RÅ 2007:17

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm (2006-06-20, Åberg, Svahn Lindström, Riberdahl, referent) yttrade: Fråga i målet är om sekretess hindrar att migrationsdomstolens akt i mål UM 402-06 lämnas ut till J.F. - I 7 kap. 14 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess till skydd för utlänningar. Bestämmelsens första stycke gäller inom alla verksamhetsområden - alltså även hos migrationsdomstolarna. För sekretess krävs att det kan antas att röjandet av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men. Dessutom fordras att risken för skada skall vara föranledd av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Endast en relativt allvarlig skada skall leda till sekretess. Emellertid krävs inte någon högre grad av sannolikhet för sådan skada för att sekretess skall gälla, redan en beaktansvärd skaderisk är tillräcklig. Som typexempel på fall där sekretess bör gälla är att röjande av uppgifter om politisk flykting här i landet leder till repressalier mot flyktingen eller hans nära anhöriga i hemlandet (se prop. 1979/80:2 Del A s. 208 f). - I förevarande fall har inte framkommit några sådana omständigheter som gör att det kan antas att ett röjande av uppgifterna skulle medföra fara för en sådan allvarlig skada som anges i bestämmelsen, varför sekretess enligt 7 kap. 14 § första stycket sekretesslagen inte gäller för uppgifterna. - Vad därefter gäller sekretess enligt 7 kap. 14 § andra stycket samma lag gör kammarrätten följande bedömning. - Enligt andra stycket gäller, utöver vad som följer av första stycket, sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. - Av förarbetena till sekretesslagen framgår att med uttrycket verksamhet för kontroll över utlänningar avses inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, bosättningstillstånd, arbetstillstånd, avvisning, förpassning eller utvisning utan också kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn (se a. prop. s. 210). De ärenden som omfattas av uttrycket handlades vid tiden för bestämmelsens tillkomst huvudsakligen av förvaltningsmyndigheter men prövas numera även av migrationsdomstolarna. Bestämmelsen får därmed anses vara tillämplig även såvitt avser migrationsdomstolarnas verksamhet som kan betraktas som kontroll över utlänningar, dvs. i frågor om avvisning, utvisning samt frågor som rör uppehålls- och arbetstillstånd (jfr prop. 2004/05:170 s. 112). Kammarrätten finner således att bestämmelsen skall tillämpas på uppgifterna i den akt som begäran avser. - Sekretessen enligt den aktuella bestämmelsen gäller för uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Härmed avses bl.a. uppgifter om hälsotillstånd, religiös eller politisk uppfattning och ekonomiska omständigheter av personlig natur. Sekretessen gäller inte bara för uppgifter hänförliga till den utlänning som ärendet avser utan även uppgifter rörande andra personer i Sverige eller utomlands kan omfattas av sekretess. Som ovan redovisats gäller sekretess med s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för sekretess för uppgifterna. - Det är den myndighet eller domstol som förvarar handlingarna som skall pröva frågan om utlämnande. För det fall en handling inte kan tillhandahållas utan att hemliga uppgifter i den röjs, skall handlingen i övriga delar göras tillgänglig i avskrift eller kopia (2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen). En domstol kan alltså inte vägra att lämna ut en handling bara med hänvisning till att den innehåller vissa sekretessbelagda uppgifter. Domstolen måste se till att sökanden får ut de delar av handlingen som är offentliga. Praktiskt kan domstolen i dessa fall ta en kopia av handlingen i vilken de sekretessbelagda uppgifterna täcks över (se JO 1979/80 s. 384 f). - Såvitt framgår av handlingarna i målet har länsrätten inte gjort någon sådan prövning av sekretessen när det gäller uppgifterna i akten. Målet skall därför återförvisas till länsrätten för fortsatt handläggning. - Av 12 kap. 4 § sekretesslagen framgår att sekretess för uppgift i ett mål i domstols rättskipande verksamhet upphör att gälla i målet, om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål och domstolen i domen eller beslutet inte förordnat att sekretessen skall bestå. - Av handlingarna i målet framgår att länsrätten genom beslut den 13 april 2006 röjt personuppgifterna för klaganden utan att förordna om sekretess för uppgifterna. Någon möjlighet att i efterhand förordna om sekretess för uppgifterna i beslutet finns inte (se RÅ 1999 not. 37). Det saknas därför numera möjlighet att med hänvisning till sekretess vägra att lämna ut dessa uppgifter. - Vad i övrigt gäller möjligheten att sekretessbelägga domar och beslut är det av rättssäkerhetsskäl viktigt att domstolarnas avgöranden i mycket stor utsträckning är offentliga. Av förarbetena till sekretesslagen anges att det får förutsättas att domstolarna är restriktiva med att sekretessbelägga domar (jfr a. prop. s. 309 - se även JK:s beslut 2003-03-28, dnr 606-03-22). - Kammarrätten upphäver länsrättens beslut och visar målet åter till Länsrätten i Stockholms län (migrationsdomstolen) för fortsatt handläggning i enlighet med denna dom.

J.F. fullföljde sin talan hos Regeringsrätten och anförde bl.a. följande.

Kammarrätten har beslutat återförvisa målet till länsrätten, men därvid avgjort frågan om tillämpligheten av 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen till hans nackdel. Besvärsrätt föreligger då enligt 34 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Det är inte närliggande enligt allmänt språkbruk att migrationsdomstolen skulle bedriva sådan "verksamhet för kontroll över utlänningar" som avses i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen. Det är inte heller ett acceptabelt juridiskt uttryckssätt. I förarbetena till sekretesslagen finns inte stöd för att stadgandet skulle vara avsett att tillämpas i domstol. Grundlagsregler förhindrar en analog tillämpning av lagrummet. Uttrycket "kontroll över utlänningar" för närmast tanken till gräns- och säkerhetspolisens arbete och det är också uteslutande i det sammanhanget som ordet kontroll används i prop. 2004/05:170. Migrationsdomstolen är en del av länsrätten och har i uppgift att skipa rätt i de ärenden som överklagas dit. Att säga att förvaltningsdomstolars verksamhet är att kontrollera enskilda är principiellt förkastligt och stämmer inte med den verksamhet som faktiskt bedrivs. På grund av sekretesslagens systematik är det inte avgörande vilken karaktär ärendena har, utan det är verksamhetens karaktär som är det väsentliga. Följer sekretessen ärendetypen talar sekretesslagen om "ärende" i stället för "verksamhet". Vidare vore det svårt att förklara varför andra stycket skulle vara tillämpligt i förvaltningsdomstolarna men inte i de allmänna domstolarna. En sådan gräns skulle framstå som godtycklig och utan stöd i lagtexten, vilket inte är acceptabelt på grund av 2 kap. 2 § andra stycket första meningen tryckfrihetsförordningen. En tydlig gräns kan däremot dras mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter, vilket har stöd i förarbetena till sekretesslagen och är i god överensstämmelse med skyddet för offentlighet vid domstol i 2 kap.regeringsformen.

Regeringsrätten (2007-02-16, Billum, Eliason, Stävberg, Lundin, Fernlund) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.

Enligt 34 § andra stycket förvaltningsprocesslagen får talan föras mot ett beslut varigenom ett mål återförvisas till lägre instans endast om beslutet innefattar avgörande av en fråga som inverkar på målets utgång.

Målet gäller i sak om det enligt 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen föreligger hinder för J.F. att få ta del av uppgifter i handlingar i ett mål hos en migrationsdomstol om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen (2005:716). Vad kammarrätten har anfört i sina domskäl rörande 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen innebär i och för sig inte att kammarrätten tagit ställning till huruvida sekretess gäller för uppgifterna i de aktuella handlingarna eller ej. Domskälen innehåller emellertid ett principiellt ställningstagande i fråga om bestämmelsens tillämplighet, vilket skall läggas till grund för de nya bedömningar som skall göras i målet med anledning av återförvisningen. Kammarrättens dom får därmed anses innefatta ett sådant avgörande av betydelse för målets utgång som avses i 34 § andra stycket förvaltningsprocesslagen. J.F. har därför rätt att föra talan mot kammarrättens dom.

Enligt 7 kap. 14 § andra stycket första meningen sekretesslagen gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men.

Om en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet från domstol eller annan myndighet erhåller uppgift som är sekretessbelagd där, gäller enligt 12 kap. 1 § första stycket sekretesslagen sekretessen också hos domstolen, s.k. sekundär sekretess. Enligt andra stycket i paragrafen skall dock första stycket inte tillämpas om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande domstolen, s.k. primär sekretess.

Den återgivna bestämmelsen i 7 kap. 14 § andra stycket sekretesslagen tar sikte på "verksamhet" av visst slag. I den mån en domstol handlägger mål som rör en sådan verksamhet är således bestämmelsen direkt tillämplig hos domstolen (Regner m.fl. Sekretesslagen En kommentar s. III:27; se t.ex. 9 kap. 1 § första stycket första meningen sekretesslagen jämförd med sjätte meningen i samma stycke).

Sekretess gäller bl.a. i "verksamhet för kontroll över utlänningar". En motsvarande bestämmelse fanns tidigare i 14 § lagen (1937:249) om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar enligt vilken bestämmelse bl.a. handlingar i "ärenden rörande kontroll å utlänningar, som här i riket vistas eller hit söka tillträde" i vad de angick enskildas personliga förhållanden inte utan samtycke fick utlämnas till annan.

Enligt förarbetena till bestämmelsen i 1980 års sekretesslag (prop. 1979/80:2 Del A s. 210) avses med verksamhet för kontroll över utlänningar inte bara förvaltningsärenden om t.ex. visering, bosättningstillstånd, arbetstillstånd, avvisning, förpassning eller utvisning utan också kontrollåtgärder eller annan löpande tillsyn. Bestämmelsen har också hittills ansetts omfatta ärenden enligt utlänningslagstiftningen hos såväl polismyndigheterna och Migrationsverket (tidigare Invandrarverket) som hos regeringen, Utlänningsnämnden och förvaltningsdomstolarna (i t.ex. förvarsärenden) i deras handläggning av överklagade beslut, se t.ex. RÅ 1994 not. 101, RÅ 2001 not. 47 och RÅ 2005 not. 55. Enligt Regeringsrättens mening finns inte någon grund för att ge rekvisitet en annan innebörd än tidigare enbart därför att instansordningen för de aktuella ärendena ändrats, eller för att - utan särskild reglering - ge det en annan innebörd hos den överprövande instansen än hos den som först beslutar i ett ärende. Att det i sammanhanget något oklara begreppet "kontroll" används torde bero på att det allmänt brukar talas om att Sverige har en kontrollerad invandring och att utlänningskontrollen regleras i utlänningslagstiftningen (se t.ex. prop. 1954:41 s. 61 och 1990/91:118 s. 70). Regeringsrätten finner således i likhet med kammarrätten att bestämmelsen är tillämplig på uppgifterna i den akt som begäran avser. Överklagandet skall därför avslås.

Domslut

Regeringsrättens avgörande. Regeringsrätten avslår överklagandet.

Föredraget 2006-12-15, föredragande Hofvander, målnummer 4582-06