MÖD 2017:5
Klagorätt ----- En länsstyrelse överklagade en annan länsstyrelses beslut att godkänna ett ingivet kontrollprogram. Mark- och miljödomstolen avvisade överklagandet. Mark- och miljööverdomstolen har funnit att beslutet, varigenom det ingivna kontrollprogrammet godkändes, inte kan anses utgöra ett led i tillståndsprövningen och att det därför inte omfattas av bestämmelsen om talerätt i 22 kap. 6 § miljöbalken. Någon annan bestämmelse som uttryckligen ger länsstyrelsen rätt att överklaga beslutet finns inte och länsstyrelsen kan därför inte tillerkännas klagorätt enligt 16 kap. 12 § första stycket 4 miljöbalken. Det har inte heller framkommit att beslutet angår länsstyrelsen i den mening som avses i 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken. Det var därför rätt av mark- och miljödomstolen att avvisa överklagandet.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEVäxjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, beslut 2016-09-07 i mål nr M 1577-16, se bilaga A
KLAGANDELänsstyrelsen i Södermanlands län
MOTPARTKolmårdens Djurpark AB
SAKENAvvisning
____________
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
____________
BAKGRUND
Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolen, lämnade den 25 september 2014 (mål nr M 4211-11) Kolmårdens Djurpark AB (bolaget) tillstånd att bortleda vatten från Lövsjön i Östergötlands län för användning inom Kolmårdens djurpark. Som villkor för tillståndet föreskrevs att bolaget, i samråd med tillsynsmyndigheten, skulle upprätta ett kontrollprogram för de områden som kunde påverkas av vattenuttaget.
Den 21 oktober 2014 inkom bolaget med ett förslag till kontrollprogram till Länsstyrelsen i Östergötlands län som i beslut den 15 mars 2016 förelade bolaget att tillsvidare undersöka och kontrollera verksamheten i enlighet med förslaget.
Länsstyrelsen i Södermanlands län överklagade beslutet till mark- och miljödomstolen som i beslut den 7 september 2016 avvisade överklagandet.
Länsstyrelsen i Södermanlands län har nu överklagat mark- och miljödomstolens beslut till Mark- och miljööverdomstolen.
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Länsstyrelsen i Södermanlands län har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av mark- och miljödomstolens beslut, ska tillerkänna länsstyrelsen klagorätt samt återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för prövning i sak.
Bolaget har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens beslut.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
Länsstyrelsen i Södermanlands län har hänvisat till vad som tidigare anförts och har därutöver i huvudsak tillagt följande.
Lövsjön ligger på gränsen mellan Östergötlands och Södermanlands län och avvattnas genom Ramundsbäck som ligger i Södermanlands län. Ramundsbäck påverkas i sin helhet av vattenuttaget ur Lövsjön. Ramundsbäck omfattas både av Fjällmossens naturreservat och av Natura 2000-området Fjällmossen. Området är också värdefullt för naturvård och friluftsliv. Nedströms Ramundsbäck ligger även Natura 2000- området Ramundsbäck-Vretaån som också riskerar att påverkas av vattenuttaget.
Frågan om kontrollprogram härrör direkt från tillståndet och Länsstyrelsen i Södermanlands län har därmed, enligt 22 kap. 6 § och 16 kap. 12 § första stycket 4miljöbalken, rätt att överklaga beslutet. Om länsstyrelsen inte tillerkänns klagorätt begränsas både möjligheten att utöva tillsyn och möjligheten att övervaka de allmänna intressen som Ramundsbäck med tillhörande vattenområden representerar.
Länsstyrelsen har ansvar för att värna miljön i länet. Länsstyrelsen ska, enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen fastställt nås. Länsstyrelsen har enligt 5 kap. 3 § miljöbalken även ansvar för att vidta de åtgärder som behövs eller är lämpliga för att miljökvalitetsnormer som fastställts av vattenmyndigheten uppnås. Länsstyrelsen ska också enligt 16 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus bibehålls eller återställs för berörda livsmiljöer eller arter.
Bolaget har anfört i huvudsak följande. I praxis har klargjorts att de förvaltningsmyndigheter som har talerätt vid en tillståndsprövning inte automatiskt har talerätt vid överklagande av beslut som ingår som ett led i tillsynsverksamheten. Länsstyrelsens i Södermanlands län roll och uppgifter enligt miljöbalken samt det aktuella ärendets rättsverkningar medför inte att länsstyrelsen ska anses vara sakägare.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Frågan i målet är om Länsstyrelsen i Södermanlands län har klagorätt.
Har Länsstyrelsen i Södermanlands län klagorätt enligt 16 kap. 12 § första stycket 4 miljöbalken?
I 16 kap. 12 § första stycket 4 miljöbalken föreskrivs att överklagbara domar eller beslut får överklagas av den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken eller i föreskrifter meddelade med stöd av balken har rätt att överklaga.
Bestämmelsen i 16 kap. 12 § första stycket 4 miljöbalken överensstämmer med den huvudregel som gäller inom förvaltningsrätten och som innebär att statliga myndigheter, som agerar för att tillvarata ett allmänt intresse, inte har rätt att överklaga en annan myndighets beslut utan särskild föreskrift. I den mån en statlig myndighet inte uttryckligen i författning tillerkänts klagorätt för tillvaratagande av de allmänna intressen som myndigheten representerar, har myndigheten i regel inte ansetts behörig att föra talan inför högre myndighet (se SOU 1964:27 s. 518 f och RÅ 2003 ref. 86 med däri gjorda hänvisningar). Motivet för en sådan ordning har ansetts vara att statliga myndigheter i regel har att tillvarata samma allmänna intressen (se Strömberg och Lundell, Allmän förvaltningsrätt, 25:e uppl., s. 206 och SOU 2010:29 s. 655 f).
Behörig länsstyrelse har med stöd av 22 kap. 6 § miljöbalken rätt att föra talan i ansökningsmål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Enligt 19 kap. 5 § 5 miljöbalken gäller detta även i ärenden som prövas av länsstyrelsen.
Genom det nu aktuella beslutet har Länsstyrelsen i Östergötlands län godkänt ett av bolaget ingivet kontrollprogram. Någon ytterligare prövning av verksamheten har inte skett och beslutet kan inte heller anses utgöra ett led i tillståndsprövningen (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 18 april 2013 i mål nr M 9173-12). Beslutet får istället betraktas som ett led i Länsstyrelsens i Östergötlands län tillsynsverksamhet och omfattas således inte av bestämmelsen om talerätt i 22 kap. 6 § miljöbalken (se MÖD 2000:54). Någon annan bestämmelse som uttryckligen ger Länsstyrelsen i Södermanlands län rätt att överklaga beslutet finns inte och länsstyrelsen kan därför inte tillerkännas klagorätt enligt 16 kap. 12 § första stycket 4 miljöbalken.
Har Länsstyrelsen i Södermanlands län klagorätt enligt 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken?
I 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken föreskrivs att överklagbara domar eller beslut får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. För klagorätt krävs att beslutet antingen påverkar den klagandes rättsställning eller berör ett intresse som på något sätt erkänts av rättsordningen (se bl.a. MÖD 2002:60, 2003:18 och 2013:7).
I de fall en statlig myndighet representerar staten i dess egenskap av privaträttsligt subjekt, t.ex. såsom fastighetsägare, kan myndigheten tillerkännas klagorätt enligt 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken. Detsamma gäller i de fall ett avgörande angår en statlig myndighets enskilda rätt (jfr MÖD 2000:54). I undantagsfall kan även en statlig myndighet som bevakar ett allmänt intresse tillerkännas klagorätt enligt nämnda bestämmelse (se MÖD 2013:7). Det har inte framkommit att beslutet angår Länsstyrelsen i Södermanlands län i den mening som avses i 16 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken. Länsstyrelsen kan därför inte tillerkännas klagorätt enligt nämnda bestämmelse.
Sammanfattande bedömning
Det saknas särskild föreskrift som ger Länsstyrelsen i Södermanlands län rätt att överklaga Länsstyrelsens i Östergötlands län beslut att godkänna det av bolaget ingivna kontrollprogrammet. Inte heller på annan grund är länsstyrelsen behörig att överklaga beslutet. Överklagandet ska därför avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Per-Anders Broqvist, tekniska rådet Bengt Jonsson, hovrättsrådet Ulf Wickström och tf. hovrättsassessorn Erika Löwhagen, referent.
Föredragande har varit Helen Agah.
________________________________________
BILAGA A
VÄXJÖ TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, BESLUT
RÄTTENChefsrådmannen Peter Ardö
PROTOKOLLFÖRAREPeter Ardö
KLAGANDELänsstyrelsen i Södermanlands län
MOTPARTKolmårdens Djurpark AB
ÖVERKLAGAT BESLUTLänsstyrelsen i Östergötlands läns beslut 2016-03-15 i ärende nr 535-11101-2014, se bilaga 1
SAKENKontrollprogram avseende bortledande av vatten från Lövsjön till Kolmårdens djurpark; nu fråga om rätt att överklaga
____________________
Handlingarna i målet gås igen och följande antecknas.
Länsstyrelsen i Östergötlands (länsstyrelsen i E-län) län fattade den 15 mars 2016 beslut att förelägga Kolmårdens Djurpark AB att undersöka verksamheten enligt kontrollprogram.
Länsstyrelsen i Södermanlands län (länsstyrelsen i D-län) överklagade beslutet och har i frågan om rätt att överklaga bl.a. anfört följande. Länsstyrelsen i D-län har uppfattat det som att det är länsstyrelsens i E-län ansvar att det upprättas heltäckande kontrollprogram. I det fastställda kontrollprogrammet från Kolmårdens djurpark saknas undersökningar och kontroller av Ramundsbäcken. Länsstyrelsen i E-län har därmed inte tagit sitt ansvar.Genom att länsstyrelsen i E-län inte tagit hänsyn till alla de områden som kan påverkas av vattenuttaget menar länsstyrelsen i D-län att tillsynen av vattenuttagets påverkan på miljön försvåras samt att tiden för att upptäcka och eventuellt ställa anspråk på grund av oförutsedd skada kraftigt reducerats. Av 16 kap. 12 § p 4 miljöbalken stadgas om myndigheters klagorätt av beslut enligt miljöbalken. Den bestämmelsen har genom MÖD 2015:5 uttolkats så att en länsstyrelse kan överklaga exempelvis en miljöprövnings- delegations i det egna länets beslut om syftet är att tillvarata de allmänna intressena.
Länsstyrelsen D-län finner att situationen nu är snarlik fallet i MÖD 2015:5
Mark- och miljödomstolen meddelar följande
BESLUT
Mark- och miljödomstolen avvisar överklagandet.
Skäl för beslutet
Länsstyrelsen i D-län har till stöd för sitt överklagande hänvisat till 16 kap. 12 § p 4 miljöbalken och tolkning av den bestämmelsen i avgörandet MÖD 2015:5. Nämnt avgörande anger 19 kap. 5 § p 5 med dess hänvisning till 22 kap. 6 § miljöbalken i fråga om talerätt.
Av 16 kap. 12 § p 4 framgår bl.a. att klagorätt avseende miljöbalksbeslut tillkommer den myndighet som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken har rätt att överklaga.
I fråga om 22 kap. 6 § miljöbalken konstaterar mark- och miljödomstolen att den reglerar ansökningsmål. Den paragrafen föreskriver således ingen särskild rätt för länsstyrelsen att överklaga tillsynsbeslut. Vad som anges om talerätt i 22 kap. 6 § miljöbalken är därmed inte tillämpligt för överklagande av det nu aktuella beslutet.
Även det ovan nämnda avgörandet MÖD 2015:5 avsåg ett ansökningsmål. Nu aktuellt avgörande från länsstyrelsen i E-län är ett tillsynsbeslut gällande kontrollprogram och inte ett avgörande av ansökningsmål. Rättsfallet ger inte stöd för att länsstyrelsen i D-län nu skulle ha talerätt i fråga om ett tillsynsbeslut från en annan länsstyrelse. Målet MÖD 2015:5 avsåg vidare ett överklagande från en länsstyrelse rörande en verksamhet inom det egna länet. Nu aktuellt tillsynsbeslut är överklagat av en annan länsstyrelse än den länsstyrelse som fattat beslutet.
Miljööverdomstolen har i avgörandet MÖD 2000:54 angivit att Naturvårdsverket inte har talerätt avseende tillsynsbeslut och att sådana beslut inte täcks av talerätten enligt 22 kap. 6 § miljöbalken. Det är inte troligt att en länsstyrelses talerätt avseende en annan länsstyrelses tillsynsbeslut går längre än Naturvårdsverkets talerätt i fråga om tillsynsbeslut. Det avgörandet talar således för att länsstyrelsen i D-län saknar rätt att överklaga.
Att länsstyrelsen i D-län skulle har klagorätt enligt 16 kap. 12 § p 1 har inte påståtts i målet och förefaller inte heller troligt mot bakgrund av att frågorna om bevakning av allmänna intressen är reglerade i nämnda 22 kap. 6 § miljöbalken.
Mot bakgrund av ovanstående finner mark- och miljödomstolen att länsstyrelsen i D-län inte har rätt att överklaga det aktuella tillsynsbeslutet från länsstyrelsen i E-län.
Överklagandet ska avvisas.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 430)
Överklagande senast den 28 september 2016.
Peter Ardö