NJA 2005 s. 568

Domskäl

Tingsrätten (rådmannen Runar Viksten och tingsnotarien Anna Graninger) anförde i dom den 28 februari 2001:

Bakgrund

Den 29 april 1993 beslutade regeringen att, utan förbehåll för ratifikation, underteckna den europeiska konventionen om samproduktion av filmverk (nedan konventionen), antagen av Europarådet i Strasbourg den 2 oktober 1992. Konventionen undertecknades utan förbehåll för ratifikation av Sverige den 10 juni 1993 (SÖ 1993:31).

Enligt artikel 4 i konventionen skall ”europeiska filmverk” (med vilken term avses filmverk som uppfyller ett antal villkor fastställda i en bilaga till konventionen) som framställts såsom ”multilaterala samproduktioner” (vilken term definieras i artikel 2 i konventionen) och som faller inom ramen för konventionen ”åtnjuta de förmåner som beviljas nationella filmer genom de lag- och författningsbestämmelser som gäller i var och en av de parter i denna konvention som medverkar i berörd samproduktion”.

Konventionens artikel 5, vilken reglerar villkoren för att erhålla så kallad samproduktionsstatus, punkt 1 och 2, lyder som följer:

I samband med att regeringen den 29 april 1993 beslutade att underteckna konventionen utsåg regeringen Stiftelsen Svenska Filminstitutet (nedan Filminstitutet) att ”fullgöra de uppgifter som anges i artikel 5 i konventionen”.

Filminstitutet är ett privaträttsligt subjekt vars verksamhet till största delen finansieras av staten men även andra intressenter såsom Sveriges Television AB och Sveriges Biografägareförbund bidrar till verksamheten. Filminstitutets verksamhet styrs dels av Filminstitutets stiftelseförordnande, dels (i vart fall under 1996 och 1997) av 1993 års finansieringsavtal för Svenska Filminstitutet (nedan finansieringsavtalet).

Enligt stiftelseförordnandets punkt 1 skall Filminstitutet ge stöd till värdefull svensk filmproduktion, ge stöd till visningsverksamhet, medverka i internationellt samarbete samt utföra uppdrag åt staten inom det filmkulturella området.

Finansieringsavtalet är bestämmande bland annat för den del av Filminstitutets verksamhet som avser stöd till svensk film. Enligt finansieringsavtalets 4 § anses en film som svensk om filmen har en svensk producent och den svenska insatsen av artistiska medarbetare är av påtaglig betydelse. Om filmens producent inte är svensk anses filmen ändå som svensk om den svenska kapitalinsatsen uppgår till tjugo procent av produktionskostnaden och den svenska insatsen av artistiska medarbetare är av påtaglig betydelse. Enligt bestämmelser för produktionsstöd för film, antagna av Filminstitutets styrelse, skall en film även för att räknas som svensk - för det fall Filminstitutets styrelse inte beviljar ett särskilt motiverat undantag - i huvudsak vara inspelad på ett svenskt språk.

Enligt ovan nämnda bestämmelser för produktionsstöd för film utgår så kallat efterhandsstöd till svenska långfilmer som inom ett år efter premiären setts av minst 30 000 betalande biografbesökare i Sverige.

Genom lag (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde (nedan överlämnandelagen) har Filminstitutet fått i uppgift att pröva frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde.

I januari 1996 avtalade de tre produktionsbolagen Greenland Film Production Aktiebolag (nedan Greenland), Constantin Film Production GmbH och Smilla Film A/S om att tillsammans producera filmen Smilla’s Sense of Snow (Fröken Smillas känsla för snö), baserad på den danske författaren Peter Hoegs bok med samma namn. Greenland är ett svenskt bolag medan de två övriga bolagen är baserade i Tyskland respektive Danmark. Enligt avtalet skulle Greenland bidra med tjugo procent av filmens budget.

Till filmens regissör utsågs den danske regissören B.A., då bosatt i Sverige. Filmens svenska medarbetare utgjordes i huvudsak av J.P. (fotograf), A.A. (scenograf) samt A.-M. F. och A.W. (båda scenografassistenter). Filmen spelades in på engelska språket.

Filmen gick upp på de svenska biograferna den 28 februari 1997 och hade per den 20 mars 1997 setts av 42 821 betalande besökare.

I brev av den 20 augusti 1996 meddelade Filminstitutet till Greenland att filmen Smilla’s Sense of Snow enligt Filminstitutets bedömning uppfyllde de krav som ställts i konventionen för att betraktas som en svensk film. I brevet meddelades Greenland samtidigt att detta inte innebar att filmen också var berättigad till efterhandsstöd utan att Filminstitutet, för det fall Greenland skulle söka om svenskt efterhandsstöd, skulle komma att pröva den frågan i särskild ordning och med hänsyn till de villkor och begränsningar som gällde enligt det svenska filmavtalet.

Efter att Greenland ansökt om efterhandsstöd beslutade Filminstitutets styrelse vid möte den 15 december 1997 att avslå Greenlands ansökan om efterhandsstöd med hänvisning till att villkoren i 4 § finansieringsavtalet inte var uppfyllda.

Yrkanden

Greenland har yrkat att tingsrätten förpliktigar staten att till Greenland utge skadestånd med 4 641 050 kr jämte ränta.

Staten har bestritt yrkandet men vitsordat det yrkade kapitalbeloppet och den yrkade räntan som skäliga i och för sig.

Grunder

Greenland

Greenland har gjort gällande två alternativa grunder för sitt käromål.

Greenlands förstahandsgrund. I första hand har Greenland gjort gällande följande.

För att en konvention skall anses införlivad med svensk rätt krävs som regel dels att Sverige godkänt konventionen med folkrättslig bundenhet som följd, dels att ett beslut fattats om den interna rättens anpassning till konventionen. I förevarande fall är Sverige folkrättsligt bundet av konventionen och det finns tillräckligt många internrättsliga exponenter som anpassat konventionen till den interna rätten: Sverige har förpliktat sig att följa konventionen, genom regeringsbeslutet den 29 april 1993 har regeringen ålagt Filminstitutet att fullgöra de uppgifter som följer av Sveriges anslutning till konventionen och genom överlämnandelagen har Filminstitutet ålagts att pröva frågor om fördelning av statliga medel inom sitt verksamhetsområde. Konventionen har därmed införlivats med svensk rätt och kan göras gällande av enskilda.

Konventionen föreskriver att filmer som enligt konventionen är att betrakta som europeiska filmverk, skall jämställas med nationella filmer och därvid erhålla samma stöd som dessa är berättigade till.

Filminstitutet har genom regeringsbeslut ålagts att fullgöra de uppgifter som följer av Sveriges anslutning till konventionen. Genom överlämnandelagen har Filminstitutet även ålagts att pröva frågor om fördelning av statliga medel inom sitt verksamhetsområde. Det föreligger därmed en skyldighet för Filminstitutet, enligt konventionen och delar av finansieringsavtalet, att bevilja bidrag till filmverk som definieras som europeiska i konventionen.

Filmen Fröken Smillas känsla för snö är enligt konventionen att betrakta som ett europeiskt filmverk. Filmen skall i denna egenskap betraktas som svensk och jämställas med svenska filmer. Den är därför berättigad till samma stöd som svenska filmer erhåller. Trots att filmen således skall betraktas som svensk och trots att filmen uppfyller de krav som ställs på en film i finansieringsavtalet för att efterhandsstöd skall utgå, har Filminstitutet lämnat Greenlands ansökan om efterhandsstöd utan bifall.

Filminstitutets beslut att inte bevilja filmen efterhandsstöd utgör myndighetsutövning i verksamhet för vilken staten svarar genom undertecknandet av konventionen och genom överlämnandelagen. Detta gäller oavsett att staten delegerat de uppgifter som följer av konventionen till Filminstitutet.

Staten har följaktligen, genom Filminstitutets felaktiga tillämpning av konventionen i förening med finansieringsavtalet, genom fel eller i vart fall försummelse vållat Greenland skada uppgående till yrkat kapitalbelopp. Det yrkade kapitalbeloppet är beräknat enligt punkt V i bestämmelser för produktionsstöd för film, antagna av Filminstitutets styrelse, och utgörs av det belopp som Greenland skulle ha erhållit i efterhandsstöd om sådant hade beviljats.

Greenlands andrahandsgrund. I andra hand har Greenland gjort gällande följande.

Filmen Fröken Smillas känsla för snö uppfyller de krav som ställs i 4 § finansieringsavtalet för att betraktas som svensk. Filmen är därmed berättigad till efterhandsstöd. Trots detta har Filminstitutet lämnat Greenlands ansökan om efterhandsstöd utan bifall.

Filminstitutets beslut att inte bevilja filmen efterhandsstöd utgör myndighetsutövning i verksamhet för vilken staten svarar.

Staten har genom Filminstitutets felaktiga tillämpning av finansieringsavtalet, genom fel eller i vart fall försummelse vållat Greenland skada uppgående till yrkat kapitalbelopp. Det yrkade kapitalbeloppet är beräknat enligt punkt V i bestämmelser för produktionsstöd för film, antagna av Filminstitutets styrelse, och utgörs av det belopp som Greenland skulle ha erhållit i efterhandsstöd om sådant hade beviljats.

Staten

Staten har som grund för sitt bestridande gjort gällande följande. Fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar har inte förekommit vid Filminstitutets handläggning av Greenlands ansökan om efterhandsstöd för filmen Fröken Smillas känsla för snö. Staten har i övrigt beträffande Greenlands två alternativa grunder gjort gällande följande.

Greenlands förstahandsgrund. Konventionen utgörs av ett folkrättsligt avtal som inte har införlivats med svensk rätt. Den ger inte uttryck för principer som sedan tidigare har varit rådande i Sverige. Konventionen medför därför endast folkrättsliga förpliktelser och kan inte göras gällande av enskilda. Utan författningsstöd kan konventionen inte tillämpas i Sverige. Den kan därför inte grunda rätt för filmer att erhålla efterhandsstöd.

Filminstitutet har inte, genom regeringens beslut av den 29 januari 1993, fått regeringens uppdrag att bevilja europeiska filmverk sådana förmåner som anges i konventionen. Vad regeringen, med anledning av konventionen, har gett Filminstitutet i uppgift är endast att pröva ansökningar om samproduktionsstatus. Det är en sådan prövning av filmen som Filminstitutet i brev av den 20 augusti 1996 meddelat Greenland att den har gjort.

Någon skyldighet för Filminstitutet att betala ut filmstöd till europeiska filmverk kan inte heller åstadkommas genom ett uppdrag från regeringen. En sådan skyldighet skulle endast, enligt 8 kap. 3 § RF, kunna åläggas Filminstitutet genom föreskrift i lag. Någon sådan lag har inte meddelats.

Filminstitutets stiftelseförordnande och finansieringsavtalet, vilka utgör ramarna för Filminstitutets verksamhet, ger endast Filminstitutet rätt att bevilja svenska filmer filmstöd. Att uppdra åt Filminstitutet att betala ut filmstöd enligt konventionen skulle gå utöver de ramar som finns för Filminstitutets verksamhet.

Greenland har således inte någon i Sverige gällande rätt till produktionsstöd enligt konventionen och någon författningsreglerad skyldighet för Filminstitutet att ge produktionsstöd enligt konventionen har inte funnits och inte heller följt av det uppdrag som regeringen givit Filminstitutet med anledning av konventionen.

För det fall tingsrätten skulle finna att konventionen införlivats med svensk rätt och att Filminstitutet på ett korrekt sätt fått i uppdrag att utge filmstöd till europeiska filmverk enligt konventionen, vilket krävs för att skadeståndsskyldighet på grundval av konventionen skall kunna uppstå över huvud taget, utgör denna Filminstitutets verksamhet inte myndighetsutövning.

Greenlands andrahandsgrund. Något fel eller någon försummelse har inte förekommit vid Filminstitutets handläggning av ärendet.

Filmen Fröken Smillas känsla för snö är inte att anse som en svensk film enligt 4 § finansieringsavtalet eftersom filmen inte är inspelad på svenska språket och den svenska insatsen av artistiska medarbetare i filmen inte är av påtaglig betydelse, varför något efterhandsstöd inte skall utgå till filmen.

För det fall tingsrätten skulle finna att filmen är att anse som svensk enligt 4 § finansieringsavtalet kan Filminstitutets motsatta bedömning inte anses utgöra en felbedömning av sådant slag att skadeståndsskyldighet därigenom uppkommer.

Staten har såväl när det gäller Greenlands förstahandsgrund som andrahandsgrund anfört följande: Filminstitutets verksamhet vad avser att utge produktionsstöd till svenska filmer utgör inte myndighetsutövning. Denna Filminstitutets verksamhet var inte anledningen till att överlämnandelagen stiftades. Filminstitutet hade redan före dess tillkomst under mycket lång tid utgivit produktionsstöd till svensk film.

Domskäl

Greenlands förstahandsgrund

Det är ostridigt att ifrågavarande konvention är folkrättsligt bindande för Sverige.

För att ett folkrättsligt avtal skall kunna göras gällande inför nationella domstolar och myndigheter krävs att den mellanfolkliga överenskommelsen införlivats med svensk rätt. Det kan ske genom transformation eller inkorporation. Några särskilda åtgärder krävs inte då vad som avtalats genom konventionen i fråga endast ger uttryck för principer som sedan tidigare gällt i landet (se NJA 1973 s. 423 och RÅ 1974 ref. 61).

Den konvention som Greenland åberopat har inte varit föremål för någon formlig transformation eller inkorporation.

Vad gäller frågan om den förutnämnda överlämnandelagen tillsammans med regeringens beslut den 29 april 1993 att ålägga Filminstitutet att fullgöra den uppgift som följer av artikel 5 i konventionen ändå kan anses innebära att konventionen kommit att införlivas med svensk rätt är följande att beakta. Överlämnandelagen anger att Filminstitutet prövar frågor om fördelning av statliga medel inom sitt verksamhetsområde. Lagen reglerar däremot inte vad som är Filminstitutets verksamhetsområde och uppgifter. Filminstitutet är en stiftelse och därmed ett privaträttsligt rättssubjekt. Dess verksamhet styrs av stiftelseförordnandet och av finansieringsavtalet. Enligt stiftelseförordnandet skall Filminstitutet ge stöd till värdefull svensk filmproduktion, ge stöd till visningsverksamhet, medverka i internationellt samarbete och utföra uppdrag åt staten inom det filmkulturella området. Stödverksamheten är även finansierad av privata medel. Finansieringsavtalet reglerar den del av Filminstitutets verksamhet som avser stöd till svensk film och de andra ändamål som anges i avtalet. Det står sålunda klart att det, såvitt följer av stiftelseförordnandet och finansieringsavtalet, inte ligger inom Filminstitutets verksamhetsområde att bevilja europeiska filmverk förmåner. Regeringens beslut den 29 april 1993 innebär enligt dess ordalydelse att Filminstitutet utsetts att fullgöra de uppgifter som anges i artikel 5 i konventionen. Artikeln reglerar villkoren för att få så kallad samproduktionsstatus. Beslutet kan inte ges den innebörden att regeringen uppdragit åt Filminstitutet att bevilja europeisk film ekonomiska förmåner. Ett sådant åläggande skulle nämligen innebära ett sådant ingrepp i ett enskilt rättssubjekts ekonomiska förhållanden som enligt 8 kap. 3 § RF endast kan ske i form av lag.

Oavsett vad som varit avsikten med regeringsbeslutet kan detta, på grund av vad som nu redovisats, inte i förening med överlämnandelagen innebära att konventionen kommit att införlivas med svensk rätt. Filminstitutet har heller inte till följd av överlämnandelagen och regeringsbeslutet jämte finansieringsavtalet haft att tillämpa konventionen.

Inte heller på grund av vad Greenland i övrigt åberopat under sin förstahandsgrund har Filminstitutet vid sin prövning av Greenlands ansökan om efterhandsstöd varit skyldigt att tillämpa bestämmelserna i konventionen.

Greenlands talan kan alltså inte vinna bifall på den i första hand åberopade grunden.

Greenlands andrahandsgrund

Enligt finansieringsavtalet utgår ersättning till svensk filmproduktion. För att en film skall anses som svensk krävs, då producenten såsom i detta fall inte är svensk, dels att den svenska kapitalinsatsen uppgår till tjugo procent av produktionskostnaden, dels att den svenska insatsen av artistiska medarbetare är av påtaglig betydelse. Enligt bestämmelser för produktionsstöd för film antagna av Filminstitutets styrelse krävs dessutom att en film skall vara i huvudsak inspelad på ett svenskt språk för att anses som svensk.

Det är upplyst att filmfotografen, scenografen och två scenografassistenter varit svenska medan övriga medarbetare, däribland samtliga skådespelare, som kan betecknas som artistiska inte varit svenskar. Filmen har vidare spelats in på engelska språket.

Vid angivna förhållanden finner tingsrätten att filmen vid tillämpningen av finansieringsavtalet, trots att den svenska kapitalinsatsen uppgått till tjugo procent av produktionskostnaden och att den danske regissören B.A. må ha bott i Sverige när filmen producerades, inte varit berättigad till ersättning som en svensk film. Redan av detta skäl saknas förutsättningar att bifalla Greenlands talan på den i andra hand åberopade grunden.

På grund av vad som nu anförts skall den av Greenland förda talan ogillas.

Domslut

Domslut

Käromålet ogillas.

Chefsrådmannen Leif Carbell var skiljaktig i fråga om domskälen och anförde för sin del:

Överlämnandelagen är tillkommen i tiden före 1993 års finansieringsavtal för Svenska Filminstitutet (”Filmavtalet”). När i lagens 7 § föreskrivs att ”Stiftelsen Svenska Filminstitutet prövar frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde” avses därför inte det produktionsstöd och annat stöd, vartill de medel som tillförs stiftelsen enligt Filmavtalet, jämlikt samma avtals 16 § ska användas. Att det förhåller sig så bekräftas av Filmavtalets 5 § som säger ”De medel som stiftelsen erhåller för att utföra uppdrag åt staten inom det filmkulturella området är inte att anse som influtna medel enligt detta avtal”. Filmavtalets 17-19 §§ talar vidare om hur stor andel av under verksamhets- eller räkenskapsåret ”influtna medel” - biografavgifter, videoavgifter samt bidrag från TV-företag och staten - som ska användas för de olika stöd, bl.a. produktionsstöd, som stiftelsen lämnar till svensk filmproduktion.

Överlämnandelagen medför sålunda möjligheten att stiftelsens andra aktiviteter på det filmkulturella området, än det stöd som finansieras genom Filmavtalet, skulle kunna betecknas som myndighetsutövning, men denna lag kan inte tas till intäkt för att så skulle vara fallet även beträffande hanteringen av det stöd till svensk filmproduktion som möjliggjordes genom Filmavtalet - den skapelse som blev möjlig genom nöjesskattens avskaffande och ett i samband därmed inlett samarbete mellan filmbransch, videobransch och olika TV-företag samt staten.

De avgifter som enskilda näringsidkare inom film- och videobranschen erlägger till stiftelsen är inte offentligrättsligt reglerade, utan bygger på frivilliga åtaganden från de enskilda och deras organisationer. Även de bidrag som lämnas av TV-företagen - SVT och TV 4 - bygger på genom Filmavtalet gjorda åtaganden och en däri utfäst garanti att till stiftelsen årligen utge vissa minimibelopp.

Det bidrag som staten lämnar till stiftelsen för stödet till svensk filmproduktion är endast en mindre del av de medel som sammanlagt tillförs stiftelsen enligt Filmavtalet.

Produktionsstöd lämnas som förhandsstöd eller efterhandsstöd. Förhandsstödet kan endast utgå till producenter som kan redovisa en ambitiös plan för filmens spridning i olika visningsformer, varvid ska beaktas om visning förutsätts ske i de i Filmavtalet medverkande TV- företagens kanaler (20 §). För bedömningen av vilka filmprojekt som ska erhålla förhandsstöd ska stiftelsens styrelse anlita konsulter. Styrelsen bör i regel följa konsulternas bedömning. Om styrelsen inte beviljar stöd till en film som rekommenderats av en konsult ska detta särskilt motiveras (24 §).

Av de medel som är tillgängliga för produktionsstöd ska tjugofem procent användas för efterhandsstöd till långfilm. Stödet får uppgå till högst 8 miljoner kr per film. Beloppet får årligen justeras av styrelsen. Om fordringarna på efterhandsstöd överstiger de tillgängliga medlen och annan finansiering inte kan ordnas, får styrelsen använda medel som annars skulle använts för förhandsstöd, för att täcka bristen. Sådana medel ska, så snart det är möjligt, åter anvisas till förhandsstödet (21 §).

Stiftelsens styrelses beslut torde inte kunna överklagas.

Filmavtalet gällde ursprungligen på sex år och förlängs vid utebliven uppsägning med tre år åt gången. Sedan avtalet varit i kraft två år får varje part påkalla överläggningar med övriga parter om villkoren i avtalet (37 §).

Tvist om tolkningen eller tillämpningen av Filmavtalet eller om rättsförhållanden som har sin grund i avtalet ska avgöras genom skiljedom enligt lag (39 §).

Mot bakgrund av den kortfattade beskrivning som här lämnats av den verksamhet som det privaträttsliga subjektet Stiftelsen Svenska Filminstitutet med stöd av Filmavtalet - inte på grund av lag - utövar, finner jag att fråga inte är om ”myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar”. Oavsett hur det må förhålla sig med frågan, huruvida den europeiska konventionen om samproduktion av filmverk genom regeringsbeslutet den 29 april 1993 införlivats med svensk rätt, kan vid sådant förhållande staten inte med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen åläggas något skadeståndsansvar för det fel eller den försummelse som må ha förekommit vid stiftelsens hantering av Greenlands ansökan om efterhandsstöd.

Med denna motivering ansluter jag mig sålunda till det domslut vartill majoriteten kommit.

Domskäl

Hovrätten (hovrättsråden Anders Holmstrand, Mats Dahl, referent, och Henrik Runeson samt tf. hovrättsassessorn Inge Karlström) anförde i dom den 11 april 2002:

Parterna har i hovrätten åberopat samma omständigheter och utvecklat sin talan på samma sätt som vid tingsrätten enligt vad som framgår av dess dom.

Hovrätten har avgjort målet utan huvudförhandling med stöd av 50 kap. 13 § andra stycket 2 RB.

Hovrättens domskäl

Greenlands skadeståndsanspråk grundar sig på bestämmelsen i 3 kap. 2 § första stycket skadeståndslagen. En grundläggande förutsättning för statens ansvar enligt denna bestämmelse är att skadan skall ha vållats vid myndighetsutövning. Hovrätten finner skäl att först pröva huruvida Stiftelsen Svenska Filminstitutets (Filminstitutets) beslut den 15 december 1997 att avslå Greenlands ansökan om efterhandsstöd skall anses vara myndighetsutövning i den mening som avses i skadeståndslagen.

Vid den i målet aktuella tidpunkten styrdes Filminstitutets verksamhet dels av Filminstitutets stiftelseförordnande, dels av lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde (överlämnandelagen), dels av 1993 års finansieringsavtal för Svenska Filminstitutet (Filmavtalet).

Av Filminstitutets stiftelseförordnande framgår att stiftelsens huvudsakliga syfte är att främja värdefull svensk filmproduktion samt spridning och visning av värdefull film. Vidare framgår av förordnandet att detta syfte skall tillgodoses bl.a. genom att ge stöd till värdefull svensk filmproduktion och till visningsverksamhet samt genom att utföra uppdrag åt staten inom det filmkulturella området.

Genom 7 § överlämnandelagen har staten gett Filminstitutet i uppdrag att pröva frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde.

Filmavtalet, som är tillkommet i tiden efter överlämnandelagen, är ett avtal mellan staten och enskilda näringsidkare inom film- och videobranschen samt olika TV-bolag. Avtalet reglerar bland annat förutsättningarna för och finansieringen av produktionsstöd till svenska filmer i form av förhandsstöd och efterhandsstöd. Produktionsstödet finansieras genom frivilliga åtaganden från staten och enskilda (14 och 15 §§). De medel som tillförs Filminstitutet enligt avtalet skall användas till bl.a. produktionsstöd (16 §). Filmavtalet reglerar vidare hur stor andel av under verksamhets- eller räkenskapsåret influtna medel som skall användas för de olika typer av stöd som stiftelsen lämnar (17-19 §§). De medel som Filminstitutet erhåller för att utföra uppdrag åt staten inom det filmkulturella området är därvid inte att anse som influtna medel enligt Filmavtalet (5 §).

Det uppdrag att pröva frågor om fördelning av statliga medel som Filminstitutet fått genom överlämnandelagen avser sålunda inte fördelningen av de medel som tillförs institutet genom Filmavtalet. De bidrag och avgifter som tillförs Filminstitutet genom Filmavtalet är inte offentligrättsligt reglerade utan bygger som framgått på frivilliga åtaganden. Förutsättningarna för produktionsstöd är också reglerade på ett uttömmande sätt i Filmavtalet.

Av Filmavtalet följer vidare att det ursprungligen gällde i sex år och förlängs vid utebliven uppsägning med tre år åt gången samt att varje part, sedan avtalet varit i kraft i två år, äger påkalla överläggningar med övriga parter om villkoren i avtalet (37 §). Tvist om tolkningen eller tillämpning av avtalet eller om rättsförhållanden som har sin grund i detta skall avgöras genom skiljedom enligt lag (39 §).

Den verksamhet som Filminstitutet bedriver med stöd av Filmavtalet regleras och finansieras sålunda genom avtal och inte till någon del genom lag. Hovrätten finner därför att de beslut om produktionsstöd till svenska filmer som Filminstitutet fattar med tillämpning av Filmavtalet inte utgör myndighetsutövning. Vid sådant förhållande kan staten inte med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen åläggas ett skadeståndsansvar för de fel eller försummelser som må ha förekommit genom Filminstitutets beslut att avslå Greenlands ansökan om efterhandsstöd. Greenlands talan skall därför ogillas och tingsrättens domslut fastställas.

Hovrättens domslut

Hovrätten fastställer tingsrättens domslut.

Domskäl

HD (justitieråden Victor, Lundius, Dahllöf och Calissendorff, referent, samt f.d. justitierådet Inger Nyström) meddelade den 22 juli 2005 följande slutliga beslut:

Skäl

Bakgrund

Det svenska bolaget Greenland Film Production Aktiebolag (Greenland) producerade under 1996 en spelfilm med titeln ”Smilla’s Sense of Snow” (Smilla) tillsammans med ett tyskt och ett danskt bolag. Sedan Greenland år 1997 hos Svenska Filminstitutet (Filminstitutet) ansökt om s.k. efterhandsstöd för produktionen av Smilla beslöt Filminstitutets styrelse den 15 december att avslå ansökan. Som motivering angavs att villkoren i 4 § i 1993 års finansieringsavtal för Filminstitutet (Filmavtalet) inte var uppfyllda.

Greenland har väckt talan mot staten med yrkande att staten som skadestånd skall förpliktas att utge det belopp som bolaget borde ha uppburit i efterhandsstöd. Greenland har, med åberopande av 3 kap. 2 § skadeståndslagen, gjort gällande att Filminstitutets beslut att avslå ansökan innefattat fel eller försummelse vid myndighetsutövning för vars fullgörande staten svarar och att Greenland därigenom vållats skada uppgående till yrkat kapitalbelopp. Greenland har därvid gjort gällande att de varit berättigade till produktionsstöd såväl enligt villkoren i 4 § Filmavtalet som enligt den europeiska konventionen om samproduktion av filmverk (SÖ 1993:31) som Sverige undertecknat utan förbehåll för ratifikation och i förhållande till vilken Filminstitutet av regeringen fått i uppdrag att fullgöra de uppgifter som anges i artikel 5 i konventionen.

Staten har bestritt talan och härvid gjort gällande att styrelsens beslut inte fattats vid myndighetsutövning samt att, om beslutet skulle anses ha fattats vid myndighetsutövning, det vid beslutsfattandet inte förekommit fel eller försummelse som är skadeståndsgrundande. Såvitt gäller den åberopade rätten till produktionsstöd enligt konventionen har staten vidare gjort gällande att konventionen inte har införlivats i svensk rätt och därför endast medför folkrättsliga förpliktelser samt inte av enskilda kan åberopas som grund för ersättning av staten. Staten har i HD anfört att konventionen även om den vore införlivad i svensk rätt inte grundar rätt till produktionsstöd.

Frågan om myndighetsutövning

Filminstitutet är en stiftelse som bildades genom ett stiftelseförordnande år 1992 med staten som en av stiftarna. Stiftelsens uppgift är att främja värdefull svensk filmproduktion, spridning och visning av värdefull film och bevarandet av filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse samt att verka för internationellt samarbete i dessa hänseenden. Syftet skall enligt förordnandet tillgodoses bl.a. genom att ge stöd till värdefull svensk filmproduktion.

Statliga förvaltningsuppgifter handhas i allmänhet av särskilda förvaltningsmyndigheter. Av 11 kap. 6 § tredje stycket RF framgår emellertid att staten även kan överlämna förvaltningsuppgifter till enskilda rättssubjekt, däribland stiftelser. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning skall överlämnandet ske med stöd av lag. Att uppgiften överlämnats utan lagstöd utesluter emellertid inte att det allmänna kan vara ersättningsskyldigt enligt skadeståndslagen (jfr SOU 1993:55 s. 155).

Såvitt gäller Filminstitutets verksamhet finns bestämmelser av det aktuella slaget i 7 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde i vilken det anges att Filminstitutet prövar frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde.

Med myndighetsutövning brukar avses beslut eller åtgärder som har rättsverkningar för enskilda som ytterst inträder i kraft av det allmännas makt över medborgarna och vid vilka den enskilde får sägas inta en form av beroendeställning i förhållande till det allmänna. Besluten eller åtgärderna behöver inte vara betungande för den enskilde utan även gynnanden, som exempelvis beslut om tilldelning eller fördelning av ekonomiska förmåner, kan vara att anse som myndighetsutövning.

Vid tidpunkten för det i målet aktuella beslutet var de stöd som fördelades av Filminstitutet i huvudsak indelade i två områden: filmkulturell verksamhet samt produktionsstöd till film. Det förra av dessa områden finansierades helt av staten. Klart är att beslut om stöd inom detta område var att anse som en till Filminstitutet överlämnad statlig förvaltningsuppgift som också var att anse som myndighetsutövning i den mening som avses i skadeståndslagen (jfr prop. 1988/89:100 Bil. 10 s. 426).

När det gäller produktionsstöd till film, reglerades detta, såväl när det gäller finansieringen som villkoren för stöd, i Filmavtalet som ingicks 1993 mellan staten och olika företrädare för filmbranschen, videobranschen och TV-företag. Enligt avtalet skulle finansieringen av produktionsstödet ske genom på visst sätt i förhållande till omsättning bestämda avgifter som skulle erläggas av biografägare och videogramuthyrare samt därutöver bestämda bidrag från TV-företagen och staten. Det statliga bidraget, 61,5 miljoner kr, beräknades enligt prop. 1992/93:10 om film- och videoavtalet och statens stöd till filmkulturell verksamhet komma att uppgå till omkring en tredjedel av den totala finansieringen av avtalsändamålen (s. 11 f.).

Som skäl för att beslut om produktionsstöd enligt Filmavtalet inte är att betrakta som myndighetsutövning har staten främst anfört dels att finansieringen till övervägande del skedde med medel som tillsköts av privata rättssubjekt, dels att villkoren för stöd reglerades i avtal och inte i lag eller författning. Dessa omständigheter är i och för sig av det slaget att de med inte oväsentlig styrka kan anses tala för att uppgiften att bevilja produktionsstöd inte utgjorde myndighetsutövning. De kan emellertid inte i sig anses berättiga till en sådan slutsats. Det avgörande för om en uppgift skall anses innefatta myndighetsutövning är inte den formella ramen utan uppgiftens faktiska innebörd.

Filmavtalet utgjorde en integrerad del av den statliga svenska filmpolitiken såsom denna presenterats för och godtagits av riksdagen (jfr nyss nämnda prop.). Filminstitutet hade redan år 1963 tillskapats i form av ett konsortium (enkelt bolag) mellan staten och vissa företrädare för filmbranschen i samband med att den nöjesskatt som bl.a. belastat biobesök och som använts för finansiering av statens filmpolitiska stöd avskaffades. Alltsedan dess har företrädare för filmbranschen och staten genom s.k. filmavtal reglerat finansiering och villkor för olika former av stöd till svensk film. Avtalen har tidvis, såsom Filmavtalet, varit begränsade till produktionsstöd och tidvis omfattat även övrig filmpolitisk verksamhet.

Vid övervägandena om filmpolitikens inriktning har frågan om den valda ”avtalslösningen” i förhållande till en helt statligt finansierad filmpolitik varit ett återkommande tema. Förutom prop. 1992/93:10 i vilken Filmavtalet behandlades kan som exempel anföras prop. 1998/ 99:131, Ny svensk filmpolitik, där 2000 års filmavtal presenterades för riksdagen med förslag att alla filmpolitiska stöd som hanteras av Filminstitutet skulle regleras i det nya filmavtalet och att den ovan berörda uppdelningen i två områden därmed skulle upphöra. I propositionen redovisades att förslagen byggde på en offentlig utredning som haft till uppdrag att pröva såväl en fortsatt avtalsmodell som ett alternativ med en helt statligt finansierad filmpolitik. Som sitt förslag till riksdagen redovisade regeringen en fortsatt avtalslösning genom 2000 års filmavtal. Som skäl för förslaget anfördes bl.a. att parterna i praktiskt handlande visat att det fanns goda förutsättningar för en avtalslösning under ännu en avtalsperiod. Samtidigt anfördes dock att villkoren för en fortsatt avtalslösning jämfört med en helstatlig modell borde prövas inför varje ny avtalsperiod. (Jfr a. prop. s. 14 f.)

Även om det ligger i film-, video- och TV-branschens eget intresse att främja svensk filmproduktion får det anses uppenbart att de avgifter genom vilka Filmavtalet delvis finansierades för dem som enligt avtalet var skyldiga att erlägga dessa i vart fall i väsentlig utsträckning framstått som ett alternativ till en offentlig skatt- eller avgiftsbeläggning med motsvarande effekter. I själva Filmavtalet återspeglas detta genom den rätt att säga upp avtalet till omedelbart upphörande som företrädarna för filmbranschen och videobranschen har för det fall att staten skulle införa ändrade bestämmelser om skatteplikt eller avdragsrätt i förhållande till de faktorer som avgiftsskyldigheten enligt avtalet hänför sig till. Riksdagen har också i anslutning till den redovisning av olika filmavtal som regeringen lämnat behandlat den särskilda lagstiftning om bl.a. avdrag för avgifter till Filminstitutet som avtalen förutsatt (jfr t.ex. prop. 1988/ 89:100 Bil. 10 s. 428).

Det kan vidare konstateras att den som önskat komma i åtnjutande av de statliga medel som avsatts för produktionsstöd inte haft något alternativ till att vända sig till Filminstitutet. Att de medel som enligt Filmavtalet skulle avsättas för produktionsstöd till övervägande del härrörde från privata finansiärer kan mot den angivna bakgrunden inte anses vara tillräckligt för att beslut om fördelningen av medel inte skulle vara att anse som en statlig förvaltningsuppgift som i förhållande till dem som ansökte om medel också innefattade myndighetsutövning.

Motsvarande får anses gälla även den omständigheten att villkoren för beviljande av stöd till sökanden formellt reglerades genom avtal mellan parterna i Filmavtalet och inte genom lag eller annan författning. Det är härvid att märka att avtalet från statens sida träffades under förbehåll av regeringens godkännande och att ett sådant lämnats först efter det att riksdagen beretts tillfälle att ta ställning till avtalet som en del av den statliga filmpolitiken. Det förtjänar också att framhållas att beslutanderätten enligt avtalet tillkom Filminstitutets styrelse samt att det enligt stiftelseförordnandet var regeringen som skulle utse ledamöterna i styrelsen och bestämma vem som skulle vara ordförande.

Sammanfattningsvis finner HD att inslagen av offentlig maktutövning är så framträdande att Filminstitutets beslut i frågor om produktionsstöd måste anses ha innefattat myndighetsutövning i skadeståndslagens mening trots att tillgängliga medel till övervägande del härrör från privata subjekt och villkoren för erhållande av stöd reglerats i ett avtal.

Är den europeiska konventionen om samproduktion av filmverk införlivad i svensk rätt

Som grund för sin talan har Greenland åberopat inte endast regleringen i Filmavtalet utan även bestämmelserna i den europeiska konventionen om samproduktion av filmverk. Staten har gjort gällande att konventionen inte införlivats med svensk rätt och därför inte kan läggas till grund för någon ersättningsskyldighet för staten.

Den europeiska konventionen om samproduktion av filmverk antogs den 25 juni 1992 av Europarådets ministerkommitté och öppnades för undertecknande den 2 oktober 1992. Vid regeringssammanträde den 29 april 1993 beslöt regeringen att konventionen skulle undertecknas utan förbehåll för ratifikation och den 10 juni 1993 undertecknades konventionen i överensstämmelse med regeringsbeslutet.

Konventionen har inte föranlett några andra särskilda åtgärder för införlivning i svensk rätt än att regeringen, samtidigt som den beslöt att underteckna konventionen, utsåg Filminstitutet att fullgöra de uppgifter som anges i artikel 5 i konventionen.

För att Sverige skall kunna tillträda en internationell överenskommelse krävs alltid överväganden om behovet av anpassning av den nationella regleringen för att kunna uppfylla de förpliktelser som överenskommelsen innefattar. I den mån som den nationella regleringen bedöms motsvara de internationella förpliktelserna krävs inte några särskilda åtgärder i form av transformation eller inkorporering. Det får i sådana fall anses åligga det organ som skall tillämpa den nationella regleringen att ge denna en konventionskonform tolkning (jfr t.ex. SOU 1974:100 s. 45 och 47).

När regeringen beslöt att underteckna den europeiska konventionen om samproduktion av filmverk utan förbehåll för ratifikation får det förutsättas att detta ställningstagande grundade sig på bedömningen att gällande nationella regler varit tillräckliga för att Sverige skulle kunna uppfylla sina förpliktelser enligt artikel 4 i konventionen att, bl.a. beträffande produktionsstöd, likställa europeiska filmverk med rent nationella filmer.

Det framstår också som uppenbart att den reglering som kan anses ha uppfyllt konventionens krav var den som fanns i Filmavtalet. Det uppdrag som regeringen gav Filminstitutet att fullgöra de uppgifter som anges i artikel 5 i konventionen kan inte heller, som staten gjort gällande i målet, anses vara begränsat till att pröva ansökningar om samproduktionsstatus. Att Filminstitutet för svensk del utpekats som ”behörig myndighet” enligt konventionen måste tvärtom anses innebära att institutet fått i uppdrag att även i övrigt ansvara för konventionens tillämpning, inklusive prövning av ansökningar om stöd i enskilda fall (jfr kommentaren till artikel 5 i den i anslutning till konventionen utarbetade ”Explanatory Report”). Ett formellt stöd för att lämna ett sådant uppdrag får också anses ha förelegat genom 7 § i lagen om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde.

Vad som nu sagts får sammanfattningsvis anses innebära att konventionen och de i den ingående förpliktelserna att tillerkänna europeiska filmverk förmåner enligt nationella bestämmelser för inhemska filmverk får anses vara införlivade med svensk rätt i den utsträckning som de nationella bestämmelserna kan anses lämna utrymme för ett beaktande av konventionens bestämmelser. De skulle därigenom också kunna läggas till grund för ersättningsanspråk mot staten.

Målets fortsatta handläggning

HD:s nu redovisade ställningstaganden innebär att den i målet förda talan måste prövas från andra utgångspunkter än som skett i tingsrätten och hovrätten. Denna prövning bör med beaktande av instansordningens princip lämpligen ankomma på tingsrätten. Hovrättens och tingsrättens domar bör därför undanröjas och målet återförvisas till tingsrätten för fortsatt behandling.

Slut

HD förklarar att Svenska Filminstitutets beslut att avslå Greenland Film Production Aktiebolags ansökan om produktionsstöd innefattat myndighetsutövning i skadeståndslagens mening samt att de i den europeiska konventionen om samproduktion av filmverk ingående förpliktelserna att tillerkänna europeiska filmverk förmåner är att anse som införlivade med svensk rätt i den utsträckning som bestämmelserna i 1993 års finansieringsavtal för Filminstitutet kan anses lämna utrymme för ett beaktande av konventionens bestämmelser.

HD undanröjer tingsrättens och hovrättens domar och återförvisar målet till tingsrätten för fortsatt behandling.

HD:s beslut meddelat: den 22 juli 2005.

Mål nr: T 1906-02.

Lagrum: 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) och 7 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde.