SOU 1968:27
Förvaltningslag : förslag
Innehåller beslut till följd av skrivfel, räk- nefel eller annat dylikt förbiseende uppen- bar oriktighet, får myndigheten rätta denna. Part skall få tillfälle att yttra sig innan rät- telse göres, om det icke är obehövligt.
19 5.
Slutligt beslut av statlig myndighet får överklagas genom besvär hos överordnad myndighet.
Statlig myndighets beslut under förfaran- det får överklagas genom besvär hos myn- dighet, som prövar besvär över slutligt be- slut i ärendet, om myndigheten därigenom
1. avvisat ombud eller biträde,
2. förordnat rörande saken i avbidan på slutligt beslut,
3. förelagt någon att medverka på annat sätt än genom inställelse till sammanträde och underlåtenhet att efterkomma föreläg- gandet kan ådraga denne särskild påföljd,
4. beslutat angående uttagande av före- lagt vite eller annan påföljd för underlåten- het att efterkomma föreläggande,
5. förordnat angående undersökning el- ler omhändertagande av person eller egen- dom eller om annan undersöknings- eller säkringsåtgärd,
6. förordnat angående ersättning för nå- gons medverkan vid utredningen.
Vad som föreskrivits om överklagande av statlig myndighets beslut äger motsva- rande tillämpning när kommunal myndig- hets beslut får överklagas genom besvär.
20 &.
Besvärsrätt tillkommer part och annan som beslutet angår, om detta går honom emot. Har kommunal myndighets beslut ändrats eller upphävts av statlig myndighet, får också den kommunala myndigheten klaga.
21 &.
Besvärsmyndighet kan förordna att över- klagat beslut icke får tillämpas innan be- svären prövats. Yrkande om sådant förord- nande skall behandlas skyndsamt.
Bestämmelser om besvärstid m. m.
22 5.
Den som vill klaga genom besvär skall göra det skriftligen. Klagoskriften skall ges in hos den myndighet, vars beslut överkla- gas. Vid besvär till statlig myndighet över kommunal myndighets beslut skall klago— skniften dock ges in hos den statliga myn— digheten.
Klagoskriften skall ha kommit in till ve— derbörande myndighet inom tre veckor från den dag klaganden fick del av beslu- tet genom expedition med besvärshänvis- ning.
23 &.
Kommer klagoskrift inom föreskriven tid in till besvärsmyndigheten, fastän den skolat ges in hos beslutsmyndigheten, eller till be- slutsmyndigheten, fastän den skolat ges in
hos besvärsmyndigheten, skall den anses ha kommit in i rätt tid.
24 &.
När klagoskrift, som skall ges in till be- slutsmyndigheten, kommit in till denna, skall myndigheten utan dröjsmål avge skrift- ligt yttrande över besvären till besvärsmyn- digheten och samtidigt sända in de till ären- det hörande handlingarna. Har klaganden yrkat, att det överklagade beslutet icke tillämpas, innan besvären prövats, skall handlingarna dock sändas in genast.
Beslutsmyndighetens yttrande skall ge— nom dennas försorg också sändas till kla- ganden i avskrift med angivande av viss tid inom vilken denne kan yttra sig hos be- svärsmyndigheten. Vad som stadgas i 6 % andra stycket äger motsvarande tillämpning.
25 %.
Besvärsmyndighet får pröva även för sent inkomna besvär, om det är uppenbart att ingens rätt äventyras därigenom.
Denna lag träder i kraft den Beträffande tillkännagivande och över- klagande av beslut, som meddelats före la— gens ikraftträdande, tillämpas äldre bestäm- melser.
Genom denna lag upphäves 4 5 förordningen den 10 januari 1759 an— gående fatalier i politi- och ekonomimål,
förordningen den 4 november 1876 om jäv i hushållsmål,
lagen den 21 juni 1946 om' rätt att i mål och ärenden, som tillhöra stats- eller kom- munalmyndighets handläggning, insända handlingar med posten m.m. samt
lagen den 4 juni 1954 om besvärstid vid talan mot förvaltande myndighets beslut.
Såsom upphävda skall anses kungl. brevet den 18 december 1752 till amiralitetskollegium angående släktskaps- jävs tillämpning i hushållningsmål,
cirkuläret den 1 april 1790 till samtliga kollegier, landshövdingar och konsistorier om fogande av delgivningsbevis till besvär,
kungl. brevet den 11 februari 1796 angå— ende fatalietiders iakttagande,
kungörelsen den 19 maj 1845 om besvärs- skrifts eller ansöknings ingivande genom bud,
kungörelsen den 26 maj 1909 angående sättet för besvärs anförande hos kammar- kollegiet samt
cirkuläret den 5 juni 1931 till statens för- valtande myndigheter angående remissers verkställande och besvarande.
Föreskrift i äldre lag eller författning om att handling skall ha kommit in till statlig eller kommunal myndighet före visst klock- slag på dagen gäller icke.
Förekommer i lag eller författning hän— visning till eller avses däri eljest lagrum, som ersatts genom bestämmelse i denna lag, skall den bestämmelsen i stället tillämpas.
KAPITEL 111 Inledning
Vid 1942 års riksdag väckte herr Herlitz m. fl. en motion (I: 141) om lagstiftning an- gående förfarandet hos förvaltningsdomsto- lar och förvaltningsmyndigheter, när de av- gör frågor som angår enskilds rätt. I motio- nen omnämndes, att frågan om en process- reform beräknades vinna sin lösning vid samma riksdag. Genom denna reform skulle rättegångsförfarandet, anförde motionärer- na, få former som bättre än de dittillsvaran- de tillgodosåg rättssäkerhetens krav. Även förvaltningsdomstolarnas och övriga förvalt- ningsmyndigheters avgöranden var emeller- tid ofta av synnerligen maktpåliggande art och för den enskilde av djupt ingripande be- tydelse. För varje år ökades förvaltnings- myndigheternas befogenheter, i det att på olika områden den enskildes rätt gjordes be- roende av deras beslut. Under dessa förhål- landen var det angeläget, att vid handlägg- ningen av mål och ärenden hos förvaltnings- domstolar och förvaltningsmyndigheter till- lämpades ett förfarande som i möjligaste mån säkerställde ett riktigt och rättvist av— görande. Visserligen saknades inte regler för förvaltningsförfarandet. I många lagar och andra författningar fanns bestämmelser som med större eller mindre noggrannhet reglerade förfarandet hos förvaltningsmyn- digheterua vid mellanhavanden mellan det allmänna och de enskilda. Men denna reg- lering var mycket ofullständig. Luckorna utfylldes till inte ringa del av regler som ut- vecklats i praxis. I mycket stor utsträckning
kunde sådana regler föras tillbaka till den gamla rättegångsbalken .
I motionen utvecklades vidare närmare vad som kunde anmärkas mot den gällande ordningen för förvaltningsförfarandet. Så— lunda fanns många skiljaktigheter olika för- fattningar emellan. Detta var till olägenhet genom att försummelse att iaktta vad som gällde i det särskilda fallet kunde ådra den enskilde rättsförlust. Ökad likformighet i förvaltningsförfarandet var självfallet till gagn för rättssäkerheten. Ytterligare an- märktes att de förvaltningsrättsliga författ- ningarna företedde betänkliga luckor. Så- som exempel härpå nämndes att det endast i ringa utsträckning blivit klargjort under vilka förhållanden jäv föreligger för tjänste- män, att det är osäkert i vilken utsträckning utredningen i ärenden skall åstadkommas av part eller av myndigheten ex officio, att reglerna huruvida part kan företrädas ge- nom ombud eller ställföreträdare är ofull- ständiga samt att oklarhet föreligger beträf- fande den enskildes rätt att bli hörd, be- träffande förfarandet vid förhör och annan förrättning, rörande formerna för delgiv- ning, beträffande möjligheterna till ändring eller återkallelse av myndighets beslut och rörande användning av tvångsmedel. Slut— ligen uttalades i motionen att det genom upphävande av den gamla rättegångsbalken skulle bli oklart i vad män och på vad sätt s.k. extraordinära rättsmedel kunde an- vändas på förvaltningens område.
Tiden syntes motionärerna vara inne att överväga, huruvida ej åt lagstiftningen om förfarandet hos förvaltningsdomstolar och förvaltningsmyndigheter kunde skänkas en större grad av klarhet, fasthet, följdriktig- het och fullständighet. Riktpunkten för en sådan strävan borde naturligtvis ej vara att åstadkomma ens tillnärmelsevis samma grad av enhetlighet som på rättegångsväsendets område. Vid förfarandets gestaltning måste självfallet hänsyn tas till förvaltningsange- lägenheternas skiftande beskaffenhet. Vad det gällde var framför allt att tillse att rätts- säkerhetens krav i möjligaste mån tillgodo- sågs.
Motionärerna ville inte uttala någon be- stämd mening om de vägar, på vilka man borde eftersträva en lösning av lagstiftnings- uppgiften. Det kunde bli fråga om att revi- dera gällande specialförfattningar för att er- hålla större likformighet och fullständighet eller om att åstadkomma nya författningar med giltighet för förvaltningens område i allmänhet. Sannolikast var väl att man fick gå fram på dessa vägar samtidigt.
På hemställan av första lagutskottet (lLU 1942: 34) beslöt riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t (rskr 1942: 236) att anhålla om utredning angående en mera enhetlig, fullständig och i övrigt ur rättssäkerhetens synpunkt tillfredsställande lagstiftning an— gående förfarandet hos förvaltningsdomsto— lar och hos övriga förvaltningsmyndigheter, då de avgör frågor som angår enskilds rätt, samt om framläggande för riksdagen av de förslag, vilka kunde föranledas av denna utredning.
Efter en av professorn Nils Herlitz verk- ställd förberedande utredning, vilken lades fram i ett betänkande om förvaltningsför— farandet (SOU 1946: 69), och remissbe- handling av detta betänkande tillkallades enligt Kungl. Maj:ts bemyndigande den 4 mars 1949 besvärssakkunniga att verkställa fortsatt utredning rörande det administrativa besvärsinstitutet och därmed sammanhäng- ande ämnen.
Efter ett specialbetänkande om åtgärder för förenhetligande av besvärstiden i admi- nistrativa mål (SOU 1953: 30) avgav be—
svärssakkunniga år 1955 ett principbetänk- ande om »Admim'strativt rättsskydd» (SOU 1955: 19). I betänkandet lämnades en över- sikt över det administrativa rättsskyddet i Sverige och främmande länder. Mot denna bakgrund angavs i korthet allmänna rikt- linjer för det förslag till en lag om det ad- ministrativa besvärsförfarandet m.m. som besvärssakkunniga förberedde. Sedan be- tänkandet remissbehandlats anmodades be- svärssakkunniga år 1958 att fullfölja sitt arbete genom att utarbeta lagtext jämte till- hörande motiv. De sakkunniga skulle här- vid överväga om det var möjligt att tillmö- tesgå de önskemål som framkommit om en reglering också av förfarandet i första in- stans. I juni 1964 avgav besvärssakkunniga sitt slutbetänkande »Lag om förvaltnings- förfarandet» (SOU 1964: 27).
Besvärssakkunniga föreslår en lagstiftning om förvaltningsförfarandet med regler för handläggning av förvaltningsärenden i såväl första instans som besvärsinstans. Inte bara förfarandet hos rent administrativa myndig— heter — inklusive Kungl. Maj:t i statsrå- det — utan också processen hos förvalt— ningsdomstolar samt hos allmänna och sär- skilda domstolar i rättsvårdsärenden inbe- grips. Något undantag görs inte för kom- munala förvaltningsmyndigheter.
I sak begränsas tillämpningsområdet till administrativa partsärenden, dvs. förvalt- ningsärenden som angår enskilda. Särskilda reservationer görs inte för enkla förvalt- ningsgöromål och ej heller för ärenden av- seende beslut utan rättsverkningar. Intet undantag föreslås heller för ärenden an- gående statlig eller kommunal egenförvalt- ning eller för kommersiella ärenden över huvud taget.
Som allmänt mål uppställs att på förfaran— delagstiftningens område framdeles skall finnas två grundläggande lagverk, rätte- gångsbalken för rättegångsmålen och lagen om förvaltningsförfarandet för förvaltnings— ärenden angående enskilda.
Lagförslaget innehåller 155 paragrafer med regler om lagens tillämpningsområde, jäv, omröstning, tystnadsplikt angående vad som yttrats vid ärendes avgörande hos myn-
dighet, protokoll, service, part och parts talan, ombud, ombuds fullmakt, biträde, inlaga, delgivning, frister, viten, ärendes anhängiggörande, ärendes utredning, sär- skilda utredningsmedel hos domstol, ären- des avgörande, förvaltningsbesvär, besvärs— talans väckande, besvärsärendes utredning, besvärsärendes avgörande, särskilda rätts- medel, kostnader och lagens ikraftträdande.
Lagstiftningen föreslås genomförd på det sättet att lagen först antas och utfärdas men inte tillåts träda i kraft förrän de viktigaste specialförfattningamas förfaranderegler har- moniserats med lagens regler. Övriga spe- cialförfattningar genomgås successivt först efter lagens ikraftträdande och harmoniseras i mån av behov. Sedan lagen trätt i kraft, skall en förfaranderegel med innehåll, som avviker från lagens ordning, kunna medde- las endast i specialförfattningar som tillkom— mer under riksdagens medverkan.
Som främsta ändamål för en lagstiftning om förvaltningsförfarandet sätter besvärs— sakkunniga rättssäkerheten. De anför att medborgarna i mera utvecklade samhällen reser anspråk på en rättssäkerhet, som sträc- ker sig längre än till rent elementära garan- tier mot maktmissbruk och godtycke från myndigheternas sida. En sådan rättssäker- het eftersträvas som innefattar garantier för att avgörandena i förvaltningsärendena blir materiellt riktiga. Besvärssakkunniga påpe- kar vidare att det för svenskt vidkommande måste hållas i minnet att förvaltningen inte står under de allmänna domstolarnas kon- troll. Särskild vikt måste därför fästas vid förvaltningsförfarandets uppbyggnad. Det gäller att i möjligaste mån bygga in garan- tierna för rättssäkerheten direkt i förfaran— det. För besvärssakkunniga har det fram- stått som en huvuduppgift att utforma reg- lerna i en lag om förvaltningsförfarandet så att de ger verklig trygghet för att de avgö- randen som träffas i förvaltningsärendena blir materiellt riktiga.
Besvärssakkunniga erinrar också om att den enskilde medborgaren enligt ledande demokratiska idéer bör ha rätt till ett hän- synsfullt och korrekt bemötande från myn- digheterna. Ett lagfästande av grundläggan-
de regler, som tryggar en sådan ordning, utgör enligt de sakkunnigas mening ett be- tydelsefullt led i strävandena att stärka den enskilde medborgarens ställning.
Hur förnämliga anordningar som än vid- tas till stärkande av det preventiva rättsskyd- det, kan det emellertid aldrig undvikas att oriktiga avgöranden trots allt emellanåt träf- fas. Besvärssakkunniga säger sig därför ock- så fästa stor vikt vid att sådana rättelsemöj- ligheter utformas att förekommande rättelse— behov i möjligaste mån blir tillgodosedda.
Lika förfarandefrågor bör i princip be- handlas lika var de än förekommer. Mot denna bakgrund betecknar besvärssakkun- niga det som en andra huvuduppgift för en lagstiftning om förvaltningsförfarandet att skapa likformighet i handläggningshänseen- de så långt det är ändamålsenligt. De beto- nar emellertid att kravet på likformighet måste träda tillbaka, där avvikelser påkallas av bärande sakliga och funktionella skäl.
Om kostnaderna för den föreslagna re- formen yttrar besvärssakkunniga att säkra hållpunkter saknas för en uppskattning i pengar. Eftersom reformen närmast har karaktär av ett lagfästande och en försiktig utbyggnad av gällande ordning, bedöms kostnadsökningama bli begränsade. Be- svärssakkunniga tillfogar att ökad rättssäker- het i förvaltningen är ett samhällsvärde för vars skull det allmänna måste vara berett till åtminstone sådana smärre ekonomiska uppoffringar som det kan bli fråga om. I ett samhälle med stigande välstånd kan knap- past en måttlig kostnadsökning betraktas som allvarligt hinder för en standardhöjan- de reform av förvaltningsförfarandet, för- klarar besvärssakkunniga.
Med tanke på önskvärdheten av att lagen vinner så vid tillämpning som möjligt har besvärssakkunniga stannat för att föreslå endast några få undantag från dess tillämp- ningsområde, vilka hänför sig till myndig- heternas karaktär, arbetsuppgifter e. d. Av- sikten är sålunda att från lagens tillämpning skall vara undantagna bara förfarandena hos riksdagen, allmänt kyrkomöte och beslutan- de kommunal församling.
Vad särskilt gäller tillämpningen hos de
kommunala myndigheterna framhåller be- svärssakkunniga beträffande organen för specialreglerad förvaltning, t. ex. barna— vårdsnämnder och byggnadsnämnder, att någon saklig skillnad inte kan påvisas mel- lan lokal stalig förvaltning och specialregle- rad kommunal förvaltning. Det synes där— för vara ett naturligt krav att den kommuna- la myndigheten tillämpar samma förfarande som det en statlig myndighet skulle ha haft att följa i motsvarande situation. De sak— kunniga finner det särskilt angeläget att en fullvärdig handläggningsordning iakttas hos de kommunala myndigheterna med tanke på den stora betydelse dessa organs förvalt- ningsuppgifter har för den enskilde. I fråga om drätselkammare, kommunalnämnd och övriga organ för s.k. oreglerad förvaltning framstår det med tanke på det tillämpnings- område i sak som föreslås såsom naturligt för besvärssakkunniga att lagen tillämpas också hos dessa organ när de handlägger administrativa partsärenden.
Å andra sidan skall lagen inte gälla annan offentlig förvaltning än sådan som utövas av statliga eller kommunala myndigheter. Tillräckligt fog för generellt ingripande i förfarandet hos andra organ, som handhar offentlig förvaltning, t.ex. anstalter, stif— telser och sammanslutningar, anser besvärs— sakkunniga inte föreligga. Genom stadgan— de i specialförfattning kan lagen emellertid göras tillämplig också på förfarandet hos annat organ än myndighet, om det finnes ändamålsenligt.
Med hänsyn till vikten av att ett enhetligt förfarande iakttas inom hela statsförvalt- ningen och av att de rättssäkerhetsgarantier, vilka lagen är aVSedd att skänka, gäller i lika mån när ett ärende bereds såsom rege- ringsärende som vid ärendets handläggning i lägre instans, bör lagen enligt besvärssak- kunnigas mening i princip lända till efter— rättelse också i administrativt partsärende hos Kungl. Maj:t i statsrådet.
När förvaltningsdomstol i Sverige anför- trotts prövning av administrativa partsären- den, har den —— utom i kommunalbesvärs- mål — att bedöma den fullföljda saken i hela dess vidd. Domstolen träder så att säga i
förvaltningsmyndighets ställe med identisk sakprövningskompetens. Härigenom kan den sägas fullgöra samma administrativa funktion som förvaltningsmyndigheten. Ef— ter denna karakteristik förklarar besvärssak- kunniga att förfarandet i alla grundläggande avseenden bör vara uppbyggt på samma sätt hos förvaltningsdomstol som hos förvalt- ningsmyndighet och föreslår lagen tillämplig också på processen i förvaltningsdomstol. Behovet av mera kvalificerade utrednings- medel skall tillgodoses genom ett särskilt kapitel med regler om utredningen hos dom- stol.
Utöver rättegångsmål förekommer hos allmän underrätt s.k. domstolsärenden. Vidare handläggs i hovrätt och högsta dom— stolen vissa besvärsärenden som i första in- stans handlagts hos länsstyrelse eller över- exekutor. Förfarandet i ärende hos under- rätt regleras i valda delar i lagen den 20 december 1946 om handläggning av dom- stolsärenden. I övrigt gäller i princip rätte- gångsbalken. Besvärssakkunniga framhåller att det oftast inte går att påvisa någon skill- nad med avseende på behovet av handlägg- ningsregler mellan domstolsärenden och ärenden, vilka förvaltande myndigheter har att handlägga. Allmänt sett ställer de sam- ma krav i handläggningshänseende, t.ex. i fråga om formerna för anhängiggörande, utredning och avgörande. Genom att lagen om förvaltningsförfarandet görs tillämplig hos underrätt i domstolsärenden, bortfaller i allt väsentligt behovet av särreglering av förfarandet och för överrättsförfarandets del erhålls en mera funktionell ordning än den som rättegångsbalken tillhandahåller. På dessa skäl föreslås lagen skola gälla även hos allmän domstol i domstolsärenden som ut- gör administrativa partsärenden.
I fråga om lagens tillämpningsområde i sakligt hänseende överväger besvärssakkun- niga en begränsning till ärenden vilka avgörs medelst förvaltningsakter, dvs. beslut med rättsliga verkningar. Enligt de sakkunnigas mening är det emellertid av så stort värde att ordnade, enhetliga former iakttas även i ärenden angående meddelande av upplys- ningar, avgivande av yttranden och förslag,
lämnande av råd och anvisningar samt an- modanden av oförbindande slag m.m. att dessa inte bör undantas.
De sakkunniga diskuterar också om till— lämpningsområdet bör begränsas till Vissa från rättssäkerherssynpunkt särskilt betydel- sefulla ärenden, där ett mera processliknan- de förfarande framstår som eftersträvans— värt. En sådan begränsning skulle öka möj- ligheterna att utforma fasta och entydiga normer. De sakkunniga anser sig emellertid vid sina undersökningar ha funnit att det även inom ramen för en lagstiftning med generell tillämpning i stort sett låter sig göra att skapa de garantier, vilka normalt krävs för en trygg och ändamålsenlig handlägg- ning. Med hjälp av speciallagstiftning kan dessa sedan byggas ut på de områden där det behövs. De fördelar, som ligger i stabi- litet och likformighet inom förvaltningen i dess helhet, uppväger enligt besvärssakkun- nigas mening mer än väl vad som till även- tyrs går förlorat genom att bestämmelserna på enstaka punkter ej alltid kan göras lika fasta och utmejslade som eljest kanske varit möjligt. Fördelarna måste anses rättfärdiga en formalisering av förfarandet också i ru— tin- och bagatellärenden, så länge den ej in- verkar hinderligt på ärendenas handlägg- ning.
I fråga om ärenden som handläggs helt muntligt tänker besvärssakkunniga sig en tillämpning som närmast blir symbolisk. Men de framhåller att det formlösa muntliga förfarandet inte kan lämnas helt utanför eftersom myndigheterna då i vissa fall får möjlighet att välja inte bara mellan skriftligt och muntligt utan också mellan ett förfaran- de med och ett utan rättssäkerhetsgarantier, vilket inte kan godtas.
Enkla förvaltningsbestyr handläggs van- ligen formlöst och muntligt. De berörs här- igenom i praktiken inte av lagen. Men ut- vecklas ett förvaltningsbestyr till ett verkligt tvisteärende, bör lagen tillämpas. Förvalt- ningsbestyren som sådana kan därför enligt besvärssakkunnigas mening inte lämnas utanför. Av lagtekniska skäl stannar de sak- kunniga vidare för att ej heller söka undanta
lämpningsområde som i och för sig borde avskiljas därifrån.
Vad härefter gäller ärenden angående det allmännas affärsförvalming, egenförvalt- ning och rena tjänsteprestationer, där av- görandena får karaktär av partsbesked, har besvärssakkunniga fäst vikt vid att det all- männas verksamhet där ofta är av stor fak- tisk betydelse för den enskilde på grund av att prestationer motsvarande det allmännas över huvud taget inte kan fås på annat håll eller i vart fall inte fås lika förmånligt som hos det allmänna. Behov gör sig härigenom gällande av garantier för rättvis och likfor- mig behandling, oaktat rättsliga anspråk på prestationerna inte kan framställas. Med hänsyn härtill görs inga undantag från lagens tillämpningsområde för dessa ärendens del heller.
Ärenden angående normbeslut kan på samma sätt som ärenden angående indivi— duella beslut angå enskilda och alltså utgöra administrativa partsärenden. Gränsen mel- lan de två beslutstyperna är flytande. Under angivna omständigheter anser besvärssak- kunniga att också administrativa partsären- den som avgörs genom normbeslut bör falla inom lagens tillämpningsområde.
Efter en inventering av de förfarandefrå- gor som synes förtjänta av reglering i en lag om förvaltningsförfarandet uttalar besvärs- sakkunniga att behovet av normer är en sak men att en annan sak är om och i vad mån det är praktiskt möjligt att tillgodose be- hovet i en lagstiftning med generell räck- vidd. Härom anför de sakkunniga att det är av vikt att hålla i sikte att förfarandebe- stämmelser såtillvida är att betrakta som en utbyggnad av de materiella förvaltningsrätts- liga reglerna som de skall gestalta de former under vilka den materiella rätten skall om- sättas i praktiskt skeende av rättslig betydel- se. På grund härav måste tillses att bestäm- melserna står i ett ändamålsenligt funktio- nellt samband med de materiella rättsregler- na. Detta krav framträder med särskild styrka i fråga om de två viktigaste leden i förfarandet: utredning och beslut.
Vissa förfarandefrågor sägs vara så neu-
de enkla förvaltningsbestyr från lagens till-å trala och ur den materiella rättens synvinkel
så likgiltiga att de låter sig lösa generellt tämligen oberoende av sakens beskaffenhet i det särskilda fallet. Som exempel nämns frågor om handlingars ingivande, besvärs- tid, jäv, fullmakt och besluts dokumenta— tion. När det gäller förfarandefrågor, som inte kan bedömas jämförelsevis oberoende av den materiella rättens innehåll, vållas särskilda vanskligheter av den heterogenitet i sakligt hänseende som kännetecknar för- valtningsmyndigheternas uppgifter. Lagtek— niskt löses problemen enligt besvärssakkun- niga genom att man avstår från att göra reg- lerna absoluta och använder »bör»-regler i stället för »skall»-regler och genom att uppmjuka »skall»-regler medelst behovs-, lämplighets- och skälighetskriterier. Härige- nom erhålls den erforderliga flexibiliteten. Föreligger behov av regler rörande en för- farandefråga men möter hinder mot utfär- dande av bindande föreskrifter, synes det besvärssakkunniga vara att föredra att en »bör»-regel införs framför att ingen be- stämmelse alls meddelas. När det gäller för- farandeföreskrifter, som skall tillämpas rö- rande saker av skiftande beskaffenhet, låter det sig enligt besvärssakkunniga inte göra att i alla fall vinna enkla och precisa formu— leringar. Man nödgas välja sådana ordalag som att en åtgärd skall vidtas, om den inte finnes obehövlig eller olämplig, eller att den skall komma till stånd, om det finnes erfor- derligt. Ej sällan måste utrymme också läm- nas för viss skälighetsprövning. Det kan t.ex. finnas lämpligt att stadga att något skall göras eller underlåtas, när särskilda eller synnerliga skäl är därtill. Fördelen med regler av denna art är att de blir huvud- regler, från vilka avsteg inte får göras utan att bärande skäl klart kan redovisas.
I fråga om lagstiftningens omfattning framhåller besvärssakkunniga att en viss ut— förlighet inte kan undvikas t. ex. när det gäller regleringen av utredningsförfarandet, men att allmänt sett förfarandet i första in- stans inte kan regleras lika utförligt som besvärsförfarandet. De sakkunniga har haft som riktpunkt att utforma reglerna med så hög grad av utförlighet som varit möjlig med hänsyn till de mångskiftande situationer i
vilka de skall tillämpas. En tämligen utför- lig och detaljerad reglering finner besvärs- sakkunniga inte bara möjlig utan också önskvärd i fråga om t. ex. jäv, omröstning, ombud, fullmakt och delgivning. Det måste enligt de sakkunniga antas vara enbart till gagn för myndigheterna att i dessa hänseen- den ha en i stort sett uttömmande norme- ring att tillgå. Även för de enskilda med- borgarna antas det vara av värde att detal- jerade bestämmelser finns i dessa ämnen under förutsättning att normeringen inte går så långt att risker uppstår för rättsförluster.
Besvärssakkunniga diskuterar vidare de vådor, som kan följa av en formalisering av handläggningen, och framhåller att förfa- randet redan är och av naturliga skäl också framdeles måste vara åtminstone i någon mån formbundet. En normering får emeller- tid inte så insnöra en myndighet att den för— lorar sådan handlingsfrihet som fordras för att den skall kunna fullgöra sina förvalt- ningsuppgifter på ett godtagbart sätt. En avvägning måste ske mellan rättssäkerhets- intressen som påkallar normering och effek— tivitetsintressen som skapar behov av obun- denhet i förfarandehänseende.
Vad angår författningsmaterialets disposi- tion är det besvärssakkunnigas tanke att för- farandereglerna, med de undantag som be- tingas av myndigheternas egenskaper av förstainstansorgan respektive besvärsorgan, skall vara gemensamma för alla myndighe- ter. Någon uppdelning på ett mera utveck— lat och ett mindre utvecklat förfarande kom- mer därför inte i fråga. Däremot erfordras givetvis en särskild avdelning för de specifi— ka reglerna om besvärsförfarandet. Härige— nom erhålls alltså en avdelning för första instans och en för besvärsinstans. Allmän- giltiga regler finnes böra tas upp i en all— män avdelning. De rör sådana ämnen som jäv, omröstning, handlingars ingivande, frister och laga förfall samt delgivning. Även åtskilliga frågor, som hänför sig till ärendes utredning och avgörande, bör emel- lertid enligt besvärssakkunniga lösas på sam— ma sätt vare sig fråga är om handläggning i första instans eller besvärsinstans. Regler- na härom tas emellertid inte in i den allmän-
na avdelningen. Av praktiska skäl föreslås i stället att de primärt meddelas i avdelning- en om första instans och att en hänvisning till dem görs i avdelningen om besvärsin- stans.
K A Pl T EL I V betänkande
Över betänkandet har efter remiss yttranden avgetts av regeringsrättens ledamöter, justi- tiekanslersämbetet (JK), riksåklagarämbetet (RÅ), Svea hovrätt, kriminalvårdsstyrelsen, rikspolisstyrelsen, interneringsnämnden, ungdomsfängelsenämnden, lagberedningen, nämnden för internationellt bistånd, över- befälhavaren (ÖB), försvarets civilförvalt- ning, fortifikationsförvaltningen, riksvärde- ringsnämnden, inskrivningsrådet, socialsty- relsen, arbetarskyddsstyrelsen, försäkrings- domstolen, riksförsäkringsverket, medici- nalstyrelsen, statens institut för folkhälsan, sinnessjuknämnden, civilförsvarsstyrelsen, poststyrelsen, telestyrelsen, järnvägsstyrel- sen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, vat- tenfallsstyrclsen, sjöfartsstyrelsen, bygg- nadsstyrelsen, luftfartsstyrelsen, statens bil- trafiknämnd, kammarkollegiet, statskonto- ret, kammarrätten, generaltullstyrelsen, statistiska centralbyrån, bankinspektionen, försäkringsinspektionen, riksrevisionsver- ket, kontrollstyrelsen, riksskattcnämnden, centrala folkbokförings- och uppbördsnämn- den, riksarkivet, riksantikvarieämbetet, skolöverstyrelsen, domänstyrelsen, lant- bruksstyrelsen, lan tmäteristyrelsen , skogs- styrelsen, veterinärstyrelsen, statens vatten— inspektion, statens jordbruksnämnd, statens naturvårdsnämnd, kommerskollegium, pa- tent- och registreringsverket, ombudsmanna- ämbetet för näringsfrihetsfrågor, statens pris- och kartellnämnd, överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap, arbetsmark-
Remissyttrandena över besvärssakkunnigas
nadsstyrelsen, bostadsstyrelsen, statens hy- resråd, statens utlänningskommission, över- ståthållarämbetet, länsstyrelserna i Upp- sala, Jönköpings, Kronobergs. Gotlands, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Värm- lands, Västmanlands, Gävleborgs, Jämt- lands och Norrbottens län, domkapitlet och stiftsnämnden i Uppsala, domkapitlet och stiftsnämnden i Luleå, universitetskanslers- ämbetet, länsskolnämnderna i Malmöhus och Älvsborgs län, statens biografbyrå, domstolskommittén, .förvaltningsdomstols- kommittén, offentlighetskommittén, exeku- tionsväsendets organisationsnämnd, dele- gerade för riksdagens verk, valutastyrelsen, riksdagens justitieombudsman (JO), riksda- gens militieombudsman (MO), Föreningen Sveriges häradshövdingar, Föreningen Sve- riges stadsdomare, Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister, Förening— en Sveriges rättshjälpsjurister, Taxerings- nämndsordförandenas riksförbund, Sveri- ges advokatsamfund, Sveriges fastighets— ägareförbund, Sveriges lantbruksförbund, Sveriges industriförbund, Sveriges grossist- förbund, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges akademikers centralorga- nisation (SACO), Statstjänstemännens riks— förbund (SR), Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet, Svenska stads- förbundet, Svenska arbetsgivareföreningen, Svenska bankföreningen, Riksförbundet Landsbygdens Folk (RLF), Kooperativa
förbundet, Försäkringskasseförbundet, Hy- resgästernas riksförbund, Svenska nykter- hetsvårdsförbundet.
Yttranden har därjämte inkommit från Svenska Journalistförbundet, Svenska Tid- ningsutgivareföreningen, Publicistklubben, Sveriges lantmätareförening och Svenska pastoratens riksförbund.
Remissinstanserna har bifogat yttranden, RÅ från överåklagarna iStockholms, Gö- teborgs och Malmö åklagardistrikt,
ÖB från armé-, marin- och flygförvalt- ningarna,
lantmäteristyrelsen från överlantmätarna i Älvsborgs, Värmlands, Örebro och Norr- bottens län,
kommerskollegium från Handelskamrar- nas nämnd, vilken såsom sitt yttrande ock- så åberopat en promemoria den 19 mars 1965 utarbetad av en särskilt tillsatt delega- tion på grundval av överläggningar mellan företrädare för Stockholms handelskamma- re, Svenska bankföreningen, Svenska arbets- givareföreningen, Sveriges industriförbund, Sveriges grossistförbund och Kooperativa förbundet,
överståthållarämbetet från Stockholms stad och polischefen i Stockholm,
länsstyrelsen i Uppsala län från Uppsala och Enköpings städer,
länsstyrelsen i Jönköpings län från Jön- köpings, Värnamo, Tranås och Vetlanda stä- der, Norrahammars köping, Forserums kom- mun och häradsskrivar-en i Eksjö fögderi,
länsstyrelsen i Kronobergs län från Växjö och Ljungby städer, Åseda, Älmhults och Göteryds kommuner, barnavårdsnämnderna i Ljungby, Älmhult och Stenbrohult, nyk- terhetsnämnderna i Växjö och Markaryd samt byggnadsnämnderna i Alvesta och Bergunda,
länsstyrelsen i Gotlands län från Visby stad och Slite köping,
länsstyrelsen i Malmöhus län från Mal- mö, Hälsingborgs, Lunds, Landskrona, Trelleborgs och Ystads städer samt'Bjuvs, Lomma och Svedala köpingar,
länsstyrelsen i Värmlands län från Karl- stads, Kristinehamns, Arvika, Säffle och Hagfors städer,
länsstyrelsen i Västmanlands län från Västerås och Köpings städer samt Hallsta- hammars och Norbergs köpingar,
länsstyrelsen i Gävleborgs län från Gävle och Bollnäs städer samt Ovansjö, Iggesunds och Järvsö kommuner,
länsstyrelsen i Jämtlands län från J ämt- lands läns landsting, Östersunds stad, Frösö köping och Lits kommun,
länsstyrelsen i Norrbottens län från Norr- bottens läns landsting, Luleå och Kiruna städer, Gällivare och Nederkalix kommuner samt polischefen i Luleå,
universitetskanslersämbetet från konsisto- rierna vid universiteten i Uppsala, Lund, Göteborg, Stockholm och Umeå, karolins- ka institutet, farmaceutiska institutet, tek- niska högskolan i Stockholm, Chalmers tek— niska högskola, juridiska och samhällsveten- skapliga fakulteterna vid universiteten i Uppsala, Lund och Stockholm samt sam- hällsvetenskapliga fakulteten vid universite- tet i Göteborg samt
delegerade för riksdagens verk från banko- fullmäktige.
Hushållningssällskapens förbund, som in- te avgett något eget utlåtande, har över— lämnat yttranden från Blekinge och Gävle- borgs läns hushållningssällskap.
En lagstiftning om förvaltningsförfaran- det i huvudsaklig överensstämmelse med be- svärssakkunnigas förslag tillstyrks _ om också i några fall med vissa väsentliga reser- vationer beträffande tillämpningsområdet — av kriminalvårdsstyrelsen, internerings- nämnden, nämnden för internationellt bi-
stånd, arméförvaltningen, flygförvaltning- en, försvarets civilförvaltning, inskrivnings- rådet, socialstyrelsen, medicinalstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, väg- och vattenbygg- nadsstyrelsen, sjöfartsstyrelsen, statens bil- trafiknämnd, statskontoret, statistiska cen- tralbyrån, centrala folkbokförings- och upp- bördsnämnden, Skogsstyrelsen, veterinär- styrelsen, Handelskamrarnas nämnd, över- styrelsen för ekonomisk försvarsberedskap, bostadsstyrelsen, statens utlänningskommis- sion, länsstyrelserna i Kronobergs, Malmö- hus, Gävleborgs och Norrbottens län, dom-
kapitlet i Luleå stift, universitetskanslers- ämbetet, karolinska institutet, farmaceutis- ka institutet, tekniska högskolan i Stock- holm, samhällsvetenskapliga fakulteten vid universitetet i Uppsala, juridiska fakulteten vid universitetet i Lund, länsskolnämnderna i Malmöhus och Älvsborgs län, statens bio- grafbyrå, offentlighetskommittén, delegera- de för riksdagens verk, MO, Föreningen Sveriges häradshövdingar, Föreningen Sve- riges stadsdomare, Föreningen Sveriges rättshjälpsjurister, Taxeringsnämndsordfö- randenas riksförbund, Sveriges advokat- samfund, Sveriges fastighetsägareförbund, Sveriges industriförbund, Sveriges grossist- förbund, LO, TCO, SR, Svenska arbets— givareföreningen, Svenska bankföreningen, RLF, Kooperativa förbundet, Hyresgäster- nas riksförbund, Svenska nykterhetsvårds- förbundet och Sveriges lantmätareförening. Även sex ledamöter av regeringsrätten (rege- ringsråden Jarnerup, Hjern, Walberg, Kör— lof, Wieslander och Paulsson) tillstyrker lagstiftning i huvudsaklig överensstämmelse med besvärssakkunnigas förslag men gör sitt tillstyrkande beroende av att lagen ges ka- raktär av en ramlag, som sätts i kraft om- rådesvis.
Flertalet av de uppräknade remissinstan- serna motiverar inte sin uppfattning närmare utan nöjer sig med att hänvisa till besvärs— sakkunnigas överväganden i de allmänna motiven i betänkandet eller med att i all- männa ordalag framhålla den föreslagna lagstiftningens betydelse för rättssäkerheten inom förvaltningen.
Statskontoret anmärker, att den föreslag- na lagen kan tyckas väl omfångsrik med hänsyn till att det är fråga om grundläggan- de regler, som i princip skall gälla överallt inom förvaltningen och som för sin förståel- se och tillämpning därför inte bör kräva sär- skilda kvalifikationer hos berörda tjänste— män. Enligt statskontorets mening ligger det emellertid ett betydande värde i att ett för— sök görs att mera generellt reglera förvalt- ningsförfarandet i partsärenden. I den mån de bestämmelser, som tas in i lagen, verk- ligen är att hänföra till dem som bör vara allmängiltiga, åstadkoms en avlastning av
andra författningar som på längre sikt bör visa sig vara rationell. Statskontoret förkla- rar sig i stort kunna acceptera det framlagda förslaget såsom grundval för en lag om för- valtningsförfarandet i partsärenden.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län konstate- rar, att de föreslagna bestämmelserna inne- håller mycket som i och för sig är självklart. Mot denna bakgrund uttalar länsstyrelsen, att det kan ifrågasättas, om behov verkligen föreligger av en så ingående reglering av oli- ka spörsmål, som besvärssakkunniga före- slagit. Länsstyrelsen finner sig emellertid i stort sett kunna godta lagförslaget, eftersom det får anses ha sitt värde att en lag om för- valtningsförfarandet lämnar en fyllig redo— görelse för vad som är att iaktta i skilda lägen, inte minst med hänsyn till de olika myndigheternas skiftande karaktär och praxis.
Några av de uppräknade remissinstanser- na ger, fastän de tillstyrker lagstiftning i huvudsaklig överensstämmelse med försla— get, uttryck för betänkligheter av skilda slag.
Efter att ha uttalat att det framlagda lag- förslaget synes väl ägnat att efter överarbet- ning läggas till grund för lagstiftning i äm- net, framhåller kriminalvårdsstyrelsen att det står klart för styrelsen att en likformig- het är av värde på många områden inom förvaltningsutövandet men att frågan är om inte besvärssakkunniga gått väl långt i sin strävan efter enhetlighet. Styrelsen befarar att hänsynen till likformighet kommer att medföra att myndigheterna formbinds på ett sätt som hämmar deras effektivitet och minskar möjligheterna till eftersträvansvärd arbetsrationalisering. Styrelsen uttalar ock— så, att förvaltningsförfarandet otvivelaktigt kommer att bli mer arbetskrävande för myn- digheterna och även fordra större insatser av enskilda parter. Med reformen får vidare beräknas följa ökade kostnader, kanske stör— re än besvärssakkunniga föreställt sig, fram- för allt för det allmänna men även för en- skilda parter. Styrelsen anser också att åt- skilliga av de föreslagna reglerna måste te sig svårtolkade och svårbegripliga för icke rättsbildade. Trots ökat biträde från myn-
digheternas sida torde de enskilda i betyd- ligt större omfattning än nu få anlita juridisk hjälp.
Medicinalstyrelsen finner sig böra påpeka att åtskilliga förvaltningsmyndigheter saknar den administrativt kvalificerade personal, som utgör förutsättning för en riktig tillämp- ning av lagförslagets alla bestämmelser, och att parternas möjligheter att själva riktigt tolka formella stadganden torde vara be- gränsade. Det finns därför enligt medicinal- styrelsens mening en risk för att regler, som är avsedda att garantera parternas rättssäker- het, kan få en rakt motsatt effekt och leda till rättsförluster. Styrelsen antar också att en kraftig utökning av den administrativt skolade personalen inom förvaltningen blir ofrånkomlig och att allmänheten i större omfattning blir tvungen att anlita juridisk hjälp, om lagförslaget genomförs. Detta be- tecknas emellertid som synnerligen väl ge— nomarbetat och motiverat samt sägs fylla ett stort behov.
Till förmån för en allmän lagstiftning om förvaltningsförfarandet utan direkt tillstyr- kande av besvärssakkunnigas lagförslag ut- talar sig Svea hovrätt, ungdomsfängelse- nämnden, ÖB, marinförvaltningen, statens institut för folkhälsan, generaltullstyrelsen, kontrollstyrelsen, riksantikvarieämbetet, domänstyrelsen, statens vatteninspektion, ombudsmannaämbetet för näringsfrihetsfrå- gor, arbetsmarknadsstyrelsen, samhällsve- tenskapliga fakulteterna vid universiteten i Lund och Göteborg, domstolskommittén och Sveriges lantbruks/örbund. Generaltull- styrelsen och domstolskommittén utgår från att lagen utformas som ramlag.
Marinförvaltningen framhåller som sär- skilt önskvärt att minimifordringarna be- träffande myndigheternas skyldigheter med avseende på förfarandet anges så noga som möjligt till förebyggande av påståenden om felaktig handläggning.
Generaltullstyrelsen finner det, framför allt från rättssäkerhetssynpunkt, vara värde- fullt att genom en lag om förvaltningsför- farandet generella normer utformas för vis- sa förfarandefrågor men varnar för risken
för minskad arbetseffektivitet eller ökat per- sonalbehov genom att förvaltningsförfaran- det av abstrakta rättssäkerhetshänsyn om— gärdas med formaliteter, som i det stora flertalet fall inte tjänar något praktiskt syfte men som tynger handläggningen och drar uppmärksamheten från sak- till procedur- frågor.
En kortare och enklare allmän lag om förvaltningsförfarandet än besvärssakkun- niga föreslagit förordas av nio ledamöter av regeringsrätten (regeringsråden Eckerberg, Nevrell, Lorichs, Hegrelius, Wilkens, Ringdén, Björne, Martenius och Cars), en ledamot av socialstyrelsen (byråchefen An- dersson), försäkringsdomstolen, byggnads- styrelsen, luftfartsstyrelsen, kammarkolle- giet, bankinspektionen, riksskattenämnden, lantmäteristyrelsen, patent- och registre- ringsverket, länsstyrelserna i Uppsala, Got- lands, Göteborgs och Bohus, Värmlands och Jämtlands län, domkapitlet och stifts- nämnden i Uppsala, JO och SACO. Samma ståndpunkt intas av ännu några instanser, som emellertid gör sitt tillstyrkande beroen- de av det ytterligare villkoret att lagstiftning- en ges karaktär av en ramlag. Dessa instan- ser är JK, försäkringsinspektionen, kom- merskollegium, statens pris och kartell- nämnd, överståthållarämbetet och förvalt- ningsdomstolskommittén.
Regeringsrådet Björne framhåller med in- stämmande av regeringsrådet: Eckerberg, Nevrell, Lorichs, Hegrelius, Wilkens, Martenius och Cars, att offentlig förvalt- ningsverksamhet i första instans är av syn- nerligen varierande art och ombesörjs ge- nom myndigheter av mycket olikartad be- skaffenhet. Förvaltningsuppgifterna hand- has numera, påpekas det, i stor omfattning av personer, som kan vara väl skickade för sina åligganden men sakna administrativ ru— tin i vanlig bemärkelse. Det torde vara na- turligt att sådana personer inte arbetar i sam- ma former som administrativt tränade kraf- ter. Förslaget att tillskapa en lag om för- valtningsförfarandet förklaras inte vara lämpligt för en reglering av de olika förfa- randen, som förekommer i första instans.
Uttrycket förvaltningsförfarande synes vida- re enligt yttrandet inte ha sådan bestämd innebörd att det bör användas i författnings— text. Där anförs vidare att en lag med ett sådant omfång som den föreslagna måste anses alltför vidlyftig för att lämpa sig för det stora flertalet myndigheter i första in— stans. Det framhålls att varje år ett avsevärt antal funktionärer nytillträder inom förvalt- ningen i första instans, ofta utan tillräcklig administrativ rutin och utan möjlighet att snabbt lära sådan av företrädare. De talrika hänvisningarna i författningsförslaget be- döms försvåra tillämpningen. Särskilt hän- visningarna till rättegångsbalken antas te sig främmande för åtskilliga myndigheter i första instans med starkt specialiserade ar— betsuppgifter. Vidare förutses svårigheter kunna uppkomma till följd av det obestäm- da och svävande innehållet i många paragra— fer. Slutsatsen blir att det för förvaltnings- verksamheten i första instans torde vara mest ändamålsenligt med en jämförelsevis kort förfarandelag, som överskådligt och i så klara ordalag som möjligt uttrycker grundsatser, som bör iakttas i rättssäker- hetens intresse, t. ex. om jäv.
Byråchefen Andersson framhåller i sitt särskilda yttrande hos socialstyrelsen att det torde vara visst att besvärssakkunnigas för- slag inte kan genomföras i praktiken utan att ett stort antal stats- och kommunalmyn- digheter tillförs större eller mindre personal- och anslagsförstärkningar. Han stryker un- der att, om den formella handläggningen av förvaltningsärenden görs mera betungande än förut och förvaltningsorganen inte sam- tidigt erhåller erforderlig personal, myndig- heterna mindre än förut hinner att ägna sig åt de rent sakliga frågor, som de i främsta rummet har att befatta sig med. Följden kan också bli att ärendenas materiella av- görande drar ut längre på tiden än förr. La— gen bör därför enligt hans mening göras så kortfattad, enkel och överskådlig att den utan svårighet kan uppfattas och tillämpas även av personer, som saknar juridisk ut- bildning och närmare erfarenhet av förvalt— ningsrättslig praxis.
Det synes försäkringsdomstolen uppen-
bart, att besvärssakkunniga drivit sin strävan efter likformighet i handläggningshänseende för långt. Den dömande verksamhetens be— hov sägs vidare i alltför stor utsträckning ha satt sin prägel på reglerna för det egentliga förvaltningsförfarandet med en alltför vid- lyftig reglering av detta som följd. Försäk- ringsdomstolen förordar för sin del en mind- re omfattande lagstiftning för de egentliga förvaltningsmyndigheterna. I denna skulle meddelas vissa allmänna förfaranderegler beträffande sådana spörsmål som är i huvud— sak gemensamma för sådana myndigheter i allmänhet, exempelvis frågorna om jäv, delgivning och kommunikation samt besvärs- tid. Resultatet förmodas bli en i förhållande till den föreslagna lagen avsevärt mera kort- fattad och överskådliglagstiftning, måhända uppdelad i några författningar av olika dig- nitet.
Också enligt byggnadsstyrelsens bedöman- de har reglerna i lagförslaget rönt ett starkt inflytande av dem som gäller för rättegång i domstol. Tillsammans med reglernas detalj- rikedom innebär detta förhållande svårighe- ter för en generell tillämpning inom det mångskiftande förvaltningsarbetet. Styrelsen framhåller att någon allmän kritik inte fram- förts rörande rättssäkerheten inom förvalt- ningen men däremot mot ett förvaltningsför- farande med många fördröjande moment. Styrelsen rekommenderar därför en sådan reglering av förvaltningsförfarandet som tar sikte på att lagfästa de viktigaste allmänna principerna för förvaltningen i dess helhet, eventuellt i en något utbyggd verksstadga.
Nutida krav på snabbhet, effektivitet och rättssäkerhet tillgodoses inte med gällande ofullständiga och delvis ålderdomliga eller i glömska fallna bestämmelser, säger luft- fartsstyrelsen. Samtidigt betonar styrelsen, att bestämmelserna inte bör ges sådan om- fattning att förfarandet blir onödigt kompli- cerat. Frågan är enligt styrelsens mening om besvärssakkunniga inte låtit sig påverka av rättegångsbalkens bestämmelser i så hög grad att förfarandet blivit reglerat i viss mån på ett för förvaltningens väsen främmande sätt. Ett så noga reglerat förfarande som det föreliggande skulle enligt styrelsens mening
komma att ställa mycket stora krav på per- sonalen i olika grader och kräva juridisk skolning i utökad omfattning. En förenkling och nedskärning av det framlagda förslaget sägs vara synnerligen önskvärd och kunna göras utan eftergift på kravet om materiellt riktiga beslut. Som exempel nämns 2 kap., där jävs- och omröstningsbestämmelserna borde kunna förenklas, samt bestämmelser- na i 3 kap. och 8 kap. Enligt riksskatte- nämnden har lagen blivit utförligare och i vissa avseenden mera detaljerad samt mind- re överskådlig än vad som skulle blivit fal— let, därest den utformats med tanke blott på den egentliga förvaltningen. Ej minst med tanke på att ett stort antal statliga och kom- munala myndigheter inte är utrustade med juridisk expertis synes detta otillfredsställan- de. Eftersom behovet av vägledning är sär- skilt starkt i fråga om dessa myndigheter, anser riksskattenämnden, att en lag i ämnet i första hand bör ta sikte på att tillgodose dessa myndigheters behov av enkla, klara och lättöverskådliga handläggningsregler. Lagen bör därför begränsas till enkla och klara bestämmelser beträffande de praktiska handläggningsspörsmål som vanligen möter hos flertalet förvaltande myndigheter. Kam- markollegiet förordar likaså att lagstiftning- en i görligaste mån begränsas till klara och enkla huvudregler.
Länsstyrelsen i Gotlands län gör gällande att avsaknaden av kodifierade förfarande- regler i förvaltningen endast i tämligen säll- synta undantagsfall lett till att en myndighet i ovist nit eller eljest av oförstånd förfarit på ett sätt som medfört rättsförlust och att nå— got trängande behov av en motsvarighet inom förvaltningen till den för domstols- väsendet avsedda rättegångsbalken därför inte kan sägas föreligga. Länsstyrelsen fin- ner det å andra sidan tacknämligt om en ad- ministrativ rättegångsbalk kunde bli inför- livad med vårt rättssystem men förordar en lag som gäller endast för förvaltande myn- digheter på skilda nivåer. Vid en sådan lag- stiftning skulle åtskilliga av lagförslagets be- stämmelser kunna utgå, såsom reglerna om omröstning, fullmakt, formella samman- träden för muntlig handläggning och syn,
särskilda utredningsmedel hos domstol och resning. Därmed skulle lagen bli mera lätt- tillgänglig både för allmänheten och för de myndigheter som skall tillämpa den.
Länsstyrelsen i Uppsala län anser att för- slaget i vissa avseenden kännetecknas av en något överdriven strävan efter perfektio- nism. Härigenom har bl.a. innehållet i några paragrafer — förutom att det i sak kan anses obehövligt — närmast karaktär av truismer. Som exempel nämns 3 kap. 4 5 om juridisk persons talan, 6 kap. 1 & om rådrum, 7 kap. 1 5 om ärendes an- hängighet Och 11 kap. 1 5 om att ärende skall avgöras så snart ske kan. Länsstyrel- sens slutomdöme blir att lagförslaget inte utan en i vissa avsnitt grundlig överarbet- ning är ägnat att läggas till grund för en lagstiftning i ämnet.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framför som sin uppfattning att den svenska förvaltningens problem ligger på organisa- tions- och arbetskraftssidan. Länsstyrelsen säger sig inte vilja förringa rättssäkerhets— synpunkterna men det är enligt länsstyrel- sens mening inte främst där man har att söka svagheterna i dagens förvaltning. Erfaren- heterna av taxeringsreformen visar att den formalisering, som denna reform innefatta- de, blivit både dyrbar och personalkrävan— de. Länsstyrelsen nödgas därför mana till stor försiktighet inför tanken att på liknan- de sätt genom en allmän lag binda upp för- valtningsorganens handlande inom vida fält. Länsstyrelsen anser sig inte kunna tillstyrka att en lag om förvaltningsförfarandet utfär- das i den föreslagna utformningen. Läns- styrelsen förordar i stället, att programmet begränsas så att man med ledning av inkom- na remissyttranden söker utforma en lag som berör sådana spörsmål, varom enighet i stort sett råder och som även kan genomföras utan praktiska olägenheter. Länsstyrelsen uttalar också, att det är möjligt att en lag- stiftning bör genomföras i etapper för att längre fram sammanfattas i en allmän balk rörande förvaltningsförfarandet. Som lämp- liga områden för partiella reformer anges jäv, omröstning, delgivning och viten.
Juridiska fakulteten vid universitetet i
Uppsala ger uttryck för den uppfattningen att det synes vara ett bättre sätt att angripa lagstiftningsuppgiften, om man sökte skapa en verklig rättegångsordning för de förfaran- den inom svensk förvaltning, vilka står pro— cessen nära, medan man för övriga förvalt- ningsförfaranden begränsade sig till ett mindre antal regler, vilka i stort sett utan undantag kunde iakttas av alla förvaltnings- organ.
JO tecknar som bakgrund till sitt yttran- de att en reglering av förfarandet utgör en- dast en av de faktorer, som främjar rättssä- kerheten i förvaltningen och att faktorn inte ensam eller ens främst kan skapa trygghet för riktiga beslut. Frågor om t.ex. myn- dighetsorganisationen, tjänstemannautbild— ningen och ej minst de materiella bestäm- melsernas utformning ter sig enligt hans me- ning i princip väsentligare. Betydelsen från rättssäkerhetssynpunkt av en procedurregle- ring blir därför helt naturligt beroende av hur förhållandena i övrigt gestaltas inom för- valtningen. Om det förhåller sig så att vårt land i skilda hänseenden har ett tämligen väl utbyggt rättsskyddssystem i förhållande till många andra länder, kan man — även om vissa procedurfrågor förvisso är av väsentlig betydelse från rättssäkerhetssynpunkt — helt allmänt säga, hävdar han, att en utförligare procedurreglering hos oss får en relativt sett mindre betydelse från den angivna synpunk- ten. Han framhåller också, att procedurfrå- gorna sinsemellan är av mycket växlande betydelse. I inte obetydlig utsträckning är det fråga om regler som väsentligen tjänar rena ordningssyften eller som i varje fall från rättssäkerhetssynpunkt ter sig tämligen perifera. Slutsatsen blir att intresset framför allt bör inriktas på de från rättssäkerhets- synpunkt essentiella spörsmålen.
SACO anser att förslaget till en början bör föranleda en lagstiftning, som begränsas till att omfatta från rättssäkerhetssynpunkt centrala spörsmål, såsom regler om jäv, be— slutsmotivering och besvärshänvisning.
JK erinrar om att viktiga förbättringar genomförts på centrala områden av förvalt- ningslagstiftningen under senare år men stäl- ler häremot förvaltningens expansion. En
följd av denna sägs vara att ärenden av vä- sentlig betydelse för enskilda medborgare i ökad utsträckning kommit att anförtros myndigheter och organ, vilkas huvuduppgif- ter är av annan än rättstillämpande natur. De väsentligaste bristerna i nuvarande ord- ning utgörs enligt ämbetets mening av att de allmänna grundsatser för handläggningen av förvaltningsärenden, som utformats i cen- tral administrativ lagstiftning och i praxis hos kvalificerade förvaltningsmyndigheter och som i stor utsträckning uppfyller skäliga krav från rättssäkerhetssynpunkt, dels ofta är svårtillgängliga för gemene man, dels inte helt trängt igenom i den mindre centrala lagstiftningen och hos mindre kvalificerade förvaltningsmyndigheter. Även andra syn- punkter än rättssäkerhetssynpunkter kan emellertid enligt ämbetet anföras till förmån för en allmän lag om förvaltningsförfaran- det. Här hänvisas bl. a. till den enskildes berättigade anspråk på korrekt bemötande från myndigheternas sida. Vidare stryker ämbetet under att arbetseffektiviteten all— mänt sett främjas av ordnade handläggnings- former. Sistnämnda förhållande talar för att en kodifiering och generalisering av de all- männa förfarandeprinciperna skulle vara av värde inte bara för de enskilda utan också för myndigheterna.
Det framlagda lagförslaget förtjänar enligt ämbetets mening ett gynnsamt helhetsom- döme och det förklaras väl ägnat att läggas till grund för vidare överväganden i ämnet. Mot bakgrund av de jämförelser besvärs- sakkunniga anställt mellan besvärsförfarande och förfarande i första instans uttalar äm- betet att konsekvensen synes bli, att en enk- lare reglering är påkallad för första instans, en mera kvalificerad för besvärsinstans. Strävan efter likformighet har enligt ämbe- tets mening drivits för långt. Bl. a. bör be- stämmelserna om förfarandet i första instans göras väsentligt mera kortfattade än enligt besvärssakkunnigas förslag.
Försäkringsinspektionen säger sig med till- fredsställelse skola hälsa en utveckling, som innebär att regleringen av förvaltningsför- farandet blir mera enhetlig, men framhål- ler, att behovet av en allmän lagstiftning om
förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna inte är detsamma inom alla delar av förvalt- ningen med hänsyn bl. a. till förekomsten av specialregleringar och sedvanerätt. In- spektionen fortsätter.
Behovet av en lagstiftning i ämnet torde vara störst med avseende å de myndigheter, där regler rörande förfarandet saknas och den handläggande personalen huvudsakligen utgö- res av personer, som i sak behärskar veder- börande förvaltningsområde men inte förvär- vat juridisk utbildning och mera mångsidig förvaltningsrättslig erfarenhet. För en bety- dande del av dessa både statliga och kommu- nala myndigheter skulle det vara av värde att i viktiga frågor, som rör allmänhetens be- hov av service och rättssäkerhet, kunna hämta ledning från en lag om förvaltningsförfarandet. Det bör dock samtidigt framhållas, att be- svärssakkunnigas utredning icke ger något be- lägg för att myndigheterna hittills åsidosatt rimliga service- och rättssäkerhetshänsyn. Nå- got reellt behov av en höjning av standarden inom förvaltningen har icke dokumenterats. Övervägande skäl synes dock tala för att en lagstiftning om förvaltningsförfarandet bör komma till stånd. Försäkringsinspektionen an- ser sig därför böra tillstyrka en lagstiftning på området, förutsatt att lagstiftningens inne- håll och tillämpningsområde avväges på ett ändamålsenligt sätt och att vid denna avväg- ning hänsyn tages även till personal- och kostnadssynpunkter samt till behovet av effek- tivitet i förvaltningen.
Inspektionen riktar följande kritik mot lagförslaget.
De sakkunniga har inte tillräckligt beaktat, att det föreligger en väsentlig skillnad mellan å ena sidan sådana administrativa partsären- den, i vilka fråga huvudsakligen är om tolkning och tillämpning av gällande rätt och vilkas av- görande har karaktären av ett dömande, och å andra sidan sådana förvaltningsärenden, i vilka det beslutande organet har en vidsträckt handlingsfrihet och i allmänhet har att träffa avgöranden grundade huvudsakligen på lämp- lighets— och ändamålsenlighetsöverväganden. I sistnämnda slag av ärenden ankommer det i stor utsträckning på myndigheterna att bedriva en viss politik, som statsmakterna beslutat och som, om också endast i principiell form, angetts i lag eller annan författning.
Det förhållandet att bestämmelserna i den föreslagna lagen om förvaltningsförfarandet ut- formats för tillämpning inte blott hos förval- tande myndigheter utan även hos domstolar och domstolsliknande organ har medfört, att den rent rättstillämpande verksamhetens behov
i alltför hög grad satt sin prägel på lagens för- farandeordning. På flera Viktiga punkter har förfarandet blivit mera formbundet och om- ständligt än vad som kan godtagas för de egentliga förvaltningsmyndigheternas del. Det mest påtagliga exemplet på alltför långt gå— ende formkrav är den föreslagna bestämmel- sen att anteckning skall göras om alla upp- gifter av betydelse, som tillföres ett förvalt— ningsärende annorledes än skriftligen. Regler- na om kommunikationsskyldighet och besluts— motivering kan också befaras i vissa fall be- tunga förvaltningsförfarandet på ett mindre ändamålsenligt sätt. Även andra exempel på olämplig fastlåsning av myndigheterna före- kommer.
I det moderna samhället, där det allmänna i växande grad har att svara för medborgarnas behovstillfredsställelse, måste förvaltningsmyn- digheterna kunna handla snabbt, smidigt och effektivt. Den statliga och kommunala för- valtningen bör inte underkastas formregler, som visserligen i enstaka fall kan vara av värde från snäva rättssäkerhetssynpunkter, men som äventyrar eller hindrar de snabbhets— och effektivitetssträvanden inom svensk offentlig förvaltning, som bäst gagnar medborgarnas intressen, om man ser hithörande frågor i stort. Det bör också observeras, att om de krav, som i förfarandehänseende ställs på ämbetsverken, hindrar dem från att fungera tillfredsställande, även rättssäkerheten blir li- dande. Den kritik, som i allmänhet riktats mot förvaltningsmyndighetema, har gått ut på att myndigheterna uppträtt alltför osmidigt och formalistiskt. Det bör under angivna förhål- landen inte ifrågakomma att vid en lagstift— ning om förvaltningsförfarandet uppställa reg- ler, som gör förfarandet hos de egentliga för- valtningsmyndigheterna väsentligt mera tidskrä— vande och formbundet än nu. Enkelheten och snabbheten i förvaltningen är värden, som inte får äventyras.
Det står också klart för försäkringsinspek- tionen att en reformering av förvaltningsför— farandet enligt de av besvärssakkunniga före— slagna linjerna på många håll förutsätter be— tydande personalökningar, om myndigheter- na i samma utsträckning som hittills skall hinna ägna sig åt de materiella frågor, som de i främsta rummet har att befatta sig med. Det betvivlas att sådana personalökningar går att åstadkomma. Inspektionen befarar därför, att den föreslagna reformeringen på grund av personalbrist skulle stanna på papperet och inte kunna efterlevas av myn— digheterna. Inspektionen anför vidare.
Besvärssakkunniga har uttalat, att i ett sam- hälle med stigande välstånd en måttlig kost- nadsökning knappast kan betraktas som all- varligt hinder för en standardhöjande reform av förvaltningsförfarandet. I anledning härav vill försäkringsinspektionen uttala, att det för- hållandet att bruttonationalprodukten i Sverige ökat och antagligen även kommer att fort- sätta att stiga inte utgör ett bärande skäl för att statsmakterna nu skall besluta en reform av förvaltningsförfarandet, som enligt inspektio- nens uppfattning kommer att medföra en vä- sentlig ökning av personal- och medelsbehovet inom administrationen. Såsom försäkringsin- spektionen redan antytt finns många andra om- råden, där en höjning av standarden är mycket mera påkallad och angelägen. Understrykas bör också att de framtida höjningarna av brut- tonationalprodukten till stor del redan är bund- na för den i den allmänna försäkringen in- gående tilläggspensioneringen samt för re- former på sjukvårdens och skolväsendets om- råden. Det måste dessutom tillses att någon del av ökningen kommer att stå till förfo- gande för medborgarna i aktiv ålder för kon- sumtionsändamål av olika slag.
Försäkringsinspektionens överväganden utmynnar i att en lag om förvaltningsförfa— randet bör utarbetas med tanke på förhål- landena hos flertalet myndigheter, som syss— lar med förvaltning i egentlig mening och att den bör begränsas till att på ett så kortfattat, enkelt och praktiskt sätt som möjligt reglera sådana spörsmål, vilka mera allmänt möter nos flertalet egentliga förvaltningsmyndig- heter med lokalt, regionalt eller centralt verksamhetsområde. Som exempel på frågor vilka lämpligen kan lämnas utanför en sådan lag nämns de angående processbehörighet, ombud. fullmakt, biträde, delgivningsdetal- jer, formella sammanträden för muntlig handläggning och syn.
Också kommerskollegium befarar, att ett genomförande av lagförslaget i alla delar kan resultera i att rättssäkerheten i alltför hög grad vinns på bekostnad av snabbheten i förfarandet. Kollegium framhåller, att det i vissa typer av ärenden är av stor vikt för den enskilde att få besked utan dröjsmål och att snabbheten i många fall kan te sig viktigare än kravet på fullständighet i ut— redningen av ett ärende.
I det samtidiga kravet på snabbhet och effektivitet, å ena, samt rättssäkerhet, å
andra sidan, ligger, framhåller statens pris- och kartellnämnd, en motsättning, som besvärssakkunniga inte alltid förefaller till- räckligt medvetna om, På få områden inom lagstiftningen torde sålunda enligt nämndens mening det gamla talesättet om det bästa som det godas fiende vara så tillämpligt som när det gäller regler för förvaltningsförfaran- det. Nämnden understryker också vikten av att man vid granskningen av de enskilda bestämmelserna i en lag om förvaltningsför— farandet noga undersöker vilken ökning av myndigheternas arbetsbörda som de kan medföra och frågar sig, från fall till fall, om den vinst från rättssäkerhetssynpunkt, som kan göras, är tillräckligt stor för att påkalla reformen. Nämnden påpekar vidare att en fastare ordning kan visa sig vansklig att realisera, därför att personalresurserna helt enkelt inte förslår. Slutomdömet blir att den föreslagna lagen skulle kunna för- kortas och förenklas genom att rättssäker- hetskraven här och var modifieras till för- män för en smidigare och snabbare hand- läggning.
Förvaltningsdomstolskommittén pekar på att de under senare tid tillkomna arbetsupp- gifterna för den offentliga förvaltningen ofta har annan karaktär än rättstillämpning och att det i vid utsträckning blivit naturligt, att de nya förvaltningstjänsterna kommit att beklädas med personer vilka utsetts mera på grund av tekniska eller andra fackmässiga meriter än på grund av juridiska insikter och förvaltningsrättslig erfarenhet. För dem och för lekmän, vilka såsom ett led i demokra- tiseringen av förvaltningsverksamheten be- retts plats i ökad utsträckning i ledningen för olika myndigheter, skulle en kodifiering av de grundläggande regler som skall följas vid handläggningen av förvaltningsärenden bli av värde. Emellertid har önskemålet att täcka även verksamheten hos mera judiciella myndigheter föranlett besvärssakkunniga att föreslå mycket utförliga regler, vilka enligt förvaltningsdomstolskommitténs mening kan bli onödigt tyngande. Kommittén gör också gällande att den detaljmässiga utförligheten i dessa delar kan minska den lättillgänglig- het, som är särskilt önskvärd i fråga om ett
lagverk, vilket i vid utsträckning riktar sig till allmänheten och till personal utan mera ingående förvaltningsutbildning.
Bland återstående instanser som yttrat sig i den allmänna frågan finns åtskilliga, som ger uttryck för tveksamhet i det ena eller andra avseendet och som inte tar bestämd ståndpunkt till om en lagstiftning rörande förvaltningsförfarandet bör komma till stånd eller ej eller hur den bör vara utformad. Till denna grupp av instanser hör RÅ, riksvär- deringsnämnden, fortifikationsförvaltning— en, poststyrelsen, telestyrelsen, järnvägs- styrelsen, kammarrätten, skolöverstyrelsen och Försäkringskasseförbundet. Av de upp- räknade instanserna förklarar RÅ, kammar- rätten och skolöverstyrelsen att, om en lag skall stiftas om förvaltningsförfarandet, den bör få karaktär av ramlag.
Telestyrelsen säger sig inte kunna under— låta att ställa frågan huruvida en så långt- gående detaljreglering som den föreslagna för förvaltningen i dess helhet är påkallad av eventuellt aktuella brister i olika förvalt- ningsorgans sätt att fungera. Som telesty- relsen ser saken, är frågan den, i vad mån det under rådande förhållanden kan vara erforderligt eller till gagn för förvaltningen, samhället i stort och medborgarna att för statsförvaltningen i dess helhet genomföra en lagstiftning, vilken för betydande delar av densamma inte skulle medföra några på- visbara fördelar men i stället komma att utgöra en stark administrativ belastning, be- gränsa den erforderliga handlingsfriheten och verka som en hämsko på verksamheten. Telestyrelsens studium av de olika paragra— ferna i lagförslaget har vidare gett vid han- den att dessa i stor omfattning är försedda med i allmänna ordalag uttryckta förbehåll, utvidgningar eller begränsningar. Så pass all- männa riktlinjer hör enligt telestyrelsens uppfattning inte hemma i lag utan i organi- sationshandböcker eller liknande publika— tioner. Andra bestämmelser utsäger bara vad som framstår som självklart eller för- nuftigt i största allmänhet.
Kammarrätten anser att kravet på snabb- het i det fortsatta reformarbetet bör stå
tillbaka för noggranna överväganden. Som allmän synpunkt framförs att förfarande- frågorna i större utsträckning än besvärs- sakkunniga tänkt bör överlämnas åt regle— ring i specialförfattningar. Efter att ha dis- kuterat en begränsning av lagstiftningsupp- giften till besvärsinstitutet och vad därmed sammanhänger anför kammarrätten i fråga om en mera utbyggd lagstiftning, som av- ser också förfarandet i första instans, att en sådan bör vara mindre omfattande och de— taljreglerande än vad som är fallet med besvärssakkunnigas lagförslag. Den bör uppta i huvudsak endast sådana bestämmel- ser, beträffande vilka det med fog kan an- tas, att de är lämpade att reglera förfaran- det inom alla eller åtminstone huvudparten av de åsyftade områdena.
Försäkringskasseförbunder har funnit be- svärssakkunnigas förslag onödigt omfattande och anser att det inte utan grundlig omar— betning bör läggas till grund för lagstift- ning.
Stiftandet av en allmän lag om förvalt— ningsförfarandet avstyrks av länsstyrelsen i Västmanlands län. Länsstyrelsen tar fasta på besvärssakkunnigas beskrivning av förslaget som ett lagfästande och en försiktig utbyggnad av gällande ordning och hävdar, att uttalandet egentligen utgör ett erkännande av att en lagstiftning i ämnet inte kan vara någon stor och betydelsefull reform. Länsstyrelsen pekar vidare på att i de flesta moderna lagar, som ger admi- nistrativa myndigheter befogenhet att i det allmännas intresse ingripa mot enskilds per- sonliga frihet eller egendom, förfarande- regler finns inbyggda, som är avsedda att skydda den enskildes rätt och säkerställa beaktandet av hans synpunkter. Länssty- relsen säger vidare, att ordningen för hand— läggningen av förvaltningsärenden måste va- rieras alltefter behovet, vilket med hänsyn till förvaltningens mångskiftande karaktär självfallet är högst växlande. En lag med bestämmelser för hela förvaltningsförfaran- det måste därför, om den skall innehålla mera än allmänna grundsatser, förses med en mängd undantag och modifikationer. De
fördelar, som man vill vinna genom den föreslagna lagstiftningen, bör enligt läns- styrelsens mening kunna uppnås med be- tydligt enklare och för förvaltningen mindre komplicerade medel. Det borde vara till- räckligt att vid kommande översyn över de olika förvaltningsrättsliga författningarna ytterligare beakta rättssäkerhetsproblemen och rätta till vad som eventuellt brister. Länsstyrelsen betraktar det som den bästa garantin för rättssäkerheten i förvaltningen att de författningar, som reglerar förut- sättningarna för samhällets ingripanden i den enskildes rättssfär, är klart utformade och handhas av sakkunniga, ändamålsen- ligt organiserade myndigheter. En lagstift- ning som enbart behandlar de processuella utanverken bedöms ha mera underordnad vikt. Länsstyrelsen finner sig därför inte kunna tillstyrka en lagstiftning i enlighet med förslaget.
Den utvidgning av den ursprungliga lag- stiftningsuppgiften, som ligger däri att inte bara besvärsförfarandet utan också förfa- randet i första instans skall ingå, föran- leder få uttalanden och nästan alla går i till- styrkande riktning. Socialstyrelsen förkla— rar, att den ökade rättssäkerhet som krävs bör garanteras genom ett centralt lagverk och att man däri bör reglera inte bara be- svärsförfarandet utan också förfarandet i första instans. Samma ståndpunkt intar kammarkollegiet, riksskattenämnden, sjö- fartsstyrelsen, försäkringsinspektionen, domstolskommittén, offentlighetskommit- tén, Föreningen Sveriges häradshövdingar och Föreningen Sveriges stadsdomare samt Sveriges advokatsamfund. Nämnda doma- reföreningar bedömer behovet av att få ett samlat lagverk, som kodifierar nuvarande praxis och ersätter nu gällande småförfatt- ningar, såsom minst lika stort för förvalt- ningsorganen i första instans som för be- svärsorganen.
Svea hovrätt gör gällande att det i själva verket torde få anses att behovet av regle- ring i lag gör sig gällande med särskild styrka för förfarandet i första instans. Som skäl åberopas att detta förfarande i stor ut-
sträckning omhänderhas av personer som inte erhållit särskild utbildning för eller besitter mera ingående erfarenhet av att under sysslande med praktiska angelägen— heter tillbörligen beakta rättsskyddssynpunk- ter. För dem måste det enligt hovrättens mening vara av värde att äga tillgång till skrivna regler. Som ett starkt skäl för en reglering i ett sammanhang av förvaltnings- förfarandet i dess helhet anför hovrätten att åtskilliga problem är helt eller delvis gemen- samma för förfarandet i första instans och för besvärsförfarandet. Som exempel nämns parts- och myndighetsbegreppen, delgiv- ning, ärendes utredning och ärendes av- görande.
Regeringsrådet Björne anför med in- stämmande av regeringsråden Eckerberg, Nevrell, Lorichs, Hegrelius, Wilkens, Ringdén, Martenius och Cars, att hand- läggningen i första instans i realiteten inte framstår såsom något första led i ett en- hetligt förfarande, vari ingår också be- svärsförfarande. De framhåller att väsent- liga skiljaktigheter kan påvisas mellan för- valtningsförfarande i första instans och ad- ministrativt besvärsförfarande t. ex. att en besvärsmyndighet vid sin prövning är bun- den av omfattningen av det överklagade be- slutet och av yrkandena, medan en myn- dighet i första instans ofta får handla obe- roende av yrkanden. Vidare pekas på att besvärsmyndighetema sinsemellan är täm- ligen jämförbara i fråga om sammansätt- ning och tillgång till administrativt utbildade och tränade krafter, medan myndigheterna i första instans är mycket olika till organi- sation och personaluppsättning. Skiljaktig- heterna synes dem i själva verket så väsentli- ga att det ingalunda kan sägas ligga i sakens natur, att så skilda områden av offentlig verksamhet i förfarandehänseende skall reg- leras enhetligt och i gemensam lagstiftning. De olikartade förhållandena kunde snarare antas kräva en lösning i motsatt riktning. De förordar, att lagstiftningsuppgiften de- las upp på en författning om administrativt besvärsförfarande, som grundas på besvärs- sakkunnigas förslag, och en jämförelsevis kort förfarandelag för första instans.
JO hänvisar till det växande antalet för- valtningsärenden och den ökade betydelse dessa får för såväl den enskilde som det allmänna och förklarar, att olägenheterna av en bristfällig handläggningsordning i första instans framträder med allt större styrka. Han finner det från rättssäkerhets- synpunkt angelägnare att reglera förfaran- det i första instans än besvärsförfarandet och uttalar, att lagstiftningsarbetet i fråga om procedurfrågorna enligt hans mening bör primärt inriktas på förfarandet i första instans.
Även om man kan konstatera att lag- förslaget i väsentlig del innebär en kodifie- ring av gällande praxis, är det enligt läns- styrelsen i Jönköpings län givet att under- låtenhet att följa de lagfästa bestämmelserna kommer att bedömas strängare än avsteg från nuvarande oskrivna regler. Länssty- relsen befarar att effektiviteten i verksam- heten blir lidande genom den press, som plikten att alltid överväga tillämpligheten av de lagfästa bestämmelserna kommer att utöva på tjänstemännen. Länsstyrelsen för- modar också att åtskilliga av bestämmelser- na kommer att tillämpas utan att det strängt taget är påkallat. Av antydda skäl ifråga— sätter länsstyrelsen, om ej lagstiftningen borde begränsas till vad som i första hand innefattades i besvärssakkunnigas uppdrag, dvs. till besvärsinstitutet och vad som sammanhänger därmed. Kammarrätten framför liknande tankar.
Flertalet remissinstanser, som uttalar sig till förmån för en förfarandelagstiftning. vilken omfattar samtliga instanser, yttrar sig inte särskilt rörande spörsmålet om en sådan lagstiftnings tillämpning på processen hos förvaltningsdomstol. I några yttranden tas detta spörsmål emellertid upp till när- mare granskning. Regeringsråa'en Jarnerup, Hjern, Walberg, Körlof, Wieslander och Paulsson anför, att mot besvärssakkunnigas förslag på denna punkt kunde framföras den invändningen att förvaltningsförfarandet i första instans hos många myndigheter och i stora grupper av ärenden till sin allmänna karaktär skiljer sig så mycket från proces-
sen i förvaltningsdomstolarna, att det kunde vara motiverat att utforma en särskild lag för denna besvärsprocess. Gentemot denna invändning genmäler de följande:
Vad angår förhållandet mellan besvärspro- cessen och förvaltningsärenden i första in- stans är den här diskuterade invändningen närmast betingad av det vidsträckta tillämp- ningsområde för den nya lagstiftningen som de sakkunniga tänkt sig, varvid huvudparten av ärendena i första instans skulle komma att ut- göras av tämligen enkla förvaltningsåtgärder, i vilka det rättsliga momentet är föga fram- trädande. Väljes åter den i detta utlåtande för- ordade lösningen att begränsa den nya lagens tillämpningsområde till förvaltningsakter, vilka äga betydelse från rättssäkerhetssynpunkt, får en invändning av antytt slag mindre tyngd. Reglerna för förfarandet i första instans skulle då i huvudsak endast tillämpas på ärenden med starkt rättsligt inslag, vilka efter anförda besvär utan att ändra karaktär utvecklas till förvaltningsprocesser. Under sådana förhål- landen framstår det som naturligt, att reg- lerna om förfarandet i samtliga instanser upp- tagas i en gemensam lag och att den nya lag- stiftningen i överensstämmelse med de sak- kunnigas intentioner även i detta hänseende framträder som en parallell till rättegångs— balken.
Tillstyrkanden av det föreslagna tillämp- ningsområdet särskilt i vad gäller förvalt- ningsdomstolarna lämnas också i JO:s och Sveriges advokatsamfunds yttranden.
I den mån remissinstanserna eljest yttrat sig särskilt om lagens tillämpning på pro- cessen hos förvaltningsdomstolarna, har det emellertid varit för att anmäla en avvikande mening.
JK säger sig ha svårt att förstå besvärs- sakkunnigas resonemang att »den om— ständigheten att en domstol, då den hand- lägger ett administrativt partsärende, i fråga om prövningskompetens och funktioner i övrigt allmänt sett icke skiljer sig från rättstillämpande förvaltningsmyndighet talar starkt för att förfarandet i alla grundläggan- de avseenden bör vara uppbyggt på enahan— da sätt hos organen i fråga». Vad besvärs— sakkunniga själva anfört om behovet av ut- förligare regler hos domstolarna förklaras motsäga detta omdöme. Ämbetet finner emellertid det oaktat uppenbart att starka principiella och systematiska skäl talar för
att en allmän förfarandelagstiftning ut- sträcks till att omfatta även förvaltnings- domstolarna, Efter att ha påpekat att för- valtningsdomstolarna påkallar åtskillig spe— cialreglering inom ramen för en allmän för- farandelag, understryker ämbetet att för- valtningsdomstolarnas ställning till en lag om förvaltningsförfarandet är ett problem, som accentuerats genom att besvärssakkun- niga valt en generell reglering av förfarandet i första instans. Ämbetet finner det logiskt att uppställa frågan vilket som bör priorite- ras, reglering av första instans eller av förvaltningsdomstolarna, om bådadera inte befinnes kunna förverkligas samtidigt och fortsätter:
Ämbetet hyser för sin del ingen tvekan om att första instans bör ges företräde som lag- stiftningsuppgift. Frågan är om detta bör an- ses, helt eller tills vidare, utesluta förvalt- ningsdomstolarna. Härvidlag är vissa syn- punkter av praktisk natur att beakta.
Förvaltningsdomstolsorganisationen är för närvarande föremål för utredning genom för- valtningsdomstolskommittén. Ett huvudsyfte är att åstadkomma en mera enhetlig ordning. Att önskvärdheten av enhetliga förfarandereg- ler härigenom understrykes är tydligt. Det framstår emellertid för ämbetet som klart, att man inte bör genomföra en ny förfarande- lagstiftning för förvaltningsdomstolarna, innan resultaten av nämnda utredning föreligger. Ämbetet finner sig böra underlåta alla spe- kulationer rörande möjligheterna att samordna beredningen av besvärssakkunnigas och förvalt— ningsdomstolskommitténs förslag. En konse- kvens härav blir, att ämbetet måste förorda att förvaltningsdomstolarna åtminstone tills vi- dare hålles utanför en allmän förfarandelag- stiftning.
Sistnämnda önskemål kan uppenbarligen för- verkligas på flera sätt. Huvudalternativen sy— nes vara, att lagen konstrueras så, att för- valtningsdomstolama faller utanför, eller att lagen utformas så, att den i princip omfattar även dessa myndigheter, men — medelst ikraftträdandebestämmelser efter mönster av allmänna verksstadgan — tills vidare inte sätts i kraft för dessa. Ämbetet är närmast benäget att förorda det förstnämnda alternati- vet. Väl är det otvivelaktigt önskvärt med en allmän förfarandelagstiftning även för för- valtningsdomstolarna, men om denna bör ske inom ramen för en sådan allmän lag, som de sakkunniga åsyftar, eller på annan väg, kan inte bedömas, förrän förvaltningsdomstols- kommittén avslutat sitt arbete. Samtidigt är
det tydligt, att medtagandet av förvaltnings— domstolarna ökar de redan förut betydande vansklighetema att utforma och genomföra en allmän lag om förvaltningsförfarandet och kan antagas försena denna önskvärda reform.
F örsäkringsdomstolen erinrar om att dess process reglerats genom att i en särskild, tämligen kortfattad lag hänvisats till sådana bestämmelser i rättegångsbalken som bör lända till efterrättelse i tillämpliga delar be- träffande förfarandet hos domstolen. Den härigenom skapade ordningen med sin an- knytning till den fasta praxis som utbildats i anslutning till rättegångsbalken har visat sig fungera väl. Det är enligt försäkrings- domstolens mening av vikt att även i fort- sättningen överensstämmelse i väsentliga hänseenden råder mellan förfarandet vid försäkringsdomstolen och processen vid de allmänna domstolarna. Försäkringsdomsto- len avstyrker därför att den föreslagna lagen görs tillämplig på förfarandet hos domsto— len och ifrågasätter, om man inte även för övriga förvaltningsdomstolar bör använda samma lagstiftningsteknik som tillämpats för domstolen. Inte heller dessa skulle i så fall omfattas av den föreslagna lagen.
Kammarrätten har fäst sig vid att en lagstiftning, vars primära ändamål är reg- lering av förfarandet hos förvaltningsmyn- digheter, skulle tyngas av de särskilda reg- ler, som måste gälla för domstolsförfaran- det. Kammarrätten förmodar också att reg- lerna om förfarandet hos förvaltningsmyn- digheterna skulle kunna ges en för dessa myndigheter bättre avvägd utformning, om bestämmelser inte eftersträvas som kan till- lämpas också hos förvaltningsdomstolarna. Även principiella skäl talar enligt kammar- rättens mening mot gemensam lagstiftning. En sådan sägs vara ägnad att motverka det understrykande av förvaltningsdomsto- larnas likställighet med de allmänna dom— stolarna som är önskvärt. Vidare skulle förvaltningsdomstolarna komma att följa bestämmelser med ett inte i allo lika kvali- ficerat innehåll som rättegångsbalkens , vil- ka de nu har att iaktta, t. ex. i fråga om jäv. Då vidare några olägenheter, i allt fall inte för kammarrättens vidkommande, varit
förenade med att följa rättegångsbalken , synes enligt kammarrättens uppfattning övervägande skäl tala för att gällande ord- ning behålls. Den bör emellertid lagfästas för både kammarrättens och regeringsrät- tens del.
Kammarkollegiet betonar, att en väsent- lig skillnad gör sig gällande mellan den egentliga förvaltningen och förvaltnings- domstolarna i fråga om behovet av för- faranderegler. För den egentliga förvalt- ningen skulle det enligt kollegiets mening vara mera gagneligt med ett antal enkla och lättöverskådliga standardregler än med den föreslagna vida och komplicerade regle- ringen. Mer detaljerade bestämmelser skulle däremot vara ändamålsenliga och naturliga för en förfarandeordning med syftemålet att utgöra en förvaltningsdomstolarnas »rättegångsbalk». Dessa domstolar skulle därmed kunna få ett för verksamheten där speciellt avsett och för deras uppgift som kvalificerade rättsinstanser direkt anpassat regelsystem, med rättegångsbalken som förebild. Kollegiet förklarar sig också prin- cipiellt tveksamt till besvärssakkunnigas upp- fattning att förvaltningsdomstolarna närmast utgör överordnade förvaltningsmyndigheter. En lag förordas som inrymmer två huvud- avdelningar, den ena tillämplig dels på för- valtningsdomstolama och dels på egentliga förvaltningsmyndigheter vid avgörande av vissa särskilt judiciellt betonade ärenden och den andra tillämplig på förvaltningsförfa- randet i övrigt.
F örvaltningsdomstolskommittén kritiserar besvärssakkunnigas jämförelse mellan för- valtningsdomstolar och rättstillämpande för- valtningsmyndigheter i fråga om prövnings- kompetens och funktioner i övrigt. För- valtningsdomstolarna sägs utöva samma rättstillämpning som de allmänna domsto- larna. Den omständigheten att prövningen är densamma som tidigare utförts av en förvaltningsmyndighet anses inte motivera ett annat betraktelsesätt. Kommittén påpe- kar också att förvaltningsdomstolarna inte alltid fullgör helt samma funktion som de förvaltande myndigheter, vilkas beslut över- klagats. Återförvisning beslutas, när sakens
avgörande kräver särskild teknisk eller prak- tiskt detaljerad utformning, såsom t. ex. är fallet beträffande byggnadslov. Kommittén fortsätter:
I detta sammanhang må erinras om att gränsen mellan rättsfrågor och lämplighets- frågor är flytande. Det ankommer icke blott på förvaltningsdomstolarna att i viss utsträck- ning göra lämplighets- och skälighetsbedöm- ningar. Detsamma gäller de allmänna dom- stolarna. Både på civilrättens och på straff- rättens område råder en tendens att öka ut- rymmet för lämplighets- och skälighetsbedöm- ningar hos de allmänna domstolarna.
Besvärssakkunniga synes för övrigt ej till- räckligt ha besinnat det viktiga förhållandet, att när statsmakterna bestämt, att en del rätts- ligt färgade besvärsmål skall fullföljas icke till överordnad administrativ myndighet utan till förvaltningsdomstol, detta skett bl.a. där— för att man önskat en annan sorts prövning än den som sker hos administrativ myndighet — mera juridiskt betonad och mera domstols- mässigt grundlig. Det är riktigt, att i äldre tid handläggningen av ärenden hos t.ex. vissa kollegier i mycket anslöt sig till grundläggande regler i den äldre rättegångsbalken , men ök- ningen av ärendenas antal, uttunningen av det juridiska ämbetsmannainslaget och all- männa rationaliseringssynpunkter har medfört, att denna domstolsmässighet i handläggningen starkt reducerats.
Uppenbart är i varje fall, att förvaltnings- domstolarnas handläggning och arbetssätt står mycket nära de allmänna domstolarnas rätt- skipande verksamhet, särskilt till den del dessa tillämpar skriftlig procedur, och vitt skiljer sig från den handläggning av partsärenden. som förekommer hos ett stort antal även cen- trala förvaltningsmyndigheter. Detta kommer icke blott till uttryck däri att förvaltningsdom- stolarna liksom de allmänna domstolarna för- fogar över vissa utredningsmedel _- t.ex. hörande av vittnen -— med vilka förvaltande myndigheter ej betrotts utan gäller i vid ut- sträckning också arbetsmetoderna och inställ- ningen till ärendena. Till skillnaden bidrager självfallet att hos de vanliga förvaltningsmyn- digheterna de ärenden, där talan kan full- följas till förvaltningsdomstol, i allmänhet blott utgör en mycket ringa del av samtliga ärenden. Ett stort antal myndigheter — också centrala sådana — har över huvud taget näs- tan inga saker av den art, där fullföljd till förvaltningsdomstol kommer i fråga. Bland myndigheter, vilkas ärenden i stort sett icke är jämförbara med förvaltningsdomstolarnas, må som slumpvis valda exempel anföras nämn- den för internationellt bistånd, de lärda ver- ken, skolöverstyrelsen, universitetskanslersäm-
betet, arbetsmarknadsstyrelsen, bankinspek- tionen, de affärsdrivande verken, de regionala länsarbetsnämnderna samt den stora massan av lokala myndigheter.
Förvaltningsdomstolskommittén anser också att förfarandeordningen för de egent- liga förvaltningsmyndigheterna blivit lidande på den gemensamma regleringen genom att den rättstillämpande verksamhetens behov i ej ringa mån satt sin prägel på densamma. Kommittén förordar, att en lag om för- valtningsförfarandet inte görs tillämplig på förvaltningsdomstolarna utan att bestämmel- ser om förfarandet hos dem i stället medde- las i särskilda lagar rörande dem, därvid det bör vara till fyllest att hänvisa till be— stämmelser i rättegångsbalken .
Samma ståndpunkt som förvaltningsdom- stolskommittén intar länsstyrelsen i Gotlands län. Kommerskollegium anser att lagen om förvaltningsförfarandet inte bör omfatta för- valtningsdomstolarna och åberopar som skäl att det är angeläget att lagen inte tyngs av specialbestämmelser. Försäkringsinspektio- nen är av samma åsikt. Länsstyrelsen i Jämtlands län förordar att resultatet av förvaltningsdomstolskommitténs utrednings- arbete avvaktas, innan ställning tas till frå- gan om lagförslaget bör göras tillämpligt på förfarandet hos förvaltningsdomstolarna.
Mot förslaget att göra en lag om för- valtningsförfarandet tillämplig även på dom- stolsärenden kan riktas den invändningen att det innebär ett onödigt ingrepp att er- sätta den på rättegångsbalken grundade lag- stiftningen om domstolsärenden med ett nytt regelsystem, som de allmänna domstolarna skulle få tillämpa vid sidan om rättegångs- balken, förklarar regeringsråden Jarnerup, Hjern, Walberg, Körlof, Wieslander och Paulsson. De framhåller emellertid, att å andra sidan starka skäl talar för förslaget. Sålunda skiljer sig de förvaltningsärenden, som handläggs av allmän domstol, till sin natur inte från likartade förvaltningsärenden hos exempelvis länsstyrelserna. Det synes under sådana omständigheter inte motiverat att ärendena handläggs efter olika regler be- roende på åt vilket organ —— allmän dom-
stol eller ej — ärendet av historiska eller andra skäl blivit överlämnat. Härtill läggs att den nu gällande lagen om domstols- ärenden, enligt vad som torde vara allmänt erkänt, inte fått en i allo lämplig ut- formning.
JO finner det tvivelaktigt om en lag om förvaltningsförfarandet bör göras tillämplig i fråga om de på domstolarna ankommande ärendena. Han förklarar, att det skulle vara en klar fördel om domstolarna fick behålla en procedurlagstiftning, intagen i RB och därtill anknytande författningar. Det kunde möjligen vara motiverat att komplettera la- gen om handläggning av domstolsärenden med hänvisning till vissa stadganden i la— gen om förvaltningsförfarandet, som anses böra få giltighet även i domstolsärenden. Såvitt JK kunnat utläsa ur betänkandet har väsentligen systematiska skäl beaktats vid besvärssakkunnigas ställningstagande till domstolsärendena. Utan att i och för sig vilja bestrida de sakkunnigas iakttagelser i fråga om domstolsärendenas likhet med förvaltningsärenden vill ämbetet understryka att än starkare systematiska skäl synes före- ligga för att hålla det icke-administrativa domstolsväsendet utanför förfarandelagens tillämpningsområde. Starka skäl talar en- ligt ämbetets mening för att inte ingripa på rättegångsbalkens s.a.s. systematiskt na- turliga område. Ämbetet avstyrker därför besvärssakkunnigas förslag i denna del.
Svea hovrätt påvisar mot bakgrund av processlagberedningens överväganden röran- de lagen om handläggning av domstolsären— den att någon klar och oomtvistlig gräns ej finns mellan domstolarnas mål och deras ärenden. Som exempel anförs frågor om vårdnaden av barn vilka handläggs än som mål än som ärende. Hovrätten hävdar vi- dare, att avgörande för frågan om en ny- ordning bör ske beträffande handläggningen av domstolsärenden måste vara om den nu— varande handläggningen av dessa ärenden är otillfredsställande och om en bättre ord— ning skulle komma till stånd genom att lagen om förvaltningsförfarandet görs till- lämplig på ärendena. Såvitt hovrätten har sig bekant, har anmärkning inte framställts
mot de förfaranderegler som numera gäl- ler enligt lagen om handläggning av dom- stolsärenden. Såsom en fördel med gällande ordning, vilken vilar på rättegångsbalkens grund, framhålls att därigenom praktiskt sett inte framträder det behov av klar gränsdragning mellan domstolsärenden och rättegångsmål som blir ofrånkomlig om förvaltningsförfarandelagen skall tillämpas på domstolsärenden. Domstolsärendelagen förklaras över huvud taget möjliggöra en önskvärd praktisk anpassning av handlägg- ningen efter vad som erfordras i varje särskilt fall. Efter genomgång av före- kommande olikheter mellan rättegångsbal— kens och förvaltningsförfarandelagens reg— ler i åtskilliga ämnen förklarar hovrätten att allvarliga olägenheter uppenbarligen skul- le uppkomma såväl för de rättssökande som för domstolarna, om för skilda grupper av rättsangelägenheter skulle på sätt de sak- kunniga föreslagit tillämpas olika förfaran— deregler. På de anförda skälen avstyrker hovrätten bestämt att lagen tillämpas på domstolsärenden. Även domstolskommittén avstyrker under liknande motivering. Så— som en principiellt oriktig konsekvens av förslaget betecknar den att prejudikatsbild- ning i processrättsliga frågor, som härrör från förfarandelagen, skulle komma att ske såväl i högsta domstolen som i regerings- rätten. Särskild vikt tillmäts de praktiska svårigheter som förekomsten av två regel- system skulle vålla domstolarna. Förvaltningsdomstolskommittén hävdar, att tillkomsten av en lag om förvaltnings- förfarandet inte är anledning att bryta med en fullgod ordning, som vunnit hävd och veterligen inte berett allmänheten eller dom- stolarna några svårigheter. I enlighet här- med avstyrker kommittén besvärssakkunni- gas förslag i denna del. Samma ställning intar länsstyrelsen i Gotlands län. För- eningen Sveriges häradshövdingar och För- eningen Sveriges stadsdomare finner efter en utförlig genomgång av förarbetena till domstolsärendelagen och jämförelse mellan det nuvarande och det föreslagna systemet att bärande skäl inte har anförts för för- slaget att förvaltningsförfarandelagen skall
bli tillämplig på domstolsärenden, däri in- begripet såväl inskrivningsärendena som de kriminella ärendena. Även Sveriges advo- katsamfund och SACO avstyrker lagens tillämpning på domstolsärendena.
Lagberedningen, som aVStyrker att en lag om förvaltningsförfarandet tillämpas i dom- stolsärenden under åberopande av samma principiella och praktiska betänkligheter som Svea hovrätt och domstolskommittén, ut- talar sig också särskilt om en sådan lags tillämpning i administrativt besvärsärende hos hovrätt och högsta domstolen. Bered- ningen finner det uppenbart nödvändigt att det i domstolsärenden och utsökningsmål som fullföljts till domstol blir rättegångs- balkens bestämmelser som får gälla.
I fråga om konkursärenden anför lag- beredningen att det i ett läge när konkurs- förfarandet är föremål för översyn hos be- redningen skulle vara olämpligt att låta en lag om förvaltningsförfarandet vinna till- lämpning på området ens till någon del.
Svea hovrätt uppehåller sig vid frågan om tillämpningen av en förvaltningsförfa- randelag i besvärsmål hos hovrätt och högsta domstolen angående utsökning och gåvo- skatt. Hovrättens uppfattning är att nu- varande ordning bör bibehållas med rätte- gångsbalken som rättesnöre. Som ett sär- skilt skäl härför åberopar hovrätten att en- hetliga bestämmelser om särskilda rätts- medel då alltjämt kommer att gälla för mål och ärenden vid de judiciella domstolarna.
I fråga om förfarandet hos kommuner- nas beslutande församlingar görs i remiss— yttrandena ingen annan mening gällande än att det, såsom besvärssakkunniga föresla- git, skall tas undan från tillämpningsområ- det för en lag om förvaltningsförfarandet.
Beträffande förfarandet hos kommunala styrelser, nämnder m.m. delar meningarna sig starkt i fråga om tillämpningen av en lag om förvaltningsförfarandet.
Av de kommuner som hörts tillstyrker följande besvärssakkunnigas förslag om gec
nerell tillämpning hos nämnda kommunala organ eller lämnar det utan erinran: En- köpings stad, Värnamo stad, Tranås stad, Forserums kommun, Norrahammars kö- ping, Göteryds kommun, Ljungby stad, Älmhults köping, Åseda köping, Visby stad, Slite köping, Ystads stad, Trelleborgs stad, Bjuvs köping, Lomma köping, Ar— vika stad, Säffle stad, Hagfors kommun, Västerås stad, Köpings stad, Norbergs kö- ping, Gävle stad, Iggesunds kommun, Frösö köping, Bollnäs stad, Ovansjö kom- mun, Luleå stad och Nederkalix kommun. Västerås stad förordar dock en grundlig bearbetning av förslaget av hänsyn till den oreglerade förvaltningen.
I de tillstyrkande yttrandena hänvisas i allmänhet till de skäl besvärssakkunniga an- fört. Sålunda förklarar t.ex. Gävle stad, att värdet av enhetlighet bör vara avgörande och att det bör vara möjligt att finna prak- tiska vägar för att undvika olägenheter av de föreslagna formföreskrifterna.
Efter att ha erinrat om att behovet av allmänna förvaltningsregler är mycket olika för olika myndigheter understryker läns- styrelsen i Jämtlands län att, om anledning föreligger att närmare reglera förvaltnings- förfarandet hos statliga myndigheter, så kan behovet av sådana regler ingalunda vara mindre för förfarandet hos kommunala nämnder och styrelser m.m. Offentlighets- kommittén framhåller att utsikten att efter besvär få till stånd ett riktigt och lämpligt avgörande aldrig kan utgöra en från rätts- säkerhetssynpunkt tillfredsställande ersätt— ning för en omsorgsfull och tillförlitlig pröv- ning i den första instansen. Kommittén fin— ner det av detta skäl i hög grad angeläget att de regler som införs om förvaltningsför- farandet blir tillämpliga även inom den kommunala förvaltningen, framför allt inom sådan förvaltning som är reglerad ge- nom särskild lagstiftning, såsom olika for- mer av socialvård. Reglerna förklaras vi- dare böra gälla även vid tjänstetillsättningar och andra personalärenden inom kommu- nerna.
I flera yttranden framhålls som en allmän synpunkt att behovet av vägledande hand-
läggningsregler är särskilt påtagligt när det gäller kommunala myndigheter. Så t. ex. i yttrandena från kammarkollegiet och riks- skattenämnden. Förvaltningsdomstolskom- mittén betonar, att det från rättssäkerhets- synpunkt är av stort intresse att lagen blir tillämplig på administrativa partsärenden hos kommunernas styrelser och övriga verk- ställande organ men att lagbestämmelserna inte minst av hänsyn till dem bör göras så kortfattade och överskådliga som möjligt. Sveriges fastighetsägareförbund tillmäter la- gens tillämpning inom den kommunala sek— torn av förvaltningen stor betydelse. Läns- styrelsen i Norrbottens län framhåller, att lagen bör tillämpas även inom den oregle- rade kommunalförvaltningen men fäster uppmärksamheten vid det gränsdragnings— problem som ligger däri att styrelserna full- gör också frän fullmäktige delegerade upp- gifter.
Domkapitlet i Uppsala ärkestift konsta- terar, att den kyrkliga förvaltningen på 10— kalplanet inte alls i samma utsträckning som den borgerligt kommunala förvaltningen handhas av administrativt skolade och för- farna tjänstemän. De kyrkliga kommunerna bör dock inte fördenskull tas undan från tillämpningsområdet men förfarandet bör utformas så att deras organ —— liksom också andra organ utan för uppgiften utbildad personal — kan klara förfarandet utan större besvär. Socialstyrelsen anser inte lämpligt att lagen träder i kraft på det kom- munala området, innan den organisatoriska förstärkning av kommunerna som pågår eli- minerat det avsevärda antal kommuner, där förvaltningen ännu handhas av förtroende- män eller där tjänstemannakåren är under- bemannad.
Länsstyrelsen i Kronobergs län framhål- ler, efter att ha uttalat sig till förmån för lagens tillämpning på den specialreglerade förvaltningen, att förhållandena ter sig på annat sätt inom den oreglerade förvalt- ningen. Det övervägande antalet ärenden är inte partsärenden. För de partsärenden som förekommer är behovet av en särskild handläggningsordning inte särskilt stort. För mindre kommuner utan kvalificerade tjänste-
män torde svårigheter möta vid lagens till- lämpning. Av rättssäkerhetsskäl vill läns- styrelsen dock inte motsätta sig att lagen tillämpas inom både reglerad och oreglerad förvaltning.
Svenska kommunförbundet framför be- tänkligheter mot förslaget främst från ar- betsorganisatoriska synpunkter men vill inte bestrida att visst behov av lagstiftning om förvaltningsförfarandet inom kommunalför- valtningen kan föreligga. Besvärssakkunni- gas förslag bedöms emellertid vara alltför vittgående för att kunna tillämpas i den kommunala förvaltningen i förefintligt skick. En grundlig över- och omarbetning rekommenderas därför.
I Stockholms stads yttrande anförs att lagstiftningen inte utan stark omarbetning kan läggas till grund för tillämpning på den kommunala förvaltningen. Staden gör också gällande, att ett genomförande av lagen skulle kräva väsentliga personalförstärk- ningar, vilka skulle bli svåra att åstad- komma i ett arbetsmarknadsläge sådant som det nuvarande med brist på juridiskt och tekniskt utbildad arbetskraft. I sista hand finns därför risk att förslaget medför en för- sämring för allmänheten i form av ökade väntetider och försenad behandling av åren- dena. Arvika stad uttalar att lagförslaget måste överarbetas grundligt, om tillämp- ning skall kunna komma i fråga för den oreglerade förvaltningens del.
Några kommuner tillstyrker tillämpning endast på den specialreglerade kommunal- förvaltningen och avstyrker tillämpning inom den oreglerade kommunalförvalt- ningen, nämligen Malmö stad, Lunds stad, Landskrona stad, Kristinehamns stad och Kiruna stad. Som skäl hänvisas till den kommunala självbestämmanderätten inom den oreglerade sektorn. Malmö stad anser dock att lagen bör tillämpas på förfarandet hos kommunal besvärsnämnd.
Den kommunala myndigheten framträder inom den specialreglerade förvaltningen som ett överhetsorgan, vars beslut den enskilde har att underordna sig, säger Svea hovrätt. Myndighetens åtgärder kan ha en djupt in-
gripande betydelse för den enskilde i dylika fall. Rättssäkerhetsintresset träder därför i förgrunden och det är naturligt att för- farandet omgärdas av föreskrifter, som tryggar en likformig och objektiv handlägg- ning. Hovrätten förordar sålunda att den specialreglerade kommunalförvaltningen om- fattas av en lagstiftning om förvaltnings- förfarandet. JK uttalar beträffande samma fråga, att någon tvekan inte kan råda om riktigheten av besvärssakkunnigas ställnings- tagande på denna punkt. Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller att mycket talar för att en lag om förvaltningsförfarandet under alla förhållanden på det kommunala området begränsas till att gälla hos sådana kommunala myndigheter som handlägger ärenden där rättsskyddssynpunkter väger tungt.
Beträffande den oreglerade kommunalför- valtningen anför Svea hovrätt att dess ären- den är av helt annan karaktär än den spe- cialreglerade förvaltningens. Karakteris— tiskt är t.ex. för ärenden angående avtal att myndigheter och enskilda förhandlar med varandra i fria former och träffar sina avgöranden efter eget skön samt att upp- kommande rättsförhållanden i huvudsak regleras av civilrättens bestämmelser. Mot den nuvarande, jämförelsevis formfria ord- ningen sägs anmärkningar knappast ha framkommit av den art att de ger anledning att ifrågasätta denna ordnings existensbe- rättigande över huvud taget. Förhållandena synes berättiga till omdömet att det behov av förfaranderegler, som föreligger i fråga om egentlig myndighetsutövning, inte mot- svaras av något liknande behov för den oreglerade förvaltningens vidkommande. Hovrätten erinrar också om att det i sam- band med tillkomsten av 1953 års kommu- nallag kraftigt underströks värdet för kom- munerna av att kunna driva verksamheten i de former och enligt de metoder, som be- funnits lämpliga allt efter skiftande lokala behov. Efter en systematisk genomgång av lagförslagets viktigare paragrafer till utrö- nande av deras tillämpbarhet inom den oreg- lerade kommunalförvaltningen kommer hov- rätten till slutsatsen att de inte lämpligen
bör gälla inom denna förvaltning. Hovrät- ten ifrågasätter också om inte förhanden- varon av offentlig kritik generellt sett är mer ägnad att förebygga olämpliga beslut än aldrig så ingående föreskrifter om för- farandet. Mot direkta lagöverträdelser och därmed jämförliga fel sägs besvärsrätten ut- göra det viktigaste korrektivet.
Den kommunala självstyrelsens särart måste beaktas säger JK och erinrar om de överväganden som förekom i anslutning till kommunalförvaltningens inordnande under JO:s tillsyn 1957. Ämbetet har vid över- vägande av synpunkterna stannat för att förorda att behovet av förfaranderegler för den kommunala egenförvaltningens del prö- vas inom kommunallagarnas ram, därvid de kommunala besvärsnämndernas ställning bör beaktas särskilt. Också Vetlanda stad anser att frågan om lagens tillämpning på det kommunala fältet bör prövas med sär- skilt beaktande av möjligheterna att av- skilja detta och eventuellt i kommunallag- stiftningen ta in de förfaranderegler som an- ses erforderliga.
Helt avstyrkande yttranden vad gäller la- gens tillämpning inom kommunalförvalt- ningen föreligger från Uppsala stad, Växjö stad. Hälsingborgs stad, Hallstahammars kommun, Gällivare kommun, Östersunds stad, Lits kommun samt Jämtlands läns landsting.
I motiveringarna hänvisas i allmänhet till kommunalförvaltningens heterogena natur, den kommunala självbestämmanderättens principer, behovet av handlingsfrihet i kom— mersiella m. fl. ärenden samt brist på per- sonal med tillräckliga kunskaper för till- lämpning av ett rättegångsliknande förfa— rande. Vidare görs det gällande att förfaran- det i kommunalförvaltningen är så tillfreds— ställande anordnat att något reformbehov inte föreligger. Följande synpunkter synes därutöver vara av särskilt intresse. Uppsala stad betecknar det som ett misstag att jäm- ställa den specialreglerade kommunala för- valtningen med statlig förvaltning, eftersom det även på dess områden enligt lagstifta- rens intentioner av principiella skäl är be-
tydelsefullt att den kommunala självstyre.- sen kan fungera som sådan. Med skärpa framhålls, att lagförslaget på den oregle- rade kommunalförvaltningens område skulle innebära så betydande inskränkningar av handlingsfriheten att myndigheternas möj— ligheter att på ett tillfredsställande sätt full- göra sina uppgifter skulle äventyras allvar- ligt. Den relativa formfrihet, som tillämpas inom kommunalförvaltningen, sägs vidare inte ha varit till men för den enskilde i hans mellanhavande med den kommunala myndigheten.
Växjö stad hävdar, att nuvarande lag- stiftning ger tillräckliga rättssäkerhetsgaran- tier inom kommunalförvaltningen och hän- visar till den medborgarmedverkan i för- valtningen, som erhålls genom att kommu- nala förtroendemän är ledamöter av de be- slutande organen, och till kommunal- besvärsinstitutet. För den specialreglerade förvaltningens del pekas på de särskilda förfaranderegler som finns i författning— arna. Liknande skäl anförs av Hälsing- borgs stad, som vidare uttalar att större delen av det kommunala området inte är i behov av en så genomgripande reglering som den föreslagna. Endast för sådana ärenden, som rör frihetsberövanden inom den sociala sektorn, synes enligt yttrandet tillräckliga motiv föreligga för en gemensam lagstiftning. Staden sätter också i fråga riktigheten av besvärssakkunnigas bedöm- ning att en förstärkning av tjänstemannain— slaget i den kommunala förvaltningen är att vänta. Även i andra yttranden uttalas tvi— vel om att organisatoriskt underlag finns i kommunalförvaltningen för tillämpning av en sådan lagstiftning som den föreslagna. Det påpekas därvid att förfarandelagen för- utsätter kännedom om innehållet i vissa de- lar av rättegångsbalken och andra frågor av juridisk eller eljest domstolsmässig natur.
Hallstahammars kommun anser, att det med fog kan sägas att förvaltningsförfaran- det inom primärkommunerna i allmänhet är snabbare och effektivare än inom statsför- valtningen på grund av ett mindre byrå- kratiskt förfarande och en smidigare an- passning till de praktiska förhållandena.
Detta oaktat torde inte kunna sägas, att rättssäkerheten i partsärenden inom kom- munerna är otillfredsställande. Skulle nu— varande ordning, i motsats till vad kommu— nen menar, anses vara behäftad med bris- ter i olika avseenden föreslår kommunen att frågan om ett speciellt förvaltningsförfa— rande för kommunerna görs till föremål för en särskild utredning.
Gällivare kommun hävdar att, om nu- varande förfaranderegler inom kommunal- förvaltningen anses böra kompletteras, det för den oreglerade förvaltningens del bör ske i kommunallagarna och för den reg- lerade förvaltningens vidkommande i de olika specialförfattningarna.
Beträffande lagens tillämpning på den oreglerade kommunalförvaltningen kan ock- så nämnas att det bl.a. i Kristinehamns stads och Kiruna stads yttranden framhålls att, eftersom förfarandet hos kommunernas fullmäktige undantagits, också förfarandet hos deras styrelser bör vara undantaget med hänsyn till att styrelserna ofta på grund av delegation fullgör uppgifter som ankommer på fullmäktige.
Om man bortser från kommunal besvärs- nämnd synes de skäl ej övertygande som besvärssakkunniga anfört för att förfaran- det inom den oreglerade kommunalförvalt- ningen bör falla under en lag om förvalt- ningsförfarandet, hävdar Föreningen Sve- riges häradshövdingar och Föreningen Sveriges stadsdomare. Länsstyrelsen i Mal- möhus län hänvisar till vad som anförts från kommunalt håll inom länet och finner det så vägande att förslaget i vad det gäller tillämpningen på oreglerad kommunal för- valtning bör göras till föremål för ytterligare överväganden.
Svenska stadsförbundet betecknar som ut- märkande för kommunalförvaltningen att det i princip är förtroendevalda lekmän som har ansvaret för organens beslut. Den om- ständigheten borde ha lett till den bedöm- ningen att lagen ej bör tillämpas på kom— munal förvaltning. Förbundet riktar också invändning mot besvärssakkunnigas utta- lande att den organisatoriska förstärkningen med tjänstemän i kommunerna gör att be-
tänkligheter inte behöver möta från organi- satorisk synpunkt beträffande lagens till- lämpning. Förbundet bestrider visserligen inte att tjänstemannakåren inom den kom- munala sektorn successivt byggs ut men framhåller att utvecklingen i kommunerna under senare år kännetecknats snarast av en strävan att åstadkomma ökat lekmanna- inflytande. Som exempel pekas på systemet med heltidsengagerade förtroendemän. I fråga om en tillämpning av lagen inom den specialreglerade kommunalförvaltningen gör förbundet gällande att en mera formbunden ordning än den specialförfattningarna nu påbjuder inger betänkligheter med tanke på riskerna för ökad arbetsbelastning och där— med sammanhängande konsekvenser. Som sammanfattning uttalar förbundet att, om en för statlig och kommunal förvaltning ge- mensam förfarandelag skall tillskapas, så måste förslaget undergå en omfattande över- arbetning, vid vilken företrädare för kom— munerna medverkar.
Svenska landstingsförbundet finner det inte tillrådligt att en lag om förvaltnings- förfarandet görs tillämplig inom landstings— förvaltningen. Som skäl hänvisas framför allt till att de föreslagna bestämmelserna i lagen ter sig främmande för sådan förvalt— ning. Föreningen Sveriges kommunala för- valtningsjurister avstyrker likaså lagens till- lämpning inom kommunalförvaltningen un- der hänvisning bl. a. till den traditionella rörelsefrihet som kommunerna är vana vid och riskerna för byråkratiserin g.
I några yttranden tas till särskilt bedö- mande upp om lagen bör tillämpas i de ären- den inom den oreglerade förvaltningen som angår kommunala tjänstemäns ställning och förhållanden. Svea hovrätt finner att de beslut som de kommunala organen fattar i sådana ärenden i viss mån är jämförbara med kvalificerade förvaltningsakter, dvs. med beslut i samband med egentlig myn- dighetsutövning. Hovrätten anser emeller- tid att förhandlingsrätten i förening med rätten att anföra kommunalbesvär och föra talan vid domstol erbjuder tillräckligt rättsskydd för de kommunala tjänstemän-
nen. Hovrätten diskuterar också om lagen bör tillämpas hos kommunal besvärsnämnd men kommer till den slutsatsen att någon skyldighet för besvärsnämnd att iaktta för- farandelagens bestämmelser inte bör lag- fästas särskilt i betraktande av att sådan nämnd är ett fakultativt organ. Hovrätten förordar i stället att det överlåts åt kommun att genom föreskrift i reglementet för be- svärsnämnd bestämma om reglerna skall lända till efterrättelse för nämnden. Svenska stadsförbundet finner att den före- slagna lagstiftningen i vissa stycken skulle vara direkt olämplig vid handläggningen av ärenden av personaladministrativ art och hänvisar till riskerna för praktiska komp- likationer.
I fråga om tillämpningen av en lag om förvaltningsförfarandet i regerings- och de— partementsärenden anför JK.
Enligt ämbetets mening bör Kungl. Maj:t i statsrådet helt undantagas från lagens till- lämpningsområde. Det torde kunna förutsättas, att de allmänna regler, som ges i en lag om förvaltningsförfarandet, kommer att i den ut- sträckning, som är motiverad, iakttagas även utan särskilda föreskrifter därom. Med hänsyn till de särskilda förhållanden, som anknyter till regeringsärendena, torde man därför böra av- stå från en direkt lagreglering. Frågan om handläggningen av administrativa partsären- den inom statsdepartementen, som bered- ningsinstans för Kungl. Maj:t eller som själv- ständigt beslutande, synes vidare böra närma— re övervägas i anslutning till författningsutred- ningens betänkanden.
Svea hovrätt ifrågasätter lämpligheten att ta upp frågan om förfarandet i regerings- och departementsärenden i förevarande lag- stiftningssammanhang under en pågående författningsrevision. Hovrätten ingår vidare på ett bedömande av den föreslagna ord- ningens förenlighet med bestämmelserna i gällande grundlag om regeringsärendenas beredning och avgörande. Vägande invänd- ningar synes hovrätten kunna göras mot besvärssakkunnigas tankegång att Konung- ens befogenhet enligt 5 & RF att meddela föreskrifter om statsdepartementens benäm- ningar och fördelningen av ärendena mellan departementen, vilken befogenhet ansetts
innefatta även rätt att meddela föreskrifter om arbetet i departementen, inte skulle vara exklusiv. Hovrätten anser att det på goda grunder kan göras gällande att befogenheten är exklusiv och att riksdagen sålunda grundlagsenligt inte kan medverka vid utformningen av departementsstadgan och anslutande bestämmelser i annan ord- ning än med stöd av sin budgetmakt. Med skäl kan också enligt hovrättens mening den frågan ställas om inte spörsmål angå- ende regeringsärendens beredning faller inom det för grundlag förbehållna området. Hovrätten hänvisar i detta hänseende till 10 & RF, som enligt dess mening kan ha ett vidsträcktare verkningsområde än be- svärssakkunniga föreställt sig. Det är också hovrättens uppfattning att RFzs föreskrif— ter om ärendes avgörande är så utformade att det frågekomplex som hör samman här— med måste anses förbehållet reglering i grundlag. Hovrättens slutsats blir att de betänkligheter som kan resas mot förslaget från konstitutionell synpunkt torde vara av den art att för dess tillämpning på regerings— ärenden i de angivna avseendena krävs en uttrycklig bestämmelse i RF. Hovrätten tillägger att dess erinringar inte har avseende på de fall, när en departementschef hand- lägger ärende med självständig beslutande- rätt.
Länsstyrelsen i Jönköpings län finner det uppenbart att stora delar av lagen inte rim— ligen kan tillämpas i fråga om Kungl. Maj:ts kansli och ifrågasätter om inte lagens giltighet bör begränsas till i huvudsak vissa delar av fjärde avdelningens bestämmelser om ibesvärsförfarandet.
Att enkla förvaltningsgöromål hänförs under en allmän förfarandelag framstår för JK som otillfredsställande, även om lagens tillämpning väsentligen endast skulle bli symbolisk. Ämbetet förklarar sig emeller- tid dela besvärssakkunnigas uppfattning att en generell gränsdragning efter ärendenas vikt och omfattning knappast låter sig göra. En bättre precisering av begreppet >>ärende>> bör dock enligt ämbetets mening kunna ge en i huvudsak lämplig lösning.
Regeringsråden Jarnerup, H jern, Wal— berg, Körlof, Wieslander och Paulsson an- ser att det under alla förhållanden bör till- ses att de enkla förvaltningsbestyren faller utanför lagens tillämpningsområde. Över- ståthållarämbetet är av samma mening.
Länsstyrelsen i Gotlands län utvecklar sina synpunkter på samma gränsdragnings- fråga sålunda.
När det gäller att avgränsa tillämpningsom- rådet för lagen bör man enligt länsstyrelsens mening ha som riktlinje att ej föra in under lagen det som icke naturligt hör dit och som ej är i behov av någon reglering. Med denna utgångspunkt bör de enkla förvaltningsbesty— ren utmönstras ur lagen. Visserligen talar de sakkunniga om »en huvudsakligen blott sym- bolisk tillämpning», därmed alluderande på att förvaltningsbestyren i regel behandlas helt muntligt och att enligt förslaget lagens förfa- randeregler då gäller blott i tillämpliga delar. En hel del dylika ärenden anhängiggöres dock genom skriftlig ansökan, och för dessa ären- den kommer samtliga lagens bestämmelser att gälla med därav följande onödig formbunden- het. Det synes icke uteslutet att utforma be- stämmelser, genom vilka tvistiga ärenden av ifrågavarande slag bringas in under lagens regelsystem, medan alla de ärenden av denna typ, som icke erbjuder några som helst pro- blem, hålles utanför lagens ram. Ehuru läns— styrelsen är medveten om att det kan möta svårigheter att avskilja de enkla förvaltnings- bestyren från övriga slag av ärenden, vågar länsstyrelsen dock utgå från att en nöjaktig saklig sådan begränsning kan göras och anser att det fortsatta beredningsarbetet bör inrik- tas härpå.
Flertalet rena rutin- och bagatellärenden fordrar i regel ingen nämnvärd utredning och myndigheterna kan i stor utsträckning skilja dem från sig genom ett enkelt och formlöst förfarande, framhåller länsstyrelsen i Jämt- lands län. Varje form av reglering av förfarandet i dessa ärenden måste enligt länsstyrelsens mening innebära att förfaran- det betungas och tillkrånglas. Även om svå- righeter föreligger att avskilja de enkla för- valtningsärendena från andra slag av åren- den, synes det dock länsstyrelsen att en dy- lik begränsning bör närmare utredas och övervägas. Försäkringsinspektionen upp- märksammar också, att intet undantag görs i lagförslaget för enkla förvaltningsbestyr,
såsom ärenden angående avskrift av allmän handling, utfärdande av registerutdrag och utfärdande av läkarintyg samt att, om ett sådant ärende anhängiggörs genom en skriftlig ansökan, samtliga lagens regler blir tillämpliga. Enligt försäkringsinspektionens uppfattning är det inte påkallat att i otvistiga rutin- och bagatellärenden tillämpa samma förfaranderegler som skall gälla i ärenden av mera kvalificerad natur. Eftersom förvalt- ningsförfarandet inte bör formbindas i större utsträckning än som i sak kan anses er- forderligt, förordar försäkringsinspektionen att otvistiga rutin- och bagatellärendeni vidast möjliga mån förs utanför tillämp- ningsområdet för en lag om förvaltnings— förfarandet. Samma ståndpunkt intar kam- markollegiet, riksskattenämnden och förvalt— ningsdomstolskommittén.
Domstolskommitte'n vill inte instämma i besvärssakkunnigas antagande att reglerna i lagförslaget inte skulle inverka hinderligt på handläggningen av enkla förvaltnings— bestyr. Kommittén utvecklar sin mening på följande sätt.
Det vore inte ägnat att förvåna om de tjäns- temän, vilka syssla med bagatell- och rutin- ärendena, i medvetandet att deras handlande regleras av en omfattande och allmänt hållen lagstiftning, vars rätta tillämpning förutsätter ingående förtrogenhet med lagens förarbeten, kan bli osäkra och mindre effektiva i sin tjäns- teutövning. Regler för handläggning av dylika ärenden borde hellre vara av enkel, lättöver- skådlig och om möjligt absolut karaktär. Dom- stolskommittén är därför av den uppfattningen att bagatell- och rutinärendena bör undantagas från förfarandelagens tillämpningsområde.
Frågan huruvida eller i vilken utsträckning ärenden, som avgörs genom beslut utan rättsverkan, bör omfattas av lagstiftning, anser JO böra bli föremål för närmare över- väganden. Att låta t. ex. de föreslagna kommuniceringsreglerna gälla också för den oerhört stora grupp ärenden som endast av- ser förslag och andra yttranden till besluts- myndighet skulle enligt JO medföra en administrativ omgång, som näppeligen kan vara motiverad av rättssäkerhetsskäl.
Lantmäteristyrelsen konstaterar, att be- svärssakkunniga från lagens tillämpningsom—
råde inte avskilt de enkla förvaltningsbe— styren och inte heller den mycket stora grupp ärenden, som inte är förenade med beslut, som utövar rättsverkningar, för lantmäteriets del främst ärenden angående meddelande av upplysningar, lämnande av råd, avgivande av yttranden och förslag. Styrelsen säger sig inte ha kunnat finna att övertygande skäl anförts för en så vidsträckt avgränsning. Genom att lagförslagets tillämpningsom- råde blivit så vitt har vidare uppenbarligen betydande svårigheter uppkommit att göra de allmänna bestämmelserna och bestämmel- serna om förfarandet i första instans till- räckligt flexibla. Juridiska fakulteten vid Lunds universitet framhåller, att behovet av lagreglering uppenbarligen är störst be— träffande ärenden, som avgörs genom rättsligt bindande beslut, och ifrågasätter om det inte vid en så stor och genom- gripande lagstiftningsreform som den plane- rade vore klokast att gå fram med viss försiktighet och i främsta rummet tillgodose behovet av lagregler på områden, där ett verkligt behov av rättslig reglering finns. Föreningen Sveriges häradshövdingar och Föreningen Sveriges stadsdomare förklarar sig vara tveksamma, om det är riktigt att åtminstone i en första omgång låta en lag om förvaltningsförfarandet få ett så vid- sträckt tillämpningsområde som föreslagits. Försiktigheten hade måhända bjudit att be- gränsa lagens räckvidd till de områden, där behovet av lagstiftning visat sig alldeles sär- skilt påtagligt. I både juridiska fakultetens och föreningarnas yttranden tillfogas att, om lagen begränsades till att avse ärenden, som avgörs genom rättsligt bindande beslut, det sannolikt skulle bli möjligt att ge dess regler ett precisare innehåll.
Egentliga rättssäkerhetssynpunkter kan enligt JK ej anföras för en reglering av förfarandet i vad ämbetet kallar service- ärenden. dvs. ärenden angående råd och anvisningar etc. De skäl som föreligger för en sådan reglering förklaras vara av ringare kvalitet och kunna lättare få stå till- baka för förvaltningens krav på obundenhet. Den tanken framförs att för dessa ärendens del prövas möjligheten att meddela erforder-
liga regler i ett särskilt kapitel i lagen, om ärendena över huvud skall omfattas av en förfarandelag. Dessa regler bör i så fall göras enklare än bestämmelserna för ären- den, som är av direkt betydelse för de enskildas rättssäkerhet.
Att behov från rättssäkerhetssynpunkt saknas att reglera förfarandet i ärenden an- gående meddelande av oförbindande beslut framhålls också av riksrevisionsverket, försäkringsinspektionen, länsstyrelsen i Got- lands län och förvaltningsdomstols- kommittén. Dessa instanser avstyrker under hänvisning härtill att lagen görs tillämplig i sådana ärenden. Försäkringsinspektionen tillägger, att besvärssakkunnigas förslag på denna punkt innefattar en likriktning och en beskärning av myndigheternas handlings- frihet, som inte synes vara sakligt påkallad.
Under hänvisning till att onödig form- bundenhet bör undvikas förordar social- styrelsen att lagens tillämpning begränsas till ärenden, som avgörs genom förvalt- ningsakter. dvs. rättsligt bindande beslut. Beslut utan rättsliga verkningar bör kunna ges under friare former än lagen om för- valtningsförfarandet anvisar, anför dom- stolskommittén och tillfogar att frågan om regler för förfarandet i ärenden av dessa slag i mån av behov synes kunna lösas genom bestämmelser av typen service- cirkulär. Statens naturvårdsnämnd, vars be- slut till övervägande delen saknar rättsliga verkningar, förklarar att de föreslagna lag- bestämmelserna i vissa avseenden skulle göra handläggningen av ärendena starkt form- bunden och omständlig med härav följande svårigheter för nämnden att på ett rationellt sätt fullgöra sina åligganden. Ett tillfreds- ställande skydd för rättssäkerhetsintressena skulle enligt nämndens mening kunna upp- nås genom en lagstiftning, som åtminstone i huvudsak begränsades till att gälla enbart ärenden, där beslut med rättsliga verkningar kan meddelas. Samma uppfattning företräds av riksantikvarieämbetet och statens vatten— inspektion.
Även om noggrannhet och omsorg krävs också i ärenden avseende råd, upplysningar, anvisningar o.d. , torde det enligt riks-
skattenämnden utan olägenhet vara möjligt att ta undan förfarandet i dylika ärenden från reglering i lag. Den föreslagna hand- läggningsordningen skulle i vissa fall verka onödigt betungande och nämnden befarar till och med att den upplysnings- och råd— givningsverksamhet, som vissa myndigheter bedriver, skulle bli så pass tungrodd att myndigheterna till nackdel för allmänheten skulle kunna finna lämpligt att begränsa denna del av sin verksamhet. Nämnden för- ordar därför att ärenden avseende beslut av oförbindande karaktär lämnas utanför tillämpningsområdet.
Kammarkollegiet ser det som angeläget, att man inte gör ramen för lagens tillämp- ning vidare än vad som kan anses påkallat. I yttrandet framhålls särskilt att lagens till- lämpning på en sådan ärendegrupp som ärenden angående avgivande av yttranden uppenbarligen skulle verka tyngande. För- hållandet åskådliggörs närmare.
Härvid må pekas på en sådan förvaltnings- sektor som t.ex. domänstaten, där ett och samma ärende kan behandlas hos en rad sinsemellan över- och underordnade myndig- heter för att till slut avgöras av Kungl. Maj:t. Ärendet kan också, myndighet efter myndighet upp till slutavgörandet, komma att bli föremål för remissbehandling, vilket innebär en serie ärenden angående avgivande av yttrande. En och samma myndighet kan, innan frågan blir slutligt avgjord, efter remiss eller eljest ha att avgiva yttrande i ärendet flera gånger. Enligt förslaget skall enskild, som är part i ett dylikt ärende, varje gång erhålla del av yttrandet i föreskriven ordning.
Den av de sakkunniga själva förordade av- vägningen mellan rättssäkerhetsintressen och myndigheternas behov av obundenhet bör en- ligt kollegiets mening medföra, att ärenden varom nyss sagts undantagas från en förfaran- dereglering. Intresset av ordnade, enhetliga former kan här ej väga över behovet av obun- denhet. De sakkunnigas förslag tar på denna punkt också för liten hänsyn till den utveckling av förvaltningsarbetet som skett och sker.
Yttrandet mynnar ut i ett förord för en begränsning av tillämpningsområdet till ärenden angående beslut, som utövar rätts— liga verkningar. Vissa handläggningsregler anses dock böra göras tillämpliga över hela förvaltningsområdet. Som exempel nämns jävsreglerna.
Som en väsentlig fråga av allmän räck- vidd betecknar länsstyrelsen i Gotlands län spörsmålet om en lag om förvaltningsför- farandet automatiskt bör få giltighet över hela förvaltningsfältet eller — såsom al- ternativt vore tänkbart — i likhet med all- männa verksstadgan få tillämpning allenast i den mån föreskrift lämnats därom. Läns- styrelsen utvecklar sin mening härom sålun- da.
Vad det senare spörsmålet beträffar kan prak- tiska skäl tala för användande av modellen vid allmänna verksstadgans utförande. En viss betänksamhet inger det också att låta förfaran- dereglema bli automatiskt tillämpliga över hela det disparata förvaltningsfältet. Om den krymp- ning och förenkling av lagen som länsstyrel- sen i det föregående förordat blir vidtagen, är det å andra sidan angeläget att lagen icke i huvudsak blir tillämplig inom förvaltningsom- råden, där känslan för dess förfaranderegler ändå är tämligen levande. Den gissningen kan nämligen vågas att vid den uppläggning varom nu är tal effektivitetsskäl och nödvän- digheten av fullt fria händer kommer att åbero- pas för att icke behöva bli förd in under la- gens regler och att detta kommer att ske från håll, där den stadga och lyhördhet för den en- skildes rättigheter, som en administrativ för- farandelag successivt avses komma att ingju- ta, mest är i behov av lagstöd. Ganska tyngan- de skulle det vidare komma att bli att behöva leta reda på något specialstadgande för att få veta om ett visst förvaltningsärende skall följa den allmänna lagens regler eller ej. Länssty- relsen godtager därför de sakkunnigas förslag att lagen skall bli tillämplig över hela förvalt- ningsfältet.
Regeringsråden Jarnerup, Hjern, Wal- berg, Körlof, Wieslander och Paulsson konstaterar, att det är otänkbart att före lagens ikraftträdande hinna genomgå alla specialförfattningar för att åstadkomma samordning med den nya lagen. I den mån samordningen inte hinns med före ikraft- trädandet, torde, om besvärssakkunnigas ståndpunkt godtas, under kortare eller längre tid åtskillig osäkerhet kunna uppstå i tillämpningen. De anför vidare att de an- förda olägenheterna synes kunna undgås på ett smidigt sätt, om lagens tillämpnings- område bestäms med hjälp av samma lag— stiftningsteknik som använts vid införandet av förordningen om förfarandet vid viss
konsumtionsbeskattning och allmänna verks— stadgan. Detta skulle innebära att lagen får karaktär av en ramlagstiftning, som sätts i kraft — helt eller delvis —— för varje sär- skilt område för sig med stöd av bestäm- melse i den därför gällande speciallagstift- ningen, vilken samtidigt ses över. Åtmins- tone några av de viktiga speciallagarna, t. ex. de som rör administrativa frihets- berövanden, skulle överses före den nya lagens utfärdande, så att den omedelbart kan göras tillämplig på dessa områden. Övrig speciallagstiftning överses successivt under de följande åren. Om än den till- tänkta lagstiftningens tillämpningsområde begränsas formellt, kan den förväntas lik- som rättegångsbalken utöva inflytande utan- för sitt eget område. På detta sätt kan den även indirekt stödja upprätthållandet av de principer om objektivitet och hänsynsfull- het vid behandling av enskilda intressenter på vilka lagen är uppbyggd. Regerings- råden Björne, Eckerberg, Nevrell, Lorichs, Hegrelius, Wilkens, Ringdén, Martenius och Cars, vilka, som har nämnts förut, förordar en jämförelsevis kort förfarande- lag för förvaltningsverksamheten i första in- stans, framhåller att deras betänkligheter mot ett omfattande lagverk gör sig gällan- de även om den föreslagna lagstiftningen ges formen av ramlagstiftning, som sätts i kraft efter hand för olika förvaltnings— områden.
JK anför i fråga om själva ikraftträdande- metodiken att en lösning efter mönster av allmänna verksstadgan med successivt ikraft- trädande för olika områden efter förord- nande av Kungl. Maj:t skulle innebära att man undgår den osäkerhet i tillämpningen, som eljest måste uppträda under övergångs- tiden mellan lagens ikraftträdande och spe— cialförfattningarnas översyn för skilda om- råden. Metodiken ger vidare en viktig ny möjlighet att reglera lagens tillämpnings- område. Ämbetet anser därför att så be- tydande fördelar uppnås genom lösningen att den bör vinna tillämpning.
Enligt förvaltningsdomstolskommitténs mening torde försiktigheten bjuda, att en lag om förvaltningsförfarandet inte görs ge-
nerellt tillämplig på ett stort, svåröver- blickbart fält. I stället bör man följa den väg, som kommit till användning i allmänna verksstadgan och förordningen om förfa— randet vid viss konsumtionsbeskattning. Bästa möjliga garantier skulle då erhållas för att lagens bestämmelser blir tillämpliga på ett förvaltningsområde endast i den mån bestämmelserna befinnes ändamålsenliga. Konstruktionen sägs samtidigt öppna möj- lighet att låta vissa grupper av förvalt- ningsärenden, för vilka behov av reglering inte föreligger, t. ex. otvistiga bagatell- och rutinärenden, eller för vilka redan en till- fredsställande specialreglering finns, falla utanför lagens tillämpningsområde utan att lagen för den skull behöver betungas med detaljerade undantagsbestämmelser.
Den skildrade metodiken förordas också
av RÅ , försäkringsdomstolen, kammar- rätten, domstolskommitte'n, generaltullsty— relsen, försäkringsinspektionen, riksrevi-
sionsverket, skolöverstyrelsen och överståt- hållarämbetet.
KAPITEL V
En reglering av förvaltningsförfarandet utgör självfallet som JO framhåller endast en av de faktorer, som främjar rättssäker- heten i förvaltningen. Men detta förhållan- de talar inte mot att ansträngningar görs att få en sådan reglering till stånd i all syn- nerhet inte då det står klart att en allmän reglering av förvaltningsförfarandet utgör en av de viktigaste av dessa faktorer. Man bör då inte lämpligen ge upp tanken på en all- män lag och försöka kompensera förlusten genom en mera omsorgsfull utformning av specialförfattningarnas förfaranderegler så- som föreslås i några remissyttranden. Luftfartsstyrelsens uttalande att nutida krav på snabbhet, effektivitet och rätts— säkerhet inte tillgodoses med gällande ofull- ständiga och delvis ålderdomliga eller i glömska fallna bestämmelser ger en träffan- de bild av dagens läge. Det torde vidare som JK framhåller förhålla sig så att inte bara rättssäkerheten utan också arbets- effektiviteten allmänt sett främjas av ord- nade handläggningsformer. Man bör också ta fasta på det av flera remissinstanser be- tonade förhållandet att de rättsliga traditio- ner, som tar sikte på enskilds rättssäkerhet i förvaltningsförfarandet, inte förmår att tränga igenom av egen kraft på många håll hos nybildade myndigheter och lokala or- gan, ofta beroende på att dessa saknar tillgång till tjänstemän med förvaltnings- rättslig tradition i blodet. Slutsatsen blir alltså densamma som besvärssakkunnigas
Allmänna överväganden
och flertalet remissinstansers, nämligen att allmänna regler om förvaltningsförfarandet främst med tanke på rättssäkerheten bör komma till stånd. Men när det gäller reglernas tillämpningsområde, innehåll,. omfattning och utförlighet framstår en grundlig omprövning av besvärssakkunnigas lagförslag som oundviklig mot bakgrund.. av innehållet i remissyttrandena.
Den allmänna meningen synes vara att, om allmänna regler skall meddelas om den administrativa proceduren, inte bara be— svärsförfarandet utan också förfarandet i första instans skall tas med. IO och många med honom anser t.o.m. att huvudvikten bör läggas på förfarandet i första instans. Någon tvekan behöver alltså knappast råda på denna punkt.
Nio ledamöter av regeringsrätten har fö— reslagit att lagstiftningsuppgiften delas upp på en författning om administrativt besvärs— förfarande, som grundas på besvärssakkun— nigas förslag, och en jämförelsevis kort förfarandelag för första instans. En sådan lösning kan ha fog för sig om en utförlig, reglering av besvärsförfarandet önskas.. Väljs däremot ingen ingående reglering av detta förfarande, synes den naturliga lös— ningen vara att reglerna om besvärsförfa— randet och förfarandet i första instans sam— las i en författning. Det är vad som före—— slås.
Nyssnämnda ledamöter av regeringsrät—
ten anmärker också att uttrycket förvalt— ningsförfarande inte har sådan bestämd in- nebörd att det bör användas i författnings- text. Närmast till hands liggande alterna- tiv synes vara »handläggning av förvalt— ningsärenden» eller något liknande. Denna benämning synes emellertid alltför tung och ohanterlig. Ordet förvaltningsförfarande får anses ha vunnit sådan hävd numera att det i och för sig borde kunna användas i lagens rubrik. Också mot »lag om förvaltnings- förfarandet» kan emellertid riktas den kri- tiken att det är en för lång och opraktisk benämning på en lag till vilken det ofta skall hänvisas både i författningstext och i andra sammanhang, t.ex. handböcker. Ett kortare namn på lagen bör därför ef- tersträvas.
Allra mest tilltalande skulle det vara om lagen fick kallas »Förvaltningsbalk». La- gens centrala ställning och stora betydelse inom hela den offentliga förvaltningen skul- le då framhävas på ett alldeles särskilt sätt. Det saknas emellertid tradition att falla tillbaka på i detta fall. Härtill kommer att den lag som kommer att föreslås blir mycket kort och ej kapitelindelad som bal- karna eljest är. I stället för förvaltnings- balk synes lagen därför lämpligen kunna kallas »Förvaltningslag» som är ett kort och lätthanterligt namn. Överensstämmelse vinns då också i namnfrågan med lagens norska motsvarighet.
Vid sin behandling av besvärsförfarandet korn besvärssakkunniga naturligt nog också in på frågan om processen hos förvaltnings— domstolarna. De stannade för att föreslå att denna görs till föremål för lagstiftning tillsammans med förfarandet hos administra- tiv myndighet i första instans och besvärs- instans. En avvisande inställning till för- slaget i denna del har emellertid intagits vid remissbehandlingen av majoriteten av leda- möterna i regeringsrätten samt av övriga förvaltningsdomstolar och de flesta instan- ser som står dem nära. Härtill kommer att förvaltningsdomstolskommittén numera (SOU 1966: 70) lagt fram förslag till lagar med regler om processen i regeringsrätten
och kammarrätt motsvarande dem som finns i lagen om försäkringsdomstolen. Förvalt- ningslagen synes därför böra inriktas odelat på den genuina förvaltningen. Förvaltnings— domstolsprocessen bör åtminstone tills vidare lämnas ur sikte.
Om lagens regler inte skall tillämpas hos förvaltningsdomstol, när den prövar besvär över eförvalt-ningsmyndighets beslut, bör den givetvis ej heller gälla hos hovrätt eller högsta domstolen, när sådan allmän domstol prö- var administrativa besvär. Övertygande skäl har vidare framförts från remissinstanserna mot att lagen blir tillämplig hos allmän dom- stol i s. k. rättsvårdsärenden och i andra domstolsärenden. Där bör hädanefter som hittills RB och den särskilda lagen om hand— läggning av domstolsärenden lända till efter— rättelse. I personaladministrativa ärenden, där domstolen fullgör samma uppgifter som ankommer på förvaltande myndigheter i motsvarande situation, torde det däremot vara ändamålsenligt att lagen gäller, under förutsättning att personaladministrativa ären— den över huvud taget hör under lagen.
I detta sammanhang kan lämpligen också frågan om gränsdragningen mot rättegång diskuteras. Någon fullt rationell gräns torde inte kunna erhållas om inte från till- lämpningsområdet för en lag om förvalt— ningsförfarandet avskils inte bara själva rättegångsmålen och ärenden, som hand— läggs i en ordning som är förbunden med rättegång, jämte domstolsärendena utan också ärenden i förfaranden, som kan mynna ut i, utgöra följd av eller eljest. anknyta till rättegång, såsom förfarandet hos polismyndighet vid förundersökning i brottmål, förfarandet h-os åklagare -i mål eller ärende angående brott och förfarandet. hos exekutiv myndighet i exekutivt mål eller ärende.
Såsom IK och Svea hovrätt påvisat låter det sig knappast göra att reglera förvalt- ningsärendenas beredning i statsdepartemen-- ten och förfarandet i övrigt hos Kungl. Maj:t i statsrådet samtidigt med förfarandet. hos de underordnade myndigheterna utan så många inskränkningar och förbehåll att. regleringen blir föga meningsfull utom vad
gäller själva anhängiggörandet av framställ- ningar och besvär. I den mån grundlagen inte ger några anvisningar om handlägg- ningen, torde det i stället lämpligen böra överlåtas åt praxis att utforma ordningen för densamma. Det ligger i sakens natur att ledning därvid i tillämpliga delar söks i en förvaltningslag vilken följts under ärendets handläggning i föregående instans.
Betraktat ur förvaltningsmyndigheternas synvinkel kommer förvaltningslagen alltså väsentligen at-t rikta sig 'till centrala ämbets- verk och andra riksmyndigheter, länsstyrel- ser och övriga regionala myndigheter samt lokala myndigheter.
När det gäller de lokala myndigheterna möter den särskilda frågan om lagen bör gälla också hos kommunala myndigheter. Det föreslås av besvärssakkunniga och sy- nes vara den förhärskande meningen bland remissinstanserna. Det förtjänar betonas att de kommunala myndigheterna är de myn- digheter, med vilka den enskilde oftast kommer i kontakt, och att dessa myndighe- ter i åtskilliga fall anförtrotts att handlägga ärenden angående frågor av den allra största betydelse för honom. Vidare äger dessa myndigheter i mindre utsträckning än t. ex. länsstyrelserna del i den förvaltnings- rättsliga tradition som borgar för en hand- läggning som tillgodoser enskilds rättssäker- het i önskvärd omfattning. Behovet av väg- ledande förfaranderegler ger sig till följd härav kanske starkast till känna just här. Det synes därför särskilt angeläget att lagen blir tillämplig på såväl det primär- som det sekundärkommunala planet.
Att vissa begränsningar [ sakligt hänseen— de är nödvändiga till förmån för den kom— munala självstyrelsen är uppenbart. Där kommunallagarna vhar handläggningsregler bör givetvis dessa och inte iförval-tningslagens gälla. Remiss— och jävsreglerna kan anföras som exempel. Även om förvalt-ningslagen formellt görs tillämplig på självstyrelseären- dena, blir den därför reellt endast i begrän- sad omfattning att tillämpa i sådana ären- den redan av nu nämnda skäl.
Betraktas tillämpningsområdet ytterliga-
re ur saklig synvinkel innebär besvärssak- kunnigas förslag att lagen skall gälla v.d handläggningen av vad de sakkunniga kallzr administrativa partsärenden. Med den defiri— tion besvärssakkunniga gett detta begrerp har det blivit mycket vittfamnande. Det in- nesluter sålunda även de allra enklaste för- valtningsgöromål och därjämte ärenden son avgörs genom beslut utan rättsverkningar. Vidare inrymmer det kommersiella ärenden, ärenden angående egenförvaltning och andra ärenden som avgörs genom avtal eller 5. "£. partsbesked. Den allmänna uppfattningen bland remissinstanserna är att besvärssak- kunniga härmed skjutit över målet. Det skulle inte vara vare sig behövligt eller lämpligt att i en lag om förvaltningsförfa- randet handläggningen regleras beträffande andra förvaltningsärenden än sådana som angår enskildas rättigheter och skyldigheter gentemot det allmänna eller inbördes och som avgörs genom bindande förvaltnings- beslut. I stort sett skulle tillämpningsom— rådet i enlighet härmed böra begränsas till ärenden, i vilka förvaltningsmyndighetetnai egenskap av organ för det allmänna och med stöd i författning ensidigt meddelar beslut som får bestämda rättsliga verkningar av positiv eller negativ innebörd för den enskilde.
Det man då framför allt synes ha haf: för ögonen är de regler som bestämmer det processuella skeendet, t. ex. regler om kommunikation, beslutsmotivering, be- slutsdelgivning och besvärshänvisning. Man har inte velat se dessa centrala moment i handläggningen utformade med rättegång som förebild Iför andra ärenden än dem som skulle kunna kallas förval'tningsrättrliga partsärenden.
En förvaltningslag innehåller emellertid åtskilliga andra bestämmelser än dylika pro- cessregler. Där kommer att återfinnas så— dana närmast ordningstekniska regler som de vilka handlar om ingivande av handling och anförande av besvär. Vidare märks reg- ler om partsinsyn i utredningsma-ter'alet. Bland det, som inte hänför sig till det pro- cessuella skeendet, finns också frågan om jäv. Annat blir blandat arbetsmetodiskt och
processuellt, t.ex. bestämmelserna om re- miss-förfarandet. Dessa oli-ka omständigheter gör att förvaltningslagen som helhet inte lämpligen bör få sit-t tillämpningsområde be- gränsat till förvaltningsrättsliga partsären- den. I stället bör lagen som sådan liksom sin norska motsvarighet ges en allmän syft- ning men tillämpningsområdet för dess processregler begränsas till förvaltnings- rättsliga partsärenden med undantag dock bl.a. för sådana som utgör kommunala självstyrelseärenden. Till den närmare dif- ferentieringen återkommer framställningen vid övervägandena rörande 1—4 och 13 55.
I ett stort antal remissyttranden förekom- mer uttalanden till förmån för en selektiv tillämpning i sakligt hänseende. Lagen skulle ges karaktär av en ramlag som sätts i kraft sakområde för sakområde genom särskilda lagstiftningsbeslut. För att lagen skulle bli tillämplig i barnavårdsärenden, taxeringsärenden eller personaladministra- tiva ärenden skulle alltså fordras en ut- trycklig regel härom i själva barnavårds- lagen, taxeringsförordningen respektive stats- tjänstemannalagen. Den skildrade tekniken har obestridliga fördelar och har begagnats t. ex. i fråga om allmänna verksstadgan. Om den skall väljas i förevarande sammanhang eller ej blir emellertid helt naturligt beroende av hur pass allmän tillämpning man uppstäl- ler som mål. Vill man täcka in större delen av det svenska förvaltningsfältet, blir tekni- ken tydligen mycket opraktisk. Tänker man sig däremot en tillämpning, som begränsar sig till de mest betydelsefulla sakområdena, är tekniken däremot givetvis överlägsen varje annan lösning.
En lagstiftning med sådan utförlighet och detaljrikedom som den av besvärssakkun- niga föreslagna torde inte kunna sättas i kraft mer än på ett begränsat antal områ- den, där myndigheterna har personella och andra resurser att rätt förstå och i prak— tiken omsätta sådana regler. Skulle den tänkta lagstiftningen byggas upp så som besvärssakkunniga föreslagit, borde den därför ges karaktär av en ramlag. Stora värden skulle emellertid då gå förlorade
genom att förvaltningsförfarandet förblev oreglerat på en mängd områden, där ett påtagligt behov föreligger inte av en om- fattande förfarandereglering men väl av ett antal fasta hållpunkter för handläggningen. Lagen skulle därmed mer eller mindre för- fela sitt syfte. Tanken på en ramlag bör därför falla. I valet mellan en lagstiftning, som har förutsättningar att tillgodose nämn- da behov och kan ges en i princip allmän- giltig karaktär, å ena, och en lagstiftning, som bara skulle beteckna en ytterligare ut- veckling av förfarandet på ett begränsat antal områden, där förhållandena ofta re- dan är i stort sett tillfredsställande, å andra sidan, talar övervägande skäl för det förra alternativet. Det förtjänar också framhållas att ramlagsmetodiken inte går att tillämpa beträffande frågor om besvärstid, handlings ingivande m.m. för vilka en generell till- lämpning på hela förvaltningsfältet är ound- gängligen nödvändi g.
Åtskilliga remissinstanser, inte minst de kommunala, har uttalat farhågor för att en generell reglering av förvaltningsför- farandet skulle ställa sådana krav på myn- digheterna att deras arbete skulle öka i en omfattning som skapar behov av större per- sonella resurser och större driftsanslag. Det framhålls också att många myndigheter saknar den administrativt kvalificerade per- sonal som bedöms utgöra förutsättning för en riktig tillämpning av lagförslagets be- stämmelser. Vidare befaras regleringen få en formalisering till följd som gör det svårt för den enskilde att föra sin talan utan hjälp av juridiskt sakkunnig person. essa invändningar förtjänar att övervägas noga.
Det är självklart att lagstiftningen inte får utformas så att några onödiga krav ställs på handläggningen. Beträffande varje ifrågasatt handläggningskrav måste prövas om det verkligen är nödvändigt för rätts- säkerheten. Man kan emellertid inte nöja sig med den prövningen. Det måste också stå klart att myndigheternas resurser — främst de personella — förslår till ett för- verkligande av det tänkta handläggnings- kravet. Reformen av förvaltningsförfarandet
torde nämligen i allt väsentligt vara hän- visad till att ske inom ramen för redan till- gängliga personella och ekonomiska resurser.
Remissinstansernas farhågor lär ha för- anletts redan av lagförslagets vidlyftighet. En författning med 155 paragrafer blir svåröverskådlig och mindre lätt att hantera. Det kan synas mycket begärt att av landets alla förvaltningsmyndigheter kräva att de skall behärska ett så omfattande författ- ningsmaterial. I synnerhet gäller detta na- turligtvis myndigheter med personal som har annan grundskolning än rent administrativ och juridisk.
Redan den begränsning till förfarandet hos genuina förvaltningsmyndigheter som gjorts medför emellertid en minskning av antalet regler. Specialreglerna i 9 kap. lagförslaget om särskilda utredningsmedel hos domstol utgår sålunda. Lagförslaget har emellertid, som inte bara många remissin- stanser utan också besvärssakkunniga själva påpekat, även i andra avseenden tagit in- tryck av att reglerna avsetts bli tillämpliga hos både egentliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. Såsom framhållits från flera håll har detta fått en alltför vidlyftig reg- lering till följd. Som exempel på bestämmel- ser, som saknar större intresse utanför dom- stolskretsen, kan pekas på dem om omröst- ning i 2 kap., om formellt sammanträde för muntlig handläggning i 8 kap. och om besvärsmyndighets utredningsbefogenheter i 15 kap. Sådana regler kan utan tvekan und- varas i en lag som inte skall tillämpas av förvaltningsdomstolar.
Det har även gjorts gällande att stadgan- dena i 18 kap. om särskilda rättsmedel är att betrakta som stadganden vilka riktar sig till domstolarna, främst då regerings- rätten (och högsta domstolen). Även om de också måste anses ha betydelse som väg» ledning till allmänheten om de möjligheter till rättelse i extraordinär ordning, som finns i förvaltningsärenden, när besvärs- möjligheten utslocknat, synes de dock knap- past höra hemma i en sådan förvaltnings- lag som den vilken föreslås nu. De har därför inte tagits med. Det behov av lag— stiftning som här dock otvivelaktigt ger sig
till känna skulle i stället kunna tillgodoses genom en särskild lag motsvarande den som gällde för rättegångsmålen före RB:s till- komst.
Härutöver återstår emellertid ett stort an— tal paragrafer av lagförslaget. Reglerna i fråga har visserligen i allmänhet inte ut- satts för några allvarligare erinringar från remissinstansernas sida innehållsmässigt sett. Sammantagna ger de emellertid ett massivt och arbetsödande intryck.
Enbart en genomläsning av paragraferna för kontroll i ett ärende av att ingen obli- gatorisk åtgärd förbisetts skulle bli tids- ödande och tynga handläggningen.
Som mål vid sina överväganden rörande lagstiftningens omfattning har besvärssak— kunniga uppställt att åstadkomma en så hög grad av utförlighet som är möjlig med hänsyn till de skiftande förhållandena i för- valtningen. Denna målsättning har utsatts för åtskillig kritik i remissyttrandena, vilken synes ha fog för sig. Det gäller här en lag, som skall tillämpas på ett mycket stort fält, där inte bara sakfrågornas utan också de ansvariga organens karaktär skiftar i oer- hört hög grad. Vägledande anvisningar om hur ärendena skall handläggas har sitt givna värde, men i många fall kan det inte vara nödvändigt att ge dem i lag. Blir de för talrika i en lag och behandlar de alltför banala ting, undanskymmer de lätt de vä- sentliga och centrala frågeställningarna och kan motverka syftet med lagstiftningen. För att lagen skall få den rätta effekten torde den såsom JO uttryckt det böra be- gränsas till »de från rättssäkerhetssyn- punkt essentiella spörsmålen».
I remissyttrandena lämnas en rad exempel på bestämmelser i lagförslaget som är själv- klara till innehållet och därför överflödiga. Bland dem märks paragraferna om rådrum och ursäktlig underlåtenhet i 6 kap., om ärendes anhängighet och framställning, varigenom talan väcks, i 7 kap., om all- männa grundsatser för ärendes utredning, om vägledning och om utnyttjande av hand- ling hos myndighet i 8 kap. samt om att ärende skall avgöras så snart det kan ske
och om bevisprövningen i 11 kap. Nämnda frågor bör utan olägenhet kunna överläm— nas åt praxis.
På några punkter har i lagförslaget tagits med föreskrifter, som närmast rör ord- ningsfrågor och som hellre bör tas in i instruktioner och liknande administrativa författningar. Tanken går här till föreskrif- terna om protokoll och service i 2 kap., felinkommen inlaga i 4 kap. och doku- mentation av besluti 11 kap.
Som en allmän synpunkt kan inför de fortsatta övervägandena i likhet med vad många remissinstanser gör framhållas vik- ten av att lagstiftningen blir kort, enkel och lättöverskådlig. Att så blir fallet torde ut- göra förutsättning för att lagverket skall kunna bli var mans egendom på den offent- liga förvaltningens alla disparata fält och hos alla dess myndigheter av skilda slag. Det gäller att i det nu aktuella lagstiftnings- skedet så kort och kärnfullt som möjligt slå fast och pränta in de verkligt betydelse— fulla grundsatserna för förvaltningsförfaran- det och det som sammanhänger nära med dem. Sedan erfarenhet vunnits om tillämp- ningen av en kort förfarandelag, kan över- vägas, om den bör byggas ut med ytter- ligare regler. Förekommande behov av all- männa anvisningar och central vägledning i andra förfarandefrågor än lagstiftningen be— handlar kan under tiden i stället tillfreds- ställas genom administrativa föreskrifter o.d. Rättspraxis har tidigare fullgjort en viktig funktion i detta hänseende och bör givetvis också i framtiden kunna göra det.
Det förda resonemanget är inte lika be- rättigat för besvärsförfarandets del som för förfarandet i första instans. Besvärsförfa- randet är mera homogent och tål en betyd- ligt utförligare reglering än förfarandet i första instans. Hos besvärsorganen finns tjänstemän med juridisk utbildning vilka är tränade i lagtillämpning. I och för sig skulle därför en tämligen utförlig reglering kunna tänkas för besvärsförfarandet. När den vägen ändå ej valts beror det på flera skäl. Besvärsförfarandet hos förvaltnings- domstolarna kommer att regleras i en eller flera särskilda lagar om processen hos dem.
De regler, som tas in där, lämpar sig i betydande omfattning för analogisk tillämp- ning hos administrativa besvärsmyndigheter. En särskild reglering av förfarandet hos dem skulle därför i mångt och mycket te sig som dubbelarbete. Ytterligare kan framhållas att besvärsförfarandet redan i praxis vunnit så- dan stadga att behovet av kodifiering inte är särskilt påtagligt. Det synes utan fara för rättssäkerheten också framdeles kunna vara oreglerat i sina detaljer. Även i fråga om besvärsförfarandet bör man därför kunna begränsa sig till de från rättssäkerhetssyn- punkt viktigaste frågorna vid regleringen i förvaltningslagen .
I besvärssakkunnigas lagförslag finner man regler, som är tämligen invecklade till sin natur men av vilka något mera påtag- ligt behov inte tycks göra sig gällande. Så- dana regler verkar tyngande på lagen på ett sätt som inte står i rimligt förhållande till den fördel som kan dras av dem. De synes därför inte lämpligen böra tas med i en lag, som skall lända till allmän efter- rättelse på förvaltningsfältet, utan i stället i mån av behov tas in i specialförfattning- arna. På denna grund bortfaller bestämmel- ser om parts- och processbehörighet samt om fullmakt i 3 kap., om förfarandevite och om påföljd vid ordningsförseelse i 6 kap., om föreläggande för part, om verkan av parts tystnadsplikt, om hand- lings privata karaktär, om parts rätt att vägra medverkan, om sakkunnig och om syn i 8 kap.
Efter denna genomgång återstår i stort sett av lagförslaget bestämmelser i ämnen, som får anses vara av central betydelse, nämligen frågor om jäv, rätt att föra talan genom ombud eller med hjälp av biträde, inlaga, delgivning, parts medverkan vid ut- redningen, partsoffentlighet, kommunika- tion, anteckning om muntlig uppgift, av- visande och avskrivning, underlag för ären- des avgörande. besluts avfattande och moti- vering, besvärshänvisning, tillkännagivande av beslut, tidpunkt för besluts ikraft- trädande, rättelse av oriktighet i beslut, normbeslut, besvär och besvärsförfarande samt kostnad. Den närmare granskning av
besvärssakkunnigas förslag i dessa ämnen som görs i det följande leder till att frågorna i en del fall inte tas med i detta samman- hang. Det bör nämnas särskilt att frågan om kostnad brutits ut till särbehandling och att den 1 mars 1968 tillkallats särskild-a sakkunniga med uppdrag att utreda frågor- na om kostnaderna i förvaltningsförfaran- det, om rättshjälp i förvaltningsärenden och om offentligt biträde åt part i sådana ären— den.
Frågan om delgivning av förelägganden, kallelser, beslutsexpeditioner m.m. i för- valtningsärenden står i nära samband med frågan om delgivning i rättegång framför allt därigenom att själva delgivningsåtgär— derna verkställs av samma organ — post— verket, delgivningscentralerna, stämnings- män eller polismyndigheter. Det är inte minst med tanke på delgivningsverkställarna angeläget att så enhetliga regler som möj- ligt gäller i fråga om behörighet att ta emot delgivning, former för delgivningen och grundsatser för när behörig delgivning skall anses ha ägt rum. Under sådana förhållan- den har det synts mest ändamålsenligt att bryta ut frågan om delgivning i förvalt- ningsförfarandet till särskild reglering i nära anslutning till reglerna för delgivning i rätte- gång. Förslag härom är att vän-ta i en sär- skild departementspromemoria från justitie- departementet.
För att reglera de handläggningsfrågor rörande första instans som sålunda åter- står behövs inte något större antal para- grafer. De blir inte flera än att de utan svårighet kan införlivas med det kunskaps- stoff som en tjänsteman i övrigt måste be- sitta för att kunna handlägga ett förvalt— ningsärende. Man behöver därför inte hysa någon oro för att förekomsten som sådan av en förvaltningslag skulle komplicera för- valtningsarbetet i första instans över hövan. Vad gäller besvärsförfarandet vänder sig reglerna till en relativt begränsad krets av myndigheter, som i allmänhet har tjänste- män med juridisk skolning, för vilka fråge- ställningarna står levande vare sig de reg- leras i lag eller ej. Frågan om en reglering
som sådan komplicerar arbetet saknar där- för som redan antytts i stort sett fog i be- svärsförfarandet.
Däremot kan naturligtvis innehållet i be- stämmelserna vålla större eller mindre komplikationer såväl i första instans som i besvärsinstans. Det gäller framför allt de krav på handläggningen som kan ställas genom regler om kommunikation, besluts- motivering och beslutsexpeditions förseende med besvärshänvisning. Reglerna får natur- ligtvis inte utformas så att handläggningen, som generaltullstyrelsen uttrycker det, av abstrakta rättssäkerhetshänsyn omgärdas med formaliteter, som i det stora fler- talet fall inte tjänar något praktiskt syfte men som tynger handläggningen och drar uppmärksamheten från sak- till pro- cedurfrågor. En skyldighet att förse varje överklagbart beslut, som går någon emot, med besvärshänvisning kan t.ex. i många fall föranleda tidsödande överväganden och diskussioner om besluts överklagbarhet m.m. utan praktisk nytta därför att det när allt kommer omkring inte finns någon som är intresserad av att anföra besvär. Det sagda gäller inte minst för de kommu- nala myndigheternas del. Det vill synas som om besvärssakkunniga på denna och åt- skilliga andra punkter gått längre i sina krav på åtgärder med uppgift att trygga rätts- säkerheten än som är försvarligt med tanke på personal och arbetsekonomi i dagens läge. Bestämmelserna torde ej sällan kunna mjukas upp i flera hänseenden utan att några väsentliga rättssäkerhetsintressen blir eftersatta men med betydande lättnader för det praktiska förvaltningsarbetet som resul- tat. Om bestämmelserna utformas på det skildrade sättet under noga beaktande av den arbetsekonomiska sidan lär några vä— gande invändningar inte kunna riktas mot en reglering därifrån.
Som en allmän synpunkt skall här till- fogas att praxis t. ex. i fråga om kommuni— cering och motivering växlar myndigheterna emellan. Ibland finner det sin förklaring däri att en myndighet har att behandla ett så stort antal ärenden inom så begrän- sad tid att handläggningen måste förenk-
las radikalt för att myndigheten skall kunna bemästra sin förvaltningsuppgift. I andra fall torde förklaringen till att en myndighet inte ägnar samma uppmärksamhet åt dessa frågor som andra myndigheter, vilka till- hör samma kategori eller vilkas arbetsvill- kor eljest är jämförbara, vara att söka i bristande intresse eller känsla för saken eller felande kännedom om frågeställningarna. Har exempelvis en regional myndighet till följd av frånvaron av uttryckliga regler om beslutsmotivering underlåtit att med sina handläggningsrutiner införliva motivering av avslagsbeslut, blir följden av en reglering, som medför skyldighet till sådan åtgärd på myndighetens sakområde, att en ny hand- läggningsrutin tillkommer, som sannolikt i någon mån ökar tids- och arbetsåtgången. Om flertalet andra regionala myndigheter inom samma hierarki i jämförbara situa- tioner funnit det möjligt att inom ramen för sina resurser fullgöra den handläggningsåt- gärd det gäller, utgör det emellertid ett övertygande vittnesbörd om att kravet på åtgärden är rimligt och överkomligt. Det kan då inte gärna göras gällande att det obehörigen hämmar handlingsfriheten, in- kräktar på intresset av arbetsrationalisering eller eljest främjar rättssäkerheten på otill- börlig bekostnad av effektiviteten.
Vad gäller riskerna för att den enskilde skulle nödgas anlita juridisk hjälp i större utsträckning än för närvarande, om en all— män reglering av förvaltningsförfarandet kommer till stånd, kan erinras om att ut- förliga förfaranderegleringar skett exempel- vis på socialvårdens och skatteväsendets om- råden. Erfarenheterna från tillämpningen där ger inte belägg för att förekomsten av lagfästa handläggningsregler nödgat den en- skilde att anlita juridiskt biträde för att komma till sin rätt. Reglerna har i främsta rummet tillkommit för att främja den en- skildes rättsskydd och torde väl snarare haft den effekten att den enskilde erfarit mindre behov av den extra garanti som kan ligga i att biträdas av en egen, juridiskt sakkunnig, rådgivare. Det finns ingen an- ledning att anta att en allmän reglering av förvaltningsförfarandet skulle verka på an-
nat sätt i nu förevarande hänseende än dessa specialregleringar. Någon oro behöver därför inte hysas för att en förvaltningslag skulle få till följd att enskilda i större ut- sträckning än nu erfar behov av juridisk hjälp för sina mellanhavanden med förvalt— ningsmyndigheterna.
En förutsättning för att en förvaltnings— lag skall kunna genomföras friktionsfritt är att den föregås av information om sitt syfte och innehåll. Det är av särskild vikt att tjänstemännen äger tillfredsställande kur.- skaper om lagstiftningen när den träder i kraft. Med det välutvecklade utbildnings- väsende, som numera finns inom den offentliga förvaltningen, bör det inte er- bjuda några svårigheter att tillgodose detta intresse.
Den förvaltningslag som föreslås på grundval av nu gjorda överväganden blir inte omfattande. Utöver fem paragrafer om lagens tillämpningsområde består den bara av tjugo paragrafer, som reglerar frågorna om handlings ingivande, partsinsyn, rätt att föra talan genom ombud eller anlita biträde vid talans utförande, handlingars fullständi- gande, remiss, jäv, tolk, kommunikation av utredningsmaterial, beslutsmotivering, be- slutsdelgivning och besvärshänvisning, rät- telse, besluts överklagbarhet, besvärsrä-tt, inhibition, besvärs anhängiggörande och be— svärstid.
Dispositionen av författningsmaterialet ger sig i stort sett själv. Bara i ett avseende finns anledning till principdiskussion. Det är om handläggningsreglerna skall dispone- ras i skilda avsnitt för myndighet i första instans och för besvärsmyndighet. Såsom närmare utvecklas i övervägandena rörande de enskilda paragraferna föreligger knap- past anledning att disponera lagen så att förstainstansförfarandet behandlas för sig och besvärsförfarandet för sig moment för moment. Reglerna kan i stället med fördel göras gemensamma för de båda planen, så att samma regler gäller t.ex. i fråga om kommunikation, beslutsmotivering och över- klagande, vare sig myndigheten är en första-
instansmyndighet eller en besvärsmyndig- het. Förvaltningslagen byggs alltså inte upp funktionellt och hierarkiskt uta—n principiell-t och instansobundet. Någon särskild kapitel- indelning behövs inte med det ringa antal paragrafer som ingår. Däremot har det an- setts ändamålsenligt med 'mellanrubriker. Under inledande bestämmelser redovisas så- lunda det som rör lagens tillämpningsom- råde. Allmänna bestämmelser har satts som rubrik över reglerna om handlings ingivan- de, partsinsyn, ombud, remiss, jäv m.m. Under rubriken särskilda bestämmelser för vissa partsärenden har de utpräglat proces- suella bestämmelserna samlats. Lagens före- skrifter om besvärs anhängiggörande står under rubriken bestämmelser om besvärs- tid m. m.
KAPITEL VI
Besvärssakkunnigas lagtext ] kap. 1 €.
Denna lag äger tillämpning i förvaltnings- ärende, i vilket någon kan vara part. Är förfarandet i förvaltningsärendet helt munt- ligt, gälla dock endast tillämpliga bestäm- melser i 2, 3, 7, 8, 10 och 11 kap.
Med förvaltningsärende förstås ärende hos myndighet, vilket icke skall handläggas i rättegång eller därmed förbunden ordning.
1 kap. 2 %.
Där ej annat särskilt föreskrivits, är lagen icke tillämplig å förfarandet
a) hos riksdagen eller allmänt kyrkomöte eller dem tillhörande eller underlydande or- gan.
b) hos beslutande kommunal församling eller
c) i ärende, där fråga är om tillämpning av kyrkolag eller prästerskapets privilegier.
Att delar av lagen icke skola äga tillämp- ning, då regeringsärende handlägges hos Konungen, stadgas i 2 kap. 16 ä.
1 kap. 3 5.
I den mån författning, som utfärdats med riksdagen, efter dennas hörande eller i över— ensstämmelse med riksdagens beslut, upp- tager bestämmelse avvikande från stadgande i denna lag, skall stadgandet icke gälla.
Specialmotivering till förvaltningslagen
Om annat ej föreskrivits i lag eller i an— nan författning, som utfärdats av Konung- en, tillämpas denna lag i ärende hos stat- lig eller kommunal myndighet med de be- gränsningar som anges i det följande.
2 5.
Lagen gäller icke hos
a) riksdagen eller allmänt kyrkomöte.
b) beslutande kommunal församling,
c) allmän underrätt, hovrätt, nedre justi- tierevisionen, högsta domstolen. krigsrätt, vattendomstol, ägodelningsrätt, expropria- tionsdomstol, arbetsdomstolen eller domare i judiciellt mål eller ärende,
d) utmätningsman eller överexekutor i exekutivt mål eller ärende, eller
e) åklagar- eller polismyndighet i mål eller ärende angående brott.
3 &.
Bestämmelserna i 8—21 åå gäller icke i ärende hos Konungen i statsrådet och ej heller i judiciellt mål eller ärende hos rege- ringsrätten, försäkringsrådet, försäkrings- domstolen eller kammarrätten.
4 5.
I lagen avses med slutligt beslut: beslut, genom vilket myn- dighet skiljer ärende från sig,
Besvärssakkunnigas lagtext 3 kap. 1 &.
Part i ärende angående en sak kan den vara, som saken rörer, så ock sammanslut- ning, som har att tillvarataga sina medlem- mars intressen i visst i stadgarna angivet hän- seende, i den mån saken rörer medlem i sådant avseende.
3 kap. 2 5.
Den, som enligt 1 & eller särskilt stad— gande kan vara part, blir part genom att han själv behörigen väcker talan, så ock genom att annan väcker talan mot honom.
7 kap. 1 5.
Ärende blir anhängigt hos myndighet ge- nom anmälan, ansökan eller annan fram- ställning innebärande talans väckande eller genom åtgärd av myndigheten själv.
11 kap. 4 &.
Myndigheten avgör ärende i sak eller skil- jer detta eljest från sig genom att meddela slutligt beslut. Övriga avgöranden träffas genom beslut under förfarandet.
20 kap. 3 5.
I den mån eljest annan före denna lags ikraftträdande utfärdad författning än så- dan, som avses i 1 kap. 3 &, upptaget bestämmelse avvikande från stadgande i la- gen, skall bestämmelsen alltfort gälla.
part: envar, till vilken det slutliga beslutet kan komma att ställas eller vilken detta eljest uppenbarligen kan komma att angå nära, samt den som enligt särskild bestäm- melse får föra talan i ärendet.
Gällande rätt
Se besvärssakkunnigas betänkande s. 111— 112, 128, 181—184, 186—187, 281—283, 434— 436.
Besvärssakkunnigas motiv
(s. 81—95, 105—106, 188—189, 283—284, 436) Inledningsvis anger besvärssakkunniga att lagen tar sikte på den typ av förvaltnings- verksamhet som består av handläggning och
113—132, 184—186,
avgörande av ärende. En begränsning till handläggning av ärenden, vilka avgörs ge— nom förvaltningsakter, dvs. beslut som ut- övar rättsliga verkningar, har övervägts. Besvärssakkunniga anser emellertid att lagen bör gälla även t. ex. i ärenden om medde- lande av upplysningar, avgivande av yttran— den och förslag, lämnande av råd och an- visningar samt anmodanden av oförbindan- de slag. Tanken på begränsningen har där- för fått falla.
Som allmänt riktmärke uppställer besvärs- sakkunniga att lagen skall gälla i ärenden som angår andra än det beslutande organet
självt och i vilka någon kan föra talan som part. Rent interna ärenden avskils alltså. En på formella kriterier byggd distinktion görs mellan rättegångsmål och administrati- va partsärenden.
Om de administrativa partsärendena ut- talar besvärssakkunniga att typernas mång- fald och heterogenitet är iögonenfallande. Bland förstainstansorganens förvaltnings- uppgifter finns inte bara ensidig myndighets- utövning utan också sådant som bestäms genom avtal. Myndighetsbeslutet blir i det senare fallet närmast ett partsbesked från det allmänna.
Förvaltningsmyndigheterna uppträder så- väl bjudande och befallande som hjälpande och stödjande. Förbud meddelas, krav upp- ställs, tillstånd, koncessioner, legitimationer och auktorisationer lämnas. Lagstiftning- en om den sociala omvårdnaden ger upphov till förvaltningsrättsliga anspråk på det all- männa till förmån för den enskilde. Ären- den om sådana anspråk nämns som en be- tydelsefull grupp av partsärenden.
Besvärssakkunniga pekar också på det all- männas serviceverksamhet, t. ex. i fråga om arbetsförmedling, undervisning och sjukvård. Ärenden om antagning för viss undervis- ning, intagning på sjukhus och avstängning från arbetsförmedling anges som exempel.
Från området för verksamhet av kommer- siell eller allmänt ekonomisk nat-ur nämns upphandling samt andra förvärv och avytt- ringar av varor och tjänster. Vidare erinras om egendomsförvaltning och skaderegle- ring.
Från det inre myndighetsplanet märks personalärendena, t. ex. tjänstetillsätt- nings-, avlönings- och disciplinärenden.
Besvärssakkunniga anmärker att från till- lämpningsområdet för utländsk lagstiftning om förvaltningsförfarandet ofta tagits undan frågor, som huvudsakligen är att bedöma enligt civilrättsliga regler, t. ex. köp och försäljning av egendom, hyra och arrende, anställning av personal genom civilrättsliga tjänsteavtal och skadestånd. Också ärenden angående undervisning, sjukvård, trafik, telefon, telegraf, elektricitet och vatten be- finner sig merendels vid sidan av tillämp-
ningsområdet. Besvärssakkunniga fäster för sin del vikt vid att det allmännas verksamhet på sådana områden är av stor faktisk bety- delse för den enskilde på grund av att presta- tioner motsvarande det allmännas över hu- vud taget inte kan fås på annat håll eller i vart fall inte lika förmånligt. Därför behövs rättsliga garantier för rättvis och likformig behandling, fastän rättsliga anspråk på pres- tationerna inte kan framställas. Nyttigheter- na bör, när tillgången är begränsad, förde- las på ett så materiellt tillfredsställande sätt som möjligt. Det förutsätter tillförlitlig ut- redning och objektiv bedömning. Också ärenden rörande det allmännas egenförvalt- ning, affärsverksamhet och tjänstepresta- tioner bör därför enligt besvärssakkunniga falla inom tillämpningsområdet för en lag om förvaltningsförfarandet.
Sådana ärenden som nyss sagts förekom- mer i stor omfattning i den kommunala för- valtningen och tillhör där den sektor, som inte är bunden av andra regler än dem som finns meddelade i kommunallagarna, den s.k. oreglerade kommunalförvaltningen. Om denna förvaltning anför besvärssakkun- niga att den ej sällan ger upphov också till andra partsärenden, t. ex. tjänstetillsätt- ningsärenden, avlöningsärenden, disciplin- ärenden och andra personalärenden. Under hänvisning till sin allmänna uppfattning att behovet av ordnade handläggningsformer i och för sig inte minskas av att sakprövningen är oreglerad och i princip fri samt att anled- ning saknas att göra skillnad mellan statlig och kommunal förvaltning i fråga om för- farandets garantier för materiellt riktiga re- sultat och rättssäkerhet i övrigt, föreslår besvärssakkunniga att lagen om förvaltnings- förfarandet skall tillämpas också i partsären- den inom den oreglerade kommunalförvalt— ningen. Besvärssakkunniga pekar särskilt på angelägenheten av fasta normer för de kom- munala besvärsnämndernas verksamhet. I fråga om den specialreglerade kommunal- förvaltningen finner de sakkunniga själv- klart att lagen tillämpas i dess partsärenden, eftersom den specialreglerade kommunalför— valtningen kan betraktas som ett slags stats- förvaltning genom kommunala organ.
Ett hos statlig besvärsmyndighet handlagt kommunalbesvärsärende betraktar besvärs- sakkunniga som ett statligt förvaltningsären- de, på vilket lagen om förvaltningsförfaran- det skall tillämpas.
Besvärssakkunniga framhåller att åtskil- liga partsärenden är förvaltningsbestyr, me— dan andra kan vara av största betydelse för det allmänna eller för enskild. Förvaltnings- bestyren utgör i allmänhet enkla rutinären- den men kan utvecklas till verkliga tviste- ärenden.
Begränsningar med hänsyn till partsären— denas beskaffenhet och betydelse diskuteras men under åberopande främst av de förde- lar som ligger i stabilitet och likformighet inom förvaltningen i dess helhet föreslår be- svärssakkunniga inga sådana.
Under hänvisning till att gränsen mellan individuella beslut och normbeslut, t. ex. allmänna förbud, är flytande gör besvärs- sakkunniga ej heller undantag för normbe- slut men anmärker att behovet av särregler för normbeslutsärenden kräver särskilt be- aktande.
En begränsning till förvaltningsverksam- het som utövas av myndighet föreslås. Inne- börden av begreppet myndighet belyses men något legaldefinition föreslås ej.
Lagens tillämpning när enkla, helt munt- liga former för handläggning förekommer diskuteras också. Övervägandena mynnar ut i ett urval av lagens bestämmelser som antas ägna sig också för sådana handläggnings- former.
Besvärssakkunniga konstaterar att förvalt- ningsärenden kan bli anhängiga på två olika sätt: dels genom att talan väcks — vanligen genom enskild person eller offentligt parts- organ — dels genom att ärendet tas upp ex officio. Anhängigblivandet utlöser en rad verkningar, av vilka den viktigaste är att myndigheten blir skyldig att avgöra ärendet genom ett slutligt beslut. Besvärssakkunniga finner därför vissa regler påkallade om ären- des anhängiggörande. De vanligaste former- na härför anses böra återges i lagtexten (7 kap. 1 5).
Om den tidpunkt när anhängighet får an-
ses inträda uttalar besvärssakkunniga att det för fall av väckande av talan är när striftlig framställning kommit in till myndigheten eller muntlig framställning gjorts dir och för fall av ex officioåtgärd i och ned att myndigheten på något fastställbart sätt tagit upp ärendet.
Enligt besvärssakkunnigas bedkmning skulle det vara av värde att i lagen få en all- män beskrivning av vem som kan vara part i ett ärende. Rättssubjektivitet och saldegiti- mation bör krävas. Specialstadganden om talerätt för myndigheter m.fl. fordras vid sidan av en sådan regel.
Fackföreningar och liknande organisa- tioner framstår i allmänhet som naturliga ställföreträdare för sina medlemmar. Be- svärssakkunniga föreslår att de tillerkänns talerätt i ärende som angår medlem i sådant avseende som organisationen har till upp- gift att bevaka (3 kap. lå).
Eftersom åtskilliga regler i lagen anknyter till en persons ställning som part, behövs ett stadgande som anger när och på vad sätt den som kan vara part i ett ärende blir det. Besvärssakkunniga peka-r här först på den som påkallar en saks prövning hos det be- slutande organet genom anmälan, ansökan, besvär etc. Denne kan sägas väcka talan. Det förekommer också att enskild person, statligt partsorgan eller annan myndighet framställer yrkanden som riktar sig mot an- nan. Vidare finns initiativärendena där det beslutande organet självt tar upp en sak och ifrågasätter åtgärder mot någon. De sist- nämnda fallen sammanfattas med att den också är part mot vilken annan väcker talan (3 kap. 2 5).
Synpunkter anläggs också på när parts- ställningen bör anses uppkomma och på frågan om intervention.
Besvärssakkunniga finner att en enhetlig terminologi behövs för lagen om förvalt- ningsförfarandet i fråga om myndighets av- göranden. För avgöranden genom vilka en myndighet skiljer ett ärende från sig — efter eller utan prövning i sak — väljs »slutligt be- slut». Tre typer av slutliga beslut nämns: av-
görande i sak, avvisande och avskrivning. Övriga avgöranden benämns »beslut under förfarandet». Som sådana betraktas också interimistiska och andra preliminära beslut.
Besvärssakkunniga förklarar att de utgått från att reglerna i en lag om förvaltnings- förfarandet kommer att behöva komplette- ras på olika punkter i specialförfattningar- na. De har räknat med att det också kom- mer att behövas föreskrifter med innehåll som avviker från reglerna. I fråga om för- hållandet mellan en allmän författning och en specialförfattning gäller grundsatsen att specialförfattningen tar över den allmänna författningen. Besvärssakkunniga erinrar så- som exempel på hur denna grundsats lag— fästs om 21 & RP och 1954 års besvärs- tidslag.
En blivande lag om förvaltningsförfaran- det skall cnligt besvärssakkunniga ses som ett uttryck för Kungl. Maj:ts och riksda- gens samfällda uppfattning om de grund- läggande rättigheter och skyldigheter, som skall gälla för myndigheter och parter i för- valtningsförfarandet. Avvikande bestämmel- ser bör därför inte kunna meddelas i för- fattning vid vars tillkomst riksdagen ej med- verkar. Se också 5. 261.
Till utgångspunkt för ett resonemang om lagens tillämpning hos Kungl. Maj:t i stats- rådet tar besvärssakkunniga att Kungl. Maj:t i statsrådet utgör statlig myndighet. Fortsättningsvis konstaterar de sakkunniga att handläggningen där utgörs av två mo- ment, nämligen beredningen i vederböran- de statsdepartement samt föredragningen och avgörandet i konselj inför Konungen. Frågorna om statsrådets sammansättning, behörighetsvillkor för dess ledamöter, be- slutförhet, protokoll och expeditioners un- derskrifter finner besvärssakkunniga vara med exklusivitet förbehållna reglering ge- nom grundlag. Föreskrifter om arbetet i de- partementen bör däremot utan hinder av stadgandet i 10% RF om regeringsärende- nas beredning enligt besvärssakkunnigas me- ning kunna meddelas i annan författning än grundlag. Med hänsyn till angelägenhe—
ten av att ett enhetligt förfarande iakttas inom hela statsförvaltningen och till att la- gens rättssäkerhetsgarantier upprätthålls i lika mån i regeringsärenden som i ärenden i lägre instans, föreslår besvärssakkunniga att lagen skall tillämpas hos Kungl. Maj:t i statsrådet med de inskränkningar som kan betingas av grundlagsregleringen.
Beslutande statliga och kommunala för- samlingars arbetsformer är så vitt skilda från den handläggningsordning, som till- lämpas hos verkställande organ, och deras organisationsformer så särpräglade att en tillämpning av en lag om förvaltningsför— farandet hos dem enligt besvärssakkunnigas mening inte lämpligen kan komma i fråga.
Eftersom det av ålder anses vara en an— gelägenhet för riksdagen ensam att besluta om föreskrifter för riksdagens egna organ föreslår besvärssakkunniga att också förfa- randet hos dessa organ tas undan från la- gens tillämpningsområde. På motsvarande skäl föreslås att förfarandet hos allmänt kyrkomöte tillhörande organ avskils. De sakkunniga tänker sig emellertid att riks- dagen och allmänt kyrkomöte skall utfärda författningar som sätter den allmänna la- gen om förvaltningsförfarandet i kraft för riksdags- och kyrkomötesmyndigheternas del.
Om frågan huruvida domstolarna i en lag om förvaltningsförfarandet bör definieras genom en uppräkning eller genom en all- män beskrivning anför besvärssakkunniga, att en uppräkning blir tyngande och är be— häftad med den praktiska olägenheten att ändring i lagen blir nödvändig för den hän- delse någon domstol avskaffas eller en ny inrättas. En bättre lösning är därför enligt besvärssakkunniga att man söker ange de kriterier, genom vilka domstolarna skiljer sig från myndigheter i övrigt. Främsta kän- netecken är att en domstol i princip ute- slutande har till uppgift att skipa rätt, vil- ket ger den en neutral ställning i samhäl- let. En domstol intar vidare en organisa- toriskt självständig, från förvaltningen fri— stående ställning. Dessa kännetecken pas-
sar emellertid in också på en del andra organ än sådana som är domstolar i egent- lig mening. Ett mera specifikt kännetecken måste därför väljas som_avgörande gräns- märke. Besvärssakkunniga har då tagit fas- ta på att en domstol är sammansatt av tjänstemän som är särskilt utbildade och tränade för rättskipning och som konkret uttryck härför sett att dessa är skyldiga att avlägga domared. Besvärssakkunniga med- ger att kriteriet är mycket formellt men menar att det inte desto mindre torde vara det mest adekvata som står till buds.
I ämnen som är förbehållna kyrkolag och prästerskapets privilegier går det inte att lagstifta genom sådan lagform som lagen om förvaltningsförfarandet avses få. Ären- den, där fråga är om tillämpning av kyr- kolag eller prästerskapets privilegier, bör därför enligt besvärssakkunnigas mening tas undan från lagens tillämpning. De sakkun- niga tänker sig emellertid att lagen sätts i kraft genom en särskild författning i kyr- kolags form så att ärendena i praktiken ej ställs utanför.
Remissyttrandena
Flertalet instanser, som uttalat sig beträffan- de tillämpningsområdet, har begränsat sig till olika delfrågor. I några yttranden tas emellertid problemet upp i hela dess vidd. Regeringsråden Jarnerup, Hjern, Wal- berg, Körlof, Wieslander och Paulsson säger sig inte kunna acceptera ett så vidsträckt tillämpningsområde som det föreslagna.
Givetvis är det ett beaktansvärt intresse att en ny lag om förvaltningsförfarandet får en vid tillämpning men knappast i vidare mån än då rättsliga intressen av någon betydelse äro inbegripna. Eljest riskeras en formalisering, som kan visa sig både onödig och olämplig. Den avsedda vidsträckta tillämpningen av la- gen kan medföra att dess bestämmelser i många fall av praktiska skäl åsidosättas eller, beroende på vederbörande tjänstemans per- sonliga läggning, tillämpas så formalistiskt att snabbhet och effektivitet bli lidande. Att ens i princip göra lagen tillämplig på enkla för- valtningsbestyr, t.ex. formlösa telefonsamtal,
måste sålunda anses direkt olämpligt. Det är att märka, att om ett ärende handlägges helt muntligt, lagen visserligen icke skall gälla annat än i tillämpliga delar. Så snart skriftliga handlingar växlas i det enklaste förvaltnings- ärende, blir emellertid lagen i sin helhet till- lämplig.
Liknande synpunkter framförs av kam- marrätten, medan lagberedningen förklarar att den finner det alltför djärvt att man söker inbegripa så många vitt skilda fält under ge- mensamma regler. Se även s. 42.
IK tar fasta på besvärssakkunnigas utta- lande att det inte går någon skarp skiljelinje mellan de två huvudformer av förvaltnings- verksamhet som kan betecknas såsom hand- läggning av ärenden och faktiskt handlande. JK säger sig dock inte kunna dela besvärs- sakkunnigas uppfattning att nämnda förhål— lande inte vållar några svårigheter eller nå- gon tvekan och fortsätter.
I själva verket vill det synas, som om lagens tillämpningsområde bestämts så vidsträckt, att den grundläggande distinktionen, vad som skall anses utgöra »ett ärende», blivit oklar. Redan i samma avsnitt avvisar de sakkunniga sålunda en begränsning till ärenden, vilkas av- görande övar rättsliga verkningar. Det uttalas därvid, att ärenden angående meddelande av upplysningar, avgivande av yttranden och för- slag, lämnande av råd och anvisningar, an- modanden av oförbindande slag etc. bör om- fattas av lagen. I senare sammanhang (sär— skilt s. 86 och 117) utvecklas, att även enkla förvaltningsbestyr bör i princip falla under lagen, även om det blir »en i huvudsak blott symbolisk tillämpning». Som exempel nämns (s. 117) ärenden angående försäljning av fri- märken och färdbiljetter, ombesörjande av av- skrift av allmän handling, utfärdande av regis- terutdrag och läkarintyg samt polismans an- visningar till trafikant. Mot bakgrunden av des- sa och andra uttalanden måste ämbetet finna, att en grundläggande oklarhet i de sakkunni- gas förslag ligger just i gränsdragningen mel- lan ärenden och faktiskt handlande. De sak- kunniga synes begagna ett begrepp »ären- de», som går väsentligt utöver vad som enligt gängse språkbruk inläggs i detta ord.
Om ärenden med beslut utan rättsverk- ningar se ovan 5. 42—44.
JK och förvalmingsdomstolskommittén förklarar att de regler som kan behövas om ärendes anhängiggörande bör placeras som
inledande bestämmelser i ett kapitel om förfarandet i första instans. Som första bestämmelse bör enligt JK ges en bestäm- ning av begreppet ärende. JK utvecklar sin åsikt sålunda.
Av största vikt måste vara att få klarhet om när en »åtgärd av myndigheten själv» med- för, att ett »ärende» uppstått och därmed förfarandelagen blivit tillämplig. De sakkunni— ga uttalar (s. 284), att myndigheten skall ha »på något fastställbart sätt upptagit ärendet» men att frågan inte låter sig reglera genom närmare lagstiftning. Ämbetet vill gärna medge att lagtekniska svårigheter möter på denna punkt men måste framhålla, att det här gäller en fråga av så grundläggande betydelse att en lösning måste ernås. Att en sådan begräns- ning av lagens tillämpningsområde, som äm- betet förordat, är ägnad att väsentligt minska vansklighetema synes uppenbart. Helt undan- röjes de emellertid ingalunda därigenom. Som exempel på problemets praktiska betydelse må anföras en nykterhetsnämnds allmänna tillsynsverksamhet. När skall nämndens upp- märksamhet sägas ha så starkt riktats mot en person, att denne blivit berättigad t.ex. att enligt förslagets 8 kap. 3 & »taga del av vad som under utredningen tillföres ärendet»? När nås motsvarande punkt i ett ärende angåen- de normbeslut», som också avses falla under lagen enligt de sakkunnigas förslag, vilket äm— betet förut förklarat sig biträda i denna del?
Den närmare åtstramningen av ärendebe- greppet, som ämbetet sålunda förordar, kan otvivelaktigt medföra även vissa nackdelar. I samband med en sådan bestämning kan det därför förtjäna att övervägas bl.a., om de en- skildas rättssäkerhetsbehov, t.ex. i fråga om rätt att taga del av utredningsmaterial i tillsyns- verksamhet redan innan »ärendegränsen» upp- nåtts, kan i någon mån tillgodoses genom generalklausuler av den typ, som innehålles i t. ex. förslagets 2 kap. 15 5.
I fråga om det materiella innehållet i den föreslagna regeln om anhängigblivandet rik- tas i några yttranden kritik mot uttrycket »väcka talan». Svea hovrätt bedömer det föga lämpligt för enpartsärenden, där ingen representant för det allmänna står som mot- part till den enskilde utan denne har att göra endast med den beslutande myndighe- ten. Att ordet talan används sägs vidare kunna föranleda det missförståndet att an- mälningen, ansökningen eller framställning- en bestämmer ramen för det fortsatta för- farandet och i princip inte får ändras. Hov-
rätten förordar därför att termen talan mönstras ut i förevarande sammanhang. Regeringsrättens ledamöter intar samma ståndpunkt och finner det tillräckligt att en regel om anhängigblivande — om en sådan skall meddelas -— utsäger att ärende an- hängiggörs hos myndighet genom anmälan, ansökan eller annan framställning eller ge- nom åtgärd av myndigheten själv. Kammar- kollegiet anmärker mot att uttrycket väc- kande av talan avsetts skola inrymma också att en myndighet begär utlåtande av annan myndighet. Det strider enligt kollegiets me- ning mot vedertaget språkbruk. Arbets- marknadsstyrelsen önskar beskrivningen av anhängigblivandet kompletterad med sär- skilt omnämnande av åtgärd av överordnad myndighet, t. ex. hänskjutning och återför- visning.
Åtskilliga remissinstanser uttalar att den föreslagna regeln om anhängigblivande är obehövlig. Bland dem märks regeringsrät- tens ledamöter, kammarrätten, kommers- kollegium, statens pris- och kartellnämnd, länsstyrelserna i Jönköpings och Jämtlands län samt förvaltningsdomstolskommittén.
Vad besvärssakkunniga anfört som för- klaring till att begreppet myndighet inte definierats i lagtexten har övertygat Svea hovrätt om svårigheten att kortfattat och uttömmande beskriva de offentliga organ för vilka förfarandelagens regler skall gälla. Hovrätten har därför ingen erinran mot att myndighetsbegreppet inte klargörs i lag- texten och antar att några olägenheter i all- mänhet inte kommer att följa härav. Sveri- ges advokatsamfund har samma inställning.
JK, statens jordbruksnämnd, domstols- kommittén och TCO synes däremot anse en precisering av myndighetsbegreppet erfor- derlig. JK åberopar att begreppet myndighet är av lika grundläggande betydelse som be- greppet ärende. TCO pekar på att framför allt den »nedre» gränsen är oklar och nämner som exempel rådgivande nämnder av mer eller mindre tillfälligt slag. Också kontrollstyrelsen behandlar frågan om lagens tillämpning på rådgivande nämnder, såsom energiskattenämnden och de rådgivande
TILLÄMPNING nämnderna i rusdrycksförsäljningsfrågor. Styrelsen finner övervägande skäl tala för att sådana nämnder inte betraktas som myn- digheter och att lagen inte tillämpas på dem, vilket får betydelse bl. a. i jävsfrågor.
Statens biografbyrå och juridiska fakulte- ten vid universitetet i Lund anser, att det bör anges att lagen gäller för statlig eller kommunal myndighet.
Svenska kommunförbundet och Svenska pastoratens riksförbund finner påkallat att det uttryckligen anges att lagen skall till- lämpas också hos de administrativa organen i församlingar samt pastorat och andra kyrkliga samfälligheter (kyrkokommuner), eftersom ordet kommun ofta används för att beteckna enbart de borgerliga primär- kommunerna.
JK, riksförsäkringsverket och Försäk- ringskasseförbundet diskuterar om allmän försäkringskassa blir att betrakta som myn- dighet i lagens mening. JK finner frågan tveksam, medan riksförsäkringsverket och försäkringskasseförbundet kommer fram till att försäkringskassorna inte utan vidare kan anses som myndigheter. Enighet råder dock om att lagen bör tillämpas hos försäkrings- kassorna.
Skogsstyrelsen ansluter sig till besvärs- sakkunnigas uppfattning att skogsvårdssty- relserna bör anses falla inom myndighets— begreppet.
LO konstaterar att statliga och kommu- nala bolag kommer att falla utanför lagens tillämpningsområde men riktar ingen erin- ran häremot. I den promemoria som åbero- pas av Handelskamrarnas nämnd m. fl. godtas också i och för sig att bolagen inte inryms men det tillfogas att tendensen mot ökad bolagsbildning inom förvaltningen ger anledning till överväganden hur det skall kunna förhindras att eljest förekommande rättssäkerhetsgarantier skjuts åt sidan på detta sätt. Sveriges industriförbund stryker under denna synpunkt med särskild hänvis- ning till de kommunala bostadsaktiebolagen.
Patent— och registreringsverket finner det inte tillräckligt att lita till speciallagstiftning för reglering av förfarandet hos andra än
myndigheter. En särskild utredning om des- sa frågor förklaras önskvärd.
Mot att rent interna ärenden, i Vilka det inte förekommer någon enskild med parts- ställning, tas undan från lagens tillämp— ningsområde framförs inga erinringar i re- missyttrandena.
Med utgångspunkt från besvärssakkunni— gas uttalande att den föreslagna lagen är av— sedd att tillämpas vid handläggning av parts— ärenden angående enskilda tar Svea hov- rätt till granskning upp definitionen »för- valtningsärende, i vilket någon kan vara part». Hovrätten sammanställer det med den föreskrift om talerätt, som tagits in i 3 kap. l & förslaget, och uttalar att förfarandelagen tydligen skall tillämpas när myndighet handlägger ärende angående en sak, som rör jämväl annan än myndigheten själv. Hovrätten fortsätter.
Det första intrycket är, att med »annan» avses ett enskilt rättssubjekt — fysisk eller juridisk person. Härmed överensstämmer, att de sakkunniga i sin sammanfattning av försla- get uttalar att lagen är avsedd att tillämpas vid handläggning av ärenden angående enskilda (s. 14). När de sakkunniga i ett senare sam- manhang — i motiveringen för lagstiftningens begränsning till partsärenden — (s. 82) påpe— kar, att ärenden i allmänhet angår även andra än det beslutande organet självt, exemplifierar emellertid de sakkunniga detta, förutom med fysiska och enskilda juridiska personer, även med kommuner och statliga eller kommunala myndigheter. Och av fortsättningen framgår, att lagstiftningen är avsedd att tillämpas även i ärende, vari offentlig myndighet kan föra ta- lan som part. Nu förhåller det sig visserligen ofta så, att ärende, vari offentligt rättssubjekt eller offentlig myndighet för talan, också angår någon enskild, men det är långt ifrån alltid fallet. Då en kommun överklagar beslut. vari— genom länsstyrelsen undanröjt ett fullmäktige- beslut på klagan av person, som ej i annan egenskap än som kommunmedlem berörts av fullmäktigebeslutet, så är det ganska långsökt att betrakta besvärsärendet i regeringsrätten såsom rörande enskild. Och när en kommun besvärar sig över att länsstyrelsen vägrat fast- ställelse på ett fullmäktigebeslut, som under- ställts länsstyrelsen för godkännande, t.ex. beslut angående reglemente för besvärs- nämnd, synes det helt uteslutet att beteckna ärendet som rörande enskild. Det är emeller- tid uppenbarligen de sakkunnigas avsikt, att
förfarandelagens bestämmelser skall tillämpas i fall som de nämnda. Deras mening synes också vara, att lagen skall äga tillämpning exempelvis då ärende anhängiggöres hos myn- dighet genom remiss från ett överordnat or- gan, oavsett om ärendet rör enskild eller icke (jfr s. 81 och 283).
Med det anförda har hovrätten velat påpeka, att de sakkunnigas uttalande om lagförslagets begränsning till ärenden angående enskilda icke är adekvat och att lagtexten om möjligt bör avfattas så, att den icke ger anledning till ovisshet på denna punkt.
Kammarkollegiet drar också slutsatsen att de sakkunniga med partsärenden menar alla ärenden, som angår även andra än det beslutande organet självt, så att endast rent interna ärenden utesluts från lagens tillämp- ningsområde. Kollegiet önskar att lagtexten förtydligas så att den åsyftade gränsen fram— går klart.
Arméförvaltningen anlägger följande syn- punkter på gränsdragningen.
Enligt arméförvaltningens mening bör lagen emellertid över huvud ej vara tillämplig i ären- den, som röra statsförvaltningens interna ange- lägenheter. Sålunda torde utanför lagens till- lämpningsområde böra anses falla t.ex. ären- den angående äskande av anslag för anskaff— ning, trots att statlig eller enskild tillverkares intresse kan beröras av viss i äskandet upp— tagen fråga. Detsamma gäller i stor utsträck- ning ärenden av principiell natur såsom lång- siktsplanering av en myndighets verksamhet. Enligt ämbetsverkets uppfattning erfordras en närmare avgränsning av lagens tillämpnings- område i förevarande hänseenden. Denna av- gränsning synes lämpligen kunna ske genom en närmare bestämning av innebörden i be- grgppet part, vilket begrepp definieras i 3 kap.
Försvarets civilförvaltning befarar att den omständigheten att lagen anses tillämplig i ärende, där någon kan vara part, kan ge anledning till tveksamhet i fall där någon part inte finns. Den formuleringen kunde i stället övervägas att lagen förklaras tillämp- lig i ärende, där någon är part eller har ett intresse som berörs så att han äger anföra förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär över beslut i ärendet.
Länsstyrelsen i Västmanlands län anser att partsbegreppet getts ett annat innehåll än det vedertagna när ordet part används även i ärenden där motpart saknas, »en-
partsärenden». En klar definition, gärna anknuten till ett lätt urskiljbart formellt kri- terium, bör därför införas i lagtexten.
Besvärssakkunnigas medvetet vidsträckta ärendebeskrivning kan enligt centrala folk— bokförings- och uppbördsnämnden föranleda tolkningssvårigheter, t.ex. om alla de rent rutinmässiga registreringsärenden av olika slag som förekommer inom folkbokförings- och uppbördsväsendet skall räknas till parts— ärenden. Det betecknas som önskvärt att det kommer till klarare uttryck i lagtexten att så skall vara fallet.
Bedömningen av om ett ärende är ett partsärende eller ej blir enligt statens jord— bruksnämnd förenad med stora svårigheter när det gäller ärenden som syftar till norm— beslut. Nämnden finner det därför ange- läget att särskild uppmärksamhet ägnas åt frågan om gränsdragningen mellan sådana normbeslutsärenden, som skall falla inom lagstiftningen, och sådana som inte skall beröras av denna. I första hand bör dock enligt nämndens mening undersökas om inte samtliga normbeslutsärenden, i vilka inga parter faktiskt uppträder, bör tas undan från lagstiftningen.
Bestämmelser om vem som kan vara part i ett förvaltningsärende torde enligt för— valtningsdomstolskommittén och statens pris- och kartellnämnd vara nödvändiga på grund av den betydelse som partsställningen tilläggs i lagen. Regeringsrättens ledamöter framhåller att det ligger i sakens natur att beskrivningen av partsbegreppet blir allmänt hållen men att detta förhållande inte synes behöva förorsaka olägenheter. Hur ingående en beskrivning än görs, torde det bli ofrån— komligt att gränsfall uppkommer, vilkas av— görande måste överlämnas åt praxis.
Strängt logiskt borde ett partsförhållande få anses föreligga endast då någon reser ett anspråk inför myndighet mot annan utan— för myndigheten stående hävdar Svea hov— rätt. Hovrätten medger emellertid att det får betraktas som vedertaget att den som gör en ansökan eller besvärar sig hos myndighet liksom den som förklarar sig över en av myndighet ifrågasatt åtgärd benämns part
utan hinder av att ärendet inte rör någon annan än honom själv. Terminologin är enligt hovrättens mening försvarbar fram- för allt av praktiska skäl. Hovrätten fort- sätter.
Ofta inträffar emellertid i ett förvaltnings- ärende, att saken på ett eller annat sätt berör ett intresse, som uppbäres av någon utanför partskretsen stående. Denne kanske blir av myndigheten anmodad att yttra sig i ärendet. Man talar i detta sammanhang stundom om intressenter. Skall han anses som part, om han yttrar sig, och har han klagorätt, om myndighe- tens beslut missgynnar honom? Något generellt svar kan icke ges, det blir beroende på arten och styrkan av det föreliggande intresset. Den rikhaltiga rättspraxis, som de sakkunniga redo- visar rörande saklegitimation i besvärsförfaran- det, belyser svårigheterna att särhålla parter och intressenter.
Besvärssakkunnigas definition av parts- begreppet ger enligt hovrätten föga väg- ledning för gränsdragningen mellan sakäga- re och intressenter men det torde vara ogörligt att dra gränsen skarpare än som skett i lagtext.
Bostadsstyrelsen efterlyser en definition av begreppet »saken».
Juridiska fakulteten vid universitetet i Lund uttalar att i förvaltningsförfarandet ej sällan deltar personer, vilkas intressen berörs av saken och som därför har yttran- derätt och besvärsrätt utan att inta parts- ställning i första instans, t.ex. anhöriga, grannar eller konkurrenter. Denna kategori vill fakulteten beteckna som intressenter eller sakägare och föreslår i anslutning härtill att stadgandet om partsbegreppet omformu- leras för att den missuppfattningen skall undvikas att intressenter över lag kan upp- träda som parter.
Arméförvaltningen föreslår som förtyd- ligande av partsdefinitionen att efter orden »som saken rör» läggs till »på sådant sätt att hans intresse bör beaktas i ärendet», medan marinförvaltningen i samma syfte önskar formuleringen »som personligen be- röres av saken» och Sveriges lantbruks— förbund »som beslutet i saken kan komma att röra».
Patent- och registreringsverket ifrågasätter om inte den mycket allmänt hållna defini-
tionen av partsbegreppet bör kompletteras med hänvisning till specialförfattningarna beträffande frågan vem som kan vara sak— legitimerad i ett visst ärende. Patentverket påpekar också att invändare i varumärkes- och namnärende inte anses som part i egent- lig mening.
Generaltullstyrelsen erinrar om de sär- skilda partsbegrepp som finns i tullförfatt- ningarna - varuhavare m.m. — och ut- talar att dessa måste anses som exklusiva. Lantmäteristyrelsen gör gällande att det spe- ciella sakägarbegrepp som tillämpas i fas— tighetsbildningsärenden är i behov av en strängare avgränsning än partsbegreppet i den föreslagna lagstiftningen.
Patent- och registreringsverket ansluter sig till besvärssakkunnigas ståndpunkt att myn- dighet inte skall anses skyldig efterforska huruvida en sammanslutning e. (1. äger rättssubjektivitet, om anledning inte finns till antagande att brist föreligger i detta hän— seende. Patentverket påpekar att detta skul- le medföra en från arbetssynpunkt önsk- värd lättnad för verket, vars bolagsbyrå för närvarande är överhopad med beställ- ningar av registreringsbevis.
Den föreslagna rätten till partsställning för sammanslutning som har att tillvarata sina medlemmars intressen i sådant hänseen- de som ett ärende angående en medlem rör tillstyrks av Sveriges fastighetsägareförbund, LO, TCO, SACO, Hyresgästernas riks- förbund samt i den promemoria som åbero- pas av Handelskamrarnas nämnd m. fl.
Regeringsrättens ledamöter finner önsk- värt att frågan om personalsammanslut- ningars behörighet att föra förvaltningspro- cesser för medlemmars räkning regleras i en lag om förvaltningsförfarandet. Besvärs- sakkunnigas förslag synes dem emellertid gå för långt. Även om man av praktiska skäl synes böra undvika att kräva fullmakt — det kan i regel presumeras att medlem- men samtycker — bör den enskilde med- lemmen enligt ledamöternas uppfattning äga möjlighet hindra, att organisationen pro- cessar på hans vägnar. Dennas behörighet bör sålunda vara betingad inte bara av att saken rör medlem i visst i stadgarna
angivet hänseende utan också av att med- lemmen inte uttryckligen motsatt sig att talan förs på hans vägnar. Samma stånd- punkt intar försäkringsinspektionen, statens pris- och kartellnämnd, överståthållarämbe- tet, länsstyrelsen i Gotlands län, statens biografbyrå, förvaltningsdomstolskommit- tén, Sveriges lantbruksförbund och stads— fullmäktige i Gävle, medan lagberedningen finner att vad som anförts i motiven till be- stämmelsen närmast talar för att organisa- tionen bör få ställning som ställföreträdare.
Ungdomsfängelsenämnden och riksförsäk- ringsverket framhåller att undantag från or- ganisations talerätt måste göras för ärenden angående medlems personliga angelägenhe- ter. Nämnden ifrågasätter om regeln inte bör begränsas till ärenden, som äger sam- band med medlemmarnas yrkes- eller nä- ringsverksamhet. Interneringsnämnden an— ser att det bör ankomma på myndighetens prövning i varje särskilt fall, om samman- slutningens intresse av att självständigt föra talan i ärendet är sådant att dess fram- ställning därom bör beviljas. Kammarrätten uttalar att en regel i ämnet, om en sådan över huvud bör ges, torde böra konkreti- seras till klart angivna fall.
Att en organisation i princip inte skall kunna föra talan för sin medlem i ett ärende. som angår medlemmen, på annat sätt än som ombud för honom hävdas av JK, Svea hovrätt, försäkringsdomstolen, två ledamöter av riksförsäkringsverket, post- styrelsen, telestyrelsen, kammarkollegiet, statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket, kommerskollegium, länsstyrelsen :" Göte- borgs och Bohus län och försäkringskasse- förbundet.
Svea hovrätt, kammarkollegiet och kom— merskollegium uttalar att det behov av tale- rätt för organisation som kan föreligga bör tillgodoses genom speciallagstiftning. Kam- markollegiet föreslår under hänvisning här- till formuleringen: »Part i ärende angående en sak kan den vara som saken rörer så ock den som enligt särskilt stadgande kan vara part».
Domkapitlet i Luleå stift anlägger följande betraktelsesätt.
I ärende av principiell och prejudicerande natur, som berör sammanslutningens med- lemmar, kunna konkurrerande facksamman- slutningar ha olika intressen och om den ena vinner i en instans, kan den andre klaga till högre myndighet. Avgörandet i ett disciplin- ärende kan vara av prejudicerande natur och således av betydelse för en krets av anställda. Dessa kunna tillhöra olika fackföreningar och dessa sammanslutningar ha därmed självstän— dig rätt till talan mot myndighetens avgö- rande. Ett disciplinärende kan sluta med av- stängning. Ett mål vid domstol om ansvar för tjänsteförsummelse kan sluta vid bötespåföljd och i svårare fall vid suspension under viss tid. Vid domstolen kan fackföreningen ej vara part och icke heller självständigt överklaga. Att i sådana för den enskilde svårare och mera ingripande avgöranden göra åtskillnad mellan avgörandet inför domstol och inför för— valtningsmyndighet synes domkapitlet icke va- ra motiverat. Med föreliggande lagförslag kan man även tänka sig överklaganden i förvalt- ningsärenden, gjorda mera av hänsyn till konkurrens mellan föreningarna än av intres- se för själva saken. Att låta rätten till talan och fullföljdsrätten vara knuten endast till den en- skilde, som ärendet angår, synes domkapitlet mera ändamålsenligt, då någon svårighet för fackförening icke föreligger att på sätt hittills skett stå bakom enskild medlems talan genom att svara för rättegångskostnadema eller själv uppträda som ombud.
RÅ, järnvägsstyrelsen, bostadsstyrelsen, statens hyresråd, MO, Sveriges advokatsam- fund, Svenska kommunförbundet, Svenska stadsförbundet och stadsfullmäktige i Häl- singborg avstyrker regeln om talerätt för sammanslutning.
En bestämmelse om när någon blir part i ett förvaltningsärende behövs, enligt för- valtningsdomstolskommittén och statens pris- och kartellnämnd, med hänsyn till partsställnin gens betydelse i förfarandet.
Svea hovrätt ifrågasätter om inte inne- hållet i reglerna om lagens tillämpnings- område i sak, om partsbegreppet och om när någon blir part borde sammanföras i en gemensam inledande paragraf i kapitlet om lagens tillämpningsområde. I denna skulle i så fall anges att lagen äger till- lämpning i förvaltningsärende vari någon — enskild eller myndighet — såsom sökan- de, förklarande eller klagande eller eljest intar ställning av part. Härtill skulle läggas
TILLÄMPNING ett stadgande av innebörd, att lagen görs tillämplig också då saken rör någon som inte är part. Hovrätten finner vidare att formuleringen »väcka talan» är föga träffande i de fall då någon gör en ansökan i ett enkelt rutinärende. Uttrycket »behö- rigen» väcka talan anses inte heller lyck- ligt. Hithörande frågor sägs böra lösas med ledning av regler om ärendes anhängiggö- rande m.m. Också kammarkollegiet ogillar termen »väcka talan» i detta samman- hang.
Kommerskollegium önskar att det klarare anges på vad sätt en intervenient blir part. Som exempel nämns det fall att en fastig- hetsägare i ett ärende rörande koncession för elektriska anläggningar framställer erin- ran mot en föreslagen ledningssträckning.
Formuleringen »annan väcker talan mot honom» passar inte för det fall, där myn- dighet tar upp ett ärende på eget initiativ, framhåller lagberedningen, förvaltnings- domstolskommittén, statens pris- och kar- tellnämnd och juridiska fakulteten vid uni- versitetet i Lund.
Förslaget att lagen skall tillämpas i såda- na ärenden angående den interna administ- rationen där det finns en enskild med partsställning, t. ex. personalärenden och tillsynsärenden, föranleder i allmänhet inte några invändningar.
Ärenden som angår åklagarväsendets ad- ministration och förvaltning utgör typiska förvaltningsärenden framhåller RÅ och nämner som exempel personalärenden, ka- merala ärenden och ärenden om disciplinär bestraffning. Någon anledning att ta undan dessa ärenden från reglerna i förfarande- lagen synes enligt RÅzs mening inte före- ligga. Beträffande tillsynsärendena hos RÅ eller hos statsåklagare, vilka upptagits i an- ledning av klagomål över lägre åklagares beslut i samband med förundersökning, sä- ger RÅ att dylika klagomål visserligen — även där de innefattar yrkande om en materiell ändring av den lägre åklagarens avgörande — ytterst kan sägas innefatta ett påstående om fel av sagde åklagare. Men RÅ fortsätter.
I här avsedda fall har emellertid tilsyns- myndigheten - alltså ämbetet eller statsåkla- gare — vanligen möjlighet att, om fel '.kulle finnas vara begånget, rätta till detsammi ge— nom övertagande av åklagaruppgiften eler — såvitt gäller ämbetet — genom direkti' till vederbörande åklagare. Ett mera renodla an- märkningsärende föreligger, när sådan tröjlig- het till rättelse ej är för handen. Som exunpel må nämnas att på grund av åklagares fösum- lighet åtalspreskription inträtt. Mest utpn'glad är anmärkningskaraktären hos tillsynsäretden, som angår olämpligt uppträdande av en åkla- gare under tjänsteutövning, exempelvis myk- terhet i tjänsten eller kränkande uttalande mot rättssökande. Tillsynsärenden av de bådi sist angivna typerna kan ytterst sägas vara åtals- ärenden, såtillvida som det gäller att aigöra, huruvida fel begåtts och, för den händese så befinnes vara fallet, om felet skall förmleda åtal.
Ämbetet är visserligen benäget att anse, att ett tillsynsärende i princip är att be'rakta som ett förvaltningsärende. Enligt ärmetets mening bör dock sådana ärenden ick: till någon del falla under förfarandelagen.
JO konstaterar att ärenden hos riksdigens ombudsmän faller utanför den föresagna lagens tillämpningsområde på grund av stadgandet att förfarandet hos riksdagen och dess underlydande organ inte skall lyda under lagen. JO anser sig böra franuålla, att ärenden som tas upp hos ombudsminnen eller eljest anhängiggörs där som led ideras allmänna tillsynsskyldighet, är av helt annan karaktär än vanliga partsärenden och att det i fråga om handläggningsordningen _nåste föreligga ett ganska vidsträckt utrymne för diskretionära bedömanden. Det bör (ärför enligt JO:s mening inte komma i fråga att för handläggningen hos ombudsminnen tillämpa en förfarandelags regler. JK tnser, att tillsynsärenden hos JK i likhet mel vad som förutsätts bli fallet beträffande sidana ärenden hos riksdagens ombudsmansaäm- beten bör vara undantagna från lagers till- lämpningsområde.
Vad gäller personalärendena hos allmän domstol menar Svea hovrätt att, om — så- som hovrätten förordar — lagen inte skall tillämpas beträffande domstolsärenden, det med fog får anses att anledning inte finns att låta lagen gälla hos domstol enbart för personalärendena, detta så mycket
mindre som något praktiskt behov av sär- skilda förfaranderegler inte lär föreligga för dessa ärendens del. Domstolskommittén ställer sig särskilt tveksam till lämpligheten av att ärenden angående tjänstetillsättning handläggs enligt förfarandelagen med tanke på att i denna upptagits ett flertal bestäm- melser, som inte synes passa för dylika ärenden. Som exempel anförs reglerna om partsoffentlighet, kommunikation, anteck- ning om muntlig uppgift, underlag för av- görandet, beslutsmotivering, överklagbarhet och resning. Kommittén finner det böra övervägas om inte personalärendenas eller åtminstone tjänstetillsättningsärendenas handläggning bör regleras i annan ordning. Förfarandelagens tillämpningsområde borde kunna begränsas till att avse uteslutande myndigheternas förhållande till allmän- heten.
Starkare skäl talar enligt IK:s mening för en reglering av förfarandet i kommer- siella ärenden än som kan anföras i fråga om serviceärenden. Som grund härför pe— kas på att avgörandena äger rättslig bety- delse för de enskilda, låt vara att de, som besvärssakkunniga framhållit, närmast har karaktären av partsbesked. Ämbetet hyser likafullt tvekan inför att låta kommersiella ärenden omfattas av en allmän förfarande- lag och hänvisar till de synpunkter som framförts av den norska forvaltningsko- mittén. Som en eventuell lösning hänvisas till möjligheten av särbehandling i ett spe- ciellt kapitel. Även förvaltningsdomstols- kommittén ställer sig tveksam till lämplig— heten av att lagen görs tillämplig även på förvaltningsärenden av civilrättslig typ och anlägger följande betraktelsesätt.
I vissa fall, främst där stat eller kommun intager en monopolställning och den enskilde har behov av att erhålla en prestation från det allmännas sida, kan visserligen ibland rättssäkerhetssynpunkter tala för en tillämp— ning av förfarandelagens regelsystem och om- ständigheterna vara sådana att lagens regler utan olägenhet kan tillämpas. Förhållandena är dock ofta sådana, att när stat eller kom- mun förhandlar om eller ingår avtal om köp eller försäljning, arrende eller hyra, fraktav- tal, avtal om leverans av elektricitet eller vat—
ten eller annat avtal av liknande slag eller träffar uppgörelse om skadestånd, vederbö- rande myndighet har ett legitimt intresse av att icke vara mera bunden av förfarandereg- ler än den enskilde, med vilken samhället förhandlar eller sluter avtal. Det skulle ofta uppenbart strida mot det allmännas berätti- gade intressen, därest vid ärenden av föreva— rande typ statlig eller kommunal myndighet skulle vara underkastad förfarandelagens reg- ler om exempelvis utredningsmaterialets parts— offentlighet, beslutsmotivering och ersättning till enskild part för särskilda kostnader. Kom- mittén kan därför icke tillstyrka, att lagen blir generellt tillämplig på förvaltningsärenden av civilrättslig typ. Enligt kommitténs mening bör lagen bli tillämplig på dylika ärenden endast i sådana förut angivna typfall, där den en- skildes intresse av likformig behandling är markerat.
Domstolskommittén ansluter sig till den norska forvaltningskomiteens uppfattning, enligt vilken det är riktigast att handlägg- ningen av ärenden rörande det allmännas affärsverksamhet, egenförvaltning och rena tjänsteprestationer väsentligen hålls utanför den föreslagna lagen.
Svea hovrätt, som uttalat sig mot att lagen görs tillämplig i ärenden rörande oreglerad kommunalförvaltning, ifrågasät- ter om ej jämväl statsmyndighets befattning med motsvarande ärenden i statlig förvalt- ning bör äga rum utan att myndigheten binds av regler i en allmän förfarandelag.
Riksrevisionsverket diskuterar lämplighe- ten av att genom formella handläggnings— regler begränsa myndigheternas handlings- frihet i ärenden av affärsmässig karaktär. Om av rättssäkerhetsskäl förfarandet i något slag av hithörande ärenden anses böra form- bindas torde — i överensstämmelse med den reglering av statens upphandlingsverk— samhet som skett genom upphandlingskun- görelsen — erforderliga bestämmelser en- ligt riksrevisionsverkets mening kunna med- delas i specialförfattning. Partsärenden, som angår avtal om köp, hyra eller arren- de, uppgörelser om skadestånd eller lik- nande rättshandlingar av civilrättslig typ är enligt försäkringsinspektionens mening av speciell natur och skiljer sig i hög grad från administrativa ärenden, som utgör led i myndighetsutövning. Myndigheten bör i
dessa sammanhang, framhåller försäkrings- inspektionen, äga lika stor handlingsfrihet i förfarandehänseende som den enskilde medkontrahent, med vilken förhandlingar äger rum. I yttrandet avstyrks därför be- stämt att lagen görs tillämplig på förvalt- ningsärenden av nämnda typ.
Riksskattenämnden gör gällande att det allmännas intresse i flertalet fall kräver att myndigheterna i kommersiella ärenden inte skall vara skyldiga att tillämpa förfaran- deregler, som har till syfte att särskilt tillvarata de enskildas intressen. Ärenden av civilrättslig natur förklaras därför i all- mänhet böra vara undantagna från bestäm- melserna i en lag om förvaltningsförfaran- det.
Arméförvaltningen finner det angeläget framhålla, att stadgandena i lagen om för- valtningsförfarandet, bl. a. om delgivning och kommunikation av handlingar samt be- svär, ej kan göras tillämpliga i upphand— lingsärenden. Följande anförs som skäl härför.
Vid upphandling är det nödvändigt att hem- lighålla anbud och övriga handlingar, tills av- tal träffats eller ärendet eljest slutförts, och likaledes nödvändigt att träffade avtal ej för sin giltighet äro beroende av eventuella be- svär. Detsamma gäller även andra ärenden, som huvudsakligen äro att bedöma enligt ci- vilrättsliga regler men där Upth ej är direkt tillämplig, såsom förhyrning för statens räk- ning.
Av samma mening är flygförvaltningen som, efter omnämnande av de föreslagna reglerna om parts rättigheter i förfarandet, utvecklar sin mening på följande sätt.
När det gäller anskaffningsverksamheten sak- nas behov att stärka den enskildes ställning i angivna avseenden. Myndigheten måste här ställa sig som partens motpart och — även om parten-leverantören naturligtvis skall be- handlas fullt korrekt av myndigheten — en- bart tillvarataga kronans intressen (jämför FLFF sid. 300). Man får i anskaffningsfrågor räkna med att parten-leverantören förmår en- sam tillvarataga sina intressen. Praktiskt taget varje regel som FLFF upptager till skydd för parts berättigade intressen kan icke oföränd- rad tillämpas vid anskaffningsverksamheten. Det är därför att räkna med att behövliga och lämpliga regler för sådan verksamhet måste bli så uttunnande på FLFF att det riktiga blir
att helt lämna anskaffningsverksamheten utan- för lagens tillämpningsområde. Därmed läm- nar man emellertid icke anskaffningsverzsam- heten oreglerad, ty dels regleras förfanndet redan nu i många hänseenden genom et an- tal bestämmelser, bland annat i 1952 års upp- handlingskungörelse (SFS 496), dels ha' an- skaffningsverksamheten påverkats och kom- mer att påverkas av generellt tillänpade regler och rutiner, nuvarande och de i FLFF upptagna. En dylik påverkan är emelertid något helt annat än en direkt bindnirg till FLFF. Utrymme lämnas myndigheten at smi- digt anpassa sig till skiftande situatione' och skiftande behov och därmed möjliggöns för myndigheten att nå ett gott anskaffniigsre- sultat. Man kan även fråga sig varför leve- rantör i sitt umgänge med myndighet skall ställas långt förmånligare än vad har kan räkna med i förhållande till annan än myn— dighet och varför myndigheten å andra sidan skall behöva förhandla med leverantören på ojämna villkor; den behandling tillämpiingen av FLFF:s regler skulle föreskriva till leveran- törens förmån skulle myndigheten på intet sätt kunna påräkna från leverantörens sida.
Flygförvaltningens slutsats blir att hela anskaffningsverksamheten bör lämnas utan- för förfarandelagens tillämpningsområce.
Marinförvaltningen stryker under nöd— vändigheten av speciallagstiftning i fråga om upphandlingsärenden medan ÖB anser att det bör övervägas att helt eller ielvis lämna sådana ärenden utanför lagen.
Bankofullmäktige, som likaledes avstyr- ker lagens tillämpning i kommersiella ären- den, belyser den inverkan på riksbaikens låneverksamhet som en tillämpning av några centrala stadganden i lagförslaget skulle få.
Enligt 8 kap. 5 5 i lagförslaget skall myn- dighet giva part till känna vad som tilförts ärendet av betydelse för dettas avgörande. Med tillämpning av detta stadgande skulle riksbanken i sina låneärenden ha att tllstäl- la den lånesökande den utredning som inom riksbanken upprättats i ärendet. Det material, som sålunda skulle delgivas sökanden, skulle bli de upplysningar som från olika håll in- hämtats om denne, såsom soliditetstpplys- ningar och sammanställningar av sådant. Att ett dylikt förfarande ej är förenligt med af- färsmässig utlåning och för övrigt snart nog skulle omöjliggöra införskaffande av Lpplys- ningar från kreditupplysningsbyråer och så- dana källor ligger i öppen dag. — Enlgt 11 kap. 5 s i lagförslaget skall beslut inrehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas. Beslut
i kommersiella låneärenden, som i något av- seende gå en sökande emot, motiveras ej i riksbanken. Att så ej sker har synts naturligt med hänsyn till att fråga är om affärsrelatio- ner, där båda parter eftersträva att i ett för- troendefullt förhållande komma fram till ett för båda godtagbart avslut. Det kan då ej vara lämpligt att uppsätta och delgiva den låne- sökande formella beslut, där i preciserade or- dalag utförligt redogöres för de brister som man funnit hos honom och som medföra att han ej anses ha kreditvärde för önskat be- lopp.
Nu kan mot båda de valda exemplen sägas, att de påtalade konsekvenserna kunna undgås genom tillämpning av undantagsregler i lag- förslaget. I fråga om delgivning av part gäller sålunda att delgivning av sekretesskyddade handlingar, vartill utredningsmaterial i riks- bankens låneärenden brukar hänföras, kan underlåtas, »om synnerliga skäl därtill äro», och i fråga om beslut gäller, att dessa moti- veras »i den mån det icke av särskild anled- ning finnes obehövligt eller olämpligt». Att sålunda centrala stadganden i lagförslaget kunna kringgås är visserligen ägnat att göra förslaget praktiskt mera funktionsdugligt men knappast mera lämpligt som lagstiftningspro— dukt. Ty det ter sig otillfredsställande och oförenligt med god lagstiftningsteknik, att en myndighet för att kunna på ett rimligt sätt bedriva sin verksamhet skulle generellt be- höva falla tillbaka på Specialregler om »syn- nerliga skäl» eller »särskild anledning», vilka uttryck böra avse individuella fall.
Samtliga hörda affärsverk — poststyrel- sen, telestyrelsen, järnvägsstyrelsen, väg- och vattenbyggnadsstyrelsen, vattenfallssty- relsen och domänstyrelsen — avstyrker la- gens tillämpning på kommersiell verksam- het.
Poststyrelsen motiverar sitt ställningsta- gande med bl. a. följande ord.
Postverkets allmänna drift måste således an- passas till såväl köpmotstånd som konkur- rens på den allmänna marknaden. Den en- skilde kundens intressen torde därvid i stor utsträckning bli tillgodosedda genom de av marknadsläget betingade åtgärder, som den nämnda anpassningen framdriver. Härigenom kan den enskilde påräkna liknande rättsskydd som i förbindelse med privata rättssubjekt.
Eftersom postverket således bedriver en ser- viceverksamhet grundad på kommersiella över- väganden, torde en formell reglering av hand- läggningsförfarandet i första instansen så gott som undantagslöst inte medföra några ytter- ligare fördelar för kunden. En dylik reglering skulle däremot bli ett besvärande handikapp
för postverket i förhållande till konkurrerande privata distributionsföretag och penninginsti— tut.
Ur telestyrelsens yttrande återges följande.
Det otillfredsställande i de sakkunnigas för- slag bottnar sålunda — så som telestyrelsen ser saken — i att de sakkunniga icke ansett sig behöva göra åtskillnad mellan statliga för- valtningsmyndigheter av olika slag. Det borde väl vara uppenbart, att med hänsyn till verk— samheten (dess art och syfte samt förutsätt— ningarna för dess utövande) en fundamental olikhet föreligger mellan å ena sidan myndig— heter med »myndighetsutövande» eller eljest rent administrativa funktioner och å andra si- dan sådana verk, vilka likt televerket bedri— ver ekonomisk företagarverksamhet. Beträf- fande förvaltningsförfarandet hos det först- nämnda slaget av myndigheter ligger huvud- vikten på att trygga den medborgerliga rätts- säkerheten; i fråga om ärenden hos det se- nare slaget (affärsverken) blir rättssäkerhets- synpunkten endast mer undantagsvis aktuell, i stället får för dessa verk effektivitets- och servicekraven samt driftsekonomiska och af- färsmässiga aSpekter den stora betydelsen. Enär betingelserna för verksamheten bestäm— mer vilken ordning, som är den ändamåls— enliga för ärendenas behandling, betyder här antydda skiljaktigheter mellan olika grenar av statsförvaltningen att förvaltningsförfarandet icke kan överallt vara detsamma, försåvitt man vill trygga att förvaltningens uppgifter blir sköt- ta på tillfredsställande sätt.
Järnvägsstyrelsen har bl. a. följande syn- punkter.
Enligt järnvägsstyrelsens mening kan det starkt ifrågasättas från de affärsdrivande ver- kens sida huruvida något mer utbrett miss- nöje med affärsverkens sätt att handlägga sina förvaltningsärenden finns bland den all- mänhet som har med dessa myndigheter att göra. Det kan givetvis inte undvikas att miss- tag eller fel stundom begås i ett eller annat avseende men detta lärer väl knappast ett genomförande av lagförslaget kunna hindra. Det vill synas som om nu gällande föreskrif- ter i instruktioner och andra specialförfatt- ningar tillsammans med offentlighetsprincipen samt den hävdvunna praxis, som utbildats inom affärsverken — och givetvis även hos andra myndigheter — även i fortsättningen utan större olägenhet för den enskilde utgör tillräcklig grund för en snabb och effektiv be- handling av förekommande förvaltningsären- den och även kan tillgodose kraven på rätts- säkerhet.
Skulle en enskild vilja påkalla ingripande i något ärende, i vilket han anser sig fel-
aktigt behandlad, finns ju redan nu garan- tier för att han kan få sin sak omprövad. Han har rätt att besvära sig över myndighets be- slut och han kan — om han så vill — vända sig, förutom till Konungen, till t.ex. JK eller JO. Man får heller inte bortse från den roll som pressen spelar i dylika sammanhang.
Patent- och registreringsverket, som in- stämmer i att förvaltningsbestyren bör falla under bestämmelserna i lagen, om de ut— vecklas till verkliga tvistefrågor, anser att dessa ärenden bör omnämnas särskilt i lag- texten så att det står fullt klart att de i all- mänhet inte skall handläggas på det sätt lagen föreskriver. Se i övrigt ovan 5. 41 och 60.
Arhetsmarknadsstyrelsen finner det varken angeläget från rättssäkerhetssynpunkt eller praktiskt möjligt att den i lagförslaget an- visade handläggningsordningen iakttas inom arbetsförrnedlingsverksamheten, och för- ordar, att denna och liknande verksamhet av »praktisk, icke rättslig natur» tas un- dan.
Det synes domstolskommittén som om förfarandelagens bestämmelser, vilkas av— fattning inriktas på egentliga partsärenden, inte ens med de av besvärssakkunniga före- slagna modifikationerna alltid torde vara väl ägnade att reglera ärenden angående normbeslut. Kommittén antar att ej obetyd— liga tolknings- och tillämpningssvårigheter är att vänta, om lagen skall gälla även för dylika fall, och anmäler tveksamhet beträffande nödvändigheten och lämplighe- ten att låta förfarandelagen avse ärenden, i vilka meddelas normbeslut. JK instämmer i besvärssakkunnigas uttalande att behovet av särregler kräver särskilt beaktande i fråga om ärenden angående normbeslut och för— ordar ett övervägande av den lagtekniska lösningen att förfarandet i sådana ärenden regleras i ett särskilt kapitel.
Länsstyrelsen i Jämtlands län förklarar att om, på sätt länsstyrelsen föreslagit, de smärre partsärendena tas undan från lagens tillämpningsområde länsstyrelsen inte har något att erinra mot att lagen får gälla även i sådana partsärenden som handläggs
cftcr helt muntliga former.
Till de sakkunnigas förslag att lagen i tillämpliga delar skall gälla även för ärenden som handläggs helt muntligt kan JK inte ansluta sig. Ett särskilt skäl för att inte välja besvärssakkunnigas lösning förklaras vara att den lämpligaste vägen att avskilja de enkla förvaltningsbestyren från förfa- randelagens tillämpningsområde vid sidan av möjligheten att ge en mera precis och snäv definition av själva ärendebegreppet är just att utesluta ärenden som handläggs helt muntligt. JO uttalar tvekan beträffande förslaget att under lagen föra in även ären- den som enbart handläggs imuntlig ordning.
Svea hovrätt [medger att det från logisk synpunkt är försvarbart att bland övergångs— bestämmelserna reglera frågan om förhål- landet mellan den allmänna lagen och av- vikande specialregler som gäller vid lagens ikraftträdande. Överskådligheten torde dock enligt hovrättens mening fordra att denna fråga behandlas i 1 kap. tillsammans med övriga frågor om förhållandet mellan lagens stadganden och avvikande specialbestämmel- ser. Statens biografbyrå ger uttryck för samma mening.
Kammarrätten föreslår den redaktionella ändringen att i stället för »skall stadgandet icke gälla» skrivs »skall detta senare stad- gande icke gälla».
Järnvägsstyrelsen och länsstyrelsen i Upp- sala län anser att ifrågavarande stadgande fått en alltför allmän lydelse och att det kan ifrågasättas om myndigheter i lokal in— stans, som saknar erforderlig administrativ och juridisk erfarenhet eller har bristfällig sådan, över huvud kan göra gränsdragning- en på ett tillfredsställande sätt. Poststyrel- sen förutsätter att lagrummet kompletteras i administrativ väg med klara och över- skådliga anvisningar.
Domkapitlet i Luleå stift önskar ett kla— rare uttryck än »utfärdats med riksdagen».
Kammarkollegiet och juridiska fakulteten vid universitetet i Lund fäster uppmärksam- heten vid vissa problem som sammanhänger med riksdagens hörande. Kammarkollegiet anför.
Emellertid lärer fråga om meddelande av bestämmelse avvikande från lagen om för- valtningsförfarandet kunna uppkomma i sam- band med utfärdandet av en kungörelse, be- träffande vilken riksdagens yttrande inhämtats såvitt angår det materiella innehållet. Riksda- gens beslut i sistnämnda hänseende kan då komma att uppfattas såsom innebärande även ett bemyndigande att föreskriva avvikande för- farandebestärnmelser. Detta lärer dock icke vara avsett. Lagtexten synes därför böra av- fattas så att kravet på riksdagens medverkan erhåller en mer precis utformning än den de sakkunniga föreslagit. Avvikande bestämmel- ser bör få meddelas endast om riksdagens samtycke därtill kommit till klart uttryck i ve- derbörligt riksdagsbeslut.
Universitetskanslersämbetet m.fl. uni- versitetsmyndigheter ifrågasätter om lagen bör kunna rubbas genom ett förfarande där riksdagen endast hörts.
Svea hovrätt diskuterar en skärpning av kravet på lagstiftningsform därhän att av- vikande bestämmelser skulle få meddelas endast genom samfällt beslut av Konungen och riksdagen enligt 87 ä 1 mom. RF. Hovrätten finner tanken förtjänt att över- vägas i anslutning till författningsutredning- ens förslag.
RÅ, flygförvaltningen, civilförsvarssty- relsen, patent- och registreringsverket och domstolskommittén reser praktiska betänk- ligheter mot att det inte skall vara möjligt att meddela avvikande föreskrifter i admi- nistrativ ordning. Ytterligare överväganden förklaras erforderliga. Juridiska fakulteten vid universitetet i Lund anvisar som tänkbar lösning att avvikelse från lagen får ske även genom administrativ författning samt att i lagen om förvaltningsförfarandet noga an- ges från vilka stadganden och i vilken om- fattning sådana avvikelser får göras.
I fråga om lagens tillämpning hos Kungl. Maj:t i statsrådet och hos domstolar hänvi- sas till redovisningen ovan 5. 41, 32. Vad gäller tillämpningen hos riksdagen, kyrko- mötet och deras organ kan följande noteras.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anmärker att de författningar, genom vilka riksdagen och kyrkomötet skulle bestämma om lagen skall tillämpas på deras organ, inte kan betecknas som lagar utan snarare
Om kyrkolag och prästerskapets privile- gier anförs.
Enligt kammarkollegiet kommer formfö- reskrifter som kan finnas upptagna i kyr- kolag eller privilegier att gälla framför en lag om förvaltningsförfarandet, som inte berör det materiella innehållet i kyrkolag eller kvarstående prästerliga privilegier. Sär- skilt undantag fordras därför enligt kolle- giets mening inte för ärenden, där fråga är om tillämpning av kyrkolag eller prästerska- pets privilegier. Domkapitlet i Uppsala är- kestift utgår däremot ifrån att, såsom be- svärssakkunniga föreslagit, en särskild lag utfärdas, som sätter lagen om förvaltnings- förfarandet i kraft för nämnda ärendens del, Och att kyrkomötet medverkar vid den- na särskilda lags tillkomst.
Om förfarandet hos beslutande kommu- nal församling görs i remissyttrandena ingen annan mening gällande än att det skall tas undan från tillämpningsområdet. Domka- pitlet i Luleå stift ifrågasätter emellertid om det inte uttryckligen bör anges att lagen inte är tillämplig på förfarandet hos kyr- kokommunal församling.
Besvärssakkunnigas förslag att domstols- begreppet skall bestämmas genom en de- finition, som anknyter till skyldigheten för organets ledamöter att avlägga domared el- ler däremot svarande försäkran, tillstyrks inte av någon remissinstans. Det alternativ som i stället förordas av de flesta instanser som yttrar sig i frågan är en uppräkning av de myndigheter som vid tillämpningen av lagen skall anses som domstolar. Regerings- rättens ledamöter utvecklar sin mening så- lunda.
Regeringsrättens ledamöter ha redan i ytt- randet över författningsutredningens förslag uttalat sig för att det i lag bestämmes vilka myndigheter som skola utgöra domstolar. Utan tvivel tala goda skäl för att återhållsamhet iakttages då det gäller att ge olika organ ställning av domstol. Vid bedömning av om en myndighet skall kunna betraktas som dom- stol bör beaktas icke blott om myndigheten har sådan organisation och sådant arbetssätt att en domstolsmässig behandling av målen
kan förväntas utan även huruvida målen i all— mänhet ha sådan beskaffenhet att det fram- står såsom ett befogat intresse från rättssä- kerhetssynpunkt att de avgöras i domstols- mässiga former.
Såsom exempel på myndigheter, vilka nu el- ler framdeles skulle kunna komma under dis- kussion, kunna nämnas patentverkets besvärs- avdelning, prövningsnämnderna samt möjligen också länsstyrelserna vid deras handläggning av bl.a. mål om administrativa frihetsberö- vanden.
De förvaltningsdomstolar som anses böra finnas vid sidan om regeringsrätten, kammar— rätten och försäkringsdomstolen torde icke bli flera än att de utan olägenhet kunna uppräk- nas i 2 kap. 2 5. Då besvärssakkunnigas be- tänkande icke innehåller tillräckligt material för ett slutligt ståndpunktstagande i frågan om vilka förvaltningsdomstolar som böra finnas ' vid sidan av de tre angivna, synes en särskild undersökning härutinnan böra företagas och resultatet komma till uttryck i en uppräkning i nämnda paragraf.
Svea hovrätt förordar att som förvalt- ningsdomstolar tas upp endast regeringsrät- ten, kammarrätten, försäkringsdomstolen och försäkringsrådet.
Domstolskommittén, som också förordar en uppräkning av domstolarna, framför föl- jande kritik mot skyldigheten att avlägga domared som kriterium på en domstol.
Det är visserligen riktigt att träning i rätts- skipning icke kan vinnas utan att dessför- innan domared avlagts. Att härav draga den slutsatsen att alla som avlagt domared för- värvat sådan träning är emellertid ett uppen- bart felslut. Verkliga förhållandet är att åt- skilliga innehavare av uppdrag, med vilka för- enats skyldighet att avlägga domared, är helt obevandrade på rättsskipningens område. För- klaringen till att de ålagts avlägga domared torde vara den att man av dem vill kräva sam- ma opartiskhet och tystnadsplikt som av do- mare. Den föreslagna domstolsdefinitionens formella natur leder också till egenartade re- sultat. Sålunda synes nedre justitierevisionen bli att betrakta som domstol. Detta framgår av en jämförelse av 3:8 samt 4:2 och 11 rättegångsbalken . Det torde heller inte vara uteslutet att även andra, ej avsedda myndig- heter kan komma att hänföras till domstols- kategorien vid tillämpning av ifrågavarande de— finition.
Som domstol skulle enligt besvärssakkun- nigas förslag komma att räknas bl.a. över-
vakningsnämnd, kriminalvårdsnämnden,
ungdomsfängelsenämnden och internerings- nämnden. Det stämmer enligt Föreningen Sveriges häradshövdingar och Föreningen Sveriges stadsdomare inte med vanligt juri- diskt språkbruk att som domstolar beteckna nämnder, som handhar vissa frågor röran- de verkställighet av domar i brottmål. In- terneringsnämnden och ungdotnsfängelse- nämnden finner det också främmande att de skulle få ställning som domstolar. De förordar att det skall ankomma på special- lagstiftning att ange i vilken utsträckning en myndighet skall ha domstolsbefogenheter enligt lagen. Ungdomsfängelsenämnden till- lägger att frågan huruvida en myndighets ledamöter skall avlägga domared bör avgö- ras efter andra synpunkter än dem som blir bestämmande för om myndigheten skall ut- rustas med sådana utredningsmedel som till- kommer domstol.
Bland övriga remissinstanser, som av- styrker besvärssakkunnigas förslag och för- ordar en uppräkning av de myndigheter som skall anses som domstolar, märks JK, RÅ, lagberedningen, försvarets civilförvaltning, kammarkollegiet, riksrevisionsverket, kom- merskollegium, patent- och registreringsver- ket, länsstyrelserna i Västmanlands och Jämtlands län och juridiska fakulteten vid universitetet i Lund.
Riksvärderingsnämnden konstaterar att nämnden inte skulle bli att betrakta som domstol enligt den föreslagna definitionen men att någon olägenhet inte skulle för- anledas härav. Statens hyresråd förklarar sig sakna anledning att påyrka tillämpning av bestämmelserna om domstol för de hy- resreglerande myndigheterna.
Domkapitlet i Uppsala ärkestift uttalar att gällande föreskrift om domkapitelsed inte bör medföra att domkapitel skall anses som domstol.
I anledning av att besvärssakkunniga inte föreslagit särskilt undantag för förfarandet hos exekutiv myndighet anför lagberedning- en efter en erinran om sitt utredningsupp- drag rörande en refonmering av utsöknings— lagen och därmed sammanhängande lagstift- ning.
Enligt beredningens mening skulle det med- föra uppenbara nackdelar att i nuvarande läge låta förslaget få tillämpning hos utmätnings- män. Förfarandet hos dem är delvis ganska ingående reglerat i utsökningslagen och till- hörande författningar. Förslaget avser icke att medföra upphävande av eller ändring i äldre förfaranderegler, oavsett i vilken ordning de tillkommit, men griper å andra sidan in på alla områden som specialförfattningarna läm- nat oreglerade. Att tillämpa den nya lagen vid sidan av de i utsökningslagen och annorstä- des upptagna reglerna om förfarandet hos ut- mätningsman skulle medföra stora svårighe- ter. Åtskilliga av förslagets bestämmelser kan enligt sakens natur vinna tillämpning här. Att avgöra, om bestämmelserna skall anses till- lämpliga hos utmätningsman eller icke, blir emellertid vanskligt. Vidare upptager förslaget föreskrifter, vilka — om annat ej stadgas — uppenbarligen skulle bli tillämpliga men ej harmonierar med utsökningslagens regler eller som skulle leda till mindre lämpligt resultat. Det skulle därför krävas en samordning av de olika bestämmelsema. Att genomarbeta den nuvarande utsökningsrätten för detta ända- mål är en krävande uppgift. Frånsett uppgif— tens omfattning bör självfallet icke införas en ord- ning, som man sedan kan få frångå när arbe— tet på ny utsökningslagstiftning slutförts.
Beträffande förfarandet hos överexekutor erinras om nyssnämnda förhållande, att över- exekutor torde komma att avskaffas. Att göra en omreglering allenast för en övergångstid bör icke komma i fråga. Beredningen vill även framhålla, att talan mot överexekutors beslut förs i hovrätt, där enligt beredningens åsikt rättegångsbalken bör vara tillämplig och icke de föreslagna nya reglerna (jfr vad nyss an- förts om motsvarande problem när mål eller ärende börjar hos synemän 0. l.).
Beredningen avstyrker bestämt, att den fö— reslagna lagen om förvaltningsförfarandet i nu- varande läge får tillämpning hos utmätnings- man eller överexekutor. Enligt beredningens mening bör lagen icke heller framdeles bli tillämplig för exekutionsväsendets del. Exeku— tionsverksamheten har ju också ansetts stå rättegångsväsendet särskilt nära. Såsom an- förts utgår beredningen från att talan i ut- sökningsmål skall få fullföljas från utmät- ningsman direkt till domstol. Om lagen om förvaltningsförfarandet icke skall tillämpas i exekutiva »mål» hos domstolarna, bör lagen icke heller få gälla för utmätningsmännen. Förfarandet hos utmätningsman torde även framgent påkalla särreglering i betydande ut- sträckning. I den mån behov finns av supple- rande bestämmelser bör utmätningsmannen liksom domstolarna hämta ledning i rätte- gångsbalken.
Det synes JO tvivelaktigt om något står att vinna på att göra den föreslagna lagen tillämplig på vissa, troligen ganska begrän- sade delar av utsökningsförfarandet.
Exekutionsväsendets organisationsnämnd betraktar spörsmålet om förfarandelagens tillämpning i exekutionsärenden som en frå- ga huruvida bestämmelserna i rättegångs- balken eller stadgandena i förfarandelagen skall tillämpas när supplerande regler er- fordras. Nämnden tillmäter det förhållan- det att utsökningsförfarandet i regel utgör en direkt fortsättning av rättegång i dom- stol avgörande betydelse för frågans bedöm- ning. Samma förfaranderegler bör enligt nämndens mening med tanke härpå gälla hos den exekutiva myndigheten som hos domstol, t. ex. beträffande partsbehörighet och ombud. Nämnden avstyrker därför att förfarandelagen blir tillämplig i utsöknings- mål hos exekutiv myndighet.
Föreningen Sveriges häradshövdingar och Föreningen Sveriges stadsdomare förordar, att frågan om de exekutionsrättsliga målens anknytning till rättegångsbalken eller en lag om förvaltningsförfarandet hänskjuts till lag- beredningen.
Liknande synpunkter framförs i remiss- yttrandena också på lagens tillämpning på förundersökning i brottmål. Efter att ha erinrat om att åklagarnas verksamhet inför rätta enligt förslaget faller utanför den före- slagna förfarandelagen yttrar RÅ.
Vad angår åklagamas förundersöknings- verksamhet är denna — likaväl som deras age- rande inför rätta — ett led i det straffproces- suella förfarandet sådant detta regleras i rät- tegångsbalken samt därtill anknutna författ— ningar, bl. a. förundersökningskungörelsen. I detta sammanhang må framhållas, att fömn- dersökningsförfarandet i rättegångsbalken reg- leras i 23 kap., som ingår under avdelningen Om rättegången i allmänhet, underavdelning— en Om rättegången i brottmål. Om förfaran— delagen göres tillämplig på förundersöknings- verksamheten skulle detta medföra att denna lag och rättegångsbalken komme att gälla vid sidan av varandra i samma ärenden, något som icke kan vara rationellt. Med hänsyn till vad nu anförts bör icke heller denna åklagar- nas verksamhet omfattas av förfarandelagen. Såväl avfattningen av 1 kap. l 5 andra styc-
ket sagda lag som uttalanden i motiven (se särskilt s. 83, 119, 505 och 510) ger emeller— tid anledning till ovisshet om lagens innebörd i detta hänseende. Ämbetet anser ett förtydli— gande i av ämbetet angiven riktning påkal- lat. En lösning är att — såsom föreslagits av överåklagaren i Stockholms åklagardistrikt — föreskriva, att förfarandelagen icke skall vara tillämplig i fråga om ärenden, som avser brotts upptäckande och beivrande.
Lagberedningen ifrågasätter lämpligheten av att låta lagen vinna tillämpning för åkla- garnas del med tanke bl.a. på att deras verksamhet är nära anknuten till domsto- larnas och i flera hänseenden reglerad i rät- tegångsbalken. Lagberedningen tillfogar att något behov av ändrade eller nya regler beredningen ej veterligen har yppats.
En konsekvens av att förundersökning i brottmål förs utanför förfarandelagen sägs i RÅ:s yttrande bli att någon besvärsrätt inte kommer att finnas mot åklagares be- slut i samband med förundersökning. RÅ diskuterar lämpligheten härav.
Vad särskilt gäller beslut i åtalsfrågan, att åtala eller att icke åtala, ha de sakkunniga i motiveringen till 12 kap. 1—3 55 anfört, att behov av särskild överklagbarhet beträf- fande åklagares stämningsansökan saknades, eftersom det ur rättssäkerhetssynpunkt vore tillräckligt betryggande, att den enskilde finge saken prövad hos beslutsmyndigheten, i detta fallet domstol. Såsom huvudregel borde därför enligt de sakkunniga gälla, att särskilt över- klagande ej finge äga rum. Vissa avsteg här- ifrån ansåges dock i princip riktiga. Exem- pelvis frågan huruvida bestämmelserna om beslut att ej tala å brott blivit riktigt tillämpa- de komme icke att bli prövad i det ärende framställningen anginge. Spörsmålet om över- klagbarhet i sådant fall syntes emellertid de sakkunniga ej ägnat för generell reglering utan borde överlåtas å speciallagstiftning (s. 510). — I fråga om åklagares beslut att icke åtala ha de sakkunniga ej gjort något uttalande; vad som yttrats rörande tillämp- ning av bestämmelserna att ej tala å brott tyder kanske närmast på att de sakkunniga ansett behov av överklagbarhet föreligga i frå- ga om åklagares beslut att ej väcka åtal (jfr även 5. 505).
Enligt ämbetets mening finnes över huvud icke något behov av en reglerad besvärsrätt i fråga om åklagares beslut i samband med förundersökning. Enligt 4 5 åklagarinstruk- tionen har riksåklagaren tillsyn över åklagar- nas verksamhet, därvid han bör ägna särskild
uppmärksamhet åt tillämpningen av gällande bestämmelser att ej tala å brott och om straff- föreläggande. Riksåklagaren skall vidare bistå åklagarna med råd och upplysningar samt äger meddela dem anvisningar i deras tjäns- teutövning. En motsvarande tillsynsskyldighet är i instruktionen (18, 19, 28 och 29 55) stad- gad för länsåklagare och överåklagare i för- hållande till dem underställda åklagare, dock att för länsåklagare eller överåklagare ej fin- nes någon anvisningsrätt. Enligt 7 kap. 5 5 rättegångsbalken må riksåklagaren så ock statsåklagare övertaga uppgift som tillkommer lägre åklagare. Statsåklagare är enligt 7 55 samma kapitel länsåklagarna och överåklagar- na. De angivna författningsrummen ligger till grund för det överprövningsförfarande som ut- bildats i praxis. Det är mycket vanligt, att en- skilda personer anför klagomål hos ämbetet med begäran om prövning av en lägre åkla- gares åtalsbeslut, som påstås vara oriktigt, antingen så att åtal icke väckts ehuru tillräck- liga skäl föreligger, eller att åtal väckts utan sådana skäl. I fall av den förstnämnda typen går klagandens framställning närmast ut på att ämbetet skall förordna om åtal; i de sist avsedda fallen begärs åtalets nedläggande. Ytterst kan emellertid klagomålen i samtliga fall anses innefatta påstående om fel av ve- derbörande åklagare. Ämbetet betraktar där- för även sin prövning i dessa ärenden som ett led i ämbetets tillsynsverksamhet. Genom klagomålen har ämbetets uppmärksamhet fästs på ärendet i princip på samma sätt som genom en tidningsartikel eller iakttagelse vid inspektion. På motsvarande sätt kan ett be- slut i en åtalsfråga komma under bedömning av justitiekanslern eller någon av riksdagens ombudsmän. Såtillvida föreligger emellertid en betydelsefull skillnad, att riksåklagarämbetet i olikhet mot nämnda tillsynsmyndigheter en- ligt nyssnämnda stadgande i 7 kap. 5 5 rätte- gångsbalken har möjlighet att övertaga åkla- garuppgiften från den lägre åklagaren eller att meddela anvisning för ärendets handlägg- ning. I det senare hänseendet kan exempel- vis föreskrivas att den lägre åklagaren skall företaga viss ytterligare utredning och däref- ter meddela nytt beslut i åtalsfrågan. På nu angivna vägar kan klagomålen alltså leda till en materiell ändring av den lägre åklagarens beslut. Överprövningsinstitutet kan därför i realiteten te sig ganska snarlikt ett besvärs- förfarande. Det kan anmärkas att justitiekans- lern, justitieombudsmannen eller militieom- budsmannen understundom remitterar klago- mål avseende åtalsbeslut till riksåklagarämbe- tet för att möjliggöra en materiell ändring av beslutet.
Avgörande principiella skillnader föreligger emellertid mellan överprövningsinstitutet och
ett reglerat besvärsförfarande. Den hos äm- betet klagande är sålunda enligt ämbetets me- ning icke att betrakta som part i ett hos äm- betet anhängigt förvaltningsärende. Detta be- traktelsesätt synes ha stöd i Vissa uttalanden av de sakkunniga (se ex.vis s. 282 och 524). Någon obetingad rätt för klaganden att er- hålla en fullständig omprövning av den lägre åklagarens beslut torde sålunda i princip icke föreligga. En annan sak är att prövning regel- mässigt kommer till stånd. Denna prövning kan emellertid icke alltid ha samma innebörd och räckvidd, som den lägre åklagarens. Gäl- ler klagomålen det sätt, på vilket åklagaren bedömt bevisningen, är att beakta att åkla- garen grundat sin bedömning ej blott på för- undersökningshandlingarnas innehåll utan även på direkta iakttagelser under utrednings- arbetet. Sistberörda sida av bevisningen är i allmänhet icke tillgänglig för ämbetet. Över- huvud kan sägas att ämbetet, när det gäller bevisfrågor, icke frångår den lägre åklagarens bedömning med mindre denna framstår som ohållbar — ämbetet finner exempelvis att san- nolika skäl för åtal saknas i ett fall när åtal väckts — eller utredningen befinnes behäftad med brister. I det sistnämnda fallet kan äm- betet ge anvisning om utredningens komplet- tering. Är fråga om en rent rättslig bedöm— ning, prövar ämbetet givetvis ärendet från samma utgångspunkter som den lägre åkla- garen. Har ämbetet en annan uppfattning i rättsfrågan än den lägre åklagaren, ger äm- betet som regel i sitt beslut en relativt utför- lig motivering, detta främst med hänsyn till intresset att åstadkomma en enhetlig och rik- tig åklagarpraxis.
Vad här sagts gäller såväl beslut att åtala som beslut att icke åtala. Samma principiel- la synpunkter gör sig emellertid gällande i fråga om beslut, som angår tillämpningen av gällande regler om åtalseftergift och beslut under förundersökningen avseende använd— ningen av tvångsmedel. Vad angår beslut i frågor om åtalseftergift kan dock sägas att ämbetets prövning alltid sker från samma ut- gångspunkter som den lägre åklagarens. Med hänsyn till åtalseftergiftsinstitutets kriminalpo- litiska betydelse ägnas dylika frågor särskild uppmärksamhet från ämbetets sida.
Ur rättssäkerhetssynpunkt måste enligt äm- betets mening ett så utformat överprövnings- förfarande anses tillfyllest. Vad beträffar be- slut att väcka åtal må framhållas, att de sak- kunniga i princip icke ansett behov av över- klagbarhet föreligga med hänsyn till den pröv- ning av åtalet som skall ske hos domstolen (s. 510). I fråga om beslut att ej åtala är att märka, att målsäganden — förutom att vända sig till riksåklagarämbetet med klagomål — kan utnyttja den subsidiära åtalsrätt som till-
kommer honom enligt RB 20: 8. Det är tydligt, att man vid nya rättegångsbalkens tillkomst tänkte sig, att den subsidiära åtalsrätten skul- le utgöra en tillräcklig rättsgaranti för måls- äganden. Över huvud torde det vara främ- mande för rättegångsbalkens syn på det all- männa åtalet att tillerkänna misstänkt, måls- ägande eller anmälare rätt till förvaltningsbe- svär beträffande beslut i åtalsfrågor. Det må också framhållas att det — även med allt be- aktande av rättssäkerhetsintresset — knappast kan anses påkallat med en ordning, enligt vilken en åtalsfråga först skall passera tre åklagarinstanser för att därefter prövas i tre instanser på domstolssidan. Vad gäller beslut rörande användning av straffprocessuellt tvångsmedel innehåller rättegångsbalken de- taljerade regler, varigenom säkerställes att flertalet dylika beslut inom kort tid kommer under rättens prövning. Med anledning av vad som anförts å s. 505 i betänkandet rörande beslut under förfarandet som angår under- söknings- och säkringsmedel vill ämbetet framhålla, att det synes verklighetsfrämmande att tänka sig att beslut om straffprocessuellt tvångsmedel skulle kunna göras till föremål för förvaltningsbesvär. Beträffande vissa and- ra beslut under förundersökningen än de för- ut berörda finnes också möjlighet att gå till rätten; sålunda kan den misstänkte enligt RB 23: 19 göra anmälan till rätten, om undersök- ningsledaren vägrat verkställa viss utredning, som begärts av den misstänkte eller hans försvarare. Rätten kan i anledning av sådan anmälan låta föranstalta om den begärda ut- redningen.
Vad nu sagts om överprövningsärenden hos ämbetet äger motsvarande tillämpning i fråga om klagomål som hos statsåklagare anföres över lägre åklagares beslut i samband med förundersökning. Den skillnaden föreligger emellertid, att statsåklagare icke har befogen- het att ge underställd åklagare anvisning.
Av det anförda torde framgå såväl att något behov av ett reglerat besvärsförfarande icke förefinnes såvitt angår åklagarnas beslut i samband med förundersökning som att dy- lika beslut icke är ägnade för ett reglerat be- svärsförfarande. I sistnämnda hänseende må ytterligare framhållas, att ett beslut att ej väcka åtal kan omprövas, närhelst anledning därtill förekommer, intill dess preskription in- träder, samt att riksåklagaren likaväl som statsåklagare kan — oberoende av anförda klagomål — när som helst såväl självmant överpröva underställd åklagares beslut som ompröva sitt eget beslut i avgjort överpröv- ningsärende. Om förfarandelagens besvärsreg- ler skulle göras tillämpliga på åklagares beslut i samband med förundersökning, skulle det, såsom förut antytts, innebära att rättegångs-
balken och förfarandelagen i samma ärenden komme att gälla vid sidan av varandra. Äm- betet anser alltså att åklagarnas förunder- sökningsverksamhet bör helt falla utanför för- farandelagen.
JK och JO förutsätter att den egentliga åklagarverksamheten — såsom verksamhe- ten under förundersökningsskedet, vid åtals- prövning och i strafföreläggandeärenden — skall falla utanför lagen om förvaltnings- förfarandet.
1 remissyttrandena diskuteras undanta- gande också av andra grupper av ärenden, i vilka förfarandet är utförligt reglerat i specialförfattning. F örvaltningsdomstols- kommittén anlägger den allmänna synpunk— ten på frågan om lagens tillämpning på om- råden, där det redan finns utförlig regle- ring av förfarandet, att det kan starkt ifrå- gasättas, om det är lämpligt att låta lagen vara subsidiärt tillämplig. Det torde enligt kommitténs mening inte föreligga något be- hov därav från rättssäkerhetssynpunkt. Mest ändamålsenligt vore enligt kommitténs upp- fattning att sådana specialprocesser, som förekommer exempelvis på taxeringsområ- det, i varje fall tills vidare regleras för sig.
Överlanrmäraren i Skaraborgs län finner det inte fullt klart var besvärssakkunniga anser att fartighetrbildningsförrältningen skall placeras in i förfarandehänseende och om den bör regleras i lagstiftning rörande judiciellt eller administrativt förfarande. Överlantmätaren fortsätter.
Vilken linje som än väljes när det gäller fastighetsbildningsförrättning torde man få ut- gå från att en omfattande särlagstiftning blir erforderlig. Det kunde därför måhända vara tämligen likgiltigt vilken huvudkategori sådan förrättning hänföres till. Emellertid tala de ut- märkande dragen onekligen för närmare släkt- skap med rättegångsmål än med administra- tivt partsärende. Kraven på likformighet och enhetlighet peka också på att fastighetsbild- ningsproceduren bör vara grundad på rätte- gångsbalkens normer. Detta gäller i än högre grad proceduren enligt det nu föreliggande förslaget till ny fastighetsbildningslag. För min del anser jag alltså övervägande skäl tala för att det nu nämnda — enligt mitt förmenande mest naturliga — sambandet accepteras och att man drar konsekvenserna av det vid fort- satt lagstiftningsarbete.
Samtidigt måste konstateras att det förelig- ger gradskillnader också när det gäller olika förrättningsförfaranden. Fastighetsbildningen behöver kringgärdas av särskilda kvalitetsga- rantier på grund av dess betydelse för den enskilde, näringslivet, bostadsbyggandet, kre- ditverksamheten, det allmännas reglering av markanvändningen etc. Sådana förrättningar däremot, som avse exempelvis bildande av jaktvårdsområden och fiskevårdsområden, äro icke fastighetsbildningsförrättningar utan en- dast procedurer för att uppnå reglering var för sig av mera extensiva former av den fas- ta egendomens användning. I dylika fall fin- nes uppenbarligen icke motiv för så vidlyftiga insatser som vid fastighetsbildning. Eftersom lagen om förvaltningsförfarandet är avsedd att kunna innefatta åtskilliga varianter och bland annat mindre komplicerade procedurer, sy- nes däri väl kunna inordnas förrättningar av nyssnämnt slag (enligt jakt och fiskevårds- lagstiftningen). Enligt min uppfattning är det sålunda icke nödvändigt att förrättningsproce- duren som sådan förbehålles blott den ena gruppen av partsärenden.
Lantmäteristyrelsen förklarar sig vara fullt övertygad om att den föreslagna nya lagen om fastighetsbildning med dess för förrätt- ningsformen utformade förfaranderegler kan fungera bra utan en omedelbar an- knytning till en allmän lag om förvaltnings— förfarandet.
Enligt medicinalstyrelsens uppfattning medför ett system, där vissa regler om för- valtningsförfarandet meddelas i en särskild lag, medan förfarandet inom speciella om- råden delvis regleras i andra lagar och för- fattningar, betydande olägenheter. För all- mänhetens del torde rättsförluster lätt kun- na uppkomma. Styrelsen förordar därför att samtliga bestämmelser rörande vården av mentalsjuka meddelas i mentalsjukvårds- lagstiftningen och att en lag om förvalt— ningsförfarandet ej alls ges giltighet för detta område. Sinnessjuknämnden uttalar sig likaledes till förmån för att förfarandereg- lerna på ifrågavarande vårdområden byggs ut så att de handläggande organen kan vara helt hänvisade till dem för sitt agerande. En sådan ordning skulle underlätta arbetet för läkare och andra befattningshavare.
Efter en genomgång av de förfarande- regler som finns inom socialförsäkringen framhåller riksförsäkringsverket, att det för
allmänhetens del måste vara en väsentlig olägenhet att huvudregler om förvaltnings- förfarandet återfinns i en särskild lag, me— dan förfarandet inom speciella områden regleras i andra lagar och författningar.
Beträffande taxeringsförfarandet framhål— ler rikrskattenäm"den, att en dubbelregle- ring — i förfarandelagen och i taxerings- förordningen — från vissa synpunkter kan te sig som en nackdel men att den torde vara ofrånkomlig, om man vill införa en allmän lag om förvaltningsförfarandet. För kammarrätten står det klart att förfarande- lagen över huvud inte bör ha avseende på taxeringsområdet och måhända inte heller på andra områden, beträffande vilka en om- fattande speciallagstiftning erfordras under alla förhållanden. Taxeringsnämndsordfö— randenas riksförbund betecknar det som en fördel att de regler som skall lända till efter- rättelse i taxeringsförfarandet återfinns i en enda författning. Förbundet framhåller önskvärdheten av att inga stadganden i de avseenden som regleras i en allmän för- farandelag utmönstras ur taxeringsförord- ningen utan att i stället bestämmelserna i denna förordning jämkas med hänsyn till den allmänna lagens regler.
Utländsk rätt
I andra länder har vid utformningen av förslag till författningar om förvaltnings- förfarandet lagstiftarna ställts inför samma eller liknande problem som möter den svens- ke lagstiftaren när han söker finna ända- målsenliga och rättvisande begreppsdefini— tioner att bygga en förfarandelag på. De lösningar man kommit fram till i andra länder ger i en del fall åtskillig ledning åt den svenske lagstiftaren och kommer där- för att i korthet beskrivas.
I 2 & 1967 års lov om behandlings- måten i forvaltningssaker (forvaltnings- loven) föreskrivs följande.
I denne lov menes med: a) vedtak, en avgjorelse som generelt eller konkret er bestemmende for rettsstillingen til
private personer (enkeltpersoner eller andre rettssubjekter);
b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder en bestemt eller flere bestemte personers rettig- heter eller plikter på det offentligrettslige om- råde;
c) forskrift, et vedtak som gjelder rettigheter og plikter til et ubestemt antall eller en ube- stemt krets av personer; ———
e) part, person som en avgjprelse retter sig mot eller som saken ellers direkte gjelder.
Enligt motiven (Ot.prp. nr. 38 1964/65 5. 32) har till utgångspunkt tagits förvalt- ningens myndighetsutövning. Tanken är att forvaltningsloven skall gälla fullt ut i alla saker, där förvaltningen i kraft av sin myn- dighet griper in i den enskilde medborga- rens eller de enskilda rättssubjektens rätts- ställning. Offentlig affärsverksamhet, tjäns- teprestationer i förbindelse med undervis- ning, forskning, hälso- och sjukvård m.m. samt intern administration skall däremot i princip ligga utanför forvaltningslovens tillämpningsområde. En begränsning till be- slut, som angår offentligrättsliga rättigheter och plikter, behövs emellertid bara för be- stämningen av begreppet individuellt beslut. Förutom beslut som går ut på att grunda offentligrättslig rätt eller plikt omfattar be- greppet också avgörande genom vilket någon nekas sådan rätt eller fråntas en rätt i en- skilt fall. Också beslut som begränsar sådan rätt inryms. Skiljelinjer går mot beslut un- der förfarandet, mot faktiska handlingar och mot rena meningsyttringar. Som ex- empel på beslut som skall betraktas som enkeltvedtak nämns dock beslut som ålägger straff-, kostnads- eller skadeståndsansvar eller plikt att lämna upplysningar, under- kasta sig inspektion, husundersökning, rä- kenskapsgranskning, m.m. Beslut varige- nom en myndighet vägrar att behandla en sak (avvisningsbeslut) och beslut om brukan- de av sanktioner vid genomförande av av- göranden specialregleras.
Med den valda definitionen på forskrif— ter faller utanför detta begrepp tjänsteföre— skrifter om tjänstens organisation och åren- denas handläggning samt riktlinjer för för- valtningens praxis vid genomförandet av enskilda förvaltningslagar.
I fråga om definitionen av begreppet part framhålls att den måste bli tämligen obe- stämd. I allt fall omfattar begreppet den eller de personer som beslutet direkt riktar sig mot. ttryckssättet »riktar sig mot» passar emellertid bara när beslutet har nega- tiva verkningar för vederbörande och är inte ens i detta hänseende helt täckande i alla sammanhang. I synnerhet när det gäl- ler gynnade beslut sägs partsbegreppet böra omfatta också den beslutet direkt gäl- ler. Om det är fråga om dispens e. d., kan beslutet efter omständigheterna direkt angå också folk som är särskilt intresserade av att sådan dispens inte beviljas.
8 & Musterentwurf eines Verwaltungs- verfahrensgesetzes 1963 från Förbundsre- publiken Tyskland.
Förvaltningsförfarandet är myndigheternas utåtriktade verksamhet, som syftar till pröv- ningen av förutsättningarna för, beredningen av och meddelandet av en förvaltningsakt eller till slutandet av ett offentligrättsligt avtal.
27 & samma Musterentwurf
Förvaltningsakt är varje föreskrift, beslut el- ler annan överhetsåtgärd, som en myndighet vidtager för att reglera en individuell situa- tion på den offentliga rättens område och som syftar till omedelbara rättsverkningar utåt. Allmän föreskrift är en förvaltningsakt som riktar sig till en efter allmänna kännetecken bestämd personkrets.
12 & samma Musterentwurf
(1) Parter är
1. en sökande och hans motpart;
2. den mot vilken myndigheten avser att rikta eller har riktat förvaltningsakten;
3. den med vilken myndigheten avser att sluta ett offentligrättsligt avtal;
4. den som av myndigheten tagits med i förfarandet, därför att hans rättsliga in- tressen kan komma att beröras av ut— gången;
(2) Myndigheten skall på begäran såsom part ta med den vars rättsliga intressen kan kom- ma att beröras av utgången i förfarandet. (3) Stadganden, av vilka följer att även andra är parter, gäller oinskränkt. Skall någon höras utan att för honom förutsättningarna enligt 1 mom. föreligger blir han därigenom inte part.
Från motiven kan antecknas att begreppet förvaltningsakt visserligen i allt väsentligt definierats på ett överensstämmande sätt i tysk praxis och doktrin men att delade meningar inte kunnat undvikas i gränsfall. Genom en allmän definition kan klarhet inte skapas för varje enskilt fall, eftersom definitionen måste bli ganska abstrakt för att passa in på olika förfarandens mång- faldiga ändamål. Som väsentligaste krite- rium på förvaltningsakten betecknas dess omedelbara rättsverkan utåt. Stor vikt fästs vid att lagutkastet inte aVSer det interna utan bara det externa förvaltningsförfaran- det. Definitionen av allmän föreskrift har till uppgift att dra en gräns mellan »Rechtsnorm» och »Allgemeinverf'tigung», rättsfigurer som saknar direkt motsvarighet i svensk förvaltningsrätt.
Vem som är part måste bestämmas med hänsyn till alla de rättigheter och plikter som författningen hänför till part. På grund av den materiella rättens många olikheter går det inte att undgå specialregleringar av partsbegreppet.
Part i ärende utan sökande blir den som i första linjen träffas rättsligen av förvalt- ningsakten, vilket regelmässigt är den till vilken myndigheten ämnar rikta eller har riktat förvaltningsakten. Det sista tillägget har tillkommit med tanke främst på klago- rätten.
Om dens partsställning, vars rättsliga in- tressen berörs av förfarandets utgång, sägs två motsatta uppfattningar vara möjliga. Den ena är att denne ipso jure måste vara part, vare sig han erbjuds att ta del i för- farandet eller ej. Den andra att partsställ- ningen skulle vara beroende av den i myn- dighetens skön liggande invitationen. För att objektivera partskretsen har i förslaget det förhållandet gjorts avgörande att veder- börande faktiskt tagits med i förfarandet av myndigheten. Regeln skall emellertid lä- sas mot 2 mom.
Med förbehållet i 3 mom. andra mening- en åsyftas myndigheter, personer, samman- slutningar etc., som enligt stadganden i specialförfattningar skall höras, samt sak- kunniga.
I artikel 2 Nederländernas Gesetz vom 20. Juni 1963 iiber die Anfechtung von Verwaltungsverfiigungen är följande före- skrivet.
(1) Med förordnande förstås i denna lag en central förvaltningsmyndighets ensidiga, utåtrik- tade skriftliga viljeförklaring som görs på grundval av en stats- eller förvaltningsrättslig föreskrift och syftar till fastställande, ändring eller upphävande av ett bestående rättsför- hållande eller till grundande av ett nytt rätts— förhållande eller till vägran av fastställelse, ändring, upphävande eller grundande.
(2) Ett avgörande av allmän art är inte för- ordnande i denna lags mening.
I Schweiz har utarbetats Entwurf eines Bundesgesetzes iiber das Verwaltungsver- fahren år 1965. I artikel 4 sägs.
Med förordnande avses myndighetsåtgärder som stöder sig på Förbundets offentliga rätt och till föremål har:
a) grundande, ändring eller upphävande av rättigheter eller plikter i enskilda fall;
b) fastställande av beståndet, frånvaron el— ler omfånget av rättigheter eller plikter i en- skilda fall;
c) avslag på framställning om grundande, ändring, upphävande eller fastställande av rät- tigheter eller plikter i enskilda fall eller un- derlåtenhet att pröva sådan framställning.
I artikel 5 anförs.
Som parter betraktas personer, vilkas rättig- heter eller plikter förordnandet kommer att be- röra, och myndigheter, som har rätt att klaga över förordnandet.
Överväganden
Enligt de allmänna övervägandena skall be- stämmelserna om förvaltningslagens tillämp- ningsområde utformas så att detta blir diffe- rentierat med generell räckvidd för vissa partier men med begränsad tillämpning för de mera ingripande förfarandereglema. De senare skall gälla bara i förvaltnings- ärenden där myndighet som organ för det allmänna och med stöd i författning med- delar ensidiga beslut, som får bestämda rättsverkningar av positiv eller negativ inne- börd för den enskilde ( förvaltningsrättsliga partsärenden). Dessa processuella regler skall alltså inte vara tillämpliga i ärenden
som avgörs genom beslut utan rättsverk- ningar. Tan-ken är vidare att de ej heller skall gälla i ärenden om avtalsbara saker, kommersiella ärenden o.d. Uteslutas skall här också den kommunala självstyrelsens ärenden. Resultatet blir att i förvaltnings- rättsliga partsärenden (med vissa undantag) hela lagen kommer att gälla, medan i för- valtningsärenden i övrigt — partsärenden såväl som andra ärenden — bara de allmänna bestämmelserna och bestämmelserna om besvärstid skall vara tillämpliga.
Riktpunkterna har angetts i de allmänna övervägandena. Att med full precision i lag- text teckna gränserna för de önskade till- lämpningsområdena låter sig svårligen göra. Gränsfall kommer inte att kunna förebyggas i vilka det ter sig tveksamt t. ex. om ären- det avgörs genom beslut med rättsverkan eller ej eller om saken är avtalsbar eller av- görs ensidigt. Denna typ av gränsdragning brukar emellertid överlåtas åt praxis och det bör kunna godtas att det sker också i före- varande sammanhang. Är ärendet av blan- dad natur, skall förval-tningslagens särskilda bestämmelser för rättsliga partsärenden givet- vis följas om dessa bestämmelser har någon betydelse i de delar av saken som faller inom deras revir. På själva lagtexten torde inte kunna ställas annat eller högre krav än att den klart ger till känna grunderna för gränsdragningen.
Lagtekniskt ligger det närmast till hands att åstadkomma den önskade tillämpningen ge- nom att i lagens första paragraf ange att lagen gäller vid handläggning av ärende över huvud taget med de begränsningar som följer av det som sägs i fortsättningen. I 2 & avskils de beslutande församlingarnas hand- läggning samt handläggningen av rätte- gångsmålen, domstolsärendena. de exekutiva ärendena etc.
Ärendebegreppet
Med den valda tekniken blir den första upp— giften att i 1 & teckna en allmän ram. Såsom besvärssakkunniga framhöll går inom den offentliga verksamheten en vattendelare mellan faktiskt handlande och handläggning av ärenden. Det bör vara ingressparagrafens
TILLÄMPNING uppgift att klargöra att lagen skall gälla endast det senare verksamhetsslaget.
I stället för ordet ärende används i olika sammanhang ordet mål. Någon fast termi— nologi har inte utbildat sig. Ärende bör under sådana förhållanden kunna användas som ett överordnat begrepp. Mål blir då beteckning på mera kvalificerade typer av ärenden.
Om det i enlighet härmed stadgas att lagen skall tillämpas i ärende, kan man med JK fråga vad som skall förstås med ärende och vid vilken tidpunkt ett ärende uppstår.
I fråga om ärenden som anhängiggörs uti— från möter inga svårigheter att besvara frå- gan. Ärendet uppstår när framställningen, klagoskriften, remissen, underställnings—, hänskjutnings-, återförvisningsbeslutet etc. kommer in till myndigheten. En regel som utsäger detta är som åtskilliga remissinstan- ser framhållit obehövlig.
För initiativärendenas del är det inte lika enkelt. Tillsyn, övervakning, inspektion, planering etc. kan men behöver inte ma- terialisera sig i ärenden. Man kan med JK fråga sig när i en tillsynsverksamhet ärenden uppstår. När uppkommer ärenden genom en byggnads-, hälsovårds- eller yr- kesinspektörs inspektion av en byggnad eller en arbetsplats eller vid en polismans patrul- lering eller trafikövervakning? När kristal- liserar arbetet med en naturvårdsplan ut sig i ärenden? Man kan inte gärna tala om ärenden i de förra fallen förrän rap- porter upprättats hos beslutande myndig- het som underlag för vidare åtgärder. Munt- liga påpekanden, anvisningar o.d. gör inga ärenden. Inte heller talar man gärna om ärenden vid samhällsplanering eller t.ex. skattekontroll förrän aktionsplanen utlöst åtgärder syftande till individuella beslut eller allmänna föreskrifter. Betydande lag— tekniska svårigheter möter som besvärssak- kunniga framhållit och remissinstanserna vitsordat att ge en meningsfull definition av ärendegränsen. Ingen definition alls sy- nes bättre än en som utgör en truism. Av lagens allmänna karaktär och rent språk- liga grunder följer så tydligt som behövs vad som är att uppfatta som ärende.
Enligt 2 5 skall lagen inte gälla ho: all— männa eller särskilda domstolar eller hos domare i judiciella mål och ärenden och inte heller hos utmätningsman eller iver- exekutor i exekutiva mål eller ärenden eller hos åklagar- eller polismyndighet i mål eller ärende angående brott. Då behövs inte den definition av förvaltningsärende, som besvärssakkunniga föreslog — ärende hos myndighet, vilket icke skall handläggas i rättegång eller därmed förbunden orcning — eller någon härmed jämförbar defintion. Det blir i stället så att alla ärenden hos myndigheter — rena förvaltningsmyndig'reter såväl som domstolar — som inte avskils på ena eller and-ra sättet genom de olika avgränsningsreglerna i 2 och 3 åå kommer att höra under förvaltningslagen. Avgräns- ningarna i 2 & görs visserligen så att kvar blir bara ärenden, som enligt gängse språk- bruk utgör förvaltningsärenden, men ordet förvaltningsärende behöver för den skull inte användas i lagtexten. Redan av lagens rubrik framgår nämligen att det är de ad— ministrativa ärendena som lagen handlar om. Än mindre behövs under sådana om- ständigheter någon särskild legaldefinition av begreppet förvaltningsärende.
Inte heller torde begreppet sak fordra någon definition. Sak är det som utgör före— mål för prövning i ärendet. Samma sak kan ge upphov till flera ärenden, t. ex. ett första- instansärende och ett eller flera besvärsären- den. När flera söker samma sak, t.ex. en tjänst eller ett tillstånd, brukar man vidare anse att varje ansökan konstituerar ett ären- de för sig, även om ansökningarna registre- ras under ett för saken gemensamt diarie- nummer.
Myndighetsbegreppet
I överensstämmelse med besvärssakkunnigas förslag bör tillämpningsområdet inte inne- sluta förvaltningsverksamhet hos privaträtts- liga organ eller andra offentligrättsliga or- gan än myndigheter. Det är under sådana förhållanden inte tillräckligt att förklara för- valtningslagen tillämplig i ärende, eftersom ärenden förekommer också hos andra organ
än myndigheter. Den ytterligare bestäm- ningen behövs därför att det skall vara fråga om ärende hos myndighet. Det sagda ute- sluter givetvis inte att förvaltningslagen ge- nom särskilda föreskrifter på annat håll sätts i kraft också för andra ärenden, t. ex. ären- dena hos försäkringskassorna.
Några remissinstanser har efterlyst en definition av begreppet myndighet. Offent— lighetskommittén har i sitt förslag till ändrad lydelse av 2 kap. 3 & tryckfrihetsförord- ningen (SOU 1966: 60 s. 12 och 130) defi- nierat myndighet såsom varje statligt eller kommunalt organ som har att fatta beslut självständigt. I detta sammanhang intres- serar främst tillhörigheten till den statliga eller kommunala organisationen som avgö— rande kriterium. Väsentligast är att hålla gränsen klar mot statliga och kommunala bolag, stiftelser och andra från nämnda organisation fristående, självständiga rätts- subjekt. Däremot föreligger här intet behov att klargöra om en arbetsenhet inom viss myndighets organisation i det enskilda fallet uppträder som självständig myndighet eller företräder en större enhet, t.ex. om kam- maradvokatfiskalen uppträder på eget äm- betes vägnar eller på kammarkollegiets eller om en länsskolinspektör uppträder på sitt ämbetes vägnar eller på länsskolnämndens. En definition i överensstämmelse med of— fentlighetskommitténs grundtanke skulle i och för sig kunna ges i förvaltningslagens ingress. Något mera påtagligt behov här- av torde dock inte föreligga. Det bör räcka med att ordet myndighet ges den för— tydligande bestämningen »statlig eller kom- munal». Med kommunal åsyftas då givet- vis inte bara de borgerliga primärkommu- nerna utan också kyrko- och landstingskom- munerna samt specialkommuner rn. m.
I anledning av kontrollstyrelsens åsikt att energiskattenämnden och de rådgivande nämnderna i rusdrycksförsäljningsfrågor inte utgör myndigheter bör framhållas att de får anses ingå i den statliga organisationen och därför svårligen kan betraktas som annat än myndigheter. Sådana organ som varudekla- rationsnämnden och reklamationsnärnnden står däremot fria från den statliga organisa-
tionen och torde därför inte kunna betraktas som myndigheter. Det förtjänar framhållas att, om en tjänsteman i ett statligt eller kom- munalt bolag eller hos annat subjekt än en myndighet förordnas att »förrätta ämbete eller tjänsteärende» (20: 12 BrB), han där- med kan få ställning som ett självständigt statligt respektive kommunalt organ, dvs. som myndighet. De hos AB Svensk Bil- provning anställda besiktning—smännen kan nämnas som exempel härpå.
Lagen och specialförfattningarna
Besvärssakkunnigas tanke att ge de allmän- na reglerna om förvaltningsförfarandet sär- skild rättslig tyngd och stabilitet genom vad som skulle kunna kallas civillagsskydd är värd allt beaktande. Samtidigt går det inte att se bort från de praktiska svårigheter som skulle vållas genom att avvikande före- skrifter inte skulle kunna meddelas i admi- nistrativ ordning. Försiktigheten bjuder att det åtminstone i det inledande skedet av en förvaltningslags tillämpning lämnas möj- lighet till meddelande av förfarandeföre- skrifter, som avviker från lagens bestäm- melser, också i administrativ väg.
Rätten att meddela administrativa förfa- randeföreskrifter med innehåll avvikande från förvaltningslagens bör dock vara för- behållen Kungl. Maj:t. Centrala ämbets- verk och andra förvaltningsmyndigheter bör inte ha denna kompetens. Ett särskilt skäl härtill är att Kungl. Maj:ts men inte för— valtningsmyndigheternas normgivning är un- derkastad riksdagskontroll genom konstitu- tionsutskottet. Det kan förutsättas att ut- skottet vid sin granskning av statsrådspro- tokollet ägnar särskild uppmärksamhet åt att sådana medborgerliga rättigheter som förvaltningslagen avses skapa inte utan vä- gande skäl sätts ur spel genom avvikande administrativa föreskrifter (jfr KU 1960: 20 s. 20).
Gemensamt för lagstiftning enligt 87 och 89 %& RF samt t. ex. administrativa fö- reskrifter som meddelas med stöd av 4 och 47 åå RF är att författningarna utfärdas av Kungl. Maj:t. Det medgivande, som
TILLÄMPNING skall ge avvikande föreskrift i annan för- fattning företräde framför bestämmelse i förvaltningslagen , har med hänsyn härtill getts innehållet att lagen tillämpas, om an— nat ej föreskrivits i lag eller i annan författ- ning, som utfärdats av Kungl. Maj:t.
Statsdepartementen
Såsom utvecklats närmare i de allmänna övervägandena är det inte meningen att för- valtningslagen annat än i fråga om vissa en- staka bestämmelser, som kommer att disku- teras nedan, skall gälla hos Kungl. Maj:t i statsrådet eller förvaltningsdomstolarna. Det förtjänar erinras om att någon särskild be- gränsning däremot inte är tänkt beträffan- de tillämpningen hos departementschef när han fungerar som myndighet med självstän- dig beslutsbefogenhet, såsom är fallet i t. ex. personalärenden, ärenden om utläm- nande av allmän handling och ärenden om pass hos UD. Förvaltningslagen kommer till följd härav givetvis också att gälla när tjänsteman i statsdepartement avgör de- partementsärende med stöd av en i instruk- tion eller på annat sätt delegerad beslutsbe- fogenhet.
Riksdagen och allmänt kyrkomöte
Det ligger i öppen dag att förvaltnings- lagen inte skall gälla handläggningen hos de beslutande statliga församlingarna riksdagen och allmänt kyrkomöte. Däremot är det inte lika självklart att förvaltningslagen inte skall ges direkt tillämpning hos de organ som hör till eller lyder under dessa för- samlingar. Det kan framhållas att 1954 års besvärstidslag råder också inom riksdags- förvaltningen (se KBaU 1966: 3 s. 5). Vi- dare bör erinras om att riksdagen i skri- velse till Kungl. Maj:t hemställt om för- slag till lagändring angående prövning av besvär över vissa beslut inom riksdagsför- valtningen (KBaU 1966:2 och rskr 1966: 366). Ytterligare kan nämnas att 1946 års lag om insändande av handling med posten visserligen uttryckligen angetts ej gälla inom riksdagsförvaltningen men att den -— i av—
saknad av särskilda föreskrifter i berörda ämnen för riksdagsorganen _ kommit att tillämpas analogivis där. Sammantagna le- der dessa omständigheter till antagande att något konstitutionellt hinder inte kan anses möta mot att förvaltningsförfarandet hos riksdagens och allmänt kyrkomötes admi- nistrativa organ regleras genom en sådan lag som förvaltningslagen . Besvärssakkun- niga tänkte sig att den av dem föreslagna lagen om förvaltningsförfarandet skulle sät- tas i kraft för riksdagsförvaltningen genom en särskild reglementarisk föreskrift. Om det är sakligt motiverat att ge förvaltnings- lagen tillämpning på riksdagsförvaltningen, torde emellertid denna omväg vara onödig i enlighet med vad som sagts nyss. Då sådan saklig motivering måste anses före- ligga, har därför riksdagens och allmänt kyrkomötes administrativa organ ej tagits med i den uppräkning av myndigheter, hos vilka lagen inte skall gälla.
Beslutande kommunal församling
Enighet har rått om att en sådan lag som den av besvärssakkunniga föreslagna inte skall gälla hos beslutande kommunal för- samling. Omläggningen till en kort förfa- randelag inverkar inte på detta ställnings- tagande. Det av domkapitlet i Luleå stift ifrågasatta förtydligandet att med beslutan- de kommunal församling skall förstås också kyrkokommunal församling synes ej behöv- ligt. Med större fog skulle kunna göras gäl- lande att landstingsmöte borde nämnas sär- skilt, men inte heller det synes nödvändigt.
Om en kommunal församlings beslutan- derätt delegeras till kommunens styrelse el- ler till annat kommunalt verkställande or- gan, t. ex. byggnadsnämnd eller hälso- vårdsnämnd, blir förvaltningslagens allmän- na bestämmelser däremot tillämpliga vid ärendenas handläggning men ej de särskilda bestämmelserna för vissa partsärenden, ef— tersom självstyrelseärendena tas undan i 13 5. På flera punkter blir giltigheten dock endast skenbar, eftersom avvikande regler i kommunallagarna, t. ex. om jäv, tar över.
På de av kammarkollegiet anförda skälen föreslås intet särskilt undantag för ärenden angående tillämpning av kyrkolag eller präs- terskapets privilegier.
Domstolar
Som inledningsvis erinrades skall lagen inte gälla hos allmänna eller särskilda domstolar. Med domstol bör givetvis likställas konkurs- domare, inskrivningsdomare, ägodelningsdo— mare, vattenrättsdomare, »domaren» (dvs. häradshövding eller borgmästare) och annat domarämbete, när det beslutar självstän— digt. Då det som remissinstanserna så gott som enhälligt framhåller inte torde vara möjligt att ge en legaldefinition av begreppet domstol och domare som är tillräckligt tyd- ligt, har enumerationsmetoden i stället till- gripits. Uppräkningen har gjorts i huvud- saklig överensstämmelse med den som finns i lagen den 20 maj 1955 om avstängning av domare. De som domstolar och domare uppräknade domstolarna och domarna full- gör emellertid inte bara dömande funktio- ner utan också förvaltande i ärenden an- gående domstolsväsendets administration m.m. När de fungerar i den sistnämnda egenskapen av förvaltande myndigheter, bör förvaltningslagen — alldeles som 1954 års besvärstidslag redan gör — lämpligen lända till efterrättelse. För att klargöra att det bara är när organen fullgör judiciella funk- tioner men inte under utövningen av ad— ministrativa funktioner som handläggningen skall vara undantagen från förvaltningsla- gen har som ytterligare bestämning av de dömande organen tillfogats >>i judiciellt mål eller ärende». >>Judiciellt mål eller ärende» blir ett rent formellt begrepp med uppgift att beteckna domstolsuppgiften som sådan. Det förtjänar påpekas att t. ex. discipli- när bestraffning av tjänsteman hos hov- rätt inte blir en judiciell sak, eftersom dom- stolen där fullgör inte en judiciell utan en administrativ funktion. Den omständigheten att bestraffningen består i att hovrätten »dömer» tjänstemannen till disciplinstraff
TILLÄMPNING inverkar inte på klassificeringen, som blir rent formell till sin karaktär.
Exekutionsväsendet
På de av lagberedningen anförda skälen har vidare från tillämpningsområdet tagits undan utmätningsman och överexekutor. På samma sätt som i fråga om domstolar— na måste emellertid en ytterligare bestäm- ning göras som klargör att det bara är när organen i fråga fullgör de för dem typiska uppgifterna som lagen inte skall vara till- lämplig. Genom tillägg av orden »i exeku— tivt mål eller ärende» torde det bli klart att så skall vara fallet och att alltså handlägg— ningen av personalärenden, organisatoriska ärenden och andra ärenden angående exeku— tionsväsendets administration skall följa för- valtningslagen.
Åklagare och polis
I enlighet med vad JK, RÅ, 10 och lag— beredningen förordat bör undantag också göras för åklagarmyndighet i dess egenskap av förundersökningsmyndighet i brottmål och över huvud taget vid handläggning av ärende som avser brotts upptäckande och beivrande. Förundersökningssak och annan sak om brotts upptäckande och beivrande synes kunna sammanfattas som mål eller ärende angående brott. Om åklagarmyn- dighets handläggning .tas undan från lagens tillämpning, bör självfallet också polismyn- dighets handläggning av motsvarande saker avskiljas med hänsyn till det intima sam- band som råder däremellan. I enlighet här- med har angetts att lagen inte skall gälla hos åklagar- eller polismyndighet i mål eller ärende angående brott. Härmed avskils också IK:s, RÅ:s ooh JO:s åklagarärenden. Tillsynsärenden berörs däremot ej direkt av undantaget. Med den definition som ges i 13 5 av förvaltningsrättsliga partsärenden blir tillsynsärendena inte att betrakta som sådana ärenden. Bestämmelserna i 14—21 åå blir där-för ej tillämpliga. Frågan är då om 5_.12 åå och 22—25 åå skall gälla eller ej i tillsynsärendena. Beträffande 22—25 åå
TILLÄMPNING blir tillämpningen i så fall rent formell, eftersom besluten i tillsynsärendena ej är överklagbara. Vad gäller 5—12 åå synes inga betänkligheter möta mot att de gäller också i ifrågavarande ärenden. Det synes närmast vara till allmän fördel om så blir fallet. IK:s, RÅ:s och JO:s tillsynsärenden har därför ej undantagits.
Andra verksamhetsgrenar
I remissyttrandena har ifrågasatts undan- tagande också av vissa andra myndigheters verksamhet, t.ex. lantmäterimyndigheter- nas och taxeringsmyndigheternas. Lantmä- terimyndigheternas verksamhet är visserligen tämligen nära förbunden med domstolsverk- samheten men knappast i så hög grad att ett generellt undantag från förvaltningsla- gens tillämpning är motiverat. Än mindre skäl föreligger för undantagande av taxe- ringsmyndigheternas verksamhet. Dessa och liknande områden torde oaktat sin detalje- rade förfarandereglering böra lyda under förvaltningslagen i princip. Specialreglering- arna bör med fördel kunna samordnas med lagens regler så att dessa blir basregler även fördessa förfaranden.
Kungl. Maj:t i statsrådet och förvaltnings- domstolarna
1946 års lag om insändande av handling med posten gäller också när en handling skall ges in i ärende hos Kungl. Maj:t i stats- rådet eller regeringsrätten. Ingivandet skall ju ske till vederbörande statsdepartement. Lagen gäller likaså ingivande till försäk- ringsrådet eller kammarrätten, till en exe— kutiv myndighet eller 'till en åklagar- eller polismyndighet. Däremot gäller den inte när en handling skall ges in till försäkringsdom— stolen, hos vilken i stället 33: 3 RB är till- lämplig. Också hos de allmänna och sär- skilda domstolarna gäller givetvis 33: 3 RB i stället för 1946 års lag. Mest rationellt är att som mål sätta att framdeles skall finnas en regel om ingivande av handling att tillämpas där 33: 3 RB ej gäller. Det bör
i så fall sörjas för att sistnämnda lagrum blir tillämpligt i alla de mål och äreiden som avskilts från förvaltningslagen i ! &. Det sagda gäller givetvis inte ärenden hos de beslutande statliga och kommunala för- samlingarna. Till dem ställda handl'ngar ges in till deras beredande organ, hos 7ilka förvaltningslagen skall gälla.
I fråga om ingivande av handling till Kungl. Maj:t i statsrådet eller regeringrät- ten eller till kammarrätten eller försäkrings- rådet bör 5 & förvaltningslagen överta 1946 års lags uppgift. Konsekvensen kräver (ä att denna paragraf blir tillämplig också hos försäkringsdomstolen i stället för 33: 3 RB.
Det som föreslås i 6 och 7 åå om parts- insyn i utredningsmaterialet är att se som en påbyggnad på 39 & sekretesslagen. Efter- som denna lag gäller också i ärenden som handläggs hos Kungl. Maj:t i statsråde: och förvaltningsdomstolarna, bör 6 och 7 åå gälla där med.
1954 års besvärstidslag är tillämplig vid besvär hos Kungl. Maj:t i statsrådet eller regeringsrätten eller hos annan förvaltnings- domstol. Vid klagan över förvaltande myn- dighets beslut hos hovrätt eller högsta dom- stolen skall däremot enligt 21 5 RP RB:s besvärsregle-r gälla. Bestämmelserna i 22— 25 55 förvaltningslagen bör som arvtagare till 1954 års besvärstidslag gälla också vid besvär till Kungl. Maj:t i statsrådet eller förvaltningsdomstol.
I 19 och 20 åå regleras frågorna om be- sluts överklagbarhet och om besvärsrätt. Det har ansetts naturligast att hänföra dem till frågor angående förfarandet hos den myndighet som meddelat beslutet. Paragra- ferna skall i enlighet härmed tillämpas ock- så vid t. ex. besvär över länsstyrelses beslut hos Kungl. Maj:t i sådant partsärende som lyder under detta avsnitt i förvaltningslagen. Särskilt påpekande härom i lagtexten har inte ansetts behövligt.
Med utgångspunkt i att ärendenas hand— läggning hos Kungl. Maj:t i statsrådet skall äga rum utan inblandning från förvaltnings- lagen och i att processen hos förvaltnings- domstolarna skall regleras i särskild ord— ning, kan tillämpning där av några andra
paragrafer i förvaltningslagen än 5—7 55 och 22—25 55 inte komma i fråga. I 3 & stadgas därför att bestämmelserna i 8—21 55 inte skall gälla i ärende hos Kungl. Maj:t—i stats- rådet och ej heller i judiciellt mål eller ären- de hos förvaltningsdomstolarna.
Det bör tilläggas att besvärsreglerna med den valda lösningen inte blir tillämpliga vid klagan från en förvaltningsdomstol till en annan. Det har förutsatts att sådan klagan regleras i särskild ordning tillsammans med den underordnade domstolens process.
Begreppet slutligt beslut
Det går inte att staka ut gränserna för de ärenden i vilka förvaltningslagens proces- suella regler skall gälla utan hjälp av vissa begreppsbestämningar. Ett par sådana ges därför i 4 &. Eftersom termen slutligt be- slut, som används i flera paragrafer, inte kan anses helt allmänt vedertagen, torde den kräva en särskild definition. Den har utformats sålunda att med slutligt beslut skall förstås det beslut, genom vilket myn- dighet skiljer ärende från sig. Härmed åsyftas då inte bara avgöranden i sak utan också avvisnings- och avskrivningsbeslut.
En definition av beslut under förfarandet kan däremot utan olägenhet avvaras. Lag- tex-ten bör då inte belastas med en sådan definition.
Partsbegreppet
Svea hovrätts förslag, att innehållet i de av besvärssakkunniga föreslagna reglerna om lagens tillämpningsområde i sak, om partsbegreppet och om när någon blir part skall sammanföras till en gemensam inle- dande paragraf, har goda skäl för sig i synnerhet vid en sådan förkortning av la- gen som det nu är fråga om. Man synes därför böra ta fasta på förslaget såtillvida som partsbegreppet tas upp till definition i de inledande bestämmelserna.
Med det begränsade antal bestämmelser som lagen innehåller är det tämligen lätt att överblicka partsbegreppets funktion. Begreppet behövs främst för att fastställa
TILLÄMPNING kommunikationsskyldigheten i 15 &, motive- ringsskyldigheten i 16 å och delgivnings- skyldigheten i 17 &. Också regeln i 6 & om partsinsyn utgår från ett partsbegrepp. Av vad som nu sagts framgår vissa karakteris- tiska drag. För att förtjäna att kallas part skall ett subjekt föra en talan i ärendet, som berättigar till saklig prövning, inta en sådan ställning, sakligt sett, att full aktinsyn bör medges honom, att utredningsmaterialet i ärendet bör tillställas honom med tillfälle att yttra sig över det samt att beslutet i ären- det bör delges honom. I de allra flesta fall är den som visar upp dessa kännetecken identisk med beslutets adressat. Det är den som ansöker, anmäler, klagar etc. eller den som föreläggs, förbjuds, omhändertas osv. som är sakligt meriterad till den erkända ställning i ärendet som det innebär att vara part. I främsta rummet är det alltså den, till vilken det slutliga beslutet i ärendet kan komma att ställas, som bör betraktas som part. '
Vissa besvärsmyndigheter tillämpar den praxis att de ställer sitt beslut i besvärs- ärende inte till klaganden utan till den myn- dighet, vars beslut överklagats. En kopia av beslutet sänds till klaganden. Vidare märks att, när en myndighet begär hand- räckning hos polismyndighet för hämtning e. d., beslutet är ställt till polismyndighe- ten. I sådana fall som de beskrivna utgör klaganden respektive den som skall hämtas visserligen inte formellt men reellt beslu- tets adressat. Den omständigheten att be- slutet inte är formligen ställt till honom bör givetvis inte göra någon skillnad i fråga om hans ställning i ärendet. Han bör be- handlas som part. '
I de allra flesta ärenden figurerar ingen annan, vars rätt eller plikt kan komma att beröras av det slutliga beslutet, än den som formellt eller reellt kan bli beslutets adressat. I vissa fall kan dock också en tredjeman iakttas.
Ser man först på ansökningsärendena kan där finnas en tredjeman vars intressen sam- manfaller med sökandens såväl som en tredjeman med motstående intressen. En- ligt fast praxis betraktas tredjeman med
sammanfallande intressen såsom taleberät— tigad endast om han har ett legitimt in- tresse i saken och därjämte gjort en form- lig framställning i ärendet och därmed på eget initiativ tillförsäkrat sig partsställ- ning. En arbetsgivare, anhörig, konsument eller annan lierad person eller en fack- eller intresseorganisation får i enlighet härmed inte överklaga ett avslagsbeslut annat än som befullmäktigat ombud för sökanden el- ler som successor i hans talan. Sådan tred- jeman utan självständigt engagemang i sa- .ken kan då givetvis heller inte anses som part i första instans.
Annorlunda ställer det sig med tredje- man, som företräder intressen vilka står mot sökandens. Byggnadslovsärenden kan tas som skolexempel. Grannar, i synnerhet gräns-mot-gräns-grannar, kan vållas olägen— heter och men av den byggenskap för vil- ken byggnadslov söks. Överensstämmer byg— genskapen i allo med gällande plan kan de dock inte göra några legala invändningar mot densamma. I dylika fall brukar gran- narna därför inte höras över ansökningen. Men när byggenskapen innebär en avvikel- se från plan, som fordrar dispens, och denna avvikelse kan antas strida mot gran- narnas intressen, får byggnadslovsärendet inte avgöras utan att de hörts. Tydligen utgör grannen i sådant fall en tredjeman som bör behandlas som en sökandens mot— part i ärendet.
Det förekommer i tillståndsärenden att tidigare tillståndsinnehavare eller deras or- ganisation skall höras över ansökan från någon att bli upptagen som tillståndsha- vare. Det är t.ex. fallet beträffande till- stånd till yrkesmässig automobiltrafik. När fastighetsägare ansöker om fastställelse av maximihyror i statsbelånad fastighet skall hyresgästerna höras. I sådana och liknan- de fall av framträdande motstående intres- sen bör dessas företrädare vare sig de är av konkurrensnatur eller annan beskaffen- het betraktas som sökandens motparter.
Övergår man härefter till ärenden angåen- de förpliktande beslut kan som tredje- man vid sidan av beslutets adressat näm- nas hyresgäst i ärende angående föreläggan—
de för fastighetens ägare. Ett föreläggande kan t. ex. gå ut på borttagande av en skylt som någon med stöd av en markupplåtelse satt upp på annans fastighet. Riktas före— läggandet mot fastighetens ägare, angår det i själva verket lika mycket eller kanske mer nyttjanderättshavaren. Båda bör under så— dana förhållanden betraktas som parter i ärendet. I ärende om förbud mot lägenhets brukande som bostad bör av samma skäl både fastighetsägaren och lägenhetens hy- resgäst betraktas som parter. Detsamma tor- de böra iakttas i ärende där rivningsföre— läggande ifrågasätts (jfr RÅ 1963 ref. 20) men ej i rivningslovsärende, eftersom riv- ningslov inte bryter hyresrätten.
I rättspraxis har man emellertid hittills varit mycket restriktiv när det gällt sakle- gitimation av den som företräder ett i andra led förfördelat intresse. Å ena sidan bör man se till realiteterna och inte bara till utanverken. Det kan stå fullständigt klart att den som drabbas hårdast av beslutet inte är adressaten utan någon med vilken denne har ett avtal angående den sak beslu- tet angår. Denne avtalspart bör då rimli- gen behandlas som part i ärendet. Å andra sidan går det inte alltid att skåda bakom utanverken. Inte heller kan hänsyn tas till ett besluts alla kedje- eller bieffekter på anhöriga, arbetsgivare, konsumenter eller avtalsparter. I dessa och liknande fall blir det som Svea hovrätt framhöll inte bara ar- ten utan också styrkan av intresset i saken som får fälla utslaget när det gäller att be- stämma om någon skall behandlas som part eller ej.
Praxis i fråga om tredjemans besvärsrätt ger viss vägledning. Det måste dock fram- hållas att denna praxis i vissa hänseenden är mera liberal än den praxis som kan för- ordas i fråga om rätt till partsställning i första instans. Särskilt bör här observeras normbeslutsärendena och den klagorätt som medges intresseorganisationer m.fl. Ett normbeslut får i princip överklagas av vem som helst som kan visa att det går honom emot. Det låter sig givetvis inte göra att föra samma resonemang vid partsbedöm— ningen. Här torde ett så restriktivt betraktel—
sesätt vanligen vara att anlägga att det i praktiken inte inryms några parter i första instans i normbeslutsärendena. Också när det gäller fack- och intresseorganisationer blir det nödvändigt att tillämpa ett restrik- tivt synsätt i första instans. Det skulle föra för långt och vara alltför krävande för myn- digheterna om rätt till partsställning med- gavs i samma utsträckning som besvärsrätt.
Av praktiska skäl kan det inte fordras av en myndighet att den behandlar en tred- jeman som part, om det inte ligger i öp- pen dag att denne tredjeman finns i ären- det och att saken angår honom så nära att han är sakligt meriterad för partsbehand- ling. Förhållandet kan uppenbaras för myn- digheten antingen genom att tredjemannen i fråga ger sig till känna hos myndigheten och klargör arten och styrkan av sina in- tressen eller genom att hans existens och intressen framgår direkt av utredningsma- terialet i ärendet. Några särskilda efterforsk- ningar skall myndigheten inte behöva göra.
Besvärssakkunniga föreslog som kriterium på part att talan väcktes mot en saklegiti- merad eller att denne själv behörigen väck— te talan. Förslaget vann inte anklang hos remissinstanserna. Särskilt kritiserades an— vändandet av termen talan. Lösningen tor— de i vart fall inte böra sökas efter denna linje med den uppläggning förvaltningslagen får. I det tyska utkastet tilläggs myndig— hetens inkallande av en saklegitirnerad i för- farandet avgörande betydelse. Men i för- valtningslagen gäller det just att få en parts- definition som säkerställer bl. a. att den sa— ken angår nära verkligen blir inkallad i för- farandet. Närmare till hands ligger det där- för att hämta ledning från den norska for-
valtningslovens definition. Part är enligt denna, förutom beslutets adressat, den som saken eljest direkt angår. Definitionen har den fördelen att den klart markerar att inte vilket intresse i saken som helst meri- terar till partsställning. Saken skall angå vederbörande omedelbart. Med hänsyn till vad som förut sagts om omedelbara och medelbara rättsverkningar som grund för partsställning synes den norska definitionen dock ej helt lämplig för svenskt vidkom- mande. Som kriterium har därför valts att beslutet kan komma att angå vederböran- de nära och att detta förhållande är uppen— bart.
På grundval av nu skildrade övervägan- den har i lagtexten getts den legaldefinitio- nen av part att därmed skall avses envar, till vilken det slutliga beslutet i ärendet kan komma att ställas eller vilken detta eljest uppenbarligen kan komma att angå nära.
Utöver nämnda partskategori har man att räkna med dem som i specialförfatt- ningarna utpekats som parter eller eljest som taleberättigade, t.ex. allmänna ombud, varuhavare, skattskyldig och försäkringsta- gare. I 20 & föreslås kommunal besluts- myndighet som besvärs-berättigad. Också på dylika specialparter bör förvaltningsla- gens bestämmelser om parts rättigheter och skyldigheter under förfarandet göras till— lämpliga. Till nyssnämnda partsdefinition har därför fogats att också den som enligt särskild bestämmelse får föra talan i ären- det är part.
Med hänsyn till den kritik som riktats mot besvärssakkunnigas förslag om parts- ställning för fackorganisationer förs detta förslag ej vidare.
Besvärssakkunnigas lagtext 4 kap. 2 €.
Inlaga eller annan handling må inlämnas till myndighet genom bud eller insändas med posten. Handlings innehåll må ock medde- las genom telegraf eller annan fjärrskrift, i vilket fall handlingen dock ofördröjligen skall tillställas myndigheten.
Handling skall anses inkommen, då hand—
Förvaltningslagen5 5. Vill någon tillställa myndighet en hand- ling, skall han ge in den hos myndigheten. Handlingen får även lämnas in till myn- digheten genom bud eller sändas in till den- na med posten i betalt brev. Såsom ingivan- de av handling gäller också att meddelande överbringas till myndigheten i form av tele-
Besvärssakkunnigas lagtext
lingen eller avi om försändelse, i vilken den finnes innesluten, eller telegram eller annat fjärrskriftsmeddelande, återgivande hand- lingens innehåll, anlänt till myndigheten.
gram eller annan fjärrskrift. Meddelandet skall dock i så fall, om myndigheten begär det, bekräftas genom egenhändigt under- tecknad skrift.
Handling skall anses ha kommit in, när till myndigheten anlänt antingen handlingen eller avi om försändelse, i vilken den är in- nesluten. Har hos myndighet med bestämd daglig tjänstetid handling eller avi anlänt efter tjänstetidens slut eller den senare tid- punkt som myndigheten givit till känna, skall handlingen anses ha kommit in först påföljande dag.
Gällande rätt
Se besvärssakkunnigas betänkande s. 222— 224.
Det kan också antecknas att besvär ge- nom telegram ej pröva-ts av försäkrings- domstolen (Försäkringsdomstolen Referat 1961—1965: ref. 30/1964). Kungl. Maj:t i statsrådet har ej heller prövat besvär, »enär telegram icke kan godtagas såsom besvärs- inlaga samt H:s skrift i målet inkommit först efter utgången av stadgad besvärstid» (reso- lution 24 november 1967 på besvär av N. Holm ang. byggnadsplan).
Litteratur
Holmgren, Om fatalietidens slutpunkt, För- valtningsrättslig tidskrift 1947 s. 345.
Besvärssakkunnigas motiv (s. 224425)
Ett tydligt behov av möjlighet att vidarebe- fordra en handlings innehåll genom telegraf har gett sig till känna i praxis. Ett införande av en sådan möjlighet synes inte ägnat att väcka några betänkligheter. Med telegraf bör likställas annan fjärrskrift, såsom telex och teleprinter. Besvärssakkunniga föreslår därför att handling — i stället för att ges in personligen — skall inte blott kunna lämnas in genom bud eller sändas in med posten utan dess innehåll skall även kunna medde-
las genom telegraf eller annan fjärrskrift. De sakkunniga har tänkt sig att därvid lämp- ligen skall tillgå på i princip samma sätt och med i huvudsak samma garantier som då rättegångsfullmakt överbringas genom tele- gram. Erforderliga tillämpningsföreskrifter anses kunna utfärdas i administrativ ord- ning. Att, då handling sänds in med pos- ten, försändelsen skall vara vederbörligen frankerad anses självklart och anges ej i lag- texten.
Av ordningsskäl bör enligt besvärssak- kunnigas uppfattning den handling, vars innehåll meddelats genom telegraf eller telex e. d., i huvudskrift översändas till myndig- heten omedelbart efter det telegrammet eller meddelandet avsänts. Att så sker synes särskilt angeläget i fråga om inlaga, vilken skall vara egenhändigt undertecknad av par- ten eller hans ombud. Besvärssakkunniga fö- reslår därför den lagregeln att, om handlings innehåll meddelats genom telegraf eller an- nan fjärrskrift, handlingen ofördröjligen skall tillställas myndigheten.
Har handlings innehåll meddelats genom telegraf eller annan fjärrskrift, bör enligt de sakkunnigas uppfattning handlingen lämpligen anses inkommen till myndigheten då fjärrskriftsmeddelandet anlänt till denna. I övrigt bör handling i överensstämmelse med gällande rätt anses inkommen, då den- samma eller avi om försändelse, i vilken den finns innesluten, anlänt till myndigheten.
Remissyttrandena
En uttrycklig föreskrift om att försändelse med posten, genom vilken handling in- sänds, skall vara frankerad efterlyses av Svea hovrätt, kammarrätten, skolöversty— relsen, domkapitlet i Luleå stift och förvalt— ningsdomstolskommittén.
Vad som föreslagits om överbringande av handlings innehåll genom telegraf eller an- nan fiärrskrift tillstyrks i princip av rege- ringsrättens ledamöter, Svea hovrätt, för- säkringsinspektionen, Skogsstyrelsen, vete- rinärstyrelsen, samhällsvetenskapliga fakul- teterna vid universiteten i Uppsala och Gö- teborg och förvaltningsdomstolskommittén. Såväl regeringsrättens ledamöter som Svea hovrätt och lagberedningen förutsätter att motsvarande möjlighet öppnas i rättegång.
Regeringsrättens ledamöter ifrågasätter om inte förfarandet skulle kunna förenklas ytterligare. De formella kraven förefaller också lagberedningen onödigt stränga. Följs ett kort telegram av en längre inlaga, synes det beredningen onödigt att också handling som motsvarar telegrammet följer med. Skogsstyrelsen berör samma fråga, när sty- relsen önskar förtydligande av huruvida handlingens innehåll skall återges mycket koncentrerat i fjärrskriftsmeddelandet eller förhållandevis utförligt.
Försäkringsdomstolen anser att det inte föreligger något verkligt behov av att låta de rättssökande vidarebefordra en handlings innehåll genom telegram eller annat fjärr— skriftsmeddelande. Domstolen framställer också erinringar mot förslaget från praktiska synpunkter.
Luftfartsstyrelsen anlägger följande syn- punkter på förslaget.
För luftfartsstyrelsens de] bli dessa bestäm- melser — ehuru givetvis fullt motiverade — emellertid många gånger i praktiken omöj- liga att tillämpa av den anledningen att sty- relsens abonnemang på telex gör att varje år tusentals ansökningar från såväl Sverige som utlandet göras per telex. Dessa ansök- ningar avse oftast brådskande flygtillstånd av olika slag beträffande vilka vanlig postbehand- ling är verklighetsfrämmande. Även en kom- plettering i efterhand av dessa per telex gjor- da ansökningar med skriftliga handlingar ter
sig meningslös. Måhända är problemet spe- ciellt för luftfartsverket och sålunda en spe- cialbestämmelse närmast erforderlig men det rådande systemet måste kunna accepteras.
I fråga om reglerna om när handling skall anses inkommen fäster poststyrelsen upp— märksamheten vid följande förhållanden.
Värdeförsändelser och betalningshandlingar till statliga myndigheter skall enligt direktiv till myndigheterna från riksrevisionsverket in- föras i s.k. ankomst- och registreringsbok, när försändelserna ankommer till adresspost- anstalten. Dylika försändelser aviseras endast undantagsvis och efter särskilt tillstånd här- till av postanstaltsföreståndaren. Myndighet är i stället skyldig att efterhöra om försändelser finns antecknade i myndighetens ankomst- och registreringsbok. Försändelsema kvitteras iboken.
De sakkunniga har i kommentaren framhål- lit, att handling som bevisligen insorterats i postfack efter tjänstetidens utgång viss dag, inte ansetts inkommen den dagen. En dylik slutsats har till förutsättning, att uppsortering i myndighetens postbox eller postfack i och för sig är att betrakta som att försändelsen ingått till myndigheten. I belysning av detta förhållande synes det böra närmare utredas, om försändelse, som registrerats i myndighe- tens ankomst- och registreringsbok, därmed skall anses ha ingått till myndigheten.
Veterinärstyrelsen samt patent- och regist- reringsverket ifrågasätter om praxis verkli- gen är den som besvärssakkunniga anger i fråga om bedömningen av vilken dag en handling skall anses inkommen som nedlagts i myndighetens brevlåda efter tjänstetidens slut. Det åsyftade uttalandet av besvärssak- kunniga innehåller att, om myndighet upp- satt särskild brevlåda utanför sina lokaler, vilken är tillgänglig för allmänheten jämväl efter expeditionstidens utgång, handling som viss dag nedlagts i brevlådan före midnatt torde vara att anse som inkommen den da— gen.
Föreskrift om vid vilken sista tidpunkt på dagen en handling skall få anlända till en myndighet för att kunna anses inkommen den dagen begärs i yttranden av förvaltnings— domstolskommittén, försäkringsdomstolen, kammarrätten, försäkringsinspektionen, länsstyrelserna i Gotlands och Jämtlands län. Förvaltningsdomstolskommittén anför.
Lagen om förvaltningsförfarandet ger icke någon upplysning vilken tid på dagen hand- ling skall ha anlänt för att räknas såsom in- kommen ifrågavarande dag. Både från allmän- hetens och från myndigheternas synpunkt sy- nes det vara mindre tillfredsställande att det alltjämt överlämnas åt rättspraxis att lösa den- na mycket ofta uppkommande fråga. Även om det är svårt att uppställa en för alla myndig- heter ändamålsenlig regel, torde det dock vara möjligt att utforma bestämmelser, som passar för flertalet myndigheter. Kommittén förordar därför, att till vägledning för allmän- heten och myndigheterna en bestämmelse i nu ifrågavarande ämne införes i lagen om förvaltningsförfarandet. Bestämmelsen synes lämpligen kunna konstrueras såsom ett tredje stycke i den nyss diskuterade 2 5. Följande lydelse av stycket torde kunna övervägas: »Skall handling hava inkommit till myndighet senast viss dag, skall handlingen eller avi eller fjärrskriftsmeddelande, som i andra styc- ket sägs, hava överlämnats till myndigheten eller inlagts i dess brevlåda eller postfack före expeditionstidens utgång, därest sådan tid finnes bestämd, och eljest senast klockan 24 den dagen.» För de myndigheter, för vilka en dylik bestämmelse icke lämpar sig, torde avvikande föreskrifter få meddelas i vederbö- rande specialförfattningar.
Enligt försäkringsdomstolen skulle det vara lämpligast att fastställa ett bestämt klockslag på dagen, inte alltför tidigt men ej gärna senare än klockan 16. Domstolen tillägger att endast inlämnande till myndig- heten och inte överlämnande till någon dess befattningshavare i dennes bostad eller på annan plats utanför myndigheten bör god- tas. Länsstyrelsen i Jämtlands Iän uttalar sig till förmån för att som tidpunkt anges »före tjänstetidens slut», om sådan tid är bestämd.
Överväganden
I en lag med grundläggande bestämmelser om förvaltningsförfarandet torde böra med- delas bestämmelser om de sätt, på vilka en ansökan, anmälan, besvärsskrift eller annan handling skall få tillställas en myndighet. 1946 års lag och många specialförfattningar utgår från en tyst huvudregel att handling skall ges in. För att bestämmelserna i för- valtningslagen smidigt skall ansluta sig till det traditionella synsättet, bör de därför
inledas med grundregeln om ingivande. Vid sidan av möjligheten att formligen ge in en handling personligen eller genom ombud bör lagen ange att handling får lämnas in genom bud eller sändas in med posten i be- talt brev. Lagen synes vidare böra öppna möjlighet att beträffande alla slag av hand— lingar som omfattas av lagen — alltså även besvärsskrifter — utnyttja telegraf eller annan fjärrskrift. Detta kommunikationssätt kan i vissa fall vara det mest rationella och synes inte i något fall kunna medföra nämnvärda olägenheter för myndigheterna. Användan- det av telegram eller annat fjärrskriftsmed- delande bör inte kompliceras i onödan. Man synes därför inte böra föreskriva att fjärr- skriftsmeddelande obligatoriskt skall efter- följas av en handling som motsvarar med- delandet. Det torde vara tillräckligt att före- skriva att meddelandet skall bekräftas genom egenhändigt undertecknad skrift, om myn- digheten begär det. Härigenom tillgodoses remissinstansernas önskemål om enklare ord- ning där sådan kan medges.
Föreskrifterna i 5 & förvaltningslagen om de olika sätt på vilka en handling skall få tillställas en myndighet är, såsom fram- går av vad som tidigare sagts om tillämp- ningsområdet för lagens bestämmelser, av- sedda att få en vidsträckt tillämpning. De bör överta 1946 års lags funktion att utgöra en motsvarighet inom förvaltningen till 33: 3 RB. Av 1 & följer emellertid att avvi- kande föreskrifter i andra författningar skall ta över förvaltningslagens bestämmelser. Detta gör att, om man av särskild anledning på något område inte vill godta alla de i 5 & angivna formerna för överbringande av handling till myndighet, hinder inte möter att i en specialförfattning meddela avvikan- de regler. Det kan exempelvis föreskrivas att ett överbringande av handling genom telegraf eller annan fjärrskrift inte är tillåtet.
Tanken är eljest att i specialförfattningar- na inte skall ibehöva sägas annat än att en skrift skall ges in. Av 5 & förvaltningslagen skall följa att ingivandet [får ersättas med någon av de övriga formerna för överbring- ande.
Om i en specialförfattning står att hand—
ling. exempelvis besvär, skall inges till an- given myndighet inom viss tid, är detta mot bakgrund av den utveckling i fråga om sätten för handlings överbringande till myn- dighet som ägt rum alltså inte att betrakta såsom en avvikande föreskrift vilken för- bjuder varje annat sätt för handlings över- bringande än ett formligt ingivande. För- valtningslagens andra stycke i 5 & är tvärt- om — alldeles som 1946 års lag — avfattat för att ansluta till och komplettera bestäm- melser om ingivande.
Förvaltningslagen synes även böra reglera när en handling skall anses ha kommit in till en myndighet. Bestämmelser härom behövs för fall då viss ansöknings- eller besvärstid eller liknande frist skall iakttas.
I detta ämne torde till en början böra före- skrivas i lagen att handling skall anses ha kommit in, när till myndigheten anlänt an- tingen själva handlingen eller avi om för- sändelse, i vilken den är innesluten. Tele- gram eller annat fjärrskriftsmeddelande räk- nas härvid såsom handling. Begär myndig— heten egenhändigt undertecknad bekräftelse inom viss utsatt tid men kommer sådan ej inom tiden till myndigheten, blir meddelan- det att behandla som en visserligen inkom- men men ej undertecknad handling. Med den modifikation, som är betingad av förslaget att handling skall få överbringas i form av telegram eller annat fjärrskriftsmeddelande, överensstämmer bestämmelsen om när hand- ling skall anses inkommen i sak med mot- svarande stadgande i 2 5 1946 års lag.
Sistnämnda lag innehåller ingen bestäm- melse när på dagen en handling måste ha kommit myndighet till handa för att den skall anses inkommen den dagen. Denna fråga har fått lösas genom praxis. Vissa väg- ledande uttalanden görs i förarbetena till 1946 års lag. Såsom framhålls i några re- missyttranden över besvärssakkunnigas be— tänkande är frånvaron av en klar regel på denna punkt förenad med olägenheter för allmänheten. Praxis synes inte heller vara fullt enhetlig. Frånvaron av en lagbestäm- melse i ämnet kan dessutom medföra att det kommer att bli beroende på en tjänstemans godtycke huruvida en handling blir att be-
trakta som inkommen viss dag eller ej. Detta blir nämligen nu fallet om en behörig tjäns- teman tar emot en handling efter expedi- tionstidens slut, fastän han inte har skyldig- het därtill. Till och med mottagande i bo— staden har accepterats i praxis.
Starka skäl synes tala för att förvaltnings- lagen bör ge närmare vägledning i denna fråga. Härigenom skulle större klarhet er- hållas på denna punkt, vilket vore av värde för allmänheten. Samtidigt skulle man un- danröja den risk för godtycke, som den nu- varande ordningen i viss mån medför. Vid en lagstiftning i ämnet ligger det nära till hands att göra skillnad mellan sådana myn- digheter som har bestämd daglig tjänstetid och övriga myndigheter. Med att myndighet har bestämd daglig tjänstetid åsyftas att viss tjänstetid finns fastställd för myndigheten eller dess kansli för minst måndag -— fredag varje vecka (bortsett från helgdagar och där- med likställda dagar). Man torde kunna ut- gå från att myndighet med bestämd daglig tjänstetid har kansli.
Såvitt angår myndighet med bestämd dag- lig tjänstetid synes övervägande skäl tala för att en handling bör anses inkommen till myndigheten viss dag, om handlingen eller avi om försändelse, i vilken handlingen är innesluten, anlänt före tjänstetidens slut den dagen eller före den senare tidpunkt på da- gen som myndigheten gett till känna. Härvid förutsätts att föreskrift om handlings motta- gande viss tid efter tjänstetidens slut inte meddelas i individuella fall utan får formen av en generell föreskrift som på lämpligt sätt bekantgörs för allmänheten. Det bör stå myndighet fritt att förlägga den senaste tid- punkten för mottagande av handling till vil- ken lämplig tid som helst. Vid mottagande genom brevinkast eller brevlåda lär annan tidpunkt än kl. 24 inte vara praktisk. An- länder handling eller avi viss dag efter tjänstetidens slut och har senare tidpunkt för mottagande ej bestämts, bör handlingen undantagslöst anses inkommen först påföl- jande dag. Det torde kunna förutsättas att ifrågavarande myndigheter sörjer för att de- ras brevlådor och postfack töms vid den tid på dagen då handling eller avi senast skall
PARTSINSYN ha anlänt och vid samma tid låter avhämta försändelser som finns antecknade i myn- dighetens ankomst- och registreringsbok hos posten (jfr prop. 1947: 188 s. 14). Detta tor- de inte vara förenat med oöverstigliga prak— tiska svårigheter. Arbetet med diarieföring- en av de senast inkomna handlingarna be- höver inte utföras samma dag utan kan uppskjutas till följande arbetsdags morgon. Har senare tidpunkt än tjänstetidens slut bestämts för mottagande av handlingar, stäl- ler det sig inte lika lätt för myndigheten att kontrollera tiden för ingivandet. Antingen får då principen >>hellre fria än fälla» till— lämpas eller också får det klargöras för all- mänheten att den som ger in en handling
efter tjänstetidens slut skall vara beredd att bevisa när det skedde.
Vad angår det allt mindre antalet myn— digheter som inte har bestämd daglig tjänste— tid synes för att handling skall anses inkom- men viss dag inte böra krävas annat än att handlingen eller avi anlänt före klockan 24. Detta torde böra gälla vare sig myndigheten i fråga har eget kansli eller inte.
I enlighet med det anförda föreslås att i förvaltningslagen stadgas att, om hos min- dighet med bestämd daglig tjänstetid hand- ling eller avi anlänt efter tjänstetidens slut eller den senare tidpunkt som myndigheten gett till känna, handlingen skall anses ha kommit in först påföljande dag.
Besvärssakkunnigas lagtext 6 kap. 6 &.
Röjer någon utan giltigt skäl vad enligt förordnande meddelat av myndighet jäm- likt 8 kap. 3 5 första stycket eller 18 å andra stycket eller 9 kap. 10 & icke må uppenbaras, dömes han, där ej gärningen eljest är belagd med straff, till dagsböter.
8 kap. 3 &.
Part äger taga del av vad som under ut- redningen tillföres ärendet. Myndigheten må, i den mån det finnes erforderligt, för- ordna att vad parten eller hans ombud eller biträde därunder erfarit icke må up- penbaras.
Om synnerliga skäl därtill äro, må myn— digheten vägra part att taga del av så- dant som i första stycket sägs, dock att be- träffande allmän handling omständighet skall föreligga som enligt lagen den 28 maj 1937 om inskränkning i rätten att utbe- komma allmänna handlingar eller med stöd av densamma meddelade föreskrifter utgör grund för vägran att utlämna handlingen.
Part skall på begäran få del av det som tillförts ärendet.
Finner myndigheten med stöd av 39 å andra stycket lagen den 28 maj 1937 om in— skränkningar i rätten att utbekomma all- männa handlingar, att allmän handling icke kan utlämnas till parten, skall myndigneten på annat sätt upplysa honom om dess inne- håll, i den mån avgörande hinder ej möter med hänsyn till rikets säkerhet eller annat allmänt eller enskilt intresse. Sådan upp- lysning behöver dock ej lämnas i ärende om avtalsbar sak. Vad som nu sagts om allmän handling äger motsvarande tillämp- ning på annat som tillförts ärendet men icke kan tillhandahållas.
7 5.
Får part med stöd av bestämmelse iden— na lag del av material, som skall hållas hem- ligt, skall myndigheten om det behövs för- ordna att parten icke får uppenbara de: och uppställa förbehåll angående materalets handhavande.
Bryter någon mot förordnande eller för— behåll enligt första stycket och är gärning- en ej belagd med straff i annan författning, dömes han till böter.
Se besvärssakkunnigas betänkande s. 306— 313.
Litteratur
Wennergren, Till frågan om handlingars partsoffentlighet i förvaltningsförfarandet, Förvaltningsrättslig tidskrift 1959 s. 139 Offentlighet och sekretess (SOU 1966: 60).
Besvärssakkunnigas motiv
(s. _78, 313—318) För förvaltningsförfarandets del låter det sig inte göra att som i rättegång lämna frågan om parts rätt till insyn i utrednings- materialet oreglerad, eftersom partsoffent- ligheten där är så mycket mindre självklar som vissa begränsningar inte lär kunna und- varas, framhåller besvärssakkunniga. Ett speciellt lagtekniskt problem möter genom att i 39 & sekretesslagen redan en sektor av partsoffentligheten reglerats nämligen den som omfattar allmänna handlingar. Be- svärssakkunniga anser sig böra lägga fram förslag till en allmän regel om partsoffent- lighet och förutsätter att föreskrifterna om parts rätt till insyn i allmänna handlingar i 39 % sekretesslagen upphävs, i vart fall för förvaltningsförfarandets del.
Som utgångspunkt tar besvärssakkunniga att part bör ha rätt till insyn i allt ma- terial. som avses bli lagt till grund för avgö- randet, och att, om visst material av sekre- tesskäl finnes inte kunna utlämnas till part, det inte bör få ingå i beslutsunderlaget. De sakkunniga uppräknar emellertid en rad skäl för avsteg från denna princip. Parts infor- mationsintresse kan inte alltid tillerkännas samma prioritet som i rättegång. Man mås— te räkna med att andra starkare intressen kan förekomma som bör ges företräde vid konflikt med partens informationsintresse. När allmän ordning och säkerhet står på spel vore det t.ex. orimligt och inkonse- kvent om myndighet skulle vara tvungen
PARTSINSYN att avstå från att göra bruk av betydelse- fullt material därför att det är av den na- tur att part av sekretesskäl inte kan tillåtas ta del av det. Från en huvudregel om rätt till aktinsyn för part måste därför upp— ställas undantag.
Huvudregelns innebörd blir att part får ta del också av sekretessbelagt material. Det bör i så fall sörjas för att sekretesskyddet inte äventyras. Myndigheten bör därför ges rätt att ålägga part samt hans ombud eller biträde en sanktionerad tystnadsplikt be- träffande hemliga uppgifter som de tagit del av.
I en del fall kan man tänkas medge parts ombud eller biträde insyn i handlingar, som parten själv inte kan tillåtas ta del av, t. ex. på grund av anonymitetsskydd för an- mälare. En förutsättning är att ombudet eller biträdet i så fall kan åläggas tyst- nadsplikt också mot huvudmannen. Besvärs- sakkunniga anför att en rätt för parts om- bud eller biträde att få ta del av hemligt utredningsmaterial framstår som en nödlös- ning men att den mången gång torde vara att föredra framför ingen information alls till partssidan.
Efter en genomgång av de olika slag av utredningsmaterial som kan förekomma i förvaltningsärenden anför besvärssakkun- niga att inskränkningar i parts informations- rätt bör kunna komma i fråga men bara när synnerliga skäl talar därför.
Remissyttrandena
Till besvärssakkunnigas ståndpunkt att frå— gan om parts rätt till insyn i utrednings- materialet bör regleras i förfarandelagstift- ningen och inte i sekretesslagstiftningen an- sluter sig offentlighetskommittén och flerta— let övriga instanser som yttrat sig i äm- net. Kommittén pekar bl.a. på fördelen av att ha en gemensam regel för allmänna handlingar och annat utredningsmaterial. Samtidigt gör kommittén emellertid gällan- de, att frågan om partsinsyn inte heller för närvarande är reglerad i sekretesslagen, och utvecklar denna mening sålunda.
Stadgandet i 39 å andra stycket av denna lag är icke en regel om förfarandet. Det ger icke behörighet åt myndighet att vid avgöran- det av ett ärende beakta utredning, som myn- digheten med stöd av stadgandet underlåtit att utlämna till parten. Stadgandet innebär icke något annat än vad dess ordalag ger vid han- den, nämligen en behörighet att under snävt begränsade förutsättningar vägra att utlämna hemlig handling till part. Under förarbetena till stadgandet betonades, att en vägran att ut- lämna handling till part förutsatte att kommu- nikationsprincipen noga iakttogs (SOU 1944: 10 s. 168, prop. 1947:260 5. 30; jfr sammansatta konstitutions- och första lagutskottets utl. 1947: 1 s. 11). Stadgandets väsentliga betydelse är, att det blir möjligt för myndighet att hindra parten att sprida handlingens innehåll bland obehöriga (SOU 1944: 10 s. 168). Att utläm- nande kan vägras innebär således ingalunda detsamma som att myndigheten under hand- läggning av ett ärende kan hålla parten i ovet- skap om innehållet. I vad mån en myndighet skall kunna beakta utredning som part icke har fått kännedom om, regleras alltså redan nu i princip av bestämmelser om myndighe- ternas förfarande. Endast till följd av ofull— ständigheter och oklarheter i dessa bestämmel- ser har utrymme funnits för en praxis, enligt vilken myndigheterna fäst avseende vid ma- terial som undanhållits parterna.
Mot bakgrunden av det anförda vill kom- mittén framhålla, att de sakkunnigas förslag på denna punkt, trots likheten i ordalag med 39 & sekretesslagen, innebär en betydelsefull inskränkning i vad som nu rätteligen får an- ses gälla om parts rätt till insyn.
Regeringsrättens ledamöter medger att, om en allmän regel ges om rätt till insyn i utredningsmaterialet, det kan synas oprak- tiskt att behöva leta i annan lagstiftning efter de inskränkningar i denna rätt som kan gälla beträffande allmänna handlingar. De praktiska olägenheterna bedöms dock vara små och det påpekas att de under lång tid kunnat bemästras av de allmänna domstolarna. Under hänvisning till offent- lighetskommitténs utredning förordas att nå- gon ändring inte görs i sekretesslagen i fö— revarande sammanhang.
De sakkunnigas önskemål att part skall kun- na få del av vissa dylika handlingar (s. 316 nederst och 317 nederst) torde kunna tillgodo- ses genom en fristående aktbildningsföreskrift av innebörd att handlingar som avses i nämn- da stadganden i TF skola, ändå att de ej äro allmänna handlingar, »tillföras ärendet» (för-
slagets uttryck i 8: 3, 5 och 23) såframt part kan anses ha ett berättigat intresse att få del av dem.
I den mån annat utredningsmaterial än hand- lingar — såsom utsagor vid muntlig handlägg- ning eller muntliga upplysningar vid annan beredning — skola vara undandragna parts- offentligheten. torde vara erforderligt att när- mare föreskrifter meddelas om vilka grunder som berättiga till sekretess gentemot parten. Naturligt synes därvid vara att även i denna del genom någon form av hänvisning ankny- ta till sekretesslagstiftningen, allra helst som avsikten torde vara att det utredningsmaterial, som här är i fråga, enligt 8 kap. 23 & skall dokumenteras i skriftlig form och alltså ändå kommer att inflyta i allmän handling.
Också marinförvaltningen uppehåller sig vid vad som bör gälla i fråga om utred- ningsmaterial, som inte utgörs av allmänna handlingar. Ämbetsverket förutsätter att viss kongruens iakttas mellan vägran av aktin- syn och utelämnande ur beslutets motive- ring av sådant som bedöms olämpligt att ta in där. Kontrollstyrelsen är inne på sam- ma tanke och anser att part inte bör få ta del av sådant som av lämplighetsskäl inte anses böra tas med i motiven för ett be- slut.
Till besvärssakkunnigas mening att tjäns- teman inte bör vara skyldig att tillföra ärendet sin arbets- eller föredragningspro- memoria ansluter sig kammarkollegiet men tillägger.
Däremot kan kollegiet ej helt biträda de sakkunniga då dessa uttala att för ärendets avgörande relevanta fakta, som en tjänsteman sammanställer, böra läggas fram i särskild pro- memoria e. d., vilken kan delgivas part, och icke sammanblandas med sådana anteckning- ar, som närmast utgöra diskussionsinlägg, sub- jektiva omdömen, tekniska hjälpmedel för ru- brikskrivning, föredragning e. d. En dylik upp- spaltning av arbetspapper eller tjänsteanteck- ningar skulle mången gång vara opraktisk och tyngande. Saken är därför knappast lämpad för generella rekommendationer.
Kammarrätten och förvaltningsdomstols- kommittén förklarar sig inte ha någon erin- ran i sak mot innehållet i den föreslagna bestämmelsen. I den av Handelskamrarnas nämnd m. fl. åberopade promemorian på- yrkas att lagtexten i bestämmelsens andra stycke ändras och ges en utformning som
motsvarar motivens tankegångar. Domänsty- relsen antar att den valda lagtekniska lös- ningen i huvudsak tillgodoser de önskemål styrelsen hyser om ökade möjligheter till sekretessbeläggning av handlingar, främst anbuds- och värderingshandlingar i samband med Virkesförsäljningar, inköp och försälj- ningar av fastigheter m.m. Patent- och re- gistreringsverket uttalar att den föreslagna regeln inte synes behöva föranleda ändring i de särskilda sekretessbestämmelser som gäl- ler beträffande patenthandlingar.
Försäkringsdomstolen säger sig dela be- svärssakkunnigas principiella inställning att material, som av sekretesskäl måste hemlig- hållas för part, inte får ingå i utrednings- materialet, men instämmer också i besvärs— sakkunnigas uttalande att det i många för- valtningsärenden vore orimligt om myndig- heten skulle avstå från bruk av betydelse- fullt material, därför att det är av den na- tur att part av sekretesskäl inte kan tillåtas ta del av detsamma. Domstolen åberopar att det i socialförsäkringsmål mången gång från utredningssynpunkt är angeläget att lä- karintyg samt läkar- och sjukhusjournaler införskaffas och införlivas med handlingar- na i målet, även om de inte i sin helhet kan delges parten. Domstolen anser att nå- got vidare sekretessregler behövs än de fö- reslagna så att myndighet får möjlighet att vägra part ta del av läkarintyg eller journal rörande honom trots uppenbar risk för att det skulle vara till skada för hans hälsa att få läsa handlingen eller eljest få känne- dom om dess innehåll. Domstolen hänvisar till att 14 å andra stycket sekretesslagen endast tar sikte på fall, där en aktuell vård eller behandling skulle kunna motverkas. Samma synpunkt framförs av Försäkrings- kasseförbundet.
Farhågor för att den föreslagna rätten till aktinsyn går för långt ger också stadsfull- mäktige i Västerås och Nykterhetsnämnder- nas riksförbund uttryck för. Stadsfullmäkti- ge efterlyser klarare och entydigare undan— tagsregler, medan förbundet finner det önsk- värt att parts rätt till insyn i ett nykter- hetsvårdsärende under utredningen inte ges
den kategoriska utformning, som besvärs- sakkunniga föreslagit. SR hyser tvekan om lämpligheten av att tillgodose intresset av partsoffentlighet så långt som föreslagits med tanke på att ett ärende kan beröra mer än en part och röja ekonomiska och andra förhållanden av så personlig art att de inte bör yppas för utomstående.
Interneringsnämnden och ungdomsfängel- senämnden föreslår att uttrycket »synner- liga skäl» byts ut mot det svagare uttryc- ket »särskild anledning». Intemeringsnämn- den åberopar som skäl att i ärenden an- gående intemerads överförande till vård utom anstalt ej sällan i utredningsmateria- let ingår muntliga upplysningar om den dömdes personlighet. Upplysningarna kan vara mycket värdefulla för ärendets avgö- rande men är ofta av den art att deras omnämnande för den internerade med hän- syn till hans psykiska beskaffenhet kan be- faras få en mer eller mindre ogynnsam inverkan på hans sinnesjämvikt och där- med på möjligheterna till hans återanpass- ning.
Regeringsrättens ledamöter förklarar att undantag från huvudregeln om parts rätt att få del av utredningsmaterialet bör få göras endast under förutsättning som för närvarande anges i 39 & sekretesslagen. De tillfogar att det väl oftast torde vara möj- ligt att utan åsidosättande av de intressen, som stadgandet är avsett att skydda, lämna parten vissa uppgifter ur de skyddade hand- lingarna. Slutligen uttalas att den betydelse- fulla frågan om avvägning mellan parts rätt till insyn i processmaterialet och samtidigt tillgodoseende av andra lika viktiga enskilda och allmänna intressen torde böra övervägas ytterligare, innan den regleras i en lag om förvaltningsförfarandet.
Även om det skulle finnas fog för en skillnad i sekreteSSkydd mellan förvaltnings- verksamhet och rättegång, säger domstols- kommittén sig vilja understryka vikten av återhållsamhet när det gäller att undandra relevant material från partens insyn. Sve- riges advokatsamfund anser att det skulle vara av stort värde att principen om parts rätt att ta del av allt utredningsmaterial
lagfästs. Samfundet är införstått med att det, särskilt i fråga om alkoholister, stundom torde vara nödvändigt att visst material hemlighålls för parten, men vill att parten skall underrättas om att visst processmate- rial undanhålls honom och att offentligt bi- träde skall förordnas för parten i sådant fall.
Offentlig/tetskommittén avstyrker de före- slagna begränsningarna i partsoffentligheten och anför till stöd för sin mening.
Parten är i många lägen den som bäst kän- ner till de omständigheter som är av betydelse. Regeln om partsinsyn måste alltså enligt kom— mitténs mening utformas med hänsyn till att endast genom partens medverkan rimlig säker- het kan vinnas för att utredningen blir full- ständig.
Med denna utgångspunkt kan kommittén icke godtaga de sakkunnigas resonemang om att effektivitetshänsyn i ärenden av vissa slag kan framtvinga begränsningar i partens rätt till insyn. I den mån utredning, som undanhål- lits part, över huvud taget skall kunna beaktas, bör främsta kriteriet i stället vara, att det kan hållas för visst, att partens hörande skulle vara utan gagn e.dyl. (jfr 20 kap. 17 & första stycket föräldrabalken). Det kan tilläggas, att gränsen mellan de två av de sakkunniga åsyf- tade typerna av förvaltningsärenden icke synes klar. Det förefaller, som om de sakkunniga hänfört ärenden om tvångsingripande enligt la- gen om nykterhetsvård till dem, där handlägg- ningen icke är av rättskipningsliknande natur och där rätten till insyn alltså skulle kunna be— gränsas. Detta är ägnat att förvåna, särskilt med hänsyn till senare tids strävanden att för- lägga prövningen av dessa ärenden till dom- stolar och till att de likartade ärendena om ingripande mot samhällsfarlig asocialitet hand- läggs i rent processuella former.
Enligt de sakkunniga förutsätter ett effektivt förverkligande av samhällets vård om alkoho- lister. sinnessjuka m.fl., »att enskilda utan risk för den personliga säkerheten skola kunna lämna upplysningar, som erfordras såsom un— derlag för beslut om omhändertagande» (s. 315). De sakkunniga framhåller även, att »vä- gande medicinska skäl kunna tala mot att psy- kiskt labila personer givas del av uttalanden rörande deras sinnesbeskaffenhet eller hälso- tillstånd i allmänhet» (a. st.). Utan kännedom om den erfarenhet, som ligger till grund för dessa uttalanden, anser sig kommittén icke kunna bedöma deras värde. Kommittén vill emellertid erinra om att hänsyn av detta slag ofta med samma rätt skulle kunna åberopas såsom skäl för att i rättegång döma på ma—
terial som hemlighållits för part. En domstol har uppenbarligen i många fall på samma sätt som en förvaltningsmyndighet att »ingripa i händelseutvecklingen och dirigera denna i en bestämd riktning»; så är fallet i mål om omyn- digförklaring och vårdnaden om barn, så är också fallet vid avgörande av påföljdsfrågor i brottmål och vid tillämpningen av 1964 års lag om samhällsfarlig asocialitet.
En fullt tillfredsställande lösning av frågan om parts rätt till insyn i utredningsmaterial kan sannolikt icke uppnås annat än genom en organisatorisk reform, varigenom utrednings- funktionen skiljes från befogenheten att fatta beslut. Endast därigenom skapas möjligheter att under utredningens gång samla ett sådant material att detta är tillräckligt såsom under- lag för beslut och utan olägenheter kan visas för parten. Endast därigenom kan garantier skapas för att den beslutande myndigheten icke — medvetet eller omedvetet — påverkas av material som undanhållits parten.
Av betydelse vid bedömningen av den föreslagna bestämmelsen är enligt Sveriges lantbruksförbund den ej ovanliga tendensen hos myndigheter att betrakta upplysningar såsom personliga och alltså av sådan art att de inte faller under sekretesslagen. För- bundet finner besvärssakkunnigas avvägning av sekretessbehovet mot offentlighetsintres- set inte förenligt med det rättssäkerhetskrav som skall beaktas enligt utredningsdirekti- ven. Rättssäkerheten synes kräva att i vart fall ombud för alkoholister, sinnessjuka m.fl. under tystnadsplikt äger rätt att ta del av allt som förekommer i ärendet. Det synes förbundet inte godtagbart, att en person bl. a. på grund av omgivningens uttalande skulle kunna omhändertas för alkoholistvård eller som sinnessjuk utan att ens genom om— bud kunna granska åtgärdens underlag.
JO finner stadgandet om tystnadsplikt för parten och hans ombud alltför obestämt och anlägger följande synpunkter på spörs- målet.
Som villkor för förordnande om tystnads- plikt uppställs ej ens krav på att handling, som vederbörande tagit del av, skall vara hem- lig allmän handling eller handling som ej är allmän. Ett stadgande av nu berörd art kan ej godtagas. Behov av tystnadsplikt i nu före- varande sammanhang torde föreligga endast när fråga är om sekretesskyddad handling el- ler sådan upplysning som, om muntlig för- handling hållits, skulle ha föranlett stängda
dörrar. När det gäller handling som faller un- der sekretesslagen finnes för närvarande möj- lighet att vid utlämnande göra erforderliga för- behåll, innefattande förbud att yppa handling- ens innehåll. Om de sakkunniga avsett att icke endast frågan om partsoffentligheten (s. 314) utan även frågan om dylika förbehåll gent- emot part bör utmönstras ur sekretesslagen, bör uppmärksammas skillnaden i straffskalor- na i 41 % sekretesslagen och förslagets 6 kap. 6 &.
Offentlighetskommittén hävdar att rätten att föreskriva tystnadsplikt bör begränsas till hemliga handlingar och annat sekretess- skyddat material.
Regeringsrättens ledamöter ställer sig tveksamma inför förslaget att myndighet skall kunna låta partens ombud eller biträde i stället för parten ta del av en handling som hernlighålls för parten och dessutom ålägga ombudet eller biträdet tystnadsplikt gentemot parten. Regeln bedöms svår att förena med ombuds eller biträdes ställning och ägnad att rubba förtroendet mellan part och ombud. Offentlighetskommittén, som är inne på samma tankegång, anför härom.
Huvudmannen skulle lätt kunna få en känsla av att hans biträde _ måhända för sin er- sättning beroende av myndigheten — stod i maskopi med myndigheten. Därtill kommer, att diskussioner mellan ombud och huvudman enligt vår lagstiftning (se särskilt 36 kap. 5 & rättegångsbalken) traditionellt omges med ett särskilt starkt sekretesskydd. Skyddet skulle försvagas, om det bleve möjligt för polisiära organ att bedriva undersökningar om dessa diskussioner för att söka utröna, om ombudet i strid med förordnande givit sin huvudman del av en uppgift. Vad man här vill nå, näm- ligen att ombudet skall visa takt och omdöme även i sina samtal med huvudmannen, kan enligt kommitténs mening icke vinnas genom dylika föreskrifter utan endast genom urskill- ning vid valet av biträde, då det ankommer på myndigheten att förordna biträde på det allmännas bekostnad. Som regel bör i dylika fall advokat utses. Kommittén avstyrker alltså, att myndighet skall få rätt att ålägga ombud eller biträde tystnadsplikt gentemot parten. Or- den »eller hans ombud eller biträde» bör så- ledes utgå ur förslagets 8 kap. 3 5 första stycke.
En fråga av något annan innebörd är, i vad mån myndighet vid utlämnande av en hemlig handling till ombud eller biträde skall kunna föreskriva, att denne ej överlämnar själva hand- lingen till huvudmannen så att denne därige-
nom får del också av handlingens innehåll i sådana avseenden som icke åberopas i ären- det eller t.ex. skulle kunna sprida avskrifter av handlingen bland allmänheten (se prop. 1947: 260 s. 31). Denna fråga torde lämpli- gast, i saklig överensstämmelse med vad som nu gäller, lösas genom en föreskrift i 8 kap. 5 5, enligt vilken myndighet vid utlämnande av hemlig handling till ombud eller biträde må föreskriva att denne icke må överlämna handlingen till sin huvudman.
Överväganden
HOS myndighet förvarade handlingar är på grund av TF:s regler om allmänna hand- lingars offentlighet i regel tillgängliga för envar. De handlingar som tillhör ett visst ärende är i denna mån tillgängliga för par- terna. I rätten att få ut allmänna handlingar är inskränkningar föreskrivna i den s.k. sekretesslagen. Dessa inskränkningar får en- ligt 39 5 första stycket sekretesslagen inte begränsa sökandes, klagandes eller andra parters rätt att i mål och ärenden utbe- komma dom, beslut och andra handlingar. Sekretesslagen ger emellertid inte någon så- dan rätt utan förutsätter att denna följer av bestämmelser eller allmänna principer an- gående myndigheternas förfarande. Vad som gäller i detta hänseende är på åtskilliga områden oklart.
Den osäkerhet som råder bör nu skingras genom att i förvaltningslagen tas in den grundläggande regel om parts rätt till in— syn i utredningsmaterialet, som förutskickas i 39 & första stycket sekretesslagen men som inte kommit till samlat uttryck för förvalt— ningens del. En dylik grundläggande regel bör naturligen göras så allmängiltig som möjligt. Helst bör den få så allmän till- lämpning att den supplerar 39 & första styc- ket sekretesslagen i alla de typer av för- valtningsärenden, som detta gäller för. Det synes därför höjt över all diskussion att den grundläggande regeln om partsinsyn skall ingå bland förvaltningslagens allmänna be- stämmelser.
Vad det gäller att reglera är i vilken ut- sträckning part skall äga att — på eget ini- tiativ — ta del av utredningsmaterialet i det
ärende, där han är part. Parts rätt att få del genom myndighetens försorg av utrednings- material regleras i 15 å, som dock bara skall gälla förvaltningsrättsliga partsären- den. Partsbegreppet är definierat i 4 % för- valtningslagen. I fråga om utredningsmate- rialet bör erinras om att det visserligen vanligen inte utgörs av annat än allmänna handlingar men att däri också kan ingå an- nat material, t. ex. myndighets interna handlingar och dess kunskapsma-terial.
Föremålet för partsinsyn
Den självklara —i 39 & sekretesslagen förut- skickade — utgångspunkten för en bestäm- melse om parts insyn i det som utgör utred- ningsmaterial i ärendet är att detta skall vara tillgängligt för parten, om han be- går det. Insyn i akten får ej vägras.
Det ter sig naturligt att en huvudregel om parts insyn i främsta rummet tar sikte på de skriftliga yttranden och de anteck- ningar om muntliga upplysningar, utsagor o.d., som har tillkommit med avseende på ärendet, samt partsinlagor o.d. Man bör då erinra sig den ledande tanken att inga sak- uppgifter skall kunna beaktas vid avgöran- det om de inte har >>tillförts ärendet». Såsom utvecklas närmare i motiveringen till 15 5, är det dock inte möjligt att för förvaltning- ens del dra en så skarp gräns som inom rättskipningen mellan utredningen i ärendet och utanförliggande förhållanden. Framför allt kan man inte tänka sig att tjänstemän- nen hos förvaltningsmyndigheterna på sam- ma sätt som domarna skall underlåta att ta hänsyn till den kunskap om faktiska förhål- landen som de tidigare har skaffat sig i sitt arbete. Därför räcker det ej med en rätt till insyn i akten utan också annat som faktiskt utgör utredningsmaterial bör vara tillgängligt för parten. Inte bara sakupp- gifter utan även rättslig utredning bör emel- lertid omfattas av bestämmelsen.
Som besvärssakkunniga föreslog, bör ock regeln om parts insyn gälla inte bara för all— männa handlingar utan även för annan ut- redning, exempelvis föremål som är av in-
tresse för ärendets avgörande. Sådant ma- terial som tillkommer hos myndigheten fal— ler också, även om det har skriftlig form, delvis utanför begreppet allmänna hand— lingar. Promemorior och andra uppteck- ningar, som tillkommer för föredragning el- ler beredande till avgörande, blir enligt 2 kap. 4 & tryckfrihetsförordningen allmän- na handlingar först om de efter avgöran— det tas om hand för förvaring. Flertalet andra handlingar som tillkommer hos myn— digheten anses enligt 5 & i samma kap. upp— rättade först när de expedieras eller, om ex- pedition ej äger rum, då ärendet är slutbe- handlat av myndigheten. I den mån en så— dan handling tillför ärendet sakligt material av betydelse för avgörandet, bör den vara tillgänglig för parten enligt samma grunder som gäller för allmänna handlingar. Det är likväl uppenbart att parten inte kan kräva att den tjänsteman som skall föredra ären- det låter honom få tillgång till sina kon— ceptanteckningar allt eftersom hans utred— ningsarbete fortskrider. Först när hans ut- redning är avslutad och han lägger fram sakuppgifterna för myndigheten, kan den anses färdigställd och tillförd ärendet. Den bör då också införlivas med akten.
Begränsningar av partsinsynen i allmänna handlingar
Det görs ofta gällande att det på åtskilliga förvaltningsområden är nödvändigt att kun- na fatta beslut på grundval av handlingar som hemlighålls för part. Det är, säger man, orimligt att en myndighet skall avstå från att begagna betydelsefullt material därför att det är av den natur att part av sekretess- skäl inte kan tillåtas ta del av det. En så— dan ståndpunkt har under remissbehand- lingen av besvärssakkunnigas förslag intagits av bl.a. vissa företrädare för socialvårds- intressen. De har fäst uppmärksamheten på läkarintyg samt läkar- och sjukhusjournaler. De sakkunniga nämnde för egen del även sådana upplysningar, som enskilda under förutsättning av anonymitet lämnar såsom underlag för beslut om omhändertagande av alkoholister, sinnessjuka m.fl., samt
handlingar i ärenden om förfogande över enskild egendom i en krissituation.
Av det sagda framgår, att myndigheter på vitt skilda områden och med olika bevekelse- grunder anser sig behöva en möjlighet att av— göra ärenden på grundval av material som hålls hemligt för part. Det är å andra si- dan tydligt att en sådan möjlighet måste re- serveras för undantagssituationer. Inte bara hänsyn till parten utan även kravet på att utredningen blir allsidig och korrekt ta- lar för en så vidsträckt insyn som möjligt för parten.
Enligt 39 å andra stycket sekretesslagen får myndighet under särskilda förutsättning- ar vägra att lämna ut annan handling än dom eller beslut till part. Därmed är dock inte utan vidare sagt att myndigheten kan underlåta att låta parten få kännedom om vad handlingen innehåller och sedan likväl lägga innehållet till grund för sitt avgörande. Tvärtom betonades under förarbetena till bestämmelsen att en begränsning av parts rätt att utfå handlingar inte innebar någon inskränkning i myndighetens skyldighet att vid förhandling eller annan handläggning låta parten erhålla kännedom om alla om- ständigheter som åberopas till bevis utan att det var av vikt att denna princip noga iakttogs (prop. 1947: 260 s. 30). I praktiken kompliceras frågan bl. a. av att part, såsom framhölls under riksdagsbehandlingen av bestämmelsen, i mål och ärenden hos för- valtningsmyndigheter inte alltid kan bere- das tillfälle att vid förhandling eller annan handläggning få kännedom om dessa om- ständigheter (sammansatta konstitutions— och första lagutskottet 1947: 1 s. 11).
I fråga om allmänna handlingar gäller nu, att bestämmelser i andra lagar än sekretess- lagen om delgivning av utredning skall till- lämpas utan hinder av sekretesslagens be- gränsningar av offentligheten. Sålunda skall bestämmelserna i 23 kap. 18 & rättegångs- balken om delgivning av vad som har kom- mit fram under förundersökning tillämpas oberoende av att förundersökningsprotokol- let eller något därav kan vara hemligt. Lika- så skall utredningen i ett brottmål eller ett tvistemål förebringas i parternas närvaro vid
PARTSINSY N huvudförhandlingen, ävenom den omfattar hemliga handlingar. I barnavårdsärenden skall i regel den ärendet rör före avgöran- det underrättas om vad som har framkom- mit vid utredningen (19 ä första stycket barnavårdslagen). Detta är dock ej liktydigt med att parten får ta del av alla handlingar in extenso. På områden där det inte finns några författningsbestämmelser är det emel- lertid, såsom antytts i det föregående, ofta oklart vilken rätt parten har.
Det är angeläget att förvaltningslagen nu så klart som möjligt anger i vad mån och på vad sätt partens insyn i utredningsmaterialet får begränsas. I viss utsträckning synes det möjligt att bygga på de tankegångar som ligger bakom föreskrifterna i 39 & sekretess— lagen. Det bör sålunda klargöras, att den omständigheten att en myndighet enligt and— ra stycket i nämnda paragraf kan vägra att delvis (jfr 2 kap. 8 5 andra stycket tryck7 frihetsförordningen) eller eventuellt helt lämna ut en handling till parten inte utan vidare innebär att myndigheten också får hålla honom i ovetskap om vad handlingen innehåller. Läget kan ofta vara det att den sekretessgrundande faran ligger inte i att parten får kännedom om innehållet i hand- lingen utan i att han får möjlighet att exem- pelvis sprida avskrifter av denna till obe- höriga.
På grund av det anförda bör bestämmel- sen utformas så att skillnaden mellan ut- lämnande av handling och upplysning om dess innehåll framhäVS. En första förutsätt- ning för begränsning av skyldigheten att låta part ta del av utredningsmaterial måste då tydligen i fråga om allmän handling vara att 39 å andra stycket sekretesslagen ger myndigheten rätt att vägra lämna ut hand- ling eller del därav. Det innebär att det för det första skall vara fråga om annan hand- ling än dom eller beslut. För det andra måste det av hänsyn till allmänna eller en- skilda intressen vara av synnerlig vikt att innehållet i handlingen eller handlingsdelen inte uppenbaras. Men därutöver bör, enligt det nyss förda resonemanget, för vägran av varje form av partsinsyn, alltså också väg- ran att som ersättning för utlämnande ge
PARTSINSYN upplysning om handlingens innehåll, krävas att avgörande hinder mot sådan informa- tion föreligger med hänsyn till rikets säker- het eller annat allmänt eller enskilt intresse. Är så icke fallet, skall alltså myndigheten, om den finner sig böra vägra att utlämna handlingen till parten, på annat sätt upp- lysa honom om dess innehåll. Som exempel kan hänvisas till vad parlamentariska nämn- den i Wennerströmaffären anför om s.k. säkerhetssarntal i personalkontrollärenden (SOU 1968: 4 s. 76). För att ytterligare åskådliggöra tankegångarna kan pekas på körkortsärenden där läkarjournaler inlånats, vilka enligt 14 5 andra stycket sekretesslagen inte kan lämnas ut till parten i körkorts- ärendet. Begär parten få del av journalerna bör han i möjligaste mån få det genom en muntlig redogörelse för innehållet. En sär- skild reservation måste emellertid göras med tanke på de kommersiella ärendena och öv- riga avtals- och förhandlingsärenden. El- jest skulle orimliga konsekvenser uppkom- ma. Information skall därför inte behöva lämnas som ersättning för handlings ut— lämnande, när ärendet angår avtalsbar sak. Avsikten med att framhäva skillnaden mellan utlämnande av handling eller hand- lingsdel och upplysning om dess innehåll är, som framgår av det sagda, att klargöra parts— insynens överordnade karaktär. Utlämnan— de av allmän handling skall visserligen väg— ras, om det är av synnerlig vikt att hand— lingens innehåll ej uppenbaras — nämligen på det sätt som ett utlämnande skulle kunna leda till. Men annan information om inne— hållet än den utlämnande ger får vägras endast om och i den mån avgörande hinder föreligger också mot att parten får just den insyn, som sådan annan information ger. Då det i förslaget sägs att en begränsning i partens rätt till varje form av insyn förut- sätter att avgörande hinder möter, är syftet att uppställa ett strängare villkor än det som ligger i sekretesslagens uttryckssätt »av synnerlig vikt». Läget skall vara sådant att delgivning skulle innebära en klar, ej god- tagbar risk för rikets säkerhet eller eljest för något enskilt eller allmänt intresse som sek- etesslagen bereder skydd. Uppenbart är
att utrymmet för information det oaktat i fråga om viss typ av material kan bli obe- tydligt. Det är naturligt att ta viss hänsyn till handlingens art och betydelse för ut— redningen. En ren anmälan i ett nykter- hetsvårdsärende har exempelvis ingen bety— delse som beslutsunderlag. Att anmälarens namn hemlighålls för parten kränker därför inte partens utredningsinvtresse.
Återverkningar på utredningsarbetet
En regel om parts insyn måste, i förening med förslagets regler om kommunikation och motivering av beslut, få vissa konsekven— ser för det sätt på vilket utredningsarbetet bedrivs. Såsom utvecklas i motiveringen till 15 &, syftar kommunikationen av utred- ningsmaterial bl.a. till att ge myndigheten ett säkrare kontrollerat underlag för sitt av- görande. Material, som måste hemlighållas för part och som till följd därav inte heller kan återges i beslutsmotiveringen, kan tän- kas vara otillförlitligt. Det är av vikt att sådant material inte läggs till grund för av- görandet, om inte myndigheten har skaffat sig säkerhet för att det verkligen är riktigt. Det sker lämpligast genom att myndigheten kompletterar eller ersätter materialet med så- dant som parten kan få ta del av. Om det, för att välja ett praktiskt exempel, i ett ären- de om nykterhetsvård skulle föreligga ett så- dant avgörande hinder mot att röja en an- mälares identitet som åsyftas i föreskriften om parts insyn, bör myndigheten sträva efter att inte ta upp anmälarens berättelse på så— dant sätt att den tillförs ärendet utan i stället begagna anmälan endast som utgångspunkt för vidare utredning, t. ex. förhör med and— ra personer och undersökning av läkare el— ler psykolog. Med ett sådant förfarande torde det vanligen vara möjligt att utan någon begränsning av partens insyn vinna klarhet i om förutsättningar för ingripande föreligger. Ett sådant förfarande främjas, om ärenden av detta och liknande slag prö— vas av ett organ som står fritt i förhållande till ett annat som handhar utredningen.
Annat utredningsmaterial än allmänna handlingar
Ehuru samma regler lämpligen bör gälla om parts insyn i fråga om allmänna hand- lingar som i fråga om annat utredningsma- terial, är det av lagtekniska skäl ändamåls- enligt att i första hand anknyta till sekretess- lagens regel och alltså ange i vad mån myn- digheten skall upplysa om innehållet i hand- ling som enligt denna regel inte lämnas ut till parten. I en följande mening bör anges, att samma principer skall tillämpas på an- nat som har tillförts ärendet och som inte kan tillhandahållas. Om exempelvis utred- ningen i ett byggnadsärende omfattar syn av ett område eller en anläggning och det därvid framkommer omständigheter som måste hållas hemliga eftersom avgörande hinder mot insyn möter med hänsyn till ri- kets säkerhet, måste regeln vara att parten inte får förfoga över kartskisser eller ta fotografier av vad som iakttas. Däremot kan det väl tänkas att något avgörande hin- der inte föreligger mot att han vid synesam- manträdet får kännedom även om vissa i och för sig hemliga förhållanden, i den mån det behövs för att han skall kunna bevaka sina intressen. Att myndigheten i ett sådant fall skall kunna föreskriva tystnadsplikt föl- jer av nästa paragraf.
Tystnadsplikt och förbehåll
På grund av föreskrifterna i 6 5 kan part få kännedom om innehållet i hemliga hand- lingar och om hemliga förhållanden i öv- rigt. Föreskrifterna kan också leda till att parten får i sin hand exemplar av hem- liga handlingar. Som besvärssakkunniga an— fört måste det därför finnas en möjlighet att ålägga parten en tystnadsplikt. Man kan här anlägga det betraktelsesättet att möj- ligheten att begagna hemligt material såsom bevis ökar, om man kan skapa trygghet mot att de hemliga uppgifterna sprids bland all-
mänheten. Som JO och offentlighetskom- mittén förordat bör emellertid tystnadsplikt kunna åläggas endast i fråga om material som är hemligt enligt sådana grunder som gäller i fråga om allmänna handlingar. Be— stämmelsen om möjlighet att föreskriva tyst— nadsplikt bör avfattas så att den, i viss likhet med 39 & sekretesslagen och offentlighets- kommitténs förslag till provisorisk lag om inskränkning av parts rätt att utbekomma allmänna handlingar, innefattar behörighet att förordna att det hemliga materialet inte får uppenbaras samt att uppställa förbe- håll angående sättet att handha materialet.
Besvärssakkunniga diskuterade också möj- ligheten att låta partens ombud eller biträde — men inte parten själv — ta del av visst material och ålägga ombudet eller biträ- det en tystnadsplikt även gentemot huvud.- mannen. Härtill har regeringsrättens leda- möter och offentlighetskommittén ställt sig tveksamma och menat att regeln är svår att förena med ombudets eller biträ- dets ställning och ägnad att rubba för— troendet mellan parten och hans ombud eller biträde. Offentlighetskommittén har också framhållit att en möjlighet för polisiä- ra organ att utröna, om ombudet i strid med ett förordnande har givit sin huvud- man del av en uppgift, skulle kunna även- tyra det sekretesskydd som eljest omger samtal mellan ombud och huvudman. Des- sa betänkligheter förefaller välgrundade. Man torde här inte kunna komma längre än att myndigheten, i den mån gällande författningar ger stöd härför, ser till att en— dast omdömesgilla personer uppträder som ombud eller biträden.
Det sagda utesluter inte att myndigheten, då den till ombudet eller biträdet överläm- nar en hemlig handling, förbjuder denne att lämna den vidare till parten personligen eller att låta parten göra en avskrift av den.
Besvärssakkunnigas lagtext
3 kap. 5 &. Part må föra sin talan genom ombud. Vad i första stycket sägs länder icke till
8 5. , Part får föra talan genom ombud eller an- lita biträde vid talans utförande. Om det
Besvärssakkunniga; lagtext
inskränkning i skyldighet att inställa sig per- sonligen inför myndighet eller eljest fullgöra något, som på grund av bestämmelse i 8 kap. 5 & eller 9 kap. 10 & eller på grund av särskilt stadgande kan åvila part.
3 kap. 6 &.
Såsom ombud må ej brukas annan än myndig person, som med hänsyn till red— barhet, insikter och andra förhållanden är lämplig för uppdraget.
3 kap. 7 &.
Står någon till 'den, som har att deltaga i ärendes handläggning hos myndigheten, i sådant förhållande, som avses i 4 kap. 12 & rättegångsbalken, må han ej brukas som ombud i ärendet.
Ej må den vara ombud, som tillhör eller är anställd hos myndigheten eller som eljest i sin tjänst eller såsom ombud för motpart tagit befattning med saken. Kommissionär, kurator eller annan tjänsteman må dock bru- kas 'som ombud enligt därom meddelade särskilda föreskrifter.
3 :kap. 8 &.
Finner myndigheten, att någon uppträ- der som ombud, ehuru han enligt vad i 6-eller 7 & sägs ej må brukas såsom så- dant, skall myndigheten avvisa honom.
3_kap. 13 å.
. Part äger vid utförande av sin talan an- lita biträde. Om biträde gäller vad i 6, 7.och_ 8 åå stadgas.
Åtgärd, som inför myndighet företagits av biträde i partens närvaro, skall anses av parten godkänd, _om han ej genast gör gensaga däremot.
Förvaltningslagen behövs skall parten medverka personligen och ange sin ståndpunkt.
Visar ombud eller biträde oskicklighet eller oförstånd eller är han eljest olämp- lig, får han avvisas.
Gällande rätt
Se besvärssakkunnigas betänkande s. 199— 217.
Från tiden efter betänkandets avgivande kan antecknas föreskriften i 24 & stats- tjänstemannalagen om att tjänsteman i ären- de angående dirciplinär bestraffning för sitt
försvar äger anlita biträde som med hänsyn till redbarhet, insikter och tidigare verk— samhet finnes lämplig för uppdraget. Vida— re kan nämnas bestämmelserna i 26 och 32 55 lagen den 3 juni 1966 (nr 293) om sluten psykiatrisk vård i vissa fall, vilka avhandlar parts rätt att anlita biträde och avvisning av olämpligt biträde.
Besvärssakkunnigas motiv
(bet. s. 200—218) Enligt de sakkunnigas mening framstår det som naturligt och ändamålsenligt att i för- valtningsförfarandet liksom i rättegång så— som huvudregel gäller att part skall äga befullmäktiga ombud att föra hans talan. I ett rent skriftligt förfarande får regeln visserligen inte större praktisk betydelse, ef- tersom part då kan faktiskt anlita ombud som över huvud inte syns i ärendet. Från principiell synpunkt är det detta oaktat av vikt att uttryckligen få fastslaget att part äger bruka ombud. Den föreslagna huvud- regeln om rätt att bruka ombud får dock självfallet ej medföra inskränkningar i parts skyldighet till personlig medverkan.
Besvärssakkunniga framhåller också att det finns ärenden vilkas natur är sådan att det framstår som önskvärt att part liksom i straffprocess för sin talan själv — med rätt givetvis att anlita sakkunnigt biträde — och icke genom ombud, t.ex. vissa ären- den om frihetsberövanden, disciplinärt an- svar och ingripanden i kroppsligt hänseen- de. Denna fråga bör emellertid regleras specialförfattningsvis.
Av ett ombud torde enligt besvärssak- kunniga normalt inte behöva krävas mera än allmän redbarhet och vanliga medbor- gerliga insikter. Några allmänna krav på speciella insikter, vare sig rättsliga eller and- ra, torde däremot inte böra uppställas. Den som inte är lämplig skall kunna avvisas men lämplighetsprövningen bör inte vara för sträng.
På anförda skäl föreslår besvärssakkun- niga vidare vissa obehörighetsgrunder.
I vad mån part anlitar biträde för för— fattande av en skrift saknar egentligt rätts- ligt intresse. Däremot är det av betydelse att få klarlagt om part vid personlig kon- takt med myndigheten skall äga anlita bi- träde. Behov av sådan rätt gör sig särskilt starkt gällande i de fall, då part icke an- scs kunna tillåtas föra talan genom ombud. Besvärssakkunniga anser att det generellt bör stå en part fritt att i stället för ombud anlita biträde.
OMBUD Remissyttrandena
Svea hovrätt anför att enklare förvaltnings— ärenden ofta tillåter en i jämförelse med rättegång mycket informell handläggning, där frågor om ombuds behörighet och in- nehållet i fullmakt kräver ringa uppmärk— samhet. Mot bakgrund härav förefaller det hovrätten lämpligt och naturligt att söka utforma regler om ombud och fullmakt som är avpassade efter förvaltningens behov och förhållanden. En betydande förenkling i jämförelse med rättegångsbalkens bestäm- melser bör därvid enligt hovrättens mening vara möjlig. Hovrätten säger sig i allt vä- sentligt kunna biträda vad de sakkunniga föreslagit i sådant syfte.
Patent- och registreringsverket erinrar om att det i speciallagstiftningen ibland före- kommer föreskrifter om skyldighet för part att ha ombud. Patentverket upplyser också om att part i patentärenden men också i stor utsträckning i varumärkes- och mönster- ärenden företräds av en särskild typ av om- bud som brukar kallas patentombud. Des— sa är till övervägande del ingenjörer men både jurister och ekonomer förekommer också bland dem.
Ett lagfästande av en rätt för part att föra talan genom ombud och att anlita bi- träde vid talans utförande skulle innebära stora förändringar vid tillämpningen av nyk- terhetsvårdslagen framhåller Nykterhets- nämndernas riksförbund. Med tanke på rättssäkerheten vid frihetsberövanden enligt nykterhetsvårdslagen anser förbundet dock att det skulle vara stötande att införa ett undantag från regeln om rätt att anlita om- bud eller biträde i nykterhetsvårdsärenden.
Barnavårdsnämnden i Stockholm konsta- terar att ett stadgande om rätt för den ären- det rör att föra sin talan genom ombud inte inskränker nämndens möjlighet att få per_ sonlig kontakt med denne. Då det i vissa fall kan vara lämpligt ur såväl den enskil- des som nämndens synpunkt att ombud an- litas, gör nämnden ingen erinran. Social- nämnden i Stockholm gör heller ingen di- rekt erinran men framhåller att utnyttjan- de av ombud i socialhjälpsärenden försvå-
rar socialhjälpsarbetet, vilket bygger på att man bör sträva efter att etablera ett för- troendefullt förhållande direkt mellan so- cialarbetaren och den hjälpsökande.
Stadsfullmäktige i Lund framhåller att en rätt för part att föra sin talan genom om- bud inte generellt bör gälla för sociallag— stiftningen. En stor del av de förvaltnings- ärenden, som berörs av denna, är näm- ligen av sådan natur att det framstår som nödvändigt att part liksom i straffprocessen för sin talan själv — med rätt givetvis att anlita sakkunnigt biträde — och inte genom ombud. Barnavårdsnämnden iKristinehamn föreslår ett uttryckligt undantag i barna- vårdslagen från rätten att föra talan genom ombud. Enligt nykterhetsnämnden i Stock- holm bör det över huvud taget inte komma i fråga att enskild företräds av ombud i ärende som gäller åtgärd enligt nykterhets- vårdslagen. Däremot bör han ha rätt att anlita biträde.
Om domstolarna förs utanför tillämp- ningsområdet för en lag om förvaltnings- förfarandet, torde det enligt förvaltnings- domstolskommitte'n, pris- och kartellnämn- den och länsstyrelsen i Jämtlands län inte föreligga anledning att ta med några be- stämmelser om ombud, fullmakt och bi- träde. Förvaltningsdomstolskommittén an- för som ytterligare skäl att det i praktiken hos de egentliga förvaltningsmyndigheterna ytterst sällan uppkommer några problem, för vilkas lösning särskilda lagbestämmelser erfordras om parts ombud eller biträde. Arbetsmarknadsstyrelsen ifrågasätter på lik- nande skäl om inte mer kortfattade och på väsentliga frågor koncentrerade bestäm- melser skulle kunna utformas.
Med hänsyn till de små möjligheter som — särskilt i skriftligt förfarande — finns att granska ombuds kvalifikationer föreslår luftfartsstyrelsen, att det föreskrivs att så— som ombud endast må brukas myndig per- son, som inte är uppenbart olämplig för uppdraget. Styrelsen tillfogar att i förvalt- ningsförfarandet innehavet av specialkun- skaper ofta måste tillmätas större betydelse än de juridiska aspekterna på ombudsfrå— gan. Länsstyrelsen i Gotlands län ifråga-
sätter på liknande grunder om tillräckliga skäl föreligger för uppställande av krav på insikter hos ombud anlitat i förvaltnings- process. På patentombud måste å andra sidan, enligt vad patent- och registrerings- verket upplyser, ställas förhållandevis stränga krav.
Hinder bör inte resas mot att juridisk person anlitas som ombud vid ett i regel skriftligt förfarande hävdar lagberedningen, flygförvaltningen, kammarrätten, general- tullstyrelsen och statens jordbruksnämnd. Generaltullstyrelsen upplyser att det inom tullverkets område förekommer i stor ut- sträckning att juridisk person, t.ex. ett speditions- eller skeppsmäkleribolag, upp- träder som ombud.
Svea hovrätt och kammarrätten gör gäl- lande att förbudet för befattningshavare hos myndigheten att vara ombud bör vara strängare än vad som föreslagits för befatt— ningshavare hos förvaltningsdomstol. För- valtningsdomstolskommittén finner förbudet för den som i sin tjänst tagit befattning med saken att vara ombud alltför restriktivt for- mulerat. Kommittén åberopar att förbudet förefaller hindra exempelvis befattningsha- vare hos byggnadsnämnd eller barnavårds- nämnd att vara ombud för vederbörande nämnd i ärenden, i vilka nämnden över— klagat länsstyrelsens beslut i byggnads- el- ler barnavårdsärende, något som i många fall torde vara den mest rationella lösningen av ombudsfrågan. Länsstyrelsen i Gotlands län framför samma åsikt. Statens hyresråd uttalar att det med hänsyn till förefintliga jävsregler inte synes föreligga risk att or- ganisationsföreträdare, som är ledamot av hyresnämnd eller hyresrådet, skulle miss- bruka sin rätt att vara ombud för part i ärende hos nämnd eller rådet genom att delta i avgörande av ärende, med vilket han tidigare tagit befattning som biträde åt part. Det föreslagna förbudet för befatt— ningshavare att vara ombud bör därför en- ligt hyresrådets mening inte gälla för de hyresreglerande myndigheternas del.
Poststyrelsen, järnvägsstyrelsen och SR vänder sig mot att förbudet för befattnings- havare att vara ombud fått en sådan ut-
formning att det skulle hindra en anställd att i egenskap av organisationsrepresentant biträda någon i ett personalärende. En så- dan konsekvens framstår som både omoti- verad och olämplig.
Patent— och registreringsverket anmärker på att förbudsregeln utformats så att den drabbar också den som lämnat statstjänsten, medan länsstyrelsen i Jämtlands län ifråga- sätter om regeln rimmar väl med 15 & kommissionärskungörelsen.
Vad angår den föreslagna regeln om av- visande av ombud ifrågasätter centrala folk- bokförings- och uppbördsnämnden om den inte borde jämkas något med tanke på fall där en inte myndig person rimligen bör kunna godtas som ombud. Som exempel nämns att en sådan person anlitas som om- bud för att anmäla flyttning för föräldrar och syskon. Patent- och registreringsverket hälsar med tillfredsställelse de möjligheter att avvisa ombud som regeln erbjuder.
Även om det endast undantagsvis yppats tvivel om parts rätt att anlita biträde inför förvaltningsmyndighet, måste det enligt Svea hovrätt av principiella skäl anses vara av vikt att denna rätt erhåller uttryckligt lag- stöd.
Nykterhetsnämnden i Stockholm uttalar.
Däremot är det otillfredsställande, att bl- trädesfrågan lämnats oreglerad i nykterhets- vårdslagen, vilket bland annat innebär, att det är klientens ensak, om han kan skaffa och betala biträde. Man bör därför ej undantaga nykterhetsvårdens förvaltningsområde från en i förfarandelagen inskriven rätt för part att anlita biträde, detta med tanke på de för den enskilde djupt ingripande åtgärder som kan vidtagas enligt nykterhetsvårdslagen. Ansprå- ken att den som är föremål för undersökning enligt sagda lag skall ha tillgång till biträde äger i vissa fall särskild styrka, t.ex. då ve- derbörande är berövad friheten i avbidan på intagningsförordnande. Det synes tveksamt. om de i lagförslaget upptagna reglerna om enskild parts rätt att anlita biträde och möj- lighet att undantagsvis av allmänna medel få ersättning för förfarandekostnad ger den en- skilde tillräckliga möjligheter att erhålla bi— träde.
De föreslagna bestämmelserna passar en- ligt MO inte i skriftligt förfarande. Med hänsyn härtill och då bestämmelserna torde
vara av endast ringa betydelse i muntligt förfarande, synes de MO utan olägenhet kunna utgå.
Överväganden
Det skulle strida mot svensk rättsuppfatt- ning att vägra någon att vid ett förhör eller annat muntligt mellanhavande med en myn- dighet anlita advokat eller annan som bi- träde. Än mindre kommer det givetvis i fråga att hindra någon från att anlita bi- träde av annan vid avfattandet av en an- sökan eller annan skrift till en myndighet. Även om rättsläget torde vara fullt klart, är det emellertid otillfredsställande att en- skilds rätt att anlita biträde i mellanhavan- den med myndighet inte är lagfäst. Det stärker den enskildes ställning om en ut- trycklig regel ges om denna rätt, till vilken han kan hänvisa, om en myndighet mot förmodan skulle söka förhindra medverkan av ett biträde. I utländsk lagstiftning om förvaltningsförfarandet fästs stor vikt vid den rättssäkerhetsgaranti som ligger i en lagfäst rätt att anlita biträde vid talans ut- förande i ett förvaltningsärende. Med hän- syn till det anförda föreslås en sådan rätt. Den bör rimligen gälla i alla partsärenden och föreskriften har därför placerats bland förvaltningslagens allmänna bestämmelser. Däremot behövs knappast någon föreskrift om rätt för annan än part att anlita biträde i mellanhavande med myndighet.
Av praktiska skäl kan det vara till be- tydande fördel för part att utveckla biträ- desskapet till ett ombudsskap. Han behö- ver då som regel inte ta någon personlig befattning med ärendet utan kan låta om- budet på egen hand sköta skriftväxlingen och även muntligen företräda honom vid telefonsamtal, uppvaktningar hos myndig- heten, förhandlingar etc. I allmänhet tor- de det från myndighetens synpunkt vara likgiltigt, om det är parten själv eller den- nes ombud som för talan i ärendet. Såsom framhålls både av besvärssakkunniga och åt- skilliga remissmyndigheter förekommer det
emellertid ärenden framför allt angående enskilds personliga och kroppsliga integri- tet, där myndigheten måste komma till tals med vederbörande själv både när det gäl- ler upplysningar i sak och besked om hans ståndpunkt till ett ingrepp, ett omhänder- tagande e. d. I många fall fordras t.ex. ett personligt medgivande till en åtgärd för att den skall få beslutas. Vissa ansökningar och uppgifter, t. ex. självdeklarationer, måste vidare vara egenhändigt underteck- nade. I remissyttrandena har från angivna utgångspunkter gjorts invändningar mot att en rätt införs att föra talan genom om- bud i t.ex. nykterhetsvårds- och social- hjälpsärenden. Det är å ena sidan tydligt att den praktiska betydelsen av en sådan rätt blir tämligen begränsad inom social- vården med hänsyn till att partens person- liga medverkan vanligen är oumbärlig vid utredningen vare sig denna sker skriftligen eller muntligen, vid samtal, förhandlingar, förhör eller hembesök. Å andra sidan kan rätten att föra talan genom ombud såsom barnavårdsnämnden i Stockholm anför ha en praktisk funktiOn att fylla också inom socialvården. Framför allt skulle det emel- lertid som Nykterhetsnämndernas riksför- bund poängterar vara stötande att införa ett undantag från en allmän sådan rätt för socialvårdsärendenas del med tanke på rätts- säkerhetens särskilda betydelse vid admini- strativa frihetsberövanden. Något sådant un- dantag föreslås därför inte. I stället beaktas behovet av personlig kontakt med parten genom att rätten att föra talan genom om- bud inte görs ovillkorlig utan förses med reservation för att parten skall ha att med- verka personligen och ange sin ståndpunkt om det behövs. Det får förutsättas att be- hovsprövningen görs med urskiljning så att parten inte betungas i onödan. I vad mån medverkan kan genomdrivas med tvång blir beroende av vad specialförfattningarna före- skriver i detta hänseende.
Frågan om en rätt till offentligt biträde
synes inte lämpligen böra lösas i förvalt- ningslagen utan får tas upp områdesvis och regleras i specialförfattningarna i mån av behov. Motsvarande gäller i fråga om andra former för biträde på det allmännas bekost- nad. Särskild utredning pågår (se 3. 52).
Såsom förvaltningsdomstolskommittén framhåller kommer i praktiken sällan några problem upp om ombuds fullmakt och be- hörighet. I de enstaka fall där det ändå inträffar finns vägledning att hämta ur av- talslagen och rättegångsbalken. Frågorna torde därför utan egentlig olägenhet kunna lämnas oreglerade i förvaltningslagen.
När parts talan förs genom ombud, torde delgivning i ärendet lämpligen böra ske med ombudet, om inte särskilda skäl talar för delgivning med parten personligen. Någon särskild bestämmelse härom såsom Sveriges advokatsamfund önskat för ombud som är advokat synes dock ej behövlig.
I fråga om kompetenskrav och obehörig— hetsgrunder för ombud och biträde synes det tillräckligt med ett allmänt stadgande om att ombud eller biträde, som visar oskick- lighet eller oförstånd eller eljest är olämp- lig, får avvisas.
Såsom lagberedningen rn. fl. instanser ut- talat bör avgörande hinder inte resas mot att också en juridisk person — t.ex. ett bolag eller en förening — fungerar som ombud i ett rent skriftligt förfarande.
Mot det av besvärssakkunniga föreslagna förbudet för befattningshavare hos myndig- het att uppträda som ombud har beaktans— värda invändningar riktats av remissinstan- serna. Ett mera nyanserat betraktelsesätt torde därför vara motiverat. Det synes emellertid inte nödvändigt att underkasta denna specialfråga reglering i förvaltnings- lagen.
Med den utformning lagtexten fått bör också en underårig person kunna tillåtas fungera som ombud eller biträde i sådana förvaltningsärenden, där omyndigheten inte spelar någon roll.
Besvärssakkunnigas lagtext 2 kap. 15 &.
Myndighet bör inom sitt verksamhetsom-
Förvaltningslagen9 5. Har part ej ingivit föreskrivna handlingar
Besvärssakkunnigas lagtext
råde tillhandagå enskild med upplysningar och anvisningar, i den mån hinder icke mö- ter.
8 kap. 4 &.
Myndigheten har att vid behov vägleda part med avseende å hans medverkan vid utredningen, i den mån det icke av särskild anledning finnes olämpligt.
10 kap. 1 5.
Är framställning, som i 7 kap. 2 % sägs, behäftad med så väsentlig brist, att den är otjänlig som underlag för ärendets handlägg- ning. och efterkommer parten icke upp- maning att avhjälpa bristen, må talan av- visas.
14 kap. 7 &.
Uppfyller besvärsinlaga icke i 4 kap. 1 5 eller i 6 % första stycket detta kapitel eller i särskild ordning givna föreskrifter, skall föreläggande meddelas klaganden att inom viss tid avhjälpa bristen.
Färvaltm'ngslagen
eller behöver hans handlingar fullständigas och kan bristen avhjälpas på ett enkelt sätt, skall myndigheten vägleda parten. Sådan vägledning får dock underlåtas, om det krä- ves av hänsyn till arbetets behöriga gång och intet väsentligt partsintresse eftersättes där- igenom.
Gällande rätt
Se besvärssakkunnigas betänkande s. 175— 178, 319 och 415—416. 10 har under senare år i åtskilliga fall erin- rat myndigheterna om skyldigheten enligt ser- vicecirkuläret att meddela anvisning om komplettering av enkel beskaffenhet. Oftast har det varit fråga om underlåtenhet från myndighets sida att ge anvisning om kom- plettering av tjänsteansökningshandlingar med egenhändigt undertecknande, vidime- ring av betygsavskrifter, intyg av något slag eller annan handling. Från myndighe— ternas sida har ibland invänts att, Om en sökande anmodas komplettera ansöknings- handlingarna i något hänseende, övriga sö- kande med fog skulle kunna invända att ifrågavarande sökande därmed fick en för- män som från rättvisesynpunkt inte borde tillkomma honom. I ett sådant fall (JO:s ämbetsberättelse 1967 s. 187) anförde JO följande.
En dylik uppfattning är uttryck för en forma- lism som är helt främmande för modernt tän- kesätt och en dårå byggd praxis är ägnad att motverka det allmännas intresse av att den mest kvalificerade sökanden utses till den lediga befattningen. I ett demokratiskt samhälle har man rätt att förvänta sig av myndigheterna att den offentliga maktutöv- ningen sker under beaktande av behöriga en- skilda intressen. I enlighet härmed bör sö— kande av en tjänst kunna förvänta sig att till- sättningsmyndigheten bereder honom tillfälle att avhjälpa brist i ansökningshandlingarna. Däremot kan medsökandena icke anses ha något berättigat anspråk på att den beslutande myndigheten avstår från att bereda en sökande tillfälle att avhjälpa en obetydlig formell brist i ansökningshandlingama.
Se även JO 1968 s. 491.
Litteratur
Nordström, Servicecirkuläret, Förvaltning..- rättslig tidskrift 1946 s. 181.
Besvärssakkunnigas motiv
(s. 178—180, 319—321, 416—417, 570) Efter att ha återgett rättegångsbalkens regler
om skyldighet för domstol att förelägga part att avhjälpa brister i inlagor konstaterar be- svärssakkunniga (s. 175) att grundsatsen fått analog tillämpning i förvaltningsförfa- randet och nämner som typexempel kom- plettering med egenhändig namnteckning, när parten underlåtit att underteckna över huvud taget eller undertecknat med maskin- skrift, samt komplettering med fullmakt för ombud. Härefter återges förarbetena till 1946 års servicecirkulär, vars fjärde stycke lyder sålunda:
Erfordras i anhängigt ärende komplettering av enkel beskaffenhet, skall myndigheten med- dela anvisning om vilka åtgärder som böra vidtagas för bristens avhjälpande, såframt icke på grund av förefintligheten av motsatta parts- intressen eller av annan särskild anledning myndigheten finner olämpligt att lämna så- dant biträde. Anvisningarna böra, där ej sär- skilda förhållanden föranleda till annat, läm— nas under hand antingen genom telefon eller genom skriftligt meddelande, vilket där så lämpligen finnes kunna ske bör tecknas di- rekt å ingiven ansökan eller anmälan och eljest givas enklast möjliga form.
Under betonande av den stora betydelse service från myndigheternas sida gentemot allmänheten har i olika avseenden föreslår besvärssakkunniga den allmänna regeln om service i 2 kap. 15 &.
I motiven till stadgandet i 8 kap. 4 5 (s. 319) betonar besvärssakkunniga, att väg— ledning inte innebär annat än hjälp till själv- hjälp. När behov yppas av vägledning ge- nom att part själv begär sådan eller partens utredningsmaterial är ofullständigt, bör väg- ledningen i första hand lämnas genom enkla anvisningar i tjänsten. Är det fråga om mera omfattande brister, som bör botas, och finns kommissionär att tillgå, bör saken överlämnas till kommissionär, om kommis- sionären är kapabel att handha frågan. I andra fall bör myndigheten upplysa parten om läget och peka på möjligheten att anlita sakkunnigt biträde.
Utövas vägledningsplikten genom anvis- ningar, sägs det ofta vara ändamålsenligt med muntliga kontakter och eljest med enk- la skriftliga meddelanden.
I tvåpartsärenden bör myndigheten i mån av behov opartiskt vägleda envar av parter-
na. Vägledningen bör dock ske fullt öppet och på sådant sätt att misstanke om partisk— het inte uppstår hos den vägleddes motpart. Genom lämplighetsbedömning får avgöras hur långt vägledningen bör sträckas.
Besvärssakkunniga förklarar vidare (5. 416) att i enlighet med de allmänna princi- per om förhållandet mellan myndighet och part, som kommit till uttryck i 2 kap. 15 &, myndighet bör äga avvisa en bristfällig fram— ställning endast om parten först beretts till- fälle avhjälpa bristerna men underlåtit att begagna sig därav. Denna uppfattning läggs till grund för bestämmelserna om komplette- ring av inlaga i 10 kap. 1 5, 14 kap. 7 5 och 16 kap. l &.
Remissyttrandena
Till förmån för en allmän serviceregel uttalar sig bl.a. kommerskollegium, länsstyrelser— na i Kronobergs och Gotlands Iän, offent— lighetskommittén och Sveriges advokatsam— fund. Både kommerskollegium och länssty— relsen i Gotlands län erinrar dock om den gräns för servicen som myndighetens resur— ser sätter. Vidare pekas på riskerna för fel- aktiga besked och missuppfattningar av läm- nade besked. Begränsningar med hänsyn till personalresurser och andra praktiska fakto— rer begärs också av patent- och registrerings— verket och överståthållarämbetet.
I många typer av ärenden, exempelvis s.k. enskilda mål hos utmätningsman, är myndighets möjlighet att lämna part väg— ledning begränsad, om inte myndighetens opartiskhet skall sättas i fråga, framhåller lagberedningen.
Länsskolnämnden i Malmöhus län menar att serviceskyldigheten inte får överdrivas och exemplifierar detta sålunda.
Den begränsas i praktiken av myndighetens personalresurser och, i de fall där parter med motsatta intressen verkligen förekommer, av hänsynen till den andra parten. I de fall en myndighet är besvärsinstans bör ej heller de råd och upplysningar en tjänsteman lämnar en enskild utformas så att den enskilde får den uppfattningen att myndighetens framtida ställningstagande kommer att gå i en viss
riktning. Hjälp till enskilda torde ej heller kunna lämnas i alla ärenden. I sådana ären- den, där viss tidsfrist är föreskriven och där måhända flera personer uppträder, exempel- vis som sökande till en tjänst, torde man kunna fordra att handlingarna är fullständiga vid tidsfristens utgång och hjälp till komplet- tering därefter bör icke få lämnas.
Regeringsrättens ledamöter förordar att den allmänna serviceregeln utgår och anför som skäl.
Bestämmelsen att myndigheterna höra till- handagå enskild med anvisningar och upp- lysningar ger uttryck för ett allmänt synsätt på förhållandet mellan myndigheterna och en- skilda som sedan länge får anses vara ve- dertaget. Detta synsätt gäller emellertid icke enbart de förvaltningsärenden, som omfattas av den tillämnade lagen utan myndigheternas verksamhet över huvud taget. Det kan på grund härav ifrågasättas, om en allmän be- stämmelse i ämnet bör ha sin plats i den föreslagna lagen. Även om bestämmelsen av- ses skola gälla endast vid tillämpningen av den föreslagna lagen, är det emellertid tvek- samt, om stadgandet skulle få någon själv- ständig betydelse. Särskilda bestämmelser om skyldighet att tillhandagå part med service föreslås sålunda för olika situationer. Å and- ra sidan är det uppenbart, att den service en myndighet kan ge allmänheten är beroen- de icke blott av befattningshavarna utan även av myndighetens organisation och resurser i övrigt.
Särskilt ömtålig kan frågan bli beträffande ärenden, som förekomma i stort antal. Exem- pel härpå erbjuder taxeringsförfarandet, där en omfattande upplysningsverksamhet bedri- ves från olika funktionärers sida men man likväl icke funnit det möjligt att tillgodose öns- kemål om att organisera hjälp åt allmänheten med självdeklarationerna.
Det anförda synes ge vid handen, att de bestämmelser om service från myndigheter- nas sida som kunna erfordras utöver 1946 års servicecirkulär lämpligen böra taga sikte på särskilda moment i förfarandet och i öv- rigt upptagas i speciallagstiftningen. Bestäm- melsen i 2 kap. 15 % bör följaktligen utgå.
Kammarrätten, lantmäteristyrelsen samt länsstyrelserna i Uppsala och Jönköpings län avstyrker likaså att en allmän service- bestämmelse tas upp i lagen och betecknar det som en uppgift för speciallagstiftning och instruktioner att reglera de allmänna servicefrågorna.
I den mån remissinstanserna uttalat sig
KOMPLETTERING särskilt om stadgandet i 8 kap. 4 & rö- rande vägledning under utredningen har det varit för att uttrycka skepsis och framhålla att stadgandet syftar för långt. Detta är innebörden av uttalanden från RÅ och lag- beredningen.
Kammarkollegiet stryker under att det är så viktigt att misstanke om partiskhet inte uppkommer i samband med myndighets väg— ledning av part eller utredning i ärende att den ledande tanken om att vägledningen skall ske på ett så grannlaga sätt att myn- digheten inte får sken av att ta parti för någon av parterna bör komma till direkt uttryck i lagtexten. Samma åsikt framför länsstyrelsen i Uppsala län.
I fråga om 10 kap. 1 5 är från remiss- yttrandena endast att notera ett påpekande från lagberedningen att lagtexten inte läm- nar något uttryckligt stöd för myndighets befogenhet att avvisa talan när en fram- ställning trots anmodan inte undertecknas eller översätts till svenska språket eller full- följs genom inlaga, när den överbragts ge- nom fjärrskrift. Det bör också nämnas att förvaltningsdomstolskommittén som särskild grund för avvisande av talan föreslår parts underlåtenhet att iaktta föreläggande att medverka vid utredningen under förutsätt- ning att avgörande i sak inte är påkallat av hänsyn till allmänt intresse eller annat en- skilt intresse än partens eget.
Från remissyttrandena är vidare att an- teckna beträffande 14 kap. 7 & att det enligt överståthållarämbetets mening bör stå myndigheten fritt att själv föranstalta om erforderlig komplettering i stället för att fö- relägga klaganden att ombesörja den. En sådan åtgärd är enligt ämbetets mening mo- tiverad exempelvis när det finns grundad anledning förmoda att klaganden saknar till- räckliga insikter för att själv komplettera sina besvär.
Länsskolnämnden i Älvsborgs län förut- sätter att som påföljd vid underlåtenhet att efterkomma ett föreläggande om komplet- tering av besvärsinlaga kan utsättas att ären— det avgörs i befintligt skick.
RÅ är inne på samma tanke och föror— dar dessutom att skyldigheten att meddela
föreläggande om avhjälpande av brist hos besvärsinlaga — till förebyggande av me- ningslösa förelägganden om adressuppgifter o.d. — begränsas till att avse fall då kom- plettering finnes erforderlig.
Överväganden
På de skäl som regeringsrättens ledamöter anfört föreslås inte någon allmän regel om service och vägledning.
I vad mån en myndighet skall komplet- tera utredningen i ett ärende ex officio el- ler låta erforderlig komplettering ankomma på part efter eller utan vägledning från myn- digheten är en fråga om utredningsansva- rets fördelning som är avhängig av sakens beskaffenhet. Om denna fråga över huvud skall regleras, bör det ske områdesvis ge- nom specialförfattningarna. Alla grader av official- respektive partsansvar förekommer inom förvaltningens rikt differentierade ärendeflora.
En enhetlig ordning synes emellertid oav- sett förvaltningsärendets typ kunna och böra uppställas i ett speciellt avseende. En gene- rell skyldighet synes sålunda i överensstäm- melse med gällande rätt i princip böra åligga myndighet att ge anvisning om sådana enk- la kompletteringsåtgärder som påtecknande av egenhändig namnteckning på ansöknings- och besvärsskrifter, meritförteckningar m.m. och insändande av fullmakt, betyg, intyg, bevis eller andra enstaka lätt iden- tifierbara behörighets- eller bevishandllngar.
Bestämmelsen om sådan vägledningsskyl- dighet har avfattats med servicecirkulärets fjärde stycke som förebild. Liksom service- cirkuläret bör bestämmelsen vara allmänt tillämplig. Den har därför fått sin plats bland de allmänna bestämmelserna. Den i servicecirkuläret angivna begränsningen en— ligt vilken myndigheten skulle kunna under— låta att ge anvisning, om myndigheten fin-
ner det olämpligt på grund av förefintlighe— ten av motsatta partsintressen. har dock inte getts någon motsvarighet. Så länge det inte är fråga om annat än enkla kompletteringar av huvudsakligen formell beskaffenhet, sak- nas anledning att inskränka servicen av hän— syn till motsatta partsintressen. I detta av- seende kan hänvisas inte bara till besvärssak- kunnigas motiv utan också och framför allt till JO—uttalandena. Länsskolnämndens i Malmöhus län invändningar får härmed också anses vara bemötta.
Kompletteringsgrundsatsen bygger på sam- ma tanke som kommunikationsprincipen. Ett avgörande, som går part emot, skall inte meddelas utan att parten fått tillfälle att ta sina intressen till vara. Liksom regeln om kommunikation — på sätt anges vid be- handlingen av densamma — måste vidkän— nas inskränkningar med hänsyn till förfa— randets ekonomi, kan heller inte komplet- teringsregeln stå undantagslös. Ett enkelt meddelande till part om att något saknas i hans handlingar är visserligen föga tids- och arbetskrävande. I oviktiga eller utsikts— lösa ärenden kan dock också en så enkel åtgärd framstå som en överdrift. På om— råden där ansökningar kommer in i stora mängder kan det också tänkas vara omöj- ligt att i praktiken i full omfattning upp— rätthålla även en så begränsad anvisnings— skyldighet som den föreslagna utan att en allmän fördröjning av ej önskvärt slag upp- kommer. Förfarandeekonomiska avväg— ningar måste därför kunna göras. I enlig- het härmed har i lagtexten angetts att väg- ledning får underlåtas, om det krävs av hänsyn till arbetets behöriga gång och intet väsentligt partsintresse eftersätts därigenom.
I paragrafen regleras bara myndighets skyldighet beträffande kompletteringshjälp till part. Frågan om sådan hjälp till annan än part, t. ex. den som skall lämna skrift— liga upplysningar eller intyg i ett ärende, torde ej fordra lagreglering.
Besvärssakkunnigas lagtext 8 kap. 12 &. Av stats- eller kommunalmyndighet eller
Färvaltningslagen 10 &. Genom remiss till statlig eller kommunal
Besvärssakkunnigas lagtext tjänsteman, som besitter särskild sakkun- skap eller ock har eller utan större omgång kan förskaffa sig kännedom om omständig- het av betydelse för ärendets avgörande, äger myndigheten begära upplysningar eller yttrande i avseende, som myndigheten har att närmare angiva. Sådan hänvändelse skall, därest hinder icke möter, efterkom— mas utan dröjsmål.
Vad i första stycket stadgas gäller ock be- träffande annan, som är satt att tillhandagå med yttrande i ämnet.
8 kap. 13 %.
Kräves för bedömande av viss fråga sär- skild fackkunskap och kan yttrande i frå— gan ej erhållas på sätt i 12 & sägs, må myndigheten uppdraga åt person, känd för redbarhet och för skicklighet i ämnet, att såsom sakkunnig avgiva utlåtande. Ej må till sakkunnig utses den, beträffande vilken sådan omständighet föreligger, att hans till- förlitlighet därigenom kan anses förringad.
Utlåtande skall angiva de omständighe- ter och skäl, på vilka det däri givna om- dömet är grundat.
Sakkunnig äger efter vad myndigheten prövar skäligt av allmänna medel erhålla arvode samt ersättning för kostnad, som han haft för uppdragets fullgörande, även- som för tidsspillan.
myndighet eller annan inhämtar myndig- heten upplysning eller yttrande, när det är särskilt föreskrivet eller eljest nödvändigt. Behöver flera höras, göres remiss till dem samtidigt, om de ej av särskild anledning bör höras en efter annan.
Om det ej är obehövligt, anges i remis- sen i vilka avseenden och inom vilken tid svar önskas samt om remissinstansen bör höra annan.
Gällande rätt
Se besvärssakkunnigas betänkande s. 343— 345.
JO har i ett flertal ärenden betonat vik- ten av att ärendes handläggning inte för- dröjs genom onödig remissbehandling eller genom onödigt utdragen sådan. Se JO 1966 s. 581 om onödiga remisser i byggnads— ärenden och 1968 s. 323 om onödiga re- misser i ärende om tillstånd för utlänning att förvärva fast egendom.
Vid 1967 års riksdag framställdes en in- terpellation av hr Fälldin om förkortning av tiden för handläggning av ärenden vid länsstyrelser och andra myndigheter. I den- na ifrågasattes bl.a. om inte t.ex. na-
turvårdsärendenas behandlingstid hos läns- styrelserna skulle kunna nedbringas genom att s.k. solfjäderremiss, dvs. samtidiga re- misser till olika organ, används i stället för s.k. kedjeremiss. I statsrådet Lundkvists svar anfördes bl.a. följande (I 1967: 16: 64).
Jag är självfallet beredd att medverka till att varje förslag genomförs som utan avkall på ärendenas riktiga behandling i sak minskar deras genomloppstid i länsstyrelserna. Ett pa- rallellt remissförfarande till olika instanser är därvid ett sätt att påskynda behandlingen. Men det är inte det enda medlet. Det kan knappast användas i sådana fall då någon remissinstans för sitt yttrande är beroende av andra remissinstansers ställningstaganden. Där- för prövas vid några länsstyrelser ett annat
arbetssystem, som jag räknar med skall med- föra tidsvinster och som dessutom bör kunna innebära viss arbetslättnad för de berörda instanserna totalt sett.
Arbetssystemet innebär att de olika remiss- instanserna — i regel länsexperter _ i sam- manträdesform samtidigt behandlar ärendena. Erforderlig information om de ärenden som skall behandlas har i god tid sänts ut till de berörda. Vid sammanträdet redovisas ärende- na av särskilt utsedda föredragande. Bildma- terial såsom kartor o.d. finns tillgängligt. Ex- perternas ställningstaganden formuleras vid sammanträdet och antecknas i protokoll. Läns- styrelsen får därigenom på en gång det un- derlag som behövs för beslut. Remissinstan- serna slipper sätta upp och finslipa särskilda yttranden. De olika instansemas synpunkter dokumenteras på betryggande sätt genom pro- tokollföringen.
Solfjäderremissen har här ersatts av ett muntligt förfarande, som ger möjlighet till di- rekt utbyte av synpunkter.
Turordningen för ärendenas behandling kan också styras på ett effektivare sätt. Förutsätt- ningarna för en gemensam grundsyn på kon— kreta och principiella frågor blir dessutom bättre.
Det här skildrade förfarandet prövas f.n. på vissa grupper av ärenden, t.ex. dispenser enligt naturvårdslagen och byggnadslagen,frå- gor om naturreservat, förordnanden till skydd för landskapsbilden, grustäktsansökningar, av- styckningar och tomtindelningar.
Några tidsvinster i siffror kan f.n. inte re- dovisas. En länsstyrelse som praktiserat sy- stemet något år har emellertid goda erfaren- heter av det. Andra som nyligen börjat har funnit förfarandet lovande. Information om sy- stemets praktiska uppbyggnad delgavs samtliga länsstyrelser redan under hösten 1966. Avsik- ten är att utvecklingen på detta område nog- grant skall följas inom departementet och att länsstyrelserna kontinuerligt skall informeras om de erfarenheter som vinns efter hand.
Remissinstitutet var föremål för ytterli- gare en interpellation vid 1967 års riksdag, nämligen av hr Jacobsson. Denna gällde åt— gärder för ett snabbare remissförfarande mellan myndigheterna och mynnade ut i fråga om en undersökning som kan leda till åtgärder i syfte att åstadkomma ett snab- bare remissförfarande mellan departement, ämbetsverk och myndigheter och därige- nom möjliggöra kortare handläggningstid för ärenden som påkallar myndighets av- görande. Ur interpellationen (I 1967: 26: 35) kan följande antecknas.
Samtidigt som den administrativa organisa— tionen växer ökar riskerna för trögrörlighet i samhällsapparaten. Formerna för den enskil— des kontakter med myndigheter och ämbets— verk blir mer och mer invecklade, samtidigt som kommunikationerna mellan olika verk och inrättningar blir svåröverskådliga och tidskrä- vande.
Ett område som bör uppmärksammas är re— missförfarandet mellan olika verk och myn- digheter — även på det regionala planet — lika väl som de interna förbindelserna inom verken. Nuvarande system innebär ofta att exempelvis de enklaste besvärsärenden kan vandra i åratal remissvägen tills de så små- ningom bli föremål för avgörande. Ofta är dessa ärenden av sådan art att långa dröjs- mål med avgörandet kan betyda kostnader och olägenheter för de parter som berörs.
I ett demokratiskt, genomorganiserat sam— hälle, där man ställer höga krav på rättssä- kerhet och objektiv prövning av alla ärenden som underställs offentlig myndighet för avgö— rande kan det vara oundvikligt att handlägg- ningen av vissa ärenden blir tidskrävande. Att här lurar en fara torde dock vara uppenbart för de flesta. För mig synes det angeläget att statsmakterna ägnar större uppmärksamhet åt denna sida av statsförvaltningen och att möj- liga åtgärder vidtas för att samhällsorganens service skall kunna fungera på ett smidigt sätt.
I sitt svar hänvisade statsrådet Kling (I 1967:40:30) till innehållet i 1931 års remisscirkulär, till det nyss återgivna inter- pellationssvaret och till det arbete på fö- revarande lagförslag som pågick inom ju— stitiedepartementet. Han gjorde också föl— jande allmänna uttalande.
Remissförfarandet är ett betydelsefullt led i utredningen av förvaltningsärenden. Det är ett medel för beslutsmyndigheten att få fram ett tillförlitligt underlag för sina beslut och att tillgodogöra sig speciell sakkunskap som finns hos andra myndigheter eller institutio- ner. Både från de enskildas och från sam— hällets synpunkt är det av värde att besluts— myndigheten tar sådana kontakter genom re- misser. Görs inte det, kan den enskildes rätts- säkerhet komma i fara och kan det riskeras att samhällets resurser på grund av bristande samordning inte blir utnyttjade på det mest effektiva och ändamålsenliga sättet. Men det är betydelsefullt att remiss inte sker i andra fall eller i vidare omfattning än vad som är av behovet påkallat.
I sitt dechargememorial 1968: 15 uttalar konstitutionsutskottet bl. a. följande (5.7).
Remissförfarandet utgör, rätt utnyttjat, ett effektivt och värdefullt led i myndigheternas verksamhet för att förebringa allsidig och grundlig utredning av förvaltningsärenden. Inte minst när det gäller ärenden som rör enskilds rätt fyller remissförfarandet otvivelaktigt en viktig rättssäkerhetsfunktion. Enligt utskottets mening finns det därför all anledning att värna om detta förfarande.
Som undei'stmkits i 1931 års ovannämnda cirkulär är det emellertid av vikt att remiss- förfarandet inte följer rutinmässiga mönster eller eljest sker på sätt som inte är förenligt med kravet på skyndsamhet eller med det allmännas intresse av att så långt möjligt undvika onödigt och ineffektivt arbete inom förvaltningen.
Besvärssakkunnigas motiv
(s. 345—349) Enligt besvärssakkunnigas uppfattning bör i förvaltningsärenden yttrande kunna inhäm- tas från alla statliga myndigheter och tjäns— temän utom Kungl. Maj:t. Förutsättningen bör dock vara att myndigheten eller tjäns- temannen enligt sin instruktion eller andra bestämmelser har att ta befattning med frå— gor av den art hänvändelsen avser. Med den ställning. som de kommunala organen numera intar inom den offentliga förvalt- ningen, synes det de sakkunniga att man i förevarande avseende bör kunna ställa i stort sett samma krav på dem som på de statliga organen. I sammanhanget framhål- ler de sakkunniga värdet av att den remit- terande myndigheten ger anvisningar om vil— ka upplysningar den önskar. I enlighet med det anförda föreslår besvärssakkunniga en lagregel av innehåll att myndighet skall äga begära upplysningar eller yttrande i avseen- de, som myndigheten har att närmare ange, av stats- eller kommunalmyndighet eller tjänsteman. som besitter särskild sakkunskap eller ock har eller utan större omgång kan förskaffa sig kännedom om omständighet av betydelse för ärendets avgörande. En- ligt de sakkunnigas lagförslag skall myndig- het också, med de begränsningar som ligger i nyssnämnda lagregel, äga begära upplys- ningar eller yttrande från annan som är satt att tillhandagå med yttrande i ämnet. Härmed åsyftas vissa rättssubjekt, vilka in-
REMISS tar en ställning inom den offentliga för- valtningen som är jämförlig med stats- och kommunalmyndigheters, exempelvis han- delskamrar och allmänna försäkringskassor. I övrigt anses någon allmän skyldighet att efter remiss avge yttrande inte böra före- skrivas. Det framhålls emellertid att den omständigheten att en sådan skyldighet inte åvilar ett rättssubjekt givetvis inte hindrar att myndigheten begär upplysning eller ytt- rande från vederbörande, om det sker på sådant sätt att det står klart för den, till vilken framställningen riktas, att någon skyldighet att svara ej är för handen.
Av myndighets rätt att kräva upplysning— ar och yttranden från ett rättssubjekt anses följa skyldighet för detta att tillmötesgå gjord framställning. En myndighet bör dock enligt besvärssakkunnigas mening vid besva- randet av annan myndighets förfrågan äga pröva, huruvida den åsyftade prestationen faller inom dess kompetensområde. Likale- des bör det ankomma på densamma att inom rimliga gränser avgöra, hur ingående utlåtandet bör göras. Myndighetens insats måste i vart fall avpassas efter den tid som står till dess förfogande. Egna viktiga ar- betsuppgifter får ej eftersättas för remissers besvarande. Vidare framhåller de sakkun- niga bl. a. att det ej kan komma i fråga att en domstol yttrar sig i frågor, om vilka den får uttala sig endast i rättskipningsväg.
Det förekommer på vissa områden att en myndighet hänvänder sig till annan myn- dighet inte blott för att erhålla dess utlå— tande utan även för att den andra myndig- heten skall höra vissa underlydande organ. Besvärssakkunniga förutsätter att denna ord- ning bibehålls i den mån det är ändamåls- enligt.
De sakkunniga understryker att yttrande från myndighet eller annan inte bör inhäm- tas i andra fall än när yttrandet bedöms betydelsefullt för utredningen. Rent meka- niskt inhämtande av yttrande bör i enlighet med 1931 års cirkulär till statens förval- tande myndigheter angående remissers verk- ställande och besvarande undvikas i görli- gaste mån.
Då förvaltningsförfarandet bör vara så
REMISS snabbt som det är möjligt utan att säker- heten eftersätts, föreslår besvärssakkunniga en allmän lagregel av innehåll att det skall ankomma på myndigheten att vaka över att utredningen inte onödigt fördröjs. Be- träffande remisshänvändelser föreslås lagbe- stämmelsen att sådan hänvändelse skall, om hinder inte möter, efterkommas utan dröjs- mål.
Remissyttrandena
I yttrande över besvärssakkunnigas förslag understryker JK den synnerliga vikten av åtgärder för en snabbare handläggning av förvaltningsärendena. En av de största olä- genheterna i förvaltningsförfarandet i dag, både från rättssäkerhets- och andra syn- punkter, är enligt IK:s mening otvivelaktigt de långa handläggningstider som förekom- mer på åtskilliga områden. Tillkomsten av en allmän förfarandelag kan inte i och för sig väntas bidra till en mera tillfredsställan- de ordning i detta hänseende. Det måste emellertid vara ytterst angeläget att beakta möjligheterna att genom särskilda stadgan- den i förfarandelagen verka för arbetseffek- tivitet och skyndsamhet i handläggningen. Med hänsyn härtill framstår bestämmelser- na om inhämtande av yttrande från myndig- heter m.fl. som några av de viktigaste i lagförslaget. Enligt IK:s mening beror de nuvarande långa handläggningstiderna, sär- skilt i första instans, till ej ringa del på ett alltför omfattande och schablonmässigt remissförfarande. De riktiga och värdefulla anvisningar, som gavs i 1931 års cirkulär, blir i stor utsträckning inte iakttagna. Det kan starkt ifrågasättas, om själva cirkulä- ret över huvud är känt för myndigheterna. Sannolikt har dess existens numera i stort sett fallit i glömska. Det förtjänar övervä- gas, om inte cirkuläret bör förnyas. I för- farandelagen borde enligt IK:s mening cir- kulärets grundtankar kunna bringas till ut- tryck åtminstone genom någon allmän an- visning. En viktig punkt har medtagits av de sakkunniga, nämligen att myndighet skall närmare ange i vilket avseende yttrande önskas. Enligt IK:s mening bör emellertid
ifrågavarande lagrum jämte vissa andra om- arbetas i syfte att med större klarhet och eftertryck ange de principer som bör följas.
Också JO erinrar om 1931 års cirkulär. Han anför bl. a. följande.
Cirkulärets praktiskt viktiga föreskrifter sy- nes i stor utsträckning icke iakttagas inom förvaltningen och torde för övrigt för många tjänstemän vara okända. Som jag varit i till- fälle iakttaga i min verksamhet förekommer t.ex. ofta att behovet av remisser ej prövas med tillbörlig noggrannhet, att remisser ej specificeras då så är påkallat eller att er- forderlig tillsyn ej sker över att remissvar in- kommer inom rimlig tid. Långsamheten i ut- redningsförfarandet har otvivelaktigt till stor del sin grund just i missförhållanden med avseende å remissbehandlingen.
Det synes därför böra övervägas om icke i kapitlet rörande utredningsförfarandet bör i lämplig utsträckning inarbetas de generellt till- lämpliga och praktiskt viktiga föreskrifter om remissbehandlingen, som nu finns intagna i nyssnämnda cirkulär.
I vissa fall kan utredningen, även om den bedrives på ett ändamålsenligt sätt, dra långt ut på tiden. I sådana fall synes serviceskäl tala för att myndigheten bör underrätta parten här- om och om anledningen till dröjsmålet. Det kan ifrågasättas om icke en uttrycklig före- skrift av sådan innebörd, eventuellt med an- givande av viss tidsgräns, bör meddelas. Där- igenom skulle också en viss garanti vinnas för att myndigheten själv behörigen tillser att utredningen ej onödigt fördröjes.
Svea hovrätt finner att myndigheter och tjänstemän enligt förslaget skulle kunna tas i anspråk för förfrågningar, utlåtanden m.m. i en utsträckning som inte synes rimlig. Enligt hovrättens mening bör stad- gandet omarbetas så att möjligheten att in- hämta upplysningar och yttranden begrän- sas. Eljest riskeras att myndigheter, även överordnade myndigheter, och tjänstemän i inte önskvärd utsträckning kommer att få syssla med remisser. Hovrätten anser också att möjligheten att använda s. k. blank re- miss inte bör helt avskäras. Lagberedningen och kammarrätten företräder också åsikten att remissrätten gjorts för omfattande.
Flera remissinstanser uppehåller sig vid frågan om rätten för myndighet att begära medverkan av tjänsteman hos annan myn- dighet. Statens biografbyrå önskar klarhet om myndighets rätt att begära yttrande av
tjänsteman i Kungl. Maj:ts kansli eller el- jest hos överordnad myndighet. Överståt- liållarämbetet framhåller att av lagtexten bör framgå den betydelsefulla begränsning- en att det skall vara fråga om tjänsteman som enligt instruktion eller andra bestäm- melser har att ta befattning med frågor av den art hänvändelsen avser. Medicinalsty- relsen, riksförsäkringsverket, qutfartsstyrel— sen samt patent- och registreringsverket vän- der sig mot att bestämmelsen utformats på ett sätt som ställer tjänstemannen i ett slags lydnadsförhållande till den utanförstående myndigheten. Tjänstemännens skyldighet att yttra sig bör enligt dessa instansers mening vara beroende av den egna myndighetens förordnande.
Att statlig myndighet tilläggs någon all- män rätt att infordra yttrande av kommunal tjänsteman avstyrks av Svenska stadsförbun- det. Föreningen Sveriges kommunala för- valtningsjurister och drätselkammaren i Ar- vika betonar att tillhandagående åt statlig myndighet från kommunal tjänstemans sida inte bör få förekomma annat än efter hän- vändelse till vederbörande kommunala nämnd. Stadsfullmäktige i Landskrona och Lund finner den föreslagna skyldigheten för kommunal tjänsteman alltför långtgående.
Kammarkollegiet anser en utvidgning av myndigheternas skyldigheter att biträda var— andra med yttranden, som får en sådan beskaffenhet och räckvidd som besvärssak- kunniga tänkt sig, inte är rimlig för de statliga verkens del från arbets- och ar— betsledningssynpunkt. Nuvarande på 47 & regeringsformen fotade ordning fungerar en- ligt kollegiets mening fullt tillfredsställande och något kompletterande stadgande i en lag om förvaltningsförfarandet erfordras därför inte. Lantmäteristyrelsen samt läns- styrelserna i Jönköpings och Västmanlands Iän avstyrker bestämmelserna på den grund att ämnet i stället bör regleras internt i myndigheternas instruktioner.
Överväganden
Remissförfarandet intar en central plats in— om utredningen i förvaltningsärenden. I de
allra flesta förvaltningsärenden, i Vilka be- slut meddelas av central eller regional myn- dighet, inhämtar denna före ärendenas avgö- rande yttrande eller upplysning från lokal myndighet och ofta även från annat håll. Även när en lokal myndighet har att fatta beslut förekommer inte sällan att yttrande införskaffas från annat organ. Genom re- missförfarandet erhålls upplysningar röran- de faktiska förhållanden som är av bety- delse för ärendets avgörande. På denna väg kontrolleras i stor utsträckning de uppgif- ter som lämnats av enskild part. Remiss- förfarandet är också ett medel varigenom beslutsmyndigheten tillgodogör sig den spe— ciella sakkunskap som kan finnas företrädd hos andra myndigheter eller institutioner. Remissinstitutet är också i övrigt en viktig form för samverkan mellan skilda myndig- heter. Genom detsamma möjliggörs ofta på ett enkelt sätt en samordning mellan olika myndigheters beslut och åtgärder. Stundom har den myndighet som hörs till speciell uppgift att bevaka vissa bestämda allmänna intressen. Ej sällan förekommer det att en myndighet hänvänder sig till en annan myn- dighet inte blott för att erhålla yttrande från denna utan även för att ifrågavarande myndighet skall låta annan myndighet verk- ställa viss utredning. Sålunda kan exempel- vis ett centralt ämbetsverk hemställa hos en länsstyrelse att denna måtte avge utlå- tande i visst ärende efter att ha införskaffat yttrande från angivet lokalt organ. Remiss sker inte blott till myndigheter utan i en del fall även till andra institutioner av of— fentligrättslig prägel eller till enskilda or- ganisationer eller liknande organ. I allmän- het ger remissförfarandet beslutsmyndighe- terna allt det utredningsmaterial som, utöver parternas uppgifter, behövs för förvaltnings- ärendenas avgörande.
Remissförfarandet är inte något som ute- slutande rör den remitterande myndigheten och de organ vilka anlitas som remissinstan- ser. Omfattningen av remissförfarandet, ut- formningen av remisserna och remissmyn— di gheternas handläggning av remissärendena är av mycket stor betydelse för de enskilda parterna i förvaltningsförfarandet. Dessas
rättsliga intressen berörs nämligen ihög grad av fullständigheten i den utredning som be- slutsmyndigheterna eftersträvar och av den tidsutdräkt som remissbehandlingen regel- mässigt drar med sig. Inte bara från det allmännas utan även från den enskilde par— tens synpunkt är det angeläget att behöv- liga kontakter tas med andra myndigheter men också att remissbehandlingen inte blir onödigt vidlyftig och tidskrävande. Denna synpunkt understryks bl.a. i JK:s och JO:s yttranden över besvärssakkunnigas be- tänkande. Anledning finns därför att i en lag med grundläggande bestämmelser om förvaltningsförfarandet ta med vissa före- skrifter rörande remissbehandlingen av för- valtningsärenden. Dessa kommer att träda i stället för huvudreglerna i 1931 års remiss- cirkulär. Liksom remisscirkuläret bör be- stämmelserna äga allmän räckvidd. De har därför inordnats 'bland lagens allmänna be- stämmelser. Formellt »blir de härigenom ock- så generellt tillämpliga inom kommunal— förvaltningen. Kommunallagarnas bered- ningsregler tar dock över för de kommunala självstyrelseärendenas del.
Remiss:-ätten
Mot besvärssakkunnigas förslag i ämnet har i ett flertal yttranden den kritiken fram- förts att enligt förslaget myndigheter och tjänstemän skulle kunna tas i anspråk för förfrågningar, utlåtanden m.m. i en allt- för vid utsträckning. Denna kritik synes vara befogad. Det torde inte vara erforder- ligt att i en förvaltningslag föreskriva en utvidgning av myndigheters och tjänstemäns skyldighet att besvara remisser. Föreskrif- ter i främst 47 é regeringsformen, allmän— na verksstadgan och länsstyrelseinstruktio— nen grundlägger en skyldighet för statliga myndigheter att lämna varandra inbördes bistånd. Bestämmelser av liknande innehåll förekommer i barnavårdslagen, socialhjälps- lagen och vissa andra författningar som rör den specialreglerade kommunalförvaltning- en. I den mån en författningsenlig skyl- dighet att besvara en remiss inte skulle fö- religga, torde man ändå kunna räkna med att vederbörande myndighet, vare sig den
är statlig eller kommunal, kommer att läm— na den medverkan som kan anses erforder- lig. Särskilt kan detta förväntas om — så— som nedan kommer att föreslås — det lag- fästs att remiss inte skall beslutas i andra fall än när sådan är nödvändig. Det tillkom- mer den myndighet, som mottar en remiss, att pröva huruvida den begärda prestationen faller inom dess kompetensområde eller ej. Av sakens natur följer vidare att det måste ligga i remissmyndighetens hand att avgöra huruvida andra viktigare göromål hindrar myndigheten att göra utredningen och ytt— randet så omfattande som i och för sig skulle vara önskvärt. Det synes kunna för- utsättas att, om en remissmyndighet inte kan lämna den begärda medverkan fullt ut, den underrättar den remitterande myndigheten härom.
Med anledning av besvärssakkunnigas för— slag rörande remiss till tjänsteman bör fram— hållas att den rätta gången i allmänhet mås- te vara att yttrande begärs från den myn— dighet, inom vars kompetensområde frågan faller, och att det sedan ankommer på den- na myndighet att besvara remissen och att internt bestämma vilken tjänsteman h0s myndigheten som skall ta befattning med ärendet. Endast i de undantagsfall, där en tjänsteman genom särskilda bestämmelser tillagts en självständig kompetens, synes ytt- rande böra inhämtas direkt från tjänsteman- nen och inte via den myndighet till vilken han hör.
Vissa rättssubjekt, som inte är att räkna såsom stats- eller kommunalmyndigheter är enligt särskilda bestämmelser skyldiga att i angiven utsträckning lämna yttranden och upplysningar. Såsom exempel på sådana rättssubjekt kan nämnas de allmänna för- säkringskassorna och de auktoriserade han- delskamrarna. Enskilda helt privaträttsliga näringsorganisationer och därmed likställda rättssubjekt har däremot ingen skyldighet att bistå förvaltningsmyndigheterna med re- missyttranden men gör detta frivilligt i ej obetydlig omfattning. Inte heller beträffan- de någon av dessa grupper av rättssubjekt föreligger det något behov att i förvaltnings- lagen reglera frågan om skyldigheten att
besvara erhållna remisser. Någon ändring i nuvarande ordning synes inte påkallad. Skulle av särskilda skäl på något område en utvidgning av skyldigheten att bistå myn— digheterna med yttranden och upplysningar visa sig erforderlig, torde bestämmelser i ämnet böra meddelas i specialförfattning.
Behovsprövningen
JK och JO har i sina yttranden över be- svärssakkunnigas betänkande bl. a. strukit under, att en orsak till dröjsmål med för- valtningsärendens avgörande ofta är att be- hovet av remisser inte prövas med tillbörlig noggrannhet utan att remittering av inkom- na ärenden sker helt schablonmässigt. Trots bestämmelserna i 1931 års cirkulär till sta— tens förvaltande myndigheter angående re- missers verkställande och besvarande före- kommer missförhållanden på detta område. Såsom förut framhållits är det av stor be— tydelse för parterna i förvaltningsärenden att remissförfarandet inte görs onödigt vidlyf- tigt. I varje ärende bör en noggrann pröv- ning göras huruvida ärendet verkligen be- höver remitteras ut eller ej. Få saker ökar förvaltningens arbetsbörda i onödan så som ej nödvändiga remisser. Både med tanke härpå och på parts intresse av att få svar utan onödigt dröjsmål bör en sträng sov- ring ske i remisshänseende. Slentrianmässig remittering bör på inga villkor få förekom- ma. Än mindre naturligtvis remittering som inte fyller annan uppgift än att för en tid befria myndigheten från åsynen av ett svår- bedömt ärende. Är det i det enskilda fallet ej nödvändigt att upplysningar eller yttrande inhämtas från annat håll, skall remiss alltså inte få ske.
På grund av den betydelse som remiss- praxis har för de enskilda parterna bör be- stämmelse i ämnet intas i förvaltningslagen . Den synes böra erhålla innehållet att remiss skall göras när det är särskilt föreskrivet eller eljest nödvändigt.
Remisstekniken
Såsom förut nämnts är det av stort in- tresse för parterna att anhängiggjorda för-
valtningsärenden blir snabbt avgjorda. Det är därför viktigt att remissförfarandet ord,- nas på ett sådant sätt att ärendena ligger ute på remiss så kort tid som möjligt. Hu- vudregeln synes därför böra vara att, om flera behöver höras i ett ärende, remiss till dem skall ske samtidigt. En dylik s.k. solfjäderremiss kan dock inte alltid använ- das. I vissa fall är det nämligen från ut- rednings- och samordningssynpunkter nöd- vändigt att en myndighet avger yttrande först efter det att den tagit del av upplys- ningar och synpunkter som en annan myn— dighet förebringat. I sådana fall måste de ifrågavarande remissinstanserna höras en ef— ter annan, s. k. kedjeremiss.
Nämnas kan i detta sammanhang att en remissbehandling inte alltid behöver skei de traditionella formerna. Det kan i en del fall vara rationellt att, eventuellt efter ut- remittering till ett flertal instanser av hand- lingarna eller en sammanfattande promemo- ria i ett ärende, den remitterande myndig- heten såsom skildras i det ovan återgivna interpellationssvaret håller ett sammanträde med remissinstanserna, vid vilket samman- träde remissorganen efter överläggning fram- för sina synpunkter till den remitterande myndigheten. Av rättssäkerhetsskäl är det i sådana fall nödvändigt att de olika in.- stansernas synpunkter blir tillfredsställande redovisade i ett protokoll som förs vid sam- manträdet eller i någon därmed jämförlig allmän handling så att parterna kan ta del av de olika myndigheternas synpunkter i ärendet. ' .
I enlighet med det anförda föreslås att i förvaltningslagen föreskrivs att, när flera behöver höras, remiss till dem görs samti- digt, om de inte av särskild anledning bör höras en efter annan.
Specificeringen
Enligt besvärssakkunnigas lagförslag skall den remitterande myndigheten närmare ange i vilka avseenden upplysning eller yttran- de begärs. Denna bestämmelse har i all— mänhet lämnats utan erinran i remissytt- randena över de sakkunnigas förslag. Svea hovrätt anser dock" att möjligheten att an—
vända s.k. blank remiss inte bör helt av- skäras.
Lämpligt torde vara att den remitterande myndigheten, så snart detta kan vara till hjälp för remissinstansen, anger i vilka avseenden yttrande eller upplysning önskas. Härigenom kan remissinstansen besparas onödigt arbete. Även den tid inom vil- ken svar önskas bör i stor utsträckning uppges. Den här förordade specificeringen av remisserna behöver inte nödvändigtvis göras i det individuella remissärendet. Hin- der bör inte möta att en myndighet gene- rellt meddelar en annan myndighet, att vid framtida remisser i angivna typer av ären- den yttrande och upplysning önskas i vis- sa uppräknade avseenden och inom viss an- given tid, såvida inte i det enskilda fallet annat anges. Att uppställa krav på att re- misser undantagslöst skall vara specificerade torde vara att gå för långt. I många fall är det självklart i vilka avseenden yttrande öns- kas och då bör uppgift härom inte behöva lämnas av den remitterande myndigheten. Sker remiss till exempelvis en polismyndig- het eller en hälsovårdsnämnd, kan det vara onödigt att ange att myndigheten skall läm- na de upplysningar och synpunkter som är av betydelse från ordnings— och säkerhets- synpunkter respektive hälsovårdssynpunk- ter. Även uppgift om den tid inom vilken remissen bör besvaras kan ibland på grund av ärendets beskaffenhet framstå som obe- hövlig. Är avsikten att remissmyndigheten skall avge yttrande efter att ha hört under- lydande myndighet eller annan, bör det an- komma på den remitterande myndigheten att ange vem eller vilka som skall höras. Även i detta hänseende bör det självfallet vara tillåtet att meddela remissinstanserna generella anvisningar. Bestämmelser i nu
sagda ämnen torde böra intas i förvaltnings- lagen. I enlighet med det anförda föreslås att i lagen föreskrivs att, om det ej är obehövligt, i remissen anges i vilka avseen- den och inom vilken tid svar önskas samt om remissinstansen bör höra annan.
Dröjsmål med svar
Såsom redan framgår av det föregående förekommer det i stor utsträckning att hand- läggningen av förvaltningsärenden drar långt ut på tiden. Här skall strykas under att det är angeläget att myndigheterna — såväl statliga som kommunala — gör allt vad de kan för att minska handläggningstiden för förvaltningsärenden. Detta är ett tjänste— åliggande inte blott för beslutsmyndigheter- na utan även för de myndigheter vilka an- litas såsom remissorgan. Remissmyndighe- terna får inte utan vidare låta remissären— dena komma i efterhand i förhållande till de ärenden, vilka de själva har att avgöra. Remissmyndigheterna har att ta ställning till vilka av myndighetens samtliga inneliggande ärenden som är mest brådskande och be- handla ärendena i därav betingad turord- ning utan att alltid ge de egna ärendena företräde. Vad angår beslutsmyndigheterna får dessa inte passivt vänta på att remissva- ren kommer in. Kommer inte ett svar inom den tid som angetts eller som eljest synes skälig, bör beslutsmyndigheten genom på- minnelser m.m. söka påskynda handlägg- ningen. Kan det av särskild anledning antas att ett ärendes avgörande kommer att dra ut på tiden, bör beslutsmyndigheten under- rätta parten därom och om anledningen till dröjsmålet. En dylik åtgärd får anses ingå i myndigheternas allmänna serviceåligganden och torde inte fordra omnämnande i själva lagtexten.
Besvärssakkunnigas lagtext 2 kap- 3 5.
Den, som har att hos statsmyndighet del- taga i handiäggning av ärende, är därvid jävig,
1) om saken personligen rörer honom el- ler någon honom närstående, som angives
11 &.
Den som har att handlägga ärende är jävig 1. om saken rör eller dess utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon honom när- stående, som avses i 4 kap. 13 ä 2 rätte-
Besvärssakkunnigas lagtext i 4 kap. 13 ä 2. rättegångsbalken, eller någon, för vilken han är ställföreträdare, eller angår bolag, samfund eller inrättning, i vars verksamhet han eller någon honom närstående, som nyss nämnts, har väsentligt intresse,
2) om han hos annan myndighet tagit be- fattning med saken; eller
3) om eljest särskild omständighet före- ligger, som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet.
Beträffande jäv hos kommunal myndig- het gäller vad därom är särskilt föreskrivet.
2 kap. 4 &.
Uppkommer hOs myndighet fråga om jäv, skall myndigheten så snart ske kan giva be- slut däröver.
I prövning av jävsfrågan må den, mot vilken jäv ifrågakommer, icke deltaga, med mindre myndigheten utan honom ej är be- slutför och annan ej utan tidsutdräkt kan träda i hans ställe.
2 kap. 5 5.
Har någon befunnits jävig i ärende, äger han, därest icke jävsförhållandet med hän- syn till sakens beskaffenhet eller omstän- digheterna i övrigt uppenbarligen saknar be- tydelse, ej vidare handlägga detta. Kan er- sättare för honom icke utan hinderlig tids- utdräkt anskaffas, äger han dock vidtaga åtgärd, som ej utan synnerlig olägenhet kan uppskjutas.
Förvaltningslagen gångsbalken, eller någon, för vilken han eller sådan närstående är ställföreträdare,
2. om han har ställning såsom beslutan- de eller föredragande i besvärs-, under- ställnings- eller tillsynsärende och tidigare har tagit befattning med saken hos besluts- instansen,
3. om han i saken fört talan såsom om- bud eller mot ersättning biträtt någon, eller
4. om eljest särskild omständighet före- ligger som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet.
Jäv föreligger icke i ärende i vilket frå- gan om opartiskhet uppenbarligen saknar be— tydelse.
12 &.
Den mot vilken jäv föreligger får ej hand- lägga ärendet. Han får dock vidtaga åt- gärd, som ej utan olägligt uppskov kan om- besörjas av annan.
Känner någon till omständighet, som kan antagas utgöra jäv mot honom, skall han självmant ge den till känna.
Har fråga om jäv mot någon uppkommit, skall myndigheten snarast möjligt meddela beslut i jävsfrågan, om annan icke överta- git handläggningen. Den mot vilken jäv ifrågasatts får deltaga ijävsfrågans prövning endast om myndigheten ej är beslutför utan honom och annan ej kan träda i hans ställe utan olägligt uppskov.
Gällande rätt
Se besvärssakkunnigas betänkande s. 136— 144.
Härtill kan fogas att det numera är före- skrivet i 13 å statstjänstemannalagen och 16 & kommunaltjänstemannastadgan att tjänsteman inte får äta sig uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroen- det till hans oväld i tjänsteutövningen. Vi- dare kan nämnas att verksinstruktionemas förbud för tjänstemän att åta sig vissa upp- drag setts över och förenhetligats i sam- band med 1965 års tjänstemannarättsliga
reform. En särskild sakkunnig har år 1966 tillkallats för att se över samtliga bestäm- med uppgift att motverka uppkomsten av jävssituationer inom förvaltningen.
I fråga om jävs rättsliga verkan har den 9 juni 1967 meddelats en resolution av Kungl. Maj:t i statsrådet (nr 41) som är av intresse. Målet avsåg besvär över en länsstyrelses beslut att fastställa ett av en byggnadsnämnd antaget tomtindelningsför- slag. Länsstyrelsens beslut hade på läns- styrelsens vägnar skrivits under av tjänste- man, vilken tidigare också skrivit under ett yttrande över förslaget på länsarkitek-
JÄV tens vägnar. Kungl. Maj:t undanröjde läns- styrelsens beslut, enär det meddelats av tjänsteman som hos annan myndighet tagit befattning med frågan om förslagets fast- ställelse.
Genom ändring av 719 andra stycket RB har RB:s jävsregler blivit tillämpliga på polisman när han vidtar åtgärd eller med- delar beslut enligt RB.
Bland regeringsrättens avgöranden från de senare åren märks RÅ 1964 ref. 54 om borgensteckning för checkräkningskredit som jävsgrund i ärende om anslag av medel till kredittagaren och RÅ 1965 ref. 13 om innehav av visst förtroendeuppdrag som jävsgrund i ärende om bestämmande av in— dividuellt årsarvode för uppdraget.
Från JO:s praxis kan antecknas 10 1965 s. 316 och 327 (grannlagenhetsjäv hos uni- versitetsmyndigheter), 1966 s. 406 (släkt— skaps— och grannlagenhetsjäv för rektor i kommunal realskola), 1966 s. 462 (stads- arkitekt i ärende hos byggnadsnämnd an- gående byggnadsföretag för vilket han upp- gjort ritningar) och 1967 s. 329 (tomtex— ploatör som medlem i byggnadsnämnd).
Nya motioner om utredning angående kommunallagarnas jävsregler har avslagits av riksdagen (se KU 1966: 7).
Litteratur
Kaijser, Om kommunalt jäv i Svenska stads— förbundets tidskrift 1956 s. 459 och 1960 s. 562 och 650,
Munktell, Om jävsförhållanden statsförvaltningen (1936),
Rietz, Jävsbestämmelserna i taxeringsför- ordningen, Svensk skattetidning 1959 s. 342,
Ulveson, Jävsfrågor i länsskolnämndernas verksamhet, Aktuellt från skolöverstyrelsen 1960 s. 71,
Westerberg, Jäv i förvaltningen, Nordisk Administrativt Tidskrift 1955 s. 350 och 1964 s. 407.
inom
Besvärssakkunnigas motiv (s. 144—154) I besvärssakkunnigas betänkande under- stryks att en reglering av jävsfrågorna i
)lika sammanhang betraktats som en av de viktigaste lagstiftningsuppgifterna i fråga om förvaltningsförfarandet. De sakkunniga framhåller att jävsreglema inom förvaltning- en inte blott rör rättskipande och därmed jämförlig verksamhet utan även en rad and- ra verksamheter av starkt skiftande natur, såsom förvaltning av allmän egendom. upp— handlingsverksamhet, handläggning av ären— den om enskildas status, verksamhet för upprätthållande av allmän ordning och så- kerhet, socialvårdande verksamhet, service— verksamhet och affärsdrivande verksamhet. Behovet av garantier för en opartisk hand- läggning är inte genomgående detsamma utan växlar från område till område. Jävs- reglerna måste därför ges en tämligen elas- tisk utformning. Särskilt måste beaktas att förvaltningsmyndigheterna har att praktiskt ingripa i aktuella händelser i samhället, me- dan domstolarna i huvudsak blott gör ef- terhandsbedömningar. Inte minst med tan- ke på behovet av effektivitet i förvaltningen anses anledning finnas att iaktta varsamhet vid reglernas utformning. Samtidigt måste dock beaktas att vissa omständigheter pekar i annan riktning. Skönsmässiga bedömning— ar förekommer i mycket stor utsträckning inom förvaltningen. Betydelsen av opartisk- het är då särskilt framträdande. I förvalt- ningsförfarandet finns vidare vanligen blott en part. Detta förhållande ställer stora krav på myndighetens fristående ställning. Enligt besvärssakkunnigas uppfattning bör rikt- punkten vara att jävsreglema skall vara äg— nade att trygga opartiskhet vid det särskilda ärendets handläggning och att tillika skapa och vidmakthålla förtroendet till denna myn- digheternas opartiskhet utan att lägga onödi— ga hinder i vägen för myndigheternas verk- samhet.
De av besvärssakkunniga föreslagna jävs- reglerna behandlar endast jäv inom stats- förvaltningen. Beträffande jäv hos kommu— nal myndighet skall enligt de sakkunnigas lagförslag gälla vad därom är särskilt före- skrivet. Såsom skäl härför anförs att i så- väl reglerad som oreglerad förvaltning för de kommunala myndigheternas del gäller med hänsyn till deras förhållanden särskilt
avpassade jävsbestämmelser och att övervä- gande skäl talar för att dessa bestämmelser inte rubbas.
Den personkrets inom statsförvaltningen, för vilken de av besvärssakkunniga före- slagna jävsreglerna skall vara tillämpliga, är enligt de sakkunnigas lagförslag envar som har att delta i handläggning av ärende som omfattas av lagen. Genom denna defini- tion ges uttryck åt att jävsbestämmelserna skall gälla för alla som tar befattning med ett ärende på sådant sätt att vederbörande kan påverka ärendets utgång. I överens— stämmelse härmed skall jävsreglema gälla inte blott för den som har att ensam eller tillsammans med andra fatta beslut i ären- det utan även för den som deltar i ärendets utredning, medverkar såsom föredragande, deltar i överläggningen eller eljest anlitas som rådgivare. Däremot skall jävsbestäm- melserna inte vara tillämpliga på den som vidtar blott rent expeditionella åtgärder i ärendet, t. ex. diarieföring eller verkstäl- lande av delgivning. Såsom ärende i lagens mening räknas också avgivande av remiss- yttrande i ett administrativt partsärende.
I fråga om jävsgrunderna diskuterar de sakkunniga inledningsvis huruvida det skul- le vara lämpligt att endast uppställa en ge- neralklausul av innehåll att jäv uppkommer så snart särskild omständighet föreligger som är ägnad att rubba förtroendet till vederbö- randes opartiskhet. Denna lösning avvisas emellertid, därför att den skulle ge myn- digheterna alltför ringa ledning vid tillämp- ningen. Däremot anses en sådan general- klausul kunna vara av värde såsom en kom- plettering av en uppräkning av ett antal speciella jävsgrunder. Vid utformningen av jävsbestämmelserna har de sakkunniga häm- tat ledning av rättegångsbalkens bestämmel- ser om domarjäv. Detta har ansetts natur- ligt därför att reglerna om domarjäv vilar på allmänna rättsliga överväganden och re— dan nu, med eller utan författningsstöd, i stor utsträckning tillämpas av statliga för- valtningsmyndigheter.
I de sakkunnigas lagförslag upptas som första jävsgrund att saken personligen rör den som har att delta i handläggningen av
JÄV ärendet. Denna jävsgrund är avsedd att vara en motsvarighet till rättegångsbalkens regel om jäv för den som själv är part eller eljest har del i saken eller kan vänta syn- nerlig nytta eller skada av sakens utgång. Rättegångsbalkens beskrivning av jävssitua— tionen anses emellertid inte passa för för- valtningsförfarandet, därför att i detta inte alltid görs skillnad mellan att ha del i saken och att vänta synnerlig nytta eller skada av dess utgång. De personer — utöver part — som man vill träffa anses inte kunna anges närmare än som personer vilka saken rör. Motsvarande beskrivning har i de sakkun— nigas lagförslag använts då det gällt att fast- ställa vem som kan vara part i ett förvalt- ningsärende. Begränsningen att saken skall personligen röra någon för att jäv skall an- ses föreligga utesluter från tillämpningsom- rådet för denna jävsgrund sådana fall där en sak rör någon som samhällsmedlem. Be- gränsningen skall också klargöra att per- soner, vilka i egenskap av särskilt utsedda representanter för visst intresse deltar i hand- läggningen av ett ärende, inte på grund av denna sin ställning är jäviga. De sakkunniga framhåller emellertid att någons personliga intresse av utgången i ett »kollektiv»- ärende stundom kan vara så vägande att jäv måste anses föreligga för honom enligt den kompletterande generalklausul som de sakkunniga föreslår.
Såsom andra jävsgrund för den som har att delta i handläggningen av ärende upptar besvärssakkunniga att saken personligen rör någon honom närstående som anges i 4 kap. 13 ä 2 rättegångsbalken. De sakkunniga har hyst tvekan att låta alla de skyldskaps- och svågerlagsförhållanden som nämns i rät- tegångsbalken grundlägga jäv. Med hänsyn till det påtagliga värdet av en enhetlig regle- ring har de sakkunniga dock inte ansett sig böra föreslå någon avvikelse från rätte— gångsbalkens och kommunallagarnas regle— ring på denna punkt.
Enligt besvärssakkunnigas lagförslag före- ligger vidare jäv om saken personligen rör någon, för vilken den som har att delta i ärendets handläggning är ställföreträdare. Såsom skäl för uppställandet av denna jävs-
grund framhålls att ställföreträdaren har att identifiera sig med den han företräder och i allo bevaka hans intressen och att i ären- den som angår den företrädde ställföreträ- daren kan komma att föra talan som part.
De sakkunnigas lagförslag innehåller där- emot inte någon regel om jäv för det fall att saken personligen rör någon, för vilken en närstående är ställföreträdare. En sådan jävsregel inom förvaltningen skulle enligt de sakkunnigas uppfattning föra alltför långt. Under alla förhållanden borde den inskränkas till fall då ställföreträdaren för partstalan. Fallen anses emellertid inte vara av så stor praktisk betydelse att de kräver särskild reglering. De bör enligt de sak- kunnigas mening kunna bedömas med led- ning av generalklausulen.
Såsom fjärde jävsgrund uppställer be— svärssakkunniga att saken angår bolag, sam- fund eller inrättning i vars verksamhet den som har att delta i handläggningen eller nå- gon honom närstående som sägs i 4 kap. 13 ä 2 rättegångsbalken har väsentligt in- tresse. Företrädesvis avses härvid person- liga intressen men även allmänna lojalitets- intressen anses böra beaktas. Enligt de sak- kunnigas förslag föreligger däremot inte jäv bara därför att den handläggande eller när- stående till honom är ledamot i styrelse för juridisk person som saken rör. En jävsregel av det innehållet skulle enligt de sakkunni- gas mening föra för långt när det gäller förvaltningen. Det måste nämligen bl. a. beaktas att på många håll tjänstemän från statliga verk placerats i styrelser för statliga eller halvstatliga bolag för att de skall vin— na bättre sakkännedom om bolagens verk- samhet och i sina verk lättare kunna hand- lägga och bedöma ärenden rörande bolagen.
Den sista speciella jävsgrunden enligt besvärssakkunnigas lagförslag är att den som har att delta i handläggningen av ären- de tagit befattning med saken hos annan myndighet. Denna regel är först och främst av betydelse för behandlingen av besvärs- ärenden. Jävet omfattar inte blott den som deltagit i det överklagade beslutet utan även den som hos den lägre instansen i annan form — dock ej blott rent expeditionellt
— tagit befattning med saken. Regeln är emellertid inte begränsad till besvärsärenden utan omfattar även andra fall då tjänsteman hos en myndighet redan tagit befattning med en sak som kommer upp till behand- ling. Så kan t.ex. vara fallet vid över- ordnad myndighets granskning (revision, in- spektion o.d.) av underordnad myndighets beslut och då myndighet har att besluta i partsärende som annan myndighet haft på remiss eller haft att motta och vidarebe— fordra med eget yttrande. Syftet med den- na jävsgrund är att förebygga att någon går till verket med förutfattad mening samt att upprätthålla tilltron till förvaltningens objektivitet. I den mån det på något områ- de krävs avvikande bestämmelser bör enligt de sakkunnigas mening föreskrifter härom intas i vederbörande specialförfattning. Såsom tidigare antytts kompletteras be- svärssakkunnigas uppräkning av speciella jävsgrunder med en generalklausul av inne- håll att den som har att delta i handlägg- ningen av ärende är jävig om eljest sär- skild omständighet föreligger som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet. Som exempel på situationer som får bedö- mas med ledning av denna generalklausul nämns bl. a. de i rättegångsbalken uppräk- nade jävsgrunderna att vederbörande är parts vederdeloman eller att han fört talan i saken såsom ombud för part eller biträtt part eller vittnat eller varit sakkun— nig. När det gäller förvaltningsförfarandet anses nämligen anledning inte finnas att särskilt nämna dessa jävsgrunder. Såsom exempel på andra situationer som kommer att bli bedömda enligt generalklausulen a_n- ger de sakkunniga de fall, då någon är vederbörandes uppenbare vän eller ovän, då ett beroendeförhållande av personlig el- ler ekonomisk natur eller ett lydnadsförhål- lande råder mellan vederbörande och den saken rör eller någon honom närstående el- ler då vederbörande eljest av den ena eller andra anledningen är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan upp- komma att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning. Om på något om- råde behov skulle föreligga av att uttryckligt
förklara vissa andra förhållanden för jävs- grundande än de av de sakkunniga i lagför- slaget särskilt nämnda bör detta enligt de sakkunnigas mening ske i vederbörande spe- cialförfattning.
I en särskild paragraf i lagförslaget be— handlar besvärssakkunniga verkningarna av förekommande jäv. Såsom huvudregel upp- ställs. att om någon befunnits jävig i ärende, han ej vidare äger handlägga detta. Från denna huvudregel görs dock två undantag.
Enligt den första undantagsregeln medför jäv ej obehörighet att handlägga ett ärende, om jävsförhållandet med hänsyn till sakens beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt uppenbarligen saknar betydelse. Som exem- pel nämns bl.a. ärenden angående ren verkställighet där någon valmöjlighet mel- lan olika åtgärder inte föreligger och regist- reringsärenden där fråga är blott om att fastställa förhandenvaron av vissa objektiva kriterier. Med hänsyn till dessa och liknan- de ärenden anses det inte möjligt att för för— valtningsförfarandets del upprätthålla den nyss nämnda huvudregeln. En så sträng re— gel skulle inte tjäna något förnuftigt ända- mål i rutinärenden och andra inte kontrover- siella ärenden. Även i ett vanligt partsären- de anses omständigheterna kunna vara så- dana att t. ex. ett perifert släktskapsjäv eller ett tvåinstansjäv uppenbarligen saknar bety- delse och därför inte bör medföra obehörig- het att handlägga ärendet.
Det andra undantaget avser att trygga förvaltningens effektivitet. I sådant syfte fö- reskrivs att, om ersättare inte utan hinder- lig tidsutdräkt kan anskaffas, jävig äger vidta sådan åtgärd som ej kan uppskjutas utan synnerlig olägenhet. Även åtgärd som innefattar avgörandet av ärendet får under angivna villkor vidtas. De sakkunniga stry- ker under att i bl. a. ärenden angående all- män ordning och säkerhet det ej sällan fordras omedelbara beslut för att erforder- lig effekt skall vinnas.
Beträffande handläggningen av uppkom- mande jävsfrågor föreskrivs i besvärssak- kunnigas lagförslag, att om hos myndighet fråga om jäv uppkommer, myndigheten så snart ske kan skall ge beslut däröver. Av—
JÄV sikten är dock inte att uttryckligt beslut i jävsfrågan alltid skall behöva meddelas. Görs jävsinvändning av part eller gör sig delade meningar gällande inom myndighe— ten, bör beslut meddelas. I andra fall anses det däremot tillräckligt att den mot vilken jäv kan anses vara för handen självmant frånträder handläggningen och låter annan träda in i sitt ställe.
I överensstämmelse med huvudregeln i gällande rätt anser de sakkunniga att jäv bör iakttas ex officio av myndigheten. Någon bestämmelse härom har inte upptagits i den föreslagna lagen om förvaltningsförfaran- det.
Enligt besvärssakkunnigas lagförslag får den mot vilken jäv ifrågakommer inte delta i prövning av jävsfrågan, såvida inte myn- digheten utan honom ej är beslutför och annan ej utan tidsutdräkt kan träda i hans ställe. Denna regel överensstämmer med rättegångsbalkens ståndpunkt i motsvarande ämne.
Remissyttrandena
De av besvärssakkunniga föreslagna regler- na om jäv behandlas i ett stort antal remiss- yttranden. I många stryks under att behov föreligger av allmänna regler om jäv i offent- lig förvaltning. Utformningen av jävsregler- na godtas i sina huvuddrag. Smärre jämk- ningar föreslås på enskilda punkter. Bland de myndigheter, som mer allmänt uttalar sin anslutning till förslaget, märks domän- styrelsen, skogsstyrelsen samt statens pris- och kartellnämnd.
Eftersom länsstyrelserna i sitt arbete ofta ställs inför intrikata avvägningar mellan mot- satta intressen, bör enligt länsstyrelsen i Västmanlands län nuvarande jävsregel i 37 & länsstyrelseinstruktionen med dess hänvisning till domarjäven stå kvar. Även några andra myndigheter anser att på vissa specialområden domarjävsreglema bör be- hållas. Sveriges advokatsamfund hävdar att samma jävsbestämmelser bör gälla hos för- valtningsmyndighet som för domare vid all- män domstol.
Tillämpning av jävsreglema även inom
den specialreglerade kommunalförvaltnin gen förordas av JK, JO, socialstyrelsen, kam- markollegiet, skolöverstyrelsen, länsstyrel- sen i Jämtlands län, förvaltningsdomstols- kommittén, Sveriges advokatsamfund, Sve- riges akademikers centralorganisation, nyk- terhetsnämndernas riksförbund samt stads- fullmäktige i Trelleborg och Västerås.
JO utvecklar sin mening sålunda.
Å nämnder för specialreglerad förvaltning ankommer en mångfald ärenden, vari enskild parts rätt är i fråga. Dylika ärenden kan för den enskilde ha mycket stor betydelse, nå- got som ofta är fallet i exempelvis ärenden hos barnavårds-, nykterhets- och socialnämn- der. Det måste anses angeläget att det klart fastslås, att det ej ställs mindre krav på opar- tiskhet hos ledamöterna i dessa organ än el- jest inom förvaltningen. För berörda nämn- ders ledamöter bör därför i ärenden, som rör enskild parts rätt, gälla i allo samma jävs- regler som för förvaltningens myndigheter i allmänhet.
Stadsjuristen i Stockholm anför.
Med kommunal myndighet torde inte alle— nast böra förstås de i kommunallagen nämn- da kollegiala organen. Såsom kommunal myn- dighet kan också fungera kommunaltjänste- man enligt särskild författningsföreskrift (t. ex. den som för befäl vid brand; brandlagen 12 5). Men även eljest inom såväl den regle- rade som den oreglerade förvaltningen kan befattningshavare handlägga och fatta beslut å nämndens vägnar (jfr 48 5 b och 51 5 2 mom. kommunallagen för Stockholm och mot- svarande bestämmelser i specialförfattningar). Jävsregler, som direkt tar sikte på kommu— nala befattningshavare, saknas och det måste anses tveksamt, om de i kommunallagen giv- na reglerna är tillämpliga på dem. Det sy- nes önskvärt att klarhet härutinnan skapas, då även i annat sammanhang behov av tydliga jävsregler för kommunala tjänstemän gjort sig gällande.
Vad angår den personkrets, på vilken jävsreglema föreslås tillämpliga, anmärker Svea hovrätt att uttrycket »den som har att hos statsmyndighet deltaga i handläggning av ärende» inte torde vara fullt klargörande, eftersom det synes utgå från att ärende hand- läggs av flera och därför inte gör tydligt att också den som ensam ombesörjer handlägg- ning är jävig i de angivna situationerna. Sär- skilt tvivelaktigt anses vara, om sådan tjäns-
teman, som har att på begäran lämna upp- lysning eller avge yttrande, kan inrymmas under den föreslagna texten. I allt fall torde denna inte inbegripa annan som är satt att tillhandagå med yttrande i ärendet.
I fråga om jävsgrunderna har luftfarts- styrelsen den uppfattningen att en general- klausul skulle vara bättre än den uppräkning besvärssakkunniga föreslagit.
När det gäller sakägarjävet synes uttrycket »personligen» lagberedningen missvisande, eftersom det skall omfatta också ekonomiska omständigheter.
Den i regeln om släktskapsjäv gjorda hän- visningen till de släktskapsförhållanden, som uppräknas i 4 kap. 13 ä 2. rättegångsbal- ken, diskuteras av förvaltningsdomstolskom- mittén. Kommittén utttalar att det kan före- falla som om släktkretsen blir vidare än som är påkallat av behovet men fortsätter.
Då det emellertid för allmänhetens förtroen- de för förvaltningen är angeläget, att ingen misstanke om obehöriga hänsyn faller över de handläggande tjänstemännen, och då dess— utom rättegångsbalkens jävsregler på denna punkt redan tillämpas både inom kommunal— förvaltningen och på ett flertal områden av statsförvaltningen, framställs här ingen erinran mot att skyldskaps- och svågerlagsjävet får den omfattning som besvärssakkunniga före- slagit. Det kan också påpekas att om be— gränsningar skall göras i detta jäv lagtexten kan komma att bli ganska tungläst.
Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att hänvisningen till rättegångsbalken bör er— sättas med en uppräkning av de jävsgrundan— de släktskapsförhållandena.
Patent- och registreringsverket finner inte värdet av en enhetlig reglering av släktskaps— jäven tillräckligt bärande som motivering till att förklara även de mest perifera släktskaps- förhållandena i 4 kap. 13 ä 2. rättegångs— balken tillämpliga också inom förvaltningen. Centrala folkbokförings- och uppbördnämn— den, som är av samma uppfattning, före- slår att jävsbestämmelserna i62 & taxerings- förordningen tas som förebild.
Svea hovrätt, bankinspektionen, försäk- ringsinspektionen, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden, länsstyrelsen i Got— lands län och förvaltningsdomstolskommit-
tén anser att det fall att saken rör någon, för vilken en närstående är ställföreträdare, också bör infogas bland jävsgrunderna.
Vad angår det föreslagna intressejävet be- farar Svea hovrätt att betydande svårigheter kommer att möta tillämpningen av en jävs- grund som bygger på att vederbörande har väsentligt intresse i en juridisk persons verk- samhet. Det förefaller vidare Svea hovrätt mindre tillfredsställande att förening och stif- telse ej nämns i lagtexten, medan de obe- stämda associationstyperna samfund och in- rättning medtagits. Patent- och registrerings- verket uppehåller sig vid samma jävsgrund och anför följande.
I motiven till stadgandet har framhållits att man även på grund av aktieinnehav kan vara så starkt engagerad i ett bolags angelägenhe- ter att jäv bör anses föreligga. Innebörden härav förefaller ej vara helt klar. Tveksamhet kan sålunda uppstå om tolkningen av uttryc- ket väsentligt intresse. Vilka krav bör ställas på storleken av ett aktieinnehav för att det skall vara väsentligt och jäv anses föreligga respektive någon jävsgrund ej vara för han- den? Anser de sakkunniga att aktieinnehavet skall ställas i relation till det inflytande som det ger innehavaren på bolagets affärer eller kan även aktieinnehavets betydelse för den enskildes ekonomi vara utslagsgivande för be- dömningen, om det bör medföra utlösning av ifrågavarande jävsregel? Patentverket fin- ner för sin del att det måste vara fråga om ett ganska betydande intresse samt att arten och graden av detta intresse bör anges av lagstiftaren.
Bostadsstyrelsen stryker under att intresse- jävet inte bör skärpas. eftersom det skulle kunna medföra praktiska svårigheter.
Behovet av en specialreglering för kom- munalförvaltningen utvecklas av stadsjuris- ten i Stockholm.
Frågan i vilken utsträckning fackliga upp- drag blir jävsgrundande i personalärenden enligt regeln om intressejäv tas upp av gene- raltullstyrelsen, Tjänstemännens centralor- ganisation och Statstjänstemännens riksför- bund. Generaltullstyrelsen önskar förtydli- gande på denna punkt. Tjänstemännens centralorganisation framhåller att förbund, föreningar och avdelningar behöver styrelser och funktionärer. Om alla tjänstemän, som handlägger personalärenden i s.k. ledande
JÄV ställning (kanske byrådirektörer, förste by- råsekreterare), genom hård tolkning av jävs- reglema skulle bli diskvalificerade att aktivt ta del i organisationens verksamhet, skulle följderna kunna bli oöverskådliga. Stats- tjänstemännens riksförbund hävdar att det är en bestämd mening bland statstjänstemän- nen att jäv inte rimligen skall gälla vid enbart deltagande i handläggningen av ett ärende, i vilket den egna organisationen kan stå som motpart, på den grund att statstjänsteman- nen tillika är förtroendeman i organisatio- nen. Förbundet föreslår den tillämpningen av reglerna om intressejäv att endast den stats- tjänsteman skall anses jävig, som i tjänsten tar avgörande befattning med ett ärende som angår personalorganisation, i vars verksam- het han eller någon honom närstående har väsentligt intresse.
Att en regel ges om tvåinstansjävet hälsas med tillfredsställelse av domkapitlet i Luleå stift, som tillfogar att vissa myndigheter lär vara tveksamma, om jävet gäller i andra ärenden än besvärsärenden.
Vikten av att en regel om tvåinstansjäv utformas så att legitima behov av samord- ning och samråd mellan myndigheter kan tillgodoses betonas av arméförvaltningen, flygförvaltningen, statskontoret, kontroll- styrelsen, lantmäteristyrelsen, överlantmä- taren i Värmlands län och arbetsmarknads- styrelsen. Statskontoret anlägger följande synpunkter.
Det lagfästande av tvåinstansjävet som så- lunda föreslås är otvivelaktigt i huvudsak väl- motiverat; särskilt gäller detta prövningen av besvärsärenden. Innan denna princip fastslås såsom så undantagslöst giltig som de sak- kunniga förordar, torde emellertid vissa yt- terligare överväganden vara befogade. Kom- mittén har själv, närmast vad beträffar uni- versitetsförvaltningen, antytt detta. Statskonto- ret vill särskilt påtala de fall, då en leda- mot i en myndighets styrelse formellt repre- senterar en annan myndighet. Som exempel kan nämnas den ställning som chefen för statskontoret intar i riksrevisionsverkets sty- relse och vice versa samt den representation för universitetskanslersämbetet och arbetsmark- nadsstyrelsen som förekommer i skolöversty- relsen. Det torde visserligen vara mindre san- nolikt att ett partsärende i fall som dessa skulle komma under behandling på styrelse-
planet hos mer än en av de berörda myn— digheterna. I den mån så skulle kunna ske synes det emellertid inte självklart att den stämma som — i samordningens intresse — hos en myndighet beretts företrädare för en annan myndighet med besläktat verksamhets- område inte skall få göra sig hörd. När det gäller sidoordnade myndigheter, av vilka åt- minstone den ena skulle komma att med- verka i ärendets handläggning endast genom att avge remissyttrande eller på därmed lik- värdigt sätt, synes sådana betänkligheter knappast göra sig gällande som i andra sam- manhang talar för att tvåinstansjävet upprätt- hålls.
Kammarkollegiet förklarar att regeln vä- sentligt skulle minska arbetsdugligheten hos åtskilliga statsorgan som rymmer en nämnd eller styrelse helt eller till väsentlig del sammansatt av personer, som har sin huvud- sakliga anställning inom annat statligt organ.
Kontrollstyrelsen belyser frågeställningen med exempel från sitt förvaltningsområde. Styrelsen anför bl. a. följande.
En inspektionsförrättare, som avgett ett för- slag till fastställande av viss skatt till belopp, vilket avviker från det den skattskyldige upp- gett i sin deklaration, kan på ett senare sta- dium av styrelsens handläggning av samma ärende behöva anlitas för exempelvis kom- pletterande utredning o.d. Det förhållandet i och för sig att en tjänsteman hos styrelsen eller vid styrelsens lokalförvaltning sålunda mer än en gång deltar i handläggningen av ett ärende bör enligt styrelsens mening givet- vis ej anses uteslutet av jävsskäl. Styrelsen vill understryka att ifrågavarande speciella jävsregler inte bör vara tillämpliga i styrelsens ämbetsutövning då dess lokalförvaltning ut- gör en integrerande del av verket och inte kan betraktas som förvaltning av myndighets- karaktär.
Överlantmätaren i Värmlands län ger yt- terligare exempel.
Med de sakkunnigas definition av begreppet »deltaga i handläggning av ärende» synes exempelvis överlantmätare, som enligt därom gällande bestämmelser (34 & lantmäteriin-v struktionen) deltar i lantbruksnämnds sam- manträde, kunna bli förhindrad att handlägga där behandlad sak inom eget verk. Än tyd- ligare blir motsättningen enligt det förslag till organisation av rationaliseringsverksamhe- ten på jordbrukets, skogsbrukets och träd- gårdsnän'ngens områden som nyligen föresla- gits av 1960 års jordbruksutredning (SOU 1964:55, spec. kap. X). Den föreslagna jävs-
regeln synes motverka vad man vill ernå med samordnande administrativa åtgärder av an- tydd art. Annorlunda är förhållandet om över- lantmätare är ledamot av exempelvis stifts- nämnd och deltar i beslut inom denna. Då bör han i allmänhet inte handlägga samma sak inom eget verk. En mera flexibel utformning av stadgandet synes påkallad.
Tillämpligheten av en regel om tvåinstans- jäv hos myndigheter med lekmannastyrelse diskuteras av nämnden för internationellt bistånd mot bakgrund av att i dess styrelse ingår representanter för organisationer vilkas intressesfär omfattar bistånd till underut- vecklade länder. Nämnden anför följande.
Biståndsmyndigheten kan ha att fatta norm- beslut avseende riktlinjer för statliga bidrag till sådana organisationers biståndsverksam— het. Organisationerna kan då vara part i ären- det. Det kan antagas att ifrågavarande sty- relsemedlemmar getts ledamotsuppdrag bl.a. för att de skall kunna direkt påverka myn— dighetens ställningstaganden i dylika ärenden. Det synes då otillfredsställande att sådan le— damot på grund av jävsbestämmelse inte skall äga deltaga i handläggningen och, om be- slut går honom emot, inte skall kunna få sin skiljaktiga mening protokollförd.
Universitetskanslersämbetet samt övriga universitets- och högskolemyndigheter un- derstryker angelägenheten av att undantaget från tvåinstansjävet i 13 och 43 && univer- sitetsstadgan behålls, medan stadsjurisren i Stockholm framhåller behovet av undantag för kommunalförvaltningen.
En regel om jäv för den som mot ersätt- ning biträtt part förordas av försäkringsin- spektionen, kommerskollegium, länsstyrel- sen i Gotlands län och förvaltningsdomslols— kommittén.
MO sträcker sig längre och ifrågasätter en allmän regel om biträdes- och ombudsför- hållande som jävsgrund. Som motivering anförs.
Inom förvaltningen torde ej sällan förekom- ma att den som ämnar göra en framställning först under hand vänder sig till en befatt— ningshavare som har att delta i handläggning- en av den fråga som framställningen avser. Om befattningshavaren med anledning härav engagerar sig i saken så att han i verklig- heten blir sökandens biträde, måste han tyd- ligen anses jävig att befatta sig med det ären— de som anhängiggörs. Då förfarandet är skrift— ligt kommer i allmänhet befattningshavarens
egenskap av biträde ej till synes. Det blir följ- aktligen helt och hållet beroende på befatt- ningshavaren själv om jävsfrågan skall bli föremål för bedömande. Under dessa omstän- digheter synes det angeläget att lagen genom uttryckligt omnämnande av ifrågavarande jävs- grund erinrar om densammas existens.
Vad sålunda anförts om befattningshavares uppträdande som biträde gäller även då be- fattningshavaren varit ombud. Enligt lagförsla- get får emellertid den som är anställd hos myndigheten ej vara ombud, och något på— tagligt behov av stadgande om ombudsegen- skapen som jävsgrund föreligger därför inte i och för sig. Men då befattningshavaren kan ha varit ombud innan han blev anställd, sy- nes det likväl kunna ifrågasättas, om inte, jämte biträdesfallet, även det förhållandet att befattningshavaren fört talan i saken såsom ombud bör uttryckligen anges vara jävsgrun— dande. Därmed skulle såväl biträde och om- bud som ställföreträdare bli omnämnda i jävs- hänseende.
I anslutning till den föreslagna general- klausulen om jäv nämner skolöverstyrelsen det förhållandet att någon avstått från att delta i behandling av ärende i syfte att hos högre instans öva inflytande på ärendets avgörande i viss riktning. Marinfärvaltning- en framhåller att ett lydnadsförhållande inte utan undantag utgör jävsgrund, eftersom eljest varje överordnad till den som uppträ- der som part i ett ärende om tjänst, exem- pelvis tjänstetillsättning, eller ett rationali- seringsförslag skulle vara jävig att avge utlå- tande eller delta i avgörandet. Länsstyrelsen i Västmanlands län berör en annan tillämp- ningsfråga.
En särskild situation, som kan vara besläk- tad med jäv och i varje fall är värd att upp- märksamma, uppstår då tjänsteman hos läns— styrelsen — eller sådan tjänsteman hos annan myndighet som har instruktionsenlig skyldig- het att delta i länsstyrelsens behandling av ärende — i förväg bundit sig för viss stånd- punkt genom uttalande i tjänsten. Förfråg- ningar görs ofta om länsstyrelsens praxis i visst hänseende, eller också framställs en fråga av principiell natur som uppenbarligen dock avser visst fall. En domare vore ofta hindrad att i dylika fall ge något som helst svar och bleve, om han gjort det, sannolikt jävig. En lika sträng allmän regel kan ej upp— ställas inom förvaltningen. Det skulle försvå- ra, i en del fall kanske omöjliggöra, en önsk— värd upplysningsverksamhet från myndigheter— nas sida. I verkligheten torde dock ofta så
JÄV förfaras att en tjänsteman, som bundit sig i förväg, avhåller sig från deltagande i ären- dets slutliga handläggning. — En inspekteran— de tjänsteman, t.ex. länsläkare, socialvårds- konsulent eller länsbrandinspektör, bör ej del- ta i beslut med anledning av inspektionen. Han kommer, där anmärkning framställts vid inspektionen, att inta en partsliknande ställ- ning i viss motsättning mot den som värjer sig mot anmärkningen.
Juridiska fakulteten vid universitetet i Uppsala erinrar om att jävsinvändningar ej sällan görs av enskilda, särskilt i beford- ringsärenden. En opreciserad regel om disk- retionsjäv skulle därför enligt fakulteten kunna komma att medföra ökade svårighe- ter.
Frågan om tjänstemans behörighet att handlägga ett ärende, i vilket han i och för sig är jävig men där jävet saknar praktisk betydelse, behandlas av kammarkollegiet, som anser att bestämmelsen bör konkretise- ras i så måtto att det närmare anges vilka slags åtgärder han skall anses behörig att vidta. Risk finns eljest för en urvattning av hela jävsinstitutet. Kammarrätten gör gällan- de att det under alla förhållanden i förtyd- ligande syfte bör sägas ut attjävsföreskrifter- na inte har avseende på ärenden av enbart expeditionell natur. Regeringsrättens leda- möter anmärker att det i praktiken mången gång kan bli vanskligt att ta ställning till om jäv saknar betydelse, i synnerhet hos myn- digheter som inte har vana och förtrogenhet med rättsliga bedömningar.
Förvaltningsdomstolskommittén finner be- svärssakkunnigas lagtekniska lösning mindre tilltalande och förordar att i den paragraf som uppräknar jävsförhållandena införs ett stycke av innehåll att, om på grund av sa- kens beskaffenhet eller omständigheterna i övrigt jävsförhållandena uppenbarligen sak- nar betydelse, jäv inte skall anses föreligga. MO förordar också en annan lagteknisk lös- ning än den av besvärssakkunniga föreslag- na.
En uttrycklig regel om att jäv skall iakttas ex officio förordas av Svea hovrätt, flygför- valtningen, försäkringsdomstolen, försäk-
ringsinspektionen, centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden, skolöverstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, domkapitlet i Lu- leå stift, universitetskanslersämbetet, juri- diska fakulteten vid universitetet i Stock— holm, domstolskommittén och förvaltnings- domstolskommittén.
F örvaltningsdomstolskommittén anmärker att lagtexten är utformad så att den kan ge bilden av att formligt beslut i jävsfrågan all- tid måste meddelas, när fråga om jäv upp- kommit, fastän så inte avses skola vara fal- let. Kommittén föreslår följande jämkade lydelse: »Uppkommer hos myndighet fråga om jäv, skall myndigheten så snart ske kan giva beslut däröver, om icke ärendets hand- läggning överlämnas till annan person än den, mot vilken jäv ifrågasatts.» Liknande förslag gör marinförvalrningen, försäkrings- domstolen, försäkringsinspektionen, centra— la folkbokförings- och uppbördsnämnden, patent- och registreringsverket samt länssty- relsen i Jämtlands län. Kammarrätten före— slår en föreskrift om att formligt beslut i jävsfråga skall behöva komma i fråga endast när jävsinvändning framställs av part eller när delade meningar yppar sig inom myndig- heten.
Overväganden
För dem som berörs av beslut inom förvalt- ningen är det av betydelse att de avgöranden som träffas är materiellt riktiga. Även det allmänna har intresse av att förvaltnings- myndigheterna är fullt objektiva i sin verk- samhet. Allmänhetens förtroende för för- valtningen är också i mycket beroende av att det inte finns några grunder för misstankar om bristande objektivitet hos myndigheter- na. En av förutsättningarna för materiellt riktiga beslut och för allmänhetens förtroen- de för förvaltningens objektivitet är att myn- digheternas befattningshavare vid avgöran— dena intar en fullt opartisk ställning. Brotts- balkens kriminalisering av bestickning och tagande av muta eller otillbörlig belöning utgör en av rättsordningens garantier för
opartisk handläggning. En annan sådan ga- ranti är de förbud som finns för tjänstemän att äta sig uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för deras oväld i tjänsten. Bestämmelserna härom överses f. n. — såsom förut nämnts — av en till- kallad sakkunnig. Straffbestämmelser samt föreskrifter som innefattar mer eller mindre långtgående förbud mot bisysslor är emeller- tid inte tillräckliga för att skapa fullständiga garantier för en opartisk handläggning av förekommande ärenden. Därutöver krävs regler om vad som i det särskilda fallet skall iakttas när en myndighetsperson befinns ha så nära anknytning till den sak, som han har att handlägga, eller till den saken rör att han kan befaras vara ur stånd att opartiskt bedöma saken, dvs. regler om jäv.
Frånvaron för flera förvaltningsområden av bestämmelser om jäv har för dessa om- rådens del medfört osäkerhet om vilka regler som bör följas när jävsfrågor uppkommer. Samtidigt kan det konstateras att de jävsföre— skrifter som finns tillkommit vid skilda tid— punkter och i skilda sammanhang samt att de företer fler variationer än vad som torde vara sakligt motiverat. Det framstår därför som angeläget att i en lag med grundläggan— de bestämmelser om förvaltningsförfarandet föreskrifter om jäv tas med. Jävsfrågan och de intressen som knyter sig till den rör hela förvaltningen. Självfallet gör sig intresset av garantier för opartisk och objektiv bedöm- ning gällande med särskild styrka i förvalt— ningsrättsliga partsärenden. Men för förtro- endet för myndigheterna i stort synes enhet— liga, klara jävsregler svåra att avvara också för övriga ärenden, främst då andra parts- ärenden. Föreskrifterna om jäv har därför getts plats bland förvaltningslagens allmän- na bestämmelser.
I vissa fall kan starka skäl tala för en av- vikande reglering av jävsfrågorna i skärpan- de eller mildrande syfte. Är detta förhål- landet, bör en specialreglering behållas eller införas. Det bör emellertid iakttas att inte fler avvikelser i sak från förvaltningslagens regler görs än de som verkligen är av beho- vet påkallade. Vidare torde det böra tillses att inte i onödan språkliga skiljaktigheter
förekommer mellan förvaltningslagen och specialförfattningarna.
Ibland fattas beslut genom val. Vissa val skall ske med slutna sedlar. I de beslutande statliga och kommunala församlingarna gäl— ler visserligen inte jäv vid val. När det gäller val som led i förvaltande verksamhet kan dock knappast generellt sett något bärande skäl anföras för särbehandling i jävshän- seende. Det synes tvärtom minst lika ange- läget att jäv iakttas vid t.ex. tjänstetillsätt- ning genom val som vid tjänstetillsättning genom vanligt omröstningsförfarande. Något allmänt undantag för beslut genom val före- slås därför ej.
Kommunalförvaltningen
I detta sammanhang skall någon genomgång inte göras av behovet av speciella jävsföre- skrifter på vissa förvaltningsområden. Upp- märksamheten skall dock riktas på frågan vilka jävsbestämmelser som bör gälla för kommunala myndigheters handläggning av ärenden som tillhör den specialreglerade kommunala förvaltningen, exempelvis ären- den enligt barnavårdslagen, nykterhets- vårdslagen, socialhjälpslagen, byggnads- stadgan och hälsovårdsstadgan. Beträffande de olika kommunala nämndernas handlägg- ning av nu ifrågavarande ärenden gäller f.n. enligt speciallagarna i fråga inte andra jävsgrunder än de som i kommunallagen är föreskrivna för kommuns fullmäktige och styrelse samt andra nämnder som utses en- ligt kommunallagarna.
Då kommunallagen tillkom anfördes som skäl för den lagens jävsbestämmelser, att det för kommuns fullmäktige och styrelse samt andra nämnder som utsågs enligt kommu- nallagen inte syntes kunna komma i fråga att efterbilda de regler som gällde för dom- stolar, ämbetsverk och andra med myndig- hetsfunktioner utrustade organ. Den ställ- ning kommunernas fullmäktige och ifråga- varande nämnder intog gentemot den en- skilde var en helt annan än den som tillkom domstolar och myndigheter. Fullmäktige och nämnder var kommunmedlemmarnas organ för utövande av deras självstyrelse och de angelägenheter varmed organen tog befatt-
JÄV ning var kommunmedlemmarnas egna (prop. 1953: 210 s. 150). Dessa synpunkter är inte tillämpliga när det gäller sådana ärenden rörande enskilda parter som handläggs av de i skilda lagar föreskrivna nämnderna för specialreglerad kommunal förvaltning. Dessa nämnder utövar i stor utsträckning myndig- hetsfunktioner av olika slag. Deras beslut i särskilda fall kan djupt ingripa i den enskil- des liv och ekonomi. Såsom framhållits i ett stort antal remissyttranden, bl.a. av JO finns det inte någon befogad anledning att för dessa nämnders handläggning av ären- den som rör enskild parts rätt uppställa mindre stränga krav på opartiskhet än när det gäller förvaltningen i allmänhet. Därför förordas här att beträffande ärenden hos de specialreglerade nämnderna samma jäv skall gälla som för den offentliga förvaltningen i allmänhet. Det åstadkoms genom att hän- visningarna i specialförfat-tningarna till kom- munallagarnas jävsregler stryks.
Förvaltningslagens jävsregler skall enligt 1 5 lagen gälla, om annat inte föreskrivits i annan lag eller författning. För kommunens styrelse och fakultativa nämnder är kommu- nallagens jäv föreskrivna. Dessa kommer därför fortfarande att gälla hos dessa organ, även när de handlägger ärenden av special- reglerad natur. Om denna ordning bör änd- ras på något område får det ske genom komplettering av Specialreglerna med en re- gel om att förvaltningslagens jävsbestäm- melser skall tillämpas när styrelsen eller nämnden handlägger ärenden enligt special- reglerna i fråga.
I fråga om kommunaltiänstemännen sak- nas allmänna jävsregler. Såsom stadsjuristen i Stockholm framhållit är det angeläget att få till stånd tydliga jävsregler för dessa be- fattningshavare. Inte minst av praktiska skäl bör samma regler gälla vare sig det ärende tjänstemannen handlägger är ett självsty— relseärende eller ett specialreglerat ärende. Någon tvekan behöver heller inte råda om att det i så fall är förvaltningslagens och inte kommunallagens bestämmelser som skall väljas. Med den konstruktion som valts för lagens tillämpningsområde inträder den önskade effekten utan vidare, eftersom lagen
JÄV i princip gäller i alla kommunala ärenden och någon avvikande jävsordning inte finns föreskriven för tjänstemännen i kommunal- lagarna. Det kan inte göra någon skillnad, om en tjänsteman har att besluta på en nämnds vägnar. De för nämnden gällande jävsreglema kan knappast med den formu- lering som i allmänhet valts anses tillämp- liga.
Personkretsen
Den personkrets, för vilken jäVSbestämmel- ser bör gälla, bör lämpligen vara så vid att den innesluter alla dem som tar befattning med ett förvaltningsärende på sådant sätt att de 'kan tänkas inverka på ärendets ut- gång vare sig denna utgörs av ett bindande avgörande eller blott ett remissyttrande e. d. Flertalet jävsbestämmelser har därför i en- lighet med besvärssakkunnigas förslag tänkts bli tillämpliga inte blott på den som ensam eller tillsammans med andra fattar det av- görande beslutet -i ett ärende utan även på den som har ställningen av föredragande eller i annan egenskap deltar i ärendets slutliga handläggning och därutöver på den som hos beslutsmyndigheten har att med- verka i utredningen eller att framföra syn- punkter eller upprätta förslag till beslut i ärendet. Anlitas tjänsteman som sakkunnig i ett ärende, bör bestämmelserna gälla ock- så beträffande honom. Däremot bör före- skrifterna om jäv inte äga avseende å per- soner som endast vidtar åtgärder av rent expeditionell natur, såsom diarieföring, ut- skrift av beslutsexpeditioner, kollationering eller expediering. För att beteckna den per- sonkrets, som enligt det nu anförda i all- mänhet skall omfattas av de jävsregler som föreslås används i lagtexten uttrycket »den som har att handlägga ärende». Jämför in— delningen i »handläggande personal» och »biträdespersonal». Samma innebörd som åsyftas med uttrycket >>handlägga» avses med det i lagtexten förekommande uttryc- ket >>taga befattning med».
J ävsgrundema
Vid utformningen av jävsreglema synes det, i överensstämmelse med vad besvärssakkun—
niga föreslagit, vara lämpligt att bygga på den grund som rättegångsbalkens regler om domarjäv utgör. Härför talar bl. a. det för- hållandet att dessa regler har gammal hävd och redan delvis tillämpas inom förvaltning— en och därför är väl bekanta åtminstone för dem som är verksamma inom ifrågavarande sektorer av administrationen. För att regler- na om jävsgrunderna skall ge en så god väg— ledning som möjligt torde de inte, såsom i något remissyttrande ifrågasatts, böra be— gränsas till en allmänt hållen klausul. I stäl- let bör lagen uppbyggas så, att den räknar upp de typiska jävsgrunderna och därutöver anger att vederbörande är jävig om eljest särskild omständighet föreligger som är äg- nad att rubba förtroendet till hans opartisk- het.
När det gäller bestämmelser som skall gälla förvaltningsförfarandet i allmänhet kan det inte ifrågakomma att överflytta do- marjävsreglerna i oförändrat skick. En an- passning måste ske till de särskilda förhål- landen som råder inom förvaltningen. Hän- syn måste tas till att förvaltningen har starkt skiftande uppgifter och arbetar under myc- ket varierande förhållanden samt att inom förvaltningen stora krav måste kunna ställas på effektivitet, samordning och snabbhet. Dessa för förvaltningen utmärkande förhål- landen gör bl. a. att i förvaltningslagen be- stämmelserna om jävsgrunderna måste göras mindre stränga än motsvarande föreskrifter i rättegångsbalken och att utrymme måste skapas för ett bortseende från jävssituationer i vissa fall när beslut måste fattas mycket snabbt eller frågan om opartiskhet inte spe- lar någon roll.
Parts- och intressejäv
Enligt rättegångsbalken är domare jävig om han själv är part eller eljest har del i saken eller kan vänta synnerlig nytta eller skada av dess utgång. Med att domaren har del i saken förstås att han i saken har ett intresse av rättslig natur vilket gör att han kan upp— träda som part eller intervenient. Andra fall av intresse i saken avses med uttrycket att domaren kan vänta nytta eller skada av sa-
kens utgång. Det är här fråga om ett faktiskt intresse. Det bör observeras att domaren alltid är jävig om han har del i saken, medan jäv på grund av väntad nytta eller skada fö— religger endast om nyttan eller skadan är synnerlig. Ett typiskt fall av faktiskt intresse föreligger vid delägarskap i aktiebolag. Om jäv i detta fall skall föreligga beror på hur stort domarens aktieinnehav är och på må- lets betydelse för aktiebolaget.
En motsvarighet till nu ifrågavarande jävs- grund bör uppenbarligen finnas också för förvaltningens vidkommande. Ordalagen måste dock ändras något. När det är fråga om förvaltningsförfarandet synes jäv till en början böra stadgas för det fall att saken rör den som har att handlägga ärendet. Med att saken rör honom bör förstås de fall där han är part eller där han har ett sådant av rättsordningen erkänt intresse i saken att han i någon instans kan uppträda som part. För dessa fall torde det vara befogat att anse vederbörande ha ett intresse av rättslig na- tur i saken. I överensstämmelse med rätte- gångsbalkens system synes därutöver jäv böra föreskrivas för vissa fall där vederbö— rande har ett faktiskt intresse i saken, t. ex. i egenskap av andelsägare i ett aktiebolag som anhängiggjort ett förvaltningsärende. För sådana fall synes, i överensstämmelse med rättegångsbalkens regler, jäv böra anses föreligga endast om sakens utgång kan vän— tas medföra synnerlig nytta eller skada för den som har att handlägga förvaltningsären- det. Här föreslås således att i förvaltnings- lagen föreskrivs att den som har att hand— lägga ärende är jävig, om saken rör eller dess utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv.
Den omständigheten att en sak rör någon såsom samhällsmedlem eller såsom medlem av en grupp inom samhället bör inte i och för sig grundlägga jäv. I linje härmed ligger att en person, som sitter i ett organ i egen- skap av särskilt utsedd representant för visst intresse, inte enbart på grund av sin ställ- ning som intresserepresentant bör anses jä- vig att ta befattning med ärenden som rör ifrågavarande intresse. Vad nu sagts tor- de framgå av den föreslagna lagtexten,
JÄV varför någon särskild bestämmelse därom inte synes påkallad.
Släktskapsjäv
Självklart är att för förvaltningens del vissa släktskaps- och svågerlagsjäv måste finnas föreskrivna. Här tillämpar de förvaltande myndigheterna i mycket stor utsträckning domarjävsreglema. Bl.a. gäller dessa inom hela kommunalförvaltningen. Något behov av en allmän begränsning inom förvaltning- en av jäven på denna punkt har inte fram-- trätt. Med hänsyn härtill och då det för all- mänhetens förtroende till förvaltningsmyn- digheterna kan vara av värde att släktskaps- och svågerlagsjäven är lika omfattande inom förvaltningen som inom rättskipningen, fö- reslås att i förvaltningslagen stadgas att den som har att handlägga ärende är jävig, om saken rör eller dess utgång kan väntas med— föra synnerlig nytta eller skada för någon honom närstående som avses i 4 kap. 13 ä 2 rättegångsbalken.
Ställfören'ädarjäv
En ställföreträdare för en fysisk eller juri- disk person - t. ex. en förmyndare, en god man eller en verkställande direktör — skall såsom besvärssakkunniga framhållit i allo bevaka den företräddes intressen och kan” komma att föra partstalan för hans räkning. Med hänsyn härtill synes utan tvekan den som skall handlägga förvaltningsärende bö- ra anses jävig, om saken rör eller dess ut—' gång kan väntas medföra synnerlig nytta- eller skada för någon för vilken han är ställ- företrädare. I enlighet med vad som föror- dats i flera remissyttranden torde vidare, i överensstämmelse med rättegångsbalkens ordning, jäv böra föreligga, om visserligen" inte den handläggande själv men väl en när- stående till honom är ställföreträdare. All- mänhetens förtroende till förvaltningens ob- jektivitet torde nämligen kunna rubbas, om inte jäv föreskrivs även för dessa fall, och några praktiska hinder mot att uppställa en sådan jävsregel torde inte föreligga. Här föreslås således att i förvaltningslagen stad-
JÄV gas att den som har att handlägga ärende är jävig, om saken rör eller dess utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för någon för vilken han eller sådan närstå- ende som avses i 4 kap. 13 ä 2 rättegångs— balken är ställföreträdare.
Enligt rättegångsbalken är domare jävig om han eller någon närstående som nyss sagts är ledamot av styrelsen för bolag, för- ening eller annat samfund, stiftelse eller an- nan sådan inrättning som är part eller eljest har del i saken eller som kan vänta synner- lig nytta eller skada av dess utgång. För för- valtningens vidkommande torde det föra alltför långt att uppställa en så omfattande jävsgrund. Inom förvaltningen förekommer nämligen i inte helt obetydlig utsträckning att förvaltningsmyndigheter är representera- de i bolags, stiftelsers och föreningars styrel- ser för att myndigheterna därigenom skall få insyn i dessas verksamhet och få bättre för- utsättningar att handlägga och bedöma ären- den som rör ifrågavarande bolag, stiftelser och föreningar. Det förekommer också att myndighetspersoner förordnas till styrelse- ledamöter med särskild uppgift att tillvarata vissa allmänna intressen. De fördelar som kan vinnas genom sådana anordningar skulle kunna gå förlorade helt eller delvis, om en myndighetsperson inom förvaltningen gene- rellt skulle på grund av jäv anses förhindrad att ta befattning med ett ärende hos myndig- heten bara på den grund att han är styrelse- ledamot i bolag, stiftelse eller förening som saken rör. Skäl synes inte heller finnas att allmänt stadga jäv på den grund att en när- stående till den handläggande är styrelsele- damot. Därför föreslås här, liksom i be- svärssakkunnigas betänkande, att ingen all- män bestämmelse skall införas om att med- lemskap i ett samfunds eller en inrättnings styrelse medför jäv när det gäller handlägg- ningen av ärenden som rör samfundet eller inrättningen.
Besvärssakkunniga har föreslagit att jäv skall föreligga om saken angår bolag, sam- fund eller inrättning i vars verksamhet den handläggande eller någon honom närstående har väsentligt intresse. Denna bestämmelse har kritiserats i en del remissyttranden där-
för att den ansetts oklar och kunna med- föra praktiska svårigheter. Bestämmelsen torde inte vara nödvändig. De i det före- gående föreslagna bestämmelserna om att jäv föreligger för den händelse sakens ut- gång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för den som har att handlägga förvaltningsärende eller någon honom när- stående m.fl. synes vara tillräckliga. Hu- ruvida enligt dessa bestämmelser jäv före- ligger när saken angår samfund eller in- rättning, i vars verksamhet han eller när- stående har intresse, blir beroende av hur omfattande hans engagemang i den juri- diska personen är och av sakens betydelse för den juridiska personen.
Tvåinstansjäv Enligt besvärssakkunnigas förslag är den som skall handlägga förvaltningsärende jä- vig, om han hos annan myndighet tagit befattning med saken. I flera remissyttran- den har ifrågasatts huruvida inte detta jäv går för långt och motverkar en behövlig samordning av myndigheters verksamhet. Denna ståndpunkt synes ha fog för sig. Anledning torde allmänt sett exempelvis inte finnas att den som hos beslutsmyndigheten har att föredra ett förvaltningsärende skall vara jävig därför att han medverkat vid en annan myndighets avgivande av yttrande i saken. Det är knappast någon större saklig skillnad mellan föredragandens ställning hos beslutsmyndigheten, om han tagit befatt. ning med en annan myndighets utredning och yttrande i ärendet eller om det är hos den egna myndigheten som han gjort mot— svarande utredning och förslag. Det synes inte heller finnas anledning att genom en jävsregel förhindra att samma person med- verkar i flera myndigheters remissyttranden angående en sak. Att en person på nu an- givna sätt deltar i flera myndigheters hand- läggning av samma sak torde inte i avgöran- de mån äventyra opartiskheten. Samord- ningen bör ej förhindras när den kan antas vara rationell.
Tvåinstansjävet i förvaltningslagen synes därför endast böra omfatta fall av fullt ge-
nomförd instanssubordination, där en sak avgjorts av en instans och därefter blir föremål för omprövning i överordnad in— stans av besvärs-, underställnings- eller till— synsmyndighet. I sådana fall är det verkligt angeläget att ha garantier för att den över- prövning som verkställs är objektiv och görs utan någon som helst förutfattad me- ning. För att uppnå detta mål torde det emellertid vara varken nödvändigt eller lämpligt att från varje form av handläggning hos den högre instansen utesluta envar som tagit befattning med sakens avgörande i låg— re instans. Skedde det, skulle bl.a. de s.k. länsstyrelseexperterna — nykterhetsvårds— konsulent, länsläkare, länsarkitekt m.fl. — bli förhindrade att avge yttranden hos länsstyrelse i ärenden angående saker, med vilka de tagit befattning på det kommunala planet. Detta skulle vara en olämplig och opraktisk ordning, eftersom kommunerna i många fall inte har några andra experter att vända sig till. Från rättssäkerhetssyn— punkt synes inga allvarliga invändningar kun- na göras mot att den som tagit befattning med ett ärendes avgörande hos lägre in- stans har möjlighet att i annan egenskap än föredragande eller beslutande framföra synpunkter också hos den högre instansen. Det innebär att han inte deltar i den slut- liga handläggningen av ärendet enligt 40 & länsstyrelseinstruktionen. För att en förut- sättningslös och objektiv slutlig handlägg- ning skall kunna erhållas synes det sålunda tillräckligt att tvåinstansjävet, utöver vad ovan sagts, begränsas till att gälla endast för den som har ställning såsom beslu- tande eller föredragande hos den högre instansen. En kommunalman bör sålunda av jäv anses förhindrad delta som ledamot i länsskolnämnd eller länsbostadsnämnd vid handläggning av sak som han varit med om att pröva hos sin kommun. I enlighet med det anförda föreslås att i förvaltnings- lagen s-om tvåinstansjäv föreskrivs att den som har att handlägga ärende är jävig, om han har ställning såsom beslutande eller föredragande i besvärs-, underställnings- eller tillsyn—särende och tidigare tagit be- fattning med saken hos beslutsinstansen.
JÄV Hos en och samma myndighet kan en sak komma upp till behandling flera gånger. Sålunda kan exempelvis en underhandsför- frågan ha gjorts innan den egentliga an- sökningen inlämnas. Av praktiskt administ- rativa skäl kan det inte ifrågakomma att förbjuda att samma personer handlägger underhandsförfrågningen och den slutliga ansökningen. En sådan ordning är ofta den mest rationella. I vissa fall kan det dock vara mindre lämpligt att samma person deltar i alla stadierna av ett ärendes gång. Sålunda torde det ofta böra tillses att en tjänsteman som avgett en inspektionsrap- port, över vilken vederbörande part yttrat sig, inte får fungera som exempelvis före- dragande, då myndigheten skall fatta be- slut i anledning av rapporten och partens yttrande, utan behandlas mera som ett allmänt ombud, en motpart. Att upp- ställa närmare regler i detta ämne är emel- lertid svårt och torde inte heller vara av behovet påkallat. Sådant får bedömas en- ligt generalklausulen.
Ombudsjäv
I rättegångsbalken anges som jävsgrund för domare bl. a. att vederbörande i saken fört parts talan såsom rättegångsombud el- ler biträtt part. Enligt besvärssakkunnigas mening saknas anledning att särskilt nämna dessa jävsgrunder. I vad mån förhållanden av denna art inom förvaltningen skulle an- ses grunda jäv syntes de sakkunniga på ett tillfredsställande sätt kunna bedömas med ledning av den föreslagna generalklausulen. I flera remissyttranden har förordats att i lagen om förvaltningsförfarandet tas upp en regel om jäv för den som mot ersättning biträtt part. I ett yttrande rekommenderas en allmän regel om biträdes- och ombuds- förhållande som jävsgrund. Statstjänstemännen är i sin tjänst skyldiga att i viss utsträckning bistå parter och all- mänhet med råd, anvisningar och annat bi- träde. Ibland kan det vara ett allmänt in- tresse att de även utom tjänsten lämnar så- dant bistånd. Med hänsyn härtill synes det inte kunna komma i fråga att generellt anse
JÄV den jävig som biträtt någon i saken. Har vederbörande biträtt någon i en sak och mottagit ersättning härför, skulle det emel- lertid vara stötande, om han fick handlägga ärendet, sedan det blivit anhängigt hos myn- digheten. En sådan ordning skulle äventyra förtroendet för myndigheternas opartiskhet. Fallet är så viktigt att i förvaltningslagen direkt synes böra utsägas att den som har att handlägga ärende är jävig, om han i saken biträtt någon mot ersättning. Har vederbörande visserligen inte uppburit er- sättning men dock biträtt på sådant sätt, att han kan sägas ha engagerat sig i saken, torde han också böra betraktas som jävig. Detta fall synes svårt att beskriva på ett exakt sätt och synes därför få rymmas inom ramen för den generalklausul som före- slås. Besläktat med biträdesfallet är det fallet att vederbörande fört talan i saken såsom befullmäktigat ombud. Har en myn- dighetsperson intagit en sådan ställning, tor- de han i likhet med en ställföreträdare all- tid böra anses jävig. Uttrycklig bestämmelse härom torde lämpligen kunna meddelas i samband med regleringen av fallen när nå- gon fungerat som biträde mot ersättning. Här föreslås således att i förvaltningslagen stadgas, att den som har att handlägga ärende är jävig, om han i saken fört talan såsom ombud eller mot ersättning biträtt någon.
Generalklausul
Utöver de nu behandlade jävsgrunderna bör, såsom tidigare antytts, förvaltningslagen in- nehålla en generalklausul av innehåll att den som har att handlägga ärende är jävig, om eljest särskild omständighet föreligger som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet. Med ledning av denna klausul får bl.a. bedömas sådana fall, då veder- börande är uppenbar vän eller ovän med eller är ekonomiskt beroende av part eller intressent eller direkt lyder under honom, ävensom fall där den handläggande av en eller annan anledning är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan upp- komma om att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning.
Den i några remissyttranden berörda frå- gan om i vad mån anknytning till en facklig organisation skall grundlägga jäv bör också bedömas med ledning av generalklausulen. I detta sammanhang kan erinras om att vid reformen av de offentliga tjänstemän- nens förhandlingsrätt uttalades, att enbart det förhållandet att det allmännas före— trädare tillhör eller tillhört organisation, som utgör förhandlingspart, ej kan anses ägnat att rubba förtroendet för hans opar- tiskhet i tjänsteutövningen men att det för— håller sig annorlunda om vederbörande tjänsteman tillhör organisations styrelse eller innehar annat förtroendeuppdrag för orga- nisation eller är funktionär inom densamma. En dylik speciell anknytning till organi- sation anses vara ägnad att förringa till- tron till tjänstemannens vilja och förmåga att vid handläggningen av ärende, där hans egen organisation står som motpart, bort- se från andra intressen än dem han har att tillvarata i tjänsten. Han bör därför av- hålla sig från att i tjänsten ta befattning med dylika ärenden och detta vare sig ären- det avser ämne varom avtal får träffas eller annan fråga. Departementschefen fann det angeläget att tjänstemännen noga iakttar det jäv som här föreligger (se prop. 1965: 60 s. 123).
Jävsförhållandets inflytande
I fråga om de ärenden som omfattas av för— valtningslagens jävsbestämmelser är behovet av garantier för opartiskhet inte genomgåen- de detsamma. Det föreligger till en början en väsentlig skillnad mellan ärenden som avgörs med beslut utan rättslig verkan, framför allt serviceärendena, och de för— valtningsrättsliga partsärendena. Bland de förra finns många där frågan om opartiskhet är av underordnad betydelse eller helt bety- delselös. Det inträffar emellertid också i ärenden av den senare typen att anledning saknas att låta en viss aktuell jävsgrund spela någon roll, därför att frågan om opartiskhet saknar betydelse i ärendet. Att i sådana fall upprätthålla ett krav på att ingen jävsgrund får vara för handen skulle vara en onödig
formalism och dessutom i många fall ganska opraktiskt. Detta gäller exempelvis beträf- fande sådana registreringsärenden och åren- den om utanordnande av lönebelopp, som är helt rutinartade och inte kräver några överväganden av den art att fråga kan upp- komma om partiskhet eller opartiskhet. Har den beslutande i realiteten ingen valmöjlig- het, kan han inte handla partiskt. Samtidigt måste emellertid hållas i minnet att även ärenden av nyss angivet sakliga slag i en del fall kan vara kontroversiella och erbjuda valmöjligheter eller kräva mer djupgående överväganden. Skulle detta vara fallet, bör givetvis jävsgrunderna uppmärksammas. Vid avgränsningen av de fall, i vilka det bör vara tillåtet inom förvaltningen att bortse från det som formellt utgör jäv, torde stor försiktighet böra iakttas. I alla tveksamma fall bör jäv beaktas. Endast om det är up- penbart att frågan om jäv saknar betydelse, bör det vara möjligt att se bort från ett för— hållande som konstituerar jäv. I enlighet med vad nu sagts föreslås att i förvaltnings- lagen föreskrivs att jäv inte föreligger i ären- de, i vilket frågan om opartiskhet uppen- barligen saknar betydelse.
J ävs rättsverkan
Verkan av ett jäv bör i allmänhet vara att den jävige blir obehörig att vidta några åt- gärder i ärendet. Denna regel kan dock, med tanke på förvaltningens effektivitet, inte upprätthållas undantagslöst. Det före- kommer nämligen inom förvaltningen många situationer, i vilka det är nödvändigt att en viss åtgärd vidtas omedelbart eller i vilka det i varje fall skulle vara förenat med olägen- het att uppskju-ta åtgärden. Är situationen sådan, måste den handläggande ha möjlig- het att vidta den erforderliga åtgärden trots att han är jävig, om ingen annan utan så- dant uppskov finns att tillgå som kan om- besörja åtgärden. Den begränsade rätt att vidta åtgärder i ärendet, som här föreslås skola tillkomma den jävige, torde böra inne- fatta inte blott utredande åtgärder eller lik- nande utan även ett avgörande av ärendet. Vissa avgöranden inom förvaltningen, exem-
JÄV pelvis på ordnings- och säkerhetsområdet, kan nämligen behöva träffas så snabbt att det är nödvändigt att en jävig person, som inte utan dröjsmål kan sätta annan i sitt ställe, är behörig att meddela besluten i fråga. I enlighet med det nu anförda före- slås att i förvaltningslagen stadgas att den mot vilken jäv föreligger inte får hand- lägga ärendet men får vidta åtgärd, som inte kan ombesörjas av annan utan olägligt upp- skov.
Om någon i strid mot en jävsregel av- gör ett ärende, blir beslutet enligt gällande betraktelsesätt inte för den skull utan vidare ogiltigt. Huruvida det kommer att undan- röjas eller godtas av besvärsmyndighet ef- ter överklagande blir snarast beroende på sakförhållandena.
J ävsfrågans prövning
Jäv synes inom förvaltningen böra iakttas ex officio. För en sådan ordning talar bl.a. det förhållandet att förvaltningsförfarandet i allmänhet är skriftligt och parterna ofta inte känner till vilka som handlägger ett anhängiggjort ärende. Den angivna grund- satsen är så viktig att den — såsom förordats i ett stort antal remissyttranden — torde böra lagfästas. Här föreslås därför att för- valtningslagen skall innehålla en regel att, om någon känner till omständighet, som kan antas utgöra jäv mot honom, han självmant skall ge den till känna.
Uppkommer fråga om jäv, är det vanli- gen ej nödvändigt att särskilt beslut medde— las i jävsfrågan. Normalt torde ärendets handläggning komma att överlämnas av den som anser sig jävig till annan. Det krävs då inte att myndigheten tar ställning till jävs- frågan. Ställs frågan på sin spets genom att den mot vilken jäv ifrågasatts inte anser sig jävig, måste frågan dock tas upp till särskild prövning. Härvid synes denne inte höra få delta utom när myndigheten utan honom ej är beslutsför och annan ej utan olägligt upp- skov kan ersätta honom. I enlighet med vad nu sagts föreslås att i förvaltningslagen före- skrivs dels att, när fråga om jäv mot någon uppkommit, myndigheten snarast möjligt
skall meddela beslut i jävsfrågan, om annan inte övertagit handläggningen, dels ock att den mot vilken jäv ifrågasatts får delta i jävsfrågans prövning endast om myndig- heten ej är beslutför utan honom och annan ej kan träda i hans ställe utan olägligt upp- skov.
Förvaltningslagen 13 &.
Bestämmelserna i 14—21 åå avser endast ärende, som angår någons rät-t eller plikt såsom enskild och avgöres genom beslut med rättslig verkan. Angår sådant ärende avtalsbar sak eller sak, som utan att vara avtalsbar rör upphandling, affärsverksam- het eller egendomsförvaltning eller avgöres genom beslut, som överklagas medelst kom- munalbesvär, skall bestämmelserna dock icke tillämpas.
Gällande rätt, besvärssakkunnigas motiv och remissyttranden. Se 5. 56—77.
Overväganden
I motiven till 5—12 åå har beträffande varje paragraf för sig diskuterats om den skall tas in bland de allmänna bestämmelserna eller reserveras för förvaltningsrättsliga parts- ärenden. Resultatet har därvid »blivit att paragraferna ansetts böra ha sin plats bland de allmänna bestämmelserna. För de när- mast följande paragrafernas del blir utgång- en däremot att de bara bör gälla i förvalt- ningsrättsliga partsärenden. Rubriken »Sär- skilda bestämmelser för vissa partsärenden» sätts därför efter 12 5.
Det är emellertid inte tillräckligt med en rubrik för att klargöra tillämpningsom- rådet. De ärenden i vilka de särskilda be— stämmelserna skall gälla måste definieras närmare. Det har ansetts mest ändamåls- enligt att de erforderliga definitionerna ges i en första paragraf under angivna rubrik.
Begreppet förvaltningsrättsligt partsärende
Då det gäller att definiera de förvaltnings- rättsliga partsärendena står det till en början
klart att det inte går att bygga definitionen på om ett ärende avgörs genom beslut eller ej. När det t.ex. i 11 & allmänna verks— stadgan talas om beslut av myndighet åsyftas nämligen också utlåtanden, yttranden, för— slag, framställningar, råd, anvisningar, upp- lysningar och andra oförbindande besked. Och det är bl. a. ärenden som avgörs ge- nom sådana beslut som skall avskiljas.
I den norska forvaltningsloven åstadkoms den åsyftade åtstramningen till vad som här kallats förvaltningsrättsliga partsärenden ge- nom definitionerna av begreppen vedtak och enkeltvedtak. Det tyska utkastet faller till- baka på begreppet förvaltningsakt. Enligt forvaltningsloven skall det vara fråga om ärenden med beslut som gäller privata — fysiska eller juridiska — personers rättighe— ter och plikter på det offentligrättsliga om— rådet. Besluten skall dessutom bestämma personernas rättsställning. Häremot svarar i den tyska regeln att beslutet skall reglera en individuell situation på den offentliga rättens områden och syfta till omedelbara rättsverkningar utåt.
Ser man först på den norska begränsning— en till ärenden angående privata personer bör observeras att det i svensk förvaltning förekommer åtskilliga förvaltningsärenden med offentligrättsliga subjekt som parter. Som exempel kan nämnas ärenden om myn- dighets plikter enligt uppbördsförfattningar- na som arbetsgivare samt kommunala och statliga organs rättigheter och skyldigheter som ägare av fast eller lös egendom. I andra typer av ärenden uppträder kommunala or— gan visserligen som sökande, klagande eller i annan partsfunktion — men offentligrätts- ligt — som företrädare för de gemensamma kommunala angelägenheterna. Så är t. ex. fallet vid tvister mellan kommuner om an— svar för socialhjälpskostnad och kommunala ansökningar om statsbidrag och i kommu- nal'besvärsärende hos regeringsrätten där kom-munen klagar över att länsstyrelsen upphävt ett kommunalt beslut. Svea hovrätt bedömde ett sådant ärende som det sist— nämnda så att hovrätten fann det uteslutet att beteckna det såsom ärende rörande en- skild. Det är under angivna förhållanden
tydligt å ena sidan att det inte skulle vara ändamålsenligt att begränsa sig till ärenden som angår privaträttsliga subjekt. Å andra sidan kan lagen inte heller lämpligen utfor- mas så att den passar också för alla ärenden där organ för det allmänna för en talan. Som exempel kan utöver de sist nämnda pekas på myndig-hets framställning hos an- nan myndighet att utfå en handling och civil myndighets begäran hos militär myndighet om uppskov med anställds militärtjänst— göring. Endast om ett ärende angår någon privat — fysisk eller juridisk — person eller angår en offentligrättslig juridisk person — stat eller kommun — på ett enskilt sätt men alls inte som myndighetsutövande organ, bör det därför gälla som förvaltningsrätts- ligt partsärende i lagens mening. I lagtexten kan denna tanke lämpligen komma till ut— tryck genom att det anges att ett ärende, för att kunna betraktas som förvaltnings- rättsligt partsärende, skall angå någon så- som enskild.
Det förtjänar framhållas att kommunal- besvärsmålen med den valda lösningen nor- malt inte blir att betrakta som förvaltnings- rättsliga partsärenden. Ett kommunalbe- svärsmål som angår en enskild, t.ex. en kommunal tjänsteman, blir dock tydligen ett förvaltningsrättsligt partsärende. Skall lagens regler om förvaltningsrättsliga parts- ärenden ej gälla där, fordras alltså en sär- skild undantagsbestämmelse härom.
Härnäst gäller det att finna ett uttryck som klargör kravet på rättslig karaktär. Med utgångspunkt i de norska och tyska lösning- arna skulle ett förvaltningsrättsligt parts- ärende kunna beskrivas som ett ärende vil- ket angår någons rätt eller plikt såsom en— skild och avgörs genom beslut med rättslig verkan.
Det kan väl ifrågasättas om det i ett väl- färds- och servicesamhälle är välbetänkt att använda orden rätt och plikt för att be- teckna anspråken för och mot medborgare och andra. I betraktande av att anspråken hämtar sin kraft ur rättsliga föreskrifter sy- nes detta dock fullt försvarligt från syste- matisk synpunkt, även om det vanligen inte blir fråga om rättigheter i klassisk mening
utan om rätt till utbildning, vård, studie- bidrag, bostadsbidrag eller annan förmån, förande av bil, innehav av vapen eller an- nat hinderslöshetsbevis, läkarlegitimation el- ler annan yrkes- eller näringsauktorisation.
Det bör särskilt framhållas att det inte räcker att ange att ett ärende skall angå någons rätt eller plikt. Det måste tilläggas att beslutet i ärendet skall utöva rättslig verkan. Eljest frånskils inte ärenden an- gående upplysningar, yttranden, råd m.m. rörande någons rätt eller plikt. Ej heller avskils såsom önskvärt är ärenden av rent verkställande art där verkställighetsåtgärden inte utövar någon självständig rättsverkan. Det är t.ex. inte själva omhändertagandet man skall reglera i ett beslagsärende utan den handläggning som föregår beslutet om beslag.
Då en myndighet fått en sak på remiss för yttrande, ger saken i enlighet med det sagda inte upphov till ett förvaltningsrätts- ligt partsärende hos remissmyndigheten, även om det angår någons rätt eller plikt. Däremot uppkommer ett sådant ärende hos beslutsmyndigheten, om dess avgörande ut- övar rättslig verkan.
Den omständigheten att ett beslut krä- ver fastställelse för att bli gällande kan inte anses förta beslutet karaktären av rättsligt verksamt beslut, eftersom det utgör en omistlig förutsättning för det slutliga avgö- randet. Redan det ärende som mynnar ut i ett underställningspliktigt beslut blir där- för att betrakta som ett förvaltningsrätts- ligt partsärende.
En åtgärd kan ge upphov till både fak- tiska och rättsliga verkningar. De rättsliga uppkommer på konstlad väg genom rätts- ordningens förmedling. Någons rättsställ- ning påverkas positivt eller negativt. En rätt skapas, upphör eller inskränks. En plikt åläggs, upphävs eller jämkas. En rättsställning, t. ex. medborgarskap, med- lemskap i kommun eller rösträtt, fastställs. Ett avslagsbeslut grundlägger inte någon rätt eller plikt men det påverkar sökandens rättsställning negativt genom att en rätt ne- kas. En återkallelse av ett tillstånd e. d. får motsvarande effekt. Att närmare defi-
niera vad som skall förstås med rättslig verkan låter sig knappast göra. Gränsen mellan de faktiska verkningar, som t.ex. en oförbindande upplysning kan föranleda, och rättsliga verkningar, som t. ex. vissa bindande förhandsbesked utövar, kan i vis- sa fall måhända te sig rent formell. Gräns- dragningen kan emellertid med fördel över- låtas åt praxis.
Arbetsmarknadsstyrelsen har velat ta un- dan arbetsförmedling under hänvisning till att den är av praktisk icke rättslig natur. Med det betraktelsesätt som anlagts här angår ett arbetsförmedlingsärende arbets- sökandes rätt och plikt enligt författningar- na om arbetsförmedling. Förmedling i all- män ej ärendeskapande form faller där- emot utanför. Jfr s. 80.
Sex ledamöter av regeringsrätten anser att en lag om förvaltningsförfarandet inte bör tillämpas i vidare mån än då rättsliga in- tressen av någon betydelse är inbegripna. Under alla förhållanden bör tillses att de enkla förvaltningsbestyren faller utanför. Många andra remissinstanser är av samma mening.
Uppenbarligen tjänar det intet förnuftigt ändamål att upprätthålla regler om kommu- nikation, skriftlig avfattning och motive- ring av beslut, delgivning av beslut, be- svär etc. i otvistiga ärenden angående vad besvärssakkunniga kallar förvaltningsbestyr. Genom att reglernas tillämpningsområde i sak begränsas till förvaltningsrättsliga parts- ärenden, vinns emellertid att det stora fler- talet förvaltningsbestyrsärenden faller bort, eftersom dessa huvudsakligen återfinns bland ärenden, som inte leder till beslut med rättsliga verkningar. Stramas tillämpnings- området för de processuella reglerna ytter- ligare åt genom att affärsärenden o.d. inte tas med, även om de utgör förvaltnings- rättsliga partsärenden, försvinner ytterligare en stor mängd förvaltningsbestyrsärenden ur blickfältet. Då JK uttalar att en bättre precisering av begreppet ärende skulle kun- na ge en i huvudsak lämplig lösning av gränsdragningen, torde han ha haft detta i tankarna.
Frågan är om ytterligare åtgärder är på-
kallade för att föra undan förvaltningsbe- styr samt andra enkla bagatell- och rutin— ärenden från tillämpningsområdet. Otvivel- aktigt ryms fortfarande inom tillämpnings— reglernas begreppsramar åtskilliga triviala ärenden, t. ex. registreringsärenden enligt kyrkobokföringsförfattningarna och författ- ningar angående handel och annan närings- verksamhet. Reglerna är emellertid utfor- made med sikte på att tillämpas endast där det är sakligt påkallat. Använda med urskiljning bör de därför inte vålla något extraarbete, som 'kan te sig omotiverat. Under sådana förhållanden synes det över- flödigt att generellt ta undan de triviala ärendena. Ett ytterligare, och tämligen tungt vägande, skäl att inte göra det är att det är angeläget att reglerna länder till efter- rättelse också i ett sådant ärende, om det skulle råka bli tvistigt, t. ex. om ett pastors- ämbete vägrar att registrera det förnamn som anmäls för ett nyfött barn.
I anledning av vad Svea hovrätt och dom- stolskommittén uttalat om lagens tillämp- ning på tjänstetillsättningsärenden och and- ra personalärenden angående ej avtalsbara saker bör framhållas att i vart fall de regler som föreslås i denna lag torde vara både lämpliga och behövliga i sådana ärenden.
Med de valda definitionerna kommer ock- så normbeslutsärenden att falla inom till- lämpningsområdet för de förvaltningsrätts- liga partsärendenas paragrafer. Häri synes endast ligga en fördel. Med den bestäm- ning av partsbegreppet som valts kom- mer emellertid normalt inte någon med partsställning att uppträda i sådant ären— de i första instans. Eftersom paragrafer- na avhandlar handläggningen i förhållan— de till part men i övrigt lämnar hand- läggningen fri, kommer normbeslutsärenden i första instans i regel inte att beröras av dessa bestämmelser. Det är först vid be- svär över ett normbeslut som en part i la- gens mening uppkommer och som hand- läggningsreglerna i fråga följaktligen träder i tillämpning. Ordningen framstår som än- damålsenlig.
Inom gruppen förvaltningsrättsliga parts- ärenden kommer formellt att falla också en
del ärenden som handläggs helt muntligt, t. ex. myndighets utlämnande av allmän handling. Lagens handläggningsregler för förvaltningsrättsliga partsärenden kan med den utformning de fått formellt gälla också här utan olägenhet, eftersom deras krav på den handläggande myndigheten aktualiseras endast om det är sakligt påkallat. Just be- träffande specialreglerna för förvaltnings- rättsliga partsärenden torde detta så sällan bli fallet vid helt muntlig behandling att det allmänt sett saknas anledning uppmärk- samma de muntliga ärendena särskilt i lag- texten. Jfr det som sägs s. 80 om muntliga påpekanden vid inspektion, polispatrulle- ring o. d.
Ärenden om avtalsbara saker m. m.
Övertygande skäl har anförts i remissytt- randena till förmån för att frågor, som inte avgörs ensidigt av myndigheten utan genom överenskommelser eller avtal, samt andra ärenden angående statens och kom— muns egenförvaltning, affärsverksamhet och privaträttsligt reglerade mellanhavanden i övrigt, äger rum fritt från det tvingande mönster som förvaltningslagen tecknar för förvaltningsrättsliga partsärenden. Den en— skildes rätt skyddas här av privaträttens bestämmelser samt de process- och exeku- tionsrättsliga regelsystem som fogar sig här- till. I den mån härutöver behövs särskilda föreskrifter till förmån för allmänna eller enskilda intressen, som t.ex. är fallet i upphandlingsärenden, får dessa meddelas i specialförfattning, sås-om skett i upphand- lingskungörelsen för den statliga upphand— lingens vidkommande. Med affärsverksam- het åsyftas inte bara vinstsyftande verksam- het utan också verksamhet där nyttigheter tillhandahålls till självkostnadspris eller kan- ske t.o.m. till subventionerat pris. Det behöver alltså inte vara fråga om »rörel- se» i företagsekonomisk eller skatterättslig mening. Några svårigheter att dra gränsen mot avgiftsbelagd serviceverksamhet lär dock inte behöva uppkomma.
Till statens privaträttsligt reglerade verk- samhet hör numera också de avtalsbara tjänstemannafrågorna om tjänSteförmåner- na m.m. Personalärenden, som angår så- dana frågor, kommer alltså ej att lyda un- der lagens paragrafer angående förvalt- ningsrättsliga partsärenden men väl perso- nalärenden angående sak, som avgörs en- sidigt, t. ex. tjänstetillsättning, disciplinär bestraffning och anställnings upphörande.
Såsom många remissmyndigheter föror- dat bör man inte för de kommunala själv- styrelseärendenas del stanna vid att ta un- dan de avtalsbara sakerna, de kommersiel- la ärendena etc. utan ta steget fullt ut och avskilja hela den sektor av kommunalför- valtningen som inte regleras annorstädes än i kommunallagarna, dvs. den oreglerade kommunalförvaltningen. Beslut i sådana självstyrelseärenden överklagas genom kom- munalbesvär hos statlig myndighet.
Kommunala personalärenden kan i viss omfattning överklagas hos kommunal be- svärsnämnd. Det besvärsärende som upp- kommer vid sådant överklagande blir av kommunal karaktär. Det torde — som bl.a. JK rekommenderat — böra förbe- hållas reglering i kommunallag eller av kom— munerna själva. Någon specialregel av in- nebörd att lagen, trots det generella undan- taget för kommunalt självstyrelseärende, skall tillämpas i besvärsärende hos kommu— nal besvärsnämnd föreslås därför ej.
Bland de nu beskrivna ärendena finns både förvaltningsrättsliga partsärenden och andra ärenden. Det är bara de förstnämn— da som kräver beaktande i förevarande sam— manhang, eftersom de andra faller bort re— dan genom begränsningen till ärenden som avgörs genom beslut med rättsverkan. Till föreskriften att bestämmelserna i 14—21 åå avser endast förvaltningsrättsliga parts- ärenden fogas alltså den inskränkningen att de dock inte skall tillämpas när ären— det angår avtalsbar sak eller sak som utan att vara avtalsbar rör upphandling, affärs- verksamhet eller egendomsförvaltning eller avgörs genom beslut som överklagas me- delst kommunalbesvär.
Besvärssakkunnigas lagtext 4 kap. 4 &.
Är inlaga eller annan handling avfattad på annat språk än det svenska, äger myn- digheten, där det finnes erforderligt, på- fordra, att handlingen översättes till svenska språket.
8 kap. 19 5.
Då någon, som ej är mäktig svenska språket eller som är döv eller stum, skall höras vid sammanträde för muntlig hand- läggning, må myndigheten anlita tolk.
Ej må den biträda som tolk, beträffande vilken sådan omständighet föreligger, att hans tillförlitlighet därigenom kan anses för- ringad.
Den som annorledes än i tjänsten fullgör uppdrag som tolk äger efter vad myndig- heten prövar skäligt av allmänna medel er- hålla arvode samt ersättning för kostnad och tidsspillan.
14 &. Behärskar part ej svenska språket och är det skäligen påkallat att tolk anlitas för att tyda skrift från honom eller för att avfatta meddelande till honom, får myn- digheten tillkalla tolk. Tolk får även anlitas i muntligt mellanhavande med sådan part eller med part som är allvarligt hörsel- eller talskadad.
Den som fullgör uppdrag som tolk an— norledes än i tjänsten har rätt till arvode samt ersättning för kostnad och tidsspillan av allmänna medel efter vad som finnes skäligt.
Gällande rätt
Se besvärssakkunnigas betänkande s. 228— 229, 371—372. Det kan också nämnas att JO i sin ämbets- berättelse år 1968 tar upp tolkfrågan dels till allmän behandling såvitt gäller domstols- väsendet (s. 48), dels till särskild behand- ling i ett konkret barnavårdsärende (s. 279). JO stryker i det sistnämnda ärendet under myndighets skyldighet att sörja för tolk vid muntlig handläggning och att tillse att par- ten genom tolk får meddelade besluts inne- håll klargjorda för sig. I anledning av motioner om beaktande i rättsliga sammanhang av utlännings språk- svårigheter förklarade första lagutskottet i utlåtande 1967: 32 följande efter att genom remiss ha inhämtat yttranden från JK, hov- rätten för Övre Norrland, socialstyrelsen, utlänningskommissionen, överståthållaräm- betet, utlänningsutredningen och arbets- gruppen för invandrarfrågor. Rättegångsbalken utgår från principen att förhandling inför domstol skall föras på svens- ka språket. Vid muntlig förhandling kan tolk
anlitas. För den skriftliga processen saknas, utom såvitt avser Torneå och Gällivare dom- sagor, regler om översättning. Det förutsätts emellertid att inlagor och andra handlingar skall vara avfattade på svenska. Motsvarande ordning torde tillämpas i förvaltningsförfaran- det.
I förevarande motioner lämnas en redogö- relse för olika mål och ärenden, där hand- läggning enbart på svenska språket anses medföra risk för rättsförluster för utlänningar, som på grund av bristande språkkunskaper inte kan ta del av förekommande handlingar. Motionärerna omnämner särskilt vissa mål och ärenden inför domstol, överexekutor och ut- mätningsman, barnavårds- och nykterhets- vårdsärenden samt ärenden enligt lex veneris. I motionsyrkandena anhålles om utredning och förslag beträffande förfarandet i de rättsliga sammanhang, där utlänning är part och för- modas sakna erforderliga kunskaper i svens- ka.
Utskottet har i anledning av motionerna gjort följande överväganden.
Det ökade antalet utlänningar inom riket har givetvis medfört åtskilliga problem i olika avseenden. Som motionärerna framhållit upp— kommer i skilda rättsliga sammanhang olägen— heter för dem som ej behärskar svenska språ- ket, och motionärernas farhågor för att dessa skall drabbas av rättsförluster synes väl grun-
dade. Risken härför torde vara särskilt på- taglig i sådana fall då ett uteblivet svar ome- delbart föranleder förpliktande beslut såsom vid betalningsförelägganden, lagsökningar och vitesförelägganden. Också för myndigheterna har det ökade antalet utlänningar medfört svårigheter. Av remissyttrandena framgår så— lunda att bristen på kompetenta tolkar och översättare är stor, speciellt på mindre orter och då det gäller ovanligare språk. Den ökade invandringen har också aktualiserat behov av regler t.ex. om tolk i förvaltningsprocessen och rörande förfarandet då skrifter på främ- mande språk inkommer till myndigheterna. Vidare har avsaknaden av bestämmelser om vem som skall svara för och bekosta erforder- liga översättningar samt bristen på blanketter på främmande språk stundom visat sig vara besvärande.
Den lösning av hithörande problem som lig- ger närmast till hands och som också synes ha föresvävat motionärerna är att föreskriva skyldighet för myndigheterna att meddela sig med en utlänning på hans modersmål i de fall, då det kan antas att utlänningens svenska språkkunskaper är otillräckliga. Som framhål- lits vid remissbehandlingen av motionerna torde det emellertid varken från praktiska el- ler ekonomiska synpunkter vara möjligt att åstadkomma en sådan ordning. En svårighet ligger redan däri att det oftast är obekant för myndigheten om vederbörande behärskar svenska språket. Inte sällan måste också tve- kan uppstå om vilket språk som kan använ- das. Det bör även framhållas att i Sverige för närvarande finns representanter för ett hund- ratal olika nationer och att många talar ett språk som här behärskas av blott ett fåtal personer.
I sammanhanget bör vidare beaktas att bris- tande språkkunskaper medför olägenheter för invandrare inte bara i de rättsliga hänseenden motionärerna omnämnt utan också på en rad andra områden av samhällslivet såsom t.ex. på arbetsmarknaden, på beskattningsområdet och inom sjuk-, hälso— och socialvården. Det av motionärerna aktualiserade spörsmålet ut- gör endast ett av de många problem som sammanhänger med utlänningars anpassning i det svenska samhället och torde, som Ad- vokatsamfundet uttalat i sitt remissyttrande, inte i första hand böra ses som ett rätts- vårdsproblem utan snarare som en fråga om socialvård i vidsträckt bemärkelse. Flertalet av problemen torde komma att övervägas av den arbetsgrupp för invandrarfrågor som tillsattes år 1966 med uppgift bl.a. att kart- lägga de kulturella, sociala och andra pro- blem som möter utlänningar vilka invandrat till Sverige. Arbetsgruppen har i yttrande över motionerna framhållit att den anser det sär-
skilt nödvändigt att tolkfrågan löses samt att gruppen avser att efter hand bidra med kon- kreta förslag till att så sker. Med hänsyn till redan pågående verksamhet anser arbetsgrup- pen en särskild utredning i det av motionä- rerna angivna hänseendet inte vara erforder- lig för närvarande.
Spörsmålet har även uppmärksammats från andra utgångspunkter. Som framgår av redo- görelsen ovan innehåller besvärssakkunnigas slutbetänkande om förvaltningsförfarandet åt- skilliga förslag rörande myndigheternas hand- läggning av ärenden, där utlänning är part. Betänkandet är efter remissbehandling be- roende på Kungl. Maj:ts prövning. Vidare bör erinras om att Nordiska rådet år 1966 rekom- menderat regeringarna ide nordiska länderna att utreda förutsättningarna för en konvention, en- ligt vilken varje nordisk medborgare skulle ha rätt att bruka det nordiska språk han räknar som sitt i sina kontakter med domstol eller annan offentlig myndighet i Norden.
De av motionärerna aktualiserade proble- men bör enligt utskottet bli föremål för när- mare överväganden. Någon särskild utredning torde dock ej böra tillsättas. Utskottet anser sig nämligen — mot bakgrunden av vad ovan anförts — kunna utgå från att frågorna i hu- vudsak kommer att prövas vid den nämnda arbetsgruppens fortsatta verksamhet. Utskot- tet förutsätter också att Kungl. Maj:t, om så erfordras, tar ytterligare initiativ i den riktning motionärerna åsyftar.
Vad gäller motionärernas erinringar mot den nuvarande ordningen må framhållas att re- missyttrandena inte ger stöd åt motionärernas förmodan att det är opraktiskt att förordna tolk varje gång sådan erfordras. Ej heller sy— nes det innebära nämnvärd olägenhet att tolk måste avlägga ed i varje särskilt mål. Slutli- gen må framhållas att, såsom stadsdomar- föreningen påpekat, ett eventuellt uppkom- mande behov av allmän tolk kan förutsättas bli tillgodosett utan större omgång, om ve- derbörande domstol gör framställning till Konungen om att sådan tolk skall anställas.
Några remissinstanser framhåller emellertid att frågan om allmän tolk vid domstol är ett spörsmål som kan ses i ett vidare samman- hang, vilket kan vara förtjänt av närmare ut- redning. Även utskottet anser att det av mo— tionärerna aktualiserade spörsmålet hör sam- man med den större frågan om de problem som i allmänhet möter utlänningar i rättsliga sammanhang. Denna fråga behandlas av ut- skottet i dess utlåtande nr 32 till årets riksdag. Här må endast nämnas att arbetsgruppen för invandrarfrågor avser att framlägga förslag rörande bl.a. behovet av tolkar. Det genom förevarande motion väckta spörsmålet kan i
följd härav komma att bli föremål för ytter- ligare överväganden.
På grund av det anförda finner utskottet någon författningsändring inte vara motiverad för närvarande.
Besvärssakkunnigas motiv
(s. 229—230, 372—373)
Huvudsakligen efter förebild av vad som enligt RB gäller vid förhandling inför dom- stol föreslår besvärssakkunniga bestämmel- ser om tolk vid sammanträde för muntlig handläggning. De sakkunniga uppmärksam- mar emellertid också frågan om hur en myndighet skall förfara när en handling kommer in till myndigheten författad på annat språk än det svenska. Finns hos myndigheten tjänsteman som behärskar språ— ket och förstår handlingens innehåll, bör denna kunna godtas i befintligt skick. El- jest bör myndigheten kunna påfordra att parten låter översätta handlingen till svens- ka. Huvudregeln bör nämligen vara att skriftväxlingen sker på svenska.
Remissyttrandena
Patent- och registreringsverket upplyser att i praktiken som regel godtas handlingar som är skrivna på danska, engelska, franska, norska eller tyska. För Gällivare kommun framstår det som naturligt att översättning t.ex. från finska ombesörjs av myndig- heten ex officio.
Överväganden
Den som ej behärskar svenska språket måste som regel ha tolk för att kunna göra sig förstådd hos en myndighet och för att myndigheten skall kunna göra sig förstådd gentemot honom. Den ställning av invand- rarland som Sverige numera fått väcker an- språk på att myndigheterna skall meddela sig med samhällsmedlemmarna inte bara på det inhemska språket utan också på andra språk och på att de invandrare som ännu inte hunnit eller kunnat lära sig svenska
språket skall kunna använda sitt eget språk vid umgänget med myndigheterna. Den ökande internationella samfärdseln och kon- takten över gränserna ställer också sådana krav på de språkliga kommunikationsmed- len. Det kan i dagens läge knappast längre generellt betraktas som den enskil- des ensak att sörja för tolk och översätt- ningar vid mellanhavanden med myndighe- terna. Dessa kan inte i alla lägen rimligen hävda någon det svenska språkets absoluta hegemoni. Utvecklingen går mot ett mera nyanserat betraktelsesätt.
Å andra sidan går det inte att sträcka sig så långt att myndigheterna generellt åläggs att meddela sig med en icke svensk— språkig person på hans eget språk. Som framgår av första lagutskottets utlåtande stöter en sådan ordning på avgörande prak- tiska och ekonomiska hinder. Det kan i vissa landsdelar redan vara svårt nog att finna personer som kan tolka sådana världs- språk som franska och spanska. Än mindre är utsikterna givetvis att påträffa någon som kan tolka mera exklusiva språk. Någon skyldighet kan därför redan av rent prak- tiska skäl inte föreskrivas för myndighet att tillkalla tolk och därmed heller inte någon rätt för part att använda sitt eget språk i stället för det svenska.
Det vore emellertid otillfredsställande att lämna tolkfrågan helt oreglerad. Till en del beror ovissheten i nuvarande rättsläge därpå att myndigheterna inte fått något all- mänt bemyndigande att anlita tolk när det behövs. I avsaknad av sådant bemyndigan- de anser myndighetema sig förhindrade att vidtala tolk fastän sådan behövs och finns tillgänglig. Så mycket borde därför åtmin- stone kunna göras att myndigheterna i för- valtningslagen bemyndigas att tillkalla tolk när det är sakligen påkallat och praktiskt möjligt. Kostnaden för tolk synes då na- turligen böra betraktas som en allmän om— kostnad för myndighetens verksamhet. Den bör därför bestridas med allmänna medel, dvs. kommunala medel hos de kommunala myndigheterna och statsmedel hos de stat- liga myndigheterna. För den som fullgör uppdrag som tolk i tjänsten kommer dock
givetvis inte något särskilt arvode i fråga för uppdraget.
Den som är allvarligt hörsel- eller tal- skadad bör i motsvarande mån kunna räk- na med att myndigheten tillkallar tolk, när sådan behövs för muntligt förhör eller me- ningsutbyte och finns tillgänglig.
Vid bedömningen av om det är sakligen påkallat att tolk tillkallas räcker det inte att konstatera att parten inte behärskar svenska språket. Hänsyn måste också tas till sakens beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som parten före— bringar samt kostnaden betraktad i relation till sakens vikt för parten. Det förekommer typer av förvaltningsärenden, t. ex. patent- och varumärkesärenden, där kostnadstäck- ning sker genom avgifter. I sådana och
KOMMUNIKATION liknande ärenden är det naturligt att an- lägga ett affärsmässigt betraktelsesätt och begära av parten att han själv står för över— sättningar och annan tolkhjälp som kan be- hövas. Vill en part åberopa mycket omfat- tande dokumentation, ter det sig vidare föga rimligt att myndigheten till en kostnad av kanske flera tusen kronor står för över— sättning. Tolkservicen måste hållas inom en rimlig ekonomisk ram. Dessa skilda åter- hållande moment har i lagtexten beaktats på så sätt att som förutsättning för tillkal— lande av offentlig tolk krävs att det är skäligen påkallat att tolk anlitas. De har vidare lett till att paragrafen placerats i avsnittet med särskilda bestämmelser för vissa partsärenden. Härigenom blir dess räckvidd ytterligare begränsad.
Besvärssakkunnigas lagtext 8 kap. 5 5.
Kan vad som annorledes än genom viss part tillföres ärendet vara av betydelse för dess avgörande, skall myndigheten, i den mån ej bestämmelserna i 3 & andra stycket till annat föranleda, giva honom till känna vad sålunda förekommit. Handling skall i sådant fall delgivas honom och tillfälle där- jämte lämnas honom att inom utsatt tid yttra sig över densamma.
Vad i första stycket sagts skall dock ej gälla, där tillkännagivande av särskild an- ledning finnes obehövligt eller med åren- dets avgörande icke kan anstå eller hinder eljest möter.
8 kap. 23 5.
Om uppgift av betydelse för ärendes av- görande, som under utredningen tillföres ärendet annorledes än skriftligen, skall an- teckning göras.
11 kap. 2 5.
Beslut skall grundas å vad handlingarna innehålla och vad eljest förekommit i ären- det. Har domstol företagit ärendet till hu— vudförhandling, skall beslutet grundas å vad vid förhandlingen förekommit.
Förvaltningslagen 15 &.
Slutligt beslut, som går part emot, får icke meddelas utan att myndigheten under— rättat parten om upplysning, yttrande eller annat, som tillförts ärendet genom annan än honom själv och som han enligt 6 5 kan få del av, samt lämnat parten tillfälle att yttra sig över det. Underrättelsen kan vara skriftlig eller muntlig och bör anvisa tid och sätt för yttrandet.
Ärende får dock avgöras utan sådan un- derrättelse, om det av särskild anledning är nödvändigt eller underrättelsen kan med- föra fara för att beslutet icke blir genom— fört. Detsamma gäller om intet väsentligt partsintresse eftersättes genom att under- rättelse underlåtes.
Besvärssakkunnigas lagtext 15 kap. l &.
I fråga om utredningen i besvärsärende skola med de tillägg och inskränkningar, som nedan i detta kapitel angivas, gälla bestämmelserna i 8 kap. och därjämte, om besvärsmyndigheten är domstol, vad som stadgas i 9 kap. Därvid skall iakttagas, att vad i 8 kap. föreskrives om myndighe- ten skall avse besvärsmyndigheten,
15 kap. 4 &.
Finnes motpart till klaganden eller före- kommer annan med motstående intresse, skall beslutsmyndigheten, där det ej av sär- skilda skäl finnes obehövligt, delgiva honom besvärsinlagan med därvid fogade hand- lingar så ock det överklagade beslutet, om detta icke förut givits honom till känna. Föreläggande skall därvid meddelas honom att inom viss tid till beslutsmyndigheten inkomma med skriftlig förklaring över be- svären.
15 kap. 7 &.
Därest delgivning med part enligt 4 eller 6 & ej skett i erforderlig omfattning, skall besvärsmyndigheten tillse, att bristen av- hjälpes.
Gällande rätt
Se besvärssakkunnigas betänkande s. 321 —325, 382—383, 425—426.
Föreskrifter om kommunikation har till- kommit i åtskilliga författningsbestämmelser om disciplinära åtgärder. Sålunda stadgas t.ex. i 6 kap. 305 skolstadgan den 6 juni 1962 (nr 439) att, innan avstängning eller annan åtgärd för tillrättaförande av elev i grundskolan besluts, skolstyrelsen skall samråda med barnavårdsnämnden samt be- reda eleven och föräldrarna tillfälle att yttra sig. Motsvarande föreskrifter finns också i fråga om elever i övriga skolformer. Enligt 245 statstjänstemannalagen och 245 kommunaltjänstemannastadgan skall, innan fråga om disciplinär bestraffning av tjänste- man avgörs, tillfälle beredas honom att
skriftligen eller, om han påfordrar det eller det eljest finnes lämpligt, vid muntligt för- hör uttala sig om vad som åberopas mot honom. Som ytterligare exempel kan näm- nas 72 5 lagen den 6 maj 1964 om be- handling i fångvårdsanstalt som föreskriver att förhör skall hållas med den intagne, innan disciplinär åtgärd besluts, och 19 & lagen den 3 juni 1966 (nr 413) om vapen- fri tjänst, enligt vilken den tjänstepliktige skall vid förhör få tillfälle att förklara sig, innan tillrättavisning meddelas. I 235 la- gen den 4 juni 1964 (nr 450) om åtgärder vid samhällsfarlig asocialitet stadgas att i ärende, som handläggs av övervaknings- nämnd, den dömde skall få tillfälle att yttra sig, om det lämpligen kan ske och hans hörande ej finnes vara utan gagn. Begär han att bli muntligen hörd i ärende hos
nämnden, skall tillfälle beredas honom där- till.
Uteslutning ur arbetslöshetskassa får inte beslutas utan att medlemmen först getts skälig tid att avge förklaring över den om- ständighet som föranleder uteslutningen. Därom stadgas i 12 5 KF den 14 december 1965 (1964: 495) om erkända arbetslöshets— kassor.
Sedan bidragsförskott sökts skall, under förutsättning att den underhållsskyldiges vis- telseort är känd eller kan utrönas, omedel— bart till honom avsändas meddelande om ansökningen med föreläggande att, därest han har något att anföra i anledning av an- sökningen, inom viss kort tid muntligen eller skriftligen yttra sig. I meddelandet skall till- lika lämnas underrättelse om stadgandena i 25 b) (att bidragsförskott inte utgår, om det finns grundad anledning anta att den underhållsskyldige i vederbörlig ordning be- talar fastställt underhållsbidrag ej understi- gande vad som skulle utgå som bidragsför- skott) och c) (att bidragsförskott inte utgår om det finnes uppenbart att den underhålls- skyldige annorledes sörjt eller sörjer för att barnet får motsvarande underhåll) samt 45 tredje stycket (om grunder för beräkning av bidragsförskott). Härom läses i 75 lagen den 21 maj 1964 (nr 143) om bidragsför- skott.
I 475 folkbokföringsförordningen den 9 juni 1967 (nr 198) sägs att, innan under- ställt ärende avgörs, person och kommun som får föra talan i ärendet skall beredas tillfälle att yttra sig. När talan förts mot länsstyrelses eller domkapitels beslut, skall enligt 51 5 förordningen beslutsmyndighe- ten inhämta yttrande från folkbokförings- myndighet, som tidigare yttrat sig i ärendet, och bereda den som, förutom klaganden, får föra talan tillfälle att yttra sig. Vid an- sökan om mantalsskrivning med avvikelse från stommen till mantalslängden skall en- ligt 645 folkbokföringskungörelsen den 9 juni 1967 (nr 495) den vars mantalsskrivning är i fråga och den kommun som berörs, dock ej sökanden, av myndigheten lämnas tillfälle att yttra sig i ärendet. Yttrande inhämtas på det sätt myndigheten finner
KOMMUNIKATION enklast och snabbast. Det får inhämtas per telefon.
Från praxis kan antecknas att i RÅ 1965 Fi 1211 återförvisades ett mål för ny hand- läggning, eftersom den skattskyldige inte hos prövningsnämnden fått tillfälle bemö- ta taxeringsintendentens yrkande.
Den i 19 5 barnavårdslagen stadgade skyldigheten för barnavårdsnämnd att, innan den avgör ärende, underrätta den ärendet rör om vad som framkommit vid utred— ningen ansågs i RÅ 1966 ref. 12 ej uppfylld, då utredningshandlingarna visserligen i re- kommenderat brev med mottagningsbevis avsänts till vederbörande, men denne inte utlöst försändelsen.
Vidare kan nämnas RÅ 1966 I 126. Klaganden hade i besvär i tjänstetillsätt- ningsärende hos Stockholms stads besvärs- nämnd hemställt att nämnden skulle bereda honom tillfälle att ta del av socialnämndens blivande yttrande och de förordnades even- tuella förklaringar över hans besvär samt ge honom möjlighet att ingå i svaromål. Nämnden avgjorde emellertid målet utan att tillmötesgå hans hemställan. I utslag över de kommunalbesvär han anförde över nämn- dens beslut anförde överståthållarämbetet bl. a. att det inom förvaltningsområdet torde vara en allmänt rådande praxis att klagande part i tillsättningsärende, vilken begärt att före besvärsmålets avgörande få komma i tillfälle att kunna bemöta inkomna yttranden eller förklaringar från medsökande, bereds sådan möjlighet av besvärsmyndigheten, om inte särskilda skäl talar däremot. Då emeller- tid sådan kommunikation inte finns före- skriven i lag eller författning kunde nämn- dens underlåtenhet inte läggas till grund för att beslutet i huvudsaken ej skulle ha tillkommit i laga ordning. Besvären läm- nades därför utan bifall. Regeringsrätten lämnade på de av överståthållarämbetet an- givna skälen de fullföljda besvären utan bifall. Saken togs sedermera upp av JO som begärde upplysningar om besvärsnämndens praxis. Då av erhållna upplysningar fram- gick att nämnden ändrat denna så att sådant kommunikationsförfarande som målet gällde numera äger rum, föranledde saken ingen
KOMMUNIKATION vidare åtgärd från JO:s sida (JO 1968 s. 362).
JO har också uttalat sig om laglig— heten och lämpligheten av s.k. stupstocks- remisser. Det hade påtalats att en läns— styrelse i ansökningsärenden, sedan remiss— yttranden inhämtats, brukade tillställa sö- kanden samtliga originalhandlingar med fö- reläggande att, om han hade för avsikt att fullfölja ärendet, inkomma med samtliga handlingar jämte sitt yttrande inom utsatt tid, vid äventyr att ärendet eljest avskrivs från vidare handläggning. JO angav som sin uppfattning att laga stöd saknas för denna praxis och att den strider mot de enskilda parternas berättigade intressen. I sitt beslut utvecklade JO också sin allmänna syn på kommunikationsrutinerna och för- klarade bl. a. att länsstyrelsens praxis att kommunicera originalhandlingar sedan länge tillämpats i förvaltningen och betingades av vägande praktiska skäl (JO 1968 s. 235).
I ärende om rättssäkerhetssynpunkter på handläggningsrutiner vid beredning genom automatisk databehandling av vissa ansök- ningsårenden (JO 1968 s. 225) anförde JO att, om sökanden bereds tillfälle att ta del av resultatet av dataregistreringen och den därtill anknutna kontrollen i form av ett behörighetsbesked e. d., kommunikations- och kompletteringssynpunktema tillgodoses så långt det är möjligt på det stadiet, under förutsättning att sökanden i samband med delgivningen också får all den information som behövs för att han skall kunna förstå innebörden av beskedet och dra de rätta slutsatserna om behovet av komplettering eller tillrättaläggande från hans sida. JO rekommenderade också ett system med pre- liminära beslut som lämnar utrymme för ett internt rättelseförfarande.
Regeringsrätten beslöt den 15 mars 1966 meddela sina föredragande vissa anvis- ningar med avseende på deras handlägg- ning av fråga om kommunikation:
Ett avgörande till nackdel för enskild part får ej grundas på material, som denne icke haft tillfälle att bemöta. Skrift, genmäle, ytt- rande eller utlåtande, som inkommit under skriftväxlingen och som icke förut delgivits enskild part, skall därför tillställas parten ge-
nom föredragandens försorg. Detsamma bör gälla myndighet eller kommun, som intager partsställning. Kommunikation må dock under- låtas, om den synes överflödig, t.ex. därför att målet med säkerhet kan väntas bli av- gjort till partens förmån eller skriften, gen- mälet, yttrandet eller utlåtandet endast inne- bär ett blankt avstyrkande eller vidhållande av tidigare intagen ståndpunkt, alltså utan att ny motivering lämnas eller nya uppgifter framkommer. Vidare må kommunikation un- derlåtas, om målet är brådskande och hand- lingen i fråga icke synes ha avgörande betydel- se för målets utgång. ———
I sitt dechargememorial 1968: 15 s. 12 anför konstitutionsutskottet.
Den utförda granskningen ger vid handen att kommuniceringsfrågorna ofta behandlas efter skilda principer i olika departement. Även inom samma departement förekommer ibland skiljaktigheter i praxis. Ett allmänt in- tryck är att dessa frågor handläggs ganska schablonmässigt och att hänsynstagande till omständigheterna i det särskilda fallet i all- mänhet inte sker. Riktlinjen synes i de flesta departement vara att kommunicering äger rum endast om parten särskilt begärt detta, medan man eljest i allmänhet inte vidtar denna åtgärd.
Utskottet finner för sin del önskvärt att spörsmålet om kommunicering av utrednings- material ägnas större uppmärksamhet inom departementen än som nu sker och att samma riktlinjer för frågans bedömning tillämpas av olika departement. Då genom ett remissutlåtan- de nya upplysningar eller synpunkter tillförts ett ärende bör utlåtandet som regel delgivas parten och tillfälle beredas denne att yttra sig över det nya materialet. Kommunicering bör dock endast avse sådant material som kan vara av betydelse för ärendets avgörande. Ut- skottet förordar sålunda inte att infordrade remissyttranden rutinmässigt skall tillställas par- terna. Kommunicering bör ske först sedan be- hovet av denna åtgärd noggrant prövats. Ifall part direkt begärt att få ta del av yttrande eller att få avge påminnelser, bör dock detta önske- mål efterkommas om det inte av särskild an— ledning befinns olämpligt.
Kommunicering kan ske i olika former. Ut- skottet har uppmärksammat skillnader i praxis härvidlag. Vissa departement tillställer parten endast underrättelse om att remissyttranden in- kommit och finns tillgängliga hos kommissio- nären. Yttrandena översänds då till parten först efter framställning därom och i vissa fall mot expeditionsavgift och kommissionärsarvo- de. På andra håll översänds däremot avskrift av inkomna yttranden utan att särskild fram- ställning avvaktas. Utskottet finner önskvärt, att sistnämnda förfarande tillämpas i alla de
fall där behov av kommunicering befunnits föreligga och att sådan delgivning sker utan kostnad för parten.
Avslutningsvis kommer härefter att i sammandrag återges JO:s framställning år 1961 om en allmän föreskrift om kommu- nikation (ämbetsberättelsen 1962 s. 339).
JO tar till utgångspunkt att det mången gång inte är möjligt att med tillbörlig grad av säkerhet bedöma tillförlitlighe- ten av införskaffade upplysningar utan att den saken angår fått tillfälle att yttra sig över dem. Kommunikation förebygger alltså felbedömningar och förhastade beslut. Vi- dare stärker den förtroendet för myndig- heterna. Beträffande gällande rätt uttalade JO i framställningen liksom vid flera andra tillfällen att det i myndighets allmänna skyldighet att sörja för att ett ärende blir såvitt möjligt allsidigt och grundligt utrett ligger en viss skyldighet att lämna part till- fälle att yttra sig över förebragt utrednings— material om det är av betydelse för ärendets prövning och kan ske utan olägenhet.
JO:s framställning exemplifieras med fall av enligt JO:s mening oriktigt underlåten kommunikation dels i ansökningsårenden, dels i ärenden angående indragning eller minskning av förmåner, återkallelse av till— stånd, entledigande från tjänst m.m., dels i ärenden angående förpliktande eller eljest betungande beslut.
Exemplen i den första gruppen gäller bl.a. avslag på ansökan om tillstånd att uppsätta reklamskylt invid allmän väg (grun— dat på ortskännedom och rättsliga över- väganden), avslag på ansökan om körkort för motorcykel (grundat på anmärkningar mot sökanden i nykterhetshänseende), av- slag på ansökan om tillstånd att förvärva hagelgevär (grundat på anmärkningar om spritmissbruk och oregelbundet liv) och av- slag på besvär över att ansökan om tillstånd till handel med lump och skrot avslagits (grundat på upplysning om deklarationsför- summelser).
I de andra och tredje grupperna nämns som exempel återkrav av familjebostads- och bränslebidrag (grundat på uppgifter om för- summad uppgifts- och anmälningsskyldig—
het), återkallelse av tillstånd att inneha skjut— vapen (grundad på polisutredning om dep- ression och omdömeslöst handhavande av vapnet), återkallelse av importtillstånd (grun- dad på uppgifter om brott mot tillstånds- villkor), återkallelse av körkort (grundad på yttranden från polismyndighet, nykterhets- nämnd m.fl.), entledigande av tjänsteman (grundat på uppgifter om olämpligt upp- trädande utom tjänsten), överförande av tjänsteman till övergångsstat (grundat på in- hämtade upplysningar), tvångsvis läkar- undersökning av tjänsteman (grundad på överväganden om förefintligheten av fak- tiska förutsättningar för sådan undersök- ning), utdömande av vite (grundat på sammanställt utredningsmaterial; ej tillfälle göra invändning t. ex. om laga förfall). Be- träffande återkallelsebesluten anmärker JO särskilt att det ofta är nödvändigt att med- dela interimistiska beslut, innan tillfälle be— retts vederbörande att bemöta framställda anmärkningar. Detta gäller även om det på grundval av preliminära uppgifter synes »självklart» att återkallelse skall ske.
Från senare ämbetsberättelser kan nämnas följande fall där JO betecknat underlåten kommunikation som förfarandefel: 1963 s. 341 (avslag på ansökan om uppehållstill- stånd), 1963 s. 361 (beslut att folkpension skall utbetalas till annan än den pensions- berättigade), 1965 s. 306 (avslag på ansökan om tillstånd att förvärva jordbruksfastighet), 1965 s. 473 och 1967 s. 173 (relegation av skolelev), 1966 s. 606 (återkallelse av drosk- ägartillstånd), 1967 s. 340 (avförande ur mantalslängd), 1967 s. 367 (arbetstagare ej hörd i mål om arbetsgivares ansvar för preliminär skatt), 1967 s. 555 (beslut om svenskt medborgarskap för barn utan att fadern hörts), 1967 s. 556 (namnförväxling i ärende om naturalisation).
De exempel, som JO:s ämbetsberättelser ger på åsidosättande av kommunikations- grundsatsen, handlar till övervägande delen om återkallelser av tillstånd och likartade avgöranden samt avslag på framställningar. I de flesta fallen har uppgifter, som inne- fattat anmärkningar mot den enskildes kom- petens, personliga egenskaper, uppträdande
o.d., lagts till grund för det för den en- skilde ofördelaktiga beslutet utan att han haft tillfälle att bemöta anmärkningarna och vederlägga det som varit sakligt oriktigt eller obefogat. Inte heller har han kunnat för- svara det som framstått som försummelse från hans sida genom att åberopa ursäk- tande eller förmildrande omständigheter. I några av exemplen har besluten vilat på grunder, som i och för sig varit bärande, men parten har inte fått chansen att anföra sådana motfakta som laga förfall och god tro. Ej heller har han haft möjlighet att eljest jämka sin talan så att den blivit rätts- ligen godtagbar.
Bortsett från några ärenden om discipli- när bestraffning, utdömande av vite och tvångsvis läkarundersökning lyser de för- pliktande eller betungande besluten med sin frånvaro. Anledningen härtill torde främst vara att JO hämtat sina exempel från om- råden där kommunikationsskyldigheten är oreglerad och att denna i allmänhet är reglerad av specialförfattningar för ärenden angående förpliktande beslut. Det möter hel- ler inte några svårigheter att finna exempel i JO:s ämbetsberättelser på brister vid till- lämpning av t.ex. taxeringsförordningens, bamavårdslagens eller nykterhetsvårdslagens kommunikationsbestämmelser. Men kommu- nikationsföreskrifter saknas t.ex. i bygg- nads- och hälsovårdsstadgorna beträffande de skilda slag av förelägganden och förbud som kan meddelas med stöd av bestämmel- ser i dessa författningar. Det är emellertid så uppenbart att sådana beslut inte skall meddelas utan att sakägaren först haft till- fälle att ta sina intressen tillvara att myndig- heterna mera sällan torde bryta mot kom- munikationsgrundsatsen här.
Utländsk rätt
Följande exempel ur andra länders lagstift- ning om förvaltningsförfarandet kan bidra till att belysa de olika problemlösningar som är tänkbara.
Redogörelsen inleds lämpligen med 17 å i den norska loven om behandlingsmålet:
i forvaltningssaker (forvaltningsloven), där följande föreskrivs.
Fer vedtak treffes. skal den eller de som er part i saken varsles og gis anledning til å uttale sig innen en naermere angitt frist. Fristen löper fra avsendelsen av varslet når ikke noe annet uttrykkelig er sagt.
Forhåndsvarslet skal gjore rede för hva sa— ken gjelder, og ellers inneholde det som anses påkrevet for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv.
Forhåndsvarsling kan unnlates dersom slik varsling ikke er praktisk mulig eller vil med- före fare for at vedtaket ikke kan gjennom- höres. Forhåndsvarsel kan også slgäyfes når vedkommende part allerede på armen måte har fått kjennskap til at vedtak skal treffes og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale sig, eller slikt varsel av andre grunner må anses åpenbart unndvendig.
I motiven (Ot.prp. nr 38 1964/65 s. 56) diskuteras främst vilka förbehåll som bör göras i en allmän regel om forhåndsvarsling. Där hänvisas bl. a. till en formulering i prisloven — »når slik varsling er praktisk ugjennomfnrlig eller kan medfpre fare for at den påtenkte regulering vil bli omgått eller dens effektivitet ellers vil bli svekketa. — Förbehållet betecknas som nödvändigt vid många andra tillfällen, t. ex. när hälso— skäl gör ett snabbt ingripande nödvändigt samt över huvud taget när man måste hand— la raskt för att inte utsätta liv eller egendom för fara. Det påpekas också att vissa för— valtningsbeslut verkställs på platsen, t.ex. polisens åtgärder för upprätthållande av all- män ordning och säkerhet samt brandvä— sendets order under släckningsarbete. I and- ra fall kan det vara ärendemängden som gör det praktiskt omöjligt att nå varje enskild part, exempelvis i ransoneringsärenden och ärenden angående kvotering och licenser. Genom att ett effektivt rättelseförfarande anordnas kan forhåndsvarsling också und— varas. Jfr ordningen med interimistiska be— slut som omprövas efter framställda erin- ringar.
Om varslets form sägs att en skriftlig till parten ställd underrättelse är mest be— tryggande men att varslet i många fall bör kunna ges muntligen — t. ex. per telefon —
och att ibland offentligt kungörande passar bäst.
Medan undantagen i tredje stycket förs- ta meningen tar sikte på ärendets art och arbetsmängden, åsyftas med de undantag som stadgas i styckets andra mening fall då beslutet innebär bifall till en framställ- ning från parten eller hävande av ett för- bud eller påbud som bara angår den det är riktat mot. Vidare nämns fall då beslutet uteslutande bygger på upplysningar från par- ten. Ytterligare pekas på att parten kan ha avstått från varsel eller på tidigare stadium under beredningen fått möjlighet att uttala sig. Det framhålls särskilt att undantagsre- geln får tillämpning i ärenden där någon i konkurrens med andra söker en tjänst eller ett tillstånd. Han vet då att ett beslut skall fattas och kan utan vidare komplettera de upplysningar han har gett.
Förbundsrepubliken Tyskland: 21 5 Mus- terentwurf eines Verwaltungsverfahrensge- setzes von 1963.
Innan en förvaltningsakt meddelas, som in- griper i en sakägares rättigheter, bör sakäga- ren beredas tillfälle att yttra sig över de på avgörandet inverkande omständigheterna. Mot- svarande gäller, innan avslag meddelas på en framställning som syftar till meddelande av en förvaltningsakt.
Hörande får underlåtas när åtgärden på grund av omständigheterna i det enskilda fal- let inte påkallas. Det är särskilt fallet när
1. ett omedelbart avgörande framstår som nödvändigt på grund av fara i dröjsmål el- ler för allmänt intresse;
2. genom hörandet stadgad beslutsfrist skul- le åsidosättas;
3. myndigheten skall utfärda en allmän fö- reskrift eller likartade förvaltningsakter i stort antal.
I motiven sägs att en rättslig reglering är tvingande nödvändig på grund av bristande enhetlighet i rättspraxis och att det gälle'r att finna den rätta avvägningen mellan rätts- säkerhetsintresset och intresset av elasticitet och enkelhet i förvaltningsförfarandet. Hu- vudregeln tar syfte på situationer då en be- tungande förvaltningsakt eller ett avslag på framställning om en förvaltningsakt över- vägs. Intet Skyddsvärt intresse av att bli hörd har den som ej betungas av akten
och inte heller den som får sin framställ- ning bifallen. Genom att »bör» och inte »skall» används får myndigheten ett visst spelrum. I alla typiska fall blir myndigheten dock förpliktad att höra sakägaren. Men i atypiska fall kan den se bort från hörandet på påvisbara, speciella, vägande grunder. Vissa atypiska fall regleras särskilt i andra stycket.
Skyldigheten att höra sakägaren över ut- redningsmaterialet begränsar sig till omstän- digheter som bedöms vara av betydelse för avgörandet. Eljest skulle handläggningen fördröjas i onödan. Däremot fästs intet av- seende vid om sakägaren är bekant med materialet eller ej. Eljest skulle hörandet bara skydda mot ett överraskningsmoment i avgörandet. Det betonas att reglerna inte förutsätter att sakägaren hörs i den mening— en att myndigheten verkligen får ett yttran- de från honom. Det räcker att han får till- fälle att uttala sig. Vidare framhålls att det av myndighetens skyldighet att omsorgsfullt utreda sakläget kan följa att myndigheten bör bereda sakägaren tillfälle att uttala sig muntligen vid förhör inför myndigheten e. d.
Till undantaget i andra stycket punkt 1. fogas påpekandet att interimistiskt beslut bör meddelas där det låter sig göra för att hörande skall kunna äga rum innan saken avgörs slutligen.
Med punkt 3. avses framför allt beslut som meddelas ex officio. Men undantaget sägs också kunna få tillämpning på beslut efter framställning, t. ex. på beslut, som grundas på automatisk databehandling.
Jugoslavien: 7 5 Lag 1956 reglerande den allmänna administrativa proceduren
Innan ett beslut fattas, skall parten lämnas till- falle att uttala sig om fakta och omständighe- ter som är av betydelse för avgörandet.
Utan partens hörande i förväg får beslut fattas endast i fall som lag medger.
Polen: 8 35 Lag 1960 om administrativ pro- cedur
Innan ett beslut fattas, skall myndigheten be- reda parten tillfälle att yttra sig över åbero- pade bevis och aktmaterialet och rörande yrkanden. Undantag härifrån får göras endast
KOMMUNIKATION i fall där avgörandet inte kan anstå på grund av fara för liv eller hälsa eller för obotlig materiell skada.
Schweiz: Artikel 27 Entwurf vom 24.9.1965 Bundesgesetz ilber das Verwaltungsfahren Innan en förvaltningsakt meddelas, som inte avser ren verkställighet, hör myndigheten par- terna, om akten skulle kunna vålla dem men, som inte går att bringa ur världen genom ett senare upphävande av akten.
När det är fara i dröjsmål, kan myndigheten underlåta höra parterna.
Artikel 28 samma utkast
I en sak med motstående intressen mellan flera parter hör myndigheten varje part över det hans motpart förebringat, om det synes vara av betydelse och inte uteslutande går till hans fördel.
Spanien: Artikel 91 Ley de procedimiento administrativa 1958
Efter utredningens slutförande och omedelbart före beslutsförslagets avlämnande underrättas parterna om förfarandets resultat. De äger därefter inom en frist på mellan tio och femton dagar ge in det som synes dern väsentligt som underlag för avgörandet och förebringa det som de vill försvara sig med.
Litteratur
Wennergren, Förvaltningsförfarandets på- följder, då ansöknings- eller besvärshand- lingar är ofullständiga, Förvaltningsrättslig tidskrift 1962 s. 216, jfr. s. 247 och 1963 s. 148.
Besvärssakkunnigas motiv
(s. 325—331, 383—384, 426, 572—575, 583, 709—711.) Efter sin redogörelse för gällande rätt för- klarar besvärssakkunniga att den allmänna rättsgrundsatsen att »ingen skall dömas ohörd» är djupt rotad i människans känsla för rättvisa. Den är betingad av krav på ma- teriell sanning. Primärt ter den sig som ett medel att vinna allsidig belysning av saken men den säkrar också en anständig och hän- synsfull behandling. Uppfattningen om grundsatsens räckvidd växlar. Lagstiftning har därför en viktig uppgift att fylla.
Från rättssäkerhetssynpunkt är det inte
tillräckligt att parten har rätt till insyn i utredningsmaterialet. Det måste krävas av myndigheten att den gör parten bekant med materialet och ger honom tillfälle att yttra sig över det. Sådana åtgärder kan kallas kommunikationsåtgärder. De kan vara muntliga eller skriftliga. En skriftlig kom- munikation kan gå till på olika sätt. Den från myndighetens synpunkt bekvämaste formen är den då myndigheten underrättar parten om att ett ärende är anhängigt och om att handlingarna finns tillgängliga. Den vanligaste formen av kommunikation inne- bär att myndigheten upplyser parten om ut— redningsmaterialet genom att tillställa ho- nom vissa viktigare, utvalda delar av däri ingående skrifter — i original eller avskrift — eller genom att lämna en skriftlig re- dogörelse för materialet. Samtidigt bereds parten tillfälle att inom viss utsatt tid yttra sig över det som sänts över. Längst i kom- munikation går den myndighet som tillstäl- ler parten allt utredningsmaterial rent ru- tinmässigt utan prövning av materialets be— tydelse för utredningen.
Besvärssakkunniga finner övervägande skäl tala för att för skriftlig kommunika- tion väljs den form, som innebär att det beträffande utredningsmaterialet prövas om det är av beskaffenhet att böra kommuni- ceras, och att vid kommunikationen mate- rialet tillställs parten jämte det att tillfälle bereds honom att inom utsatt tid yttra sig över det. Skriftligt material bör tillställas parten i avskrift.
Ledamoten Petrén är på denna punkt av annan mening än besvärssakkunnigas ma- joritet och anför i särskilt yttrande (5. 709) att sammankopplingen av tillkännagivande för parten av betydelsefullt material med beredande av tillfälle för honom till yttran- de är olämplig. Han anser att myndigheten successivt bör hålla parten orienterad om vad som sker i ärendet. Vidare finner han det svårförståeligt varför upplysningsfunk- tionen oupplösligt skall förbindas med den utredningsåtgärd som ligger i en anmodan till parten att yttra sig. Uppenbarligen kan läget ofta vara det att ett för utgången be- tydelsefullt dokument kommer in, om vilket
parten rimligen bör få kännedom men rö- rande vilket det inte finns någon anledning att införskaffa yttrande från honom eller till- fälle till yttrande inte kan lämnas på grund av fara i dröjsmål. Parten bör naturligtvis ändå få del av dokumentet. Enligt Petréns mening bör därför en bestämd skillnad gö- ras mellan de två momenten eftersom de har helt olika funktioner. Part bör i relativt vidsträckt omfattning få kännedom om material som är betydelsefullt för ärendets utgång. Blott få undantag från den huvud- regeln torde behövas. Formellt tillfälle att yttra sig över delgivet material skall myndig- heten vara skyldig att ge parten endast i den omfattning myndigheten bedömer tänk- bart att parten har något av värde att till- föra utredningen i ifrågavarande avseende.
Besvärssakkunniga uppehåller sig också något vid tillvägagångssättet vid muntlig kommunikation med part i samband med besök av honom hos myndigheten, genom telefonsamtal och vid sammanträden. De sakkunniga uttalar att enhetliga former för muntlig kommunikation ej behövs.
Redan av arbetstekniska skäl sägs kom- munikationsskyldigheten böra begränsas. Myndighetens åligganden bör stå i rimligt förhållande till å ena sidan den nytta par- ten får och å andra sidan intresset av enkel, snabb och effektiv handläggning.
Skyldigheten bör först och främst be— gränsas till material, som kan vara av be- tydelse för ärendets avgörande. Sekretess- krävande material kan dock givetvis ej kommuniceras. Vid tveksamhet om visst ma- terials betydelse för avgörandet rekommen- deras myndigheten att ta det säkra för det osäkra och kommunicera det.
Ytterligare begränsningar i kommunika- tionsskyldigheten följer av kommunikatio— nens ändamål. Kommunikation är sålunda vanligen obehövlig i ärenden, som avgörs till parts förmån. En ansökan bör kunna bi- fallas, utan att utredningsmaterialet kom- municerats med sökanden, och en besvärs- talan bör kunna avslås utan att motpart hörts. Obehövlig är kommunikation också när parten på andra vägar redan fått del av visst material och kan förmodas själv-
En i och för sig behövlig och önskvärd kommunikation måste, när det är fara i dröjsmål, kunna underlåtas. Möjligheter att meddela interimistiska beslut bör dock ut- nyttjas i sådana fall.
Avbrutna kommunikationsförbindelser och andra tekniska hinder kan också omöj- liggöra eller starkt försvåra kommunikation av utredningsmaterial.
Yttrande över kommunicerat utrednings- material bör kunna lämnas muntligen. Myn- digheten skall då dokumentera det genom tjänsteanteckningar.
Som tidpunkt för kommunikation bör väljas den då åtgärden kan beräknas ge det bästa utbytet från utredningssyn- punkt. Det kan inte alltid undvikas att kom- munikation måste verkställas mer än en gång i ett ärende.
Den omständigheten att parten hemställt att innan ärendet avgörs få ta del av ut- redningsmaterialet bör inte inverka på kom- munikationsskyldigheten. I många fall ter det sig dock som en naturlig serviceåtgärd att villfara partens begäran utan prövning av kommunikationsåtgärdens behövlighet m. m.
I ärenden med konkurrerande sökande bör i princip det material som en sökande förebringa-r och som kan antas vara av betydelse för ärendets avgörande ges öv- riga sökande till känna. Praktiska svårighe- ter torde dock mången gång lägga avgöran- de hinder i vägen härför.
Om muntliga uppgifter framhåller be- svärssakkunniga att de kan tillföras ett ären- de under dess utredning under hand från tjänstemän, myndigheter, sakkunniga och andra utomstående. Vidare märks samman- träden för muntlig handläggning. Det fö- reslagna kommunikationsstadgandet förut- sätter för sin tillämpning att muntligt utred- ningsmaterial som kan vara av betydelse för ärendets avgörande dokumenteras. Do— kumentation fordras också för att materia- let skall kunna stå till förfogande i tillförlit- ligt skick när ärendet avgörs och vara till- gängligt för besvärsmyndighet, om beslutet
KOMMUNIKATION överklagas, eller eljest då anledning före- kommer att saken skärskådas på nytt. Vid sammanträde för muntlig handläggning verkställs dokumentationen lämpligast ge- nom anteckning i protokoll. Motsvarande gäller vid syn. I andra fall kan dokumenta— tionen lämpligen ske genom anteckningar på handlingar i akten eller på särskilda handlingar, Kort sammandrag av uppgifter- na torde i regel vara tillräckligt. Notering- arna bör ske med beständig skrift, innehålla fullständig uppgift om källan samt vara daterade och signerade. Muntliga uppgifter som lämnas i förtroende under sluten över- läggning till beslut eller därmed jämförbara förhållanden bör inte antecknas. Visst ut- rymme torde enligt besvärssakkunniga ock- så finnas för utbyte av förtroliga medde- landen mellan tjänstemän t. ex. i tjänste- tillsättningsärenden utan dokumentations- skyldighet. Då muntligt samråd äger rum med tjänsteman hos annan myndighet bör dock enligt besvärssakkunnigas mening en dokumentationsskyldighet iakttas åtminstone i så måtto att anteckning görs om att sam- rådet ägt rum.
Besvärssakkunniga bedömer det vara av vikt att få i lag fastslaget att en myndighet inte får grunda sitt avgörande på annat ma- terial än sådant som förekommit i ärendet, dvs. först och främst handlingarna rörande saken, iakttagelser vid syn o.d. samt vad som förevarit vid sammanträde för munt- lig handläggning. Vid tillämpningen är också att beakta att i princip bara sådant material får beaktas som parten haft möjlighet att ta del av.
Besvärssakkunniga erinrar om att enligt kommunikationsstadgandet i 8 kap. 5 & kommunikation av utredningsmaterial får underlåtas, då det av särskild anledning fin- nes obehövligt eller med ärendets avgöran- de inte kan anstå och uttalar att stadgandet i och för sig passar även för besvärsären- den. Tillämpningen måste emellertid anpas— sas efter det relativt sett större krav på grundlighet som följer av ärendets egenskap av besvärsärende. Att underlåta kommuni-
kation på grund av att det brådskar med ärendets avgörande torde t. ex. endast i säll- synta undantagsfall komma i fråga i be- svärsärenden. Besvärssakkunniga anser där- för att det varken i detta avseende eller beträffande utredningsbefogenheter och ut- redningsåtgärder i övrigt behövs särskilda regler för besvärsförfarandet. Samma regler bör kunna gälla som i första instans.
Om kommunikation av en besvärsskrift med företrädare för motstående intressen anför besvärssakkunniga att sakägare ej säl- lan förekommer vilka inte uppträtt som mot- parter till klaganden vid ärendets handlägg- ning hos beslutsmyndigheten. Handlingarna bör genomgås till utrönande av om några presumtiva motparter förekommer. Kom- munikation bör i tveksamma fall hellre äga rum än underlåtas.
Är en besvärstalan uppenbart ogrundad eller kan besvären uppenbarligen inte tas upp till saklig prövning, framstår kommu- nikation med motpart som obehövlig och besvärsförfarandet bör inte tyngas och mot— part inte belastas genom någon kommuni- kationsåtgärd. Någon direkt motsvarighet till stadgandet i 52: 7 RB att ändring ej får göras i underrätts beslut såvitt angår mot- parts rätt, med mindre denne lämnats till— fälle att förklara sig, anser besvärssakkun- niga ej lämplig. I stället föreslås att kom- munikation skall ske, där det ej av särskilda skäl finnes obehövligt.
Besvärssakkunniga framhåller att det är angeläget att ett besvärsärende inte avgörs utan att erforderlig delgivning av utred— ningsmaterial ägt rum. Därför bör det åläg- gas besvärsmyndigheten att kontrollera att beslutsmyndigheten fullgjort sin skyldighet att delge part det som tillförts ärendet un- der besvärsstadiet vid dess förberedande handläggning av detsamma. Felas delgivning skall besvärsmyndigheten bota bristen.
Remissyttrandena
Den föreslagna regeln om kommunikation i 8 kap. 5 & tillstyrks i sina väsentliga delar av regeringsrättens ledamöter, JO, Svea hov-
rätt, socialstyrelsen, arbetarskyddsstyrelsen, försäkringsdomstolen, riksförsäkringsverket, statens institut för folkhälsan, civilförsvars- styrelsen, statskontoret, kammarrätten, gene- raltullstyrelsen, statistiska centralbyrån, bankinspektionen, patent- och registrerings- verket, statens pris- och kartellnämnd, över- ståthållarämbetet, länsstyrelsen i Kronobergs län, domkapitlet i Uppsala ärkestift, univer- sitetskanslersämbetet, länsskolnämnden i Älvsborgs län, domstolskommittén, förvalt- ningsdomstolskommitte'n, offentlighetskom- mittén, Sveriges advokatsamfund, SR och Handelskamrarnas nämnd m. fl.
I några av yttrandena förslås en ytterliga- re utveckling av författningstexten i förtyd- ligande syfte. Som en allmän synpunkt anför förvaltningsdomstolskommittén, att nå- got fullständigt utredningsschema inte kan uppställas för förvaltningsärendena på grund av dessas skiftande natur men att det på en väsentlig punkt torde vara möjligt att med- dela konkreta regler. Kommittén erinrar om att en framställning kan anhängiggöra en sak, som rör andra — enskilda personer eller företrädare för det allmänna. Om det behövs bör dessa få del av framställningen och till- fälle att komma in med yttrande eller yrkan- de i ärendet. Kommittén föreslår därför ett stadgande av följande lydelse: »Framställ— ning, varigenom talan väckes, skall tillkänna- givas den, som saken rör, såvida det finnes erforderligt. Handling, som återgivet fram- ställningen, skall i sådant fall delgivas ho- nom och tillfälle därjämte lämnas honom att inom utsatt tid inkomma med yttrande.» Med tanke på att lagen om förvaltningsför- farandet skall handhas också av personer, som inte är rättsligt skolade, bör enligt kammarrätten uttryckligen anges, att kom- munikationsåtgärder inte behöver vidtagas, när en ansökan finnes böra bifallas helt och part med motstående intresse saknas, och inte heller när part på annat sätt än genom myndigheten redan fått del av utrednings- materialet. Vidare bör stadgas att en be— svärstalan skall få avslås utan att motpart hörts. Lantbruksstyrelsen framför liknande förslag.
Betänkligheter kan resas bl.a. från kost—
KOMMUNIKATION nads- och arbetskraftssynpunkt erinrar för- säkringsdomstolen. Domstolen förklarar emellertid att framför allt rättssäkerhetshän- synen talar så starkt för grundsatsens gil- tighet inom hela förvaltningen att domsto- len tillstyrker förslaget.
F örvaltningsdomstolskommittén fäster ock- så uppmärksamheten på att kommunika- tionsreglerna kan bli mycket betungande för både parter och myndigheter, bl. a. genom tvånget att mångfaldiga stora mängder handlingar. De kan vidare föranleda onödig tidsutdräkt och vara förenade med andra nackdelar. De handlingar som översänds till part kan förvirra eller missleda honom. Många människor uppfattar inte skillnaden mellan ett tillstyrkande av en ansökning och ett bifall till densamma, påpekar kommit- tén. Ej utan tvekan har kommittén därför kommit till resultatet att den föreslagna regeln har övervägande skäl för sig och bör tillstyrkas. I sin generella form innebär re- geln enligt kommitténs mening en stor nyhet för svensk förvaltning. Dess genomförande bedöms med nödvändighet medföra en ök- ning av personal- och medelsbehovet hos många myndigheter. Kommittén understry- ker därför kraftigt att en förutsättning för reformen måste vara att statsmakterna är beredda att samtidigt bevilja myndigheterna de anslags- och personalförstärkningar som påkallas av densamma. Kriminalvårdsstyrel— sen framför liknande betänkligheter och be- farar fördröjningar i många fall.
I anslutning till sitt tillstyrkande av för- slaget framhåller statskontoret, att myndig- heterna bör ges någon frihet att med iakt- tagande av huvudsyftet bakom den föreslag- na kommunikationsföreskriften genomföra viss begränsning av delgivningen beträffande sådana slags ärenden, där delgivningen up- penbarligen inte har någon betydelsefull funktion att fylla och där således de fördelar som delgivningsplikten är avsedd att med- föra inte står i rimlig proportion till den administrativa belastning som den förorsa— kar.
Några remissinstanser förordar tämligen långtgående uppmjukningar. För kommers-
kollegium är det uppenbart att ett konse— kvent genomförande av kommunikations- förfarandet skulle leda till en betydande ök- ning av handläggningstiderna, som redan nu kan vara långa på grund av det ofta om- ständliga remissförfarandet. Kommerskolle- gium tror också att part kan komma att kän- na sig villrådig om vilka åtgärder han bör vidta i anledning av de handlingar som sänds över till honom och att han kan för- anledas att prestera nya inlagor i sådana fall där det ej behövs. Det synes därför kollegiet lämpligast att bestämmelsen utfor- mas så att den ger myndigheten större möjligheter att med beaktande av omstän- digheterna i det särskilda fallet — exem- pelvis arbetsbelastning eller krav på snabb- het i handläggningen — underlåta att kom- municera en handling.
F örsäkringsinspektionen framför liknande synpunkter och anser att en myndighet bör vara skyldig att kommunicera föreliggande material endast i sådana fall, där en dylik åtgärd kan antas vara behövlig för ären- dets utredning. Men också från en sålunda begränsad kommunikationsskyldighet fordras undantag av tids— och sekretesskäl. Stor ar- betsmängd och bristande personalresurser bör enligt inspektionens mening också gälla som legitima skäl för undantag från kommu- nikation.
Statens pris- och kartellnämnd och riks- antikvarieämbetet förordar, att hithörande frågor blir föremål för ytterligare noggranna överväganden under hänsynstagande särskilt till farhågorna för överbelastning av myndig- heterna.
Patent- och registreringsverket finner kom- munikationsfrågan vara av största vikt för hela förvaltningsförfarandet, men verket an- ser också, att bestämmelserna härom bör ut- formas med varsamhet och inte få en så ka- tegorisk lydelse som besvärssakkunniga före- slagit. Även med användande av moderna reproduktionsmetoder torde myndigheterna inte kunna komma till rätta med den mängd av handlingar och försändelser som stadgan- det sannolikt skulle ge upphov till. Verket avstyrker, att bestämmelsen får den före- slagna formen.
Besvärssakkunnigas uttalande att i ansök- ningsärenden med flera sökande i princip allt material, som en sökande förebringar och som kan vara av betydelse för ärendets avgörande, skall ges övriga parter till känna, möter gensagor i yttranden från ÖB, armé- förvaltningen, marinförvaltningen, arbetar- skyddsstyrelsen, riksförsäkringsverket, statens institut för folkhälsan, statistiska central- byrån, kontrollstyrelsen, lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen, överståthållarämbetet, läns- styrelsen i Kronobergs län, domkapitlet i Uppsala ärkestift, universitetskanslersämbe- tet och förvaltningsdomstolskommittén. l yttrandena framhålls att den ordning be- svärssakkunniga tänkt sig inte är praktiskt genomförbar och inte heller påkallad av rättssäkerhetsskäl i t. ex. tjänstetillsättning-, stipendie- och bidragsårenden. Flertalet in- stanser bedömer rättssäkerhetskravet till- räckligt tillgodosett genom att ansöknings- handlingama är allmänna och offentliga så att sökanden om han önskar det kan ta del av dem. I några fall föreslås att kommunika- tionsskyldigheten begränsas till de fall då sö— kanden begär att få material delgivet med sig, när han på grund av vistelse på annan ort eller av annat skäl inte har möjlighet att ta del av handlingarna hos myndigheten.
Till reservanten Petréns mening att be- stämd skillnad skall göras mellan att material delges parten och att parten bereds tillfälle att yttra sig över det ansluter sig RÅ, stats- kontoret, kammarrätten, civilförsvarsstyrel- sen, juridiska fakulteten vid universitetet i Lund, länsskolnämnden i Älvsborgs län, of- fentlighetskommittén, Sveriges advokatsam- fund samt stadsfullmäktige i Gävle och Boll- näs och kommunalfullmäktige i Ovansjö.
Patent- och registreringsverket anför där- emot att det ofta föreligger ett så nära sam- band mellan tillkännagivande av utrednings- material för part och beredande av tillfälle för honom att yttra sig över handlingarna att den av Petrén föreslagna uppdelningen i två helt skilda moment förefaller mindre lämplig. I det av Handelskamrarnas nämnd m. fl. åberopade yttrandet uttalas att Petréns uppfattning, även om tanken att förbättra
parts information är värd allt beaktande, ger anledning till viss tveksamhet. Det kan sålunda tänkas att parten kommer att känna sig villrådig i fråga om vilka åtgärder han bör vidta i anledning av de handlingar som sänts över till honom. Han kan föranle- das att prestera nya inlagor även i sådana fall där detta i själva verket inte alls är er- forderligt.
Regeringsrättens ledamöter uttalar att det av motiven synes framgå att besvärssakkun- niga avsett att innehållet i en handling skall kunna delges part muntligen men att lag- texten inte torde ge utrymme för en sådan tolkning. Också Iantbruksstyrelsen har fäst sig vid att bestämmelsen enligt sin ordalydel- se inte tillåter tillräckligt fritt val av formen för kommunikation. Styrelsen anför.
I fråga om jordförvärvsärenden kan behovet av en snabb handläggning göra det angeläget, att kommunikation sker muntligt. I fall där avslag övervägs med stöd av 5 & jordförvärvs— lagen måste lantbruksnämndens tjänstemän of- ta ta personlig kontakt med sökanden och hans fångesman genom besök på platsen eller på annat sätt. Handläggningen leder i dessa ären- den ofta till förhandlingar med parterna ex- empelvis om sådan disposition av förvärvs- objektet att endast viss del därav stannar i sö- kandens ägo. I dylika fall av personlig kontakt bör muntlig kommunikation kunna ersätta skriftlig sådan, om handläggningen därigenom kan ske snabbare och rättssäkerhetskravet icke åsidosättes. Det får därvid förutsättas, att det så klart som möjligt anges för sökanden, vilka omständigheter som befunnits tala mot bifall till ansökningen och att sökanden därefter lämnas tillfälle att yttra sig. Han kan då an- tingen muntligen framföra sina synpunkter el- ler, om han så önskar, inkomma med skriftligt yttrande. Avger sökanden muntligt yttrande torde detta i enlighet med bestämmelsen i 8 kap. 235 lagförslaget böra antecknas och den i anledning härav upprättade handlingen tillföras akten i ärendet.
Även JO uppehåller sig vid parts möjlig- het att få yttra sig muntligen.
Att part kan få avge muntligt yttrande är icke blott en förmån för den, som har svårig- heter att skriftligen redogöra för sina syn- punkter, utan kan också vara av väsentlig betydelse för ett materiellt riktigt resultat. Med hänsyn härtill är det av vikt, att parten upplyses om denna sin valmöjlighet — som eljest i en normalt skriftlig process knappast
står klar för honom — och ges närmare an- visning om ordningen för avgivande av munt- ligt yttrande. Såsom skett i vissa specialför- fattningar synes därför ett förtydligande av själva lagtexten böra ske rörande yttrandets form.
Det bör emellertid beaktas, att parternas yttranden i allmänhet torde böra avges i skrift- lig form. Det skulle helt naturligt föra för långt om parter i större utsträckning skulle av bekvämlighetsskäl påfordra att i anledning av kommunicerat utredningsmaterial få yttra sig muntligen, t.ex. vid telefonsamtal med skyldighet för vederbörande tjänsteman att uppteckna partens synpunkter och vid behov översända uppteckningen till parten för gransk- ning. En viss återhållsamhet synes därför böra iakttagas i fråga om parts rätt att i förevarande sammanhang muntligen yttra sig, en åter- hållsamhet som måhända bör markeras i lag- texten.
Patent- och registreringsverket säger sig utgå från att kommunikationsstadgandet inte innebär att utredningsmaterial i form av exemplar av böcker, tidskrifter, patentskrif- ter etc. skall behöva överlämnas till de sö- kande utan att det liksom hittills skall räcka att verket lämnar hänvisning till det utred- ningsmaterial som anses relevant. Riksför- säkringsverket framhåller att kommunice- ringsförfarandet inte bör gälla utlåtanden, promemorior och annat material som under ärendets handläggning tillförs akten från befattningshavare hos myndigheten och som inte innehåller uppgifter som inhämtats från utomstående. Som exempel nämns utlåtan- den av läkare, tekniker och andra experter som är anställda hos myndigheten.
Till förmån för en sådan regel om anteck- ningsskyldighet som besvärssakkunniga före- slagit uttalar sig juridiska fakulteten vid uni- versitetet i Stockholm och farmaceutiska institutet. Om räckvidden av uttrycket »till- föres ärendet» begränsas så att det inte om— fattar fakta och omständigheter som de i av- görandet deltagande »privat erfarit eller känner till», synes den föreslagna bestäm- melsen enligt länsstyrelsen i Gotlands län kunna godtas.
Offentlighetskommittén tar upp vad de sakkunniga anfört om förtroliga meddelan- den i tjänstetillsättningsärenden och uttalar.
Då de sakkunniga talar om att visst ut- rymme bör finnas för »utbyte av förtroliga meddelanden mellan tjänstemän t. ex. i tjänSte- tillsättningsärenden utan dokumentationsskyldig- het», syftar de däremot uppenbarligen på »sak- ligt material». Kommittén vill framhålla att detta motivuttalande ger utrymme för en syn- nerligen olycklig och för den enskilde även- tyrlig praxis i tillsättningsärenden. Det är själv- fallet att den myndighet som har ansvaret för viktiga tjänstetillsättningar måste ha möjlig- heter att inhämta upplysningar och omdömen om de sökande. Så torde också ske i stor omfattning. Men det är just i dessa fall som de inhämtade upplysningarna och uttalandena bör antecknas och arkiveras. Den naturliga begränsningen av denna skyldighet, så att den icke blir alltför betungande, ligger däri att endast det som är av betydelse för ärendets avgörande behöver antecknas. Inom vissa för- valtningsområden med stor personal krävs en mera systematisk insamling av uppgifter för tjänstetillsättningar. Det kan erinras om det system med vitsord, som tillämpas inom krigs- makten. De upprättade vitsorden, som torde innehålla ingående beskrivningar av personliga förhållanden, är offentliga handlingar och så- ledes tillgängliga för dem de gäller och deras kolleger. Fördelarna med detta system torde vanligen anses mer än väl uppväga de nack- delar det kan medföra för den enskilde att få sina förhållanden behandlade offentligt.
Kommittén, som alltså bestämt avråder från att det föreslagna stadgandet i fråga om tjänstetillsättningar skall få tolkas så som de sakkunniga angivit. vill framhålla angelägen- heten av att ett otvetydigt besked lämnasi denna fråga. Undantag från skyldigheten att göra anteckning bör få förekomma endast med stöd av uttryckligt lagstadgande.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller betydelsen av att en föredragande som blivit personligen uppvaktad av en part på något sätt skriftligen registrerar att så- dan uppvaktning ägt rum och till den be- slutande myndigheten vidarebefordrar det material parten kan ha lämnat, även om det utgörs av en rättsutredning e. d.
Domstolskommitte'n uttalar som allmänt omdöme om anteckningsskyldigheten att den gjorts alltför vidsträckt och att den skulle bli tyngande. En uppmjukning av den katego- riska avfattningen förordas. Också kammar- rätten finner regeln alltför vittgående. I icke kontroversiella ärenden förefaller behov av anteckningsskyldighet inte föreligga och även i tvistiga ärenden kan det enligt kammar-
rätten vara tveksamt om inte skyldigheten leder för långt. Kammarrätten avstyrker där- för en absolut skyldighet för myndigheterna att anteckna uppgift av betydelse för ett ärendes avgörande.
Uppfattningen att bestämmelsen går för långt delas också av förvaltningsdomstols— kommittén, försäkringsinspektionen, kom— merskollegium och statens pris- och kartell- nämnd. I yttrandena framhålls att bestäm— melsen inte kan gälla i ärenden med helt muntlig handläggning. Vidare påpekas att möjligheterna att få upplysningar av förtro- lig natur i bl.a. tjänstetillsättningsärenden skulle minska, om uppgiftslämnaren måste räkna med att upplysningarna undantags- löst upptecknas och tillförs akten i ärendet. Undantag från anteckningsskyldigheten före- slås på dessa skäl för fall då »ärendet hand- läggs helt muntligt eller synnerliga skäl till undantag förekomma».
Det stadgande besvärssakkunniga föresla- git om beslutsunderlaget är av särskild be- tydelse såsom medel att förverkliga principen om att handlingarna skall lämna upplysning om vad som inverkat på beslutet framhåller offentlighetskommitte'n. Kommittén tillstyr- ker i huvudsak stadgandet och framhåller därvid bl. a. att risken för oriktiga beslut all- mänt sett torde öka betydligt om myndighe- terna låter sådana upplysningar inverka på avgörandena som framkommit på privata vägar och därmed inte kunnat belysas av dem som för talan. Svea hovrätt, som inte erinrar mot principen som sådan, ställer sig frågande till hur det skall gå till när utred- ningsmaterial som inte får användas skall av- skiljas. Bland annat med hänsyn till den externa kontrollen kan det inte komma i frå- ga att förstöra materialet men det skall å andra sidan inte ingå i ärendet. Det torde heller inte kunna undvikas att det påverkar ärendets behandling och avgörande fastän det avskilts.
Handläggningen av förvaltningsärenden måste i stor utsträckning grundas på myn— dighetens erfarenhetsmaterial och särskilda undersökningar som myndigheten företar, exempelvis om ekonomiska och tekniska fak-
torer, framhåller kommerskollegium. Kolle- giet finner därför det föreslagna stadgandet om beslutsunderlaget vara mindre väl av- passat. Flygförvaltningen anlägger liknande synpunkter. Lagberedningen framhåller att det i åtskilliga situationer torde vara ofrån- komligt att den beslutande kan och bör ta hänsyn även till vad han erfarit i andra sammanhang. Detta gäller enligt lagbered- ningen t.ex. i vapenärenden och ärenden som rör rikets säkerhet. Ett krav på att den beslutande då skall tillföra ärendet vad han erfarit skulle enligt lagberedningens mening framstå som betungande, vanskligt och mången gång tämligen meningslöst.
Länsstyrelsen i Norrbottens län uttalar att stadgandet inte får tolkas så att i exempelvis ett ärende om tvångsintagning av farlig alko- holist uppgifter, som tyder på attvederböran- de är farlig, inte skulle få läggas till grund för beslutet enbart av den anledningen att upp- gifternas sagesman inte kan avslöjas för veder- börande på grund av befarade repressalier.
Svenska stadsförbundet och Föreningen Sveriges kommunala förvaltningsjurister framhåller att ett kommunalt organ anses äga lägga alla kända förhållanden i ett ärende till grund för sitt beslut i detta och att även förtroendemännens orts- och per- sonkännedom övar inflytande på ett ären- des avgörande.
F lygförvaltningen och länsstyrelsen i Norr- bottens län fäster uppmärksamheten på den rättssäkerhetsgaranti som ligger däri att vid överklagande allt material blir granskat av besvärsmyndigheten, alltså även sådant som parten inte fått ta del av.
Länsstyrelsen i Gotlands län förklarar att den princip det här är fråga om ofta inte iakttas i förvaltningen och anför vidare här- om.
Mest tydligt torde detta vara för lekmännens del. En betydande roll spelar ju i många ärenden frågor om en persons skötsamhet, lämplighet m.m. eller en viss jordbruksfastig- hets bärkraft eller belägenhet av en viss bygg- nadsplats ur naturvårdens eller andra syn- punkter. Varje lekman som deltager i en för- valtningsverksamhet vare sig det är inom stats- eller kommuna'förvaltningen torde vara helt oförstående för att han vid ärendenas av-
görande skall helt bortse från sin person- och lokalkännedom och endast lita till innehållet ihandlingarna. Vad tjänstemännen beträffar torde reaktionen vara liknande, åtminstone bland majoriteten av dem som ej har juridisk utbildning. Även juristerna torde stå tämligen främmande härför. Ett enda exempel må fram- föras. Framställning inkommer till länsstyrelse om hastighetsbegränsning på en vägsträcka på grund av vägens beskaffenhet och skymmande anordningar på sidorna. Om handlingarna ej ger klart utslag om i vilken riktning beslutet bör gå, ter det sig naturligt att vederbörande tjänstemän utan att fördenskull kalla samman berörda parter till syn på p.atsen själva skaffar sig en uppfattning om förhållandena och med ledning därav träffar sitt avgörande.
Två frågor kan uppställas i sammanhanget. Den ena är: är det sannolikt att lekmän och tjänstemän genom den föreslagna föreskriften kan uppfostras till att vid ärendenas avgörande abstrahera från alla fakta och omständigheter som ej i stadgad ordning tillförts ärendet? Länsstyrelsen är benägen att besvara frågan med nej.
Den andra frågan är: är det önskvärt att förvaltningsprocederet i detta hänseende an- slutes till processordningen vid domstolarna? Med all respekt för de bakom domstolsprö- cessen liggande rättssäkerhetssynpunkterna skul- le länsstyrelsen finna det innebära en olycklig utveckling att anordna vattentäta skott mellan det i formenlig ordning ärendet tillförda utred- ningsmaterialet och ala de kunskapskällor där- utanför, vilkas omdömesgilla anlitande i varje fall på regional- och lokalplanet i hög grad bidrager till ett med rättvisa och billighet överensstämmande avgörande. Vad som vid bedömandet av denna fråga främst skiljer för- valtningen från domstolsväsendet är dels ut- redningsmaterialets större bristfällighet inom förvaltningen, dels dominansen inom förvalt- ningen av skönsmässiga beslut.
Det synes länsstyrelsen som om de sak- kunniga själva i andra sammanhang är inne på liknande tankegångar. Länsstyrelsen syftar härvid på uttalandet på s. 384 om den flytande gränsen mellan utredning och överläggning till beslut; i sammanhanget nämnda exempel synes länsstyrelsen utgöra sådant »som en tjänsteman privat erfarit eller känner till». Vidare syftar länsstyrelsen på uttalandet på s. 578 att i be- slutsmyndighets yttrande över besvär bör ut- nyttjas »den särskilda sakkunskap som myndig- heten må kunna besitta, och den lokal- och personkännedom som ofta finnes representerad hos myndigheten»; lokal- och personkännedorn hör väl just till det som enligt motiveringen till 2 5 ej bör utnyttjas vid ärendets avgörande.
Länsstyrelsen avstyrker bestämt att 2 5 medtages i en lag om förvaltningsförfarandet.
Också kammarrätten, förvaltningsdom- stolskommittén och länsstyrelsen i Jönköpings län avstyrker stadgandet men på den grund att det är självklart och därför obehövligt.
Den lagtekniska lösning som föreslagits i fråga om regleringen av besvärsärendes ut- redning och som innebär att bestämmelserna om ärendes utredning i första instans sätts i kraft i tillämpliga delar tillstyrks av förvalt- ningsdomstolskommittén, försäkringsinspek- tionen, länsstyrelsen i Jämtlands län och domkapitlet i Uppsala ärkestift.
I tydlighetens intresse bör enligt kammar- rätten i regeln om kommunikation anges att sådan åtgärd är obehövlig endast om besvä- ren är uppenbart obefogade eller uppenbar- ligen inte kan tas upp till prövning. Över- ståthållarämbetet förordar en uppmjukning av formuleringen så att myndigheten får större frihet att pröva frågan huruvida kommunikation skall ske.
I anledning av förslaget att besvärshand- lingama skall delges inte bara motpart utan också annan med motstående intresse an- märker domstolskommittén att begreppet »motstående intresse» är vittfamnande och i viss mån oklart inom förvaltningsområdet. Tillämpningssvårigheter kan därför befaras. Lagberedningen förordar en mera restriktiv regel under åberopande av samma skäl och av risken för att kommunikation nästan un- dantagslöst kommer att ske, även när talan är hopplös. Marinförvaltningen och kon- trollstyrelsen uttalar att myndighetens skyl- dighet att efterforska personer med motstå- ende intressen uttryckligen bör begränsas till handlingarna i ärendet. En bättre anordning än den föreslagna skulle enligt kammarkolle- giet vara att beslutsmyndigheten vid sin för- beredande handläggning av besvärsmålet inte kommunicerar med andra än uppenbara motparter. Det skulle ankomma på besvärs- myndigheten att föranstalta om annan kom- munikation, om anledning till sådan före- ligger. Ett särskilt skäl härför är att besvärs— myndigheten som regel har helt andra förut- sättningar än beslutsmyndigheten att bedö- ma vilka som in casu bör höras i besvärs- målet.
F örsäkringsdomstolen ställer sig också av- visande till tanken att beslutsmyndigheten skulle efterforska presumtiva motparter och delge dem besvärshandlingarna med före- läggande att inkomma med förklaring. Dorn- stolen anför vidare härom.
Den som mottager ett sådant föreläggande torde ofta anse sig skyldig att avgiva förklaring eller i varje fall befara att det är förenat med risk att underlåta att förklara sig. Avgivandet av en förklaring är alltid förenat med visst arbete och kan även medföra kostnader, som i förevarande fall kan visa sig helt onödiga, exempelvis då besvärsmyndigheten finner sig kunna fatta sitt beslut utan den presumtive motpartens hörande. Det synes sålunda i princip böra ankomma på besvärsmyndigheten att av- göra om annan sakägare än den som uppträtt hos beslutsmyndigheten skall indragas i för- farandet.
Riksförsäkringsverket finner de föreslagna reglerna olämpliga för den allmänna försäk- ringens del.
Förvaltningsdomstolskommittén anser att delgivningsbestämmelsen bör omformuleras så att möjlighet öppnas för beslutsmyndighe— ten att ålägga klaganden ifrågavarande del- givning.
Ö verväganden
Bestämmelser om kommunikation är av så »processuell» karaktär att de inte gärna kan göras tillämpliga över hela förvaltnings- fältet utan i stället bör ha tillämpningsom- rådet begränsat till de utpräglat rättsliga ärendena. Paragrafen om kommunikation har därför fått sin plats bland de särskilda bestämmelserna i förvaltningslagen. Härige- nom blir sakområdet homogent åtminstone såtillvida som utredning och beslut utgår från rättsliga rekvisit med rättsliga följder. Ärendena hör emellertid hemma både bland sådana som anhängiggörs genom ansök- ningar och bland sådana som tas upp ex officio. Avgörandena kan vara berättigande eller förpliktande och angå de mest skilda saker av högst växlande betydelse för den enskilde.
Besvärssakkunniga föreslog inte någon sär- skild regel om kommunikation hos besvärs—
myndighet utan nöjde sig med en hänvis- ning till den regel de utformat för första in- stans och förutsatte en till förhållandena i besvärsförfarandet anpassad tillämpning. I en förvaltningslag med så begränsad målsätt- ning som valts här finns det än mindre an- ledning att skriva skilda regler om kommu- nikation för första instans och besvärsinstans. Bestämmelserna i förevarande paragraf är alltså avsedda att tillämpas, vare sig den be- slutande myndigheten handlägger ett ären- de i första instans eller i besvärsinstans.
Som en inledande allmän synpunkt bör strykas under att kommunikation med part, såsom motiven till den norska kommunika- tionsregeln så tydligt visar, utgör ett led i handläggningen som inte får ses isolerat utan som måste betraktas i relation till andra led. Grovt sett har man fyra komponenter att arbeta med för att skapa rättssäkerhets- garantier genom information till parten, nämligen kommunikation, interimistiskt eller preliminärt beslut, motivering av slutligt be- slut och besvär över slutligt beslut med därav följande klarlägganden. Allt efter sakens be- skaffenhet, tillgängliga tidsmarginaler och resurser i övrigt kan tyngdpunkten läggas på ett eller flera led med syftet att resultatet skall bli materiellt riktigt och den enskilde få tillfälle att tillvarata sina intressen. Det från rättssäkerhetssynpunkt mest betryggande för- farandet kan synas vara det som innefattar hörande av part över allt utredningsmaterial av betydelse för avgörandet, innan detta träffas, ett preliminärt avgörande, mot vilket parten får framföra erinringar, ett motiverat slutligt avgörande samt en rätt till besvär över detta. Det är emellertid uppenbart att ett sådant förfarande ej alltid är det mest ideala från rättssäkerhetssynpunkt. Det blir nämligen tämligen tidsödande och själva tidsförlusten kan vara till betydande men för den enskilde. Den latinska sentensen »Bis dat, qui cito dat» (snabb hjälp är dub- bel hjälp) håller ofta streck just i förvalt- ningssammanhang. Redan av rättssäkerhets- skäl kan det därför finnas anledning att förenkla handläggningsgången och avstå från ett eller flera av de skildrade momen- ten. Därvid är emellertid att beakta att de
har ett inbördes sammanhang. Ju mer som satsas på kommunikation exempelvis, desto enklare kan beslutsmotiveringen göras. Om- vänt kommer större krav att ställas på be- slutsmotiveringen, om kommunikationsmo- mentet får stå tillbaka. Genom beslutsmo- tiveringen måste nämligen då repareras det som underlåtits i fråga om information så att parten åtminstone får tillfälle att i be- svär göra erinringar mot utredningsmateria- let. Tydligt är att ju mindre av kommuni- kation som ingår i handläggningen, desto mer förskjuts tyngdpunkten i rättsskyddet till besvärsstadiet. Det kan i massärenden vara välbetänkt att medvetet förlägga den grundligare penetrationen till besvärsstadiet och alltså göra förfarandet i första instans mycket summariskt utan kommunikations- inslag. Det slutliga beslutet i första instans kommer i så fall att påminna mycket om ett interimistiskt eller preliminärt beslut, som blir definitivt endast om det lämnas utan erinran. Liknande betraktelsesätt kan anläggas i ansökningsårenden, där sökanden är oförhindrad att genom ny ansökan få saken omprövad. Syftet med dessa allmän- na reflexioner har varit att fästa uppmärk- samheten på vikten av att kommunikations- »momentet sätts in i ett helhetsperspektiv och av att det hålls i minnet att detta per- spektiv gestalta-r sig olika för olika typer av ärenden och förvaltningsområden.
Syfte och innebörd
När en enskild får avslag på en framställ- ning, när ett tillstånd eller en förmån tas från honom, när han förpliktas att göra, tåla eller underlåta något eller när han bestraf- fas, påverkas hans ställning negativt. Är be- slutet sakligt och rättsligt välgrundat, finns inte något att invända häremot. Men vilar det — sakligt eller rättsligt — på otillräck- lig eller felaktig grund, kränks den enskildes rätt. Att skydda mot sådana kränkningar är det administrativa rättsskyddets huvudupp- gift. Det blir därmed en huvuduppgift också för en lagstiftning om förvaltningsförfaran- det. Ingen grundsats torde vara av sådan betydelse för rättsskyddet som kommunika-
tionsgrundsatsen i dess vidare mening. Då den enskilde får de] av utredningen i ären- det, kan han förvissa sig om att denna är fullständig och korrekt. Skulle han anse att den är ofullständig eller innehåller felaktig- heter, kan han komplettera eller beriktiga. Kommunikationen biir härigenom det vikti- gaste medlet att skydda den enskilde och främja att avgörandet vilar på riktig grund. Rättssäkerhetseffekten av en lagstiftning om förvaltningsförfarandet blir i hög grad be- roende av att lagen innehåller en kommuni- kationsregel och att denna har ett menings- fullt innehåll. Det torde inte vara för myc- ket sagt att lagen i själva verket står och faller med sin kommunikationsregel.
Kommunikationsregelns allmänna inne- börd står klar. Ingen skall dömas ohörd. Tillämpat på förvaltningen betyder det bl. a. att ingen, utan att först ha haft tillfälle att försvara sig och sitt, skall få förpliktas till något, bestraffas eller utsättas för disciplinär åtgärd. Inte heller skall utan att så skett en rättighet tas från någon eller en inskränk- ning göras däri.
Skall kommunikationsregeln gälla i ansöknings— ärenden?
Har någon fått ett näringstillstånd eller en förmån av något slag, kan han ha gjort stora investeringar i lokaler, maskiner, utrustning och lager, vilka kan bli helt eller delvis vär- delösa, om tillståndet eller förmånen dras in. Den som får avslag på en ansökan om ett tillstånd eller en förmån lider vanligen inte någon sådan förlust. Beslut om avslag på en ansökan tar vidare inte åt sig rättskraft i vanlig mening. Det står i regel sökanden fritt att göra en ny ansökan och åberopa material som vederlägger de uppgifter som har föranlett avslaget. Bl. a. av dessa skäl kan det ifrågasättas, om kommunikations- regeln behöver gälla i ansökningsårenden.
I många fall har den enskilde ett väsent- ligt intresse av att få det tillstånd eller den förmån som han har sökt. Så är vanligen fallet då någon söker förlängning av ett tids- begränsat tillstånd. Så förhåller det sig också då endast ett begränsat antal tillstånd bevil-
jas och flera konkurrerar om tillstånden. Lik— artat är läget vid ansökan om en tjänst. Möjligheten att genom en ny ansökan åväga- bringa en omprövning av avslagsbeslutet kan i sistnämnda fall vara utan praktisk betydel- se. I nämnda typfall har kommunikations- grundsatsen en given funktion. Det går heller inte att se bort från att den s. k. trög- hetslagen gör besluts—myndigheten obenägen att ändra ett en gång fattat avslagsbeslut. En sökande befinner sig därför i ett sämre processuellt läge efter än före beslutet. Vid sidan härav märks situationer där det an- sökan avser tillmäts stor betydelse av den enskilde, t. ex. ett byggnadslov, ett körkort, ett pass. Att göra skillnad mellan fall då den enskilde kan sägas under vissa förut- sättningar ha en rätt att få tillståndet eller förmånen och fall då författningen uppdra- ger åt myndigheten att besluta efter fritt skön kan inte vara rimligt. Även i de senare fallen måste man i princip kräva att lika fall behandlas lika, så att enhetlighet och konse- kvens präglar författningstillämpningen.
På grund av det anförda bör också i an- sökningsårenden kommunikationsregeln upp— rätthållas, så att oriktiga avslagsbeslut före- byggs såvitt möjligt.
Vem skall vara kommunikationsberättigad?
Kommunikationsregeln skall som nämnts gäl- la endast förvaltningsrättsliga partsärenden, dvs. sådana ärenden angående någons rätt eller plikt såsom enskild vilka avgörs genom beslut med rättslig verkan. Den definition av begreppet part som ges i 4 & leder till att ett krav på kommunikation kommer att gälla endast i ärenden som avgörs genom beslut vilka riktar sig till någon namngiven person. Som part anses dels denne, dels annan som beslutet eljest uppenbarligen kan komma att angå nära, dels slutligen den som enligt särskild bestämmelse får föra talan i ären— det. Det är alltså med dessa kommunika- tion skall ske. Nor-mbeslutsärendena behö- ver till följd härav inte tas med i beräkning— en. Här kommer kravet på kommunikation inte att gälla, om ärendet är av renodlat allmän natur, eftersom då ingen finns som
uppfyller förutsättningarna att betraktas
som part.
Avvikande regler i specialförfattningar
Det vanliga är att den enskilde står ensam inför myndigheten. Någon part med mot— stående intresse — enskilt eller allmänt — finns oftast inte. Det naturliga är därför att avfatta kommunikationsregeln med sikte pri— märt på enpartsärendena. Det kan väl tän- kas att regeln blir användbar också i två- partsärenden av vissa slag. Men uppenbarli- gen kommer att behövas kommunikations- regler som är särskilt avpassade för vissa ty- per av sådana ärenden eller andra ärenden med en långt driven processualisering. Ett exempel på dylika regler är den som förvalt— ningsdomstolskommittén föreslog i sitt re- missyttrande. Undantagsvis kan det också tänkas att en mindre bunden ordning än den allmänna kan visa sig nödvändig på nå— got område. Så kan vara fallet inom taxe- ringsväsendet och eljest, då lekmän skall medverka i en myndighets överläggning ge- nom att lämna upplysningar om förhållan- den på orten.
Åtskilliga myndigheter kommer säkerligen att framställa önskemål om specialregler, kanske främst för att få centrala förfarande- regler sammanförda med de materiella för- fattningsbestämmelser som de skall tillämpa. Gentemot sådana önskemål bör framhållas att syftet med föreliggande lag är att vinna enhetlighet mellan skilda områden. Det är ett starkt intresse att allmänheten skall kun- na få upplysning om de ledande förvalt— ningsrättsliga grundsatserna i en enda för- fattning. Lagen görs dessutom kort och kärnfull för att det skall kunna krävas av envar som sysslar med offentlig förvaltning att han är förtrogen med den. Tanken är att den alltid skall ligga sida vid sida med till- lämplig specialförfattning.
Kommunikationsregelns konstruktion
Två huvudalternativ erbjuder sig vid kon- struktionen av lagens regel om kommunika— tion. Det ena är en fixerad huvudregel med
KOMMUNIKATION särskilda undantag, det andra en allmänt hållen regel som gör kommunikationen be- roende av en relativt fri prövning enligt ett rekvisit av typen »om det behövs», vilket kan byggas ut med vägledande riktlinjer. Besvärssakkunniga valde det förra alternati- vet och det lämnades utan erinran av fler— talet remissinstanser. Några uttalade sig dock till förmån för det senare. En fördel med detta vore att det kunde antas leda till mind— re krav på myndigheterna och därför skulle kunna accepteras lättare av dem som tvekar av hänsyn till arbetsbelastning e. d. Just elasticiteten blir emellertid regelns svaghet. Den ger varken enskilda eller myndigheter några fasta hållpunkter och det lär inte kunna undvikas att rättsläget blir tämligen labilt med risk för sakligt obefogade skillna- der i praxis. Någon egentlig vinning för rättssäkerheten i jämförelse med gällande rätt skulle därför knappast uppnås. En lös- ning enligt det första alternativet bör därför fortfarande eftersträvas.
Begränsning till beslut som går part emot
Vid bifall till en framställning i alla delar, vid upphävande av betungande beslut eller vid annat odelat gynnande av beslutets adressat saknas anledning att tänka på kom- munikation med honom. Det kan emellertid finnas företrädare för motstående, enskilda eller allmänna, intressen, som lider förfång genom beslutet. Gentemot dem aktualiseras kommunikationstanken. Det bör tillses att kommunikationsregeln får en sådan utform- ning att dessa blir hörda, innan beslut med— delas. Härvidlag följer en viss begränsning av att endast den som är part skall medges anspråk på kommunikation. I detta avseen- de hänvisas till vad som har sagts i det före- gående.
Slutsatsen blir alltså att väl ett gynnandt men icke ett — helt eller delvis — missgyn-v nande beslut skall kunna meddelas utan kommunikation. Kommunikationsregeln tor— de kunna avfattas så att ett beslut, som går part emot, inte får meddelas utan kommu— nikation. Vid bedömningen av om ett be- slut går någon emot helt eller delvis skall
KOMMUNIKATION hänsyn givetvis tas till samtliga omständig- heter i fallet. Ett till det yttre ofördelaktigt beslut, t. ex. ett rivningsföreläggande eller en höjd fastighetstaxering, kan i realiteten ob— jektivt sett vara ett gynnande beslut.
Det kan också vara så att parten är införstådd med beslutet. Den som avger självdeklaration är t. ex. införstådd med att han påförs taxering och debiteras skatt med ledning av deklarationen. På samma sätt kan en fastighetsägare förklara sig fullt på det klara med att ett hälsovårdsföreläg- gande e. d. meddelas honom. Besluten mås- te dock likafullt anses gå part emot. Fallen får beaktas genom en undantagsregel (se nedan angående väsentligt partsintresse).
Begränsning till slutliga beslut
Säger man att ett beslut inte skall kunna fat- tas utan kommunikation, tänker man i första hand på myndighetens slutliga avgörande. Under förfarandet kan myndigheten fatta en mångfald beslut med begränsade verkningar, t. ex. beslut att inhämta utlåtande av annan myndighet eller av sakkunnig, föreläggande för part att förtydliga ett yrkande eller att styrka ett påstående eller förordnande av rättsbildat biträde åt part. Mera ingripande förelägganden och andra viktigare beslut under förfarandet bör givetvis som regel föregås av kommunikation i den mån tiden medger det. Det skulle emellertid leda till orimliga konsekvenser att generellt föreskriva att beslut under förfarandet får meddelas först efter kommunikation.
En särskild typ av beslut under förfaran- det är interimistiska och preliminära beslut, dvs. beslut genom vilka myndigheten provi— soriskt tar ställning i själva saken. Ett sådant beslut kan visserligen vara av stor vikt för den mot vilken det riktas i synnerhet när det träder i omedelbar tillämpning. Ju mera in- gripande och betydelsefullt ett sådant beslut är till sina reella verkningar, desto angeläg- nare kan det i och för sig synas att det inte meddelas utan kommunikation. Samtidigt måste man emellertid erinra sig att syftet med ett interimistiskt beslut ofta är att möj- liggöra ingripande utan förvarning för att
förebygga att den enskilde omintetgör ingri- pandet. Vidare kan det interimistiska eller preliminära beslutet ofta ses närmast som en åtgärd som också delvis fullgör kommunika- tionens funktion att ge parten tillfälle att tillvarata sina intressen före det slutliga avgörandet. Med detta betraktelsesätt vore det oegentligt att generellt begära kommu- nikation, innan beslutet meddelas.
Slutsatsen av det sagda blir att den all- männa kommunikationsregeln bör begränsas till beslut, varigenom myndigheten skiljer ärendet från sig, dvs. slutliga beslut. I övrigt bör det ankomma på specialförfattningarna att ge de kommunikationsregler som kan vara påkallade i förhållande till beslut under förfarandet.
Kommunikationskravets innehåll
Hos besvärssakkunniga yppades som nämnts förut delade meningar om hur kommunika- tionskravet bör utformas.
När ställning skall tas till vilken lösning som bör väljas — majoritetens eller leda- moten Petréns — erinras om att kommuni- kationens primära syfte har antagits vara att höra vederbörande. Detta bör visserligen inte fattas bokstavligt så att kommunika- tionen inte anses fullbordad utan att denne verkligen yttrat sig, men underrättelsen bör ändå gå till så att den delgivne får en reell möjlighet att göra sin röst hörd. Med denna utgångspunkt talar övervägande skäl för att regeln inriktas på en kommunikation, som består inte bara av underrättelse om ett ma- terial utan också av lämnande av tillfälle till yttrande. De norska och västtyska reglerna följer också denna linje, vilken torde framstå som naturligast när det gäller att slå fast en princip om att ingen skall dömas ohörd i för- valtningen.
Från rättssäkerhetssynpunkt måste denna ordning anses ändamålsenlig under förutsätt- ning att den tillämpas inte bara när man önskar yttrande från parten utan över huvud taget när materialet är relevant. I så måtto bör Petréns synpunkter beaktas. Det förtjä- nar påpekas att det av praktiska skäl är för- delaktigt med en enhetlig form för kommu-
nikation. Ingen tid behöver då ödas på över- väganden om visst utredningsmaterial bara skall tillställas parten eller om tillfälle dess- utom skall lämnas honom att yttra sig över det.
Här föreslås alltså ett underrättelseförfa— rande som innefattar två moment: infor— mation och lämnande av tillfälle till yttran- de. Båda momenten bör kunna försiggå formlöst. Ibland kan den mest ändamålsen- liga ordningen t. o. m. vara ett telefonmed- delande. Intet hindrar givetvis heller att parten ges del av materialet i samband med ett besök hos myndigheten, vid ett samman- träde, en syn, en inspektion e. (1. bara samti- digt iakttas att han lämnas tillfälle att yttra sig över materialet, innan ärendet avgörs. I allmänhet torde dock skriftlig underrättelse ligga närmast till hands som kommunika- tionsform. Särskild uppmärksamhet kommer därför att ägnas det skriftliga kommunika- tionsförfarandet i det följande.
Kommunikationens praktiska detaljer
Är det material som skall kommuniceras om- fattande och skrymmande, bör myndigheten kunna inskränka sig till ett skriftligt medde- lande, som upplyser om att materialet finns och hålls tillgängligt hos myndighet eller en- skild person och att parten har tillfälle att yttra sig över det inom viss utsatt tid. De regler som finns om delgivning anvisar även andra utvägar. Dessa regler blir i princip tillämpliga när en skriftlig underrättelse skall delges part.
Fristen för avgivande av yttrande bör gi- vetvis bestämmas så att skäligt rådrum ställs till förfogande. Vad detta betyder i dagar räknat blir beroende av materialets omfatt— ning och innehåll, sakens beskaffenhet samt tidstillgången. Fem dagar anges ofta som minimitid men också kortare tider är tänk- bara där tiden är knapp.
Parts yttrande bör kunna lämnas skriftli- gen eller muntligen. I möjligaste mån bör skriftlighet dock eftersträvas. När det behövs bör myndigheten ge anvisningar om vad ytt- randet lämpligen bör innehålla. Någon på- följd torde i regel inte böra utsättas för parts
underlåtenhet att yttra sig, eftersom det bör stå parten fritt att själv avgöra om han skall höra av sig eller ej. Ej sällan torde det emel- lertid vara ändamålsenligt att meddela par- ten att, vare sig han yttrar sig eller ej, ären- det kommer att avgöras efter den utsatta fristens utgång. Såsom JO anfört kan myn- dighet däremot inte utan särskilt författ- ningsstöd anses befogad ange att ärendet kommer att avskrivas från vidare handlägg- ning om parten inte hör av sig. Än mindre kan myndigheten anses ha rätt att utsätta den påföljden att partens talan betraktas som återkallad om han ej svarar. Det sagda utesluter givetvis inte att myndighet i vissa ansökningsförfaranden ges befogenhet utsät— ta sådan påföljd. I många fall kan den ut- göra ett mycket ändamålsenligt inslag, som rätt använt inte behöver vara till något för- fång för parten eller utsätta honom för nå- gon risk för rättsförlust.
Om myndigheten behöver aktiv medver— kan från parten i form av upplysningar, syn- punkter, ställningstagande till yrkande etc., kan myndigheten i stället för att lämna par- ten tillfälle till yttrande förelägga honom att yttra sig. I sådant sammanhang kan också föreläggande av vite eller annan påföljd komma i fråga allt efter myndighetens be- fogenheter i sådana hänseenden.
I praktiken tillgår kommunikation för när- varande ofta så att, innan ärendet avgörs, en kappa slås om hela akten med påtecknad kommunikationsresolution. Härefter sänds det hela över till parten som anmodas åter- sända handlingarna inom viss tid tillsam- mans med det yttrande han kan vilja avge. Besvärssakkunniga framhöll de olägenheter som är förknippade med detta tillvägagångs- sätt, bl. a. risken för aktförlust och nackde- len för den delgivne att inte efter det han avgett yttrande ha tillgång till materialet. De rekommenderade därför att parten i stäl— let tillställs kopior av materialet, så att själ- va akten kan ligga kvar hos myndigheten, medan å andra sidan parten kan behålla det som kommuniceras.
Det är gammal tradition att kommunicera genom att sända över hela akten. Erfaren- heterna av metoden är övervägande goda.
Den bör därför inte dömas ut. Uppenbarli- gen lämpar den sig dock inte för alla områ— den. I allmänhet torde den av besvärssak- kunniga rekommenderade metoden böra väl- jas. En rationell tillämpning av denna förut- sätter att myndigheten vid inhämtande av yttrande, upplysningar och annat material försäkrar sig om att detta lämnas till myn— digheten med det antal kopior som fordras för kommunicering i ärendet. Eljest uppstår onödig tidsspillan hos myndigheten genom att den själv måste kopiera materialet. En rutin bör naturligen eftersträvas som begrän- sar myndighetens arbetsmoment i samband med kommunicering till ett sammanhäftan- de av kopior av inkommet material med en på formulär tecknad underrättelse som talar om för parten vad han behöver veta.
Hos åtskilliga myndigheter används ordet påminnelser som beteckning på det yttrande part ges tillfälle avge efter kommunikation. Ordet är främmande för en lekman och tor- de därför böra undvikas.
Bevisning om underrättelse
För kommunikationsregeln har valts formu-
leringen »slutligt beslut — — — får icke meddelas utan att myndigheten underrättat parten — — —». Det betyder att myndig-
heten inte får avgöra ärendet utan att vara förvissad om att parten är underrättad per- sonligen eller genom surrogatdelgivning, där sådan är medgiven. Bevisning om att en postförsändelse nått adressaten skaffar en myndighet sig i regel genom att skicka försändelsen som rekommenderat brev med mottagningsbevis. Ibland låter man sig nöja med rekommendation med förkor- tad liggetid. Har försändelsen inte kommit tillbaka efter den tid, som kan beräknas här- för, anser man sig befogad anta att försän- delsen nått adressaten. Den ordningen kan också tänkas att kommunikationshandlingar- na tillställs adressaten i lösbrev med åläg- de för honom att, vare sig han har något att anföra eller ej, på särskilt formulär teckna erkännande om mottagandet och insända detta till myndigheten. Risken är emellertid att adressaten underlåter att efterkomma
åläggandet. Per telefon eller på annat sätt kan myndigheten emellertid då ta reda på om försändelsen kommit fram. Som yttersta utväg får i sådana fall förnyad kommunika- tion genom rekommenderat brev med mot— tagningsbevis tillgripas, om det inte vid det laget är fara i dröjsmål eller eljest tidsnöd, så att ärendet måste avgöras utan nytt kom- munikationsförsök. Från område till område får prövas vilken metod som är den mest ändamålsenliga när det gäller att åstadkom- ma den erforderliga övertygelsen om att parten underrättats.
Kommer försändelsen tillbaka outlöst, är kommunikationen ofullbordad. Myndig— heten har då att pröva andra vägar för del- givning med parten än den vanliga brev- vägen eller att med stöd av de undantags- bestämmelser som behandlas i det följande underlåta vidare kommunikationsåtgärder.
Arbetsmetodik och arbetsmängd
Det blir allt vanligare att ärenden handläggs genom automatisk databehandling. I synner- het är det fallet beträffande ansökningsåren- den, som förekommer i större antal. Det kan gälla ansökan om tillträde till viss utbildning, om studiebidrag eller andra statsbidrag eller om importlicenser eller liknande handels- licenser. Här uppkommer spörsmålet hur kommunikation skall inordnas i systemet utan att detta kompliceras på ett ekonomiskt eller tekniskt ej försvarligt sätt. Av JO:s ut- talanden angående databehandling av ansök- ningsärenden synes framgå att det förhållan- det att ärendenas beredning sker med hjälp av datamaskin inte behöver medföra att man avstår från kommunikation utan bara att denna rent tekniskt utformas något annor- lunda än vid manuell beredning. Kommunicering innefattar arbetsmoment som är tids- och personalkrävande. För att få en konkret uppfattning om denna sida av saken togs kontakt med statskontoret i och för biträde med en undersökning som skulle kunna åskådliggöra de olika rutinerna i sam- band med kommunicering och den arbets- mängd dessa kan antas representera. Som lämpligt objekt för undersökningen valdes
centrala värnpliktsbyråns handläggning av militära anståndsärenden m. m. Främsta skä- let härtill var att i dessa ärenden kommuni- cering f.n. alls inte äger rum. Till följd här- av kan skillnaden i arbetsmängd med och utan kommunicering beräknas lättare där än hos en myndighet som kommunicerar i viss utsträckning men inte i sådan omfattning som förutsatts ovan. Det bör understrykas att syftet med undersökningen inte var att påvisa några brister i centrala värnplikts- byråns förfarande utan endast att få fram en så rättvisande uppskattning som möjligt av den arbetsmängd som kommunicering enligt förvaltningslagens föreskrifter kan antas åsamka en myndighet. På begäran har stats- kontoret till sin utredning också fogat för- slag till remiss- och kommunikationsresolu- tioner. De är visserligen skrivna närmast med tanke på centrala värnpliktsbyrån men synes i fråga om allmän uppställning och utformning vara ägnade att tjäna till led— ning också för myndigheter i allmänhet. Statskontorets utredningspromemoria bifo- gas som bilaga.
Den utredning statskontoret gjort får an- ses visa att kommunikation med tillämpning av rationella rutiner inte behöver innebära någon nämnvärd arbetsbelastning för myn- digheter med måttlig ärendemängd. Åtgär- derna är inte mera tidskrävande än att de kan passas in i det dagliga arbetet utan stör- re tidsåtgång än detta kan bära. Åtskilligt fås på köpet. En genomläsning av handling- arna har en föredragande till godo senare när ärendet skall sättas upp för beslut. Merarbetet faller därför mest på biträdes- personalen, även om det blir fråga om viss ökning också av den handläggande perso— nalens uppgifter. Tydligt är att ju mer sche- matiskt kommunikationsförfarandet görs, desto mindre av kvalificerad arbetskraft be- höver myndigheten sätta till. Så snart nå- gon form av värdering begärs rörande frå- gan om kommunikation skall äga rum el- ler ej, måste dock tydligen kvalificerad ar- betskraft anlitas för prövningen. Det kan därför hos myndigheter med stort flöde av handlingar tänkas vara mest rationellt att inrätta kommunikationen som ett rent me-
kaniskt moment omedelbart före själva be- slutsförfarandet. Att kommunikation häri- genom någon gång kan komma att äga rum även där den i och för sig inte behövs, t. ex. därför att partens talan kommer att bifallas, gör i så fall mindre. Jfr. dock 5. 167.
Det bör erinras om att, när kommunika- tionsinslaget bedöms från personal— och ar- betsekonomisk synpunkt, mot en arbets- ökning hos beslutsmyndigheten skall stäl- las den arbetsminskning, som kommer be— svärsinstansen till godo genom den lägre besvärsfrekvens som torde bli följden av att besluten kommer att grundas på ett mera tillförlitligt och genomdiskuterat material.
Vad skall kommuniceras?
Det parten bör höras över för att inte bli »dömd» ohörd är material som innehåller uppgifter vilka talar mot honom och kan komma att läggas till grund för ett beslut som går honom emot. Givetvis gäller det sagda inte uppgifter som han själv lämnat. Som besvärssakkunniga angav skall sålunda bara sådant material kommuniceras som till- förts ärendet på annat sätt än genom parten. Det blir i främsta rummet fråga om skriftligt material, såsom remissyttranden, skriftliga upplysningar, skrifter från annan part, kon— trakt, intyg och liknande bevis. I lagtexten torde det material som skall kommuniceras kunna beskrivas såsom upplysning, yttrande eller annat, som tillförts ärendet genom an- nan än parten själv.
Besvärssakkunniga tillfogade den ytterli- gare bestämningen av det kommunikations- pliktiga materialet att det skulle vara av be- tydelse för ärendets avgörande. Det förhål- landet att betydelselöst material inte behöver kommuniceras bör emellertid hellre såsom i den norska lagen komma fram i ett undan- tag som går ut på att kommunikation får underlåtas när åtgärden inte behövs. Häri- genom framhävs bättre det som ledamoten Petrén lade vikt på, nämligen att allt mate- rial från annan än parten själv i princip skall kommuniceras med honom.
Innebörden av det sagda skall nu belysas
Tillstånd och liknande förmåner kan dras in när tillståndshavaren eller förmånstagaren upphör att fylla ett kompetenskrav eller annat konstitutivt villkor, när han bryter mot ordningsföreskrifter, som uppställts som för- utsättningar för tillståndet eller förmånen, när något allmänt intresse kräver en ändring etc. Det parten bör få tillfälle att yttra sig över är uppgifter, som grundar antagande att ett eller flera rekvisit för återkallelse är uppfyllda. Dessa uppgifter kan myndigheten ha inhämtat på eget initiativ genom inspek- tion eller annan undersökning eller genom förfrågningar hos andra myndigheter eller tjänstemän eller hos privatpersoner. Men de kan också ha kommit myndigheten till handa genom anmälningar eller rapporter från myndigheter eller enskilda. Även tidnings- pressen kan någon gång tjäna som upplys- ningskälla i dessa sammanhang. Vilken väg uppgiften än nått myndigheten bör myndig- heten inte ta den för god förrän parten fått tillfälle att yttra sig över den. Det finns skäl att stryka under 1015 uttalande att intet får tas för självklart.
Avslag på en framställning kommeri fråga när sökanden inte uppfyller behörighetsvill- kor eller liknande föreskrivna krav på ålder, myndighet, medborgarskap, mantalsskriv- ning, hälsotillstånd, utbildning, praktik, per— sonliga egenskaper, ekonomi, levnadssätt, till- ståndsändamål m. m. För kontroll av sökan- dens upplysningar i sådana hänseenden och komplettering med synpunkter av betydelse för bedömningen av allmänintressena i saken inhämtas uppgifter på samma vägar som be— skrivits nyss. I den mån dessa uppgifter talar mot sökanden i avgörande mån, bör myndig- heten inte bygga på dem förrän sökanden har haft tillfälle att vederlägga dem, om han förmår det, eller eljest ge en mera nyanserad bild av förhållandena. Konkurrerande par- ter skulle däremot kunna anses sakna rätt till kommunikation av varandras ansöknings- handlingar redan på den formella grunden att handlingarna enligt vedertaget betrak- telsesätt visserligen rör samma sak men bil- dar skilda ärenden. Men också på saklig grund bör tanken på kommunikation av-
visas. Ansökningshandlingarna är för övrigt som regel offentliga och sökandena kan därför på eget initiativ ta del av varandras handlingar. Detta ger som så många re- missinstanser framhållit en tillräcklig kon- trollmöjlighet för en medsökande när det gäller material som rör bara konkurrentens egna förhållanden. När en sökande till stöd för egen talan åberopar något som rör en konkurrerande sökandes personliga eller sakliga kvalifikationer, uppkommer där- emot vägande sakliga skäl för kommuni- kation med denne. Materialet bör inte få användas mot honom utan att han haft tillfälle att bemöta det.
För att ett beslut om frihetsberövande, annan frihetsinskränkning eller tvångsingri- pande i kroppsligt hänseende, föreläggande att fullgöra något genom personlig eller eko- nomisk prestation eller ett förbud skall få meddelas fordras stöd i lag. Däri anges under vilka förutsättningar beslutet får med- delas. Föreligger inte sådana faktiska om- ständigheter att förutsättningarna kan anses uppfyllda, saknas laga grund för beslutet. Faktamaterialet inhämtas i stort sett på sam- ma vägar i dessa ärenden som i fråga om de förut nämnda ärendetyperna. Här kan dock tillkomma sådana utredningsinslag som muntliga förhör, syner, räkenskapsgransk- ningar m.m. Det är i dessa ärenden av sär— skild betydelse att avgörandet inte grundas på annat än fullt tillförlitliga uppgifter och att faktamaterialet är allsidigt. En sådan ordning uppnås inte på annat sätt än genom att parten ges full information om materialet och möjlighet att kritisera och komplettera det.
I besvärsärenden träder rättsskyddet i för— grunden på ett alldeles särskilt sätt. Av- slag — helt eller delvis — på besvär bör därför inte annat än helt undantagsvis få meddelas på grundval av påståenden, argu— ment, upplysningar, bevis eller annat som talar mot klaganden utan att han först be- retts tillfälle att yttra sig över det. Motsva- rande bör gälla i fråga om avvisande av be- svär eller avskrivning utan sakprövning av annat skäl än återkallelse, klagandens från- fälle e. d.
Det förtjänar understrykas att kommuni- kation dock inte bör ske rent mekaniskt ens i besvärsärenden. Också där blir det i prin- cip bara relevant material som skall kommu- niceras (jfr dock om beslutsmyndighets ytt- rande i 24 5). Men intet hindrar givetvis att klaganden fortlöpande ges kännedom om inkommande material utan att beredas till- fälle att yttra sig över det. Det kan framstå som en naturlig service att på detta sätt låta klaganden få del också av t.ex. yttranden som är positiva till hans sak. Att göra sådan delgivning till ett obligatoriskt åliggande för besvärsmyndigheterna skulle däremot vara att sträcka sig för långt i kraven på ett rent administrativt besvärsförfarande. Man torde böra nöja sig med en fakultativ ordning, som tillåter besvärsmyndigheterna att avvä- ga sina åtaganden i nämnda hänseende på grundval av mål och medel.
Av kommunikationsregeln följer också att ändring i överklagat beslut inte får göras på ett sätt som påverkar annans rätt än klagan- dens utan att han hörts. Såsom sådan tredje- man — motpart — blir naturligtvis i första hand den att betrakta som uppträtt i första instans mot klaganden och som enligt parts- definitionen i 4 & behandlats som part. Men det kan också förhålla sig så att beslutsmyn- digheten aldrig behövt koppla in viss sakäga- re med motstående intressen på grund av att det inte synts aktuellt att meddela något be- slut som skulle gå honom emot. Det är kan- ske först när bifall till besvären övervägs, som dennes rätt aktualiseras och han bör ges tillfälle att tillvarata sina intressen.
Uppgiften att kommunicera med eventuell motpart kommer enligt den ordning som valts för besvärsärendes beredning i princip att ankomma på besvärsmyndigheten och inte på beslutsmyndigheten som besvärssakkun- niga tänkte sig (se sid. 255). Såsom kammar- kollegiet och försäkringsdomstolen framhål- lit torde besvärsmyndigheten lättare än be- slutsmyndigheten kunna bedöma vilka som in casu bör höras. Uppgiften förenklas ock- så genom att kommunikation inte behöver äga rum annat än vid ett bifall till besvären som negativt inverkar på tredjemans rättsli- ga ställning.
KOMMUNIKATION Muntliga upplysningar I en rättegång skall avgörandet grundas på vad som förekommer vid förhandlingen. Parterna kallas till förhandlingen och vinner härigenom säkerhet för att ingenting beaktas vid avgörandet som de inte har haft tillfälle att få del av och bemöta. För de fall då mål hos domstol avgörs utan förhandling har sär- skilda föreskrifter meddelats. Dessa innebär att avgörandet skall grundas på vad hand- lingarna innehåller och vad som eljest har förekommit i målet.
Det sagda innebär ett principiellt förbud att bygga på upplysningar som domarna har skaffat sig i annat sammanhang än vid hand- läggningen av målet, s.k. privat vetande. Härmed syftas dock endast på sakligt mate- rial, inte på upplysning om gällande rätt. Reglerna utesluter inte heller att domaren tar hänsyn »till omständigheter, som äro allmänt veterliga, eller till erfarenhetssatser, som äro kända för honom» (processlagbe- redningen i SOU 1938: 44 s. 378).
Inom förvaltningen är partsförhandlingar inte vanliga. Då sådana förekommer, finns det inte något så klart samband som i rät— tegång mellan vad som förekommer vid för- handlingen och avgörandet. Utredningen är huvudsakligen skriftlig. I den mån muntlig utredning förekommer, anses det höra till god ordning att i handlingarna göra an- teckning därom. Däremot finns det inte nå- gon allmän, i författning föreskriven skyl- dighet därtill. Inte heller är förvaltnings- myndigheterna på samma sätt som domsto- larna förhindrade att ta hänsyn till vad de har fått reda på i annat sammanhang. Tvärtom måste som länsstyrelsen i Got- lands län påpekat det ofta gå till så att kunskaper förvärvade i andra ärenden eller eljest vid sidan av ett ärendes handlägg- ning utnyttjas i ärendet.
Besvärssakkunniga föreslog, att myndig- het skulle vara skyldig att göra anteckning om uppgift av betydelse för ärendes avgö- rande, som under utredningen tillförs ären- det annorledes än skriftligen (8 kap. 23 5). De sakkunniga föreslog vidare en bestäm- melse om att beslut skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad som eljest
förekommit i ärendet (11 kap. 2 5). Des- sa bestämmelser har under remissbehand— lingen blivit föremål för skilda omdömen. Å ena sidan har det framhållits att de skul- le vara av stor betydelse genom att ge sä- kerhet för att myndigheternas avgöranden inte påverkas av ovidkommande omstän- digheter och för att det skall bli möjligt att underkasta avgörandena granskning i efter- hand. Å andra sidan har vissa remissorgan framhållit att en sådan anteckningsskyldig- het som de sakkunniga har föreslagit skulle bli högst betungande och att det skulle vara orimligt att hindra myndigheterna från att beakta sådant vetande som de har skaf- fat sig t. ex. vid handläggningen av andra ärenden.
Tanken bakom de sakkunnigas förslag på de här diskuterade punkterna är självklart riktig. Vårt förvaltningsförfarande är till all— ra största delen skriftligt. Att utredningen är redovisad i skrift är en förutsättning för kontinuiteten i myndighetens egen verksam- het. Det är också ett villkor för en me- ningsfull överprövning hos besvärsinstans och för en prövning från ansvarssynpunkter av handläggningen. Skriftlig redovisning av utredningen är vidare nödvändig för att reglerna om handlingars offentlighet skall fylla sin funktion att möjliggöra insyn i myndigheternas verksamhet och att ge ett rättvisande underlag för den offentliga de- batten därom. Dessa skäl kan väl delvis sägas vara av allmän natur och i lägre grad ha betydelse för handläggningen av de sär- skilda ärendena. Utan tvivel skulle likväl sådana regler som de föreslagna, om de kan tillämpas fullt ut i praktiken, ge par- terna en ökad säkerhet mot dolda inflytan- den på avgörandena av deras ärenden och såtillvida öka rättssäkerheten.
Redan den motivering som de sakkunniga själva har lämnat låter emellertid ana att det skulle vara svårt att genomföra en full- ständig anteckningsskyldighet i praktiken. Med hänvisning till vissa tidigare uttalan— den hävdar sålunda de sakkunniga att det måste finnas ett visst utrymme för utbyte av förtroliga meddelanden mellan tjänste-
män t. ex. i tjänstetillsättningsärenden utan dokumentationsskyldighet.
Det torde av hänsyn till förvaltningens effektivitet vara nödvändigt att nöja sig med ett lägre krav på anteckningsskyldighet än besvärssakkunniga föreslagit. De flesta för- valtningsmyndigheter är på ett annat sätt än domstolarna specialiserade på vissa typer av ärenden. De förvärvar sin effektivitet ge— nom att länge syssla med dessa ärenden. Det vore orimligt att förmena dem att dra nytta av det vetande de skaffar sig här- under. Man kan inte såsom för domarnas del dra gränsen vid allmänna erfarenhets- satser och omständigheter som är allmänt kända. En yrkesinspektionsmyndighet måste exempelvis vara oförhindrad att vid sin granskning av en anläggning dra nytta av de kunskaper den har förvärvat vid granskning av en annan. En planmyndighet måste li— kaså, då den tar ställning i ett ärende om dispens från ett nybyggnadsförbud, vara be- rättigad att utnyttja sin kännedom om be— byggelsen i trakten och andra ortsförhållan— den som kan inverka på dispensprövningen. Och man kan inte kräva att myndigheterna i varje särskilt ärende skall lämna en full- ständig redovisning av de omständigheter som de funnit relevanta.
Man hänvisas i stället till att försöka for— mulera regler som ger garantier mot att myndigheterna bygger på okontrollerade eller ovidkommande, ej redovisade upp- gifter och som samtidigt inte innebär några risker för en tyngande, meningslös doku- mentation av mer eller mindre uppenbara förhållanden.
Man får således inte genom en generell bestämmelse hindra myndighet att ta hän- syn till annat än handlingarna i ärendet och sådant som myndigheten eljest har inhäm— tat under handläggningen av detta. En så— dan bestämmelse skulle få orimliga konse- kvenser i fråga om material som tillförs ärendet under överläggning till beslut hos nämnder och andra kollektiva organ med ledamöter som har till uppgift bl. a. att företräda kunskaper och erfarenhet från särskilda områden. Anses förbud mot ut— nyttjande av »privat» vetande av sådant
slag nödvändiga på vissa områden, bör de kunna införas i specialförfattningar. Bortsett från sådana fall måste myndig- heterna vara berättigade att utan begräns- ning och utan redovisningsskyldighet ut- nyttja sin allmänna sakkunskap, även om denna hänför sig till annat än allmänt kända förhållanden eller erfarenhetssatser. Detta torde ha varit innebörden även i sak— kunnigförslaget. Att så skall vara fallet tor- de inte behöva stadgas uttryckligen. Men det är inte heller lämpligt att generellt för- bjuda myndigheterna att bygga på annat »privat» vetande.
En rimligare metod är att behandla munt- lig utredning och det som eljest tillförs ären- det på annat sätt än genom handlingar en- ligt samma principer som skriftlig utredning och genom kommunikationsregeln hindra myndigheterna att på grundval därav fatta beslut som går parten emot, utan att parten har fått tillfälle att yttra sig över det som ta- lar till hans nackdel. En sådan regel före- skriver sålunda, till skillnad från besvärs- sakkunnigas förslag, inte uttryckligen någon anteckningsskyldighet men får ändå till kon— sekvens att myndigheten som regel blir tvungen att tillse att underhandsupplysning- ar, iakttagelser vid »privat» syn och annat »privat» vetande än myndighetens egen all- männa erfarenhetsfond antecknas. Sker ej detta och bringas de individuella fakta inte heller på annat sätt till partens kännedom, blir myndigheten, bortsett från de undan- tagssituationer som skall behandlas i det följande, förhindrad att med beaktande av sitt vetande i dessa delar fatta ett beslut som går parten emot.
Frågan om skyldighet att verkställa an- teckning om inhämtade upplysningar torde vara särskilt brännbar i tjänstetillsättnings— ärenden och andra ärenden där det gäller att bedöma personliga kvalifikationer. Den nu förordade ordningen leder emellertid till att det i sådana fall blir nödvändigt att göra anteckning och kommunicera endast då upp- lysningarna föranleder myndigheten att fat- ta ett annat beslut än det som innehållet i den skriftliga utredningen motiverar, t. ex. då upplysningarna ger underlag för ett val
Det lär vidare, utan uttryckligt stadgan- de, stå klart att en fullständig redovisning inte är nödvändig Ett ordagrant återgivan- de av vad som har inhämtats eller vad myn- digheten har sig bekant om en person som söker befordran skulle exempelvis kunna bli betungande och dessutom i vissa fall vara onödigt sårande för den sökande. Det bör räcka att upplysningen redovisas till sin art och sitt huvudsakliga innehåll. Det bör sålunda för det första anges, om upplys- ningen har lämnats muntligen eller om myn- digheten har inhämtat den genom syn el- ler på annat sätt. Vidare bör besked läm- nas om sagesmannens relation till den som upplysningen gäller: släkting, överordnad, granne osv. Vad som krävs i innehållsligt hänseende torde inte här behöva utvecklas närmare. Det viktiga är att det som kan vara avgörande för prövningen också bringas till partens kännedom. Särskilt viktigt är det att uppgifter om faktiska förhållanden blir antecknade. Ett allmänt hållet omdöme är av begränsat värde såsom utredning, om inte de fakta som omdömet bygger på redovi— sats. Det kan inte godtas att upplysning- ar, som har övat inflytande på beslutet i ett ärende, utesluts från anteckning på grund av att de har lämnats i förtroende.
Det finns otvivelaktigt viss risk för att en myndighet, som inhämtat kompletteran- de muntliga upplysningar t.ex. för att få en mera nyanserad bild av en tjänstesökan— de än betygshandlingar och övrigt skriftligt material kan ge, betraktar dessa upplysning- ar som enbart tolkningsdata utan självstän- dig betydelse och därför inte anser sig skyldig att dokumentera dem så att parten kan ta del av dem. Vid förfrågan kommer myndigheten då att göra gällande att till grund för avgörandet inte lagts annat än det skriftliga materialet. Vad som inhäm- tats vid sidan av detta har myndigheten läst in däri. Häremot kan så mycket mindre gö- ras invändning som visst utrymme måste finnas för förfrågningar angående tolkning- en av oklara uttalanden i betygshandling- ar o.d. Men det måste starkt betonas att en klar skillnad måste göras mellan förtyd-
ligande upplysningar och fristående upp- lysningar med fullt självständig betydelse för bedömningen.
Det bör vidare tilläggas att, i den mån myndigheten på sätt som föreslås i det föl- jande får underlåta att kommunicera ut- redningsmaterial, någon av kommunikations- skyldighet betingad dokumentationsskyldig- het inte kommer att gälla enligt förvalt- ningslagen. Rättsskyddet faller då i stället tillbaka på det som föreskrivs i fråga om beslutsmotivering och yttrande över besvär i ärendet.
Huvudregelns avfattning
Medan man i den norska forvaltningsloven använder termen forhåndsvarsling och i det tyska modellförslaget brukar ordet »Anhö- rung», talar man i Sverige vanligen om kommunikation. Detta ord har utgjort all- mängods hos såväl domstolar som förvalt- ningsmyndigheter i Sverige sedan 1600-ta- let. »Men först måste ärendet kommuni- ceras» är en sats som präntats in hos våra tjänstemän under århundraden. Inte desto mindre lär ordet kommunikation ej kunna användas i lagtexten. I stället har valts un- derrätta och underrättelse.
I enlighet med det anförda har en hu- vudregel om kommunikation utformats från vilken sedan görs vissa allmänna undan- tag. Huvudregeln föreslås utsäga att slut- ligt beslut, som går part emot, inte får meddelas utan att myndigheten underrättat parten om upplysning yttrande, eller annat, som tillförts ärendet genom annan än ho- nom själv, och lämnat parten tillfälle att yttra sig över det. Vidare sägs, att under— rättelsen kan vara skriftlig eller muntlig och att den bör anvisa tid och sätt för yttran- det.
Kommunikationshindrande sekretess
Utredningsmaterial, som part enligt 6 & måste vägras insyn i när han begär att få del av det, kan självfallet såsom framgår av vad som anförts i motiveringen till paragra- fen inte heller kommuniceras med honom.
Det bör dock strykas under att sekretessen skall hindra varje form av kommunikation för att sådan skall kunna underlåtas. Det räcker t. ex. inte med att en handling som sådan inte kan kommuniceras. Det måste också fordras att det inte heller går att er- sätta den skriftliga kommunikationen med en muntlig redogörelse för valda delar av handlingens innehåll. Men föreligger av- görande hinder mot varje form av informa- tion om visst utredningsmaterial, måste det- ta avskiljas från det kommvunikationspliktiga materialet i ärendet. I lagtexten har detta kommit till uttryck genom att det kommu- nikationspliktiga materialet definierats som det som tillförts ärendet genom annan än parten själv och som han enligt 6 5 kan få del av.
Fara i dröjsmål och för effekten m. m.
Fara i dröjsmål utgör det klassiska rekvisi- tet för underlåtenhet att kommunicera. Det är uppenbart att kommunikation inte får uppehålla ett ärende när ett snabbt avgö- rande fordras för att avvärja hot mot liv, hälsa eller egendom. Hälsovården, brand- skyddet och polisens verksamhet för upp— rätthållande av allmän ordning och säker- het lämnar många exempel på situationer med akut fara. Men hänsyn bör också kun- na tas till att ett beslut visserligen inte blir förfelat om det ej meddelas snabbt men ändå mister en god del av sin effekt. Inte bara ett allmänt intresse utan också ett en- skilt intresse kan tala för att större vikt fästs vid att nå fram till avgörande snabbt än vid det kontradiktoriska moment i hand- läggningen som kommunikation represente- rar. En myndighet bör därför kunna under- låta att kommunicera inte bara när det är direkt fara i dröjsmål utan också när dröjs- mål är till påtagligt förfång för allmänt eller enskilt intresse och ett snabbt avgörande är angeläget. Den närmare avvägningen mel- lan snabbhet och säkerhet som måste gö- ras får ankomma på praxis. Begär en part att ett ärende skall avgöras utan att han hörs över det utredningsmaterial, som till- förs ärendet från annan än honom själv,
bör det kunna anses utgöra ett särskilt skäl att underlåta kommunikation.
Det kan också förhålla sig så att myn- digheten är bunden av bestämda besluts- frister, som inte lämnar utrymme för kom- munikation. Andra skäl kan också tvinga en myndighet att fatta beslut före viss tid- punkt för att beslutet skall fylla sin funk- tion, t.ex. då ett ansökningsårende angår tillstånd till något som skall äga rum viss dag eller anstånd med något som skall bör- ja vid viss tidpunkt. Också i sådana fall bör myndigheten rimligen inte vara bunden av kommunikationsregeln utan kunna under- låta kommunikation, om sådan inte ryms inom tidsmarginalen.
Till de olika typfall, där tidsmarginaler- na är för knappa för att kommunikation lämpligen skall kunna ske, fogar sig de där andra praktiska hinder eller olägenhe- ter möter. Den ovan återgivna bestämmel- sen i 7 5 lagen om bidragsförskott kan framhållas som exempel härpå. Kan den underhållsskyldiges adress inte utrönas, får beslut meddelas utan hans hörande. Det kan också förhålla sig så att parts uppe- hållsort visserligen är känd men det inte går att nå honom där med delgivning. Vida- re kan part vägra ta emot delgivning av ut- redningen, vare sig den erbjuds skriftligen eller muntligen.
Praktiska hinder mot personlig delgivning av visst utredningsmaterial på grund av dess skrymmande beskaffenhet e. d. kan däremot ej tas till intäkt för underlåtenhet att kom- municera. Hithörande problem skall lösas med hjälp av det som finns föreskrivet om surroga—tdelgivning. Den omständigheten att en rekommenderad försändelse återkom- mer outlöst, kan givetvis inte utan vidare tolkas som att parten vägrar lösa ut »den. Förklaringen kan lika gärna vara att parten är bortrest eller eljest varit förhindrad.
Arbetsmängden hos en myndighet bör inte som sådan få betraktas som skäl för underlåtenhet att kommunicera. Det är emellertid tydligt att, om personalresurser- na är underdimensionerade i förhållande till arbetsvolymen, myndigheten emellanåt kan råka i ett läge, där det framstår som mer an—
geläget att ett ärende avgörs utan vidare tids- utdräkt än att det avgörs först efter kom- munikation. Indirekt kan arbetsmängden därför öva visst inflytande på kommunika- tionspraxis hos myndigheten.
Massförfaranden fordrar särskilda över- väganden. Den omständigheten att fråga är om ett massförfarande utesluter inte i och för sig att kommunikationsgrundsatsen upp- rätthålls. Taxeringsförfarandet utgör ett slående exempel härpå. Här kan också hän- visas till JO:s uttalanden om kommunika- tion vid beredning genom automatisk data- behandling (JO 1968 s. 225). Förfarandet hos centrala värnpliktsbyrån kan anföras som exempel på motsatsen. Där har en an- nan avvägning lagts till grund för rättsskyd- dets utformning. Möjligheten att anföra be- svär hos värnpliktsnämnden torde betraktas som en kompensation för bl.a. frånvaron av kommunikation hos värnpliktsbyrån. De— lade meningar kan göra sig gällande om hur förfarandet bör balanseras när en myndig- het har att handlägga ärenden i stora mäng- der. Det riktiga svnes vara att inte i för- valtningslagen försöka utforma något un- dantag för massförfarandena utan förutsät- ta att det prövas separat och att, om un- dantag från förvaltningslagens kommunika- tionsregel finnes nödvändigt, föreskriva så- dant undantag i den specialförfattning som reglerar massärendenas handläggning.
Ett förbud (t.ex. att lämna landet, att distribuera viss vara), en ransonering, ett beslag, en inspektion, ett kvarhållande av ett fartyg eller annan liknande åtgärd kan mången gång bli ett slag i luften om det blir känt i förväg att den övervägs. Det skulle vara orimligt att kräva kommunika- tion i ärenden, där beslutet, för att få av- sedd effekt, måste komma överraskande. Denna typ av fall skiljer sig från de för— ut diskuterade genom att det är själva in- formationen som sådan som inte är förenlig med verksamhetens intressen, ej de hand- läggningsåtgärder som knyter sig till infor- mationens meddelande. Typen bör därför behandlas för sig i lagtexten.
Det bör här tilläggas att huvudintresset i de sist behandlade fallen knyter sig till att
ett verkställbart beslut kommer till stånd utan att behöva föregås av kommunikations- förfarande. För det ändamålet är det ofta tillräckligt med ett interimistiskt beslut. Det förtjänar därför strykas under att möjlig- heten att meddela interimistiska beslut bör utnyttjas i största möjliga utsträckning i dy- lika fall och ärendet inte fullföljas till slut- ligt beslut utan kommunikation. Härigenom vinns bl.a. att parten inte behöver klaga i högre instans för att få rättelse utan kan få sådan till stånd snabbt och enkelt hos beslutsmyndigheten, om det skulle visa sig att beslutet inte är sakligt hållbart.
De olika situationer för vilka nu redo- gjorts sammanfattades av besvärssakkunniga i rekvisiten »med ärendets avgörande icke kan anstå eller hinder eljest möter». Mot bakgrund av den gjorda genomgången och under beaktande av de lösningar som kom- mit fram i andra länder, i synnerhet då den norska lösningen, har rekvisiten utformats något annorlunda i förvaltningslagen. Myn- dighet föreslås sålunda få underlåta kom- munikation, om det av särskild anledning är nödvändigt eller underrättelsen kan med- föra fara för att beslutet inte blir genom- fört.
Kommunikation obehövlig
Offentlig förvaltning skall såsom det sägs i 6 % allmänna verksstadgan bedrivas så enkelt, snabbt och ekonomiskt som är möj- ligt utan att säkerheten eftersätts. I förfa- randesammanhang gäller det att ekonomi- sera med handläggningsåtgärderna så att rimlig proportion råder mellan mål och me- del. De fördelar i rättssäkerhetshänseende som står att vinna genom en viss proces- suell åtgärd skall vägas mot de kostnader, den tidsförlust och annan olägenhet som åtgärden kan vålla. Kommunikationsåtgärd skall inte vidtas om den innebär »mera våld än nöden kräver».
Det har redan sagts att material utan betydelse för avgörandet inte behöver kom— municeras. Det skulle innebära en onödig omgång både för myndighet och part om det skedde. Med material av ingen betydel- se för avgörandet likställs material av ringa
sådan betydelse. Var gränsen går mellan kommuniceringsplikt och icke kommunice- ringsplikt vid en bedömning efter betydelse- grad blir en avvägningsfråga som lämnar visst utrymme för diskretionär bedömning. Det bör ankomma på myndigheten att dra gränsen på grundval av en samlad bedöm— ning av sakens beskaffenhet, ärendets art och övriga omständigheter. Uppenbart orik- tiga uppgifter eller påståenden, som myn— digheten inte kommer att fästa något av- seende vid, behöver inte kommuniceras. Ej heller behöver myndigheten ge parten del av sådant som faller helt utanför sakens ram. Uppgifter om onyktert levnadssätt sak- nar t. ex. all relevans i ett ärende om bygg- nadslov. Att ge en part del av uppenbart oriktiga uppgifter, påståenden eller uttalan- den i en rätts- eller uppskattningsfråga el- ler av ovidkommande synpunkter kan lätt vilseleda och förvirra parten. Han kan ock— så föranledas att »för säkerhets skull» sat- sa tid och pengar på att »slå in öppna dörrar». Kommunikation bör därför und- vikas i dylika fall. Innehåller en skrift både meningslöst och betydelsefullt material, kan det vara lämpligt att myndigheten gör detta klart för parten, om skriften kommu— niceras.
Det kan inte undvikas att kommunika- tionskravet måste ställas i förhållande inte bara till utredningsmaterialet som sådant utan också till sakens vikt för den enskil- de. Många förvaltningsärenden angår smär- re ordningsfrågor eller eljest tämligen ba- gatellartade förhållanden. Registreringsären- dena kan nämnas som exempel på en grupp ärenden som vanligen inte är av större vikt för den enskilde. Polismyndighets tillstånds- resolutioner enligt allmänna ordningsstadgan eller lokal ordningsstadga utgör ytterligare exempel på beslut som vanligen — men långt ifrån alltid — rör tämligen triviala ting. Vidare kan nämnas enklare tillstånds- ärenden enligt författningarna på jaktens och fiskets områden. I sådana ärenden kan kommunikation ofta nog framstå som en mer kvalificerad åtgärd än saken förtjänar.
Ett ytterligare skäl till att kommunika- tion bör kunna underlåtas i bagatell- och
rutinärenden är att risken för rättsförlust på grund av ett obefogat avslag är obetyd- lig. Genom ny framställning kan parten i allmänhet få ny prövning lika snabbt som om han fått framföra synpunkterna i ytt- rande i anledning av kommunikation.
Bagatellartade ärenden kan givetvis upp- stå inom praktiskt taget vilket sakområde som helst. Det förekommer t.ex. beskatt- ningsärenden som inte rör större belopp än några tiotal kronor. Också i sådana ären- den bör kommunikation kunna underlåtas på processekonomisk grund.
En sak kan efter verkställd utredning framstå som helt »dödfödd». Det kan då synas som en omotiverad omgång att kom— municera före avgörandet. Som framgår av exemplen från JO:s ämbetsberättelser är det dock lätt att ta miste. Det som förefaller självklart kan efter konfrontation med par- ten visa sig vara ett felaktigt antagande. Utgången bör därför vara fullständigt gi- ven för att kommunikation skall kunna un- derlåtas.
Det förtjänar även framhållas att ett ärende kan utgöra en upprepning av ett tidigare avgjort ärende. Talan kan vara anhängiggjord endast för att stå öppen till
dess det föregående ärendet har blivit slut- ligen avgjort. Sådana serier av mål före- kommer t.ex. på taxeringsområdet, där en skattskyldig överklagar en aktievärdering år efter år, till dess regeringsrätten slutligt prövat det första målet om värderingen. När ett ärende utgör blott och bart en upp- repning av ett tidigare ärende, bör det kun- na handläggas mycket summariskt och el- jest obligatorisk kommunikationsåtgärd kunna inhiberas.
Ytterligare kan fästas uppmärksamhet på ärenden angående ren verkställighet där det slutliga beslutet endast utgör den logiska konsekvensen av ett tidigare meddelat ma— teriellt beslut, t.ex. ett taxeringsbeslut. Så snart verkställighetsmyndigheten fullgör nå- gon form av prövning som kan utfalla till fördel eller nackdel för parten, bör denne emellertid höras för att beslut till hans nack- del skall kunna meddelas. Polishandräckning bör t. ex. i princip inte beviljas utan att par- ten först hörts.
Nu genomgångna typsituationer, i vilka kommunikation bör få underlåtas, har sam- manfattats i ett rekvisit som går ut på att intet väsentligt partsintresse eftersätts ge- nom att kommunikation underlåts.
Besvärssakkunnigas lagtext 11 kap. 5 5.
Beslut skall vara så avfattat, att avgöran- dets innebörd tydligt framgår.
I den mån det icke av särskild anledning finnes obehövligt eller olämpligt, skall be- slut innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas.
17 kap. 1 5.
I fråga om beslut i besvärsärende skall vad i 11 kap. stadgas gälla med iakttagan- de av att vad där föreskrives om myndighe- ten skall avse besvärsmyndigheten.
Härjämte skall gälla vad nedan i detta kapitel sägs.
Förvaltningslagen 16 &.
Om slutligt beslut går part emot, skall det innehålla motivering, som upplyser om de sakliga och rättsliga bedömningar som väsentligast bestämt utgången.
Motivering får dock begränsas eller ute- lämnas, om det av särskild anledning är nödvändigt. Motivering behöver ej lämnas, om beslutet angår tjänstetillsättning, antag- ning för utbildning, betygsättning, forsk- ningsbidrag eller därmed jämförbar sak. Detsamma gäller om intet väsentligt parts- intresse eftersättes genom att beslutet ej innehåller motivering.
Har myndighet utelämnat motivering på grund som anges i andra stycket, bör myn- digheten i efterhand på parts begäran upp- lysa om vad som bestämt utgången.
MOTIVERING Gällande rätt
Se besvärssakkunnigas betänkande s. 436— 440.
I ett ärende om invaliditetsersättning, som blivit föremål för JO:s granskning, förelåg som särskild rättsfråga huruvida en dubbelsidig neurogen hörselnedsättning kunde anses utgöra sådan höggradig ned- sättning i kroppsorgans funktion som sägs i 9 kap. 2 5 lagen om allmän försäkring. Riksförsäkringsverket avslog besvär över försäkringskassans beslut att vägra ersätt- ning och motiverade sitt beslut sålunda: »Riksförsäkringsverket finner att Er son icke på grund av höggradig nedsättning i kroppsorgans funktion är i behov av avse- värd fortlöpande hjälp av annan person eller får vidkännas betydande merutgifter för färdmedel eller andra hjälpmedel för att kunna bedriva sina studier.» I yttrande till JO förklarade verket att anledning sak- nats att särskilt ange huruvida sonen fun- nits lida av höggradig nedsättning av kroppsorgans funktion eftersom han, även om så ansetts vara fallet, likväl inte skulle ha befunnits berättigad till invaliditets- ersättning. JO anförde i sitt beslut den 9 februari 1968, att det inte kunde bestridas att beslutsmotiveringen var så gott som helt intetsägande och att det enligt 1015 mening varit påkallat att i beslutet ange att det var kraven på hjälpbehov och betydande mer- utgifter som ansågs brista. JO framhöll emellertid också att — såsom riksförsäk- ringsverket framhållit — en närmare ut- vecklad motivering skulle bli synnerligen arbetskrävande i de aktuella ärendena, där avgörandet under alla omständigheter måste bli en skälighetsfråga.
JO har också genom beslut den 2 februa— ri 1968 uttalat sig om i vad mån statens råd för byggnadsforskning bör motivera avslag på ansökningar om forskningsanslag. Om skäl för utelämnande av motivering i rådets avslagsbeslut anförde JO bl. a.
Sålunda måste vid prövning av en ansökan jämförelse göras med andra ansökningar om bidrag från de begränsade medel som står till rådets förfogande. Det är uppenbart att det
rimligen icke kan begäras att rådet i allmän— het redovisar alla de omständigheter som in— verkar på ställningstagandet vid en dylik jäm- förande prövning. Inte heller kan det vara lämpligt att rådet gör uttalanden om en sökan- des personliga kvalifikationer. Det behov av insyn i rådets verksamhet — som skulle möjlig- göras om besluten motiverades — tillgodoses genom att rådet bl.a. offentligen redovisar sammanställningar över beviljade anslag och till vilket ändamål anslagen hänför sig. Häri- genom kan rådets samlade bidragsgivning överblickas. Jag anser därför att rådets praxis att meddela avslag utan skriftlig motivering har goda skäl för sig.
De skäl som förestavar ett avslagsbeslut kan avse forskningsuppgiftens angelägenhetsgrad, forskningsplanens kvalitet och forskarens kom- petens. Det är givetvis angeläget att -— även om besluten icke skriftligen motiveras — den som fått avslag kan få kännedom om skälen härför så att han blir i stånd att bedöma om det är någon mening för honom att planera för och inkomma med ny ansökning beträffan— de samma eller annan forskningsuppgift. Det synes mig därför lämpligt att rådet på begäran ger sådan person erforderliga muntliga upp- lysningar om skälen för rådets beslut.
Ur statsdepartementens skrivanvisningar den 1 februari 1968 antecknas följande an- gående motivering av regeringsbeslut.
Om inte annat är särskilt föreskrivet eller särskilda skäl föranleder annat, motiveras be— slut i ansöknings- och besvärsärenden, när beslutet innebär avslag på en ansökan eller framställning. Särskilda skäl mot att redo— visa motiv kan vara att beslutet innebär ett skälighets- eller lämplighetsavgörande eller ett avgörande av politisk natur eller att det medde- lats i anledning av ansökan eller besvär i tjänstetilIsättningsärende eller i ärende an- gående antagning för utbildning eller betygs— sättning eller annat liknande ärende. Motiv kan också vara uppenbart obehövliga, t.ex. när besvär avslås och underinstansens motiv godtas. Även i beslut som innebär bifall kan motiv behöva redovisas. Så är fallet om beslutet är av principiellt intresse och motiv kan behövas för att ge underordnad myndig— het eller remissmyndighet upplysning om vilka synpunkter som varit avgörande för utgången i ärendet.
Man har tidigare motiverat beslut bl.a. genom att hänvisa till remissyttrande som återgetts i reciten eller fogats som bilaga till expeditionen eller genom att hänvisa till visst i reciten angivet faktum (fatalietid e.d.) som fått »tala för sig självt». Ibland har moti— vering tagits in som ett särskilt avsnitt efter reciten. Slutligen har det förekommit att motiv
redovisats i en särskild skrivelse av tjänsteman vid sidan av expeditionen.
Som allmän regel bör gälla att när motiv redovisas skall det ske i beslutet eller i bilaga till detta, t.ex. i bifogat remissyttrande. Att redovisa motiv vid sidan om beslutet i en särskild skrivelse av tjänsteman är förenat med uppenbara olägenheter och rättsosäkerhets— moment. Skrivelsen aviåts på tjänstemannens eget ansvar utan att föredragande departe- mentschefen är bunden vid uttalandena. Vilken av övriga angivna metoder som skall användas kan inte avgöras generellt utan får bero på omständigheterna i det särskilda fallet. När skäl revdovisas skall detta i allmänhet inte ske genom att man använder sådana allmänt hållna uttryck som »på grund av särskilda omständig- heter» eller »av särskilda skäl». Dessa formu- leringar kan dock användas om man vill ge uttryck för att avgörandet inte är preju- dicerande.
Enligt 12 & instruktionen den 9 juni 1967 (nr 449) för radionämnden skall nämnden i beslut i ärende om anmärkning mot visst radioprogram ange grunderna för beslutet, om det ej är obehövligt.
Vidare märks 54 % bostadslånekungörel- sen den 1 september 1967 (nr 552) och 28 & räntelånekungörelsen samma dag (nr 553), i vilka det föreskrivs att, om beslut av länsbostadsnämnd eller bostads- styrelsen innebär, att ansökan eller fram- ställning avslagits helt eller delvis, skälen härtill skall anges i beslutet.
Första lagutskottet har uttalat sig till för- män för att beslutsmotiveringsskyldighet in- förs (lLU 1966: 17).
I sitt dechargememorial 1968: 15 s. 14 anför konstitutionsutskottet.
Utskottet ansluter sig för egen del till upp- fattningen, att en allmän reglering bör ske av frågan om motivering av förvaltningsbeslut. Även om en sådan reglering inte anses böra formellt avse regeringsärenden — en fråga vartill utskottet saknar anledning att ta ställ- ning — talar dock starka skäl för att även Kungl. Maj:t i viss utsträckning lämnar besluts- motivering i administrativa partsärenden efter i princip samma normer som anses böra gälla för underlydande myndigheter. Att konselj- beslut motiveras synes utskottet vara av sär- skild betydelse med hänsyn till önskvärdheten av att fast och enhetlig praxis i olika ärende— grupper upprätthålls inom förvaltningen. Från denna synpunkt är det framför allt av vikt att notivering i regel ges till Kungl. Maj:ts beslut
i frågor av principiell innebörd liksom då Kungl. Maj:t ändrar underordnad myndighets beslut eller frångår av sakkunnig remissinstans hävdad ståndpunkt.
Enligt vad den verkställda granskningen gett vid handen förekommer det redan nu i åtskil- liga fall att klargörande motivering lämnas till Kungl. Maj:ts beslut. Utvecklingen inom de- partementen synes också gå i riktning mot vid- gad tillämpning av beslutsmotivering och mot tydligare avfattning av besluten över huvud.
Av de gjorda iakttagelserna synes emellertid framgå att motivering i många fall ej ges, ehuru så från ovan anförda synpunkter framstår som angeläget, och att över huvud någon konsekvent praxis i förevarande hänseende inte utbildats inom departementen. Utskottet får därför fram- hålla önskvärdheten av att fortsatt uppmärk- samhet ägnas hithörande spörsmål och att ytterligare ansträngningar vidtas i syfte att så långt möjligt tillgodose de viktiga intressen, som talar för en utsträckt tillämpning av be- slutsmotivering i konseljärenden.
Litteratur
Jägerskiöld, Om motivering av förvaltnings- beslut, Förvaltningsrättslig tidskrift 1961 s. 305 Lidberg, Till frågan om motivering av för- valtningsbeslut, Förvaltningsrättslig tidskrift 1962 s. 5 Westerberg, Rättssäkerheten i förvaltning- en, Minnesskrift utgiven av juridiska fakul- teten vid universitetet i Stockholm vid dess femtioårsjubileum 1957 s. 272 och Nordisk Administrativt Tidsskrift 1964 s. 413.
Utländsk rätt
Norge: 24 & loven om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
Enkeltvedtak skal grunngis samtidig med vedtaket når det gjelder:
a) klagesaker,
b) vedtak som avgjszir en tvist mellom flere parter eller som går ut på å frata eller inn- skrenke en rettighet.
I andre saker kan en part kreve begrunnelse gitt etter at vedtaket er truffet, när han ikke helt ut har fått medhold ved avgjprelsen. Slikt krav må fremsettes i lppet av klagefristen el- ler — dersom ingen klagefrist löper — senest 3 uker etter at parten mottok underretning om
vedtaket. Bestemmelsene i 95 29, 30 og 31 gjelder tilsvarende.
Grunngiving kan unnlates i den utstreckning begrunnelse ikke kan gis uten å rppe opplys- ning som parten etter & 19 förste og annet ledd ikke har krav på å bli kjent med. Bestem- melsene i 5 19 tredje og fjerde ledd gjelder tilsvarende.
Kongen kan for saerskilte saksområder gi bestemmelser om at grunngiving kan unnlates når saerlige forhold gjpr det npdvendig.
25 & samma lov. I begrunnelsen skal kort nevnes de om- stendigheter som har vaert avgjprende for ved- taket. De hovedhensyn som har vaert av- gjorende ved utovelse av forvaltningsmessig skjpnn, bor også såvidt mulig nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjpnnsutpvelsen, vil i al- mindelighet en henvisning til retningslinjene vaere tilstraekkelig.
Från motiven (Ot.prp. nr 38 1964/65 s. 82) kan antecknas att samtidig moti- vering ursprungligen föreslagits också för påbud och förbud. Man hade dock tänkt sig vittgående undantag i medvetande om att kravet på vissa områden skulle bli nästan omöjligt att uppfylla, t.ex. vid ingripan- den i samband med epidemier. För att und- vika en haltande ordning för påbudens och förbudens del med samtidig motivering på vissa områden men bara efterföljande moti- vering på andra togs beslutsgruppema i fråga ut ur första stycket b).
Som exempel på särskilda förhållanden enligt fjärde stycket nämns saker där sä- kerhetshänsyn eller privata krav på hemlig- het kommer in, nådesaker och saker, där värderingar av personliga egenskaper och kvalifikationer kommer starkt i förgrunden, t.ex. tjänstetillsättnings- och låneärenden. Vidare pekas på kriminalvårdsärenden samt examens- och betygsärenden. Arbetsmäng- den skall få utgöra skäl för undantag från motiveringsplikt när det är fråga om mass- avgöranden, t.ex. i vissa slag av ransone- ringsärenden.
I 25 & byttes »skall» ut mot »bör» när det gäller redogörelsen för verkställd skönsprövning. I uttrycket »bör såvitt möj- ligt» sägs förbehållet »såvitt möjligt» först och främst syfta på förhållandena i den konkreta saken men i viss utsträckning skall också kunna komma i betraktande de ar-
betsmässiga möjligheterna den enskilda myndigheten har att utforma motiveringar till rent skönsmässiga avgöranden. Eftersom kravet på motivering av förvaltningsskönet innebär något nytt i förhållande till gäl- lande ordning anses det rimligt att gå steg- vis fram.
Förbundsrepubliken Tyskland: 30 & Mus- terentwurf eines Verwaltungsverfahrensge- setzes 1963
(1) En skriftligt meddelad eller skriftligt be— kräftad förvaltningsakt skall motiveras skrift- ligen. (2) En motivering är inte nödvändig
1. när myndigheten helt bifaller en framställ- ning och förvaltningsakten inte griper in i annans rätt;
2. om den det gäller redan har kännedom om myndighetens uppfattning om sak- och rätts- läget eller han utan vidare kan skaffa sig så- dan kännedom utan skriftlig motivering:
3. när myndigheten meddelar likartade för- valtningsakter i stort antal och motivering inte påkallas av omständigheterna i det enskilda fallet;
4. när motiveringen framgår av ett författ- ningsstadgande.
I motiven framhålls att motiveringsplik- ten får olika räckvidd från fall till fall. Vägran av ett anspråk, som gjorts gällande, eller ett betungande föreläggande måste mo- tiveras på annat sätt än vägran av något som förutsätter skälighets- och lämplighets- bedömning, t.ex. beviljande av medborgar- skap, där uteslutande det statliga intresset blir avgörande och som står nära nådeak- ten. Därför bedöms också allmänna bestäm— melser om innehållet och omfånget av mo- tiveringen inte möjliga. Särskilt undantag med hänsyn till statshemlighet har bedömts överflödigt. Det sägs vara självklart att sek- retessreglerna tar över en förfaranderegel om motivering.
Jugoslavien: Artikel 209 lagen 1956 om det allmänna förvaltningsförfarandet.
Sedan i artikel 206 slagits fast att ett skriftligt beslut skall innehålla en motive- ring, ges i artikel 209 följande föreskrifter om motiveringen.
I enkla enpartsärenden ävensom i flerparts- ärenden kan, när inga invändningar gjorts mot framställningen och denna bifalls, motivering-
en inskränkas till ett kort omnämnande av yr- kandet och en hänvisning till de författnings— föreskrifter, som avgörandet stöder sig på. I sådana fall kan avgörandet gå som formulär- beslut.
I andra saker måste motiveringen innehålla: en kort redogörelse för partsyrkandena, sak- framställning, om det behövs, de grunder, på vilka yrkandena ej medges, ävensom för- fattningsföreskrifter och grunder, på vilka av- görandet med utgångspunkt i det fastställda sakläget stöder sig. Om klagan inte uppehål- ler beslutets ikraftträdande, måste motivering- en ange också detta under hänvisning till till- lämpligt författningsrum. Också sådana beslut skall motiveras, mot vilka klagan inte får föras.
När myndigheten på grund av lag eller en föreskrift, som stöder sig på lag, är befogad att avgöra en sak efter fritt skön, är myndig- heten skyldig att i beslutsmotiveringen ange denna föreskrift och de grunder, vilka fört till beslutet. Myndigheten får underlåta att mo- tivera, om detta uttrvckligen föreskrivits i all- mänt intresse genom lag eller förordning.
Österrike: 58 & allmänna förvaltnings- förfarandelagen 1950
Beslut skall innehålla grunderna för avgö- randet, om parts ståndpunkt inte till fullo gås till mötes eller om myndigheten inte godtar invändningar eller yrkanden av intressenter.
Polen: Artikel 99 ä 2 lag 1960 om för- valtningsförfarandet
När beslutet helt eller delvis går parts yr- kanden emot, när det avgör stridiga intressen mellan parter eller när det pålägger part en rättslig plikt eller innehåller bestämning av en parts rättsliga plikter, bör det innehålla en saklig och rättslig motivering.
Artikel 99 ä 3 samma förordning
Avgörandet av en klagosak i förvaltnings- förfarandet bör alltid innehålla en saklig och rättslig motivering.
Schweiz: Artikel 33 Entwurf vom 24. 9. 1965 Bundesgesetz iiber das Verwaltungs- verfahren
Skriftliga förvaltningsakter skall, även om myndigheten avfattar dem i brevform, beteck- nas som sådana, motiveras och, när avgöran- det inte är slutgiltigt. förses med en fullföljds- hänvisning.
Fulfföljdshänvisningen skall ange det tillämp- liga rättsmediet, klagoinstansen och klagofris- ten.
Myndigheten kan underlåta motivering och
fullföljdshänvisning, när myndigheten gått parts yrkanden till mötes helt och ingen motpart framställer avvikande yrkanden.
Spanien: Artikel 43 Ley de procedimien- to administrativo 195 8
Saklig och rättslig motivering av kort be- skaffenhet skall lämnas i fråga om
a) förvaltningsakter som inskränker en sub- jektiv rätt;
b) beslut i klagosaker;
c) förvalningsakter som avviker från veder- tagen praxis eller myndighets anvisningar;
d) förvaltningsakter som på grund av sär— skilda föreskrifter måste motiveras;
e) avgöranden angående inhibition av för- valtningsakter som överklagats.
Ungern: Artikel 39 lag om allmänna före- skrifter för förvaltningsförfarandet
Motivering skall bestå av en kortfattad sam- manfattning av de fakta och bevispunkter, som bildar underlaget för avgörandet. Tillämpade författningsrum skall anges. Motiveringen skall också återge partens åsikter och klargöra var- för myndigheten inte godtagit dessa.
J0:s framställning hos Konungen den 23 december 1960 med förslag till partiell re- form inom ramen för gällande förvaltnings- förfarande i syfte att vinna ökat administra- tivt rättsskydd genom införande av en all- män regel om principiell skyldighet för för- valtningsmyndigheter att i sina beslut ange de skäl, på vilka besluten grundas (JO:s äm- betsberättelse I 96] s. 448)
Efter en redogörelse för gällande författ- ningsbestämmelser om beslutsmotivering re- dovisar JO vissa iakttagelser rörande praxis. När det gäller tillämpningen av författning- ar, som saknar regler om beslutsmotivering, anger myndigheterna enligt JO:s erfarenhet i allmänhet inte skälen för sina beslut, i var- je fall inte på ett sätt som ger någon egent- lig vägledning orn myndighetens bedöman- den. Att motivering lämnas för beslut i vissa ärenden eller vissa grupper av ärenden men ej i andra fall, synes enligt JO ej sällan bero på tillfälligheter eller irrationella övervägan- den, t.ex. att det är lätt respektive svårt att klargöra tankegångarna bakom besluten eller en beslutsblankett som används saknar ut- rymme för motivering.
Ett antal konkreta fall gås härefter ige-
MOTIVERING nom. De angår administrativa frihetsberö— Vanden (motivering bl. a. av intagningsindi- kationer), tillstånd till utskänkning m.m. (lämplighets- och behovsbedömning), till- stånd att idka viss handel (bedömning av vandel och försörjningsförhållanden), an- stånd med verkställighet av frihetsstraff (var- för anförda skäl ej ansetts som synnerliga och tillräckliga för anstånd), tillstånd att inneha vapen (lämplighets- och behovsbe- dömning), ansökan om körkort (hindrande omständigheter), ersättning för borttagande av reklamskylt (skönsmässig bedömning) och åldersdispens för ingående av äktenskap (principskäl).
Till stöd för skyldighet till beslutsmoti- vering brukar anföras »rättssäkerhetsskäl». JO diskuterar dessa under fyra rubriker, nämligen »Garanti för omsorgsfull och sak- lig prövning», »Ökad möjlighet för den en- skilde att få rättelse», »Garanti för fast och enhetlig rättstillämpning» och »Ökat för- troende hos allmänheten för myndigheternas objektivitet». JO har under diskussioner med olika förvaltningsmyndigheter mött be- tänkligheter mot motiveringsskyldighet på grund av det merarbete den skulle vålla. Arbetets behöriga gång skulle äventyras av en sådan skyldighet har det sagts. JO fram- håller i anledning härav att merarbetet gi- vetvis på ett avgörande sätt blir beroende av i vilken utsträckning motivering skall krävas och vilka anspråk som bör ställas på motiveringens utförlighet. Beslutsmotivering- ar kan för övrigt också leda till arbetslättna- der t. ex. genom att myndigheterna besparas förfrågningar och vid yttranden över besvär inte behöver rekapitulera sina överväganden. En minskning av besvärsfrekvensen antas också kunna bli följden.
Det står för JO klart att inom förvaltning- en finns åtskilliga grupper ärenden, där motivering av besluten inte alls behövs eller där motivering i varje fall som regel inte är nödvändig eller kan förenklas. En begräns- ning av motiveringsskyldigheten till förvalt— ningsakter diskuteras men avvisas dels av lagtekniska skäl, dels därför att kravet däri- genom skulle helt efterges för bl.a. alla förvaltningsrättsliga normbeslut. Ej heller
bedöms det lämpligt att söka gradera för— valtningsärendena med hänsyn till angelä- genheten av beslutsmotivering genom upp- spaltning av dem i förvaltningsrättsliga typ- fall eller ämnesgrupper. Variationen i fråga om behovet av motivering förklaras skära genom alla sådana kategorier. Inte heller en regel om efterföljande motivering att lämnas på begäran anses kunna godtas.
Avgränsningen synes JO mot angivna bak— grund böra syfta till att avskilja ärendegrup- per, där motivering inte är erforderlig. Här nämns förutom interna ärenden sådana där den enskildes framställning vinner bifall el- ler där utgången eljest utfaller till partens fördel. JO anmärker emellertid att också gynnande förvaltningsakter ibland behöver motiveras, t. ex. när avgörandet är av princi- piellt eller eljest större intresse, när bifall till en ansökan lämnas i strid mot remiss- myndigheternas framförda mening eller när det är av negativ innebörd för annan. Även när det gäller beslut som innefattar åläggan- de av förpliktelse för enskild eller i övrigt går enskild emot, sägs grupper kunna fram- dras där motivering regelmässigt inte tor- de behövas, t. ex. beslut om tillämpning av taxebestämmelser och annat som avgörs ru— tinmässigt och närmast mekaniskt. Särskilt om sökanden delgetts handlingarna i ärendet kan beslutsskälet i åtskilliga ärenden vara så uppenbart att uttrycklig beslutsmotivering framstår som en överflödsåtgärd. Vidare nämns ärenden rörande tjänstetillsättningar o.d. där avgörandet ytterst är beroende av en värdering av vederbörandes person. I det helt övervägande antalet sådana fall anses behov inte heller föreligga av särskild moti- vering. Sådan behövs dock när någon ej får viss tjänst på grund av brist i formell behö— righet eller på annan principiell eller eljest allmänintressant grund.
Den allmänna slutsatsen blir att kravet på motivering i regel kan begränsas till sådana beslut, som har en negativ innebörd för en- skilda, eller också att detta krav i regel inte får avseende på sådana beslut, som är för den enskilde positiva eller över huvud taget ej berör enskilda. Det är inte ett ärendes för- valtningsrättsliga typ eller dess ämnestillhö-
righet, som i och för sig skall bestämma, utan det är varje särskild saks egen beskaf— fenhet. Därför stannar JO för samma for- mulering, som enligt rättegångsbalken gäller för domstols slutliga beslut, nämligen att be- slut skall motiveras, om frågans beskaffen- het fordrar det.
JO tar också upp frågan vad en motive- ring skall innehålla. Den bör innehålla upp- gift om myndighetens ståndpunkt till i ären- det omtvistade förhållanden av faktisk art. Eventuellt bör det stadgas uttryckligen. Vid skönsmässiga avgöranden bör de huvudsak- liga omständigheter och överväganden som ligger till grund för beslutet anges. En moti- verings utförlighet måste dock bli beroende av omständigheterna i det särskilda fallet. Ju mer komplicerat ett ärende är och ju större betydelse utgången har för den enskil- de, desto utförligare motivering.
Är avgörandet beroende av dokumentera- de brister i fråga om personliga förhållan- den, finner JO det onödigt och stundom direkt olämpligt att i motiveringen närmare redovisas vad handlingarna innehåller här- om. Förhållanden som är sekretesskyddade kan givetvis inte heller avhandlas i motive- ringen.
I fråga om vissa grupper av ärenden kan det vara möjligt att använda i hög grad för- enklade motiveringar, t.ex. vid avslag på massansökningar i anledning av kristidsreg- leringar o. d. JO betonar att ingen motive- ring skall göras vidlyftigare än sakens be- skaffenhet kräver.
JO:s erfarenhet har gett vid handen att det inte är förenat med så stora svårigheter som ibland påstås att i förvaltningsärenden lämna kortfattade men likväl klargörande motiveringar. Införandet av en allmän regel om beslutsmotivering skulle följaktligen inte innebära annat än att man över hela linjen krävde vad som nu, med eller utan före- skrift därom, faktiskt tillämpas inom åtskilli- ga områden av förvaltningsverksamheten.
En allmän regel om beslutsmotivering tänks inom de skilda myndighetsorganisa- tionerna och förvaltningsgrenarna komplet— rad genom att till tjänstemännens ledning utfärdas närmare anvisningar rörande be-
slutsmotivering i aktuella ärendegrupper, lämpligen med olika typexempel.
Remissyttrandena över JO:s framställning
Över JO:s framställning gav besvärssakkun- niga på ett tidigt stadium in yttrande. I sak— frågan instämde de sakkunniga i allt väsent- ligt i 1025 uttalanden. De sakkunniga ansåg emellertid att en allmän reglering i lag med föreskrifter om beslutsmotivering inte borde komma till stånd utan samband med att lagbestämda garantier skapades för att kom- munikationskravet iakttas. Beträffande inne- hållet i en allmän regel om beslutsmotive- ring förklarade besvärssakkunniga sig före- dra en föreskrift om att myndighets beslut skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas, i den mån det inte av särskild an- ledning finnes obehövligt eller olämpligt.
JO:s framställning med därtill fogat ytt- rande från besvärssakkunniga remitterades till 126 myndigheter och institutioner. Dess- utom bereddes regeringsrättens ledamöter och 24 organisationer tillfälle att yttra sig.
Åtskilliga av de hörda myndigheterna till- styrkte oförbehållsamt under hänvisning till att de redan motiverade sina beslut, där det kan och bör ske. Majoriteten av yttrandena i övrigt gick också i tillstyrkande riktning men med förbehåll för olika begränsningar eller under erinran om att förstärkning av personalresurserna kunde bli nödvändig för intentionernas förverkligande.
I fråga om tillämpningsområdet angav överbefälhavaren följande grupper av beslut som inte bör motiveras: 1) Beslut som är positiva för den enskilde. 2) Beslut i ärenden där skälet till utgången är uppenbart. 3) Förord till eller beslut om tillsättning av tjänst. 4) Sekretessbelagda ärenden. 5) Be- slut från en myndighet till en annan. 6) Or— der (: beslut som innebär behörig ledning och fördelning av arbete). Beslutsgruppen 3) nämndes också av många andra myndig- heter som exempel på en typ av beslut för vilken något motiveringskrav inte bör gälla. Juridiska fakulteten vid universitetet i Lund ifrågasatte begränsning till sådana typer av förvaltningsbeslut, där behovet gör sig star—
MOTIVERING kast gällande, och nämnde följande: 1) Ut- slag i .besvärsmål. 2) Beslut i ärenden med ett tvåpartsförhållande. 3) Beslut som inne- fattar avslag på en ansökan eller annan framställning, som myndigheten är skyldig att besvara. 4) Beslut som innefattar åläg- gande, förbud eller förlust av förmån för viss eller vissa personer.
I anledning av JO:s exemplifiering fram- höll länsstyrelsen i Västmanlands län att be- slut om tillstånd för underårig att ingå äkten- skap och beslut om uppskov med straff- verkställighet lämpar sig mindre Väl för mo- tivering. Överståthållarämbetet vände sig mot JO:s uppfattning om beslutsmotivering i ärenden om anstånd med verkställighet av frihetsstraff. Möjligheten att vid »synnerliga skäl» få anstånd sades närmast vara att be- trakta som en extraordinär förmån. Att un- der sådana förhållanden — som JO före- slog — lämna en motivering som bemöter de av sökanden åberopade skälen måste en- ligt ämbetets mening anses rent felaktigt. Att utöver den allmänna konklusionen i ett beslut om tvångsintagning av alkoholmiss- brukare utforma en mer ingående motivering är vidare enligt ämbetet förenat med avse- värda svårigheter och kan i viSsa fall fram- stå som direkt olämpligt. Det är inte fråga om en bevisvärdering utan om en bedömning rörande behovet av vederbörandes tvångs- internering från social, medicinsk och säker- hetsfrämjande synpunkt.
Kammarkollegiet, riksskattenämnden, me- dicinalstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen och åt- skilliga länsstyrelser ansåg att man borde av- stå från kravet på beslutsmotivering i fråga om normbeslut. Andra remissinstanser påpe- kar att t.ex. taxor, ordningsföreskrifter för parkering, torghandel, badplatser, hållande av hund m.m. inte med fördel kan motive- ras.
Statens utlänningskommission och statens handelslicensnämnd förklarade under hän- visning till sekretesskäl att beslut på deras sakområden bör tas undan från motiverings- skyldighet.
Åsikten att en motiveringsskyldighet kom- mer att leda till merarbete framfördes av bl. a. JK, RÅ, flygförvaltningen, försvarets
sjukvårdsstyrelse, försvarets radioanstalt, för- säkringsrådet, arbetarskyddsstyrelsen, vatten- fallsstyrelsen, kammarko.'legiet, statistiska centralbyrån, riksskattenämnden, riksantik- varieämbetet, skolöverstyrelsen, skogsstyrel— sen, sjöfartsstyrelsen, arbetsmarknadsstyrel- sen, riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, statens pris- och kartellnämnd, överståthål- larämbetet och flertalet länsstyrelser. Upp- skattningen av merarbetets volym växlade. Förstärkning med kvalificerad administrativ personal bedömdes från flera tekniska verks sida bli nödvändig.
Skoföverstyrelsen nämnde som exempel från sitt verksamhetsområde att styrelsens beslut i en grupp ersättningsärenden — om- kring 800 årligen — endast angav det belopp sökanden ansågs berättigad få. När samtidig individuell motivering av besluten begärdes av lärarorganisationen, upplystes denna att en sådan ordning skulle avsevärt fördröja handläggningen. Organisationen förklarade sig då nöjd med en praxis, som innebär att den enskilde vid anmält missnöje tillställs en PM i ärendet, som innefattar redogörelse för beloppets beräknande jämte besvärshänvis- ning.
I anslutning till frågan om utformningen av en regel om beslutsmotivering påpekade väg- och vattenbyggnadsstyrelsen att det inte är alltid som motivering lämnas i en expedi- tion. Vid underkänt körkortsprov t. ex. får aspiranten omedelbart efter provet muntligt besked om i vilket eller vilka avseenden han brustit. Vid marklösenärenden tillgår det i regel så att vägförvaltningens representant på platsen överlägger med markägaren och meddelar honom hur ersättningen beräknas. Styrelsen betonade att motivering bör lämnas endast när det behÖVS och är lämpligt samt att motiveringen bör få lämnas på det enkla och praktiska sätt som passar det aktuella fallet. Styrelsen nämnde att enligt arbetsord- ningen för styrelsen och vägförvaltningarna expedition skall innehålla uppgift om »de väsentliga skäl på vilka beslutet grundas». Statistiska centra'byrån ansåg att muntlig underrättelse om skälen bör godtas.
Regeringsråden Eckerberg, Thelander, Nevrell, Rudevall, Åbiörnsson, Ringdén och
Björne förklarade att den av JO föreslagna regeln ej i sig själv kan anses ge någon avse- värd ledning för sin tillämpning, eftersom den förutsätts behöva kompletteras med ad- ministrativa anvisningar. Regeln betecknas som en s. k. lex imperfecta.
Besvärssakkunnigas motiv
(s. 440—450, 598—599, 711) Avgörande betydelse tillmäter besvärssak- kunniga att beslut, som utövar rättsverk- ningar mot enskilda, är så klart och tydligt utformade att tvekan inte behöver uppstå om deras innebörd. Själva slutet, decisionen, skall vara så formulerad att utrymme inte finns för mer än en tolkning. För ändamålet kan behövas sakframställningar av växlande utförlighet.
Motiveringen av individuella beslut be- dömer besvärssakkunniga mot bakgrunden av det allmänna spörsmålet om information. Under ett ärendes handläggning tillgodoses den enskildes informationsbehov genom reg- ler om partsoffentlighet, vägledning och kommunikation. Genom beslutet kan nytt material tillkomma. Det är en från rätts- säkerhetssynpunkt naturlig åtgärd att myn- digheten ger part de upplysningar om det nya materialet som behövs för att han skall kunna rätt bevaka och försvara sina intres- sen dels vid överväganden om han skall överklaga eller ej, dels, om han bestämmer sig för att överklaga, vid utformningen av sin fullföljdstalan.
Beslutsmotivering i efterhand på särskild begäran bör godtas endast i mera speciella situationer, såsom vid massbeslut. Som hu- vudregel bör gälla den från alla synpunkter mest betryggande informationsordningen att myndighet i själva beslutet låter inte bara sitt ställningstagande utan också skälen för detsamma komma till uttryck. Ett visst mått av tankemöda och formuleringskonst ford- ras. Hur arbetskrävande en beslutsmotive- ring blir, beror dels på utförligheten, dels på i vilken utsträckning sakläget i ärendet av- viker från dem som är vanliga. Standardi- serade beslutsmotiveringar används med
fördel på ett stort antal områden. Ökad arbetsbelastning bedöms bli följden på vissa områden men inom förvaltningen i övrigt antas motiveringsskyldigheten inte behöva förorsaka alltför stora arbetsorganisatoriska problem.
Det ligger i sakens natur att en regel om motiveringsskyldighet måste göras mycket elastisk för att passa för förvaltningsförfa- randets alla olika slag av beslutssituationer. Utrymme bör finnas för lämplighetsavväg- ningar. Beslutsmotivering får inte bli ett självändamål.
Som exempel på beslut, för vilka motive— ring inte har någon förnuftig uppgift att fylla, nämns rena verkställighetsbeslut, rena bifallsbeslut och beslut som bygger på en fast, allmänt känd praxis.
Sin främsta betydelse får beslutsmotive- ringen då beslutet går part emot: Då mot den enskildes vilja ett tillstånd eller annan för- mån återkallas, ett åläggande för parten att göra, tåla eller underlåta något meddelas eller en ansökan avslås.
En regel om motiveringsskyldighet bör ges med eftertryck. Därför bör det stadgas att beslut skall motiveras, om det inte av sär- skild anledning finnes obehövligt. Härtill bör fogas en ytterligare inskränkning av hänsyn till att sekretesskäl, personliga förhållanden och yrkesförhållanden kan göra det olämp- ligt att i beslutet sätta ut motiveringen i klartext. Kunskapsbetyg, beslut genom val 0. d. nämns också som exempel här.
Besvärssakkunniga diskuterar härefter be- slutsmotiveringens innehåll och framhåller att motiveringarna vanligen kan göras täm- ligen enkla och t.ex. bara bestå av hänvis- ningar till innehållet i någon handling i ärendet. Med några korta ord bör klargöras vad som bestämt utgången i ärendet. Sköns- mässiga överväganden bör i möjligaste mån redovisas men naturliga begränsningar gör sig gällande. Det väsentliga är att parten av motiveringen förstår hur myndigheten reso- nerat.
I fråga om normbeslut anser besvärssak— kunniga att motivering i regel inte lämpligen kan krävas och föreslår ett särskilt stadgan- de om att sådana beslut skall innehålla de
MOTIVERING skäl, på vilka avgörandet grundas, endast om det finnes påkallat.
Beträffande besvärsmyndighets beslut ut- talar besvärssakkunniga, att angelägenheten av att sådant beslut motiveras kan synas vara så framträdande att ett ovillkorligt krav på motivering i princip borde hävdas. Även i fråga om dessa beslut kan det emellertid ibland av särskild anledning framstå som obehövligt eller olämpligt att återge skälen. Obehövlig sägs motivering vara t. ex. när en besvärstalan bifalls helt och detta till- styrkts av beslutsmyndigheten och ingen sak- ägare med motstående intressen finns. Sek- retesskäl och hänsyn till klagandens psykiska hälsa kan vidare göra det olämpligt att upp- lysa klaganden om skälen för avgörandet. Besvärssakkunniga finner därför att det inte skulle tjäna något förnuftigt ändamål att utforma en specialregel om motivering av besvärsmyndighets beslut. De sakkunniga nöjer sig därför med en hänvisning i 17 kap. 1 5 till 11 kap. 5 &. Besvärssakkunniga tillägger att om en besvärsmyndighet gillar ett överklagat beslut i alla delar och sålunda ansluter sig även till dess motivering, moti- veringskravet enligt de sakkunnigas mening är uppfyllt med formuleringen att myndig- heten inte finner skäl att göra ändring i det överklagade beslutet.
I sitt särskilda yttrande anför ledamoten Petrén att det enligt hans mening är angelä- get att en lag om förvaltningsförfarandet innehåller regler som på ett markant sätt klarlägger att man ställer betydligt högre anspråk på ett beslut av en besvärsmyndig- het än på ett beslut av myndighet i första instans. Kravet på motivering bör sålunda för slutligt beslut i besvärsärende skärpas därhän att sådant beslut skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas, om ej synnerliga skäl föranleder annat.
Remissyttrandena
Tanken att en lag om förvaltningsförfaran- det skall innehålla en allmän regel om be- slutsmotivering får ett i huvudsak positivt mottagande från remissinstansernas sida.
Enighet råder i stort sett om att — såsom stadsfullmäktige i Enköping formulerar det — principen om motiveringsskyldighet utgör en hörnsten i rättsskyddssystemet. Från åtskilliga håll — inte minst från kom- munala instanser — uttalas emellertid far- hågor för att tillräckliga organisatoriska och personella förutsättningar saknas för genom- förandet i praktiken av en sådan regel om beslutsmotiveringen som föreslagits. Andra remissinstanser förordar begränsningar av skyldigheten att motivera beslut under hän- visning till förvaltningsbeslutens starkt skif- tande karaktär och betydelse.
Sveriges advokatsamfund förordar livligt en allmän regel om beslutsmotivering och vill skärpa det föreslagna motiveringskravet därhän att beslut skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas, därest ej synner- liga skäl föranleder annat.
JK konstaterar, att den närmare avfatt- ningen av en allmän regel om beslutsmoti- vering uppenbarligen är förenad med vissa vanskligheter. Ämbetet säger sig måhända ha varit mer tilltalat av en lösning efter de linjer som JO angav i sitt förslag i ämnet år 1960 — motivering om frågans beskaffenhet fordrar det — men finner att besvärssak- kunniga otvivelaktigt anfört vägande skäl för sin avfattning.
Arméförvalmingen, civilförsvarsstyrelsen, universitetskanslersämbetet, samhällsveten- skapliga fakulteten vid universitetet i Upp- sala, konsistoriet vid universitetet i Göteborg och konsistoriet vid universitetet i Umeå till- styrker också den föreslagna avfattningen. Sistnämnda konsistorium tillägger att det är medvetet om det inte oväsentliga administ- rativa merbesvär, som kommer att följa med införandet av föreslagna stadgande, men att merarbetet bör kunna nedbringas dels genom ett förenklat klart skriftspråk, dels genom att man i görligaste mån hänvi- sar till författningsrum och i ärendet ingivna handlingar. Överlanttnätaren i Värmlands län förklarar att den föreslagna regeln med fördel synes kunna tillämpas i fastighetsbild- ningsförfarandet. LO anmärker, att kravet på hur utförlig en motivering bör vara i
någon mån blir beroende av omständigheter- na i de särskilda fallen. SR förutser, att motiveringsskyldigheten kommer att med- föra betydande merarbete och behov av öka- de resurser i fråga om främst kvalificerad personal. Motiven för ett beslut bör redovi- sas i den omfattning som det särskilda ären- det kräver, tillfogar SR.
Under hänvisning till sin framställning om införande av en allmän regel om motive- ringsskyldighet understryker JO den centrala betydelsen från rättssäkerhetssynpunkt av att en sådan regel införs. Det väsentliga är enligt JO:s mening att man genom en allmän regel klart fastslår själva principen om motive- ringsskyldighet. I vilken utsträckning prin- cipen skall tillämpas för de skiftande för- valtningsärendena sägs vara beroende av ett flertal, ofta med starkt växlande styrka in- verkande omständigheter, som svårligen kan ges en adekvat täckning i lagtext. JO säger sig därför tro att det för den praktiska till- lämpningen är av tämligen underordnad be- tydelse om man väljer besvärssakkunnigas avfattning eller den av honom föreslagna eller till och med om man begagnar loku- tioner av den typ, som nu återfinns i vissa författningar, såsom >>i den mån det erford- ras» eller »i den mån så icke finnes obe- hövligt».
Svea hovrätt delar besvärssakkunnigas uppfattning att motivering i efterhand — på parts begäran eller vid överklagande — utgör en otillfredsställande ordning. Hovrät- ten tar fasta på de sakkunnigas uttalande att motiveringen har sin främsta betydelse när ett beslut helt eller delvis gått part emot, och diskuterar en uppdelning av besluten i sådana som går part emot, beträffande vilka motivering i princip skulle erfordras, och sådana som innebär bifall till parts fram- ställning, då i allmänhet motivering inte skulle behövas. Hovrätten finner sig emeller- tid böra biträda de sakkunnigas mening att en regel bör utformas på sådant sätt att av- gränsning inte sker till vissa grupper av ären- den eller beslut, där motivering skulle vara mer eller mindre påkallad. Principen att be- slut skall motiveras bör fastslås. Mot besvärs- sakkunnigas utformning av regeln om moti-
veringsskyldighet anmärker hovrätten att den inte i erforderlig grad återger den me- ning de sakkunniga gett uttryck åt i motiven. En regel bör ange att beslut skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet grundas, där det ej med hänsyn till ärendets utgång eller eljest är obehövligt. Dessutom bör anges att skälen ej får tas upp i beslutet i sådana av de sakkunniga omnämnda fall, där det är uppenbart olämpligt. Domstolskommittén finner det utomordentligt svårt att ange all- männa hållpunkter för om motivering alls bör ske eller vilken utförlighet som bör iakt- tas härvidlag. Det kunde vara naturligt att tämligen kraftigt mjuka upp motiverings- skyldigheten beträffande de beslut, där par- ten är avskuren från besvärsrätt, därför att beslutet inte gått honom emot. Vidare skulle motiveringsskyldigheten kunna inskränkas beträffande beslut under förfarandet till de fall, där motiveringen framstår som erfor- derlig, i stället för att vara obligatorisk om den inte är direkt obehövlig eller olämplig.
Samhällsvetenskapliga fakulteten vid uni- versitetet :" Lund finner formuleringen av regeln om beslutsmotivering för allmänt hål- len mot bakgrund av att undantagsfallen är de vanligaste fallen och efterlyser mer pre- ciserade regler. Fakulteten förklarar, att det är av vikt att beslut som går part emot i all- mänhet förses med motivering. Juridiska fa- kulteten vid universitetet i Lund anser att regeln skulle få ett mera preciserat innehåll, om man skilde mellan beslut, som går part emot och som i princip skall motiveras, och övriga beslut, där motsatt huvudregel kunde gälla. Juridiska fakulteten vid universitetet i Stockholm finner naturligast att motive- ringsskyldigheten fastslås beträffande be- slut, som går part helt ellerdelvis emot, samt att denna huvudregel förses med vissa un- dantag. I fråga om bifallsbeslut skulle det vara tillfyllest att begränsa motiveringsskyl- digheten till fall, då ärendets beskaffenhet fordrar det. Härigenom skulle behovet av motivering för underlättande av en konse- kvent praxis kunna tillgodoses. Konsistoriet vid universitetet i Stockholm vill gå något längre och föreslår att motiveringsskyldighet
MOTIVERING fastslås beträffande beslut, som går part helt eller delvis emot, såvida motivering ej av särskild anledning finnes olämplig eller obe— hövlig samt att den vid bifall till parts yr- kande begränsas till fall då ärendets beskaf- fenhet påfordrar det. Byggnadsnämnden i Alvesta köping förordar en regel som inne- bär att avslagsbeslut skall motiveras utom i fall där hänsyn till enskild persons förhål- landen eller rikets säkerhet kräver diskretion samt att bifallsbeslut med nämnda undantag skall motiveras i fall där enskilda partsintres- sen stått emot varandra.
Lantbruksstyrelsen och drätselkammaren i Karlstad ifrågasätter, om det inte i lagen bör direkt uttalas, att motivering är obehöv- lig i fall då ansökan helt bifalls och part med motstående intressen inte finns. Statens institut för folkhälsan ställer samma fråga. Sveriges lantbruksförbund uttalar att, med hänsyn till vikten av att motivering ges när det behövs, författningstexten bör klarare ange när motivering kan undvaras.
Länsstyrelsen i Uppsala län förklarar att den föreslagna generella motiveringsplikten lämpar sig mindre väl för ett mycket stort antal enkla förvaltningsbeslut. Bland beslut som bör motiveras pekar länsstyrelsen i Norrbottens län på beslut om frihetsberö- vanden, beslut som är av betydelse för ve- derbörandes utkomst, t.ex. beslut rörande olika slag av handel, eller beslut som inne- bär inskränkning i vederbörandes rätt till något, t. ex. att inneha vapen, föra automo- bil. Sveriges fastighetsägareförbund bedö- mer svårigheten att i lagtext avgränsa de fall, där undantag från motiveringsskyldig— heten bör medges, som i det närmaste oöverstigliga. Som allmän riktlinje vill för- bundet ställa upp att kravet på motivering väger särskilt tungt i för den enskilde vik- tiga och ingripande ärenden. I mer bagatell- artade ärenden skulle kravet kunna mjukas upp. Bankinspektionen framhåller att den har att fatta beslut av vitt skilda slag och att det är svårt att på förhand klassificera de beslut, som bör respektive inte bör motive— ras med hänsyn till de från fall till fall skif- tande förhållandena. En smidigare lösning
skulle enligt inspektionens mening vara att med fasthållande av principen att beslut skall motiveras där sakens beskaffenhet på— kallar det, lägga avgörandet i det enskilda. fallet i vederbörande myndighets hand.
Statens pris- och kartellnämnd anser av vikt att det klarläggs varför det förhåller sig så att dagens verklighet med avseende på beslutsmotivering i förvaltningen ger en annan bild än den ideala och att myndighe- terna befinner sig ganska långt från att uppfylla önskemålet om beslutsmotivering. Som en orsak nämner nämnden att många beslut inte utgör tillämpning av konkreta detaljföreskrifter utan ställningstaganden som myndigheten getts viss frihet att göra inom ramen för allmänna riktlinjer. I sådana fall ingår ofta ett större eller mindre ele- ment av skälighetsbedömning som led i pröv— ningen under hänsynstagande till en mång— fald omständigheter i det enskilda fallet. Att ingående motivera beslut av denna ka- raktär förklaras vara utomordentligt svårt och kunna leda till stelhet i myndighetsut- övningen på det sätt att myndigheten blir alltför bunden av sina tidigare beslut. Som ytterligare orsak till att beslut inte motive— ras i den utsträckning som i och för sig är önskvärd anför nämnden myndigheternas arbetsbörda och otillräcklig tillgång till ar- betskraft för uppgiften. Nämnden avstyr- ker bestämt ett stadgande om motiverings- plikt med en så hård utformning som den föreslagna och föreslår en uppmjukning så att det får ankomma på beslutsmyndighe- ten att avgöra, om ärendets beskaffenhet är sådan, att beslutsmotivering bör ges.
För att inte effektiviteten och snabbheten i förfarandet skall bli lidande måste enligt länsstyrelsen i Jönköpings län ställas kravet att motiveringsskyldigheten strängt begrän- sas till endast sådana fall där motivering påkallas av ett verkligt praktiskt rättsskydds- intresse. Vid s.k. gynnande beslut torde t. ex. motivering enligt länsstyrelsens mening behöva ifrågakomma endast om annan part än den gynnade har ett påtagligt motstå- ende intresse. Länsstyrelsen framhåller ock— så att ett mycket stort antal förvaltnings— beslut grundas på mycket allmänna över-
väganden rörande lämplighet, skälighet osv. och att sådana överväganden i regel är svåra att precisera på ett någorlunda kon- cist och begripligt sätt utan att redogörelsen
lir vidlyftig. Med hänsyn till å ena sidan att behovet av motivering är mycket skif- tande och å andra sidan att en allmän mo- tiveringsskyldighet uppenbarligen kommer att medföra en starkt ökad arbetsbelastning förordar länsstyrelsen en betydligt mera elastisk utformning av en regel om besluts- motivering.
Statens biltrafiknämnd upplyser, att nämnden ej motiverar bifallsbeslut i till- ståndsärenden. I ärenden, där avslag ifråga- sätts på en tillståndsansökan, bereds sökan- den regelmässigt tillfälle att ta del av samt- liga handlingar och inkomma med yttrande innan ärendet avgörs. Eftersom sökanden därmed kan förutsättas redan i förväg äga kännedom om de skäl som talar mot bi- fall, lämnar nämnden i regel endast en kort motivering för sitt avslagsbeslut. Om sådana beslut regelmässigt skulle förenas med en mera utförlig redogörelse för skälen till av- slaget, skulle en betydande ökning av ar- betsbelastningen bli följden.
Statens biografbyrå meddelar, att där år— ligen avgörs omkring 1500 särskilda cen- surbeslut. Biografbyrån anser, att ingen prin— cipiell invändning kan riktas mot den före— slagna bestämmelsen och att dess syfte i re- gel torde kunna tillgodoses genom att i cen- surbesluten görs hänvisning till tillämpat författningsrum.
En tillfredsställande beslutsmotivering kan ibland vara svår att åstadkomma inom so- cialförsäkringen, framhåller Försäkrings- kasseförbundet och erinrar om att avgöran- dena många gånger med nödvändighet måste grundas på en bedömning, exempelvis be- träffande nedsättning av arbetsförmågan och invaliditetsgrad. Riksförsäkringsverket vän- der sig mot den obligatoriska, enligt verket mycket skarpt formulerade, motiveringsskyl- digheten i lagförslaget och anser att den kontrasterar starkt mot vad besvärssakkun- niga själva anfört om behovet av elastiska regler med hänsyn till beslutssituationernas
MOTIVERING växlande natur. Lagtexten bör enligt verkets mening anpassas bättre till de varierande förutsättningarna för beslutsmotivering i för- valtningen. Vad särskilt gäller socialförsäk- ringen konstaterar verket att avgörandena i mycket stor utsträckning bygger på ett skönsmässigt bedömande och fortsätter.
Detta gäller exempelvis då rätten till en för- mån beror av storleken av inträdd nedsättning av någons förmåga att försörja sig, såsom i förtidspensionsfrågor Detsamma gäller avgö- randet av hur stor nedsättning i arbetsförmågan som bör hänföras till ett visst olycksfall i ar— bete eller en viss yrkessjukdom. I dessa fall kan såsom skäl inte gärna anföras annat än att socialförsäkringsnrganet bedömt nedsätt- ningen i arbetsförmågan till en viss angiven andel av den normala. Det blir här fråga om en rimlighetsbedömning, som inte i och för sig kan extraheras ur det tillgängliga materialet. Det ställer sig i dessa fall svårt att lämna något annat meddelande om beslutet och skälen för detta än att det beslutande organet funnit nedsättningen uppgå till, exempelvis, »minst hälften men inte avsevärt mera» och att för— denskull — om det gäller förtidspension — en tredjedels pension jämlikt vederbörande lag- rum skall utgå. Verket anser det viktigt att reglerna om motiveringsskyldighet formas så att utrymme finns för motivering av här an- förd natur.
Försäkringsdomstolen erinrar om att det för en besvärsinstans är av avgörande be— tydelse hur underinstansens avgörande ut- formats. Är det tillfredsställande avfattat och kan besvärsinstansen i allt väsentligt dela både dess skäl och slut, finns det i all- mänhet ingen anledning för besvärsinstan- sen att upprepa beslutsmyndighetens moti- vering. Om socialförsäkringsmålen anför domstolen.
Inom socialförsäkringen är rena skälighets- avgöranden vanliga. Detta gäller i särskild grad bestämmande av invaliditetsgraden inom yrkesskadeförsäkringen. I flertalet fall är det här knappast meningsfullt att lämna en moti- vering. Man kan givetvis i varje fall särskilt uttala, att man skäligen uppskattar invalidi- tetsgraden till en angiven procentsats, eller mera allmänt peka på omständigheterna. Den enskilde är dock knappast hjälpt med sådana uttalanden. Domstolen har därför beträffande nu ifrågavarande mål i allmänhet underlåtit att lämna annan motivering än den som ligger i en kortfattad redogörelse för omständighe- terna. I stort sett liknande förhållanden råder
beträffande mål om invaliditetsbedömning inom den allmänna pensioneringen.
För en sista instans såsom domstolen har också motiveringsskyldigheten ett annat syfte än att giva den enskilde upplysning om skälen till ställningstagandet. Det gäller här den vik- tiga uppgiften att leda rättsutvecklingen och giva underinstanserna vägledning. Det är själv- klart att hänsynen till underinstanserna alltid måste beaktas vid avfattningen av avgörandet och att motiveringen därför ibland får göras utförligare än som betingas av hänsynen till den enskilde.
Som de sakkunniga framhåller finns det fall där motiveringar kan vara till större skada än nytta. Det gäller framförallt de inom social- försäkringen icke så sällan förekommande fal- len där man har att bedöma parts mentala hälsa. Det är svårt att giva några allmängiltiga normer för avgörandenas utformning i dessa fall.
Domstolen finner det sålunda värdefullt att motiveringsskyldigheten inskärpes i en lag om förvaltningsförfarandet. Det torde emellertid samtidigt böra understrykas att nämnda skyl- dighet icke bör vara ett självändamål och all- tid måste ses mot bakgrunden av sitt syfte.
Hyresrådet framhåller, att avgörandena i många hyresregleringsmål måste grundas på värderingar, billighet och skälighetsbe- dömning, varvid det ibland kan ställa sig svårt att utan tidsödande arbete avfatta ett beslut så att skälen för avgörandet klar- görs. Rådet pekar också på att det mången gång torde stå klart för parterna vilka skäl som legat till grund för ett beslut även om dessa inte angetts särskilt.
Konsistoriet vid Karolinska institutet för- utser att motiveringar i de allra flesta rutinärenden, såsom stipendieärenden, till- sättningsärenden, inträdesansökningar, kom- mer att utgöras av standardfraser (»efter- som A är mest förtjänt, mest lämplig, bäst uppfyller fordringarna»). Värdet av sådana motiveringar ifrågasätts. Att i varje tillsätt— ningsärende utveckla i vilket avseende en sökande har företräde framför medsökan- dena vore väl möjligt, säger konsistoriet, men skulle nödvändigtvis medföra ett så avsevärt merarbete för myndigheten, att det synes konsistoriet tveksamt om arbetet står i rimlig proportion till det som eftersträvas.
Nämnden för internationellt bistånd be— tecknar det som en betydelsefull nyansering när besvärssakkunniga uttalar att viss åter- hållsamhet bör iakttas i fråga om motivering av tjänstetillsättningsbeslut och andra be- slut, som förutsätter en värdering av en per- sons egenskaper och duglighet. Under hän- visning till samma uttalande förklarar be- svärsnämnden i Uppsala stad att den med sådana begränsningar inte har något att er- inra mot den föreslagna regeln. Statistiska centralbyrån medger att utförliga motive- ringar av beslut om förord till tjänst och av tjänstetillsättningsbeslut visserligen skulle underlätta för medsökandena att bedöma ut- sikterna vid överklagande. Enligt byråns uppfattning överväger emellertid nackdelar— na. Det får anses onödigt och — ibland — olämpligt att skriftligen utveckla och ge of- fentlighet åt omdömen om personliga egen- skaper hos sökandena. Beslut i tillsättnings— ärende bör därför enligt byråns mening inte närmare motiveras, förrän det efter anförda besvär blir erforderligt. TCO anser att efter— följande motivering normalt inte är den rätta lösningen men att den kan ha sin plats i tjänstetillsättningsärenden. Ordningen ger valfrihet åt en presumtiv klagande att be- gära motivering, innan han bestämmer sig för ett eventuellt överklagande. Samtidigt undviks risken att han redan från början —- i tillsättningsbeslutet — blir »nedskri- ven». Civilförsvarsstyrelsen intar samma ståndpunkt. Svenska landstingsförbundet hävdar likaså att ett uttalande i ett tillsätt- ningsärende om sökandes lämplighet och duglighet ofta kan te sig stötande och bör undvikas.
Arbetarskyddsstyrelsen anser att så stor återhållsamhet bör iakttas i fråga om moti- vering av tjänstetillsä