NJA 2001 s. 22

Statens jordbruksverk beslutade d. 2 nov. 1995 om återbetalningsskyldighet för Fimmerstad Groth Fimgro Lantbruk Aktiebolag (Fimgro) avseende ett belopp om 387 860 kr av tidigare erhållet omställningsstöd. Genom beslut d. 29 april 1996 avslog Jordbruksverket en begäran från bolaget om ändring av beslutet. Fimgro överklagade det sistnämnda beslutet till Länsrätten i Stockholms län med yrkande om att detta beslut och beslutet d. 2 nov. 1995 skulle undanröjas. Länsrätten beslutade d. 7 nov. 1996 att inte pröva Fimgros talan. Jordbruksverket ansökte d. 18 nov. 1996 om betalningsföreläggande mot Fimgro avseende det återbetalningspliktiga beloppet jämte ränta. Efter bestridande från Fimgro överlämnades målet till Södertälje TR.

Jordbruksverket överklagade i Svea HovR och yrkade att HovR:n med undanröjande av TR:ns avvisningsbeslut skulle visa målet åter till TR:n för fortsatt handläggning.

Fimgro bestred ändring.

HovR:n (hovrättspresidenten Hirschfeldt, hovrättslagmannen Sanmark samt hovrättsråden Möller och Drangel, referent) anförde i beslut d. 10 dec. 1998 (efter en redovisning av omständigheterna i saken): Av redovisningen ovan framgår att jordbruksverket har beslutat att Fimgro skall betala tillbaka omställningsstödet och att denna fråga efter överklagande skall prövas av Länsrätten i Jönköpings län. Länsrätten har enligt besked från domstolen ännu inte fattat något slutligt avgörande i målet.

TR:ns avvisningsbeslut får antas vara grundat på att den fråga som målet angår vid TR:n redan är föremål för rättegång mellan parterna vid länsrätten, dvs. att det föreligger s.k. lis pendens. Talan om den frågan skulle då enligt 13 kap. 6 § RB inte få föras också vid TR:n.

Som redan har angetts kom Fimgros begäran om att Jordbruksverkets beslut skulle få prövas in till länsrätten i oktober 1996 medan TR:n bör-

jade handlägga Jordbruksverkets talan om förpliktande för Fimgro att återbetala omställningsstödet i december 1996. Visserligen har Fimgro tillerkänts prövningsrätt vid länsrätten först genom kammarrättens beslut d. 9 jan. 1998. Det får dock anses stå bäst i överensstämmelse med det reella innehållet i kammarrättens beslut - att fullföljdsförbud inte gäller - att anse Fimgros skrivelse till länsrätten i oktober 1996 utgöra en fortsättning, genom överklagande, av en tidigare, vid Jordbruksverket anhängig prövning av rätten till omställningsstöd.

Det får därför anses att det när TR:n började handlägga målet redan pågick en rättegång mellan parterna rörande omställningsstödet. Frågan är då om denna rättegång i länsrätten angår samma fråga som den som TR:n hade att pröva.

I den delen gör HovR:n följande bedömning. Jordbruksverkets talan vid TR:n har syftat till att verket skall få en exekutionstitel för sin återkravsfordran. Talan har varit nödvändig för detta syfte, eftersom det inte finns någon föreskrift om att verkets beslut om omställningsstöd får verkställas. Fimgro yrkade å sin sida i sitt överklagande till länsrätten att rätten skulle undanröja Jordbruksverkets beslut om återbetalning samt besluta att ett av Jordbruksverket tidigare meddelat beslut om omställningsstöd skulle fortsätta att gälla.

Jordbruksverkets yrkande vid TR:n stämmer således inte överens med vad Fimgro har yrkat vid länsrätten. Någon taleidentitet i den meningen att yrkandet vid TR:n täcks av yrkandet vid länsrätten föreligger därför inte, jfr NJA II 1943 s. 168 och Fitger s. 13:54 f.

Frågan om Jordbruksverkets yrkande kan tas upp till handläggning vid TR:n bör vid sådant förhållande ses mot bakgrund av vilka beslut som länsrätten kan tänkas fatta i målet där och vilken betydelse olika sådana beslut kan få för parterna. Olika sådana beslut kan medföra olika konsekvenser för parterna.

Om t.ex. länsrätten vid sin prövning av Fimgros överklagande skulle ogilla detta, synes det med stöd av utgången i NJA 1991 s. 363 ha till följd att Jordbruksverket för åstadkommande av verkställighet får ett exigibelt domstolsbeslut och därmed inte vare sig behöver eller far föra en talan vid allmän domstol om en motsvarande exekutionstitel.

Om det antas att länsrätten i stället skulle bifalla Fimgros överklagande, har Jordbruksverket inte något behov av en exekutionstitel. Andra slag av beslut av länsrätten är möjliga. Fimgros överklagande till länsrätten behöver nämligen inte nödvändigtvis leda till att länsrätten prövar tvisten i sak. Om exempelvis överklagandet återkallas av Fimgro och målet avskrivs eller om Fimgros talan i länsrätten eljest avskrivs eller avvisas av något processuellt skäl, som inte har med rättens behörighet att göra, kommer länsrättens handläggning av överklagandet inte att leda till någon prövning som är avgörande för frågan om ett exigibelt domstolsbeslut.

De former av beslut som sist har nämnts kan i och för sig te sig som mindre sannolika. De är dock inte helt uteslutna. I sådana fall skulle, om TR:ns avvisningsbeslut stod fast, Jordbruksverket stå utan ett exigibelt beslut avseende Fimgros återbetalningsskyldighet och verket skulle nödgas att på nytt ansöka om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndighet eller föra talan vid allmän domstol för att erhålla en exekutionstitel. Verket skulle härigenom kunna förorsakas rättsförluster som kanske skulle ha undvikits om verkets talan redan tidigare hade fått börja handläggas av TR:n.

Risken att åsamka ena parten en rättsförlust i form av konsekvenserna av en avsevärt försenad möjlighet till verkställighet kan undvikas, genom att målet vid TR:n - i överensstämmelse med parternas där framförda önskemål - förklaras vilande. Den omständigheten att det skulle kunna dröja förhållandevis lång tid innan ett slutligt avgörande från förvaltningsdomstol föreligger, t.ex. vid ett överklagande till kammarrätt, kan inte tillmätas någon avgörande betydelse.

Allmän domstols behörighet att pröva fordran som avser krav på återbetalning av ett på felaktigt sätt utbetalat eller använt bidrag (jfr ang. behörigheten NJA 1996 s. 202 m. hänv.) har inte upphört genom den möjlighet att överklaga till länsrätt, som numera i enlighet med förvaltningsrättspraxis (RÅ 1997 ref. 65, det s.k. Lassagårdsfallet) har öppnats genom kammarrättens beslut.

Med hänvisning till det nu sagda finner HovR:n sammanfattningsvis att TR:n inte har ägt avvisa Jordbruksverkets talan i målet. TR:ns avvisningsbeslut skall därför undanröjas och målet visas åter till TR:n för fortsatt behandling.

HovR:ns beslut. HovR:n undanröjer TR:ns beslut och visar målet åter till TR:n för fortsatt behandling.

Fimgro (ombud advokaten U.D.) överklagade och yrkade att TR:ns avvisningsbeslut skulle fastställas.

Statens jordbruksverk (ombud advokaten J.Å.) bestred ändring.

Målet föredrogs.

Föredraganden, RevSekr R. föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut: Enligt förordningen (1990:941) --- se HD:s beslut --- målet till Länsrätten i Jönköpings län.

Länsrätten i Jönköpings län avgjorde målet d. 26 okt. 2000, varvid länsrätten avslog bolagets överklagande. Länsrättens dom har inte vunnit laga kraft.

Efter det att bolaget d. 22 okt. 1996 överklagat Jordbruksverkets omprövningsbeslut till länsrätten ansökte jordbruksverket d. 18 nov. 1996 om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten. Efter bestridande hänsköts målet om betalningsföreläggande till TR:n. Jordbruksverket yrkade vid TR:n att bolaget skulle förpliktas utge det återkrävda beloppet. Som grund för sin talan åberopade jordbruksverket att bolaget genom att hösten 1994 odla vete på 45,1 ha av omställningsarealen utan att ha uppfyllt förhandsbeskedets villkor, på ett allvarligt sätt brutit mot villkoren för utbetalat omställningsstöd, varför bolaget var återbetalningsskyldigt. TR:n avvisade Jordbruksverkets talan medan HovR:n undanröjde TR:ns beslut och återförvisade målet till TR:n.

Frågan i HD gäller om allmän domstol är behörig att pröva jordbruksverkets talan om återbetalning av utbetalt omställningsstöd och vilken betydelse det förhållandet har att jordbruksverkets beslut - numera - prövats materiellt av förvaltningsdomstol.

Av 3 kap. 1 § 1 st. 6 UB följer att verkställighet får äga rum på grund av förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas. Någon sådan föreskrift har inte utfärdats i fråga om jordbruksverkets beslut enligt nu tillämplig förordning. Jordbruksverket måste därför ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid domstol för att vara tillförsäkrad en exekutionstitel.

Bolaget har gjort gällande att det är fråga om litis pendens och att Jordbruksverkets talan skall avvisas.

NJA 1994 s. 657 avsåg tvist om rätt till ekonomiskt stöd enligt jordbrukarstödsförordningen och förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag. HD fann att tvistefrågans art var sådan att starka skäl talade för att prövningen av tvisten borde anförtros förvaltningsdomstol. Allmän domstol fick därför anses sakna behörighet att pröva tvisten.

I NJA 1996 s. 202 kunde tvisten i viss mån sägas gälla rätt till ekonomiskt stöd enligt jordbrukarstödsförordningen. Tvisten rörde dock inte frågan om rätt att erhålla bidrag utan avsåg krav på återbetalning av ett utbetalat omställningsstöd under åberopande av att jordbrukaren på ett allvarligt sätt brutit mot villkor som gällde för stödet. HD uttalade därvid att förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett på ett felaktigt sätt utbetalat eller- använt bidrag är en typ av fordran som allmän domstol sedan länge ansetts behörig att pröva. HD hänvisade till rättsfallen NJA 1984 s. 648 och 1988 s. 552. HD fann att det saknades anledning att frångå denna rättspraxis och fastslog att allmän domstol var behörig att pröva tvisten. Jfr även NJA 1999 A2-A4.

I detta mål är förhållandet det att kammarrätten har hänvisat prövningen av det överklagade myndighetsbeslutet till länsrätt, som har prövat saken materiellt. Länsrättens dom läst tillsammans med jordbruksverkets beslut innebär att det nu föreligger ett verkställbart avgörande i saken (jfr NJA 1991 s. 363).

För att en myndighet i en ifrågavarande situation skall vara tillförsäkrad möjlighet att erhålla en exekutionstitel, måste allmän domstol i och för sig vara behörig att uppta yrkandet till prövning. För att undvika att materiell prövning av samma sak sker i två olika instansordningar, bör dock allmän domstols behörighet begränsas till verkställighetsprövning.

I målet har Jordbruksverket inte åberopat myndighetsbeslutet till grund för sin talan, utan de bakomliggande förhållandena. Jordbruksverkets talan bör därför avvisas.

HD (JustR:n Munck, Blomstrand och Håstad, referent) fattade följande slutliga beslut: Skäl. Enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd tilljordbrukare m.m. (jordbrukarstödsförordningen) kan stöd lämnas till jordbrukare i vissa fall. Omställningsstöd lämnas i form av ett lån som skrivs av under en omställningsperiod på fem år under förutsättning att villkoren för stödet följs. Syftet med omställningsstödet är att minska användningen av areal för produktion av vissa livsmedel. Omställningsstödet beviljas efter ansökan och betalas ut efter det att sökanden tecknat en skuldförbindelse. Fimgro övertog genom beslut av Jordbruksverket omställningsstöd för budgetåret 1991/92 med 2 228 260 kr för 259,1 ha och 1 162 760 kr för 141,8 ha samt för budgetåret 1992/93 med 141 930 kr för 24,9 ha. Vid en ansökan om arealersättning för år 1995 framkom att bolaget i strid mot Jordbruksverkets föreskrifter odlat prisreglerade grödor på omställningsmark.

Den 2 nov. 1995 beslutade jordbruksverket att bolaget skulle återbetala 387 860 kr av omställningsstödet. Jordbruksverket avslog genom omprövningsbeslut d. 29 april 1996 en begäran om ändring av det tidigare beslutet. I enlighet med 22 § jordbrukarstödsförordningen angavs beslutet vara icke överklagbart. Fimgro överklagade ändå d. 22 okt. 1996 omprövningsbeslutet hos Länsrätten i Stockholms län, som d. 7 nov. 1996 beslutade att inte pröva bolagets talan. Bolaget överklagade detta beslut hos Kammarrätten i Stockholm. Kammarrätten fann i beslut d. 9 jan. 1998 att Jordbruksverkets omprövningsbeslut fick överklagas mot bakgrund av innehållet i art. 6 i Europakonventionen och rättsfallet RÅ 1997 ref. 65 (Lassagård) samt att prövningen av överklagandet skulle ske hos Länsrätten i Jönköpings län. Kammarrätten undanröjde Länsrättens i Stockholms län beslut och överlämnade målet till Länsrätten i Jönköpings län.

Länsrätten i Jönköpings län avgjorde målet d. 26 okt. 2000, varvid länsrätten avslog bolagets överklagande. Fimgro har överklagat domen. Efter det att Fimgro överklagat Jordbruksverkets omprövningsbeslut ansökte jordbruksverket d. 18 nov. 1996 om betalningsföreläggande hos kronofogdemyndigheten. Efter bestridande hänsköts målet om betalningsföreläggande till TR:n. Jordbruksverket yrkade vid TR:n att bolaget skulle förpliktas utge det återkrävda beloppet. TR:n avvisade Jordbruksverkets talan, varefter HovR:n undanröjde TR:ns beslut och återförvisade målet till TR:n.

Frågan i målet gäller huruvida allmän domstol är behörig att pröva jordbruksverkets talan om återbetalning av utbetalt omställningsstöd, närjordbrukaren dessförinnan i förvaltningsdomstol överklagat förvaltningsbeslutet om återbetalning.

Av 3 kap. 1 § 1 st. 6 UB följer att verkställighet får äga rum på grund av förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas. Någon sådan föreskrift har inte utfärdats i fråga om Jordbruksverkets beslut enligt nu tillämplig förordning. För att erhålla en exekutionstitel för ett krav på återbetalning är Jordbruksverket därför nödgat att ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid domstol (se 3 kap. 1 § 1 st. 1 och 8 UB).

Någon möjlighet för Jordbruksverket att anhängiggöra talan i länsrätt för att erhålla en förvaltningsdomstols dom finns inte.

Däremot har allmän domstol i ett flertal rättsfall ansetts behörig att meddela en fullgörelsedom på ansökan av en förvaltningsmyndighet

som meddelat ett icke verkställbart beslut på återbetalning av offentliga medel (se NJA 1984 s. 648 och 1996 s. 202; jfr även 1999 A 2-4). Därvid har återbetalningsskyldigheten prövats i sak, fastän allmän domstol inte ansetts behörig att (före utbetalningen) pröva om en enskild har rätt till bidrag från staten enligt samma författning (se NJA 1994 s. 657). Eftersom myndigheten har rätt att erhålla en fullgörelsedom i allmän domstol, har den enskilde ansetts berättigad att där föra negativ fastställelsetalan rörande återbetalningsskyldigheten (NJA 1988 s. 552). Även i detta fall prövas återbetalningsskyldigheten i sak.

Enligt artikel 6 i Europakonventionen skall envar ha rätt till domstolsprövning i tvister som rör hans civila rättigheter och skyldigheter. Kammarrättens i Stockholm beslut bygger på uppfattningen att denna bestämmelse ger Fimgro rätt att - trots förbudet i jordbrukarstödsförordningen - överklaga Jordbruksverkets beslut till förvaltningsdomstol. Som ovan framhållits har en enskild emellertid ansetts ha möjlighet att få sin återbetalningsskyldighet prövad i sak av, allmän domstol såväl genom egen negativ fastställelsetalan som vid en fullgörelsetalan anhängiggjord av förvaltningsmyndigheten. Europakonventionen ger således inte Fimgro någon rätt att överklaga Jordbruksverkets beslut (jfr Nergehus, Förvaltningsprocess, normprövning och europarätt s. 74).

Läget är emellertid nu att Länsrätten i Jönköpings län genom sin dom d. 26 okt. 2000 efter sakprövning har avslagit bolagets överklagande av Jordbruksverkets beslut om återbetalningsskyldighet och att länsrättens dom efter överklagande av bolaget är beroende på prövning av Kammarrätten i Jönköping. Av den rättsprincip som slagits fast i rättsfallet NJA 1991 s. 363 följer att länsrättens dom tillsammans med jordbruksverkets beslut utgör en exekutionstitel.

I det nämnda rättsfallet fann HD att den omständigheten att en exekutionstitel av detta slag förelåg medförde hinder för allmän domstol att pröva en fullgörelsetalan avseende den återbetalningsskyldighet som prövats av förvaltningsdomstolen. I rättsfallet hade det ifrågavarande förvaltningsdomstolsavgörandet vunnit laga kraft, vilket inte är fallet i förevarande mål. Av grunderna för 13 kap. 6 § RB får emellertid anses följa att en tvist om återbetalningsskyldighet inte bör komma under allmän domstols prövning, så länge det i förvaltningsdomstol pågår en rättegång som kan avslutas med tillkomsten av en exekutionstitel avseende den ifrågavarande betalningsskyldigheten.

Mellan rättsfallet NJA 1991 s. 363 och förevarande mål föreligger skillnaden att i det första målet förvaltningsdomstolens behörighet att pröva överklagandet hade stöd i den tillämpliga författningen, medan förvaltningsdomstols rätt att pröva Fimgros överklagande inte finner stöd i vare sig Europakonventionen, EG-rätten eller någon författning. Enligt gängse uppfattning är det då tvivelaktigt om förvaltningsdomstol skall anses behörig. Fimgros överklagande rör dock en fråga av sådan karaktär att en dom av förvaltningsdomstol måste respekteras som grund för verkställighet.

Jordbruksverkets talan kan därför inte nu tas upp till prövning.