RÅ 2005:29
När allmän domstol är behörig att pröva en tvist mellan Jordbruksverket och en lantbrukare om återbetalning av utbetalt omställningsstöd saknar allmän förvaltningsdomstol anledning att med hänvisning till artikel 6 i Europakonventionen åsidosätta det överklagandeförbud som gäller enligt tillämplig förordning och att således i sak pröva lantbrukarens överklagande av Jordbruksverkets återbetalningsbeslut.
Länsrätten i Jönköpings län
Statens jordbruksverk beslutade den 2 november 1995 att Fimmerstad Groth FimGro Lantbruk AB (FimGro) skulle återbetala ett belopp om 387 860 kr av tidigare erhållet omställningsstöd. Genom beslut den 29 april 1996 avslog Jordbruksverket en begäran från bolaget om ändring av beslutet. FimGro överklagade det sistnämnda beslutet hos Länsrätten i Stockholms län med yrkande om att detta beslut och beslutet den 2 november 1995 skulle undanröjas. Länsrätten beslutade den 7 november 1996 att inte pröva FimGros talan, eftersom det av 22 § i förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. framgick att Jordbruksverkets beslut enligt förordningen inte kunde överklagas och då det ej heller förelåg grund för en slutsats att Europakonventionens artikel 6 skulle göra en domstolsprövning nödvändig. FimGro överklagade avvisningsbeslutet hos Kammarrätten i Stockholm och yrkade att kammarrätten skulle undanröja beslutet och återförvisa målet till länsrätten för en materiell prövning. Kammarrätten undanröjde i beslut den 9 januari 1998 länsrättens beslut eftersom bestämmelsen i 22 § förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. inte skulle tillämpas i det aktuella målet samt överlämnade målet till Länsrätten i Jönköpings län för prövning i sak.
Som framgår av rättsfallet NJA 2001 s. 22, ansökte Jordbruksverket den 18 november 1996 om betalningsföreläggande mot FimGro avseende det återbetalningspliktiga beloppet jämte ränta. Efter bestridande från FimGro överlämnades målet till Södertälje tingsrätt. Tingsrätten avvisade käromålet genom beslut den 16 februari 1998. Jordbruksverket överklagade beslutet i Svea hovrätt och yrkade att hovrätten med undanröjande av tingsrättens avvisningsbeslut skulle visa målet åter till tingsrätten för fortsatt handläggning. Hovrätten beslutade den 10 december 1998 att undanröja tingsrättens beslut och visa målet åter till tingsrätten för fortsatt handläggning.
I Länsrätten i Jönköpings län vidhöll FimGro sitt tidigare yrkande om att Jordbruksverkets beslut av den 2 november 1995 respektive den 29 april 1996 skulle undanröjas.
Jordbruksverket uppgav i yttrande bl.a. följande. Jordbruksverket noterar att överklagade beslut har meddelats före den 1 maj 1996 då 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) trädde i kraft. Detta innebär att verket inte har ställning av part i målet. - Kammarrättens i Stockholm avgörande den 9 januari 1998 är det hitintills enda där en domstol funnit att Jordbruksverkets beslut om omställningsstöd kan överklagas. Verket ifrågasätter med stöd av 22 § förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. rätten att överklaga verkets beslut. Frågan gäller ett stort antal beslut och betydande belopp och är därför principiellt mycket viktig.
Domskäl
Länsrätten i Jönköpings län (2000-10-26, ordförande Robsahm) yttrade i frågan om länsrättens behörighet: Jordbruksverket ifrågasätter med stöd av 22 § förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. rätten att överklaga verkets beslut. Den frågan har emellertid avgjorts av Kammarrätten i Stockholm som uttalat att Länsrätten i Jönköping skall pröva målet i sak. Det ankommer därför inte på länsrätten att inta någon annan ståndpunkt vad gäller den processuella frågan i det nu aktuella målet. . . . Länsrättens prövning i sak av målet mynnade ut i att FimGros överklagande avslogs.
I beslut den 18 januari 2001 (NJA 2001 s. 22) fastställde Högsta domstolen, med ändring av hovrättens beslut i själva saken, tingsrättens avvisningsbeslut.
FimGro åberopade i sitt överklagande vad gällde allmän förvaltningsdomstols behörighet Kammarrättens i Stockholm beslut den 9 januari 1998 och Högsta domstolens beslut den 18 januari 2001.
Jordbruksverket anförde i yttrande att länsrättens dom borde upphävas, eftersom förbud att överklaga verkets beslut gällde enligt 22 § förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m.
Kammarrätten i Jönköping (2002-11-19, Alkman, Berg, referent, Hagelin) yttrade: Enligt förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. gäller följande. Frågor om stöd enligt förordningen prövas av Jordbruksverket (17 §). Brukare av jordbruksföretag är återbetalningsskyldig för belopp som har betalats ut felaktigt (20 §). Jordbruksverkets beslut får inte överklagas (22 §). - I målet uppkommer fråga om bolaget har rätt att - trots förbudet i förordningen - överklaga Jordbruksverkets aktuella beslut om återbetalningsskyldighet. - Regeringsrätten har i RÅ 1997 ref. 65 (det s.k. Lassagårdsfallet) ansett att ett i 33 § förordningen (1994:1715) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter intaget förbud att föra talan mot Jordbruksverkets beslut var oförenligt med EG-rättens allmänna rättsprinciper och därför inte skulle tillämpas. I sina domskäl hänvisade Regeringsrätten till EG-domstolens dom i det s.k. Borelli- målet (C 97/91). I denna dom, som gällde ekonomiskt stöd i samband med jordbruksproduktion, fastslog EG-domstolen att den som påstår sig ha anspråk av detta slag har rätt att få sin sak prövad av domstol och anförde som grund bl.a. artikel 6 i Europakonventionen. - Till skillnad från RÅ 1997 ref. 65 avser det förevarande målet jordbruksstöd som grundas på bestämmelser i en nationell författning. Det är dock fråga om ekonomiskt stöd av liknande slag som i Regeringsrättens mål. Kammarrätten drar härav slutsatsen att rätt till domstolsprövning föreligger enligt artikel 6 i Europakonventionen i fråga om rätt till omställningsstöd enligt förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. Det saknas anledning att göra annan bedömning när saken, som den nu aktuella, gäller återkrav av utgivet sådant stöd. Kammarrätten finner således att Europakonventionen ger bolaget rätt att få sin sak prövad av domstol. - Högsta domstolen har i det av bolaget åberopade beslutet den 18 januari 2001 funnit att hinder mot allmän domstols prövning av Jordbruksverkets fullgörelsetalan förelåg så länge bolagets nu ifrågavarande överklagande var anhängigt vid förvaltningsdomstol. Högsta domstolen anför i skälen för beslutet bl.a. följande. "Av 3 kap. 1 § 1 st. 6 utsökningsbalken, UB, följer att verkställighet får äga rum på grund av förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas. Någon sådan föreskrift har inte utfärdats i fråga om Jordbruksverkets beslut enligt nu tillämplig förordning. För att erhålla en exekutionstitel för ett krav på återbetalning är Jordbruksverket därför nödgat att ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid domstol (se 3 kap. 1 § 1 st. 1 och 8 UB). - Någon möjlighet för Jordbruksverket att anhängiggöra talan i länsrätt för att erhålla en förvaltningsdomstols dom finns inte. - Däremot har allmän domstol i ett flertal rättsfall ansetts behörig att meddela en fullgörelsedom på ansökan av en förvaltningsmyndighet som meddelat ett icke verkställbart beslut på återbetalning av offentliga medel (se NJA 1984 s. 648 och 1996 s. 202; jfr även 1999 A 2-4). Därvid har återbetalningsskyldigheten prövats i sak, fastän allmän domstol inte ansetts behörig att (före utbetalningen) pröva om en enskild har rätt till bidrag från staten enligt samma författning (se NJA 1994 s. 657). Eftersom myndigheten har rätt att erhålla en fullgörelsedom i allmän domstol, har den enskilde ansetts berättigad att där föra negativ fastställelsetalan rörande återbetalningsskyldigheten (NJA 1988 s. 552). Även i detta fall prövas återbetalningsskyldigheten i sak." - Det har som framgått utbildats en rättspraxis av innebörd att allmän domstol kan på talan av såväl en förvaltningsmyndighet som en enskild pröva frågor om skyldighet att återbetala offentliga medel. Eftersom bolaget sålunda har möjlighet att få sin återbetalningsskyldighet prövad i sak av allmän domstol saknas enligt kammarrättens mening anledning att med hänvisning till Europakonventionen åsidosätta överklagandeförbudet i förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. Någon annan grund för ett åsidosättande av förbudet kan inte heller anses föreligga. Kammarrättens bedömning blir följaktligen att bolagets överklagande inte borde ha blivit föremål för länsrättens prövning. - På grund av det anförda finner kammarrätten att länsrättens dom skall undanröjas och att bolagets överklagande skall avvisas. - Kammarrätten undanröjer länsrättens dom och avvisar överklagandet.
I Regeringsrätten yrkade FimGro att kammarrättens avvisningsbeslut skulle undanröjas och att målet skulle återförvisas till kammarrätten för prövning i sak. - Till stöd för sin talan anförde FimGro. Förbudet mot att överklaga Jordbruksverkets beslut i 22 § förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. skall åsidosättas med hänvisning till artikel 6 i Europakonventionen samt RÅ 1997 ref. 65 i enlighet med Kammarrättens i Stockholm beslut av den 9 januari 1998. Möjligheten att få en betalningsskyldighet prövad av allmän domstol innebär inte att det inte skulle föreligga rätt för förvaltningsdomstol att pröva ett mål mot bakgrund av artikel 6 i Europakonventionen. Den grundläggande regeln är att förvaltningsdomstol prövar förvaltningsbeslut vilket tydligt framgår av den nya bestämmelsen i 22 a § förvaltningslagen (1986:223).
Regeringsrätten (2005-04-12, Lavin, Eliason, Ersson, Almgren, Fernlund) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. I likhet med Kammarrätten i Jönköping finner Regeringsrätten att det i målet saknas anledning att med hänvisning till Europakonventionen åsidosätta överklagandeförbudet i 22 § förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. Skälet härtill är att FimGro i princip har rätt att genom s.k. negativ fastställelsetalan få frågan om sin återbetalningsskyldighet prövad i sak av allmän domstol.
Högsta domstolen har i beslut den 18 januari 2001 (NJA 2001 s. 22) förklarat att Jordbruksverkets talan om återbetalning av det till FimGro utbetalda omställningsstödet inte kunde tas upp till prövning. När Högsta domstolen meddelade sitt beslut pågick kammarrättens prövning av FimGros överklagande av länsrättens dom. Av grunderna för 13 kap. 6 § rättegångsbalken ansåg Högsta domstolen följa att en tvist om återbetalningsskyldighet inte bör komma under allmän domstols prövning, så länge det i förvaltningsdomstol pågår en rättegång som kan avslutas med tillkomsten av en exekutionstitel avseende den ifrågavarande betalningsskyldigheten. Denna av Högsta domstolen uppställda princip ansågs med andra ord utgöra hinder för en prövning av saken i domstolen. Detta hinder har dock varit av övergående natur och finns inte sedan kammarrätten skilt målet från sig och Regeringsrätten genom denna dom nedan fastställer kammarrättens beslut. Vidare är utgången i kammarrättens avgörande sådan att detta beslut inte lägger något hinder i vägen för en prövning av återbetalningsfrågan hos en allmän domstol.
Slutsatsen av det anförda är att allmän förvaltningsdomstol till följd av överklagandeförbudet i 22 § förordningen om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. inte kan pröva FimGros talan om återbetalningsskyldighet för det uppburna omställningsstödet. FimGros överklagande skall därför avslås.
Domslut
Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet och fastställer kammarrättens beslut.