RÅ 2005:16
Försäkringskassas avslagsbeslut vinner inte negativ rättskraft.
Länsrätten i Västerbottens län
Västerbottens läns allmänna försäkringskassa prövade i beslut den 6 april 2000 en ansökan av G.T. om livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, LAF. Försäkringskassan bedömde att G.T. varit utsatt för skadlig inverkan i sitt arbete som lärare och godkände hennes besvär som arbetsskada men fann att livränta inte kunde utgå eftersom sjukdomstillståndet inte hade upphört och behandling pågick. G.T. överklagade beslutet i en skrivelse som kom in till försäkringskassan den 20 september 2001. Försäkringskassan beslutade den 3 oktober 2001 att avvisa överklagandet som för sent inkommet samt att inte ändra det tidigare beslutet enligt 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, eftersom det inte innehöll någon uppenbar felaktighet eller brist. G.T. överklagade beslutet den 3 oktober 2001 hos Länsrätten i Västerbottens län.
Domskäl
Länsrätten i Västerbottens län (2003-04-08, ordförande Johansson) yttrade: Enligt 8 kap. 12 § LAF jämförd med 20 kap. 13 § andra stycket AFL skall ett överklagande av den försäkrade vara inkommet inom två månader från den dag han fick del av beslutet. - Av 8 kap. 12 § LAF jämförd med 20 kap. 10 a § AFL framgår att försäkringskassan skall ändra ett beslut i ett ärende om försäkring enligt LAF, som har fattats av kassan och inte har prövats av domstol, bl.a. om beslutet har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om beslutet har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak. - Frågan om det är möjligt för en försäkrad att på nytt ansöka om prövning av en sak som avgjorts i ett tidigare lagakraftvunnet domstolsavgörande har berörts i rättsfallet RÅ 2002 ref. 61. Regeringsrätten har i det fallet konstaterat att en försäkringskassa förfor riktigt när den i ett ärende om livränta enligt lagen om arbetsskadeförsäkring avvisade den försäkrades förnyade ansökan i en sak som redan avgjorts genom länsrätts lagakraftvunna dom. Regeringsrätten angav som skäl för sitt beslut bl.a. följande. Regeringsrätten har i tidigare avgöranden närmare preciserat under vilka förutsättningar ett förvaltningsavgörande har negativ rättskraft i den meningen att den i beslutet avgjorda frågan inte får upptas till förnyad prövning. Härvid har uttalats att beslut i flerpartsmål som påminner om tvistemål eller brottmål i princip inte är möjliga att ändra. För detta talar förutom trygghetsskäl att det ter sig naturligt att söka ledning av rättegångsbalken i brist på direkt tillämpliga bestämmelser. Förvaltningsprocessen i socialförsäkringsmål är numera en fullt utbyggd tvåpartsprocess. Processen karaktäriseras i sin vanligaste form av att den ena parten riktar ersättningsanspråk mot den andra genom att vilja ha fastställt rätt till ersättning. Processen uppvisar med andra ord påfallande likheter med civilprocessen, särskilt när talan i denna givits formen av en fastställelsetalan. - Det bör även beaktas den skyldighet att ändra sina lagakraftvunna beslut som försäkringskassan har enligt 20 kap. 10 a § AFL inte omfattar det fall att domstol har prövat beslutet. Denna specialreglering utgör således ytterligare ett stöd för att den negativa rättskraften hos förvaltningsdomar i socialförsäkringsmål utgör hinder för en ny prövning av ansökan. Förvaltningsdomstols lagakraftvunna avgöranden i dylika mål bör med hänsyn till vad ovan anförts om förvaltningsprocessens tvistemålsliknande karaktär i socialförsäkringsmål och specialregleringen i 20 kap. 10 a § AFL tillmätas sådan negativ rättskraft att en förnyad ansökan i samma sak skall avvisas. - G.T. anförde bl.a. följande. I den information som Försäkringskassan i Vännäs har givit till henne har det angivits att det inte är möjligt att erhålla livränta under sjukbidragstid. Detta har inneburit att hon inte har överklagat kassans beslut till länsrätten. Denna information om uteblivna möjligheter till livränta under sjukbidragstid är uppenbarligen felaktig. Hon hänvisar till domar från Länsrätten i Jämtlands län och Länsrätten i Östergötlands län. Mot bakgrund av detta vädjar hon att länsrätten tar upp ärendet till prövning. Detta trots att klagotiden för länge sedan har passerats (2000-06-25). - Länsrätten gör följande bedömning. - G.T. har inte gjort gällande att hennes överklagande inkommit i rätt tid. Av utredningen framgår inte annat än att G.T:s överklagande av försäkringskassans beslut den 6 april 2000 inkommit för sent för att kunna tas upp till prövning. Försäkringskassans beslut att avvisa överklagandet är därför riktigt. - Prövningen i målet gäller härefter om det finns förutsättningar enligt 8 kap. 12 § LAF jämförd med 20 kap. 10 a § AFL för ändring av försäkringskassans beslut att inte bevilja G.T. livränta. Länsrätten anser härvid att beslutet inte kan anses ha blivit oriktigt på grund av något av de förhållanden som anges i 20 kap. 10 a § AFL. Beslutet kan därför inte ändras med stöd av denna bestämmelse. - G.T:s talan kan även förstås som en ny ansökan om prövning av hennes rätt till livränta bl.a. för den tidsperiod som kan anses omfattad av försäkringskassans beslut den 6 april 2000. Länsrätten gör följande övervägande ifråga om i vilken utsträckning en sådan ansökan kan prövas. I socialförsäkringslagstiftningen finns en specialbestämmelse (20 kap. 10 a § AFL) i vilken regleras när lagakraftvunna beslut av försäkringskassa, som inte har prövats av domstol, skall ändras. Bestämmelsen kan uppfattas som att den endast anger i vilka fall försäkringskassan, utan någon begäran från den försäkrade, är skyldig att ändra beslut, dvs. att den inte reglerar när kassan, efter en ny ansökan från den försäkrade, får göra en ny prövning av saken. Enligt länsrättens mening ger bestämmelsen ändå ett visst stöd för att det inte är möjligt att göra en ny prövning av en sak som omfattas av ett lagakraftvunnet beslut av försäkringskassan om inte de förutsättningar som anges i 20 kap. 10 a § AFL är uppfyllda. Regeringsrätten har emellertid i det ovannämnda rättsfallet inte uttalat att specialbestämmelsen i 20 kap. 10 a § AFL utgör hinder mot ny prövning av en sak som tidigare avgjorts av försäkringskassan i ett lagakraftvunnet beslut. Regeringsrättens ställningstagande har i stället grundats på förvaltningsprocessens tvistemålsliknande karaktär i socialförsäkringsmål och förhållandet att försäkringskassas skyldighet att ändra beslut enligt 20 kap. 10 a § AFL inte omfattar det fall att domstol har prövat beslutet. Rättsfallet ger därför inte stöd för annan tolkning än att, när försäkringskassans beslut inte prövats av domstol, hinder inte föreligger mot en prövning av en ny ansökan av samma sak från den försäkrade även om förutsättningar enligt 8 kap. 12 § LAF jämförd med 20 kap. 10 a § AFL inte föreligger. En prövning av G.T:s nya ansökan om livränta för bl.a. den tidsperiod som kan anses omfattad av kassans beslut den 6 april 2000 skall därför göras av försäkringskassan. - Vid denna prövning skall beaktas att bestämmelsen i 4 kap. 1 § LAF ändrats fr.o.m. den 1 januari 2003. En tillämpning av denna nya bestämmelse får antas vara till fördel för G.T. Det finns inte någon övergångsbestämmelse som anger att lagbestämmelsen i äldre lydelse skall tillämpas beträffande rätt till livränta för tid före den 1 januari 2003. Inte heller följer av motivuttalanden eller omständigheter i övrigt att den äldre bestämmelsen skall gälla. Försäkringskassan skall således vid den nya prövningen i första hand tillämpa 4 kap. 1 § LAF i dess lydelse från och med den 1 januari 2003 (jfr rättsfallen RÅ 1988 ref. 132 och RÅ 2000 ref. 11). - Det anförda innebär att G.T:s överklagande av försäkringskassans beslut den 3 oktober 2001 skall avslås men också att hennes nya ansökan om livränta skall överlämnas till försäkringskassan för handläggning enligt vad som uttalats ovan. - Länsrätten avslår överklagandet. - G.T:s nya ansökan om livränta för bl.a. den tidsperiod som kan anses omfattad av kassans beslut den 6 april 2000 överlämnas till försäkringskassan för handläggning och beslut i enlighet med anvisningar i länsrättens dom.
I överklagande yrkade Riksförsäkringsverket att länsrättens dom skulle upphävas i den del som avsåg överlämnande av G.T:s nya ansökan om livränta för den tidsperiod som kunde anses omfattad av försäkringskassans beslut den 6 april 2000. Till stöd för sin talan anförde verket bl.a. följande. Förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen innehåller inte några bestämmelser om negativ rättskraft. Enligt flera avgöranden från Försäkringsöverdomstolen bör emellertid en ansökan om ersättning avvisas om den avser samma tidsperiod som ett tidigare avslagsbeslut avser. Sedan socialförsäkringsmålen överflyttats till de allmänna förvaltningsdomstolarna råder en viss osäkerhet i fråga om den negativa rättskraften. Enligt verkets mening kan det inte göras en ny prövning av en sak som försäkringskassan redan prövat genom ett lagakraftvunnet beslut (jfr Riksförsäkringsverkets vägledning 2001:7 om omprövning, ändring och överklagande av allmän försäkringskassas beslut, s. 35). Stöd för denna inställning finns i Försäkringsöverdomstolens praxis. Regeringsrätten fann i RÅ 2002 ref. 61 att förvaltningsdomstols avgöranden i socialförsäkringsmål vinner negativ rättskraft. Liksom i RÅ 2002 ref. 61 rör det sig i detta mål om livränta enligt LAF. Med samma sak avses i livränteärenden att det rör sig om samma skada/sjukdom som omfattades av det tidigare beslutet samt att det avser tidsperiod som tidigare har prövats. Verket anser att de skäl som ligger till grund för Regeringsrättens bedömning i nyss nämnda mål kan överföras till situationen då det föreligger ett lagakraftvunnet beslut av en försäkringskassa. Frågan om rättskraftens betydelse på förvaltningsområdet är beroende av ärendets särskilda karaktär. Inom förvaltningsområdet avser en ansökan i regel endast framtiden. Så var fallet såväl i RÅ 1987 ref. 80 som i RÅ 1993 ref. 76. En begäran om en socialförsäkringsförmån innebär däremot regelmässigt en begäran om ersättning för så lång tid tillbaka som enligt preskriptionsregler och andra bestämmelser om tidsfrister är möjligt. Räckvidden hos en ansökan på socialförsäkringsområdet skiljer sig alltså på ett avgörande sätt från den räckvidd som en ansökan inom den övriga förvaltningen har. Mot denna bakgrund kan inte verket se att det finns några vägande skäl att frångå Försäkringsöverdomstolens praxis i fråga om rättskraften hos ett avslagsbeslut. Enligt verkets mening får vidare den försäkrades intresse av att på nytt få prövat om han är berättigad till en viss förmån anses tillgodosett dels genom möjligheterna till överklagande av försäkringskassans beslut, dels genom möjligheten till ändring av beslutet med stöd av 20 kap. 10 a § AFL. Om det saknas förutsättningar att ändra ett beslut med stöd av 20 kap. 10 a § AFL kan det inte vara rimligt att den försäkrade i stället skulle få samma yrkande prövat som en ny ansökan. Enligt verkets mening kan regleringen i 20 kap. 10 a § AFL uppfattas så att det uttömmande reglerats när ett lagakraftvunnet socialförsäkringsärende kan ändras. Motiveringen till behovet av en uttrycklig ändringsbestämmelse på socialförsäkringsområdet kan tolkas som att lagstiftaren anser att lagakraftvunna beslut på socialförsäkringsområdet vinner negativ rättskraft. Annars hade regleringen i 20 kap. 10 a § AFL inte varit nödvändig (jfr prop. 1977/78:20 s. 82 ff. samt 94 ff.).
G.T. bestred bifall till överklagandet.
Kammarrätten i Sundsvall (2003-11-05, Sjödin, Lénberg Karlsson, referent, Berggren samt nämndemännen Lundgren och Leman-Hamrin) yttrade: I målet är fråga om försäkringskassas lagakraftvunna beslut angående rätt till livränta vinner negativ rättskraft. - Som en grundläggande princip inom förvaltningsförfarandet gäller att ett beslut om avslag på en ansökan i regel inte vinner rättskraft i den meningen att det förhindrar prövning av samma sak. Enligt praxis (RÅ 2002 ref. 61) tillmäts dock en förvaltningsdomstols lagakraftvunna avgörande i socialförsäkringsmål sådan negativ rättskraft att förnyad ansökan i samma sak skall avvisas. Detta utgör emellertid enligt kammarrättens bedömning inte skäl för avsteg från ovan nämnd princip vad gäller försäkringskassas lagakraftvunna beslut. Inte heller den omständigheten att försäkringskassan enligt 20 kap. 10 a § AFL har en skyldighet att rätta vissa kvalificerat felaktiga beslut bör enligt kammarrättens uppfattning utgöra hinder för att saken efter ny ansökan skall kunna tas upp på nytt av försäkringskassan. Det saknas därför skäl för att i aktuellt mål göra avsteg från den för förvaltningsförfarandet i övrigt gällande huvudregeln att ett tidigare avslagsbeslut inte utgör hinder för ny prövning av saken. Länsrätten har därför haft fog för sin åtgärd att överlämna G.T:s förnyade ansökan om livränta till försäkringskassan för handläggning. Riksförsäkringsverkets överklagande kan således inte bifallas. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Riksförsäkringsverket (sedan den 1 januari 2005 Försäkringskassan) fullföljde sin talan.
G.T. bestred bifall till överklagandet. Hon anförde bl.a. följande. En grundläggande princip inom förvaltningsförfarandet är att ett avslag på en ansökan om en förmån inte hindrar en förnyad prövning av samma sak. Med hänsyn till att principen om att förvaltningsbeslut inte vinner rättskraft måste anses vara grundläggande inom förvaltningsrätten torde det krävas starka skäl för en avvikelse från denna princip. Regeringsrätten har i en dom (RÅ 2002 ref. 61) funnit att en förvaltningsdomstols avgörande rörande rätten till livränta skall vinna negativ rättskraft på det sättet att en förnyad prövning rörande samma sjukdom och samma ersättningsperiod inte är möjlig. Regeringsrättens dom berör dock inte hur en försäkringskassas beslut skall bedömas i ett fall som det nu aktuella. Avsaknaden av negativ rättskraft vid förvaltningsmyndighets beslut har sin grund i överväganden rörande den enskildes rättssäkerhet och det kan inte vara acceptabelt med ett undantag från principen endast på grund av att detta skulle kunna innebära ytterligare åtaganden för de berörda förvaltningsmyndigheterna. Förfarandet i försäkringskassan har inte heller karaktären av en tvåpartsprocess såsom processen i förvaltningsdomstol. Försäkringskassans handläggare utreder och ger förslag till beslut. Besluten fattas sedan av socialförsäkringsnämnd eller handläggare. Den enskilde är i många fall utlämnad till att under en kort kommuniceringstid inkomma med ytterligare utredning utan att någon processledning, motsvarande den i förvaltningsdomstolarna, förekommit. Det finns således en mängd processuella skillnader mellan förfarandet vid försäkringskassorna och förfarandet vid förvaltningsdomstolarna, vilket motiverar en skillnad vad gäller frågan om negativ rättskraft. Det är, särskilt med hänsyn till arbetsskadeförsäkringens komplexitet, av stor vikt att värna om förutsättningarna för att den enskilde skall få ett materiellt riktigt beslut.
Regeringsrätten (2005-02-28, Ragnemalm, Lavin, Billum, Eliason, Schäder, Ersson, Nord, Stävberg, Kindlund, Lundin) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten gör samma bedömning som kammarrätten.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.
Regeringsråden Nordborg, Sandström, Nilsson, Wennerström, Almgren, Dexe, Hamberg, Fernlund var av skiljaktig mening och anförde: Målet gäller frågan om försäkringskassans lagakraftvunna beslut om avslag på en ansökan om livränta enligt LAF vinner rättskraft i den meningen att beslutet förhindrar en ny prövning av samma sak.
I 20 kap. 10 a § AFL finns särskilda bestämmelser om ändring av försäkringskassans beslut i ärenden om försäkring enligt AFL. Av 8 kap. 12 § LAF framgår att dessa bestämmelser skall tillämpas också i ärenden om livränta enligt LAF. De innebär bl.a. att försäkringskassan skall ändra ett beslut som kassan fattat och som inte prövats av domstol, om beslutet innehåller en felaktighet av något sådant slag som närmare anges i tre punkter i första stycket. En ändring enligt 20 kap. 10 a § AFL förutsätter dessutom i många fall att vissa tidsmässiga villkor är uppfyllda.
I förarbetena till de ifrågavarande bestämmelserna i AFL uttalas bl.a. följande (prop. 1977/78:20 s. 82 ff.).
Frågan i vilken utsträckning redan fattade beslut kan omprövas har varit föremål för diskussion i olika sammanhang och man har gjort olika bedömningar inom olika rättsområden. Inom den allmänna processen får, om man bortser från rättelse av förbiseendefel, omprövning av domar och beslut i princip inte förekomma (17 kap. 11 § och 30 kap. 9 §rättegångsbalken). Domen äger, som det heter, rättskraft sedan tid för talan mot den har gått ut. Mot beslutsmyndigheten har den rättskraft även dessförinnan. - Inom förvaltningsförfarandet saknas däremot i stort sett författningsbestämmelser om rättskraft och det finns inte heller något entydigt rättskraftsbegrepp på detta område. Frågan om en reglering av rättskraften i förvaltningsförfarandet diskuterades dock före tillkomsten av 1971 års förvaltningsrättsreform (se SOU 1964:27 s. 476 ff. och 1968:27 s. 217 ff.). Något förslag till en allmän reglering av rättskraften i förvaltningsförfarandet lades inte fram, bl.a. därför att man ansåg det svårt att utforma bestämmelser som passade för hela förvaltningsområdet. - - - Som utredningen [anm.: Utredningen angående översyn av besvärsorganisationen inom socialförsäkringen m.m., SOU 1976:53] har framhållit är de beslut som de olika socialförsäkringsorganen fattar av så vitt skilda slag att det är svårt att utforma regler som täcker alla områden. De svårigheter som åberopades när det gällde att reglera rättskraften inom förvaltningsförfarandet över huvud taget kan således i viss mån åberopas också när det gäller socialförsäkringen. Behovet av en reglering måste dock anses starkare här än inom många andra områden. - - - Det är således i hög grad angeläget att försäkringskassorna får lagfäst möjlighet och skyldighet att ändra egna beslut i sådana fall där kassans beslut innehåller kvalificerade felaktigheter av det slag som utredningen har angett.
Vidare påpekades (a. prop. s. 99) att en ändring efter besvärstidens utgång kunde ske endast om beslutet innehöll en kvalificerad felaktighet av det slag som angavs i 20 kap. 10 a §. Var så inte fallet skulle försäkringskassan meddela beslut av innebörd att besvären inte kunde tas upp till prövning och att förutsättningarna för ändring enligt nämnda lagrum inte var uppfyllda.
Införandet av bestämmelserna i 20 kap. 10 a § AFL kompletterades samtidigt med en ändring av reglerna om tidsfristen för att få överklaga en försäkringskassas beslut så att fristen förlängdes från tre veckor till två månader. Det kan noteras att man genom den nya regleringen i AFL fick en ordning som på flera punkter företedde likheter med vad som vid den tiden gällde inom skatteområdet beträffande enskildas möjligheter att få till stånd en ny prövning av ett taxeringsbeslut.
Den nu beskrivna regleringen i AFL är i huvudsak oförändrad sedan den kom till. Ändringar har emellertid gjorts i AFL vad gäller några närliggande förfaranden. Bl.a. har möjligheterna till omprövning vidgats. Ett beslut som fattats av en tjänsteman och som inte meddelats med stöd av 20 kap. 10 a § får inte överklagas utan skall i stället omprövas; endast omprövningsbeslutet får överklagas (20 kap. 10 och 11 §§). I förarbetena påpekades att det låg i sakens natur att ett beslut inte fick omprövas mer än en gång (prop. 1981/82:88 s. 33) och att, i fråga om beslut som fattats av en socialförsäkringsnämnd, nämnden inte fick ompröva sina egna beslut (prop. 1985/86:73 s. 1). I anslutning till att förvaltningslagen (1986:223) infördes - vilket innebar bl.a. en närmare, allmän reglering av omprövningsförfarandet - framhölls vidare (prop. 1985/86:73 s. 32 f.) att omprövningsförfarandet i försäkringskassorna var reglerat uteslutande genom de särskilda föreskrifterna i socialförsäkringslagstiftningen och att så borde vara fallet även sedan en ny förvaltningslag trätt i kraft. Det angavs att denna bedömning byggde på att omprövnings- och ändringsförfarandet enligt 20 kap. 10 och 10 a §§ var avpassat för just socialförsäkringsärenden och mer utförligt reglerat än det förfarande som föreslogs i förvaltningslagen.
Efter tillkomsten av regleringen i 20 kap. 10 a § har Försäkringsöverdomstolen i en dom den 4 november 1986 (mål nr 1781/84) avgjort en fråga angående rättskraft i ett fall där sökanden efter det att försäkringskassan avslagit hans ansökan om handikappersättning kom in med en förnyad ansökan i samma sak utan att då åberopa några nya omständigheter. Försäkringsöverdomstolen godtog försäkringsrättens bedömning att försäkringskassans beslut om avslag på den första ansökningen hade rättskraft i den mening som avses här.
Som nämnts gäller bestämmelserna i 20 kap. 10 a § inte beträffande beslut som har prövats av domstol. Regeringsrätten har i rättsfallet RÅ 2002 ref. 61 - med hänsyn till förvaltningsprocessens tvistemålsliknande karaktär i socialförsäkringsmål och specialregleringen i 20 kap. 10 a § - också funnit att det var korrekt av förvaltningsmyndigheten att i ett ärende om livränta enligt LAF avvisa den försäkrades förnyade ansökan i en sak som redan avgjorts genom länsrätts lagakraftvunna dom.
De tidigare refererade bestämmelserna i 20 kap. 10 a § innefattar en skyldighet för försäkringskassan att ändra sitt tidigare beslut om beslutet innehåller en uppenbar oriktighet till följd av skrivfel m.m. (första stycket 1) eller om beslutet har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag (första stycket 2) eller om det har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak (första stycket 3). Huvudregeln är att någon ändring inte får göras när två år förflutit (fjärde stycket). Kassan får dock även efter tvåårsperioden ändra sitt tidigare beslut om det först då framkommer att det förelegat en sådan situation som beskrivs i första stycket 2. Samma möjlighet föreligger om det finns andra synnerliga skäl. Regleringen i 20 kap. 10 a § framstår som egenartad om kassan också i andra fall - och då inte med stöd av AFL utan med stöd av generella principer - skulle anses ha rätt att fatta ett nytt beslut i saken.
Inte heller vad som sagts i lagförarbetena kan enligt vår uppfattning förstås på annat sätt än att lagstiftaren avsett att - med undantag för resningsvägen - i AFL uttömmande reglera förutsättningarna för att på nytt pröva en sak som avgjorts i ett beslut. Det förefaller också naturligt att man inom detta centrala och expanderande rättsområde, där ett stort antal myndigheter skall behandla en mängd olika ärenden av skiftande slag, strävat efter en klar och heltäckande reglering i syfte att uppnå en fast och likformig tillämpning.
På grund av det anförda finner vi att hinder föreligger för försäkringskassan att pröva en förnyad ansökan av G.T. Hennes överklagandeskrivelse till länsrätten skall därför inte till någon del betraktas som en ny ansökan. Eftersom länsrätten inte haft fog för sitt återförvisningsbeslut skall överklagandet bifallas.