Domskäl

Länsrätten i Södermanlands län (2006-01-12, ordförande Ekmosse) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga lagrum i TF och lotterilagen samt för vissa förarbeten och rättsfall: Länsrätten gör följande bedömning. - I målet är ostridigt att Aftonbladet har låtit publicera oddsuppgifter för de utländska spelbolagen Unibet, Ladbrokes, Expekt och Centrebet bl.a. under det första kvartalet 2003 och den 17 mars 2005. De utländska spelbolagen saknar tillstånd att anordna lotterier, i detta fall vadhållning, i Sverige. Bolagens spelverksamhet bedrivs över Internet på utländska webbsidor. - Gränsen för TF:s tillämpningsområde - Det första länsrätten har att ta ställning till är huruvida Lotteriinspektionens föreläggande står i strid med TF. TF syftar till att skydda medborgarnas rätt att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Vid konflikt mellan TF och vanlig lag har TF såsom grundlag företräde. Av förarbeten och praxis följer att meddelanden av rent kommersiell karaktär faller utanför TF. Fråga i målet är huruvida publiceringen av ett utländskt spelbolags oddsuppgifter är ett meddelande av rent kommersiell karaktär eller om publiceringen av sådana uppgifter har ett sådant informationsvärde för allmänheten att det faller inom TF. Spelbolagen strävar efter att göra sannolikhetsbedömningar på ett så statistiskt säkerställt underlag som möjligt. Syftet med detta måste vara att presumtiva spelare skall uppfatta spelbolagens oddsuppgifter som trovärdiga. Genom att publicera oddsuppgifter från flera olika utländska spelbolag ges läsaren en möjlighet att jämföra oddsen och välja det bolag som ger de bästa vinstchanserna. Ju trovärdigare odds, desto större incitament för presumtiva spelare att satsa pengar. Även läsare som inte är intresserade av att spela kan naturligtvis ta del av oddsuppgifterna och få ett visst informationsintresse tillgodosett. Denna effekt av publiceringen måste dock anses vara underordnad det huvudsakliga syftet att locka fler spelare till de utländska spelbolagen. Det allmänna informationsvärdet i de av Aftonbladet publicerade oddsuppgifterna måste anses vara obetydligt, särskilt mot bakgrund av att Aftonbladet endast publicerar oddsuppgifter från vissa, men inte alla utländska spelbolag. Mot bakgrund av detta finner länsrätten att publiceringen av oddsuppgifterna fyller ett rent kommersiellt syfte som inte omfattas av TF:s skydd. Lotteriinspektionens föreläggande strider därför inte mot TF. - Främjande av lotterier - Aftonbladet har gjort gällande att deras publicering av utländska spelbolags oddsuppgifter faller utanför 38 § lotterilagens tillämpningsområde, d.v.s. att publiceringen inte utgör ett främjande av deltagande i ett utom landet anordnat lotteri. Som ovan anförts finner länsrätten att publiceringen av oddsuppgifter har ett rent kommersiellt intresse och att det allmänna informationsvärdet är obetydligt. Genom att publicera oddsuppgifter får presumtiva spelare möjlighet att jämföra och utvärdera vinstchanserna hos de olika spelbolagen. Länsrätten finner därför att publiceringen av oddsuppgifterna utgör ett sådant främjande som är förbjudet enligt 38 § lotterilagen.

Lotterilagens överensstämmelse med EG-rätten - Aftonbladet har även gjort gällande att lotterilagen strider mot EG-rätten. Regeringsrätten har i RÅ 2004 ref. 95 funnit att främjandeförbudet i 38 § lotterilagen inte kan anses strida mot EG-rätten sådan den kommit till uttryck i EG-domstolens avgöranden. Länsrätten finner inte att något som framkommit i förevarande mål utgör skäl att ifrågasätta Regeringsrättens bedömning.

Överklagandet skall därför avslås. - Länsrätten avslår överklagandet.

I överklagande hos kammarrätten vidhöll Aftonbladet sin talan och yrkade även att kammarrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen i fråga om lotterilagens förenlighet med EG-rätten. Aftonbladet hemställde att kammarrätten skulle hålla muntlig förhandling i målet. Aftonbladet anförde ytterligare bl.a. följande. Aftonbladet har sedan i vart fall början av 1980-talet publicerat oddsinformation av olika slag. Publiceringen har under hela denna period alltid skett på redaktionell plats och inte i något fall på uppdrag av någon extern aktör eller mot betalning. Uppgifterna tas in i tidningen utan att det föregås av någon beställning från de spelbolag vars odds redovisas. Beslutet att publicera uppgifterna i fråga, och vilka uppgifter som skall tas med, fattas av journalister vid Aftonbladets redaktionella avdelning och inte av Aftonbladets annonsavdelning. Det skall understrykas att det i förevarande fall inte är fråga om annonser vilket länsrätten synes, utifrån dess hänvisningar till olika uttalanden i förarbeten och rättspraxis avseende annonser, ha bedömt. Härav följer att det från grundlagsskyddet förekommande undantaget, som följer av fast rättspraxis, för publicering av material som sker ”i kommersiellt syfte och har rent kommersiella förhållanden till föremål” inte kan vara tillämpligt. - Det framgår att länsrätten gjorde sin rättsliga bedömning med stöd av bl.a. uttalanden i NJA 1961 s. 715. De principer som uttalades i det målet är inte aktuella, bl.a. för att Högsta domstolen och Marknadsdomstolen har förtydligat och nyanserat förutsättningarna för gränsdragningen mellan TF och allmän lag sedan dess och för att publicering av oddsuppgifter på redaktionell plats utan betalning skiljer sig från publicering, sannolikt mot betalning, av en dragningslista på annonsutrymme.

Lotteriinspektionen bestred bifall till överklagandet och yrkandet om inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen. Lotteriinspektionen anförde bl.a. följande. Inspektionen har svårt att se att oddsjämförelser inte skulle vara av utpräglad kommersiell natur med rent kommersiella förhållanden till sitt föremål. I NJA 1961 s. 715 bedömdes inte tryckfriheten utgöra något hinder mot att döma en dagstidnings chefredaktör för brott mot dåvarande lotteriförordningen för att ha publicerat dragningsresultat i ett tyskt lotteri i tidningen. Oddsredovisningen har ett underhållnings- och informationsvärde endast för de som själva spelar och det saknas - vid bedömning av nu aktuella införanden - anledning att avvika från den hållning som Högsta domstolen intog i nämnda avgörande.

Kammarrätten i Stockholm (2007-05-15, Lindgren, Eke, referent, Sjöstedt) yttrade: I målet uppkommer först fråga om TF är tillämplig avseende Aftonbladets tidningspublicering av oddsuppgifter hänförliga till spelbolag som saknar lotteritillstånd i Sverige. - Tryckfriheten sådan den garanteras i TF har till syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning (1 kap. 1 § andra stycket). Förordningen är exklusivt tillämplig i fråga om missbruk av den yttrandefrihet som sker genom meddelanden i tryckt skrift. TF avser dock inte att reglera sådant användande av det tryckta ordet som inte har något med yttrandefriheten att göra. Vad kammarrätten har att ta ställning till är således huruvida Aftonbladets publicering av oddsuppgifter omfattas av den yttrandefrihet som TF har till syfte att skydda. - Det finns inte någon rättspraxis som rör frågan om TF:s tillämplighet på tidningspublicering av just oddsuppgifter. Högsta domstolen har dock i NJA 1961 s. 715 prövat frågan om TF är tillämplig avseende en tidnings införande av uppgift om vinstnummer i utländskt lotteri. I målet var chefredaktören för tidningen åtalad för brott mot lotteriförordningen, som innehöll den då gällande lotteriregleringen. Högsta domstolen hänvisade till att förseelse mot lotteriförordningen inte tagits med i den katalog över brott som kan beivras enligt TF (7 kap. 4 §) och att avsikten med detta har varit att förfaranden i strid med lotteriförordningen som sker genom tryckt skrift skall såsom inte berörande yttrandefriheten bedömas oberoende av TF. Mot bakgrund av detta fann domstolen att TF inte förhindrar en tillämpning av lotteriförordningen. - Högsta domstolens uttalanden i ovan nämnt avgörande kan tolkas som att alla förfaranden i strid med lotteriregleringen faller utanför TF:s syfte. Även i förarbetena till TF har uttryckts den uppfattningen att lotteriförordningen är tillämplig utan hinder av TF (se SOU 1947:60 s. 250). I förhållande till annan lagstiftning än den som gäller på lotteriområdet har Högsta domstolen i senare straffrättsliga avgöranden, där frågan om TF:s exklusivitet aktualiserats, emellertid gjort en bedömning i det enskilda fallet av huruvida den aktuella framställningen omfattas av förordningen eller inte (se NJA 1979 s. 602 och NJA 1999 s. 275). Samma utgångspunkt skall enligt kammarrättens uppfattning gälla även i mål som rör frågan om en framställning som påstås strida mot lotterilagen omfattas av syftet med TF. Det vill säga även i dessa fall skall den frågan besvaras med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet. - Som tidigare nämnts syftar TF till att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Av förarbetena till TF framgår vidare att man i första hand velat skydda en fri nyhetsförmedling och en obeskuren politisk debatt (se SOU 1947:60 s. 120). Genom TF skyddas dock även material som endast avser att roa läsarna, även när det är av mer primitiv natur (se NJA 1999 s. 749). - Vad som omfattas av syftet med TF har ytterligare preciserats genom rättspraxis på så sätt att det slagits fast att förordningen inte gäller för vissa typer av framställningar. Framställningar som har ett rent ekonomiskt syfte, utan anknytning till yttrandefriheten, omfattas inte av TF. Som exempel kan nämnas ekonomiska brott, t.ex. bedrägeri, begångna genom tryckt skrift (se NJA 1900 s. 528 och NJA 1905 s. 364). Till denna kategori har i doktrinen även NJA 1961 s. 715 hänförts (se t.ex. Strömberg, Tryckfrihetsrätt, 2003, s. 45 och Warnling-Nerep, En orientering i tryckfrihet och yttrandefrihet, 2005, s. 64 f. Jfr dock Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 51.). Vad gäller reklam i tryckt skrift har vidare genom praxis slagits fast att ingripanden mot reklamåtgärder kan ske utanför TF:s regler i fall då åtgärderna är av utpräglat kommersiell natur, dvs. att de vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål (se t.ex. NJA 1999 s. 749). - Kammarrätten gör följande bedömning i fråga om Aftonbladets publicering av oddsuppgifter omfattas av den yttrandefrihet TF har till syfte att skydda. - Beträffande de ifrågavarande oddsuppgifterna har Aftonbladet bl.a. obestritt angivit följande. Aftonbladet erhåller inte någon ersättning från någon för publiceringen av oddsinformation och publiceringen utgör redaktionellt material vid sidan av övrigt redaktionellt material. Oddsuppgifter av olika slag har sedan minst 25 år tillbaka publicerats i Aftonbladet på redaktionell plats. Oddsuppgifterna tas in utan att föregås av någon beställning från de spelbolag vars odds redovisas. Beslutet att publicera uppgifterna i fråga, och vilka uppgifter som skall tas med, fattas av journalister vid Aftonbladets redaktionella avdelning och inte av Aftonbladets annonsavdelning. - Av uppgifterna, vilka kammarrätten inte finner skäl att ifrågasätta, framgår att Aftonbladet inte får någon ersättning för publicering av oddsuppgifter. Det har inte heller påståtts att Aftonbladet indirekt, t.ex. genom att spelbolagen köper mer annonsutrymme i tidningen eller liknande, skulle få någon slags ekonomisk vinning utöver den som försäljning av lösnummer medför på grund av oddsredovisningen. Kammarrätten utgår därför från att Aftonbladet inte erhåller någon form av ersättning från spelbolagen för publicering av oddsuppgifter. Eftersom Aftonbladet varken erhåller beställning av eller någon ersättning från spelbolagen för publicering av oddsuppgifter kan denna publicering inte jämställas med traditionella annonser, vars syfte torde vara att inbringa intäkter från annonsörer genom att publicera meddelanden på uppdrag av dessa. Syftet med den oddsredovisning som här är aktuell synes i stället vara detsamma som för övrigt redaktionellt material, dvs. att tillgodose läsarnas nyhetsintresse. Av det sagda följer att Aftonbladets publicering av oddsuppgifter inte kan anses ha rent ekonomiskt syfte och således inte på den grunden falla utanför syftet med TF. - En publicering av odds från spelbolag i de fall då syftet med publiceringen av oddsuppgifter, såsom i förevarande fall, primärt inte är kommersiellt utan syftar till att tillgodose ett nyhetsintresse kan inte heller anses falla utanför syftet med TF på den grunden att den utgör en reklamåtgärd av utpräglat kommersiell natur. - Sammanfattningsvis bedömer kammarrätten att syftet med Aftonbladets publicering av oddsuppgifter är att tillgodose läsarnas intresse för nyheter och att detta innefattas i att säkerställa sådan allsidig upplysning som omfattas av TF. Det har inte framkommit att det finns något sådant ekonomiskt eller annat syfte bakom publiceringen som kan utgöra grund för att undanta denna från förordningens tillämpningsområde. - TF förhindrar därför att ingripande sker med stöd av lotterilagen mot publicering av de i målet aktuella oddsuppgifterna. Lotteriinspektionens förbudsföreläggande är ett sådant ingripande som inte kan anses tillåtet enligt TF. - Överklagandet skall därför bifallas och Lotteriinspektionens förbudsföreläggande upphävas. - Vid denna utgång saknas skäl att på Aftonbladets begäran hålla muntlig förhandling i målet och inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen. Yrkandena härom skall därför avslås. - Kammarrätten bifaller, med upphävande av underinstansernas avgöranden, överklagandet. - Kammarrätten avslår yrkandena om muntlig förhandling och inhämtande av förhandsavgörande från EG-domstolen.

Länsrätten i Södermanlands län

Kammarrätten i Stockholm

Lotteriinspektionen överklagade kammarrättens dom och yrkade att Regeringsrätten, med upphävande av domen, skulle fastställa inspektionens beslut. Inspektionen anförde bl.a. följande. Främjandeförbudet i 38 § lotterilagen innebär ett generellt förbud mot reklam avseende utländska spelanordnare. Det är däremot inget generellt förbud mot reklam för spel. Vid kriminaliseringen av främjandeförbudet i den nu gällande lotterilagen diskuterades huruvida förbudet skulle komma att stå i strid med tryckfrihetsregleringen. Lagrådet konstaterade dock att det sedan länge ansetts att s.k. lotterimeddelanden utgör en egen grupp av gärningar som undantas från tryckfriheten (prop. 1998/99:29 s. 17). Principen har slagits fast i NJA 1961 s. 715. Praxis innebär således att sådana förfaranden som är aktuella i målet inte omfattas av TF. Under alla förhållanden avser föreläggandet företeelser - annonser för utländska spelbolags spelverksamhet - som kan sägas ha utpräglad kommersiell natur med rent kommersiella förhållanden till sitt föremål. - Inspektionen är väl medveten om att det aktuella föreläggandet är relativt generellt till sin utformning. Det är emellertid utformat på det enda sätt som är möjligt om förläggandet ska kunna få någon som helst effekt. Att förelägga någon att inte göra om samma sak igen torde i ett sammanhang som detta vara meningslöst då man enkelt kan ändra annonsens innehåll. Givetvis kan föreläggandet inte avse material som skyddas av tryckfriheten. Chefredaktören på en tidning kan mycket väl avgöra om en annons som ett utländskt spelbolag vill införa omfattas av föreläggandet eller inte. Domstolprövning kommer att ske i varje enskilt fall eftersom det inte är inspektionen som avgör om vite ska utdömas. Det kan däremot ifrågasättas om domstol ska pröva om föreläggandet strider mot TF redan i samband med dess meddelande.

Expressen bestred bifall till överklagandet. Expressen yrkade att Regeringsrätten skulle inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen om det inte var obehövligt på grund av att överklagandet inte skulle bifallas oavsett utfallet av ett förhandsavgörande. Expressen anförde bl.a. följande. Någon särskild tryckfrihetsrättslig princip för publicering av information om lotterier finns inte. Frågan om publiceringsförbudet är förenligt med TF ska bedömas utifrån allmänna tryckfrihetsrättsliga principer och utifrån det grundlagsstadgade förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder. Av detta följer att en bedömning måste göras i varje enskilt fall. Det är oförenligt med TF att utfärda generellt utformade publiceringsförbud såsom förbud mot publicering av reklam för visst slag av varor eller tjänster (se bl.a. MD 1999:26). Det aktuella vitesförbudet skiljer sig väsentligt från den typ av förbud som Marknadsdomstolen utfärdar med stöd av marknadsföringslagen (2008:486) och som anses förenliga med TF. Dessa förbud riktar sig mot en upprepning av en konkret och i domstol konstaterad otillåten marknadsföring. Förelägganden som generellt förbjuder marknadsföring av en viss produkt eller tjänst förekommer inte. Huruvida det i lag finns ett förbud mot marknadsföring av produkten eller tjänsten ifråga saknar betydelse i sammanhanget eftersom TF har företräde. Generella förbud rörande marknadsföring av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror kan däremot utfärdas eftersom sådana förbud har stöd i en uttrycklig bestämmelse i TF, 1 kap. 9 §. - Främjandeförbudet är uttryckligen avsett att ha samma räckvidd som motsvarande bestämmelse i äldre lotterilagstiftning. Förbudet är alltså inte avsett att omfatta alla meddelanden om utländska lotterier, utan endast vissa, särskilda meddelanden som på ett tydligt sätt främjar deltagande i lotterierna. Det aktuella vitesförbudet är dock inte avgränsat till åtgärder som utgör ett otillåtet främjande i lagens mening, utan avser all publicering av kommersiell reklam för utländska lotterier. Såsom föreläggandet har utformats saknar det lagstöd.

Regeringsrätten (2010-11-30, Billum, Kindlund, Jermsten, Ståhl, Stenman) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande.

Tryckfriheten sådan den - - - se första och andra styckena i Regeringsrättens domskäl i referatets del I - - - förordningen (NJA 1999 s. 749).

Förhållandet mellan TF och reklam är således komplicerat. Det har gjorts försök att utforma regler för att i TF klargöra räckvidden gentemot den kommersiella reklamen och flera utredningsförslag har lagts fram. Samtliga har dock blivit kritiserade. Den slutsats som har dragits hittills är att frågan om i vilken mån ingripanden mot reklam kan ske utanför TF:s ram ska fortsätta att vara oreglerad (prop. 1986/87:151 s. 54).

Den kommersiella reklamen faller alltså inte utanför TF:s tillämpningsområde - utom vad avser den i 1 kap. 9 § uttryckligen särreglerade reklamen för bl.a. alkohol och tobak - men åtnjuter inte fullt ut samma skydd som andra yttranden i tryckt skrift. Vissa beståndsdelar i yttrandefriheten är i princip undantagslösa. Det gäller t.ex. censurförbudet som gäller fullt ut även i fråga om den kommersiella reklamen. Det innebär att myndigheter inte har rätt att i förväg granska en näringsidkares tilltänkta annonsering i t.ex. dagstidningar. Det har däremot inte ansetts möta några tryckfrihetsrättsliga hinder att en myndighet förbjuder att kommersiell reklam upprepas om den strider mot t.ex. marknadsföringslagen (se t.ex. prop. 2001/02:64 s. 31).

Lotterilagens s.k. främjandeförbud - - - se tredje - nionde styckena i Regeringsrättens domskäl i referatets del I - - - syftar till att skydda.

Av handlingarna framgår följande. Under hösten 2004 polisanmälde Lotteriinspektionen Expressens chefredaktör för främjande av deltagande i utom landet anordnat lotteri. Expressen hade vid ett flertal tillfällen publicerat annonser i tidningen Expressen avseende utländska spelbolag. Expressens chefredaktör dömdes den 21 juni 2005 av Stockholms tingsrätt för brott mot lotterilagen till 50 dagsböter. Genom det nu överklagade beslutet förbjöd Lotteriinspektionen Expressen att i sin tryckta upplaga jämte bilagor införa ”kommersiell reklam (annonser) för lotterier som är anordnade utom landet”. Förbudet förenades med ett vite om 150 000 kr för varje publicerad annons. Motivet till förbudet var enligt inspektionen att Expressen, trots den fällande domen, fortsatt att publicera annonser för utländska spelbolag.

Som framgår ovan har det i praxis slagits fast att ingripanden mot reklamåtgärder kan ske utanför TF:s regler i fall då åtgärderna är av utpräglat kommersiell natur, dvs. när de vidtagits i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte samt har rent kommersiella förhållanden till föremål. Av handlingarna i målet framgår att den publicering som har föranlett inspektionens ingripande har avsett annonser som får anses ha en sådan utpräglat kommersiell karaktär att de inte omfattats av TF:s tillämpningsområde.

Expressen gör gällande att ett förbud mot att publicera annonserna ändå strider mot TF eftersom det är fråga om ett sådant generellt förbud mot reklam som har ansetts kräva stöd i TF. Expressen pekar därvid på den regel i 1 kap. 9 § TF som gör det möjligt att genom lag förbjuda reklam för bl.a. alkohol och tobak.

Den aktuella bestämmelsen tillkom år 1974 i syfte att öppna en möjlighet för generella ingripanden mot kommersiell reklam i tryckt skrift för alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror. Bakgrunden var att det ansågs osäkert om TF medgav generella åtgärder mot reklam enbart av det skälet att reklamen avsåg vissa slag av varor vars bruk av sociala eller liknande skäl inte borde främjas (prop. 1973:123 s. 42). I samband med ändringar av TF år 1988 gjordes uttalanden av innebörd att motsvarande undantagsregler borde införas om andra reklambegränsande åtgärder av denna art skulle aktualiseras (prop. 1986/87:151 s. 53). Regeln i 1 kap. 9 § TF har därefter ändrats vid två tillfällen, dels i samband med det svenska medlemskapet i EU i syfte att undanröja varje tveksamhet om huruvida vissa reklambegränsande föreskrifter i olika EG-direktiv kunde genomföras i svensk lagstiftning (prop. 1993/94:114), dels år 2002 i syfte att möjliggöra införandet av ett förbud mot s.k. indirekt tobaksreklam (prop. 2001/02:64). Av det anförda kan den slutsatsen dras att, om lagstiftaren skulle överväga att införa motsvarande generella reklamförbud för andra varor eller varuslag, mycket talar för att man skulle anse att detta kräver ändring av TF.

Som har framgått ovan har det inte ansetts möta hinder från tryckfrihetsrättslig utgångspunkt att med stöd av t.ex. marknadsföringslagen förhindra upprepad publicering av otillåten reklam. Inspektionen får därmed anses ha haft fog för att med stöd av lotterilagen utfärda ett vitesföreläggande i syfte att förhindra upprepad publicering av sådana otillåtna annonser som bedömts inte åtnjuta TF:s skydd.

Det nu aktuella föreläggandet gäller emellertid generellt och omfattar enligt sin lydelse alla sådana annonser som kan betecknas som kommersiella och som kommer från utländska spelbolag. Som Regeringsrätten har funnit ovan ska frågan om TF:s tillämplighet avgöras utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Föreläggandet är så utformat att det inte medger detta eftersom all publicering av kommersiella annonser från utländska spelbolag omfattas. TF hindrar därmed att ett föreläggande som det nu aktuella utfärdas. Överklagandet ska därför avslås.