Beslut vid regeringssammanträde 1988-12-15

Chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet Hulterström, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över transportrådets verksamhet. Vid översynen bör utredaren beakta de omfattande förändringar av transportrådets uppgifter som riksdagen nyligen beslutat om. Vidare bör gränsdragningen gentemot likartade uppgifter hos andra myndigheter klarläggas.

Bakgrund

Transportrådet inrättades den 1 januari 1980 som en följd av 1979 års trafikpolitiska beslut. Rådet övertog de arbetsuppgifter som tidigare ombesörjdes av transportnämnden, fraktbidragsnämnden och bussbidragsnämnden. Vidare tillfördes transportrådet arbetsuppgifter rörande bl.a. viss trafikplanering, den yrkesmässiga trafiken, handikappanpassning av den kollektiva trafiken och energihushållning inom transportsektorn.

Enligt sin nya instruktion (SFS 1988:1179) som gäller fr.o.m. den 1 januari 1989 är transportrådet central förvaltningsmyndighet för frågor som rör

• trafikplanering,
• energihushållning inom transportområdet,
• handikappanpassning av kollektiva färdmedel,
• civil transportverksamhet under kriser och krig,
• riksfärdtjänsten,
• statlig upphandling av viss persontrafik på järnvägar,
• regionalpolitiskt transportstöd,
• yrkestrafik och internationell vägtrafik, samt
• ransonering av drivmedel.

Den nya instruktionen är närmast föranledd av verksförordningen (SFS 1987:1100) och bygger på riksdagens beslut med anledning av prop. 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen (KU 29, rskr. 226). I enlighet med verksledningsbeslutet är transportrådets generaldirektör chef för rådet och leder myndigheten. I rådets styrelse ingår generaldirektören samt högst sju ledamöter och två personalföreträdare. Vid transportrådet finns fr.o.m. den 1 januari 1989 två rådgivande delegationer, en för beredskapsfrågor och en för handikappfrågor, samt en nämnd för yrkestrafikfrågor. Vidare finns olika samrådsgrupper bl.a. för trafikplaneringsfrågor.

I 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 8) anmälde jag att jag hade för avsikt att återkomma till regeringen med förslag om en översyn av bl.a. resursfördelningen till transportrådets olika arbetsområden. Bakgrunden till detta var de olika förslag som senare skulle komma att lämnas i den trafikpolitiska propositionen och som skulle komma att innebära omfattande förändringar av rådets arbetsuppgifter.

Vid behandlingen av den trafikpolitiska propositionen (prop. 1987/88:50 bil. 1) och budgetpropositionen tillstyrkte riksdagen (TU 14) förslaget i budgetpropositionen i denna del. Riksdagen förutsatte i sitt beslut att regeringen vid översynen skulle beakta de förändringar av transportrådets verksamhet som blev ett resultat av riksdagens olika beslut med anledning av den trafikpolitiska propositionen.

Det kan i sammanhanget nämnas att statskontoret i sin rapport (1988:23) Översyn av små myndigheter har föreslagit att en förutsättningslös omprövning av transportrådet bör göras.

Transportrådets uppgifter är som framgått av skiftande karaktär och utförs inom skilda områden. Helt naturligt har därför skett -- och sker fortlöpande -- förändringar av rådets arbetsuppgifter. Exempelvis har det statliga driftbidraget till lokal och regional kollektivtrafik nyligen avvecklats. Detta administrerades tidigare av rådet.

Transportrådet har emellertid också fått vidgade arbetsuppgifter. En sådan utvidgning skedde år 1984 då riksdagen beslöt om en permanentning av riksfärdtjänsten och att administrationen av denna skulle förläggas till rådet. Vidare har godstransportstödet kompletterats med ett persontransportstöd och ett stöd till viss datakommunikation. Transportrådet har också fått vidgade uppgifter inom energihushållningsområdet. Det kan också nämnas att rådet har blivit funktionsansvarig myndighet för beredskapsplaneringen inom transportsektorn.

På transportrådet har regeringen också lagt olika utrednings- och förhandlingsuppdrag såsom om den långväga busstrafiken, nedläggningsprövning av trafiksvaga järnvägar, riksfärdtjänsten, taxitaxan, Gotlandstrafiken m.m. Transportrådet har även tilldelats vissa uppgifter inom ramen för en samordnad investeringsplanering inom transportsektorn.

I det trafikpolitiska utvecklingsarbetet som föregick 1988 års trafikpolitiska beslut biträdde transportrådet med utredningsmaterial beträffande utvecklingen inom person- och godstransportmarknaden, energihushållnings- och miljöfrågor m.m. I en särskild rapport har behandlats de företags- och samhällsekonomiska förutsättningarna för större järnvägsinvesteringar i landet utanför Stockholmsområdet. Transportrådets analys av trafikverkens investeringsplaner är ett annat exempel på underlagsmaterial inför det trafikpolitiska utvecklingsarbetet.

Det är kännetecknande för transportrådets utveckling att trafikplanerings- och utredningsverksamheten inom myndigheten vuxit i omfattning och betydelse. Ett betydande antal rapporter har givits ut, varav en del på uppdrag av regeringen. Andra rapporter utgör förstudier till de olika föreskrifter som rådet har att utfärda, t.ex. rörande handikappanpassning av kollektiva färdmedel, riksfärdtjänsten, drivmedelsransonering, beredskapsplanering m.m. Transportforskningsberedningen delfinansierar på regeringens uppdrag ett av de mera omfattande projekten inom transportrådet, nämligen arbetet med att utveckla en persontransportprognos fram till år 2000.

Regeringen har i regleringsbrev för budgetåret 1988/89 medgett att transportrådet får bedriva uppdragsverksamhet i form av försäljning av datamaterial, rapporter och konsulttjänster.

Sedan starten år 1980 har transportrådets organisation successivt förändrats och anpassats till nya arbetsuppgifter. Under de två senaste budgetåren har en mera genomgripande förändring av organisationen skett. De förändringar som gjorts innebär att de sektioner som tidigare linjemässigt fungerat under respektive enhetschef dels fungerar som fristående produktionsfunktioner, dels är något annorlunda sammansatta än tidigare. En chefstjänsteman samt chefen för personal, ekonomi och administration ingår nu i verksledningen tillsammans med generaldirektören och har huvudansvaret för vissa definierade områden. Organisationen framgår av nedanstående tablå.

De olika förändringar i verksamheten som hittills skett har i stort sett kunnat genomföras inom ramen för tillgängliga resurser. Mera betydelsefulla undantag har varit de medel som tillfälligtvis skjutits till för bl.a. transportrådets arbete med den sammanhållna investeringsplaneringen och med en rapport om förutsättningarna för större järnvägsinvesteringar i landet. Ett annat exempel är som tidigare nämnts att transportforskningsberedningen delfinansierar rådets arbete med persontransportprognosen.

Stora förändringar i arbetsuppgifterna kommer emellertid som jag nyss nämnde att äga rum. Förändringarna innebär både att vissa uppgifter försvinner och att andra uppgifter tillkommer. Förändringarna sker inom i huvudsak följande fem sakområden:

• yrkestrafiklagstiftningen och därmed närbesläktad lagstiftning,
• handikappanpassning av färdmedel och terminaler inom den kollektiva trafiken,
• statsbidrag till vissa investeringar som rör kollektiv persontrafik,
• upphandling av interregional persontrafik på järnväg,
• förhandling om avtal för ersättning till trafikhuvudmännen för övertagande av viss persontrafik på järnväg,

Vad gäller de yrkestrafikfrågor som rör inrikes trafik bortfaller till följd av avregleringen ett stort antal ärenden hos transportrådet. Detta sker till följd av slopad behovsprövning av beställningstrafik för persontransporter, dvs. för taxi, hyrverk och buss. Även behovsprövningen av den trafik som nu ryms inom begreppet turisttrafik bortfaller, liksom behovsprövningen av uthyrning av bussar. En förenkling av tillståndsgivningen till den långväga busslinjetrafiken skall också ske. Avregleringen kan dock leda till en ökning av antalet ärenden om långväga busstrafik, eftersom det kan finnas ett uppdämt behov av sådan trafik. Till sådant som försvinner hör överklaganden i ärenden som rör beställningscentraler för taxi.

Vidare kommer transportrådet inte längre att fastställa taxan för taxi och inte heller för sådan busstrafik som faller utanför trafikhuvudmännens ansvar, dvs. i huvudsak långväga busstrafik, inklusive veckoslutstrafiken. Taxan för kollektivtrafiken inom länen fastställer trafikhuvudmännen själva.

När lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik träder i kraft den 1 juli 1989, får trafikhuvudmännen en möjlighet att trafikera vissa kortväga linjer över länsgräns utan trafiktillstånd enligt yrkestrafiklagen. Medgivande till sådan trafik skall lämnas av transportrådet, som därmed får en ny kategori av ärenden.

I och med avregleringen av den inrikes yrkesmässiga trafiken kommer lämplighetsprövningen av den som vill utföra yrkesmässig trafik att skärpas och tillsynen förstärkas. Vid transportrådet krävs det därför i viss mån ökade insatser i form av föreskriftsarbete, utbildning och konferensverksamhet, utarbetande av kursplaner och riktlinjer för prov m.m. Kursplaner och prov kommer årligen att granskas.

En nytillkommande omständighet som förändrar förutsättningarna för transportrådets befattning med yrkestrafikfrågorna är att riksdagen nyligen beslutat att prövningen av överklaganden i framtiden till stor del skall ske i domstol i stället för hos rådet (prop. 1988/89:26, TU 4, rskr. 49). Den ändrade lagstiftningen innebär att en stor ärendegrupp bortfaller utöver vad som följer av själva avregleringen av yrkestrafiken. En grupp kvarstår dock hos rådet, nämligen överprövningen av den inrikes linjetrafiken.

Sammanfattningsvis innebär det sagda att transportrådets roll som övergripande myndighet för yrkestrafiken förändras. Avregleringen och den ändrade instansordningen medför att antalet ärenden minskar i betydande utsträckning men att kvarstående ärendetyper i stället kan tänkas få en ökad svårighetsgrad. Arbetsuppgifterna kan också bli fler till följd av den skärpta lämplighetsprövningen och den förstärkta tillsynen och uppföljningen. Ökad vikt behöver läggas vid utbildningsfrågorna.

Transportrådet ansvarar också för tillståndsgivningen för den utrikes yrkesmässiga vägtrafiken. Denna arbetsuppgift är av växande betydelse. Transportrådet utfärdar tillstånd till utrikestransporter samt medverkar vid förhandlingar på regeringsnivå mellan Sverige och andra länder. Transportrådet förhandlar även med olika länder om årliga tillståndskvoter för landsvägstransporter.

Omfattningen av transportrådets befattning med utdelning av tillstånd för utrikes buss- och lastbilstransporter kan komma att påverkas av utvecklingen mot en friare marknad inom EG. Detsamma gäller rådets förhandlingar med andra länder om kvoter o.d. för internationell trafik. Översynen bör omfatta även dessa frågor.

Transportrådet har i uppdrag att initiera och samordna åtgärder för handikappanpassning av den kollektiva trafiken. Bl.a. skall rådet meddela föreskrifter för anpassningen. Föreskrifter finns nu om alla aktuella slag av fordon utom taxifordon.

Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut skall ett engångsanslag kunna få användas för bidrag till åtgärder som innebär att ett fordon får en bättre tillgänglighet för handikappade än som följer av föreskrifterna. Bidrag skall också kunna lämnas för sådana åtgärder i stationshus och andra terminalbyggnader som går utöver de krav i fråga om tillgänglighet som kan ställas med stöd av plan- och bygglagen (1987:10).

Bidragsgivningen på detta område är en ny uppgift för transportrådet. Vidare skall föreskrifter utarbetas också för sådana färdmedel som inte tidigare omfattades av lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik.

En ny arbetsuppgift för transportrådets del blir att svara för frågor som rör statsbidrag till vissa investeringar i trafikmedel för kollektiv persontrafik som främjar miljö, energieffektivitet och samordning. Transportrådet skall utfärda närmare föreskrifter om tillämpningen av statsbidragssystemet enligt förordningen (1988:933) om statsbidrag till vissa investeringar som rör kollektiv persontrafik. Rådet skall också fördela anslagna medel mellan de olika länsstyrelserna och betala ut bidragen.

Transportrådet skall för statens räkning upphandla interregional persontrafik på järnväg samt förhandla om och betala ut ersättning till trafikhuvudmännen för övertagande av ansvaret för viss persontrafik på järnväg. Dessa arbetsuppgifter är nya för rådet.

Transportrådet skall för statens räkning köpa sådan interregional persontrafik på stomnätet som är regionalpolitiskt önskvärd men som inte kommer till stånd på företagsekonomiska grunder. Detta uppdrag innebär en omfattande arbetsuppgift. Redan under innevarande budgetår skall transportrådet träffa avtal med SJ om vilket tågutbud som skall gälla för den nya tidtabellen från sommaren 1989.

Uppgiften att förhandla om och betala ut ersättning till trafikhuvudmännen för trafikeringsrätten på länsjärnvägarna innebär en utökning av transportrådets arbetsuppgifter. Denna verksamhet består bl.a. av ett omfattande beredningsarbete inför de långsiktiga avtal som skall tecknas. Senast den 1 juli 1990 måste trafikhuvudmännen ha beslutat sig för om de vill ta över persontrafikförsörjningen på länsjärnvägarna.

Som framgår av det föregående står transportrådet till följd av 1988 års trafikpolitiska beslut och den ändrade instansordningen vid prövning av yrkestrafikfrågor inför väsentliga förändringar i sitt arbete. Dessa förändringar är enligt min mening så betydande att de i sig motiverar en översyn av rådets verksamhet. Det är också rent allmänt angeläget att efter ett antal år se över myndigheter med ett stort antal arbetsuppgifter av skilda slag. Det finns därför skäl att översynen av transportrådet görs betydligt mera förutsättningslös än vad som direkt följer av behovet av att kunna anpassa rådets nuvarande resurser till den nya situationen.

Under årens lopp har transportrådet bidragit med underlagsmaterial av väsentlig betydelse i det trafikpolitiska utvecklingsarbetet och i annat propositionsarbete. Även fortsättningsvis bör regeringens behov av tillgång till högkvalitativa utredningsresurser på transportområdet kunna tillgodoses. Det kan exempelvis vara fråga om utredningar och utvärderingar, framtagande av faktamaterial m.m. av sektorsövergripande natur och som inte lämpligen kan utföras inom de enskilda trafikverken eller inom regeringskansliet. Det kan också bli fråga om att på statens vägnar bedriva visst förhandlingsarbete. Båda slagen av uppdrag förutsätter en hög grad av flexibilitet. En annan förutsättning för att uppdragen skall kunna fullgöras på ett kompetent sätt är att det kontinuerligt sker en kunskapsuppbyggnad beträffande transportsektorns utveckling.

I arbetet med den samordnade investeringsplaneringen, vars inriktning regeringen nyligen beslutat om, har transportrådet tilldelats en betydelsefull roll. Transportrådets uppgift är bl.a. att ta fram underlagsmaterial i form av nulägesbeskrivningar, prognoser, planeringsmetodik m.m. till ledning för trafikverkens investeringsplanering. En annan uppgift är att medverka vid samordning av de utvärderingar av planeringsresultaten och investeringsinriktningen som måste göras.

Sammantaget anser jag det angeläget att regeringen även fortsättningsvis på myndighetsnivå har tillgång till en stabsfunktion som med kort varsel kan utföra kvalificerade utredningar åt regeringen. Detta skall kunna ske oberoende av vilken organisatorisk lösning som väljs. Onödigt dubbelarbete skall undvikas.

Jag vill också framhålla att en analys kan behöva göras av transportrådets utredningsverksamhet i förhållande till verksamheten inom statens väg- och trafikinstitut. Även transportforskningsberedningens verksamhet bör beaktas i detta sammanhang. Likaså bör övervägas om statens förhandlingsarbete som bedrivs på ett stort antal områden inom transportsektorn kan samordnas med den verksamhet som bedrivs av statens förhandlingsnämnd.

Utredaren bör också ta upp till behandling de frågor och problem som kan hänga samman med att det även inom andra myndigheter bedrivs verksamhet liknande den som finns inom transportrådet. Jag ger i det följande några exempel på gränsområden som bör behandlas av utredaren.

När det gäller energifrågorna har transportrådet samordningsansvaret för att möjligheterna till energihushållning inom transportsektorn tas till vara. Detta ställer stora krav på samarbete med statens energiverk som har det övergripande myndighetsansvaret på energiområdet.

Energihushållningen har ett nära samband med miljön och hushållningen med naturresurser. Enligt det trafikpolitiska beslutet skall de olika trafikverken i samråd med statens naturvårdsverk utreda respektive trafikslags miljöeffekter och ge förslag till åtgärder för att begränsa störningarna. På detta område har således naturvårdsverket ett övergripande myndighetsansvar. När det gäller anknytningen mellan trafikplaneringen och fysisk planering och naturresurshushållning har plan- och bostadsverket motsvarande uppgifter. Jag anser emellertid att det är angeläget att de insatser för miljöskydd och hushållning med naturresurser som planeras och genomförs särskilt inom transportsektorn kan samordnas på ett bättre sätt än i dag mellan de verk och myndigheter som sorterar under kommunikationsdepartementet. Utredaren bör lämna förslag på hur detta lämpligen bör ske.

Som tidigare nämnts kommer transportrådets befattning med yrkestrafikfrågorna att minska i omfattning vad gäller inrikes trafik. Uppföljningen av lämpligheten blir emellertid särskilt viktig efter det att behovsprövningen avskaffats. Av betydelse i det sammanhanget är det arbete som bedrivs inom rikspolisstyrelsen. På yrkestrafikområdet finns också en gränsyta gentemot trafiksäkerhetsverket i fråga om föreskrifts- och utbildningsverksamhet på trafikområdet.

Även beträffande handikappanpassningen av den kollektiva trafiken finns beröringspunkter mellan transportrådet och trafiksäkerhetsverket. Det gäller främst föreskriftsarbetet inom transportrådet som har en viss anknytning till trafiksäkerhetsverkets ansvar för tillämpningen av bl.a. fordonskungörelsen (1972:60). Ett samband finns också i förhållande till de tekniska anvisningar som AB Svensk Bilprovning utformar inför lämplighetsbesiktning av bussar och taxifordon. En viktig anknytning finns också till plan- och bostadsverket med dess ansvar för att byggnader och bebyggelsemijö i ökad utsträckning görs tillgängliga för handikappade.

Det kan också konstateras att såväl transportrådet som vägverket handlägger ärenden om statsbidragsgivning till den kollektiva trafiken. De olika bidragssystemen har, som statskontoret framhåller i sin rapport, på flera sätt nära anknytning till varandra. Denna fråga utgör enligt statskontoret ett av skälen till att det bör göras en förutsättningslös omprövning av transportrådet.

Ansvaret för uppföljning av intäkts- och kostnadsutvecklingen i buss- och taxitrafiken ligger på statens pris- och konkurrensverk (SPK) som har till uppgift att följa utvecklingen av pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet. Som en följd av den kommande avregleringen av taxi och den långväga busstrafiken kan emellertid behov uppstå av ett mera omfattande och brett uppföljningsarbete som gäller hela yrkestrafikområdet.

Transportrådet har ansvar för behovsinventering när det gäller statistikproduktion inom kommunikationsområdet. Ansvaret förutsätter ett nära samarbete med statistiska centralbyrån (SCB) och med kommunikationsdepartementet beträffande resurstilldelning. Ansvarsfördelningen bör behandlas av utredaren.

Det bör också nämnas att transportrådet handlägger olika former av transportstöd. I denna fråga bör utredningsmannen samråda med utredningen om regionalpolitikens inriktning m.m. (dir. 1987:4).

Riksfärdtjänsten har handlagts av transportrådet sedan den 1 juli 1984. Jag kommer senare under våren 1989 lägga fram förslag om en ändrad utformning av denna särskilda transporttjänst.

Jag vill sammanfattningsvis framhålla att gränsdragningen i förhållande till andra statliga organ bör inta en central roll, både när det gäller de områden jag nämnt här och inom andra eventuellt förekommande gränsområden. Utredaren bör sträva efter en arbetsfördelning som innebär förenkling och decentralisering och att dubbelarbete undviks. Kostnadseffekterna av olika tänkbara förslag bör klarläggas.

Utredningsarbetet bör bedrivas i nära kontakt med berörda myndigheter och personalorganisationer. Utredaren bör redovisa sina överväganden och förslag senast den 31 januari 1990. Vid översynen skall utredaren beakta innehållet i regeringens allmänna kommittédirektiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning. Utredaren skall också beakta regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av transportrådets verksamhet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)