt för att på sikt utveckla jämförbar statistik som beskriver utvecklingen för ekosystemtjänster av global betydelse. Att arbeta med miljöräkenskaper, dvs. statistik som kan kopplas till BNP, är den inriktning som FN tagit genom sitt initiativ System of Environmental and Economic Accounting (SEEA). Försök har gjorts att ta fram en grön nettonationalprodukt NNP¹⁵, men har på grund av brister i dataunderlaget stött på motstånd.¹⁶ Svårigheter att ta fram tillförlitliga dataunderlag är naturligtvis lika problematiskt vid utveckling av en uppsättning indikatorer som för en grön NNP men en uppsättning indikatorer gör inte anspråk på att vara ett heltäckande välfärdsmått.

På grund av svårigheten att utveckla standardiserade indikatorer för miljödimensionen av hållbar utveckling är det särskilt viktigt att Sverige vidtar åtgärder för att utveckla nationell statistik om ekosystemtjänster, för att svara mot vårt eget kunskapsbehov och bidra till att internationella standarder blir relevanta ur vårt perspektiv.

Miljökvalitetsmålen har betydelse för samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling. Men uppföljningen av biologisk mångfald, som görs mot befintliga preciseringar, ger i dagsläget inte tillräcklig information om den faktiska betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för samhället och människors välbefinnande. Om uppföljningssystemet utvecklas för att inkludera fler ekosystemtjänster som sektorer beror av och påverkar, i linje med avsnitt 4.1.2 ovan, tas ett viktigt steg mot att göra miljömålsindikatorerna mer heltäckande i förhållande till hållbar utveckling. Dessa bör kunna bidra till en uppsättning nationella indikatorer av

13

UNU-IHDP och UNEP 2012

14

Stiglitz m.fl. (2009).

15

Nettonationalprodukten är BNP minus kapitalförslitning, och i grön NNP räknas även värdet av påverkan som gårdagens och dagens produktion och konsumtion har på miljön bort.

16

Konjunkturinstitutet (2012).

• Sida 136
•  Original

relevans för välfärd och välbefinnande. Möjligheten att dessutom använda sådana miljömålsinriktade indikatorer i miljöräkenskaper är en viktig utvecklingsfråga.

Utvecklingen av indikatorer för biologisk mångfald och ekosystemtjänster pågår som vi beskrivit ovan, både i Sverige och internationellt. För att göra detta så kostnadseffektivt som möjligt vore det även önskvärt att i största möjliga mån bygga uppföljningssystem som aggregerar information från platsspecifik kartläggning av ekosystemtjänster till nationella och internationella mått.¹⁷ För detta behövs indikatorer som är meningsfulla för såväl kartläggning som övervakning och måluppföljning.

Den sammanställning av tillgänglig statistik om ekosystemtjänster samt metoder för ny datainsamling, som nyligen gjorts av Statistiska Centralbyrån (SCB)¹⁸, ger en utgångspunkt för denna utveckling, tillsammans med Naturvårdsverkets rapport Sammanställd

information om ekosystemtjänster

19

. Slutsatsen SCB drar är att även om ny statistik behöver utvecklas så finns det redan i dag statistik för fler ekosystemtjänster än de som i dag följs upp inom miljömålssystemet. Kunskapen om hur befintlig statistik kan utvecklas och bidra till miljömålsuppföljningen är väsentlig för uppföljningen av etappmålet, men även för SCB:s deltagande i den internationella utvecklingen av hållbarhetsindikatorer. SCB föreslår i sin rapport ett förnyat uppdrag om att analysera vilka delar av den officiella statistiken som skulle kunna utvecklas för att möta behoven av data om ekosystemtjänster. Vi ser detta arbete som ett väsentligt inslag i SCB:s stöd till myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av miljökvalitetsmål. Denna statistikutveckling intar dessutom en nyckelroll för att klargöra kopplingarna mellan miljökvalitetsmålen och hållbar tillväxt. Uppdraget bör utföras efter samråd myndigheter med ansvar för samordning av uppföljning av de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen.

17

Se t.ex. TEEB (2010b) kap. 3, Europeiska Kommissionen (2013).

18

Statistiska Centralbyrån (2013).

19

Naturvårdsverket (2012b).

• Sida 137
•  Original

5. Åtgärder för lärande om ekosystemtjänster

I kapitel 3 och 4 har vi lämnat förslag till åtgärder och metoder för att värdera ekosystemtjänster och förbättra kunskapsunderlaget om ekosystemtjänsternas värde för samhället, samt åtgärder för att integrera kunskap om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i ekonomiska ställningstaganden, politiska avväganden och andra beslut i samhället. Vi kommer i detta kapitel att analysera ytterligare möjliga åtgärder, för att öka effektiviteten i arbetet. Ekosystemtjänsters värde bestäms av människors behov, som varierar över tid och rum. Kunskap om värdet av ekosystemtjänster behöver kontinuerligt diskuteras och uppdateras, vilket kräver ett aktivt deltagande av berörda intressenter i samtliga led. Genom deras aktiva deltagande, och utbyte av kunskap mellan olika grupper som praktiker, beslutsfattare och forskare, kan kunskapen om värdet, och medvetenheten om behovet av integrering av värdet i relevanta avväganden och beslut, ständigt förbättras.¹

Sådana lärandeprocesser behövs för att skapa en adaptiv förvaltning, som minimerar risken för allvarliga misstag och underlättar för samhället att succesivt anpassa sina mål och metoder i ljuset av ökad kunskap om de ekologiska förutsättningarna för utveckling²(se även bilaga 2, box 1). Adaptiv förvaltning genom lärandeprocesser kräver att en god dialog skapas mellan olika intressenter och aktörer (se bilaga 2, avsnitt 4).

Lärandeprocesser fyller dubbla funktioner i förvaltningen. De används för att nå legitima beslut, vilket underlättar genomförande, men också för att öka kvaliteten på beslutsunderlaget genom att ta tillvara befintlig kunskap hos de som berörs. Inom vetenskaps-

1

Biggs m.fl. (2012).

2

Huitric m.fl. (2009).

• Sida 138
•  Original

teorin beskriver begreppet ”Post-normal science”³situationer när viktiga politiska beslut måste tas under stor vetenskaplig osäkerhet och betydande etiska värdekonflikter. Risken för allvarliga irreversibla effekter motiverar att icke-experter genom sina kompletterande perspektiv och erfarenhetsbaserad kunskap bidrar till att bredda beslutsunderlaget.

5.1. Generella åtgärder för deltagande av aktörer och kunskapsbärare

Vår bedömning

• För att samla viktiga aktörer i en ekosystemtjänstbedömning krävs att dessa är medvetna om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Det är angeläget att den kommunikationssatsning som föreslås4 av Naturvårdsverket kan stimulera effektiva lärandeprocesser om ekosystemtjänster.
• Även om kunskapsläget vad gäller ekosystemtjänster förbättrats under senare år finns ett stort behov av fortsatt forskning, framför allt samband mellan ekosystemtjänster med fokus på betydelsen av reglerande och stödjande ekosystemtjänster.
• Samråd om ekosystemtjänster kräver kompetens om god dialog som ger utrymme för olika intressenter att förstå varandras behov och farhågor.
• Det behövs infrastruktur och verktyg för insamling av uppgifter och tillgängliggörande av såväl traditionell som annan lokal kunskap.
• Aktivt deltagande av forskare i planering eller utvärdering av förvaltning, som en del av vetenskapliga studier, är ett sätt att uppfylla behov av kompetens och samtidigt bygga kunskap som behövs för en adaptiv förvaltning.

3

Funtowicz & Ravetz (1993)

4

Uppdraget redovisades efter tryckningen av detta betänkande i oktober 2013..

• Sida 139
•  Original

Våra förslag

22. Regeringen bör 2014 ge Formas i uppdrag att analysera hur forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering av ekosystemtjänster och lärandeprocesser i förvaltningen av ekosystemtjänster strategiskt kan stödjas. I uppdraget bör ingå att identifiera och belysa faktorer som påverkar omfattningen av aktivt deltagande av forskare i planering och utvärdering av förvaltning av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 23. Regeringen bör fortsatt säkerställa nödvändiga resurser för Svenska Artprojektet, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra inrapportering av artobservationer till Artportalen. Regeringen bör även överväga att komplettera verksamhetsmålen för Artprojektet så att det även stimulerar medvetenhet om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner.

Formas bör föreslå en strategi för forskning om ekologiska samband, metoder för värdering och lärandeprocesser

I avsnitt 4.1 beskrev vi behovet av forskningsinsatser om ekologiska samband samt även metoder för att fastställa betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster för beslutsunderlag. Det är angeläget att ta ett samlat grepp om kunskapsutvecklingen om grundläggande ekologi, dess samspel med sociala och ekonomiska processer och samhällets förmåga att omsätta kunskapen i relevanta åtgärder. I avsnitt 3.3 beskrev vi vidare behovet av oberoende utvärdering av de areella näringarnas stödsystem, särskilt miljöersättningarna till jordbruket. Forskningsrådet för areella näringar, miljö och samhällsbyggande (Formas) har till uppgift att främja och stödja grundforskning och behovsmotiverad forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhällsbyggande, och har stor erfarenhet av ämnesövergripande forskning och internationellt samarbete inom de discipliner som berör ekosystemtjänster. För att åstadkomma ett långsiktigt lärande om ekosystemtjänsters värde behövs en strategisk, tvärvetenskaplig ansats som premierar sektors- och myndighetsmedverkan och underlättar medverkan av svenska forskare i det internationella samarbetet kring ekosystemtjänster.

• Sida 140
•  Original

Lärandeprocesser

Forskningsbehoven kring lärandeprocesser har inte analyserats i samma utsträckning som behoven av ekologisk och ekonomisk forskning. Vi ser ett stort behov av forskning om hur lärandeprocesser om ekosystemtjänster fungerar i Sverige samt om hur befintliga processer och metoder kan utvecklas för att bli mer effektiva. Det finns få analytiska ramverk för en strukturerad diskussion kring prioriteringar mellan olika ekosystemtjänster som kan hantera komplexa och dynamiska sociala och ekologiska sammanhang och riskhantering i samband med tröskeleffekter. Sådan forskning behöver förena ett brett spektrum av discipliner, inklusive ekologi, ekonomi, statskunskap, sociologi, psykologi och filosofi, och behöver ha nära anknytning till förvaltning eller näringsliv. Forskning kan med fördel baseras på de initiativ som tagits för att stimulera lärandeprocesser om ekosystemtjänster i Sverige (se exempel i bilaga 3).

Erfarenheter från genomförandet av Konventionen om biologisk mångfald i olika länder har visat att resultatet av insatser för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald ofta är helt beroende av att de som berörs varit delaktiga i besluten och deras genomförande.⁵För att samla viktiga aktörer i ekosystemtjänstbedömningar och förvaltning krävs att dessa är medvetna om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Den allmänna medvetenheten om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster i Sverige är inte klarlagd, vilket skapar en allmän osäkerhet om hur ett effektivt deltagande kan uppnås (se kapitel 2). Genom den kommunikationssatsning som föreslås av Naturvårdsverket är det angeläget att få till stånd effektiva lärandeprocesser om ekosystemtjänster. Åtgärder för ökad medvetenhet och medverkan av berörda kan öka antalet kunskapsbärare och främja deras medverkan. Även i de fall medvetenheten är hög om vikten av att bevara biologisk mångfald, kan bedömningen/ värderingen allvarligt försvåras av brist på användbara verktyg för att kartlägga ekosystemtjänster, eller av höga kostnader för att skaffa nödvändiga data.

Ytterligare faktorer som kan försvåra tillgodogörande av befintlig kunskap är ömsesidig misstro mellan grupper av kunskapsbärare och ojämlika resurser för deltagande i kunskapsinsamlingen.⁶

5 Se t.ex. Millennium Ecosystem Assessment (2005b), Finding nr 5. 6

Tunón m.fl. (2012)

• Sida 141
•  Original

Internationell vägledning om ekosystemtjänstbedömningar betonar särskilt att de grupper som är mest beroende av ekosystemtjänster för sin försörjning ofta har en svagare ställning i samhället, och därför kan de behöva särskilda åtgärder för deltagande i arbetet.⁷Detta är inte enbart relevant när det gäller Sveriges påverkan på ekosystemtjänster i andra länder. Även i Sverige skiljer sig maktförhållandena mellan olika intressenter och kunskapsbärare, även om vi har globalt sett små skillnader vad beträffar människors beroende av ekosystemtjänster för sin välfärd och sitt välbefinnande.

Förutsättningarna för att inkludera olika intressenter för att bl.a. tillgodogöra sig traditionell och lokal kunskap behöver klarläggas. För att samla kunskap om nyttjande av ekosystemtjänster från lokala kunskapsbärare behövs metoder för att relatera skiftande kunskapssystem och verklighetsbeskrivningar till varandra och till den begreppsapparat som används av utföraren av bedömningen. Det nationella programmet för traditionell ekologisk kunskap (NAPTEK) som inrättats vid Centrum för biologisk mångfald, har 2012 på uppdrag av regeringen redovisat förslag om att integrera relevant traditionell kunskap med akademiska forskningsresultat i framtagandet av beslutsunderlag om biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Under 2013 pågår arbete vid NAPTEK och berörda myndigheter med att ta fram en strategi för arbetet med traditionell kunskap i Sverige. En verksam strategi är angeläget för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster.

Vikten av samråd med berörda inför beslut som rör mark- och vattenanvändning understryks av såväl myndighetspraxis som relevant lagstiftning. Det bör noteras att samråd som rör nyttjande av ekosystemtjänster inte entydigt kan hänföras till Miljöbalkens bestämmelser, utan lagkraven varierar med de lagar och förordningar som styr specifika ekosystemtjänster, t.ex. Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd. Vi kan i detta sammanhang konstatera att det saknas enhetliga rättsprinciper på området. När ekosystemtjänstbedömningar spänner över olika sektorer, med skiftande laglig grund för samråd och medinflytande från berörda, finns en större risk för oenighet beträffande processens legitimitet (dvs. vilken hänsyn markägare behöver ta till andra intressenter), vilket kan leda till att policyrelevanta slutsatser ifrågasätts. Det närmaste vi kommer en etablerad norm för fördelning av nyttan

7

Ash m.fl. (2010); Konventionen om biologisk mångfald (2007); TEEB (2012a); TEEB

(2013).

• Sida 142
•  Original

från ekosystemtjänster är regeringsformens 15§ om Egendomsskydd och allemansrätt.⁸

På ett generellt plan är det ofrånkomligt att en djupare förståelse för ekosystemtjänsters betydelse för mänsklig välfärd och välbefinnande ställer allt högre krav på att markägare ska beakta naturens mångfunktionalitet, och incitament för det, i stället för att optimera för få ekosystemtjänster som ger markägaren bäst betalt. I bilaga 2 (avsnitt 5) diskuterar vi hur rättigheter kan förändras, antingen genom föreskrifter som förtydligar ramverket för en legitim pågående markanvändning, eller ekonomiska incitament. Samråd med olika slags intressenter är viktiga för att föreskrifterna skall bidra till en konstruktiv konfliktlösning.

Samverkan mellan forskare och avnämare för effektiv planering och utvärdering av förvaltningen

Under senare år har behovet av närmare samverkan mellan forskning och förvaltning uppmärksammats inom forskarsamhället, både i Sverige och i andra länder. Sådant samarbete efterfrågas även inom förvaltningen, på olika nivåer, och är en nödvändig förutsättning för att skapa resiliens genom s.k. adaptiv förvaltning.⁹ I samband med utvärderingen av den särskilda forskningssatsningen om biologisk mångfald 2002–2007 framhölls att avnämaranknuten forskning behöver stimuleras i högre grad, t.ex. genom att samverkan med olika slags samhällsaktörer finansieras inom ramen för beviljade medel (Vetenskapsrådet 2010).¹⁰Formas konstaterade i en analys av miljöforskningen¹¹, beställd av regeringen, att avnämare sällan involveras i utformningen av forskningsprogram, och att programmens användarvärde och nytta med stor sannolikhet skulle öka om avnämarna får en roll redan vid planeringen av programmen. Detta behövs som ett komplement till den grundforskning

8

Allemansrätten ger uttryck för en etablerad uppfattning om jämlika nyttjanderätter för

vissa ekosystemtjänster, främst sådana som historiskt sett producerats utan påtaglig medverkan av markägare eller brukare, såsom bär, svamp och möjligheter till utomhusvistelser i allmänhet. Allemansrättens starka ställning hos allmänheten och i svensk rätt, och dess historiska förankring i jordbrukarsamhället, gör att den sannolikt spelar en stor roll för människors uppfattning om vad som är en legitim fördelning av nyttan av ekosystemtjänster. Detta trots att allemansrätten inte anger vilka ekosystemtjänster som bör produceras, och därmed är av liten relevans vid planering av mark- och vattenanvändning. Se vidare Sandell och Svenning (2011).

9

se Hutric (2009) och bilaga 2.

10

Vetenskapsrådet (2010).

11

Formas (2011).

• Sida 143
•  Original

som initieras av forskarsamhället. Formas ställer numera ofta krav på att en referensgrupp med representanter för potentiella användare av forskningsresultaten finnas knuten till forskningsmiljön.

Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra) har 2012 etablerat ett råd för evidensbaserad miljövård, med syfte att förbättra beslutsunderlaget för ett kostnadseffektivt miljöarbete genom systematiska utvärderingar i samverkan med myndigheter och andra avnämare. Ett exempel på en utvärdering, som rådet tagit initiativ till, är hur effektiva anlagda våtmarker är för att fånga näringsämnen.

Vinnovas utlysningar, t.ex. utlysningen Miljöinnovationer 2009 och Transport- och miljöinnovationer 2013 samt programmet Utmaningsdriven innovation, gynnar projekt som utförs genom samverkan mellan universitet och kommuner m.fl. samhällsaktörer och företag. I projektportföljen finns projekt som är inriktade på ekosystemtjänster i städer, i samverkan mellan forskare, kommuner och näringsliv.

Trots de satsningar som gjorts återstår en obenägenhet att etablera samverkan mellan forskning och förvaltning, inte minst på kommunal nivå (se kapitel 2). En viktig orsak till detta är givetvis att forskningsmedlen är begränsade, men det bör prövas om det går att underlätta samverkan genom att rikta sig till avnämare som är ovana att tänka i termer av forskningssamverkan med en praktiskt inriktad handledning.

Formas är, med sin uppgift att främja och stödja grundforskning och behovsmotiverad forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhällsbyggande den myndighet som är bäst lämpad att skapa en bild av hinder och möjligheter för en nära samverkan mellan forskning och förvaltning. Analysen bör bygga på såväl egna som andra finansiärers forskningsprogram. Relevanta forskningsråd och forskningsfinansierande myndigheter, liksom representanter för avnämare inom staten, landsting och kommuner, bör medverka i analysen.

• Sida 144
•  Original

Artprojektet bör bibehållas och regeringen bör överväga att komplettera dess verksamhetsmål

Allmänhetens bidrag till kunskapsinhämtning om biologisk mångfald och ekosystemtjänster har ökat dramatiskt på senare år, t.ex. genom frivilliga insatser för inventering av artsammansättning, eller genom att dela med sig av kunskap om ekologiska samband eller biologiskt material. Ett framgångsrikt exempel på det senare är de insamlingar av äldre sorter av kulturväxter som sker genom upprop till allmänheten inom Programmet för odlad mångfald, som drivs av Jordbruksverket och Sveriges lantbruksuniversitet.

Inventering av arter utgör en grundsten för ekosystemtjänstbedömningar. Kunskap och kompetens inom artbestämning är dock bristfällig, både bland allmänheten och inom förvaltningen, både i Sverige och globalt.¹² Det Svenska artprojektet, som drivs av ArtDatabanken vid SLU, är ett lovande försök att komma tillrätta med detta problem genom att kartlägga och vetenskapligt beskriva i landet förekommande arter av djur, växter och svampar, med prioritet för mindre kända arter och organismgrupper. Regeringen har angett att Svenska artprojektet ska bidra till att uppfylla nationella och internationella mål för ekosystem och biologisk mångfald genom att förse samhället med kunskapsunderlag och verktyg för miljöövervakning och naturvårdsåtgärder.¹³Målgrupper ska vara i första hand forskare och yrkesverksamma naturvårdare, i andra hand den naturintresserade allmänheten, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra dess inrapportering av artobservationer till Artportalen.

Artportalen är en webbplats där allmänheten kan registrera observationer av arter, vilket utgör en växande och allt mer vetenskapligt tillförlitlig informationskälla för bedömningar av status och trender för enskilda arter och naturtyper. Data från Artportalen, museidatabasen och andra databaser runt om i Sverige görs i sin tur samlat tillgängliga tillsammans med avancerade analys- och presentationsverktyg i biodiversitetsinfrastrukturen Svenska LifeWatch (SLW), med Vetenskapsrådet som huvudfinansiär. Enligt uppgift från ArtDatabanken kommer SLW från hösten 2013 att kunna integreras i GIS-system för länsstyrelsers och kommuners handläggning och planering av mark- och vattenanvändning. Detta kan underlätta för skogsbolag och andra större skogsägare att ta ökad

12

Se bilaga 5 och SOU 2005:94.

13

Beslut L2012/1032.

• Sida 145
•  Original

hänsyn vid avverkning. Den kan även bli en viktig leverantör av underlag till miljömålsindikatorer.

SLU har, på uppdrag av regeringen, analyserat möjliga effektiviseringar och kostnadsbesparingar inom Svenska artprojektet. SLU konstaterar i sin redovisning att ytterligare nedskärningar skulle få negativa effekter på mängden rapporter i Artportalen av arter som inte täcks av annan övervakning. Vi delar regeringens bedömning om betydelsen av Artprojektet. Nödvändiga resurser bör därför säkerställas för att utöver arbetet med kartläggning och beskrivning av arter kunna förse såväl professionella aktörer som allmänheten med kunskapsunderlag och verktyg för miljöövervakning och naturvårdsåtgärder, bl.a. för att stimulera och kvalitetssäkra inrapportering av artobservationer till Artportalen. Artprojektets utåtriktade arbete kan spela en nyckelroll för att öka effektiviteten i arbetet med kartläggning av ekosystemtjänster, genom att på samma gång öka intresset och förmågan hos allmänheten att delta i övervakning av biologisk mångfald. Den minskning av den öronmärkta budgeten för Artprojektet som gjordes 2013 bör därför ses över, men öronmärkningen bör bibehållas, inom ramen för befintliga medel för SLU. En utvidgning av arbetet för att visa exempel på arters betydelse för ekosystemtjänster skulle kunna bidra till ytterligare ökat intresse för arter och ekosystem, och därmed ytterligare stimulera till deltagande i kunskapsuppbyggnad och förvaltning. Det bör undersökas närmare hur detta skulle kunna åstadkommas med små medel, t.ex. genom samarbete med instanser med ett uttalat informationsspridningsuppdrag, exempelvis Naturhistoriska riksmuseet. Regeringen bör därför överväga att komplettera verksamhetsmålen för Artprojektet så att det även stimulerar medvetenhet om ekosystemtjänster genom att åskådliggöra exempel på arternas ekologiska funktioner.

• Sida 146
•  Original

5.2. Åtgärder för lärandeprocesser på lokal och regional nivå

Vår bedömning

• Befintliga samverkansprocesser, som t.ex. etablerats i arbetet med regionala landskapsstrategier och regionala samrådsgrupper för naturvård, bör tas tillvara i arbetet med ekosystemtjänstbedömningar. Detta främjar dialog mellan aktörer kring värden som behöver upprätthållas på landskapsnivå.
• Utveckling av arbete med grön infrastruktur på lokal och regional nivå, samt inrättande av ekolandskap för samverkan kring ökade ekologiska samband i landskapet, kan bidra till förbättrade planeringsunderlag om ekosystemtjänster och ekosystemresiliens. Planeringsunderlag på regional nivå bör grundas på bl.a. ekosystemtjänstbedömningar på kommunal nivå, där detta finns tillgängligt.
• Kommunernas arbete är avgörande för att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Det är därför angeläget att säkra fortsatt statlig medfinansiering av både rena naturvårdsprojekt och projekt som syftar till att ta fram planeringsunderlag om ekosystemtjänster, genom t.ex. ekosystemtjänstbedömningar. Det är dock oklart i vilken mån den rådande utformningen eller tillämpningen av förordning 2003:598 (LONA-förordningen) om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt underlättar finansiering av sådana projekt.

Vårt förslag

24. Regeringskansliet bör 2014 utreda behovet av ändringar av LONA-förordningen för att klargöra möjligheten att medfinansiera kommunalt arbete med ekosystemtjänstbedömningar som grund för kommunal och regional planering.

LONA-stödet bör tills vidare användas även för ekosystemtjänster

Under de senaste decennierna har naturvårdsarbetet präglats alltmer av lokal förankring och samverkan mellan olika intressenter i förvaltningen av biologisk mångfald. Initiativen bakom denna utveckling har tagits på såväl lokal som nationell och internationell nivå.

• Sida 147
•  Original

En viktig källa till vägledning och inspiration på internationell nivå har varit ekosystemansatsen som formulerats inom Konventionen om biologisk mångfald (se bilaga 1, box 1). Konventionen har i sin tur tagit inspiration från UNESCO, som med Världsarvskonventionen och programmet för ekosystemförvaltning – Man And the Biosphere (MAB) – erbjudit ett ramverk för att jämka samman naturvården med andra samhällsintressen såsom hållbart nyttjande och kulturvärden.

Som resultat av MAB har Sverige m.fl. länder sett framväxten av framgångsrika samförvaltningsprojekt som går under den svenska beteckningen Biosfärområden. I Biosfärområdena bedrivs innovationsarbete om social-ekologiska system, s.k. Biosphere innovation systems (BIS), vilka syftar till att koppla samman socialt entreprenörskap med de värden som finns i UNESCOs biosfärområden för att utveckla ett entreprenörskap som bidrar till att stärka resiliensen i både sociala och ekologiska system (se även kapitel 3.5). Det finns även projekt med liknande inriktning som inte ingår i dessa program, t.ex. Kosterhavets nationalpark.

Den europeiska landskapskonventionen, som utarbetats under Europarådet, är mer nytillkommet exempel. Den används ännu så länge som information och vägledning för bättre planering, skydd och förvaltning, med särskilt fokus på kulturmiljön. Konventionen anses mest tillämpbar på kulturella ekosystemtjänster, och betonar liksom ekosystemansatsen en helhetssyn på landskapet.

På många håll har denna utveckling drivits framåt av lokala intressenter, medan statens roll har inskränkts till att förmedla kontakter med de internationella organen eller inlemma initiativen i existerande naturvårdsformer. Det som behövs för att utveckla dessa processer är inte alltid ökad nationell samordning genom lagstiftning, utan det kan lika gärna handla om att på olika sätt underlätta lokalt engagemang genom vägledning eller genom tillhandahållande av finansiella resurser. Länsstyrelsen har angående detta en viktig roll, bl.a. genom sitt arbete med regionala utvecklingsprogram och strategier.

Naturvårdsverket har under flera år arbetat med kompetenshöjning på länsstyrelserna för förankring och dialog med berörda i samband med inrättande av områdesskydd. Motsvarande insatser har gjorts inom Skogsstyrelsen. Med det s.k. KOMET-programmet för skydd av skog har ett försök inletts att tillvarata markägares kunskap och engagemang för att identifiera skyddsvärda

• Sida 148
•  Original

skogsområden. Dessa insatser syftar i första hand till att främja naturvårdsåtgärder i samarbete med markägare.

De samverkansprocesser som nyligen etablerats, eller planeras, inom vattenförvaltning och marin förvaltning präglas av en tvärsektoriell ekosystemansats, och utgör därmed genom sin nuvarande eller planerade utformning lämpliga fora för successivt förbättrade ekosystemtjänstbedömningar, som kan ge grund för en adaptiv förvaltning med resiliens som mål. Inom vattenmyndigheternas arbete med genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (2000/60/EG) har ett forum för dialog och samverkan mellan vattenmyndighet, kommuner, aktörer och allmänhet utvecklats i s.k. vattenråd.¹⁴Dricksvattenförsörjningen är ett exempel på en ekosystemtjänst som kräver en god dialog mellan olika intressen kring mark- och vattenanvändning, där ekosystemtjänstbedömningar som klarlägger synergier och motsättningar kan spela en stor roll.

Länsstyrelserna fick 2010 i uppdrag att inrätta samrådsgrupper för naturvård inom varje län i syfte att öka samverkan mellan olika aktörer och för att förbättra det regionala naturvårdsarbetet. Enligt regeringens proposition 2008/09:214 Hållbart skydd av natur-

områden ska samrådsgrupperna behandla arbetet inom länen med

skydd av områden, regionala landskapsstrategier, skötsel av skyddade områden, åtgärdsprogram för hotade arter och planering av naturinventeringar. Det har inte gjorts några sammanställningar av verksamheten inom de regionala samrådsgrupperna, varför deras betydelse för synliggörande av ekosystemtjänster är svår att bedöma. Med ledning av deras syfte bedömer vi dock att de regionala samrådsgrupperna kan utgöra värdefulla fora för dialog mellan olika aktörer och intressen i samband med åtgärder för biologisk mångfald, och för sådana ekosystemtjänster som är nära förknippade med skydd av områden med höga naturvärden. De kan därigenom spela en roll för att synliggöra bl.a. kulturella ekosystemtjänster och försäkringsvärden, t.ex. i samband med uppföljning av miljökvalitetsmålen på regional nivå.

Arbetet med regionala landskapsstrategier, som inleddes 2006 och nu pågår i nästan samtliga län, innebär nya möjligheter att anlägga ett helhetsperspektiv på nyttjandet av ekosystemtjänster. Landskapsstrategierna omfattar olika typer av landskap, ofta avgränsade i form av ett avrinningsområde, en halvö, kring en sjö

14 Se

http://www.vattenmyndigheterna.se/Sv/publikationer/vasterhavet/broschyrer/Pages/samve rkan-inom-vasterhavet.aspx

• Sida 149
•  Original

eller hela län. Gemensamt för strategierna är att de syftar till att tydliggöra var värdena finns i landskapet samt var åtgärder behövs för att bevara och gynna dessa värden. Arbetet genomförs med hjälp av ökad samverkan och dialog med berörda aktörer, där berörda kommuner intar en nyckelposition. Ekosystemtjänsterna är ofta outtalade i arbetet, även där uppnående av ett hållbart brukande av naturresurser ingår i strategiernas syften. Naturvårdsverket pekar i sin styrmedelsanalys för utveckling av grön infrastruktur¹⁵ på de regionala landskapsstrategiernas potential att ge stöd för identifiering av svaga länkar i den gröna infrastrukturen och att ge stöd i kommunernas fysiska planering. Grön infrastruktur definieras som strukturer i landskapet och brukande av desamma som säkerställer en långsiktig överlevnad av livsmiljöer och arter, genom att spridningsmöjligheter säkerställs och på så sätt vidmakthålls ekosystemens förmåga att leverera viktiga ekosystemtjänster.

De förslag om en handlingsplan för grön infrastruktur¹⁶, som utarbetats av Naturvårdsverket parallellt med denna utredning kan, liksom Miljömålsberedningens förslag om inrättande av s.k. ekolandskap för ökade ekologiska samband i landskapet genom samverkansprocesser, ge upphov till ytterligare processer där samhällets lärande om värdet av ekosystemtjänster kan utvecklas. Mot bakgrund av kunskapen om generella samband mellan ekosystemresiliens och bevarande av biologisk mångfald i landskapet finns starka skäl att väga samman planering för ekosystemtjänster med åtgärder för grön infrastruktur. Åtgärder bör sättas in för att utveckla landskapsstrategiarbetet så att det medverkar till förbättrade planeringsunderlag om ekosystemtjänster och deras resiliens, genom säkrande av grön infrastruktur. Det är väsentligt att detta arbete tar tillvara kunskap och samhällsintressen på lokal och regional nivå. Därför bör åtgärder i första hand göras för att förbättra vägledningen.

En god dialog behövs även inom den kommunala förvaltningen, för att komma över de hinder som identifierats och motverka att naturvårdande åtgärder på ett omotiverat sätt uppfattas som ett särintresse bland andra (se kapitel 2). Utbildning och resurser framhålls som avgörande faktorer för att få till stånd lärandeprocesser i kommunerna. Exempel på framgångsrika lärandeprocesser inom kommunal förvaltning ges i bilaga 3. De åtgärder vi föreslagit i kapitel 3 för att genom direkt vägledning samt stöd och

15

Naturvårdsverket (2012d).

16

Naturvårdsverket (2013).

• Sida 150
•  Original

tillsyn av länsstyrelserna stödja kommuners arbete med att integrera värdet av ekosystemtjänster i utveckling och tillämpning av planeringsinstrument för mark- och vattenanvändning kan bidra till utveckling av lärandeprocesser inom den kommunala förvaltningen (främst förslag 3–5 samt 11 och 12).

Enligt den kommunala finansieringsprincipen bör kommuner och landsting inte åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa. Principen gäller inte enbart vid inrättande av nya tvingande uppgifter, utan även i samband med att staten t.ex. höjer ambitionsnivån för befintliga kommunala uppgifter. Då fysisk planering faller under kommunal kompetens kan det diskuteras huruvida en höjd ambitionsnivå från statens sida, t.ex. uttryckt i ändringar i de miljökvalitetsmål kommunerna förväntas arbeta efter, föranleder behov av ökad statlig finansiering. Sedan 2004 finns möjlighet för kommuner att söka statlig medfinansiering för lokala naturvårdsprojekt (s.k. LONA-bidrag) med stöd i förordning 2003:598. Liknande medel för lokala vattenvårdsprojekt (LOVA) tillgängliggjordes 2009 genom förordning 2009:381. LOVA-bidragens fokus ligger på att bidra till minskad övergödning, vilket är betydligt snävare än LONA, men har en konkret koppling till ekosystemtjänster. Ingenting utesluter att LONA-medel beviljas för naturvårdande åtgärder i vattenmiljöer. För bägge bidragen gäller att länsstyrelsen prövar och beviljar ansökan.

Satsningen på LONA motiverades från början med införandet av miljökvalitetsmålen, och kopplades till krav på att finansierade projekt bidrar till deras uppfyllnad.¹⁷Samtidigt poängterades att de statliga medlen skulle ses som en stimulans för lokalt engagemang. Medlen ges bl.a. till kunskapsuppbyggnad och framtagande av underlag i form av kommunala naturvårdsprogram. Av ansökan ska framgå bl.a. hur projektet bidrar till att nå generationsmålet och eller miljökvalitetsmålen, men även hur projektet hänger samman med kommunens eller kommunernas övergripande arbete med folkhälsa, regional utveckling, turism, areella näringar och kulturmiljö, samt hur samarbete med lokala aktörer ska ske. Dessa kriterier föranleder enligt vår mening ett ekosystemtjänstperspektiv vid utformningen av projekten. Naturvårdsverkets vägledning för LONA-bidrag (reviderad 2012) går dock inte närmare in på uppfyllnaden av dessa kriterier.

17

Skr. 2001/02:173.

• Sida 151
•  Original

Bland de projekt som fått medel har begreppet ekosystemtjänster förekommit endast i ett fåtal fall, medan ett stort antal har haft den viktiga ekosystemtjänsten friluftsliv som ett huvudsyfte utan att begreppet som sådant använts. Utredningen har diskuterat frågan med kommunföreträdare och vissa anser att staten bör tillämpa LONA-förordningen medan andra anser att det vore bättre att införa ett separat stödsystem för ekosystemtjänster. Tjänstemännens bedömningar grundas i att LONA varit viktigt för naturvården, vilket de vill värna. Samtidigt är det viktigt att bidrag för ekosystemtjänstbedömningar inte framstår som stöd till naturvården som ett enskilt särintresse, vilket skulle motivera att om ett nytt stöd införs bör det administreras av en myndighet med övergripande ansvar för regional utveckling.

Det pågår dock en handfull projekt för kunskapsuppbyggnad eller framtagande av underlag med ett bredare ekosystemtjänstperspektiv (i Karlstad, Umeå, Svalöv, Nyköping och Malmö), vilket talar för att det finns en praxis att bygga vidare på. Det är också angeläget att inte försena att fler projekt får medel, vilket talar för att bygga vidare på LONA. Det är dock oklart i vilken mån den rådande utformningen eller tillämpningen av LONAförordningen underlättar finansiering av sådana projekt. Vi bedömer att det är angeläget att säkra fortsatt statlig medfinansiering av såväl rena naturvårdsprojekt som projekt som implicit eller explicit syftar till att ta fram planeringsunderlag om ekosystemtjänster. Därför behöver i första hand utformningen och genomförandet av LONA ses över.

Regeringskansliet bör utreda behovet av ändringar av förordning 2003:598 om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt, för att tillse att de befintliga ansökningskriterierna om relevans för generationsmålet, miljökvalitetsmålen, folkhälsa, regional utveckling, turism, areella näringar, kulturmiljö och friluftsliv, samt om samarbete med lokala aktörer ges en tillräcklig tyngd vid utformning och beviljande av ansökningar. Mot bakgrund av en sådan utredning bör regeringen överväga att ändra i förordningen eller ge Naturvårdsverket i uppdrag att förtydliga att de finansierade åtgärderna kan avse ekosystemtjänstbedömningar som grund för kommunal planering.

Nyttan med att inrätta ett separat stödsystem för arbete med ekosystemtjänster i ett sektorsövergripande regionalt utvecklingsperspektiv beror av de framgångar och hinder som noteras under arbetet mot etappmålet. Om en delegation för ekosystemtjänster

• Sida 152
•  Original

inrättas under åren 2014–2018 (se förslag 11 i kapitel 3.5), kan dess slutrapport, med bl.a. erfarenheter av hinder och framgångar i arbetet med att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser, ge värdefullt underlag för regeringens överväganden.

5.3. Lärande i den nationella förvaltningen

Vår bedömning

• Ett utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar inom miljömålssystemet öppnar för en konkretiserad diskussion om miljöpolitikens ansvar i relation till andra politikområden. Detta innebär en viktig möjlighet till lärande och dialog mellan olika intressenter på nationell nivå.
• I samband med målåret 2018 bör en utvärdering göras av de åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster.
• De åtgärder för integrering, kunskapsunderlag och lärande som vi föreslår i detta betänkande kommer, om de genomförs, att ge väsentlig information för att bedöma uppfyllnaden av generationsmålet och miljökvalitetsmålen, och även ge Sverige ett viktigt underlag inför den uppföljning av Nagoyaplanen och EU:s strategi för biologisk mångfald som kommer att äga rum i slutet av decenniet. Den kunskap som genereras bör kunna ge grund för en förnyad bedömning av policyalternativ för långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster på nationell nivå, vilket motsvarar slutförandet av en svensk nationell studie i TEEB:s anda.

Vårt förslag

25. En förnyad analys av policyalternativ bör göras efter etappmålets målår 2018 och en långsiktig plan bör upprättas för fortsatt lärande om hållbar produktion av ekosystemtjänster. Detta arbete bör baseras på utvärderingar av vidtagna åtgärder och metoder som har använts för att nå etappmålet, synteser av tillstånd och utveckling för ekosystemtjänster inom miljömålsuppföljningen, samt översyner som föreslås i denna utredning, t.ex. av ekonomiska styrmedel.

• Sida 153
•  Original

En utvärdering och analys av policyalternativ för långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster bör göras efter 2018

Miljömålssystemet erbjuder ett kraftfullt ramverk för hållbart nyttjande av naturresurser, genom att ansvaret för att verka för att målen nås är fördelat på de sektorsmyndigheter och näringar som nyttjar och påverkar desamma. Med mer än ett decenniums erfarenhet av arbetet hörs dock i allt högre grad påpekanden om att intressekonflikter inte blir lösta. Det handlar om upplevda konflikter mellan miljö och produktion, men även om vissa målkonflikter inom miljömålssystemet, som t.ex. mellan klimatmålet och målen om biologisk mångfald.¹⁸ Med begränsat budgetutrymme följer också ett behov av avvägningar mellan miljökvalitetsmålen, och av att identifiera åtgärder som ger synergier.

Den nationella politikens betydelse för integrering av ekosystemtjänsters värde i relevanta planer och beslut har poängterats i vår hinderanalys (kapitel 2). Statens styrmedel, i form av regler, ekonomiska incitament och information påverkar samtliga aktörers arbete. Den svenska statens rådighet är dock begränsad för vissa styrmedel vilket kräver att analyser och åtgärder utarbetas gemensamt med andra länder, inte minst inom EU. Uppföljningen av Nagoyaplanen och EU:s strategi för biologisk mångfald som förväntas ske under åren 2019-20 ger ett tillfälle till en fördjupad internationell diskussion om förbättrade styrmedel.

För att kunna säkra samhällets behov av ekosystemtjänster långsiktigt behövs ett mer utvecklat underlag om synergier och motsättningar mellan ekosystemtjänster och samhällsintressen som grund för en fortsatt utveckling av politiken för ekosystemtjänster. Detta kräver djupgående analyser av ekologiska förhållanden och samband, men även utvärdering av effektiviteten av olika metoder för synliggörande av värdet av ekosystemtjänster, inklusive metoder för värdering och åtgärder för integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser. För att generationsmålet och miljökvalitetsmålen samt Nagoyaplanens mål om ekosystemtjänster och resiliens ska kunna uppnås i tid krävs att avgörande steg tas inom ett fåtal år för att uppnå integrering av värdet av ekosystemtjänster i samhällets beslut. De uppdrag vi föreslagit i kapitel 4 och avsnitt 5.1 och 5.2 ovan är tänkta att leda till att viktiga steg tas för att komma över initiala hinder för kunskapsutvecklingen.

18

Naturvårdsverket (2012c).

• Sida 154
•  Original

Uppföljningen av preciseringarna om ekosystemtjänster i miljökvalitetsmålen och av etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster bör sammanfatta utvecklingen av kunskap om tillståndet för viktiga ekosystemtjänster inom miljökvalitetsmålens naturtyper och faktorer som påverkar deras vidmakthållande, men även bedömningar av i vilken mån denna kunskap använts i beslutsprocesser på ett relevant och skäligt sätt. På så sätt bör miljömålsuppföljningen resultera i en kunskapssyntes som ger underlag för en fortsatt nationell lärandeprocess.

Ett internationell exempel på en sådan process är den brittiska nationella ekosystemtjänstbedömningen (se box 1.1). Som en uppföljning av rapporten utarbetades en långsiktig strategi och en särskild kommitté inrättades för att ge expertråd till olika myndigheter om värdet av naturkapitalet.

Möjligheten att få till stånd ett samlat underlag om utvecklingen för och värdet av ekosystemtjänster beror av i vilken mån miljömålsuppföljningen under ett fåtal år kan utveckla en väl avpassad kartläggning av viktiga ekosystemtjänster och en syntes av resultatet av integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser. Naturvårdsverkets samordning av miljömålsuppföljningen och den vägledning om ekosystemtjänstbedömningar vi föreslagit i kapitel 4.1.2 spelar en viktig roll (förslag 20). Medverkan av forskarsamhället i arbetet är väsentligt, varför Naturvårdsverkets forskningsutlysning är välkommen och vårt förslag i avsnitt 5.1 om en strategi för forskning om ekologiska samband, effekter av ekonomiska styrmedel, metoder för värdering och lärandeprocesser är särskilt angeläget.

Mot bakgrund av dagens kunskap om intressekonflikter mellan produktion och miljö, och om målkonflikter inom miljömålssystemet, bedömer vi att det vid slutet av den tidsperiod vi behandlat i denna utredning (2014-2018) behövs en samlad, fördjupad diskussion om vilka samhälleliga avvägningar som behöver göras dels mellan olika ekosystemtjänster, dels mellan biologisk mångfald och olika samhällsintressen. Denna diskussion skulle innebära slutfasen i en nationell analys av ekosystemtjänsters värde, i linje med vägledningen från TEEB-projektet och bl.a. den brittiska studien. Analysen skulle utvärdera policyalternativ för en långsiktigt hållbar produktion av ekosystemtjänster, med beaktande av samhällets behov av ekosystemresiliens. Vi föreslår att en sådan analys görs med syfte att utveckla en långsiktig plan. Planen

• Sida 155
•  Original

bör utveckla kostnadseffektiva åtgärder och formerna för ett fortsatt lärande om de ekologiska förutsättningarna för välfärdsutveckling. Den bör inbegripa en styrmedelsanalys som bl.a. inkluderar effektiviteten av olika ekonomiska styrmedel, (se förslag 7 i kapitel 3.3) och statens agerande som marknadsaktör och föredöme (se förslag 17 och 18 i kapitel 3.5.3). Såväl försörjande som reglerande, kulturella och stödjande ekosystemtjänster behöver inkluderas för att säkerställa en balans mellan intressen och för att behovet av ekosystemresiliens ska beaktas.

Beslut om formerna för denna analys bör tas i ljuset av de rådande institutionella strukturerna för statens styrning av användningen av mark och vatten. Om en delegation för ekosystemtjänster inrättas i enlighet med vårt förslag nummer 11 i kapitel 3.5.1, förväntas dess slutrapport om hinder och framgångar i arbetet med att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser ge ett viktigt kunskapsunderlag. En möjlighet är då att förlänga delegationens mandat, med tilläggsdirektiv om att utföra den föreslagna analysen. Ett alternativ kan också vara att lägga uppgiften på Miljömålsberedningen. Ett tredje alternativ skulle kunna vara att låta berörda myndigheter utföra analysen i samverkan. Den utredning om ökad helhetssyn på markanvändningen i Sverige genom en förstärkt samordning inom den statliga förvaltningen, som föreslagits av Miljömålsberedningen, kan om den genomförs resultera i nya samverkansformer eller nya myndighetsstrukturer som bör beaktas i sammanhanget.

• Sida 156
•  Original

6. Konsekvenser

De förslag vi lägger i detta betänkande syftar till att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Etappmålet syftar enligt regeringen bl.a. till att planera och ta beslut som är fördelaktiga för välfärden och till att bättre kunna bedöma vilka åtgärder som är motiverade för att bevara biologisk mångfald och ekosystemens funktion.¹ En övervägande del av våra förslag handlar därför om att förbättra konsekvensanalyser inför planering och beslut på olika nivåer och inom offentlig och privat sektor. Resterande förslag syftar till att skapa instrument som underlättar att kunskapen används på ett effektivt sätt, eller till att öka medvetenheten om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Det senare är även en viktig faktor för att motivera aktörer att överväga förbättring av beslutsunderlag genom att använda ekosystemtjänstbedömningar.

6.1. Samhällsekonomiska konsekvenser

Samhällsekonomiska effekter av åtgärder för biologisk mångfald och ekosystemtjänster är generellt sett otillräckligt beskrivna. Genom att förbättra det samhällsekonomiska beslutsunderlaget bedöms dock förutsättningarna för ett samhällsekonomiskt effektivt miljöarbete öka.²Detta är ett viktigt skäl till att värdering och integrering av ekosystemtjänster har lyfts både internationellt, genom t.ex. TEEB-projektet och Nagoyaplanen (se kapitel 1), och nationellt genom det etappmål som ligger till grund för denna utredning. Ett stort antal exempel indikerar att åtgärder för att främja biologisk mångfald och en mångfunktionalitet i landskapet har förutsättningar att vara lönsamma, framför allt på medellång

Ds 2012:23

Se t.ex. SOU 2011:34 sid. 148–150.

• Sida 171
•  Original

och lång sikt.³ Åtgärder som motverkar drivkrafter bakom förlust av biologisk mångfald och ekosystemtjänster minskar behovet av bevarande och återställande på ett senare stadium, vilket talar för att integrering av värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser generellt har goda förutsättningar att vara kostnadseffektivt.⁴

Ett viktigt syfte med denna utredning är att föreslå åtgärder som bidrar till att förbättra kunskapsgrunden för att bedöma samhällsekonomiska effekter och kostnadseffektivitet för åtgärder. Det är därför svårt att redan nu mer i detalj bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna av utredningens förslag. Denna brist är ett viktigt skäl till att vi förespråkar en stegvis ansats, där samhällets aktörer successivt kan öka sin kunskap om vilka åtgärder som är relevanta och skäliga för att integrera kunskap om ekosystemtjänster i sin verksamhet. Vi föreslår dessutom att åtgärder och metoder för ekosystemtjänstbedömningar, inklusive värdering av ekosystemtjänster utvärderas i samband med etappmålets målår 2018. Denna utvärdering ger en grund för överväganden om fortsatt utveckling av åtgärder för att integrera värdet av ekosystemtjänster på ett relevant och skäligt sätt (förslag 25).

Syftet med våra förslag framgår översiktligt av tabell 6.1 nedan. De flesta förslagen har det primära syftet att förbättra konsekvensanalyser i samband med planering eller beslut inom offentlig eller privat sektor. Det gäller framför allt förslag 1, 3, 4, 5 och 12 i kapitel 3, och samtliga förslag i kapitel 4 och 5. Av dessa har förslag 5, 19 och 20 centrala roller. De tre förslagen ger myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ett tydligare ansvar för att ta viktiga steg mot ökad kunskap om samhällsekonomiska konsekvenser av att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser.

Denna kunskap bör ge ett förbättrat underlag för analyser av ytterligare åtgärder från regeringens sida för att främja integrering av värdet av ekosystemtjänster i planering och beslut, t.ex. lagöversyn (förslag 2), förändrade ekonomiska styrmedel (förslag 7, 8, 9 samt 25) eller andra instrument för integrering som effektiv myndighetssamverkan (förslag 6), ekologisk kompensation (förslag 10) och underlättande av hållbar affärsutveckling (förslag 14, 15, 16, 17 och 18). En samlad analys av policyalternativ för hållbar produktion av ekosystemtjänster (förslag 25) är beroende av att förslag 5, 19 och 20 först genomförs.

3

TEEB (2010a).

4

Konventionen om biologisk mångfald (2012).

• Sida 172
•  Original

Förslag 13 och 23 (om en kommunikationssatsning och om fortsatt satsning på Svenska Artprojektet) syftar främst till att bidra till ökad medvetenhet och deltagande av aktörer och kunskapsbärare i ekosystemtjänstbedömningar för att uppnå ett effektivt uppbyggande av kunskap och lärande om ekosystemtjänster.

Arbete på lokal nivå och inom näringslivet har pekats ut som särskilt viktigt för att nå etappmålet om betydelsen av biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster.⁵Eftersom behov och förutsättningar skiftar behövs stöd i form av en uppsättning av anpassningsbara metoder för ekosystemtjänstbedömningar. Möjligheten att överföra kunskap från ett sammanhang till ett annat måste prövas med försiktighet.

Den föreslagna delegationen för ekosystemtjänster (förslag 11, kopplat till förslag 12-14) behövs dels för att bistå kommuner och näringsliv med kunskapsuppbyggnad, dels för att bygga kapacitet i den statliga förvaltningen. Även förslag 3, 4 och 15 är inriktade på kommuner och näringsliv, men de föreslagna aktiviteterna lämpar sig bäst att genomföras av befintliga myndigheter. Delegationen kan dock genom sin sammansättning och verksamhet bidra till den kompetens som behövs hos myndigheterna för att genomföra uppdragen, och verka för kunskapsutbyte mellan myndigheter liksom mellan den offentliga sektorn och näringslivet.

De utredningar och översyner vi föreslår (förslag 2, 7, 8, 10, 14, 16, 17 och 18) bör fördjupa konsekvensanalysen i ljuset av den aktuella kunskapssituationen angående betydelsen och värdet av biologisk mångfald och ekosystemtjänster. De flesta av dessa föreslår vi ska göras först då viktiga ekosystemtjänster har identifierats och en vägledning för ekosystemtjänstbedömningar har börjat tillämpas. Kunskap om värdet av ekosystemtjänster för olika sektorer och om deras tillstånd och utveckling är viktig för att kunna göra sektorsövergripande styrmedelsanalyser och avvägningar mellan intressen. Denna kunskap kommer dock under överskådlig tid att vara av kvalitativ natur eller bestå av översiktliga kvantitativa uppskattningar, varför andra värden än monetära fortsatt bör spela en avgörande roll i beslutsprocesser.

Översyner av lagstiftning (förslag 2) och utvärdering av näringars stödsystem (förslag 8) förutsätts ske mer eller mindre fortlöpande och dessa bör ta hänsyn till den aktuella kunskapssituationen när de görs. Den viktigaste svårigheten med att uppskatta effektiviteten

Ds 2012:23..

• Sida 173
•  Original

av ekonomiskt stöd i form av miljöersättningar är att stöden påverkar en mängd ekosystemtjänster som är svåra att värdera. Det råder dessutom stor osäkerhet om de långsiktiga effekterna av stöden på t.ex. markens bördighet. Det är därför särskilt viktigt att dessa översyner involverar forskarsamhället (förslag 22).

En utredning av ekologisk kompensation i vardagslandskapet ser vi som en möjlighet att implementera förorenaren betalarprincipen vid markexploateringar. Utredningen är inte avhängig en ökad kunskap om värdet av de ekosystemtjänster som kan komma att kompenseras. Däremot behöver utredningen klargöra vilken kunskap om värden som är nödvändig för att kunna tillämpa ekologisk kompensation. Det är därför angeläget att utredningen påbörjas parallellt med ett utökat arbete med ekosystemtjänstbedömningar. Vi belyser ekologisk kompensation utifrån många perspektiv, såväl principiellt (bilaga 2), som mer praktiskt (kapitel 3). Risker och möjligheter, inklusive kostnadseffektivitet, bör närmare belysas i den föreslagna utredningen. De risker med ekologisk kompensation som diskuteras i kapitel 3 handlar dels om själva proceduren och dels om bristande uppföljning. Ekologisk kompensation skulle kunna ge möjligheter att finansiera ekologisk restaurering och produktion av ekosystemtjänster i vardagslandskapet (dvs. utanför skyddade områden). Vår bedömning är därför att ekologisk kompensation har potential att vara ett samhällsekonomiskt lönsamt styrmedel och därmed ett komplement till den statliga finansieringen av skyddade områden via anslag.

• Sida 174
•  Original

Tabell 6.1 Översikt över förslagens konsekvenser

Förslag

Syfte Kostnadsslag Kostnadsbärare Tidsperiod

Förbättrade konskevensanalyser

1. Hållbarhetsindikatorer / räkenskaper

Välgrundade finanspolitiska beslut

Befintlig uppgift preciseras, stegvis utveckling.

Regeringskansliet 2014–

3. Vägledning till länssytrelser

Effektiv kommunal planering

Befintlig uppgift preciseras (regeringsuppdrag). Merarbete på LST beror av kommunerna.

Naturvårdsverket, Havs- och Vattenmnyndigheten

2014–2015

4. Vägledning till kommuner

Effektiv kommunal planering

Befintlig uppgift preciseras (regeringsuppdrag)

Boverket Samtidigt med uppdrag enl. Miljömålsberedningens förslag

6

5. Rapportering från myndigheter

Grund för 2, 6, 7, 8, 9, 10, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 25

Befintlig uppgift preciseras (regeringsuppdrag), stegvis utveckling.

Myndigheter med ansvar i miljömålssystemet

Snarast

12. Informationsportal Affärsutveckling +

kommunal planering

Ny uppgift, ca 1 MSEK per år

Delegation för ekosystemtjänster (Regeringskansliets kommittéanslag)

7

2014–2018 (övertas av Tillväxtverket)

13. Kommunikationssatsning

Motivera, lära, underbygga

Ny uppgift, kostn. uppskattning enl. Naturvårdsverket

8

Delegation för ekosystemtjänster (Regeringskansliets kommittéanslag)

9

2014–2018

19. Internationellt samarbete

Grund för 5, 20, 21, 25 Befintlig uppgift Främst Naturvårdsverket

2014–

20. Vägledning till centrala myndigheter

Grund för 5, 25 (+ miljömålsuppföljning)

Befintlig uppgift preciseras (regeringsuppdrag)

Naturvårdsverket, Havs- och Vattenmnyndigheten

2015

21. Statistikunderlag Grund för 1, 25

(+miljömålsuppföljning)

Befintlig uppgift preciseras (regeringsuppdrag)

Statistiska Centralbyrån

2014

22. Forskningsstrategi Grund för 5, 12, 21, 25 Befintlig uppgift

preciseras (regeringsuppdrag)

Formas

2014

23. Artprojektet Motivera. Lära, underbygga

Befintlig uppgift SLU

2014–

24. LONA-stöd Effektiv kommunal planering

Befintlig uppgift Naturvårdsverket 2014–

25. Utvärdering och analys

Samlad avvägning Ny uppgift Regeringskansliet, alt.myndigheter med ansvar i miljömålssystemet

2018–19?

SOU 2013:43.

Se förslag 11 (sist i tabellen).

NV-uppdrag om kommunikationssatsning (ej publicerat vid tidpunkt för betänkandet).

Se förslag 11 (sist i tabellen).

• Sida 175
•  Original

Instrument för integrering av kunskap

2. Lagöversyn Effektiv förvaltning Befintlig uppgift preciseras

Regeringskansliet 2014–

6. Myndighets samverkan

Effektiv förvaltning Ny uppgift, särskild utredare

Regeringskansliet Enl. Miljömålsberedningens förslag

7. Översyn av ekonomiska styrmedel

Effektiva styrmedel Befintlig uppgift preciseras (regeringsuppdrag)

Konjunkturinstitutet, Naturvårdsverket

2016–2017

8. Utreda ersättningar Effektiva styrmedel Befintlig uppgift preciseras (regeringsuppdrag)

Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten

2014–

9. Miljöersättningar i jordbruksstödet

Effektiva styrmedel Totalbeloppet oförändrat

–

2014–2021

10. Utreda ekologisk kompensation

Effektiva styrmedel Ny uppgift, särskild utredare

Regeringskansliet 2014

14. Utreda stöd till affärsutveckling

Affärsutveckling Ny uppgift Delegation för ekosystemtjänster (Regeringskansliets kommittéanslag)

15. Innovationsstöd Affärsutveckling + kommunal planering

Befintlig uppgift preciseras (regeringsuppdrag)

Vinnova

16. Transparenta fondplaceringar

Affärsutveckling Ny uppgift (utredning)

Regeringskansliet 2016

17. Upphandlingsstöd Affärsutveckling Befintlig uppgift preciseras (regeringsuppdrag)

Konkurrensverket 2016

18. Ägarpolicy Affärsutveckling Ny uppgift (utredning)

Regeringskansliet 2016

Kunskapsnod

11. Delegation för ekosystemtjänster

Effektiv kommunikation (utförare av 12–14 samt stöd för 3, 4, 5, 14, 15–18, 20, 24, 25)

Ny uppgift, ca 5– 10 mnkr per år

Regeringskansliets kommittéanslag

2014–18(19?)

10

SOU 2013:43.

11

Se förslag 11 (sist i tabellen).

• Sida 176
•  Original

6.2. Budgetkonsekvenser

Våra förslag kan i stor utsträckning genomföras inom befintlig ram. Kostnadsökningar kan främst uppstå med anledning av ett utökat arbete med konsekvensanalyser och miljöövervakning i linje med etappmålet och miljökvalitetsmålens preciseringar om ekosystemtjänster.

Det arbete med ekosystemtjänstbedömningar (identifiering, kartläggning och värdering av ekosystemtjänster) som förutsätts utvecklas vid befintliga statliga myndigheter ligger i de flesta fall inom ramen för deras nuvarande uppdrag och uppgifter, som fastlagts i miljömålssystemet. Våra förslag om vägledning (förslag 20) och återrapportering (förslag 5) syftar till att förtydliga de krav som ställs på myndigheter med ansvar i miljömålssystemet i och med de preciseringar och etappmål om ekosystemtjänster som beslutats av regering och riksdag.

Vårt förslag att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ska utarbeta vägledning om ekosystemtjänstbedömningar spelar en viktig roll för att arbetet ska bli kostnadseffektivt (förslag 20). Enligt vår bedömning bör vägledningen beakta att identifiering eller kartläggning av viktiga ekosystemtjänster kan ge den mest tillförlitliga, relevanta och kostnadseffektiva grunden för en konsekvensanalys av olika alternativa beslut. Vägledningen bör också beakta att det inte alltid är motiverat att dessutom utföra en kvantitativ uppskattning av nyttan, eller att genomföra monetär värdering.

Kartläggning av ekosystemtjänster förväntas medföra kostnader, framför allt för myndigheter med ansvar för samordning och uppföljning av naturtypsanknutna miljökvalitetsmål, där beslutade preciseringar om ekosystemtjänster ska följas upp. Antalet myndigheter som berörs är stort, varför det dock inte har varit möjligt för utredningen att bedöma eller föreslå behov av omprioriteringar i deras ansvar eller verksamhet. Behov av omprioriteringar eller förstärkning av berörda anslag bör bedömas inom ramen för myndigheternas arbete med miljömålsuppföljningen. Möjliga omprioriteringar från andra åtgärder till stöd för sektorernas utveckling bör kunna identifieras genom ökad kunskap om ekosystemtjänsters betydelse för berörda näringar.

Kostnaden för värdering av ekosystemtjänster varierar kraftigt beroende på val av metod och detaljeringsgrad. Genom att basera Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens vägledning på underlag från berörda myndigheter om viktiga ekosystemtjänster

• Sida 177
•  Original

och på information om hur myndigheterna redan idag använder ekosystemtjänstbedömningar i sin verksamhet (förslag 5), kan vägledningen lättare utformas för att minimera behovet av ytterligare processutvecklingsarbete på de enskilda myndigheterna.

Om utredningens förslag genomförs bör det resultera i fördjupad kunskap om ekosystemtjänsters bidrag till olika sektorers verksamhet och mål. Denna kunskap kan ge en grund för ändamålsenliga omprioriteringar av arbete, och eventuellt omflyttningar av medel mellan anslag och utgiftsområden. Ett särskilt stöd för ekosystemtjänstbedömningar som grund för kommunal planering bör, om det införs, administreras av en eller flera myndigheter med övergripande ansvar för samhällsplanering och regional utveckling (Boverket och/eller Tillväxtverket) och finansieras genom utgiftsområde 18 och/eller 19. Detta bör dock konsekvensbedömas i särskild ordning vid ett senare skede.

Länsstyrelserna intar en nyckelroll för arbete på lokal och regional nivå med att uppnå etappmålet. Ett ökat fokus på ekosystemtjänster i länsstyrelsernas arbete gentemot kommuner och i regional planering behöver involvera stora delar av länsstyrelserna. Arbetsinsatsernas omfattning kan förväntas variera beroende på kommunernas ambitioner beträffande ekosystemtjänster, men även beroende på ekosystemens egenskaper liksom på nyttjande- och exploateringstrycket i regionen. Inledningsvis kommer troligen insatser att behöva göras inom miljösektorn för att öka medvetenheten och kompetensen hos tjänstemän i berörda delar av organisationen. Vi bedömer att en sådan ambitionshöjning under de första åren kan komma att kräva arbetsinsatser motsvarande en halv till en årsarbetskraft per länsstyrelse. Förslag till preciserade arbetsuppgifter inom området biologisk mångfald och ekosystemtjänster utarbetas i flera parallella processer, inklusive planering av grön infrastruktur¹² och inrättande av ekolandskap¹³. Konsekvenserna för länsstyrelsernas arbetsbelastning bör bedömas samlat med anledning av dessa förslag.

Delegationen för ekosystemtjänster föreslås inrättas inom kommittéväsendet. Kostnaderna för administration och arvoden etc. kan uppskattas till cirka 5–10 miljoner kronor per år, baserat på följande premisser. Kansliet förutsätts bestå av en chef, fyra sekreterare och två kommunikatörer. Delegationen förutsätts bestå av en ordförande och 14 ledamöter. Kostnader för uppbyggnad av

12

Naturvårdsverket (2013).

13

SOU 2013:43.

• Sida 178
•  Original

en informationsportal om näringslivs- och regional utveckling, ekosystemtjänster och biologisk mångfald beräknas till cirka 1 miljon kronor, baserat på Naturvårdsverkets underlag.¹⁴Vad gäller kostnader för genomförande av kommunikationsinsatser hänvisar vi till Naturvårdsverkets förstudie, som publiceras parallellt med detta betänkande.

Budgetkonsekvenser av ekologisk kompensation behöver undersökas närmare inom ramen för den utredning vi föreslår. Proceduren för att ge tillstånd för exploatering eller ingrepp och bedöma om detta skall förenas med krav på kompensation innebär inget väsentligt merarbete jämfört med dagens prövning. Uppföljningen kräver däremot merarbete av länsstyrelser eller annan tillsynsmyndighet. För att begränsa transaktionskostnaderna för att främja utbudet av mark som kan användas som kompensationsmark diskuterar utredningen möjligheten att skapa habitatbanker. Utformningen av eventuella habitatbanker liksom konsekvensanalys blir enligt vårt förslag en viktig uppgift för utredaren. Internationell erfarenhet visar att kvaliteten av den biologiska mångfald och/eller ekosystemtjänster som kompensationsmarken ska kompensera för behöver följas upp av en eller flera myndigheter för att säkerställa den långsiktiga effekten. Detta innebär onekligen ett visst merarbete för tillsynsmyndigheterna, men vår bedömning är att detta arbete kan inlemmas med tillsynen av naturreservat, biotopskyddsområden, naturvårdsavtal, m.m. och att det därför inte förutsätter någon ny organisation för ändamålet.

6.3. Övriga konsekvenser

Våra förslag bedöms inte ha några direkta konsekvenser för brottsligheten, jämställdheten, den personliga integriteten eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Förslagen innehåller inga ändrade regler eller andra styrmedel som direkt berör enskilda människors livssituation. Våra förslag om förbättrad dialog och lärande om ekosystemtjänster i samhället kan få positiva effekter på enskildas inflytande över användningen av naturresurser. Det vore dock spekulativt att försöka sig på en ingående analys av betydelsen för ovan nämnda problemområden.

Våra förslag till myndighetsåtgärder för integrering av ekosystemtjänster inom befintligt lagrum syftar bl.a. till att förändra

Naturvårdsverket (2010a).

• Sida 179
•  Original

utövningen av tillsyn över kommunal verksamhet. Förslagen handlar om förbättrad vägledning för att tydliggöra hur ekosystemtjänster kan säkras och utvecklas inom ramen för befintlig lagstiftning. Eventuella effekter på den kommunala självstyrelsen beror på om den ökade kunskapen får betydelse för domstolskontrollen av den kommunala verksamheten.

Konsekvenser för näringslivet kan uppstå dels som en följd av ökad medvetenhet om ekosystemtjänster i fysisk planering, dels genom myndigheters ändringar av regler och rådgivning för att integrera värdet av ekosystemtjänster. Återigen vill vi poängtera att ekosystemtjänstintegrering till stor del handlar om att förbättra konsekvensanalyser inför t.ex. myndigheters beslut. Konsekvenser av dessa beslut för enskilda företag eller näringslivsutvecklingen i stort låter sig inte analyseras inom ramen för vår utredning. Däremot kan man generellt säga att effekten bör vara gynnsam för företag med affärsidéer som bygger på medvetenhet om samverkan med ekosystemen. När det gäller ekologisk kompensation bör regeländringar konsekvensanalyseras beträffande ökad administration för företag som exploaterar mark- och vattenområden, och även huruvida regeländringarna skulle kunna innebära större förutsägbarhet om kompensationskrav och lägre transaktionskostnader.

• Sida 180
•  Original

Referenser

Offentligt tryck

Ds 2012:23 Svenska miljömål – preciseringar av miljökvalitetsmålen

och en första uppsättning etappmål. Ds 2013:1 På vägen till en grönare framtid – utmaningar och

möjligheter. Delutredning från Framtidskommissionen. Ds 2013:19 Svenska framtidsutmaningar. Slutrapport från regering-

ens framtidskommission. Fi 2012:6 Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande 2012. M 2011:01/2012/66. Femton hinder för hållbar stadsutveckling. Prop. 2009/10:155 Svenska miljömål – för ett effektivare miljö-

arbete. RiR 2011:29 Miljökrav i offentlig upphandling – är styrningen mot

klimatmålet effektiv? Skr. 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik. Skr. 2007/08:140 Standardiseringens betydelse i en globaliserad

värld. Skr. 2012/13:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet t.o.m.

2012. SOU 1991:37–38 Räkna med miljön! Förslag till natur- och miljöräkenskaper. SOU 2005:94 Kunskap för biologisk mångfald. Inventera mera eller återvinn kunskapen? SOU 2008:107 Etiken, miljön och pensionerna. SOU 2010:91 Planering på djupet – fysisk planering av havet. SOU 2011:34 Etappmål i miljömålssystemet. SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning – förslag till en angelägen reform. SOU 2012:86 Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav - genom enhetliga och förutsägbara byggregler.

• Sida 181
•  Original

SOU 2013:12 Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig upphandling. SOU 2013:34 En effektivare plan- och bygglovsprocess. SOU 2013:43 Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1. SÖ 1993:77 Konvention om biologisk mångfald.

Litteratur

Ash N m.fl., 2010. Ecosystems and human well-being: a manual for

assessment practitioners. Island Press, Washington, DC. Albaeco m.fl, 2012. Effects of renewable commodity flows on bio-

diversity: an evaluation for the Nordic Ecolabel. Barthel S m.fl., 2010. Q book 4, Hållbarhet, Albano Resilient

Campus, Akademiska Hus. Bateman IJ m.fl., 2013. Bringing Ecosystem Services into Eco-

nomic Decision-Making: Land Use in the United Kingdom. Science vol. 341, s. 45. Bentham J, 2009. An Introduction to the Principles of Morals and

Legislation (Dover Philosophical Classics). Berkes F, Folke C, Colding J (red), 1998. Linking social and eco-

logical systems: management practices and social mechanisms for building resilience. Cambridge University Press. Biggs R m.fl. 2012. Toward Principles for Enhancing the Resilience

of Ecosystem Services. Annual Review of Environment and Resources vol. 37, s. 421–48. Björklund J, Helmfrid H, 2010. Klimatsmart lantbruk – stor- eller

småskaligt? Erfarenheter från ett deltagardrivet forskningsprojekt. Centrum för uthålligt lantbruk, SLU. Boyd J, Banzhaf S, 2007. What are ecosystem services? The need

for standardized environmental accounting units. Ecological Economics, vol. 63, s. 616–26. Boverket, 2010. Mångfunktionella ytor. Klimatanpassning av be-

fintlig bebyggd miljö i städer och tätorter genom grönstruktur. Bowles S, 2008. Policies designed for self-interested citizens may

undermine ”the moral sentiments”: Evidence from economic experiments. Science vol. 320, s. 1605–09. Brunner W, Urenje S, 2012. The Parts and The Whole: A Holistic

Approach to Environmental and Sustainability Education. Visby: Swedish International Centre of Education for Sustainable Development.

• Sida 182
•  Original

Cardinale BJ m.fl., 2012. Biodiversity loss and its impact on hu-

manity. Nature vol. 486, s. 59–67. Chawla L 1998. Significant Life Experiences Revisited: a review of

research on sources of environmental sensitivity. Environmental Education Research vol. 4 s. 369–382 Chawla L, 1999. Life paths into effective environmental action. The

Journal of Environmental Education, vol. 31s. 15–26. Cole S, 2013. Equity over efficiency: a problem of credibility in

scaling resource-based compensation? Journal of Environmental Economics and Policy vol 2, s. 93–117. Colding J m. fl., 2013. Ekosystemtjänster i Stockholmsregionen:

ett underlag för diskussion och planering. TMR Stockholms Läns Landsting Rapport 2013:3. Daily G (red.), 1997. Nature’s Services: Societal Dependence On

Natural Ecosystems. Island Press. Deutsch L, Björklund J, 2007. How Swedish is a Swedish Cow?

How Swedish consumption and production of food is dependent on and affects ecosystems in Sweden and abroad. Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien (KSLA) and SIDA. Deutsch L m.fl., 2011. Global Trade of Fisheries Products – impli-

cations for marine ecosystems and their services. I (T. Köllner red.): Ecosystem Services and Global Trade of Natural Resources: Ecology, Economics and Policies. Routledge. Dietz S, Neumayer E, 2007. Weak and strong sustainability in the

SEEA: concepts and measurement. Ecological Economics vol. 61, s. 617–626. Ekins PS m.fl, 2003. A framework for the practical application of

the concepts of critical natural capital and strong sustainability. Ecological Economics vol. 44, s. 165–185. Engfeldt L-G, 2009. From Stockholm to Johannesburg and be-

yond. The evolution of the international system for sustainable development governance and its implications. Regeringskansliet. Europeiska Kommissionen, 2011. Meddelande (2011)244 från

Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén Vår livförsäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020. Europeiska Kommissionen, 2013. Mapping and Assessment of

Ecosystems and their Services. An analytical framework for ecosystem assessments under Action 5 of the EU Biodiversity Strategy to 2020.

• Sida 183
•  Original

FN, 2012. Resilient people, resilient planet, a Future Worth

Choosing. The report of the UN Secretary-General’s High Level Panel on global sustainability. FN, 2013. A new global partnership: Eradicate poverty and trans-

form economies through sustainable development. The Report of the High-Level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda. Fisher B m.fl., 2008. Ecosystem services and economic theory:

integration for policy-relevant research. Ecological applications, vol. 18, s. 2050–67. Folke C 2006, Resilience: The emergence of a perspective for so-

cial–ecological systems analyses. Global Environmental Change vol. 16, s. 253–267. Folke C m.fl., 2011. Reconnecting to the Biosphere. Ambio vol. 40,

s. 719–738. Formas, 2011. Analys av miljöforskningen och förslag till forsk-

ningsstrategi 2011−2016. Fors F, 2012. Nya mått på välfärd och livskvalitet i samhället.

Underlagsrapport 4 till Framtidskommissionen. Regeringskansliet. Funtowicz S, Ravetz JR, 1993. Science for the Post-Normal Age.

Futures vol. 25, s. 735–755. Galaz V m.fl., 2008. The Problem of Fit among Biophysical Sys-

tems, Environmental and Resource Regimes, and Broader Governance Systems: Insights and Emerging Challenges”. S. 147– 182 i OR Young, LA King, H Schröder (red.). Institutions and Environmental Change – Principal Findings, Applications, and Research Frontiers. The MIT Press, Cambridge. Gamfeldt L m.fl., 2013. Higher levels of multiple ecosystem ser-

vices are found in forests with more tree species. Nature Communications, vol. 4, s. 1340. Gamper CD m.fl. 2006. A conceptual approach to the use of Cost

Benefit and Multi Criteria Analysis in natural hazard management. Natural Hazards and Earth System Sciences, vol. 6, s. 293–302. Gómez-Baggethun E, Ruiz-Pérez M, 2011. Economic valuation

and the commodification of ecosystem services. Progress in Physical Geography vol. 35, s. 613 – 628. Greening L, Bernow S, 2004. Design of coordinated energy and

environmental multi-criteria decision-making. Energy Policy vol. 32, s. 721–735 .

• Sida 184
•  Original

Global Reporting Initiative, 2011. Approach for reporting on eco-

system services: Incorporating ecosystem services into an organization’s performance disclosure. Hausman D, McPherson MS, 1993. Taking ethics seriously: eco-

nomics and contemporary moral philosophy. Journal of Economic Literature vol. 31, s. 671–731. Havs- och vattenmyndigheten, 2012. God havsmiljö 2020. Del 1:

Inledande bedömning av miljötillstånd och socioekonomisk analys. Remissversion 2012-03-19. Havs- och vattenmyndigheten, 2013. The Baltic Sea – Our Com-

mon Treasure. Economics of Saving the Sea. Rapport 2013:4.

Holling CS, 1973. Resilience and Stability of Ecological Systems.

Ann. Rev. Ecol. Syst., Vol 4, sid 1–23. Huitric M, m.fl., 2009. Biodiversity, Ecosystem Services and Resili-

ence – Governance for a Future with Global Changes. Background report for the scientific workshop »Biodiversity, ecosystem services and governance – targets beyond 2010« on Tjärnö, Sweden, 4–6 September 2009. Albaeco, Stockholm, Sweden. Hupper FA, m.fl., 2009. Measuring Well-being Across Europe:

Description of the ESS Well-being Module and Preliminary Findings. Social Indicators Research, 91, s. 301–315. IAASTD – International Assessment of Agricultural Knowledge,

Science and Technology for Development, 2008. Institutet för tillväxtpolitiska studier, 2006. Samhällsekonomiska

aspekter och mått på hållbar utveckling: inklusive översikt av forskningslitteraturen inom området 2002–2004. International Integrated Reporting Council, 2013. Consultation

draft of the international Framework: Integrated Reporting Isaacs W, 1999. Dialogen och konsten att tänka tillsammans.

Bookhouse. IUCN och UN Global Compact 2012. A Framework for Corpo-

rate Action on Biodiversity and Ecosystem Services Jordbruksverket. 2011. Synergier i miljömålsarbetet – hur göra

konsekvensanalyser om åtgärderna påverkar flera mål? Jordbruksverkets rapport 2011:24. Jordbruksverket, 2013. Översyn av det generella biotopskyddet.

Rapport 2013:10. Järfälla kommun, 2012. “Ekosystemtjänster – naturens produkter

och tjänster i Järfälla” Bygg- och miljöförvaltningen (BMF).

• Sida 185
•  Original

Kahn Jr PH, Kellert SR, 2002. Children and Nature. Cambridge,

MA: The MIT Press. Kettlewell CI, m.fl., 2008. An assessment of wetland impacts and

compensatory mitigation in the Cuyahoga River Watershed, Ohio, USA. Wetlands vol. 28, s. 57–67. Kettunen M m.fl., 2012. Socio-economic importance of ecosystem

services in the Nordic Countries. Synthesis in the context of The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB). Nordiska Ministerrådet. TemaNord 2012:559. Konjunkturinstitutet, 2007. Monetär värdering av biologisk mång-

fald. En sammanställning av metoder och erfarenheter. Specialstudier nr. 14. Konjunkturinstitutet, 2012. Miljö, ekonomi och politik. Konkurrensverket, 2011. Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offent-

lig upphandling. Konventionen om biologisk mångfald, 2007. An exploration of

tools and methodologies for valuation of biodiversity and biodiversity resources and functions. Technical Series no. 28, Montreal, Canada. Konventionen om biologisk mångfald, 2012. Full Assessment of

the Amount of Funds Needed for the Implementation of the Convention for the Sixth Replenishment Period of the Trust Fund of the Global Environment Facility: An Assessment by the CBD Expert Team Members (UNEP/CBD/COP11/INF/35) Lawn P, 2003. A theoretical foundation to support the Index of

Sustainable Economic Welfare (ISEW), Genuine Progress Indicator (GPI), and other related indexes. Ecological Economics vol. 44, sid 105–118. Lindhjem H, Navrud S, 2008. How reliable are meta-analyses for

international benefit transfers? Ecological Economics vol. 66, s. 425–435. Luck G, KMA Chan m.fl., 2012. Ethical Considerations in On-

Ground Applications of the Ecosystem Services Concept. Bio-Science vol. 62, s. 1020–1029. Michaelson J m.fl., 2009. National Accounts of Well-being: bring-

ing real wealth onto the balance sheet. New Economics Foundation. Millennium Ecosystem Assessment, 2003. Ecosystems and human

well being. A framework for assessment. Island Press.

• Sida 186
•  Original

Millennium Ecosystem Assessment, 2005a. Ecosystems and Hu-

man Well-being: Synthesis. Island Press. Millennium Ecosystem Assessment, 2005b. Ecosystems and Hu-

man Well-being: Biodiversity Synthesis. World Resources Institute. Munda G m.fl 1994. Qualitative multicriteria evaluation for envi-

ronmental management. Ecological Economics vol. 10, s. 97– 112. Naess A. 1981. Ekologi, samhälle och livsstil, LT:s förlag. Natural Capital Committee, 2013. The State of Natural Capital:

Towards a framework for measurement and valuation. April 2013 Naturvårdsverket, 2007. Ekosystemansatsen – en väg mot beva-

rande och hållbart nyttjande av naturresurser. Rapport 5782. Naturvårdsverket, 2009. Ekosystemtjänstanalys i Kristianstads

Vattenrike Pilotstudie strandängar. Rapport 5947. Naturvårdsverket, 2010a. Näringslivet och biologisk mångfald.

Rapport 6394. Naturvårdsverket, 2010b. Den svenska konsumtionens globala

miljöpåverkan. Naturvårdsverket och Kemikalieinspektionen. Naturvårdsverket, 2010c. Miljöanpassad offentlig upphandling –

En fråga om att kunna, vilja och förstå. Rapport 6326. Naturvårdsverket, 2010d. Kompetens för en konstruktiv dialog: En

utvärdering av kompetensutvecklingsprogrammet Dialog för naturvården. Rapport 6339. Naturvårdsverket, 2012a. Uppföljning av generationsmålet. Un-

derlag till den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2012. Rapport 6504. Naturvårdsverket, 2012b. Sammanställd information om eko-

systemtjänster. NV-00841-12. Naturvårdsverket, 2012c. Steg på vägen. Fördjupad utvärdering av

miljömålen 2012. Rapport 6500. Naturvårdsverket, 2012d. Grön infrastruktur. Redovisning av rege-

ringsuppdrag. M2011/722/Nm. Naturvårdsverket (2012e) Potentiellt miljöskadliga subventioner.

Rapport 6455. Naturvårdsverket, 2013a. Förslag till hur en handlingsplan för grön

infrastruktur kan tas fram på regional nivå. NV-03367-13. Naturvårdsverket, 2013b. Friluftsliv i förändring. Resultat från ett

forskningsprogram. Rapport 6547.

• Sida 187
•  Original

Norgaard R, 2010. Ecosystem services: From eye-opening meta-

phor to complexity blinder. Ecological Economics vol. 69, s. 1219–1227. Norrköpings kommun 2011. Kneippen Syd: Ett SOCIAL-Ekolo-

giskt perspektiv. NOU 2013:10. Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester.

Ekspertutvalget om verdier av økosystemtjenester. Nozick R, 1974. Anarki, stat och utopi. Timbro. OECD, 2004. Synthesis report on environmentally harmful subsi-

dies. OECD, 2011. How’s Life? Measuring well-being. Olsson P, Galaz V, 2012. Social-ecological innovation and trans-

formation. I: Nicholls, A. and A. Murdoch (red.). Social Innovation: Blurring Boundaries to Reconfigure Markets. Palgrave MacMillan.) Hough P, Robertson M, 2009. Mitigation under Section 404 of the

Clean Water Act: where it comes from, what it means. Wetlands Ecology and Management vol. 17, s. 15–33. Peters J, 2013. Ekosystemtjänster – en studie av kunskapsläge, hin-

der och strategier inom kommunal förvaltning. Mastersuppsats, Institutionen för Naturgeografi, Stockholms universitet. Pearce DW, Finck von Finckenstein D, 1999. Advancing subsidy

reforms: towards a viable policy package. Presented at: Fifth expert group meeting on finance for sustainable development: Finance for sustainable development: testing new policy approaches, Nairobi, Kenya. Raudsepp-Hearne C m.fl., 2010. Ecosystem service bundles for

analyzing tradeoffs in diverse landscapes. PNAS vol. 107, s. 5242–5247. Rayment M, 2013. Exploring potential demand for and supply of

habitat banking in the EU and appropriate design elements for a habitat banking scheme. Final Report submitted to DG Environment. Reyers B m.fl., 2013. Getting the measure of ecosystem services: a

social-ecological approach. Front. Ecol. Environ. vol. 11, nr. 5, s. 268–273. Robertson M, Hayden N, 2008. Evaluation of a market in wetland

credits: entrepreneurial wetland banking in Chicago. Conservation Biology vol. 22, s. 636–646. Rockström J m.fl., 2009. A safe operating space for humanity.

Nature vol. 461, s. 472–475.

• Sida 188
•  Original

Rosén L m.fl., 2009. Multikriterieanalys (MKA) för hållbar efter-

behandling av förorenade områden: Metodutveckling och exempel på tillämpning. Naturvårdsverkets Rapport 5891. Sandell K, Svenning M, 2011. Allemansrätten och dess framtid.

Rapport 6470, Naturvårdsverket. Schwartz SH, 2006. Basic Human Values: An Overview. The He-

brew University of Jerusalem. Sen A, 1987/1990. Etik och Ekonomi. SNS Förlag Sen A, 1993. Markets and freedoms: Achievement and limitations

of the market mechanism in promoting individual freedoms. Oxford Economic Papers, New Series, vol 45, s. 519–541. Sen A. 1995. Rationality and Social Choice. American Economic

Review vol. 85, s. 1–24. Singer P, 1975. Animal Liberation: A New Ethics for our Treat-

ment of Animals, New York: New York review/Random House. Soulé ME, 1985. What is conservation biology? BioScience, vol. 35,

nr. 11, The biological diversity crisis, s. 727–734. Statistiska Centralbyrån, 2012. Statistisk årsbok. Statistiska Centralbyrån, 2013. Kartläggning av datakällor för

kvantifiering av ekosystemtjänster. Miljöräkenskaper MIR 2013:2. Stephenson J, 2012. Business, Biodiversity and Ecosystem Services.

Policy priorities for engaging business to improve the health of ecosystems and conserve biodiversity. Paper prepared for the 28th Round Table on Sustainable Development to be held at the Ista Hyderabad Hotel 16 October 2012. Stiglitz J m.fl., 2009. Report by the Commission on the Measure-

ment of Economic Performance and Social Progress. Stockholm Stad, Exploateringskontoret 2011. Grönytefaktor för

Norra Djurgårdsstaden Version 2.0. Sveriges Kommuner och Landsting 2012. Lokala miljömål och

nationellt stöd. Resultat av SKL:s enkät och djupintervjuer 2011 och 2012. Söderqvist T, m.fl., 2004. Samverkan för människa och natur: en

introduktion till ekologisk ekonomi. Studentlitteratur, Lund. TEEB, 2010a. The Economics of Ecosystems and Biodiversity:

Mainstreaming the Economics of Nature: A synthesis of the approach, conclusions and recommendations of TEEB. TEEB, 2010b. The Economics of Ecosystems and Biodiversity:

Ecological and Economic Foundations. Earthscan.

• Sida 189
•  Original

TEEB, 2011a. The Economics of Ecosystems and Biodiversity in

National and International Policy Making. Earthscan. TEEB, 2011b. TEEB Manual for Cities: Ecosystem Services in Ur-

ban Management. TEEB, 2012a. The Economics of Ecosystems and Biodiversity in

local and regional policy and management. Earthscan. TEEB, 2012b, The Economics of Ecosystems and Biodiversity in

Business and Enterprise. Earthscan. TEEB, 2013. Guidance Manual for TEEB Country Studies. Version

1.0. TMR Stockholms Läns Landsting 2012. När, vad och hur? Svaga samband i Stockholmsregionens gröna kilar. Rapport 5:2012. Tunón H m.fl, 2012. Att få kunskap att mötas: ett utredningsuppdrag om kunskapsintegrering. Centrum för biologisk mångfald, Sveriges lantbruksuniversitet, Uppsala. UK NEA, 2011a. The UK National Ecosystem Assessment: Synthesis of the key findings. UNEP-WCMC, Cambridge. UK NEA, 2011b. The UK National Ecosystem Assessment Technical Report. UNEP-WCMC, Cambridge. UNEP, 2011. Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication. UNU-IHDP och UNEP, 2012. Inclusive Wealth Report 2012. Measuring progress toward sustainability. Cambridge: Cambridge University Press. Vatn A, 2005. Institutions and the Environment. Edward Elgar. Cheltenham, UK and Northampton, MA, USA. Vatn A m.fl., 2011. Can markets protect biodiversity? An evaluation of different financial mechanisms. Noragric Report 60. Vetenskapsrådet, 2010. Evaluation of Swedish biodiversity research funded by the Swedish Research Council and the Swedish Research Council for Environment, Agricultural Sciences and Spatial Planning 2002–2009. Vetenskapsrådets rapportserie 14:2010. Wijkman A, Rockström J, 2012. Bankrupting nature. Denying our planetary boundaries. Routledge. Wilson EO, 1992. The diversity of life. Harvard University Press. World Economic Forum, 2012. Global Risks 2012. World Resources Institute, 2008. Ecosystem services. A Guide for Decision Makers.

• Sida 190
•  Original

World Resources Institute, 2012. Corporate Ecosystem Services

Review Guidelines for Identifying Business Risks & Opportunities Arising from Ecosystem Change 2.0. World Resources Institute, 2011. Nature in Performance. Wärnbäck A, 2007. Cumulative effects in Swedish impact assess-

ment practice. Uppsala, Dept. of Urban and Rural Development Swedish University of Agricultural Sciences. Licentiate thesis: 67.

• Sida 191
•  Original

Referenser

Se betänkandets referenslista.

T.ex. Dietz & Neumayer (2007).

Ekins m.fl. (2003).

• Sida 247
•  Original

Referenser

Se betänkandets referenslista.

• Sida 254
•  Original

Sammanfattning

Syftet med denna rapport är att beskriva den aktuella situationen för hur biologisk mångfald och ekosystemtjänster beaktas i miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) och miljöbedömningar i Sverige. Ett viktigt underlag i denna rapport för att bedöma dagens situation är en studie som genomfördes för tio år sedan där hantering av biologisk mångfald i miljökonsekvensbeskrivningar studeras och analyseras. Grunden för arbetet i denna rapport är en kvalitativ intervjustudie som genomförts under maj och juni 2013. Studien visar att informanterna i dag upplever att de har stor möjlighet att påverka avgränsningen av biologisk mångfald i MKB och miljöbedömningar. Det framkom tydligt i studien att en viktig aspekt för avgränsningen är vad länsstyrelsen framhåller i samråden beträffande vad som bör beskrivas om frågor rörande biologisk mångfald. Några av de begränsande faktorer för avgränsningen som nämndes var snäv tidsram, behov av kostnadseffektiva utredningar och den egna kompetensen. Hanteringen av biologisk mångfald har utvecklats menar informanterna, men i dag handlar det mycket om att beskriva arter på en viss plats, medan ett systemtänk och landskapsperspektiv för biologisk mångfald fortfarande saknas. Det framkom att det finns ett behov av mer standardiserade bedömningsmetoder som är jämförbara för att höja kvalitén på bedömningen av effekter och konsekvenser för biologisk mångfald. Ett annat behov som pekades ut var ett bättre underlag eller hjälp att bedöma gränsvärden för biologisk värden. Det framkom att det i dag upplevs som väldigt svårt att bedöma vad en viss påverkan på biologisk mångfald innebär och vikten av den biologiska mångfalden i ett större perspektiv än den föreslagna planen eller projektområdet. Begreppet ekosystemtjänster upplevdes inte användas i dag i MKB och miljöbedömningar. Ekosystemtjänster hanterades däremot som fenomen enligt flera informanter. Det är främst i miljöbedömningar för detaljplaner som fenomenet hanteras och då oftast i diskussioner och frågor rörande bland annat dagvattenhantering, utomhusklimat och rekreation.

• Sida 271
•  Original

7. Slutord

Det finns en skillnad i förutsättningarna för integrering av biologisk mångfald jämfört ekosystemtjänster som endast indirekt är nämnd ovan. Denna skillnad har att göra med vad som står skrivet i miljöbalken om vad som ska inkluderas i en miljökonsekvens-

• Sida 290
•  Original

beskrivning. I balkens sjätte kapitel finns att läsa att i en miljökonsekvensbeskrivning för planer och program ska

en beskrivning av den betydande miljöpåverkan som kan antas uppkomma med avseende på biologisk mångfald, befolkning, människors hälsa, djurliv, växtliv, mark, vatten, luft, klimatfaktorer, materiella tillgångar, landskap, bebyggelse, forn- och kulturlämningar och annat kulturarv samt det inbördes förhållandet mellan dessa miljöaspekter.

I balken finns därmed termen biologisk mångfald nämnd. Det bör dock påpekas att termen inte finns med i den text som handlar om miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder (kallas projekt vid tidigare hänvisning i denna rapport). Det står dock uppräknat i balken att i en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter och åtgärder ska en beskrivning göras av

de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön.

Termen ekosystemtjänster finns däremot inte nämnd explicit i miljöbalken. Ett enkelt svar på hur en ökad integrering av frågor rörande ekosystemtjänster skulle ske i MKB och miljöbedömningar, skulle vara att termen ekosystemtjänster ska skrivas in i miljöbalken. Det finns dock forskning som tyder på att vad som integreras i bedömningar har mer att göra med vad länsstyrelsen (eller motsvarande myndighet) ställer som krav än vad som står skrivet i lagtext och direktiv (Wärnbäck 2007). Det finns i stället anledning att betona myndigheternas roll som kravställare och samrådspart för kvalitén på hantering av biologisk mångfald i MKB och miljöbedömningar. För att satsa på en ökad inkludering av ekosystemtjänster bör därför fokus ligga på att öka medvetenheten, uppmuntra och motivera granskande myndigheter att i sin roll som samrådspart/kravställare i MKB även börja ställa krav på en diskussion och bedömning av påverkan, effekt och konsekvens för ekosystemtjänster.

Denna studie visar att mycket positivt har hänt sedan 2004 då hanteringen av biologisk mångfald i MKB presenterades i CBMs rapport. Det som framkom tydligt i denna studie var likaledes vilken potential hanteringen fortfarande har att lyftas ytterligare i kvalitet. Vid en satsning på att öka kvalitén på inkludering av

• Sida 291
•  Original

biologisk mångfald bör fokus läggas på att gå mot ett mer holistiskt perspektiv. I detta bredare perspektiv bör biologisk mångfald bedömas utifrån ett landskapsperspektiv, där man talar om biologisk infrastruktur och diskuterar mer utifrån ett systemtänk för biotoper och ekosystem.

• Sida 292
•  Original

Referenslista

(Statens offentliga utredningar, 2005). SOU 2005:94 Kunskap om

biologisk mångfald – inventera mera eller återvinna kunskapen? SOU, Statens offentliga utredningar nr. 2005:94. Sverige. de Jong, J., et al. (2004). Hur behandlas biologisk mångfald i MKB?

(How are impacts on biodiversity analysed in EIA in Sweden?). CBM:s skriftserie. 11. Swedish Biodiversity Centre, Uppsala. Wärnbäck, A. (2007). Cumulative effects in Swedish impact assess-

ment practice. Uppsala, Dept. of Urban and Rural Development Swedish University of Agricultural Sciences. Licentiate thesis: 67.

• Sida 293
•  Original

Bilaga 1: Intervjumall

1. Hur går avgränsningen till för b.m. undersökningen i MKB?

Hur styrd är konsulten av uppdragsgivaren för avgränsningen av b.m.? Vilken frihet har du att avgränsa aspekter inom biologisk mångfald i MKB-arbetet? Vad/vem mer begränsar dig?

2. Tycker du att nivån är tillräcklig i dag på hur b.m. hanteras i MKB?

Har du förslag på hur b.m. på ett bättre sätt skulle kunna beaktas i MKB? (I dokumentet? I processen?) Vad skulle kunna utvecklas mer? Vad är det som begränsar er till att inte göra det redan i dag?

3. Vilka underlag använder ni er av vid redogörelse för b.m.?

Vilka underlag saknar ni för att MKB ska kunna bli bättre? Vad tycker du saknas i form av underlagsdata och analysredskap?

4. Har tillvägagångssättet av hantering av b.m. förändrats under de senaste tio åren?

Hur i så fall?

5. Är ekosystemtjänster något som hanteras i MKB och miljöbedömningar?

Även om inte begreppet används, beskrivs fenomenet och betydelsen av det?

Om fenomenet ekosystemtjänster beaktas:

På vilken detaljnivå skulle du beskriva att det hanteras? Hur görs avgränsningen? Vilket underlag används för redogörelsen och bedömningen? Vilket underlag saknar ni? Hur skulle man kunna förbättra beaktandet av ekosystemtjänster i MKB och miljöbedömningar?

• Sida 294
•  Original

Granskaren (frågorna ovan samt de nedan)

1. Vilket slags stöd finns för granskningen av b.m. i MKB?

2. Upplever du att något stöd saknas?

3. Hur skulle man kunna förbättra granskningen av b.m. i MKB? Finns det behov av det?

4. Har ni tillräckligt med resurser för att kunna utföra granskningen av MKB på ett tillfredsställande sätt?

Slutsatser från studien gjord 2004

Hur tycker informanten att följande slutsatser från studien presenterad 2004 stämmer in på dagens MKB och miljöbedömningar?

Slutsats

Stämmer inte alls

Stämmer delvis. Ge en kort beskrivning

Stämmer fortfarande

Underlag och informationskällor redovisas dåligt Prognos och beräkningsmetoder används inte alls för b.m. Brister och osäkerheter i metoder och underlag redovisas inte Styrkan och omfattningen av effekter och konsekvenser kvantifieras inte Indirekta effekter analyseras sällan Kompensationsåtgärder och/eller skadeförebyggande åtgärder diskuteras sällan Förslag på uppföljning förekommer sällan i MKB-dokumentet

• Sida 295
•  Original

Bilaga 2: Utvalda informanter

Följande företag/myndighet har varit en del av intervjustudien som genomförts inom ramen för denna rapport: Calluna (två personer) – Göteborg och Linköping Ekologigruppen – Stockholm Enetjärn Natur AB – Malmö Jönköpings kommun Länsstyrelsen Västmanlands län Länsstyrelsen Uppsala län SWECO – Umeå Tyréns – Stockholm Vectura – Stockholm WSP – Stockholm Norrköpings kommun Västra Götalands länsstyrelse

• Sida 296
•  Original