RÅ 2006 not 44

Not 44. Överklagande av Pergo (Europe) AB (Pergo) ang. avvisad ansökan om rättsprövning. - Efter ansökan av Pergo beslutade Tekniska nämnden i Trelleborgs kommun den 9 december 2002 att meddela bolaget dispens från bestämmelserna om största tillåtna bredd för fordon för tiden den 1 januari - 31 december 2003. Dispensen gällde för ett dragfordon och ett släp-/efterfordon, vilka framfördes med en hastighet om högst 30 km/tim., samt avsåg en viss färdväg inom kommunen. - Vägverket Region Skåne överklagade Tekniska nämndens beslut hos Länsstyrelsen i Skåne län och yrkade att nämndens beslut skulle undanröjas. I beslut den 19 maj 2003 biföll länsstyrelsen överklagandet och undanröjde Tekniska nämndens beslut. Pergo överklagade länsstyrelsens beslut hos Vägverket Borlänge, som i beslut den 5 juni 2003 avslog överklagandet. - Enligt 6 § lagen (1978:234) om nämnder för vissa trafikfrågor får Vägverkets beslut inte överklagas. Pergo ansökte därför om rättsprövning hos Kammarrätten i Sundsvall enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen). - Till stöd för sin talan anförde bolaget i huvudsak följande. Vägverkets beslut i fråga om rätten till dispens från trafikförordningens bestämmelser om lastbredd avser en civil rättighet i Europakonventionens mening och gäller ett förhållande som omfattas av bestämmelserna i 8 kap.2 och 3 §§regeringsformen. Som grunder för upphävande av Vägverkets beslut menar bolaget att Vägverkets prövning av dispensärendet strider mot principerna om saklighet och objektivitet dels genom att olika enheter inom Vägverket agerat både som part och som beslutsmyndighet, dels genom att Vägverket fattat sitt beslut på ett ofullständigt underlag. Vägverket har även åsidosatt sin utredningsskyldighet. Ett återkallande av dispensen strider även mot proportionalitetsprincipen på det sättet att det inte är nödvändigt att återkalla dispensen för att tillgodose med aktuella bestämmelser avsedda ändamål och vidare att fördelen för det allmänna inte står i rimlig proportion till den skada som orsakas bolaget. Även för det fall att kriteriet "odelbar last" i den mening som avses i trafikförordningen skulle vara uppfyllt gör bolaget gällande att beslutet skall upphävas med stöd av proportionalitetsprincipen. - Vägverket bestred bolagets ansökan. -Kammarrätten i Sundsvall (2004-03-15, Larsson, Kareld, Waas, referent) yttrade: Enligt 1 § lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut gäller att kammarrätten på ansökan av enskild part i ett sådant förvaltningsärende hos förvaltningsmyndighet som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §§regeringsformen skall pröva om avgörandet i ärendet strider mot någon rättsregel på det sätt som sökanden angett eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Som ytterligare förutsättning gäller att det skall vara fråga om beslut som innebär myndighetsutövning mot den enskilde, annars kan prövas av domstol endast efter ansökan om resning och inte skulle ha kunnat överprövas i annan ordning. Av förarbetena till lagen framgår att den endast gäller beslut i förvaltningsärenden och att det alltså skall vara fråga om ett beslut i ett särskilt fall. - Regleringen i trafikförordningen (1998:1276) - Av 4 kap. 15 § första stycket trafikförordningen framgår följande. Om ett motordrivet fordon eller ett därtill kopplat fordon lastas så att lasten på någondera sidan skjuter ut mer än 20 centimeter utanför fordonet eller om fordonets bredd, lasten inräknad, överstiger 260 centimeter, får fordonet eller därtill kopplat fordon föras endast på enskild väg. - Enligt 4 kap. 15 § sista stycket nämnda förordning följer att Vägverket får föreskriva att fordon eller fordonståg som transporterar odelbar last får föras på vägar som inte är enskilda trots att den bredd som anges i första stycket överskrids. Lasten får därvid skjuta ut mer än 20 centimeter utanför fordonet. Föreskrifterna skall vara förenade med sådana villkor att trafiksäkerheten inte äventyras. - Regeringen får medge undantag från förordning om inte annat stadgas. I 13 kap. 3 § trafikförordningen har regeringen givit kommunen och den statliga väghållningsmyndigheten i den region där färden påbörjas behörighet att i vissa fall medge undantag från förordningens bestämmelser bl.a. vad gäller kraven i 4 kap. 15 §. Enligt 13 kap. 4 § trafikförordningen framgår under vilka förutsättningar som undantag får medges från kraven i 4 kap. 15 § nämligen enligt första stycket om det behövs av särskilda skäl och det kan ske utan fara för trafiksäkerheten, skada på vägen eller någon annan avsevärd olägenhet och vidare enligt sista stycket endast om lasten är odelbar. - Europakonventionen - Av artikel 6 punkt 1 i Europakonventionen framgår bl.a. att var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. - Europadomstolen har fastslagit att artikel 6:1 är tillämplig under förutsättning a) att det föreligger en reell och seriös tvist mellan en enskild - fysisk eller juridisk - person och en annan person eller en myndighet, b) att tvisten gäller en rättighet som har sin grund i den nationella rätten, och c) att denna rättighet kan karakteriseras som en civil rättighet. - Europadomstolen har ansett att artikel 6:1 är tillämplig på förfaranden som i många länder är av förvaltningsrättslig snarare än civilrättslig natur (jfr vidare Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis 2002 s. 139 f). Sålunda har Europadomstolen ansett artikel 6:1 tillämplig på förfaranden om tillstånd att förvärva eller att behålla eller utnyttja egendom. Nära besläktade med de nu nämnda fallen är de som avser rätten att bedriva viss ekonomisk verksamhet eller att erhålla ett myndighetstillstånd av betydelse för möjligheten att bedriva sådan verksamhet t.ex. förfaranden avseende återkallelse av tillstånd att utöva läkaryrket och att driva medicinsk klinik, rätten att praktisera som läkare, tillstånd att bedriva apoteksverksamhet, återkallelse av trafiktillstånd och återkallelse av tillstånd att på en restaurang servera alkoholdrycker m.fl. fall. - Kammarrättens bedömning. - I målet är fråga om en dispens dvs. ett av offentlig myndighet meddelat gynnande beslut, varigenom ett undantag från en författningsbestämmelse medges för ett särskilt fall. I förevarande fall är fråga om ett undantag från en förbudsregel. En dispens får då samma verkan som ett tillstånd (jfr, Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt 21:a uppl. s. 219). För dispens krävs enligt den svenska lagstiftningen förutom att det grundläggande kriteriet odelbar last är uppfyllt att undantag får föreskrivas eller medges om det behövs av särskilda skäl och det kan ske utan fara för trafiksäkerheten, skada på vägen eller någon annan avsevärd olägenhet. - Ifrågavarande dispens utgör inte någon förutsättning för att driva ekonomisk verksamhet och är vidare inte knuten till rätten till egendom i vidare mening. Mot bakgrund härav finner kammarrätten att det inte finns någon grund för slutsatsen att en dispens enligt aktuell lagstiftning skulle utgöra en civil rättighet eller röra något förhållande som avses i 8 kap. 2 § regeringsformen. Det är vidare uppenbarligen inte fråga om en sådan betungande föreskrift som faller under 8 kap. 3 § regeringsformen. Ansökan om rättsprövning skall därför avvisas. - Kammarrätten avvisar ansökningen. - Pergo överklagade och yrkade att Regeringsrätten skulle undanröja kammarrättens beslut samt förordna att kammarrätten skulle uppta ärendet till rättsprövning. Bolaget anförde bl.a. följande. Kammarrättens snäva tolkning och tillämpning av 1 § rättsprövningslagen är uppenbart felaktiga. Avsikten med att det i 1 § rättsprövningslagen hänvisas till 8 kap.2 och 3 §§regeringsformen var enligt förarbetena till lagen att man med bred marginal skulle täcka in Europakonventionens begrepp "civila rättigheter och skyldigheter" i dess artikel 6 (se prop. 1987/88:69 s. 21). Regeringsrätten har dock senare angett att det finns anledning att anta att uttrycket "civila rättigheter och skyldigheter" i Europakonventionens artikel 6 sträcker sig betydligt längre än vad 8 kap. 3 § regeringsformen gör (se prop. 1995/96:133 s. 10), vilket således skulle innebära att rättsprövningslagen inte tillräckligt svarar mot Sveriges skyldigheter enligt Europakonventionen. Med hänsyn härtill bör 8 kap.2 och 3 §§regeringsformen tolkas extensivt vid tillämpning av rättsprövningslagen. I förarbetena till rättsprövningslagen anges vidare att anknytningen till 8 kap.2 och 3 §§regeringsformen medför att t.ex. olika slag av tillstånd och dispenser skall anses omfattas av möjligheten till rättsprövning (se prop. 1987/88:69 s. 34 och 35) och i praxis har Regeringsrätten ansett att bl.a. tillstånd enligt miljöskyddslagen (RÅ 1999 not. 60), beslut om detaljplan (RÅ 1999 not. 61) och dispens från strandskydd (se t.ex. RÅ 1999 not. 64 och not. 144) kan upptas till rättsprövning. Även rätten för juridisk person att erhålla dispens från bestämmelserna om bred last, inom ramen för drivande av dess näringsverksamhet, skall anses falla in under 8 kap. 3 § regeringsformen och detta utgör en civil rättighet i den mening som avses i Europakonventionens artikel 6. Ett ärende avseende sådan dispens skall därför kunna underställas juridisk prövning inför domstol. - Regeringsrätten (2006-03-13, Lavin, Eliason, Schäder, Almgren, Knutsson): Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 1 § första stycket rättsprövningslagen gäller som grundläggande förutsättning för att sådan prövning skall kunna ske att det angripna beslutet meddelats i ett förvaltningsärende som rör något förhållande som avses i 8 kap.2 eller 3 §regeringsformen. Det förra stadgandet avser privaträttsliga föreskrifter och är därför inte aktuellt i detta mål. Frågan i målet gäller således om de av Vägverket tillämpade bestämmelserna kan anses utgöra sådana betungande offentligrättsliga föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen. - Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna skall för att omfattas av sistnämnda stadgande gälla åligganden för enskilda eller i övrigt avse ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Utanför tillämpningsområdet faller föreskrifter av gynnande eller neutral karaktär, även om moment som från den enskildes synpunkt kan framstå som ofördelaktiga skulle ingå (se t.ex. RÅ 1995 ref. 4 och RÅ 1996 not. 46). - Enligt motiven till regeringsformen bör med ingrepp förstås åtgärder från normgivarens sida som allmänt anses innebära inskränkningar i enskildas dittillsvarande handlingsfrihet (prop. 1973:90 s. 210). Inte bara ingrepp i en ursprunglig sfär av faktisk och rättslig handlingsfrihet utan även föreskrifter som begränsar sådana ingrepp och därför på sätt och vis går i "berättigande" riktning anses emellertid höra hit (a. prop. s. 301), något som markeras av orden "gäller" och "avser" i stadgandet. Bestämmelserna i 8 kap. 3 § regeringsformen får inte heller tolkas så att den enskilde genom att frivilligt placera sig i en situation, som faller inom tillämpningsområdet för en reglering, som innefattar åligganden eller ingrepp, därmed också frivilligt underkastar sig där stadgade förpliktelser med följd att föreskrifterna förlorar sin karaktär av betungande. Förekomsten av offentligrättsliga sanktioner för att garantera att förpliktelserna uppfylls är en indikation på att fråga är om en sådan föreskrift som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen. (Se RÅ 2002 ref. 8 och Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 3 u. 1999, s. 74 ff.) - De i 4 kap. 15 § trafikförordningen (1998:1276) intagna bestämmelserna om största tillåtna bredd för fordon, sanktionerade genom bestämmelser om penningböter i 14 kap. 3 § samma förordning, måste anses begränsa den enskildes frihet på sätt som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen. Enligt 13 kap. 3 § trafikförordningen kan i vissa fall undantag medges från bestämmelserna om största tillåtna fordonsbredd. Som ovan anförts skall även en sådan begränsning av det grundläggande "ingreppet" hänföras till kategorin betungande offentligrättsliga föreskrifter. - Regeringsrätten finner således att Vägverkets beslut är av karaktär att kunna bli föremål för rättsprövning och att kammarrätten därför inte borde ha avvisat Pergos ansökan på sätt som skett. - Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten upphäver det överklagade beslutet och visar målet åter till Kammarrätten i Sundsvall för ny handläggning. (fd I 2006-02-08, Fredricson Svensson)