NJA 1994 s. 657

Domskäl

TR:n (rådmannen Svensson) anförde i beslut d 12 maj 1992: B.S:s krav grundar sig på offentligrättsliga bestämmelser, dels om inkomststöd till jordbrukare som brukar viss minsta areal åkermark (inkomststöd), dels om bidrag till jordbruksföretag som producerar mjölk och kött (djurbidrag). Inkomststöd och djurbidrag motsvarande det yrkade beloppet har för regleringsåret 1990/1991 omfattande tiden d 1 juli 1990-d 30 juni 1991 betalats ut till Alkvetterns AB i konkurs. Enligt B.S. är hon personligen berättigad till bidragen för nämnda regleringsår.

Jordbruksverket har bestritt yrkandet under påstående att bidragen utbetalats till behörig mottagare. Jordbruksverket har vidare gjort gällande, att allmän domstol inte är behörig att pröva B.S:s anspråk.

B.S. har ansett ej rättegångshinder föreligga.

Skäl. Av förordningen (SFS 1990:941) och förordningen (SFS 1989:896) framgår, att Jordbruksnämnden (numera jordbruksverket) prövar frågan om inkomststöd respektive djurbidrag. I båda författningarna slås fast, att myndighetens beslut ej får överklagas samt ges jordbruksverket rätt att utfärda ytterligare föreskrifter om inkomststöd och djurbidrag.

Sådana ytterligare föreskrifter har Jordbruksverket meddelat i kungörelserna JNFS 1990:108 och JNFS 1990:122. I dessa kungörelser anvisas ett bestämt förfarande för den som anser sig ha rätt till bidrag men ej fått sådant. Vidare förekommer bestämmelser om rätt att få jordbruksverkets beslut om bidrag omprövat jämte uttryckliga bestämmelser om att Jordbruksverkets beslut ej får överklagas. B.S. har anfört bland annat följande. De berörda bestämmelserna avser alla talan mot beslut om stöd eller bidrag. I förevarande mål är ej fråga om talan mot beslut. Fastmera är utgångspunkten att jordbruksverkets beslut om bidrag till jordbruksföretaget är riktigt. Målet rör i stället frågan om vem som är rätt betalningsmottagare sedan beslut väl är fattat.

TR:n gör följande bedömning.

Enligt rättspraxis har allmän domstols kompetens ansetts utesluten så snart ett författningsbemyndigande anförtrott åt en förvaltningsmyndighet att allsidigt och slutgiltigt pröva en viss fråga. Anspråk på understöd, bidrag och ersättningar av stat och kommun kan därför som regel inte prövas av allmän domstol.

Då det gäller inkomststöd och djurbidrag anvisas i den förekommande regleringen ett bestämt administrativt beslutsförfarande. Jordbruksverket har genom denna reglering anförtrotts att allsidigt och slutgiltigt pröva frågan om bidrag, däribland frågan om vem ett sådant bidrag tillkommer.

TR:n finner sig på anförda skäl ej behörig att pröva B.S:s talan. Denna skall därför avvisas.

Slut. TR:n avvisar B.S:s vid TR:n väckta talan.

B.S. anförde besvär i Göta HovR och yrkade att HovR:n skulle undanröja TR:ns avvisningsbeslut.

Jordbruksverket bestred ändring.

HovR:n (hovrättslagmannen Maiander, hovrättsrådet Nisser, referent, och hovrättsassessorn Pleym) anförde i beslut d 6 juli 1993: Skäl. B.S. har i HovR:n framhållit att frågan i målet gäller vem som är rätt betalningsmottagare och att detta är en civilrättslig och inte en offentligrättslig fråga.

Statens jordbruksverk har invänt att B.S. grundat sin talan på offentligrättsliga bestämmelser och att hennes anspråk utifrån den offentligrättsliga regleringen inte kan prövas av allmän domstol. HovR:ns bedömning.

Artikel 6 i 1950 års europeiska konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna föreskriver att frågor om "civil rights and obligations" medför rätt att få saken prövad i domstol. B.S. gör i målet gällande att hon har rätt till vissa statsbidrag. Artikel 6 anses inte tillämplig för förmåner som utgör en ensidig prestation från det allmänna utan någon motprestation från den enskildes sida (se SOU 1993:40 Del B, s 46, jfr prop 1987/88:69 s 21 och 35). Utgångspunkten för den rätt B.S. gör gällande är emellertid hennes äganderätt till fastigheten och driften av jordbruksföretaget. De bidrag hon gör anspråk på förutsätter dessutom att mottagaren uppfyller vissa krav i fråga om animalieproduktion och odling av prisreglerade grödor. Det får vid angivna förhållanden anses föreligga ett sådant privaträttsligt inslag i den offentligrättsliga regleringen som gör att B.S:s anspråk omfattas av artikel 6.

I rättstillämpningen har också under senare tid, med beaktande av Europadomstolens uttalanden, förvaltningsrättsliga beslut ansetts böra prövas vid allmän domstol. Så har skett även i fall då förvaltningsbeslutet kunnat överprövas i administrativ ordning (jfr NJA 1991 s 188). I förevarande fall ger bestämmelserna inte utrymme för överprövning av högre myndighet utan endast omprövning av den beslutande myndigheten. Det finns därför ännu starkare skäl att saken skall kunna prövas i domstol. I sammanhanget bör även beaktas att, då den som felaktigt uppburit bidrag enligt författningarna är återbetalningsskyldig, grunden för skyldigheten i tvistigt fall torde fordra domstols prövning.

Mot angivna bakgrund finner HovR:n att B.S., oavsett att hon ännu ej närmare preciserat grunden för sin talan, bör äga rätt att få denna prövad vid allmän domstol. TR:ns beslut skall därför upphävas och målet upptagas till fortsatt handläggning vid TR:n.

HovR:ns beslut. Med upphävande av TR:ns beslut återförvisar HovR:n målet till TR:n för fortsatt handläggning.

Statens jordbruksverk överklagade HovR:ns beslut och yrkade att HD med upphävande av beslutet skulle fastställa TR:ns beslut. B.S. (ombud jur kand E.Å.) bestred bifall till yrkandet. Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, RevSekr Mohammar, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut: Skäl. Det är ostridigt att Alkvettern Jordbruks AB:s konkursbo genom jordbruksverkets försorg tillförts hela det i målet aktuella bidraget (sk inkomststöd och djurbidrag). Tvist råder om jordbruksverket rätteligen skulle ha erlagt beloppet till B.S. och om hon har rätt att få sina anspråk prövade av allmän domstol.

Parterna har åberopat samma grunder och omständigheter som vid TR:n och i HovR:n med följande tillägg.

Jordbruksverket: B.S:s anspråk innehåller inte sådana privaträttsliga inslag att de omfattas av europeiska konventionen d 4 nov 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Grunden för bidrag var inte ömsesidiga handlingar utan bidraget var en ensidig prestation från det allmänna, där artikel 6 i Europakonventionen inte är tillämplig. I den mån bidragsanspråken avsåg civila rättigheter har B.S. haft möjligheter att få dessa prövade enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen).

B.S.: Hon har begärt prövning vid allmän domstol och har i HD gjort gällande att hon antingen har rätt till de bidrag som felaktigt utbetalats till den föregående ägarens och brukarens konkursbo, eller att hon alternativt på skadeståndsrättslig grund har en fordran på Jordbruksverket på belopp motsvarande de bidrag hon egentligen varit behörig mottagare av och därmed berättigad till. Hon har dels hävdat att hon inte kan få sina anspråk prövade enligt rättsprövningslagen, dels ifrågasatt om denna lag ger samma rätt till domstolsprövning som artikel 6 föreskriver. B.S. har vid TR:n och i HovR:n gjort gällande att hon har ett krav på Jordbruksverket på grund av felaktigt utbetalda inkomststöd och djurbidrag. I förevarande mål grundas B.S:s talan helt på frågan om hon skall ha rätt till domstolsprövning. Som HovR:n anmärkt har B.S. ännu inte närmare utvecklat grunderna för sin talan i TR:n. HD har inte att pröva om B.S. genom att alternativt åberopa skadeståndsrättslig grund för sin talan ändrar den ursprungligen väckta talan på ett otillåtet sätt. Den fråga som föreligger till bedömning är om allmän domstol är behörig att i sak behandla tvisten mellan parterna eller om B.S:s talan skall avvisas på grund av att prövning är förbehållen annan myndighet än sådan domstol.

Genom B.S:s talan aktualiseras frågan om envar skall ha rätt att få sina "civila rättigheter och skyldigheter" prövade inför en inhemsk domstol i enlighet med artikel 6 (1) i Europakonventionen. När Sverige anslöt sig till konventionen ansågs dess krav i full utsträckning tillgodosedda genom rättegångsgarantierna i rättegångsbalken (prop 1951:165 s 12), Numer anses däremot tveksamhet råda om hur väl Sverige uppfyller kravet på rätt till domstolsprövning av civila rättigheter enligt artikel 6 och därirred sammanhängande krav på tillgång till inhemskt rättsmedel enligt artikel 13 (prop 1993/94:117 s 40 och SOU 1994:117 s 86).

Avgränsningen mellan administrativ myndighets och allmän domstols kompetens kommer till uttryck i 10 kap 17 § 1 st första punkten RB. Enligt detta stadgande gäller bl a att allmän domstol inte är behörig att uppta tvister som skall upptas av annan myndighet än domstol.

Rättegångsbalken ger dock ingen ledning för besvarande av frågan under vilka förutsättningar förvaltningsmyndighets beslutanderätt utesluter allmän domstols kompetens. Stadgandet under paragrafens första punkt, att rätten inte är behörig att ta upp en tvist som skall upptas av annan myndighet än domstol, bestämmer inte kompetensfördelningen utan hänvisar till de regler om kompetensfördelningen som kan anses gälla. Utvecklingen i rättspraxis har hittills lett till att allmän domstols kompetens ansetts utesluten så snart ett förfåttningsbemyndigande anförtrotts åt en förvaltningsmyndighet att allsidigt och slutligt pröva viss fråga (Strömberg. Allmän förvaltningsrätt, 16 uppl, 1992, s 234). Man har således inte behövt undersöka om myndighetens prövning kan betecknas som förvaltningsrättsskipning eller inte. Det avgörande har i stället blivit om lagstiftaren avsett att ge en förvaltningsmyndighet definitiv beslutanderätt i ett visst slag av ärenden.

För att en tvist, som i likhet med den förevarande avser ett mot staten ac enskild person riktat rättsanspråk, skall anses undandragen allmän domstols prövning måste förutsättas att stöd härför föreligger i särskilda författningsbestämmelelser. Saknas sådant stöd, får allmän domstol anses behörig att uppta målet och detta vare sig anspråket är privaträttsligt eller offentligrättsligt till sin natur.

Jordbruksverkets skyldighet att utge inkomststöd och djurbidrag är föremål för särskild reglering. Den omständigheten att det har anförtrotts åt administrativ myndighet att pröva rättsanspråken och att myndighetens beslut inte får överklagas behöver inte innebära att myndigheten har exklusiv kompetens att träffa ert definitivt bindande axgörande. För att bestämmelserna skall kunna få sådan effekt måste något tillkomma som motiverar antagandet att avsikten med ifrågavarande reglering varit att förlägga avgörandet i sista hand till den administrativa ntvndigheten med utestängande av allmän domstol. Råder tvekan om författningsbestämmelsernas innebörd bör utgångspunkten vara att bejaka allmän domstols behörighet i stället för att förneka densamma.

Det nu sagda aktualiserar frågan om domstolskontroll över förvaltningen. I Sverige har man successivt anpassat sig till kraven på domstolsprövning i frågor om civila rättigheter enligt Europakonventionen t ex genom tillkomsten av rättsprövningslagen. Talerätt enligt rättsprövningslagen tillkommer emellertid blott den som varit "enskild part" i förvaltningsärendet. Part är således endast den som intagit ställning som "intressent" i ärendet dvs den som hos förvaltningsmyndighet ansöker om någon i den offentligrättsliga lagstiftningen reglerad åtgärd (Ragnemalm, Förvaltningsprocessens grunder, 7 uppl, 1992, s 61 och 139).

B.S. som inte var part inför Jordbruksverket har således inte kunnat påkalla rättsprövning av verkets beslut.

Av väsentlig betydelse för tillämpning av 10 kap 17 § 1 st första punkten RB är i stället artikel 6 samt det sätt varpå denna bestämmelse tillämpas av Europadomstolen. Av artikeln följer bl a att varje enskild person har rätt till en "opartisk rättegång" inför inhemsk domstol vid prövning av hans "civila rättigheter och skyldigheter". Rätten till domstolsprövning föreligger emellertid enbart i det fall det föreligger en "tvist" om en civil rättighet. Tvisten måste vara "äkta och av allvarlig natur". Den kan gälla både sakfrågor och rättsfrågor.

Varje enskild person har alltså enligt Europakonventionen rätt att väcka talan vid domstol för att få en tvist prövad förutsatt att tvisten avser hans civila rättigheter. Helt avgörande för rätten till domstolsprövning är med andra ord vad som avses med en persons "civila rättigheter".

Tidigare har stor osäkerhet rått rörande begreppet civila rättigheter men osäkerheten har skingrats genom en omfattande rättspraxis som utvecklats av Europadomstolen i dessa frågor. Enligt den praxis som utbildats rörande artikel 6 har till "civila rättigheter och skyldigheter" hänförts inte bara civilrättsliga utan också vissa offentligrättsliga rättigheter och skyldigheter. Domstolen har slagit fast att offentligrättsliga beslut är "civila" i konventionens mening så snart beslutet har betydelse för den enskildes möjlighet att utöva sin näringsverksamhet. Allt fler beslut som traditionellt hänförs till kategorin förvaltningsbeslut har vidare ansetts röra "civila rättigheter" varvid artikel 6 har blivit tillämplig på sådana beslut. Då domstol inte utgjort slutinstans har berörda stater inte ansetts ha arrangerat sitt rättsskyddssystem på ett konventionsenligt sätt. Sverige har vid ett antal tillfällen fällts för kränkning av artikel 6 just på den grunden att den enskilde inte garanterats rätt till domstolsprövning i mål som rört den offentliga lagstiftningen. Av Europadomstolens praxis går sålunda att utläsa att det på åtskilliga områden inom den svenska förvaltningen behöver införas domstolskontroll av förvaltningsbeslut.

Även om Europakonventionen inte förrän d 1 jan 1995 kommer att införlivas med svensk rätt och därmed göras direkt tillämplig i Sverige har HD löpande följt Europadomstolens ställningstaganden och sökt anpassa tolkningen av RB:s bestämmelser så att konflikt med artikel 6 i konventionen har undvikits.

Mot denna bakgrund bör större möjlighet finnas för domstolskontroll av sådana förvaltningsbeslut som det nu aktuella.

Då förutsättningen för att få aktuella bidrag är att brukaren äger en jordbruksfastighet och följer de anvisningar för produktion som Jordbruksverket uppställer, finner HD i likhet med HovR:n att ifrågavarande bidrag inte är att anse som en ensidig prestation från det allmännas sida utan att förmånen svarar mot de av B.S. uppgivna åtagandena.

Ifrågavarande bidrag är en av förutsättningarna för B.S. att bedriva jordbruk. HD ansluter sig därför även till HovR:ns uppfattning, att det beträffande bidragen föreligger ett privaträttsligt inslag i den offentligrättsliga regleringen.

Bidragen tillkommer brukaren av jorden och måste i första hand anses vara kopplade till egendomen inte till den som sökt dem. Bidragen bör i princip kunna överlåtas till ny brukare och måste därför anses ha karaktär av egendom.

Även det förhållandet att förmånen är reglerad i särskild författning innebär en individuell rättighet som omfattas av begreppet civila rättigheter.

Rätten att få aktuella anspråk mot Jordbruksverket prövade vid allmän domstol avser sålunda B.S:s civila rättigheter och därmed faller tvisten inom artikel 6. Genom TR:ns beslut att avvisa B.S:s talan har hon inte fått en sådan rättvis rättegång som Europakonventionen föreskriver.

På grund av det anförda skall HovR:ns beslut fastställas.

Domslut

HD:s avgörande. HD fastställer det slut vartill HovR:n kommit.

Domslut

HD:s avgörande. Med ändring av HovR:ns beslut fastställer HD det slut vartill TR:n kommit.

HD:s beslut meddelades d 22 nov 1994 (nr SÖ 265).