Ds 2013:74

Sveriges tillträde till vapenhandelsfördraget Arms Trade Treaty (ATT)

1. Sammanfattning

I promemorian behandlas frågan om Sveriges tillträde till FN:s vapenhandelsfördrag (eng. Arms Trade Treaty, ATT). Fördraget antogs av FN:s generalförsamling den 2 april 2013 och öppnades för undertecknande i New York den 3 juni 2013. Sverige undertecknade då fördraget. Fram till den 23 oktober 2013 har 114 stater undertecknat fördraget − däribland samtliga EUländer − och åtta har ratificerat det. Fördraget träder ikraft 90 dagar efter den 50:e ratifikationen.

Syftet med fördraget är att införa internationella normer på exportkontrollområdet samt att bredda den effektiva kontrollen över den internationella handeln med konventionella vapen väsentligt utöver de 50-tal stater som idag utövar sådan kontroll.

Parternas grundförpliktelse är att inrätta eller vidmakthålla ett nationellt system för kontroll av den internationella handeln med konventionella vapen, och att i nationella bedömningar beakta en rad faktorer såsom sanktionsbeslut och andra internationella förpliktelser, brott mot den internationella humanitära rätten och mänskliga rättigheter inklusive könsbetingat våld, konfliktrisker, terrorism, organiserad brottslighet och risken för avledning till den illegala marknaden. Såväl export, import, transitering och omlastning som förmedling faller under fördraget. Regler för innehav och handel på nationell nivå omfattas däremot inte. Fördragets materielförteckning täcker samtliga sju kategorier i FN:s vapenregister samt små och lätta vapen. Även ammunition samt reservdelar och komponenter täcks, men med vissa inskränkningar. Utöver grundförpliktelserna att kontrollera

Sammanfattning Ds 2013:74

handeln och pröva enskilda ärenden innehåller fördraget förpliktelser om samarbete och informationsutbyte mellan statsparter och nationella kontrollsystem, statistikinsamling och rapportering, tvistlösning och internationellt implementeringsbistånd. Ett fristående sekretariat förutses stödja statspartssamarbetet. Fördraget saknar övernationella inslag. Ansvaret för kontroll och tillståndsprövning ligger entydigt på nationell nivå hos varje statspart.

I promemorian föreslås att Sverige ska ratificera FN:s vapenhandelsfördrag (ATT).

Fördraget representerar en minsta gemensam nämnare som såväl stora producerande länder som små importerande länder ska kunna uppfylla. Mot bakgrund av att Sverige har en väl utvecklad exportkontroll för krigsmateriel görs bedömningen att ett tillträde till ATT inte fordrar någon ändring av svensk lag, men väl en ändring i tillståndsmyndighetens, Inspektionen för Strategiska Produkter, instruktion för att möjliggöra myndighetens bidrag till fullgörande av fördragets rapporteringsskyldigheter. Ett svenskt tillträde till fördraget och deltagande i statsparternas samarbete väntas till största delen kunna inrymmas i befintligt anslag för avgifter till internationella organisationer.

2. Författningsförslag

2.1. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Inspektionen ska

1. förmedla sådan information om kontroll av krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden och tekniskt bistånd som Sverige har åtagit sig att tillhandahålla som medlem i Europeiska unionen och de multilaterala exportkontrollregimerna,

2. ha ett informations- och erfarenhetsutbyte med motsvarande organ i andra länder samt delta i det europeiska samarbetet, bl.a. genom att bevaka andra länders avslag på tillståndsansökningar, informera Europeiska kommissionen, Europeiska unionens råd och övriga medlemsstater i Europeiska unionen samt berörda internationella organ om avslag på svenska ansökningar om tillstånd samt genomföra konsultationer enligt rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp av den 8 december 2008 om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel,

3. uppfylla de åtaganden 3. uppfylla de åtaganden

Författningsförslag Ds 2013:74

inom sitt verksamhetsområde som i övrigt följer av Sveriges samarbete inom Europeiska unionen och följa de tillämpningsbestämmelser som överenskommits mellan Europeiska unionens medlemsstater, och

4. i den utsträckning det anses nödvändigt, delta i bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för internationella överenskommelser som rör exportkontrollfrågor.

inom sitt verksamhetsområde som i övrigt följer av Sveriges samarbete inom Europeiska unionen och följa de tillämpningsbestämmelser som överenskommits mellan Europeiska unionens medlemsstater,

4. i den utsträckning det anses nödvändigt, delta i bilateralt och multilateralt samarbete inom ramen för internationella överenskommelser som rör exportkontrollfrågor, och

5. förmedla sådan information om kontroll av krigsmateriel som Sverige har åtagit sig att tillhandahålla enligt FN:s vapenhandelsfördrag (ATT).

3. Fördragets innehåll

3.1. Bakgrund

Den 2 april 2013 antog FN:s Generalförsamling genom omröstning det s.k. vapenhandelsfördraget (eng. Arms Trade Treaty, ATT) − ett bindande internationellt instrument som uppställer krav på att dess statsparter upprätthåller nationell kontroll över den internationella handeln med försvarsmateriel och uppställer normer för denna kontroll. Fördragstexten förhandlades fram i en process som inleddes 2006 med en resolution i Generalförsamlingen. Processen omfattade expertgruppsarbete, fyra förberedande konferenser och två på varandra följande diplomatkonferenser.

ATT är det första instrument i sitt slag som förhandlats fram i Förenta Nationernas regi. Endast ett 50-tal stater bedöms hittills ha utövat effektiv kontroll över sitt lands internationella handel med konventionella vapen. För flertalet deltagande stater var således förhandlingsmaterian ny och obekant. Eftersom förhandlingarna indirekt berörde en för alla länder central säkerhetspolitisk fråga − möjligheten att anskaffa militär utrustning för det nationella försvaret − fastställdes redan i utgångsläget att ett slutresultat måste antas med konsensus. Konsensuskravet ansågs också omistligt eftersom ett fördrag av det tänkta slaget inte skulle få avsedd effekt utan deltagande av flertalet länder i världen.

Huvudsakligen har två effekter eftersträvats med detta fördrag: - Den första målsättningen var att säkerställa att den lagliga och reglerade internationella handeln bedrivs under ansvarsfulla former genom formulering av starka gemensamma normer för den nationella kontrollen. I fokus för denna målsättning står de

Fördragets innehåll Ds 2013:74

producerande och exporterande staterna. Fastställandet av internationella normer på detta område ger en helt ny möjlighet att i mellanstatlig dialog påtala sådan export som visserligen är legal, dvs. kontrollerad, men som bedöms oansvarig med hänsyn till faktiska eller befarade konsekvenser.

- Den andra målsättningen var att utvidga kontrollen till så många stater som möjligt för att göra den idag omfattande och mycket skadliga oreglerade internationella handeln lättare att spåra och beivra. I fokus för denna strävan står de många, ofta små länder utan egen tillverkning som sällan berörs av den internationella handeln med krigsmateriel, men som genom bristen på lagstiftning och kontrollapparat lätt kan bli genomgångsländer eller verksamhetsbaser för den oreglerade handeln.

Varken tillverkande och exporterande länder eller det stora flertalet importberoende länder ansåg det förenligt med sina intressen att eftersträva ett fördrag med överstatliga inslag. ATT bygger således helt på nationell kontroll under nationellt politiskt ansvar. Endast en liten grupp länder som idag står under embargobeslut i FN eller är föremål för betydande restriktivitet från producentländer argumenterade för ett mått av överstatlighet i ATT, och då med baktanken att skapa en möjlighet att ”överklaga” negativa nationella exportbeslut.

3.2. Förhandlingarna om ATT

Konsensuskravet medförde att den diplomatkonferens som genomfördes den 2–27 juli 2012 efter fyra förberedande konferenser inte kunde enas om ett fördrag. Givet förhandlingsmaterians tekniska komplexitet och de säkerhetspolitiska känsligheterna räckte avsatta fyra veckor inte till för att lösa alla utestående tvistefrågor. Icke desto mindre gjordes betydande framsteg under denna första konferens. En andra diplomatkonferens anordnades därför den 18–28 mars 2013 för att slutföra arbetet. Inte heller denna gång gick det att komma fram till ett konsensusresultat. Medan en överväldigande majoritet av de

Ds 2013:74 Fördragets innehåll

deltagande staterna bedömde att man uppnått ett ändamålsenligt slutresultat (eller åtminstone ett resultat som inte var helt oförenligt med respektive nationella intressen) blockerades slutresultatet av en handfull stater som inte ansåg ett vapenhandelsfördrag vara förenligt med deras nationella intressen överhuvudtaget. Tre stater, Iran, Nordkorea och Syrien, motsatte sig formellt den framförhandlade texten. Majoriteten av stater var inte beredda att försvaga resultatet i den utsträckning som skulle behövts för att uppnå konsensus. Därför avslutades marskonferensen på utsatt tid utan formellt resultat och dess sluttext introducerades i stället i FN:s generalförsamling den 2 april 2013, där den antogs genom omröstning. Röstsiffrorna var 155 ja-röster, 23 avståenden och 3 nej-röster. De sistnämnda tillhörde återigen Iran, Nordkorea och Syrien.

3.3. Det geografiska stödet för ATT

Det stora antalet ja-röster vid omröstningen i FN:s Generalförsamling återspeglar den kanske viktigaste bidragande faktorn för uppnåendet av slutresultatet − det omfattande och geografiskt spridda stödet för ett vapenhandelsfördrag. Förutom OECD-länderna, (där bl.a. samtliga EU:s medlemsstater har undertecknat fördraget), har flertalet länder i Afrika, Latinamerika och Karibien varit starka förespråkare av ett fördrag. Bland de afrikanska länderna har många förstahandserfarenhet av hur oansvarig och oreglerad internationell vapenhandel har bidragit till att förvärra och förlänga de många mindre konflikter som brutit ut efter det kalla krigets slut. Bland de latinamerikanska och karibiska länderna är det i stället erfarenheten av hur denna handel bidragit till en kraftig ökning av väpnat våld i det civila samhället. Både konflikterna och det övriga väpnade våldet har medfört påtagliga avbräck för ekonomisk och samhällelig utveckling och stabilitet. Gemensamt för den stödjande landkretsen har varit en betoning av det humanitära lidande och de omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter och internationell rätt som följt i den

Fördragets innehåll Ds 2013:74

oansvariga och oreglerade vapenhandelns spår. Följaktligen har dessa aspekter också lyfts fram i fördragets bestämmelse om omständigheter att beakta vid den nationella exportkontrollen.

Medan stödet för ATT varit starkt bland OECD-länderna, i Afrika, Latinamerika och Karibien, har större tveksamhet rått i Nordafrika, Mellanöstern och Asien. Dock står ingen region helt utan signatärer och arbetet med att övertyga fler länder att ansluta sig fortsätter. Av de fem permanenta medlemmarna av FN:s säkerhetsråd har tre (Frankrike, Storbritannien och USA) undertecknat ATT. Ryssland och Kina står alltjämt utanför, men deltog konstruktivt under förhandlingsskedet. Förutsättningar bedöms föreligga för dessa båda länders anslutning i närtid. Bland nuvarande undertecknare finns sex av världens tio största exportörsländer, som tillsammans svarade för 52 % av världshandeln 2008-2012 (i storleksordning USA, Tyskland, Frankrike, Storbritannien, Spanien och Italien). Övriga fyra (i storleksordning Ryssland, Kina, Ukraina och Israel) svarade för ytterligare 35 % av världshandeln under samma period. Om Ryssland och Kina ansluter sig till signatärskretsen omfattas hela 83 % av världshandeln genom dessa åtta länder. ATT:s första målsättning, en normstyrd, ansvarsfull kontroll av handeln, har då kommit nära sin uppfyllelse. Uppfyllelsen av den andra målsättningen, som handlar om en väsentligt utökad geografisk spridning av kontrollen, är avhängig att ett stort antal länder med mer marginell anknytning till den internationella handeln ansluter sig till fördraget.

3.4. Undertecknande, ratificering och ikraftträdande

Vapenhandelsfördraget öppnades för underskrift den 3 juni 2013 och redan under den första dagen undertecknades fördraget av 67 stater. Under de fyra påföljande månaderna har antalet signatärer växt till 114 stater, och åtta av dessa har också hunnit ratificera fördraget. Ytterligare ett stort antal stater förbereder ratificering

Ds 2013:74 Fördragets innehåll

enligt sina respektive nationella procedurer. Fördraget träder ikraft 90 dagar efter den 50:e ratificeringen, vilket förväntas inträffa inom två år.

3.5. Sveriges ratificering av fördraget

Vapenhandelsfördraget bedöms kunna bidra konkret till försöken att lösa de allvarliga problem som oansvarig och okontrollerad internationell handel med konventionella vapen innebär.

Sverige hörde till de stater som undertecknade ATT den 3 juni då fördraget öppnades för underskrift och regeringens målsättning är att Sverige ska ratificera fördraget så snart som möjligt. På detta vis bidrar Sverige fortsatt till att upprätthålla det internationella politiska momentum som ATT-processen uppvisat, och till att påskynda tidpunkten då instrumentet kan träda i kraft. Fördraget kommer att underställas Riksdagen för godkännande i enlighet med bestämmelsen om internationella överenskommelser av större vikt i 10 kap. 3 § regeringsformen.

3.6. Några viktiga frågor i förhandlingarna

Golv, inte tak

En viktig målsättning för ATT-förespråkarna var att säkerställa att ett slutresultat inte skulle kunna användas som argument för att sänka ambitionsnivån i existerande regelverk, men väl medge att enskilda länder skulle kunna bibehålla eller utveckla strängare kontroller än vad som föreskrivs i fördraget. Fördraget i dess slutliga form uppfyller denna ambition genom frånvaron av skrivningar som skulle kunna tas till förevändning för att tillämpa fördraget som ett ”tak”, och genom att det i preambeln anges att statsparter tillåts att ha en högre ambitionsnivå än fördragstexten.

Fördragets innehåll Ds 2013:74

Fördragets tillämpningsområde

En av förhandlingens största utmaningar var att enas om vilken materiel som skulle omfattas av ATT. Den slutliga fördragstextens produktförteckning baseras på FN-registrets kategorier och kan således tolkas som omfattande i första hand större offensiva vapensystem. Samtidigt används formuleringen ”vapen som ingår i följande kategorier” vilket öppnar för en mer extensiv tolkning. Små och lätta vapen var den enda kategori utöver FN-registrets sju kategorier som medtogs i den slutliga förteckningen. Ammunition/stridsdelar samt reservdelar och komponenter hålls utanför produktförteckningen, men medtas som separata element i fördraget. Syftet var att medge mer begränsade kontrollkrav för dessa två kategorier. Således ska fördragets normer för tillståndsbedömning av export fullt ut tillämpas på exporten av ammunition, reservdelar och komponenter, men inte fördragets rapporteringskrav eller skrivningar om motverkande av avledning till den illegala marknaden.

En annan fråga med anknytning till fördragets tillämpningsområde avser vilka typer av transaktioner som fördraget reglerar. Begreppet internationell handel används som samlingsbegrepp, och förtydligas till att avse ”export, import, transitering, omlastning och förmedling”.

Transparens

En viktig aspekt av nationella kontrollsystem är offentlig rapportering. Utan offentlig rapportering är det inte möjligt att nationellt hålla en regering politiskt ansvarig för kontrollsystemets utfall. Offentlig rapportering underlättar också för det internationella samfundet att skapa sig en bättre bild av hur den internationella handeln förändras över tiden. Avvägningen mellan å ena sidan önskan om att säkra en så stor grad av öppenhet som möjligt i fördragets bestämmelser, och å andra sidan nationella sekretesskrav var en av ATT-förhandlingarna svårare moment.

Ds 2013:74 Fördragets innehåll

Utöver en förpliktelse för statsparterna att informera varandra om sin implementering av fördraget innehåller fördragstexten en årlig nationell rapporteringsskyldighet avseende antingen tillståndsgivning eller faktisk export och import. Offentlighet föreskrivs inte utan dessa rapporter delas bara mellan statsparterna. I rapporterna får information som är känslig ur kommersiell eller nationell säkerhetssynpunkt utelämnas.

Implementeringsassistans

Implementeringsassistans identifierades under förhandlingarna som viktigt både som incitament till anslutning och som ett sätt att säkra effektiv implementering. Fördraget innehåller en uttalad rätt att begära assistans över ett brett spektrum av frågor. För att lösa incitamentsfrågan, och för att sända en stark signal till potentiella mottagare, kombineras en relativt generell skrivning om skyldigheten att lämna implementeringsassistans med inrättandet av en särskild fond för sådan assistans..

3.7. Fördragets innehåll

3.7.1. Preambel och principer

ATT har liksom de flesta internationella fördrag en icke-bindande preambel som beskriver allmänna utgångspunkter för fördraget och som tjänar som underlag för senare tolkning av fördraget. En ovanlig konstruktion i detta fördrag är det separata avsnittet ”Principer” som också hör till den icke-bindande delen av texten men som getts en egen rubrik. Dessa ”Principer” betraktas av Sverige som likvärdiga med övriga avsnitt i preambeln.

Av preambelns sammanlagt 17 avsnitt kan följande särskilt nämnas:

Punkt 4 fastslår att internationell handel med konventionella vapen är en verksamhet grundad på staters legitima politiska,

Fördragets innehåll Ds 2013:74

säkerhetsrelaterade och ekonomiska intressen, och således inte a priori förbjuden.

Punkt 5 fastslår att ATT inte omfattar reglering på nationell nivå av innehav eller överföring av konventionella vapen. Endast internationella överföringar behandlas i ATT.

Punkt 11 erinrar om behovet av vård, rehabilitering samt social och ekonomisk delaktighet för offren från väpnade konflikter.

Punkt 12 understryker att fördraget inte hindrar statsparterna från att på nationell grund tillämpa strängare regler än vad fördraget föreskriver. ATT utgör således ett golv, och inte ett tak.

Punkt 13 understryker att civil handel med konventionella vapen för ”rekreation, kulturella, historiska och sportsliga aktiviteter” ska anses legitim så länge som nationella regler rörande ägande, användning och handel iakttas. Någon särskild reglering av denna materielkategori förekommer inte i fördragets operativa del.

Punkt 14 pekar på den roll som regionala organisationer kan spela vid fördragets genomförande.

Punkt 16 bekräftar att ATT inte syftar till att reglera kontrollen över ”laglig handel med materiel utrustning och teknik för fredlig användning”, en hänsyftning på produkter med dubbla användningsområden som också i Sverige och i EU faller under separat lagstiftning.

De åtta punkterna under avsnittet ”Principer” har det gemensamt att de anknyter till etablerade principer inom internationell sedvanerätt eller utvecklar syftet med ATT.

Av dessa 8 punkter kan särskilt nämnas punkt 7, som söker hävda en särskild rättighet för länder att bl.a. importera vapen. En sådan formulering kunde inte accepteras i fördragets operativa del då ju fördraget snarare betonar rätten och skyldigheten att förvägra export under vissa omständigheter.

3.7.2. Mål och syfte

Artikeln identifierar de två huvudmålsättningarna att (a) uppställa ”strängast möjliga internationella normer” för kontrollen av den

Ds 2013:74 Fördragets innehåll

gränsöverskridande handeln med konventionella vapen, där begreppet ”strängast möjliga” måste uttolkas som det strängaste man förmår komma överens om inom ramen för en konsensusförhandling, samt (b) genom bättre kontroll av den legala handeln effektivare bekämpa den oreglerade (genom implementering av ATT definitionsmässigt olagliga) internationella handeln med konventionella vapen.

3.7.3. Fördragets tillämpningsområde

I fördragets artikel 2.1 återfinns en beskrivning av sju materielkategorier hämtade från FN:s register för rapportering av handel med konventionella vapen. Till detta kommer en åttonde kategori, små och lätta vapen, som inte definieras i FN:s vapenregister men väl i andra FN-instrument. Vad gäller definitionen av artilleri kan det i enskilda länders system föreligga ett gap mellan definition av ”grovkalibriga artillerisystem” och definitionen av ”lätta vapen”. Den svenska krigsmaterielförteckningen innehåller inget sådant s.k. ”kalibergap”.

Artikel 2.2 innehåller en beskrivning av vilka typer av transaktioner som omfattas av fördraget. Senare i fördragstexten används det sammanfattande begreppet ”överföring” som här också introduceras.

Artikel 2.3 innehåller en viktig avgränsning av fördraget, vars bestämmelser inte ska tillämpas när en statspart överför vapen till egen trupp i utlandet, så länge äganderätten kvarstår hos denna statspart. Implicit i detta resonemang ligger att om vapnen senare överlåts till en allierad i utlandet måste den överlåtelsen prövas som en export. Undantaget har knutits till begreppet ”internationella transporter” och torde därför avse alla typer av överföringar enligt fördragets artikel 2.2 så länge det är ”för statspartens eget bruk”. Prövningskravet torde inte gälla vid överlåtelse genom lån eller leasing, då äganderätten inte formellt överförs vid en sådan transaktion. Däremot vid gåva, som ju implicerar en överlåtelse av äganderätten.

Fördragets innehåll Ds 2013:74

Artikel 3 behandlar ammunition/stridsdelar på ett förhållandevis heltäckande sätt, då begreppet knyts till alla former av stridsdelar som används av den kontrollerade materielen i artikel 2.1, således inte bara artilleriammunition eller finkalibrig ammunition utan även bomber som fälls från stridsflygplan eller minor som fälls från stridsflygplan eller fartyg eller utskjuts av artilleri. Även flyg- eller ubåtsburna torpeder och handgranater som skjuts från gevär torde omfattas. Det som inte täcks av fördragets definition är exempelvis handgranater och landminor som är konstruerade för att kastas respektive utplaceras av enskilda soldater.

Syftet med att lägga ammunition i en separat artikel 3 är att fördragets efterföljande krav gäller för ammunition endast i den mån artikel 3 uttryckligen omnämns. Därigenom åstadkoms vissa begränsningar för kraven på ammunition som var nödvändiga för att uppnå konsensus kring en sluttext.

Artikel 4 behandlar delar och komponenter till kontrollerade materielslag. Genom att dessa regleras i fördraget minskar risken för att ett negativt tillståndsbeslut för en färdig produkt kringgås genom att alla dess komponenter i stället exporteras för sammansättning i det oacceptabla destinationslandet (eller i ett tredjeland från vilket export av slutprodukten skulle vara möjlig).

Logiken bakom särbehandlingen av delar och komponenter i fördraget är densamma som för ammunition, nämligen att fördragets olika krav gäller för delar och komponenter endast i den mån artikel 4 uttryckligen omnämns.

3.7.4. Generella krav på ett kontrollsystem

Artikel 5 innehåller ett antal generella krav på statsparterna. De viktigaste av dessa beskrivs i det följande:

I artikel 5.2 åläggs varje statspart att inrätta och upprätthålla ett nationellt kontrollsystem, inklusive en nationell kontrollförteckning.

I artikel 5.3 återfinns en betydelsefull uppmuntran till statsparterna att ”tillämpa bestämmelserna i detta fördrag på ett så

Ds 2013:74 Fördragets innehåll

brett spektrum av konventionella vapen som möjligt”. Detta förstärker den relativt öppna formuleringen i inledningen till artikel 2.1 ”vapen som ingår i följande kategorier” i riktning mot en mer extensiv tolkning av materielförteckningen. Vidare understryker artikel 5.3 uttryckligen att de relevanta definitionerna i FNinstrumenten ska ses som golv och inte tak.

Artikel 5.4 fastslår att den nationella kontrollförteckningen ska delas med alla andra statsparter – dock med beaktande av nationell lagstiftning.

Artikel 5.5 understryker att ändamålsenlig lagstiftning inte kan anses tillfyllest för att uppfylla fördragets förpliktelser, utan att även fungerande administrativa strukturer fordras.

Artikel 5.6 föreskriver att nationella kontaktpunkter ska utses för informationsutbyte kring frågor som har samband med genomförandet av fördraget.

Ytterligare ett generellt krav på nationella kontrollsystem återfinns i artikel 14, som förskriver att varje statspart ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av de nationella lagar och förordningar som följer på bestämmelserna i detta fördrag.

3.7.5. Bedömningskriterier för export

I artikel 6 och 7 beskrivs de bedömningar som ska göras i samband med överföringar (artikel 6) respektive export (artikel 7). Ett första viktigt konstaterande är att samtliga dessa bedömningar gäller för all materiel, inklusive ammunition (artikel 3) och delar och komponenter (artikel 4).

I fördragets artikel 6 uppräknas ett antal situationer där avslag ska följa mer eller mindre automatiskt på en initial landbedömning. Artikel 6.1 beskriver statspartens förpliktelser med anledning av beslut av FN:s säkerhetsråd med stöd av kapitel VII i FN-stadgan; artikel 6.2 avser andra internationella förpliktelser på exportkontrollområdet; artikel 6.3 hänvisar till allvarliga brott mot internationell humanitär rätt såsom folkmord, brott mot

Fördragets innehåll Ds 2013:74

mänskligheten och grov överträdelse av Genèvekonventionerna från 1949 samt attacker mot civila som åtnjuter skydd i den egenskapen. Vidare inkluderas även ”andra krigsbrott som definieras i internationella fördrag där statsparten i fråga är part”. Artikel 6.3 täcker således in samtliga brott utom ”andra krigsbrott” oavsett om staten är part eller ej i bakomliggande internationella fördrag. En viktig kvalifikation i artikel 6.3 är att den exporterande staten är skyldig att avslå tillståndsansökan ”om den vid tidpunkten för beviljandet har vetskap om att dessa vapen eller denna materiel skulle komma att användas för […]”. Kunskapskravet är relativt högt satt (”skulle komma att användas” och inte t.ex. ”skulle kunna användas”), men ger å andra sidan ett mått av verifierbarhet som kan läggas till grund för en dialog mellan statsparter om en exporterande stat vid sin bedömning uppenbart negligerat tillgänglig information. En annan begränsning av artikel 6 är att dess verkan på andra typer av överföringar än export inte är självklar, eftersom fördraget inte innehåller något direkt krav på tillståndssystem för import, transit, omlastning eller förmedling.

Uppdelningen i två artiklar skapar en flerstegsprocess där man i artikel 7 återfinner en bredare uppsättning kriterier som avses tillämpas i situationer som inte täcks av artikel 6 och där en mer ingående nationell prövning förutsätts behöva ske. Artikel 7.1 innehåller 5 skilda kriterier.

Artikel 7.1 (a) fastslår att en bedömning ska göras av om en specifik export skulle ”bidra till eller underminera fred och säkerhet”. Möjligheten att en export skulle kunna ha en positiv effekt introduceras här. Hur denna positiva effekt ska hanteras i förhållande till övriga bedömningar är inte helt tydligt, men viktiga begränsningar introduceras i artikel 7.3.

Artikel 7.1 (b) (i) fastslår att en bedömning ska göras av om materiel som övervägs ”skulle kunna användas för att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internationell humanitär rätt”. Observera att detta kriterium inte gör de inskränkningar av humanitärrätten som gjordes i artikel 6.3, och att kravnivån här sänks till ”skulle kunna användas”. Om den snävare situationen i

Ds 2013:74 Fördragets innehåll

artikel 6.3 inte uppfylls tas ett bredare grepp i den bedömning som artikel 7 påbjuder.

Artikel 7.1 (b) (ii) behandlar ” kränkning av internationell rätt om de mänskliga rättigheterna” i liknande termer,

Artikel 7.1 (b) (iii) uppställer ”skulle kunna användas för att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt internationella fördrag eller protokoll om terrorism där den exporterande staten är part” som måttstock. Observera att den tillämpas bara i den mån den bedömande staten är part i ett sådant avtal och således bunden av dess bestämmelser.

Artikel 7.1 (b) (iv) uppställer ”skulle kunna användas för att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt internationella fördrag eller protokoll om internationell organiserad brottslighet där den exporterande staten är part” som måttstock, med samma inskränkning till stater som är parter till sådana avtal.

Artikel 7.2 introducerar ytterligare ett ”positivt” element i bedömningsprocessen: möjligheten av riskminskande eller förtroendeskapande åtgärder eller program. Framförallt vissa stora exportländer kan inom ramen för väl utvecklade bilaterala förbindelser eller allianser ta initiativ till projekt eller program som kan syfta till att minska de risker som omnämns i artikel 7.1 (a) och (b). Flertalet länder med utvecklad exportkontroll använder krav på slutanvändaråtagande som riskbegränsande åtgärd. Det omedelbara syftet med att kräva sådana åtaganden är att minska eventuella risker för avledning av exporterad materiel till oönskade destinationer eller kunder. Indirekt bidrar detta emellertid också till att begränsa riskerna i artikel 7.1 (a) och (b).

Risken för avledning omnämns inte explicit i artikel 7.1 (a) och (b) Denna risk, och dess hantering, behandlas mer utförligt i artikel 11 där artikel 11.2 särskilt tar fasta på vad som kan göras i tillståndsbedömningsskedet. Artikel 7.3 knyter ihop säcken genom att påbjuda en helhetsbedömning som tar hänsyn till både riskfaktorer och riskminimerande faktorer (termen ”övervägande risk” har av de flesta tolkats som en indikation på att en avvägning kan göras). Viktigast i denna artikel är ett tydligt påbud att ”inte bevilja exporttillstånd”, och att detta påbud är knutet till de negativa

Fördragets innehåll Ds 2013:74

följder som uppräknas i artikel 7.1, med hänsyn tagen till effektiva riskminimerande åtgärder. Det senare understryker behovet av stringens när sådana utgör en del av bedömningen.

Artikel 7.4 framhåller särskilt att man vid bedömning ska beakta risken för att vapen ”används för att begå eller underlätta handlingar som utgör grovt könsbetingat våld eller grovt våld mot kvinnor och barn”. Placeringen av detta kriterium avskilt från artikel 7.3 (genom vilket man ”tappar” den artikelns tydliga konsekvens av en negativ bedömning), och den svagare formuleringen att den exporterande statsparten vid sin bedömning ska ”beakta risken för” ger detta kriterium en svagare ställning än de som uppräknas i artikel 7.1.

Artikel 7.5 och 7.6 är mer administrativa till sin karaktär och föreskriver att tillståndsbeslut ska vara detaljerade, utfärdas innan export äger rum, och under vissa omständigheter kan kommuniceras med andra berörda statsparter.

Artikel 7.7 uppmuntrar statsparter att omvärdera redan givna tillstånd om ”ny relevant information” föreligger. Formuleringen är inte tvingande men utgör ändå en del av normbildningen och ger god grund för dialog mellan statsparter när sådana situationer uppstår.

3.7.6. Andra transaktionsslag

Artiklarna 8–10 behandlar import, transit och omlastning, samt förmedling.

Gemensam för alla tre är kravet på statsparter att vidta lämpliga åtgärder för att vid behov kunna reglera dessa transaktionsslag inom sin jurisdiktion. Detta grundvillkor sträcker sig inte så långt som till krav på ett fullt utbyggt tillståndssystem för dessa transaktionstyper. Mot bakgrund av att de ”ovillkorliga hinder” som uppställs i fördragets artikel 6 avser alla typer av överföringar torde statsparterna behöva tillse att de har en möjlighet att stoppa transiteringar, omlastningar eller enskilda förmedlingsaffärer som bryter mot artikel 6. Vad beträffar import innehåller artikel 8.1 en skyldighet för importstater att förse exportstater med den

Ds 2013:74 Fördragets innehåll

information som fordras för tillståndsprövningen. Artikeln etablerar en god grund för att kräva slutanvändaråtaganden, som bör vara ett naturligt inslag i varje exportkontrollsystem bl.a. för att uppfylla fördragets krav på åtgärder för att motverka avledning.

Artikel 8.3 innehåller en möjlighet för importstater att begära ”uppgifter av den exporterande statsparten om pågående ärenden eller beviljade exporttillstånd där den importerande statsparten är slutdestinationsland”. Detta relaterar till risken för att export verkställs till ett land utan dess regerings kännedom, t.ex. på grundval av falska slutanvändaråtaganden.

Formuleringen öppnar möjligheten för ett importland att begära en dialog om utestående tillstånd, eller tillstånd där ett negativt beslut övervägs. Men om lag eller praxis förhindrar exportlandet från att lämna sådan information från en pågående prövning innehåller fördraget ingen skyldighet för landet att göra så.

Artikel 10 förtydligar att lämpliga åtgärder för att reglera förmedling kan innefatta krav på registrering av verksamheten, eller tillståndskrav för enskilda transaktioner.

3.7.7. Avledning av kontrollerad materiel

Artikel 11 inleds, i 11.1, med en tydlig förpliktelse för ”Varje statspart som deltar i överföring av konventionella vapen” att ”vidta åtgärder för att förhindra att de avleds”. Förpliktelsen avser samtliga inblandade statsparter dvs. exportlandet, eventuella stater som kan beröras av en kedja med transiteringar och/eller omlastningar, samt naturligtvis importlandet. Materiel som återfinns i artikel 2.1 omfattas, men artikel 3 (ammunition) och artikel 4 (delar och komponenter) omnämns inte i denna artikel.

Artikel 11.2 innehåller anvisningar om hur risker för avledning bör behandlas i samband med tillståndsbedömningar, inklusive möjligheten till avslag. Texten var ursprungligen tänkt att ingå i artikel 7, men det överenskoms att samla alla artiklar om avledning på ett ställe för att ge den aspekten större tyngd.

Fördragets innehåll Ds 2013:74

Ur ett svenskt perspektiv bedöms slutanvändaråtaganden av olika slag vara den praktiskt sett viktigaste formen av riskminskande åtgärd. Varje exporterande stat kan begära åtaganden från den mottagande staten eller mottagaren som begränsar den exporterade produktens vidareexport i ett senare skede, eller dess användning.

Artiklarna 11.3 – 11.6 omfattar bestämmelser om informationsutbyte och andra åtgärder som statsparterna kan vidta antingen i preventivt syfte eller när fall av avledning kunnat konstateras.

3.7.8. Informationsinsamling och rapportering

Artikel 12 fastslår skyldigheten för statsparter att föra ett nationellt register över exporttillstånd eller faktisk export. Vidare uppmuntras länder att bevara information även om importerad eller transiterad utrustning, och exempel anges på den typ av information som bör sparas. En minimigräns om 10 år uppställs för bevarandet av denna information.

Artikel 13 innehåller två olika rapporteringsförpliktelser. I artikel 13.1 föreskrivs att varje statspart ska lämna en rapport till sekretariatet om de åtgärder som vidtagits för att genomföra fördraget. Denna rapport ska avlämnas inom det första året efter fördragets ikraftträdande för den statsparten. Ytterligare åtgärder som vidtas efter den första rapporten ska också rapporteras till sekretariatet, som gör alla rapporter tillgängliga för samtliga statsparter.

Artikel 13.3 föreskriver att varje statspart årligen före den 31 maj ska avlämna en rapport om tillståndsgivning eller faktisk export och import av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 (artikel 3 och 4 inte omnämnda) under föregående kalenderår. I rapporterna får information som är känslig ur kommersiell eller nationell säkerhetssynpunkt utelämnas. Rapporterna ska avlämnas till sekretariatet, som gör alla rapporter tillgängliga för samtliga statsparter.

Ds 2013:74 Fördragets innehåll

3.7.9. Internationellt samarbete och assistans

Artikel 15 berör behovet av internationellt samarbete och i dess bestämmelser uppmuntras till olika former av utbyte mellan statsparter. Texten är försiktigt hållen, med hänvisningar till det utrymme för samarbete som nationella säkerhetsintressen, lagstiftning och ömsesidighet ger. Förutom att generellt knyta informationsutbytet till fördragets genomförande nämns några områden särskilt: olagliga aktiviteter och -aktörer samt avledning (artikel 15.4), bistånd mellan rättsvårdande myndigheter (artikel 15.5) samt korruption (artikel 15.6).

Artikel 16 innehåller fördragets skrivningar om implementeringsassistans. Olika typer av tänkbar assistans uppräknas: ”…bistånd i rättsliga frågor eller lagstiftningsfrågor, institutionell kapacitetsuppbyggande och teknisk, materiell eller finansiell assistans” och exemplifieras : ”[…] lagerhantering, nedrustning, demobilisering och återanpassningsprogram, utarbetande av modellagstiftning samt effektiva genomförandemetoder”. Vissa av dessa exempel kan anses ligga utanför fördragets kärnområde, men i gengäld kan potentiella givare själva avgöra vilken typ av stöd som man bedömer sig ha möjlighet att tillhandahålla på ATT-området. Skyldigheten för givare är allmänt hållen: ”Varje statspart som är i stånd till det ska på begäran ge sådant bistånd”. Denna formulering omfattar inte bara stöd från etablerade exportländer utan även samarbete på regional nivå mellan implementerande länder. Artikel 16.2 beskriver på ett brett och generellt sätt tänkbara kanaler för implementeringsassistans. Artikel 16.3 inrättar en särskild fond för sådan assistans.

3.7.10. Statspartssamarbete och sekretariat, ändringar av fördraget

Fördragets artikel 17 reglerar formerna för alla statspartskonferenser. Det första statspartsmötet ska äga rum senast ett år efter det att fördraget trätt i kraft, och därefter med det

Fördragets innehåll Ds 2013:74

intervall som statsparterna själva fastlägger (artikel 17.1). Vid den första statspartskonferensen ska generella procedurregler antas. Dessa bestäms med konsensus (artikel 17.2). En central funktion för statspartskonferenser är att anta finansiella bestämmelser, också för ev. arbetsgrupper som skapas samt för sekretariatet, och slutligen att anta en budget för perioden fram till nästa möte (artikel 17.3). Extraordinära statspartsmöten kan bestämmas av statspartskonferensen eller sammankallas på begäran av två tredjedelar av statsparterna (artikel 17.5). Artikel 17.4 innehåller därutöver en icke-uttömmande lista över frågeställningar som förutsätts behandlas på statspartsmöten. Dessa kretsar kring fördragets genomförande, fördragets tolkning och eventuella ändring.

Artikel 20 fastslår att inga ändringar är möjliga förrän sex år efter det fördraget trätt i kraft. Därefter behandlas ändringar högst vart tredje år (artikel 20.1). För ändringar fastslås att konsensus ska eftersträvas, men att de ytterst kan antas med tre fjärdedelars majoritet. Även om statsparterna under artikel 17.2 skulle välja konsensus som grundprincip för sitt arbete gäller således en annan ordning för fördragsändringar. I övrigt innehåller artikel 20 formella bestämmelser för hur förslag om fördragsändring ska hanteras (artikel 20.2) och hur beslutade ändringar träder i kraft (artikel 20.4).

Genom artikel 18 inrättas ett sekretariat för fördraget. Med formuleringar som understryker vikten av kvalificerad personal och en så liten organisation som möjligt givet uppgifterna, följer därefter en icke-uttömmande uppräkning av uppgifter, omfattande mottagande och distribution av nationell rapportering, upprätthållande av en lista över nationella kontaktpunkter, underlättande av matchning mellan framställningar och erbjudanden om implementeringsassistans, samt stöd till statspartskonferenserna. I både artikel 17.1 och 18.1 nämns behovet av ett provisoriskt sekretariat för att förbereda den första statspartskonferensen, men fördragstexten ger inga närmare anvisningar beträffande detta.

Ds 2013:74 Fördragets innehåll

3.7.11. Tvistlösning

Artikel 19 innehåller bestämmelser om tvistlösning inom fördragets ram. Med tvister avses skiljaktiga meningar beträffande ”tolkningen eller tillämpningen av detta fördrag”. Ansatsen i artikeln är konsultationer och samarbete. Tvistlösningsmetoder exemplifieras med ”förhandlingar, medling, förlikning, rättsliga förfaranden eller andra fredliga metoder” (artikel 19.1) samt ”skiljeförfarande” (artikel 19.2). Valet av metod ska ske ”efter ömsesidigt samtycke”.

3.7.12. Förhållande till andra internationella avtal

I artikel 26 regleras förhållandet mellan detta fördrag och andra internationella avtal. Det föreskrivs i artikel 26.1 att ”Genomförandet av detta fördrag ska inte inverka på statsparternas förpliktelser enligt gällande eller framtida internationella överenskommelser […] om förpliktelserna i fråga är förenliga med detta fördrag”. Artikel 26.2 avser särskilt avtal om försvarssamarbete slutet mellan statsparter och föreskriver att ”detta fördrag inte får åberopas som grund för att ogiltigförklara” ett sådant avtal.

3.7.13. Undertecknande, ratifikation, provisorisk tillämpning och ikraftträdande

Fördragets artikel 21 öppnar ATT för underskrift den 3 juni 2013 och föreskriver att fördraget därefter fordrar formell ”ratificering, godtagande eller godkännande” av varje undertecknande stat (i denna text används fortsättningsvis ”ratifikation” för att beteckna alla tre former). Ratifikationsinstrument eller motsvarande ska deponeras hos FN:s generalsekreterare, som i artikel 27 utses till depositarie. Fördraget förblir enligt artikel 21.3 öppet för anslutning även efter det att den trätt ikraft.

Fördragets innehåll Ds 2013:74

I artikel 22 föreskrivs att fördraget träder ikraft 90 dagar efter det att den 50:e ratifikationen mottagits. För stater som ratificerar efter fördragets formella ikraftträdande börjar fördraget att gälla 90 dagar efter det att den staten deponerade sitt ratifikationsinstrument.

Enligt artikel 23 kan en tillträdande stat vid tidpunkten för undertecknande eller deposition av ratifikationsinstrument avge en förklaring om provisorisk tillämpning av artiklarna 6 och 7, intill dess fördraget formellt träder i kraft för den statens del.

3.7.14. Giltighetstid, frånträde och förbehåll

Fördraget är enligt artikel 24 giltigt tills vidare. Varje statspart har rätt att frånträda fördraget genom att meddela depositarien. Frånträdet får verkan 90 dagar efter det att depositarien underrättats. Artikel 24.3 föreskriver emellertid att de förpliktelser som uppstått för en statspart innan frånträdet, som t.ex. ekonomiska förpliktelser för att täcka fördragets kostnader under löpande finansiellt beslut, fortsätter att gälla trots frånträdet.

Artikel 25 öppnar möjligheten för statsparter att göra förbehåll vid tidpunkten för undertecknande, ratificering, godtagande, godkännande eller anslutning. Den enda inskränkningen är att förbehållet inte får stå ”i strid med fördragets mål och syfte”. Förbehåll kan enligt artikel 25.2 när som helst återtas genom underrättelse till depositarien.

3.7.15. Övrigt

Fördraget upprättas i sex språkversioner − arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska − som alla är lika giltiga.

4. Godkännande av fördraget

Förslag: Sverige ska tillträde FN:s vapenhandelsfördrag (Arms

Trade Treaty, ATT).

Tiden efter det kalla krigets slut har karakteriserats av ett betydande antal väpnade konflikter av varierad omfattning i snart sagt varje världsdel, inklusive vår egen. Medan vissa av dessa konflikter har varit mellanstatliga har många haft karaktären av inbördeskrig eller asymmetriska konflikter mellan regeringar och rebellrörelser framsprungna ur geografiska, etniska eller religiösa motsättningar, eller ibland konflikter direkt mellan sådana grupper. Många av konflikterna har visat prov på stor grymhet och i hög utsträckning drabbat civilbefolkningen. Den reglerade internationella handeln med militär materiel har utan tvekan bidragit till omfattningen, intensiteten och varaktigheten av dessa konflikter. Även om de flesta viktigare producerande länder upprätthåller en strikt kontroll och bedriver en ansvarsfull exportpolitik förekommer ibland beslut grundade på otillräcklig information eller missbedömningar, och vissa länder utanför denna krets har mer systematiskt låtit politiska och ekonomiska faktorer väga tyngre än omsorgen om de säkerhetspolitiska, mänskliga och ekonomiska konsekvenserna av handeln.

Det faktum att konflikterna efter det kalla krigets slut i så stor utsträckning handlat om icke-statliga aktörer, som i regel inte har tillgång till den reglerade handeln, har gett den oreglerade eller illegala handeln med konventionella vapen en betydande och destruktiv roll. Genom illegala nätverk flyttas befintliga lager av

Godkännande av fördraget Ds 2013:74

vapen från en konflikt till nästa. Lagren fylls på genom upphandling från mindre nogräknade stater, eller av överskottsmateriel som inte hanterats på ett ansvarsfullt sätt, eller genom avledning från den kontrollerade handeln. Den oreglerade handelns vapenflöden, främst små och lätta vapen, bidrar även till ett annat fenomen: det växande väpnade våldet i länder som inte är konfliktdrabbade, men där riklig tillgång till illegala vapen höjt våldsnivån och givit den organiserade brottsligheten möjlighet att beväpna sig till en nivå som i vissa länder lett till strider som klassificeras som väpnad konflikt. Den illegala handeln underlättas väsentligt av faktum att endast ett drygt 50-tal av FN:s 193 medlemsländer idag har tillfredsställande lagstiftning och effektiva kontrollsystem på exportkontrollområdet. På många håll är således den illegala handeln inte ens illegal, utan bara oreglerad. Förmedlarna på denna marknad har därför betydande valmöjligheter för att riskfritt transportera vapen från säljare eller mellanlager till kund.

De globala konsekvenserna av väpnade konflikter och väpnat våld mäts inte bara i mänskligt lidande. En hög våldsnivå slår sönder länders ekonomiska infrastruktur och minskar den förutsägbarhet och sociala stabilitet som är en viktig förutsättning för ekonomisk utveckling eller tillväxt. Internationella biståndsinsatser, av både humanitär- och utvecklingsinriktning, försvåras direkt eller indirekt av en höjdvåldsnivå. Sammantaget innebär de ekonomiska konsekvenserna av konflikter och väpnat våld att framtida generationer berövas de ekonomiska och sociala förutsättningar som annars hade förelegat.

Det är vanskligt att kvantifiera dessa effekter, men enligt den löpande forskning som bedrivs i anslutning till 2006 års mellanstatliga Genèvedeklaration om väpnat våld och utveckling, dör i genomsnitt cirka 740 000 människor årligen av de direkta eller indirekta effekterna av väpnade konflikter och väpnat våld. Av dessa är endast drygt 50 000 direkta offer för väpnad konflikt, ytterligare ca 200 000 dör av de indirekta effekterna av konflikter, t.ex. undernäring och svält, bristande sanitära förhållanden, bristande sjukvårdsresurser delvis, men inte bara inom ramen för flyktingpopulationer. Huvuddelen av den genomsnittliga årliga

Ds 2013:74 Godkännande av fördraget

dödsfallssiffran förorsakas emellertid av ”civilt” väpnat våld i ickekonfliktdrabbade länder. Den årliga kostnaden enbart för detta samhälleliga våld, beräknat enbart som produktivitetsbortfall, har uppskattats till mellan 95 och 163 miljarder US dollar per år1. De uppskattningar som redovisats avser endast dödsfall och inte det betydligt större antal som skadas och i många fall åsamkas psykiska eller fysiska men för livet.

Det starka internationella stödet för ett vapenhandelsfördrag återspeglar en växande medvetenhet om det oacceptabla i rådande situation och ett växande fokus på humanitära faktorer som en viktig del av exportkontrollbedömningar. Vapenhandelsfördraget, som förhandlades fram under sjuårsperioden 2006–2013 och som röstades igenom i FN:s Generalförsamling av 155 stater, angriper de beskrivna problemen på två sätt:

- Genom att skapa tydliga normer för den internationella handeln med konventionella vapen ökas förutsättningarna att internationellt påtala reglerad men oansvarig handel. Fördraget uppställer en generell måttstock att jämföra enskilda transaktioner med.

- Genom grundkravet att statsparter är skyldiga att införa eller vidmakthålla både lagstiftning och kontrollsystem för internationell handel med konventionella vapen minskar, förhoppningsvis betydligt, antalet länder som idag saknar legal eller praktisk möjlighet att beivra den okontrollerade handeln. Den ökade kontrollen och samarbetet mellan exportkontrollmyndigheter i detta utvidgade nätverk kommer att göra den oreglerade handeln mer spårbar och lättare att beivra. Denna effekt av ATT förstärks av de nya verktyg som rättsvårdande myndigheter besitter till följd av andra internationella instrument vars syfte är att bekämpa internationell terrorism och olika former av gränsöverskridande organiserad brottslighet och penningtvätt.

De konkreta resultaten av ATT är avhängigt att anslutningen på sikt blir tillräckligt bred och att implementering av fördraget på nationell nivå blir effektiv. Enighet råder mellan EU:s

1

http://www.genevadeclaration.org/measurability/global-burden-of-armed-

violence/global-burden-of-armed-violence-2008.html

Godkännande av fördraget Ds 2013:74

medlemsstater vad gäller fördragets betydelse. I samtliga EU:s medlemsstater pågår förberedelserna för ratificering då en medvetenhet föreligger om att snabb ratificering dels bidrar till att bevara det politiska momentum som ATT-processen haft och har, dels påskyndar fördragets ikraftträdande. Tillsammans representerar EU:s medlemsstater mer än hälften av de ratifikationer som erfordras för ikraftträdande.

Av ovanstående skäl är det angeläget att Sverige tillträder vapenhandelsfördraget ATT så snart som möjligt.

5. Gällande rätt

De följande avsnitten (5.1–5.3) innehåller en redovisning av huvuddragen i lagstiftning på områden som har betydelse för genomförandet av vapenhandelsfördraget (Arms Trade Treaty, ATT). Gällande rätt redovisas mer detaljerat i anslutning till övervägandena rörande fördragets genomförande i svensk rätt i avsnitt 6.

5.1. Krigsmateriellagstiftningen

Lagen (1992:1300) om krigsmateriel (KML) gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels tekniskt stöd avseende sådan krigsmateriel (1 § KML). I förordningen (1992:1303) om krigsmateriel har regeringen närmare angivit vad som ska omfattas av lagens bestämmelser. Vad som utgör krigsmateriel enligt bilagan överensstämmer med EU:s gemensamma militära förteckning, med två nationella tillägg (kärnladdningar och fortifikatoriska anläggningar). Därtill görs i bilagan en indelning i krigsmateriel för strid (KS) och övrig krigsmateriel (ÖK). Med KS avses materiel med en förstörelsebringande verkan, inklusive sikten för sådan materiel och materiel för eldledning. Som ÖK räknas delar och komponenter till KS samt materiel som inte har direkt förstörelsebringande verkan i en stridssituation. Enligt lagen om krigsmateriel gäller ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. För dessa verksamheter

Gällande rätt Ds 2013:74

kan emellertid tillstånd beviljas. För utförsel och lämnande av tekniskt bistånd finns tre olika sorters tillstånd; individuella, globala och generella. Individuella tillstånd avser en utförsel (som dock kan bestå av flera leveranser) till en mottagare. Ett globalt tillstånd ger en leverantör rätt att till en eller flera mottagare eller kategorier av mottagare i ett eller flera andra länder föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet. Ett globalt tillstånd gäller i tre år och får därefter förnyas. Ett generellt tillstånd innebär att en leverantör direkt, utan att ansöka om tillstånd, kan föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet. Enligt krigsmaterielförordningen ska generellt tillstånd bl.a. användas om utförseln sker för demonstrations-, utvärderings- och utställningssyften, liksom för underhålls- och reparationssyften. Enligt förordningen får ISP meddela ytterligare föreskrifter om generellt tillstånd. Av föreskrifterna framgår vilken krigsmateriel och vilket tekniskt bistånd som omfattas av de generella tillstånden och övriga villkor för deras användande. Svenska myndigheter som inte är affärsverk omfattas dock inte av förbuden mot tillverkning och tillhandahållande. Dessa myndigheter lyder emellertid under regeringen och för dem kan regeringen direkt föreskriva vad som ska gälla. Tillverkning definieras som framställning av sådan materiel eller delar därav som utgör krigsmateriel. Med tillhandahållande förstås i lagen försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva och förmedling (2 § KML). Svenska myndigheter, svenska företag samt personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige får inte heller utomlands bedriva verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel (4 § KML) eller i ett enskilt fall till någon i utlandet tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet (5 § KML). Även avtal som innebär upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet och avtal om att tillsammans med annan i utlandet utveckla krigsmateriel kräver tillstånd (7 och 8 §§ KML).

Frågor om tillstånd enligt krigsmateriellagen prövas sedan den 1 februari 1996 av Inspektionen för strategiska produkter. Ärenden av principiell betydelse eller annars av särskild vikt ska dock

Ds 2013:74 Gällande rätt

överlämnas till regeringen. Ett tillstånd enligt krigsmateriellagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik (1 § andra stycket KML). Utöver denna generella princip innehåller lagen inga närmare anvisningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövning. Sådana anvisningar återfinns i stället i separata av regeringen utfärdade och av riksdagen godkända riktlinjer. Denna konstruktion har medvetet valts för att understryka att prövningen av enskilda ärenden bygger på politiska överväganden.

I förarbetena till krigsmateriellagen (prop. 1991/92:174 s. 41 f.) anges de riktlinjer som ska ligga till grund för prövningen av enskilda ärenden. De uttrycker principer som regeringen har lagt fast i sin praxis och som ska vara vägledande vid en tillståndsprövning enligt lagen. Riksdagen har tagit del av och godkänt dessa riktlinjer (bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61). Tillstånd bör medges endast om det bedöms erforderligt för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärt samt det inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. Tillstånd får endast avse en stat, en statlig myndighet eller en av staten auktoriserad mottagare. Tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan enligt krigsmateriellagen ska inte beviljas, om det skulle strida mot internationella överenskommelser som Sverige har biträtt, mot beslut av Förenta nationernas säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder). I nämnda proposition uttalades vidare beträffande internationella överenskommelser bl.a. att genom att ansluta Sverige till en internationell överenskommelse förpliktar sig regeringen att fullgöra de skyldigheter som följer av överenskommelsen (s. 49). De begränsningar för svensk utlandssamverkan på krigsmaterielområdet som kan följa av en överenskommelse som Sverige har biträtt, iakttas i praktiken genom att svensk myndighet inte medger undantag från lagens förbud i berörda delar. De ovillkorliga hindren i riktlinjerna utgör en erinran om att Sverige alltid måste fullgöra sina internationella förpliktelser.

Gällande rätt Ds 2013:74

Parallellt med de svenska riktlinjerna tillämpas kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt om regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (2008/944/Gusp). Ståndpunkten gäller enligt sin ordalydelse utförsel ut ur EU, men ISP tillämpar den även i förhållande till andra EU-länder (eftersom de svenska riktlinjerna innehåller ett särskilt förord för export till EU:s MS medför detta normalt sett inte någon praktisk skillnad för bedömningen av tillståndsärenden). Genom att ISP utöver de svenska riktlinjerna ska följa respektive beakta de åtta kriterierna i rådets gemensamma ståndpunkt vid sin tillståndsgivning har Sverige materiella regler för tillståndsprövningen som är likvärdiga med övriga medlemsstater i EU. Det som är ovillkorliga hinder enligt rådets gemensamma ståndpunkt behandlas som ovillkorliga hinder i svensk tillståndsprövning. Övriga kriterier enligt rådets gemensamma ståndpunkt ska beaktas vid sidan av de svenska riktlinjerna.

Den som har tillstånd enligt 3 § eller 4 § står under tillsyn av ISP. Krigsmateriellagen innehåller vidare ansvarsbestämmelser för den som bryter mot bestämmelserna i lagen. Bestämmelser om olovlig utförsel och försök därtill finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Den som bryter mot övriga krav på tillståndenligt KML döms enligt 25 § KML till böter eller fängelse i högst två år, eller, om gärningen begåtts av oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet att bedöma som grovt döms enligt 26 § KML till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömning av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om brottet avsett betydande värde, varit av stor omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art. Enligt 27 § döms till böter eller fängelse i högst sex månader den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett antal ordningsbestämmelser, t.ex. genom att underlåta att lämna underrättelse enligt 12 eller 20 b § eller att lämna uppgifter enligt 15 a, 17 eller 20 c § eller att i annat fall än som avses i 25 eller 26 § lämna en oriktig uppgift i ansökan om tillstånd eller annan handling som är av betydelse för prövningen av ett ärende eller som är av

Ds 2013:74 Gällande rätt

betydelse ur kontrollsynpunkt och som annars ges in till tillsynsmyndigheten.

Straffbestämmelserna i krigsmateriellagen är subsidiära i förhållande till bestämmelserna i brottsbalken (28 § KML).

I juni 2012 tillsattes en utredning som ska utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (Kommittédirektiv 2012:50). Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen mot icke-demokratiska stater. Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2014.

5.2. EU-rättsliga regler

EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport

Medlemsländerna i EU har i viss utsträckning samordnat sin exportpolitik. EU:s uppförandekod för vapenexport som antogs år 1998 innehöll gemensamma kriterier för export av krigsmateriel att tillämpa vid den nationella prövningen av exportansökningar. Medlemsländerna kan ha egna, striktare riktlinjer. Uppförandekoden stärktes år 2005 och antogs som gemensam ståndpunkt år 2008 (2008/944/Gusp).

Den gemensamma ståndpunktens första del innehåller åtta kriterier som vart och ett ska beaktas innan ett beslut tas om att tillåta vapenexport till ett land. Dessa kriterier handlar om

  • situationen i mottagarlandet,
  • situationen i mottagarlandets region, och
  • avsändarlandets och mottagarlandets internationella åtaganden.

När det gäller situationen i mottagarlandet ska hänsyn tas till respekten för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, huruvida det råder spänningar eller väpnad konflikt i det mottagande landet, risken för att vapnen kommer på avvägar eller

Gällande rätt Ds 2013:74

vidareexporteras, och huruvida exporten allvarligt skulle störa landets hållbara utveckling. Situationen i regionen avser stabiliteten i området och risken för att mottagaren skulle kunna använda vapnen i en regional konflikt. Slutligen ska beaktas exportlandets och mottagarlandets internationella åtaganden, t.ex. genom att vapenembargon måste respekteras, hänsyn tas till medlemsstaternas nationella säkerhet samt mottagarlandets uppträdande i det internationella samfundet. Det sistnämnda handlar bland annat om landets attityd till terrorism, vilket slags allianser det ingått, samt hur väl det respekterar folkrätten. Ståndpunktens sjunde kriterium avser risken för avledning till en icke avsedd mottagare. Ståndpunktens åttonde kriterium berör den mottagande statens tekniska och ekonomiska förmåga, en aspekt som inte berörs i fördraget. Till den gemensamma ståndpunkten hör även en förteckning över de produkter som omfattas av ståndpunkten (EU:s gemensamma militära förteckning) samt en användarguide som mer i detalj anger hur ståndpunktens överenskommelser om informationsutbyte och konsultationer ska genomföras och hur dess kriterier för exportkontroll ska tillämpas.

ICT-direktivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen (ICT-direktivet) antogs den 6 maj 2009. ICTdirektivet innehåller inga bedömningskriterier och påverkar inte reglerna för export ut ur EU. Det innehåller dock en bestämmelse om att medlemsstaterna ska se till att mottagare av försvarsrelaterade produkter som ansöker om exporttillstånd uppger för de behöriga myndigheterna, att de har iakttagit tillämpliga villkor och erhållit nödvändiga tillstånd i de fall den försvarsrelaterade produkten har mottagits från en annan medlemsstat med stöd av ett överföringstillstånd och den är belagd med vidareexportrestriktioner.

Ds 2013:74 Gällande rätt

I proposition 2010/11:112 Genomförande av direktiv om överföring av krigsmateriel föreslog regeringen ändringar i lagen (1992:1300) om krigsmateriel i syfte att genomföra ICT-direktivet. Ändringarna trädde i kraft den 30 juni 2012.

Artikel 10 i FN:s vapenprotokoll

Den 14 mars 2012 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat Förenta nationernas konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition.

Förordningen tillämpas från och med den 30 september 2013. Med export avses i förordningen utförsel ur EU, vilket för svenskt vidkommande dels handlar om utförsel ur Sverige till tredjeland, dels om utförsel ur annan medlemsstat till tredjeland för det fall leverantören är etablerad i Sverige. Förordningen omfattar vapen m.m. för civilt bruk; förutom vapen m.m. särskilt utformade för militär användning undantas även helautomatiska vapen från tillämpningsområdet. Vidare är bilaterala statliga transaktioner, skjutvapen m.m. avsedda för de väpnade styrkorna, polisen eller de offentliga myndigheterna i medlemsstaterna, samlare och organ som ägnar sig åt kulturella och historiska aspekter av skjutvapen m.m., skjutvapen som har gjorts obrukbara samt antika skjutvapen och replikvapen till dessa undantagna från tillämpningsområdet.

Enligt Europaparlamentets och rådets förordning nr 258/2012 ska de aspekter som täcks av den gemensamma ståndpunkten beaktas vid tillståndsprövningen.

Gällande rätt Ds 2013:74

Implikationer för ratifikation av vapenhandelsfördraget

Då de områden som ATT berör även omfattar vissa aspekter som regleras av EU-bestämmelser krävs att EU fattar ett beslut om bemyndigande för medlemsstaterna att ratificera de aspekter av fördraget som faller under EU:s exklusiva kompetens. Ett sådant beslut, som måste godkännas av EU-parlamentet , förbereds för närvarande.

5.3. Övrig Lagstiftning

Vapenlagen (1996:67) innehåller bestämmelser om enskildas och organisationers m.fl. befattning med skjutvapen och ammunition.

I lagen regleras bl.a. frågor om tillstånd till innehav och införsel, förvaring, inlösen och registerföring. Endast ett fåtal bestämmelser i vapenlagen är tillämpliga på skjutvapen som innehas av staten. Regler om statliga skjutvapen finns i stället i förordningen (1996:31) om statliga myndigheters skjutvapen m.m. Vapenlagen kompletteras av vapenförordningen (1996:70) och av föreskrifter och allmänna råd som utfärdats av Rikspolisstyrelsen.

Bestämmelser om utförsel (överföring) av skjutvapen och ammunition från Sverige till ett annat land inom EU finns i vapenförordningen.

Regler om hantering, överföring och import av ammunition finns även i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

6. Genomförande av fördraget i svensk rätt

6.1. Övergripande

ATT syftar till att sätta en gemensam miniminivå för exportkontroll och ingenting hindrar stater från att bibehålla eller anta strängare regler nationellt. Sverige har ett väl fungerande kontrollsystem där beslut i enskilda ärenden fattas av en självständig myndighet, Inspektionen för strategiska produkter (ISP). Det bör särskilt anmärkas att det svenska systemet har förbud mot utförsel som utgångspunkt. Detta har kommit till uttryck i 1 § krigsmateriellagen och innebär att innan det över huvud taget blir aktuellt att pröva eventuella hinder mot en utförsel ska det kunna konstateras att det föreligger försvars- eller säkerhetspolitiska skäl som talar för en export.

I det följande behandlas endast de artiklar i fördraget som har implikationer för nationell lagstiftning eller det nationella kontrollsystemet.

6.2. Tillämpningsområde (artikel 2)

Den materiel som anges i fördragets artikel 2 omfattas av kontrollförteckningen i bilagan till krigsmaterielförordningen. Denna förteckning följer EU:s gemensamma militära förteckning,

Genomförande av fördraget i svensk rätt Ds 2013:74

som används vid tillämpningen av såväl rådets gemensamma ståndpunkt som direktiv 2009/43/EG och är betydligt mer omfattande än ATT:s materielomfång. Eftersom ATT tillåter strängare regler saknas anledning att ändra i förteckningen. Den bör även framöver gälla alla typer av utförsel.

Materielkategorin små och lätta vapen i fördragets artikel 2.1 (h) har en utformning som varken innefattar eller utesluter kategorin jakt- och sportskyttevapen explicit, utan denna fråga lämnas till avgörande på nationell nivå. Det bedöms att internationell handel med jakt- och sportskyttevapen behöver kontrolleras men att vapnens utformning och civila användning talar för att det inte är ändamålsenligt att bygga kontrollen uteslutande på ATT:s bestämmelser, som är inriktade på kontroll av militära vapen. Befintligt svenskt kontrollsystem, där kontrollen delas mellan 11 § krigsmateriellagen och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 bör gälla tillsvidare för denna kategori av vapen.

När det gäller definitionen av överföringar i fördragets artikel 2.2 kan konstateras dels att import inte regleras i KML utan endast i vapenlagen, som enbart omfattar skjutvapen; dels att transit och omlastning med enstaka undantag inte regleras särskilt utan likställs med utförsel; och slutligen att mäklarverksamhet regleras särskilt i Sverige till skillnad från i många andra länder (se vidare kommentarerna nedan till artiklarna 8–10 för den svenska lagstiftningens förenlighet med ATT i dessa avseenden).

Vad avser undantaget i fördragets artikel 2.3 kan konstateras att något sådant undantag inte återfinns i svensk lag, men att det i 6 § andra stycket 2 krigsmateriellagen finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd för denna situation. Undantaget i artikel 2.3 begränsas i så måtto att det gäller bara så länge materielen kvarstår i statspartens ägo. 5 § krigsmateriellagen föreskriver att tillhandahållande av krigsmateriel som finns i utlandet fordrar tillstånd, även för statliga myndigheter såsom försvarsmakten.

Ds 2013:74 Genomförande av fördraget i svensk rätt

6.3. Andra materielkategorier (artiklarna 3 och 4)

Avseende materielkategorierna i fördragets artiklar 3 och 4 (ammunition/stridsdelar, reservdelar och komponenter) återfinns även dessa i kontrollförteckningen i bilagan till krigsmaterielförordningen och är underkastade samma prövning som övriga materielkategorier. Vad särskilt avser dessa kategorier råder enligt de svenska riktlinjerna en positiv presumtion för beviljande av tillstånd i de situationer då de genomförs som s.k. följdleveranser som har samband med tidigare utförsel. Ovillkorliga hinder gäller emellertid också för denna typ av leveranser (vad gäller följdleveransbegreppets förenlighet med fördragets bestämmelser i övrigt, se kommentar till fördragets artikel 7).

6.4. Allmänt genomförande (artikel 5)

Bestämmelsen i artikel 5.1 om genomförande av fördraget ”på ett konsekvent, objektivt och icke-diskriminerande sätt ” bedöms uppfylld då den bör uttolkas som en uppmaning till en opartisk och neutral rättstillämpning och således avser kontrollsystemet som sådant och inte enskilda tillståndsärenden, där syftet är att göra individuella bedömningar som måste kunna falla ut positivt eller negativt beroende på de aktuella omständigheterna. Vilka hänsyn som ska tas vid tillståndsprövningen är dessutom fastlagt i lag, med närmare specificering i parlamentariskt godkända riktlinjer. Allmänna svenska rättsprinciper lägger således grunden för uppfyllandet av kravet i artikel 5.1. Därutöver innebär den praxis som utvecklats genom åren att konsistenta bedömningar över tid och mellan destinationer eftersträvas för att möjliggöra en prejudikatsbaserad riktlinjehantering.

De bestämmelser om förenklade förfaranden för överföringar till andra medlemsstater i EU som stadfästes i direktiv 2009/43/EG innebär inget formellt undantag från riktlinjeprövningen av tillståndsärenden, vare sig enligt de svenska riktlinjerna eller enligt den gemensamma ståndpunkten 2008/944/Gusp.

Genomförande av fördraget i svensk rätt Ds 2013:74

Den redovisade uttolkning av artikel 5.1 stöder sig också på förekomsten av riktlinjer för export i ATT:s artikel 6 och 7. Dessa vore verkningslösa om skrivningen i artikel 5.1 avsåg enskilda tillståndsärenden.

Bestämmelserna i artiklarna 5.2, 5.3 och 5.5 om inrättande och upprätthållande av ett nationellt kontrollsystem inklusive en nationell kontrollförteckning och nationella myndigheter får anses uppfyllt genom lagen (1992:1300) om krigsmateriel och tillhörande förordning (1992:1303) , den självständiga myndigheten ISP som ansvarar för prövning av enskilda tillståndsärenden, tullmyndigheten som svarar för gränskontroll, samt den nationella kontrolförteckning som återfinns som bilaga till ovan citerade förordning om krigsmateriel. Den svenska krigsmaterielförteckningen uppfyller fördragets uppmuntran till statsparter i artikel 5.3 att tillämpa bestämmelserna i ATT ”på ett så brett spektrum av konventionella vapen som möjligt”.

Bestämmelserna i artikel 5.4 att överlämna den svenska kontrollförteckningen till ett framtida ATT-sekretariat möter inga hinder i svensk lag och förteckningen är redan nu tillgänglig för allmänheten som bilaga till förordningen om krigsmateriel och i informationsmateriel som tillhandahålls skriftligt och i elektronisk form av tillståndsmyndigheten ISP.

Fördragets artikel 5.6 föreskriver att varje statspart ska utse en eller flera nationella kontaktpunkter för utbyte av information i frågor som har samband med genomförandet av detta fördrag. Det förefaller ändamålsenligt att ge den nationella kontrollmyndigheten för konventionella vapen ISP uppdraget att vara nationell kontaktpunkt för ATT. Förpliktelsen fordrar ingen författningsändring då den inryms i 2 § 4 förordningen (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter.

6.5. Förbud (artikel 6)

Ett av de tre ovillkorliga hindren i de svenska riktlinjerna är om en utförsel skulle strida mot en internationell överenskommelse som

Ds 2013:74 Genomförande av fördraget i svensk rätt

Sverige har biträtt. Därmed avses icke-spridningsavtal inom massförstörelsevapenområdet och exportkontrollregimerna, men även internationella överenskommelser om förbud och inskränkningar i användandet av vissa konventionella vapen som antipersonella minor, synförstörande laservapen och klusterammunition. ATT bör betraktas som en sådan överenskommelse. Därmed får kriterierna i artikel 6 i ATT anses inkluderade i de svenska riktlinjerna eftersom det där talas om förbud mot export i tydligt angivna fall som inte ger något utrymme för tolkning.

Vad gäller det materiella innehållet i artikel 6, kan konstateras att förbudskriterierna i artikel 6.1 och 6.2 överensstämmer med vad som enligt de svenska riktlinjerna utgör ovillkorliga hinder för tillstånd. Det förbudskriterium som ställs upp i 6.3 har ingen motsvarighet i de svenska riktlinjerna, men kan jämföras med det andra kriteriet i artikel 2 i rådets gemensamma ståndpunkt: Respekten för de mänskliga rättigheterna i det slutliga bestämmelselandet samt det landets respekt för internationell humanitär rätt. Efter att ha bedömt mottagarlandets inställning till relevanta principer i internationella instrument som rör internationell humanitär rätt, ska medlemsstaterna inte utfärda exporttillstånd om det föreligger uppenbar risk att den militära teknik eller den krigsmateriel som ska exporteras kan komma att användas vid allvarliga kränkningar av internationell humanitär rätt. Enligt användarhandboken till rådets gemensamma ståndpunkt inbegrips i ”allvarliga kränkningar av internationell humanitär rätt” allvarliga kränkningar av de fyra Genèvekonventionerna och tilläggsprotokollet från 1977 i enlighet med vad som anges i respektive konvention och protokollet samt vad som enligt Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen utgör krigsbrott. Därmed synes det materiella omfånget i fördragets artikel 6.3 vara inbegripen. När det gäller riskanalysen påpekas särskilt i handboken att kombinationen av ”uppenbar risk” och ”kan komma” i rådets gemensamma ståndpunkt gör att det är fråga om en lägre bevisbörda än om det i stället hade stått ”uppenbar risk” och ”kommer”. I jämförelse med kombinationen ”vetskap om” och ”skulle komma att användas” framstår det som att rådets

Genomförande av fördraget i svensk rätt Ds 2013:74

gemensamma ståndpunkt representerar en högre ambitionsnivå, dvs. fler länder kan komma att uteslutas som mottagare vid tillämpning av detta regelverk än vad som vore fallet enligt ATT.

6.6. Export (artikel 7)

Avseende den bedömning som ska utföras för export som inte är förbjuden enligt artikel 6 kan följande konstateras.

Bestämmelsen i 7.1.a om möjligheten att materielen skulle bidra till eller underminera fred och säkerhet täcks vad gäller underminering av fred och säkerhet av det svenska regelverket. Enligt riktlinjerna bör tillstånd inte beviljas ”om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter”. Kriterierna tre och fyra i rådets gemensamma ståndpunkt (”Den interna situationen i det slutliga bestämmelselandet som en följd av existerande spänningar och väpnade konflikter” respektive ”Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet”) avser utöver det som omfattas av de svenska riktlinjerna även situationer där en export skulle kunna utlösa eller förlänga väpnade interna konflikter eller förvärra existerande spänningar eller konflikter i mottagarlandet. Vad avser materielens eventuellt positiva inverkan på fred och säkerhet saknas ett sådant kriterium i de svenska riktlinjerna och rådets gemensamma ståndpunkt. I kriterium fyra i rådets gemensamma ståndpunkt görs skillnad på användning för aggression och försvar, varvid det i handboken anmärks att kriteriet inte är avsett att hindra export till länder som utsätts för eller hotas av aggression. Oavsett ovanstående innebär 7.1.a inget krav på en strängare exportkontroll än den som gäller enligt det svenska regelverket. I det motsatta fallet, om det skulle vara i överensstämmelse med ATT att bevilja tillstånd med hänvisning till att vapnen skulle bidra till fred och säkerhet i en pågående konfliktsituation, står det Sverige fritt att anse motsatsen och inte tillåta export.

Ds 2013:74 Genomförande av fördraget i svensk rätt

Det i 7.1.b (i) angivna kriteriet om möjligheten att det skulle kunna användas till att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internationell humanitär rätt omfattas av kriterium två i rådets gemensamma ståndpunkt.

Detsamma gäller 7.1.b (ii) om mänskliga rättigheter då kriterium två i rådets gemensamma ståndpunkt även innebär att medlemsstaterna inte ska utfärda exporttillstånd om det föreligger en uppenbar risk för att den militära teknik eller den krigsmateriel som ska exporteras kan komma att användas för internt förtryck, vilket anses inbegripa bl.a. tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning, summariska och godtyckliga avrättningar, försvinnanden, godtyckliga gripanden och andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheter och de grundläggande friheter som anges i de relevanta internationella instrument som rör de mänskliga rättigheterna, inklusive den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I de svenska riktlinjerna anges att tillstånd inte bör lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer samt att respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas. De svenska riktlinjerna är således mer långtgående än både ATT och den gemensamma ståndpunkten, i den meningen att materielspecifika hänsyn inte medges. Är den angivna situationen för handen bör det inte tillåtas någon utförsel av krigsmateriel över huvud taget. Slutsatsen blir att det svenska regelverket mer än väl lever upp till ATT:s krav i artikel 7.1.b (ii).

Såvitt avser 7.1.b (iii) och (iv) (kan användas till att begå eller underlätta en gärning som utgör ett brott enligt internationella konventioner eller protokoll angående terrorism respektive organiserad brottslighet och som den exporterande staten är part av) täcks dessa av kriterium sex i rådets gemensamma ståndpunkt (”Köparlandets uppträdande gentemot det internationella samfundet, i synnerhet i fråga om dess attityd till terrorism, arten av dess allianser och dess respekt för internationell rätt”) då de divergerande formuleringarna får anses ämnade att fånga samma

Genomförande av fördraget i svensk rätt Ds 2013:74

slags risker. Beträffande det befarade handlandet får ”kan komma att användas vid” som används i rådets gemensamma ståndpunkt anses likvärdigt med ”skulle kunna användas för att begå eller underlätta” enligt kriterierna i fördragets artikel 7.1.

De åtgärder som åsyftas i fördragets artikel 7.2 motsvaras i svensk praxis av bruket av slutanvändarintyg. Enligt svensk syn bör stor försiktighet iakttas vad gäller att beakta andra typer av åtgärder som positiva element i en riskbedömning, då utfallet av sådana åtgärder definitionsmässigt inte med säkerhet är kända vid tillståndsbedömningstidpunkten.

Begreppet ”övervägande risk” (eng. overriding risk) som nivå för riskbedömningen enligt fördragets artikel 7.3 infördes i slutfasen av förhandlingarna. Detta begrepp bedöms inte representera en lägre risktröskel än ”clear risk” (”uppenbar risk” i den svenska översättningen) som används i rådets gemensamma ståndpunkt. Med andra ord kan rådets gemensamma ståndpunkt i detta hänseende inte anses vare ett mindre strängt regelverk än ATT. Av stor vikt i uttolkningen av artikel 7 är att artikel 7.3 med termen ”övervägande risk” framför allt tar fasta på de negativa följderna i punkten − snarare än på en avvägning mellan dessa och de möjliga positiva effekter i enlighet med punkt 7.1.a. Eventuella bidrag till säkerheten får anses väga lättare. Detta överensstämmer med svensk riktlinjepraxis.

Bestämmelsen i fördragets artikel 7.4 om könsbetingat våld bör kunna anses inkluderad i de svenska riktlinjernas skrivningar om respekt för mänskliga rättigheter. För detta synsätt talar också att de svenska riktlinjerna vad avser mänskliga rättigheter uppställer ett tydligare och hårdare bedömningskrav än artikel 7.4.

Stadgandet i fördragets artikel 7.5 om föregående prövning uppfylls av det generella förbudet i det svenska regelverket, som innebär att ingen utförsel får ske utan att tillstånd först föreligger. Även stadgandet om detaljerade exporttillstånd uppfylls av det svenska kontrollsystemet. Ett särskilt spörsmål är om globala och generella tillstånd är förenliga med ATT:s krav. Detta synes vara fallet, eftersom fördraget inte ställer krav på ett individuellt tillstånd i varje enskilt fall utan endast på att tillstånd ska utfärdas före

Ds 2013:74 Genomförande av fördraget i svensk rätt

exporten. Generella tillstånd utfärdas i svensk rätt genom att det utfärdas föreskrifter, vilket föregås av samma prövning som övriga tillstånd. Beträffande fördragets artikel 7.6 som berör önskvärdheten av uppgiftslämning till importerande statspart och till eventuella transit- eller omlastningsstatsparter torde kraven vara förenliga med svensk rätt då uppgiftslämning ska ske i enlighet med nationell lag.

Artikel 7.7 som berör möjligheten till omprövning av fattade beslut motsvaras av 16 § KML som fastslår en möjlighet till återkallelse av tillstånd, samt därmed sammanhängande anvisningar i riktlinjerna. Enligt de svenska riktlinjerna ska tillstånd återkallas vid ovillkorliga hinder och bör tillstånd återkallas om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med en annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Dessa situationer utgör sådana särskilda skäl som utöver tillståndshavarens åsidosättande av föreskrifter och villkor enligt 16 § KML kan leda till återkallelse av tillstånd.

I ATT återfinns ingen direkt motsvarighet till de svenska riktlinjernas anvisningar om följdleveranser. När det gäller följdleveranser anger riktlinjerna att "tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd". Även med avseende på följdleveranser bedöms det svenska regelverket helt uppfylla fördragets artikel 6 eftersom riktlinjerna uttryckligen förbjuder följdleveranser om ovillkorliga hinder föreligger. Eftersom en individuell prövning av följdleveranser alltid görs, bedöms den svenska ordningen vara förenlig med fördragets ansats att överlåta åt statsparterna att ta ansvar för bedömningarna i enskilda fall.

6.7. Import (artikel 8)

Bestämmelsen om lämnande av information i fördragets artikel 8.1 ställer genom sin utformning inga krav på ändrad lagstiftning. När

Genomförande av fördraget i svensk rätt Ds 2013:74

utländsk exportkontrollmyndighet kräver slutanvändarintyg ankommer det på mottagaren (t.ex. Försvarsmakten) att utfärda sådant.

Förpliktelsen i fördragets artikel 8.2 lämnar till fördragets parter att bestämma i vad mån importkontroll behövs. Eftersom regeringen hittills bedömt att det inte föreligger ett sådant behov innehåller det svenska regelverket om krigsmateriel inga krav på tillstånd för import. Den krigsmateriel som även omfattas av vapenlagen är dock föremål för importkontroll såsom beskrivits i avsnittet ”Gällande rätt”. Det kan även tilläggas att det i svensk rätt vid införlivandet av direktiv 2009/43/EG infördes bestämmelser om certifiering av mottagare av krigsmateriel (10 a-c §§ krigsmateriellagen), vilka har till syfte att underlätta överföringen av krigsmateriel inom EU.

Möjligheten enligt fördragets artikel 8.3 för mottagarlandet att efterfråga information är till intet förpliktigande för exportlandets myndigheter. ISP kommer högst sannolikt att vara förhindrad att delge någon information av intresse med hänsyn till 2 kap 9 § tryckfrihetsförordningen såvitt gäller arbetsmaterial i pågående ärenden och gällande inskickade handlingar och avslutade ärenden med hänsyn till 8 kap 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I sammanhanget är det viktigt att hålla i minnet att exportansökningar inlämnas av svenska företag och inte av utländska regeringar.

Medan förpliktelserna i fördragets artikel 8 inskränks till materiel som omfattas av artikel 2.1 och således inte omfattar ammunition (artikel 3) eller reservdelar och komponenter (artikel 4), återfinns ingen sådan principiell inskränkning i det svenska regelverket.

6.8. Transitering eller omlastning (artikel 9)

Det svenska regelverket är så utformat att både transitering och omlastning behandlas som utförsel. Någon komplettering på grund av fördragets artikel 9 är således inte nödvändig. Det bör tilläggas

Ds 2013:74 Genomförande av fördraget i svensk rätt

att det för transitering genom Sverige där överföringen redan omfattas av överföringstillstånd som har meddelats av ett annat EES-land krävs inget utförseltillstånd. Sådana förenklingar, baserade på EES-ländernas anslutning till den gemensamma ståndpunkten, bedöms ligga inom ramen för det utrymme som fördraget lämnar för nationella bedömningar.

Medan förpliktelserna i fördragets artikel 9 inskränks till materiel som omfattas av artikel 2.1 och således inte omfattar ammunition (artikel 3) eller reservdelar och komponenter (artikel 4), återfinns ingen sådan principiell inskränkning i det svenska regelverket.

6.9. Förmedling (artikel 10)

Förmedlingsverksamhet enligt fördragets artikel 10 inkluderas i begreppet tillhandahållande som såvitt avser verksamheten som sådan, vare sig den bedrivs i Sverige eller utlandet, är tillståndspliktig enligt 4 § krigsmateriellagen, och beträffande enskilt tillhandahållande till någon i utlandet av materiel som finns i utlandet även enligt 5 § samma lag. För verksamhet enligt 4 § krävs inte tillstånd för svenska myndigheter som inte är affärsverk, sådan som avser tillhandahållande till svenska statliga myndigheter och för tillverkare som har tillstånd att tillverka krigsmateriel av det slag tillhandahållandet gäller, eftersom de kontrolleras under andra bestämmelser i lagen. Artikel 10 kan mot bakgrund av den existerande svenska regleringen inte anses ge upphov till behov av ytterligare bestämmelser på området.

Medan förpliktelserna i fördragets artikel 10 inskränks till materiel som omfattas av artikel 2.1 och således inte omfattar ammunition (artikel 3) eller reservdelar och komponenter (artikel 4), återfinns ingen sådan principiell inskränkning i det svenska regelverket.

Genomförande av fördraget i svensk rätt Ds 2013:74

6.10. Avledning (artikel 11)

Det övergripande kravet i fördragets artikel 11.1 att statsparter ska vidta åtgärder för att förhindra avledning bedöms uppfyllt i det svenska regelverket, på sätt som beskrivs nedan.

Fördragets artikel 11.2 uppehåller sig vid riskbedömning och riskminimering i samband med export. När det gäller risken för avledning anges i de svenska riktlinjerna att ett slutanvändarintyg bör föreligga och att en stat som trots åtagande gentemot den svenska regeringen har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svenskt krigsmateriel i princip inte ska komma i fråga som mottagare av sådan materiel så länge omständigheterna kvarstår. En ansökan om utförsel ska enligt 8 § krigsmaterielförordningen innehålla uppgifter om bl.a. köpare, mottagare och slutanvändare, vilket innebär att ISP i de flesta situationer kräver något slags slutanvändarintyg undertecknat av representant för köparen, antingen en stat eller en privat aktör. Därtill behandlar kriterium sju i rådets gemensamma ståndpunkt risken för avledning. Bestämmelsen i sig och handboken pekar på en rad omständigheter som ska beaktas vid bedömningen. Därutöver gäller enligt den gemensamma ståndpunktens artikel 5 att exporttillstånd endast ska beviljas på grundval av tillförlitlig förhandskunskap om slutanvändningen i det slutliga bestämmandelandet.

Fördragets artikel 11.3 uppställer en förpliktelse att ”i enlighet med sin nationella lagstiftning, när så är lämpligt och möjligt” samarbeta och utbyta information med andra statsparter för att minska risken för att konventionella vapen avleds. Förenligheten med det svenska regelverket ges av förpliktelsens utformning.

Fördragets artikel 11.4 uppehåller sig vid åtgärder när en statspart upptäcker ett fall av avledning, med inskränkning till ”åtgärder i enlighet med sin nationella lagstiftning och internationell rätt”, vilket ger utrymme för nationella variationer. Förutom informationsutbyte berörs kontroll av avlett gods, samt förundersökning och lagföring. Straffbestämmelserna i

Ds 2013:74 Genomförande av fördraget i svensk rätt

krigsmateriellagen lägger grunden för sådana åtgärder från rättsvårdande myndigheters sida.

Fördragets artiklar 11.5 och 11.6 uppehåller sig, i formen ”uppmuntran”, vid exempel på olika typer av information och utbyteskanaler. Sådana bestämmelser återfinns av naturliga skäl inte i svensk kontrollagstiftning eftersom svensk lag inte kan förutsätta eller binda andra länders myndigheter vid sådant samarbete. Exemplen i de båda artiklarna överlämnas till den enskilda statsparten att överväga lämpligheten av, och ställer således inte heller krav på lagändringar. Befintlig lagstiftning ger betydande utrymme för denna typ av utbyte och utbyte förekommer också i praktiken, i synnerhet inom ramen för de s.k. kontrollregimerna, där särskilt Wassenaar-arrangemanget ger möjlighet till utbyte mellan deltagande stater avseende handeln med konventionella vapen. Ad hoc sker också informationsutbyte med stater utanför denna krets.

Medan förpliktelserna i fördragets artikel 11 inskränks till materiel som omfattas av artikel 2.1 och således inte omfattar ammunition (artikel 3) eller reservdelar och komponenter (artikel 4), återfinns ingen sådan principiell inskränkning i det svenska regelverket.

6.11. Uppgiftsinsamling (artikel 12)

Fördragets artikel 12.1 innehåller ett krav att statsparter ska föra ett nationellt register över beviljade exporttillstånd eller över faktisk export. I artikel 12.2 uppmuntras statsparter också att föra liknande register över import och transit. Artikel 12.3 exemplifierar olika typer av information som kan ingå i registren. Slutligen uppställs i artikel 12.3 ett krav på att förda register ska bevaras i minst tio år.

Uppgift om beviljade tillstånd och faktiska utförslar finns hos ISP i deras egenskap av tillstånds- och tillsynsmyndighet. Besluten om beviljade tillstånd är allmänna handlingar och lyder under arkivlagen. Detsamma gäller de deklarationer som de exporterande företagen lämnar till ISP. Deklarationerna innehåller även uppgift

Genomförande av fördraget i svensk rätt Ds 2013:74

om materielens slag, kvantitet och fakturerade värde samt slutligt mottagarland. Enligt arkivlagen får allmänna handlingar gallras, men det ska beaktas att myndighetens arkiv ska tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen och forskningens behov. Enligt arkivförordningen får statliga myndigheter gallra allmänna handlingar endast i enlighet med föreskrifter eller beslut av Riksarkivet, om inte särskilda gallringsföreskrifter finns i lag eller förordning. ISP har inga myndighetsspecifika gallringsföreskrifter. Myndigheten har inte heller några gallringsföreskrifter beslutade i lag eller förordning för personuppgiftsbehandling eller för särskilda handlingar i verksamheten. Allmänna handlingar hos ISP ska således bevaras. Med andra ord finns såväl de uppgifter som är obligatoriska som de som staterna uppmuntras att ha med i sitt nationella register tillgängliga hos ISP och detta väl utöver de tio år som krävs enligt artikel 12.4. ISP sammanställer dessutom i enlighet med 3 § i förordningen (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter statistik inför regeringsskrivelsen varje år. Dessa sammanställningar får betraktas som ett nationellt register. När det gäller register angående import finns av naturliga skäl inget sådant för importtillstånd. Den faktiska importen är dock en del av den rapportering UD årligen gör till FN varför ett nationellt register inte torde vara några problem att upprätta om det bedöms önskvärt. Artikel 12 i sig kräver således inga författningsändringar.

Medan förpliktelserna i fördragets artikel 12 inskränks till materiel som omfattas av artikel 2.1 och således inte omfattar ammunition (artikel 3) eller reservdelar och komponenter (artikel 4), återfinns ingen sådan principiell inskränkning i det svenska regelverket.

6.12. Rapportering (artikel 13)

Fördragets artikel 13.1 föreskriver en nationell rapport avseende genomförandeläget inom det första året efter dess ikraftträdande för respektive statspart, med uppdateringar för eventuella

Ds 2013:74 Genomförande av fördraget i svensk rätt

ytterligare genomförandeåtgärder därefter. Artikel 13.2 uppmuntrar informationsutbyte via sekretariatet beträffande effektiva åtgärder mot avledning, en nära parallell till bestämmelserna i artikel 11.5. Artikel 13.3, slutligen, uppställer krav på en årlig nationell rapport till övriga statsparter via sekretariatet om tillståndsgivning eller faktisk export och import av materiel som omfattas av artikel 2.1.

Kraven på rapportering i denna artikel fordrar inga ändringar av svensk lag. Svensk rapporteringspraxis överstiger de krav som uppställs i fördraget. Det förefaller ändamålsenligt att rapporteringsskyldigheterna i denna artikel ska uppfyllas av tillståndsmyndigheten Inspektionen för Strategiska Produkter (ISP), mot bakgrund av förslaget att utse ISP till nationell kontaktpunkt för fördraget. Uppdraget att svara för rapportering enligt ATT:s förpliktelser fordrar en ändring i förordningen (2010:1101) med instruktion för myndigheten. Föreslagen lydelse redovisas i kapitel 2.1.

Medan förpliktelserna i fördragets artikel 13 inskränks till materiel som omfattas av artikel 2.1 och således inte omfattar ammunition (artikel 3) eller reservdelar och komponenter (artikel 4), återfinns ingen sådan principiell inskränkning i det svenska regelverket.

6.13. Efterlevnad (artikel 14)

De mycket summariska förpliktelser som uppställs i artikel 14 avseende säkerställandet av efterlevnaden av nationella lagar och förordningar som fordras för att genomföra ATT torde uppfyllas av de bestämmelser om straffansvar och tillsyn som finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling respektive krigsmateriellagen.

Genomförande av fördraget i svensk rätt Ds 2013:74

6.14. Internationellt samarbete (artikel 15)

Fördragets artikel 15 omfattar ett flertal uppmaningar med snarlikt innehåll till samarbete och informationsutbyte mellan statsparter. Även här föreligger beröringspunkter med artikel 11 om avledning.

Hur Sverige ska uppfylla sina förpliktelser när det gäller informationsutbyte är främst en organisatorisk fråga. Enligt 2 § 1 i ISP:s instruktion ska myndigheten förmedla sådan information om kontroll av krigsmateriel som Sverige åtagit sig att tillhandahålla som medlem i de multilaterala exportkontrollregimerna. Detta uppdrag kan inte anses inkludera ATT, men det ligger nära till hands att ISP får denna uppgift även beträffande ATT, och att detta sker genom ett tillägg i nämnda bestämmelse. Eftersom det anges att informationslämning ska ske i enlighet med nationell rätt torde ingen skyldighet föreligga att delge information som omfattas av sekretess. Möjlighet föreligger emellertid att vid behov införa en sekretessbrytande regel för detta i likhet med 3 a § i ISP:s instruktion.

Artikel 15.5 berör bistånd vid utredningar, åtal och rättsliga förfaranden med anknytning till fördragsområdet. Detta ska ske i enlighet med nationell lagstiftning varför inga förändringar i gällande svensk rätt fordras.

Artikel 15.6 uppmuntrar till åtgärder och samarbete i syfte att förhindra korruption i samband med överföringar av konventionella vapen. Liksom i svensk lag och i rådets gemensamma ståndpunkt uppställs inget bedömningskriterium avseende korruption, men det förtjänar att nämnas att den gemensamma ståndpunktens användarhandbok anger i samband med det åttonde kriteriet om hållbar utveckling att en av aspekterna att beakta är transparensen avseende utgifter och materialanskaffning för militären. Vad gäller den uppmuntran som uttrycks i artikel 15.6 är Sverige part i ett flertal multilaterala samarbeten mot korruption. Många av dessa är allmängiltiga och täcker således också korruption med anknytning till handel med konventionella vapen. Straffbestämmelserna om mutor i brottsbalken är tillämpliga på de åsyftade typerna av

Ds 2013:74 Genomförande av fördraget i svensk rätt

korruption. Mot bakgrund av detta bedöms inga förändringar i gällande svensk rätt vara nödvändiga i detta hänseende.

6.15. Internationellt bistånd (artikel 16)

Fördragets artikel 16.1 uppställer en möjlighet till internationellt bistånd för implementering av ATT. Textens utformning − att varje statspart får efterfråga assistans, respektive att varje statspart i stånd till att ge det på begäran ska ge sådant bistånd − föranleder inte någon författningsändring. För många av de uppräknade ändamålen föreligger redan assistansprogram av olika slag. I övrigt förväntas befintliga anslag och mekanismer (inklusive via EU) vara ändamålsenliga när behov av implementeringsassistans aktualiseras bilateralt eller, enligt artikel 16.2, multilateralt.

Artikel 16.3 fastslår att en frivillig fond för implementeringsassistans ska upprättas, till vilken statsparter uppmuntras bidra. Ingen förpliktelse uppställs som fordrar ändring i svensk lag.

En särskild aspekt på implementeringsassistans för ATT är att det torde komma att råda brist på teknisk expertis för ändamålet. Med hänsyn till 2 § 4 i ISP:s instruktion kräver eventuella myndighetsinsatser enligt fördragets artikel 16 ingen författningsändring

6.16. Statspartssamarbete (artikel 17 och 18)

Svenskt deltagande i de av artikel 17 förutsedda återkommande statspartskonferenserna eller det i artikel 18 förutsedda sekretariatsarbetet fordrar ingen författningsändring. Se vidare avsnittet kostnadskonsekvenser nedan.

Genomförande av fördraget i svensk rätt Ds 2013:74

6.17. Tvistlösning (artikel 19)

Bestämmelserna i artikel 19 om tvistlösning avser förpliktelser i avtalet. Dessa kretsar kring nationella kontrollsystem och deras utformning, och inte kring enskilda bedömningar eller beslut inom ramen för ett sådant system. Denna bestämmelse påverkar av naturliga skäl inte svensk lagstiftning.

6.18. Provisorisk tillämpning (artikel 23)

Fördragets artikel 23 öppnar en möjlighet för enskilda statsparter att i anslutning till undertecknande eller deposition av ratifikationsinstrument avge en förklaring om provisorisk tillämpning av artiklarna 6 och 7 i fördraget. För svensk del bedöms en sådan förklaring vara principiellt möjlig i samband med ratifikation, men frågan aktualiseras bara om lång tid förväntas förflyta mellan svensk ratificering och fördragets ikraftträdande.

6.19. Förbehåll (artikel 25)

Fördragets artikel 25.1 öppnar en möjlighet för enskilda statsparter att göra förbehåll, under förutsättning att de inte ”står i strid med fördragets mål och syfte”. Behov av att göra något sådant förbehåll, t.ex. för att säkra fortsatt tillämpning av svensk lag, kan inte skönjas. Fördraget bedöms inte stå i strid med befintligt svenskt regelverk i något avseende.

6.20. Förhållande till andra internationella avtal (artikel 26)

Fördragets artikel 26 rör förhållandet mellan ATT och andra internationella avtal, och det fastslås att ”Genomförandet av detta fördrag ska inte inverka på statsparternas förpliktelser enligt

Ds 2013:74 Genomförande av fördraget i svensk rätt

gällande eller framtida internationella överenskommelser där de är parter, om förpliktelserna i fråga är förenliga med detta fördrag”. Det kan konstateras att denna artikel berör rådets gemensamma ståndpunkt, som är en internationell överenskommelse och samtidigt en del av det svenska regelverket. De åligganden som följer av ståndpunkten bedöms vara förenliga med ATT.

Artikel 26.2 avser särskilt avtal om försvarssamarbete. Dess utformning är sådan att ingen ändring i svensk rätt bedöms nödvändig.

7. Ekonomiska konsekvenser

Bedömning: Flertalet kostnader för deltagande i ATT

beräknas kunna absorberas inom ramen för befintliga anslag för deltagande i internationellt samarbete på nedrustnings- och ickespridningsområdet, samt genom omfördelning av befintliga biståndsresurser avsedda för kapacitetsbyggande och säkerhetssektorreform. De kostnader som är förknippade med statspartsmöten och sekretariatsfunktion torde rymmas inom befintligt anslag för avgifter till internationella organisationer.

De förpliktelser som Sverige åtar sig genom deltagande i ATT består i att alltfort bedriva nationell exportkontroll (artiklarna 2-10); att lagra information om kontrollverksamheten (artikel 12); att rapportera om fördragets genomförande samt på årsbasis om export och import (artikel 13); att delta i det löpande statspartssamarbetet och bidra till finansieringen av sekretariat och statspartsmöten (artikel 15 och 17-19); samt att efter förmåga och på begäran bidra till implementeringsassistans (artikel 16).

Flertalet av dessa åtaganden innebär inga merkostnader eftersom det rör sig om en oförändrad fortsättning av etablerad verksamhet.

Rapporteringsförpliktelserna vad avser löpande årlig rapportering av handel innebär föga merarbete eftersom innehållet kan hämtas från regeringens årliga skrivelse till

Ekonomiska konsekvenser Ds 2013:74

riksdagen avseende den strategiska exportkontrollen, och motsvarande rapportering till FN:s vapenregister.

Rapporten om fördragets genomförande är en engångsrapport som till sitt innehåll kan byggas på de analyser som görs inför ratificeringen av fördraget och bör således kunna produceras inom befintliga resursramar.

Deltagandet i det löpande statspartsarbetet förväntas kunna absorberas av befintliga anslag för deltagande i internationellt samarbete på nedrustnings- och icke-spridningsområdet.

Finansiering av statspartsmöten och sekretariat utgör en merkostnad av oklar storlek. En överenskommelse om finansieringsmekanism beslutas av statsparterna först efter fördragets ikraftträdande. En uppskattning om utfallet av en sådan förhandling vore att finansieringen av löpande kostnader för sekretariat och statspartsmöten delas av statsparterna enligt samma fördelningsnyckel som används för bidrag till FN, justerad efter det aktuella medlemskapet. Eventuella särskilda arbetsgrupper som upprättas för projektarbete torde komma att finansieras genom frivilliga bidrag. Finansiering över FN:s budget torde inte vara aktuell.

Med utgångspunkt från kostnaderna för Wassenaararrangemanget, som också har ett sekretariat och snarlika finansieringsregler, uppskattas det att Sveriges årliga kostnad för ATT:s statspartsmöten och sekretariat borde bli runt 100 000 kronor. Dessa kostnader skulle belasta anslagsposten 14, övriga internationella organisationer under utgiftsområde 5, Internationell samverkan, ramanslaget 1:1 avgifter till internationella organisationer. Beloppet är av en storleksordning som borde kunna inrymmas i befintligt anslag.

Det som återstår att värdera är förpliktelsen att bidra med implementeringsassistans efter förmåga och på begäran. Det förutses, mot bakgrund av den svaga förpliktelsen i fördraget, att Sverige kommer att kunna styra kostnadsnivån relativt precist, och att en rimlig ambitionsnivå kommer att kunna täckas genom löpande svenskt deltagande i EU-finansierad verksamhet, befintliga anslag för säkerhetspolitisk forskning, samt befintliga

Ds 2013:74 Ekonomiska konsekvenser

biståndsanslag för kapacitetsbyggande och säkerhetssektorreform, då flertalet behövande statsparter torde vara DACländer och den typ av stöd som kommer att erfordras (lagstiftningsstöd, institutionsupprättande eller förstärkning, möjligen viss ”hårdvara” för kontrollverksamhet och datoriserad registerföring) överensstämmer väl med redan existerande inriktningar för biståndet.

Bilaga 1 Ds 2013:74

Ds 2013:74

Bilaga 1

Bilaga 1 Ds 2013:74

Ds 2013:74

Bilaga 1

Bilaga 1 Ds 2013:74

Ds 2013:74

Bilaga 1

Bilaga 1 Ds 2013:74

Ds 2013:74

Bilaga 1

Bilaga 1 Ds 2013:74

Ds 2013:74

Bilaga 1

Bilaga 1 Ds 2013:74

Ds 2013:74

Bilaga 1

Bilaga 1 Ds 2013:74

Ds 2013:74

Bilaga 1

Bilaga 1 Ds 2013:74

Ds 2013:74

Bilaga 1

Bilaga 1 Ds 2013:74

Ds 2013:74

Bilaga 1

Bilaga 1 Ds 2013:74

Vapenhandelsfördraget ATT

Inledning

Statsparterna i detta fördrag som

vägleds

av målen och principerna i Förenta nationernas stadga,

erinrar om artikel 26 i Förenta nationernas stadga som syftar till att främja upprättande och upprätthållande av internationell fred och säkerhet med minsta möjliga ianspråktagande av världens mänskliga och ekonomiska resurser för rustningsändamål,

betonar behovet av att förhindra och eliminera den olagliga handeln med konventionella vapen och förhindra avledning till den illegala marknaden eller till otillåten slutanvändning och otillåtna slutanvändare, däribland till terrordåd,

erkänner

staternas legitima politiska, säkerhetsrelaterade,

ekonomiska och kommersiella intressen av en internationell handel med konventionella vapen,

bekräftar varje stats suveräna rätt att reglera och kontrollera konventionella vapen exklusivt inom sitt eget territorium i enlighet med sin egen rättsordning,

Bilaga 2 Ds 2013:74

är medvetna om att fred och säkerhet, utveckling och mänskliga rättigheter är grundpelare i Förenta nationernas system och grundläggande för en gemensam säkerhet, och inser att utveckling, fred och säkerhet och mänskliga rättigheter är sammanlänkade med och stärker varandra,

erinrar om Förenta nationernas nedrustningskommittés riktlinjer för internationella vapenöverföringar i samband med generalförsamlingens resolution 46/36 H av den 6 december 1991,

uppmärksammar de bidrag som har lämnats av Förenta nationernas handlingsprogram för att förebygga, bekämpa och eliminera olaglig handel med små och lätta vapen i alla dess aspekter, liksom av protokollet mot olaglig tillverkning av och handel med skjutvapen, deras delar och komponenter samt ammunition, vilket kompletterar Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, samt av det internationella instrumentet för att möjliggöra för stater att i tid och på ett tillförlitligt sätt identifiera och spåra olagliga små och lätta vapen,

är medvetna om de säkerhetsrelaterade, sociala, ekonomiska, och humanitära konsekvenserna av olaglig och oreglerad handel med konventionella vapen,

beaktar att civila, särskilt kvinnor och barn, utgör en övervägande majoritet av de som drabbas av väpnade konflikter och väpnat våld

är medvetna också om utmaningarna som offren för väpnade konflikter möter och om deras behov av lämplig vård och rehabilitering samt av social och ekonomisk delaktighet,

Ds 2013:74

Bilaga 2

betonar att inget i detta fördrag hindrar stater från att upprätthålla och vidta ytterligare verkningsfulla åtgärder för att främja fördragets mål och syfte,

beaktar den lagliga handeln med, lagenligt ägarskap och lagenlig användning av vissa konventionella vapen för rekreation, kulturella, historiska och sportsliga aktiviteter där sådan handel, sådant ägarskap och sådan användning är tillåtna eller skyddade genom lag,

också beaktar den roll regionala organisationer kan spela genom att bistå, på begäran, statsparterna i genomförandet av detta fördrag,

är medvetna om den frivilliga och aktiva insats det civila samhället, däribland frivilligorganisationerna, och näringslivet kan stå för genom att informera om fördragets mål och syfte och genom att stödja genomförandet av fördraget,

erkänner att reglering av den internationella handeln med konventionella vapen och förebyggande av deras avledning inte ska få hämma internationellt samarbete och laglig handel med materiel, utrustning och teknik för fredliga ändamål,

framhåller önskvärdheten av att uppnå universell anslutning till detta fördrag,

är fast beslutna att agera enligt följande principer:

Principer

– alla staters naturliga rätt till individuellt eller kollektivt självförsvar erkänt i artikel 51 i Förenta nationernas stadga,

Bilaga 2 Ds 2013:74

– lösandet av internationella tvister med fredliga medel på sådant sätt att internationell fred och säkerhet samt rättvisan inte sätts i fara, i enlighet med artikel 2 stycke 3 i Förenta nationernas stadga,

– att avhålla sig från hot om eller bruk av våld i sina internationella förbindelser, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med Förenta Nationernas ändamål, i enlighet med artikel 2 stycke 4 i Förenta nationernas stadga,

– icke ingripande i frågor som väsentligen faller inom vederbörande stats egen behörighet, i enlighet med artikel 2 stycke 7 i Förenta nationernas stadga,

– respekt och säkerställande av respekt för internationell humanitär rätt i enlighet med bland annat Genèvekonventionerna från 1949 samt respekt och säkerställande av respekt för de mänskliga rättigheterna i enlighet med bland annat Förenta nationernas stadga och den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna,

– alla staters ansvar att i enlighet med sina internationella förpliktelser effektivt reglera den internationella handeln med konventionella vapen och att förhindra deras avledning, samt alla staters primära ansvar för att inrätta och genomföra nationella kontrollordningar,

– respekt för staters legitima intresse att förvärva konventionella vapen och utöva sin rätt till självförsvar och till fredsbevarande operationer samt att tillverka, exportera, importera och överföra konventionella vapen,

– genomförande av detta fördrag på ett konsekvent, objektivt och icke-diskriminerande sätt,

Ds 2013:74

Bilaga 2

har kommit överens om följande:

Artikel 1 Mål och syfte

Målet med detta fördrag är att

– åstadkomma strängast möjliga gemensamma internationella normer för att reglera eller förbättra regleringen av den internationella handeln med konventionella vapen,

– förhindra och eliminera den olagliga handeln med konventionella vapen samt förhindra deras avledning,

i syfte att

– bidra till internationell och regional fred, säkerhet och stabilitet,

– minska mänskligt lidande,

– främja samarbete, öppenhet och ansvarsfullt agerande av statsparterna i den internationella handeln med konventionella vapen och därigenom bygga ömsesidigt förtroende mellan statsparterna.

Artikel 2

Tillämpningsområde

1. Detta fördrag ska vara tillämpligt på alla konventionella vapen som ingår i följande kategorier:

(a) stridsvagnar,

Bilaga 2 Ds 2013:74

(b) bepansrade stridsfordon,

(c) grovkalibriga artillerisystem,

(d) stridsflygplan,

(e) attackhelikoptrar,

(f) krigsfartyg,

(g) robotar och deras avfyrningsanordningar, och

(h) små och lätta vapen.

2. Vid tillämpningen av detta fördrag innefattar begreppet internationell handel aktiviteterna export, import, transitering, omlastning och förmedling, härefter kallade ”överföring”.

3. Detta fördrag ska inte tillämpas på internationella transporter av konventionella vapen som genomförs av en statspart, eller för denna statsparts räkning, för statspartens eget bruk, under förutsättning att dessa konventionella vapen kvarstår i den statspartens ägo.

Artikel 3

Ammunition/Stridsdelar

Varje statspart ska inrätta och upprätthålla en nationell kontrollordning för att reglera exporten av ammunition/stridsdelar som avfyras, utskjuts, eller utplaceras med konventionella vapen som omfattas av tillämpningsområdet enligt artikel 2.1, och ska tillämpa bestämmelserna i artiklarna 6 och 7 innan de beviljar tillstånd för export av sådan ammunition/sådana stridsdelar.

Ds 2013:74

Bilaga 2

Artikel 4

Delar och komponenter

Varje statspart ska inrätta och upprätthålla en nationell kontrollordning för att reglera exporten av delar och komponenter om exporten sker i en form som gör det möjligt att sätta samman de konventionella vapen som omfattas av tillämpningsområdet enligt artikel 2.1, och ska tillämpa bestämmelserna i artiklarna 6 och 7 innan de beviljar tillstånd för export av sådana delar och komponenter.

Artikel 5

Allmänt genomförande

1. Varje statspart ska genomföra detta fördrag på ett konsekvent, objektivt och icke-diskriminerande sätt, med beaktande av de i fördraget nämnda principerna.

2. Varje statspart ska inrätta och upprätthålla ett nationellt kontrollsystem inklusive en nationell kontrollförteckning, i syfte att genomföra bestämmelserna i fördraget.

3. Varje statspart uppmuntras att tillämpa bestämmelserna i detta fördrag på ett så brett spektrum av konventionella vapen som möjligt. Nationella definitioner av varje kategori som omfattas av artikel 2.1 a–g får inte omfatta mindre än de beskrivningar som används i Förenta nationernas register över konventionella vapen vid tidpunkten för ikraftträdandet av detta fördrag. Nationella definitioner i kategorin som omfattas av artikel 2.1 h får inte omfatta mindre än de beskrivningar som används i Förenta nationernas relevanta instrument vid tidpunkten för ikraftträdandet av detta fördrag.

4. Varje statspart ska, med beaktande av sin nationella lagstiftning, lämna sin nationella kontrollförteckning till sekretariatet som ska göra den tillgänglig för de andra

Bilaga 2 Ds 2013:74

statsparterna. Statsparterna uppmuntras att göra sina kontrollföreteckningar tillgängliga för allmänheten.

5. Varje statspart ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att genomföra bestämmelserna i detta fördrag och ska utse behöriga nationella myndigheter i syfte att åstadkomma en effektiv och öppen nationell kontrollordning för att reglera överföringen av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 och av materiel som avses i artiklarna 3 och 4.

6. Varje statspart ska utse en eller flera nationella kontaktpunkter för utbyte av information i frågor som har samband med genomförandet av detta fördrag. Varje statspart ska meddela sin eller sina nationella kontaktpunkter till det sekretariat som inrättas i enlighet med artikel 18 och tillse att denna information hålls uppdaterad.

Artikel 6

Förbud

1. En statspart ska inte medge överföring av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 eller materiel som omfattas av artikel 3 eller 4, om överföringen innebär brott mot statspartens förpliktelser inom ramen för åtgärder som antagits av Förenta nationernas säkerhetsråd i enlighet med VII kap. i Förenta nationernas stadga, särskilt vapenembargon.

2. En statspart ska inte bevilja överföring av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 eller materiel som omfattas av artikel 3 eller 4, om överföringen innebär brott mot statspartens relevanta internationella förpliktelser inom ramen för internationella fördrag där den är part, särskilt de som hänför sig till överföring av eller olaglig handel med konventionella vapen.

Ds 2013:74

Bilaga 2

3. En statspart ska inte bevilja överföring av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 eller materiel som omfattas av artikel 3 eller 4, om den vid tidpunkten för beviljandet har vetskap om att dessa vapen eller denna materiel skulle komma att användas för att begå folkmord, brott mot mänskligheten, grov överträdelse av Genèvekonventionerna från 1949, attacker mot civila mål eller civila som åtnjuter skydd i den egenskapen, eller för andra krigsbrott som definieras i internationella fördrag där statsparten i fråga är part.

Artikel 7

Export och bedömning av ansökan om

exporttillstånd

1. Om en export inte är förbjuden enligt artikel 6, ska varje exporterande statspart innan exporttillstånd beviljas för konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 eller materiel som omfattas av artikel 3 eller 4, under sin jurisdiktion och i enlighet med sin nationella kontrollordning på ett objektivt och icke-diskriminerande sätt, med beaktande av relevanta omständigheter, däribland information som den importerande staten lämnar i enlighet med artikel 8.1, göra en bedömning av huruvida dessa konventionella vapen eller denna materiel

a) skulle bidra till eller underminera fred och säkerhet,

b) skulle kunna användas för

i) att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internationell humanitär rätt,

ii) att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internationell rätt om de mänskliga rättigheterna,

Bilaga 2 Ds 2013:74

iii) att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt internationella fördrag eller protokoll om terrorism där den exporterande staten är part, eller

iv

) att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt internationella fördrag eller protokoll om internationell organiserad brottslighet där den exporterande staten är part.

2. Den exporterande statsparten ska också överväga huruvida åtgärder kan vidtas för att minska riskerna som avses i punkt 1 a och b, såsom förtroendeskapande åtgärder eller program som gemensamt utarbetas och antas av de exporterande och importerande staterna.

3. Om den exporterande statsparten, efter att ha bedömt frågan och övervägt riskminimerande åtgärder, kommer fram till att det föreligger en övervägande risk för någon av de negativa följderna i punkt 1, får den inte bevilja exporttillstånd.

4. Vid sin bedömning ska den exporterande statsparten beakta risken för att konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 eller materiel som omfattas av artikel 3 eller 4, används för att begå eller underlätta handlingar som utgör grovt könsbetingat våld eller grovt våld mot kvinnor och barn.

5. Varje exporterande statspart ska vidta åtgärder för att säkerställa att exporttillstånden för alla konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 eller materiel som omfattas av artikel 3 eller 4 är detaljerade och utfärdas före exporten.

6. Varje exporterande statspart ska på begäran och i enlighet med sin nationella, lagstiftning, bestämmelser eller praxis lämna för ändamålet avpassade uppgifter om tillståndet i fråga till den importerande statsparten och till transit- eller omlastningsstatsparter .

Ds 2013:74

Bilaga 2

7. En exporterande statspart som efter beviljandet av ett exporttillstånd får ny relevant information uppmuntras att omvärdera tillståndet efter samråd, om det är lämpligt, med den importerande staten.

Artikel 8

Import

1. Varje importerande statspart ska vidta åtgärder för att säkerställa att lämpliga och relevanta uppgifter, på begäran och i enlighet med dess nationella lagstiftning, lämnas till den exporterande statsparten för att bistå den exporterande statsparten i dess nationella bedömning av exporten i enlighet med artikel 7. Dessa åtgärder kan innefatta dokumentering av slutanvändning eller slutanvändare.

2. Varje importerande statspart ska vidta åtgärder för att vid behov kunna reglera importunder sin jurisdiktion av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1. Dessa åtgärder kan innefatta importmekanismer.

3. Varje importerande statspart får begära uppgifter av den exporterande statsparten om pågående ärenden eller beviljade exporttillstånd där den importerande statsparten är slutdestinationsland.

Artikel 9

Transitering eller omlastning

Varje

statspart ska vidta lämpliga åtgärder för att under sin

jurisdiktion, i enlighet med relevant internationell rätt, när det är nödvändigt och möjligt, reglera transitering eller omlastning via dess territorium av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1.

Bilaga 2 Ds 2013:74

Artikel 10

Förmedling

Varje statspart ska vidta lämpliga åtgärder i enlighet med sin nationella lagstiftning för att reglera förmedling inom sin jurisdiktion av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1. Dessa åtgärder kan innefatta krav på att förmedlare ska registrera sig eller skaffa ett skriftligt tillstånd innan förmedling inleds.

Artikel 11 Avledning

1. Varje statspart som deltar i överföring av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 ska vidta åtgärder för att förhindra att de avleds

2. Den exporterande statsparten ska med tillämpning av det nationella kontrollsystem som inrättats i enlighet med artikel 5.2 sträva efter att förhindra att konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 avleds genom att bedöma risken för att exporten ska avledas samt överväga användning av riskminskande åtgärder, såsom förtroendeskapande åtgärder eller program som gemensamt utarbetas och antas av exporterande och importerande stat. Andra förebyggande åtgärder kan innefatta, i förekommande fall, kontroll av parter som är inblandade i exporten, krav på kompletterande dokumentation, intyg och försäkringar, avslag av exportansökan eller andra lämpliga åtgärder.

3. Importerande, exporterande, transit- eller omlastningsstatsparter ska samarbeta och utbyta information i enlighet med sin nationella lagstiftning, när så är lämpligt och möjligt, för att minska risken för att konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 avleds.

Ds 2013:74

Bilaga 2

4. Om en statspart upptäcker att konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 har avletts ska den vidta lämpliga åtgärder i enlighet med sin nationella lagstiftning och internationell rätt mot denna överföring. Dessa åtgärder kan innefatta att underrätta eventuellt berörda statsparter, att kontrollera avledda transporter av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1, samt att uppföljande åtgärder i form av förundersökning och lagföring vidtas.

5. För att statsparterna bättre ska förstå och förhindra att konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 avleds, uppmuntras de att dela relevant information med varandra om effektiva åtgärder mot avledning. Denna information kan innefatta uppgifter om olagliga aktiviteter, däribland korruption, internationella rutter för olaglig handel, olagliga förmedlare, källor till olagliga leveranser, metoder för hemlighållande, vanliga avsändningsställen eller destinationer som används av organiserade grupper verksamma i avledning.

6. Statsparterna uppmuntras att via sekretariatet rapportera till andra statsparter om åtgärder som har vidtagits mot avledning av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1.

Artikel 12 Uppgiftsinsamling

1. Varje statspart ska i enlighet med sina nationella lagar och föreskrifter föra ett nationellt register över beviljade exporttillstånd för konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 eller över den faktiska exporten av dessa vapen.

2. Varje statspart uppmuntras att bevara information om konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 som överförs till dess territorium som slutdestination eller som har

Bilaga 2 Ds 2013:74

beviljats transitering eller omlastning inom territorium under deras jurisdiktion.

3. Varje statspart uppmuntras att i dessa register ange relevant information om mängd, värde, modell eller typ, beviljade internationella överföringar av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1, faktiskt överförda konventionella vapen, samt uppgifter om exporterande stat(er), importerande stat(er), transit- och omlastningsstat(er) samt slutanvändare.

4. Registeruppgifterna ska sparas i minst tio år.

Artikel 13 Rapportering

1. Varje statspart ska inom det första året efter fördragets ikraftträdande för den statsparten i enlighet med artikel 22 lämna en första rapport till sekretariatet om de åtgärder som har vidtagits för att genomföra fördraget, däribland nationell lagstiftning, nationella kontrollförteckningar samt andra bestämmelser och administrativa åtgärder. Varje statspart ska, i förekommande fall, rapportera till sekretariat om ytterligare åtgärder som vidtas för att genomföra fördraget. Sekretariatet ska göra dessa rapporter tillgängliga för statsparterna och distribuera dem.

2. Statsparterna uppmuntras att via sekretariatet rapportera till andra statsparter om åtgärder som har visat sig vara effektiva mot avledning av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1.

3. Varje statspart ska årligen före den 31 maj lämna sekretariatet en rapport om tillåten eller faktisk export och import av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1 under det föregående kalenderåret. Sekretariatet ska hålla

Ds 2013:74

Bilaga 2

rapporterna tillgängliga för och distribuera dem till statsparterna. Rapporterna till sekretariatet kan innehålla samma uppgifter som statsparten har lämnat till andra relevanta FN-mekanismer, däribland Förenta nationernas register över konventionella vapen. I rapporterna får information som är känslig ur kommersiell eller nationell säkerhetssynpunkt utelämnas.

Artikel 14

Efterlevnad

Varje statspart ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av de nationella lagar och förordningar som genomför bestämmelserna i detta fördrag.

Artikel 15

Internationellt samarbete

1. Statsparterna ska i enlighet med sina säkerhetsintressen och sin nationella lagstiftning samarbeta med varandra för att effektivt genomföra detta fördrag.

2. Statsparterna uppmuntras att i enlighet med sina säkerhetsintressen och sin nationella lagstiftning underlätta internationellt samarbete, däribland utbyte av information av gemensamt intresse som hänför sig till genomförande och tillämpning av detta fördrag,.

3. Statsparterna uppmuntras att samråda med varandra i frågor av gemensamt intresse och att, i förekommande fall, dela information med varandra för att bidra till genomförandet av detta fördrag.

4. Statsparterna uppmuntras att i enlighet med sin nationella lagstiftning samarbeta med varandra för att främja det

Bilaga 2 Ds 2013:74

nationella genomförandet av bestämmelserna i detta fördrag, däribland genom att dela information med varandra om olagliga aktiviteter och aktörer, samt för att förhindra och eliminera avledning av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1.

5. Statsparterna ska på gemensam överenskommelse och i enlighet med sin nationella lagstiftning bistå varandra i så stor utsträckning som möjligt vid utredningar, åtal och rättsliga förfaranden som hänför sig till brott mot nationella åtgärder som vidtagits i enlighet med detta fördrag.

6. Statsparterna uppmuntras att vidta nationella åtgärder och att samarbeta med varandra i syfte att förhindra korruption i samband med överföring av konventionella vapen som omfattas av artikel 2.1

7. Statsparterna uppmuntras att utbyta information om nationella erfarenheter med avseende på olika aspekter av detta fördrag.

Artikel 16

Internationellt bistånd

1. I genomförandet av detta fördrag får varje statspart efterfråga assistans, däribland bistånd i rättsliga frågor eller lagstiftningsfrågor, institutionellt kapacitetsbyggande och teknisk, materiell eller finansiell assistans. Detta bistånd kan innefatta lagerhantering, nedrustning, demobilisering och återanpassningsprogram, utarbetande av modellagstiftning samt effektiva genomförandemetoder. Varje statspart som är i stånd till det ska på begäran ge sådant bistånd.

2. Varje statspart får efterfråga, erbjuda eller motta bistånd bland annat genom Förenta nationerna, internationella,

Ds 2013:74

Bilaga 2

regionala, subregionala eller nationella organisationer, frivilligorganisationer eller på bilateral basis.

3. Statsparterna ska inrätta en frivillig fond för att bistå statsparter som efterfrågar internationell assistans att genomföra detta fördrag. Varje statspart uppmuntras att bidra med medel till fonden.

Artikel 17

Statspartskonferens

1. Det provisoriska sekretariat som inrättas genom artikel 18 i detta fördrag ska sammankalla en statspartskonferens senast ett år efter det att detta fördrag har trätt i kraft och därefter vid tidpunkter som kan bestämmas av statspartskonferensen.

2. Vid sitt första möte ska statspartskonferensen enhälligt anta sina procedurregler.

3. Statspartskonferensen ska anta finansiella bestämmelser för sin verksamhet, såväl som för underordnade organ som kan komma att inrättas samt finansiella regler för sekretariatets arbete. Vid varje ordinarie möte ska statspartskonferensen godkänna en budget för verksamhetsperioden fram till påföljande ordinarie möte.

4. Statspartskonferensen ska

a) se över genomförandet av detta fördrag, däribland utvecklingen inom området för konventionella vapen,

b) överväga och anta rekommendationer rörande genomförandet av detta fördrag och dess verksamhet, i synnerhet vad gäller främjandet av dess universalisering,

Bilaga 2 Ds 2013:74

c) överväga förslag om ändring av detta fördrag i enlighet med artikel 20,

d) överväga frågor som gäller tolkningen av detta fördrag,

e) överväga och besluta om sekretariatets arbetsuppgifter och budget,

f) överväga inrättandet av underställda organ som eventuellt fordras för att detta fördrag ska fungera bättre,

g) utföra andra åtgärder förenliga med detta fördrag.

5. Extraordinära statspartsmöten ska hållas vid sådana andra tillfällen som statspartskonferensen bedömer nödvändiga, eller på skriftlig begäran av någon statspart under förutsättning att stöd erhålls av minst två tredjedelar av statsparterna.

Artikel 18 Sekretariatet

1. Detta fördrag inrättar härmed ett sekretariat för att bistå statsparterna med ett effektivt genomförande av fördraget. I avvaktan på statspartskonferensens första möte ansvarar ett provisoriskt sekretariat för de administrativa uppgifterna enligt detta fördrag.

2. Sekretariatet ska vara erforderligt bemannat. Personalen ska ha den sakkunskap som behövs för att säkerställa att sekretariatet effektivt kan utföra sina uppgifter enligt punkt 3.

Ds 2013:74

Bilaga 2

3. Sekretariatet är ansvarigt inför statsparterna. Med minsta möjliga organisation ska sekretariatet svara för följande uppgifter:

a) ta emot, tillgängliggöra och distribuera de rapporter som bestäms i fördraget,

b) upprätthålla en lista över nationella kontaktpunkter och göra den tillgänglig för statsparterna,

c) underlätta samordningen mellan framställningar och erbjudanden om bistånd för genomförandet av detta fördrag och på begäran främja internationellt samarbete ,

d) bistå statspartskonferensen i dess arbete, däribland med arrangemangen och genom att tillhandahålla den service som erfordras under fördragsenliga möten, samt

e) utföra andra uppgifter som statspartskonferensen bestämmer.

Artikel 19 Tvistlösning

1. Statsparter ska konsultera varandra och, efter ömsesidigt samtycke, samarbeta för att lösa tvister som uppstår mellan dem om tolkningen eller tillämpningen av detta fördrag bland annat genom förhandlingar, medling, förlikning, rättsliga förfaranden eller andra fredliga metoder.

2. Statsparterna kan med ömsesidigt samtycke lämna en tvist om tolkningen eller tillämpningen av detta fördrag till skiljeförfarande.

Bilaga 2 Ds 2013:74

Artikel 20

Ändring av fördraget

1. Sex år efter det att detta fördrag har trätt i kraft kan varje statspart föreslå ändringar i fördraget. Därefter kan statspartskonferensen behandla ändringsförslag endast vart tredje år.

2. Ett förslag om ändring av detta fördrag ska lämnas skriftligt till sekretariatet som sänder förslaget till alla statsparter minst 180 dagar före påföljande statspartskonferens där enligt punkt 1 ändringar kan behandlas. Förslaget upptas till behandling vid följande statspartskonferens där enligt punkt 1 ändringar kan behandlas, om majoriteten av statsparterna senast 120 dagar från det att sekretariatet har skickat ut ändringsförslaget meddelar sekretariatet att den understöder att förslaget ska tas upp till behandling.

3. Statsparterna ska med alla medel sträva efter enhällighet om varje ändring. Om enhällighet alla försök till trots inte kan uppnås, ska ändringen i sista hand godkännas med tre fjärdedelars majoritet av de närvarande och röstande statsparterna vid statspartskonferensen. I denna artikel avses med närvarande och röstande statsparter de närvarande statsparterna som röstar för eller emot förslaget. Depositarien underrättar alla statsparter om antagna ändringar.

4. En ändring som har antagits i enlighet med punkt 3 träder i kraft för varje statspart som har deponerat sitt instrument för godkännande av ändringen nittio dagar efter det att majoriteten av fördragsstatsparterna vid tidpunkten för godkännandet av ändringen har deponerat sina godkännandeinstrument hos depositarien. Därefter träder ändringen i kraft för varje annan statspart nittio dagar efter det

Ds 2013:74

Bilaga 2

att statsparten i fråga har deponerat sitt instrument för godkännande av ändringen.

Artikel 21

Undertecknande, ratifikation, godtagande,

godkännande eller anslutning

1. Detta fördrag ska vara öppet för undertecknande av alla stater vid Förenta nationernas högkvarter i New York från den 3 juni 2013 till dess det träder i kraft.

2. Detta fördrag fordrar ratificering, godtagande eller godkännande av varje undertecknande stat.

3. Efter det att detta fördrag har trätt i kraft är det öppet för anslutning av alla stater som inte har undertecknat fördraget.

4. Ratifikations-, godtagande-, godkännande eller anslutningsinstrument ska deponeras hos depositarien.

Artikel 22 Ikraftträdande

1. Detta fördrag träder i kraft nittio dagar efter den dag då det femtionde ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrumentet har deponerats hos depositarien.

2. För varje stat som deponerar sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument efter fördragets ikraftträdande träder fördraget i kraft nittio dagar efter det att denna stats ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument deponerades.

Bilaga 2 Ds 2013:74

Artikel 23

Provisorisk tillämpning

Varje stat kan vid undertecknandet eller vid deponeringen av sitt ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument avge en förklaring enligt vilken den kommer att tillämpa artiklarna 6 och 7 provisoriskt innan fördraget för den statens del träder i kraft.

Artikel 24

Giltighet och frånträde

1. Detta fördrag gäller tills vidare.

2. Varje statspart har som en del av sin nationella suveränitet rätt att frånträda detta fördrag. Statsparten ska underrätta depositarien om frånträdet och depositarien underrättar de andra statsparterna. En anmälan om frånträde kan innefatta en redogörelse för orsakerna till frånträdet. Anmälan om frånträde får verkan nittio dagar efter det att depositarien har mottagit denna, om inte en senare tidpunkt anges i anmälan.

3. Genom sitt frånträde befrias en stat inte från förpliktelser som har uppstått genom fördraget medan den var part till fördraget, däribland eventuella ekonomiska förpliktelser som kan ha uppkommit för staten.

Artikel 25 Förbehåll

1. En statspart kan göra förbehåll i detta fördrag vid tidpunkten för undertecknande, ratificering, godtagande, godkännande eller anslutning, om inte förbehållen står i strid med fördragets mål och syfte.

Ds 2013:74

Bilaga 2

2. En statspart kan när som helst återta ett förbehåll genom att underrätta depositarien om detta.

Artikel 26

Förhållande till andra internationella avtal

1. Genomförandet av detta fördrag ska inte inverka på statsparternas förpliktelser enligt gällande eller framtida internationella överenskommelser där de är parter, om förpliktelserna i fråga är förenliga med detta fördrag.

2. Detta fördrag får inte åberopas som grund för att ogiltigförklara avtal om försvarssamarbete som slutits mellan statsparter till detta fördrag.

Artikel 27

Depositarie

Förenta nationernas generalsekreterare är depositarie för detta fördrag.

Artikel 28 Giltiga texter

Originaltexten till detta fördrag, vars arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska texter är lika giltiga, ska deponeras hos Förenta nationernas generalsekreterare.

UTFÄRDAT I NEW YORK den andra april tjugohundratretton.

Ytterligare om ATT-förhandlingarna och dess resultat

Som bakgrund till redovisningen i departementspromemorian lämnas i det följande kompletterande kommentarer till fördragstexten, delvis i form av information kring förhandlingsprocessen och de motsättningar som påverkade slutresultatet, delvis i form av korta kommentarer till olika moment i avtalstexten.

Kommentarer av mer generell art

Förhandlingsprocessen

Arbetet med att söka nå konsensus kring ett vapenhandelsavtal präglades av motsättningar i många dimensioner mellan olika landkonstellationer. Länder med väl utvecklad exportkontroll sökte säkra utrymme för sina respektive nationella system (för EU:s medlemsstater den gemensamma ståndpunkten och befintliga EUregelverk på området). Länder med ny försvarsindustri och förhoppningar om en exportledd tillväxt för denna industri tenderade att uppfatta förhandlingarna som ett hot mot dessa ambitioner. Länder som i något skede upplevt restriktioner mot sin import av försvarsmateriel i form av sanktioner eller negativa licensbeslut strävade efter att begränsa ambitionsnivån i kriterieavsnittet och säkra utrymme för långsiktiga exportåtaganden. En mindre undergrupp av dessa länder uppfattade sig inte ha något intresse alls av ett slutresultat och arbetade

Bilaga 3 Ds 2013:74

energiskt för att förhala processen och underminera texten i många avseenden. En betydande andel av förhandlingsparterna hade ingen eller bara begränsad tidigare erfarenhet av exportkontroll, och därmed svårigheter att värdera och aktivt delta i förhandlingsarbetet. Den faktor som framför allt möjliggjorde ett slutresultat var det breda geografiska stödet för ett fördrag på detta område, vilket neutraliserade blockeringsmekanismer som annars förekommer i FN-sammanhang.

Sveriges Roll

Sverige var, liksom många andra EU-medlemsstater, starkt engagerat i förhandlingsarbetet och deltog också med teknisk expertis i många av de regionala möten som arrangerades vid sidan av FN-processen i syfte att förbättra exportkontrollkunnandet i länder med begränsad tidigare erfarenhet. Det finns all anledning för Sverige att fortsätta att delta aktivt i de internationella ansträngningar som görs att dels förmå så många stater som möjligt att ansluta sig till fördraget, dels bidra med teknisk assistans till behövande länder för att säkra fördragets effektiva implementering på global nivå. Delvis kommer dessa ansträngningar att koordineras inom EU i syfte att ge unionen en fortsatt viktig roll i stödet för ATT, men även inom ramen för bilaterala kontakter och samarbetssträvanden kommer frågan att ha sin plats under de närmaste åren.

ATT-förhandlingarna och de EU-rättsliga regleringarna på området

Under ATT-förhandlingarna hade EU:s medlemsstater inte bara att arbeta för uppnåendet av ”strängast möjliga gemensamma internationella normer”. En annan viktig målsättning var att säkra att slutresultatet skulle vara kompatibelt med redan befintliga, legalt bindande EU-regler som antagits för att bl.a. förenkla överföring av

Ds 2013:74

Bilaga 3

försvarsrelaterade produkter mellan medlemsstaterna. Eftersom ATT-förhandlingarna syftade till strikta normer för kontroll och det EU-interna regelverket syftar till lättnader var uppgiften inte enkel. Det bedömdes som uteslutet att verka för undantagsskrivningar för regionala samarbeten eller andra former av försvagningar i texten. Genom nära samarbete med EUkommissionen säkrades i stället att fördragets formuleringar med bibehållen hög ambitionsnivå inte uteslöt möjligheten för den typ av förenklingar som införts i den EU-interna handeln med kontrollerade produkter. ATT medför därför inga behov att modifiera befintlig EU-lagstiftning.

Jakt- och sportskyttevapen

S.k. jakt- och sportskyttevapen har varken uteslutits eller explicit medtagits bland de typer av vapen som ska underkastas ATT:s bestämmelser. Dessa vapen ingår i och för sig i det större begreppet små och lätta vapen. Men i fördragets preambel lyfter statsparterna särskilt fram ”den legitima handeln med, lagenligt ägarskap och användande av vissa konventionella vapen för rekreation, kulturella och historiska aktiviteter samt sport när detta är tillåtet eller skyddat i lag”. Vidare har FN när det gäller denna typ av vapen antagit ett annat instrument för kontroll, nämligen FN:s vapenprotokoll. Slutligen baseras kontrollen av dessa vapen i flertalet existerande exportkontrollsystem inte på samma bedömningskriterier som krigsmateriel, eftersom utförsel till största del består av enskilda vapen som sedermera återförs, eller mindre partier för legitim civil handel. Genom att inkludera små och lätta vapen men samtidigt särskilt lyfta fram den legitima civila användningen ger fördraget utrymme för enskilda statsparter att välja att behandla sådana vapen (och även tyngre vapen för exempelvis museiändamål) som del av ATT eller i ett separat nationellt regelverk med annorlunda bedömningskriterier. Detta återspeglar faktiska skillnader mellan olika existerande nationella regelverk idag.

Bilaga 3 Ds 2013:74

Produkter med dubbla användningsområden (PDA)

Många typer av industrivaror kan i princip användas inom ramen för produktion av konventionella vapen (eller massförstörelsevapen). Samtidigt har de också en bred och legitim civil användning. I nationella exportkontrollsystem behandlas sådana varor normalt i ett separat regelverk i syfte att kontrollera handeln när produkten ska användas för militära ändamål men i övrigt medge civil användning. I ATT-processen gjordes från början klart att fokus låg på konventionella vapen och att PDA-produkter inte skulle omfattas. Detta uttrycks också explicit i fördragets preambel.

Balans i behandlingen av olika transaktionsslag

Fördragets beskrivning av vilka normer som ska gälla för tillståndsbedömningar återfinns i artiklarna 6 och 7. Att fokus i förhandlingsarbetet låg på exportkontroll framgår tydligt vid en jämförelse med de efterföljande avsnitten rörande import (artikel 8), transitering/omlastning (artikel 9), och förmedling (artikel 10). En bidragande faktor till obalansen i fördragstexten var vidare att exportkriterierna för alla deltagande stater oavsett perspektiv framstod som de viktigaste och mest kontroversiella. ATTförespråkarna, både bland regeringarna och frivilligorganisationerna, ägnade under förhandlingsprocessen betydande tid och resurser åt att med ett brett spektrum av deltagande länder bygga en gemensam förståelse för innebörden och implikationerna av ett kriteriebaserat exportkontrollsystem. Inom givna ramar fanns i praktiken inte lika mycket tid eller resurser att ägna åt de andra aktivitetstyperna, där exportkriterierna i många fall inte är applicerbara. Exempelvis kan en importstat knappast förväntas tillämpa exportkriterierna på sina egna upphandlingsbeslut. Vidare ser exporterande stater ogärna att transitstater regelmässigt omprövar deras exportbeslut. En transitstat har en suverän rätt att avböja en transitering som inte bedöms acceptabel, och har en tydlig skyldighet att ingripa mot transiteringar som strider mot fördragets artikel 6. Men att i

Ds 2013:74

Bilaga 3

fördraget bygga in en skyldighet att överpröva varje transit vann inget gehör hos varken exporterande eller transiterande stater. Transitstater med mycket stora godsflöden underströk att det var nödvändigt för dem att använda andra kontrollansatser än ett traditionellt tillståndssystem (bl.a. riskanalys) för att kunna bemästra de stora trafikvolymerna. Även vad gäller kontroll av import och förmedling föreligger stora skillnader mellan nationella system vilket försvårade försöken att uppnå konsensusformuleringar för mer detaljerade krav.

Resultatet är ett fördrag som med god behållning skulle kunna vidareutvecklas vad gäller behandlingen av de andra transaktionsslagen. Framtida möjligheter att göra detta inom ramen för statspartssamarbetet bör inte försummas.

En speciell följd av obalansen är att förbuden i fördragets artikel 6, som är formulerade så att de i princip gäller för alla transaktionsslag, inte har samma starka verkan på transit, omlastning och förmedling som de har på export, eftersom fördraget saknar ett uttryckligt krav på tillståndssystem för dessa andra transaktionstyper.

Begreppet väpnat våld

Vapen används inte bara i väpnade konflikter. Oansvarig och okontrollerad handel med små och lätta vapen kan också underblåsa och förvärra problemet med väpnat civilt våld i samhällen där ingen väpnad konflikt föreligger. Det handlar dels om att organiserad brottslighet får god tillgång till illegala vapen, men också om att ett inflöde av illegala vapen spär på våld i hemmet, gatuvåld och kriminellt våld utan anknytning till organiserad brottslighet. Problemet med illegala vapen på nationell nivå måste i första hand åtgärdas genom strängare bestämmelser och effektivare åtgärder på det nationella planet. Eftersom inflöden från utlandet oftast utgör en viktig del av problembilden skulle emellertid förekomsten av väpnat våld kunna vara en aspekt att ta hänsyn till vid tillståndsbedömningar avseende åtminstone små och lätta vapen.

Bilaga 3 Ds 2013:74

Under större delen av ATT-förhandlingarna drev länder i Latinamerika och Karibien denna fråga som ett av sina huvudkrav. I ett sent skede tonades emellertid detta krav ner, då samma länder tyckte sig se en risk för att väpnat våld i ett land också skulle kunna lägga hinder i vägen för ordningsmaktens import av vapen för att bekämpa det väpnade våldet. Sverige var berett att acceptera ett omnämnande av väpnat våld i fördraget, men så blev till slut inte fallet.

Inget hindrar dock att statsparter på eget initiativ väger in denna faktor i relevanta tillståndsbedömningar och också gör en åtskillnad mellan risken för illegalt bruk av vapen och nationella myndigheters legitima behov. I det svenska systemet utgör riktlinjernas begränsning av exporten till ”stat, statlig myndighet eller av staten auktoriserad mottagare” de facto ett sätt att undvika att svensk export bidrar till att underblåsa väpnat våld. Detsamma gäller förpliktelsen i ATT och i den gemensamma ståndpunkten att beakta risken för att organiserad brottslighet skulle få tillgång till vapen (även om dessa förpliktelser också är ett led i hanteringen av risken för avledning).

Korruption

Ett tema som drevs av bl.a. Sverige under ATT-förhandlingarna var sambandet mellan vapenhandel och korruption. Det bedömdes vara för trubbigt att söka skapa ett separat bedömningskriterium för korruption bl.a. eftersom korruption i samband med en enskild affär sällan blir känd förrän efter det att exporten slutförts och materielen övergått i mottagarens ägo. Inget stöd förelåg heller för ett kriterium knutet till allmän korruptionsrisk i ett tänkt mottagarland, givet krigsmaterielförsörjningens säkerhetspolitiska betydelse för mottagarländer. I stället fokuserades ansträngningarna på ett peka på korruptionsrisker i två särskilt relevanta avseenden, nämligen i samband med avledning och i samband med upphandling (där det sistnämnda kunde tacklas endast indirekt eftersom försvarsupphandling som sådan låg utanför ATT-förhandlingarnas

Ds 2013:74

Bilaga 3

mandat). Resultaten återfinns i artikel 11.5 vad avser avledning och i artikel 15.6 vad avser upphandling.

De referenser till korruption som fördraget innehåller utgör en påminnelse till alla statsparter om vikten av att berörda myndigheter fortsatt utvecklar sitt arbete för att uppdaga och beivra sådan brottslighet.

”Objektiva och icke-diskriminerande” nationella exportkontrollsystem

I fördragets artikel 5.1 återfinns en skrivning om ”konsekvent, objektivt och icke-diskriminerande” genomförande av fördraget. Detta var ett krav framförallt från vissa länder som har erfarenhet av negativa tillståndsbeslut och sanktioner. Från dessa länders sida gjordes försök att knyta fördragets bedömningskriterier till en överstatlig överklagandeinstans och till den objektivitet som man menade var förknippad med multilateralt överenskomna ställningstaganden av internationella organ såsom FN:s säkerhetsråd. Tanken på överstatlighet var inte möjligt för exporterande stater att acceptera, eftersom negativa beslut anses vara ett uttryck för nationella säkerhetsintressen. Tanken var även oacceptabel för många importländer, då överstatlighet bedömdes kunna medföra globalt negativa beslut och inte, som nu, ett spektrum av delvis olika nationella bedömningar betingade av olika historiska och politiska utgångspunkter. Att karakterisera multilateralt överenskomna ställningstaganden som ”objektiva” var också svårt för många att acceptera, eftersom sådana slutsatser oftast är kompromissprodukter och i den bemärkelsen knappast objektiva. Vidare kommer sådana överenskomna slutsatser i regel för sent ur ett exportkontrollperspektiv. Restriktivitet behöver iakttas redan på ett tidigt stadium av t.ex. en gryende väpnad konflikt.

För att undvika risker som är förknippade med överstatlighet uppställer fördraget således förpliktelser som handlar om att införa och upprätthålla kontroll, samt att göra bedömningar som omfattar

Bilaga 3 Ds 2013:74

vissa faktorer. Bedömningarna överlåts emellertid till statsparterna under politiskt ansvar. Undantaget från detta förhållningssätt är de (med svenskt språkbruk) ovillkorliga hinder som uppställs i artikel 6, där förpliktelserna är mer entydiga, mindre öppna för skönsmässiga bedömningar av enskilda statsparter.

Hänvisningar till objektivitet och icke-diskriminering i artiklarna 5.1 och 7.1 samt en allmänt hållen tvistlösningsparagraf (artikel 19) är vad som återstår av den lilla gruppens ansträngningar att införa ett mått av överstatlighet i fördraget.

En roll för regionala organisationer

I vissa delar av världen spelar regionala organisationer redan idag en roll vad gäller kontroll av den internationella handeln med konventionella vapen. Ett näraliggande exempel är EU, där inom ramen för det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet en gemensam ståndpunkt (2008/944/Gusp av den 8 december 2008) antagits som fastställer gemensamma principer för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. Som ett led i utvecklingen av en gemensam försvarsmaterielmarknad har ett direktiv (2009/43/EG av den 6 maj 2009) om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen också antagits. Inom ramen för den västafrikanska samarbetsorganisationen ECOWAS har en särskild konvention slutits som ger organisationen en överstatlig roll vad gäller import till- och handel inom regionen med små- och lätta vapen (ECOWAS Convention on Small Arms and Light Weapons, their

Ammunition and other Related Materials, 2006). Inom det karibiska

samarbetet CARICOM föreligger också ett begynnande samarbete kring handeln med i första hand små och lätta vapen.

EU:s medlemsstater argumenterade aktivt för en bestämmelse i fördraget som skulle ha gjort det möjligt för EU och vissa andra regionala organisationer att ansluta sig till ATT som självständiga subjekt. Konsensus kunde inte uppnås för detta förslag. Den sakliga grunden för förslaget var att det redan idag i flera regioner finns

Ds 2013:74

Bilaga 3

rättsliga bestämmelser på delar av det område som berörs av ATT. Avsikten med förslaget var emellertid också att uppmuntra så många regionala organisationer som möjligt att aktivt delta i ATTarbetet för att på regional nivå axla en del av koordineringsansvaret för implementeringsassistans, men även för att bidra till att säkra de nationella kontrollsystemens uthållighet och stabilitet på sikt.

Tanken på en s.k. RIO-klausul (Regional Integration Organisations) kan komma att återaktualiseras som ett förslag till en framtida statspartskonferens om ändring av den ursprungliga fördragstexten.

Kommentarer till specifika artiklar i fördragstexten

Preambeln

Det särskilda avsnittet ”Principer” tillkom för att tillgodose krav från vissa deltagande länder på långtgående garantier för deras ”rätt till import” i den operativa delen av texten, vilket inte kunde accepteras av flertalet eftersom syftet med fördraget är att reglera handeln med krigsmateriel.

Ett upprepande av generella principer som återfinns i andra internationella instrument bedömdes av många förhandlingsparter som en överloppsgärning och dessa länders ansträngningar koncentrerades till att säkerställa en viss balans i urvalet av texter och att befintlig sedvanerätt inte omtolkades eller övertolkades genom formuleringarna här.

Artikel 1. Mål och syfte

Den korta inledande artikeln om fördragets mål och syfte är resultatet av en utdragen diskussion där ett stort antal mer detaljerade formuleringar föreslogs men förkastades eller flyttades till preambeln då enighet inte kunde uppnås kring dem.

Bilaga 3 Ds 2013:74

Artikel 2. Fördragets tillämpningsområde

Frågan om vilken materiel som skulle omfattas av ATT var en av de mest tidskrävande under förhandlingarna. Skiljelinjerna gick mellan å ena sidan flertalet etablerade exportländer vars nationella kontrollistor är synnerligen heltäckande (inklusive komponenter och reservdelar samt teknik), och å andra sidan vissa stora exportörer som antingen hade svårigheter med enskilda materielkategorier (som t.ex. ammunition, eller små och lätta vapen, eller delar och komponenter), eller önskade se en så begränsad lista som möjligt för att bibehålla nationell handlingsfrihet för en så stor del av den egna exporten som möjligt. Dessa länder sekonderades av vissa ”nya” försvarsindustriländer med ambitioner att öka den egna krigsmaterielexporten. Den senare gruppen var särskilt fokuserad på kontroll av tekniköverföring inom ATT som ett hot mot den nationella industrins framtidsutsikter. Ytterligare en landgrupp som pläderade för ett så begränsat materielomfång som möjligt bestod av importberoende länder med erfarenhet av sanktioner och negativa tillståndsbeslut. En separat tredje part i denna diskussion var gruppen länder från företrädesvis Afrika och Latinamerika vars huvudfokus var små och lätta vapen. På grundval av bitter erfarenhet karakteriserades sådana vapen som den egna regionens ”massförstörelsevapen” som oundgängligen måste kontrolleras av ATT. Denna sistnämnda grupp lade också särskild tonvikt vid kontrollen av ammunition, eftersom vapen utan ammunition är obrukbara. Mot bakgrund av att ATT kan förväntas få effekt bara på framtida överföringar, sågs kontroll av ammunition som den enda möjligheten att neutralisera de stora kvantiteter av äldre vapen som redan finns i omlopp och som överförs okontrollerat från en konfliktzon till nästa.

Den slutliga kompromissen blev komplicerad och mer begränsad än ATT-förespråkarna önskade, men inte oacceptabel. Texten ger möjlighet att tolka materielförteckningen snävt men ger också explicit utrymme för användning av en mycket bredare förteckning. Med olika nationell praxis vad avser kontrollförteckningen uppstår risk för luckor i kontrollen som kan utnyttjas för oansvarig export.

Ds 2013:74

Bilaga 3

Det är därför angeläget att framöver arbeta för bredast möjliga användning av den s.k. Wassenaarlistan som grund för nationella kontrollförteckningar. Små och lätta vapen, den enda kategori utöver FN-registrets sju kategorier som medtogs i artikel 2.1, var för många länder, inklusive Sverige, en helt nödvändigt beståndsdel i förhandlingens slutprodukt.

Den separata behandlingen av kategorierna ammunition/stridsdelar samt reservdelar och komponenter syftade till att medge mer begränsade kontrollkrav för dessa två kategorier. Således ska fördragets normer för tillståndsbedömning av export fullt ut tillämpas på exporten av ammunition, reservdelar och komponenter, men inte fördragets rapporteringskrav eller skrivningar om motverkande av avledning till den illegala marknaden. Teknik för utveckling eller tillverkning av kontrollerade produkter ingår inte i fördragets slutliga text. Ej heller explosivämnen i obearbetad form.

Om en nationell kontrollförteckning innehåller ett s.k. kalibergap (mellan artilleri och lätta vapen) påverkas både vilka eldrörspjäser ett sådant land kontrollerar, men också vilka ammunitionstyper som kontrolleras eftersom begreppet ammunition definieras genom hänvisning till kontrollerade vapensystem. Det finns därför all anledning att i det fortsatta arbetet verka för att enskilda länder inte vidmakthåller ett sådant gap i sina nationella listor. Det skulle från svensk utgångspunkt strida mot fördragets grundläggande syften.

En annan fråga som blev föremål för kompromiss var vilka typer av transaktioner som fördraget skulle reglera. Samlingsbegreppet ”internationell handel” avser enligt artikel 2.2 export, import, transitering, omlastning och förmedling, ett omfång som får anses tillfredsställande. Kompromissen låg i användningen av begreppet internationell handel. Ett land som idag hör till de tio största exportländerna har uttryckligen förklarat att man anser att begreppet ”internationell handel” inte omfattar lån eller gåvor, utan bara kommersiella transaktioner. Landet ifråga driver i betydande utsträckning politiskt motiverad export på mjuka villkor, varför ett undantagande av lån och gåvor är av stor betydelse för detta land. I

Bilaga 3 Ds 2013:74

de flesta välutvecklade exportkontrollsystem, inklusive det svenska, omfattar utförselkontrollen även lån och gåvor, och det är värt att notera att det i andra större internationella sammanhang där begreppet internationell handel används, såsom i WTO eller i internationella tullsamarbetsorganet WCO, inte heller görs någon distinktion mellan kommersiella transaktioner och lån eller gåvor.

Artikel 7.4 Könsbetingat våld som exportkriterium

Många parter i ATT-förhandlingarna, däribland Sverige, var angelägna om att begreppet könsbetingat våld (eng. gender-based

violence, GBV) särskilt skulle framhävas i kriteriesammanhang. Med

resolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet i FN:s säkerhetsråd år 2000 anlades ett genderperspektiv på väpnade konflikter, konflikthantering och konfliktförebyggande som rimligen borde återspeglas i ett internationellt instrument som behandlar kontroll av den internationella handeln med konventionella vapen. Frågan var och är dock inte okontroversiell då vissa av FN:s medlemsstater alltjämt företräder en mycket traditionell kvinnosyn. Frågan kompliceras ytterligare av att termen kan anses omfatta också sexuella minoriteters roll och situation.

Slutresultatet av förhandlingen är positiv i så måtto att fördragstexten ställer upp könsbetingat våld som ett kriterium att beakta vid tillståndsbedömningar, men detta kriterium ges en svagare ställning i texten än mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, som det också utgör en del av.

Det är emellertid svårt att föreställa sig att övergrepp av detta slag inte samtidigt skulle utgöra en allvarlig kränkning av mänskliga rättigheter eller internationell humanitär rätt. Ett sådant synsätt skulle göra det naturligt för Sverige och andra statsparter att fullt ut integrera könsbaserat våld som en faktor i tillståndsbedömningen av mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, och som en försvårande omständighet i de fall då väpnat våld bedöms vara en relevant faktor för prövningen. Med denna ansats skulle grovt könsbaserat våld både kunna utlösa ett ovillkorligt hinder enligt

Ds 2013:74

Bilaga 3

artikel 6.3 och göras till föremål för prövning under artikel 7.1 (b) (i) eller (ii).

Artikel 13. Rapportering

Transparens är en viktig aspekt av nationella exportkontrollsystem för att nationellt hålla en regering politiskt ansvarig för systemets utfall, och för att det internationella samfundet skall kunna skapa sig en bättre bild av hur den internationella handelsmönstret förändras över tiden. Som exempel på det sistnämnda har de större producentländer som deltar i Wassenaar-arrangemangets exportkontrollsamarbete där enats kring målsättningen att genom restriktivitet undvika ”destabiliserade ansamlingar” i destinationsländer eller regioner. En förutsättning för att kunna identifiera risk för destabiliserande ansamlingar är en god uppfattning om hur handelsmönstret ser ut och hur det förändras.

Medaljens andra sida är att upphandling av krigsmateriel normalt är kringgärdad av militär sekretess. Särskilt för små länder utan egen produktion skulle fullständig importstatistik avslöja en hel del om det egna försvarets försörjningssituation och uthållighet vid en konflikt. Avvägningen mellan å ena sidan önskan om att säkra en så stor grad av öppenhet som möjligt i fördragets bestämmelser, och å andra sidan nationella sekretesskrav var en av ATT-förhandlingarna svårare utmaningar. En årlig nationell rapporteringsskyldighet avseende antingen tillståndsgivning eller faktisk export och import uppnåddes, men offentlighet föreskrivs inte utan dessa rapporter delas bara mellan statsparterna. I rapporterna får information som är känslig ur kommersiell eller nationell säkerhetssynpunkt utelämnas.

Bland annat EU:s medlemsstater har nu ett antal års erfarenhet av årliga offentliga nationella rapporter och samtidigt i rimlig utsträckning bibehållen militär sekretess. Allteftersom andra länder inom ramen för implementeringsstöd tar del av dessa erfarenheter och gör sina egna erfarenheter bör det vara möjligt att genom

Bilaga 3 Ds 2013:74

statspartssamarbetet nå en högre ambitionsnivå vad gäller transparens än vad som nu föreskrivs i fördraget.

På transparensområdet har Sverige ett unikt inslag i det nationella kontrollsystemet som kan tjäna som stimulans för andra statsparters transparensarbete : den nationella tillståndsmyndigheten ISPs exportkontrollråd som möjliggör parlamentarisk insyn i bedömningsarbetet innan beslut, och möjlighet att påverka den praxis som utvecklas genom bedömningar av enskilda ärenden.

Artikel 14. Efterlevnad av nationella kontrollbestämmelser

Ett omfattande förhandlingsarbete fördes kring temat genomförande (eng. enforcement) där mer detaljerade skrivningar om t.ex. kriminalisering av brott emot det nationella kontrollsystemets bestämmelser förkastades då det var svårt att finna en formulering som både var politiskt acceptabel och samtidigt inrymde den spännvidd av olika nationella lagstiftningssystem som föreligger. En kort och generell formulering i fördragets artikel 14 blev resultatet. Också mellanstatligt samarbete mellan rättsvårdande myndigheter betonades i förhandlingarna, eftersom överföring är en gränsöverskridande verksamhet och samarbete mellan berörda stater fordras för att effektivt beivra brott. Denna aspekt berörs i artikel 15, men i första hand genom icke-bindande ”uppmuntran”.

Artikel 16. Internationellt bistånd

Bland ATT-förespråkare i förhandlingarna förelåg en stark medvetenhet om att fördraget utan bred anslutning och effektiv implementering knappast skulle komma att få nämnvärd konkret effekt. Implementeringsassistans identifierades som viktigt både som incitament till anslutning och som ett sätt att säkra effektiv implementering. De problem som förespråkare brottades med

Ds 2013:74

Bilaga 3

under förhandlingarna sammanhängde med behovet att inte binda sig för konkreta utfästelser redan i fördragstexten (vilket vore oförenligt med procedurerna för anslagsbeslut i de flesta länder) och frågan om hur efterfrågan och utbud av stöd bäst kan matchas samtidigt som dubbelarbete undviks. Fördraget innehåller en uttalad rätt att begära assistans över ett brett spektrum av frågor (som kan anses bredare än den egentliga fördragsmaterian). För att lösa incitamentsfrågan kombineras en relativt generell skrivning om skyldigheten att lämna implementeringsassistans med inrättandet av en särskild fond till vilken bidrag kan ges på ett tidigt stadium för att sända en stark signal till potentiella mottagare (en interimistisk fond har i själva verket redan bildats och erhållit bidrag från ett antal länder). Samtidigt undviker fördraget att ge någon instans (t.ex. det framtida ATT-sekretariatet) ensamrätt på förmedlingen av assistans, utan fördraget hänvisar till en rad fora och mekanismer. I frågan om identifiering av risker för dubbelarbete ger emellertid fördragstexten ingen konkret anvisning.

Eftersom fördraget är låst under de första sex åren (jfr artikel 20.1) betraktas implementeringsassistans som en viktig möjlighet att kompensera för svagheter eller luckor i texten genom att tillhandahålla praktiska exempel på hur ett kontrollsystem kan utformas under olika nationella betingelser och juridiska traditioner.

Artikel 17. Statspartssamarbete

Statspartssamarbetet utgör inte bara en möjlighet att på sikt vidareutveckla fördraget genom formulering av olika former av guider och ”best practices”. Tidigare erfarenheter av internationellt tekniskt samarbete på exportkontrollområdet ger vid handen att ett aktivt och fortlöpande statspartsarbete knutet till fördraget ger utdelning på så sätt att det leder till en långsiktig konvergens mellan nationella system och genererar ett tryck uppåt på de svagaste av de deltagande systemen.

Bilaga 3 Ds 2013:74

Artikel 18. Fördragets sekretariatsfunktion

I frågan om ett sekretariat varierade nationella positioner från inget sekretariat alls eller bara en brevlådefunktion till en fullt utvecklad organisation för implementeringsassistans. Sveriges inställning var att ett sekretariat behövdes för att understödja statsparternas arbete, men att man borde undvika ett alltför ambitiöst upplägg med fristående resurser för implementeringsassistans. En knapp resurs i detta sammanhang var teknisk expertis och att i det läget upprätta en särskild organisation som skulle behöva konkurrera med befintliga exportkontrollsystem om dessa experter föreföll föga konstruktivt i ljuset av fördragets syfte. Ett mindre sekretariat kunde alltid ges fler uppgifter i efterhand om behov uppstod, men då i ljuset av praktisk erfarenhet och under statsparternas budgetansvar. Denna linje blev också resultatet av förhandlingarna.

Artikel 20. Ändringar av fördraget

I princip inrymmer denna artikel en möjlighet att på sikt (efter minst 6 år) komma överens om ändringar i själva fördragstexten,. Det bedöms emellertid som en svårframkomlig väg att vidareutveckla fördraget, då det fordrar att statsparterna genomgår en ny ratifikationsprocess för att ändringarna ska kunna träda ikraft. I praktiken hör det till ovanligheten att en fördragstext förändras efter det ursprungliga ikraftträdandet.

Artikel 26. Förhållandet mellan ATT och andra internationella avtal

Internationella överföringar av militär materiel sker inte sällan i en kontext av alliansförpliktelser eller bilaterala avtal om försvarssamarbete eller försvarsmaterielsamarbete. Särskilt ur importländers synvinkel var det av vikt att reglera förhållandet mellan å ena sidan ATT, som syftar till ökad och mer likformig

Ds 2013:74

Bilaga 3

kontroll av överföringar och å andra sidan samarbetsavtal, som bland annat syftar till att åstadkomma stabilitet i leveranserna av krigsmateriel till importlandet. Förhandlingsresultatet är relativt balanserade bestämmelser i fördragets artikel 26, som inte ger ATT företräde över redan ingångna eller framtida samarbetsavtal så länge förpliktelserna i dessa ”är förenliga med” ATT. Innebörden är att samarbetsavtalet kan anses gå före så länge förhållandena i den importerande samarbetspartnern inte försämras i sådan utsträckning att export blir omöjlig enligt tillståndsbedömningskriterierna i ATT. Om så skulle ske kan exportlandet hävda att dess leveransförpliktelser under samarbetsavtalet inte längre är förenliga med bestämmelserna i ATT. I ett andra led föreskriver artikel 26 att ATT inte får åberopas som grund för att häva försvarssamarbetsavtal. Försvarssamarbetsavtal ingås mellan stater. Om ett sådant skulle hävas på svenskt initiativ kommer det inte att vara att motivera en sådan hävning med en hänvisning till ATT. Normalt finns emellertid tydliga nationella skäl för en sådan åtgärd, om inte annat så i vårt eget exportkontrollregelverk. Om hävandet av ett försvarssamarbetsavtal skulle framtvinga hävning också av ingångna kommersiella avtal skulle denna åtgärd behöva grundas på gällande svensk rätt. I inget fall skulle det således vara nödvändigt att åberopa ATT som rättslig grund för att häva avtal.