Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över kreditupplysningslagen. Utredarens huvuduppgifter blir att utreda

• hur intresset av en effektiv kreditupplysning kan främjas utan att kravet på personlig integritet och sekretess träds för när,
• hur den svenska lagstiftningen skall anpassas till EGs regler och därutöver i vilken utsträckning utländska företag bör ges möjlighet att bedriva kreditupplysningsverksamhet i Sverige samt
• i vad mån utvecklingen i fråga om data- och informationsteknik påkallar ändringar i kreditupplysningslagen.

Utredaren skall lämna förslag till de lagändringar som han finner behövliga. Ekonomiska och andra konsekvenser av de föreslagna ändringarna skall därvid belysas utförligt.

Bakgrund

Kreditupplysningslagen (1973:1173) gäller sedan år 1974. Syftet med lagen är i första hand att undanröja riskerna för att kreditupplysnings verksamhet medför ett otillbörligt intrång i de kreditsökandes personliga integritet. Lagen är emellertid utformad så, att den samtidigt skall tillgodose intresset av en effektivt fungerande kreditupplysningsverksamhet.

Efter en översyn i justitiedepartementet genomfördes vissa ändringar i lagen år 1981. Ändringarna, som främst grundade sig på data- inspektionens erfarenheter, innebar att enskildas integritetsskydd förbättrades i flera hänseenden.

I olika sammanhang, bl.a. genom skrivelser från myndigheter och enskilda, har justitiedepartementet uppmärksammats på flera problem som rör innehållet i och tillämpningen av kreditupplysningslagen. Inte minst gäller det därvid avvägningen mellan å ena sidan kravet på hänsyn till den personliga integriteten och å andra sidan intresset av att kreditupplysningsverksamheten fungerar effektivt. Denna avvägning har på senare tid fått ökad aktualitet genom att frågan uppkommit i vad mån det skall vara tillåtet att upprätta register över privatpersoners skulder, s.k. kreditengagemangsregister.

Riksdagen har vid flera tillfällen behandlat motioner om kredit upplysningslagen. De frågor som motionärerna har tagit upp har rört bl.a.

• rätten för näringsidkare att få s.k. beställaruppgifter (NU 1983:84:1, NU 1984/85:5, NU 1984/85:17, NU 1985/86:13, 1988/89:NU9, 1988/89:NU11 och 1989/90:NU34 samt motionerna 1990/91:N208, 1990/91:N226 och 1990/91:N263),
• avgränsningen av kategorin näringsidkare m.fl. i kreditupplysnings lagen (1988/89:NU9 och 1989/90:NU34),
• rätten för den registrerade att få besked om vem som lämnat uppgifter till kreditupplysningsregister (1988/89:NU9) och
• kvaliteten på kreditupplysningar och möjligheten att rätta felaktiga eller missvisande uppgifter (motion 1990/91:N226).

Under tidigare år har samtliga motioner avslagits efter förslag av näringsutskottet. Årets motioner behandlas av utskottet under hösten 1991.

Behovet av en utredning

Kreditmarknaden har avreglerats under 1980-talet. Detta har lett till att mängden krediter har ökat, inte minst krediterna till hushållen. Därmed har det blivit ännu viktigare än tidigare att det finns en effektivt fungerande kreditupplysningsverksamhet. Syftet med sådan verksamhet är främst att underlätta riskbedömningar av ekonomisk art för att främja sund kreditgivning och därmed motverka kreditförluster och ekonomiska problem.

I december 1988 beviljade regeringen Upplysningscentralen AB (UC) tillstånd enligt kreditupplysningslagen och datalagen att upprätta register, dels över enskilda personers krediter hos banker och finansbolag (kreditengagemangsregister), dels över bristande betalningar o.dyl. (missbruksregister). Registren har nyligen tagits i bruk och uppgifter ur dem hålls tillgängliga - i enlighet med det beviljade tillståndet - för banker och finansbolag.

Den svenska kreditupplysningsmarknaden domineras av två företag. UC är det ena, Esselte Soliditet AB (Soliditet) det andra. I beslut den 8november 1990 beviljade regeringen även Soliditet tillstånd att upprätta kreditengagemangs- och missbruksregister. Regeringen anmärkte emeller-tid att beslutet inte innebar något ställningstagande till frågan om hinder helt eller delvis föreligger, med hänsyn till bank- eller finansbolagssekretessen, mot att banker och finansbolag lämnar ut uppgifter till Soliditet.

Frågan om i vad mån uppgifter om enskildas kreditengagemang skall kunna samlas in och spridas för kreditupplysningsändamål är principiellt betydelsefull. När det gäller krediter hos banker och finansbolag omfattas uppgifterna av särskilda lagbestämmelser om sekretess. Det är i dag oklart i vilken utsträckning kreditupplysningsintresset kan anses medföra att uppgifterna i fråga bör lämnas ut. Som tidigare sagts har såväl UC som Soliditet fått tillstånd att hålla ett register. UC har även fått tillgång till de uppgifter som behövts för registret och nyligen kunnat ta detta i bruk. Soliditet har däremot inte fått tillgång till motsvarande uppgifter. Skillnaden sammanhänger med UCs särställning som bankägt företag under bankinspektionens - från den 1 juli 1991 finans-inspektionens - tillsyn. Såväl bankinspektionen som flera av kreditinstituten under inspektionens tillsyn har tillmätt detta avgörande vikt.

En viktig fråga är sålunda om UCs särställning motiverar att enbart UC - och företag med motsvarande eller liknande ställning - får hålla ett kreditengagemangsregister, eller om även andra företag bör ges denna möjlighet.

I detta sammanhang är intresset av konkurrens på marknaden av betydelse. Det finns en risk att en sådan särbehandling av UC som nu har nämnts med tiden ger detta företag ett faktiskt monopol på den svenska kreditupplysningsmarknaden. Därför behöver det klaras ut hur en konflikt mellan sekretess- och konkurrensintressena skall lösas.

Dessa frågor är av så grundläggande betydelse att de bör analyseras av en utredning.

En annan principiellt viktig fråga rör utländska företags rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet i Sverige. I dag gäller ett förbud att idka sådan verksamhet här i landet för alla utländska företag och andra s.k. kontrollsubjekt enligt lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m.m. Den pågående internationaliseringen av kreditgivningen och strävandena mot ett vidgat ekonomiskt samarbete i Europa har emellertid ändrat förutsättningarna. En anpassning till EGs regler gör det nödvändigt att tillåta åtminstone vissa utländska kreditinstitut att utöva kreditupplysningsverksamhet här. Det bör prövas om utländska kreditupplysningsföretag bör tillåtas verka i Sverige på samma villkor som svenska företag.

Kreditupplysningsverksamhet bygger i hög grad på data- och informationsteknik. Utvecklingen på detta område har varit intensiv under senare år. Det finns anledning att undersöka om kreditupp lysningslagen är i alla delar anpassad till den nuvarande tekniken och den tekniska utveckling som kan förutses. Härtill kommer att vissa former av kreditupplysning som utförs med hjälp av modern informa tionsteknik i fortsättningen kommer att åtnjuta grundlagsskydd, om riksdagens vilande beslut om en ny yttrandefrihetsgrundlag (prop.1990/91:64, KU 21, rskr. 254) följs upp genom ett andra slutgiltigt beslut. Effekterna härav bör analyseras.

Arbetet med att utreda de nämnda frågorna bör uppdras åt en särskild utredare. Med hänsyn till att det nu är snart tio år sedan kredit- upplysningslagen sågs över kan det finnas anledning att överväga också vissa andra frågor. Även detta bör ingå i utredarens uppdrag.

Närmare om utredningsuppdraget

Kreditupplysning och banksekretess m.m.

Den s.k. banksekretessen finns lagfäst i 1 kap. 6 § första stycket bankrörelselagen (1987:617): "Enskildas förhållanden till bank får inte obehörigen röjas." En likartad bestämmelse finns i 26§ lagen (1988:606) om finansbolag: "Den som är eller har varit verksam i finansbolag får inte obehörigen röja vad han därvid har fått veta om någon annans affärsförhållanden eller personliga förhållanden." Sekretessreglerna är av grundläggande betydelse för den personliga integriteten och för företagens behov av skydd för sina affärs- och driftförhållanden. Sekretessen är därmed också viktig för förtroendet för bankerna och finansbolagen.

Om ett kreditupplysningsföretag begär upplysningar hos en bank eller ett finansbolag om enskilda personers förhållanden till banken eller bolaget, uppkommer frågan om uppgifterna kan lämnas ut utan att detta kommer i konflikt med sekretessreglerna. Som sagts förut har UC utan hinder av sekretessreglerna kunnat upprätta kreditengagemangs- och missbruksregister.

UC är dock ett företag med speciella förutsättningar. Det ägs av bankerna och tillkom främst för att underlätta för bankerna att lämna information till varandra. UCs bolagsordning har godkänts av regeringen och får inte ändras utan att regeringen lämnar tillstånd. UC ingår vidare i den s.k. frikretsen enligt kreditupplysningslagen, dvs. den krets av kreditinstitut o.d. som kan lämna kreditupplysningar sinsemellan utan att upplysningarna omfattas av lagen (1 § andra stycket).

Frågan om sekretessreglernas betydelse i sammanhanget ställs på sin spets när andra företag än UC vill upprätta motsvarande register. Är det förenligt med sekretessbestämmelserna att bankerna och finansbolagen lämnar ut uppgifterna i fråga till sådana andra företag för kredit- upplysningsändamål? Som framgått är denna fråga aktuell genom att Soliditet önskar upprätta register som motsvarar UCs. Det kan konsta teras att lagstiftaren vid kreditupplysningslagens tillkomst inte övervägde problemet så ingående som nu visar sig nödvändigt. Hur frågan bör lösas för framtiden bör därför analyseras noggrannare.

Det är tydligt att skyddet för den personliga integriteten och sekretesskyddet i övrigt åtminstone i viss mån urholkas, om uppgifterna får lämnas ut i sådana fall som nyss sagts. Detta blir än mer markerat om en mängd olika företag får tillgång till uppgifterna, vilket kan bli fallet exempelvis om utländska företag tillåts verka på den svenska marknaden (jfr det följande).

När man skall ta ställning till i vilken omfattning uppgifterna bör få lämnas ut måste man för det första beakta hur de hanteras hos kredit- upplysningsföretaget och i vilken utsträckning de kan komma att lämnas vidare därifrån. Av betydelse för denna bedömning är naturligtvis i vad mån uppgifterna är sekretesskyddade hos kreditupplysningsföretaget. Det är därvid att märka att kreditupplysningslagen innehåller en bestämmelse om tystnadsplikt (14§), utformad på i huvudsak samma sätt som den regel som gäller för finansbolagen.

För det andra måste också beaktas det ingrepp i integriteten som det i sig kan anses innebära att uppgifterna över huvud taget lämnas ut av banken eller finansbolaget. Det är möjligt men inte givet att utlämnande för kreditupplysningsändamål ofta bör kunna ses som ett "behörigt" röjande och därmed godtagbart vid en bedömning enligt bankrörelselagen och lagen om finansbolag.

Särskilt för bankernas vidkommande bör också en internationell aspekt på sekretessfrågan finnas med i bilden. Förtroendet för bankernas vilja och förmåga att hålla på banksekretessen torde nämligen vara viktigt för ett väl utvecklat samarbete mellan banker i olika länder.

Frågan i vilken utsträckning banker och finansbolag bör få lämna ut uppgifter för kreditupplysningsändamål kan dock inte ses bara som ett problem rörande skydd för kundernas personliga integritet eller banksekretessen i allmänhet. En viktig aspekt i sammanhanget gäller nämligen konkurrensen på kreditupplysningsmarknaden. Det står klart att det har stor betydelse för ett kreditupplysningsföretags konkurrenskraft om företaget kan erbjuda uppgifter ur ett kreditengagemangsregister. Registret har betydelse inte bara på marknaden för personupplysningar inom den krets av företag som kan få tillgång till uppgifterna (för närvarande banker och finansbolag). Genom att dessa företag omfattar en mycket stor del av marknaden och genom att antalet "omfrågningar" rörande en person anses utgöra viktig information för en kreditgivare, har ett företag som dominerar marknaden för kreditupplysningar till ban- ker och finansbolag ett stort försteg framför konkurrenter även på marknaden i övrigt. Vidare kan den som dominerar personupplysnings marknaden få ett försteg framför konkurrenter även när det gäller kredit-upplysningar om företag. I dessa upplysningar är nämligen personupplys-ningar om ägare och företagsledare ofta viktiga.

Om UC fortsätter att vara det enda företag på marknaden som kan erbjuda uppgifter ur ett kreditengagemangsregister, finns det en risk för att övriga företag blir utkonkurrerade och att UC således får ett faktiskt monopol på hela kreditupplysningsmarknaden. Det finns visserligen begränsningar i UCs handlingsfrihet som innebär konkurrensfördelar för andra företag och som kan motverka en monopolbildning. Näringsfrihets- ombudsmannen har dock för sin del uttalat att det är väsentligt för konkurrensen på marknaden att andra företag får möjlighet att upprätta kreditengagemangsregister på samma villkor som UC.

Sekretessintresset och konkurrensintresset kommer alltså i konflikt med varandra. Varje lösning torde innebära att det ena intresset delvis får vika för det andra. Det är viktigt att positiva och negativa verkningar av olika alternativa lösningar blir ordentligt belysta och vägda mot varandra.

Ytterligare en fråga i sammanhanget är om även fortsättningsvis bara banker och finansbolag skall få tillgång till uppgifter ur ett kreditengagemangsregister eller om de skall vara tillgängliga även för andra kreditgivare. Noteras bör att förutom banker och finansbolag även hypoteksinstitut, kreditaktiebolag, fondkommissionsbolag och försäkringsbolag står under myndighetstillsyn. Detta är en omständighet som här möjligen bör tillmätas betydelse.

Utredaren bör analysera dessa frågor och lägga fram ett förslag som i möjligaste mån tillgodoser både sekretesshänsynen och intresset av en effektivt fungerande kreditupplysningsverksamhet. Utgångspunkten bör därvid vara att ett kreditengagemangsregister skall finnas tillgängligt för åtminstone banker och finansbolag. Kan sekretesshänsynen inte bli tillgodosedda med väsentligen fri konkurrens på marknaden, kan det övervägas om kreditupplysningsverksamheten bör överföras i offentlig regi. Om utredaren överväger detta alternativ, bör han dock noga studera de olika effekter som en sådan lösning medför. Han bör även undersöka om lösningen är förenlig med Sveriges internationella åtaganden.

I detta sammanhang kan det också finnas anledning för utredaren att överväga huruvida uppgifter som är tillgängliga vid kronofogde myndigheten bör få och kan användas inom ramen för kreditupplysnings- verksamhet.

Det bör framhållas att banker och finansbolag inte är skyldiga att lämna ut begärda uppgifter till ett kreditupplysningsföretag. När en begäran framförs kan de se anledning till invändningar på grund av - förutom sekretesshänsyn - egna kommersiella intressen. Det har hävdats att det möjligen skulle kunna betraktas som s.k. leveransvägran om uppgifterna lämnas till ett företag men inte till andra (jfr 3§ första stycket 2. konkurrenslagen, 1982:729). Även denna aspekt bör belysas av utredaren. Det kan finnas anledning att överväga särskilda regler om leveransskyldighet för att tillgodose konkurrensintresset.

Konkurrensaspekten bör alltså tillmätas betydande vikt. Detta aktualiserar frågan om det nuvarande kravet i kreditupplysningslagen på "behov" av verksamheten "från allmänna synpunkter" (se 4§ första stycket) kan slopas. Motsvarande förutsättning för tillstånd har under senare år tagits bort inom många andra näringsgrenar.

Hittills har jag berört kreditupplysningsföretagens inhämtande av uppgifter från banker och finansbolag. Det kan emellertid även vara av intresse att inhämta motsvarande uppgifter från andra kreditgivare. Utredaren bör i sitt förslag beakta även de problem som detta kan medföra.

Om utredarens ställningstaganden leder till uppfattningen att kredit upplysningsverksamheten bör vara kvar i privat regi, blir det även i fortsättningen nödvändigt med offentlig tillsyn över verksamheten. I dag finns en komplikation däri att datainspektionen utövar tillsyn enligt kreditupplysningslagen, medan bankinspektionen-eller från den 1 juli 1991 finansinspektionen -har tillsyn över banker och finansbolag. Även UC står under bankinspektionens tillsyn. Det betyder dels att myndig heternas tillsynsområden ibland överlappar varandra, dels - om andra företag än UC får upprätta kreditengagemangsregister - att data- inspektionen men inte finansinspektionen kommer att få utöva tillsyn över dessa företags handhavande av uppgifter som härrör från källor där bank- eller finansbolagssekretess gäller. Utredaren bör undersöka om detta medför några beaktansvärda nackdelar och överväga om tillsynen bör organiseras i andra former. Önskemålet är givetvis att tillsynen anförtros åt de organ som har bäst förutsättningar att utöva den effektivt.

Det finns i detta sammanhang anledning att betona vikten av att kreditupplysningsverksamhet bedrivs på ett korrekt och förtroende ingivande sätt och att tillsynsmyndigheterna verksamt kan ingripa mot missbruk och felaktigheter. Utredaren bör överväga i vad mån myndigheterna behöver effektivare medel för tillsynen.

Utredningen av de nu berörda frågorna är en viktig och brådskande uppgift. Det är angeläget att ett utredningsresultat presteras snabbt. Utredaren bör undersöka om det är möjligt och lämpligt att behandla denna del av uppdraget för sig och presentera resultatet i ett delbetänkande.

Utländska kreditupplysningsföretag i Sverige

För närvarande gäller, enligt 4§ tredje stycket kreditupplysningslagen, att tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet inte får meddelas s.k. kontrollsubjekt enligt lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m.m. Marknaden är alltså stängd för utländska företag, om man bortser från att dessa kan idka sådan kreditupplysningsverksamhet som bedrivs genom offentliggörande av kreditupplysning i tryckt skrift. För den sistnämnda verksamheten krävs nämligen inte tillstånd (3§ andra stycket). Enligt förslaget i prop. 1990/91:179 om följdlagstiftning till yttrandefrihetsgrundlagenm.m. skall detsamma gälla för verksamhet som skyddas av den lagen. Behandlingen av den proposi-tionen har av riksdagen skjutits upp till hösten 1991.

Det huvudsakliga skälet för att inte tillåta utländska företag att bedriva kreditupplysningsverksamhet här i landet var, enligt lagmotiven, av säkerhetspolitisk art. Enligt departementschefen kunde man inte bortse från möjligheten att den stora mängd information som finns samlad i kreditupplysningsregistren kunde komma att missbrukas för verksamhet som riktar sig mot landets intressen (prop. 1973:155 s. 86 f).

År 1988 gjorde den norske näringsministern en framställning om att Sverige skulle se över sin lagstiftning om utländska företags rätt att etablera sig här i landet (dnr 88-1498). Från norsk sida pekade man på att Norge i detta avseende är liberalare än Sverige och att detta ger svenska företag betydande konkurrensfördelar framför norska.

Under de senaste åren har den svenska kreditmarknaden internationaliserats. Till denna utveckling har bidragit dels att valutaregleringen i allt väsentligt har avskaffats, dels att utländska banker har fått ökade möjligheter att vara verksamma i Sverige. Från och med den 1 augusti 1990 kan sålunda utländska bankföretag - efter tillstånd av regeringen - inrätta filialer här i landet. Efter den 1 augusti 1991 kommer även andra utländska finansieringsföretag att få etablera sig här enligt ett beslut nyligen av riksdagen (prop. 1990/91:154, 1990/91:NU41, rskr. 367). Vidare har förbudet för utländskt ägande i svenska banker och andra kreditinstitut tagits bort. Bl.a. denna utveckling gör att det finns anledning att nu på nytt ta upp frågan om utländska företags rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet i Sverige.

Av avgörande betydelse i detta sammanhang är den anpassning till EGs regler som pågår till följd av de långt gångna förhandlingarna om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES). EG-anpassningen nödvändiggör ändringar i kreditupplysningslagen. EGs s.k. andra banksamordningsdirektiv (77/780/EEC) innebär bl.a. att banker och vissa andra kreditinstitut som hör hemma i EG och som bedriver kreditupp- lysningsverksamhet i hemlandet skall ha rätt att göra detta även i övriga EG-länder. Integrationen av svensk rätt med EGs regler torde medföra att åtminstone de institut som avses i direktivet skall ges rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet i Sverige.

Utredaren skall undersöka vilka lagändringar som krävs för en anpassning till EGs regler och lämna förslag på sådana lagändringar. En fråga att beakta i det sammanhanget är om det är nödvändigt att slopa eller ändra regeln i 1§ andra stycket om att vissa företag under bankinspek-tionens - från den 1juli 1991 finansinspektionens - tillsyn är undantagna från lagens tillämpningsområde (jfr även vad jag anför i det följande angående denna regel).

Utredaren bör i denna del arbeta med den utgångspunkten att en anpassning till EGs regler skall kunna komma till stånd till den 1 januari 1993. Åtminstone i denna del torde därför de internationella frågorna behöva behandlas i ett delbetänkande.

Även i övrigt finns internationella åtaganden att beakta. I OECDs "Code of Liberalisation of Capital Movements" föreskrivs bl.a. att ett medlemsland skall tillåta övriga medlemsländers företag att bedriva kreditupplysningsverksamhet på samma villkor som de egna företagen. Med kreditupplysningslagens nuvarande regel har det varit nödvändigt för Sverige att göra en reservation på denna punkt. Efter de ovannämnda lagändringarna rörande banker och andra kreditinstitut är det numera endast beträffande kreditupplysningsverksamhet som en sådan reservation behövs. En motsvarande reservation för kreditupplysningsverksamhet måste Sverige göra mot OECDs "Code of Liberalisation of Current Invisible Operations" i samband med en väntad utvidgning av denna.

Inom ramen för den s.k. Uruguayrundan pågår förhandlingar om ett frihandelsavtal på tjänsteområdet. Avtalet avses i princip omfatta även kreditupplysningsverksamhet. Också här blir Sverige med nuvarande reglering tvunget att göra en reservation.

Utgångspunkten för utredarens arbete i denna del bör vara - även bortsett från EG-anpassningen - att den svenska marknaden skall öppnas för utländska kreditupplysningsföretag om det inte finns starka skäl däremot. I sin analys bör utredaren undersöka i vad mån de säkerhets- politiska argument som anfördes vid lagens tillkomst fortfarande har bärkraft och vilken vikt de i så fall har. Utredaren skall även belysa de övriga effekter som kan följa av att utländska kreditupplysningsföretag släpps in i landet.

Om utredaren kommer fram till att utländska företag bör tillåtas att bedriva kreditupplysningsverksamhet i Sverige, bör han undersöka i vad mån det behövs några särskilda villkor för verksamheten, i den utsträckning sådana villkor är förenliga med internationella åtaganden. Vidare bör han lägga fram förslag om hur tillsynen skall vara organiserad.

Utvecklingen av data- och informationstekniken

Sedan kreditupplysningslagen tillkom har data- och informationstekniken utvecklats snabbt. Redan den tidigare översynen av lagen resulterade i lagändringar som delvis hade sin grund i teknikutvecklingen. Denna utveckling har emellertid fortsatt och bl.a. medfört att kreditupp- lysningsföretagens kunder fått allt bättre möjligheter att genom direktuppkoppling mot kreditupplysningsregistren själva skaffa fram kreditinformation.

Lagen måste vara anpassad till den tekniska utvecklingen och utredaren bör se över hela kreditupplysningslagen från denna utgångspunkt. Bland frågor som har väckts kan nämnas tillämpningen av regeln i 9§. Där stadgas att s.k. personupplysningar inte får lämnas ut "om det finns anledning anta att upplysningen kommer att användas av någon annan än den som på grund av ingånget eller ifrågasatt kreditavtal eller av liknande anledning har behov av upplysningen". Det måste alltså finnas ett legitimt behov av upplysningen. Med de möjligheter till direkt- uppkoppling som nämnts ovan kan kreditupplysningsföretaget givetvis inte kontrollera detta. Frågan uppmärksammades vid den tidigare över-synen och ledde till att en ny straffregel infördes i 19 §. Innebörden av regeln är att den som utnyttjar kreditupplysningsföretagets information och uppsåtligen bereder sig tillgång till en personupplysning utan att ett legitimt behov föreligger kan straffas för detta. Utredaren bör undersöka om straffbestämmelsen varit tillräcklig eller om ytterligare någon åtgärd behövs för att stärka den personliga integriteten i den nämnda situationen.

De föreslagna nya grundlagsreglerna om skyddet för yttrandefriheten (prop. 1990/91:64) får konsekvenser för vissa former av kreditupp- lysning. Dessa konsekvenser kan väntas växa i betydelse genom den utveckling som sker på informationsteknikens område. Om verksamheten sker genom offentliggörande av kreditupplysningar i radio eller i vissa medier som är att jämställa med radio, skyddas verksamheten i den nya yttrandefrihetsgrundlagen (antagen som vilande av riksdagen under våren 1991). I propositionen om följdlagstiftning till yttrandefrihets- grundlagenm.m. (prop. 1990/91:179) föreslås att det i 3, 9, 12 och 16§§ skall tas in bestämmelser som - på samma sätt som beträffande offentliggörande i tryckt skrift - påminner om att grundlagsskyddat offentliggörande inte omfattas av de begränsande regler som kredit- upplysningslagen innehåller.

Utredaren skall analysera vad de nu angivna grundlagsbestämmelserna innebär i fråga om skyddet för den personliga integriteten i samband med kreditupplysningar samt föreslå de lagändringar som kan befinnas nödvändiga för att inte skyddet för yttrandefriheten skall begränsa integritetsskyddet mer än nödvändigt.

Lagens tillämpningsområde

Kreditupplysningslagens tillämpningsområde definieras i 1§, som lyder:

Denna lag gäller kreditupplysningsverksamhet som innebär att någon, utom i enstaka fall, lämnar kreditupplysningar mot ersättning eller som ett led i närings-verksamhet. Lagen gäller också annan kreditupplysnings verksamhet, om den är av större omfattning.

Lagen omfattar inte förmedling av kreditupplysningar inom en krets som utgörs av Sveriges riksbank, Sveriges investeringsbank AB och sådana kreditinrättningar eller för kreditupplysningsverksamhet inrättade företag som står under bankinspektionens tillsyn och inte är finansbolag enligt [5§ lagen (1980:2) om finansbolag].

Lagen gäller inte heller förmedling av kreditupplysningar mellan företag inom samma koncern.

Bestämmelsen i första stycket innebär att i princip all yrkesmässigt bedriven kreditupplysningsverksamhet omfattas av lagen. Detta gäller om verksamheten inte uttryckligen undantas i andra eller tredje stycket. Det betyder bl.a. att det saknar betydelse om kreditupplysningar lämnas i kreditgivarens eller kredittagarens intresse och att det inte spelar någon roll om kredittagaren själv medgett eller till och med initierat kreditupplysningen.

Det förekommer kreditupplysningsverksamhet - s.k. rating - där det är kredittagaren som anlitar kreditupplysningsföretaget. Det som i övrigt utmärker rating är främst att det är kreditrisken för ett visst av kredittagaren utgivet värdepapper som bedöms, att kreditvärdes- bedömningen inleds på kredittagarens egen begäran och att värderingen alltid offentliggörs med kredittagarens medgivande.

Uppenbarligen skiljer sig rating på avgörande punkter från den verksamhet som lagen främst tar sikte på. Det kan ifrågasättas om lagens bestämmelser bör vara tillämpliga på rating. Utredaren bör analysera denna fråga och pröva vilka konsekvenser det får om verksamheten undantas. Utredaren bör vidare överväga om det finns någon annan verksamhet som i dag faller under lagen men där ett undantag är motiverat. I detta sammanhang kan det finnas anledning att överväga om det behövs preciseringar i fråga om vad som skall betraktas som kreditupplysningar och kreditupplysningsverksamhet.

Andra stycket definierar den s.k. frikretsen. Kreditupplysningar som förmedlas inom denna krets - riksbanken, investeringsbanken, övriga banker samt UC-omfattas inte av lagen. Undantaget beror främst på att besvärande konsekvenser ansågs kunna uppkomma för instituten i fråga om lagen skulle gälla för dem, att riskerna för felaktigheter och oöns-kad spridning av uppgifter ansågs relativt små inom denna krets samt att bankerna och UC står under bankinspektionens - från den 1 juli 1991 finansinspektionens - tillsyn, vilket i sig ansågs innebära en viss garanti för att lagens syften blir tillgodosedda (prop. 1973:155 s. 124 f).

Sedan bestämmelsen om frikretsen senast ändrades har den föränd-ringen skett att alla finansbolag nu måste söka tillstånd för sin verksamhet och skall stå under bankinspektionens tillsyn. Av den anledningen har frågan väckts om även finansbolagen borde inrymmas i frikretsen.

Denna fråga var aktuell redan i samband med den tidigare översynen av kreditupplysningslagen, eftersom flertalet finansbolag ställdes under bankinspektionens tillsyn redan år 1980. Företrädare för banker och finansieringsföretag menade att finansbolagen borde behandlas på samma sätt som bankerna. Vidare anförde bankinspektionen att det utifrån de säkerhetsintressen som den hade att bevaka inte fanns anledning att behandla finansbolagen på något annat sätt än bankerna. Flertalet berörda instanser menade dock att den kreditupplysningsverksamhet som förekommer mellan finansbolagen borde omfattas av lagen. Detta blev också lagstiftarens ståndpunkt (jfr prop. 1980/81:10 s. 44 ff). Ett så vidsträckt undantag som det ifrågasatta skulle medföra att en väsentlig del av all kreditupplysningsverksamhet hamnar utanför lagens tillämpningsområde, bl.a. stora delar av den verksamhet som rör konsumenter. Det skulle i sin tur innebära att det skydd för den personliga integriteten som lagen är avsedd att ge blir starkt begränsat. Det är knappast lämpligt att nu genomföra en så omfattande avreglering. Finansbolagen står visserligen under bankinspektionens tillsyn, men kreditupplysningslagens bestämmelser innehåller preciseringar i fråga om integritetsskyddet som inte fullt ut kan ersättas av enbart tillsyn.

På grund av det sagda torde utredaren inte ha anledning att överväga ett så långtgående undantag som det nämnda. Den omständigheten att alla finansbolag nu står under bankinspektionens tillsyn medför dock att det finns skäl att på nytt pröva frågan hur lagens tillämpningsområde i det nu angivna avseendet bör preciseras. Utredaren skall ta upp även denna fråga och lägga fram förslag till en lagändring om detta befinns motiverat.

Jag erinrar också om det som jag sagt tidigare om att EG-anpassningen kan komma att inverka på frikretsregeln.

Tredje stycket innehåller ett undantag för sådan förmedling av kreditupplysningar som sker mellan företag inom samma koncern. Motivet för regeln är främst att det skulle bli praktiskt betungande för koncernföretagen om lagen skulle omfatta all informationsförmedling dem emellan. Vidare anfördes i motiven (prop. 1973:155 s. 130) att kreditinformationen inom en koncern i många fall kunde jämställas med den förmedling av upplysningar som sker mellan olika avdelningar inom ett och samma företag. Det ansågs att övervägande skäl talade för undantaget.

I den diskussion som förts rörande kreditengagemangsregistret har framkommit att det kan finnas anledning att särbehandla sådana uppgifter som insamlats för att vidarebefordras i kreditupplysningssyfte. Det kan finnas skäl att lagen omfattar denna typ av uppgifter även om de lämnas ut inom det insamlande företagets koncern. En sådan inskränkning i undantaget kan för övrigt ha betydelse för frågan om i vad mån kredit- upplysningsföretag som ingår i en koncern - exempelvis Soliditet - bör få tillgång till uppgifter för vilka bank- och finansbolagssekretess gäller.

Utredaren skall överväga även denna fråga och föreslå en lagändring om han finner det motiverat.

Andra frågor

Ytterligare några frågor bör behandlas av utredaren.

Det förekommer att kreditupplysningar av misstag lämnas beträf-fande någon annan person än den som söker kredit och som kreditgivaren har anledning att intressera sig för. I dag finns inte några bestämmelser om skyldigheter för kreditgivaren eller kreditupplysnings-företaget vid denna typ av misstag. Utredaren bör överväga om regler för denna situation behövs och hur de i så fall bör utformas. Tänkbart är att kreditupplysningsföretaget eller kreditgivaren bör ha skyldighet att i förekommande fall upplysa den som kreditupplysningen avser om att upplysningen beror på ett misstag. Det är även tänkbart att kredit upplysningsföretaget bör vara skyldigt att undanröja eventuella negativa verkningar av sitt misstag.

Vidare förekommer det att kreditupplysningar lämnas efter förmed-ling av en utomstående, exempelvis en bank, som har tillgång till ett kreditupplysningsföretags register. Det kan diskuteras om förmedlarens verksamhet i ett sådant fall är att se som kreditupplysningsverksamhet och därför skulle fordra tillstånd. Utredaren bör överväga även denna fråga.

Som framgått tidigare har riksdagen vid flera tillfällen under de senaste åren behandlat motioner om kreditupplysningslagen. Särskilt ofta har motionärerna återkommit till frågan om näringsidkares rätt att få s.k. beställaruppgift. I dag gäller enligt 11§ att den som avses med en personupplysning skall få ett skriftligt meddelande om - förutom innehållet i upplysningen - vem som har begärt upplysningen. Någon motsvarande rätt att få veta vem som har begärt upplysningen finns inte i fråga om andra kreditupplysningar, vilket bl.a. betyder att närings- idkare inte har rätt till en sådan uppgift, även om kreditupplysningen avser vederbörande i hans egenskap av privatperson.

Vid samtliga tillfällen då motioner väckts om att även näringsidkare bör ha rätt till beställaruppgift har riksdagen avslagit motionerna. Riksdagen har konstaterat att två intressen, som båda kan anses legitima, står mot varandra. Det gäller å ena sidan att skydda enskilda personers integritet mot otillbörligt intrång, å andra sidan att värna om möjlig-heterna till en effektiv kreditupplysningsverksamhet som kan förebygga missriktad kreditgivning och andra icke önskvärda dispositioner. Riksdagen har vid samtliga tillfällen kommit till slutsatsen att den nuvarande ordningen representerar en rimlig avvägning mellan dessa två intressen (se senast 1989/90:NU34 med hänvisningar; årets motioner behandlas först under hösten 1991). Mot bakgrund av riksdagens ställningstaganden finns det inte anledning att nu ta upp frågan om näringsidkares rätt till beställaruppgift.

De största kreditupplysningsföretagens register omfattar i princip hela Sveriges vuxna befolkning. De uppgifter som registren innehåller avser förhållanden som är av privat och för många känslig natur. Det är möjligt att skyddet för den personliga integriteten kan förbättras genom relativt enkla åtgärder - exempelvis med restriktioner för registrens uppbyggnad - utan att effektiviteten i verksamheten eftersätts i nämnvärd mån. Utredaren bör givetvis ha frihet att lägga fram förslag om sådana åtgärder.

Även i övrigt bör utredaren vara oförhindrad att ta upp även sådana frågor som inte nämnts här och lägga fram de förslag som han finner påkallade.

Övrigt

Utredaren bör samråda med datalagsutredningen (Ju 1989:02). I frågor som rör datatekniken kan utredaren också ha anledning att samråda med datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04).

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Utredningsarbetet skall redovisas före den 1 juli 1993.

Jag har samrått med statsrådet Åsbrink i de frågor som rör bank- och finansbolagssekretessen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för justitiedepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av kreditupplysnings-lagen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Justitiedepartementet)