JK 3673-00-94

Den 26 - 28 januari 2000 var den svenska regeringen värd för konferensen Stockholms Internationella Forum om Förintelsen rörande utbildning, hågkomst och forskning om förintelsen under andra världskriget, den s.k. förintelsekonferensen. Konferensen ägde rum i Folkets hus på Barnhusgatan samt i Norra Latins konferenslokaler mellan Drottninggatan och Norra bantorget. Till konferensen kom stats- och regeringschefer från totalt 45 länder. Samtidigt arrangerade den judiska församlingen i Stockholm den judiska världskongressen som pågick under tiden 25 - 26 januari 1999 i bl.a. den Judiska synagogan på Wahrendorfsgatan samt på Grand hotell. Till den kongressen var ca 100 personer inbjudna.

I samband med dessa arrangemang vidtog Polismyndigheten i Stockholm omfattande avspärrningsåtgärder i centrala Stockholm. Också vid tidigare tillfällen har t.ex. centrala delar av Stockholm spärrats av i samband med besök av utländska statschefer eller liknande dignitärer, senast då den palestinske ledaren Yassir Arafat besökte Stockholm i samband med en Mellanöstern- konferens i december 1998.

Det rättsliga stödet för avspärrningar m.m.

Avspärrningsåtgärderna kan vidtas med stöd av 23 § polislagen (1984:387). Enligt dessa bestämmelser gäller - om det av särskilda skäl anses föreligga risk för att något brott, som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom, kommer att förövas på viss plats - att en polisman i syfte att avvärja brottet eller bereda skydd mot detta, bl.a. får avstänga, utrymma eller förbjuda tillträde till ett hus, rum eller annat ställe, meddela förbud mot flyttande av vissa föremål eller mot trafik med vissa kommunikationsmedel eller vidta annan sådan åtgärd.

Ersättningsanspråk

I nära anslutning till konferensens avslutande fick Justitiekanslern ta emot ett relativt stort antal ersättningsanspråk främst från företagare med lokaler i centrala Stockholm som gjorde gällande att de genom minskad tillgänglighet på grund av avspärrningarna förlorat kunder och därmed inkomster under den tid som avspärrningarna varade. Det kan i sammanhanget nämnas att Justitiekanslern också vid tidigare tillfällen mottagit liknande ersättningskrav då polisen ansett sig böra begränsa tillgängligheten till vissa områden i Stockholm.

Några särskilda bestämmelser som reglerar statens ersättningsskyldighet vid sådana myndighetsingripanden som det här är fråga om finns inte. Enbart en avspärrning som sådan kan alltså inte föranleda ersättningsskyldighet för staten.

Däremot kan ersättning utgå i form av skadestånd enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Enligt den bestämmelsen skall staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada, som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar.

De avspärrningar som polisen har företagit har haft stöd i reglerna i polislagen. De förluster som uppkommit för enskilda har alltså inte förorsakats genom något fel eller någon försummelse utan har tvärtom haft stöd i lagstiftningen. Någon möjlighet att genom skadestånd ersätta de enskilda som drabbats har alltså inte funnits. Här bortses då från den möjlighet som regeringen enligt praxis anses ha att "ex gratia" besluta om ersättning, dvs. en ersättningsrätt som vilar på mer diskretionära grunder.

Justitiekanslern har med hänvisning till de här i korthet återgivna förutsättningarna lämnat framställda ersättningsanspråk utan bifall. Besluten har inte sällan mötts med liten förståelse av de som ansett sig drabbade av avspärrningarna och som därför begärt ekonomisk kompensation av staten.

Frågans tidigare behandling

Frågan om rätt till ersättning vid sådana polisiära ingripanden som här diskuteras är inte ny. Den har tagits upp vid olika tillfällen tidigare i samband med tillkomsten av 1972 års skadeståndslag (se prop. 1972:5 s. 112 f.) och senast av Kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar (jfr betänkandet SOU 1993:55 s. 225 ff.) där kommittén diskuterar frågan om ett strikt ansvar och en utvidgad ersättningsskyldighet vid viss laglig våldsanvändning.

Beträffande rätten till ersättning vid polisiära avspärrningsåtgärder uttalade kommittén att man även i detta sammanhang liksom vid skador som uppstår i rena nödsituationer kan argumentera för att skador genom ingreppet snarare bör bäras av staten än av enskilda som utan skuld träffas av en åtgärd. Kommittén pekade på att skador av denna art ofta är en förutsebar följd av myndighetens åtgärd. Frågan hörde därmed inte på samma sätt som frågor om skador till följd av polisiär våldsanvändning samman med ett skadeståndsrättsligt synsätt utan företedde större släktskap med diskussionen kring rätten till ersättning vid expropriation och andra rådighetsinskränkningar.

Enligt kommittén var en generell ersättningsrätt inte problemfri. Det kunde bl.a. inte komma ifråga att ersätta alla möjliga personer som på det ena eller andra sättet blev lidande av en avspärrning, t.ex. kunder till en bank som varit avstängd på grund av ett bankrån. En regel om ersättning till en så obestämd krets skulle bli svåröverskådlig, framhölls det. Vad som kunde övervägas var emellertid att utge ersättning till ägare eller innehavare av den egendom som avspärrats. Kommittén stannade dock slutligen för att inte lägga fram något förslag i saken, (a. bet s. 230n - 231).

Närmare om skälen för mitt förslag:

Överväganden

Polisen måste givetvis alltid ha möjlighet att vidta adekvata åtgärder för att förebygga och bekämpa brott och att i övrigt vidta lämpliga åtgärder för att skydda människors liv och hälsa eller egendom mot omfattande skadegörelse o. dyl. Detta är en sak. Att enskilda som utan egen förskyllan utsätts för sådana befogade tvångsåtgärder alltid skulle sakna rätt till ekonomisk gottgörelse om förutsättningarna för statens skadeståndsansvar inte är uppfyllda är en annan sak som inte utan vidare ter sig självklar.

De stora arrangemang med en internationell anknytning som under senare år anordnats i Stockholm har enligt min mening gett ersättningsfrågan en förnyad aktualitet. Arrangemangen kan inte ses som engångshändelser utan kan i framtiden bli vanligare. Här kan blott erinras om de möten på olika nivåer och olika orter som blir aktuella under Sveriges ordförandeskap i EU. Det kan på goda grunder antas att flera av dessa möten är av sådan karaktär att de kommer att kräva omfattande säkerhetsarrangemang, liknande dem under förintelsekonferensen.

Som jag ser saken är det motiverat att på nytt överväga frågan om en ersättningsrätt. De principiella skäl som anförts mot att införa en regel som medger ersättning t.ex. vid ingrepp enligt 23 § polislagen tycks mig nämligen inte ha en sådan bärkraft att frågan för all framtid måste anses avförd från dagordningen.

Det är i och för sig riktigt som framhållits av Kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar att förluster till följd av avspärrningsåtgärder enligt 23 § polislagen inte är av direkt skadeståndsrättslig karaktär och att situationen mera liknar de fall då det allmänna ingriper med inskränkningar i den enskildes rätt att bruka sin fastighet. Kommitténs huvudsakliga skäl för att inte föreslå någon ersättningsrätt var också att frågan borde behandlas i samband med de då pågående övervägandena om grundlagsskydd för äganderätten. Sedan dess har det genom 2 kap. 18 § Regeringsformen införts ett grundlagsskydd vid rådighetsinskränkningar. Den nu aktuella frågan berördes emellertid inte i det sammanhanget och den ligger inte heller inom ramen för direktiven till 1999 års författningsutredning (Ju 1999:13) som bl.a. har att se över 2 kap. 18 § regeringsformen. Det är möjligt att man vid en välvillig tolkning av grundlagsregeln skulle kunna komma fram till att den i princip omfattar rådighetsinskränkningar genom polisingripanden enligt 23 § polislagen. Hur bestämmelsen skall tolkas är emellertid föremål för delade meningar. Oavsett hur man ser på tillämpningsområdet för 2 kap. 18 § regeringsformen kan det emellertid inte finnas några hinder av principiella skäl mot att man tillerkänner enskilda en rätt till ersättning när de på grund av avspärrningsåtgärder drabbas av ekonomiska förluster. En sådan ersättningsrätt måste då regleras i vanlig lag och det synes huvudsakligen av praktiska skäl mest ändamålsenligt att en ersättningsregel förs in i lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder.

En principiell rätt till ersättning vid polisiära avspärrningar o. dyl. kan naturligtvis inte vara undantagslös. Vid plötsligt uppkomna nödlägen t.ex. i samband med omfattande bränder, bombhot eller andra terrorattacker och liknande incidenter av viss "katastrofkaraktär" måste samhället genom polisen alltid ha en möjlighet att vidta också ganska drastiska och långtgående åtgärder utan att detta automatiskt ger rätt till ekonomisk gottgörelse av staten. Det torde heller inte vara svårt att finna en förståelse för ett sådant synsätt hos allmänheten.

Jag tror mig däremot kunna hävda att förutsebara och rent av långt i förväg planerade avspärrningar i samband med regelbundet återkommande evenemang som ger upphov till ekonomiska förluster för enskilda inte möts med någon sådan förståelse, varken av dem som direkt drabbas av åtgärden eller en större allmänhet. De reaktioner som jag mottagit i en del ersättningsärenden som handlagts här och som regelmässigt lett till avslag på ansökan tyder med styrka på att den nuvarande ordningen inte har stöd i det allmänna rättsmedvetandet.

Kostnaden för ett internationellt evenemang av den storleksordning som här diskuteras är naturligtvis högst betydande. Bedömningen har tydligen då gjorts att ändamålet med ett visst evenemang motiverar kostnaderna och att dessa bestrids av allmänna medel. Enligt min mening vore det väl försvarbart att då också väga in de ytterligare kostnader som kan uppstå i form av en skälig ersättning till sådana enskilda, t.ex. ägare till eller innehavare av affärer och liknande inrättningar, som får vidkännas minskade intäkter under den tid evenemanget varar.

En alltför njugg inställning från statsmakternas sida till berättigade ersättningskrav i samband med evenemang av den här diskuterade digniteten kan i förlängningen rentav leda till en minskad förståelse för sådana ofta viktiga syften som ligger bakom själva anordnandet av evenemanget. Detta vore givetvis olyckligt.

Det ter sig nog för de flesta rimligare att kostnaderna för denna typ av arrangemang bärs gemensamt av medborgarna/skattebetalarna än av den enskilde ensam som drabbas av de i och för sig oönskade men förutsebara konsekvenserna av ett evenemang som ytterst anordnas i samhällets intresse. Det kan i sammanhanget också framhållas att den enskilde inte torde kunna erhålla försäkringsskydd när det gäller skador av här avsett slag.

I sitt remissyttrande över betänkandet (SOU 1993:55) Det allmännas skadeståndsansvar framförde den dåvarande Justitiekanslern bl.a. följande synpunkter.

Polisens och andra myndigheters lagenliga våldsanvändning är en särskilt känslig, ofta uppmärksammad och kritiserad verksamhet. Om en allmännyttig åtgärd måste genomföras så att den drabbar en enskild tredje man utan att denne på något sätt bär skuld till att åtgärden vidtas, måste det för många framstå som egendomligt eller rent av stötande om ersättning inte kan utges till den oförskyllt skadelidande.

Som kommittén har anfört får det antas att en lagreglerad möjlighet att erhålla skadestånd i sådana fall måste ses som en förtroendeskapande åtgärd som också får anses värdefull för den allmänna samhällsmoralen.

Jag ställer mig för egen del bakom uttalandet och finner skäl att nu erinra om dessa synpunkter som framfördes i anslutning till diskussionerna kring den nya ersättningsregel vid laglig våldsanvändning (8 §) som infördes med den nya lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, se prop. 1997/98:105 s. 22 ff. och 57 f.

Samma synsätt tycks mig ha giltighet också då en utvidgad rätt till ersättning vid avspärrningsåtgärder diskuteras. I själva verket är det närmast fråga om att ta ytterligare ett steg på den väg som redan anträtts genom den lagändring som statsmakterna för inte så längre sedan beslutade om. Enligt min mening bör ett sådant steg nu tas.

Det finns alltså starka skäl för en begränsad ersättningsrätt vid avspärrningsåtgärder som närmast är att likna vid faktiska rådighetsinskränkningar beträffande utnyttjandet av fast egendom. Problemet är dock att finna lämpliga avgränsningar kring en utvidgad ersättningsrätt som fångar upp de mest behjärtansvärda fallen.

Avspärrningsåtgärder enligt 27 kap. 15 § rättegångsbalken

I ett sådant sammanhang bör lämpligen övervägas om även sådana avspärrningar som kan beslutas med stöd av 27 kap. 15 § rättegångsbalken också bör omfattas av en nyordning. Det kan t.ex. röra sig om avspärrning av en lägenhet där ett brott förövats och som polis- och åklagare behöver ha tillgång till för att kunna genomföra en brottsplatsundersökning. Kommittén för översyn av det allmännas skadeståndsansvar hänvisar i sitt betänkande också till den typen av avspärrningsåtgärder, (jfr a bet. s. 231).

Jag har tidigare stött på några sådana ärenden i min skadereglerande verksamhet. För närvarande är ett ärende aktuellt här (dnr 3569-00-40) där en lägenhetsinnehavare kräver ersättning för att hennes lägenhet under ca fyra månader hållits avspärrad för tekniska undersökningar. Om något skadeståndsgrundande dröjsmål inte vidlåder handläggningen av ärendet hos polisen, torde möjligheterna att utge ersättning enligt gällande lagstiftning vara obefintliga. Detta ter sig säkert inte tillfredsställande ur den enskildes synvinkel och jag vill själv uttrycka sympati för tanken att också dessa fall kunde ge rätt till ersättning av samhället.

Antalet sådana ärenden som jag har stött på i min verksamhet är inte så många att jag har underlag för ett säkert svar på frågan om även avspärrningsåtgärder av detta slag som beslutas med stöd av rättegångsbalken bör inbegripas i en framtida reglering. En eventuell remissbehandling av denna framställning, innefattande hörande av t.ex. Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen, torde emellertid erbjuda ett lämpligt tillfälle att belysa frågan i ett vidare perspektiv på vilket underlag ett ställningstagande sedan kan göras. Jag vill därför inte avstå från att nu föra fram tanken i detta sammanhang.

Lagregleringen

En utvidgad ersättningsrätt skulle lagtekniskt kunna infogas som ett nytt andra stycke i 8 § lagen om frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Ett förslag till lagtext med författningskommentarer lämnas i bilaga 1.

En invändning mot en lagtext utformad i linje med förslaget skulle kunna vara att denna inte är tillräckligt pregnant och ger utrymme för olika tolkningar. Konsekvensen härav blir att det överlämnas åt rättspraxis att dra upp de närmare gränserna kring ersättningsrätten. Såsom lagrådet anförde vid granskningen av remissen i 1998 års lagstiftningsärende rörande bl.a. ändring i 3 kap. 3 § skadeståndslagen har emellertid skadeståndsrätten historiskt sett visat sig vara ett område där en utveckling genom rättspraxis fungerat väl (jfr prop. 1997/98:105 s. 85). Lagrådet hade därför såvitt avsåg utformningen av den bestämmelsen ingen principiell erinran mot den valda lösningen. Enligt min mening bör samma synsätt kunna anläggas i detta fall då domstolarna - som i händelse av att Justitiekanslerns beslut inom ramen för en frivillig skadereglering inte skulle godtas av den enskilde - givetvis är väl skickade att ytterst dra upp de närmare förutsättningarna kring och omfattningen av en ersättningsrätt i sådana fall som här behandlats.

Av i huvudsak de skäl som nu redovisats vill jag förslå att en sådan lagändring övervägs.

Övergångsregler

I ett sådant sammanhang bör ställning också tas till frågan om hur sådana enskilda som redan drabbats av ekonomiska skador till följd av avspärrningar som vidtagits före en ev. lagändring skall kunna kompenseras. Skadeståndsrättslig lagstiftning brukar ju inte ges retroaktiv karaktär utan avse skadefall som inträffat efter en lagändrings ikraftträdande.

En möjlighet är att ersätta sådana skadelidande i diskretionär ordning men enligt samma grunder som den nya lagstiftningen anvisar. Justitiekanslern skulle kunna anförtros att på ansökan av enskilda handlägga sådana anspråk.

Bilaga 1

Förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder

Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

8 §

Den som åsamkas personskada eller sakskada genom våld som utövas med stöd av 10 § eller 23 § första stycket första meningenpolislagen (1984:387), 2 kap. 17 § utsökningsbalken eller 57 § tullagen (1994:1550) har rätt till ersättning om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom.

Föreslagen lydelse

8 §

Den som har åsamkats ren förmögenhetsskada till följd av beslut om avspärrning enligt 23 § första stycket 2. polislagen eller 27 kap. 15 § rättegångsbalken, har rätt till ersättning i den mån det är skäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet och övriga omständigheter kring upprättandet av avspärrningen.

_________

Denna lag träder i kraft den ..2001.

Författningskommentar

Den som har åsamkats ren förmögenhetsskada till följd av beslut om avspärrning enligt 23 § första stycket 2. polislagen eller 27 kap. 15 § rättegångsbalken, har rätt till ersättning i den mån det är skäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet och övriga omständigheter kring upprättandet av avspärrningen.

Den nya bestämmelsen om en ersättningsrätt vid polisavspärrningar enligt 23 § polislagen är inte avsedd att tillämpas i alla situationer där en avspärrning kan bli aktuell. Vad det är fråga om är att fånga in sådana långt i förväg planerade och förberedda enstaka eller regelbundet återkommande evenemang där behovet av en avspärrning på förhand kan bedömas och alltså är förutsebart.

Någon ersättning är däremot inte tänkt att utgå vid plötsligt uppkomna händelser, t.ex. i samband med omfattande bränder, bombhot eller andra terrorattacker och liknande incidenter av viss "katastrofkaraktär". Polisen måste då alltid ha rätt att upprätta avspärrningar för att skydda människors liv och hälsa eller motverka omfattande förstörelse av egendom o. dyl. utan att någon rätt till ersättning inträder.

Om det i enlighet med vad här sagts är fråga om en sådan situation att ersättning kan komma i fråga, är ersättningsrätten avsedd att vara begränsad till dem som i första hand berörs av en avspärrning. Endast sådana enskilda som direkt drabbas av avspärrningen har rätt till ersättning, men inte var och en som endast mer indirekt berörs.

Om man tar en affärsidkare som exempel är det sålunda endast ägaren eller den som eljest driver affärsverksamheten som avses ha rätt till ersättning för att kompensera minskad omsättning eller dyl., men däremot inte en kund som mer indirekt drabbas av att inte på avtalad tid kunna köpa eller hämta ut en viss vara eller liknande. Inte heller bör en kund i en banklokal som till följd av en avspärrning temporärt inte kan genomföra en viss transaktion ha rätt till någon ersättning även om han skulle kunna påvisa en inkomstförlust i sammanhanget.

Med affärsidkare får likställas ägare till hotell, vandrarhem och liknande inrättningar som oförskyllt till följd av en avspärrning får vidkännas en minskad kundtillströmning.

En given avgränsning till den personkrets som är avsedd torde för övrigt följa redan av den skadeståndsrättsliga grundregeln att s.k. tredje mans skador inte ersätts.

En lagregel i ämnet behöver också innehålla en tidmässig avgränsning så att endast mer långvariga ingripanden kommer att omfattas. Temporära avspärrningar av mer kortvarig natur som måste upprättas i samband med bränder eller andra olyckor, bombhot och liknande incidenter avses inte omfattade av regleringen

Det är svårt att i lagtexten mer exakt ange de avgränsningar som behövs. Dessa föreslås därför komma till uttryck genom orden att rätt till ersättning föreligger "i den mån det är skäligt med hänsyn till intrångets art och varaktighet och övriga omständigheter kring upprättandet av avspärrningen". Som anförts i den allmänna motiveringen får det därmed ankomma på domstolarna att i rättspraxis dra upp de närmare gränserna kring och omfattningen av ersättningsrätten.

I fråga om möjligheten att också medge ersättning i åtminstone en del fall där en avspärrning har beslutats med stöd av 27 kap. 15 § rättegångsbalken får jag här inskränka mig till att hänvisa till vad som i allmänna ordalag anförts i den allmänna motiveringen till mitt förslag.

Handläggningsfrågor

Det är tänkt att Justitiekanslern inom ramen för statens frivilliga skadereglering skall kunna ta ställning till krav från enskilda som drabbats av en avspärrning i enlighet med de regler som ges i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk som riktas mot staten. Detta gör en konsekvensändring nödvändig i 3 § nämnda förordning eftersom anspråk enligt 8 § frihetsberövandelagen f.n. handläggs endast av Rikspolisstyrelsen. En sådan ordning är motiverad eftersom det i avspärrningsfallen är fråga om beslutsskador. Sådana skador handläggs normalt av Justitiekanslern i enlighet med den kompetensfördelning som gäller enligt förordningen. Detsamma gäller anspråk grundade på ingripanden med stöd av 27 kap. 15 § rättegångsbalken för det fall sådana anspråk också skulle komma att omfattas av regleringen.

Ett förslag till sådana förordningsändringar fogas till denna framställning sombilaga 2.

Bilaga 2

Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:1301) om

handläggning av skadeståndsanspråk mot staten.

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten skall ha följande lydelse.

Handläggande myndighet

3 § Justitiekanslern handlägger anspråk på ersättning med stöd av

36 kap. 17 § andra stycket brottsbalken,

2 kap. 1 § eller 3 kap. 1 eller 2 §

skadeståndslagen(1972:207), om anspråket grundas på ett påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut,

23 § datalagen (1973:289),

48 § personuppgiftslagen (1998:204),

lagen (1998:714) om ersättning

vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, dock inte anspråk som avses i 8 § första stycket den lagen eller 3 a § denna förordning,

21 § lagen (1978:880) om

betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, eller

13 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete, om anspråket grundas på ett felaktigt beslut eller en underlåtenhet att meddela beslut.

____________

Denna förordning träder i kraft den ...2001.