Dir. 2018:37
Ändamålsenlig lagstiftningsteknik när
Kommittédirektiv
Ändamålsenlig lagstiftningsteknik när
överträdelser av bestämmelser i EU-
förordningar kriminaliseras
Beslut vid regeringssammanträde den 9 maj 2018
Sammanfattning
En särskild utredare ska lämna förslag på vilken lagstiftnings-
teknik som kan användas när man i Sverige straffbelägger
överträdelser av bestämmelser i EU-förordningar på fiske-
området. Utredaren ska också föreslå en eller flera lagstiftnings-
tekniker som skulle kunna användas vid kriminalisering av
överträdelser av bestämmelser i EU-förordningar även på andra
områden. Syftet är att hitta en teknik som stämmer överens med
svenska allmänna straffrättsliga grundsatser och med EU-rätten.
Den ska vara rättssäker, förutsebar och effektiv samtidigt som
den ska vara praktiskt möjlig att tillämpa i lagstiftning som straff-
belägger överträdelser av bestämmelser i ett stort antal EU-
bestämmelser.
Utredaren ska bl.a.
• lämna författningsförslag till hur straffbestämmelserna i
fiskelagen (1993:787) och lagen (1994:1709) om EU:s
förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ska
utformas när det gäller överträdelser av EU-
bestämmelser,
• kartlägga vilka lagstiftningstekniker som används i dag
vid
kriminalisering
av
överträdelser
av
EU-
bestämmelser inom olika områden i Sverige och ett urval
av andra EU-medlemsstater,
Dir.
2018:37
2
• väga för- och nackdelarna med olika lagstiftnings-
tekniker för att kriminalisera överträdelser av EU-
bestämmelser,
• föreslå en eller flera tekniker som skulle kunna användas
inom rättsområden där det finns ett stort antal EU-
bestämmelser.
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2019.
Behovet av att utreda lämpliga lagstiftningstekniker vid
kriminalisering av överträdelser av EU-bestämmelser
Vilka lagstiftningstekniker används för att straffbelägga
överträdelser av EU-bestämmelser?
I EU-förordningar finns ofta krav på att medlemsstaterna ska
införa sanktioner för överträdelser av förordningarna och vidta
alla nödvändiga åtgärder för att se till att de efterlevs.
Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräck-
ande.
Svenska
straffbestämmelser
för
överträdelser
av
bestämmelser i EU-förordningar utformas vanligtvis som s.k.
blankettstraffbud. Ett blankettstraffbud är en straffbestämmelse
som får sitt innehåll genom hänvisningar till handlingsregler i
andra författningar. Blankettstraffbud för överträdelser av EU-
bestämmelser finns i ett antal svenska lagar. De är utformade på
olika sätt och hänvisningstekniken skiljer sig åt. En hänvisning
till enskilda artiklar eller förordningar kan vara dynamisk eller
statisk, där den senare innebär att man anger vilken lydelse av
EU-förordningen som avses. Lagrådet har i yttranden den
15 mars 2016 och den 17 mars 2016 (se prop. 2015/16:156 s. 34
och prop. 2015/16:160 s. 139 f.) gjort uttalanden om att den
rättsliga miljö i vilken hänvisningar till EU-rättsakter före-
kommer är komplex och att hänvisningar aktualiseras i så många
olika situationer att det inte är möjligt att ge uttömmande
anvisningar om valet av hänvisningsteknik. Enligt Lagrådet bör
en konsekvensanalys göras vid valet av hänvisningsteknik och
3
redovisas för var och en av de hänvisningar som görs.
Regeringens inställning har tidigare varit att utrymmet för dyna-
miska hänvisningar är begränsat när det gäller hänvisningar till
EU-förordningar. Numera har regeringen gått mot en mera
nyanserad bedömning när det gäller vilken hänvisningsteknik
som bör användas, vilket lett till ett större utrymme för
dynamiska hänvisningar (se t.ex. prop. 2015/16:160 s. 36 f. och
I
(2006:804)
och
(1988:534) är konstruktionen den att regeringen i Svensk
författningssamling tillkännager vilka grundförordningar som
lagen kompletterar. Straffbestämmelsen är sedan utformad så att
den som bryter mot skyldigheter, villkor eller förbud som finns i
de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen döms till ansvar.
En del lagar som använder tekniker med tillkännagivanden
kompletterar ett stort antal EU-bestämmelser. Exempelvis inne-
håller regeringens tillkännagivande av de EU-bestämmelser som
kompletteras av livsmedelslagen 38 grundförordningar. Till detta
kommer ett antal tillämpningsförordningar som inte tas upp i
tillkännagivandet.
När det gäller fiskelagen, lagen om EU:s förordningar om den
gemensamma fiskeripolitiken och lagen (1994:1710) om EU:s
förordningar om jordbruksprodukter används en mer öppen
teknik, utan direkta hänvisningar till vilka bestämmelser eller
förordningar som avses. Till exempel straffbeläggs genom
fiskelagens 40 § ”
… den som med uppsåt eller av grov
oaktsamhet bryter mot EG:s förordningar om den gemensamma
fiskeripolitiken genom otillåtet fiske eller genom att behålla fisk
ombord, bearbeta fisk ombord, förvara fisk i sump eller omlasta,
föra i land, föra in i landet eller saluhålla fångst i strid mot
bestämmelserna eller genom att bryta mot bestämmelser om
förvaring av fiskeredskap ombord eller om anmälnings- eller
uppgiftsskyldighet.”
Ytterligare en lagteknisk lösning som används relativt ofta är
att i straffbestämmelsen uttryckligen hänvisa till de artiklar i EU-
förordningarna där föreskrifter som är avsedda att omfattas av
straffbestämmelserna finns. Den tekniken används både i lagar
där straffbestämmelserna kompletterar en eller ett fåtal EU-
4
bestämmelser och i lagar, t.ex. miljöbalken, där överträdelser av
ett stort antal EU-bestämmelser kriminaliseras.
Ett annat sätt är att ange de straffbara gärningarna i en
brottsbeskrivning som avser att täcka in hela det straffbara
området. I prop. 2017/18:165 har regeringen föreslagit att en ny
straffbestämmelse i livsmedelslagen ska innehålla en fullständig
brottsbeskrivning. En straffbestämmelse kan också innehålla
både en brottsbeskrivning och en hänvisning till andra
författningar vilka fyller ut straffbestämmelsen. Straff-
bestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 §
andra stycket miljöbalken är konstruerad på det sättet.
Nackdelar med de olika lagstiftningsteknikerna
Det finns både för- och nackdelar med de olika lagstiftnings-
teknikerna. Tillkännagivanden och den mer öppna hänvisnings-
tekniken som används i t.ex. fiskelagen kan kritiseras bl.a. ur
tydlighetshänseende. För att få kännedom om vad som är
straffbelagt krävs kunskap om de omfattande EU-regelverken
som av många upplevs som svårtillgängliga. I detta sammanhang
finns det dock skäl att påpeka att Högsta domstolen i rättsfallet
NJA 2007 s. 227 har uttalat att enbart den omständigheten att det
kan krävas efterforskning och överväganden om vad som gäller
inte innebär att kravet på tydlighet och precision i ett blankett-
straffbud ska anses vara eftersatt. Målet gällde en straff-
bestämmelse i tullagen om ”tull, skatt eller annan avgift”. Högsta
domstolen
konstaterade
att
det
var
förenligt
med
regeringsformens bestämmelser om normgivning och med
legalitetsprincipen att straffbestämmelsen när det gällde tull-
plikten fick sitt innehåll utfyllt av föreskrifter i en EG-förordning.
Lagrådet har i yttranden den 1 december 2011 och den 1 mars
2013 (se prop. 2011/12:59 s. 70–72 och prop. 2012/13:135 s. 251
f.) framfört kritik mot den lagstiftningsteknik som används i 29
kap. miljöbalken som innebär att olika straffbud anges i
omfattande
punktuppställningar.
Enligt
Lagrådet
blir
nackdelarna med en lagstiftning utformad på detta sätt mer
påtagliga ju fler bestämmelser som den särskilda kriminali-
seringen omfattar. Vidare konstaterade Lagrådet att det i vissa
5
fall är klart att en hänvisning i ett blankettstraffbud endast
används för att man ska slippa upprepa en handlingsregel som
finns på annat håll, ofta i samma lag som straffbestämmelsen,
och att straffbestämmelsen i sådana fall ska läsas som om
handlingsregeln stod i själva straffbestämmelsen. Detta innebär
att ansvar förutsätter att rekvisiten i handlingsregeln är subjektivt
täckta. Däremot krävs det inte att gärningsmannen haft uppsåt
eller varit oaktsam i förhållande till existensen av eller innehållet
i den straffbelagda handlingsregeln. I andra fall är det enligt
Lagrådet lika klart att en straffbestämmelse som hänvisar till
andra normer inte ska läsas som om dessa normer stod i själva
straffbestämmelsen. Vad som straffbeläggs är alltså inte
normerna i sig utan att bryta mot dem. I detta fall krävs alltså
subjektiv täckning i förhållande till att gärningen stått i strid mot
en norm av det slag som det hänvisas till i straffbestämmelsen.
Ett exempel på en sådan straffbestämmelse är 20 kap. 1 §
brottsbalken (om tjänstefel) i vilken det straffbeläggs att vid
myndighetsutövning åsidosätta ”vad som gäller för uppgiften”.
Vid överväganden om en eventuell ändrad lagteknisk regler-
ing av de aktuella bestämmelserna i miljöbalken ansåg Lagrådet
att det fanns anledning att ta klar ställning i frågan om vilken typ
av blankettstraffbud som används och vad det innebär i
uppsåtshänseende. I ett lagstiftningsärende som gällde regle-
ringen av EU:s kemikalielagstiftning i miljöbalken (se prop.
2015/16:160 s. 44) tog regeringen ställning till vad som skulle
krävas i uppsåtshänseende vid tillämpningen av de straff-
bestämmelser som skulle föras in i 29 kap.miljöbalken. Enligt
regeringen ska straffbestämmelserna läsas som om handlings-
regeln stod i själva straffbestämmelsen. För ansvar är det således
tillräckligt att gärningsmannen har haft uppsåt till rekvisiten i den
handlingsregel till vilken det hänvisas. Det krävs alltså inte
uppsåt till själva normöverträdelsen. Det innebär att man måste
förstå vad man gör men inte att det man gör faller under
straffbestämmelsen och följaktligen inte heller att man överträder
de bakomliggande bestämmelserna. Regeringen uttalade vidare
med hänvisning till bl.a. NJA 2007 s. 227 att EU-förordningars
ibland komplexa utformning inte är ett skäl för att kräva subjektiv
täckning av handlingsreglernas existens.
6
En straffbestämmelse med en självständig brottsbeskrivning
som syftar till att kriminalisera överträdelser av ett stort antal
bestämmelser i EU-förordningar riskerar att bli alltför otydlig.
Det straffbara området kan även bli alltför vidsträckt för att det
ska vara godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt. När det gäller
möjligheten att kombinera en brottsbeskrivning med en
uppräkning av EU-artiklar medför, som redogjorts för ovan, en
uppräkning flera nackdelar. Det kan också ifrågasättas om det
finns behov av en uppräkning vid sidan av en klart och tydligt
utformad brottsbeskrivning.
Problemen med den lagstiftningsteknik som används i
I en straffbestämmelse (39 a §) som infördes i fiskelagen genom
prop. 2013/14:184 finns en uttrycklig hänvisning till den artikel
i EU-förordningen i vilken de föreskrifter som omfattas av straff-
bestämmelsen finns. Regeringen aviserade i propositionen att
den avsåg att göra en översyn av bestämmelserna om straff för
brott mot bestämmelser i EU-förordningarna och att det i den
översynen på nytt bör övervägas hur straffbestämmelserna
lagtekniskt bör utformas (se s. 72 f.).
Helsingborgs tingsrätt har i två domar resonerat kring
blankettstraffbudet i 40 § fiskelagen (dom den 15 september
2014 i mål nr B 4509-14 och dom den 26 februari 2015 i mål nr
B 5786-13). I domarna, som har fått laga kraft, kom domstolen
fram till att det för straffansvar krävs att gärningsmannen haft
uppsåt eller varit oaktsam i förhållande till existensen av och
innehållet i den EU-bestämmelse som överträtts.
Havs- och vattenmyndigheten har den 22 maj 2015 till
Riksdagens utredningstjänst (dnr 1766-15) framhållit att den
praktiska konsekvensen av att kräva subjektiv täckning även i
förhållande till existensen av eller innehållet i den aktuella EU-
bestämmelsen är att det är betydligt svårare att lagföra det som
myndigheten anser är överträdelser av gällande regelverk.
7
Den särskilda utredarens uppdrag
Uppdraget att föreslå nya straffbestämmelser och se över
lagstiftningstekniken
Det är svårt att balansera behoven av effektiv lagföring av
överträdelser av bestämmelser i EU-förordningar med kraven på
rättssäkerhet och tydlighet. Detta är särskilt tydligt på områden
som regleras av ett stort antal EU-bestämmelser som t.ex. på
fiskeområdet. För att få kännedom om vilka gärningar som är
straffbelagda
inom
området
krävs,
kunskap
om
det
bakomliggande EU-regelverket. Den lagstiftningsteknik som
används på fiskeområdet kan därför ifrågasättas ur bl.a.
rättssäkerhetssynpunkt. Rättsakterna på området är dessutom av
skiftande karaktär. Det är t.ex. vanligt förekommande med
tillfälliga förordningar och beslut. Mot den bakgrunden är det
angeläget att utformningen av straffbestämmelserna på fiskets
område ses över.
Frågan om vilken lagstiftningsteknik som är lämplig att
använda för att kriminalisera överträdelser av bestämmelser i
EU-förordningar aktualiseras även på andra områden. Det finns
därför ett behov av att utreda om det finns någon eller några
lagstiftningstekniker som skulle kunna användas mer generellt
för att straffbelägga överträdelser av ett stort antal EU-
bestämmelser.
Utredaren ska därför
• lämna förslag till hur straffbestämmelserna i fiskelagen
och lagen om EU:s förordningar om den gemensamma
fiskeripolitiken ska utformas när det gäller överträdelser
av EU-bestämmelser,
• kartlägga vilka lagstiftningstekniker som används idag
vid
kriminalisering
av
överträdelser
av
EU-
bestämmelser inom olika områden i Sverige och ett urval
av andra EU-medlemsstater,
• väga för- och nackdelar med olika lagstiftningstekniker
för att kriminalisera överträdelser av EU-bestämmelser,
8
• om möjligt föreslå en eller flera tekniker som skulle
kunna användas inom andra rättsområden som innehåller
ett stort antal EU-bestämmelser,
• om förslaget innebär att delar av regleringen ska finnas
på förordningsnivå ingår att lämna sådana förslag.
Uppdraget att se över tekniken med tillkännagivanden när det
gäller andra bestämmelser än straffbestämmelser
Lagstiftningstekniken med tillkännagivanden om vilka EU-
bestämmelser som lagen kompletterar används i svensk rätt inte
enbart när det gäller straffbestämmelser. I t.ex. livsmedelslagen
och djurskyddslagen används tekniken även i bestämmelser om
bl.a. den offentliga kontrollen, särskilda ingripanden och
förelägganden och förbud. Liknande bestämmelser finns också
bl.a. på områdena djurhälsa, foder- och animaliska biprodukter.
Ett av motiven till att den lagstiftningstekniken valdes i de
aktuella lagarna var att det inom lagstiftningsområdet fanns ett
stort antal EU-förordningar vars tillämpningsområden helt eller
delvis sammanföll med flera av de nationella lagarnas
tillämpningsområden. Det ansågs därför inte möjligt att
föreskriva direkt i lagen vilken lag som i första hand kompletterar
en viss EU-förordning (prop. 2005/06:128 s. 138).
Regeringen har i propositionerna med förslag till en ny
djurskyddslag och till ändringar i livsmedelslagen angett att det,
efter en översyn av vilken lagstiftningsteknik som bör användas
när EU-bestämmelser beläggs med straff, kan finnas anledning
att på nytt överväga vilken teknik som bör användas i dessa lagar
Det kan konstateras att det finns ett behov av att utvärdera
tekniken med tillkännagivanden även när det gäller andra
bestämmelser än straffbestämmelser inom de områden som
innehåller ett stort antal EU-bestämmelser.
Utredaren ska därför
9
• utvärdera lagstiftningstekniken att med tillkänna-
givanden göra EU-bestämmelser verkställbara i Sverige
och göra jämförelser med hur några andra EU-
medlemsstater gör EU-bestämmelser verkställbara,
• analysera möjligheten att använda andra lagstiftnings-
tekniker än förfarandet med tillkännagivanden när det
gäller rättsområden där lagstiftningen kompletteras av
ett stort antal EU-bestämmelser, och om möjligt föreslå
en eller flera lämpliga tekniker.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska redogöra för vilka konsekvenser förslagen får för
statsbudgeten, enskilda, företag, rättsväsendet och kontroll-
myndigheterna enligt de krav som anges i 14–16 §§
kommittéförordningen (1998:1474). I arbetet med konsekvens-
utredningen ska kommittén ha kontakt med Tillväxtverket.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2019.
(Näringsdepartementet)