SOU 2012:81

Statens regionala förvaltning, förslag till en angelägen reform

Till statsrådet Stefan Attefall

Regeringen bemyndigade den 16 juni 2009 statsrådet Mats Odell att tillkalla en särskild utredare med uppgift att dels se över den statliga regionala förvaltningen, dels föreslå de lagändringar som behövs för att nya landsting ska kunna bildas (dir. 2009:62). Med stöd av bemyndigandet förordnades den 28 september 2009 generaldirektören Mats Sjöstrand som särskild utredare.

Regeringen beslutade den 11 februari 2010 om tilläggsdirektiv (dir. 2010:12) till utredningen med uppdrag att pröva om det är möjligt att finna en gränsdragning som uppfyller indelningslagens krav för de landsting som ansökt om att få ändra befintlig landstingsindelning.

Den 8 juli 2010 beslutade regeringen (dir. 2010:72) att utredningen även ska belysa och klarlägga de rättsliga förutsättningarna för att Gotlands kommun ska ges möjlighet att använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse.

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 6 oktober 2009 landshövdingen Chris Heister, justitierådet Helena Jäderblom, verkställande direktören Håkan Sörman och före detta generaldirektören Peder Törnvall.

Som experter förordnades den 14 december 2009 departementssekreteraren Andreas Giaever, kanslirådet Karin Hååg, departementssekreteraren Sara Jendi Linder, ämnesrådet Daniel Karlsson, kanslirådet Henrik Källsbo, departementssekreteraren Fredrik Linder, departementsrådet Ragnvald Paulsson, kanslirådet Linda Persson och departementsrådet Johan Gistorp.

Som experter förordnades vidare den 26 januari 2010 departementssekreteraren Helena Mähler Lejon, ämnesrådet Ulrika Odén och kanslirådet Marianne Wigselius samt den 20 april 2010 biträdande sektionschefen Bo Per Larsson.

Den 15 november 2010 entledigades Andreas Giaever och samma dag förordnades ämnesrådet Kjell Ellström som expert i utredningen.

Den 15 augusti 2011 entledigades Karin Hååg och samma dag förordnades som expert departementssekreteraren Hugo Lindgren.

Ragnvald Paulsson entledigades som expert den 3 februari 2011 och kanslirådet Enar Lundgren förordnades som expert samma dag.

Den 3 oktober 2011 entledigades Helena Mähler Lejon och Linda Persson från uppdraget som experter i utredningen. Samma dag förordnades departementssekreteraren Anna Humble och kanslirådet Ylva Tilander som experter.

Den 11 maj 2010 anställdes Nina Andersson som huvudsekreterare i utredningen. Som sekreterare anställdes den 23 november 2009 Clas Heinegård, den 1 december 2009 Petter Classon och den 20 augusti 2010 Ann-Cathrine Nilsson. Med start den 19 mars 2012 har utredaren vid Statskontoret Jonas Widell deltagit i utredningens arbete som så kallat stabsbiträde. Petter Classon entledigades den 30 augusti 2010.

Den 4 november 2010 överlämnade vi delbetänkandet

Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77) med förslag till lagändringar för att nya landsting ska kunna bildas.

I december 2010 överlämnade vi delbetänkandet Gotland – användningen av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse (SOU 2010:94) som belyser de rättsliga förutsättningarna för att Gotlands kommun ska ges möjligheten att använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse.

Härmed överlämnar vi vårt slutbetänkande Statens regionala förvaltningförslag till en angelägen reform (SOU 2012:81). Till slutbetänkandet har fogats tre särskilda yttranden.

Stockholm i december 2012

Mats Sjöstrand

/Nina Andersson Clas Heinegård Ann-Cathrine Nilsson Jonas Widell

5

Innehåll

Sammanfattning .............................................................................. 13

Summary .......................................................................... 23

Författningsförslag ............................................................. 33

1 Uppdrag och arbetssätt ............................................... 91

1.1 Direktiven ................................................................................. 91 1.2 Vårt arbetssätt .......................................................................... 92 1.2.1 Sakkunnig- och expertgrupp ........................................ 92 1.2.2 Besök och möten .......................................................... 92 1.2.3 Samråd med statliga utredningar ................................. 93 1.2.4 Genomförda kartläggningar och utredningar ............. 94 1.3 Betänkandets disposition ......................................................... 94

2 Utgångspunkter för våra förslag ................................... 95

2.1 Utvecklingstendenser .............................................................. 95 2.1.1 Samhället i stort ............................................................ 95 2.1.2 Statsförvaltningen ......................................................... 99 2.2 Aktuella förändringar i närliggande länder ........................... 101 2.2.1 Danmark ...................................................................... 101 2.2.2 Finland ......................................................................... 102 2.2.3 Nederländerna............................................................. 104 2.2.4 Norge ........................................................................... 105 2.2.5 Sammanfattning av och iakttagelser om den

regionala förvaltningen i de studerade länderna ....... 106

Innehåll SOU 2012:81

6

2.3 Våra iakttagelser ..................................................................... 107 2.3.1 Den statliga regionala förvaltningen och regional

samverkan .................................................................... 108

2.3.2 Befintlig länsstyrelseorganisation .............................. 113 2.3.3 Sammanfattning av reformbehovet och utgångspunkter för våra förslag ................................. 120

3 Statlig regional förvaltning och geografi ...................... 123

3.1 Dagens statliga förvaltning .................................................... 123

Förvaltningspolitiken .................................................. 123 3.1.1

Omfattning av den statliga förvaltningen .................. 124 3.1.2

Statens nuvarande regionala organisation .................. 126 3.1.3

3.2 En samlad statlig regional geografi ........................................ 128

Utgångspunkter .......................................................... 129 3.2.1

Avgränsning ................................................................ 130 3.2.2

Förslag till statlig regional indelning ......................... 133 3.2.3

Myndigheter som ska ha gemensam regional 3.2.4

indelning ...................................................................... 135 Vissa övriga statliga myndigheters indelning ............ 145 3.2.5

Arbetsförmedlingen .................................................... 148 3.2.6

3.3 Alternativ statlig regional geografi ........................................ 152

4 Det regionala utvecklingsansvaret ............................... 155

4.1 Kommunala samverkansorgan ............................................... 156 4.1.1 Ansvarskommitténs synpunkter på det regionala

utvecklingsansvaret ..................................................... 157

4.1.2 Utredningens analys ................................................... 158 4.2 Kommunala samverkansorgan bör avskaffas ........................ 159 4.2.1 Det regionala utvecklingsansvaret – en uppgift

för landstingen ............................................................ 161

4.2.2 Medel kopplade till det regionala utvecklingsansvaret ..................................................... 163 4.2.3 Länsstyrelsen kan ha det regionala utvecklingsansvaret i vissa län .................................... 165 4.3 Genomförandet i länen .......................................................... 166

Innehåll

7

5 De nya länsstyrelserna .............................................. 169

5.1 Dagens länsstyrelser .............................................................. 169

5.2 Behövs statliga regionala myndigheter? ............................... 171 5.3 Principer för att fastställa länsstyrelsernas framtida uppgifter ................................................................................. 173 5.3.1 Verksamhet som kräver god kunskap om lokala

och regionala förhållanden samt geografisk närhet ........................................................................... 174

5.3.2 Statlig regional verksamhet som omfattar flera samhällsområden......................................................... 175 5.3.3 Regionala frågor som kräver samordning ................. 175 5.3.4 Verksamhet som kräver kontakter mellan staten och den kommunala sektorn ...................................... 176 5.4 Prövning mot principer ......................................................... 177 5.5 Grunduppdraget ..................................................................... 177

5.6 Verksamhetsområden ............................................................ 179 5.6.1 Samhällsplanering och kulturmiljö ............................ 180 5.6.2 Samhällsskydd och krisberedskap ............................. 181 5.6.3 Naturvård och miljöskydd ......................................... 182 5.6.4 Lantbruk, skogsbruk och landsbygd ......................... 183 5.6.5 Övrig verksamhet ....................................................... 184 5.6.6 Regional uppföljning och utvärdering ....................... 185 5.7 Uppgifter gällande vissa nationella mål ................................ 187

5.8 Länsstyrelsens roll inom den regionala tillväxtpolitiken ..... 189 5.8.1 Den regionala tillväxtpolitiken .................................. 189 5.8.2 Länsstyrelsernas nuvarande roll och uppgifter ......... 190 5.8.3 Synpunkter på länsstyrelsens roll .............................. 193 5.8.4 Utredningens analys ................................................... 195 5.8.5 De nya länsstyrelsernas uppgifter inom den

regionala tillväxtpolitiken ........................................... 195

5.9 Länsstyrelsen som tillsynsmyndighet ................................... 198

5.10 Länsstyrelsens samordnande roll .......................................... 204 5.11 Sektorsövergripande frågor inom länsstyrelsens egna verksamhetsområden ............................................................. 206

Innehåll SOU 2012:81

8

5.12 Benämningen vattenmyndighet ............................................. 208 5.13 Skillnader mellan dagens länsstyrelser och de nya länsstyrelserna ........................................................................ 209

6 De nya länsstyrelsernas geografi ................................. 211

6.1 Oförändrade länsgränser ........................................................ 212 6.2 Den nya statliga regionala geografin och länsstyrelsernas geografi.................................................................................... 213

6.3 En ny geografisk indelning för länsstyrelserna .................... 214 6.3.1 Initiativ till indelningsändringar ................................. 214 6.3.2 Utgångspunkter för sammanläggningar .................... 216 6.3.3 Förslag till sammanläggning av länsstyrelser ............ 225 6.4 Sätesorter ................................................................................ 235

7 Organisation och inrättande av de nya länsstyrelserna .. 239

7.1 Organisation ........................................................................... 239 7.1.1 Likartad organisationsstruktur ................................... 239 7.1.2 Råd för samverkan ...................................................... 240 7.1.3 Administration, uppföljning och

verksamhetsutveckling ................................................ 242

7.1.4 Internrevision .............................................................. 245 7.2 Ledning ................................................................................... 246

7.3 Upphandling av tjänster ......................................................... 249 7.4 Inrättande ................................................................................ 250 7.4.1 Vissa genomförandefrågor ......................................... 251 7.4.2 Tidsplan ....................................................................... 253 7.4.3 Alternativ tidsplan....................................................... 253

8 Dimensionering och finansiering ................................ 255

8.1 Dimensionering ...................................................................... 255 8.1.1 Myndighetsövergripande verksamhet ........................ 257 8.1.2 Samhällsplanering ........................................................ 260 8.1.3 Samhällsskydd och krisberedskap .............................. 263 8.1.4 Naturvård och miljöskydd ......................................... 266

Innehåll

9

8.1.5 Lantbruk ...................................................................... 270 8.1.6 Folkhälsa ..................................................................... 271 8.1.7 Förvaltning .................................................................. 273 8.1.8 Sammanfattning av dimensionering .......................... 275 8.2 Finansiering ............................................................................ 278 8.2.1 Finansiering av statliga verksamheter ........................ 278 8.2.2 Länsstyrelsernas finansieringsformer ........................ 280 8.2.3 Problem med nuvarande finansieringsmodell ........... 282 8.2.4 Prövning av nationella myndigheters

bidragsfinansiering ...................................................... 284

8.2.5 Utgångspunkter för en ökad anslagsfinansiering ..... 289

9 Flytt av verksamhet samt ordning för överklaganden ..... 291

9.1 Skogsstyrelsen ........................................................................ 292 9.1.1 Skogsstyrelsen och de skogspolitiska målen ............. 293 9.1.2 Kartläggningar ............................................................. 294 9.1.3 Samband mellan Skogsstyrelsen och

länsstyrelsernas verksamheter .................................... 297

9.1.4 Ändrad ansvarsfördelning .......................................... 300 9.1.5 Fördelning av uppgifter mellan Skogsstyrelsen och länsstyrelsen ......................................................... 306 9.2 Länsstyrelseuppgifter utan regional dimension ................... 310 9.3 Överföring av uppgifter till nationella myndigheter ........... 311 9.3.1 Utbetalning av statlig lönegaranti .............................. 311 9.3.2 Tillstånd och tillsyn rörande lotterier ....................... 313 9.3.3 Tillstånd och tillsyn rörande kampsportsmatcher .... 315 9.3.4 Svenskt medborgarskap för nordiska medborgare ... 317 9.3.5 Allmänna arvsfonden, deponerade medel och

notarius publicus ......................................................... 318

9.3.6 Konkurrensfrämjande ................................................. 320 9.4 Övriga uppgifter som bör flyttas till nationella myndigheter ........................................................................... 322

9.5 Statliga myndigheters möjlighet att överklaga länsstyrelsebeslut ................................................................... 324

Innehåll SOU 2012:81

10

10 Förslagens konsekvenser ........................................... 333

10.1 Ekonomiska konsekvenser .................................................... 333 10.1.1 Effekter på statsbudgeten ........................................... 333 10.1.2 Effekter för kommuner och landsting ....................... 334 10.1.3 Samhällsekonomiska effekter ..................................... 335 10.2 Personalkonsekvenser ............................................................ 336 10.2.1 Gällande regler ............................................................ 336 10.2.2 Länsstyrelserna ............................................................ 336 10.2.3 Skogsstyrelsen ............................................................. 337 10.3 Författningsmässiga konsekvenser ....................................... 337

10.4 Övriga konsekvenser .............................................................. 339

11 Författningskommentar ............................................. 343

11.1 Förslaget till lag om avveckling av samverkansorganen i länen ........................................................................................ 343

11.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ................................... 345 11.3 Förslaget till lag om ändring i miljöbalken ........................... 347

11.4 Förslaget till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497) ............................................................................... 347 11.5 Förslaget till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) ...... 347

11.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap .......................................................... 348 11.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet ................................... 348

11.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ............................................................. 348 11.9 Förslaget till förordning med länsstyrelseinstruktion ......... 349 11.9.1 En ny länsstyrelseinstruktion ..................................... 349 11.9.2 Kommentar till bestämmelserna ................................ 350

Innehåll

11

11.10 Förslaget till förordning om regionalt utvecklingsansvar i vissa län ................................................................................. 357 11.11 Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ................................. 358

11.12 Följdändringar ........................................................................ 359

Särskilda yttranden .......................................................... 361

Bilagor

Bilaga 1–3 Kommittédirektiv .......................................................... 375

Bilaga 4 Följdändringar i författningar ...................................... 391 Bilaga 5 Vissa nationella myndigheters

bidragsfinansiering av länsstyrelser .............................. 405

13

Sammanfattning

I detta slutbetänkande redovisas vårt huvuduppdrag som avser den statliga regionala förvaltningen. Vi redogör inledningsvis för de problem som vi noterat på den regionala nivån och vår bedömning av behovet av en reform. Därefter beskriver vi våra förslag till lösningar inom följande tre områden; den samlade regionala förvaltningen och dess geografi, det regionala utvecklingsansvaret samt länsstyrelsernas verksamhet.

Vilka problem har staten i dag på den regionala nivån?

Brister i helhetssyn och samordning

Utvecklingen av den statliga förvaltningen har haft olika utgångspunkter och olika synsätt har fått råda inom olika politikområden. Detta har lett till en ökad sektorisering där varje myndighet i stor utsträckning har optimerats utifrån de förutsättningar som råder inom den egna verksamheten. Detta har lett till en statlig regional förvaltning som är spretig och där myndigheterna är organiserade på olika sätt och med en regional indelning som varierar kraftigt. Genom inrättandet av enmyndigheter har centraliseringen ökat vilket har bidragit till en svagare ställning för den samlade staten på regional nivå. Detta innebär i sin tur att möjligheten för staten att på den regionala nivån uppträda tydligt och enhetligt gentemot medborgare, företag och kommuner har försämrats. Vad gäller det regionala utvecklingsansvaret har dagens modell med tre olika sätt att fördela detta ytterligare ökat otydligheten på den regionala nivån.

Sammanfattning SOU 2012:81

14

Brister vad gäller en samlad verksamhetsidé och förtroendet för länsstyrelserna

Länsstyrelsernas uppdrag är och ska vara brett. Det problem som vi sett är att den samlade verksamhetsidén med länsstyrelserna inte uttalats tillräckligt tydligt. Detta har lett till att många förändringar av verksamhetens innehåll har gjorts på marginalen utan att någon ställt frågan om vad som bör vara utgångspunkten för länsstyrelsens verksamhet. Varför har vi dessa myndigheter? Bristen på en samlad verksamhetsidé har lett till ett splittrat uppdrag som myndigheterna i dag har svårt att fullgöra.

Vid sidan av att regeringen inte formulerat någon bärande verksamhetsidé har vi också funnit tecken i dagens reglering och styrning av länsstyrelsernas verksamhet som kan tydas som att regeringen inte har fullt förtroende för sina egna myndigheter. Exempel på detta är dagens modell för finansiering, där en stor andel av länsstyrelsens medel kommer via nationella myndigheter, samt möjligheten för nationella myndigheter att överklaga länsstyrelsernas beslut. Detta kan ses som ett uttryck för att regeringen har större förtroende för de nationella myndigheterna än för länsstyrelserna. Finansieringsmodellen gör det svårt för länsstyrelserna att på ett effektivt sätt planera och utföra sin verksamhet. Nationella myndigheters rätt att överklaga försvårar länsstyrelsens möjligheter att arbeta sektorsövergripande och att utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen.

För liten verksamhetsvolym på för många länsstyrelser

Det mycket breda uppdraget leder till att många av dagens länsstyrelser har för liten verksamhetsvolym inom ett stort antal områden. Flera verksamhetsområden är så små att de sysselsätter betydligt färre än en årsarbetskraft på enskilda länsstyrelser. Få ärenden motverkar en effektiv och rättssäker prövning. Liten omfattning innebär också svårigheter med att upprätthålla kompetens. Det faktum att antalet länsstyrelser i dag är 21 innebär svårigheter att uppnå enhetlighet bland annat inom ärendehantering och tillsyn. Vi har under utredningsarbetet kunnat se att variationerna i vissa fall är stora emellan länsstyrelserna vilket påverkar förutsebarhet och likabehandling inom rättstillämpningen negativt. Även möjligheterna till effektivisering påverkas negativt av dagens struktur där möjligheterna att omfördela uppgifter och samordna övergripande verksamhet mellan länsstyrelserna är begränsade.

SOU 2012:81 Sammanfattning

15

Nödvändigt med en strukturell reform – nu

Staten måste enligt vår mening i grunden reformera sin verksamhet på den regionala nivån även om inga landstingssammanläggningar i dag är aktuella. För länsstyrelserna, som utgör basen i den statliga regionala förvaltningen, är en reform absolut nödvändig. Fler och fler aktörer ifrågasätter länsstyrelsernas kvalitet och effektivitet i den nuvarande verksamheten. Görs inget för att bryta denna utveckling kommer länsstyrelserna inte att kunna bestå.

För den samlade förvaltningen handlar det om att upprätthålla förtroendet för staten på den regionala nivån. Här krävs att den statliga regionala förvaltningen är samordnad, har hög kompetens och utför sitt uppdrag på ett effektivt sätt.

Sju statliga regionala områden

Vi anser att vissa statliga myndigheters verksamhet har sådant samband att en ökad effektivitet i den samlade statliga förvaltningen kan uppnås om de följer samma geografiska indelning. Vi har prövat frågan för samtliga statliga myndigheter med en regional organisation och vår bedömning är att följande myndigheter ska ha en gemensam regional indelning; Trafikverket, Lantmäteriet, Polisen, Säkerhetspolisen, Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen samt Inspektionen för vård och omsorg.

Även den geografiska indelningen för strukturfondsprogrammen ska följa indelningen som framgår av nedanstående karta. Vad gäller Försvarsmakten och Elsäkerhetsverket bör den regionala organisationen utformas så att de föreslagna gränserna inte bryts.

Sammanfattning SOU 2012:81

16

Vår bedömning är att vinsterna med en gemensam geografi för den statliga regionala förvaltningen är betydande. De justeringar i organisationen som vårt förslag innebär är för de flesta av de berörda myndigheterna små.

Det regionala utvecklingsansvaret – en uppgift för landstingen

Dagens modell med tre olika organisationer som utövar det regionala utvecklingsansvaret leder till otydligheter. Vårt förslag är därför att möjligheten att bilda kommunala samverkansorgan ska upphöra den 31 december 2013. Samtliga samverkansorgan ska vara avvecklade den 31 december 2018.

Vi föreslår att landstingen i samtliga aktuella län genom ett ansökningsförfarande ska ges möjlighet att ta över det regionala utvecklingsansvaret om det finns ett stöd för detta bland länets kommuner. Det är enligt vår uppfattning en fördel om förändringen i ansvarsfördelningen görs i samband med ett val. Detta innebär att det

SOU 2012:81 Sammanfattning

17

regionala utvecklingsansvaret bör övergå till landstingen tidigaste den 1 januari 2015.

I de län där det eventuellt saknas politiskt stöd för att landstinget tar över ansvaret för regionala utvecklingsfrågor ska staten genom länsstyrelsen ansvara för frågorna från och med den 1 januari 2019.

Nya robusta länsstyrelser

Uppgifter för en statlig helhetssyn

Det som främst skiljer länsstyrelsen från andra myndigheter är att de är den statliga myndighet som på regional nivå gör avvägningar som omfattar flera samhällsområden. Detta gör länsstyrelserna unika och bidrar till att staten på regional nivå uppträder mer enhetligt samt att det sektorsinriktade perspektivet kan överbryggas. För att stärka länsstyrelsen i denna roll föreslår vi att möjligheten för Naturvårdsverket och andra statliga myndigheter att överklaga vissa av länsstyrelsens beslut tas bort. Vi har prövat länsstyrelsens nuvarande och tänkbara uppgifter mot ett antal principer och kommit fram till att myndigheterna bör ha uppgifter inom följande verksamhetsområden:

 Samhällsplanering och kulturmiljö

 Samhällsskydd och krisberedskap

 Naturvård och miljöskydd

 Lantbruk, skogsbruk och landsbygd

 Övrig verksamhet

 Regional uppföljning och utvärdering

Vid vår prövning har vi funnit att det inom flera områden finns samband mellan Skogsstyrelsens och länsstyrelsernas verksamheter. De båda myndigheterna har vidare skogsägarna som gemensam målgrupp. För att uppnå en större tydlighet och effektivitet föreslår vi att den regionala verksamheten vid Skogsstyrelsen ska flyttas till länsstyrelserna.

Vidare förslår vi att ett antal verksamheter som länsstyrelsen ansvarar för i dag men som enligt vår bedömning saknar regional dimension flyttas till nationella myndigheter. Exempel på sådana verksamheter är utbetalning av statlig lönegaranti, vissa medborgarskapsfrågor och lotterifrågor.

Sammanfattning SOU 2012:81

18

Länsstyrelsernas framtida uppgifter innebär inte någon genomgripande förändring jämfört med dagens uppgifter. Däremot har en analys gjorts av vilka uppgifter som ska vara tongivande inom länsstyrelsen nämligen samhällsplaneringsfrågor, samhällsskydd och krisberedskap samt regional uppföljning och utvärdering. Uppgifterna inom dessa verksamhetsområden är, enligt vår bedömning, inte möjliga för någon annan statlig myndighet att utföra. Detta eftersom de, förutom behov av geografisk närhet, sträcker sig över flera samhällssektorer och behöver hanteras utifrån ett statligt helhetsperspektiv. Detta grunduppdrag utgör verksamhetsidén för länsstyrelserna och innebär att dessa får en specialistfunktion vad gäller samlade statliga bedömningar och samordning mellan olika sektorer och olika aktörer på den regionala nivån.

En ny och ändamålsenligare geografi med elva länsstyrelser

Vi föreslår att de nya länsstyrelserna blir större och väsentligt färre till antalet. Detta förändrar på ett genomgripande sätt länsstyrelsernas möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet med hög rättssäkerhet och god kompetens. Samtidigt förbättras statens möjlighet att styra verksamheten. Vårt förslag till indelning av de elva framtida länsstyrelserna och dess sätesorter framgår av nedanstående tabell.

SOU 2012:81 Sammanfattning

19

Effektivare verksamhet genom förändringar i styrning samt av dimensionering och finansiering

Vi ser det som angeläget att länsstyrelserna i relevanta avseenden blir mer likartade. Detta för att realisera den potential för effektivisering och utveckling av verksamheten som vi noterat. Vi bedömer också att möjligheten att följa upp och styra verksamheten förbättras genom en större jämförbarhet. Vi föreslår därför att ansvaret för att leda och samordna länsstyrelsernas administration samt för att samordna uppföljning och verksamhetsutveckling ska fördelas mellan de tre största länsstyrelserna.

Vad gäller dimensioneringen av länsstyrelsens verksamhet kan vi konstatera att denna på samma sätt som gäller för uppgifterna endast har prövats på marginalen. Någon samlad bedömning av de befintliga resurserna i förhållande till uppgifterna har inte gjorts. Vår genomgång visar att ett mindre antal länsstyrelser innebär möjligheter till effektiviseringar. Dessa uppgår enligt vår bedömning till knappt 400 miljoner kronor. Samtidigt har vår genomgång av respektive verksamhetsområde visat på brister som vi i vissa fall anser härrör från bristande resurser. Detta gäller främst inom samhällsplanering, samhällsskydd och krisberedskap samt naturvård och miljöskydd.

Vi föreslår att merparten av de medel som frigörs genom sammanläggningarna av länsstyrelserna återförs till verksamheten. Detta för att åtgärda de brister vi noterat och för att uppgifterna inom aktuella verksamhetsområden ska kunna utföras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Medlen ska även möjliggöra för länsstyrelsen att spela en aktivare roll inom samhällsplaneringsområdet.

Dagens ordning där länsstyrelserna får en stor andel av sina medel via nationella myndigheter innebär stora problem för såväl regeringens styrning och uppföljning av länsstyrelserna som för länsstyrelsernas interna planering och resursanvändning. Vi föreslår därför att vissa av dessa medel går direkt till länsstyrelserna och disponeras av dessa.

Sammanfattning SOU 2012:81

20

Våra förslag i korthet

Den statliga förvaltningen och dess geografi

 Statliga regionala myndigheter med behov av samverkan ska ha samma geografiska indelning.

 Trafikverket, Lantmäteriet, Polisen, Säkerhetspolisen,

Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen samt Inspektionen för vård och omsorg ska följa förslaget till statlig regional geografi.

 Strukturfondsområdenas geografiska indelning ska överensstämma med indelningen. Myndighetsstrukturen inom området ska prövas på nytt.

 Mindre justeringar ska göras vad gäller Försvarsmaktens och Elsäkerhetsverkets regionala indelning.

 Den nya statliga regionala indelningen ska gälla från och med den 1 januari 2015.

 Arbetsförmedlingen ska inom sin organisation ha tydliga funktioner för regional samverkan och en regional verksamhetsindelning som i huvudsak överensstämmer med länsstyrelsernas framtida geografiska ansvarsområden.

 Den regionala verksamhet som Skogsstyrelsen i dag bedriver ska flyttas till länsstyrelserna.

 Möjligheten för Naturvårdsverket och andra statliga myndigheter att överklaga länsstyrelsens beslut enligt miljöbalken och tillhörande förordningar ska tas bort.

Det regionala utvecklingsansvaret

 Det regionala utvecklingsansvaret ska som huvudregel vara landstingens uppgift.

 De kommunala samverkansorganen ska avvecklas. I de fall landstingen inte tar över ansvaret ska länsstyrelsen ansvara för frågorna.

 De landsting som tar över ansvaret ska erhålla cirka 95 procent av aktuella statliga medel. Resterande andel disponeras av länsstyrelsen i respektive län.

SOU 2012:81 Sammanfattning

21

De nya länsstyrelserna

 Grunduppdraget för länsstyrelserna ska vara verksamheter som förutom behov av geografisk närhet, sträcker sig över flera samhällssektorer och behöver hanteras utifrån ett statligt helhetsperspektiv.

 För att tydliggöra och renodla länsstyrelsernas uppgifter föreslås ett antal mindre verksamhetsområden flyttas till nationella myndigheter.

 Benämningen vattenmyndighet bör tas bort.

 Länsstyrelsernas uppgifter gällande samordning av andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt ska upphöra.

 Antalet länsstyrelser ska vara elva stycken och omfatta ett eller flera län. Förslag till länsstyrelsernas geografi och sätesorter lämnas.

 Länsstyrelserna ska ha en likartad övergripande organisationsstruktur. Ett näringslivsråd och ett råd för frågor som berör kommuner ska finnas vid samtliga länsstyrelser.

 Samtliga länsstyrelser bör ansluta sig till Statens servicecenter. Ansvaret för att leda och samordna administration samt för att samordna uppföljning och verksamhetsutveckling ska fördelas mellan de tre största länsstyrelserna.

 Vid rekrytering av landshövding och länsöverdirektör ska den samlade ledningskompetensen beaktas och tiderna för förordnanden samordnas.

 Länsstyrelserna ska på ett enhetligt sätt pröva om utförandet av praktiska uppgifter blir mer effektivt genom att upphandla tjänster av externa aktörer.

 Merparten av de medel som frigörs genom att antalet länsstyrelser minskar ska användas för att finansiera det samlade behovet att ytterligare resurser i de operativa verksamheterna.

 En ny finansieringsmodell för länsstyrelsen införs.

 En organisationskommitté ska tillsättas för inrättandet av de nya länsstyrelserna.

 Den nya strukturen vad gäller både geografi och länsstyrelseorganisation ska träda i kraft den 1 januari 2015.

23

Summary

This is the final report on our inquiry into central government regional administration. We begin with an account of the problems we noted at regional level and our assessment of the need for reform. We then describe our proposed solutions in three areas: overall regional administration and its geography, responsibility for regional development, and the activities of county administrative boards.

What problems does central government currently have at regional level?

Lack of an integrated, coordinated approach

Central government administration in different policy areas has developed based on different starting points and approaches. This has led to increased sectorisation, whereby each government agency has largely been optimised based on the conditions within its own activities. This means that central government regional administration is sprawling, with agencies that are organised in different ways and widely varying regional divisions. Centralisation has increased due to the introduction of singular authorities, which has also weakened the overall position of central government at regional level. This in turn has had a negative impact on the ability of central government to act clearly and uniformly vis-à-vis citizens, businesses and municipalities at regional level. The present model of responsibility for regional development, with three different systems, has exacerbated the lack of clarity at regional level.

Summary SOU 2012:81

24

Lack of an overall operational objective and of confidence in the county administrative boards

The mandate of the county administrative boards is, and should be, broad. The problem as we have seen it is that the overall operational objective of the county administrative boards has not been formulated sufficiently clearly. This has meant that many changes to their activities have been made on the margins without anyone asking what the starting point for the county administrative boards’ activities should be. What is the purpose of these government agencies?

The lack of an overall operational objective has led to a divided mandate that the agencies currently have difficulty fulfilling.

Alongside the fact that the Government has not formulated any solid operational objective, we have also found indications in the current regulation and governance of the county administrative boards’ activities that the Government does not have complete confidence in its own agencies. Examples of this include the current funding model, whereby a large proportion of the county administrative boards’ funds come via national agencies, and the fact that national agencies can appeal against county administrative board decisions. This could be interpreted as the Government having greater confidence in the national agencies than in the county administrative boards. The funding model makes it difficult for the county administrative boards to effectively plan and carry out their activities. The national agencies’ right of appeal makes it more difficult for the county administrative boards to work cross-sectorally and to coordinate different public interests based on an integrated central government approach.

Insufficient volume of activities spread over too many county administrative boards

Their very broad mandate means that many country administrative boards today have an insufficient volume of activities within a large number of areas. Several areas of activity are so small that they occupy substantially less than a yearly equivalent of one person at individual country administrative boards. Having a small number of cases counteracts effective and legally secure examination. Having restricted scope also leads to difficulties maintaining levels of expertise. The fact that there are currently 21 county administrative boards leads to

Summary

25

difficulties achieving uniformity in processing of business, supervision, etc. In the course of the inquiry we have seen that the variations between county administrative boards are sometimes considerable, which has a negative impact on predictability and equal treatment in the application of the law. Opportunities for streamlining are also negatively affected by the present structure, in which there is limited possibility to redistribute tasks and coordinate overarching activities between county administrative boards.

Structural reform needed – now

In our view, central government must fundamentally reform its activities at regional level, even if it is not of current interest to merge any county councils. A reform is absolutely necessary for the county administrative boards, which are the foundation of the central government regional administration. The quality, effectiveness and efficiency of current county administrative board activities are increasingly being called into question. If nothing is done to break this trend, it will not be possible for the county administrative boards to continue.

For the administration overall, it is a matter of maintaining confidence in central government at regional level. Central government regional administration must be coordinated, maintain a high level of expertise and carry out its tasks effectively and efficiently.

Seven central government regional areas

We consider that the activities of some central government agencies are so strongly connected that the efficiency of the overall central government administration can be increased by them sharing geographical groupings. We have looked at this issue for all of the central government agencies that are organised regionally, and in our assessment, the following agencies should have the same regional boundaries: the Swedish Transport Administration, the Swedish mapping, cadastral and land registration authority, the Swedish Police, the Swedish Security Service, the Swedish Work Environment Authority, the Swedish Schools Inspectorate and the new inspectorate for health and social care.

Summary SOU 2012:81

26

The geographical boundaries for the structural fund programmes should also follow the boundary divisions shown on the map below. The regional organisation of the Swedish Armed Forces and the Swedish National Electrical Safety Board should be designed so that the proposed boundaries are not broken.

In our assessment, there are significant gains to be made from having a common geographical structure for the central government regional administration. The organisational adjustments resulting from our proposal would be small for most of the agencies concerned.

Responsibility for regional development – a task for the county councils

The current model of three different organisations with responsibility for regional development causes confusion. We therefore propose that the possibility to form local government cooperative bodies should

Summary

27

cease on 31 December 2013. All local government cooperative bodies should be dismantled by 31 December 2018.

We propose that the county councils in all of the counties concerned should be given the opportunity to take over responsibility for regional development through an application procedure, if there is support for this among the municipalities in the county. In our view, it is an advantage if the change in the division of responsibilities takes place in connection with an election. This means that the responsibility for regional development should be transferred to the county councils no earlier than 1 January 2015.

In any counties where there is a lack of political support for the county council taking responsibility for regional development issues, central government, through the county administrative board, should take over responsibility for them from 1 January 2019.

New, robust county administrative boards

Tasks for an integrated central government approach

The main difference between county administrative boards and other agencies is that they are central government agencies at regional level that take decisions encompassing several areas of society. This makes the county administrative boards unique, and helps ensure that central government acts more uniformly at regional level and bridges different sectoral perspectives. To strengthen the county administrative boards in this role, we propose that the possibility for the Swedish Environmental Protection Agency and other central government agencies to appeal against certain county administrative board decisions be removed.

We have examined the county administrative boards’ current and possible future tasks in light of a number of principles, and have concluded that the agencies should have tasks in the following areas of activity:

 Community planning and cultural environment

 Civil contingencies

 Nature conservation and environmental protection

 Agriculture, forestry and rural affairs

 Other activities

 Regional follow-up and evaluation

Summary SOU 2012:81

28

In our review we found that there are links between the work of the Swedish Forest Agency and the county administrative boards in several areas. Both agencies also have forest owners as a target group. In order to achieve greater clarity and efficiency, we propose that regional activities of the Swedish Forest Agency be moved to the county administrative boards.

We also propose that a number of activities – for which the county administrative boards are currently responsible but that, in our view, lack a regional dimension – be moved to national agencies. Examples include the payment of government wage guarantees, certain citizennship issues and lottery issues.

The future tasks do not involve any substantial change compared with the current tasks. However, an analysis has been carried out of the tasks that should set the tone within the county administrative boards, namely community planning, civil contingencies and regional follow-up and evaluation. In our assessment, it is not possible for any other central government agency to carry out the tasks in these areas of activity. This is because, alongside the need for geographical proximity, they extend over several sectors of society and need to be tackled using an integrated central government approach. This fundamental task provides an operational objective for the county administrative boards and means that they take on a specialist function with respect to overall central government assessments and coordination between different sectors and stakeholders at regional level.

New and more practical geographical boundaries with eleven county administrative boards

We propose that the new county administrative boards be larger and considerably fewer in number. In our view, this will completely transform the county administrative boards’ ability to conduct efficient activities with a high level of legal certainty and expertise. At the same time, central government will be better able to govern activities.

Summary

29

The table below shows our proposal for the boundaries and seats of the eleven future county administrative boards.

More efficient activities via changes in governance, scale and funding

We consider it important that the county administrative boards become more alike in certain relevant respects. This will help realise the potential noted by the inquiry for streamlining and development of activities. We also consider that greater comparability will improve the possibility to follow up and govern activities. We therefore propose that responsibility for leading and coordinating the administration of the county administrative boards and for coordinating follow-up and operational development should be divided between the three largest county administrative boards.

We can observe that the scale of the county administrative boards’ activities has, like the tasks, only been examined peripherally. No overall assessment has been made of the existing resources in relation to the tasks. Our review shows that a smaller number of county administrative boards offers opportunities for streamlining. We estimate that this could save just under SEK 400 million. At the same time, our review of each area of activity has exposed shortcomings that, in certain cases, we consider stem from a lack of resources. This is particularly true of community planning, civil contingencies and nature conservation and environmental protection.

We propose that the major part of the funds freed up by merging county administrative boards be fed back into activities, to address the

Summary SOU 2012:81

30

shortcomings we have noted and ensure that tasks in the relevant areas of activity can be carried out in a legally secure, effective and efficient manner. The funds should also enable the county administrative boards to play a more active role in community planning.

The current system, whereby the county administrative boards receive a large part of their funding via national agencies, creates major problems for both central government governance and follow-up of the county administrative boards, and for the county administrative boards’ internal planning and use of resources. We therefore propose that some of these funds go direct to the county administrative boards to be allocated as they see fit.

Our proposals in brief

Central government administration and geographical boundaries

 Central government regional agencies that need to collaborate should have the same geographical boundaries.

 The Swedish Transport Administration, the Swedish mapping, cadastral and land registration authority, the Swedish Police, the Swedish Security Service, the Swedish Work Environment Authority, the Swedish Schools Inspectorate and the new inspectorate for health and social care should follow the proposal for central government geographical boundaries.

 For the next programme period, the geographical boundaries of the structural fund areas should correspond to these boundaries. The agency structure in this area should also be reviewed ahead of the new programme period.

 Small adjustments should be made to the regional boundaries of the Swedish Armed Forces and Swedish National Electrical Safety Board.

 The new government regional boundaries should apply from 1 January 2015.

Summary

31

 The Swedish Public Employment Service should have clear functions within its organisation for regional collaboration and a regional division of activities that largely corresponds to the county administrative boards’ future geographical areas of responsibility.

 Regional activities currently carried out by the Swedish Forest Agency should be moved to the county administrative boards.

 The possibility for the Swedish Environmental Protection Agency and other central government agencies to appeal against county administrative board decisions under the Swedish Environmental Code and associated ordinances should be abolished.

Responsibility for regional development

 Responsibility for regional development should, as a rule, be a task for the county councils.

 The local government cooperative bodies should be abolished. In cases where the county council does not take over responsibility, the county administrative board should be responsible for these issues.

 The county councils that take on this responsibility should receive around 95 per cent of the current central government funds. The remainder should go to the relevant county administrative board.

The new county administrative boards

 The fundamental task of the county administrative boards should be activities that, alongside the need for geographical proximity, extend over several sectors of society and need to be dealt with using an integrated central government approach.

 In order to clarify and refine the tasks of the county administrative boards, it is proposed that a number of minor areas of activity be moved to national agencies.

 The term ‘water authority’ should be abolished.

 The county administrative boards’ tasks with respect to coordinating other central government agencies’ regional growth initiatives should cease.

Summary SOU 2012:81

32

 There should be eleven county administrative boards, each covering one or more counties. A proposal is presented for the geographical boundaries and seats of the county administrative boards.

 The county administrative boards should all have a similar overall organisational structure. Every county administrative board should have a business council and a council on municipal issues.

 Every county administrative board should use the administrative services available through the National Government Service Centre. Responsibility for leading and coordinating administration and for coordinating follow-up and operational development should be divided between the three largest county administrative boards.

 When recruiting County Governors and Deputy County Governors, overall management skills should be taken into account and the timing of appointments coordinated.

 The county administrative boards should examine, in a uniform manner, whether practical tasks would be carried out more efficiently if services were procured externally.

 The major part of the funds freed up by reducing the number of county administrative boards should be used to fund the overall need for additional resources in operational activities.

 A new funding model for the county administrative boards will be introduced.

 An organising committee should be appointed to set up the new county administrative boards.

 The new central government structure – in both geographical and organisational terms – should enter into force on 1 January 2015.

33

Författningsförslag

1 Förslag till lag om avveckling av samverkansorganen i länen

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen ska, med de begränsningar som följer av denna lag, upphöra att gälla vid utgången av 2013.

Avveckling av samverkansorgan

2 § Samverkansorganen ska avvecklas senast den 31 december 2018.

3 § Bestämmelserna om samverkansorganens uppgifter m.m. i 3 och 57 §§ lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen ska tillämpas fram till dess att samverkansorganen har avvecklats.

Övertagande av samverkansorganens uppgifter

4 § Ett landsting får ansöka hos regeringen om att ta över ansvaret för samverkansorganets uppgifter enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. En sådan ansökan ska ges in senast den 1 juli 2018.

Vid prövningen av en ansökan ska hänsyn tas till vilken uppfattning länets kommuner har i frågan.

Bifaller regeringen ansökan, tilldelas landstinget det regionala utvecklingsansvaret enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län.

Författningsförslag SOU 2012:81

34

5 § Har landstinget inte tilldelats ansvaret för samverkansorganets uppgifter enligt 4 §, tar länsstyrelsen över ansvaret för uppgifterna från och med den 1 januari 2019.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2013.

SOU 2012:81 Författningsförslag

35

2 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2010:630 ) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län

dels att 1, 3 och 4 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

I denna lag finns bestämmelser om regionalt tillväxtarbete och om länsplaner för regional transportinfrastruktur i Gotlands,

Skåne, Hallands och Västra Götalands län.

I denna lag finns bestämmelser om regionalt tillväxtarbete och om länsplaner för regionalt infrastrukturarbete i vissa län.

3 §

Denna lag gäller för Skåne läns landsting, Hallands läns landsting och Västra Götalands läns landsting. Lagen gäller också, med undantag för 8 § 1, för Gotlands kommun.

Det som sägs om ett landsting i 5–10 §§ gäller i sådant fall kommunen.

Regeringen meddelar föreskrifter om vilka landsting eller vilken kommun, som inte ingår i ett landsting, som ansvarar för uppgifter enligt denna lag.

3 a §

Ett landsting får hos regeringen ansöka om att från staten ta över ansvaret för de uppgifter som anges i 5–7 §§ denna lag.

Vid prövningen av en sådan ansökan ska hänsyn tas till vilken uppfattning länets kommuner har i frågan.

Författningsförslag SOU 2012:81

36

4 §

De landsting som avses i denna lag får besluta att landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen. Det som sägs i andra författningar om landstingsfullmäktige och landstingsstyrelsen gäller i sådant fall regionfullmäktige och regionstyrelsen.

Gotlands kommun får besluta att kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen. Det som sägs i andra författningar om kommunfullmäktige och kommunstyrelsen gäller i sådant fall regionfullmäktige och regionstyrelsen.

Vid genomförande av val enligt vallagen (2005:837) ska dock beteckningen landstingsfullmäktige användas vid val i

Skåne läns landsting, Hallands läns landsting och Västra Götalands läns landsting. Vid val i Gotlands kommun ska beteckningen kommunfullmäktige användas.

Den kommun som avses i denna lag får besluta att kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i stället ska betecknas regionfullmäktige och regionstyrelsen. Det som sägs i andra författningar om kommunfullmäktige och kommunstyrelsen gäller i sådant fall regionfullmäktige och regionstyrelsen.

Vid genomförande av val enligt vallagen (2005:837) ska dock beteckningen landstingsfullmäktige respektive kommunfullmäktige användas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014, då lagen (1997:1144) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län upphör att gälla.

SOU 2012:81 Författningsförslag

37

3 Förslag till förordning om regionalt utvecklingsansvar i vissa län

Regeringen föreskriver följande.

1 § I lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län finns bestämmelser om regionalt tillväxtarbete och om länsplaner för regional transportinfrastruktur i Gotlands, Skåne, Hallands och

Västra Götalands län.

2 § Lagen gäller för Skåne läns landsting, Hallands läns landsting och Västra Götalands läns landsting.

Lagen gäller också, med undantag för 8 § 1, för Gotlands kommun. Det som sägs om ett landsting i 5–10 §§ i lagen gäller i sådant fall kommunen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.

Författningsförslag SOU 2012:81

38

4 Förslag till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)

Härigenom föreskrivs att 19 kap. 5 § miljöbalken (1998:808) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 kap.

5 §

I ärenden som prövas av länsstyrelser eller kommunala nämnder ska styrelsen eller nämnden tillämpa bestämmelserna

1. i 22 kap. 1 § första stycket om ansökans form och innehåll,

2. i 22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,

3. i 22 kap. 2 a § om prövningar som avses i 24 kap. 3, 5 och 8 §§,

4. i 22 kap. 3 § om kungörelses innehåll,

5. i 22 kap. 6 § om talerätt,

6. i 22 kap. 9 § om rätt att företräda fastighet,

7. i 22 kap. 12 § om sakkunniga,

8. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar

om undersökning på platsen,

9. i 22 kap. 25 § första stycket 1–3 och 5–11 samt andra stycket sista meningen och tredje stycket om tillståndsdoms innehåll,

10. i 22 kap. 26 § om särskild dom,

11. i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,

12. i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställighetsförordnande, och

5. i 22 kap. 9 § om rätt att företräda fastighet,

6. i 22 kap. 12 § om sakkunniga,

7. i 3 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar

om undersökning på platsen,

8. i 22 kap. 25 § första stycket 1–3 och 5–11 samt andra stycket sista meningen och tredje stycket om tillståndsdoms innehåll,

9. i 22 kap. 26 § om särskild dom,

10. i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,

11. i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställighetsförordnande, och

SOU 2012:81 Författningsförslag

39

13. i 23 kap. 3 § när det gäller särskild överklagan i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap. 12 §.

12. i 23 kap. 3 § när det gäller särskild överklagan i frågor om sakkunniga som avses i 22 kap. 12 §.

I ärenden som prövas av kommunala nämnder ska nämnden även tillämpa bestämmelserna om talerätt i 22 kap. 6 §.

I ärenden som rör lagring, återvinning eller bortskaffande av avfall gäller också de bestämmelser som anges i 22 kap. 25 a–25 c §§ om en tillståndsdoms innehåll.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

40

5 Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)

Härigenom föreskrivs i fråga om lönegarantilagen (1992:497)

dels att 11, 12, 14, 15, 17, 18, 22, 24, 25 och 26 §§ ska ha följande lydelse,

dels att 6 a § ska utgå.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §

Om bevakning förekommer i konkursen, ska förvaltaren snarast underrätta länsstyrelsen om sådana fordringar som omfattas av garantin och som enligt förvaltarens bedömning är klara.

Underrättelse om övriga fordringar som omfattas av garantin ska lämnas utan dröjsmål sedan fordringarna har blivit utdelningsgilla.

Om bevakning förekommer i konkursen, ska förvaltaren snarast underrätta Skatteverket om sådana fordringar som omfattas av garantin och som enligt förvaltarens bedömning är klara.

Underrättelse om övriga fordringar som omfattas av garantin ska lämnas utan dröjsmål sedan fordringarna har blivit utdelningsgilla.

12 §

Om förvaltaren, sedan han har lämnat underrättelse enligt 11 § första stycket, får upplysningar enligt 10 § eller om han på annat sätt får kännedom om något förhållande som påverkar frågan till vilken del arbetstagarens fordran på uppsägningslön omfattas av förmånsrätt, skall han snarast underrätta länsstyrelsen.

Om förvaltaren, sedan han har lämnat underrättelse enligt 11 § första stycket, får upplysningar enligt 10 § eller om han på annat sätt får kännedom om något förhållande som påverkar frågan till vilken del arbetstagarens fordran på uppsägningslön omfattas av förmånsrätt, ska han snarast underrätta

Skatteverket.

SOU 2012:81 Författningsförslag

41

14 §

Den förvaltare, som efter att ha lämnat en underrättelse enligt 11 § avser att göra en förskottsbetalning till arbetstagaren enligt 13 §, skall underrätta länsstyrelsen innan betalningen görs.

Den förvaltare, som efter att ha lämnat en underrättelse enligt 11 § avser att göra en förskottsbetalning till arbetstagaren enligt 13 §, ska underrätta Skatteverket innan betalningen görs.

15 §

Förvaltaren skall för arbetstagarens räkning bevaka fordringar som enligt hans bedömning är klara.

Bevakningen får ske genom att förvaltaren lämnar rätten två kopior av en sådan underrättelse som han har lämnat länsstyrelsen enligt 11 § och anger att den avser bevakning.

Bevakningen får ske genom att förvaltaren lämnar rätten två kopior av en sådan underrättelse som han har lämnat Skatteverket enligt 11 § och anger att den avser bevakning.

Förvaltaren skall genast underrätta arbetstagaren om bevakningen.

17 §

Om förvaltaren eller rekonstruktören finner att fordran ska betalas enligt garantin, ska han eller hon samma dag som beslutet meddelas sända en underrättelse om beslutets innehåll till länsstyrelsen.

Om förvaltaren eller rekonstruktören finner att fordran ska betalas enligt garantin, ska han eller hon samma dag som beslutet meddelas sända en underrättelse om beslutets innehåll till

Skatteverket.

18 §

Om förvaltaren eller rekonstruktören, efter att ha fattat beslut om betalning enligt garantin, får upplysningar enligt 10 § eller på annat sätt får kännedom om något förhållande som påverkar frågan till vilken del arbetstagarens fordran på uppsägningslön omfattas av rätt till betalning enligt garantin, skall förvaltaren eller rekonstruktören snarast ompröva sitt beslut avseende garantibelopp som ännu inte har betalats ut.

Författningsförslag SOU 2012:81

42

Om omprövningen medför att utbetalning enligt garantin skall ske med ett annat belopp än tidigare, skall förvaltaren eller rekonstruktören samma dag sända en underrättelse om beslutets innehåll till länsstyrelsen.

Om omprövningen medför att utbetalning enligt garantin skall ske med ett annat belopp än tidigare, ska förvaltaren eller rekonstruktören samma dag sända en underrättelse om beslutets innehåll till Skatteverket.

22 §

Garantibelopp betalas av länsstyrelsen.

Garantibelopp betalas av

Skatteverket.

24 §

Innan garantibelopp betalas ut skall länsstyrelsen verkställa skatteavdrag samt avdrag med belopp som skall innehållas på grund av beslut om utmätning av lön. Dessutom skall avräkning göras för förskottsbetalning som skett enligt 11 kap. 14 § konkurslagen (1987:672) och som avser fordringar som omfattas av garantin.

Innan garantibelopp betalas ut ska Skatteverket verkställa skatteavdrag samt avdrag med belopp som ska innehållas på grund av beslut om utmätning av lön. Dessutom ska avräkning göras för förskottsbetalning som skett enligt 11 kap. 14 § konkurslagen (1987:672) och som avser fordringar som omfattas av garantin.

25 §

Innan garantibelopp för fordran på uppsägningslön betalas ut skall arbetstagaren till länsstyrelsen lämna en försäkran på heder och samvete om sina anställnings- och avlöningsförhållanden under uppsägningstiden.

Innan garantibelopp för fordran på uppsägningslön betalas ut ska arbetstagaren till Skatteverket lämna en försäkran på heder och samvete om sina anställnings- och avlöningsförhållanden under uppsägningstiden.

Om arbetstagaren under uppsägningstiden inte utför arbete för konkursgäldenären, gäldenären vid företagsrekonstruktion eller någon annan och inte heller driver egen rörelse, får garantibelopp för fordran på uppsägningslön betalas ut endast om arbetstagaren visar att han eller hon för den tid fordran avser har varit anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen.

SOU 2012:81 Författningsförslag

43

26 §

Anser länsstyrelsen att uppgifterna som arbetstagaren har lämnat i en försäkran enligt 25 § kan påverka frågan till vilken del arbetstagarens fordran på uppsägningslön omfattas av rätt till betalning enligt garantin, skall länsstyrelsen skyndsamt sända kopia av försäkran till förvaltaren eller rekonstruktören.

I sådana fall får garantibelopp för fordran på uppsägningslön inte betalas ut innan förvaltaren eller rekonstruktören har omprövat sitt tidigare ställningstagande i frågan om lönegaranti eller underrättat länsstyrelsen om att uppgifterna i försäkran inte ger anledning till en ny bedömning.

Anser Skatteverket att uppgifterna som arbetstagaren har lämnat i en försäkran enligt 25 § kan påverka frågan till vilken del arbetstagarens fordran på uppsägningslön omfattas av rätt till betalning enligt garantin, ska

Skatteverket skyndsamt sända kopia av försäkran till förvaltaren eller rekonstruktören.

I sådana fall får garantibelopp för fordran på uppsägningslön inte betalas ut innan förvaltaren eller rekonstruktören har omprövat sitt tidigare ställningstagande i frågan om lönegaranti eller underrättat

Skatteverket om att uppgifterna i försäkran inte ger anledning till en ny bedömning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

44

6 Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)

Härigenom föreskrivs i fråga om lotterilagen (1994:1000)

dels att 40, 42, och 48 §§ ska ha följande lydelse,

dels att 41 § ska utgå.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

40 §

Länsstyrelsen prövar frågor om tillstånd enligt 16 §, när lotteriet ska bedrivas i flera kommuner inom ett län.

Regeringen meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som ansvarar för tillståndsprövningen enligt första stycket.

Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 16 §.

Lotteriinspektionen prövar också frågor om tillstånd i fall då särskilt tillstånd krävs enligt 21 b §.

42 §

Länsstyrelsen prövar frågor om tillstånd enligt 22 §. Om bingospelet ska bedrivas i flera län eller om 22 § tredje stycket ska tillämpas prövas dock frågan om tillstånd av Lotteriinspektionen.

Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 22 §.

48 §

Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen över att denna lag och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Lotteriinspektionen utövar också den närmare tillsynen över sådana lotterier som anordnas efter tillstånd av inspektionen och regeringen.

Den kommunala tillstånds- och registreringsmyndigheten samt länsstyrelsen har den närmare tillsynen över sådana lotterier som får anordnas efter tillstånd av eller registrering hos myndigheten.

Den kommunala tillstånds- och registreringsmyndigheten har den närmare tillsynen över sådana lotterier som får anordnas efter tillstånd av eller registrering hos myndigheten.

SOU 2012:81 Författningsförslag

45

Länsstyrelser och kommuner skall hjälpa Lotteriinspektionen att utöva den centrala tillsynen.

Kommunerna ska hjälpa

Lotteriinspektionen att utöva den centrala tillsynen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

46

7 Förslag till lag om ändring i lagen ( 2001:82 ) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 22 och 26 §§ lagen(2001:82) om svenskt medborgarskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

22 §

Migrationsverket prövar ärenden enligt denna lag, om inte annat framgår av andra stycket.

Anmälningar enligt 7, 8, 9, 18 eller 19 § som gäller en medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge prövas av länsstyrelsen.

Regeringen meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som ansvarar för uppgifterna enligt andra stycket.

Migrationsverket prövar ärenden enligt denna lag.

26 §

Migrationsverkets eller en länsstyrelses beslut enligt denna lag får överklagas till en migrationsdomstol utom i fall som avses i 27 §.

Migrationsverkets beslut enligt denna lag får överklagas till en migrationsdomstol utom i fall som avses i 27 §.

En migrationsdomstols beslut överklagas hos Migrationsöverdomstolen i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. utlänningslagen (2005:716). Bestämmelserna i detta kapitel gäller även i övrigt i tillämpliga delar i mål enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81 Författningsförslag

47

8 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1927:56 ) om nedsättning av pengar hos myndighet

Härigenom föreskrivs att 1, 2, 5, 6, 8 och 9a §§ lagen (1927:56) om nedsättning av pengar hos myndighet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Vägrar borgenär att mottaga erbjuden betalning av förfallen gäld, som skall erläggas i penningar, eller är på grund av borgenärs bortovaro eller sjukdom eller någon annan av honom beroende omständighet gäldenären hindrad att verkställa betalning av sådan gäld, äge gäldenären fullgöra betalningen genom att för borgenärens räkning nedsätta beloppet hos länsstyrelsen.

Lag samma vare, där gäldenären ej vet eller bör veta vem som är borgenär, så ock där ovisshet råder om vem av två eller flera som är rätt borgenär samt gäldenären icke skäligen kan anses pliktig att på eget äventyr bedöma, till vilken av dem betalningen skall erläggas.

Vägrar borgenär att mottaga erbjuden betalning av förfallen gäld, som ska erläggas i penningar, eller är på grund av borgenärs bortovaro eller sjukdom eller någon annan av honom beroende omständighet gäldenären hindrad att verkställa betalning av sådan gäld, äge gäldenären fullgöra betalningen genom att för borgenärens räkning nedsätta beloppet hos Kammarkollegiet.

Lag samma vare, där gäldenären ej vet eller bör veta vem som är borgenär, så ock där ovisshet råder om vem av två eller flera som är rätt borgenär samt gäldenären icke skäligen kan anses pliktig att på eget äventyr bedöma, till vilken av dem betalningen ska erläggas.

2 §

Den som vill nedsätta penningar till betalning av gäld har att för länsstyrelsen uppgiva det förhållande, å vilket han grundar sitt anspråk att fullgöra betalningen genom nedsättning.

Den som vill nedsätta penningar till betalning av gäld har att för Kammarkollegiet uppgiva det förhållande, å vilket han grundar sitt anspråk att fullgöra betalningen genom nedsättning.

Författningsförslag SOU 2012:81

48

Vid verkställande av nedsättning åligger det ock gäldenären att angiva de omständigheter, som kunna vara erforderliga till förebyggande av misstag vid det nedsatta beloppets utbetalande. Sker det ej, och varder i följd därav beloppet betalt till annan än rätt borgenär, må gäldenären ej åberopa nedsättningen till befrielse från skulden.

5 §

Har någon, till vars förmån nedsättning skett, hos länsstyrelsen givit till känna att han gör anspråk på nedsatt belopp, må gäldenären ej utan hans samtycke göra gällande förbehåll som i 4 § sägs, med mindre anspråket ogillats genom dom som äger laga kraft.

Har någon, till vars förmån nedsättning skett, hos

Kammarkollegiet givit till känna att han gör anspråk på nedsatt belopp, må gäldenären ej utan hans samtycke göra gällande förbehåll som i 4 § sägs, med mindre anspråket ogillats genom dom som äger laga kraft.

6 §

Har nedsättning föranletts av ovisshet om vem av två eller flera som är rätt borgenär, må länsstyrelsen icke utan att de äro därom ense till någon av dem utbetala det nedsatta beloppet, förrän genom dom i rättegång, som en av dem anhängiggjort mot den andre eller de övriga, eller genom förlikning eller på annat sätt blivit slutgiltigt avgjort vem som är rätt borgenär.

Har nedsättning föranletts av ovisshet om vem av två eller flera som är rätt borgenär, må

Kammarkollegiet icke utan att de äro därom ense till någon av dem utbetala det nedsatta beloppet, förrän genom dom i rättegång, som en av dem anhängiggjort mot den andre eller de övriga, eller genom förlikning eller på annat sätt blivit slutgiltigt avgjort vem som är rätt borgenär.

8 §

Medel som är nedsatta hos länsstyrelsen skall genast placeras på ett räntebärande konto. Detta behöver dock inte ske, om det kan antas att utbetalning kommer att göras inom två veckor från det att medlen sattes ned.

Medel som är nedsatta hos

Kammarkollegiet ska genast placeras på ett räntebärande konto.

Detta behöver dock inte ske, om det kan antas att utbetalning kommer att göras inom två veckor från det att medlen sattes ned.

SOU 2012:81 Författningsförslag

49

Räntan skall betalas till den som får lyfta beloppet.

9 a §

Ett beslut av länsstyrelsen får överklagas till tingsrätten på den ort där länsstyrelsen finns. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden.

Regeringen meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som ansvarar för uppgifter enligt denna lag.

Ett beslut av Kammarkollegiet får överklagas till Stockholms tingsrätt. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

50

9 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1994:243 ) om Allmänna arvsfonden

Härigenom föreskrivs att 27 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 §

Den som vill att ett arv eller ett försäkringsbelopp som har tillfallit fonden ska avstås helt eller delvis, ska ansöka om detta hos Kammarkollegiet. Kammarkollegiet får uppdra åt länsstyrelsen att utreda frågan.

Den som vill att ett arv eller ett försäkringsbelopp som har tillfallit fonden ska avstås helt eller delvis, ska ansöka om detta hos Kammarkollegiet.

Om Kammarkollegiet inte får besluta i ärendet, ska kollegiet överlämna handlingarna med eget yttrande till regeringen.

En ansökan om arvsavstående ska göras senast tre år efter dödsfallet eller efter det att arvet genom preskription har tillfallit fonden.

Om en ansökan har kommit in för sent ska den avvisas.

Regeringen meddelar föreskrifter om vilka länsstyrelser som ansvarar för uppgifter enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81 Författningsförslag

51

10 Förslag till förordning med länsstyrelseinstruktion

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Länsstyrelsen svarar för statlig förvaltning i länen och ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv väga samman olika samhällsintressen.

2 § Länsstyrelsen har uppgifter i fråga om

1. samhällsplanering och kulturmiljö,

2. samhällsskydd och krisberedskap,

3. naturvård och miljöskydd,

4. lantbruk, skogsbruk och landsbygd, och

5. regional uppföljning och utvärdering. Myndigheten har även andra uppgifter enligt vad som föreskrivs i denna eller någon annan författning.

3 § Varje länsstyrelse ansvarar för sina uppgifter inom ett geografiskt område. Dessa områden är:

1. Norrbottens län

2. Västerbottens län

3. Jämtlands och Västernorrlands län

4. Dalarnas och Gävleborgs län

5. Värmlands och Örebro län

6. Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län

7. Stockholms och Gotlands län

8. Västra Götalands och Hallands län

9. Jönköpings och Östergötlands län 10. Kalmar och Kronobergs län 11. Skåne och Blekinge län

4 § Länsstyrelsen ska se till att de regelverk och de rutiner myndigheten disponerar över är kostnadseffektiva och enkla för medborgare och företag.

5 § Länsstyrelsen ska verka för att de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen uppnås och svara för regionalt mål- och uppföljningsarbete. Vidare ska länsstyrelsen stödja kommunerna med underlag

Författningsförslag SOU 2012:81

52

för deras miljömålsarbete, verka för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen samt samordna arbetet på regional nivå med anpassningen till ett förändrat klimat.

Länsstyrelserna ska i fråga om sitt miljömålsarbete rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs.

6 § Länsstyrelsen ska verka för att de av riksdagen fastställda skogspolitiska målen får genomslag på regional nivå och svara för regionalt uppföljningsarbete. Vidare ska länsstyrelsen ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur landets skogar sköts i förhållande till målen samt bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas.

7 § Länsstyrelsen ska verka för att det av riksdagen fastställda nationella målet för jämställdhet får genomslag på regional nivå och svara för regionalt uppföljningsarbete. Vidare ska länsstyrelsen bedriva, samordna och stödja det övergripande arbetet med jämställdhetsintegrering på regional nivå.

Särskilda uppgifter

8 § Länsstyrelsen får, med de begränsningar som följer av andra stycket, bedriva uppdragsverksamhet inom verksamhetsområdet skogsbruk, om det bidrar till att uppnå de beslutade målen för skogspolitiken eller mål inom andra politikområden.

Uppdragsverksamhet enligt första stycket får endast bedrivas om det finns synnerliga skäl och om verksamheten avser följande:

1. rotpoststämpling,

2. skogsbruksåtgärder,

3. avverkning inklusive gallring och röjning,

4. skötseluppdrag för annan part med avseende på skogsproduktion,

5. förhandlingar för annan part vid marklösen eller avtal om ersättning,

6. upphandling av entreprenörer för annan part,

7. ekonomiadministration för annan part, eller

8. förmedling eller försäljning av virke för annan part.

SOU 2012:81 Författningsförslag

53

9 § Länsstyrelsen har tillsyn över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § ärvdabalken.

10 § Länsstyrelserna i Västerbottens och Norrbottens län har uppgifter i fråga om Barentssamarbetet.

11 § Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Jämtlands och

Västernorrlands län samt Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län ska göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken.

Samordning

12 § Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län ska leda och samordna länsstyrelsernas administrativa verksamhet.

Länsstyrelsen i Skåne och Blekinge län ska samordna länsstyrelsernas uppföljning av verksamheten.

Länsstyrelsen i Stockholms och Gotlands län ska samordna länsstyrelsernas arbete med att utveckla verksamheten.

Ledning

13 § Länsstyrelsen leds av en myndighetschef.

14 § Vid länsstyrelsen ska det finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.

Delegering

15 § Myndighetschefen får överlåta till en tjänsteman att avgöra ärenden som avser föreskrifter som inte är av principiellt slag eller av större vikt.

Författningsförslag SOU 2012:81

54

Särskilda organ

Beslutande organ

16 § Inom varje länsstyrelse ska det finnas en miljöprövningsdelegation som är ett särskilt beslutsorgan.

Bestämmelser om delegationernas uppgifter m.m. finns i förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer.

17 § Inom Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Uppsala, Södermanlands och

Västmanlands län, Länsstyrelsen i Kalmar och Kronobergs län samt Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län ska det finnas en vattendelegation som är ett särskilt beslutsorgan.

Bestämmelser om delegationernas uppgifter med mera finns i förordningen (xx) om vattendelegationer.

18 § Inom Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län,

Länsstyrelsen i Västerbottens län och Länsstyrelsen i Norrbottens län ska det finnas en delegation för rennäringsfrågor som är ett särskilt beslutsorgan.

Bestämmelser om delegationernas uppgifter med mera finns i förordningen (xx) om rennäringsdelegationer.

19 § Inom varje länsstyrelse ska det finnas en viltförvaltningsdelegation som är ett särskilt beslutsorgan.

Bestämmelser om delegationens uppgifter med mera finns i förordningen (2009:1474) om viltförvaltningsdelegationer.

20 § De särskilda beslutsorganen vid länsstyrelsen ansvarar för sina beslut.

21 § De särskilda beslutsorganen vid länsstyrelsen ansvarar för sin verksamhet inför myndighetschefen.

Myndighetschefen ansvarar inför regeringen för att de särskilda beslutsorganen vid länsstyrelsen tilldelas resurser för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt och att den redovisas på ett tillförlitligt sätt.

22 § För en sådan miljöprövningsdelegation som avses i 16 §, vattendelegation som avses i 17 § och viltförvaltningsdelegation som

SOU 2012:81 Författningsförslag

55

avses i 19 § ska det för organisationen och verksamheten finnas en särskild arbetsordning eller ett särskilt beslut.

Rådgivande organ

23 § Vid länsstyrelsen ska det finnas ett rådgivande organ som benämns näringslivsrådet.

Näringslivsrådet består av myndighetschefen, som är ordförande, och det antal ledamöter som myndighetschefen bestämmer.

24 § Vid länsstyrelsen ska det finnas ett rådgivande organ för frågor som berör kommuner.

Rådet består av myndighetschefen, som är ordförande, och det antal ledamöter som myndighetschefen bestämmer.

Anställningar och uppdrag

25 § Landshövdingen är myndighetschef.

26 § Vid länsstyrelsen finns en chefstjänsteman som är länsöverdirektör.

Länsöverdirektören är ställföreträdare för landshövdingen.

27 § Vid Länsstyrelsen i Stockholms och Gotlands län ska det, förutom länsöverdirektören, finnas en chefstjänsteman som är placerad på Gotland.

28 § Anställning som länsöverdirektör beslutas av regeringen efter anmälan av landshövdingen.

29 § Ledamöterna i näringslivsrådet och i rådet för frågor som berör kommuner utses av landshövdingen.

30 § En länsstyrelse får efter överenskommelse med en annan länsstyrelse mot ersättning ställa någon av sina anställda till den andra länsstyrelsens förfogande för att, som föredragande eller på något annat sätt, delta i beredningen av ett visst ärende eller en viss ärendegrupp eller avgöra ett ärende som den senare länsstyrelsens anställda är förhindrade att avgöra på grund av jäv eller av andra särskilda skäl.

Författningsförslag SOU 2012:81

56

31 § Landshövdingen är skyldig att bo i den tjänstebostad som anvisas honom eller henne.

De delar av landshövdingens tjänstebostad som är avsedda för representation ska vara försedda med möbler och annan inredning enligt inventarieförteckning som fastställs av Statens fastighetsverk.

32 § En landshövding ska lämna tjänstebostaden när han eller hon avgår från anställningen, om inte regeringen beslutar något annat.

Om landshövdingen avlider, ska dödsboet lämna tjänstebostaden senast tre månader därefter, om inte regeringen beslutar något annat.

Personalansvarsnämnd

33 § Vid länsstyrelsen ska det finnas en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

Avgifter

35 § Avgiftsinkomster får disponeras av länsstyrelsen när det gäller inkomster enligt

2. lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter och förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter som avser animaliska biprodukter,

36 § Begränsningarna i 4 § andra stycket avgiftsförordningen (1992:191) ska inte tillämpas på myndigheten när det gäller sådana avgifter för offentlig inköps- och resurssamordning som länsstyrelsen tar ut av statliga myndigheter, kommuner och landsting

SOU 2012:81 Författningsförslag

57

inom ett län. Samma sak gäller när en länsstyrelse tar ut sådana avgifter av en annan länsstyrelse.

37 § Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Jämtlands och

Västernorrlands län samt Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län får ta ut avgifter för de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter enligt 11 §.

Länsstyrelserna får besluta om avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna.

38 § Länsstyrelsen får ta ut avgifter för varor och tjänster som får utföras enligt 8 §.

Avgifterna för uppdragsverksamheten ska beräknas så att full kostnadstäckning uppnås.

Länsstyrelsen får meddela föreskrifter om avgifter för sådana varor och tjänster som avses i första stycket och grunder för hur avgifterna för sådana varor och tjänster ska beräknas.

Rätt att meddela föreskrifter

39 § Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län får meddela de administrativa verkställighetsföreskrifter som behövs för att uppnå samordning och effektivitet i länsstyrelsernas verksamhet.

Föreskrifter får endast meddelas för att tillgodose behovet av enhetlighet inom länsstyrelserna. Om enhetlighet kan uppnås genom allmänna råd eller på något annat, mindre ingripande sätt, ska den vägen väljas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015, då förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion upphör att gälla.

Författningsförslag SOU 2012:81

58

11 Förslag till förordning om upphävande av förordningen ( 2005:1191 ) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län

Härigenom föreskrivs att förordningen (2005:1191) om försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning i Gotlands län sak upphöra att gälla vid utgången av 2013.

SOU 2012:81 Författningsförslag

59

12 Förslag till förordning om vattendelegationer

Regeringen föreskriver följande.

Vattendelegationernas uppgifter

1 § Av 17 § förordningen (xxxx:xx) med länsstyrelseinstruktion framgår att det inom de länsstyrelser som är vattenmyndigheter ska finnas en vattendelegation med uppgift att besluta inom vattenmyndighetens ansvarsområde.

2 § Bestämmelser om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön finns i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

3 § I administrativa frågor och andra frågor som inte rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön fattar länsstyrelsen beslut.

Vattendelegationens sammansättning

4 § Vattendelegationen ska bestå av högst elva ledamöter som utses av regeringen för bestämd tid.

Delegationen ska bestå av sakkunniga företrädare för länsstyrelser och andra sakkunniga.

5 § Landshövdingen vid den länsstyrelse som utgör vattenmyndighet ska vara delegationens ordförande. Vid landshövdingens frånvaro ska landshövdingens ställföreträdare vara ordförande i delegationen.

Beredningen av de ärenden som delegationen ska pröva

6 § Övriga länsstyrelser inom vattendistriktet ska biträda vattenmyndigheten. Inom varje länsstyrelse ska det finnas ett beredningssekretariat för att biträda i samordningen av arbetet med förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön.

7 § Vattenmyndigheter och övriga länsstyrelser ska när det är lämpligt bilda referensgrupper med olika intressenter för att skapa

Författningsförslag SOU 2012:81

60

den samverkan som avses i 2 kap. 4 § förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön.

Beslutsfattande

8 § Vattendelegationen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Om delegationen inte är enig om ett beslut ska omröstning ske. Vid omröstning ska den mening gälla som omfattas av mer än hälften av ledamöternas röster. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst.

9 § Vid sammanträden med vattendelegationen har en representant från en länsstyrelse som inte finns representerad i delegationen närvaro- och yttranderätt när frågor som berör länet behandlas.

Vid sammanträden med vattendelegationen för Bottenvikens vattendistrikt har en representant från den eller de myndigheter i Finland som har motsvarande uppgifter i de internationella avrinningsområden som omfattas av distriktet närvaro- och yttranderätt.

Vid sammanträden med vattendelegationen för Bottenvikens, Bottenhavets och Västerhavets vattendistrikt har en representant från den eller de myndigheter i Norge som har motsvarande uppgifter i de internationella avrinningsområden som omfattas av distriktet närvaro- och yttranderätt.

Närvaro- och yttranderätten innebär inte någon rätt att delta i vattendelegationens beslut.

Delegering

10 § Vattendelegationen får överlåta åt samtliga länsstyrelser i vattendistriktet att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram sam genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakning, ansvara för samordningen inom delområden och fatta beslut i frågor om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i övrigt.

Vattendelegationen får dock inte överlåta åt en länsstyrelse att fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner.

SOU 2012:81 Författningsförslag

61

Överklagande

11 § Vattenmyndighetens beslut eller, vid sådan delegering som avses i 10 §, länsstyrelsens beslut enligt förordningen (2004:660) om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön får inte överklagas.

Denna förordning trädet i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

62

13 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2004:660 ) om kvaliteten på vattenmiljön

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2004:660) om kvaliteten på vattenmiljön

dels att 2 kap. 2–3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

För varje vattendistrikt skall i enlighet med 5 kap. 11 § miljöbalken en länsstyrelse vara vattenmyndighet med ansvar för den förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet som avses i denna förordning.

Av 5 kap. 10 § första stycket miljöbalken framgår att för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön ska Sveriges landområden och kustvattenområden delas in i fem vattendistrikt.

För varje vattendistrikt ska i enlighet med 5 kap. 11 § miljöbalken en länsstyrelse vara vattenmyndighet med ansvar för den förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet som avses i denna förordning.

Den länsstyrelse som ska vara vattenmyndighet är

1. Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vattendistrikt,

2. Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län för Bottenhavets vattendistrikt,

3. Länsstyrelsen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län för Norra Östersjöns vattendistrikt,

4. Länsstyrelsen i Kalmar och Kronobergs län för Södra Östersjöns vattendistrikt, och

SOU 2012:81 Författningsförslag

63

5. Länsstyrelsen i Västra Götalands och Hallands län för Västerhavets vattendistrikt.

2 kap.

3 §

Bestämmelser om vattenmyndigheterna finns i förordningen ( 2007:825 ) med länsstyrelseinstruktion.

Vattenmyndigheten ska på lämpligt sätt dela in distriktet i delområden. Innan en sådan indelning görs ska vattenmyndigheten samråda med de övriga länsstyrelser som berörs.

2 kap.

3 a §

Av 17 § förordningen (xxxx:xx) med länsstyrelseinstruktion framgår att det inom de länsstyrelser som är vattenmyndigheter ska finnas en vattendelegation, som är ett särskilt beslutsorgan.

Bestämmelser om vattendelegationernas uppgifter m.m. finns i förordningen (xxxx:xx) om vattendelegationer.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

64

14 Förslag till förordning om rennäringsdelegationer

Regeringen föreskriver följande.

Rennäringsdelegationernas uppgifter

1 § Av 18 § förordningen (xx) med länsstyrelseinstruktion framgår att det inom Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län,

Länsstyrelsen i Västerbottens län samt Länsstyrelsen i Norrbottens län ska finnas en delegation för rennäringsfrågor.

2 § Rennäringsdelegationerna avgör frågor inom av länsstyrelsen fastställda ansvarsområden.

Rennäringsdelegationens sammansättning

3 § Rennäringsdelegationen ska bestå av sju ledamöter. För ledamöterna ska det finnas lika många ersättare. Länsstyrelsen ska utse ledamöter och ersättare i delegationen. Tre ledamöter och deras ersättare ska vara rennäringsutövare och utses efter samråd med

Sametinget.

Landshövdingen, eller den landshövdingen utser inom länsstyrelsen, är ordförande i delegationen.

4 § Ledamöterna och ersättarna utses för fyra år. De ska vara folkbokförda i länet eller, när det är fråga om rennäringsutövare, vara medlemmar i en sameby som är registrerad hos Sametinget.

Om en ledamot eller ersättare avgår, utses en ny ledamot eller ersättare för återstoden av uppdragstiden.

Beslutsfattande

5 § En rennäringsdelegation är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Minst en av de närvarande ska vara rennäringsutövare.

6 § Den som i en fråga som rennäringsdelegationen ska avgöra vill anmäla avvikande mening enligt 19 § första eller andra stycket för-

SOU 2012:81 Författningsförslag

65

valtningslagen (1986:223) ska göra det innan sammanträdet med delegationen avslutas.

Vid sammanträden med rennäringsdelegationen får företrädare för samefondens styrelse närvara och yttra sig, men inte delta i besluten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

66

15 Förslag till förordning om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap

Regeringen föreskriver följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om länsstyrelsernas krisberedskap och deras uppgifter vid höjd beredskap.

Ytterligare bestämmelser finns i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.

Krisberedskap och höjd beredskap

2 § Länsstyrelsen är geografiskt områdesansvarig myndighet enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap och den högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom länet.

3 § Genom sin verksamhet ska länsstyrelsen minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Krisberedskap

4 § Länsstyrelsen ska ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet.

5 § Länsstyrelsen ska ha förmåga att vid en allvarlig kris, som berör länet eller medför behov av samverkan med kommuner eller andra aktörer, omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för bland annat samordning och information.

6 § Länsstyrelsen ska avseende krisberedskap vara sammanhållande inom sitt geografiska område och före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas.

SOU 2012:81 Författningsförslag

67

Länsstyrelsen ska särskilt

1. ansvara för att en samlad regional lägesbild sammanställs vid krissituationer,

2. stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet avseende planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning,

3. ha ett regionalt råd för skydd mot olyckor och krisberedskap, i vilket representanter för länsstyrelsen och berörda aktörer i krishanteringssystemet bör ingå, för att skapa nödvändig samordning,

4. upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser som ska kunna användas som underlag för egna och andra berörda aktörers krisberedskapsåtgärder,

5. följa upp kommunernas tillämpning av lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap,

6. årligen till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap rapportera vilka beredskapsförberedelser som kommuner och landsting vidtagit och samtidigt redovisa en bedömning av effekten av de vidtagna förberedelserna, samt

7. verka för att den verksamhet som berörda aktörer bedriver inom länet avseende krisberedskap bidrar till att en grundläggande förmåga till civilt försvar uppnås.

Höjd beredskap

7 § Är Sverige i krig, ska länsstyrelsen tillämpa 8–13 §§ i denna förordning. Då ska bestämmelserna i förordningen (xx) med länsstyrelseinstruktion tillämpas bara i den utsträckning som de är förenliga med vad som sägs i 8–13 §§.

Är Sverige inte i krig, ska 8–13 §§ tillämpas bara i den utsträckning som regeringen beslutar särskilt.

8 § Länsstyrelsen ska som högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås.

Länsstyrelsen ska särskilt

1. samordna de civila försvarsåtgärderna,

2. verka för att sådan verksamhet hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning,

3. i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och det militära försvaret samordnas, och

Författningsförslag SOU 2012:81

68

4. verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas.

9 § En länsstyrelse får meddela föreskrifter om verksamheten hos andra regionala eller lokala civila myndigheter med statliga förvaltningsuppgifter inom länet om den bedömer det nödvändigt för samordningen av försvarsansträngningarna.

Sådana föreskrifter får dock inte meddelas för riksdagens myndigheter.

10 § Länsstyrelsen ska på alla sätt försöka upprätthålla förbindelse med regeringen, centrala myndigheter och länsstyrelserna i angränsande län.

11 § Föreskrifter om länsstyrelsens befogenheter i vissa fall när förbindelsen har avbrutits med regeringen finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och i förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

I sådana fall ska länsstyrelsen självständigt genomföra de åtgärder som behövs för den civila försvarsverksamheten och till stöd för det militära försvaret.

12 § Länsstyrelsen får överlåta åt en kommunal myndighet att i ett visst ärende eller i vissa grupper av ärenden på eget ansvar meddela beslut eller genomföra åtgärder som annars skulle vara länsstyrelsens uppgift, om föreskrifter i lag inte hindrar det.

13 § Om länsstyrelsen anser det nödvändigt att besluta om en åtgärd som det saknas medel för och om regeringens beslut inte kan avvaktas, får länsstyrelsen själv tillhandahålla de medel som behövs.

En sådan utbetalning ska anmälas till regeringen så snart som möjligt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81 Författningsförslag

69

16 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2006:942 ) om krisberedskap och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs att 27 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

27 §

Vid beredskapslarm ska följande författningar omedelbart tillämpas i sin helhet:

lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,

lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden,

kungörelsen (1960:516) med tillämpningsföreskrifter till lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

lagen (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid krig m.m.,

krigshandelslagen (1964:19), förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268), lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m., arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262), lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,

prisregleringslagen (1989:978), förordningen (1991:1195) om det offentliga skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m.,

förordningen (1991:1269) om verksamheten vid statliga skolor under krig och vid krigsfara,

lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring, lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång, lagen (1995:439) om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m., och

lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.

Författningsförslag SOU 2012:81

70

Beredskapslarm medför vidare att 5661 §§ förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion omedelbart ska tilllämpas.

Beredskapslarm medför vidare att 8–13 §§ förordningen (xxxx:xx) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter vid höjd beredskap omedelbart ska tillämpas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81 Författningsförslag

71

17 Förslag till förordning om länsstyrelsernas ansvar vid mottagande av vissa nyanlända invandrare

Regeringen föreskriver följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om länsstyrelsernas ansvar vid mottagande av vissa nyanlända invandrare.

2 § Länsstyrelsen ska verka för att det finns beredskap och kapacitet hos kommunerna att ta emot personer som omfattas av förordningen (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare samt i det sammanhanget verka för regional samverkan.

Länsstyrelsen ska också verka för regional samverkan mellan kommuner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i planering, organisering och genomförande av insatser för personer som avses i första stycket.

2 § Länsstyrelsen ska på regional och kommunal nivå följa upp organisering och genomförande av insatser för personer som omfattas av förordningen (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om skyddsbehövande och andra utlänningar som omfattas av förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. och som före utgången av november 2010 för första gången har tagits emot i en kommun.

Författningsförslag SOU 2012:81

72

18 Förslag till förordning om länsstyrelsernas bevakning av grundläggande betaltjänster

Regeringen föreskriver följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om länsstyrelsernas bevakning av grundläggande betaltjänster.

2 § Länsstyrelserna ska bevaka att det finns grundläggande betaltjänster som motsvarar samhällets behov. Om det i länet finns organ med uppgift att svara för frågor om regional tillväxt, ska bevakningen ske i samverkan med dessa organ.

I bevakningen av att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov ingår att bedöma tillgängligheten till tjänsterna för äldre personer och personer med funktionsnedsättning. Vidare ingår att bedöma om tillgången till tjänsterna på en ort eller landsbygd minskat i sådan utsträckning att samhällets behov inte längre tillgodoses.

3 § Länsstyrelsen i Dalarnas och Gävleborgs län har ett samordningsansvar för bevakningen av att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81 Författningsförslag

73

19 Förslag till förordning med instruktion för Skogsstyrelsen

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Skogsstyrelsen ska svara för frågor om skogsbruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen kan uppnås.

2 § Myndigheten ska

1. bidra med underlag och expertkunskap för det arbete som regeringen bedriver nationellt och internationellt,

2. ansvara för föreskrifter och allmänna råd inom sitt verksamhetsområde,

3. ansvara för tillsynsvägledning inom sitt verksamhetsområde,

4. ansvara för officiell statistik enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, samt

5. utifrån ett nationellt perspektiv följa upp och utvärdera om de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen har uppnåtts.

3 § Myndigheten ska verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Vidare ska myndigheten på nationell nivå samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar.

4 § Myndigheten ska se till att dess föreskrifter, allmänna råd och andra vägledande dokument är utformade på ett sådant sätt att de är kostnadseffektiva och enkla att följa och förstå för företag.

Myndigheten ska även i sin verksamhet i övrigt underlätta företagens kontakter med myndigheten.

5 § Myndigheten ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet.

Individbaserad statistik ska genomgående presenteras och analyseras med kön som övergripande indelningsgrund, om det inte finns särskilda skäl mot detta.

Författningsförslag SOU 2012:81

74

6 § Myndigheten ska inom ramen för den egna verksamheten, och i samarbete med andra aktörer, bidra till genomförandet av Sveriges politik för global utveckling.

Särskilda uppgifter

7 § Myndigheten ska utföra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden.

8 § Myndigheten får, inom ramen för full kostnadstäckning, bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.

Myndighetens ledning

9 § Myndigheten leds av en styrelse. Styrelsen ska bestå av högst nio ledamöter inklusive ordföranden.

Anställningar och uppdrag

10 § Generaldirektören är myndighetschef.

Personalansvarsnämnd

11 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

SOU 2012:81 Författningsförslag

75

Avgifter

13 § Myndigheten får ta ut avgifter för varor och tjänster som får utföras enligt 8 §.

Myndigheten får meddela föreskrifter om avgifter för sådana varor och tjänster som avses i första stycket och grunder för hur avgifterna för sådana varor och tjänster ska beräknas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015, då förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen upphör att gälla.

Författningsförslag SOU 2012:81

76

20 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:713 ) om regionalt tillväxtarbete

Härigenom föreskrivs att 5, 11, 12, 16, 17 och 18 §§ förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

De landsting som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i dessa län.

I lagen ( 2002:34 ) om samverkansorgan i länen anges vilka uppgifter på området regionalt tillväxtarbete som samverkansorganen har i de län där sådana har inrättats.

I övriga län ska länsstyrelsen ansvara för det regionala tillväxtarbetet.

I övriga län ska en länsstyrelse ansvara för det regionala tillväxtarbetet.

11 §

När det regionala utvecklingsprogrammet har fastställts ska den länsstyrelse eller det organ som ansvarar för programmet samordna insatserna för genomförandet. Samordningen ska ske i samverkan med kommuner och landsting. Samordning bör även ske med näringsliv, organisationer och statliga myndigheter.

När det regionala utvecklingsprogrammet har fastställts ska den länsstyrelse eller det landsting som ansvarar för programmet samordna insatserna för genomförandet. Samordningen ska ske i samverkan med kommuner och landsting. Samordning bör även ske med näringsliv, organisationer och statliga myndigheter.

SOU 2012:81 Författningsförslag

77

12 §

Den länsstyrelse eller det organ som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet ska löpande följa upp det regionala utvecklingsprogrammet och se till att det utvärderas på ett ändamålsenligt sätt.

Den länsstyrelse eller det landsting som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet ska löpande följa upp det regionala utvecklingsprogrammet och se till att det utvärderas på ett ändamålsenligt sätt.

16 §

De statliga myndigheterna ska

1. prioritera myndighetsgemensamma insatser i det regionala tillväxtarbetet,

2. beakta möjligheter till decentralisering av sina verksamheter,

3. i god tid samråda med länsstyrelsen samt, i förekommande fall, det organ som samordnar det regionala tillväxtarbetet i länet i frågor om kommande beslut som är av väsentlig betydelse för regionens tillväxt,

4. när verksamhetsminskningar övervägs samråda med andra berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, näringsliv och organisationer om möjligheter att genom samordning eller samverkan upprätthålla eller utveckla verksamheten, och

5. informera den länsstyrelse eller det organ som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet om pågående eller planerad verksamhet som har betydelse för regionens tillväxt.

3. i god tid samråda med länsstyrelsen samt, i förekommande fall, det landsting som samordnar det regionala tillväxtarbetet i länet i frågor om kommande beslut som är av väsentlig betydelse för regionens tillväxt,

4. när verksamhetsminskningar övervägs samråda med andra berörda statliga myndigheter, kommuner, landsting, näringsliv och organisationer om möjligheter att genom samordning eller samverkan upprätthålla eller utveckla verksamheten, och

5. informera den länsstyrelse eller det landsting som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet om pågående eller planerad verksamhet som har betydelse för regionens tillväxt.

Författningsförslag SOU 2012:81

78

17 §

De regionala statliga myndigheterna ska informera sig om det regionala utvecklingsprogrammets mål för länets utveckling och redovisa för den länsstyrelse eller det organ som ansvarar för det regionala tillväxtarbetet hur myndigheterna i sina verksamhetsplaner avser att bidra till målen i de regionala utvecklingsprogrammen.

De regionala statliga myndigheterna ska informera sig om det regionala utvecklingsprogrammets mål för länets utveckling och redovisa för den länsstyrelse eller det landsting som ansvarar för det regionala tillväxtarbetet hur myndigheterna i sina verksamhetsplaner avser att bidra till målen i de regionala utvecklingsprogrammen.

18 §

Länsstyrelsen har i samtliga län ansvaret för att

1. följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingsprogrammet,

2. främja och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet, och

3. i förekommande fall, löpande informera samverkansorganet eller självstyrelseorganet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

Länsstyrelsen ska i samtliga län främja andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014 ifråga om 5, 11–12, 16–17 §§ och i övrigt den 1 januari 2015.

SOU 2012:81 Författningsförslag

79

21 Förslag till förordning om vissa förvaltningsmyndigheters regionala organisation

Regeringen föreskriver följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om vissa förvaltningsmyndigheters regionala organisation.

2 § De förvaltningsmyndigheter under regeringen som anges i bilagan till denna förordning ska ha en regional organisation och regionerna ska omfatta följande län:

1. Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län

2. Dalarnas, Gävleborgs, Värmlands och Örebro län

3. Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län

4. Stockholms och Gotlands län

5. Jönköpings och Östergötlands län

6. Västra Götalands och Hallands län

7. Skåne, Blekinge, Kalmar, och Kronobergs län

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

Bilaga

Trafikverket Lantmäteriet (den del av verksamheten som rör fastighetsindelning) Polisen Säkerhetspolisen Arbetsmiljöverket Skolinspektionen Inspektionen för vård och omsorg

Författningsförslag SOU 2012:81

80

22 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:946 ) med instruktion för Lantmäteriet

Härigenom föreskrivs att 15 § förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 §

Lantmäteriets uppdragsverksamhet ska hållas ekonomiskt skild från Lantmäteriets verksamhet i övrigt.

Den del av Lantmäteriets verksamhet som rör frågor om fastighetsindelning ska ha den regionala organisation som anges i förordningen (xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala organisation.

Lantmäteriets uppdragsverksamhet ska hållas ekonomiskt skild från Lantmäteriets verksamhet i övrigt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81 Författningsförslag

81

23 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2010:185 ) med instruktion för Trafikverket

Härigenom föreskrivs att 13 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

Trafikverket ska ha en regional organisation och får ha det antal regioner som verket bestämmer.

En region ska omfatta ett eller flera län.

Trafikverket ska ha den regionala organisation som anges i förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala organisation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

82

24 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:913 ) med instruktion för Arbetsmiljöverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket

dels att 10 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 10 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §

Generaldirektören ska inrätta partssammansatta samrådsorgan som stöd för verksamheten.

Arbetsmiljöverket ska ha den regionala organisation som anges i förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala organisation.

10 a §

Generaldirektören ska inrätta partssammansatta samrådsorgan som stöd för verksamheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81 Författningsförslag

83

25 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2011:556 ) med instruktion för Statens skolinspektion

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion

dels att det ska införas en ny paragraf, 10 a §, av följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 11 § ska sättas närmast före 10 a §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Organisation

10 a §

Statens skolinspektion ska ha den regionala organisation som anges i förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala organisation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

84

26 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:1121 ) med instruktion för Elsäkerhetsverket

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1121) med instruktion för Elsäkerhetsverket ska införas en ny paragraf, 7 a §, samt närmast före 7 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Organisation

7 a §

Elsäkerhetsverket ska ha en regional organisation, som inte får bryta de geografiska gränser som följer av förordningen (xxxx:xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala organisation.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81 Författningsförslag

85

27 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:1266 ) med instruktion för Försvarsmakten

Härigenom föreskrivs att 16 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

16 §

Försvarsmakten bestämmer vilka organisationsenheter som ska samverka med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsorgan för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser. Försvarsmakten bestämmer inom sitt ansvarsområde också hur stöd och utbildning av hemvärn och frivilliga försvarsorganisationer ska organiseras.

Inom Försvarsmakten ska det finnas regionala organisationsenheter som ska samverka med länsstyrelser, kommuner, landsting och andra samhällsorgan för att åstadkomma dels en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar, dels en samordnad användning av militära och civila resurser.

Organisationsenheterna får inte bryta de geografiska gränser som följer av förordningen (xx) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala organisation.

Försvarsmakten bestämmer inom sitt ansvarsområde hur stöd och utbildning av hemvärn och frivilliga försvarsorganisationer ska organiseras.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

86

28 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:1252 ) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Härigenom föreskrivs att 40 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

40 §

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken.

Naturvårdsverket får dock i fråga om strandskydd endast överklaga beslut enligt 7 kap. 18 och 1 a §§ miljöbalken .

Naturvårdsverket får även överklaga beslut enligt 12 kap. 11 § miljöbalken .

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken, dock inte beslut fattade av länsstyrelsen.

Naturvårdsverket får inte överklaga beslut om strandskydd.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

SOU 2012:81 Författningsförslag

87

29 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:904 ) om anmälan för samråd

Härigenom föreskrivs att 13 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får överklaga beslut som rör frågor om anmälan för samråd enligt 12 kap. miljöbalken och denna förordning.

Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får överklaga beslut som rör frågor om anmälan för samråd enligt 12 kap. miljöbalken och denna förordning, dock inte beslut fattade av länsstyrelsen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2015.

Författningsförslag SOU 2012:81

88

30 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:1388 ) om vattenverksamhet m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet m.m. att 25 § liksom rubriken närmast före 25 § ska upphöra att gälla vid utgången av 2014.

SOU 2012:81 Författningsförslag

89

31 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 1998:930 ) om miljöriskområden

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:930) om miljöriskområden att 14 § liksom rubriken närmast före 14 § ska upphöra att gälla vid utgången av 2014.

Författningsförslag SOU 2012:81

90

32 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2001:512 ) om deponering av avfall

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:512) om deponering av avfall att 45 § liksom rubriken närmast före 45 § ska upphöra att gälla vid utgången av 2014.

91

1 Uppdrag och arbetssätt

1.1 Direktiven

I det direktiv 2009:62 (bilaga 1)som beslutades av regeringen den 16 juni 2009 anges att vi ska genomföra en översyn av den statliga regionala förvaltningen och ge förslag till hur dess utformning kan bli tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig.

I uppdraget har även ingått att föreslå de ändringar i fråga om indelningsdelegerade och mellankommunal kostnadsutjämning som behövs för att nya landsting ska kunna bildas. Den delen av uppdraget redovisades i november 2010 i delbetänkandet Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77).

I tilläggsdirektiv 2010:12 (bilaga 2) angavs att vi utöver det ursprungliga uppdraget också skulle pröva vissa frågor om landstingssammanläggningar i Norrland och Svealand. Den 7 januari 2012 redovisade vi detta uppdrag i en rapport till Regeringskansliet (Fi 2009:07/2012/1).

I tilläggsdirektiv 2010:72 (bilaga 3) angavs att vi skulle belysa och klarlägga de rättsliga förutsättningarna för att Gotlands kommun ska ges möjlighet att använda sig av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse. I december 2010 överlämnade vi betänkandet

Gotland – användningen av beteckningarna regionfullmäktige och regionstyrelse (SOU 2010:94).

I detta betänkande redovisas huvuduppdraget som avser den statliga regionala förvaltningen.

Uppdrag och arbetssätt SOU 2012:81

92

1.2 Vårt arbetssätt

1.2.1 Sakkunnig- och expertgrupp

Utredningen har sammanträtt vid 21 tillfällen. Sakkunniga i utredningen har varit Chris Heister, landshövding, Helena Jäderblom, justitieråd, Håkan Sörman, vd för Sveriges Kommuner och Landsting samt Peder Törnvall, tidigare generaldirektör.

I utredningen har ingått experter från Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Försvarsdepartementet, Kulturdepartementet, Landsbygdsdepartementet, Miljödepartementet, Näringsdepartementet, Utbildningsdepartementet, Socialdepartementet och Sveriges Kommuner och Landsting.

1.2.2 Besök och möten

Vid sidan av möten med sakkunnig- och expertgruppen har vi under vårt utredningsarbete träffat representanter för ett stort antal länsstyrelser, statliga nationella myndigheter, kommuner, landsting och kommunala samverkansorgan.

Vi har även vid ett antal tillfällen lämnat lägesrapporter om utredningsarbetet vid landshövdingarnas möten. Vidare har utredningen vid två tillfällen anordnat seminarier med länsråden för att diskutera länsstyrelsernas framtida roll och uppgifter.

Vid flera tillfällen har vi träffat centrala representanter för SACO, ST och SEKO och informerat om arbetsläget i utredningen. Vi har också medverkat i seminarium med fackliga organisationer.

Utredningen har också träffat företrädare för intresseorganisationer bland annat Sveriges Bergmaterialindustri, Skogsindustrierna, Lantbrukarnas Riksförbund och Svenska Ekoturismföreningen.

Utredaren har deltagit i ett stort antal konferenser och seminarier där frågor som berör utredningens uppdrag har varit en del av programmet.

SOU 2012:81 Uppdrag och arbetssätt

93

1.2.3 Samråd med statliga utredningar

Vi har i enlighet med direktivet samrått med flera statliga utredningar som berörs av vårt uppdrag. Här listas de utredningar vi har samrått med:

 Utjämningskommittén.08 (Fi 2008:7)

 Inrättande av Trafikverket (N 2009:06)

 Utredningen om inrättande av den nya myndigheten Trafikanalys (N 2009:07)

 Utredningen om inrättande av havs- och vattenmyndigheten (M 2010:03)

 Utredningen om en samlad ekobrottsbekämpning (Ju 2010:04)

 Polisorganisationskommittén (Ju 2010:09)

 Statens vård- och omsorgsutredning (S 2011:01)

 Utredningen om översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet (N 2011:05)

 Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning (L 2011:02)

 En effektiv Sevesolagstiftning (Fö 2011:02)

 Kommittén om förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (Fi 2010:04)

 Miljömålsberedningen (M 2010:04)

 Utredningen om stödsystem för hantering av innovationer och immateriella tillgångar vid universitet och högskolor (U 2011:11)

 Delegationen för hållbara städer (M 2011:01)

 Kulturmiljöutredningen (Ku 2011:02)

 Kompetensinsatser gällande ny plan- och bygglag (M 2010:01)

 Utredningen om inrättande av Inspektionen för vård och omsorg (S 2012:05)

 Åtgärder vid allvarliga krissituationer (S 2011:14)

 Utredningen om översyn av bestämmelserna om genomförande av detaljplan (S 2011:11)

 Alarmeringstjänstutredningen (Fö 2011:04)

Uppdrag och arbetssätt SOU 2012:81

94

1.2.4 Genomförda kartläggningar och utredningar

Vi har inom utredningsarbetet låtit genomföra ett antal kartläggningar och utredningar. Sveriges Kommuner och Landsting har på uppdrag av utredningen genomfört en enkätstudie för att kartlägga den kommunala sektorns kontakter med statliga myndigheter. Syftet var att belysa med vilka statliga myndigheter som kommuner och landsting har mest kontakt och om kontakterna upplevs som effektiva och ändamålsenliga. Kartläggningen skulle också belysa i vilka sammanhang bristen på statlig samordning upplevs som mest påtaglig och i vilka fall det är ett hinder att myndigheterna inte har en regional indelning som överensstämmer med länsindelningen.

Vidare har utredningen låtit Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds Universitet göra en kartläggning och analys av den statliga regionala förvaltningen i ett antal länder. Rapporten Statliga företrädare i en förändringens tid har publicerats i form av en sekretariatsrapport. Kartläggningen omfattade förvaltningssystemen i Danmark, Finland, Nederländerna och Norge.

Jörgen Johansson, docent i statsvetenskap vid Högskolan i Halmstad, har i en promemoria till utredningen beskrivit och analyserat hur samordningen mellan staten och den kommunala nivån fungerar avseende det regionala utvecklingsansvaret.

Avslutningsvis har Olle Lundin, professor i förvaltningsrätt vid Uppsala Universitet, analyserat de rättsliga förutsättningarna för att förändra länsstyrelsernas geografiska ansvarsområden.

1.3 Betänkandets disposition

Författningsförslagen finns längst fram i betänkandet. Kapitel 2 innehåller utgångspunkter för våra förslag och de iakttagelser vi gjort under utredningsarbetet och som varit utgångspunkt för våra överväganden och förslag som finns i kapitel 3–9. I respektive kapitel redogörs för hur förslagen bör genomföras och i kapitel 10 beskriver vi förslagens konsekvenser. Betänkandet avslutas i kapitel 11 med författningskommentarer. I bilaga 4 redovisas vissa ytterligare lagar och förordningar som behöver ändras.

95

2 Utgångspunkter för våra förslag

I detta kapitel redovisas våra grundläggande utgångspunkter för förslagen till förändringar av den statliga regionala förvaltningen. Inledningsvis beskrivs ett antal utvecklingstendenser i samhället i stort och inom den statliga och kommunala förvaltningen som vi anser måste beaktas i samband med ställningstaganden om den statliga regionala förvaltningen. Kapitlet innehåller vidare en kort översikt av aktuella förändringar inom den regionala förvaltningen i Danmark, Finland, Norge och Nederländerna. Avslutningsvis redovisas de iakttagelser vi har gjort i samband med vår kartläggning av dagens regionala förvaltning.

2.1 Utvecklingstendenser

2.1.1 Samhället i stort

Urbanisering och större lokala arbetsmarknader

Mer än var femte svensk bor i dag i en storstad och urbaniseringen fortsätter. Utvecklingen förändrar förutsättningarna och ställer nya krav på arbetet för att nå uppställda mål inom bland annat bostadsförsörjning, integration, jämställdhet och deltagande i samhället. Dessa frågor har bland annat aktualiserats inom ramen för regeringens Framtidskommission.1 Många av de utmaningar som följer av urbaniseringen kommer att hanteras på regional nivå.

De lokala arbetsmarknaderna sträcker sig i ökad utsträckning över kommun- och länsgränser. Bättre kommunikationer och minskade restider bidrar till denna regionförstoring. Detta kräver ett vidare

1 Framtidskommissionen leds av statsministern och ska identifiera kommande samhällsutmaningar. Resultatet ska presenteras i en slutrapport under våren 2013.

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

96

regionalt perspektiv på näringslivsutveckling, infrastruktur, kollektivtrafik samt planering av bostäder och olika typer av service.

Den offentliga sektorns ekonomi

Möjligheterna att i framtiden finansiera den offentliga verksamheten påverkas främst av befolkningsutvecklingen och tillväxten i ekonomin. Befolkningsutvecklingen påverkar såväl behoven som resurserna. Ett minskat antal individer i arbetsför ålder begränsar den offentliga sektorns ekonomi. En viktig aspekt är också hur den offentliga sektorn ska klara sin personal- och kompetensförsörjning i framtiden.

Den nuvarande negativa ekonomiska utvecklingen och den finansiella krisen i Europa och övriga delar av världen begränsar möjligheterna att finansiera offentlig verksamhet. Krisen och dess inverkan på samhället understryker vikten av en effektiv förvaltning. En förvaltning med tydliga spelregler och väl fungerande myndigheter minskar kostnaderna för såväl medborgare som företag och utgör därför en viktig förutsättning för en stabil och långsiktigt hållbar utveckling.

Begränsade resurser för den offentliga verksamheten ställer också krav på ett kontinuerligt förnyelse- och effektivitetsarbete inom den offentliga förvaltningen. Detta för att med begränsade resurser kunna upprätthålla en god kvalitet.

Fler privata utförare

De senaste decennierna har ett antal avregleringar genomförts och privatiseringen av offentlig verksamhet har ökat. Antalet privata utförare har ökat inom bland annat vård, skola och omsorg. Andra områden som har avreglerats är exempelvis inrikesflyg, taxi, el, telefoni, post, apotek, järnväg och fordonsbesiktning.

Denna utveckling innebär att hela den offentliga förvaltningen påverkas och att många statliga myndigheters roll förändras. Rollen förskjuts från utförare mot att utforma regelverk och att granska att dessa följs. En ökad andel privata utförare som bedriver verksamhet med offentlig finansiering ställer nya krav på tillsynen. En följd av avregleringen kan bli att antalet tillsynsobjekt ökar och att dessa sinsemellan kan vara mer olika.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

97

Det är främst inom tillsynen som effekterna av avregleringen och privatiseringen bör beaktas i samband med överväganden om den statliga regionala förvaltningens organisation. Även frågor som kompetensutveckling, utbildning och information till kommuner och företag påverkas.

Digital utveckling

Den ökade digitaliseringen har lett till att kontakten mellan offentlig förvaltning och medborgare i allt större utsträckning sker med hjälp av olika tekniska lösningar. En mer omfattande e-förvaltning, det vill säga möjligheten att sköta förvaltningsärenden digitalt med hjälp av e-tjänster, har bidragit till att underlätta kontakterna. Även informationsutbyte och samordning mellan olika offentliga verksamheter sker i ökad omfattning med hjälp av it. Statliga myndigheter samverkar i vissa fall via gemensamma portaler till exempel Körkortsportalen. Myndigheterna har i större utsträckning börjat samarbeta kring de behov av information som finns hos medborgare, företag och kommuner.

Inom flera områden har utvecklingen lett till att behovet av geografisk närhet mellan medborgare och myndigheter har minskat. Detta gäller främst vid rutinartade, mindre komplexa ärenden. I stället för personliga besök och möten kan hantering av dessa typer av ärenden i dag ske genom digital kommunikation.

Behovet av geografisk närhet, lokalkännedom och möjlighet för myndigheten att besöka medborgare och företag kvarstår dock inom ett antal verksamheter.

Den digitala utvecklingen har inneburit att förutsättningarna för och behovet av att staten ska vara representerad på den regionala och lokala nivån har förändrats.

EU och förvaltningen

Beslut som fattas av EU påverkar alla nivåer i den svenska förvaltningen. En EU-förordning som har trätt i kraft gäller direkt i alla medlemsländer på samma sätt som nationell lagstiftning. Enskilda kan åberopa gällande EU-förordningar i svensk domstol både mot staten och mot enskilda. Genom lagstiftningsarbetet inom EU kommer allt fler områden att omfattas av för unionen gemensamma regler.

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

98

Medvetenhet och kunskap om EU-rätten inom den offentliga förvaltningen är nödvändig för att kunna följa och tillämpa denna.

Arbetet inom EU påverkar även svensk förvaltning i andra avseenden. Vissa EU-myndigheter utför kontroller av den nationella tillsynen. Exempelvis kontrolleras livsmedelstillsynen i varje medlemsstat av EU-kommissionens kontrollorgan Food and Veterinary Office. Granskningarna omfattar de nationella myndigheternas tillsyn samt den tillsyn som länsstyrelser och kommuner ansvarar för.

EU:s stödsystem till jordbruket innehåller detaljerade krav på hur ansökningar och utbetalningar av stöd ska kontrolleras för att säkerställa att stöden baseras på rätt uppgifter. Det är kommissionens revisorer som granskar hur medlemsländerna uppfyller kraven på hur ansökningar och utbetalningar ska granskas. Jordbruksverket skriver i en rapport (2011:36) att detaljstyrningen över hur kontrollerna ska genomföras har ökat under åren och kommissionens granskningar utförs i dag i form av detaljerade revisioner.

Inom EU-rätten ställs även krav på samarbete mellan medlemsländerna inom vissa områden, till exempel vad gäller tillsyn av finansmarknad, produktsäkerhet och djurtransporter.

Samhällets sårbarhet

Samhällsutvecklingen har medfört att sårbarhet vad gäller till exempel elförsörjning, telekommunikationer och it-system har ökat. Andra risker som samhället står inför är översvämningar, epidemier och terroristangrepp. De nya hoten kan i första hand inte hindras med militär beredskap och verksamhet som syftar till att förbereda samhället för krig har därför tonats ned.

Den förändrade hotbilden kräver andra typer av åtgärder från i första hand civila aktörer inom området samhällsskydd och krisberedskap. Krisberedskap och krishantering blir viktigare för att kunna skydda samhället från de allt mer komplexa hoten. Denna förändring är viktig att beakta i samband med överväganden av den statliga regionala förvaltningens uppgifter.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

99

2.1.2 Statsförvaltningen

Fler enmyndigheter

En av de större förvaltningspolitiska förändringarna under de senaste åren har inneburit att regionala myndigheter och den centrala myndigheten inom samma verksamhetsområde har ombildats till sammanhållna så kallade enmyndigheter. Sedan 1994 har 12 enmyndigheter bildats.

Ombildningarna har ofta rört omfattande och komplexa verksamheter med stor geografisk spridning. Exempel på myndigheter som ombildats till enmyndigheter är Arbetsmiljöverket, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Skatteverket och Skogsstyrelsen. Motiven för reformerna har varit en tydligare ledning och styrning, ökad flexibilitet i verksamheten, ett mer effektivt resursutnyttjande samt ökad rättssäkerhet och enhetlighet. Statskontoret2 har dock noterat att det inte finns underlag för att bedöma om handläggning och regeltillämpning verkligen har blivit mer enhetlig och håller högre kvalitet än tidigare.

Länsstyrelsernas organisation med 21 enskilda myndigheter skiljer sig från den övriga statsförvaltningen. Det kan också noteras att den enda verksamhet som fortfarande organiseras i form av en myndighetskoncern är Polisen. I budgetpropositionen för 20133 anger dock regeringen att man under hösten 2012 avser att ge en särskild genomförandeorganisation i uppdrag att i olika avseenden identifiera, förbereda och genomföra de åtgärder och beslut som krävs för att inrätta en sammanhållen polismyndighet.

Fler särskilda tillsynsmyndigheter

En annan utvecklingstendens inom den svenska statsförvaltningen är en renodling mot myndigheter med tillsyn som huvudsaklig uppgift. Tanken är att tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående i förhållande till aktörerna inom den tillsynspliktiga verksamheten. I vissa fall svarar myndigheten för såväl normering och tillståndsgivning som tillsyn medan normeringen i andra fall har skiljts från tillsynen.

2 När flera blir en – om nyttan med enmyndigheter, Statskontoret 2010. 3Prop. 2012/13:1, utgiftsområde 4, sidan 18.

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

100

Exempel på det senare är Skolinspektionen som inrättades 2008. Skolinspektionen ansvarar endast för tillsynen medan Skolverket hanterar frågor om normering och nationell skolutveckling.

Vid bildandet av Transportsstyrelsen 2009 var däremot utgångspunkten att normering, tillståndsgivning och tillsyn skulle samlas i en myndighet för de fyra trafikslagen. Här var utgångspunkten att tillsynen skulle särskiljas från utförande uppgifter i de tidigare trafikmyndigheterna.

Andra exempel på renodlade tillsynsmyndigheter är Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, bildad 2004, Energimarknadsinspektionen, bildad 2008 och Inspektionen för socialförsäkringen som bildades 2009.

I juni 2012 tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att bilda en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst benämnd, Inspektionen för vård och omsorg (dir. 2012:67).

Behov av helhetssyn

Dagens samhällsorganisation är komplex. Specialisering och avgränsning av sakområden är i vissa fall nödvändig för att utveckla och effektivisera de offentliga verksamheterna och hantera en alltmer sammansatt omvärld. Detta innebär dock samtidigt att antalet områden som bör hanteras sektorsövergripande ökar. Här ingår till exempel markanvändningsfrågor, miljö- och kulturmiljöfrågor, brottsförebyggande arbete och krisberedskap. Även frågor om jämställdhet, integration och folkhälsa sträcker sig över flera sakområden.

Dessa frågor ställer högre krav på förvaltningens förmåga till helhetsanalys och avvägningar. Sammansatta och komplexa frågor kan vara svåra att hantera i en alltför sektoriserad offentlig förvaltning.

Det faktum att allt fler frågor sträcker sig över flera sakområden och olika statliga myndigheter har försvårat för medborgare, företag och kommuner att överblicka den statliga förvaltningen. Statens möjligheter att uppträda tydligt och enhetligt försvåras också. Under senare år har regeringen tagit flera initiativ för att främja samverkan mellan myndigheter. I vissa fall är inte ökad samverkan tillräckligt utan ansvars- och uppgiftsfördelningen kan behöva förändras på ett mer genomgripande sätt.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

101

2.2 Aktuella förändringar i närliggande länder

Vi har låtit göra en kartläggning och analys av den statliga regionala förvaltningen i ett antal länder.4 Kartläggningen har omfattat Danmark, Finland, Nederländerna och Norge. I detta avsnitt görs en översiktlig beskrivning av förvaltningssystemen i dessa länder samt en sammanfattning av de samlade iakttagelser och slutsatser om den regionala förvaltningen i de studerade länderna som presenteras i rapporten.

2.2.1 Danmark

Danmarks politiska system är uppdelat i de tre folkvalda nivåerna stat, region och kommun. 2007 genomfördes en strukturreform som innebar att 14 regioner minskades till fem regioner. Regeringen beslutade då om de nya regionala gränserna. Regionerna ansvarar i dag för hälso- och sjukvård, regionala utvecklingsprogram, kollektivtrafik samt vissa natur- och miljöfrågor. Det största verksamhetsområdet är hälso- och sjukvård.

Vidare minskade antalet kommuner från 270 till 98. Kommunerna själva hade stort inflytande över kommunsammanläggningarna och de nya geografiska gränserna. Regeringen fastställde dock ett minimikrav på 20 000 invånare per kommun.

Strukturreformen innebar också att den kommunala och statliga nivån fick fler uppgifter på bekostnad av den regionala nivån. Regionerna förlorade även sin beskattningsrätt och i dag finansieras den regionala verksamheten av statliga och kommunala medel. De statliga medlen motsvarar cirka 75 procent av regionernas totala budget.

Danmarks motsvarighet till länsstyrelsen följer regionernas geografiska gränser och omfattar ungefär 800 årsarbetskrafter.

Den statliga regionala förvaltningen ansvarar för tillsyn av att kommunerna och berörd region följer aktuell lagstiftning till exempel forvaltningsloven, kommmunestyrelseloven och regionsloven. De regionala statsförvaltningskontoren ansvarar också för statliga uppgifter som behöver utföras nära medborgaren men som är av för liten omfattning för att hanteras av nationella myndigheter. Exempel på

4 Rapporten Statliga företrädare i en förändringens tid publicerades i december 2011 i sin helhet i form av en sekretariatsrapport.

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

102

detta är frågor om adoption, äktenskap, skilsmässa, föräldraskap, barnbidrag och förmyndarskap. Vidare ansvarar man för överklaganden av kommunala byggnadsärenden och överklaganden i barnbidragsfrågor samt uppgifter rörande val till Folketinget. De regionala statsförvaltningskontoren är även sekretariat för följande nämnder och råd:

 Patientklagonämnden som hanterar klagomål kring tvångsbehandling inom psykiatrin

 Arbetsmarknadsnämnden som hanterar klagomål om lokala beslut gällande arbetsrätt

 Socialnämnden som hanterar överklaganden av kommunala beslut inom socialtjänstområdet

 Regionala utvecklingsrådet

 Jordbrukskommissionen

Samtliga ovan nämnda uppgifter finns vid varje statsförvaltningskontor med undantag för kontoret i huvudstadsregionen som har övertagit vissa uppgifter från kontoret på Mittjylland.

Vad gäller regional indelning av övrig statlig förvaltning saknas lagstiftning om indelningsstrukturen. Styrande för indelningen är vad som är funktionellt för respektive verksamhet.

2.2.2 Finland

Det finns endast en direktvald kommunal nivå i Finland. På den regionala nivån samverkar dock kommunerna i olika typer av samkommuner, vilket närmast motsvaras av våra svenska kommunalförbund. Samkommunerna är indirekt valda och indirekt finansierade av medlemskommunerna. Exempel på samkommuner är sjukvårdsdistrikten som ansvarar för hälso- och sjukvårdsuppgifter och landskapsförbunden som ansvarar för landskapsplanering och regional utveckling.

I det finska förvaltningssystemet har Åland ett omfattande självstyre och i landskapet Kajanaland bedrivs en försöksverksamhet med en direktvald regional församling.

Den statliga regionala förvaltningen i Finland har genomgått en omfattande förändring genom den så kallade ALKU-reformen. Den nya ordningen trädde i kraft 2010 och innebar att verksamheten

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

103

från sex statliga regionala myndigheter samlades i två nya statliga regionala ämbetsverk, Regionförvaltningsverket samt Närings-, trafik-, och miljöcentraler.

ALKU-reformen påverkade flera statliga myndigheter bland annat avvecklades länsstyrelserna och med dem landshövdingeämbetet samt flera tillsynsmyndigheter.

Regionförvaltningsverket är indelat i sex regionala enheter och Närings-, trafik-, och miljöcentralen är indelad i 15 regionala enheter. Indelningen följer landskapsgränserna men ett eller fler landskap kan innefattas i respektive myndighets regionala enheter.

Regionförvaltningsverket omfattar totalt 1 350 årsarbetskrafter. Uppgifterna kan till viss del variera mellan olika regionala enheter men i huvudsak ansvarar Regionförvaltningsverket för följande verksamhetsområden:

 Tillsyn av arbetsmiljö, social- och hälsovård, utbildning, veterinärvård och djurskydd.

 Tillstånd och tillsyn gällande miljöfrågor, alkohol, konsument- och konkurrensärenden.

 Utvärdering av medborgarnas tillgång till grundläggande service.

 Samordning, uppföljning och utvärdering av beredskapsarbete.

 Regionalt polissamarbete samt utvärdering av basservice för polisväsendet samt vissa polisiära uppgifter.

Närings-, trafik-, och miljöcentralerna ansvarar för att främja regional utveckling och verksamheten omfattar cirka 4 300 årsarbetskrafter. Centralerna ansvarar för följande tre verksamhetsområden:

 Tillstånds- och övervakningsuppgifter i enlighet med miljöskyddslagen, vattenlagen och avfallslagen. Detta omfattar till exempel miljöskydd, styrning av områdesanvändning och byggande, naturvård, vattenvård samt användning av vattentillgångar och uppföljning av miljötillstånd.

 Planering av vägar och trafik, tillståndshantering och väghållningsupphandling samt ansvar för kollektivtrafik.

 Främjande av företag- och näringsverksamhet och tillgång till arbetskraft och sysselsättning. Centralerna ansvarar också för främjande av fiskerinäring och landsbygdsutveckling, energi och energiproduktion. Vidare ansvarar centralerna, i samarbete med

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

104

den kommunala nivån, för fördelning av strukturfondsmedel och medel för regionutveckling.

Statliga myndigheters regionindelning regleras övergripande i lagen om landskapsindelning. I lagen anges att verksamhetsområdena för statens regionförvaltningsmyndigheter ska grunda sig på landskapsindelningen så att verksamhetsområdet utgörs av ett eller flera landskap. Undantag från denna regel kan medges om särskilda skäl finns.

2.2.3 Nederländerna

Nederländernas förvaltningssystem är indelat i de tre direktvalda nivåerna stat, provins och kommun. Den regionala nivån utgörs av tolv provinser som ansvarar för vägförvaltning, kollektivtrafik, kulturfrågor, sociala frågor och miljöskydd. Vidare arbetar provinserna med tillväxtfrågor samt har viss tillsyn över kommunerna. Beskattningsrätten är begränsad och verksamheten finansieras främst med statliga medel.

Den statliga regionala förvaltningen består av statens utsände och dennes kansli som består av ett femtontal medarbetare. Den utsände har vissa ceremoniella uppgifter och fungerar som företrädare för provinsen. Vidare koordinerar den utsände det regionala beredskapsarbetet och utövar tillsyn över borgmästarnas verksamhet på lokal nivå. Ett annat uppdrag för den utsände är att hantera relationerna med kungahuset och ansvara för eventuella besök i provinsen. Den utsände fungerar också som en slags medlare i lokala konflikter som rör till exempel markanvändning.

Den statliga regionala förvaltningen utför inga direkta serviceuppgifter gentemot medborgaren. Uppdraget innebär snarare en samordning och tillsyn inom avgränsade ansvarsområden. Den utsände fungerar främst som en representant för provinsen och är mer att betrakta som ett självständigt ämbete än ett instrument för staten på regional nivå.

Den statliga regionala förvaltningen har delvis integrerats med styret av provinsen genom att statens utsände är ordförande i provinsstyrelsen och provinsfullmäktige. Den geografiska indelningen är desamma för provinserna som det administrativa området för statens utsände.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

105

Det finns ingen lagstiftning som styr regional indelning av statliga myndigheter i Nederländerna.

2.2.4 Norge

Det politiska systemet är uppdelat i de tre folkvalda nivåerna stat, fylkeskommuner och primärkommuner. Fylkeskommuner är kommuner på regional nivå med en direktvald församling. Ansvaret för hälso- och sjukvården flyttades 2002 från fylkeskommunerna till staten. Detta var tidigare den främsta uppgiften för fylkeskommunerna och flytten har inneburit att de nu har en mer begränsad roll. Huvuduppgifterna för fylkeskommunerna är i dag gymnasieutbildning, regionalt vägnät och kollektivtrafik, kultur, tandvård och folkhälsoarbete. Fylkeskommunerna ansvarar även för frågor som rör regional utveckling.

I Norge har en regional strukturreform diskuterats och flera utredningar har kommit fram till att de 19 fylkeskommunerna är för många och bör ersättas med större regioner. Någon reform har dock inte genomförts.

Den statliga regionala myndigheten benämns Fylkesmannnen och den administrativa indelningen för denne följer den fylkeskommunala indelningen med undantag för Oslo och Akershus som har en gemensam Fylkesman. Fylkesmannen har följande ansvarsområden:

 Ansvarar för tillsyn inom socialtjänst, utbildning, barnskydd, missbruksvård, äldrevård och förmyndarskap.

 Handlägger överklaganden i bland annat kommunala plan- och byggärenden.

 Är regional miljömyndighet.

 Handlägger skilsmässoärenden och adoptionsärenden.

 Ansvarar för viss regional planering.

 Ansvarar för utbetalning av offentliga medel till trossamfund.

 Har regionalt huvudansvar vid besök från kungahuset.

 Är ett regionalt statligt samordningsorgan och har ett ansvar för att nationell politik får genomslag.

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

106

 Ansvarar för rådgivning till kommunerna och stödjer kommunerna i exempelvis plan- och byggfrågor.

 Ansvarar för samordning av krisberedskap inom fylket.

Fylkesmannen bistår även fylkeskommunerna i frågor om regional utveckling. Främst innebär det att Fylkesmannen är ansvarig för samordning av regional områdesplanering, vilket är reglerat i plan- och bygglagen.

Den norska regeringen har i ett regeringsmeddelande till Stortinget angett att när statliga myndigheter bestämmer sin regionala organisation ska hänsyn tas till den befintliga regionala indelningen av andra offentliga verksamheter som man ska samarbeta med. Vidare anges att den statliga regionala indelningen inte bör korsa fylkesgränser.

De flesta statliga myndigheter med regional organisation har färre enheter än antalet fylken. Polisen och civilförsvaret har dock fler.

2.2.5 Sammanfattning av och iakttagelser om den regionala förvaltningen i de studerade länderna

Vi kan konstatera att det i Norden i dag inte finns någon enhetlighet vare sig vad gäller ansvarsområden eller i hur den statliga regionala förvaltningen är organiserad.

Ur ett nordiskt perspektiv utgör Danmark det största undantaget kring uppgiftsfördelningen till följd av de regionala statsförvaltningskontorens tydliga avgränsning till juridiska tillsynsuppdrag. Både i Norge och Finland svarar den regionala förvaltningen för statlig samordning och för att genomföra den nationella politiken på den regionala nivån.

När det gäller organisationen är det istället Finland som i dag avviker efter att de tidigare länsstyrelserna omorganiserats till två separata ämbetsverk.

I de nordiska länderna är service till medborgare och institutioner en viktig uppgift för den statliga regionala förvaltningen. Gentemot medborgarna handlar det om tillstånds- och klagomålshantering samt övriga myndighetsuppgifter. Förvaltningen bistår också den lokala och regionala politiska förvaltningen genom förmedling av sakkunskap och finansiering. I Nederländerna har statens representant dock inte någon direkt servicetjänst i relation till medborgaren.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

107

Vi kan också konstatera att de olika ländernas geografiska förutsättningar i hög utsträckning påverkar den regionala förvaltningens utformning utifrån den nationella nivåns behov av regionala samordning. I Finland och Norge är behovet stort av statlig representation på regional nivå utifrån att de har en betydligt större geografisk yta. Den konkreta samordningsrollen är här också tydligare, särskilt jämfört med Danmark, men också jämfört med Nederländerna.

Både i Norge och i Finland har problemet med sektorsövergripande myndigheter som mottar uppgifter från ett flertal uppdragsgivare uppmärksammats. I de båda länderna finns ett departement som är formellt ansvarigt för respektive myndighets övergripande styrning. Vid sidan av detta utövar de enskilda uppdragsgivarna kontroll över sitt verksamhetsområde i separata instruktioner. Detta orsakar en ojämn intern arbetsbörda på förvaltningen vad gäller krav på återrapportering och uppföljning. Det riskerar, enligt de analyser som gjorts i de båda länderna, en internt splittrad organisation, genom att central myndighetskultur fortplantar sig ner till enskilda avdelningarna i den regionala organisationen. Samordningsvinster genom en sektorsövergripande organisationsstruktur riskerar därmed att gå förlorade.

I studien av de aktuella länderna har konstaterats att tydliga styrsignaler från central nivå till alla statliga aktörer som verkar på den regionala nivån är viktigt för att uppnå ett bra samarbetsklimat på denna nivå. Tydlighet vad gäller respektive aktörs uppdrag och uppgifter är också av stor vikt för att den myndighet som ska samordna de statliga insatserna ska lyckas med detta. Om roller och uppgiftsfördelning är otydlig finns risk att informella relationer får kompensera för brist på formell samordning eller att kapaciteten helt enkelt går förlorad genom en slags regional maktkamp.

Betydelsen av regional utveckling och den statliga representantens roll i denna varierar mellan de studerade länderna. I Danmark och Nederländerna saknas konkret regionalt utvecklingsansvar. I Norge och Finland finns däremot ett tydligt regionutvecklingsansvar inom den statliga regionala förvaltningen.

2.3 Våra iakttagelser

I vårt utredningsarbete har vi kartlagt hur samverkan på den regionala nivån fungerar i dag. Vi har även kartlagt verksamheten vid statliga myndigheter med regional verksamhet och länsstyrelsernas

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

108

befintliga verksamhet. I detta arbete har ett antal brister och områden som fungerar mindre väl uppmärksammats. Flera av dessa förhållanden styrks även av tidigare utredningar och rapporter. Nedan sammanfattas de iakttagelser som gjorts och som varit utgångspunkter för våra förslag.

2.3.1 Den statliga regionala förvaltningen och regional samverkan

Brister i helhetssyn och samordning

Det pågår ett löpande arbete med att effektivisera den statliga förvaltningen. Stora delar av detta reformarbete har gjorts och görs utifrån ett visst politikområde eller utifrån enskilda myndigheters perspektiv. Resultatet har blivit en ökad sektorisering där varje myndighet har utvecklats och effektiviserats utifrån den egna verksamhetens förutsättningar.5 Vår bedömning är att detta har gjorts utan att tillräcklig hänsyn har tagits till effekterna för den samlade statliga förvaltningen. Detta har i sin tur lett till att myndigheterna är organiserade på olika sätt och att utformningen av den regionala indelningen varierar kraftigt.

Utvecklingen har även kännetecknats av en centralisering då ett antal myndigheter har övergått från en struktur med regionala myndigheter till enmyndigheter med regional organisation.

Den ökade sektoriseringen och centraliseringen har medfört att statens samlade ställning på den regionala nivån har försvagats. Detta genom att staten har svårt att samordna sig och att uppträda tydligt och enhetligt gentemot medborgare, företag och kommuner.

Hur väl staten kan samordna sig regionalt påverkas av flera faktorer. Gemensamma geografiska gränser för delar av den statliga regionala förvaltningen är ett sätt att underlätta samordning. Ett annat sätt är att inom samma myndighet samla uppgifter som har en nära koppling till varandra.

Kommunerna utför uppgifter inom ett stort antal områden och ansvarar för en stor andel av den offentliga verksamheten. Eftersom staten har det yttersta ansvaret för genomförandet av politiken ur ett nationellt perspektiv är det önskvärt att kommunerna möter en

5 Sektorisering inom offentlig förvaltning, Statskontoret 2005:3. Statens regionalt och lokalt, Statskontoret 2008:3.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

109

tydlig stat på regional nivå, med mandat att fatta beslut. En svag statlig regional förvaltning kan vara ett demokratiskt problem om det innebär att statens legitimitet ifrågasätts till följd av att staten inte kan utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt.

Otydliga ansvarsområden

Otydliga ansvarsområden och i vissa fall överlappande uppgifter kan försvåra den regionala samverkan. Otydlighet leder enligt vår mening också till effektivitetsförluster i den samlade verksamheten samt att möjligheten att få genomslag för den förda politiken försämras. Detta leder det till att det blir svårt för medborgare, näringsliv och kommuner att veta vilken myndighet man ska vända sig till.

Ett exempel är inom det regionala tillväxtområdet där det finns otydligheter mellan den statliga och den regionala nivån. Det regionala utvecklingsansvaret omfattar uppgifter inom tillväxtområdet samt att fastställa länsplan för regional transportinfrastruktur. Ansvaret är i dag fördelat på tre olika aktörer. Det regionala utvecklingsansvaret ligger i dag på kommunala samverkansorgan i 13 län, på landsting och kommun i fyra län samt på länsstyrelser i fyra län. Det regionala tillväxtarbetet engagerar ett stort antal myndigheter och aktörer och omfattar i stort sett samtliga politikområden. Detta innebär i sig en utmaning då det gäller samordning. Att ansvaret i dag dessutom ligger på olika aktörer i olika delar av landet komplicerar bilden ytterligare och innebär en otydlighet som gör att området blir än mer svåröverskådligt.

Genom att de kommunala samverkansorganen består av kommunerna och landstinget i respektive län tillförsäkras att dessa är involverade i utvecklingsarbetet. Samtidigt kan det faktum att ledningen utses indirekt innebära ett demokratiskt problem. I de län länsstyrelserna har kvar ansvaret har de kommunala politikerna formellt inte något ansvar för det regionala utvecklingsarbetet. Endast i de tre län där landstingen i dag har det regionala utvecklingsansvaret och i Gotlands län sker styrningen genom ett direktvalt politiskt organ.

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

110

Vissa landsting och kommunala samverkansorgan menar i den enkätundersökning som gjorts i anslutning till utredningen att fördelningen av ansvaret på flera aktörer försvårar arbetet.6

I enkätundersökningen framkom även synpunkter på att regeringen i en del fall involverar fler aktörer än vad som anses nödvändigt för att hantera en fråga. Ett exempel på detta är länsstyrelsens uppdrag inom arbetet med energieffektiviseringar där flera samverkansorgan ifrågasätter om detta bidrar till ett mer effektivt arbete.

När det gäller plan- och byggfrågor samt krisberedskapsfrågor finns en osäkerhet kring ansvarsfördelningen mellan de statliga myndigheterna och mellan dessa och den kommunala nivån. Länsstyrelsen ska i dessa frågor primärt ansvara för kontakterna med kommunerna samt för kontakterna med Boverket respektive Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Det faktum att kommunerna och de båda nationella myndigheterna också har direkta kontakter i de aktuella frågorna skapar otydlighet och försvårar för staten att agera samlat.

I frågor som rör skogen ska skogsägaren i vissa fall vända sig till Skogsstyrelsen och i vissa fall till länsstyrelsen. Med dagens ordning kan det vara svårt för den enskilde skogsägaren att avgöra vilken av myndigheterna som handlägger ett visst ärende eller vidtar en viss åtgärd.

När det gäller den statliga tillsynen kan verksamheter vara föremål för tillsyn från flera myndigheter och utifrån olika regelverk. Bristande samordning kan innebära att den som är ansvarig för den verksamhet som granskas blir föremål för tillsyn från olika myndigheter vid olika tillfällen. Detta kan vara tidskrävande, orsaka extra kostnader och störningar i verksamheten. En mer samordnad tillsyn kan underlätta för den som är föremål för tillsynen. Fördelarna med samordning måste dock värderas inom varje område.

Statlig frånvaro på den regionala nivån

Vår myndighetsgenomgång har visat att många aktörer i länen saknar statlig medverkan inom vissa områden på den regionala nivån. Detta gäller främst inom det arbetsmarknadspolitiska området där kommuner, landsting kommunala samverkansorgan, lärosäten, närings-

6 Kommuners, landstings och kommunala samverkansorgans syn på kontakter med olika statliga myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

111

livet samt länsstyrelser efterfrågar Arbetsförmedlingens kompetens och aktiva medverkan i det regionala arbetet. Vidare anges det som önskvärt att Arbetsförmedlingen har möjlighet att fatta beslut om arbetsmarknadspolitiska åtgärder på den regionala nivån och utifrån ett regionalt perspektiv. Den nuvarande situationen inom arbetsmarknadsområdet är en följd av att Arbetsförmedlingen i dag är en nationell myndighet utan regional organisation och utan uppdrag på den regionala nivån.

Folkhälsoområdet är ett annat exempel där statens insatser på den regionala nivån är begränsade. Folkhälsoinstitutet har som nationell myndighet utan regional organisation svårt att samverka med samtliga kommuner.

Frånvaron av statlig medverkan kan leda till försämrade möjligheter att uppnå de nationella målen inom aktuella politikområden.

Variationer i den geografiska indelningen

Som en följd av att utvecklingen och reformarbetet inom statsförvaltningen inte har koordinerats kan vi konstatera att variationen i den statliga förvaltningens geografiska indelning är mycket stor. Vid sidan av länsstyrelserna och polisen som i dag följer länsindelningen och således är indelade i 21 regionala myndigheter varierar de övriga nationella myndigheternas regionala organisation mellan 4 och 10 geografiska enheter.

Ansvarskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att det fanns problem med den geografiskt splittrade statliga organisationen.7Genom att koncentrera statlig verksamhet till färre enheter menade kommittén att effektiviteten i verksamheten kunde förbättras till följd av specialiserad och därmed fördjupad kompetens i handläggningen av olika ärenden. Detta samtidigt som verksamhetskostnaderna kunde reduceras till följd av en mer rationell inre administration. Vidare anfördes att förutsättningarna för intern styrning som skapade likformighet ökade med färre geografiska enheter.

Som en följd av bland annat ovanstående resonemang föreslog kommittén att antalet län skulle reduceras väsentligt och att statens regionala indelning skulle anpassas efter den nya länsindelningen.

7 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, SOU 2007:10.

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

112

På uppdrag av Förvaltningskommittén tog Statskontoret fram en promemoria om statens organisation på regional och lokal nivå.8I promemorian ansluter man sig till Ansvarskommitténs resonemang om en mer geografiskt samordnad statlig förvaltning. Regeringen bör ta tillbaka en del av det mandat som myndigheterna fått genom möjligheten att själva besluta om sin regionala organisatoriska indelning. Myndigheternas regionala organisation borde så långt det är möjligt överensstämma med varandra och de regionala förvaltningsenheterna borde bli större. Detta skulle enligt promemorian leda till ökad administrativ effektivitet och förbättrad samverkan mellan de statliga myndigheterna.

Utifrån den kartläggning som vi gjort av samverkan på den regionala nivån delar vi fullt ut de bedömningar som gjorts ovan. Olika regionala indelningar försvårar samordningen mellan länsstyrelserna och de nationella myndigheterna men också samordningen mellan de nationella myndigheterna. Även förutsättningarna för samordning mellan staten och den kommunala nivån försämras genom att statens geografiska indelning i så hög utsträckning varierar mellan olika myndigheter.

Sammanfattningsvis bedömer vi att en likartad geografisk indelning mellan olika aktörer på ett avgörande sätt skulle förbättra möjligheterna till en effektiv samordning. Det bör dock noteras att detta inte gäller alla myndigheter.

Relationerna mellan nationella myndigheter och länsstyrelserna

Vid den kartläggning som utredningen gjort har flera nationella myndigheter med starka kopplingar till länsstyrelserna angett att det är svårt att samverka med så många som 21 länsstyrelser. Det stora antalet innebär att det är resurskrävande för myndigheterna att föra dialog med samtliga länsstyrelser. Färre länsstyrelser skulle ge fördelar i form av bättre likformighet och enklare genomförande av gemensamt utvecklingsarbete.

I vår myndighetsgenomgång har bland annat Boverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt Riksantikvarieämbetet uppgett att det skulle vara avsevärt enklare att samverka i en struktur med färre länsstyrelser. Även Jordbruksverkets samverkan med länsstyrelserna vad gäller administrationen av jordbruksstödet skulle underlättas.

8 Statskontoret 2008:3.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

113

Utredningen om jordbruksadministration konstaterade i sitt betänkande att stordriftsfördelar skulle kunna tas till vara och samordningsvinster skulle kunna uppnås om administrationen fanns vid färre länsstyrelser.9

2.3.2 Befintlig länsstyrelseorganisation

Otydlig verksamhetsidé

Sammansättningen av länsstyrelsernas uppgifter har ständigt förändrats. Under senare år har exempelvis tillsynen över socialtjänst samt körkortsfrågor flyttats från länsstyrelserna medan djurskyddstillsyn flyttats till myndigheten. Vidare har ansvaret för att teckna överenskommelser med kommuner om mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande tillkommit. En annan större förändring är att det regionala utvecklingsansvaret i 17 av de 21 länen har flyttats till den kommunala nivån.

Förändringarna av länsstyrelserna uppgifter har i stor utsträckning gjorts på marginalen och utan att helhetsperspektivet för länsstyrelsernas verksamhet har beaktats. Vår uppfattning är att den grundläggande verksamhetsidén för länsstyrelserna inte har beaktats i tillräcklig omfattning då uppgifter tillkommit eller flyttas från länsstyrelserna. Bristen på helhetssyn vid dessa förändringar har bidragit till att länsstyrelserna i dag har ett splittrat uppdrag som de har svårt att fullgöra i alla delar.

Bristande förtroende för den egna myndigheten

Vi har noterat att dagens reglering och styrning av länsstyrelsernas verksamhet i vissa fall är sådan att den kan tolkas som att regeringen inte har förtroende för sin myndighet. Dagens modell för finansiering av verksamheten och möjligheten för nationella myndigheter att överklaga länsstyrelsernas beslut visar enligt vår mening på ett bristande förtroende för myndigheten. Detta är enligt vår uppfattning allvarligt och försvårar i mycket hög utsträckning länsstyrelsernas möjlighet att bedriva en effektiv verksamhet.

9 Den svenska administrationen av jordbruksstöd, SOU 2009:07.

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

114

Länsstyrelsernas verksamhet finansieras i dag på olika sätt. Knappt hälften av de totala anslagsmedlen som länsstyrelserna förfogar över kommer från ett så kallat ramanslag. Vidare erhålls medel via flera andra anslag för att utföra uppgifter åt nationella myndigheter som saknar regional organisation. De sistnämnda medlen beviljas ofta för ett år i taget och myndigheternas beslut tas vanligtvis sent, i många fall efter årsskiftet. Detta innebär en stor osäkerhet för länsstyrelserna som i allmänhet måste ha fast anställd personal för att utföra sitt uppdrag. Dessutom minskar länsstyrelsernas handlingsutrymme att göra egna ekonomiska prioriteringar. Dagens finansieringsmodell kan ses som ett uttryck för att regeringen i dagsläget har större förtroende för de nationella myndigheterna än för länsstyrelserna.

En annan fråga som aktualiserats vid vår genomgång av samverkan mellan länsstyrelserna och andra myndigheter är möjligheten för nationella myndigheter att överklaga beslut som tagits av länsstyrelserna. Exempel på detta är Naturvårdsverkets möjlighet att överklaga länsstyrelsernas beslut i fråga om till exempel strandskyddsdispenser, miljöfarliga verksamheter och vattenverksamhet.

Enligt förvaltningsrättslig praxis har en statlig förvaltningsmyndighet i en offentligrättslig situation inte rätt att överklaga någon annan myndighets beslut utan stöd av uttryckligt bemyndigande i någon författning. Till grund för Naturvårdsverkets rätt att överklaga i miljöprocessen ligger bland annat 16 kap. 12 § respektive 22 kap. 6 § miljöbalken. I den proposition10 som låg till grund för miljöbalken ansåg regeringen att Naturvårdsverket skulle få rätt att överklaga och att verket också borde använda denna rätt på ett aktivt sätt i principiella frågor.

Möjligheten att överklaga länsstyrelsens beslut försvårar länsstyrelsens möjligheter att arbeta sektorsövergripande och att utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen. Det kan även få till följd att staten uppfattas agera på ett oenhetligt och inkonsekvent sätt i en fråga. Den rådande ordningen kan tolkas som att regeringen inte har fullt förtroende för länsstyrelsens förmåga att tillämpa lagar och förordningar och att göra korrekta avvägningar utifrån ett statligt helhetsperspektiv.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

115

Stort antal verksamhetsområden varav många med liten omfattning

Länsstyrelsens uppdrag är mycket brett och man bedriver i dag verksamhet inom 15 av statsbudgetens totalt 27 utgiftsområden. Verksamheten är uppdelad på cirka 40 olika verksamhetsområden.

Tyngdpunkten i dagens verksamhet ligger på naturvård- och miljöskyddsfrågor. Av totalt 4 316 årsarbetskrafter 2011 arbetade cirka 1 400 inom detta område vilket motsvarar drygt 30 procent av samtliga årsarbetskrafter. Ett annat stort område är lantbruksfrågor med totalt 715 årsarbetskrafter inom samtliga länsstyrelser.

Samtidigt som natur-, miljö- och jordbruksfrågorna är omfattande finns det flera verksamhetsområden som är mycket små. Exempel på verksamheter med liten omfattning är frågor om medborgarskap, kameraövervakning, överförmyndare och deponering av pengar. Ett antal områden sysselsätter mindre än en årsarbetskraft på enskilda länsstyrelser.

Vad gäller administrationen av jordbruksstöd står dessa för den största mängden ärenden inom länsstyrelserna. Kostnaderna för hantering av jordbruksstödet utvärderas årligen. Jordbruksverket konstaterar att handläggningskostnaderna per ärende tenderar att vara lägre i de län som hanterar stora mängder ansökningar.11 Även sammanställningar som gjorts inom utredningen visar att kostnaden för den samlade jordbruksadministration per avgjort ärende är lägre för de länsstyrelser som hanterar över 15 000 ärenden per år än för de länsstyrelser som hanterar färre ärenden. Vi kan här konstatera att många av dagens länsstyrelser är för små för att kunna uppnå det stordriftsfördelar som finns vid hantering av en mer omfattande verksamhet inom respektive område.

För att motverka problemen med små sakområden har en viss koncentration av verksamhet till färre länsstyrelser gjorts under senare år. Exempel på detta är frågor om stiftelser som finns vid sju länsstyrelser. Riksdagen beslutade den 15 februari 201212 att koncentrera ytterligare verksamheter till sju länsstyrelser. Koncentrationen omfattade bland annat frågor om överförmyndare, bilskrotning, lotterier, och lönegarantier. Som skäl för detta angav regeringen möjligheten att säkerställa en väl fungerande rättssäkerhet, en högre

11 Jordbruksverket 2011:9. 12Prop. 2011/12:31.

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

116

effektivitet och en mer rationell användning av resurser, såväl ekonomiska som personella.

En koncentration av verksamhet är ett sätt att i befintlig länsstyrelsestruktur hantera de svårigheter som länsstyrelserna har att fullgöra sina uppgifter. Trots vidtagna åtgärder kan vi konstatera att de svårigheter som koncentrationen av verksamhet ska åtgärda finns kvar inom ett mycket stort antal av länsstyrelsernas verksamheter.

Behovet av att koncentrera ytterligare verksamhet till färre länsstyrelser än dagens 21 har under 2012 uppmärksammats av flera statliga utredningar. Utredningen om översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet har i sitt betänkande13 gjort bedömningen att länsstyrelsernas dammsäkerhetstillsyn varit otillräcklig och utredaren anser att en ny länsstyrelseorganisation med färre länsstyrelser skulle innebära en mindre sårbar organisation för dammsäkerhetstillsynen och medföra förbättrade förutsättningar för länsstyrelserna att bedriva en effektiv verksamhet.

Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning bedömer att prövningen av tillstånd för djurhållande verksamhet bör koncentreras till färre länsstyrelser.14 Detta för att uppnå en viss ärendevolym som leder till en effektiv och rättssäker prövning. Uppdraget ska redovisas 31 januari 2013.

I kontakter med Utredningen om en effektiv Sevesolagstiftning har det framkommit att utredaren bedömer att det finns stora fördelar med att Sevesotillsynen koncentreras till färre länsstyrelser.15Detta för att uppnå en tillräcklig verksamhetsvolym och därmed kunna upprätthålla kompetens och nå enhetlig rättstillämpning. Uppdraget ska redovisas 1 mars 2013.

Vidare har regeringen i budgetpropositionen för 2013 angett att man avser att utreda möjligheten att effektivisera handläggningen av överklagade ärenden enligt plan- och bygglagen bland annat genom en översyn av instansordningen samt att överväga en koncentration av handläggningen till färre länsstyrelser.16

13 Dammsäkerhet – Tydligare regler och effektiv tillsyn. SOU 2012:46. 14 Direktiv 2011:49 och 2012:75. 15 Direktiv 2011:72 och 2012:5. 16Prop. 2012/13:1, utgiftsområde 1, sidan 50.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

117

Bristande enhetlighet i ärendehantering och tillsyn

Som tidigare nämnts hanterar länsstyrelserna förvaltningsärenden och utövar tillsyn inom ett stort antal verksamhetsområden. Ärendehanteringen måste vara rättssäker. Förutsebarhet och likabehandling är viktiga delar av rättssäkerheten och förutsätter tydliga regler och en korrekt rättstillämpning som är likartad mellan länsstyrelserna.

Vi har konstaterat att det i dag finns brister vad gäller enhetligheten. Att mäta kvalitet och enhetlighet i rättstillämpning är dock svårt. Av länsstyrelsernas egen redovisning för 2010 framgår att i genomsnitt 16 procent av länsstyrelsernas beslut som har avgjorts av högre instans har ändrats av denna. Andelen ärenden som ändrats av högre instans varierar dock mellan enskilda länsstyrelser och mellan olika ärendegrupper. Som högst uppgick under 2010 antalet ärenden som ändrats av högre instans för en enskild länsstyrelse till 31 procent. Detta kan tyda på brister i länsstyrelsernas rättstillämpning.

Våra kartläggningar har också visat på bristande enhetlighet vid prövningen av tillstånd för till exempel djurhållande verksamhet och tillstånd för berg- och grustäkter. Utredningen om miljöbestämmelser för jordbruksföretag och djurhållning har uppmärksammat att det krav som ställs på avstånd från anläggningen till enskild vattentäkt varierar mellan 30 och 100 meter mellan olika länsstyrelser. Vidare har Sveriges bergmaterialindustri uppmärksammat utredningen på att nivåer för begränsningsvärden i täkttillstånden skiljer sig mycket åt mellan länsstyrelserna. Begränsningsvärden fastställs för exempelvis nivåer på buller och utsläpp.

Ett ytterligare exempel på olikheter mellan länsstyrelserna är skillnader i handläggningstider. Detta gäller bland annat för ärenden enligt plan- och bygglagen. Den genomsnittliga handläggningstiden för överklagade bygglov var 24 veckor under 2010. Vid några länsstyrelser var dock handläggningstiden längre än ett år. Även för tillstånd till djurhållande verksamhet är handläggningstiderna långa och varierar stort mellan länen.

Brister i länsstyrelsernas tillsyn har lyfts fram i flera utredningar och rapporter från den statliga Tillsynsutredningen, Riksrevisionen och Statskontoret.

Riksrevisionen har bland annat påtalat att de regionala variationerna är stora. Detta innebär enligt Riksrevisionen att tillsynsobjekt i olika delar av landet inte behandlas lika, vilket äventyrar rättsäkerheten. Flera tillsynsområden är tämligen små och detta leder till att verksamheten blir störningskänslig vid vakanser eller

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

118

sjukdom. En tredje brist är att det saknas nödvändig specialistkompetens inom till exempel tekniskt komplicerade tillsynsområden.

Även i en rapport från Länsstyrelsen i Östergötland konstateras att variationen i hur tillsynen bedrivs är stor mellan länen.17 En förklaring till detta kan enligt rapporten vara att länsstyrelserna definierat begreppet tillsyn på olika sätt vilket kan leda till att redovisningen av olika aktiviteter inte redovisas på samma sätt. Skillnaderna kan också bero på regionala variationer i tillsynsbehov men man anser att det är mer troligt att olika länsstyrelser gjort olika prioriteringar när det gäller tillsyn i förhållande till andra verksamheter. Olikheterna kan också avspegla skillnader i effektivitet mellan olika länsstyrelser.

Begränsade möjligheter till effektivisering

I den nuvarande strukturen med 21 länsstyrelser har möjligheterna till effektivisering genom att slå samman verksamheter varit begränsade. Dagens organisationsform begränsar möjligheter att omfördela uppgifter inom olika sakområden mellan länsstyrelser. Möjligheten för personalen att specialisera sig begränsas också genom det stora antalet verksamhetsområden inom vilka många länsstyrelser har små ärendemängder. Trots att denna möjlighet till effektivisering inte varit möjlig för länsstyrelserna har samma krav på effektiviseringar ställts på dem som på övriga delar av statsförvaltningen. Effektiviseringskraven innebär att det i samband med den årliga prövningen av anslagstilldelning görs ett avdrag motsvarande de belopp som myndigheterna anses kunna spara genom ett fortlöpande rationaliseringsarbete.

Dagens organisation av länsstyrelserna innebär vidare att det inte finns någon som har ansvar och mandat att samlat för alla länsstyrelser driva utveckling och effektivisering av länsstyrelsernas administration. Exempel på områden där samordningen skulle kunna underlättas om den hanterades utifrån ett helhetsperspektiv är ekonomi, personal, rekryteringshjälp, kommunikationsstöd samt expertis för upphandling. I dag bedriver länsstyrelserna gemensamma utvecklingsprojekt för att samordna vissa av dessa verksamheter. Detta arbete bygger dock på att en samsyn uppnås mellan alla länsstyrelser.

17 Länsstyrelsernas tillsyn. Redovisning av regeringsuppdrag, Fi 2008/3039.

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

119

Även uppföljning och utvärdering av länsstyrelsernas verksamhet och kostnader för denna behöver samordnas utifrån ett helhetsperspektiv.

Styrning och finansiering

Dagens struktur med 21 länsstyrelser ställer mycket stora krav på regeringens styrning av dessa myndigheter. Möjligheten att på ett likartat sätt få länsstyrelserna att genomföra sitt samlade uppdrag försvåras av den nuvarande organisationen. Olikheterna vad gäller uppföljning och utformning av rapporteringen till regeringen gör det svårt att tolka uppnådda resultat.

Länsstyrelserna har i dag, som tidigare nämnts, uppdrag inom ett stort antal politikområden. Statens styrning och uppföljning av verksamheten sker i stor omfattning utifrån enskilda politikområden och utifrån respektive departements rutiner. Detta försvårar en samlad styrning av och myndighetsdialog med de 21 länsstyrelserna. Bristen på samordning från regeringen innebär också många återrapporteringsuppdrag från olika departement samt ett stort antal skilda rutiner för dessa. Olika tidpunkter för rapportering försvårar för länsstyrelserna och kan innebära att orimligt mycket resurser används för att uppfylla ställda krav på återrapportering.

Vi har tidigare nämnt de problem vi ser med dagens finansiering där stor del av länsstyrelsernas medel kommer via anslag som nationella myndigheter disponerar.

Inom andra områden som till exempel arbetet med samhällsskydd och krisberedskap upplever länsstyrelserna att nya uppgifter har tillkommit och att ambitionsnivån har höjts i flera avseenden utan att några ytterligare medel tillförts. Detta är enligt vår bedömning exempel på ett område där någon samlad bedömning av länsstyrelsernas resursbehov inte har gjorts.

Vi anser också att dagens finansieringsmodell försvårar för regeringen att göra en samlad bedömning av länsstyrelsernas totala resursbehov.

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

120

Problem med kompetensförsörjning

För att uppgifterna ska kunna utföras med hög kvalitet måste länsstyrelserna ha möjlighet att upprätthålla god kompetens inom sitt breda ansvarsområde. Förutsättningarna för att upprätthålla en god kompetens påverkas av flera faktorer.

Små uppgiftsområden med få eller sällan förekommande ärenden kan göra den enskilda länsstyrelsen sårbar ur ett kompetensperspektiv. Särskilt sårbar blir länsstyrelsen om uppgiften ställer höga krav på specialiserad kompetens. För att kompetens ska kunna upprätthållas måste uppgiften omfatta en viss volym. En annan förutsättning för god kompetens är att länsstyrelserna kan rekrytera och behålla kvalificerad personal. Här har länsstyrelsens storlek och lokalisering betydelse för möjligheten att rekrytera personal och för att i ett längre perspektiv vara en attraktiv arbetsgivare.

Länsstyrelsens storlek har även betydelse för upprätthållande av kompetens vid frånvaro på grund av utbildning, semester, sjukdom eller av andra anledningar. Små länsstyrelser är generellt mer sårbara än större vad gäller kompetensförsörjning.

Staten riskerar att förlora kompetens vid länsstyrelserna till följd av att de under lång tid varit föremål för utredning samt att uppgifterna ständigt förändras. Detta skapar en oro i organisationen som kan leda till att personal väljer att byta arbetsplats.

2.3.3 Sammanfattning av reformbehovet och utgångspunkter för våra förslag

Vi har konstaterat att genomförda förändringarna inom den statliga förvaltningen har gjorts sektorsvis och inte koordinerats. Detta har, som redovisats ovan, medfört problem och brister i den regionala förvaltningen. Vår slutsats är att det nu krävs en genomgripande och reform av den statliga regionala förvaltningen för att göra denna tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig.

Vi har vidare konstaterat att det i dag inte pågår några processer som kan leda till att landsting läggs samman inför den mandatperiod som inleds 2015. Avsaknaden av sådana processer påverkar dock inte behovet av en reform av den statliga regionala förvaltningen. Även om inga landstingssammanläggningar kommer till stånd måste staten enligt vår mening i grunden reformera sin verksamhet på den regionala nivån. Reformeringen av den statliga regionala förvalt-

SOU 2012:81 Utgångspunkter för våra förslag

121

ningen ska inte ses som att staten lägger en grund för framtida landstingssammanläggningar.

Vad gäller länsstyrelserna är vår bedömning att en sådan genomgripande reform är absolut nödvändig för att myndigheterna ska bestå. Vårt kartläggningsarbete har visat på en utveckling där fler och fler aktörer ifrågasätter länsstyrelsernas kvalitet och effektivitet i den nuvarande verksamheten. Förtroendet för myndigheten har minskat och särskilt anmärkningsvärt är att även regeringens förtroende för den egna myndigheten i vissa avseenden brister.

Om en reform av länsstyrelsernas verksamhet inte genomförs är vår bedömning att den nuvarande utvecklingen med bristande förtroende och effektivitetsproblem kommer att fortgå. Detta kommer att leda till att fler och fler delar av de nuvarande verksamheterna vid länsstyrelserna får än större problem och ifrågasätts. Detta kommer i sin tur att leda till ökade krav på att flytta regionala verksamheter från länsstyrelser till nationella myndigheter. En sådan utveckling försämrar förutsättningarna till ett statligt helhetsperspektiv på regional nivå eftersom ingen statlig myndighet skulle ha möjlighet att göra samlade avvägningar mellan olika samhällsintressen.

Vår slutsats av detta är att en genomgripande reform av den statliga regionala förvaltningen är en förutsättning för att länsstyrelserna fortsatt ska ha möjlighet att bedriva sin verksamhet.

Målet för förvaltningspolitiken bör vara utgångspunkten för en sådan strukturell reform. Målet är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv samt har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet. I våra direktiv nämns särskilt att våra förslag ska leda till en tydlig, samordnad och ändamålsenlig statlig regional förvaltning. I dag finns brister på alla dessa tre punkter.

Staten finns i dag representerad på den regionala nivån för att kunna säkerställa att nationell politik får genomslag i hela landet. Vidare finns ett behov för staten att i vissa frågor vara nära och mer tillgänglig för medborgare, näringsliv och kommuner. För att förtroendet för staten ska upprätthållas på den regionala nivån krävs att den statliga regionala förvaltningen är samordnad, har hög kompetens och utför sitt uppdrag på ett effektivt sätt.

Inledningsvis måste grunduppdraget för länsstyrelserna fastställas. I detta sammanhang har vi övervägt om det finns skäl att föreslå förändringar i dagens ansvarsfördelning mellan länsstyrelserna och nationella myndigheter.

Medborgares, företags och kommuners intresse av en tydlig och lättillgänglig förvaltning är en mycket viktig utgångspunkt. Dessa ska

Utgångspunkter för våra förslag SOU 2012:81

122

ges likvärdig service och behandlas lika över landet. Det ska vara enkelt att hitta rätt myndighet och staten ska kunna ge tydliga och enhetliga besked.

Länsstyrelserna ska ha en funktionell geografisk indelning i förhållande till sina uppgifter samt till berörda aktörer. I detta sammanhang måste även behovet av närhet till exempelvis tillsynsobjekt beaktas. Även förutsättningarna för styrning och finansiering behöver beaktas.

För att skapa förutsättningar för en bra samordning av staten på den regionala nivån måste den geografiska indelningen ändras för vissa nationella myndigheter med regional organisation.

Slutligen måste formerna för det regionala utvecklingsansvaret bli mer ändamålsenliga. Dagens ordning som innebär en fördelning av ansvaret på tre olika aktörer, landsting, kommunala samverkansorgan och länsstyrelser, motverkar ett effektivt genomförande av de uppgifter som följer med ansvaret.

123

3 Statlig regional förvaltning och geografi

I detta kapitel beskrivs den statliga förvaltningen översiktligt. Därefter lämnas förslag till en gemensam regional indelning för den statliga förvaltningen och om de myndigheter vars indelning bör anpassas till den föreslagna statliga geografin. Den samlade statliga regionala förvaltningens geografi är starkt kopplad till länsstyrelsernas framtida geografi. Förslag gällande länsstyrelsernas geografi finns i kapitel 6. En mer ändamålsenlig, tydlig och samordnad statlig regional förvaltning kräver även vissa verksamhetsmässiga reformer som framgår av övriga kapitel.

3.1 Dagens statliga förvaltning

Det är statens uppgift att genom riksdag och regering bestämma den offentliga sektorns omfattning och struktur såväl nationellt som regionalt. Detta görs genom utövande av lagstiftnings-, finans- och organisationsmakten. Staten bestämmer sin egen roll samt uppgiftsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån.

Staten ansvarar för många verksamheter med regional anknytning. Inom en del områden är det nationella myndigheter som ansvarar för verksamheterna medan ansvaret inom andra områden ligger på länsstyrelserna.

Förvaltningspolitiken 3.1.1

Regeringens förvaltningspolitik omfattar alla myndigheter under regeringen. I 2010 års förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) anger regeringen att målet för förvaltningspolitiken ska vara en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

124

effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EUarbete.

Principen om samordnad länsförvaltning utgör fortfarande en utgångspunkt för den svenska förvaltningspolitiken. I 2010 års förvaltningsproposition anger regeringen att principen innebär en samordning av statlig sektorspolitik på regional nivå. Vidare innebär principen att regional statlig verksamhet ska inordnas i länsstyrelserna i de fall då det är lämpligt, och att länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna.

Vidare framhöll regeringen i den förvaltningspolitiska propositionen att det finns behov av ett samlat statligt agerande på central, regional och lokal nivå. Den statliga samordningen på regional nivå förutsätter enligt regeringen en tydlig ansvarsfördelning mellan de statliga myndigheterna.

Omfattning av den statliga förvaltningen 3.1.2

Sedan början av 1990-talet har antalet statliga myndigheter minskat betydligt, från cirka 1 400 statliga myndigheter 1990 till närmare 400 myndigheter 2010. Mellan den 1 januari 2007 och 1 januari 2010 minskade antalet med 77 stycken.

I figur 3.1 redovisas förändringarna av antalet statliga myndigheter.

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

125

Källa: Färre men större statliga myndigheter åren 2007–2010. Statskontoret 2010.

Enligt uppgifter från Arbetsgivarverket har antalet anställda inom den statliga förvaltningen under perioden 1995–2010 minskat med 11 procent.1Att antalet statsanställda har minskat beror bland annat på personalminskningar inom försvaret samt att en del tidigare statlig verksamhet har bolagiserats.

Staten har verksamhet spridd över hela landet. Av tabell 3.1 framgår hur många anställda som statliga myndigheter har tillsammans i de olika länen. Det största antalet statsanställda finns i Stockholms län och minst antal finns på Gotland.

1 Som statsanställd räknas här en person som arbetar inom en statlig myndighet under regeringen. Både anställda med månadslön och timanställda ingår.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

126

Källa: SCB och Arbetsgivarverket.

Statens nuvarande regionala organisation 3.1.3

På regional nivå utgörs staten av de 21 länsstyrelserna och flera nationella myndigheters regionala enheter. För vissa av dessa nationella myndigheter är den geografiska organisationen helt eller delvis reglerad av riksdag och regering. Flertalet myndigheter bestämmer dock själva sin regionala indelning.

Det finns även ett antal nationella myndigheter som bedriver verksamheter på flera orter men som inte har en geografiskt indelad

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

127

organisation. Till denna kategori av myndigheter hör till exempel Centrala studiestödsnämnden, Kronofogden, Migrationsverket och Transportstyrelsen.

Grunden för statens regionala organisation har traditionellt varit länen. I dag är det bara Polisens och länsstyrelsens organisation som är kopplad till länet.2 Övriga statliga myndigheter har förändrat sin organisation i detta avseende. Myndigheter som tidigare hade det enskilda länet som indelningsgrund för sin regionala organisation har valt att inrätta geografiskt större enheter och i vissa fall helt avveckla den regionala nivån. Ett exempel på det senare är Arbetsförmedlingen.

En del av de nationella myndigheterna har en regional organisation som omfattar ett eller flera län och länsgränser bryts därmed inte. Exempelvis får Trafikverket enligt sin instruktion ha det antal regioner som verket bestämmer med villkoret att en region ska omfatta ett eller flera län.

Vissa myndigheter har en regional indelning som i sin tur är indelad i flera lokala enheter. Skogsstyrelsen är ett exempel på en myndighet med omfattande lokal och regional närvaro. Myndigheten är indelad i fem regioner med 34 underliggande distrikt. Utöver detta har Skogsstyrelsen lokalkontor på närmare 100 orter.

2 Regeringen har i budgetpropositionen för 2013 föreslagit att Rikspolisstyrelsen och de 21 polismyndigheterna ska ombildas till en myndighet den 1 januari 2015.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

128

3.2 En samlad statlig regional geografi

Våra förslag:

Följande myndigheter ska ha en gemensam regional indelning:

 Trafikverket

 Lantmäteriet

 Polisen

 Säkerhetspolisen

 Arbetsmiljöverket

 Skolinspektionen

 Inspektionen för vård och omsorg

Den geografiska indelningen för dessa myndigheter ska omfatta följande län:

 Norrbotten, Västerbotten, Jämtland, Västernorrland

 Dalarna, Gävleborg, Värmland, Örebro

 Uppsala, Västmanland, Södermanland

 Stockholm, Gotland

 Jönköping, Östergötland

 Västra Götaland, Halland

 Skåne, Blekinge, Kronoberg, Kalmar

Den geografiska indelningen för strukturfonderna ska följa förslaget till statlig regional indelning. Inför den nya programperioden bör myndighetsstrukturen inom området prövas. Mindre justeringar ska göras vad gäller Försvarsmaktens och Elsäkerhetsverkets regionala indelning. Arbetsförmedlingen ska inom sin organisation ha tydliga funktioner för regional samverkan. Den nya statliga regionala indelningen ska gälla från och med den 1 januari 2015. I samband med inrättande av nya myndigheter eller vid inrättande av regionala organisationer i befintliga myndigheter ska utgångspunkten vara att ovanstående regionala indelning ska följas.

I detta avsnitt lämnar vi förslag till en regional indelning för ett antal statliga myndigheter. I kapitel 6 lämnas förslag gällande länsstyrelsernas geografiska indelning.

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

129

Utgångspunkter 3.2.1

Enligt våra direktiv ska vi överväga om de statliga myndigheternas geografiska indelning bör regleras.

Statliga myndigheters regionala organisation har i dag utformats utifrån den egna verksamhetens logik. I avsnitt 2.3 har vi beskrivit de problem som följer av att variationen i den statliga förvaltningens geografiska indelning i dag är mycket stor. Vår bedömning är att vissa statliga regionala myndigheter har sådana samband att de kan få en ökad effektivitet om de följer samma geografiska indelning. Samordningsvinsterna väger här, enligt vår mening, tyngre än verksamhetslogiken.

Även Ansvarskommittén bedömde att en mer gemensam geografi inom staten skulle innebära att den statliga verksamheten kunde fungera mer effektivt och bli mer samordnad och handlingskraftig på regional nivå. Detta styrks av remissvaren på kommitténs slutbetänkande. De flesta av de tillfrågade statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen var positiva till förslaget om en gemensam geografi för staten. De statliga myndigheterna angav i sina remissvar att förutsättningarna för samverkan och samordning skulle förbättras genom en gemensam geografi.

Statliga nationella myndigheter ansvarar för ett avgränsat sakområde. Inom flera av dessa sakområden är det dock nödvändigt med en samordning på regional nivå. Det gäller exempelvis inom frågor om samhällsskydd och krisberedskap. Vår uppfattning är att en enhetlig geografisk indelning för relevanta delar av den statliga regionala förvaltningen förbättrar möjligheterna till en effektiv samordning och därmed en mer effektiv verksamhet. Sektoriseringens fördelar tas tillvara samtidigt som en ökad helhetssyn inom de aktuella geografiska områdena kan uppnås. De konkreta fördelar vi kan se med en gemensam geografi är bland annat följande:

 Överskådligheten ökar och förutsättningarna för en sektorsövergripande samverkan stärks.

 Kontakter mellan företrädare för olika verksamheter underlättas.

 Enklare att göra gemensamma prioriteringar och agera samlat. Möjligheten att tillsammans identifiera vad som behöver göras, analysera problem och enas om hur man ska arbeta förbättras.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

130

 Kommunernas kontakter och samlade dialog med staten underlättas och det blir enklare att uppnå en samsyn mellan staten och den kommunala nivån.

 Medborgares och företagares kontakter och dialog med staten regionalt underlättas.

 I den mån det finns behov av geografisk statistik kommer flera myndigheter att ha en gemensam indelning att utgå ifrån.

 Regeringens möjligheter att styra och följa upp utifrån ett geografiskt perspektiv underlättas.

En mer gemensam geografi för statliga myndigheter med en regional organisation är ett viktigt steg för att staten regionalt ska kunna bli tydligare och mer samordnad. Även samordningen mellan staten och den kommunala nivån bedöms underlättas av en mer likartad indelning.

Initialt har vi gjort en avgränsning av de myndigheter vi anser bör ha en gemensam geografi. Därefter har en prövning gjorts där fördelarna för den samlade statliga förvaltningen har vägts mot eventuella nackdelar för verksamheten inom de aktuella myndigheterna. Vår bedömning är att de aktuella myndigheterna kommer att dra nytta av en mer samlad statlig geografi. Detta bland annat genom att samordningen med övrig statlig verksamhet underlättas. De nackdelar som kan uppkomma är dels kopplade till att den logik som ligger till grund för den nuvarande indelningen delvis bryts, dels att det krävs organisatoriska förändringar. Vårt förslag är dock framtaget med utgångspunkten att behovet av förändringar totalt sett ska bli så litet som möjligt.

Avgränsning 3.2.2

I vår kartläggning av sammanlagt cirka 70 statliga myndigheter har ett tiotal av dessa bedömts vara mest relevanta för en gemensam regional geografi. Dessa är myndigheter där det finns ett behov av regional samverkan inom staten och mellan staten och den kommunala nivån. De aktuella myndigheterna är verksamma inom samhällsplanering, krisberedskap och tillsyn.

Länsstyrelsen, Trafikverket och Lantmäteriet är viktiga regionala statliga aktörer inom samhällsplanering. Här finns ett behov av samverkan mellan de berörda myndigheterna samt med den kom-

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

131

munala nivån. De framtida strukturfondsprogrammens indelning påverkar också möjligheterna att samverka kring utvecklingsfrågor.

Den fysiska samhällsplaneringen är även av betydelse för det brottsförebyggande arbetet. Här är en samverkan mellan bland annat planeringsansvariga myndigheter och rättsväsendets myndigheter viktig.

Inom området samhällsskydd och krisberedskap krävs en omfattande regional samverkan. Av statliga myndigheter med regional organisation är länsstyrelsen, Polisen, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten och Trafikverket viktiga aktörer.

Vidare finns samband mellan myndigheter som svarar för statlig tillsyn. Exempelvis är Arbetsmiljöverkets tillsynsobjekt i många fall föremål för tillsyn även av Skolinspektionen eller den nya Inspektionen för vård och omsorg. Möjligheten att samordna den statliga tillsynen inom dessa områden ökar om myndigheterna har samma regionala indelning. Samband finns också mellan dessa myndigheters tillsynsområden och den tillsyn som länsstyrelserna utövar. Det gäller till exempel för tillsyn enligt Sevesolagstiftningen där såväl länsstyrelsen som Arbetsmiljöverket har uppgifter.

I tabell 3.2 beskrivs översiktligt dagens geografiska indelning för berörda myndigheter.

1

2

1 Den regionala organisationen träder i kraft 1 januari 2013.

2 Den regionala organisationen träder i kraft 1 januari 2013.

Utöver de i tabellen nämnda myndigheterna bör även Polisens och Säkerhetspolisens framtida regionala indelning beaktas samt den geografiska indelningen för strukturfondsprogrammen.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

132

Det bör noteras att Socialstyrelsens geografiska indelning avser tillsynsverksamheten som från och med 1 juni 2013 flyttas till den nya myndigheten Inspektionen för vård och omsorg.

Vidare kan nämnas att Arbetsförmedlingen inte har någon regional nivå men är indelad i 10 marknadsområden som omfattar 55 arbetsmarknadsområden.

Även Försäkringskassan saknar regional nivå men har 59 lokala försäkringscenter som är indelade i fyra geografiska områden. Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen har ett omfattande samarbete på den lokala nivån. Exempelvis ansvarar Försäkringskassan för att samordna den arbetslivsinriktade rehabiliteringen inom sjukförsäkringsområdet och här är Arbetsmiljöverket, Arbetsförmedlingen, landsting, kommuner och företag viktiga samverkansparter.

Vad gäller Försäkringskassan är verksamheten av sådan karaktär att lokal samverkan är mer relevant än samverkan på den regionala nivån. Vi bedömer att Försäkringskassan saknar starka samband och behov av samordning med statliga myndigheter på regional nivå. Det finns därmed inget skäl för Försäkringskassan att ha en regional indelning som överensstämmer med vårt förslag till statlig regional geografi.

De statliga myndigheter med regional organisation som berörs i detta avsnitt har även starka kopplingar till länsstyrelsens verksamhet. Den samlade statliga geografin har därför varit en av utgångspunkterna vid våra överväganden om länsstyrelsernas geografi, kapitel 6. Andra viktiga utgångspunkter för våra ställningstaganden kring länsstyrelsernas geografi har varit de framtida länsstyrelsernas uppgifter.

Vad gäller de statliga myndigheter som är aktuella i detta kapitel har de utformat sin nuvarande geografiska struktur efter vad som bedömts vara rationellt utifrån den egna verksamheten. I arbetet med att utforma en gemensam statlig geografi har vår utgångspunkt därför varit att ändra så lite som möjligt i befintliga myndigheters geografi. Hänsyn har också tagits till antal kommuner, antal invånare och ytans storlek inom respektive område. Vi har också fört en dialog med respektive myndighet samt med Utredningen om inrättande av Inspektionen för vård och omsorg. Vad gäller Polisen har dialogen förts med Polisorganisationskommittén.

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

133

Förslag till statlig regional indelning 3.2.3

Vår bedömning är att följande myndigheter ska ha en gemensam regional indelning: Trafikverket, Lantmäteriet, Polisen, Säkerhetspolisen, Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen samt Inspektionen för vård och omsorg. Den nedan föreslagna statliga regionala indelningen, figur 3.2, är den som vi ur ett statligt helhetsperspektiv anser vara mest ändamålsenlig och effektiv. I avsnitt 3.2.4 beskrivs de överväganden som gjorts för respektive myndighet och hur förslaget förhåller sig till den nuvarande indelningen.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

134

Den geografiska indelningen för strukturfondsprogrammen ska följa förslaget till statlig regional indelning. I dag arbetar Tillväxtverket med regionala program inom Europeiska regionala utvecklingsfonden och Svenska ESF-rådet med ett nationellt program inom Europeiska socialfonden. Myndighetsstrukturen inom området bör prövas på nytt.

Vinsterna med en gemensam geografi för den statliga regionala förvaltningen är betydande. De justeringar som vårt förslag innebär för de berörda myndigheterna är små. För polisens del innebär det till exempel att endast två län behöver byta tillhörighet i förhållande till den indelning i samverkansområden som gäller i dag. Även för merparten av de övriga myndigheterna krävs endast mindre anpassningar.

I tabellen nedan framgår antal kommuner, landsting och antal invånare i den föreslagna regionala indelningen.

1

2

Källa: SCB.

1 Befolkning 31 december 2010. 2 Gotland är landstingsfri kommun.

Av våra författningsförslag framgår att den här föreslagna statliga regionala indelningen ska fastställas i en särskild förordning. Vidare ska en hänvisning till denna förordning finnas i de aktuella myndigheternas instruktioner.

I samband med inrättande av nya myndigheter eller vid inrättande av regionala organisationer i befintliga myndigheter ska utgångspunkten vara att den här föreslagna statliga regionala indelningen

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

135

ska följas. Detta innebär att vissa statliga myndigheter inte fritt ska kunna välja vilken geografisk indelning man ska ha på regional nivå.

Även om en gemensam geografi är grundprincipen i vårt förslag bör det finnas utrymme för olikheter för enskilda statliga verksamheter. Skälet kan vara effektivitet eller att verksamheten saknar samband med den verksamhet som bedrivs vid övriga statliga regionala myndigheter. När nya eller förändrade instruktioner beslutas för myndigheter med regional verksamhet ska regeringen göra en bedömning av behovet av regional samordning.

I vår kartläggning av närliggande länder, kapitel 2, har vi kunnat konstatera att det i såväl Norge som Finland finns viss övergripande reglering för statliga myndigheters regionala indelning. I Finland anges i lag att verksamhetsområden för statens regionala förvaltningsmyndigheter ska grunda sig på landskapsindelningen så att verksamhetsområdet utgörs av ett eller flera landskap. I Norge har den norska regeringen i ett regeringsmeddelande till Stortinget angett att när statliga myndigheter bestämmer sin regionala organisation ska hänsyn tas till den befintliga regionala indelningen av andra offentliga verksamheter som man ska samarbeta med. Vidare anges att den statliga regionala indelningen inte bör korsa fylkesgränser.

Myndigheter som ska ha gemensam regional indelning 3.2.4

I förslaget till en statlig regional indelning måste hänsyn tas till de olika myndigheternas och verksamheternas karaktär och behov av samverkan. I det följande beskrivs kortfattat de berörda myndigheterna och deras geografiska indelning. Vidare redovisar vi våra överväganden samt konsekvenser för respektive myndighet.

Trafikverket

Trafikverket ansvarar för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Trafikverket ska också verka för en grundläggande tillgänglighet i den interregionala kollektivtrafiken.

Trafikverkets verksamhet ska stödja utvecklingen inom många andra samhällsområden och antalet berörda aktörer är därför stort.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

136

Trafikverket är bland annat en viktig part i fysisk planering, regionalt tillväxtarbete och krisberedskapsfrågor. Trafikverkets nuvarande regionala indelning framgår av tabellen nedan.

Åtgärder inom transportsektorn sträcker sig ofta över ett större geografisk område än länen. Åtgärderna är också i hög utsträckning kopplade till de stråk som infrastrukturen och därigenom trafiken följer. Detta har varit en utgångspunkt för Trafikverkets nuvarande indelning. En annan utgångspunkt har varit verksamhetsvolymen inte minst vad gäller pågående investeringsprojekt.

Förslaget till ny statlig geografi innebär att Trafikverket får bilda en ny geografisk enhet som omfattar Jönköping och Östergötland. Region Nord kommer att inkludera de fyra nordligaste länen och till region Mitt förs Örebro län och Värmlands län.

Större geografisk överensstämmelse mellan olika aktörer underlättar, enligt vår bedömning, bland annat Trafikverkets planering och uppföljning.

Lantmäteriet

Lantmäteriet ansvarar för geografisk information och fastighetsindelning. All mark i Sverige är indelad i fastigheter. Genom en lantmäteriförrättning kan fastighetsindelningen förändras. Det kan handla om att nybilda eller ändra fastigheter och rättigheter och ibland om att klarlägga var fastighetens gränser går. Frågor om fastighetsreglering har koppling till samhällsplaneringsfrågor som länsstyrelsen, Trafikverket och kommunerna arbetar med. Lantmäteriet är en naturlig samrådspart för de delar av plangenomförandeprocessen som avser ändringar i fastighetsindelningen. För att underlätta samordningen regionalt bör Lantmäteriets regionala

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

137

indelning för fastighetsindelning följa förslaget till statlig geografisk indelning.

Lantmäteriet har 2013 beslutat om en ny indelning för fastighetsindelningen, tabell 3.5, som träder i kraft den 1 januari 2013.

En anpassning av Lantmäteriets geografiska indelning innebär främst förändringar vad gäller Värmland, Örebro, Gävleborg och Dalarna som kommer att bilda ett gemensamt geografiskt område. Totalt sett kommer Lantmäteriets regionala enheter att öka från fyra till sju. Det kan dock noteras att Lantmäteriet i nuläget, innan omorganisationen gjorts, har åtta regionala enheter.

Polisen

Polisen har till uppgift att bland annat förebygga brott och störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal.

Polisens verksamhet berör på olika sätt och i olika omfattning statliga myndigheter både inom och utanför rättsväsendet. Polisorganisationskommittén konstaterar i sitt betänkande att den stora variationen vad gäller antal geografiska enheter försvårar samverkan och samarbete mellan Polisen och flera andra myndigheter.3 Polisen är bland annat en viktig aktör inom krisberedskapsarbetet där samordning med främst länsstyrelserna, Trafikverket och Försvarsmakten är viktig. Vad gäller brottsförebyggande arbete är Polisens medverkan i frågor om samhällsplanering betydelsefull. Andra statliga myndigheter inom samhällsplaneringen är länsstyrelsen, Trafikverket och Lantmäteriet.

3 En sammanhållen svensk polis, SOU 2012:13, sidan 225.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

138

Inom rättsväsendet samverkar Polisen främst med domstolarna, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården, Tullverket och Rättsmedicinalverket. Även andra myndigheter kan ha uppgifter som knyter an till rättsväsendet som till exempel Kronofogden och Skatteverket. Polisen har på den lokala nivån även en omfattande samverkan med kommunerna.

I dagens organisation av länspolismyndigheterna har rikspolischefen efter överenskommelse med länspolismästarna fastställt en indelning av polisverksamheten i sju samverkansområden, tabell 3.6. Syftet med områdena har varit att skapa en mer effektiv organisations- och ledningsstruktur i frågor av särskild gemensam betydelse.

I samband med inrättandet av den nya enmyndigheten för Polisen ska även en regional indelning beslutas. Av Polisorganisationskommitténs betänkande framgår att de nya geografiska områdena bör vara tillräckligt bärkraftiga i form av en viss verksamhetsvolym. Vidare framhålls i betänkandet att de nya områdena resursmässigt bör vara så lika som möjligt.

I vår analys har vi valt att se hur vårt förslag till statlig regional geografi ser ut i förhållande till Polisens befintliga regionala samverkansområden. Vi kan här konstatera att det är Södermanlands län och Gävleborgs län som skulle flytta till andra regionala enheter.

Mot bakgrund av den begränsade förändring som en anpassning innebär för Polisens del anser vi att myndighetens regionala indelning ska följa vårt förslag till regional indelning.

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

139

Säkerhetspolisen

Säkerhetspolisen arbetar med att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, bekämpa terrorism och skydda den centrala statsledningen. Verksamheten är i dag formellt en del av Rikspolisstyrelsen men fungerar i praktiken som en egen myndighet. De flesta av myndighetens medarbetare är placerade i Stockholm. Det finns därutöver fem regionala enheter med regionkontor ute i landet.

Verksamheten vid de regionala enheterna fokuserar på att förebygga brott. Detta sker genom att ha en väl utbyggd samverkan med statliga myndigheter samt med kommuner och landsting. Arbetet handlar till stor del om att informera om hur samhällsviktig verksamhet och sekretessbelagd information kan skyddas samt hur verksamheterna kan skydda sig mot terrorattentat.

Polisorganisationskommittén har föreslagit att Säkerhetspolisen ska bli en egen myndighet. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2012:13) har kommittén fått i uppgift att analysera konsekvenserna av en eventuell ombildning av Säkerhetspolisen till en fristående polismyndighet inom polisväsendet. Denna del ska redovisas den 30 november 2012. Det har därför inte varit möjligt för oss att beakta resultatet av utredningens arbete. Säkerhetspolisen har i dag en regional indelning enligt tabellen nedan.

Mot bakgrund av Säkerhetspolisens koppling till Polisen samt övriga myndigheter som arbetar med brottsförebyggande frågor ska Säkerhetspolisen följa den föreslagna regionala indelningen.

En anpassning av säkerhetspolisens regionala organisation till förslaget om ny statlig geografi skulle innebära förändringar bland annat vad gäller Gotlands, Värmlands Jönköpings och Östergötlands län. Vidare skulle Södermanlands län och Gävleborgs län behöva byta

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

140

enhet. Vi kan konstatera att Säkerhetspolisens regionala indelning i vissa delar skiljer sig från Polisens regionala samverkansområden.

Arbetsmiljöverket

Arbetsmiljöverket ansvarar för tillsyn över efterlevnaden av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen. Vidare har verket tillsyn över arbetsmiljön enligt tobakslagstiftningen. Eftersom samtliga landets arbetsställen ingår i tillsynsområdet omfattas många olika typer av tillsynsobjekt. Arbetsmiljöverkets nuvarande regionala indelning framgår av tabell 3.8. Var och en av de tre enheterna är underindelade i ett antal distrikt som omfattar ett eller flera län.

För Arbetsmiljöverket innebär en anpassning till vår indelning en minskning av antalet geografiska områden. Verket har dock själva bedömt att en anpassning i enlighet med vårt förslag är möjlig.

Skolinspektionen

Skolinspektionen ansvarar enligt skollagen för tillsyn över skolväsendet, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. Skolinspektionen har också tillsyn över utbildningen vid fristående skolor, riksinternatskolor och särskilda ungdomshem. I betänkandet Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79), som låg till grund för bildandet av Skolinspektionen ansåg utredaren att det vid

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

141

förändringar i landets regionala indelning skulle vara naturligt att statens myndighetsstruktur i möjligaste mån organiseras om efter de nya strukturerna. Skolmyndigheternas regionala lokalisering borde, enligt utredaren, vara följsam vid sådana framtida förändringar. Skolinspektionens nuvarande regionala indelning framgår av tabell 3.9.

Enligt vårt förslag kommer Skolinspektionens enheter att öka med två. Stockholms län och Gotlands län respektive Jönköpings län och Östergötlands län kommer att bilda egna geografiskt områden. I övrigt innebär den föreslagna geografin endast mindre justeringar av Skolinspektionens nuvarande indelning.

Skolinspektionen har framfört att det är viktigt att den framtida geografiska indelningen möjliggör en tillräcklig verksamhetsvolym inom respektive område. Den enhet som i dag är minst omfattar cirka 30 årsarbetskrafter. I den nya strukturen kommer två av enheterna att bli mindre än denna och omfatta cirka 20 årsarbetskrafter. Enligt vår bedömning kommer dock Skolinspektionen att kunna anpassa sin verksamhet till den föreslagna nya geografin.

Inspektionen för vård och omsorg

En särskild utredare har fått i uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst (dir. 2012:67). Den nya myndigheten Inspektionen för vård och omsorg inrättas från och med den 1 juni 2013. Myndigheten ska ansvara för tillsynsverksamhet enligt patientsäkerhetslagen, socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det innebär att denna verksamhet flyttas från Socialstyrelsen till den nya myndigheten.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

142

Socialstyrelsens tillsynsavdelning har i dag sex regionala tillsynsenheter enligt tabellen nedan.

Genom dialog med utredningen har vi förstått att det, för att undvika ytterligare störningar i verksamheten, kan vara lämpligt att initialt följa Socialstyrelsens regionala indelning för tillsynsverksamheten. Det har också framkommit att utredningen lägger stor vikt vid att det finns ett universitetssjukhus inom varje geografiskt område. Vi anser att det kan vara rimligt att avvakta med organisatoriska förändringar men i samband med att den nya statliga geografin införs 1 januari 2015 ska dock Inspektionen för vård och omsorg anpassas till denna indelning.

En annan aspekt att beakta vid regional indelning av denna verksamhet är de befintliga sjukvårdsregionerna. Denna regionsamverkan omfattar främst den högspecialiserade vården men även andra frågor som exempelvis utbildning och kompetensförsörjning. Sjukvårdsregionernas framgår av tabell 3.11.

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

143

Vi kan konstatera att vårt förslag till statlig geografi innebär att det kommer att finnas universitetssjukhus i samtliga områden. Förslaget skiljer sig inte på någon avgörande punkt från sjukvårdsregionerna och inte heller från Socialstyrelsens befintliga indelning. I första hand är det Kalmar län som ingår i en annan enhet samt Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län som bryts ut och bildar en egen regional enhet.

Strukturfonderna

Under programperioden 2007–2013 omfattar den svenska organisationen för det nationella strukturfondsprogrammet och de regionala strukturfondsprogrammen åtta geografiska områden. För varje geografiskt område finns ett regionalt strukturfondspartnerskap bestående av företrädare för bland andra kommuner och landsting samt länsstyrelser. Tillväxtverket och Svenska ESF-rådet har egna programkontor i varje geografiskt område.

Av EU:s regelverk framgår att en medlemsstat ska ange de NUTS-regioner för vilka den kommer att lägga fram ett program för stöd från Europeiska utvecklingsfonden.4 Under innevarande periodperiod utgörs de geografiska strukturfondsområdena i Sverige av nedanstående åtta NUTS 2-områden.

Vi anser att de geografiska strukturfondsområdena ska anpassas till en förändrad gemensam statlig regional indelning. Under utrednings-

4 NUTS är en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

144

arbetet har det framförts att de statliga myndigheter som vi föreslår ska ha en gemensam geografi saknar koppling till arbetet med strukturfonderna. Detta med undantag för Trafikverket. Vi delar denna uppfattning men anser att frågan om regional indelning vad gäller strukturfonderna måste ses i ett vidare perspektiv.

Eftersom genomförandet av strukturfonderna har klara samband med den svenska tillväxtpolitiken berörs samtliga statliga myndigheter av indelningen. Detta då myndigheterna, inom sina verksamhetsområden, ska verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. Det vore därför olyckligt om detta politikområde har en geografi som skiljer sig från den gemensamma statliga geografi vi föreslår. En gemensam geografi skapar också betydligt bättre förutsättningar för landsting och kommuner att föra en samlad dialog om utvecklingsfrågor med olika statliga företrädare på regional nivå.

EU-kommissionen lade i oktober 2011 fram förslag till regler inför den kommande programperioden 2014–2020.5 I dagsläget är den slutliga strukturen och användningsområden för fonderna inte fastställd. Enligt vår bedömning är det angeläget att regeringen verkar för att EU fastställer ett regelverk som gör det möjligt att strukturfondsområden i Sverige kan anpassas till en förändrad gemensam statlig regional indelning.

I samband med vår myndighetsgenomgång har vi uppmärksammats på svårigheter i kontakterna mellan Svenska ESF-rådet och de regionala strukturfondspartnerskapen samt i förhållande till dem som ansöker om projektmedel. Enligt en utvärdering har dock samarbetet och rollfördelningen utvecklats i positiv riktning under innevarande programperiod.6 Inför en ny programperiod finns det enligt utvärderingen skäl att se över organisationen för att uppnå en ökad tydlighet, mindre sårbarhet och mer likformigt genomförande i regionerna.

I vår genomgång av den regionala statliga förvaltningen har vi kunnat konstatera att Tillväxtverket och Svenska ESF-rådet har parallella regionala organisationer som arbetar med de regionala strukturfondsprogrammen respektive det nationella strukturfondsprogrammet inom målet Regional konkurrenskraft och sysselsättning.

5 KOM (2011) 615 Förslag till Europarlamentets och rådets förordning om gemensamma bestämmelser Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden. 6Utvärdering av genomförandeorganisationen för strukturfonderna 2007–2013, Slutrapport, Sweco Eurofutures 2010.

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

145

Mot bakgrund av den kritik som framförts och med tanke på den risk för ineffektivitet som finns med dagens parallella regionala organisationer anser vi att den samlade myndighetsstrukturen och samverkan bör ses över inför den kommande programperioden.

Vissa övriga statliga myndigheters indelning 3.2.5

Försvarsmakten

Samhällsskydd och krisberedskap kräver ett omfattande regionalt samarbete mellan statliga myndigheter, landsting, kommuner, företag och övriga aktörer. Försvarsmakten inrättar den 1 januari 2013 fyra regionala staber för att, inom krisberedskapsområdet, utveckla sin förmåga att samverka med och lämna stöd till andra myndigheter. Syftet är att civila och militära resurser i högre utsträckning ska kunna samordnas och utnyttjas mer effektivt.

Försvarsmaktens nya staber kommer bland annat att samverka regionalt med länsstyrelserna, Trafikverket och Polisen. Kommuner och landsting har också en viktig roll inom krisberedskapsarbetet. Den indelning som Försvarsmakten har aviserat ska gälla från och med den 1 januari 2013 redovisas i tabell 3.13.

Försvarsmaktens indelning i regionala staber ha gjorts utifrån de förutsättningar som finns i den verksamhet som kommer att bedrivas regionalt. Vi har inte funnit någon anledning att ställa krav på ytterligare anpassning till den övriga statliga geografiska indelningen genom en utökning av antalet staber. Däremot anser vi att Dalarnas län, Gävleborgs län, Värmlands län och Örebro län ska ingå i samma regionala stab för att undvika att gränser för den statliga regionala förvaltningen bryts.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

146

Principer för den regionala indelningen ska framgå av Försvarsmaktens instruktion.

Elsäkerhetsverket

Elsäkerhetsverket ansvarar för tekniska säkerhetsfrågor inom elområdet. Myndigheten arbetar för att förebygga skador orsakade av elektricitet på person och egendom samt störningar på radiokommunikation och näringsverksamhet. Vidare är Elsäkerhetsverket ansvarig myndighet för handläggning av behörighetsansökningar som elinstallatör. Myndigheten ansvarar även för tillsyn av elektriska anläggningar, elinstallatörer och elektriskt material. Elsäkerhetsverket har samarbetsavtal med Arbetsmiljöverket där även samarbetet på regional nivå behandlas. Elsäkerhetsverkets tillsynsverksamhet är indelad i fyra regionala kontor i Kristinehamn, Hässleholm, Stockholm och Umeå. I Umeå och Stockholm är verket samlokaliserat med Arbetsmiljöverket. Varje regionalt kontor har ett antal län inom sitt område enligt tabellen nedan.

Mot bakgrund av att Arbetsmiljöverket och Elsäkerhetsverket har en nära samverkan på den regionala nivån bör den regionala indelningen för Elsäkerhetsverket anpassas. Myndigheten har dock relativt få anställda, 40 årsarbetskrafter 2011, och det är därför inte lämpligt att Elsäkerhetsverket ökar antalet regionala enheter till sju. Däremot bör inte den regionala indelningen försvåra samverkan genom att gränser för statens regionala geografi bryts. Det innebär att Elsäkerhetsverket ska ändra sin indelning på ett sätt som innebär att Östergötlands län och Jönköpings län ingår i samma enhet. På samma sätt ska hela Västra Götalands län och Hallands

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

147

län ingå i samma enhet. Slutligen behöver Gävleborgs län flyttas till Kristinehamns enhet.

Principer för den regionala indelningen ska framgå av Elsäkerhetsverkets instruktion.

Skogsstyrelsen

Av Skogsstyrelsens instruktion framgår att myndigheten ansvarar för frågor om skogsbruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslutats av riksdagen kan uppnås. Myndighetens lokala förankring anges som viktig.

Vi konstaterar i kapitel 9 att det inom flera verksamhetsområden finns samband mellan Skogsstyrelsens och länsstyrelsens verksamheter. För att uppnå en tydligare och mer ändamålsenlig statlig regional förvaltning föreslår vi, i kapitel 9, att Skogsstyrelsens regionala verksamhet ska överföras till länsstyrelserna. Skogsstyrelsen kommer därmed att bli en nationell myndighet utan regional organisation, liksom Jordbruksverket och Naturvårdsverket.

I det fall detta förslag inte genomförs enligt vår tidsplan ska Skogsstyrelsens geografiska indelning följa det förslag till statlig regional indelning som lämnas i detta kapitel. Detta för att underlätta den regionala samverkan. Av tabellen nedan framgår Skogsstyrelsens nuvarande geografiska indelning.

Övriga delar av rättsväsendet

I rättsväsendet ingår domstolarna, Polisen, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården, Rättsmedicinalverket och Tullverket. Även andra myndigheter kan

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

148

ha uppgifter med nära koppling till rättsväsendet, till exempel Kronofogden och Skatteverket.

Mellan myndigheterna inom rättsväsendet finns flera samverkansytor. I det lokala dagliga arbetet samverkar polis och åklagare i brottsutredningar och inom det brottsförebyggande arbetet. Vad gäller grov organiserad brottslighet finns en särskild överenskommelse om samverkan mellan flera statliga myndigheter. För detta arbete har åtta myndighetsgemensamma regionala underrättelsecenter bildats. Domstolarnas oberoende ställning leder till att behovet av samverkan mellan dessa och övriga myndigheter inom rättsväsendet är av en särskild karaktär.

Enligt vår bedömning kan effektivitetsvinster uppnås inom rättsväsendet genom en ökad samverkan. En mer gemensam geografisk organisation för myndigheter inom rättsväsendet kan bidra till förbättrade möjligheter att samverka. Vi kan dock konstatera att organisatoriska reformer nyligen gjorts i samband med sammanläggningen av länsrätter till förvaltningsrätter samt bildandet av mark- och miljödomstolar. Vi har också noterat att Åklagarmyndighetens arbete främst sker nationellt och lokalt. Samverkan inom det samlade rättsväsendet skiljer sig till viss del från övrig statlig regional samverkan. Vår sammantagna bedömning är därför att det kan finnas vinster med att anpassa övriga delar av rättsväsendets myndigheter till den statliga geografi som föreslås gälla för Polisen, Säkerhetspolisen samt ett antal övriga statliga myndigheter. En sådan anpassning bör dock övervägas ytterligare och eventuellt göras på sikt.

Arbetsförmedlingen 3.2.6

Uppdrag och organisation

Målet för den svenska arbetsmarknadspolitiken är att bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Arbetsmarknadspolitiken ska även bidra till den ekonomiska politikens huvuduppgift och målet om full sysselsättning. De arbetsmarknadspolitiska resurserna ska tydligt prioriteras och inriktas mot matchning mellan arbetssökande och lediga jobb samt mot dem som står längst ifrån arbetsmarknaden.

Arbetsförmedlingen bildades den 1 januari 2008 och ersatte då den tidigare Arbetsmarknadsstyrelsen, 20 länsarbetsnämnder samt den del av Länsstyrelsen i Gotlands län som fullgjorde länsarbetsnämndens uppgifter. Skälen till ombildningen var bland annat att

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

149

en sammanhållen myndighet bedömdes skapa bättre förutsättningar för en större nationell enhetlighet inom arbetsmarknadspolitiken och en mer rättssäker och effektiv verksamhet.

Arbetsförmedlingen ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom effektiv matchning, prioritera dem som befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden och bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Myndighetens verksamhet ska utformas så att den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt, att arbetssökande och arbetsgivare har en tillgång till en likvärdig service i hela landet samt att den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet.

Till Arbetsförmedlingens uppgifter hör bland annat att tillsammans med länsstyrelserna och Migrationsverket vidta åtgärder och vid behov samverka gällande nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Dessutom har Arbetsförmedlingen och fem andra statliga myndigheter genom ett särskilt regeringsuppdrag haft i uppdrag att öka samordningen på nationell nivå inom kompetensförsörjningsområdet. I likhet med andra statliga myndigheter ska Arbetsförmedlingen även medverka i det regionala tillväxtarbetet och samverka med den länsstyrelse eller det kommunala organ som har det regionala utvecklingsansvaret.

Arbetsförmedlingens verksamhet är organiserad utifrån 55 arbetsmarknadsområden. Varje arbetsmarknadsområde omfattar ett antal kommuner och ett antal arbetsförmedlingskontor. Arbetsmarknadsområdena är samlade i 10 marknadsområden för att få till stånd en nationellt sammanhållen ledningsfunktion.

Samverkan

För att åstadkomma en väl fungerande arbetsmarknad krävs åtgärder inom olika politikområden och samverkan mellan samhällets olika aktörer. När det gäller matchning på längre sikt och kompetensförsörjning har Arbetsförmedlingen genom sin verksamhet och geografiska närvaro viktiga kunskaper om arbetsmarknaden i olika delar av landet. Den information som myndigheten förmedlar om efterfrågan och utbud på arbetskraft är därför av stor betydelse för andra aktörer i olika tillväxt- och utvecklingssammanhang.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

150

Arbetsförmedlingens egen princip för samverkan med olika externa aktörer är att delta i det samarbete som är nödvändigt för att myndigheten ska klara sitt uppdrag. Samverkan med andra myndigheter och organisationer sker i första hand genom att personer i den lokala organisationen får mandat att företräda Arbetsförmedlingen. Det betyder bland annat att myndigheten har lokala arbetsmarknadsråd för samråd med kommuner. Myndigheten använder även olika branschråd för samråd med näringslivet om olika rekryterings- och kompetensbehov.

I samband med vårt kartläggningsarbete har det framkommit kritik mot Arbetsförmedlingens samverkan. Den enkätundersökning som Sveriges Kommuner och Landsting har genomfört visar bland annat att flera kommunala företrädare upplever att det inte finns befogenheter inom myndigheten att fatta beslut eller anpassa insatser på lokal och regional nivå. Även från landsting med regionalt utvecklingsansvar och kommunala samverkansorgan framförs kritik mot Arbetsförmedlingens externa samverkan. Kritiken rör bland annat att det kan vara svårt att hitta rätt kontaktperson inom myndigheten. Exempelvis kan ett län vara indelat i flera arbetsmarknadsområden med varsitt arbetsmarknadsråd. Rådens sammansättning och arbetssätt varierar vilket gör att det är svårt att bedöma var frågor bör förankras. På flera håll efterlyser de verksamma aktörerna även en funktion inom Arbetsförmedlingen som kan ställa samman statistik och göra prognoser över arbetsmarknad och sysselsättning för länet utifrån regionala behov.

I våra kontakter med länsstyrelserna bekräftas i stort sett den problembild som framförs från kommuner, samverkansorgan och landsting med regionalt utvecklingsansvar. Företrädare för länsstyrelserna anser att Arbetsförmedlingens interna ansvarsfördelning och geografiska organisation gör att myndigheten inte har förutsättningar att få till stånd ett väl fungerande samarbete med länsstyrelser och regionala organ.

Enligt en utvärdering av samordningen av varselinsatser under finanskrisen saknade flera varselsamordnare en regional struktur för arbetsmarknadspolitiken och regionala samarbetspartners på arbetsmarknadssidan. Bland annat hade anställda vid Arbetsförmedlingen inte tillräckligt stöd från ledningen för att delta i arbetet vilket ledde till försenade initiativ. Från flera län menade man samtidigt att man hittade väl fungerade samarbetsformer och att man arbetade prag-

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

151

matiskt för att lösa konkreta problem från Arbetsförmedlingens sida.7

Att problembilden inte är entydig över hela landet framgår även av enkäten från Sveriges Kommuner och Landsting. Flera kommuner framförde att de har bra kontakter med Arbetsförmedlingen. Det förklarades främst av att kontakterna är personberoende och de fungerar bättre på orter där Arbetsförmedlingen finns på plats. En senare enkätstudie från Sveriges Kommuner och Landsting visar också att kommunerna har ett bra samarbete med Arbetsförmedlingen. Denna studie visar dock även att endast hälften av kommunerna uppger att man deltar i Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsråd. Ett flertal kommuner anser att arbetsmarknadsråden behöver förändras. Bland annat upplever kommunerna att Arbetsförmedlingen är alltför centralstyrd.

Tillväxtverket framhåller i en uppföljning av arbetet med regionala kompetensplattformar att Arbetsförmedlingen är företrädd i alla län och i varierande grad medverkar i arbetsgrupper och analysarbete. Uppföljningen visar att Arbetsförmedlingens medverkan skiljer sig åt mellan länen. I exempelvis Östergötlands län sker en omfattande samverkan med Arbetsförmedlingen som är behjälplig med att ta fram prognoser och behovsanalyser. I andra län finns det däremot endast en begränsad samverkan mellan Arbetsförmedlingen och andra myndigheter.

Arbetsförmedlingens regionala samverkan behöver förstärkas

Enligt vår bedömning behöver Arbetsförmedlingen förstärka sin förmåga till regional samverkan så att myndigheten på ett bättre sätt kan samarbeta kring regionala arbetsmarknadsfrågor. Genom en förstärkt regional samverkansförmåga får Arbetsförmedlingen bättre förutsättningar att utföra sitt uppdrag att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt.

En utgångspunkt är dock att en förstärkt regional samverkansförmåga inte ska försämra Arbetsförmedlingens möjligheter att genomföra sitt uppdrag genom en nationellt sammanhållen ledning och styrning av verksamheten. För att förstärka Arbetsförmedlingens regionala samverkan föreslår vi att det inrättas tydliga funktioner för

7 Samordning av varselinsatser under finanskrisen åren 2008 och 2009, Statskontoret 2011:11.

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

152

sådan samverkan i myndighetens organisation. Den närmare samverkansinriktningen ska utifrån Arbetsförmedlingens uppdrag vara anpassad till de skilda förutsättningar och behov som finns i olika delar av landet. De regionala samverkansfunktionernas beslutsbefogenheter ska framgå av Arbetsförmedlingens arbetsordning.

Varje regional samverkansfunktion ska företräda myndigheten inom ett bestämt geografiskt område. För att Arbetsförmedlingen ska ha en enhetlig organisationsstruktur bör områdena för regional samverkan överensstämma med myndighetens geografiska indelning i marknadsområden, vilka är ett led i styrningen av den lokala förmedlingsverksamheten.

Som framgår ovan finns det i Arbetsförmedlingens verksamhet betydande regionala gränsytor och samverkansbehov med olika samhällsaktörer. Arbetsförmedlingens indelning bör därför anpassas till länsstyrelsernas framtida geografiska indelning och omfatta ett eller flera länsstyrelseområden. Särskilda överväganden behöver dock göras i de fall ett arbetsmarknadsområde inte följer länsindelningen.

Under utredningens arbete har synpunkter förts fram om att Arbetsförmedlingen inom sin verksamhet bör ges ett uppdrag på den regionala nivån. En sådan förändring av arbetsmarknadspolitiken ligger dock, enligt vår bedömning, inte inom vårt uppdrag.

3.3 Alternativ statlig regional geografi

Vi har också övervägt en alternativ statlig regional geografi. Även denna indelning är förenlig med förslaget gällande länsstyrelsernas nya geografi. Av kartan nedan framgår den alternativa indelningen.

SOU 2012:81 Statlig regional förvaltning och geografi

153

Fördelen med denna indelning är att den geografiska ytan blir mindre omfattande för det nordligaste området. En nackdel är dock att det är svårt att få tillräckliga verksamhetsvolymer för det område som omfattar Norrbottens och Västerbottens län. Det faktum att nästan samtliga aktuella myndigheter i sin nuvarande regionala indelning har valt att samla de fyra nordligaste länen i en enhet tyder på att de utifrån sina verksamheter bedömt detta som mest ändamålsenligt. Ett genomförande av vårt alternativa förslag innebär att flera av

Statlig regional förvaltning och geografi SOU 2012:81

154

myndigheterna skulle vara tvungna att göra mer omfattande ändringar i sin regionala indelning. Vår sammantagna bedömning är att detta alternativ är sämre än den geografiska indelning vi föreslår i avsnitt 3.2.

1

Källa: SCB.

1 Befolkning 31 december 2010.

155

4 Det regionala utvecklingsansvaret

Våra förslag:

 Möjligheten att bilda kommunala samverkansorgan ska upphöra den 31 december 2013.

 Samtliga kommunala samverkansorgan ska vara avvecklade den 31 december 2018.

 Landsting kan ansöka om att ta över det regionala utvecklingsansvaret. Vid prövningen ska regeringen ta hänsyn till vilken uppfattning kommunerna har i frågan.

 För landsting som tar över ansvaret ska samma principer, som gäller för landstingen i Skåne, Västra Götalands och Hallands län, gälla avseende fördelning av statliga medel.

 I län där landstingen den 1 januari 2019 inte har tagit över det regionala utvecklingsansvaret ska länsstyrelsen ansvara för frågorna.

Det regionala utvecklingsansvaret består av vissa lednings- och samordningsuppgifter i det regionala tillväxtarbetet. I detta ingår bland annat att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling, samordna genomförandet av strategin samt att årligen följa upp, utvärdera och till regeringen redovisa resultaten. I utvecklingsansvaret ingår även att besluta om vissa medel för regional projektverksamhet samt att fastställa en länsplan för regional transportinfrastruktur.

Enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har Gotlands kommun, Skåne läns landsting, Hallands läns landsting och Västra Götalands läns landsting det utvecklingsansvar som nämnts ovan.

Det regionala utvecklingsansvaret SOU 2012:81

156

I de fall samtliga kommuner i ett län beslutar sig för att bilda ett samverkansorgan kan detta organ få överta motsvarande uppgifter från staten vilket framgår av lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen. Den 1 januari 2012 fanns det sammanlagt 13 samverkansorgan med ansvar för det regionala utvecklingsarbetet.

I de återstående fyra länen är det länsstyrelsen som fortsatt har det samlade ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet.

Vi har funnit att det i dagsläget finns vissa problem med uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun. Fördelningen är utformad på olika sätt och upplevs som otydlig. Vidare har länsstyrelsens roll påverkats av att uppgiftsfördelningen inom området justerats. Även här har vi funnit behov av att förtydliga vilken roll länsstyrelsens ska ha inom området.

4.1 Kommunala samverkansorgan

Enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen kan ett kommunalförbund, som har samtliga kommuner i länet som medlemmar och där även landstingen kan ingå, utgöra ett samverkansorgan. Efter anmälan till regeringen kan samverkansorganet ges ansvar för regionala utvecklingsfrågor i länet. Samverkansorganen leds av politiker som är förtroendevalda i de aktuella kommunerna. Ledningen för de kommunala samverkansorganen är därigenom indirekt vald.

Ett samverkansorgan har enligt lagen till uppgift att:

1. utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling

2. samordna insatser för genomförandet av strategin

3. besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt

tillväxtarbete

4. upprätta och fastställa länsplaner för regional transport-

infrastruktur

5. följa upp, utvärdera och årligen rapportera resultatet av det

regionala tillväxtarbetet till staten

Utöver de uppgifter som regleras i lagen kan samverkansorganen även genomföra regeringsuppdrag efter förfrågan från regeringen. I december 2009 fick samtliga samverkansorgan i uppdrag av regeringen att etablera kompetensplattformar för samverkan inom kompetensförsörjning och utbildningsplanering inom det egna länet.

SOU 2012:81 Det regionala utvecklingsansvaret

157

Medlemmarna kan också besluta om att föra över uppgifter från kommuner och landsting till samverkansorganet. Exempel på sådana uppgifter som vissa samverkansorgan ansvarar för i dag är primärkommunal samordning samt länsbibliotek. Några samverkansorgan har i dag även ansvar för folkhögskolor och kollektivtrafik.

I dagsläget finns det samverkansorgan i följande 13 län: Uppsala, Södermanland, Östergötland, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Blekinge, Värmland, Örebro, Dalarna, Gävleborg, Jämtland och Västerbotten.

4.1.1 Ansvarskommitténs synpunkter på det regionala utvecklingsansvaret

Frågan om att den kommunala nivån bör ha det regionala utvecklingsansvaret har varit aktuell under lång tid. I början av 1990-talet behandlades den i flera utredningar bland annat av Regionutredningen, Västsverigeutredningen och Region-beredningen. Även regeringen uttalade sig vid flera tillfällen i frågan. Till exempel anfördes i finansplanen1993 att en nationell tillväxtpolitik i högre grad måste utgå från den regionala nivån.1

Ansvarskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande att det dåvarande regionala utvecklingsarbetet präglades av vissa strukturella brister.2 På nationell nivå var ansvaret för att skapa hållbara tillväxt- och utvecklingsförutsättningar uppdelat på ett stort antal sektorsmyndigheter och andra aktörer inom olika politikområden som sorterade under olika departement. Samordningen av de statliga insatserna försvårades av att de nationella myndigheterna använde olika geografiska verksamhetsindelningar som sällan överensstämde med de 21 länen. Antalet aktörer på den regionala nivån med åtagande inom området var stort och omfattade statliga myndigheter, inklusive länsstyrelserna, landsting, samverkansorgan och andra kommunala organ. Dessutom varierade uppgiftsfördelningen från län till län mellan länsstyrelser, samverkansorgan och landsting.

Följden av dessa strukturella brister var enligt Ansvarskommittén en avsaknad av helhetssyn och sammanhållning. Inom vissa områden konkurrerade aktörerna med varandra vilket ledde till bristande effektivitet i det regionala utvecklingsarbetet. Ansvarsuppdelningen försvårade, enligt kommittén, överblick och politisk styrning av det samlade utvecklingsarbetet och skapade därmed också ett demokratiskt underskott. Det konstaterades vidare att de som i första hand hade

1Prop. 1993/94:100 bilaga 1. 2 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, SOU 2007:10.

Det regionala utvecklingsansvaret SOU 2012:81

158

ansvaret för att verkställa den regionala utvecklingspolitiken, det vill säga länsstyrelserna, landstingen och de kommunala samverkansorganen, saknade instrument för att påverka flertalet av de tjugotal politikområden som berörs av den regionala utvecklingspolitiken.

Ansvarskommittén menade att en fullständig renodling av det regionala utvecklingsansvaret till antingen staten eller den kommunala sektorn vare sig var möjlig eller önskvärd. Däremot förordade man att rollerna för de olika parterna borde renodlas och förtydligas.

Ansvarskommittén bedömde även för- och nackdelar med indirekt respektive direkt valda organ med ansvar för regionala utvecklingsfrågor. En fördel med ett indirekt valt organ, kommunalförbund, menade man var förankringen med den primärkommunala politiken och verksamheten. Ett kommunalförbund är beroende av sina medlemmar för sin finansiering och sitt uppdrag, vilket ofta gör att arbetet i praktiken blir inriktat på att uppnå konsensus och på att undvika konfliktfyllda frågor. I ett kommunalförbund företräder de förtroendevalda de kommuner och landsting som utsett dem. Det ger endast möjlighet till ett indirekt ansvarsutkrävande av kommunalförbundet.

Fördelen med ett direktvalt organ, landsting, var enligt kommittén att dess företrädare utses genom direkta val och att ett direkt ansvarsutkrävande av beslut och åtgärder därigenom blir möjligt. Ett landsting med egen beskattningsrätt och betydande verksamhetsansvar kan även agera mer självständigt och med större handlingskraft än ett kommunalförbund. Ett landsting har även större möjligheter att frigöra sig från enskilda kommuners intressen och anlägga ett regionalt perspektiv. Kommittén lyfte även fram storleken som en betydelsefull fråga vad gäller såväl antal kommuner som verksamhetens omfattning. Kommunalförbundets fördelar är lättast att uppnå vid ett begränsat antal medlemmar. Landsting har bättre förutsättningar att kunna överta resurskrävande uppgifter och företräda regionen externt.

4.1.2 Utredningens analys

På uppdrag av utredningen har en analys av erfarenheterna från det regionala tillväxtarbetet i kommunala samverkansorgan respektive landsting med regionalt utvecklingsansvar tagits fram. 3 I studien har

3 Samordning av regionalt utvecklingsarbete – erfarenheter från kommunala samverkansorgan och regionkommuner, Jörgen Johansson.

SOU 2012:81 Det regionala utvecklingsansvaret

159

samordningen i Dalarnas län, Jönköpings län och Östergötlands län som alla har kommunala samverkansorgan studerats tillsammans med Västra Götaland och Skåne där landstingen har det regionala utvecklingsansvaret.

Av rapporten framgår att samverkansorganens styrka ligger i förmågan att samordna och upprätthålla goda kontakter med kommunerna. Det är dock enligt rapporten inte givet att det kommunala ägandet av samverkansorgan automatiskt föder en verkningsfull samverkan mellan samverkansorganet och kommunerna. I Jönköpings län har det kommunala samverkansorganet hittills haft ett förhållandevis svagt kommunalt och landstingskommunalt stöd för att driva de tillväxtpolitiska frågorna. Detta jämfört med förhållandena i Dalarnas och Östergötlands län.

Enligt rapporten uttrycker både länsstyrelser och andra statliga myndigheter en högre grad av erkännande för landsting med regionalt utvecklingsansvar jämfört med samverkansorgan. Länsstyrelserna i både Skånes och Västra Götalands län betraktar de två landstingen som etablerade och väl fungerande aktörer inom den regionala tillväxtpolitiken. Av rapporten framgår att länsstyrelsernas erkännande beror på de båda landstingens storlek, att de har ett permanent regionalt utvecklingsansvar samt att de genom en direktvald församling har hög politisk legitimitet.

Rapporten visar vidare att konstruktionen med samverkansorgan kan vara mer sårbar om det uppkommer konflikter mellan olika delar av det geografiska området eller om samverkansorganets legitimitet ifrågasätts. Samverkansorganets roll är villkorat av kommunernas och andra aktörers intresse och konstruktionen är inte lika institutionellt robust som landstingen är i detta avseende. I rapporten framhålls att kommunernas engagemang och stöd är avgörande för att målen med det regionala utvecklingsarbetet ska kunna förverkligas.

Det konstateras även att landstingen i Skåne och Västra Götalands län har lagt ned mycket engagemang på att utveckla och vårda kontakterna med kommunerna.

4.2 Kommunala samverkansorgan bör avskaffas

Dagens modell med tre olika organisationer som utövar det regionala utvecklingsansvaret leder till otydligheter. Flera nationella myndigheter och privata aktörer medverkar i det regionala tillväxtarbetet. Den asymmetriska modellen för det regionala utvecklingsansvaret kan

Det regionala utvecklingsansvaret SOU 2012:81

160

göra det svårare för övriga aktörer att samordna arbetet och hitta rätt kontakter i olika län.

Att ansvaret i majoriteten av länen utövas av ett indirekt valt organ innebär risk för bristande legitimitet samtidigt som systemet med kommunala samverkansorgan är sårbart då det kräver enhälliga beslut.

De erfarenheter som redovisats i avsnitt 4.1.2 visar dock att det finns både för- och nackdelar med kommunala samverkansorgan. En fördel är att ett samverkansorgan kan möjliggöra och förenkla samordningen med den primärkommunala politiken och verksamheten vilket är av betydelse för det regionala tillväxtarbetet.

I vissa län anses dock inte samverkansorganet ha medfört en verkningsfull samordning mellan den regionala och primärkommunala nivån. Följden kan bli att kommunalförbundet tappar i legitimitet och att tillväxtarbetet blir lidande. Det bör även noteras att behovet av kommunalt engagemang och deltagande i det regionala tillväxtarbetet är en fråga som kan och har hanterats väl i de län där landsting ansvarar för regionala utvecklingsfrågor. I Skåne och Västra Götalands län har landstingen medvetet arbetat för att utforma lämpliga former för samverkan med den primärkommunala nivån.

Samverkansorganen är indirekt valda organ, där de förtroendevalda företräder de kommuner och landsting som ingår i samverkansorganet. Det ger sämre möjligheter till ansvarsutkrävande vad gäller samverkansorganets olika beslut och åtgärder. En betydande svaghet är även att samverkansorganens grundläggande konstruktion öppnar för konsensusinriktade förhandlingar och kompromisser i det regionala tillväxtarbetet. Det ökar risken för att det gemensamma regionala perspektivet blir otydligt och att de prioriteringar som görs och de beslut som fattas får sämre legitimitet. Samverkansorgan är institutionellt beroende av de deltagande parternas intressen och stöd. Samverkansorganen är därmed också mer sårbara och mindre robusta för att hantera motsatta intressen och konflikter inom sitt område.

Samverkansorganen är också sårbara eftersom samtliga kommuner i länet måste vara medlemmar. Om en kommun beslutar sig för att träda ur avvecklas samverkansorganet.

Det har även framkommit att länsstyrelserna och övriga statliga myndigheter inte har gett samma höga grad av erkännande till samverkansorganen som till de landsting som har ett regionalt utvecklingsansvar. Erkännandet av landstingens roll i den regionala tillväxtpolitiken beror bland annat på att de har ett permanent utvecklingsansvar med en hög politisk legitimitet.

SOU 2012:81 Det regionala utvecklingsansvaret

161

Erfarenheter visar att samverkansorgan som verkat under en längre tid, och där samverkansorganet ansvarar för fler frågor än uppgifterna kopplade till det regionala utvecklingsansvaret, har fått till stånd en mer fungerande institutionell struktur.

Enligt vår bedömning överstiger ovanstående nackdelar med samverkansorgan med regionalt utvecklingsansvar klart fördelarna med sådana organ. Samverkansorganen försämrar förutsättningarna för ett sammanhållet och kraftfullt utvecklings- och tillväxtarbete i berörda län.

Vårt förslag är därför att möjligheten att bilda kommunala samverkansorgan ska upphöra den 31 december 2013. Samtliga samverkansorgan ska vara avvecklade den 31 december 2018. Uppgifter utöver det regionala utvecklingsansvaret som kommunerna valt att överlåta till samverkansorganen kan dock fortsatt drivas i formen av ett kommunalförbund.

4.2.1 Det regionala utvecklingsansvaret – en uppgift för landstingen

Med utgångspunkt från ovanstående bedömning att de kommunala samverkansorganen ska avskaffas finns det enligt vår uppfattning två alternativa lösningar vad gäller det framtida ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet. I samband med att samverkansorganen avvecklas kan utvecklingsansvaret i de aktuella länen antingen återgå till staten genom länsstyrelserna eller så kan ansvaret överföras till landstingen.

Vid en analys av de båda alternativen har vi inte kunnat finna belägg för några tydliga skillnader i utfallet av den regionala tillväxtpolitiken mellan de län där ansvaret i dag finns hos landsting respektive hos länsstyrelser.

Vi har dock gjort bedömningen att en återföring av uppgifter från den regionala nivån till den statliga inte är aktuell. Grunden till detta ställningstagande är främst inriktningen på den politik som förts inom området under en förhållandevis lång tid. Denna inriktning återspeglas till exempel i de uttalanden om tillväxtfrågor som regeringen gjort i 2013 års budgetproposition.4 Här sägs att regionernas ansvar och inflytande över vissa statliga tillväxtresurser har stärkts som ett led i att effektivisera genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken.

4Prop. 2012/13:1, Utgiftsområde 19, sidan 53.

Det regionala utvecklingsansvaret SOU 2012:81

162

Vårt förslag är därför att landstingen i samtliga aktuella län ska ges möjlighet att ta över det regionala utvecklingsansvaret. Vår bedömning är att landstingen, i egenskap av direktvalda politiska organ med egen beskattningsrätt, har förutsättningarna att kunna leda och samordna det regionala tillväxtarbetet med hög demokratisk legitimitet och effektivitet.

Det är enligt vår uppfattning en fördel om förändringen i ansvarsfördelningen görs i samband med ett val. Därmed kan väljarna ta ställning till hur olika partier vill förvalta det regionala utvecklingsuppdraget. Dessutom kan man i nomineringsprocessen ta hänsyn till att det i landstingsfullmäktige kommer att behövas kompetens inom det regionala tillväxtområdet. Detta innebär att det regionala utvecklingsansvaret bör övergå till landstingen tidigaste den 1 januari 2015.

En överföring av det regionala utvecklingsansvaret till ett landsting i ett befintligt län har inte någon formell inverkan på eventuella framtida landstingssammanläggningar.

Ett tänkbart problem skulle kunna vara att de regionala utvecklingsfrågorna inom landstingen kommer att ha svårt att hävda sig gentemot hälso- och sjukvårdsfrågorna. En annan farhåga skulle kunna vara att landstingen inte har en tillräcklig förankring i kommunerna. Erfarenheterna från Skåne och Västra Götaland ger dock inget belägg för detta, trots att dessa län har betydligt fler kommuner än vad som är fallet i flertalet län.

Flera landsting ansvarar dock redan i dag för frågor med koppling till det regionala utvecklingsansvaret. Sedan den 1 januari 2012 är exempelvis 11 landsting samt Gotlands kommun regionala kollektivtrafikansvariga myndigheter. I övriga län är det samverkansorgan eller andra kommunalförbund som har denna funktion. Vidare ansvarar de tre landstingen i Skåne, Hallands och Västra Götalands län samt Gotlands kommun för regionala utvecklingsfrågor i länet.

Det bör också nämnas att det för Stockholms län finns en speciallagstiftning som anger att det är Stockholms läns landsting som är regionplaneorgan. Av 1 § lagen (1987:147) om regionplanering för kommunerna i Stockholms län framgår att för kommunerna i länet ska landstinget ha hand om sådan utrednings- och samordningsverksamhet beträffande regionala frågor som avses i 7 kap. 1 § plan- och bygglagen (2010:900). Sedan 1971 har landstinget även varit ansvarigt för kollektivtrafiken i Stockholms län.

SOU 2012:81 Det regionala utvecklingsansvaret

163

Under 2012 har landstingen i Jönköpings, Gävleborgs, Östergötlands och Norrbottens län lämnat in ansökningar till regeringen om att få överta det regionala utvecklingsansvaret.

Sammantaget tyder detta på en utveckling där landstingen breddar sina ansvarsområden och att utvecklingsansvaret kan kombineras med hälso- och sjukvårdsfrågor.

4.2.2 Medel kopplade till det regionala utvecklingsansvaret

Efter förslag i propositionen Regionalt utvecklingsansvar i vissa län (prop. 2009/10:156) har riksdagen beslutat att försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i Skånes och Västra Götalands län görs permanent samtidigt som även Hallands läns landsting och Gotlands kommun ges motsvarande ansvar. Det innebär att de tre berörda landstingen samt Gotlands kommun har ansvar för det regionala tillväxtarbetet och den regionala transportinfrastrukturplaneringen.

För de landsting som i fortsättningen tar över det regionala utvecklingsansvaret bör, enligt vår uppfattning, samma förutsättningar gälla som för de ovan nämnda.

I det regionala tillväxtarbetet ingår att besluta om användningen av statliga medel för företagsstöd och stöd för projektverksamhet. Medel disponeras via anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. De kommunala samverkansorganen, Gotlands kommun och de tre landstingen med regionalt utvecklingsansvar har rätt att besluta över statliga medel enligt förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken.

Därutöver har landstingen i Skåne, Västra Götalands och Hallands län samt Gotlands kommun beslutsrätt för medel enligt följande förordningar:

 förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd5

 förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling

5 Förordningen gäller inte för Skåne, Hallands och Gotlands län.

Det regionala utvecklingsansvaret SOU 2012:81

164

 förordningen (2008:762) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation

 förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service

Landstinget i Västra Götalands län får även besluta om medel enligt förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag. För övriga län är Tillväxtverket ansvarig myndighet enligt denna förordning.

De tre landstingen och Gotlands kommun disponerar 95 procent av för länet avsatta medel inom anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Resterande 5 procent fördelas till respektive länsstyrelse.

För de kommunala samverkansorganen är fördelningen en annan och varierar mellan länen. Skälet till detta är att de kommunala samverkansorganen, i samband med inrättandet, endast fick rätt att besluta om statliga medel för projektverksamhet (prop. 2001/02:4). Frågor om företagsstöd och stöd till kommersiell service skulle prövas av länsstyrelsen. Hur stor andel av anslaget 1:1 som disponeras av det kommunala samverkansorganet grundas på erfarenheter av hur länsstyrelserna och självstyrelseorganen tidigare hade prioriterad fördelningen av sina medel. Enligt regeringen skulle de kommunala samverkansorganen, efter övertagandet av ansvaret, få besluta om ungefär motsvarande belopp som år 2000 totalt beslutades om för regional projektverksamhet.

I samband med att ytterligare landsting ges ansvaret för regional utveckling ska dessa landsting, enligt vårt förslag, få rätt att besluta om statliga medel på samma sätt som i dag gäller för landstingen i Skånes, Västra Götalands och Hallands län samt Gotlands kommun. Detta eftersom samtliga landsting bör behandlas lika. Vidare bedömer vi att medlen är nära kopplade till genomförandet av det regionala utvecklingsprogrammet och därför bör hanteras av det organ som ansvarar för programmet.

Erfarenheter från försöksverksamheten visar att det fungerar väl i Skåne och Västra Götaland där landstingen har i princip hela ansvaret för medlen från anslaget 1:1. Detta framgår av den studie som utredningen låtit göra.6 Av rapporten framgår också att länsstyrelserna accepterat denna medelsfördelning och att det inte påverkar samordningen på ett negativt sätt.

Sammantaget innebär detta att när ett landsting ges det regionala utvecklingsansvaret bör medlen inom anslaget 1:1 överföras till landstinget. Det är dock viktigt att en viss andel av medlen disponeras

6 Samordning av regionalt utvecklingsarbete – erfarenheter från kommunala samverkansorgan och regionkommuner, Jörgen Johansson.

SOU 2012:81 Det regionala utvecklingsansvaret

165

av länsstyrelsen i respektive län. Som huvudregel bör detta gälla minst 5 procent av de medel som avsatts för länet.

Enligt regleringsbrevet för budgetåret 2012 avseende anslag 1:1 inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt disponerar länsstyrelserna7i län med kommunala samverkansorgan drygt 320 miljoner kronor från anslag 1:1. De fyra länsstyrelser som har kvar det regionala utvecklingsansvaret disponerar tillsammans drygt 295 miljoner kronor.

Inom ett antal områden, vid sidan av medel från anslaget 1:1, har de tre landstingen och Gotlands kommun i dag beslutanderätt över andra statliga medel med koppling till det regionala utvecklingsarbetet. Ett exempel på detta är medel enligt förordningen (2008:81) om stöd till anläggning av kanalisation som finansieras via anslaget 2:5 inom utgiftsområde 22. I samband med att ytterligare landsting ges det regionala utvecklingsansvaret bör samma ansvarsfördelning gälla för sådana medel.

4.2.3 Länsstyrelsen kan ha det regionala utvecklingsansvaret i vissa län

Ett annat alternativ för ändrad ansvarsfördelning vad gäller det regionala utvecklingsansvaret skulle kunna vara att länsstyrelserna har ansvaret i samtliga län med undantag för Hallands, Skåne och Västra Götalands län samt Gotlands kommun. De framtida länsstyrelserna bör, enligt vårt förslag, ha geografiska ansvarsområden som omfattar ett eller flera befintliga län. Detta alternativ skulle innebära att det regionala utvecklingsansvaret i vissa delar av landet skulle komma att omfatta mer än ett län och därmed även flera landsting. Ett större geografiskt område skulle kunna förstärka det regionala utvecklingsansvaret genom att det förbättrar möjligheterna att mobilisera resurser och öka förmågan att kunna axla krävande uppgifter till exempel vad gäller investeringar i trafikinfrastruktur.

Syftet med dagens kommunala ansvar har varit att uppnå en bättre demokratisk förankring av det regionala utvecklingsarbetet. Vi anser att det motivet talar för att ansvaret fortsatt ska ligga hos den kommunala nivån.

De båda alternativen kan dock komma att komplettera varandra. I de län där det saknas politiskt stöd för att landstinget ska ansvara

7 Länsstyrelsen i Kalmar län har inte räknats in eftersom det kommunala samverkansorganet här ansvarar för företagsstöden.

Det regionala utvecklingsansvaret SOU 2012:81

166

för regionala utvecklingsfrågor kan staten genom länsstyrelsen ansvara för frågorna. Detta skulle kunna leda till en fortsatt asymmetri men med den fördelen att antalet möjliga ansvarskonstruktioner för det regionala utvecklingsansvaret har reducerats från dagens tre modeller till två. Detta genom att det antingen är landstinget eller länsstyrelsen som har det regionala utvecklingsansvaret.

4.3 Genomförandet i länen

Län med kommunala samverkansorgan

I de 13 län där samverkansorganen föreslås avvecklas anser vi att landstingen i första hand ska ta över det regionala utvecklingsansvaret. Detta sker genom ett reglerat ansökningsförfarande. Landstingen får ansöka hos regeringen om att ta över det regionala utvecklingsansvaret. Vid prövningen av en sådan ansökan ska särskild hänsyn tas till vilken uppfattning länets kommuner har i frågan.

Vårt förslag innebär således en successiv avveckling av samverkansorganen med en uttalad möjlighet för landstingen att överta deras uppgifter. Det är inte ändamålsenligt att ändra lagen vid varje sådant tillfälle. Vi föreslår därför att riksdagen bemyndigar regeringen att i förordning peka ut de landsting som omfattas av regelverket.

Vår bedömning är att det i dessa län kommer att finnas en vilja hos landstinget att ansvara för de regionala utvecklingsfrågorna. Det kommunala stödet bör visas genom att det antal kommuner som motsvarar hälften av länets befolkning tillstyrker förändringen. Genom att landstingen har ingått i samverkansorganet finns kompetens inom dessa frågor samt upparbetade kontakter med kommunerna.

I de län där det regionala utvecklingsansvaret eventuellt inte tas över av landstingen ska samverkansorganen på sikt ändå avvecklas. Ansvaret går från och med den 1 januari 2019 över till länsstyrelsen.

Län där länsstyrelsen har det kommunala utvecklingsansvaret

I Stockholms, Norrbottens, Västmanlands och Västernorrlands län är det i dag länsstyrelsen som ansvarar för regionala utvecklingsfrågor. För dessa län finns det på motsvarande sätt som ovan två

SOU 2012:81 Det regionala utvecklingsansvaret

167

tänkbara alternativ för det regionala utvecklingsansvaret. Ett alternativ är att landstingen tar över det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna. Det kräver att det i respektive län finns ett tillräckligt stöd för en förändrad ansvarsfördelning. I förarbeten till lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län framhålls att permanent landstingsansvar för regionala utvecklingsfrågor är möjligt i de län som kan uppvisa ett lokalt och regionalt initiativ (prop. 2009/10:156). Vi utgår från att regeringen även fortsättningsvis anser att det är viktigt med en stark lokal och regional förankring vid ett kommunalt övertagande av det regionala utvecklingsansvaret. Vår bedömning är därför att det krävs att en majoritet i landstingsfullmäktige är för detta samt att kommunerna accepterar att landstinget ska ansvara för de regionala utvecklingsfrågorna.

Vi föreslår att landstingen ska ges möjlighet att ansöka hos regeringen om att få överta det regionala utvecklingsansvaret från staten. Vid prövningen av en sådan ansökan ska regeringen ta hänsyn till vilken uppfattning länets kommuner har i frågan. Det kommunala stödet bör visas genom att det antal kommuner som motsvarar två tredjedelar av länets befolkning ställt sig bakom förändringen. Detta kan jämföras med i dag där samtliga kommuner måste ingå i samverkansorgan för att staten ska lämna över det regionala utvecklingsansvaret.

Det andra alternativet är att länsstyrelsen även fortsatt ansvarar för regionala utvecklingsfrågor i berörda län. Möjligheten att i dessa län få bilda samverkansorgan med ansvar för regionala utvecklingsfrågor ska, som tidigare nämnts, upphöra. Enligt vår bedömning kommer den kommunala nivån, även i dessa län, att på sikt vilja ta över ansvaret. De speciella förutsättningarna i Stockholms län kan komma att innebära att den nuvarande uppgiftsfördelningen behålls.

Beroende på utfallet i de olika länen skulle det inom en framtida länsstyrelses geografiska område kunna finnas en kombination av ansvar. Exempelvis kan landstinget i ett av de berörda länen ha ansvaret för regional utveckling medan länsstyrelsen har samma ansvar för det andra länet. Detta bör enligt vår bedömning vara möjligt att hantera. För samtliga aktörer bör en ordning med två organisationsformer vara tydligare än dagens med tre. Beaktat våra förslag kring länsstyrelsernas geografiska indelning kommer denna ordning endast att kunna uppstå i tre fall. Vi föreslår följande tidsplan för genomförandet i länen.

Det regionala utvecklingsansvaret SOU 2012:81

168

169

5 De nya länsstyrelserna

I detta kapitel beskriver vi inledningsvis dagens länsstyrelser. Därefter analyserar vi behovet av en statlig regional myndighet motsvarande dagens länsstyrelser. Vidare presenteras ett antal principer som bör ligga till grund för uppgiftsfördelningen mellan nationella myndigheter och de nya länsstyrelserna. Slutligen redogör vi för våra förslag om de nya länsstyrelsernas uppgifter och roll inom olika verksamhetsområden.

5.1 Dagens länsstyrelser

Länsstyrelsen är den enda statliga myndighet som har territoriet som organisatorisk utgångspunkt och inte de enskilda verksamhetsområdena.

Länsstyrelsen har ett brett och tvärsektoriellt uppdrag. Enligt sin instruktion ska länsstyrelsen svara för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelsen ska främja länets utveckling och noga följa tillståndet i länet samt underrätta regeringen om dels det som är särskilt viktigt för regeringen att ha vetskap om, dels händelser som inträffat i länet. Länsstyrelsen ska vidare ansvara för de tillsynsuppgifter som riksdagen eller regeringen har ålagt den. Länsstyrelsen ska också verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar.

Länsstyrelsen ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom myndighetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Innan en statlig myndighet meddelar ett beslut som är av väsentlig betydelse för ett län, ska myndigheten samråda med länsstyrelsen.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

170

Länsstyrelsen ska själv samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i sådana frågor inom länsstyrelsens verksamhetsområde som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet.

Länsstyrelsen har bland annat uppgifter inom följande områden; trafikföreskrifter, livsmedelskontroll, djurskydd och allmänna veterinära frågor, regional tillväxt, infrastrukturplanering, hållbar samhällsplanering och boende, energi och klimat, kulturmiljö, skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, naturvård, samt miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd, fiske, folkhälsa, jämställdhet och integration.

Utöver ovan nämnda områden anges i instruktionen också ett antal sektorsövergripande uppgifter. Länsstyrelserna ska alltid anlägga ett jämställdhetsperspektiv, ta hänsyn till barns bästa, verka för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, integrera mänskliga rättigheter i sin verksamhet, verka för nationella folkhälsomål och miljökvalitetsmål samt verka för att förenkla för företag.

Det råder en viss asymmetri i ansvarsområden mellan olika länsstyrelser. Vid 12 länsstyrelser finns en miljöprövningsdelegation, fem länsstyrelser har uppgifter rörande rennäring och fjällfrågor, en länsstyrelse hanterar tillstånd för kampsport, fem länsstyrelser är utpekade vattenmyndigheter, sju länsstyrelser hanterar stiftelseärenden och tre länsstyrelser har ett visst ansvar för att förebygga penningtvätt. Endast fyra länsstyrelser har i dag det fulla ansvaret för det regionala tillväxtarbetet. Den 1 juli 2012 koncentrerades ett antal mindre ärendegrupper till sju länsstyrelser.

Länsstyrelsernas ansvarsområden förändras fortlöpande. Exempelvis övertog länsstyrelserna den 1 januari 2009 huvudansvaret för vissa uppgifter inom djurskyddstillsynen. Ett annat exempel är att ansvaret för tillsynen av socialtjänsten den 1 januari 2010 fördes över från länsstyrelserna till Socialstyrelsen. Dessutom tog Transportstyrelsen vid samma tidpunkt över hanteringen av körkort och yrkestrafik från länsstyrelserna.

Länsstyrelsens verksamhet berör många olika intressenter. Exempelvis har länsstyrelsen kontakter med kommuner inom ramen för plan- och byggfrågor och tillsyn, med landstingen inom krisberedskap, med statliga myndigheter inom ramen för regionalt tillväxtarbetet och tillsyn, med enskilda medborgare vid tillståndsprövning samt med näringsidkare vid tillståndsprövning och tillsyn. Utöver länsstyrelseinstruktionen och regleringsbrevet regleras länsstyrelsernas uppgifter i ett stor antal författningar.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

171

De totala kostnaderna för samtliga 21 länsstyrelser uppgick 2011 till drygt 4,4 miljarder kronor1 och antalet årsarbetskrafter vid länsstyrelserna var 4 470. Av dessa arbetade 1 400 med miljörelaterade frågor, vilket motsvarar 31 procent av det totala antalet årsarbetskrafter. Motsvarande siffror för frågor relaterade till lantbruk är 715 årsarbetskrafter, vilket utgör 16 procent av totalen.

Länsstyrelsen i Västra Götaland är den största och 2011 hade man 660 årsarbetskrafter, vilket dock inkluderade 124 årsarbetskrafter inom länsstyrelsernas gemensamma it-stöd. Den minsta länsstyrelsen var den på Gotland som 2011 hade 96 årsarbetskrafter.

5.2 Behövs statliga regionala myndigheter?

Vår bedömning:

För att på den regionala nivån hantera statlig verksamhet som omfattar flera samhällsområden behövs särskilda statliga regionala myndigheter.

Vid en översyn av den statliga regionala förvaltningen är det, enligt vår mening, först nödvändigt att ställa frågan om det behövs statliga regionala myndigheter, det vill säga en motsvarighet till dagens länsstyrelser. Alternativet skulle kunna vara att de nationella myndigheterna med stöd av en regional organisation hanterar de uppgifter som i dag sköts av länsstyrelsen. Rent teoretiskt skulle det också vara möjligt med en ordning där dagens länsstyrelser ansvarar för all statlig regional verksamhet.

Enligt vår uppfattning är det viktigaste argumentet för en statlig regional myndighet att vissa statliga frågor och beslut omfattar flera sakområden och därmed kräver ett brett synsätt och en helhetsbedömning samt en god regional och lokal kännedom. Det är vare sig möjligt eller lämpligt att en nationell myndighet med ansvar inom ett begränsat sakområde gör avvägningar mellan olika samhällsintressen. Nationella myndigheter kan inte fatta beslut var för sig i sådana frågor. En sammanvägd bedömning kan inte heller hanteras genom att en statlig nationell myndighet beslutar i en för flera myndigheter gemensam fråga. Det är därför nödvändigt med myndigheter som på den regionala nivån anlägger ett helhetsperspektiv och kan

1 Avser totala kostnader finansierade av förvaltningsanslag, övriga anslag, bidrag och avgifter.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

172

göra en samlad bedömning och fatta sammanvägda beslut. På samma sätt som regeringen på nationell nivå gör avvägningar mellan olika samhällsområden bör det regionalt finnas en myndighet som utifrån aktuell lagstiftning gör avvägningar mellan olika områden.

Staten har det övergripande ansvaret för offentliga åtaganden gentemot medborgarna och beslutar om ansvarsfördelningen mellan den statliga och den kommunala nivån. Samspelet mellan nivåerna är viktigt för att de aktuella verksamheterna ska utvecklas och för att verksamhet och medborgare i hela landet ska kunna ges likartade förutsättningar. Det regionala utvecklingsansvaret har i det flesta län flyttats från staten till den kommunala nivån, vars totala ansvar därigenom har ökat. Ju mer omfattande ansvaret blir på den kommunala nivån desto betydelsefullare blir ansvaret för den aktör som utifrån ett brett perspektiv ska representera staten på samma nivå. Denna utveckling är ytterligare ett argument för att det även fortsättningsvis behövs en motsvarighet till dagens länsstyrelser och att det är viktigt att dessa myndigheter har tydliga uppdrag och en verksamhet som ges förutsättningar att bedrivas effektivt.

Ett tredje argument för en statlig regional myndighet är att kunskap om förhållanden i olika delar av landet bäst upprätthålls genom enskilda myndigheter som är och väl förankrade regionalt. Tillvaratagandet av kunskaper om de specifika villkor som gäller i den egna delen av landet är en av utgångspunkterna för myndigheternas verksamhet. Dessa dimensioner är svårare att uppnå inom nationella myndigheter.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

173

5.3 Principer för att fastställa länsstyrelsernas framtida uppgifter

Vårt förslag:

En prövning av vilka uppgifter som de nya länsstyrelserna ska ansvara för ska utgå från i vilken mån respektive uppgift uppfyller följande principer:

 Verksamhet som kräver god kunskap om lokala och regionala förhållanden samt geografisk närhet

 Verksamhet som omfattar flera statliga samhällsområden och beslut som innebär att flera olika statliga intressen ska hanteras i samma ställningstagande

 Regionala frågor som kräver samordning

 Verksamhet som kräver omfattande och väl fungerande kontakter mellan staten och den kommunala sektorn

Vid vår kartläggning och analys av länsstyrelsernas nuvarande verksamhet har vi haft svårt att finna en samlad verksamhetsidé. Vi har också haft svårt att finna motiv till varför myndighetens sammansättning av uppgifter ser ut som den gör i dag. I de flesta fall har verksamheter tillkommit eller förts från länsstyrelsen på marginalen utan att någon analys av länsstyrelsens samlade uppdrag och roll har gjorts. Inte heller har någon analys av den grundläggande idén bakom länsstyrelsernas uppdrag och värdet av att bedriva viss verksamhet inom en regional myndighet genomförts.

För att kunna fastställa när det finns ett mervärde av att hantera uppgifter i en nationell respektive regional statlig myndighet har vi formulerat ett antal principer som vi anser bör vara utgångspunkter vid en prövning av vilka uppgifter som de nya länsstyrelserna bör ansvara för.

Om det finns behov av att en tillkommande statlig uppgift utförs av en regional organisation ska det alltid prövas om länsstyrelsen är lämplig för uppgiften. En befintlig uppgift ska dock inte flyttas till länsstyrelsen om den kan skötas bättre eller lika bra av en befintlig nationell myndighet med regional organisation.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

174

5.3.1 Verksamhet som kräver god kunskap om lokala och regionala förhållanden samt geografisk närhet

Länsstyrelsens verksamhet och dess organisation utgår från statens behov av regional närvaro i hela landet och från att vissa statliga uppgifter har en regional dimension. Den regionala dimensionen innefattar både ett behov av kunskap om lokala och regionala förhållanden och ett behov av närhet till medborgare och verksamheter.

För att utföra viss statlig verksamhet krävs god kunskap om lokala och regionala förhållande. Det kan gälla kunskap om demografiska förhållanden, naturgeografiska variationer samt bebyggelse- och näringslivsstruktur. God lokalkännedom kan också avse kunskap om de kommunala verksamheterna.

Vidare finns inom viss statlig verksamhet behov av geografisk närhet. Det kan handla om närhet till tillsynsobjekt, fornlämningar och naturområden men också om att medborgare, företag och kommuner i vissa frågor har behov av tillgång till en statlig myndighet på rimligt avstånd. Det är viktigt att staten inom vissa områden är organiserad på ett sådant sätt att närheten och tillgängligheten till de tjänster som tillhandahålls blir tillfredställande. Geografisk närhet krävs också för att staten ska kunna få god generell kunskap om läget i landet och utfallet av den nationella politiken.

En grundförutsättning för att en uppgift ska ligga på länsstyrelsen är att den kräver lokalkännedom och närhet. Denna princip ska alltid vara uppfylld. Statliga uppgifter som inte uppfyller denna princip bör hanteras av nationella myndigheter.

Om uppgiften kräver lokalkännedom och närhet uppfyller den grundförutsättningen för att kunna ges till länsstyrelsen och ska därefter prövas mot övriga principer. Minst en av de övriga principerna bör vara uppfyllda för att länsstyrelsen ska ges ansvaret för uppgiften.

Det finns dock ett undantag som innebär att en uppgift som endast uppfyller principen om lokalkännedom och närhet kan ges till länsstyrelsen. Detta bör göras när det inte är effektivt för en nationell myndighet att ha egna regionala enheter eller om uppgiften saknar koppling till en nationell myndighet.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

175

5.3.2 Statlig regional verksamhet som omfattar flera samhällsområden

Den mest självklara rollen för de nya länsstyrelserna, vid sidan av den regionala dimensionen, är att sköta uppgifter som omfattar flera samhällsområden. Flera av dessa uppgifter kräver att en sammanvägning görs utifrån ett statligt helhetsperspektiv.

Eftersom de nationella myndigheternas verksamhet i de flesta fall är avgränsade till ett samhällsområde har de nationella myndigheterna begränsade möjligheter att göra en bredare bedömning av olika frågor. Det är heller inte möjligt för en nationell myndighet att fatta beslut i frågor som berör andra nationella myndigheter. Exempel på verksamheter som omfattar fler samhällsområden är mark- och vattenanvändningsfrågor.

Med vägledning av de beslut och riktlinjer som finns på den nationella nivån inom olika samhällsområden har länsstyrelsen goda förutsättningar att göra sammanvägda bedömningar. Vid dessa bedömningar har länsstyrelsen möjlighet att utgå från ett samlat statligt perspektiv och beslutsfattandet underlättas av det faktum att de har en bred kompetens och stark regional förankring. Staten har genom länsstyrelserna förutsättningar att lämna tydliga besked i frågor som berör flera statliga områden.

5.3.3 Regionala frågor som kräver samordning

I vissa fall är det önskvärt för regeringen att genomföra samordnade insatser på den regionala nivån. Sådana insatser kan involvera både statliga myndigheter, kommuner och andra aktörer.

Länsstyrelsen har och kommer att ha en god lokalkännedom och en bred upparbetad kontaktyta gentemot flera lokala och regionala aktörer, vilket gör myndigheten lämpad för statliga samordningsinsatser. Länsstyrelsens breda kompetens inom ett stort antal samhällsområden bidrar till att den är lämplig som samordnare av aktiviteter mellan flera aktörer. Inom länsstyrelserna kan specialisering kombineras med en struktur för samordning. Därmed säkerställs samordning utan att specialistkompetensens fördelar förloras.

Samordningen kan gälla permanent verksamhet men även verksamhet av tillfällig karaktär. Den regionala nivåns arbete med samhällsskydd och beredskap är exempel på permanenta statliga insatser som kräver samordning mellan många olika verksamheter och aktörer,

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

176

såväl statliga som kommunala. Samordningen är här en förutsättning för att verksamheten ska fungera och kunna bedrivas effektivt. Uppföljning och utvärdering utifrån ett samlat regionalt perspektiv är ett annat exempel där samordning kan vara nödvändigt.

Andra mer tillfälliga statliga insatser riktade till den regionala nivån och som involverar flera sakområden kan exempelvis vara samordnande uppdrag inom hemlöshet, kvinnofridsfrågor eller hedersrelaterat våld.

Det är dock enligt vår uppfattning inte ändamålsenligt att ge de framtida länsstyrelserna en övergripande samordningsroll för hela statens område. Samordningsuppgifterna måste vara väl definierad och avgränsade och bör framgå av myndighetens instruktion. Därutöver bör regeringen kunna ge tillfälliga samordningsuppdrag i särskild ordning.

5.3.4 Verksamhet som kräver kontakter mellan staten och den kommunala sektorn

Staten och den kommunala sektorn har i väsentliga delar ett gemensamt ansvar för viktiga samhällsfunktioner. En väl fungerande relation mellan staten och den kommunala nivån är en förutsättning för att den samlade offentliga verksamheten ska fungera så effektivt som möjligt.

Länsstyrelserna bör på ett samlat sätt kunna sköta verksamhet som kräver omfattande och väl fungerande kontakter mellan staten och den kommunala sektorn. Det gäller uppgifter som kräver nära samarbete, täta och löpande kontakter mellan staten och den kommunala nivån. Detta inom politikområden där de nationella myndigheterna inte har en egen regional eller lokal organisation.

Genom att vara kontaktlänk inom flera olika samhällsområden upparbetar länsstyrelserna en god kunskap om den kommunala sektorn som helhet. Detta är inte möjligt för en nationell myndighet som är verksam inom en mer avgränsad sektor. Kunskap om den kommunala sektorn utifrån ett helhetsperspektiv är viktigt för att få en överblick av den nationella politikens utfall och kommunernas och landstingens möjligheter att fullgöra sina delar av det offentliga åtagandet.

Länsstyrelsen är också väl lämpad som huvudsaklig ingång till staten på den regionala nivån. Samspelet mellan stat, kommuner

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

177

och landsting underlättas om den kommunala sektorns kontakter med staten kan begränsas till färre statliga myndigheter.

Det är dock inte alltid lämpligt att länsstyrelserna svarar för dialogen med kommunerna. Inom områden där beröringspunkter saknas med den övriga verksamheten på länsstyrelsen bör de nationella myndigheterna ha direkta kontakter. Exempelvis bör Skolverket och Vinnova, som båda saknar regional organisation, fortsatt ha direkta kontakter med den kommunala nivån.

5.4 Prövning mot principer

Vår ambition har varit att göra en förutsättningslös prövning av den verksamhet som i framtiden bör utföras av länsstyrelsen. Vi har låtit uppgifternas beskaffenhet vara styrande och inte haft någon uttalad målbild över omfattningen av totala antalet uppgifter för de nya länsstyrelserna. Omfattningen som här föreslås är ett resultat av prövningen av nuvarande uppgifter och tänkbara uppgifter mot formulerade principer.

Vår prövning har dels inneburit att vi prövat länsstyrelsens befintliga uppgifter mot de formulerade principerna, dels att vi prövat vissa uppgifter som i dag utförs av nationella myndigheter med regional organisation mot principerna. Det huvudsakliga syftet med prövningen har varit att hela den statliga regionala förvaltningen, i enlighet med våra direktiv, ska bli så tydlig, samordnad och ändamålsenlig som möjligt.

En utgångspunkt har varit att de nya länsstyrelserna kommer att vara färre och större än dagens länsstyrelser. Detta innebär bättre förutsättningar för enhetlighet, styrning, effektivitet och kompetensförsörjning.

5.5 Grunduppdraget

Mot bakgrund av vår prövning anser vi att grunduppdraget för de nya länsstyrelserna ska vara samhällsplaneringsfrågor, samhällsskydd och krisberedskap samt regional uppföljning och utvärdering. Uppgifterna inom dessa verksamhetsområden är, enligt vår bedömning, inte möjliga för någon annan statlig myndighet att utföra. Detta eftersom de, förutom behov av närhet, sträcker sig över flera

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

178

samhällssektorer och behöver hanteras utifrån ett statligt helhetsperspektiv.

Grunduppdraget utgör verksamhetsidén för länsstyrelserna och innebär att dessa får en specialistfunktion vad gäller samlade statliga bedömningar och samordning mellan olika sektorer och olika aktörer på den regionala nivån. Samtliga verksamhetsområden inom grunduppdraget uppfyller samtliga fyra av de fastställda principerna.

Utöver grunduppdraget har ett antal övriga verksamhetsområden och uppgifter, vid en prövning mot principerna, visat sig lämpliga att utföras av länsstyrelserna. Ett av skälen till detta är att det inom länsstyrelsen finns en generell förvaltningsrättslig och administrativ kompetens som behövs inom flera olika områden.

Av vårt förslag till instruktion framgår de övergripande verksamhetsområdena för de nya länsstyrelserna. Uppgifterna innebär att länsstyrelserna fortsatt kommer att ha en bred och sektorsövergripande kompetens. Länsstyrelserna är på så sätt unika i jämförelse med övriga myndigheter inom statsförvaltningen.

Länsstyrelsernas roll på den regionala nivån har vissa likheter med regeringens roll på den nationella när det gäller förutsättningar för att anlägga ett statligt helhetsperspektiv på olika frågor. Länsstyrelserna ska vara den statliga aktör som bidrar till att staten på regional nivå uppträder mer enhetligt och att de nationella myndigheternas mer sektorsinriktade perspektiv kan överbryggas.

Det breda ansvarsområdet innebär att situationer kan uppstå där myndighetens arbete inom ett område delvis motverkas av ett myndighetsbeslut inom ett annat område. Exempelvis ska länsstyrelserna enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar lämna kommunerna i länet råd, information och underlag för deras planering av bostadsförsörjningen. Samtidigt kan länsstyrelsen enligt annan lagstiftning, till exempel kulturminneslagen (1988:950), vara tvungen att hindra byggandet av nya bostäder i vissa områden. Denna komplexa roll innebär en utmaning för länsstyrelsen att förklara varför man agerar på ett sätt som i vissa fall kan uppfattas som motstridigt.

Länsstyrelserna har och kommer fortsatt att, genom sina uppgifter, ha omfattande kontakter med kommunerna och landstingen inom sitt administrativa område och därmed få goda kunskaper om dessa. Länsstyrelserna har inom flera verksamhetsområden rollen som den primära kontaktlänken mellan den nationella samt den regionala och lokala nivån. Det är viktigt att denna ordning upprätthålls och att direktkontakter mellan nationella myndigheter och den

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

179

kommunala nivån inte förekommer i de fall länsstyrelsen är kontaktlänken.

Sammantaget innebär detta att länsstyrelsen har rollen som regeringens främsta representant inom det egna geografiska området. I länsstyrelsernas roll som statens regionala myndighet ingår också att utifrån ett allmänt och övergripande perspektiv verka för att riksdagens och regeringens politik och intentioner får genomslag. Denna roll konkretiseras genom myndighetens olika uppgifter.

5.6 Verksamhetsområden

Våra förslag:

De nya länsstyrelserna ska ha uppgifter inom följande verksamhetsområden:

 Samhällsplanering och kulturmiljö

 Samhällsskydd och krisberedskap

 Naturvård och miljöskydd

 Lantbruk, skogsbruk och landsbygd

 Övrig verksamhet

 Regional uppföljning och utvärdering

Länsstyrelsernas medverkan i samhällsplaneringen ska bli mer aktiv och inriktas på att i samverkan med berörda aktörer tidigt identifiera och lösa motsättningar mellan olika samhällsintressen.

En grundläggande uppgift för de nya länsstyrelserna ska vara att följa upp, utvärdera och rapportera till regeringen om tillståndet och utvecklingen inom myndighetens geografiska område.

Vi har genomfört en prövning av de uppgifter som länsstyrelserna har i dag och identifierade möjliga uppgifter mot de tidigare föreslagna principerna. Prövningen har resulterat i att vi föreslår att de framtida länsstyrelserna bör ha uppgifter inom nedan angivna verksamhetsområden.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

180

5.6.1 Samhällsplanering och kulturmiljö

En av de absolut mest centrala uppgifterna för länsstyrelsen är samhällsplanering. Här företräder länsstyrelsen statens samlade intresse genom att samordna och väga av frågor som involverar flera samhällsintressen. Länsstyrelsens uppgifter följer främst av plan- och bygglagen (2010:900), väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, miljöbalken samt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.

Uppgifterna inom samhällsplanering faller in under samtliga av utredningens principer. Detta eftersom de kräver lokalkännedom, nära dialog med kommuner, omfattar flera nationella myndigheters ansvarsområden samt att samordning är nödvändig. Alternativet skulle vara att kommunerna i varje ärende måste kontakta de nationella myndigheterna separat. I vissa situationer måste dessutom avvägningar göras mellan motstridiga intressen och en splittrad myndighetsorganisation skulle innebära att dessa måste göras av regeringen. En helhetssyn inom samhällsplaneringen uppnås bäst genom att länsstyrelsen ansvarar för dessa uppgifter. I dialogen med planeringsansvariga myndigheter ska länsstyrelsen utifrån en sammanvägd bedömning företräda statens samlade intresse.

Vi föreslår inte några förändrade uppgifter inom detta verksamhetsområde. Däremot har vi uppmärksammat vissa problem som vi anser måste åtgärdas.

Av rapporter från Sveriges Kommuner och Landsting framgår att kommunerna efterfrågar en bättre dialog i ett tidigt skede med länsstyrelserna och en ökad tydlighet i länsstyrelsernas uppgift att göra avvägningar mellan olika samhällsintressen. Vidare anser kommunerna att planeringsunderlaget från länsstyrelserna ofta saknar relevans för kommunernas planeringsarbete genom att de antingen är alltför generella eller ger alltför detaljerad information.

PBL-kommittén påtalade i sitt slutbetänkande brister vad gäller länsstyrelsens förmåga att sortera och prioritera olika typer av nationella mål och intressen, att föra en konstruktiv och kontinuerlig dialog om aktuella planeringsfrågor, att hantera riksintressen samt att ge entydiga och samordnade besked från staten.2 I propositionen (prop. 2009/10:170) med förslag till den nya lagen betonade regeringen betydelsen av ett tidigt agerande i olika frågor och ärenden från länsstyrelsens sida.

2 Får jag lov? Om planering och byggande, SOU 2005:77.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

181

Vår sammantagna bedömning är att samhällsplanering måste få en starkare och tydligare ställning inom länsstyrelserna. Detta kräver inga författningsändringar. Däremot krävs ett förändrat arbetssätt samt att tillräckliga resurser och rätt kompetens finns inom länsstyrelserna.

Myndighetens medverkan i planeringsprocesserna ska bli mer aktiv. Genom tydliga planeringsunderlag, tidiga samråd och kontinuerlig dialog i planeringsprocessen förutsätts svårigheter kunna identifieras och eventuella motstående intressen lösas. Det är angeläget att länsstyrelsen på ett konstruktivt sätt bidrar till att hitta lösningar för att såväl statliga som kommunala intressen ska kunna tillgodoses på ett sätt som gynnar samhällsutvecklingen. Detta kräver betydande insatser från länsstyrelsen sida.

Eftersom länsstyrelsen har kompetens inom flera olika sektorer av betydelse för samhällsplaneringen har myndigheten en unik möjlighet att kunna bistå tidigt i planeringsprocesserna. Genom att länsstyrelsen samlar sina kompetenser inom exempelvis kulturmiljö, vattenverksamhet och miljöfrågor kan myndigheten tidigt uppmärksamma de ansvariga för planeringen på frågor som kan behöva lösas.

För att länsstyrelsen ska kunna samordna statliga intressen behöver länsstyrelsen tillgång till aktuella och relevanta underlag från berörda nationella myndigheter. Det gäller information om nationella mål, riksintressen och övriga statliga intressen. Färre och därmed resursstarkare länsstyrelser förbättrar förutsättningarna för en aktiv samverkan med nationella myndigheter.

Kulturmiljöfrågorna är en viktig del i samhällsplaneringen. I den fysiska planeringen bevakar länsstyrelsen att kulturhistoriska värden beaktas och ser till att värdefulla miljöer skyddas. Vidare kan länsstyrelsen förklara mark- och vattenområden som kulturreservat. Länsstyrelsen utövar också tillsyn inom kulturmiljöområdet samt prövar frågor om ekonomiska bidrag till kulturmiljövård.

5.6.2 Samhällsskydd och krisberedskap

En central uppgift för länsstyrelsen är det geografiska områdesansvaret för samhällsskydd och krisberedskap på regional nivå. Med samhällsskydd och krisberedskap avses verksamheterna skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.

Samhällsskydd och krisberedskap kräver ett omfattande regionalt samarbete mellan statliga myndigheter, landsting, kommuner och

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

182

företag. Verksamheten omfattar flera olika samhällsområden och kräver god lokalkännedom samt nära kontakt med framför allt kommunerna. Länsstyrelsen är därför väl lämpad för uppgifterna som är starkt kopplade till samtliga av våra principer.

Uppgiften innebär bland annat att samordna verksamhet och information samt att stödja kommuner och andra aktörer genom att utbilda och öva förmågan att hantera kriser regionalt. Utöver det geografiska områdesansvaret ansvarar länsstyrelsen för statlig räddningstjänst och sanering vid ett eventuellt utsläpp av radioaktiva ämnen. Vidare ansvarar länsstyrelsen för regional omvärldsbevakning och analys samt uppföljning och utvärdering av regionala insatser. Länsstyrelsen ska kunna ge en samlad regional lägesbild av samhällsskyddet och beredskapen. Delar av myndighetens tillsyn och tillsynsvägledning är också viktiga delar i det samlade arbetet med samhällsskydd och krisberedskap. Det gäller bland annat tillsyn över dammsäkerhet samt tillsyn över kommunernas efterlevnad av lagen om skydd mot olyckor.

Det faktum att de framtida länsstyrelserna kommer att bli färre än dagens länsstyrelser kommer att förbättra förutsättningarna att genomföra uppgiften på ett effektivt sätt med hög kompetens. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av pågående samhällsförändringar och den snabba tekniska utvecklingen. För att länsstyrelserna ska kunna genomföra det breda uppdraget inom samhällsskydd och krisberedskap krävs även att resurserna är rätt dimensionerade. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av den kritik som framförts mot länsstyrelsernas möjligheter att fullfölja krisberedskapsuppdraget på ett tillfredsställande sätt.

Samhällsskydd och krisberedskap är redan i dag en uppgift för länsstyrelserna. Vår bedömning är dock att den bör ges en mer framträdande roll inom länsstyrelsen. Samhällsskydd och krisberedskap är ett nationellt högt prioriterat område vilket tydligt bör avspeglas i myndighetens arbete och i regeringens styrning.

5.6.3 Naturvård och miljöskydd

Länsstyrelserna har omfattande uppgifter inom verksamhetsområdet naturvård och miljöskydd. Dessa uppgifter kräver i allmänhet närhet och lokalkännedom och länsstyrelsen är därför väl lämpad att utföra dem. Beröringspunkter finns med bland annat verksamhetsområdena samhällsplanering, lantbruk, skogsbruk och landsbygd.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

183

Området omfattar länsstyrelsernas arbete med de regionala miljömålen, miljöövervakning, vattenförvaltning samt klimat- och energifrågor. Inom området beslutar länsstyrelserna även om tillstånd och genomför tillsyn av verksamheter som påverkar miljön. Länsstyrelsen förvaltar också nationalparker och andra statligt skyddade områden samt har uppgifter inom jakt, vilt och fiske. Vidare ingår att besluta om områdesskydd, inventera arter och naturmiljöer samt att följa tillståndet i naturen och vidta åtgärder för att skydda hotade djur- och växtarter. Slutligen hanterar länsstyrelsen statliga stöd inom natur- och miljöområdet.

Vissa av uppgifterna inom detta verksamhetsområde uppfyller endast principen om behov av närhet och lokalkännedom. Därmed är dessa, enligt vår uppfattning, inte att se som en del av grunduppdraget för länsstyrelsen. Vår bedömning är dock att samtliga uppgifter inom naturvård och miljöskydd kan utföras mer effektivt inom länsstyrelserna än i en nationell myndighet med en regional organisation. Det finns också ett mervärde av att samla ärenden som har nära koppling till varandra inom samma myndighet. Inte minst är det viktigt för att kunna samordna staten i frågor som kräver avvägningar mellan olika samhällsintressen. Flera av förvaltningsärendena inom naturvård och miljöskydd är av denna karaktär och bör därför hanteras av länsstyrelsen.

5.6.4 Lantbruk, skogsbruk och landsbygd

Ett av de största områdena, både vad gäller antalet anställda och antalet ärenden, som länsstyrelserna i dag hanterar är EU-stöd till jordbruket och till landsbygdsutveckling. Förutom att pröva frågor om stöd utövar länsstyrelsen även kontroll av stödmottagarna samt ger information och råd. Administrationen av stöd till jordbruk och landsbygd kräver kunskap om regionala förhållanden och regional närhet. Stödhanteringen har också beröringspunkter med andra frågor som länsstyrelsen ansvarar för till exempel natur- och miljöfrågor. Länsstyrelsen är därför väl lämpad för att ansvara för stöd till jordbruk och landsbygd samt för tillsyn inom området. Även andra statliga stöd riktade till landsbygden hanteras av länsstyrelsen.

Länsstyrelserna handlägger också frågor om tillstånd för verksamhet med djur samt ansvarar för djurskyddstillsyn. Även här är kunskap om regionala förhållanden och närhet till den aktuella verksamheten viktigt för en effektiv ärendehantering och tillsyn.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

184

Verksamhetsområdet är även kopplat till länsstyrelsens uppgifter inom samhällsplanering. Exempelvis prövar länsstyrelsen ärenden om att ta jordbruksmark ur produktion. Här ska enligt miljöbalken en avvägning göras mellan intresset att bevara marken som jordbruksmark och intresset av att utnyttja den för andra ändamål.

I kapitel 9 föreslår vi att de regionala skogsfrågorna ska flyttas från Skogsstyrelsen till länsstyrelsen. Grunden i skogspolitiken handlar om att göra avvägningar mellan de två jämställda skogspolitiska målen produktion och miljö. Avvägningar mellan olika samhällsintressen är länsstyrelsens mest centrala uppgift. Skogsfrågorna har också en nära koppling till länsstyrelsens frågor naturvård, kulturmiljövård och vattenverksamhet.

5.6.5 Övrig verksamhet

Länsstyrelserna är i dag regional valmyndighet vilket innebär att förbereda och genomföra allmänna val, val till Europaparlamentet och rådgivande nationella folkomröstningar. Uppgifterna kräver god lokalkännedom och närhet till valdistrikten samt omfattande kontakter med landsting och kommuner. Utförandet av uppgifterna är koncentrerade till perioderna före och efter val och eventuella folkomröstningar. Detta talar för att uppgiften bör ligga på länsstyrelsen där personalen kan arbeta med andra frågor i perioder mellan valen. För staten som helhet skulle det, enligt vår bedömning, inte vara effektivt att inrätta en regional organisation till den nationella Valmyndigheten.

Länsstyrelsen har även flera samordnande uppdrag som väl faller under de principer vi har fastställt. Det gäller till exempel uppgiften att träffa överenskommelser med kommuner om mottagande för bosättning av nyanlända. Länsstyrelserna har även samordnande uppgifter vad gäller våld i nära relationer och hedersrelaterat våld. På varje länsstyrelse finns sedan 2002 även en särskild samordnare som arbetar med förebyggande insatser mot alkohol, narkotika, dopning och tobak.

Länsstyrelserna ansvarar också för tillsyn över kommunerna enligt alkohollagen (2010:1622) och tobakslagen (1993:581). Den regionala dimensionen och kontakten med kommunerna innebär att vi anser att detta fortsatt ska vara en uppgift för länsstyrelserna.

Vidare ansvarar länsstyrelserna i dag för ärendehandläggning och tillsyn inom ett antal områden av begränsad omfattning. Här ingår

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

185

exempelvis lotterier, lönegaranti, bevakningsföretag, bilskrotning, penningtvätt, deponering av medel, begravningsfrågor och frågor om kampsport.

Ett antal av dessa ärendegrupper uppfyller dock inte någon av de principer vi har fastställt för när en uppgift ska hantera av länsstyrelsen. I kapitel 9 framgår vilka ärendegrupper vi därför föreslår ska flyttas från länsstyrelsen.

För ärenden som endast uppfyller principen om behov av närhet och lokalkännedom bedömer vi att det ändå kan vara mest effektivt för staten som helhet att länsstyrelsen utför uppgiften. Detta gäller särskilt för de ärenden som dessutom saknar en tydlig koppling till en nationell myndighet, till exempel frågor om kameraövervakning.

5.6.6 Regional uppföljning och utvärdering

Staten ansvarar för att alla medborgare behandlas lika och ges likvärdiga förutsättningar, rättigheter och skyldigheter. För att utöva detta ansvar behöver staten kunskap om politikens resultat och om samhällsutvecklingen i hela landet. I allmänhet följs den offentliga verksamheten upp separat inom olika sakområden.

Exempelvis gör skolmyndigheterna uppföljningar av skolornas arbete med att tillförsäkra en likvärdig betygssättning. Denna typ av uppföljning går på djupet inom ett specifikt område och görs lämpligast av de nationella myndigheterna inom respektive verksamhet.

Det finns dock även skäl att följa upp tillstånd och utveckling i olika delar av landet utifrån ett territoriellt och mer övergripande perspektiv. Varierande regionala förhållandena kan påverka vilket genomslag politiken får inom olika geografiska områden. De nationella målen behöver analyseras i förhållande till regionala förutsättningar. En sådan geografisk uppföljning och utvärdering som görs utifrån ett bredare perspektiv skulle bidra till att ge regeringen samlad kunskap om tillståndet och därmed även den förda politikens genomslag i olika delar av landet. Vår bedömning är att en sådan kunskap och ett sådant beslutsunderlag skulle kunna utgöra ett värdefullt komplement till den uppföljning som i dag görs sektorsvis inom enskilda sakområden.

En grundläggande uppgift för de framtida länsstyrelserna bör därför vara att följa upp, utvärdera och rapportera till regeringen om tillståndet och utvecklingen inom myndighetens geografiska område.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

186

Genom sina uppgifter har länsstyrelsen även goda förutsättningar att uppmärksamma eventuella brister inom statlig verksamhet, i den statliga samordningen samt brister i samspelet mellan staten och den kommunala sektorn. På så sätt kan regeringen få en samlad lägesbild från den regionala nivån.

Enhetlighet i utformningen av uppföljningsmetoder och rapportstruktur är viktigt samtidigt som specifika regionala verksamheter också ska omfattas av rapporteringen. Här kan man tänka sig en del av rapporteringen som är gemensam för samtliga länsstyrelser och en annan del där för det egna området specifika frågor tas upp. Med färre länsstyrelser underlättas samordningen av formerna för rapportering.

Uppföljningen bör omfatta fler områden än offentlig verksamhet. Detta för att få en helhetsbild av politikens utfall för medborgarna samt eventuellt behov av nya eller förändrade politiska insatser. Redan i dag ansvarar länsstyrelsen för exempelvis regionala bostadsmarknadsanalyser, risk- och sårbarhetsanalyser samt uppföljning av medborgarnas tillgång till grundläggande service. Länsstyrelsen har också i uppdrag att följa upp miljökvalitetsmålen och målet för minoritetspolitiken.

Givet den breda verksamhet som bedrivs vid länsstyrelserna kan regeringen med begränsade ytterligare resurser få en samlad bedömning av tillståndet och utvecklingen i olika delar av landet. Omfattning och inriktning av rapporteringen bör utformas i samråd mellan Regeringskansliet och länsstyrelsen. För att utgöra ett relevant underlag för regeringen bör underlaget fokusera på ett begränsat antal frågeställningar som kan variera över tid.

Våra förslag om regional uppföljning och utvärdering innebär en betydande ambitionshöjning inom detta område jämfört med i dag. Genom att bygga upp analyskapacitet stärks myndighetens generella kompetens och därmed även förutsättningarna att kunna företräda ett statligt helhetsperspektiv. För att länsstyrelsen ska ha möjlighet att genomföra uppföljningen på ett tillfredställande sätt är tillräckliga resurser och tillräcklig kompetens nödvändigt. Det faktum att de nya länsstyrelserna blir färre och större förbättrar förutsättningarna att rekrytera och finansiera denna kompetens.

Även Ansvarskommittén föreslog att länsstyrelsen skulle ges en ny uppgift att utifrån ett regionalt perspektiv följa upp och utvärdera offentliga verksamheter. Detta som ett sätt att motverka sektoriseringen och möjliggöra regionala jämförelser. I stort sett samtliga remissinstanser var positiva till förslaget.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

187

Under vårt utredningsarbete har flera aktörer framfört att länsstyrelserna bör ges utökade uppgifter inom folkhälsoområdet, bland annat vad gäller regional uppföljning. I betänkandet Gör det enklare! (SOU 2012:33) föreslås en ny myndighetsstruktur där uppgifterna inom folkhälsoområdet ingår. Enligt vår mening är det naturligt att frågan om regional uppföljning inom folkhälsoområdet hanteras i samband med beredningen av den nya myndighetsstrukturen.

5.7 Uppgifter gällande vissa nationella mål

Vårt förslag:

Länsstyrelsernas särskilda uppgifter gällande vissa nationella mål ska preciseras i länsstyrelseinstruktionen.

Enligt 2 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska myndigheten verka för att nationella mål får genomslag i länet. Här preciseras inte vilka mål som avses. Vissa mål är dock preciserade i andra paragrafer. I 5 § punkten 6 länsstyrelseinstruktionen har särskilt angivits att länsstyrelsen ska verka för att det nationella folkhälsomålet uppnås. Detta genom att beakta folkhälsoperspektivet inom sina egna verksamhetsområden. Vidare anges i 5 § punkten 8 att länsstyrelsen ska verka för att miljökvalitetsmålen uppnås. Här preciseras uppgiften ytterligare till att omfatta bland annat mål- och uppföljningsarbete samt stöd till kommunerna. Länsstyrelsen ska också enligt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete, inom sina verksamhetsområden, verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås.

Det befintliga uppdraget om att verka för att nationella mål får genomslag i länet, som länsstyrelsen har i 2 § länsstyrelseinstruktionen, är enligt vår uppfattning för allmänt och vagt formulerat.

Det är enligt vår mening självklart att länsstyrelsen inom sina verksamhetsområden ska verka för nationella mål. Någon särskild reglering av detta behövs inte. Att verka för samtliga mål inom alla politikområden skulle dock innebära ett mycket omfattande arbete. Det faktum att den redovisning till regeringen som länsstyrelserna gjort utifrån sitt nuvarande uppdrag har varit mycket översiktlig tror vi delvis har sin grund i uppdragets alltför generella formulering. I

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

188

de fall en naturlig koppling till de egna verksamhetsområdena saknas blir det än svårare att definiera och avgränsa uppgiften.

Vi föreslår att länsstyrelsens särskilda uppgifter gällande vissa nationella mål preciseras i instruktionen. Fastställandet av dessa mål och uppgifter bör ske i samverkan mellan berörda departement, länsstyrelsen och den nationella myndigheten inom respektive område. Dessa särskilda uppgifter sträcker sig utöver arbetet inom de egna verksamhetsområdena. Det handlar till exempel om att samordna och stödja lokala och regionala aktörer i arbetet med att uppnå målen.

Länsstyrelsen har till exempel en sådan roll när det gäller miljökvalitetsmålen och det jämställdhetspolitiska målet. Detta är uppgifter som vi anser att länsstyrelserna även fortsatt ska ha. Vårt förslag att överföra regionala skogsfrågor från Skogsstyrelsen till länsstyrelserna innebär att länsstyrelsen även kommer att få särskilda uppgifter vad gäller de skogspolitiska målen. Inom området regional tillväxt och de mål som finns inom området har länsstyrelsen, enligt vårt förslag i avsnitt 5.8.5 till uppgift att i samtliga län främja andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Detta utöver att verka för målen inom sina egna verksamhetsområden.

För de i instruktionen preciserade nationella målen bör arbetsmetoder och resultatuppföljning utvecklas vidare. Länsstyrelsen i Örebro hade under 2011 i uppdrag att utarbeta för länsstyrelserna gemensamma indikatorer som beskriver på vilket sätt de nationella målen fått genomslag i länet. Erfarenheterna från detta arbete, som var kopplade till den tidigare skrivningen i instruktionen, bör här tas tillvara.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

189

5.8 Länsstyrelsens roll inom den regionala tillväxtpolitiken

Vårt förslag:

Länsstyrelsernas uppgifter gällande samordning av andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt ska upphöra.

5.8.1 Den regionala tillväxtpolitiken

Insatser för regional tillväxt omfattar ett stort antal politikområden och engagerar många offentliga och privata aktörer på olika samhällsnivåer. Bredden gör att området är svåröverskådligt och komplicerat att kartlägga.

Riksdagen har beslutat att målet för den regionala tillväxtpolitiken är utvecklingskraft i alla delar av landet med en stärkt lokal och regional konkurrenskraft. Staten och den kommunala nivån har ett gemensamt ansvar för att målet uppnås. I princip är verksamhet inom samtliga utgiftsområden av betydelse för möjligheterna att nå målet för den regionala tillväxtpolitiken. Politikens prioriterade områden är dock innovation och förnyelse, kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, tillgänglighet samt strategiskt gränsöverskridande samarbete. Prioriterat är också god tillgång till kommersiell och offentlig service för medborgare och näringsliv i alla delar av landet.

Det organ som har det formella ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i länet ska utarbeta och samordna genomförandet av regionala utvecklingsprogram. I 17 av landets 21 län har kommunala organ i dag detta ansvar.

Samtliga statliga myndigheter har enligt förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ett ansvar att inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. I de statliga myndigheternas verksamhetsplanering ska insatser som bidrar till att uppnå målen i de regionala utvecklingsprogrammen och till det regionala tillväxtarbetet i övrigt beaktas.

Insatserna i den regionala tillväxtpolitiken ska utgå från de specifika regionala förutsättningarna inom respektive geografiska område. Genomslaget för den regionala tillväxtpolitiken ska tillförsäkras genom lokalt och regionalt inflytande över och ansvar för vissa statliga tillväxtresurser. Ett regionalt ansvar och inflytande

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

190

över statliga tillväxtresurser ger enligt regeringen bättre förutsättningar för sektorssamordning och ett effektivare genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. En väl fungerande samordning mellan de många aktörer som är inblandade i tillväxtarbetet är också av stor betydelse för politikens effekter.

Senast i budgetpropositionen för 2013 angav regeringen att regionernas ansvar och inflytande över statliga tillväxtresurser har stärkts som ett led i att effektivisera genomförande av den regionala tillväxtpolitiken.3 Detta ligger i linje med den politik som förts under en lång rad år och liknande formuleringar har funnits i tidigare budgetpropositioner.

5.8.2 Länsstyrelsernas nuvarande roll och uppgifter

Främja länets utveckling

I länsstyrelseinstruktionens 2 § anges att länsstyrelsen ska främja länets utveckling. Länsstyrelserna redovisar i sina årsredovisningar olika typer av åtgärder som vidtagits i syfte att främja länets utveckling. Flera av de redovisade åtgärderna är inte direkt kopplade till övriga verksamhetsområden vid länsstyrelserna.

Landshövdingarna tar ofta egna initiativ vad gäller olika utvecklingsfrågor. Det är bland annat vanligt förekommande att landshövdingarna bjuder in till aktiviteter för att stimulera till möten och nätverksbyggande. Till sådana möten kan exempelvis representanter för näringslivet, kommuner, statliga myndigheter och föreningslivet bjudas in.

Flera länsstyrelser beskriver också att de sprider kunskap om länet nationellt och internationellt. Detta görs till exempel genom att landshövdingen tar emot utländska besökare i länet.

Uppgifter inom länsstyrelsernas egna verksamhetsområden

Enligt 14 § förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete ska statliga myndigheter inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. Länsstyrelsen bidrar på flera olika sätt till måluppfyllelsen.

3Prop. 2012/13:1, Utgiftsområde 19, sidan 53.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

191

Exempelvis bidrar länsstyrelserna till att skapa goda förutsättningar för tillväxt genom en effektiv hantering av sina uppgifter inom området samhällsplanering. Byggandet av infrastruktur är också en viktig del av tillväxten och även här ansvarar länsstyrelsen för ett antal prövningsprocesser.

Utöver myndighetsutövningen har länsstyrelsen till uppgift att tillhandahålla planeringsunderlag till kommunerna och Trafikverket samt att ha en rådgivande funktion gentemot dessa. I dialogen med kommunerna ska länsstyrelsen utifrån en sammanvägd bedömning företräda statens samlade intressen. Tillväxtperspektivet är ett av de statliga intressena.

Länsstyrelserna har uppgifter inom flera andra områden med starka kopplingar till företag och näringsliv. Ett av de mer omfattande områdena är tillståndsprövning enligt miljöbalken. Konkurrensfördelar för företagen kan påverkas negativt av långa handläggningstider.

Länsstyrelsen ansvarar även för tillsyn inom ett stort antal områden. Detta gäller bland annat tillsyn enligt miljöbalken, livsmedelslagen samt alkohol- och tobakslagarna. För den som kontrolleras bidrar tillsynen till att likvärdiga krav ställs på samtliga aktörer inom ett verksamhetsområde. Variationer i tillsynen kan innebära att konkurrensen snedvrids. Sund konkurrens på lika villkor är en förutsättning för ett väl fungerande näringsliv. En effektiv tillsyn bidrar här till ett bra företagsklimat vilket är positivt för den regionala tillväxten.

Besöksnäringen är viktig för den regionala utvecklingen och tillväxten. Här kan nämnas att bildandet och tillgängliggörandet av naturreservat och andra skyddade områden skapar attraktiva besöksmål och därmed goda förutsättningar för besöksnäringen. Den miljö-, kulturmiljö- och naturvård länsstyrelserna utför bidrar också till att skapa attraktiva miljöer för naturupplevelser.

Länsstyrelsernas ansvar även för landsbygdsprogrammet och fiskeprogrammet som spelar en viktig roll i det regionala tillväxtarbetet. Via programmen tillförs länen betydande utvecklingsmedel.

Länsstyrelserna hanterar också andra statliga stöd som bidrar till uppfyllandet av målet för den regionala tillväxtpolitiken. Ett exempel på detta är stöd för bredbandsutbyggnad.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

192

Särskilda uppgifter inom det regionala tillväxtarbetet

I 3 § länsstyrelseinstruktionen anges att länsstyrelsen bland annat har uppgifter i frågan om regional tillväxt. Uppgiften preciseras inte närmare. I 7 § tredje punkten i instruktionen anges vidare att i län med landsting eller Gotlands kommun som avses i lagen om regionalt utvecklingsansvar eller samverkansorgan ska länsstyrelsen medverka i genomförandet av det regionala tillväxtarbetet i enlighet med förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. I övriga län ska länsstyrelsen samordna genomförandet av det regionala tillväxtarbetet i enlighet med den förordningen.

I förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete anges vilka uppgifter som samtliga statliga myndigheter har. Därutöver anges i förordningen de särskilda uppgifter som länsstyrelserna har i samtliga län. Detta är uppgifter utöver de uppgifter som länsstyrelserna i de fyra län som saknar kommunala samverkansorgan ska genomföra. I 18 § förordningen anges att länsstyrelserna i samtliga län har ansvar för att:

 Följa upp hur andra statliga myndigheter tillämpar det regionala utvecklingsprogrammet.

 Främja och samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

 I förkommande fall, löpande informera samverkansorganet eller självstyrelseorganet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

Samtliga länsstyrelser ska i enlighet med regleringsbrevet för 2012 redovisa exempel på och kommentera hur samverkan mellan länsstyrelserna och statliga myndigheter sker inom det regionala tillväxtarbetet samt hur denna samverkan utvecklats.

Länsstyrelserna ska också medverka i Tillväxtverkets uppdrag att säkerställa nationell uppföljning av det regionala tillväxtarbetet samt uppföljning av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19. Under 2012 har samtliga länsstyrelser tilldelats totalt 626 miljoner kronor för regionala tillväxtåtgärder. Omfattningen varierar stort från som lägst 445 000 kronor i Hallands län till 139 miljoner kronor i Norrbotten. Dessa medel kommer från anslaget 1:1 under utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Det bör dock noteras att i Norrbottens län har ingen uppgiftsöverföring gjorts till den kommunala nivån.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

193

Anslaget används bland annat för regional projektverksamhet, regionalt investeringsstöd, regionala bidrag till företagsutveckling, sysselsättningsbidrag, såddfinansiering samt stöd till kommersiell service.

5.8.3 Synpunkter på länsstyrelsens roll

Ansvarskommittén

Som tidigare nämnts konstaterade Ansvarskommittén att uppdelningen av ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna på kommunala samverkansorgan, landsting och länsstyrelser ledde till oklarheter.4Kommittén menade att överlappande och ibland direkt konkurrerande ansvarsområden ledde till brister vad gällde utvecklingskraft och effektivitet.

Vidare konstaterades att samtliga tre ansvariga aktörer saknade instrument för att påverka flertalet av de många politikområden som ingår i det regionala utvecklingsarbetet.

Kommitténs förslag utgick från att regionkommuner skulle bildas i hela landet och att dessa skulle tilldelas ett sammanhållet regionalt utvecklingsuppdrag.

Vad gällde länsstyrelsen föreslog kommittén att dess roll och uppgifter skulle renodlas till ett utvecklat myndighetsuppdrag med fokus på statlig samordning, tillsyn, tillstånd och annan rättstillämpning samt uppföljning, utvärdering och tvärsektoriell kunskapsbildning. Förslaget innebar därmed att länsstyrelsernas uppgifter inom det regionala tillväxtområdet skulle upphöra.

Kommuner, landsting och kommunala samverkansorgan

Av den enkätundersökning5 som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) genomfört i anslutning till denna utredning framgår att kommuner, landsting och kommunala samverkansorgan uppfattar ansvarsfördelningen inom tillväxtområdet som otydlig. SKL menar att den upplevda otydligheten har sin grund i uppdelningen av ansvaret

4SOU 2007:10, sidan 180. 5 Kommuners, landstings och kommunala samverkansorgans syn på kontakter med olika statliga myndigheter – en fördjupning av enkätundersökningen, Sveriges Kommuner och Landsting.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

194

inom området. Frågorna inom tillväxtområdet, som är tätt sammankopplade, har enligt SKL delats upp på ett sätt som gör de svåra att hantera för de inblandade aktörerna.

Exempel på uppgifter där otydligheten anses vara stor är i landstingens och de kommunala samverkansorganens arbete med att utarbeta, fastställa och samordna insatser för genomförande av regionala utvecklingsprogram i enlighet med bestämmelserna i förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Oklarheter anses här uppstå gentemot länsstyrelsens uppgift att samordna statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Den kommunala nivån upplever enligt SKL att länsstyrelserna agerar inom landstingens och de kommunala samverkansorganens ansvarsområden.

Landstingen med regionalt utvecklingsansvar och de kommunala samverkansorganen samt Gotlands kommun upplever vidare att man fått ett tydligt uppdrag kring de regionala utvecklingsfrågorna men att även statliga myndigheter fått liknande uppdrag vilket försvårar arbetet. Exempel på detta är, enligt enkätsvaren, uppdraget om kompetensplattformar samt uppdraget om varselsamordningen. Vad gäller varselsamordningen har även Statskontoret uppmärksammat oklarheter kring rollfördelningen mellan stat och kommun.6 Ett ytterligare exempel på ett område med många inblandade aktörer gäller arbetet med energieffektiviseringar där den kommunala sektorn ifrågasätter om länsstyrelsens medverkan bidrar till ett bättre slutresultat.

I SKL:s rapport konstaterar man att den kritik som framförs mot staten inte primärt handlar om det sätt som myndigheterna agerar. Kritiken riktar istället in sig på förutsättningarna för det regionala arbetet som den nationella nivån ansvarar för genom författningar eller genom regeringsbeslut. Den kommunala sektorn efterlyser en tydligare ansvarsuppdelning och att det tydligt anges vilken aktör som har det övergripande ansvaret för en fråga. Vidare anser man att den nationella nivån bör undvika att ge liknande uppdrag till flera regionala aktörer.

6 Samordning av varselinsatser under finanskrisen åren 2008 och 2009, Statskontoret 2011:11.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

195

5.8.4 Utredningens analys

Vi har konstaterat att det i vissa fall uppstår oklarheter inom det regionala tillväxtarbetet. Skälet till detta är främst att staten och den kommunala nivån har överlappande uppgifter.

Det faktum att länsstyrelsen har till uppgift att samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet innebär att ledarskapet för det regionala tillväxtarbetet blir otydligt. Detta eftersom den aktör, landsting eller kommunalt samverkansorgan, som har det formella ansvaret för det regionala utvecklingsprogrammet också har direkta kontakter med berörda statliga myndigheter, näringsliv, organisationer och andra aktörer. Dessa kontakter är nödvändiga för framtagandet av programmet samt för att samordna insatser för genomförandet.

Enligt vår bedömning är det inte lämpligt att länsstyrelserna har till uppgift att samordna statliga myndigheter inom det regionala tillväxtarbetet i de fall den kommunala nivån har ansvaret för genomförandet av det regionala utvecklingsprogrammet. Av dagens lagstiftning framgår att landstingen och samverkansorganen har till uppgift att samordna insatser för genomförandet av programmet.7 För att kunna tillförsäkra ett genomförande av programmet måste den kommunala nivån själv samordna sig med samtliga berörda aktörer.

Vidare har länsstyrelsen till uppgift att löpande informera den aktör som formellt ansvarar för det regionala utvecklingsprogrammet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Vår uppfattning är att det inte är ändamålsenligt att länsstyrelserna har denna uppgift. Detta eftersom den regionala aktören för sitt arbete inom det regionala utvecklingsprogrammet behöver en löpande kontakt direkt med berörda statliga myndigheter.

5.8.5 De nya länsstyrelsernas uppgifter inom den regionala tillväxtpolitiken

Länsstyrelsen ska inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås. Detta framgår av 14 § förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Länsstyrelserna spelar i dag genom den egna verksamheten en viktig roll

75 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län samt 3 § lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

196

för att det nationella målet för den regionala tillväxtpolitiken ska kunna uppnås. Även de nya länsstyrelserna ska ha denna roll. Länsstyrelsernas viktigaste verktyg i detta arbete är den myndighetsutövning man ansvarar för. Det gäller främst länsstyrelsens ärenden enligt plan- och bygglagen, väglagen, järnvägslagen samt miljöbalken. Länsstyrelsen förfogar också över flera andra verktyg i åtgärdsarbetet som till exempel beslut om statligt stöd inom landsbygdsprogrammet.

En rättssäker ärendehantering och korta handläggningstider är en viktig förutsättning för tillväxten. Det gäller till exempel prövningar av detaljplaner och överklagade bygglov samt tillståndsprövningar enligt miljöbalken. Långa handläggningstider inom området samhällsplanering kan påverka tillväxten negativt genom att byggprocesser försenas och företagsetableringar eller investeringar i nya anläggningar blir fördröjda eller inte blir av.

Genom vårt förslag som innebär färre länsstyrelser bedömer vi att ärendehanteringen kommer att effektiviseras vilket stärker länsstyrelsens bidrag till måluppfyllelse inom den regionala tillväxtpolitiken.

I avsnitt 5.6.1 har vi föreslagit att länsstyrelsernas roll inom samhällsplaneringsområdet, utöver myndighetsutövningen, ska bli mer aktiv och inriktas på att i samverkan med berörda aktörer tidigt identifiera och bidra till att lösa motsättningar mellan olika samhällsintressen. Eftersom frågor om samhällsplanering i stort har en nära koppling till det regionala tillväxtarbetet innebär förslaget om länsstyrelsernas förstärkta roll inom detta område att länsstyrelsernas medverkan och betydelse inom dessa delar av tillväxtområdet kommer att öka.

Länsstyrelsens uppgift att inom sina verksamhetsområden verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås ger möjligheter att främja andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet. Inom ramen för detta arbete och utifrån behov som uppstår kan länsstyrelsen till exempel samla aktörer och tillhandahålla forum för aktörer som är involverade i det regionala tillväxtarbetet. Man kan på så sätt ta till vara de goda kontakter med nationella, regionala och lokala aktörer som länsstyrelsen har genom sitt breda verksamhetsområde. Det kan också vara lämpligt att regeringen vid särskilda tillfällen ger länsstyrelserna i uppdrag att samordna aktörer inom länet för att hantera frågor där länsstyrelsen är den aktör som utifrån sina uppgifter i övrigt har de bästa förutsättningarna. Det är av stor vikt att länsstyrelserna i sådana sammanhang samordnar sig

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

197

väl med den kommunala nivån för bästa effekt av åtgärderna. Det är också viktigt att betona att länsstyrelsen är statens representant i länet och inte företrädare för länets intressen gentemot staten.

Enligt 18 § punkten 2 och 3 förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbetet har länsstyrelsen i samtliga län ansvaret för att samordna andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet och i förekommande fall löpande informera samverkansorganet eller självstyrelseorganet om andra statliga myndigheters insatser för regional tillväxt i länet.

Enligt vår bedömning finns det en klar risk att dessa uppgifter överlappar och hamnar i konflikt med det arbete som landsting, Gotlands kommun och kommunala samverkansorgan bedriver genom sitt ansvar för det regionala utvecklingsprogrammet. De nuvarande uppgifterna i 18 § punkten 2 om att samordna statliga myndigheter samt punkten 3 i förordningen om regionalt tillväxtarbetet föreslås därför upphöra. Därmed blir länsstyrelsens roll tydligare i förhållande till den kommunala nivåns arbete med de regionala utvecklingsprogrammen. Detta är en viktig förutsättning för att länsstyrelsens ställning som statens samlade regionala företrädare ska kunna tas tillvara inom tillväxtarbetet. Det stora flertalet av länsstyrelsens framtida uppgifter handlar i grunden om att skapa förutsättningar för uppfyllandet av de tillväxtpolitiska målen.

I dag har utvecklingsansvariga landsting, Gotlands kommun och kommunala samverkansorgan till uppgift att följa upp, låta utvärdera och till regeringen årligen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet. Vi anser att det skulle vara motiverat att en annan aktör än den som har lednings- och genomförandeansvaret svarar för utvärdering av verksamheten. Det ingår inte dock i vårt uppdrag att analysera och värdera genomförandet av insatserna inom den regionala tillväxtpolitiken eller effekterna av dessa. Vi kan dock konstatera att det finns ett stort behov av att kartlägga effekterna av genomförda insatser. Jämfört med andra politikområden är detta område särskilt komplext. Trots svårigheterna anser vi dock att politikens effekter bör utvärderas på en mer övergripande regional nivå. Paralleller kan här dras till biståndspolitiken där kraven på utvärdering, trots konstaterade svårigheter, ökar i omfattning såväl nationellt som internationellt.

Tillväxtanalys har till uppgift att ansvara för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. I dagsläget utförs inte någon analys med länen som utgångspunkt. Vi har övervägt att ge länsstyrelserna ansvaret att utifrån ett territoriellt perspektiv utvärdera effekterna av de

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

198

regionala utvecklingsprogrammen. Vi kan dock konstatera att det i nuläget inte finns någon efterfrågan från den nationella nivån på denna form av effektutvärdering. Mot denna bakgrund väljer vi att inte lämna något sådant förslag.

5.9 Länsstyrelsen som tillsynsmyndighet

Vår bedömning:

 Tillsyn bör vara ett statligt ansvar.

 Utgångspunkten ska vara att tillsyn som kräver närhet och lokalkännedom ska utföras av länsstyrelsen.

Ett av de viktigaste kontroll- och styrinstrumenten som staten förfogar över är tillsyn. Den offentliga tillsynens uppgift är ytterst att kontrollera att gällande författningar följs och att medborgare, företag och andra organisationer i detta avseende behandlas på ett likvärdigt sätt. Införandet av mer marknadsliknande förhållanden inom offentlig verksamhet, med ökat inslag av privata verksamhetsutövare, ökar behovet av och ställer nya krav på tillsynen.

Regler och metoder för att utöva tillsyn samt möjligheter att ingripa skiljer sig åt mellan olika tillsynsområden. Det finns inte heller någon enhetlig definition av begreppet tillsyn. För tillsyn används ibland även begrepp som kontroll, inspektion, uppsikt och överinseende. Vi har valt att genomgående använda begreppet tillsyn.

Dagens länsstyrelser utövar tillsyn inom ett stort antal områden. Denna tillsyn är reglerad i drygt 30 olika lagar. Enligt vår mening ska tillsyn fortsatt vara en central uppgift för länsstyrelsen. Även Ansvarskommittén och Förvaltningskommittén bedömde att tillsyn borde vara en av huvuduppgifterna för länsstyrelserna.

Länsstyrelserna täcker hela landet, har god kännedom om lokala och regionala förhållanden samt nära kontakt med kommunerna. De har därför goda förutsättningar att på ett effektivt sätt kunna bedriva sådan tillsyn som kräver närhet och god lokalkännedom. Genom en fortsatt stor tillsynsvolym som med våra förslag koncentreras till färre enheter ökar förutsättningar för länsstyrelserna att utveckla en bred generell tillsynskompetens, vilket kan göra den samlade tillsynsverksamheten mer effektiv. Enligt vår mening bör

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

199

utgångspunkten vara att tillsyn som kräver närhet och lokalkännedom ska utföras av länsstyrelsen.

Komplexa tillsynsområden som har relativt få tillsynsobjekt bör dock hanteras av nationella myndigheter, där specialiserad kompetens lättare kan upprätthållas. Likaså bör tillsynsområden med ett stort utrymme för bedömningar hanteras av nationella myndigheter för att genom stark nationell styrning tillförsäkra en enhetlig tillsyn. Det kan också finnas skäl att inte ändra organisatorisk hemvist för tillsynsområden som är under omprövning eller nyss har omprövats.

I våra kommittédirektiv anges att vi ska ser över på vilket sätt länsstyrelsens roll som regional samordnare av statlig tillsyn kan vidareutvecklas. Länsstyrelsen har här en viktig roll för att regionalt samordna tillsynen. Samordning av olika tillsynsmyndigheters insatser syftar till att staten ska kunna uppträda mer samlat mot exempelvis kommuner och företag.

En del verksamheter är föremål för tillsyn från flera myndigheter och utifrån olika regelverk. Det gäller till exempel Sevesoverksamhet som är föremål för tillsyn enligt såväl lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen) som miljöbalken. Målsättningen är att denna tillsyn så långt som möjligt ska ske samlat. Tillsyn av Sevesoverksamhet har också kopplingar till tillsyn som utförs enligt arbetsmiljölagen, lagen om brandfarliga och explosiva varor samt lagen om skydd mot olyckor. Möjligheterna att regionalt samordna tillsyn ökar, enligt vår bedömning, om tillsyn som riktar sig till samma objekt samlas i länsstyrelsen. Samordningen underlättas också om berörda tillsynsmyndigheter har en mer likartad geografisk indelning.

Hemvist för tillsyn

Mot bakgrund av vår utgångspunkt att tillsyn som kräver närhet och lokalkännedom ska utföras av länsstyrelsen har vi prövat om regionalt organiserad tillsyn som finns hos nationella myndigheter bör utföras av länsstyrelsen.

I syfte att utveckla länsstyrelsens roll som regional samordnare av statlig tillsyn har utredningen även prövat en överflyttning av tillsynsverksamheten vid de aktuella myndigheterna till länsstyrelserna. För att utveckla samordningsrollen har också en samlokalisering av nationella myndigheters regionala tillsyn till länsstyrelserna prövats.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

200

Slutligen har en gemensam geografisk indelning av regionala tillsynsområden analyserats som ett sätt att utveckla samordningen vilket har redovisats i kapitel 3.

De myndigheter som ingått i prövningen är Arbetsmiljöverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Skogsstyrelsen, Skolinspektionen och Socialstyrelsen. Dessa myndigheter ansvarar för tillsyn som kräver regional närvaro samt har beröringspunkter med den tillsyn som länsstyrelserna utövar i dag.

I vår prövning har vi kommit fram till att skogstillsynen bör flyttas från Skogsstyrelsen till länsstyrelsen. Skogstillsynen är omfattande och geografiskt spridd över stora delar av landet. Eftersom tillsynsobjekten är likartade är det lätt att uppnå en kritisk massa för tillsynen inom olika geografiska områden. Inom vattenverksamhet och kulturmiljöfrågor finns omfattande beröringspunkter mellan Skogsstyrelsens tillsynsverksamhet och länsstyrelsernas nuvarande tillsyn. En flytt skulle därför innebära en bättre helhetssyn och möjlighet till samordning av tillsynen. Det blir dessutom, enligt vår bedömning, enklare för skogsägaren med en tillsynsansvarig myndighet. Möjligheten för staten att uppträda mer samlat ökar också. Vår samlade bedömning kring Skogsstyrelsens verksamhet finns i avsnitt 9.1.

Vad gäller arbetsmiljötillsynen finns argument för att flytta denna till länsstyrelsen. Arbetsställen finns spridda över hela landet och tillsynen kräver därför närhet. En flytt skulle också innebära att tillsynen av exempelvis Sevesoverkssamhet underlättades och kunde utföras mer samlat. Det som talar emot är dock att den organisation som finns i dag är väl fungerande och att en flytt av verksamheter alltid innebär effektivitetsförluster och även kan innebära att kompetens går förlorad.

Statens Jordbruksverk ansvarar bland annat för tillsyn över införsel av levande djur, fodertillsyn och tillsyn av biogasanläggningar. Inom Jordbruksverket är omfattningen av den totala operativa tillsynen relativt liten. Vår bedömning är därför att det är lättare för en nationell myndighet att upprätthålla kompetensen inom de aktuella tillsynsområdena. Inom små tillsynsområden blir det särskilt viktigt med närhet till den specialistkunskap som finns inom den nationella myndigheten. Vidare är verksamheten koncentrerad till storstadsområdena och viss tillsynsverksamhet är lokaliserad till hamnar och flygplatser. En liten omfattning på tillsynsverksamheten samt den geografiska koncentrationen innebär att det inte är lämpligt att flytta tillsynen till länsstyrelsen.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

201

Även den tillsyn av fiskefångst i land som Havs- och Vattenmyndigheten svarar för är också av liten omfattning och geografiskt begränsad. Den bör därför ligga kvar på den nationella myndigheten.

Livsmedelsverket har tillsyn över ett antal livsmedelsanläggningar till exempel slakterier, äggpackerier, vin- och spritanläggningar och stora livsmedelsproducerande anläggningar. En stor majoritet av tillsynspersonalen arbetar med tillsyn av slakterier. När det gäller denna tillsyn måste tillsynspersonalen finnas på plats i samband med slakt. I allmänhet har personalen sitt arbetsställe på slakteriet. Mycket få personer arbetar med tillsyn av övriga anläggningar och enligt vår bedömning är det därför mindre lämpligt att flytta verksamheten till länsstyrelsen.

Vår bedömning är att det är lättare att upprätthålla kompetensen i en nationell myndighet inom de områden där tillsynen är av liten omfattning. Vad gäller Livsmedelsverkets personal på slakterierna blir det ingen större skillnad om dessa är anställda av Livsmedelsverket eller av länsstyrelserna eftersom arbetsstället kommer att vara densamma.

Skolinspektionen inrättades i oktober 2008. Eftersom det finns omfattande utrymme för bedömningar i skolförfattningarna behövs en effektiv nationell samordning och styrning av tillsynen för att den ska bli enhetlig i hela landet. Detta kan enligt vår bedömning bäst uppnås genom att en nationell myndighet ansvarar för tillsynen. Mot bakgrund av det omfattande reformarbetet som för närvarande pågår inom skolområdet, anser vi dessutom att det är olämpligt med förändringar som orsakar störningar i tillsynsverksamheten.

Den 1 januari 2010 fördes ansvaret för tillsynen av socialtjänsten och verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade över från länsstyrelserna till Socialstyrelsen (prop. 2008/09:160). Utvärderingar av reformen visade på flera brister. Regeringen beslutade därför i juni 2012 om direktiv för en utredning om inrättande av en tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Den nya myndigheten, Inspektionen för vård och omsorg, ska inleda sin verksamhet den 1 juni 2013.

I kapitel 3 finns våra förslag till gemensam geografi för vissa nationella myndigheters regionala organisation. Förslaget omfattar bland annat Arbetsmiljöverket, Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

202

Kommunal tillsyn och tillsynsvägledning

Generellt kan sägas att tillsyn riktar sig mot den verksamhet som ska granskas och tillsynsvägledning riktar sig till tillsynsorganen i form av föreskrifter, stöd och råd. Vi bedömer att länsstyrelsen fortsatt ska ansvara för den tillsynsvägledning som man i dag har gentemot kommuner inom bland annat miljöbalkens område, plan- och byggområdet samt vad gäller skydd mot olyckor. I fråga om den kommunala tillsynen är dock vår principiella hållning att flertalet av tillsynsuppgifterna bör föras till länsstyrelsen.

Kommunerna bedriver i dag tillsyn inom ett flertal områden. Tillsynen enligt miljöbalken är det mest omfattande kommunala tillsynsområdet både vad gäller antal anställda och antal tillsynsobjekt. De närmast följande områdena vad gäller omfattning är tillsyn inom räddningstjänst och livsmedel. Minst omfattande är tillsynen inom lotterier, solarier och förskoleverksamhet.

De områden som kommunerna ansvarar för tillsyn inom är av mycket olika karaktär och dess kopplingar till övrig kommunal verksamhet varierar. Det breda tillsynsområdet innebär att kommunerna måste upprätthålla bred kompetens för att klara sina tillsynsuppgifter. Detta kan vara svårt särskilt i mindre kommuner. Risk finns också att bedömningar och tolkningar av föreskrifter varierar mellan olika kommuner. Inom vissa områden kan kommunen komma att utöva tillsyn över sin egen verksamhet, vilket inte är lämpligt. Det kan också uppstå problem vid tillsyn av privat verksamhet som konkurrerar med kommunens egen. Även samordningen av tillsyn enligt miljöbalken och Sevesotillsyn försvåras av att kommuner och länsstyrelser ansvarar för olika tillsynsområden enligt miljöbalken.

Ansvarskommittén föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2007:10) att kommunernas nuvarande tillsynsuppgifter skulle övertas av staten, huvudsakligen genom länsstyrelserna. Kommittén bedömde att ett förstatligande måste prövas områdesvis och i särskild ordning. I en skrivelse till riksdagen (Skr. 2009/10:79) angav regeringen att kommunerna även i fortsättningen bör kunna ges ansvar för att utöva tillsyn. För att garantera likvärdighet och rättsäkerhet ansåg regeringen i skrivelsen att staten bör ta ett tydligare och ökat ansvar för styrningen av de kommunala tillsynsuppgifterna.

Vi delar Ansvarskommitténs bedömning och anser att offentlig tillsyn som princip ska vara ett statligt ansvar. Det kan dock inom vissa områden finnas särskilda skäl för att kommunen fortsatt ska

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

203

vara tillsynsmyndighet. Vi har emellertid inte bedömt det som möjligt att inom ramen för vår utredning lämna några konkreta förslag om överflyttning av ansvaret för tillsyn från kommunal till statlig nivå. Genom vårt förslag om färre och mer resursstarka länsstyrelser förbättras dock förutsättningarna att överföra tillsynsuppgifter från kommunerna till staten.

Organisation av tillsyn

Bedömningsgrunder, kvalitet och ambitionsnivåer för tillsynen ska vara lika i hela landet. Kravet på en likvärdig rättstillämpning lämnar inte något utrymme för regionala bedömningar. Däremot är kunskap om regionala förhållanden av stor betydelse inom vissa tillsynsområden. I flera rapporter bland annat från Riksrevisionen har länsstyrelsen fått kritik för bristande enhetlighet i den tillsyn man utför i dag. Vidare har länsstyrelserna kritiserats för att inte utföra tillsyn i tillräcklig omfattning. Enligt vår bedömning förbättras möjligheterna till styrning och enhetlighet väsentligt genom att de framtida länsstyrelserna föreslås bli färre än i dag. Enhetlighet, rättsäkerhet och effektivitet inom tillsynen tillförsäkras också genom de former för styrning och finansiering som vi föreslår i kapitel 7 och 8.

Tillsynen bör organisatoriskt ges en tydligare ställning och samtliga länsstyrelsen bör ha en mer likartad organisation för tillsynsfrågorna. Samordning, metodutveckling och kunskapsuppbyggnad underlättas genom en sådan lösning. Vidare kan konflikter i regelverk eller i den praktiska tillämpningen lättare uppmärksammas. Genom att organisatoriskt skilja tillsynen från övrig verksamhet minskar risken för dubbla roller och styrningen underlättas. Vidare behöver inte löpande prioriteringar göras mellan till exempel tillståndsärenden och utövande av tillsyn.

Förutsättningarna för regional samordning ökar också om tillsyn inom olika områden som riktar sig till samma objekt samlas hos länsstyrelsen. Vi har därför föreslagit att skogstillsynen ska ingå i länsstyrelsens uppgifter.

Även en gemensam statlig regional indelning av tillsynsfrågor skulle underlätta samordningen genom att de tillsynsobjekt som är föremål för tillsyn från olika tillsynsmyndigheter ligger inom samma statliga geografiska område. Det blir därmed lättare för myndigheterna att samordna tillsynen. Frågan om en gemensam statlig geografi har behandlats i kapitel 3.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

204

Även en samlokalisering till länsstyrelsen av statliga myndigheters regionala tillsyn skulle kunna underlätta samordningen. Gemensamma mötesplatser och personliga kontakter är viktiga delar för att praktiskt åstadkomma en god samordning. En samlokalisering förenklar dessa kontakter. Genom en samlokalisering kan också kostnader för parallella organisationer undvikas. Samlokaliseringar bör, enligt vår uppfattning, komma till stånd genom en dialog och överenskommelse mellan länsstyrelsen och aktuell nationell myndighet. Utgångspunkten ska vara att effektiviteten för den samlade statliga regionala förvaltningen ökar.

5.10 Länsstyrelsens samordnande roll

Våra bedömningar och förslag:

 Länsstyrelsen har inom ett antal samhällsområden bättre förutsättningar än nationella myndigheter att utföra samordnande uppgifter.

 Länsstyrelsen har inom sina egna verksamhetsområden ett omfattande samordningsansvar.

 Länsstyrelsens samordningsuppgifter av statliga myndigheters insatser ska vara preciserade.

De uppgifter länsstyrelsen har inom samhällsplanering, samhällsskydd och krisberedskap samt tillsyn kräver en regional samordning. Därutöver finns andra statliga uppgifter som innebär regional samordning och som länsstyrelsen bör ansvara för. Genom sitt breda uppdrag kommer länsstyrelsen inom flera samhällsområden även fortsättningsvis ha bättre förutsättningar än nationella myndigheter att utföra samordnande uppgifter. Dessa uppgifter kan vara av tillfällig eller av mer permanent karaktär. Landshövdingarna har sedan länge samordnat särskilda projekt eller program där många olika aktörer deltagit. Det finns anledning att anta att tidsbegränsade regeringsuppdrag av detta slag kommer att lämnas även framöver.

Enligt vår bedömning bör länsstyrelserna även i fortsättningen vara ansvariga för att bedriva, samordna och stödja det övergripande arbetet med jämställdhetsintegrering på regional nivå. Detta främst genom att erbjuda stöd till kommuner och landsting i de frågor där länsstyrelsen har kommunkontakter.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

205

Exempel på andra samordnande uppgifter som dagens länsstyrelser har är att träffa överenskommelser med kommuner om mottagande för bosättning av nyanlända samt att samordna och leda det regionala arbetet för minskad klimatpåverkan och energiomställning. Länsstyrelserna har även samordnande uppgifter vad gäller våld i nära relationer och hedersrelaterat våld. På varje länsstyrelse finns sedan 2002 även en särskild samordningsfunktion som bland annat arbetar med förebyggande insatser mot alkohol narkotika, dopning och tobak.

Enligt 2 § dagens instruktion har myndigheten även ett mer generellt samordningsuppdrag i vilket anges att länsstyrelsen utifrån ett statligt helhetsperspektiv och inom myndighetens ansvarsområde ska samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Vår uppfattning är att denna generella samordningsuppgift är allt för vagt hållen och för omfattande för att den ska vara möjlig att utföra i praktiken.

I vissa specifika frågor bör regeringen dock ta tillvara den statliga samordningsresurs som länsstyrelsen kommer att utgöra på den regionala nivån. I den mån länsstyrelsen ska ha samordningsuppgifter som inte är författningsreglerade ska regeringen, genom särskilda beslut, tydligt peka ut vilka områden och frågor det gäller och i den mån samordningen omfattar andra myndigheter ska beslut om samordning även ställas till dessa myndigheter. Detta gäller bland annat de samordningsuppgifter som nämnts ovan som länsstyrelserna har i dag. Något generellt samordningsuppdrag motsvarande det som finns i dagens instruktion bör dock inte finnas.

Vidare har statliga myndigheter i dag genom en bestämmelse i länsstyrelsens instruktion en skyldighet att samråda med länsstyrelsen innan myndigheten meddelar ett beslut som är av väsentlig betydelse för det berörda länet. Denna bestämmelse är enligt vår uppfattning inte nödvändig. Detta eftersom det av såväl förvaltningslagen (1986:223) som av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att samtliga myndigheter ska samarbeta med övriga myndigheter för att den samlade statliga verksamheten ska bli så effektiv som möjlighet. Enligt vår bedömning är det en tillräcklig reglering.

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

206

5.11 Sektorsövergripande frågor inom länsstyrelsens egna verksamhetsområden

Vår bedömning:

För att undvika otydlighet och överlappande reglering bör de sektorsövergripande frågorna generellt inte regleras i den nya länsstyrelseinstruktionen. Enligt vår uppfattning får därmed den grundläggande regleringen inom respektive område ett större genomslag.

Det finns ingen enhetlig definition av vad som är att betrakta som en sektorsövergripande fråga. De flesta politikområden är i något avseende sektorsövergripande. Utmärkande är dock att det krävs insatser inom flera olika politikområden för att de nationella målen ska nås. Exempel på sektorsövergripande politikområden är regional tillväxtpolitik, miljöpolitik, folkhälsopolitik, barnrättspolitik, handikapppolitik och jämställdhetspolitik. Det finns även kopplingar mellan dessa politikområden.

De sektorsövergripande frågorna är reglerade i olika omfattning. Vid sidan av författningsreglering sker även en styrning genom till exempel handlingsplaner och strategier. Statskontoret har i en rapport konstaterat att dubbelreglering av de sektorsövergripande frågorna är vanlig.8

Länsstyrelserna ska integrera flera sektorsövergripande frågor i sitt ordinarie arbete. Inom vissa verksamheter finns en tydlig process för att väga samman olika sektorsövergripande frågor, till exempel inom samhällsplaneringsfrågorna.

I dag är de sektorsövergripande frågorna reglerade i länsstyrelseinstruktionen. Enligt vår bedömning innebär det i vissa delar en dubbelreglering. Av 5 § punkten 1–5 i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion framgår att länsstyrelsen i sin verksamhet ska integrera perspektiven jämställdhet, barns bästa, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, mänskliga rättigheter och folkhälsa. Vidare anges i 44 § instruktionen att det vid länsstyrelsen ska finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet.

Av myndighetsförordningen (2007:515), som gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen, framgår att myndigheternas ledning ska se till att verksamheten bedrivs enligt gällande

8 På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor, Statskontoret 2006:13.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

207

rätt. Länsstyrelserna är skyldiga att följa Europakonventionen om mänskliga rättigheter, som gäller som lag i Sverige. I regeringsformen anges att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns bästa tas tillvara. Vidare ska länsstyrelserna följa förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. Där anges att myndigheter under regeringen ska utforma och bedriva sin verksamhet med beaktande av de handikappolitiska målen.

Ett annat sektorsövergripande perspektiv som länsstyrelsen ska arbeta med framgår av 14 § förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Här anges, som tidigare nämnts, att statliga myndigheter inom sina verksamhetsområden ska verka för att målet för den regionala tillväxtpolitiken uppnås.

Sverige har också ratificerat FN:s barnkonvention och därmed bundit sig till att förverkliga den. Med utgångspunkt i barnkonventionen har riksdagen beslutat om en strategi för att stärka barnens rättigheter i Sverige. I regeringens proposition(prop. 2009/10:232) anges att strategin ska vara utgångspunkt för samtliga statliga myndigheter vilket innebär att länsstyrelsen inom sin verksamhet ska beakta barns bästa.

Jämställdhetsintegrering är regeringens huvudsakliga strategi för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Strategin innebär att ett jämställdhetsperspektiv integreras i alla led av beslutsprocessen. Detta gäller för länsstyrelsen såväl som för övriga myndigheter.

Flera av de sektorsövergripande frågor som i dag lyfts fram i länsstyrelsens instruktion är således redan reglerade i andra författningar och strategier, som gäller för samtliga myndigheter.

Enligt vår bedömning bör eventuell ytterligare reglering av generella krav inom dessa områden rikta sig till alla myndigheter och föras in i exempelvis myndighetsförordningen. Ett sådant arbete bör omfatta samtliga sektorsövergripande frågor och genomföras samlat för den statliga förvaltningen.

För att undvika otydlighet och överlappande reglering bör de sektorsövergripande frågorna, som ska integreras i länsstyrelsens egna verksamhetsområden, inte regleras i de nya länsstyrelsernas instruktion. Enligt vår uppfattning får därmed den grundläggande regleringen inom respektive område ett större genomslag.

En följd av detta blir att vi i förslaget till instruktion anser att bestämmelsen om den sakkunnige för frågor om jämställhet ska tas bort. Ledningen för länsstyrelserna bör själva avgöra hur jämställd-

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

208

hetsarbetet ska organiseras. Någon ytterligare reglering är enligt vår mening inte nödvändig.

Att fortsatt reglera de sektorsövergripande frågorna, som ska beaktas inom myndighetens egna verksamhetsområden, i länsstyrelsens instruktion skulle innebära svårigheter med att avgränsa vilka perspektiv en sådan reglering skulle omfatta.

5.12 Benämningen vattenmyndighet

Vår bedömning:

Vi ställer oss bakom det förslag som Utredningen om inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten lämnat om att benämningen vattenmyndighet ska utgå ur författningstext.

I 5 kap. 11 § miljöbalken anges att en länsstyrelse i varje vattendistrikt ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. I dag används benämningen vattenmyndighet för fem utpekade länsstyrelser.

Utredningen om inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten konstaterade att ordet vattenmyndighet innebar en risk för att denna uppfattas som en självständig myndighet vid sidan av länsstyrelsen. Vidare bedömde utredningen att det finns risk för sammanblandning med Havs- och vattenmyndigheten och risk för missförstånd om vattenmyndigheternas organisatoriska hemvist och arbetsuppgifter. Enligt utredningens bedömning finns det inga formella hinder mot att ta bort benämningen. Utredningen föreslog att det istället ska anges tydligt i författningstext vilken ansvarig länsstyrelse som avses.

Vi delar den uppfattning som Utredningen om inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten har fört fram i sin promemoria till Miljödepartementet om att benämningen vattenmyndighet ska tas bort.9 I promemorian finns förslag till nödvändiga författningsändringar. Vi har därför inte lämnat något förslag i denna fråga.

9 Utredningspromemoria om vissa frågor rörande ansvarsfördelning och samverkan mellan nationell och regional vattenmiljöförvaltning.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelserna

209

5.13 Skillnader mellan dagens länsstyrelser och de nya länsstyrelserna

Våra förslag innebär inte några avgörande förändringar vad gäller uppgifterna för de nya länsstyrelserna i jämförelse med dagens verksamhet. Vi föreslår, som tidigare nämnts, att ett antal mindre verksamheter som inte uppfyller principerna flyttas till andra myndigheter. Detta för att renodla verksamheten utifrån de principer som formulerats. Totalt motsvarar dessa verksamheter i dag 23 årsarbetskrafter hos länsstyrelserna. Vidare föreslås i avsnitt 9.1 att verksamhet motsvarande cirka 700 årsarbetskrafter flyttas från Skogsstyrelsen till länsstyrelserna.

Våra förslag innebär vidare att grunduppdraget för länsstyrelserna tydliggörs genom att konstatera att det finns vissa uppgifter som endast kan skötas av en myndighet som har till uppgift att arbeta sektorsövergripande. Detta innebär att ett antal verksamhetsområden definieras som kärnan i länsstyrelsernas verksamhet eftersom de enligt vår uppfattning inte kan utföras av någon annan statlig myndighet.

När det gäller länsstyrelsens roll inom området uppföljning och utvärdering, avsnitt 5.6.6, innebär dock våra förslag en stor förändring mot dagens ordning. Utökade uppgifter inom området och en uttalad ambitionshöjning gör att uppgifter av uppföljande och utvärderande karaktär kommer att få en större tyngd i länsstyrelsernas samlade verksamhet. Här ingår också tydliga uppdrag att till regeringen rapportera om regionala förhållanden och om områden inom den regionala samordningen som inte fungerar tillfredsställande.

Den genomgång av de totala uppgifterna för de framtida länsstyrelserna som utredningen genomfört har möjliggjort och varit utgångspunkt för det dimensioneringsarbete som redovisas i kapitel

8. Vi anser att ett av problemen med dagens länsstyrelser är att någon sådan bedömning av det totala resursbehovet inte genomförts. Många förändringar har genomförts på marginalen utan att hänsyn tagits till dess påverkan på helheten. Utifrån den gjorda bedömningen av resurser lämnar vi förslag till finansiering av verksamheten. De nya finansieringsformerna, som redovisas i kapitel sju, kommer att innebära stora förbättringar vad gäller länsstyrelsernas förutsättningar att bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. De största skillnaderna mellan dagens länsstyrelser och de nya länsstyrelserna kommer dock att vara att de senare blir större och väsentligt färre till antalet. Färre länsstyrelser förändrar enligt vår

De nya länsstyrelserna SOU 2012:81

210

bedömning på ett grundläggande sätt möjligheterna att bedriva en effektiv verksamhet med hög rättssäkerhet och god kompetens. Samtidigt förbättras statens möjlighet att styra verksamheten. I kapitel 7 lämnar vi förslag till förändrad organisation av funktioner som vi anser bör samordnad mellan länsstyrelserna. Detta kommer att underlätta styrningen, frigöra resurser och förbättra verksamheten inom länsstyrelsernas sammantagna verksamhet.

211

6 De nya länsstyrelsernas geografi

I detta kapitel redogör vi för våra förslag gällande länsstyrelsernas antal och geografi. I kapitel 2 har en rad omständigheter redovisats som talar för färre och större länsstyrelser. Sammanfattningsvis har följande problem i den nuvarande strukturen lett fram till vår bedömning att antalet länsstyrelser bör reduceras:

 Begränsade möjligheter att effektivisera verksamheten.

 Bristande enhetlighet vid utövande av tillsyn och i ärendehandläggning, till exempel vid tillståndsprövning.

 Svårigheter att upprätthålla kompetens inom vissa verksamheter.

 Svårigheter för regeringen att styra verksamheten.

 Sårbarhet till följd av liten verksamhetsvolym vid vissa länsstyrelser.

Till detta kommer att den regionala samverkan försvåras i dagens struktur där statliga regionala myndigheter har olika geografisk indelning. Länsstyrelsen har genom sitt breda uppdrag behov av att samverka med ett stort antal myndigheter. En mer gemensam statlig regional geografi är ett viktigt steg för att staten regionalt ska kunna bli tydligare och mer samordnad. Även samordningen mellan stat och regional och lokal nivå bedöms underlättas av en mer likartad indelning. I dag varierar övriga statliga myndigheters indelning mellan 4 till 10 enheter. I kapitel 3 har vi lämnat förslag om vissa statliga myndigheters regionala indelning. Ett minskat antal länsstyrelser är en nödvändig förutsättning för att den samlade statliga geografin ska bli mer enhetlig.

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

212

6.1 Oförändrade länsgränser

Vårt förslag:

Länsgränserna lämnas oförändrade. En länsstyrelse ska kunna ansvara för ett eller flera län.

I kommittédirektivet sägs att vi ska lämna förslag på en ändrad länsindelning i de fall där en ändrad landstingsindelning blir aktuell genom sammanläggning av landsting.

Vi har i en rapport till regeringen konstaterat att det saknas förutsättningar för landstingssammanläggningar som kan träda i kraft den 1 januari 2015.1

Vår bedömning är dock att den statliga regionala förvaltningen behöver reformeras. Detta oavsett om några landstingssammanläggningar kommer till stånd eller inte. Motivet är att kraven på en tydligare, mer samordnad och ändamålsenlig förvaltning som anges i kommittédirektiven ska kunna tillgodoses. En del i en sådan reform innebär att antalet länsstyrelser minskas och därmed måste det geografiska ansvarsområdet öka för vissa länsstyrelser. Detta innebär att landstingens geografiska indelning inte kommer att överensstämma med de statliga gränser som vi föreslår.

Enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska det i varje län finnas en länsstyrelse. Ett sätt att minska antalet länsstyrelser är att ändra länsindelningen. En ny länsgräns och ett nytt länsnamn ska i så fall godkännas av riksdagen. Eftersom landstingsindelningen inte ändras skulle en ändrad länsindelning innebära att det kan finnas ett eller flera landsting i ett län. I 1 kap.2 §kommunallagen (1991:900) anges att varje landsting omfattar ett län om inte något annat är särskilt föreskrivet. En författningsändring skulle därför vara nödvändig i de fall ett län ska omfatta flera landsting.

Ett alternativt sätt att hantera det faktum att inga landstingssammanläggningar kommit till stånd är att låta länen vara oförändrade och att en länsstyrelse kan ha ett eller flera län som geografiskt ansvarsområde. Ett sådant alternativ innebär att det kan finnas ett eller flera landsting inom en länsstyrelses geografiska område utan att länsgränserna ändras. För att genomföra detta alternativ krävs en ändring i länsstyrelseinstruktionen. Enligt den

1 Sammanläggningar av landsting i Norrland och Svealand. Rapport till regeringen den 9 januari 2012.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

213

rättsutredning vi låtit genomföra finns inga hinder mot en sådan ordning.2

Vår bedömning är att länsindelningen inte bör ändras i samband med att de geografiska ansvarsområdena för länsstyrelserna ändras. De befintliga länen, med undantag för Skåne län och Västra Götalands län, har funnits under lång tid. Detta innebär att det finns en gemensam historia kopplad till det geografiska området och till namnet på länet. En eventuell ändring bör vara väl förankrad lokalt och regionalt. Ändringar av länsgränser och länsnamn bör därför enligt vår uppfattning i första hand genomföras i samband med landstingssammanläggningar. En sådan förändring bygger på initiativ från och förankring hos lokala och regionala aktörer.

Med vårt förslag, som innebär att länsgränserna och länens namn i nuläget inte ändras, kan de statliga administrativa gränserna enkelt justeras vid eventuella landstingssammanläggningar. Detta i de fall det nya landstingets gränser skiljer sig från den föreslagna statliga indelningen.

6.2 Den nya statliga regionala geografin och länsstyrelsernas geografi

Länsstyrelsernas har många beröringspunkter och behov av samverkan med de statliga regionala myndigheter vi redovisar i kapitel

3. Den geografiska indelningen måste därför samordnas. Vårt förslag till statlig regional indelning för berörda statliga myndigheter omfattar sju geografiska områden. Länsstyrelsen utgör basen för statens geografiska närvaro på regional nivå. Länsstyrelsen har som statens regionala myndighet med sitt breda uppdrag och omfattande kommunkontakter skäl att ha en regional organisation som är mer omfattande än den för övriga statliga myndigheter. Samordningen mellan länsstyrelsen och berörda statliga myndigheter underlättas dock med färre länsstyrelser och genom att statliga myndigheters gränser överensstämmer med de nya länsstyrelsernas geografiska områden. Detta innebär att de utpekade statliga myndigheternas regionala organisation omfattar ett eller flera av de geografiska områdena som föreslås gälla för länsstyrelserna.

2 Analys avseende de rättsliga förutsättningarna att förändra länsstyrelsernas geografiska ansvarsområden, Olle Lundin.

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

214

6.3 En ny geografisk indelning för länsstyrelserna

Våra förslag:

Antalet länsstyrelser ska vara elva stycken och omfatta ett eller flera län enligt följande. För varje område anges sätesort.

 Norrbottens län – Luleå

 Västerbottens län – Umeå

 Jämtlands och Västernorrlands län – Östersund

 Dalarnas och Gävleborgs län – Falun

 Värmlands och Örebro län – Örebro

 Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län – Uppsala

 Stockholms och Gotlands län – Stockholm

 Västra Götalands och Hallands län – Göteborg

 Jönköpings och Östergötlands län – Linköping

 Kalmar och Kronobergs län – Växjö

 Skåne och Blekinge län – Malmö Sammanläggningen av länsstyrelserna ska genomföras den 1 januari 2015.

6.3.1 Initiativ till indelningsändringar

Av direktiven framgår att vårt uppdrag ska genomföras med hänsyn till de lokala och regionala initiativ som tagits om ändrade landstingsindelningar. Indelningsändringar genomförs i anslutning till ett val. Eftersom det enligt vår bedömning inte kommer att bli aktuellt med några indelningsändringar den 1 januari 2015 är nästa tillfälle för eventuella landstingssammanläggningar den 1 januari 2019.

Mot bakgrund av våra bedömningar i kapitel 2 om den statliga regionala förvaltningen är det angeläget att minska antalet länsstyrelser och skapa en mer enhetlig regional indelning för staten. Detta gäller oavsett vilken indelning kommuner och landsting väljer. De iakttagelser vi har gjort av statens nuvarande regionala organisation gör att vi ser det som uteslutet att invänta eventuella framtida sammanläggningar av landsting.

I samband med överväganden gällande en ny statlig regional indelning har vi dock förhållit oss till de initiativ eller pågående processer som finns vad gäller sammanläggningar. Det bör dock noteras att det inte finns några tydliga politiska beslut om samman-

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

215

läggningar samt att de befintliga skrivelserna och avsiktsförklaringarna som redovisas nedan kan komma att omprövas.

En harmonisering mellan statens regionala förvaltningsorganisation och nya sammanlagda landsting bör på sikt eftersträvas. Landstingen kan behöva ta hänsyn till den statliga indelningen likaväl som staten kan behöva anpassa sin indelning till den indelning som eventuellt växer fram genom framtida sammanläggningar.

Pågående processer i olika delar av landet

Under utredningstiden har det i stora delar av landet förekommit diskussioner om landstingssammanläggningar. Även Sveriges Kommuner och Landsting har varit starkt engagerade i frågan.

Landstinget i Jämtlands län och Landstinget i Västernorrlands län har under 2011 och 2012 haft långtgående planer på att lägga samman de båda landstingen. Politisk majoritet saknades dock för en formell ansökan om sammanläggning.

Landstingen i Blekinge, Skåne, Kalmar och Kronobergs län har ställt sig bakom en avsiktsförklaring om att arbeta för en sydsvensk regionbildning från den 1 januari 2019. En politisk styrgrupp har bildats för den fortsatta processen. Vissa reservationer är dock kopplade till besluten. Exempelvis angav Region Skåne i sitt beslut att en utredning ska göras av för- och nackdelar med en storregion och att även andra alternativ ska utredas.

Skrivelser till utredningen om geografiska gränser

Utredningen har tagit emot ett antal skrivelser med synpunkter på den framtida statliga regionala indelningen.

Den parlamentariska gruppen (s, m, c, fp, v, kd och sjukvårdspartiet) för regionbildning i Gävleborgs län har i en skrivelse framfört att Gävleborg inte vill ha någon ny statlig gräns mellan länen Gävleborg och Uppsala.

Landstingen i Uppsala, Södermanland och Västmanland samt Uppsala kommun, Eskilstuna kommun och Västerås kommun har gemensamt uttalat att de inte vill att det ska bli en statlig gräns mellan Uppsala, Södermanland och Västmanlands län.

Markaryds kommun anser att en framtida statlig gräns inte ska förläggas mellan Markaryds och Laholms kommuner.

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

216

Om det blir aktuellt att dela in landet i ett mindre antal stora län förordar Landstinget i Värmland att Värmlands och Västra Götalands län inordnas i samma län.

Företrädare för m, fp, c och kd i Västmanlands län anser, enligt en skrivelse att den optimala framtida länsindelningen omfattar Stockholms, Södermanland, Västmanlands och Uppsala län.

Skrivelser till regeringen om det regionala utvecklingsansvaret

Flera landsting har under 2011 och 2012 hemställt till regeringen om att få ansvara för de regionala utvecklingsfrågorna. Skrivelser har kommit från landstingen i Jönköpings, Gävleborgs, Norrbottens och Östergötlands län.

Det bör noteras att denna process är helt fristående från processen att lägga samman landsting. Frågan om det regionala utvecklingsansvaret påverkar inte våra överväganden gällande den statliga regionala indelningen. Det finns dock risk för en sammanblandning eftersom begreppet regionbildning ibland används både vid en flytt av det regionala utvecklingsansvaret och vid landstingssammanläggningar.

6.3.2 Utgångspunkter för sammanläggningar

Dagens länsstyrelser skiljer sig sinsemellan vad gäller storlek och sammansättning av uppgifter. Flertalet länsstyrelser har enligt vår bedömning inte en tillräcklig omfattning på sin verksamhet för att kunna bedriva verksamheten på ett tillfredsställande sätt. Vissa län är för små för att ge underlag för en länsstyrelse som är stor nog att på alla områden tillgodose rimliga krav på effektivitet och rättsäkerhet.

Länsstyrelserna måste bli färre och större för att kunna bedriva verksamheten på ett effektivt sätt. Medborgare, företag och kommuner ska kunna få rättssäkra beslut inom rimlig tid. Tillståndsprövning och tillsynsutövning ska genomföras på ett likvärdigt sätt över hela landet. Förutsättningar för specialisering och god kompetensförsörjning ska skapas. Länsstyrelserna ska också kunna upprätthålla en god kontakt med samtliga kommuner och tillgängligheten för medborgare och företagare ska vara god.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

217

Att successivt koncentrera viss del av verksamheten och vissa frågor till färre enheter har varit ett led i strävan att effektivisera verksamheten utan att minska antalet länsstyrelser. En fortsatt sådan utveckling är enligt vår mening inte långsiktigt hållbar. Vi anser att grunduppgifterna för de framtida myndigheterna bör finnas och utföras på samtliga länsstyrelser. Detta utesluter enligt vår uppfattning att antalet länsstyrelser förblir oförändrat.

I detta sammanhang kan även nämnas att vi har övervägt möjligheten att inordna länsstyrelsen i en enmyndighetsstruktur. En sådan lösning skulle innebära en tydligare ledning och styrning samtidigt som det skulle vara lättare att fördela uppgifter mellan olika enheter inom myndigheten. Beaktat länsstyrelsernas roll som regeringens och statens samlade representant inom det geografiska området anser vi dock att länsstyrelserna även fortsatt bör utgöras av enskilda myndigheter. Detta borgar för att länsstyrelserna på den regionala nivån kan agera självständigt och tydligt genom att man besitter ett eget beslutsmandat inom samtliga de verksamhetsområden man ansvarar för. Ett sådant beslutsmandat är enligt vår uppfattning en av förutsättningarna för att man ska kunna sköta uppgiften som samordnare av de statliga intressena inom det geografiska området på ett tillfredsställande sätt. Möjligheten att i beslutsfattandet ta tillvara kunskap och erfarenhet kopplat till regionala variationer ökar också.

Faktorer att beakta vid sammanläggning

Överväganden om vilka länsstyrelser som bör läggas samman har gjorts utifrån följande utgångspunkter:

 Geografiska förhållanden, antal kommuner och antal invånare.

 Lokala arbetsmarknader.

 Infrastruktur som möjliggör goda kommunikationer.

 Andra statliga myndigheters regionala indelning och möjlighet att få till stånd en så samlad statlig geografi som möjligt.

 Organisatoriska förutsättningar för att skapa en fungerande myndighet vad gäller myndighetsstorlek och nuvarande verksamhet.

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

218

Ovanstående punkter är inte presenterade utifrån någon inbördes rangordning utan samtliga har varit utgångspunkter då en sammanvägd bedömning har gjorts av vilka länsstyrelser som är lämpliga att föra samman i den framtida länsstyrelseorganisationen.

Som en del i vår samlade bedömning har vi noga följt de diskussioner om landstingssammanläggningar som pågått under utredningens tid. En ny statlig struktur bör inte försvåra eventuella framtida sammanläggningar. Vid våra överväganden har också erfarenheter från tidigare liknande reformer studerats.

För att skapa en långsiktigt hållbar organisation för länsstyrelserna behöver de enskilda länsstyrelserna få en större verksamhetsvolym och fler anställda. En viss verksamhetsvolym krävs för att kunna få till stånd en effektiv ärendehantering och en enhetlig rättstillämpning. En tillräckligt stor verksamhetsvolym innebär att medarbetarna kan specialisera sig. Möjligheten att rekrytera rätt kompetens och upprätthålla kompetens inom myndighetens breda verksamhetsområde underlättas vid en större verksamhetsvolym. Vidare stärks förutsättningarna att hantera variationer i ärendevolymer samt personalfrånvaro.

Antalet årsarbetskrafter vid samtliga länsstyrelser uppgick 2011 till 4 470. Vid en analys av de befintliga länsstyrelsernas verksamhet är vår bedömning att de framtida enskilda länsstyrelserna bör omfatta minst 400 årsarbetskrafter. Eftersom länsstyrelsen hanterar ett stort antal ärendegrupper är denna volym nödvändig för att medarbetarna ska kunna specialisera sig och upprätthålla en tillräcklig kompetens. Volymen tillgodoser också behovet av rättsäkerhet och kvalitet i verksamheten. Denna volym motsvarar minst 40 000 ärenden per ny länsstyrelse. Ur ett strikt effektivitetsperspektiv skulle en ännu större volym enligt vår bedömning vara önskvärd. Givet länsstyrelsens roll som statens regionala myndighet är dock även behovet av närhet och en hanterbar omfattning på det geografiska ansvarsområdet viktiga faktorer att beakta. Vid en sammantagen bedömning av möjligheterna att lägga samman de befintliga länsstyrelserna har därför en personalstyrka på cirka 400 årsarbetskrafter varit en utgångspunkt.

Vår ambition har varit att åstadkomma länsstyrelser som är så likvärdiga som möjligt. Detta vad gäller omfattning av verksamheten och vad gäller yttre förutsättningar i form av antal invånare, antal kommuner och yta. De tre storstadslänen har dock specifika förutsättningar i samtliga dessa avseenden. Mer likvärdiga länsstyrelser ökar förutsättningarna för att kunna hålla en likvärdig och

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

219

hög kvalitet i verksamheten över hela landet. Möjligheten att skapa en tydlig och effektiv styrning av myndigheterna ökar. Bättre förutsättningar att följa upp och utvärdera verksamheten skapas också genom mer likvärdig storlek på länsstyrelserna.

Vi har noterat att regeringen i 2013 års budgetproposition aviserar att man har för avsikt att utreda möjligheterna att effektivisera handläggningen av överklaganden av plan- och bygglagsärenden.3Detta genom en översyn av instansordningen samt genom att överväga en koncentration av handläggningen till färre länsstyrelser. Vårt förslag om färre länsstyrelser innebär att handläggningen av plan- och bygglagsärenden koncentreras. En ytterligare koncentration är enligt vår mening inte nödvändig för att åstadkomma den önskvärda effektiviseringen och inte heller lämplig med hänsyn till planeringsfrågornas koppling till övriga länsstyrelseuppgifter. I en struktur med 21 länsstyrelser är en koncentration av ärenden enligt plan- och bygglagen, enligt vår mening, inte möjlig. Detta eftersom länsstyrelsens samtliga övriga uppgifter inom samhällsplaneringsområdet i princip är kopplade till ärenden enligt plan- och bygglagen.

Geografiska förhållanden

De framtida länsstyrelserna bör ha en funktionell geografisk indelning för att kunna upprätthålla lokalkännedom och kontakter med berörda aktörer. I tabell 6.1 redovisas antal invånare, antal kommuner och den geografiska ytan för respektive län.

3Prop. 2012/13:1, utgiftsområde 18, sidan 59.

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

220

1

2

Källa: SCB.

1 Befolkning 31 december 2010. 2 Procent av landareal den 1 januari 2012.

Vi kan konstatera att de geografiska förhållandena i de tre nordligaste länen Norrbottens, Västerbottens och Jämtlands län skiljer sig betydligt från övriga Sverige. Dessa tre län omfattar tillsammans 49 procent av Sveriges landareal och avstånden inom länen blir därför långa. Gotland har en särställning till följd av sitt geografiska läge, skilt från fastlandet.

Även befolkningstätheten varierar stort mellan länen från 321 invånare per kvadratkilometer i Stockholms län till 3 i Norrbottens och Jämtlands län. Storstadslänen Skåne och Västra Götalands län

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

221

har 114 respektive 67 invånare per kvadratkilometer.4 För hela riket var befolkningstätheten 23 invånare per kvadratkilometer.

Lokala arbetsmarknader 2010

Statistiska centralbyrån gör en indelning i lokala arbetsmarknader. Indelningen bygger på en statistisk metod att mäta arbetspendling över kommungränserna. Den senast tillgängliga statistiken avser 2010. Antalet lokala arbetsmarknader var då 76 stycken.

Syftet med att fastställa lokala arbetsmarknader är att kunna beskriva arbetsmarknaders funktionssätt för geografiska områden som är relativt oberoende av omvärlden med avseende på utbud och efterfrågan av arbetskraft. De lokala arbetsmarknaderna kan förändras över tiden beroende på förändringar i pendlingsströmmarnas riktning och styrka.

Antalet invånare varierar stort mellan de olika lokala arbetsmarknaderna. Den lokala arbetsmarknaden Stockholm har 2,3 miljoner invånare, medan Malmö och Göteborg har vardera cirka 1 miljon invånare. 11 lokala arbetsmarknader har färre än 10 000 invånare.5

De lokala arbetsmarknaderna kan enligt vår uppfattning vara en utgångspunkt vid en bedömning av hur de framtida geografiska gränserna kan komma att förändras. Administrativa gränser bör inte skära genom lokala arbetsmarknader eftersom detta försvårar lokala matchningsprocesser på arbetsmarknaden och därmed påverkar tillväxten negativt. Vid överväganden om den framtida geografiska indelningen för länsstyrelserna bör därför de lokala arbetsmarknaderna beaktas. Större administrativa områden för länsstyrelsen ger också färre administrativa gränser som riskerar att skära genom lokala arbetsmarknader.

4 Avser 2011, Statistiska centralbyrån. 5 Lokala arbetsmarknader – egenskaper, utveckling och funktion, Statistiska centralbyrån.

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

222

Länsstyrelsen i dag

För att beskriva storleken på dagens länsstyrelser har vi i tabell 6.2 valt att använda antalet årsarbetskrafter, verksamhetskostnader samt ärendevolym.

1

2

3

Källa: Länsstyrelserna.

1 Årsarbetskrafter exklusive resurssamverkan. 2 Verksamhetskostnader inklusive overheadkostnader, exklusive resurssamverkan. 3 Antal beslutade ärenden.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län har den största verksamhetsvolymen. Ett av skälen är att länet omfattar hela 49 kommuner. Antalet kommuner är stort även i Skåne län med 33

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

223

kommuner och i Stockholms län med 26 kommuner. I övriga län är dock antalet kommuner betydligt lägre och varierar, med undantag för Gotland, mellan 5 och 16 kommuner.

Förslaget om att flytta verksamhet från Skogsstyrelsen till länsstyrelsen, avsnitt 9.1, innebär att ärendevolym och årsarbetskrafter vid länsstyrelserna kommer att öka ytterligare.

Koncentration av verksamhet vid dagens länsstyrelser

Dagens länsstyrelseorganisation innebär att viss verksamhet är koncentrerad till färre än 21 länsstyrelser. Dessa variationer i verksamhetens sammansättning bör beaktas vid en analys av vilka länsstyrelser som ska läggas samman.

Sedan den 1 juni 2012 har prövningen av ansökan om tillstånd till vissa miljöfarliga verksamheter koncentrerats till 12 länsstyrelser. Av tabellen nedan framgår vilka prövningsområden respektive miljöprövningsdelegation ansvarar för:

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

224

Vidare är följande fem länsstyrelser vattenmyndigheter för ett avgränsat område:

Den 1 juli 2012 koncentrerades ett antal övriga mindre ärendegrupper till sju länsstyrelser i syfte att åstadkomma en högre effektivitet och en mer rationell användning av resurser.6 I de fall denna koncentration inte stämmer överens med den länsstyrelseorganisation vi föreslår anser vi att ärenden ska ligga kvar enligt den ordning som gäller sedan 1 juli 2012. Detta eftersom det är verksamhet av liten omfattning, knappt 1,2 procent av det totala antalet anställda vid länsstyrelserna berörs, och att förändringen nyligen har trätt i kraft. Dessutom föreslår vi i kapitel 9 att flera av de berörda verksamheterna ska flyttas från länsstyrelsen till annan myndighet. Av tabellen nedan framgår vilken länsstyrelse som ansvarar för ärenden från de län som anges i högra kolumnen.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

225

Länsstyrelsernas ansvar för förvaltningen av stora rovdjur har delats in i tre rovdjursförvaltningsområden som omfattar vissa län enligt nedan.

 Norra området (Västernorrland, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten)

 Mellersta området (Stockholm, Uppsala, Västra Götaland, Värmland, Örebro, Västmanland, Dalarna och Gävleborg)

 Söder området (Södermanland, Östergötland, Jönköping, Kronoberg, Kalmar, Gotland, Blekinge, Skåne och Halland)

Det förekommer även andra variationer i verksamhetens sammansättning. Exempelvis hanterar vissa länsstyrelser uppgifter relaterade till kärnkraft, fjällfrågor, delgivning och stiftelser.

6.3.3 Förslag till sammanläggning av länsstyrelser

Det är enligt vår uppfattning tydligt att en bedömning som främst baseras på verksamhetens effektivitet och möjligheten att samordna den samlade statliga verksamheten skulle leda till en länsstyrelseorganisation med uppskattningsvis fem till åtta enheter. Denna bedömning baseras till stor del på den utveckling som skett inom övriga statliga myndigheter med regional organisation som själva haft möjlighet att besluta om antalet geografiska enheter.

Vid sidan av verksamhetens effektivitet måste dock hänsyn tas till behovet av geografisk närhet och regional närvaro. Här skiljer sig länsstyrelserna från andra statliga myndigheter. Verksamheten är mycket bredare och myndigheten är statens representant på den regionala nivån. Kundperspektivet, och det behov av regional närvaro som följer av detta, innebär vissa begränsningar i möjligheten att minska antalet myndigheter. Inte minst måste de geografiska avstånden beaktas. Även antalet kommuner som ingår i en länsstyrelses geografiska område kan utgöra en begränsning för i vilken omfattning det är lämpligt att reducera antalet länsstyrelser. Vid överväganden om sammanläggning till större länsstyrelser måste detta ställas mot behovet av regional närvaro och närhet till medborgare, kommuner och företag.

Vår sammantagna bedömning är att antalet länsstyrelser ska vara elva stycken. Sammanläggningen av länsstyrelserna bör genomföras den 1 januari 2015.

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

226

Den föreslagna indelningen i geografiska områden följer i princip den koncentration av miljöprövningsdelegationer till 12 länsstyrelser som gäller sedan den 1 juni 2012. Det enda undantaget är att Länsstyrelsen i Hallands län i dag har en egen miljöprövningsdelegation. I vårt förslag förs Länsstyrelsen i Halland och därmed även miljöprövningsdelegationen till Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

I det följande redogörs för vårt förslag till ny länsstyrelsestruktur samt de överväganden som gjorts för respektive område.

Länsstyrelsen i Norrbottens län

Norrbottens län är till ytan Sveriges största län och utgör 24 procent av Sveriges totala landareal. Antalet kommuner i länet är 14. Vid länsstyrelsen finns 226 årsarbetskrafter och ärendevolymen är närmare 20 000.

En större volym skulle enligt vår mening innebära tydliga fördelar för länsstyrelsens verksamhet. Enligt vår bedömning bör en länsstyrelse, som tidigare nämnts, omfatta en storlek om cirka 400 årsarbetskrafter för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. En sådan storlek kan vad gäller Länsstyrelsen i Norrbotten bara uppnås genom en sammanläggning med Länsstyrelsen i Västerbotten.

Möjligheterna att effektivisera verksamheten måste dock vägas mot de långa avstånden och i vissa fall bristande kommunikationerna i Norrbottens län. De mycket långa avstånden kombinerat med ett stort antal kommuner talar för att länsstyrelsens geografiska område endast ska omfatta Norrbottens län. En sammanläggning med Länsstyrelsen i Västerbottens län skulle innebära att det nya geografiska området skulle omfatta 37 procent av Sveriges landareal. Även med lokalkontor är det inte lämpligt att en länsstyrelse ansvarar för ett så stort geografiskt område.

Vid en samlad bedömning anser vi därför att de geografiska förhållandena är sådana att det inte är lämpligt att lägga samman Länsstyrelsen i Norrbottens län med Länsstyrelsen i Västerbottens län.

Det faktum att länsstyrelsen endast omfattar ett län bedöms inte innebära några svårigheter vad gäller den övriga statliga regionala indelningen. Slutligen kan vi konstatera att den lokala arbetsmarknaden Arjeplog i Norrbotten län ingår Sorsele kommun i Västerbottens län men i övriga delar bryts inga lokala arbetsmarknader.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

227

Länsstyrelsen i Västerbottens län

Till följd av vårt ställningstagande att Norrbottens län bör utgöra ett eget länsstyrelseområde minskar möjligheterna att genomföra en sammanläggning av Länsstyrelsen i Västerbottens län med någon ytterligare länsstyrelse.

Ett möjligt alternativ är att lägga samman Länsstyrelsen i Västerbotten med länsstyrelserna i Jämtlands och Västernorrlands län. Vår bedömning är dock att ett sådant område till ytan skulle bli för stort för att tillgodose kravet på närhet. Totalt 30 kommuner skulle ingå i området. Vår slutsats blir därför att även Västerbottens län ska utgöra ett eget länsstyrelseområde.

Vi är väl medvetna om att Länsstyrelsen i Västerbottens län i den nya länsstyrelsestrukturen kommer att bli den minsta länsstyrelsen. I dag omfattar denna länsstyrelse 210 årsarbetskrafter och knappt 20 000 ärenden. De geografiska förhållandena innebär dock att det, enligt vår bedömning, inte är lämpligt med en sammanläggning med någon annan länsstyrelse.

Länsstyrelserna i Jämtlands och Västernorrlands län

Länsstyrelserna i Jämtlands och Västernorrlands län är var för sig inte tillräckligt stora för att på ett effektivt sätt kunna utföra det breda uppdrag länsstyrelsen har. Genom en sammanläggning ökar förutsättningarna för kompetensförsörjning och specialisering. Den nya länsstyrelsen blir också mindre sårbar och kan bättre hantera variationer i ärendevolymer och andra förändringar.

Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 386 för de båda länsstyrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 37 000 ärenden. Sammanlagt kommer länsstyrelsens administrativa område att omfatta 15 kommuner och nästan 370 000 invånare.

Trots att antalet årsarbetskrafter inte uppgår till 400 och att antalet ärenden är färre än 40 000 bedömer vi att den nya länsstyrelsen kommer att bli tillräckligt bärkraftig. De geografiska förhållandena innebär, enligt vår bedömning, att det inte är lämpligt att inkludera ytterligare en eller flera länsstyrelser i sammanläggningen.

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

228

Länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län

Länsstyrelserna i Dalarnas och Gävleborgs län har var för sig inte en tillräcklig storlek för att verksamheterna ska kunna bedrivas effektivt och enligt de krav som i övrigt ställs på en länsstyrelse. De bör därför läggas samman till en länsstyrelse.

Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 382 för de båda länsstyrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 41 000 ärenden. Det nya administrativa området inkluderar 25 kommuner och drygt 550 000 invånare.

I en skrivelse till utredningen har den parlamentariska gruppen för regionbildning i Gävleborg angett att man inte vill ha någon ny statlig gräns mellan Gävleborgs län och Uppsala län. Detta eftersom man i en framtida landstingssammanläggning önskar att landstinget i Uppsala ska ingå i en sammanläggning. Vi har dock inte kunnat hitta en för hela landet lämplig länsstyrelseindelning som innebär att Länsstyrelsen i Uppsala län ingår i samma administrativa område som länsstyrelsen i Gävleborgs län.

Länsstyrelserna i Värmlands och Örebro län

Länsstyrelserna i Värmlands och Örebro län bör läggas samman till en länsstyrelse. Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 325 för de båda länsstyrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 42 000 ärenden. Det nya administrativa området omfattar 28 kommuner och drygt 550 000 invånare. Kommunikationerna i de båda länen är bra och avstånden är inte sådana att tillgängligheten försämras i sådan utsträckning att det väger tyngre än skälen för sammanläggning.

Vi har dock uppmärksammat att i den lokala arbetsmarknaden för Karlstad ingår även Åmåls kommun i Västra Götaland samt att Ljusnarsbergs kommun i Örebro län ingår i den lokala arbetsmarknaden för Ludvika. I övrigt bryts inga gränser för lokal arbetsmarknader.

Om det blir aktuellt att dela in landet i ett mindre antal stora län förordar Landstinget i Värmland, enligt en skrivelse till utredningen, att Värmland och Västra Götaland inordnas i samma län. Vår bedömning är dock att Länsstyrelsen i Västra Götalands län skulle bli för stor vid en sammanläggning med Värmland. Detta vad gäller landareal och antal kommuner.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

229

Länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län

Länsstyrelserna i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län är inte tillräckligt stora för att var för sig kunna bedriva en effektiv verksamhet. Antalet årsarbetskrafter varierar mellan 136 och 147 och ärendevolym varierar mellan 14 000 och 20 000 ärenden.

En sammanläggning ger en bärkraftig länsstyrelse med bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet. Antalet årsarbetskrafter var 2011 sammanlagt 430 för de tre länsstyrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 52 000 ärenden. Det nya administrativa området omfattar 27 kommuner och närmare 860 000 invånare. Inom området finns goda kommunikationer.

Vårt förslag till geografiskt område för den nya länsstyrelsen kommer att bryta gränser för lokala arbetsmarknader. Samtliga kommuner i Uppsala län utom Älvkarleby ingår i Stockholms lokala arbetsmarknad. Älvkarleby ingår i Gävles lokala arbetsmarknad. Tre kommuner i Södermanlands län ingår också i Stockholms lokala arbetsmarknad. En sammanläggning med Länsstyrelsen i Stockholms län är dock inte ett alternativ eftersom storleken på en sådan länsstyrelse enligt vår mening skulle bli alltför stor vad gäller verksamhetsvolym, antal invånare och antal kommuner.

Vårt förslag till geografiskt område för den nya länsstyrelsen överensstämmer med den politiska vilja som uttalats från berörda parter. Landstingen i Uppsala, Södermanlands och Västmanlands län samt Uppsala kommun, Eskilstuna kommun och Västerås kommun har, i en skrivelse till utredningen, gemensamt uttalat att de inte vill att det ska bli en statlig gräns mellan Uppsala, Södermanland och Västmanlands län.

Företrädare för m, fp, c och kd i Västmanlands län har dock i en skrivelse till utredningen ansett att den optimala framtida länsindelningen omfattar Stockholms, Södermanlands, Västmanlands och Uppsala län. Vår uppfattning är dock, som redan nämnts, att Länsstyrelsen i Stockholms län skulle bli för stor vid ett sådant förslag.

Länsstyrelserna i Stockholms och Gotlands län

Länsstyrelsen i Gotlands län är en av de minsta länsstyrelserna. Antalet årsarbetskrafter är 96 och ärendevolymen cirka 14 000 ärenden. Enligt vår bedömning är länsstyrelsen i dag långt ifrån den

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

230

storlek som är nödvändig för att i ett längre perspektiv kunna leva upp till de krav som måste ställas på verksamheten. Sårbarheten är också betydande. Länsstyrelsen i Gotlands län bör därför läggas samman med annan länsstyrelse. Mot dessa rena verksamhetsskäl måste frågan om behov av geografisk närhet ställas.

Vår bedömning är att verksamheten bäst främjas av att Länsstyrelsen i Gotlands län läggs samman med Länsstyrelsen i Stockholms län. Gotland har i dag goda kommunikationer med Stockholms län. Vidare köper Gotlands kommun huvuddelen av sina utomregionala sjukvårdstjänster från Stockholms läns landsting.

Trots sammanläggningen av länsstyrelsernas verksamhet bedömer vi att staten fortsatt bör finnas regionalt representerad på Gotland. Inom Östersjöområdet pågår flera samarbeten med andra länder inom till exempel miljöfrågor och säkerhetsfrämjande arbete. Dessa samarbeten underlättas, enligt vår bedömning, om staten har en fysisk närvaro på Gotland. En del av länsstyrelsens ärenden kan troligen också hanteras mer effektivt genom ett länsstyrelsekontor på Gotland.

För att tydliggöra statens närvaro ska en särskild chefstjänsteman utses för Gotlands län och vara placerad på Gotland. Landshövdingen ska kunna delegera beslut som endast berör Gotlands län till denna chefstjänsteman. Vilka ärenden det omfattar ska fastställas i myndighetens arbetsordning. Ärendena bereds dock inom den sammanlagda länsstyrelsen.

Vi har även övervägt möjligheten att, i stället för en chefstjänsteman, utse en särskild landshövding för Gotlands län. Vår bedömning är dock att detta skulle skapa en otydlig ledningsstruktur för länsstyrelsen. Vi förordar därför inte ett sådant alternativ.

Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 468 för de båda länsstyrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 62 000 ärenden. En sammanläggning av de båda länsstyrelsernas innebär att 27 kommuner ingår i det nya administrativa området som omfattar drygt 2,1 miljoner invånare.

Att lägga samman fler länsstyrelser med Länsstyrelsen i Stockholms län är inte lämpligt. Vi kan konstatera att kommuner från andra län ingår i Stockholms lokala arbetsmarknad men här bedömer vi att omfattningen på länsstyrelsens storlek, antalet kommuner och antalet invånare är av sådan omfattning att den inte bör utökas ytterligare.

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

231

Länsstyrelserna i Västra Götalands och Hallands län

Vi bedömer att Länsstyrelsen i Hallands län, med 152 årsarbetskrafter och 27 000 ärenden, är för liten för att kunna utgöra en egen länsstyrelse.

Hallands geografiska läge möjliggör en sammanläggning både med Länsstyrelsen i Västra Götalands och med Länsstyrelsen i Skåne län. Kommunikationerna är bra såväl norrut mot Göteborg som söderut mot Malmö. Däremot saknas lika bra förbindelser inåt landet. Ur tillgänglighetssynpunkt är det därför mindre lämpligt att föra Länsstyrelsen i Hallands län till en ny länsstyrelse tillsammans med Kronobergs eller Jönköpings län. De tre nordligaste kommunerna, Kungsbacka, Varberg och Falkenberg, i Hallands län ingår i en lokal arbetsmarknad med Göteborg. Vad gäller lokala arbetsmarknader finns dock inga kopplingar mellan Hallands län och Skåne län. Mot denna bakgrund ser vi det som mest lämpligt att föra Länsstyrelsen i Hallands län till Länsstyrelsen i Västra Götalands län.

Vid den nya länsstyrelsen ska finnas en miljöprövningsdelegation som omfattar de båda länen. Det innebär att den miljöprövningsdelegation som i dag finns vid Länsstyrelsen i Hallands län avvecklas. Det bör också noteras att Länsstyrelsen i Hallands län i dag har specifika uppgifter gällande kärnkraft.

Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 687 vid de båda länsstyrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 140 000 ärenden. Det nya administrativa området omfattar sammanlagt 55 kommuner och närmare 1,9 miljoner invånare. Länsstyrelsen i Västra Götalands län var redan innan sammanläggningen den största i Sverige. Med sammanläggningen blir det särskilt viktigt för den nya länsstyrelsen att hitta bra arbetsmetoder i förhållande till det stora antalet kommuner.

Länsstyrelserna i Jönköpings och Östergötlands län

Länsstyrelsen i Östergötlands län har 195 årsarbetskrafter och länsstyrelsen i Jönköpings län har 212. Enligt vår bedömning är det inte en tillräcklig storlek för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och de båda bör därför läggas samman till en länsstyrelse. Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 407 för de båda länsstyrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 66 000 ärenden.

De nya länsstyrelsernas geografi SOU 2012:81

232

Kommunikationerna inom det nya administrativa området är bra och tillgängligheten försämras inte i sådan utsträckning att det väger tyngre än skälen för en sammanläggning. Området kommer att omfatta 26 kommuner och drygt 755 000 invånare.

Det föreslagna geografiska området för den nya länsstyrelsen bryter inte några gränser för lokala arbetsmarknader. Förslaget innebär däremot att Tranås kommun i Jönköpings län och Ydre kommun i Östergötlands län, som tillhör samma lokala arbetsmarknad, kommer att ingå i samma administrativa område.

Länsstyrelserna i Kalmar och Kronobergs län

Länsstyrelsen i Kronobergs län har 119 årsarbetskrafter och motsvarande antal för Länsstyrelsen i Kalmar län är 177. Enligt vår bedömning är de var för sig för små för att kunna bedriva en effektiv verksamhet och bör läggas samman.

Vid en samlad bedömning anser vi att dessa två länsstyrelser är mest lämpliga att lägga samman. Skälet är främst att det i dag förekommer en omfattande samverkan mellan de båda länen. Till exempel har Högskolan i Kalmar och Växjö universitet 2010 lagts samman till Linnéuniversitetet. Även inom Polisen förekommer ett nära samarbete mellan de båda länen. Under 2010 infördes en gemensam länspolismästare för Kalmar och Kronobergs län och man har en gemensam ledningscentral.

Den nya länsstyrelsens geografiska område kommer att omfatta 20 kommuner och drygt 417 000 invånare. Antalet årsarbetskrafter var 2011 totalt 296 för de båda länsstyrelserna och den sammanlagda ärendevolymen cirka 52 000 ärenden. Enligt vår bedömning bör en länsstyrelses storlek, som tidigare nämnts, omfatta cirka 400 årsarbetskrafter för att vara effektiv. Det är dock inte möjligt att hitta en för hela landet lämplig geografisk indelning om ytterligare en länsstyrelse inkluderas.

Gränserna för lokala arbetsmarknader bryts inte med ett undantag. Osby kommun i Skåne län ingår i Älmhult lokala arbetsmarknad i Kronobergs län.

Landstingen i Blekinge, Skåne, Kalmar och Kronobergs län har, som tidigare nämnts, ställt sig bakom en avsiktsförklaring om att arbeta för en sydsvensk regionbildning den 1 januari 2019. Enligt vår bedömning är det inte lämpligt med ett sådant stort administrativt område för den statliga regionala förvaltningen. De fyra länen

SOU 2012:81 De nya länsstyrelsernas geografi

233

omfattar sammanlagt 58 kommuner och drygt 1,8 miljoner invånare. En gemensam länsstyrelse skulle ha nästan 800 årsarbetskrafter och en ärendevolym på drygt 130 000 ärenden.

Markaryds kommun har i en skrivelse till utredningen angett att man inte vill ha en framtida statlig gräns mellan Markaryds och Laholms kommuner. Markaryd ligger i Kronobergs län och Laholm i Hallands län. Ett av skälen till att Halland inte föreslås ingå i samma administrativa område som Kronobergs län är att det inte finns gemensamma lokala arbetsmarknadsregioner mellan de två länen.

Länsstyrelsen i Skåne och Blekinge län

Länsstyrelsen i Blekinge är den minsta i landet sett till ärendevolym, cirka 4 000 ärenden. Antalet årsarbetskrafter är 100 vilket är 6 fler än Gotland som har lägst antal årsarbetskrafter. Denna storlek är långt ifrån tillräcklig för att kunna bedriva en fungerande verksamhet. Volymen gör att verksamheten blir mycket sårbar. Vi föreslår därför att Länsstyrelsen i Blekinge län läggs samman med Länsstyrelsen i Skåne län.

Det finns flera skäl till att vi bedömer denna sammanläggning som mest lämplig. Visst samband finns vad gäller arbetsmarknaden. Den lokala arbetsmarknaden Kristianstad omfattar både kommuner i Skåne och Blekinge län genom att Sölvesborgs kommun i Blekinge ingår i denna. Blekingebornas pendling över länsgräns är störst till och från Skåne.7 Vidare finns redan en upparbetad samverkan mellan de båda länsstyrelserna. Länsstyrelsen i Skåne hanterar till exempel ärenden om jordbruksstöd som