NJA 1996 s. 202

(Jfr 1994 s 657)

Statens jordbruksverk ansökte om betalningsföreläggande för L.A. på ett belopp av 35 640 kr jämte ränta och kostnader. Fordringen avsåg återbetalning av omställningsstöd som verket hade beviljat L.A. enligt förordningen (1990:941) om inkomst, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m m.

Sedan L.A. bestritt ansökningen överlämnades målet på Jordbruksverkets begäran till Tierps TR.

L.A. yrkade att TR:n skulle avvisa Jordbruksverkets talan och anförde till stöd härför bl a: Han har en laglig rätt enligt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna att få sin sak prövad av domstol och HD har i beslut d 22 nov 1994 slagit fast att frågor rörande rätten till ekonomiska bidrag enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare resp förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag bör anförtros åt förvaltningsdomstol, varav följer att allmän domstol saknar behörighet att pröva dessa frågor. Även om HD:s beslut inte rörde omställningsstöd utan inkomststöd bör dessa två stödformer, som regleras i samma författning, behandlas lika i forumhänseende. Det är vidare fråga om en överprövning av förvaltningsmyndighets beslut, som bör handhas av förvaltningsdomstol eller överordnad förvaltningsmyndighet. Allmän domstol saknar således behörighet att pröva tvisten.

Jordbruksverket bestred avvisningsyrkandet och anförde till stöd härför bl a följande. Det av L.A. refererade beslutet avsåg frågan om allmän domstol var behörig att pröva rätten till ekonomiska bidrag enligt förordningen (1990:941) och inte såsom förevarande mål talan om återkrav av omställningsstöd. Allmän domstol är behörig att pröva krav grundat på offentligrättsliga föreskrifter i de fall statens fordran inte är exigibel. I förevarande mål föreligger dessutom ett skriftligt avtal mellan L.A. och staten, vilket stärker påståendet om allmän domstols behörighet.

L.A. överklagade i Svea HovR och yrkade att Jordbruksverkets talan skulle avvisas.

HovR:n (hovrättslagmannen Holmquist, hovrättsrådet Matx och tf hovrättsassessorn Lindberg referent) meddelade d 15 juni 1995 följande beslut: HovR:n, som i likhet med TR:n anser att allmän domstol är behörig att pröva tvisten mellan parterna, lämnar överklagandet utan bifall.

L.A. (ombud förbundsjuristen B.H.) överklagade och yrkade att Jordbruksverkets talan skulle avvisas.

Jordbruksverket bestred ändring. Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, RevSekr Widegren, föreslog i betänkande följande beslut: Skäl. L.A. har till stöd för sitt avvisningsyrkande gjort gällande att prövningen av frågor rörande ekonomiskt stöd till jordbruket i enlighet med rättsfallet NJA 1994 s 657 skall prövas av förvaltningsdomstol, varav följer att allmän domstol saknar behörighet även i fråga om talan om återbetalningsskyldighet till staten av sådant stöd.

Till stöd för bestridandet har jordbruksverket anfört att i det nämnda rättsfallet var fråga om enskilds rätt till inkomst- och anläggningsstöd medan förevarande mål gäller återkrav av omställningsstöd. Jordbruksverkets beslut om återbetalning är inte exigibelt, varför staten är berättigad till ett verkställbart utslag. Vidare grundar sig fordringen i detta mål på ett skriftligt avtal mellan L.A. och staten, vilket stärker påståendet om allmän domstols behörighet.

Genom 1994 års fall avgjordes bl a att tvist om rätt till ekonomiskt stöd enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m m och förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag skulle prövas av förvaltningsdomstol. Därmed kan frågan om allmän domstols behörighet i tvist om återbetalningsskyldighet ej sägas vara avgjord.

Den bestämmelse i RB, som är tillämplig, nämligen 10 kap 17 §, ger ingen vägledning för besvarande av frågan under vilka förutsättningar som en förvaltningsdomstols beslutanderätt utesluter allmän domstols kompetens. Huvudregeln anses därvid vara att tvister skall avgöras av allmän domstol. Den allmänna domstolens kompetens är emellertid utesluten så snart det genom ett förvaltningsbemyndigande har anförtrotts åt ett förvaltningsrättsligt organ att allsidigt och slutgiltigt pröva en viss fråga (se bl a Lavin, Domstol och administrativ myndighet, 1972, Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 1992 s 228). För de fall där det saknas uttryckliga bestämmelser kan det finnas argument som talar mot en tillämpning av huvudregeln om den allmänna domstolens kompetens. Ett sådant fall år 1994 års fall, där frågan var om enskilds rätt till visst bidrag. När en talan inte avser frågan om i vad mån en enskild är berättigad eller förpliktigad till något som en förvaltningsmyndighet har att bestämma om, utan endast att den enskilde eller det allmänna skall förpliktas att betala ett redan bestämt belopp är allmän domstol i allmänhet behörig att i tvistemål ge en exekutionstitel, se t ex rättsfallen NJA 1975 s 675 om återkrav av socialhjälp, 1983 s 362 om återkrav av bidragsförskott och 1984 s 648 om återkrav av bostadsbidrag. Av avgörande betydelse bör vara dels om den offentligrättsliga författningen tillägger förvaltningsorganets beslut om återkrav exigibilitet dels ock huru kärandens yrkande är utformat.

Enligt 17 § förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare - i dess lydelse genom SFS 1991:479 - åligger det Jordbruksverket att pröva stödfrågor och enligt 22 § får verkets beslut inte överklagas; däremot kan sådant beslut bli föremål för särskilt rättsmedel på sätt framgår av RegR:s beslut d 6 dec 1995 i mål nr 6121-1994.

I fråga om stöd som beviljats enligt jordbrukarstödsförordningen gäller enligt 19 § i övrigt föreskrifterna om lån och bidrag i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet med vissa här inte aktuella undantag. Enligt 17 § i sistnämnda förordning skall beslut om bidrag omedelbart hävas och statligt lån sägas upp till omedelbar betalning om 1. stödet beviljats på grund av oriktig eller ofullständig uppgift av sökanden, 2. den som beviljats stöd på ett allvarligt sätt bryter mot villkor som gäller för stödet eller 3. annat sådant förhållande inträffar som innebär att låntagaren med hänsyn till syftet med lånet uppenbarligen inte bör få ha kvar detta.

I detta ärende har L.A. enligt jordbruksverkets beslut d 23 mars 1993 erhållit omställningsstöd för budgetåret 1991/92 med 35 460 kr. Skuldförbindelse till säkerhet för beloppet har undertecknats. Jordbruksverket har i beslut d 22 mars 1994 upphävt det tidigare beslutet om stöd och beslutat att L.A. är återbetalningsskyldig för erhållet omställningsstöd i dess helhet. Begäran om omprövning har avslagits genom jordbruksverkets beslut d 10 juni 1994. I återkravsmålet har Jordbruksverket till stöd för sitt fullgörelseyrkande åberopat bl a besluten och skuldförbindelsen.

Jordbruksverket har alltså sedan man konstaterat att L.A. brutit mot villkoren för stödet i beslut, som inte kan överklagas, upphävt bidragsbeslutet och med stöd av skuldförbindelsen återkrävt stödbeloppet. Eftersom tillämpliga författningar saknar bestämmelse om att sådant beslut av verket skulle vara direkt verkställbart gentemot L.A. - jämför 3 kap 1 § 1 st UB - är allmän domstol behörig att pröva föreliggande tvist.

Överklagade beslutet bör alltså fastställas. HD:s avgörande. HD fastställer HovR:ns beslut.

HD (JustR:n Knutsson, Freyschuss, Lars Å Beckman, referent, och Westlander) fattade följande slutliga beslut: Skäl. Enligt förordningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m m (jordbrukarstödsförordningen) kan stöd lämnas till jordbrukare med mer än två hektar åkermark. Omställningsstöd lämnas i form av ett lån som skrivs av under en omställningsperiod på fem år under förutsättning att villkoren för stödet följs. Syftet med omställningsstödet är att minska användningen av areal för produktion av vissa livsmedel. Omställningsstödet beviljas efter ansökan och betalas ut efter det att sökanden tecknat en skuldförbindelse.

L.A. erhöll genom beslut av Jordbruksverket d 23 mars 1993 omställningsstöd för budgetåret 1991/92 med 35 640 kr. Han undertecknade föreskriven skuldförbindelse. Vid en kontroll av hans omställningsstöd inför budgetåret 1993/94 upptäcktes att han överodlat prisreglerade grödor. Den 22 mars 1994 upphävde Jordbruksverket - med stöd av 19 § jordbrukarstödsförordningen och 17 § 1 st 2 förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet - sitt tidigare beslut om omställningsstöd och angav att L.A. var återbetalningsskyldig för det erhållna omställningsstödet i dess helhet. Sedan L.A. begärt omprövning av beslutet avslog Jordbruksverket d 10 juni 1994 hans begäran om ändring av beslutet. Jordbruksverket har vid TR:n yrkat att L.A. skall förpliktas att utge det återkrävda lånebeloppet 35 640 kr.

Frågan i HD gäller om allmän domstol är behörig att pröva Jordbruksverkets talan om återbetalning av erhållet omställningsstöd.

Av 3 kap 1 § 1 st 6 UB följer att verkställighet får äga rum på grund av förvaltningsmyndighets beslut som enligt särskild föreskrift får verkställas. Någon sådan föreskrift har inte utfärdats i fråga om jordbruksverkets beslut enligt jordbrukarstödsförordningen. Jordbruksverket är därför nödgat att ansöka om betalningsföreläggande eller väcka talan vid domstol för att få en exekutionstitel för sin återkravsfordran mot L.A.

Både allmän domstols dom och förvaltningsdomstols dom utgör enligt 3 kap 1 § 1 st 1 UB exekutionstitel. En förutsättning för att domen skall tjäna som exekutionstitel är att domen innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse (se såvitt avser förvaltningsdomstols dom NJA 1991 s 363).

L.A. har under hänvisning till rättsfallet NJA 1994 s 657 gjort gällande att Jordbruksverkets talan om återkrav av utbetalt omställningsstöd skall prövas av förvaltningsdomstol och inte av allmän domstol. Rättsfallet avsåg tvist om rätt till ekonomiskt stöd - enligt jordbrukarstödsförordningen och förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag - i form av inkomstbidrag och djurbidrag. HD fann att tvistefrågans art var sådan att starka skäl talade för att prövningen av tvisten borde anförtros förvaltningsdomstol. Allmän domstol fick därför anses sakna behörighet att pröva tvisten.

Även den nu aktuella tvisten kan i viss mån sägas gälla rätt till ekonomiskt stöd enligt jordbrukarstödsförordningen. Tvisten rör dock inte frågan om rätt att erhålla bidrag utan avser krav på återbetalning av det till L.A. utbetalade omställningsstödet under åberopande av att han på ett allvarligt sätt brutit mot villkor som gällde för stödet. Förvaltningsmyndighets krav på återbetalning av ett på ett felaktigt sätt utbetalat eller använt bidrag är en typ av fordran som allmän domstol sedan länge ansetts behörig att pröva (jfr NJA 1984 s 648 och 1988 s 552). Anledning saknas att nu frångå denna rättspraxis.

På grund av det anförda finner HD att allmän domstol är behörig att pröva föreliggande tvist. HovR:ns beslut skall alltså fastställas.