SOU 2015:72
Skärpt exportkontroll av krigsmateriel
Skärpt exportkontroll av krigsmateriel
– DEL 1
Stockholm 2015 Slutbetänkande av Krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Webbplats: fritzes.se
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)
En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.
ISBN 978-91-38-24330-5 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för utrikesdepartementet
Regeringen beslutade den 1 juni 2012 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdraget att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (direktiv 2012:50). Enligt direktivet skulle uppdraget i sin helhet redovisas senast den 15 december 2014. Genom tilläggsdirektiv den 27 november 2014 förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till den 15 april 2015 (direktiv 2014:148). Genom ytterligare tilläggsdirektiv den 26 mars 2015 förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till den 30 juni 2015 (direktiv 2015:32).
Utredningsuppdraget har bestått av två huvudsakliga delar. En del avser den övergripande frågan om en skärpt exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater och därtill hörande delfrågor. Den andra delen avser frågan om ett effektivare sanktionssystem i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Kommittén har i sitt delbetänkande (SOU 2014:83) behandlat frågan om sanktioner.
I förevarande betänkande – vilket utgör kommitténs slutbetänkande – redovisar kommittén sitt förslag till frågan om en skärpt exportkontroll av krigsmateriel med därtill hörande delfrågor. Uppdraget i denna del har varit att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot ”icke-demokratiska” stater. I uppdraget har ingått att bl.a. undersöka andra samarbetsländers exportkontroll av krigsmateriel till icke-demokratiska stater, att utreda konsekvenserna för Sveriges bilaterala relationer samt påverkan på Sveriges säkerhets- och försvarspolitik av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater samt att överväga vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser. I uppdraget
har vidare ingått att bl.a. utreda om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte och om möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom exportkontrollen av krigsmateriel.
Den 12 oktober 2012 förordnades riksdagsledamoten Hans Wallmark (M) att vara kommitténs ordförande. Som ledamöter i kommittén förordnades per samma dag riksdagsledamöterna Urban Ahlin (S), numera riksdagens talman, Bodil Valero (tidigare Ceballos) (MP), numera EU-parlamentariker, Mikael Jansson (SD), Lars Johansson (S), Kerstin Lundgren (C), Ulrik Nilsson (M), Lars Ohly (V), Désirée Pethrus (KD), Jessica Polfjärd (M), Anna-Lena Sörenson (S) och Allan Widman (FP).
Urban Ahlin valdes till talman den 29 september 2014. I samband med det upphörde Urban Ahlin att delta i kommitténs arbete. I beslut den 27 november 2014 entledigades Urban Ahlin från uppdraget som ledamot. Entledigandet hade verkan från och med den 9 oktober 2014. Samtidigt förordnades tidigare utrikesministern Lena Hjelm-Wallén (S) att från och med den 15 december 2014 vara ledamot och vice ordförande i kommittén.
Som sekreterare anställdes avdelningschefen Richard Tornberg, från och med den 17 oktober 2012, och hovrättsassessorn Hannes Magnergård, från och med den 15 november 2012. Under perioden den 1 juli–30 november 2014 har också strategiske rådgivaren Marcus Nadelius varit sekreterare.
Kommittén sammanträdde första gången den 19 oktober 2012, och detta möte var startdatumet för det egentliga utredningsarbetet. Kommittén har antagit namnet Krigsmaterielexportöversynskommittén, förkortat KEX (UD 2012:01).
Vid betänkandet har fogats en reservation av Lars Ohly. Vidare har fogats särskilda yttranden av Lars Ohly respektive av Mikael Jansson. Ett gemensamt särskilt yttrande har fogats av Hans Wallmark, Jessica Polfjärd, Ulrik Nilsson, Allan Widman, Désirée Pethrus och Kerstin Lundgren.
Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72).
Utredningsuppdraget är med detta slutfört.
Stockholm i juni 2015
Hans Wallmark
Lena Hjelm-Wallén
Mikael Jansson Lars Johansson / Kerstin Lundgren Ulrik Nilsson Lars Ohly / Désirée Pethrus Jessica Polfjärd Anna-Lena Sörenson / Bodil Valero Allan Widman
/Richard Tornberg
/ Hannes Magnergård
7
Innehåll
DEL 1
Förkortningar ..................................................................... 21
Sammanfattning ................................................................ 23
Summary .......................................................................... 47
1 Författningsförslag ..................................................... 73
1.1 Förslag till lag (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd ........................................................... 73 1.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67) ............ 92 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................... 94 1.4 Förslag till lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ........................................................... 95 1.5 Förslag till lag om ändring av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ........................................................... 97 1.6 Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500) ....... 98
2 Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... 99
2.1 Det övergripande uppdraget .................................................. 99 2.1.1 Uppdragets två delar ............................................. 101 2.1.2 Frågeställningar utanför direktivets uppdrag ...... 102
Innehåll SOU 2015:72
8
2.2 Den politiska bakgrunden till uppdraget ............................ 103 2.3 Ett centralt begrepp .............................................................. 105 2.4 Innebörden av riksdagens ställningstaganden .................... 105 2.5 Hur har kommittén arbetat ................................................. 106 2.6 Betänkandets disposition ..................................................... 107
3 Exportkontrollens framväxt ........................................ 109
3.1 Inledning ............................................................................... 109 3.2 1914 – ny författning ............................................................ 110 3.3 1918 – ny författning ............................................................ 110 3.4 1925 – internationell vapenhandelskonvention .................. 111 3.5 1931 – ny författning ............................................................ 112 3.6 1935 – ny författning ............................................................ 112 3.7 1949 – tillståndspliktigt att tillhandahålla ........................... 113 3.8 1950 – ny författning ............................................................ 113 3.9 1956 – statsministerns interpellationssvar .......................... 114 3.10 1971 – nya riktlinjer presenteras .......................................... 114 3.11 1983 – ny författning ............................................................ 115 3.12 1984 – ny författning ............................................................ 116 3.13 1988 – ny författning ............................................................ 117 3.14 Utredningar under slutet av 1980-talet ............................... 118 3.15 1991 – strategiska produkter, ny författning ...................... 121 3.16 1993 – gällande krigsmateriellag, ny författning ................ 122 3.17 1996 – inrättandet av ISP ..................................................... 124 3.18 1998 – strategiska produkter, ny författning ...................... 125 3.19 1999 – utredning om följdleveranser ................................... 126
Innehåll
9
3.20 2001 – Produkter med dubbla användningsområden, ny
författning ............................................................................. 127
3.21 2005 – KRUT, en översyn av
krigsmateriellagstiftningen ................................................... 128
3.22 2011 – FN:s vapenprotokoll ................................................. 130 3.23 2012 – Överföringsdirektivet, en harmonisering inom
EU (ICT) .............................................................................. 130
3.24 2013 – Vapenhandelsfördraget (ATT) ................................ 132
4 Gällande exportkontrollregelverk ............................... 133
4.1 Inledning ............................................................................... 133 4.2 Gällande författningar .......................................................... 134 4.3 Riktlinjerna – ett komplement till författningarna ............. 136 4.3.1 1956 års riktlinjer ................................................... 137 4.3.2 1971 års riktlinjer ................................................... 138 4.4 Gällande riktlinjer ................................................................. 139 4.4.1 Riktlinjernas juridiska status ................................. 139 4.4.2 Riktlinjernas inverkan på tillståndsprövningen ... 141 4.4.3 Riktlinjernas innehåll............................................. 143 4.5 EU samarbetets inverkan...................................................... 152 4.5.1 Inledning ................................................................ 152 4.5.2 EU:s uppförandekod för vapenexport ................. 153 4.5.3 Den gemensamma ståndpunkten ......................... 154 4.5.4 ICT-direktivet ....................................................... 158 4.6 Internationell samverkan ...................................................... 160 4.6.1 Exportkontrollregimen Wassenaararrangemanget ...................................... 160 4.6.2 Vapenhandelsfördraget ......................................... 160
5 Tillståndsprövningen ................................................ 165
5.1 Inledning ............................................................................... 166 5.2 Exportkontrollprocessen ...................................................... 167 5.2.1 Exportkontrollprocessens olika steg .................... 167
Innehåll SOU 2015:72
10
5.3 Krigsmateriel – vad omfattas av begreppet? ....................... 177 5.4 Tillståndsprövningen i praktiken ......................................... 180 5.4.1 Utgångspunkt för prövningen ............................. 180 5.4.2 Handläggningen hos ISP ...................................... 181 5.4.3 EKR:s roll .............................................................. 183 5.4.4 Överlämnande av ärenden till regeringen ............ 186 5.5 Möjlighet till överprövning .................................................. 188 5.6 Öppenhet och transparensen i gällande exportkontrollsystem ........................................................... 188 5.6.1 ISP:s löpande redovisningar ................................. 188 5.6.2 ISP:s redovisningar till regeringen ....................... 189 5.6.3 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen ........... 189 5.6.4 Regeringens rapportering till internationella organ ...................................................................... 190
6 Försvarsindustrin och dess marknad .......................... 193
6.1 Bakgrund ............................................................................... 194 6.2 Försvarsindustrin i Sverige ................................................... 196 6.2.1 Utveckling ............................................................. 198 6.2.2 Verksamhetsområden m.m. .................................. 202 6.2.3 Svensk försvarsindustri i siffror ........................... 206 6.3 Den europeiska dimensionen ............................................... 207 6.4 Exportstöd ............................................................................ 208 6.5 Offset .................................................................................... 210 6.5.1 Pågående diskussion om offset ............................ 211 6.5.2 Synen på offset inom EU...................................... 212 6.5.3 Sveriges användning av offset ............................... 214 6.6 Korruption inom internationell vapenhandel ..................... 214
7 Krigsmaterielexport .................................................. 217
7.1 Inledning ............................................................................... 218 7.2 Krigsmaterielexport och import i världen ........................... 218 7.3 Svensk krigsmaterielexport .................................................. 221
Innehåll
11
7.3.1 Sveriges export till vissa regioner ......................... 225
8 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten ......................................... 227
8.1 Inledning ............................................................................... 228 8.2 Förändringarar av försvarsindustrins roll och betydelse över tiden ............................................................................... 230 8.2.1 Försvarsbesluten mellan 1987 och 2015 ............... 231 8.2.2 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen ............ 241 8.2.3 Politik för global utveckling ................................. 243 8.3 Försvarsindustrins betydelse för Försvarsmaktens materielförsörjning m.m. ...................................................... 245 8.3.1 Försvarsexportsmyndigheten ............................... 245 8.3.2 Försvarets Materielverk ........................................ 246 8.3.3 Försvarsmakten ..................................................... 249 8.4 Förändring av Sveriges säkerhetspolitiska linje .................. 250 8.4.1 Utrikesdeklarationen ............................................. 253 8.4.2 Försvarsberedningens rapporter ........................... 254 8.4.3 Påverkan på försvarsindustrin och den förändrade synen på behovet av krigsmaterielexport ............................................... 256
9 Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk ..... 259
9.1 Inledning ............................................................................... 259 9.2 Den framförda kritiken ........................................................ 260 9.2.1 Principiell kritik ..................................................... 260 9.2.2 Kritik mot tillämpningen ...................................... 261 9.2.3 Kritik mot bristande öppenhet, transparens och möjlighet till ansvarsutkrävande .................... 262
10 Internationell jämförelse .......................................... 265
10.1 Inledning ............................................................................... 266 10.2 Norge ..................................................................................... 267 10.3 Finland ................................................................................... 272
Innehåll SOU 2015:72
12
10.4 Nederländerna ...................................................................... 274 10.5 Tyskland ................................................................................ 278 10.6 Storbritannien ....................................................................... 282 10.7 Amerikas Förenta Stater ...................................................... 288
11 Följdleveranser ........................................................ 297
11.1 Inledning ............................................................................... 298 11.2 Vad är en följdleverans? ....................................................... 299 11.3 Typer av följdleveranser ....................................................... 300 11.4 Tillståndsprövningen av en ansökan om följdleverans ....... 304 11.5 Tidigare följdleveransutredningar ........................................ 305 11.6 ISP:s redovisning avseende avslag av ärenden rörande följdleveranser ....................................................................... 307
12 Demokrati och icke-demokrati ................................... 309
12.1 Inledning ............................................................................... 310 12.2 Vad är demokrati? ................................................................ 311 12.2.1 Utgångspunkter .................................................... 311 12.3 Demokratiteorier .................................................................. 316 12.4 Typer av icke-demokratiska system .................................... 319 12.5 Demokratins grundkriterier ................................................ 321 12.6 Internationell rätt och demokrati ........................................ 323 12.6.1 Inledning ................................................................ 323 12.6.2 Förenta Nationerna och demokrati ..................... 324 12.6.3 Demokrati och mänskliga rättigheter .................. 326 12.7 Går det att objektivt avgöra en stats demokratiska status? .................................................................................... 330 12.7.1 Att mäta demokrati ............................................... 331 12.7.2 Olika demokratiindex ........................................... 333 12.7.3 Skillnader mellan demokratiindexen .................... 342
Innehåll
13
12.7.4 Är demokratimått ett tillförlitligt sätt att bedöma en stats demokratiska status? ................. 344
13 Frågor och förslag, en översikt .................................. 347
13.1 Inledning ............................................................................... 347 13.2 Frågeställningar att besvara .................................................. 347
14 Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna .............................................................. 351
14.1 Inledning ............................................................................... 351 14.2 En stats demokratiska status ................................................ 352 14.3 Aspekter att beakta vid tillståndsprövningen avseende en stats demokratiska status ................................................. 353 14.4 Utformningen och tillämpningen av ett demokratikriterium ............................................................... 355
15 Kommitténs förslag gällande följdleveranser ............... 359
15.1 Förslag till regel om följdleverans ........................................ 360 15.2 Inledning ............................................................................... 360 15.3 Presumtionen att bevilja tillstånd för följdleveranser bör bestå ................................................................................ 360 15.4 Förslag om vad som ska utgöra en följdleverans ................ 362 15.4.1 Reservdelar ............................................................. 362 15.4.2 Ammunition .......................................................... 362 15.4.3 Leveranser som har ett direkt samband med
tidigare beviljad utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd ............................ 363
15.4.4 Leveranssäkerhetsgarantier från staten ................ 364 15.4.5 Bedömda effekter av förslaget .............................. 364 15.5 Beaktande av tidsaspekten vid bedömningen av följdleverans .......................................................................... 365
Innehåll SOU 2015:72
14
16 Exportkontrollregelverkets ramverk ............................. 367
16.1 Inledning ............................................................................... 369 16.2 Gällande förutsättningar ...................................................... 369 16.3 Utformningen av exportkontrollregelverket för krigsmateriel ......................................................................... 370 16.4 Skäl för att anta nya riktlinjer .............................................. 373 16.4.1 Förändrade utrikespolitiska förutsättningar ....... 374 16.4.2 Nya internationella förpliktelser och
åtaganden ............................................................... 375
16.4.3 Förändringar i säkerhets- och försvarspolitiken.................................................... 378 16.5 Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer ........ 380 16.5.1 Grundläggande principer för exportkontrollen
av krigsmateriel ..................................................... 383
16.5.2 Ovillkorliga hinder – internationella förpliktelser ........................................................... 387 16.5.3 Internationella åtaganden – kriterier som beaktas i tillståndsprövningen .............................. 392 16.5.4 Villkorliga hinder – nationella åtaganden att beakta i tillståndsprövningen ................................ 393
17 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens ............................................................. 399
17.1 Inledning ............................................................................... 400 17.2 Politiskt ansvarsutkrävande ................................................. 400 17.3 Förslag till ökad öppenhet och transparens ........................ 402 17.4 Ökad öppenhet och transparens gentemot allmänheten ... 403 17.4.1 Regeringsskrivelsen avseende strategisk
exportkontroll ....................................................... 404
17.4.2 Månatlig redovisning av beviljade tillstånd .......... 406 17.4.3 Redovisning av krigsmaterielexport avseende små och lätta vapen samt följdleveranser ............. 407 17.5 Ökad öppenhet och transparens gentemot riksdagen ....... 408
Innehåll
15
17.5.1 Redovisning av information som omfattas av sekretess ................................................................. 409 17.6 Ökad öppenhet och transparens i Exportkontrollrådet (EKR) .................................................................................... 410 17.7 Efterkontroll ......................................................................... 412
18 Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll ................ 415
18.1 Inledning ............................................................................... 417 18.2 Förutsättningar ..................................................................... 418 18.3 Den föreslagna skärpningens påverkan på den svenska krigsmaterielexporten ........................................................... 420 18.3.1 Inledning ................................................................ 420 18.3.2 Ekonomiska konsekvenser för
försvarsindustrin .................................................... 420
18.3.3 Konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning samt internationella samarbeten ............................................................. 422 18.4 Påverkan på möjligheten att delta i internationella insatser för fred och säkerhet ............................................... 425
19 En ny krigsmateriellag .............................................. 427
19.1 Kommitténs uppdrag i denna del ......................................... 427 19.2 Skäl för en ny lag ................................................................... 428 19.3 Utformningen av en ny lag ................................................... 429 19.3.1 En förändrad benämning på lagen ........................ 430 19.3.2 Kapitelindelning ..................................................... 430 19.3.3 Tillkommande bestämmelser ................................ 432 19.4 Följdändringar ....................................................................... 451 19.4.1 Lagar ....................................................................... 452 19.4.2 Förordningar .......................................................... 452 19.4.3 Författningar som saknar hänvisning ................... 453
20 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 455
Innehåll SOU 2015:72
16
21 Konsekvensbeskrivning ............................................. 461
21.1 Inledning ............................................................................... 461 21.2 Vilka berörs av förslagen ...................................................... 462 21.3 Behov av resursförstärkning med anledning av förslagen ................................................................................ 462 21.4 Ekonomiska konsekvenser och finansiering av förslagen ................................................................................ 464 21.4.1 Konsekvenser för staten ....................................... 464 21.4.2 Konsekvenser för företag och enskilda ................ 466 21.5 Ekonomiska konsekvenser för ekonomin i stort och andra samhällsekonomiska effekter..................................... 466 21.5.1 Effekter på handelsbalansen ................................. 466 21.5.2 Effekter på samhällsutveckling och
sysselsättning ......................................................... 466
21.5.3 Möjlig påverkan på innovation och teknologispridning ................................................ 468
22 Författningskommentar ............................................ 471
22.1 Förslag till lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd .................................................................... 471 22.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67) .......... 489 22.3 Förslag till lag om ändring av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................. 489 22.4 Förslag till lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ......................................................... 489 22.5 Förslag till lag om ändring av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ......................................................... 489 22.6 Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500) .... 489
Reservation och särskilda yttranden ................................... 491
Innehåll
17
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:50 ........................................... 501
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2014:148 ......................................... 513 Bilaga 3 Kommittédirektiv 2015:32 ........................................... 515
Bilaga 4 ISP Praxisutveckling ..................................................... 517 Bilaga 5 Hearing den 11 februari 2013 ...................................... 579
Bilaga 6 Seminarium den 18 februari 2014 ................................ 583 Bilaga 7 Jämförelsetabell ............................................................. 591
Innehåll SOU 2015:72
18
DEL 2, bilagor Beställda rapporter
Bilaga 8 Den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska
roll för Sverige igår och idag ........................................ 597
Bilaga 9 Mellan demokrati och diktatur (demokrati ur ett
statsvetenskapligt perspektiv) ..................................... 607
Bilaga 10 Expertrapport till
Krigsmaterielexportöversynskommittén (demokrati ur ett folkrättsligt perspektiv) ................. 641
Bilaga 11 Demokratiindex ............................................................ 665
Bilaga 12 Options for increasing the openness and
transparency of Sweden’s arms exports and arms export controls ............................................................. 699
Bilaga 13 Current trends in the international arms trade and
implications for Sweden ............................................... 721
Bilaga 14 Penalties for export control offences for dual-use
and export control law: a comparative overview of six countries .................................................................. 753
Bilaga 15 Förenta Staternas exportkontrollsystem 2014 – ett
system i förändring ...................................................... 771
Bilaga 16 Swedish arms export control regulations impact
assessment study .......................................................... 807
Yttranden från myndigheter
Bilaga 17 ISP:s tillsynsverksamhet enligt
krigsmateriellagstiftningen .......................................... 821
Bilaga 18 FMV:s syn på konsekvenser av en skärpt
exportkontroll för svensk försvarslogistik ................. 839
Bilaga 19 Kompletterande yttrande från FMV ........................... 865
Innehåll
19
Bilaga 20 Försvarsmaktens syn på vilka konsekvenser en
skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga ............................................................ 883
Bilaga 21 Kompletterande yttrande från Försvarsmakten ......... 887
Bilaga 22 FXM:s syn på vilka konsekvenser en skärpt
exportkontroll kan medföra för försvarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning ....................................................... 891
Yttranden från näringslivet
Bilaga 23 Svenskt Näringsliv ........................................................ 905
Bilaga 24 Säkerhets- och försvarsföretagen ................................. 913 Bilaga 25 BAE System Hägglunds ............................................... 917
Bilaga 26 BAE System Bofors ...................................................... 937 Bilaga 27 SAAB ............................................................................. 987
Bilaga 28 Kockums ..................................................................... 1005 Bilaga 29 Nammo SWEDEN ..................................................... 1013
Bilaga 30 Nammo LIAB ............................................................. 1023
Yttranden från kommuner och universitet
Bilaga 31 Örnsköldsviks kommun ............................................. 1033
Bilaga 32 Karlskoga kommun .................................................... 1063 Bilaga 33 Linköpings universitet ................................................ 1097
Bilaga 34 Gemensamt yttrande: Arboga, Karlskoga,
Karlskrona, Östersunds och Örnsköldsviks kommuner ................................................................... 1103
Innehåll SOU 2015:72
20
Yttranden från civilsamhället
Bilaga 35 Gemensamt yttrande i samband med hearing:
Amnesty, Diakonia, Internationella kvinnorförbundet för fred och frihet, Svenska freds- och skiljedomsföreningen, Kristna fredsrörelsen och Svenska kyrkan ............................. 1107
Bilaga 36 Internationella kvinnoförbundet för fred och
frihet ............................................................................ 1109
Bilaga 37 Kristna fredsrörelsen .................................................. 1117
Bilaga 38 Rädda barnen .............................................................. 1119 Bilaga 39 Svenska kyrkan ........................................................... 1121
Bilaga 40 Sveriges kristna råd ..................................................... 1127 Bilaga 41 TCO ............................................................................ 1129
Bilaga 42 Svenska freds- och skiljedomsföreningen ................. 1131 Bilaga 43 Diakonia ...................................................................... 1133
Bilaga 44 Svenska FN-förbundet ............................................... 1139 Bilaga 45 Gemensamt yttrande i samband med föredragning
inför KEX: Amnesty, Diakonia, Internationella kvinnoförbundet för fred och frihet, Svenska freds- och skiljedomsföreningen, Kristna fredsrörelsen och Transparency international .......... 1143
Bilaga 46 Kompletterande synpunkter från Svenska kyrkan ... 1147
21
Förkortningar
ATT Arms Trade Treaty (FN:s Vapenhandelsfördrag) Ds Departementsserien EKR Exportkontrollrådet FK Riksdagens första kammare FMV Försvarets materielverk FOI Totalförsvarets forskningsinstitut FXM Försvarsexportmyndigheten FöU Riksdagens försvarsutskott ICT Intra comuniti transfer ISP Inspektionen för strategiska produkter KRUT Krigsmaterielutredningen (SOU 2005:9) KS Krigsmateriel för strid KU Riksdagens konstitutionsutskott PDA Produkter med dubbla användningsområden (Dual-use) PGU Politik för global utveckling Prop. Regeringens proposition Rskr Riksdagens skrivelse TVR Teknisk-vetenskapliga rådet UU Riksdagens utrikesutskott ÖK Övrig krigsmateriel
23
Sammanfattning
Uppdraget
Riksdagen hemställde den 19 maj 2011 att regeringen skulle återkomma med förslag till ny krigsmateriellagstiftning, i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater.1 Regeringen beslutade den 1 juni 2012 om utredningsdirektiv (direktiv 2012:50) samt att sammankalla en parlamentarisk kommitté bestående av representanter från samtliga riksdagspartier.
Kommitténs övergripande uppdrag är att göra en översyn av exportkontrollen av krigsmateriel och att lämna förslag på hur kontrollsystemet bör utformas i framtiden. I uppdraget ingår att:
Utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.
Föreslå de överväganden som bör göras för att fastställa om en stat är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillståndsprövning som görs när det gäller utförsel av krigsmateriel ur Sverige.
Utreda på vilket sätt en skärpning av exportkontrollen ska göras gentemot icke-demokratier.
Utreda konsekvenserna om exportkontrollen skärps gentemot icke-demokratiska stater, t.ex. förslagets påverkan på Sveriges bredare bilaterala relationer.
Pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser.
1 Betänkande 2010/11:UU3 och rskr 2010/11:261.
Sammanfattning SOU 2015:72
24
Undersöka och kartlägga andra samarbetsländers exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater.
Utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen.
Analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte.
redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tid.
Härutöver har kommittén haft i uppdrag att utreda lämpligheten av att införa sanktionsavgifter i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Kommittén redovisade detta uppdrag i delbetänkandet
Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (SOU 2014:83) som presenterades i december 2014.
Vad avser uppdraget att redovisa praxisutvecklingen m.m. har kommittén vänt sig till Inspektionen för strategiska produkter (ISP) och bett myndigheten redogöra för dessa förhållanden. Det saknas skäl för kommittén att vid sidan om den redovisning som ISP gjort göra en egen redovisning, vilken i huvudsak skulle bygga på myndighetens redovisning. I denna del har kommittén därför valt att presentera ISP:s redovisning i sin helhet som en bilaga i betänkandet.
Bakgrund
Inledning
Sverige har av säkerhets- och försvarspolitiska skäl en inhemsk försvarsindustri. Industrin är beroende av den svenska statens tillåtelse för sin verksamhet eftersom det krävs tillstånd bl.a. för att tillverka, tillhandahålla och exportera krigsmateriel. En förutsättning för att sådant tillstånd ska lämnas är att den svenska staten har ett säkerhets- och/eller försvarspolitiskt behov av att tillstånd lämnas.
SOU 2015:72 Sammanfattning
25
Sedan första världskriget har utförsel av krigsmateriel varit författningsreglerad i Sverige. Över tiden har den statliga kontrollen utvecklats, anpassats och skärpts. Skärpningarna har skett dels genom att antalet produkter som kontrollerats ökat, dels genom att det ställts högre och högre krav för att erhålla tillstånd. Avseende begreppet exportkontroll kan det konstateras att begreppet inbegriper mer än enbart övervakning och prövning av den faktiska utförseln, dvs. då produkter och kunskap förs ut ur riket. Exportkontroll inbegriper alla de prövningar och övervakningsåtgärder som vidtas under produkternas hela livscykel – från tillverkning, via gränspassage, till efterkontroll hos mottagaren – såväl inom riket som utanför dess gränser. Det yttersta syftet med exportkontrollen av krigsmateriel kan sägas vara den politiska strävan att säkerställa att den krigsmateriel som förs ut ur Sverige går till för oss acceptabla mottagarländer.
Av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl har Sverige valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel. Utvecklingen har i den svenska lagstiftningen avspeglat sig genom ett allt striktare regelverk. Exportkontrollen av krigsmateriel omfattar, utöver export av krigsmateriel, bl.a. tillverkning av krigsmateriel, tillhandahållande av krigsmateriel och vissa avtal om tillverkningsrätt m.m. av krigsmateriel. Kontrollen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk, dels tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd.
Gällande exportkontrollregelverk avseende krigsmateriel
Tidigare var det regeringen som prövade alla tillståndsärenden. Sedan 1996 prövas nära på alla ärenden av förvaltningsmyndigheten ISP. ISP är en enrådsmyndighet, vilket innebär att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. Regeringen har dock kvar att pröva prejudicerande ärenden och ärenden av särskild vikt för att därigenom kunna styra praxisutvecklingen samt att anpassa den till växlande säkerhets-, försvar- och utrikespolitiska krav. I vissa ärenden inhämtar ISP Exportkontrollrådets (EKR) synpunkter. EKR är ett parlamentariskt rådgivande organ för exportkontrollfrågor. Rådet utses av regeringen och består av ledamöter som representerar samtliga partier
Sammanfattning SOU 2015:72
26
som finns representerade i riksdagen. De rekommendationer som EKR lämnar för hur ett visst ärende bör bedömas är inte bindande för ISP eller regeringen. Det är ISP:s generaldirektör som avgör vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen för beslut samt i vilka ärenden som EKR ska rådfrågas. Regeringen kan besluta att vissa typer av ärenden alltid ska överlämnas till regeringen, t.ex. att ärenden rörande en viss angiven stat eller region alltid ska överlämnas.
Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Av lagen följer också att sådan verksamhet får bedrivas om tillstånd därtill lämnas. Enligt krigsmateriellagen får tillstånd endast lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. Bestämmelsen utgör den grundläggande förutsättningen för tillståndsprövningen och anger vilken inriktning prövningen ska ha. Bestämmelsen infördes i lagen i samband med att ISP inrättades år 1996.
Av den proposition som ledde fram till bildandet av ISP framgår att säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden ska fälla utslaget vid prövningen i ärendena och att detta säkerställs genom införandet av nämnda bestämmelse i lagen. Lagen innehåller, utöver denna övergripande bestämmelse, inte några ytterligare anvisningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Vägledning för prövningen av om tillstånd ska medges för utförsel finns dock att hämta i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som återfinns i förarbetena till krigsmateriellagen.2 Dessa riktlinjer utgör de principer som regeringen lagt fast i praxis och som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. Vidare beaktas i tillståndsprövningen kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och FN:s Vapenhandelsfördrag som Sverige förbundit sig att följa.
Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan s.k. ovillkorliga och villkorliga hinder. De ovillkorliga hindren är hinder som förbjuder export, trots att en sådan kan vara påkallad utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Av riktlinjerna följer att sådana hinder före-
2Prop. 1991/92:174 s. 41f. Riktlinjerna har godkänts av riksdagen. betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61.
SOU 2015:72 Sammanfattning
27
ligger och att tillstånd inte får beviljas om detta skulle strida mot internationella överenskommelser som Sverige tillträtt, om detta skulle strida mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller om detta skulle strida mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Övriga utrikespolitiska hinder som följer av riktlinjerna består av de s.k. villkorliga hindren. Ett sådant hinder föreligger om det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten, om staten har väpnade inre oroligheter eller befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller om det föreligger en sådan risk. När ett villkorligt hinder är för handen föreskriver riktlinjerna att tillstånd inte bör beviljas. I ärenden där det inte föreligger ovillkorliga hinder ska en totalbedömning göras där hänsyn tas till alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Riktlinjerna kan sägas vara ett balansinstrument där faktorer som talar för export ska vägas mot de faktorer som talar emot en sådan.3 Detta medför således att tillstånd kan beviljas i ett ärende även om villkorliga hinder är för handen.
Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan de två krigsmaterielkategorierna; krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK). I princip utgörs kategorin KS av produkter med förstörelsebringande verkan medan kategorin ÖK utgörs av icke-förstörelsebringande produkter. I tillståndsprövningen görs en åtskillnad mellan KS respektive ÖK där det uppställs högre krav för att bevilja utförsel av KS jämfört med att bevilja utförsel av ÖK.
Förvarsindustrin, dess marknad och krigsmaterielexport
Krigsmaterielmarknaden är som många andra produktmarknader global, men denna marknad styrs inte enbart av traditionella marknadsekonomiska och tekniska faktorer. Krigsmaterielmarknaden styrs i stället av andra parametrar och villkor än rent företagsekonomiska. Staters politiska inblandning medför att krigsmaterielmarknaden avsevärt skiljer sig från andra marknader. Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör vem som försvarsindustrin får exportera till.
3 Detta har uttalats av utrikesutskottet, se bl.a. betänkande 2003/04:UU3.
Sammanfattning SOU 2015:72
28
Sedan nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft den 1 januari 1993 har den svenska försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. De minskande beställningarna från Försvarsmakten har inneburit att export blivit nödvändig och helt central för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna bibehålla en teknisk kompetens och kapacitet. Merparten av det som försvarsindustrin i dag tillverkar exporteras till andra stater. De omfattande strukturförändringar som försvarsindustrin genomgått har medfört att industrin de senaste decennierna blivit internationaliserad. Stora delar av den svenska försvarsindustrin ägs i dag av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad. De företag där moderbolaget har svenskt säte har i sin tur dotterbolag i andra stater.
Den globala krigsmaterielexportmarknaden domineras i dag av sex stater (USA, Ryssland, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Kina). Dessa stater står för ca 80 % av all krigsmaterielexport. Den svenska krigsmaterielexporten har sedan ett antal år legat runt 1 % av den totala svenska exporten. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick 2014 till 7,9 miljarder kronor. Detta var en minskning av exporten med ca 33 % jämfört med 2013 då exporten uppgick till 11,9 miljarder kronor. Att exporten fluktuerar över tid framgår av statistiken. För 2012 var exporten 9,7 miljarder kronor vilket var en minskning från 2011 då exporten var 13,9 miljarder kronor, vilket hittills är den högsta exporten någonsin. Av statistiken över krigsmaterielexporten framgår vidare att försäljning av större vapensystem får stor inverkan på exportstatistiken. De senaste åren har försäljningen av större vapensystem till andra stater än Sveriges traditionella samarbetsländer ökat, vilket medfört att en viss förskjutning skett av den svenska krigsmaterielexporten från stater i västvärlden till andra stater.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Dessa är inte statiska politikområden utan förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport – dvs. en önskan att stå utanför andra staters
SOU 2015:72 Sammanfattning
29
väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll – äger alltjämt giltighet. Härutöver har det övergripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet och främja mänskliga rättigheter haft stor inverkan på utformingen av exportkontrollregelverket. Av riktlinjerna följer att krigsmaterielexporten kan medföra att en mål- och intressekonflikt uppstår mellan utrikespolitiken å ena sidan och säkerhets- och försvarspolitiken å den andra.
Exportkontrollpolitiken påverkas också av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken. De förändringar som skett inom dessa områden har påverkat synen på såväl den inhemska försvarsindustrin som krigsmaterielexporten. Inom försvarspolitiken är den förändrade materielförsörjningen kanske det som i dagsläget har haft största påverkan på den svenska försvarsindustrin. Både regeringen och riksdagen ser numera positivt på att försvarsindustrin utvecklar och producerar krigsmateriel som inte endast är avsedd för den svenska Försvarsmakten. Den säkerhetspolitiska utvecklingen har i sig också medfört ökade skäl till att bevilja krigsmaterielexport. Inte minst som en följd av globaliseringen och det vidgade säkerhetsbegreppet. Detta omfattar inte endast det egna fysiska territoriet utan flödessäkerhet har kommit att bli centralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet.
Kommitténs förslag till utformning av den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel
Inledning
Kommittén föreslår ett flertal olika åtgärder som var och en skärper exportkontrollen av krigsmateriel. Merparten av de förslag som kommittén lägger har inte enbart bäring på tillståndsprövningen gentemot stater som är icke-demokratiska. Det förslag som har särskild bäring på icke-demokratiska stater är kommitténs förslag att i riktlinjerna föra in ett särskilt demokratikriterium.
Avseende exportkontrollregelverkets ramverk föreslår kommittén att den nuvarande strukturen bör bestå. Detta medför att krigsmateriellagen även fortsättningsvis bör ange vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda riktlinjer. Riktlinjerna ska inte ges författningsstatus eftersom till-
Sammanfattning SOU 2015:72
30
ståndsprövningen ska bygga på en politisk avvägning och inte etablera några positiva rättigheter som kan prövas i en juridisk process.
Av krigsmateriellagen bör även fortsättningsvis följa ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Under vissa förutsättningar ska tillstånd kunna lämnas. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden bör även fortsättningsvis ligga till grund för prövning av tillstånd enligt krigsmateriellagen. EKR:s roll som rådgivande organ bör bestå då detta skapar förutsättningar för att erhålla en bred parlamentarisk bas kring exportkontrollen av krigsmateriel. Det politiska ansvaret för de beslut som fattas i enlighet med krigsmateriellagstiftningen vilar ytterst på regeringen. Detta gäller särskilt ärenden som berör vitala nationella säkerhetsintressen. Exportkontrollregelverket måste möjliggöra för regeringen att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet.
Förslag till ny krigsmateriellag
Kommittén föreslår att det antas en ny lag om krigsmateriel. Det huvudsakliga syftet är att göra lagtexten mer överskådlig genom att bl.a. införa kapitelindelning. Utöver denna rent redaktionella förändring bör lagen, i klarläggande och i informativt syfte, på ett bättre sätt än den gällande lagen förklara systematiken i exportkontrollsystemet. Bland annat genom att ange att tillståndsprövningen utgår från en helhetsbedömning, om inte någon internationell förpliktelse medför att tillstånd inte får lämnas.
En omständighet som inverkar på tillståndsprövningen är de internationella förpliktelser som Sverige iklätt sig. I vissa fall föreligger en folkrättslig skyldighet för Sverige att följa internationella beslut. Detta framgår inte av krigsmateriellagen, vilket kommittén anser vara en brist. I klarläggande och informativt syfte bör vissa av de förändringar som kommittén föreslår i sak beträffande skärpningar av exportkontrollregelverket också framgå av lagtexten. Bland annat att regeringens politiska ansvar tydliggörs, att kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökas till att även omfatta svenska medborgare utomlands samt att svenska myndigheter behöver tillstånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigsmateriel. Det finns i kommittén en bred politisk vilja att krigsmateriellagen, i
SOU 2015:72 Sammanfattning
31
samma syfte, även ska ge en generell anvisning om den inriktning tillståndsprövningen ska ha avseende utförsel och annan utlandssamverkan. Kommittén föreslår därför att det av lagtexten framgår att tillståndsprövningen ska fästa avseende på den mottagande statens demokratiska status, dess respekt för mänskliga fri- och rättigheter och i vad mån staten befinner sig i väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en sådan. Ett sådant förtydligande förändrar inte att exportkontrollregelverkets nuvarande struktur består, dvs. att krigsmateriellagen anger vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda riktlinjer. Förtydligandet medför således inte att tillståndsprövningen övergår till att bli en normtillämpning. Tillståndsprövningen är även fortsättningsvis uttryck för en politisk prövning som grundar sig på politiska överväganden.
Härutöver bör i klarläggande syfte lagens namn ändras till lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd.
Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer
Gällande skrivna riktlinjer återspeglar inte fullt ut de principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen avseende utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet eller för annan utlandssamverkan. De förändringar som skett inom säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken sedan riktlinjerna formulerades måste komma till uttryck i dessa. De förslag till skärpningar av exportkontrollen av krigsmateriel som kommittén föreslår bör också komma till uttryck i riktlinjerna.
Sedan riktlinjerna formulerades har de säkerhets-, försvars och utrikespolitiska förutsättningarna för Sverige förändrats. Bl.a. har behovet av internationellt samarbete och samverkan inom detta område ökat. Vidare har Sverige biträtt ett antal internationella förpliktelser och åtaganden inom exportkontrollområdet av krigsmateriel, bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och FN:s vapenhandelsfördrag (ATT). Även om ISP i dag i sin tillståndsprövning beaktar de kriterier som följer av dessa internationella överenskommelser så har kriterierna inte införlivats i de svenska riktlinjerna. Detta medför en risk för otydlighet då det
Sammanfattning SOU 2015:72
32
föreligger skillnader mellan de svenska riktlinjerna å ena sidan och EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport samt FN:s Vapenhandelsfördrag å den andra. De gällande skrivna svenska riktlinjerna är inte alltid mer restriktiva än de kriterier som följer av de internationella förpliktelserna. Den gemensamma ståndpunkten är t.ex. mer restriktiv då den har kriterier som fastslår att tillstånd till export inte får beviljas om vissa i ståndpunkten angivna situationer är för handen, bl.a. om det föreligger en risk att den aktuella krigsmaterielen kan komma att användas för internt förtryck. Detta åskådliggör även den främsta skillnaden mellan de internationella förpliktelserna och åtagandena å den ena sidan och de svenska riktlinjerna å den andra. I de svenska riktlinjerna, såsom de kommer till uttryck i de villkorliga hindren, ska en bedömning av den potentiella mottagande statens situation som sådan göras, främst vad gäller förekomsten av, eller risken för, väpnad konflikt samt situationen för de mänskliga rättigheterna. Till skillnad från de svenska riktlinjerna – som bedömer den mottagande staten som sådan – utgår de kriterier som följer av de internationella förpliktelserna ifrån att ett materielspecifikt synsätt ska iakttas i tillståndsprövningen.
Det faktum att de principer och kriterier som ligger till grund för tillståndsprövning av utförseltillstånd m.m. återfinns i flera dokument skapar osäkerhet och otydlighet om exportkontrollpolitiken. Detta blir särskilt tydligt i de fall då det inte råder samstämmighet mellan de principer och kriterier som återfinns i dessa olika dokument. Enligt kommittén bör de principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen i stället samlas i ett dokument. Därigenom kan riktlinjerna sammanföra alla nationella och internationella principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen.
I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram nya riktlinjer. Däremot lämnar kommittén förslag på hur nya riktlinjer skulle kunna struktureras och utformas samt hur prövningen utifrån dessa bör ske. Kommitténs förslag är därvid att prövningen sker stegvis. Tillståndsprövningen bör ta sin utgångspunkt i huruvida ett tillstånd är förenligt med de internationella förpliktelser Sverige iklätt sig. I de fall ett tillstånd skulle stå i strid med Sveriges internationella förpliktelser ska en ansökan om export avslås redan på den grunden. Om det inte föreligger internationella förpliktelser att avslå en ansökan om utförsel av krigsmateriel från Sverige ska
SOU 2015:72 Sammanfattning
33
en helhetsbedömning göras. Vid helhetsbedömningen beaktas såväl de internationella kriterierna som Sverige åtagit sig att beakta i tillståndsprövningen, som de nationella kriterierna som Sverige ensidigt valt att föra in i prövningen (de s.k. villkorliga hindren).
Grundläggande principer för tillståndsprövningen
Om det inte föreligger en internationell förpliktelse som innebär att tillstånd inte får meddelas ska en totalbedömning göras vid tillståndsprövningen. Totalbedömningen utgörs av en sammanvägning av de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive talar emot att tillstånd beviljas enligt krigsmateriellagen. Att så ska ske beror på att de berörda politikområdena väger olika tungt i olika situationer. Genom att en totalbedömning görs i tillståndsprövningen säkerställs att hänsyn kan tas till alla för ärendet relevanta omständigheter. I detta ligger att en stat kan komma ifråga som mottagare av viss krigsmateriel från Sverige, medan vissa krigsmaterielslag bör undantas. En mer restriktiv hållning ska intas avseende KS, dvs. sådan materiel som i dagligt tal utgörs av vapen, än för ÖK. I de fall ett ovillkorligt hinder är för handen (dvs. om Sverige utifrån en internationell förpliktelse har förbundit sig att inte bevilja tillstånd) ska prövningsprocessen avslutas utan beviljat tillstånd.
Internationella förpliktelser
I gällande svenska riktlinjer regleras Sveriges internationella förpliktelser avseende exportkontroll av krigsmateriel i de s.k. ovillkorliga hindren. De ovillkorliga hindren är för handen om en krigsmaterielexport skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Genom EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport har Sverige åtagit sig att beakta vissa kriterier i sin tillståndsprövning avseende export av krigsmateriel. Härefter har även förpliktelserna som följer av FN:s vapenhandelsfördrag tillkommit.
Kommitténs uppfattning är att de internationella förpliktelserna, så långt som möjligt, bör återges ordagrant i riktlinjerna. Då de
Sammanfattning SOU 2015:72
34
internationella överenskommelserna använder sig av olika begrepp måste det, vid utformningen av sådana riktlinjer, säkerställas att de begrepp som används i dessa är de som är mest restriktiva för att därigenom säkerställa att Sverige uppfyller sina internationella förpliktelser.
Förslag till införandet av ett demokratikriterium
Kommittén föreslår att det införs ett demokratikriterium i riktlinjerna. Kriteriet medför att den mottagande statens demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Genom införandet av ett demokratikriterium lyfts en stats demokratiska status tydligare fram som en viktig utrikespolitisk faktor i den totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Att bevilja krigsmaterielexport till en stat som har grava brister i sin demokratiska status kan ses som en legitimering av eller politiskt stöd till den sittande regimen. Detta kan i sin tur komma att motverka Sveriges övergripande utrikespolitiska mål att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Ett nationellt demokratikriterium som utgår från den mottagande staten som sådan utgör ett komplement till de nuvarande villkorliga hindren i gällande riktlinjer. Därmed skapas förutsättningar för att göra en samlad bedömning av de mål som särskilt lyfts fram i utrikespolitiken. Generellt kan sägas att ju större det demokratiska underskottet är desto större utrikespolitiska skäl föreligger mot att tillstånd beviljas.
Kommitténs förslag till demokratikriterium utgår från att en bedömning av huruvida en stat kan betraktas som en demokrati eller inte måste beakta såväl förekomsten av demokratiska institutioner (formell demokrati), som hur väl dessa institutioner fungerar i praktiken (reell demokrati). För att en stat ska kunna betraktas som en demokrati krävs att den uppfyller vissa grundläggande krav samt att vissa demokratiska institutioner finns på plats. De demokratiska institutionerna sätter ramarna för bl.a. hur det folkliga deltagandet i val till landets politiska församlingar garanteras. Demokrati kräver att politiskt ansvar kan utkrävas av de folkvalda samt att det föreligger en maktfördelning mellan vissa av demokratins institutioner. Vidare förutsätts förekomsten av politiska partier, oberoende media och aktiva enskilda organisationer som får verka
SOU 2015:72 Sammanfattning
35
fritt. Härutöver krävs att alla medborgare har såväl kunskap om sina rättigheter som en möjlighet att utnyttja dem.
Det demokratiska underskottet i de stater som är att betrakta som icke-demokratiska kan skilja sig åt markant. Prövningen av en stats demokratiska status bör ske så att hänsyn kan tas till den spännvidd som kan föreligga mellan olika stater; alltifrån konsoliderade demokratier till stater med omfattande brister i sin demokratiska status. Någon i förväg fastslagen gräns mellan stater som ska betraktas som demokratier respektive icke-demokratier kan inte uppställas. Det går således inte att i förväg avgöra vilka stater som kan kategoriseras som det ena eller det andra. Bedömningen av en stats demokratiska status ska således göras från fall till fall. Kommittén föreslår att bedömningen av en stats demokratiska status lämpligen görs utifrån följande baskriterier (grundkriterier):
Förekomsten av öppna rättvisa val med allmän och lika rösträtt.
Att dessa val är ”effektiva” i bemärkelsen att de avser statens ledande befattningar, och att dessa i sin tur har kontroll över landets territorium.
Att ett antal politiska fri- och rättigheter upprätthålls även mellan valen, i synnerhet åsiktsfrihet (vilket inkluderar yttrande- och pressfrihet), organisations- och mötesfrihet och en därmed sammanhängande frihet från förtryck och repression.
Ytterligare vägledning om hur en bedömning bör göras är att utgå från de element som bl.a. FN:s Generalförsamling fastslagit utgör väsentliga element i en demokrati. Dessa inkluderar:
Respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, bland annat religions-, förenings-, mötes-, yttrande- och åsiktsfrihet.
Medborgarnas rätt att delta i skötseln av allmänna angelägenheter, direkt eller genom fritt valda ombud, samt rätten att bli vald vid periodiska fria och allmänna val.
Förekomsten av allmän och lika rösträtt (röstningen bör vara hemlig för att garantera att folkets vilja fritt ska komma till uttryck).
Sammanfattning SOU 2015:72
36
Att det politiska systemet är ett pluralistiskt system med politiska partier och organisationer.
Respekt för rättsstatsprincipen, inkluderande maktfördelning mellan verkställande, dömande och lagstiftande institutioner, samt rättsväsendets oberoende.
Att den offentliga förvaltningen är öppen samt att ansvarsskyldighet kan utkrävas.
Förekomsten av fri, oberoende och pluralistisk media.
Förslag till förändring av det villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter
Det gällande villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter innebär att tillstånd inte bör beviljas till en stat där det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter innebär således en ”tröskel” för när detta villkorliga hinder ska anses vara för handen. Av den praxis som vuxit fram avseende tolkningen av grova och omfattande kränkningar följer att det främst har avsett kränkningar mot människors fysiska säkerhet. Tolkningen av vad som utgör grova kränkningar av mänskliga rättigheter innefattar folkmord, utomrättsliga och godtyckliga avrättningar, påtvingade försvinnanden, slaveri och slavhandel, utomrättsliga och godtycklig tvångsförvaring under lång tid, tortyr, brott mot mänskligheten och apartheid. ISP framhåller i sin redovisning av praxisutvecklingen att denna uppräkning inte är uttömmande. Även andra kränkningar av mänskliga rättigheter kan således vara att betrakta som grova. Vidare anför myndigheten att tolkning av begreppet omfattande är att det bör vara fråga om systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter. Genom den praxisutveckling som skett har begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i första hand kommit att avse människors fysiska säkerhet. Kommittén anser att grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter kan ske mot alla mänskliga rättigheter, såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. En enstaka kränkning av de mänskliga rättigheterna är emellertid inte tillräcklig för att det nationella kriteriet ska anses vara för handen. Kränkningarna
SOU 2015:72 Sammanfattning
37
måste vara av en viss omfattning och/eller systematiska samt ske på statens uppdrag alternativt genom dess acceptans eller underlåtenhet att beivra brott för att hindret ska vara för handen.
Sammanfattningsvis är kommitténs uppfattning att det gällande villkorliga hindret rörande mänskliga rättigheter tolkats för snävt. Tröskeln för när det ska vara tillämpbart bör därför sänkas. Kommittén anser att begreppet ”allvarliga” bör användas i stället för ”grova”. Dels för att markera denna förändring, dels för att de internationella förpliktelserna som Sverige tillrätt på området använder begreppet ”allvarliga”.
Kommittén anser att regelverket även fortsättningsvis bör vidmakthålla principen att en presumtiv mottagande stats efterlevnad av mänskliga rättigheter i bred bemärkelse ska beaktas. Att inte enbart utgå från ett materielspecifikt synsätt vid prövningen av mänskliga rättigheter medför en avsevärd mer restriktiv hållning vid tillståndsprövningen än vad som följer av de internationella förpliktelserna. Det materielspecifika synsätt som återfinns i de internationella förpliktelserna och åtagandena bör därför även fortsättningsvis kompletteras i nya riktlinjer med ett nationellt hinder avseende situationen för de mänskliga rättigheterna i den mottagande staten. Av ett sådant ska följa att en stats respekt för mänskliga rättigheter ska utgöra ett centralt villkor i tillståndsprövningen och medför att en bedömning ska göras av den övergripande situationen för de mänskliga rättigheterna i en presumtiv mottagande stat. Tillstånd bör inte beviljas till en stat där det förekommer allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och som i någon mening är systematiska. Genom att tillståndsprövningen ska ske från fall till fall och utgå från en helhetsbedömning så möjliggörs att samtliga omständigheter i det enskilda ärendet beaktas vid bedömningen om det ska anses förekomma omfattande och allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna i en viss stat.
Förslag till utformning av hinder avseende mänskliga rättigheter och demokratisk status
Det starka samband som föreligger mellan en stats respekt för mänskliga rättigheter och dess demokratiska status medför att kommittén föreslår att dessa bör behandlas i ett sammanhang i
Sammanfattning SOU 2015:72
38
riktlinjerna. Kommittén föreslår att följande skrivning införs i riktlinjerna:
Respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demokratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. En stats demokratiska status bedöms utifrån förekomsten av demokratiska institutioner, statens respekt för demokratiska processer samt de medborgliga och politiska rättigheterna. Ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme föreligger för att tillstånd beviljas. Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd.
Förslag att bibehålla det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter
Det utrikespolitiska hindret att export av krigsmateriel inte bör ske till en stat som befinner sig i en väpnad konflikt med en annan stat, till en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller till en stat som har inre väpnade oroligheter äger alltjämt tillämplighet. Detta villkorliga hinder har sin motsvarighet i såväl FN:s Vapenhandelsfördrag som EU:s gemensamma ståndpunkt avseende vapenexport. Att denna omständighet återfinns i såväl det svenska regelverket som i det internationella medför att det finns en viss överlappning mellan riktlinjerna och de internationella förpliktelserna. Utgångspunkten för prövningen är emellertid olika mellan regelverken. Den nationella prövningen bedömer den mottagande staten som helhet, medan de internationella förpliktelserna utgår från vad det är för krigsmateriel som ska exporteras. Med hänsyn till detta kompletterar regelverken varandra. Kommittén anser därför att det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter även fortsättningsvis bör återfinnas som ett nationellt hinder.
Förslag att politik för global utveckling ska beaktas vid tillståndsprövningen
Kommittén anser att det i tillståndsprövningen bör finnas ett krav på att en analys ska göras hur en beviljad krigsmaterielexport kan komma att påverka målen för den av riksdagen fastlagda politik för
SOU 2015:72 Sammanfattning
39
global utveckling (PGU). Detta bör enligt kommitténs uppfattning ske genom att det i riktlinjerna tydliggörs att PGU ska beaktas vid tillståndsprövningen. I beslutsunderlaget ska en bedömning göras där det framgår vilka konsekvenser en krigsmaterielexport förväntas få för uppfyllandet av målen för PGU.
Kommittén föreslår att riktlinjerna kompletteras med följande:
Vid tillståndsprövningen av en ansökan om utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet samt annan utlandssamverkan avseende krigsmateriel ska särskilt beaktas samstämmigheten med politik för global utveckling (PGU). I tillämpliga ärenden ska en analys göras av vilken framgår huruvida den tänka krigsmaterielexporten kan komma att motverka arbetet för att nå uppsatta mål inom PGU.
Förslag rörande följdleveranser
För att den inhemska försvarsindustrin ska kunna verka på exportmarknaden så måste den köpande statens krav på leveranssäkerhet beaktas i exportkontrollregelverket. Att i exportkontrollregelverket tydligt reglera hur frågan om leveranssäkerhet ska hanteras är således av särskild vikt.
Av gällande riktlinjer framgår att med följdleverans avses reservdelar till tidigare exporterad krigsmateriel, ammunition som har samband med tidigare exporterad krigsmateriel eller utförsel där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Begreppet följdleverans anges inte i riktlinjerna, men återfinns däremot i riktlinjernas motivtext utan någon uttömmande definition. Vad som är att betrakta som följdleverans har i stället förtydligats genom praxisutveckling. Följdleveranssituationerna har delats upp i olika typer som i sin tur kan delas upp i tre undergrupper: reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel, speciell ammunition till tidigare levererad krigsmateriel, samt leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljade utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd. Vid bedömningen av den sistnämnda följdleveranstypen torde en oskälighetsbedömning vara mer frekvent återkommande än i de övriga följdleveranstyper som ingår i denna undergrupp.
Kommittén föreslår att tolkningen av vad som utgör en följdleverans görs snävare än vad som i dag följer av riktlinjerna och den
Sammanfattning SOU 2015:72
40
praxisutveckling som skett. Enligt kommittén bör följdleveranstyperna ersättningsleverans, kompletteringsleverans, återkommande anskaffning samt besläktad materiel inte med automatik betraktas som en följdleverans. I de fall det finns ett tydligt direkt samband med tidigare beviljad utförsel och aktuell utförsel är sådan utförsel att betrakta som en följdleverans. Så är bl.a. fallet avseende uppgradering av tidigare levererade vapensystem eller underhållsutrustning till sådana system. För att ett direkt samband ska anses föreligga krävs dock att det föreligger en direkt koppling till de produkter som tidigare exporterats. Ett följdleveransärende ska som varje annat utförselärende prövas utifrån gällande regelverk. Dock följer det av riktlinjerna att det föreligger en presumtion för bifall när det gäller följdleveranser, under förutsättning att det inte föreligger några ovillkorliga hinder.
Presumtionen för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser ska kvarstå, men en prövning ska alltid ske i det enskilda fallet för att säkerställa att tillstånd inte står i strid med Sveriges internationella förpliktelser liksom att den mottagande staten inte bryter mot sina åtaganden till Sverige som t.ex. kan följa av ett slutanvändarintyg. I sådana situationer bör presumtionen brytas. Vidare ska i tillståndsprövningen även beaktas om situationen i den mottagande staten avsevärt försämrats i förhållande till hur situationen var när det ursprungliga beslutet beviljades. EKR bör rådfrågas i sådana ärenden. Vidare bör EKR rådfrågas i ärenden där en skälighetsbedömning ska göras huruvida en viss utförsel ska betraktas som en följdleverans. Kommittén föreslår att följande regel om följdleverans införs i riktlinjerna:
Tillstånd bör beviljas till följdleveranser. Med följdleverans avses utförsel av reservdelar, ammunition samt andra leveranser, t.ex. underhållsutrustning och uppgraderingar, som har ett direkt samband med tidigare levererad krigsmateriel.
Uppdrag att kartlägga andra samarbetsländers exportkontrollsystem
Kommittén konstateras att ingen av de undersökta staterna har ett ”demokratikriterium” i sitt regelverk. Kommittén konstaterar vidare att det svenska exportkontrollregelverket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i undersökta stater. Sverige är ensamt om att
SOU 2015:72 Sammanfattning
41
som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvaltningsmyndighet, i stället för att prövningen direkt hanteras av regeringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten är att export av krigsmateriel generellt är förbjuden, men att undantag från detta förbud kan meddelas när säkerhets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. Ett par stater har en liknande utgångspunkt. Utgångspunkten för flertalet jämförda stater är emellertid att export av krigsmateriel i grunden är tillåten, men att export under vissa omständigheter inte ska beviljas. Denna skillnad torde bl.a. ha sin förklaring i att de undersökta staterna förbjuder export ytterst för att förhindra att värdefull teknik och/eller kunskap hamnar hos fel användare samt att tillståndsprövningen sker utifrån en materielspecifik bedömning som infattar såväl slutanvändare som slutanvändning, i stället för att granska den mottagande staten som sådan.
Uppdrag att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen
Kommittén föreslår flera åtgärder som var och en för sig ökar öppenheten och transparensen kring exportkontrollen av krigsmateriel. Gentemot allmänheten föreslås bl.a. en ökad tydlighet kring skälen för besluten, att regeringen på ett tydligare sätt än i dag ikläder sig det politiska ansvaret för fattade beslut samt att den officiella rapporteringen kring exportkontrollen utvecklas. Genom en ökad öppenhet och transparens förbättras möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande för de beslut som fattas. Förbättringar avseende rapporteringen bör även göras gentemot riksdagen, såväl avseende öppen som sekretessbelagd information. De s.k. förhandsbeskeden (kommittén förslag är att dessa i fortsättningen ska benämnas preliminär bedömning) bör redovisas till riksdagen och därigenom skapas även ökad transparens om de beslut som fattas av regering och ISP, inkluderande den avvägning som skett i det enskilda ärendet samt att riksdagen informeras om den rekommendation som EKR lämnat. Detta måste ske med hänsyn till att dessa ärenden ofta omfattas av sekretess, främst försvars-, utrikes- och kommersiell sekretess. Det föreslås att det utöver ordinarie ledamöter i EKR även utses suppleanter. Kommittén föreslår vidare att det införs ett system med efterkontroller för att säkerställa att de
Sammanfattning SOU 2015:72
42
produkter och den kunskap som levereras hamnar hos avsedd slutanvändare.
Härutöver föreslås att regeringen i sin årliga skrivelse till riksdagen ger mer detaljerad information om bl.a. de ansökningar om utförseltillstånd som beviljats respektive avslagits liksom mer information avseende vilken faktisk export som skett. Avseende beviljade utförseltillstånd bör det av skrivelsen framgå de tillstånd som beviljats fördelat på de olika kategorierna i EU:s militära lista, tillsammans med en kortare beskrivning av den överförda eller exporterade krigsmaterielen. Vidare bör information om vem som är slutanvändare framgå. Detta bör ske utifrån fyra kategorier; militär, polis, annan statlig myndighet samt industri. Av uppgifterna om den faktiska exporten bör det anges mängden eller antalet produkter som exporterats liksom en beskrivning av krigsmaterielen. I de fall antalet inte kan anges t.ex. p.g.a. kommersiell- eller utrikessekretess ska detta anges.
Vidare föreslås att en särskild redovisning görs genom fallstudier. Dessa bör omfatta beslut om att bevilja krigsmaterielexport i ärenden där det föreligger en uppenbar intressekonflikt mellan säkerhets- och försvarspolitiken å ena sidan och utrikespolitiken å den andra. I den redovisningen bör, så långt det är möjligt, redovisas hur avvägningen gjorts mellan de olika politikområdena samt klarläggas varför ett visst politikområde vägt tyngre än ett annat.
De månatliga rapporter som ISP redovisar avseende beviljade utförseltillstånd bör göras utförligare. Detta kan ske genom att dessa även redovisar försäljning av krigsmateriel fördelat på mottagande stat och produkt utifrån krigsmaterielförteckningens kategoriområden. Vidare föreslås att redovisningen avseende export av små och lätta vapen fördjupas. I redovisningen bör även jakt- och sportskyttevapen och ammunition särredovisas.
Slutligen föreslås att efterkontroller genomförs löpande. För att möjliggöra efterkontroller måste emellertid slutanvändarintygen utformas på ett sådant sätt att detta möjliggörs. Detta medför att slutanvändarintygen behöver omarbetas för att säkerställa att den mottagande staten godkänner att efterkontroller genomförs. Fokus för efterkontrollen bör ligga dels på krigsmateriel där risken för avledning är stor, dels på krigsmateriel där det finns intresse från Sverige att säkerställa att den teknik och/eller tekniskt kunnande som förts ut inte sprids. Rutiner för hur efterkontrollen ska organi-
SOU 2015:72 Sammanfattning
43
seras bör utarbetas av ISP efter samverkan med berörda myndigheter och med försvarsindustrin.
Kommittén anser att beslut som följer av krigsmateriellagen i största möjliga mån bör redovisas för allmänheten, särskilt när det gäller beviljade tillstånd till utförsel av krigsmateriel. Ifråga om beviljade och offentliggjorda beslut kan kommittén inte se något hinder mot att en ledamot i EKR redogör för sin rekommendation inkluderande de avvägningar denne gjort i ett enskilt ärende.
Konsekvenser om exportkontrollen skärps gentemot icke-demokratiska stater
Frågan om tillåtande av export av krigsmateriel innefattar betydligt fler hänsyn än bara frågan om exporten som sådan. Ytterst handlar frågan om export av krigsmateriel om Sveriges säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Att tillåta eller inte tillåta export i ett enskilt fall får mer eller mindre konsekvenser för samtliga dessa politikområden.
Avsikten med de föreslagna skärpningarna av regelverket är att försvåra krigsmaterielexport till icke-demokratiska stater. Detta kommer att få konsekvenser för den svenska krigsmaterielexporten.
Att förutsäga hur ett skärpt regelverk för krigsmaterielexport gentemot icke-demokratiska stater kommer att påverka den faktiska exporten är emellertid svårt att bedöma med hänsyn till de osäkra faktorer som föreligger. Det är inte möjligt att på ett meningsfullt sätt göra en kvantitativ analys av denna förväntade minskning. Med hänsyn härtill görs en generell redovisning av hur minskad krigsmaterielexport kan påverka den inhemska försvarsindustrin samt hur detta i sin tur kan komma att påverka Försvarsmaktens materielförsörjning, Sveriges möjligheter att ingå internationella materielsamarbeten, Sveriges möjligheter till att delta i internationella insatser för fred och säkerhet, samt de ekonomiska konsekvenserna för försvarsindustrin liksom för ekonomin i stort.
En direkt följd av minskad export är att företagens intäkter minskar. Generellt kan sägas att detta får till följd att företagens konkurrenskraft försämras och därmed dess möjligheter att bibehålla såväl sin kapacitet som kompetens att verka på teknologins framkant. Ett mer restriktivt exportkontrollregelverk kommer att försämra de svenska företagens konkurrensförutsättningar jämfört med företag från andra stater.
Sammanfattning SOU 2015:72
44
Försvarsmakten har ett stort antal materielsystem i drift som har tillverkats av svensk försvarsindustri, vilket medför att det finns ett beroendeförhållande till den inhemska försvarsindustrin för att vidmakthålla dessa materielsystem. Genom att dessa system exporteras skapas möjligheter till kostnadsdelning med köparlandet/länderna för såväl drift som uppgraderingar och utveckling av systemen. En minskad export torde medföra att kostnaderna för Försvarsmaktens materielförsörjning kan förvänts öka.
Att kunna bibehålla en viss kompetens, försvarsindustriell förmåga och kapacitet skapar ett svenskt handlingsutrymme, t.ex. om det utifrån en försvarsnytta skulle uppstå behov av en viss teknologisk kompetens eller industriell kapacitet. Det kan konstateras att bibehållandet av en viss kompetens i Sverige har kunnat ske tack vare enskilda exportaffärer. Det finns en risk för att detta kommer att försvåras genom kommitténs förslag till en skärpning av exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.
Den gränsförskjutning av teknisk kompetens som skett från försvarsmyndigheterna till försvarsindustrin har i sig indirekt medfört ett ökat behov av försvarsindustrin för vidmakthållande av inte minst teknisk kompetens i Sverige. De statliga neddragningarna av FoU-budgeten i kombination med att försvarsindustrin ökat sina satsningar i FoU har också medfört ett ökat beroende av försvarsindustrin för bibehållande av kompetens inom landet. Minskade exportintäkter kommer att innebära att försvarsindustriföretagen kommer att få mindre resurser att avsätta för FoU.
Att ha ett exportkontrollregelverk som är mer restriktivt än de stater som man vill ha samarbeten med torde generellt medföra att Sverige blir en mindre intressant samarbetspartner. Detta gäller inte minst för att en potentiell samarbetspartner inte vill riskera de begränsningar som Sverige har på tredjelandsexport. Skillnaden i restriktivitet mellan olika staters regelsystem föreligger redan i dag samtidigt som svensk industri har ett omfattande internationellt samarbete. Att ingen annan stat i dag har ett demokratikriterium i sitt exportkontrollregelverk kommer att vara en faktor som vägs in av samarbetspartnern om ett samarbete ska inledas och torde i detta sammanhang vara en försvårande faktor för att sådant samarbeta ska komma till stånd.
SOU 2015:72 Sammanfattning
45
Konsekvensbeskrivning
De förändringar som föreslås i exportkontrollen av krigsmateriel, inkluderande förslaget om att skärpa exportkontrollen till ickedemokratiska stater, kommer att kräva att resurser tillförs ISP. Nya handläggarresurser kommer att krävas för att omhänderta förslagen om bl.a. ökad rapportering, fördjupade krav på beslutsunderlag, införandet av ett demokratikriterium samt ökad efterkontroll. Utöver ökade resurser genom personalförstärkningar krävs även ökade resurser för att omhänderta förändringar i bl.a. ärendehanteringssystem och ökade resekostnader. Uppskattningsvis rör det sig om 4–5 miljoner kronor årligen som bl.a. ska täcka 4–5 årsarbetskrafter.
För vissa kommuner utgör försvarsindustrin ett dominerande inslag. Det föreligger emellertid svårigheter att redogöra för vilka de faktiska konsekvenserna blir av kommitténs förslag och därmed också för hur förslagen kan komma att påverka dessa kommuner. Några kommuner har inkommit med yttranden om försvarsindustrins betydelse för sina respektive regioner. Av dessa framgår bl.a. vikten av att ett större exportföretag finns i regionen och som verkar på den internationella markanden då sådana företag bidrar till att mindre företag kan slå sig in på exportmarknaden. Om en minskad krigsmaterielexport leder till att försvarsindustriföretagens utvecklingsavdelningar försvinner eller flyttar skulle detta också drabba regionens utveckling. Ett sådant scenario skulle förändra hela strukturen för näringslivet och påverka den ekonomiska utvecklingen i regionen på ett negativt sätt.
47
Summary
Remit
On 19 May 2011, the Riksdag requested that the Government present proposals for new legislation on military equipment, with the aim of tightening controls on exports of military equipment to non-democratic countries.1 On 1 June 2012, the Government adopted terms of reference (ToR 2012:50) and appointed a parliamentary committee consisting of representatives of all the parties in the Riksdag.
The overall remit for the committee is to review the export controls on military equipment and make proposals regarding how the control system should be designed in the future. The remit includes:
Examining future Swedish export controls on military equipment and the regulatory framework surrounding these. The main purpose of the inquiry is to submit proposals for new military equipment legislation with the aim of tightening controls on exports to non-democratic countries.
Proposing the factors that should be taken into consideration in order to establish whether or not a country is a democracy and that should form the basis for assessing applications for licences to export military equipment from Sweden.
Examining how the controls on the export of military equipment to non-democratic countries will be tightened.
Examining the consequences of tightening controls on the export of military equipment to non-democratic countries, for
1 Report 2010/11:UU3 and Parliamentary Communication 2010/11:261.
Summary SOU 2015:72
48
example the impact of the proposal on Sweden’s wider bilateral relations.
Examining what should be regarded in the future as follow-on deliveries.
Study and survey export control systems in other partner countries, in particular their controls on the export of military equipment to non-democratic countries.
Examining the possibility of improving openness and transparency in Swedish export controls.
Analysing and assessing whether military equipment legislation needs to be amended for clarification.
Describing how the joint position, the Swedish guidelines on military equipment exports and Sweden’s Policy for Global Development have been put into practice and whether this has changed over time.
In addition, the committee’s remit has included examining the suitability of introducing financial penalties into the Military Equipment Act and the Dual-use Items and Technical Assistance Control Act. The committee reported this remit in the interim report
Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på
exportkontrollområdet (Penalty-shift – more effective sanctions in the area of export controls) (SOU 2014:83), which was presented in
December 2014.
With regard to the remit to report on the development of practice etc., the committee has turned to the Inspectorate of Strategic Products (ISP) and asked it to describe the situation in this area. There is no reason for the committee to present its own account alongside that provided by the ISP, as it would be mainly based on the agency’s account. In this respect, the committee has therefore chosen to present the ISP’s account in its entirety as an annex to this report.
Summary
49
Background
Introduction
Sweden has a domestic defence industry for security and defence policy reasons. The industry is dependent on authorisation of its activities by the Swedish Government as licences are required for the manufacture, supply and export of military equipment. A fundamental condition to be met for such a licence to be granted is that the Swedish Government has a need to do so in terms of security and/or defence policy.
Exports of military equipment have been regulated in law in Sweden since the First World War. Government controls have been developed, adapted and tightened over the course of time. The controls have been tightened both by increasing the number of products that have been controlled and by setting ever stricter requirements for licensing. With regard to the concept of export controls, it can be noted that it covers more than just monitoring and assessment of the actual export, i.e. when products and knowhow are exported from the country. Export controls include all the assessment and monitoring measures taken throughout the life cycle of the products, from manufacturing to border crossing and post-control at the recipient, both within Sweden and outside its borders. The ultimate purpose of export controls on military equipment can be said to be the political endeavour to make sure that the military equipment exported from Sweden goes to recipient countries acceptable to us.
Sweden has chosen to allow exports of military equipment to a certain extent for security, defence and foreign policy reasons. This trend has been reflected in Swedish legislation in an ever stricter set of rules. As well as exports of military equipment, export controls on military equipment cover the manufacture of military equipment, supply of military equipment and certain agreements on manufacturing rights etc. for military equipment. The controls apply both to equipment designed for military use and to technical support regarding military equipment that, according to the Government regulations, constitutes technical assistance.
Summary SOU 2015:72
50
Applicable rules on export controls relating to military equipment
Previously it was the Government that assessed all cases relating to export licences. Since 1996 almost all cases have been assessed by the administrative authority ISP. The ISP is a director-led agency, which means that it is the Director-General who is ultimately responsible for all decisions made by the authority. However, the Government retains the power to assess precedent-setting cases and cases of particular importance in order to consequently be able to manage the development of practice and adapt it to changing security, defence and foreign policy requirements. In some cases the ISP seeks the opinion of the Export Control Council (ECC). The ECC is a parliamentary advisory body for export control issues. The Council is appointed by the Government and consists of members representing all the parties with seats in the Riksdag. The recommendations made by the ECC on how a particular case should be assessed are not binding on the ISP or the Government. It is the Director-General of the ISP who decides which cases are to be handed over to the Government for a decision and in which cases the ECC is to be consulted. The Government can decide that certain types of cases are always to be handed over to the Government, for example that cases concerning a particular designated country or region are always to be handed over.
The Military Equipment Act contains a general ban on the manufacture, supply and export of military equipment and on the provision of technical assistance to anyone outside Sweden. The Act also states that such activity may be undertaken if a licence for that purpose is granted. Under the Military Equipment Act, licences may only be granted if there are security or defence policy reasons for doing so, and provided there is no conflict with Sweden’s foreign policy. This provision constitutes the fundamental condition to be met for the assessment of licence applications and indicates what the assessment should focus on. The provision was introduced into the Act at the time when the ISP was established in 1996.
The Government Bill which led to the formation of the ISP states that security, defence and foreign policy considerations are to be the decisive factor in assessing cases and that this is ensured
Summary
51
by incorporating the provision mentioned into the Act. Beyond this overarching provision, the Act does not contain any further instructions on what is to be taken into account in assessing applications for licences. Guidance on assessing whether licences are to be granted can, however, be found in the Swedish guidelines on military equipment exports and other cooperation with foreign partners contained in the preparatory materials for the Military Equipment Act.2 These guidelines represent the principles that the Government has established in practice and that are to provide guidance in assessing applications for licences. The criteria in the EU’s Common Position on Arms Exports and the UN Arms Trade Treaty which Sweden has undertaken to comply with are also taken into account in this assessment.
The guidelines make a distinction between what are known as unconditional and conditional obstacles. Unconditional obstacles are obstacles that prohibit export despite the fact that export may be called for on the basis of defence or security policy considerations. It follows from the guidelines that such obstacles exist and that a licence must not be granted if this would contravene international agreements to which Sweden is a party, if this would contravene decisions by the UN Security Council or if this would contravene international law on exports from a neutral country during war. Other foreign policy obstacles that follow from the guidelines are what are known as conditional obstacles. Such an obstacle exists if widespread and gross violations of human rights occur in the recipient country, if the country has internal armed unrest or is in an armed conflict with another country or if such a risk exists. When a conditional obstacle is present, the guidelines stipulate that a licence should not be granted. In cases where there are no unconditional obstacles, an overall assessment should be made in which account is taken of all circumstances significant to the case. The guidelines can be said to be an instrument of balance where factors in favour of export must be weighed against factors militating against export.3 Thus, this means
2 Govt Bill 1991/92:174 p. 41f. The guidelines have been approved by the Riksdag (report 1992/93;UU1, Parliamentary Communication 1992/93:61). 3 This has been pronounced by the Committee on Foreign Affairs; see for instance report 2003/04:UU3.
Summary SOU 2015:72
52
that a licence can be granted in a case even if conditional obstacles exist.
The guidelines distinguish between the two categories of military equipment: military equipment for combat purposes and other military equipment. The category of military equipment for combat purposes in principle consists of products with a destructive effect, while the category of other military equipment is made up of non-destructive products. In assessing applications for licences a distinction is made between military equipment for combat purposes and other military equipment, where stricter requirements are set for allowing the former than the latter.
The defence industry, its market and military equipment exports
Like many other product markets, the military equipment market is global, but this market is not governed solely by traditional market economy and technical factors. The military equipment market is instead governed by parameters and conditions other than those of purely a business economics nature. The political involvement of states means that the military equipment market differs substantially from other markets. The potential customers in the military equipment market principally consist of countries, and it is also countries that decide to whom the defence industry may export.
The Swedish defence industry has undergone dramatic and extensive structural change since the current military equipment legislation came into force on 1 January 1993. Reduced orders from the Swedish Armed Forces have meant that exports have become necessary and crucial in enabling the domestic defence industry to retain technical expertise and capacity. Most of what the defence industry manufactures today is exported to other countries. As a result of the extensive structural changes undergone by the defence industry, the industry has been internationalised in recent decades. Large parts of the Swedish defence industry today are owned by foreign companies or by shareholders in an international market. Those companies where the parent company has a registered office in Sweden in turn have subsidiaries in other countries.
Summary
53
The global military equipment market is dominated today by six countries (United States, Russia, France, United Kingdom, Germany and China). These countries account for around 80% of all military equipment exports. Swedish military equipment exports have been around 1% of total Swedish exports for a number of years. Swedish exports of military equipment totalled SEK 7.9 billion in 2014. This was a decrease in exports of around 33% compared with 2013, when exports totalled SEK 11.9 billion. It is apparent from the statistics that exports fluctuate over time. Exports in 2012 were SEK 9.7 billion, which was a decrease compared with 2011 when exports totalled SEK 13.9 billion, the highest level of exports recorded to date. It further follows from the military equipment export statistics that sales of major weapons systems have a great impact on export statistics. Sales of major weapons systems to countries other than Sweden’s traditional partner countries have increased in recent years, which has led to a certain shift in Swedish military equipment exports from western countries to other countries.
A policy in flux – how the defence industry and military equipment exports are viewed
The policy areas that govern export controls policy are security, defence and foreign policy. These are not static policy areas; rather, they change over time. The traditional elements in foreign policy behind the fundamental ban on military equipment exports, i.e. a desire to stay out of the armed conflicts of other countries, as well as work on arms control, are generally applicable. In addition, the overarching foreign policy objective to contribute to peace and security and promote human rights has had a great impact on the formulation of the export control rules. It follows from the guidelines that military equipment exports may lead to a conflict of aims and interests arising between foreign policy on the one hand and security and defence policy on the other.
Export controls policy is also affected by the changes that take place in security and defence policy. The changes that have taken place in these areas have affected the view taken of both the domestic defence policy and military equipment exports. In defence policy the changed supply of equipment has perhaps the
Summary SOU 2015:72
54
greatest impact on the Swedish defence industry at present. Both the Government and the Riksdag now take a positive view of the defence industry developing and producing military equipment not intended solely for the Swedish Armed Forces. Developments in security policy in themselves have provided more reasons for granting military equipment export licences, not least as a consequence of globalisation and the broadened concept of security. This does not just cover the country’s own physical territory; security of flow has also become crucial to the broadened concept of security.
The committee’s proposals for the design of future Swedish military equipment export controls
Introduction
The committee proposes a number of different measures, each of which makes military equipment export controls more stringent. Most of the proposals made by the committee do not only have a bearing on the assessment of applications for licences to export to countries that are non-democratic. The proposal that has a special bearing on non-democratic countries is the committee’s proposal to introduce a specific democracy criterion into the guidelines.
With regard to the regulatory framework for export controls, the committee proposes that the current structure be retained. This means that the Military Equipment Act should continue to indicate what the focus should be on in assessing applications for licences, while the general principles and criteria to be considered in assessing applications for licences are contained in separate guidelines. The guidelines are not to be given statutory status as the assessment of applications for licences is to be based on weighing up the pros and cons in a political sense and not establishing any positive rights that can be reviewed in a legal process.
The Military Equipment Act should continue to uphold a general ban on the manufacture, supply and export of military equipment and on the provision of technical assistance to anyone outside the country. It must be possible for licences to be granted under certain circumstances. Assessments of applications for
Summary
55
licences under the Military Equipment Act should continue to be based on security, defence and foreign policy considerations. The ECC should maintain its role as an advisory body, as this creates the conditions necessary to obtain a broad parliamentary base regarding military equipment export controls. Political responsibility for the decisions made in accordance with military equipment legislation rests ultimately with the Government. This applies in particular to cases relating to vital national security interests. The rules on export controls must make it possible for the Government to fulfil its responsibility for national security.
Proposal for a new Military Equipment Act
The committee proposes that a new Military Equipment Act be enacted. The principal aim is to make the wording of the Act clearer, including by dividing it into chapters. As well as this purely editorial change, for purposes of clarification and information, the Act should explain the systematic nature of the export controls system more effectively than law currently in force, including by stating that the assessment of applications for licences is based on an overall assessment if there is no international obligation that prohibits a licence from being granted.
A factor that has an impact on the assessment of applications for licences is the international obligations to which Sweden is party. In certain cases, under international law, there is an obligation for Sweden to comply with international decisions. This is not apparent from the Military Equipment Act, and the committee regards this as a shortcoming. For purposes of clarification and information, some of the material changes proposed by the committee in relation to tightening export control rules should also be apparent from the wording of the Act, for instance the political responsibility of the Government being clarified, the circle of players required to obtain a licence being expanded to also include Swedish citizens abroad, and Swedish authorities needing a licence to manufacture and supply military equipment. There is a broad political desire on the committee for the Military Equipment Act, for the same purpose, to also provide general instructions on the intended focus of the assessment of
Summary SOU 2015:72
56
applications for licences regarding exports and other cooperation with foreign partners. It should therefore be apparent from the wording of the Act that the assessment of applications for licences should focus on the democratic status of the recipient country, its respect for human freedoms and rights and the extent to which the country is engaged in armed conflict or is at risk of becoming involved in such conflict. Such clarification does not alter the structure of the export controls rules i.e. the Military Equipment Act specifies the direction that the licensing procedure should have, while the general principles and criteria to be taken into account when considering license applications are presented in separate guidelines. Thus, this clarification does not mean that the assessment of applications for licences switches to being application of a standard. The assessment of applications for licences continues to reflect a political assessment based on political considerations.
In addition, for the purpose of clarification the name of the act should be changed to Act on Control of Military Equipment and of Technical Assistance.
Proposals for structure and formulation of new guidelines
The current written guidelines do not fully reflect the principles and criteria that should underpin the assessment of applications for licences for the export of military equipment, provision of technical assistance to a party abroad or other cooperation with partner countries. The changes that have taken place in security, defence and foreign policy since the guidelines were drawn up must be reflected in them. The proposals made by the committee for tightening military equipment export controls should also be reflected in the guidelines.
The circumstances regarding security, defence and foreign policy for Sweden have changed since the guidelines were drawn up. For example, the need for international cooperation and collaboration in this area has increased. In addition, Sweden has become party to a number of international obligations and undertakings in the area of military equipment export controls, including the EU’s Common Position on Arms Exports and the
Summary
57
UN’s Arms Trade Treaty (ATT). Although the ISP now takes account of the criteria that follow from these international agreements in its assessment of applications for licences, the criteria have not been incorporated in the Swedish guidelines. This poses a risk of ambiguity as there are differences between the Swedish guidelines on the one hand and the EU’s Common Position on Arms Exports and the UN’s Arms Trade Treaty on the other. The applicable written Swedish guidelines are not always more restrictive than the criteria that follow from the international obligations. The joint position is more restrictive, for example, as it includes criteria that stipulate that an export licence must not be granted if certain circumstances indicated in the position are present, for example if there is a risk of the military equipment concerned being used for internal repression. This also highlights the principal difference between the international obligations and commitments and the Swedish guidelines. In the Swedish guidelines, as expressed in the conditional obstacles, an assessment must be made of the situation in the potential recipient country as such, primarily with regard to the presence or risk of armed conflict, as well as the human rights situation. Unlike the Swedish guidelines, which assess the recipient country as such, the criteria that follow from the international obligations are based on an equipment-specific approach having to be observed in the assessment of applications for licences.
The fact that the principles and criteria underpinning the assessment of applications for export licences are contained in several documents creates uncertainty and ambiguity regarding export controls policy. This becomes particularly clear in cases where there is no consistency between the principles and criteria contained in these various documents. In the committee’s view, the principles and criteria to be respected in the assessment of applications for licences should instead be collated in one document. As a result the guidelines can bring together all national and international principles and criteria that should underpin the assessment of applications for licences.
The committee’s remit does not include presenting new guidelines. On the other hand, the committee makes proposals on how new guidelines could be structured and formulated and how the assessment based on these should be made. The committee’s
Summary SOU 2015:72
58
proposal in this context is that the assessment should be made in stages. The assessment of applications for licences should be based on whether a licence is compatible with the international obligations to which Sweden is party. In cases where a licence would contravene Sweden’s international obligations, an application for an export licence is to be refused for that reason alone. If there are no international obligations to refuse an application for a licence to export military equipment from Sweden, an overall assessment must be made which firstly takes account of the international criteria Sweden has undertaken to meet in assessing applications for licences, and secondly complies with the national criteria that Sweden has unilaterally decided to introduce into the assessment (the ‘conditional obstacles’).
Fundamental principles of assessment of applications for licences
If there is no international obligation entailing that a licence cannot be granted, an overall assessment must be made in the assessment of applications for licences. The overall assessment is a total appraisal of the security, defence and foreign policy grounds in favour of and militating against granting a licence under the Military Equipment Act. This procedure is due to the policy areas concerned being weighted differently in different situations. Making an overall assessment when examining an application for a licence ensures that account can be taken of all circumstances relevant to the case. This includes a country possibly being eligible as a recipient of certain military equipment from Sweden, while some types of military equipment should be exempted. A more restrictive attitude is to be adopted with regard to military equipment for combat purposes, i.e. equipment which in everyday language consists of weapons, than for other military equipment. In cases where an unconditional obstacle is present (i.e. if Sweden has undertaken not to grant licences based on an international obligation) the application assessment process is to be concluded without a licence being granted.
Summary
59
International obligations
In the current Swedish guidelines Sweden’s international obligations regarding military equipment export controls are regulated in the ‘unconditional obstacles’. Unconditional obstacles exist if exporting military equipment would contravene an international agreement to which Sweden is party, a decision of the UN Security Council or international law on exports from neutral countries during war. By adopting the EU’s Common Position on Arms Exports, Sweden undertook to comply with certain criteria in its assessment of applications for military equipment export licences. The obligations that follow from the UN’s Arms Trade Treaty have also subsequently been added.
The committee’s view is that, as far as possible, the international obligations should be reproduced verbatim in the guidelines. As the international agreements make use of different terms, it must be ensured in wording such guidelines that the terms used are those that are the most restrictive, thus ensuring that Sweden meets its international obligations.
Proposal for the introduction of a democracy criterion
The committee proposes that a democracy criterion be introduced into the guidelines. Under this criterion, the democratic status of the recipient country must be a key condition in the assessment of applications for licences. As a result of introducing a democracy criterion, the democratic status of a country is highlighted more clearly as an important foreign policy factor in the overall assessment made in each individual case. Granting a licence to export military equipment to a country that has severe shortcomings in terms of its democratic status can regarded as legitimising or giving political support to the regime in office. This in turn may counteract Sweden’s overarching foreign policy objective to promote democracy and human rights. A national democracy criterion based on the recipient country as such complements the current conditional obstacles in the applicable guidelines. The necessary basis is consequently created for an overall assessment of the objectives that have been especially highlighted in foreign policy. It can generally be said that the
Summary SOU 2015:72
60
greater the democratic deficit, the more foreign policy reasons there are for not granting a licence.
The committee’s proposal for the introduction of a democracy criterion is based on the fact that an assessment of whether a country can be regarded as a democracy or not must take account of both the presence of democratic institutions (formal democracy) and how well these institutions work in practice (real democracy). For it to be possible for a country to be regarded as a democracy, it is required to fulfil certain fundamental requirements and have certain democratic institutions in place. The democratic institutions set the frameworks for how popular participation in elections to the country’s political assemblies is guaranteed. Democracy requires that popularly elected representatives can be held to account and that there is a distribution of power between certain institutions of democracy. The existence of political parties, independent media and active non-governmental organisations which are allowed to operate freely is also a basic requirement. In addition it is a requirement that all citizens have knowledge of their rights and an opportunity to avail themselves of these rights.
The democratic deficit in those countries that are to be regarded as non-democratic can differ markedly. The democratic status of a country should be assessed so that account can be taken of the range that may exist between different countries – everything from consolidated democracies to countries with extensive shortcomings in terms of their democratic status. No predetermined dividing line between countries to be regarded as democratic and nondemocratic can be established. It is thus not possible to decide in advance which countries can be categorised as one or the other. The democratic status of a country must therefore be assessed on a case-by-case basis. The committee proposes that the democratic status of a country can be suitably assessed on the basis of the following fundamental criteria.
Occurrence of open and fair elections, with universal and equal suffrage.
That these elections are ‘effective’ in the sense that they relate to the senior positions in the country, and that these in turn have control over the territory of the country.
Summary
61
That a number of political freedoms and rights are also maintained between elections, in particular freedom of opinion (which includes freedom of expression and freedom of the press), freedom of organisation and assembly, and associated freedom from oppression and repression.
Further guidance on how an assessment should be made is to be based on the elements which the UN General Assembly has established as essential to a democracy. These include:
Respect for human rights and the fundamental freedoms, including freedom of religion, association, assembly, expression and opinion.
The right of the citizens to take part in attending to general matters, directly or through freely elected representatives, and the right to be elected in periodically held free and general elections.
The presence of universal and equal suffrage (voting should be secret to guarantee that the will of the people is freely expressed).
That the political system is a pluralistic system with political parties and organisations.
Respect for the principle of the rule of law, including distribution of power between executive, judicial and legislative institutions, and the independence of the justice system.
That public administration is open and accountable.
Existence of free, independent and pluralistic media.
Proposals for amendment of the conditional obstacle in relation to human rights
The currently applicable obstacle relating to human rights means that a licence should not be granted for a country in which gross and widespread violations of human rights occur. The concept of gross and widespread violations of human rights thus constitutes a ‘threshold’ for when this conditional obstacle is to be regarded as
Summary SOU 2015:72
62
being present. It follows from the practice that has emerged regarding the interpretation of gross and widespread violations that it has principally concerned violations of people’s physical safety. The interpretation of what constitutes gross violations of human rights includes genocide, extrajudicial and summary execution, enforced disappearance, slavery and slave trading, extrajudicial and summary enforced detention over a long period, torture, crimes against humanity and apartheid. The ISP emphasises in its account of how practice has developed that this list is not exhaustive. Other violations of human rights may thus also be regarded as gross. Furthermore, the ISP states that the interpretation of the term ‘widespread’ is that it should be a matter of systematic violations of human rights. As a result of the development in practice that has taken place, the concept of gross and widespread violations of human rights has primarily come to refer to people’s physical safety. The committee considers that gross and widespread violations of human rights can take place in relation to all human rights – civic, political, economic, social and cultural. A single violation of human rights is not, however, sufficient for the national criterion to be regarded as met. For the obstacle to exist, the violations must be of a particular scope and/or systematic and take place at the behest of the country concerned or through its condoning of or failure to prosecute crime.
To summarise, the committee’s view is that the conditional obstacle in relation to human rights has been interpreted too narrowly. The threshold at which it is to be applicable should therefore be lowered. The committee considers that the term ‘serious’ should be used instead of ‘gross’, firstly to highlight this change and secondly because the international obligations to which Sweden has become party in the area use the term ‘serious’.
The committee considers that the regulations should continue to uphold the principle that compliance of a potential recipient country with human rights in a broad sense is to be taken into account. Not solely basing the assessment of human rights on an equipment-specific approach involves a substantially more restrictive attitude in assessing applications for licences than follows from international obligations. The equipment-specific approach contained in the international obligations and commitments should therefore continue to be supplemented in the
Summary
63
new guidelines by a national obstacle regarding the human rights situation in the recipient country. It is to follow from such an obstacle that a country’s respect for human rights shall be a key condition in the assessment of applications for licences and means that the overall human rights situation in a potential recipient country must be assessed. Licences should not be granted to a country in which serious violations of human rights occur and which in some sense are systematic. Because the assessment of applications for licences must be made on a case-by-case basis and be based on an overall assessment, all the circumstances in the individual case are to be taken into account in assessing whether widespread and serious violations of human rights are considered to occur in a particular country.
Proposals for the design of obstacles relating to human rights and democratic status
In view of the strong correlation that exists between a country’s respect for human rights and its democratic status, the committee proposes that these should be treated jointly in the guidelines. The committee proposes that the following wording be introduced into the guidelines:
Respect for human rights and the democratic status of the recipient country are key conditions in assessing applications for licences. A country’s democratic status is assessed on the basis of the existence of democratic institutions, the country’s respect for democratic processes and civic and political rights. The worse the democratic status, the less scope there is for licences to be granted. If serious and widespread violations of human rights or grave shortcomings in democratic status occur, they constitute obstacles to the granting of licences.
Proposal to retain the conditional obstacle in relation to armed conflicts
The foreign policy obstacle that military equipment should not be exported to a country involved in armed conflict with another country, a country embroiled an international conflict that is in danger of turning into armed conflict or a country where there is internal armed unrest, remains applicable. There is equivalence to
Summary SOU 2015:72
64
this conditional obstacle in both the UN Arms Trade Treaty and the EU’s Common Position on Arms Exports. The fact that this circumstance exists in both the Swedish regulations and in international rules means that there is some overlap between the guidelines and international obligations. However, the point of departure for assessment differs in the different sets of rules. The national assessment of applications for licences considers the recipient country as a whole, while the international obligations are based on what kind of military equipment is to be exported. In view of this, the sets of rules complement one another. The committee therefore considers that the conditional obstacle relating to armed conflicts should be retained as a national obstacle.
Proposal for the Policy for Global Development to be taken into account in the assessment of applications for licences
The committee considers that the assessment of applications for licences should contain a requirement that an analysis be made of how a military equipment export for which a licence is granted may affect the objectives of the Policy for Global Development (PGD) adopted by the Riksdag. This should take place, in the committee’s view, by it being made clear in the guidelines that the PGD is to be taken into account in assessing applications for licences. In reaching decisions an assessment must be made of what impact the export of military equipment is expected to have on the fulfilment of PGD objectives.
The committee proposes that the guidelines be supplemented as follows:
In assessing applications for licences to export military equipment, provide technical assistance to anyone abroad or other cooperation with foreign partners on military equipment, particular account is to be taken of consistency with the Policy for Global Development (PGD). An analysis is to be made in applicable cases from which it is apparent whether the intended export of military equipment may counteract efforts to meet objectives set in the PGD.
Summary
65
Proposals concerning follow-on deliveries
To enable the domestic defence industry to operate in the export market, the requirements of the purchasing country for security of supply must be taken into account in the export controls regulations. It is therefore particularly important to regulate clearly in the rules on export controls how the issue of security of supply is to be addressed.
The current guidelines state that follow-on delivery means spare parts for previously exported military equipment, ammunition related to previously exported military equipment or exports where it would otherwise be unreasonable not to grant a licence. The concept of follow-on delivery does not appear in the guidelines, but does appear in the text on motivation in the guidelines, without any exhaustive definition being given. What is to be regarded as follow-on delivery has instead been clarified by development of practice. The follow-on delivery situations have been divided into different types, which in turn can be divided into three sub-groups: spare parts for previously supplied military equipment, specific ammunition for previously supplied military equipment and deliveries directly related to previously granted export licences where it would be unreasonable not to grant licences. In the assessment of the latter type of follow-on delivery, an assessment of unreasonableness ought to recur more frequently than in the other types of follow-on delivery included in this sub-group.
The committee proposes that the interpretation of what constitutes a follow-on delivery be made narrower than currently follows from the guidelines and from the development of practice that has taken place. In the committee’s view, the follow-on delivery types of replacement delivery, supplementary delivery, recurring acquisition and related equipment should not automatically be regarded as a follow-on delivery. In those cases where there is a clear direct correlation between previously granted export licences and current export, such export is to be regarded as a follow-on delivery. This is the case, for example, with regard to upgrading previously delivered weapons systems or maintenance equipment for such systems. For a direct correlation to be considered to exist, however, there must be a direct link to the products previously exported. A follow-on delivery case, like any
Summary SOU 2015:72
66
other export case, must be assessed on the basis of applicable sets of rules. However, it follows from the guidelines that there is a presumption of assent with regard to follow-on deliveries, provided that there are no unconditional obstacles.
The presumption of licences being granted for follow-on deliveries is to remain, but an assessment must always be made in the individual case to ensure that licences do not conflict with Sweden’s international obligations or if the recipient country has not fulfilled its undertakings to Sweden which may, for example, follow from an end-user certificate. The presumption should be breached in such situations. Furthermore, in assessing applications for licences, account is also to be taken of whether the situation in the recipient country has substantially worsened in comparison with the situation that prevailed when the original decision was made. The ECC should be consulted in such cases. In addition, the ECC should be consulted in cases where a reasonability assessment must be made in relation to whether a particular export is to be regarded as a follow-on delivery. The committee proposes that the following rule on follow-on delivery be introduced into the guidelines:
Licences should be granted for follow-on deliveries. Follow-on delivery means the export of spare parts, ammunition and other deliveries, for example maintenance equipment and upgrades, which are directly related to previously delivered military equipment.
Remit to survey the export controls systems of other partner countries
The committee notes that none of the countries studied has a ‘democracy criterion’ in its regulations. The committee further notes that the Swedish rules on export controls differ in several respects from the rules in the countries studied. Sweden is alone in having transferred the assessment of applications for licences as a general rule to an administrative authority, instead of assessment being handled directly by the Government. A further difference is that the underlying principle in Sweden is that exports of military equipment in general are prohibited, but that exemptions from this ban can be granted if there are defence or security policy reasons for doing so. Some countries have a similar basic premise. For the
Summary
67
majority of countries in the comparison, however, the basic premise is that the export of military equipment is in principle permitted, but that export licences will not be granted under certain circumstances. This difference is likely to be explained by the countries studied prohibiting exports ultimately to prevent valuable technology and/or knowledge ending up in the hands of the wrong user, and applications for licences being assessed on the basis of an equipment-specific assessment that includes both enduser and end-use, instead of reviewing the recipient country as such.
Remit to increase openness and transparency in Swedish export controls
The committee proposes several measures, each of which increases openness and transparency in the export control of military equipment. It is proposed that, in relation to the general public, greater clarity be provided on the reasons for the decisions, the Government take political responsibility more clearly than at present for decisions made and that official reporting on export controls be enhanced. The possibility of political accountability for decisions made is improved by increased openness and transparency. Improvements regarding reporting should also be made in relation to the Riksdag, regarding both unclassified and classified information. The ‘prior notices’ (the committee’s proposal is that, in future, these should be termed preliminary assessments) should be reported to the Riksdag, thus ensuring greater transparency on the decisions made by the Government and the ISP, including the weighing-up that has taken place in each individual case and the fact that the Riksdag is informed about the recommendation made by the ECC. This must take place in consideration of the fact these cases are often covered by secrecy, principally defence, foreign-policy and commercial secrecy. It is proposed that, in addition to ordinary members of the ECC, deputy members should also be appointed. The committee further proposes that a system of post-controls be introduced to ensure that the products and the know-how supplied reach the intended end-user.
Summary SOU 2015:72
68
In addition it is proposed that the Government, in its annual written communication to the Riksdag, should provide more detailed information about the applications for export licences granted and refused, as well as more information concerning what actual exports have taken place. With regard to granted export licences, the written communications should indicate the licences granted broken down into the various categories in the EU military list, together with a brief description of the transferred or exported military equipment. Information should also be provided on the identity of the end-user. This should be based on four categories: military, police, other government authority and industry. The data on actual exports should indicate the quantity or number of products exported and a description of the military equipment. In cases where the number cannot be stated, for example due to commercial or foreign-policy secrecy, this should be indicated.
It is further proposed that a separate account be given through case studies. These should cover decisions to grant military equipment export licences in cases where there is an obvious conflict of interest between security and defence policy on the one hand and foreign policy on the other. The account given should, as far as possible, describe how the different policy areas have been weighed against each other and clarify why one particular area of policy weighed more heavily than another.
It is proposed that the monthly reports presented by the ISP on granted export licences be made more detailed. This can be achieved by these reports also detailing sales of military equipment broken down by recipient country and product based on the category areas in the list of military equipment. It is further proposed that a more in-depth account be given of exports of small arms and light weapons. Hunting and sports weapons should also be reported separately in the account given.
Finally it is proposed that post-controls be carried out continuously. However, to enable this, end-user certificates must be worded in such way as to make this possible. The end-user certificates must consequently be revised to ensure that the recipient country approves post-controls being carried out. The focus in post-controls should be firstly on military equipment where there is a great risk of diversion to an unintended recipient and secondly on military equipment where there is interest on the
Summary
69
part of Sweden in ensuring that the technology and/or technical know-how that is exported is not disseminated. Procedures for the organisation of post-controls should be devised by the ISP as the licensing authority, following collaboration with affected authorities and with the defence industry.
The committee considers that decisions following from the Military Equipment Act should as far as possible be presented to the public, particularly with regard to military equipment export licences granted. With regard to granted and published decisions, the committee does not see any obstacle to a member of the ECC describing their recommendation, including the factors weighed up in an individual case.
Consequences if export controls for non-democratic countries are tightened
The issue of granting export licences for military equipment involves substantially more considerations than merely the question of the export as such. The issue of military equipment exports is ultimately concerned with Sweden’s defence, security and foreign policy. Granting an export licence in an individual case has consequences for all these policy areas to a greater or lesser extent.
The intention behind the proposed tightening of the rules is to make exports of military equipment to non-democratic states more difficult. This will have consequences for Swedish military equipment exports.
Predicting how tightened rules for exports of military equipment to non-democratic countries will affect actual exports is, however, difficult in view of the factors of uncertainty that exist. It is not possible to make a quantitative analysis of this expected decrease in a meaningful manner. In view of this situation, a general account is given of how reduced military equipment exports may affect the domestic defence industry and how this in turn may affect the supply of military equipment to the Swedish Armed Forces, Sweden’s prospects of entering into international cooperation on military equipment, Sweden’s prospects of taking part in international peace and security missions, and the financial consequences for the defence industry and for the economy at large.
Summary SOU 2015:72
70
A direct consequence of reduced exports is that company revenues decline. It can generally be said that this leads to a deterioration in the competitiveness of companies and therefore in their prospects of retaining both capacity and expertise to operate at the forefront of technology. More restrictive export control rules will adversely affect the competitiveness of Swedish companies in comparison with companies from other countries.
The Swedish Armed Forces have a large number of military equipment systems in operation that have been manufactured by the Swedish defence industry, which means that there is a relationship of dependence on the domestic defence industry to maintain these equipment systems. Exporting these systems creates opportunities for cost-sharing with the purchasing country/countries for operation, upgrades and development of the systems. Reduced exports are likely to lead to a rise in the costs of military equipment supply to the Swedish Armed Forces.
By being able to retain some expertise, defence-industry capability and capacity, Swedish scope for action is also created in order to have access in the future to certain technology and industrial capacity if a need for particular technological expertise were to arise on the basis of benefit to defence. It may be noted that it has been possible to retain a certain level of expertise in Sweden thanks to individual export deals, and there is a risk of this being made more difficult by the committee’s proposals for tightening export controls on non-democratic countries.
The shift that has taken place in the boundaries between defence agencies and the defence industry in terms of technical expertise has indirectly led to a greater need for the defence industry to retain technical expertise in particular in Sweden. Cuts in government R&D budgets combined with increased investments by the defence industry in R&D have also led to increased dependence on the defence industry to maintain expertise within the country. Reduced export revenues will mean that defence industry companies will have fewer resources to earmark for R&D.
Having rules on export controls that are more restrictive than in potential partner countries is generally likely to mean that Sweden becomes a less attractive partner. This is particularly the case because a potential partner does not wish to risk the restrictions Sweden imposes on third-country exports. The difference in
Summary
71
restrictiveness between the regulatory systems of different countries already exists today, at the same time as Swedish industry has extensive international cooperation. The fact that no other country at present has a democracy criterion in its export control rules will be a factor weighed into the equation by the partner if cooperation is to be initiated, and in this context is likely to be a complicating factor in bringing about such cooperation.
Impact assessment
The changes proposed in military equipment export controls, including the proposal to tighten the control of exports to nondemocratic countries, will necessitate allocating resources to the ISP. New administrative resources will be required to deal with proposals for example on increased reporting, more detailed requirements for the basis on which decisions are made, the introduction of a democracy criterion and greater post-control. As well as increased resources through increased staffing levels, greater resources are required to manage changes for example in case management systems and for increased travel expenses. It is estimated that a sum of SEK 4–5 million annually is required to cover the cost of 4–5 full-time equivalent staff and other expenses.
The defence industry is a dominant feature of some municipalities. However, it is difficult to describe what the actual consequences of the committee’s proposals will be and therefore also how the proposals will affect these municipalities. Some municipalities have submitted statements on the significance of the defence industry for their particular regions. These make clear the importance of a major export company being located in the region and operating on the international market as such companies contribute towards smaller companies being able to break into the export market. If reduced military equipment exports lead to the development departments of defence industry companies disappearing or moving, this would also affect the development of the region. Such a scenario would change the whole structure of the business sector and have an adverse impact on economic development in the region.
73
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag ( 2016:000 ) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd
Härigenom föreskrivs följande
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens ändamål och omfattning
1 § Denna lag gäller dels kontroll av materiel som är utformad för militärt bruk och som utgör krigsmateriel, dels kontroll av tekniskt bistånd avseende krigsmateriel.
Regeringen anger genom föreskrift vad som utgör krigsmateriel och vad som utgör tekniskt bistånd.
Regeringen informerar riksdagen om utfallet av de prövningar som gjorts enligt denna lag.
Definitioner
2 § I denna lag förstås med
certifiering: en certifiering som ger en mottagare av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd här i landet rätt att ta emot krigsmateriel eller tekniskt bistånd, som överförs till Sverige från ett land inom
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) enligt ett generellt överföringstillstånd, vilket har offentliggjorts av ett EES-land,
generellt tillstånd: ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket som direkt ger en leverantör här i landet rätt att till en eller flera
Författningsförslag SOU 2015:72
74
kategorier av mottagare i ett annat land föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet,
generellt överföringstillstånd: ett tillstånd som har utfärdats av en nationell myndighet i ett annat EES-land än Sverige, vilket direkt ger en leverantör i det landet rätt att till en eller flera kategorier av mottagare i ett annat EES-land överföra sådan krigsmateriel eller sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet,
globalt tillstånd: ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket som ger en enskild leverantör rätt att till en eller flera mottagare eller kategorier av mottagare i ett eller flera andra länder föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet,
individuellt tillstånd: ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket som ger en enskild leverantör rätt att föra ut krigsmateriel eller lämna tekniskt bistånd som avser en angiven kvantitet specificerad krigsmateriel som ska vidarebefordras i en eller flera transporter till en mottagare i ett annat land,
tillhandahållande: försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva eller förmedling,
tillverkning: framställning av sådan materiel eller delar därav som utgör krigsmateriel,
tillverkningsrätt: varje rätt att tillverka krigsmateriel, transitering: transport av krigsmateriel eller tekniskt bistånd genom ett eller flera EES-länder utöver ursprungslandet och det mottagande landet,
överföring inom EES: en förflyttning eller annan rörelse av krigsmateriel eller tekniskt bistånd från en leverantör i ett EES-land till en mottagare i ett annat EES-land,
överföringstillstånd: ett tillstånd som kan vara generellt, globalt eller individuellt och som har utfärdats av en nationell myndighet i ett annat EES-land än Sverige, vilket ger en leverantör i det landet rätt att till en mottagare i ett annat EES-land överföra krigsmateriel eller tekniskt bistånd.
SOU 2015:72 Författningsförslag
75
Lagens disposition
3 § Lagen innehåller bestämmelser om
1. Tillståndsprövningen m.m. (2 kap.),
2. Tillståndspliktig verksamhet m.m. (3 kap.),
3. Övrigt om tillstånd (4 kap.),
4. Certifiering (5 kap.),
5. Skyldighet att lämna information m.m. (6 kap.),
6. Överklagande (7 kap.), och
7. Sanktionsbestämmelser m.m. (8 kap.).
Angående märkning av vapen m.m.
4 § I 2 a kap. vapenlagen (1996:67) finns bestämmelser om märkning av vapen och vapendelar vid tillverkning och införsel samt om märkning av förpackning med ammunition vid tillverkning.
2 kap. Tillståndsprövningen m.m.
1 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer prövar frågor om tillstånd, förbud, undantag i enskilda fall och certifiering enligt denna lag.
Har regeringen bemyndigat en myndighet att pröva frågor enligt första stycket ska myndigheten, med eget yttrande, lämna över ett ärende till regeringens prövning, om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Det gäller dock inte ärenden om certifiering.
Regeringen får meddela föreskrifter om när en bemyndigad myndighet enligt första stycket ska överlämna ärenden till regeringen.
Hur ett ärende om tillstånd m.m. inleds
2 § En ansökan om preliminär bedömning, tillstånd eller certifiering ska vara skriftlig.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas i en ansökan.
Författningsförslag SOU 2015:72
76
3 § Om en ansökan är ofullständig ska sökanden anmodas att inom viss tid komplettera denna. Om sökanden inte efterkommer anmodan ska ansökan avvisas.
Utgångspunkter för prövningen
4 § All tillverkning, tillhandahållande, utförsel, utbildning och annan verksamhet rörande krigsmateriel samt lämnande av tekniskt bistånd därtill är otillåten om inte tillstånd beviljas enligt denna lag eller annat föreskrivs i lagen.
Tillstånd får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt.
5 § Tillståndsprövningen ska, förutom när de internationella förpliktelserna medför att tillstånd inte får lämnas, baseras på en samlad bedömning av de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive talar emot att tillstånd beviljas.
Vid tillståndsprövningen avseende utförsel och annan utlandssamverkan ska särskilt avseende fästas vid den mottagande statens demokratiska status, statens respekt för mänskliga fri- och rättigheter, om staten befinner sig i väpnad konflikt eller om staten riskerar att hamna i en väpnad konflikt.
Tillsyn
6 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska stå under tillsyn av den myndighet regeringen bestämmer.
Regeringen får meddela föreskrifter om tillsynen.
Avgifter
7 § Den myndighet regeringen bestämmer får ta ut en avgift för tillsyn eller tillståndsprövning enligt denna lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana avgifter.
SOU 2015:72 Författningsförslag
77
3 kap. Tillståndspliktig verksamhet m.m.
Tillverkning
1 § Krigsmateriel får inte tillverkas här i landet utan tillstånd.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från detta tillståndskrav för
1. ändring eller ombyggnad av skjutvapen i de fall som avses i 4 kap. 1 § vapenlagen (1996:67),
2. tillverkning av enstaka skjutvapen och av ammunition för tillverkarens eget bruk,
3. årlig tillverkning för medicinska eller farmaceutiska ändamål eller för forskningsändamål av högst 100 gram kemiska produkter som klassificeras som krigsmateriel.
Tillhandahållande
2 § Verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar rörande krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet får inte bedrivas här i landet utan tillstånd.
Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet bedriva sådan verksamhet utan tillstånd.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet enligt första och andra styckena i fråga om sådan handel med skjutvapen som regleras genom föreskrifterna i vapenlagen (1996:67) eller sådan hantering av ammunition eller annan explosiv vara som regleras genom föreskrifterna i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.
3 § Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte utan tillstånd i det enskilda fallet till någon i utlandet tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet eller uppfinning rörande krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel.
Författningsförslag SOU 2015:72
78
Utförsel och lämnande av tekniskt bistånd
4 § Krigsmateriel får inte föras ut ur landet och tekniskt bistånd får inte lämnas till någon utanför landet utan tillstånd, om inte annat följer av denna lag eller annan författning. I fråga om programvara och tekniskt bistånd likställs med utförsel en överföring till utlandet genom telekommunikation eller på annat liknande sätt.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd enligt första stycket, när det gäller utförsel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet till ett annat land inom EES:
1. om det är fråga om transitering,
2. om den som för ut krigsmaterielen ur landet eller lämnar det tekniska biståndet utanför landet eller mottagaren är en del av ett statligt organ eller en del av försvarsmakten,
3. om det är fråga om leveranser som Europeiska unionen, Nato, Internationella atomenergiorganet (IAEA) eller andra mellanstatliga organisationer gör i syfte att fullgöra sina uppdrag,
4. om utförseln eller lämnandet är nödvändigt för att genomföra ett samverkande program för krigsmateriel och tekniskt bistånd mellan EES-länder,
5. om utförseln eller lämnandet är kopplat till humanitär hjälp vid en katastrof eller som gåva i en nödsituation, och
6. om utförseln eller lämnandet är nödvändigt för eller efter reparation, underhåll, utställning eller demonstration.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utförsel av
1. skjutvapen och tillhörande ammunition för enskild persons räkning samt skjutvapen och därtill hörande ammunition för användning vid jakt, tävling eller övning utom riket,
2. skjutvapen för reparation, översyn eller annan liknande åtgärd,
3. skjutvapen som förts in i landet för åtgärd som avses i 2,
4. sådana jakt- och tävlingsskjutvapen och tillhörande ammunition som har förts in i landet i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 13 § b vapenlagen (1996:67).
SOU 2015:72 Författningsförslag
79
Avtal om tillverkningsrätt m.m.
5 § Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte här i landet eller utom landet utan tillstånd ingå avtal som innebär upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet.
6 § Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte här i landet eller utom landet utan tillstånd ingå avtal med någon utom landet om att gemensamt med denne eller för dennes räkning tillhandahålla tekniskt bistånd till någon i utlandet, utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om att gemensamt tillverka krigsmateriel.
Ändring av avtal m.m.
7 § Avtal om tillägg till eller ändring av avtal av det slag som kräver tillstånd enligt 5 § eller 6 § får inte ingås utan tillstånd, om tillägget eller ändringen avser
1. den materiel eller det tekniska bistånd som omfattas av avtalet,
2. vidareupplåtelse eller vidareöverlåtelse av rätt enligt avtalet,
3. rätt att tillhandahålla krigsmateriel eller tekniskt bistånd till mottagare som inte angivits tidigare,
4. förlängning av avtalets giltighetstid, eller
5. bestämmelser om sekretess.
Militärt inriktad utbildning
8 § Militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare får inte bedrivas här i landet utan tillstånd.
Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet yrkesmässigt bedriva sådan utbildning utan tillstånd.
Tillstånd behövs inte för utbildning som anordnas av statliga myndigheter som inte är affärsverk eller som anordnas i samband med försäljning av krigsmateriel eller för de anställda i sådana företag som har tillstånd att tillverka krigsmateriel.
Författningsförslag SOU 2015:72
80
4 kap. Övrigt om tillstånd
Preliminär bedömning
1 § En sökande kan efter ansökan få en preliminär bedömning avseende möjligheten att erhålla tillstånd enligt denna lag.
En sådan bedömning är inte bindande vid den slutliga tillståndsprövningen.
Innehav av referensvapen
2 § Den som enligt 3 kap. 1 § har tillstånd att tillverka krigsmateriel eller den som enligt 3 kap. 2 § har tillstånd att tillhandahålla krigsmateriel kan ges tillstånd att inneha vapen och ammunition (referensvapen), om detta behövs för tillverkningen eller tillhandahållandet.
Ett tillstånds giltighetstid m.m.
3 § Tillstånd enligt 3 kap. 1 och 2 §§ får lämnas för viss tid eller tills vidare.
4 § Ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket kan vara generellt, globalt eller individuellt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana tillstånd.
Ett generellt tillstånd får inte användas vid utförsel av krigsmateriel eller vid lämnande av tekniskt bistånd till ett land utanför EES.
Villkor m.m.
5 § Tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § för ett svenskt aktiebolag får förenas med villkor om att endast en viss andel av aktierna, direkt eller indirekt, får ägas av utländska rättssubjekt. Ett tillstånd får också förenas med villkor om att styrelseledamöter och suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget ska vara svenska medborgare och bosatta i Sverige.
Tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § får även för handelsbolag förenas med villkor avseende ägandet.
SOU 2015:72 Författningsförslag
81
6 § Tillstånd enligt 3 kap. 1–8 §§ får förenas med andra villkor än som avses i 5 § samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.
7 § Om en mottagare i ett annat EES-land av komponenter till krigsmateriel eller tekniskt bistånd lämnat en försäkran om användning till den myndighet regeringen bestämmer får tillståndet till utförsel av komponenterna inte förenas med villkor om exportrestriktioner, om inte annat följer av tredje stycket.
I en försäkran om användning enligt första stycket ska mottagaren intyga att komponenterna ingår eller ska ingå i dennes egen krigsmateriel eller eget tekniska bistånd och därför inte i sig kan överföras inom EES eller exporteras utanför EES i ett senare skede, utom när det gäller reparation eller underhåll.
Om en överföring inom EES är känslig, får dock regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer förena ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket med villkor som avses i första stycket.
8 § Regeringen får meddela föreskrifter om att ett generellt tillstånd får förenas med villkor om registrering hos den myndighet regeringen bestämmer före den första användningen av tillståndet.
5 kap. Certifiering
1 § En mottagare av krigsmateriel eller tekniskt bistånd här i landet får efter ansökan certifieras.
Regeringen får meddela föreskrifter om
1. vilka villkor som en certifiering får förenas med, och
2. vilken giltighetstid som ska gälla vid en certifiering.
2 § En certifiering får beviljas om sökanden anses tillförlitlig. Vid bedömningen av tillförlitligheten ska den myndighet regeringen bestämmer särskilt beakta sökandens förmåga att följa villkor i ett överföringstillstånd som innebär begränsningar av export av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd till ett land utanför EES.
Regeringen får meddela föreskrifter om kriterier för bedömning av tillförlitligheten vid prövning av certifiering.
Författningsförslag SOU 2015:72
82
3 § Ett certifikat ska godtas i Sverige om det har utfärdats i ett annat land inom EES i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen.
4 § Om den myndighet regeringen bestämmer anser att det finns en allvarlig risk för att en mottagare som har certifierats i ett annat land inom EES inte kommer att iaktta villkoren för ett generellt tillstånd eller att den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller Sveriges väsentliga säkerhetsintressen kan påverkas, ska det andra landet underrättas och en utvärdering av situationen begäras.
6 kap. Skyldighet att lämna information m.m.
1 § Information och underrättelse som ska lämnas enligt 2–11 §§ ska lämnas skriftligen.
Marknadsföring m.m.
2 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska, i den ordning regeringen föreskriver, lämna redovisning till den myndighet regeringen bestämmer
1. om den marknadsföring av krigsmateriel eller tekniskt bistånd som bedrivs i utlandet,
2. om åtgärder som syftar till avtal som är tillståndspliktigt enligt 3 kap. 5 eller 6 §.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om redovisningsskyldighet och om undantag från denna. Den myndighet regeringen bestämmer får i det enskilda fallet medge undantag från sådan redovisningsskyldighet.
Anbudsunderrättelse m.m.
3 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska underrätta den myndighet regeringen bestämmer innan anbud lämnas eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås om
SOU 2015:72 Författningsförslag
83
1. tillhandahållande av krigsmateriel eller tekniskt bistånd till någon i utlandet,
2. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt som avses i 3 kap. 5 §, eller
3. tillverkning, tillhandahållande av tekniskt bistånd eller utveckling av krigsmateriel eller metod för framställning av krigsmateriel som avses i 3 kap. 6 §.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om senaste tidpunkt för underrättelse och om undantag från underrättelseskyldigheten. Den myndighet regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från underrättelseskyldighet.
Den myndighet regeringen bestämmer får i det enskilda fallet förbjuda att sådant anbud lämnas eller avtal ingås som avses i första stycket.
Om villkor
4 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till en viss mottagare i ett annat land inom EES, ska lämna uppgift till den mottagaren om de villkor om slutanvändning, utförsel och lämnande utanför EES av krigsmaterielen eller det tekniska biståndet som gäller för tillståndet.
Sådan uppgift ska lämnas till mottagaren före det att utförseln sker eller det tekniska biståndet lämnas.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten.
Om ägande i utländska rättssubjekt
5 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska, enligt de föreskrifter som regeringen meddelar, lämna uppgifter till den myndighet regeringen bestämmer om ägande i utländska rättssubjekt som bedriver utveckling, tillverkning, marknadsföring eller försäljning av krigsmateriel eller som tillhandahåller tekniskt bistånd.
Författningsförslag SOU 2015:72
84
Uppgifts och underrättelseskyldighet i övrigt
6 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar, till den myndighet regeringen bestämmer lämna deklaration på heder och samvete rörande den verksamhet för vilken tillstånd har meddelats.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att lämna deklaration.
Regeringen får meddela föreskrifter om att
1. den som har tillstånd enligt 3 kap. 4 § ska lämna uppgifter om krigsmateriel som förts ut ur landet och tekniskt bistånd som lämnats utanför landet,
2. den som har tillstånd enligt 3 kap. 5 eller 6 § ska lämna uppgifter om ingångna avtal.
7 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § eller den som är certifierad enligt 5 kap. 1 § ska på begäran av den myndighet regeringen bestämmer lämna de upplysningar och handlingar som behövs för kontrollen samt lämna myndigheten tillträde till de lokaler där verksamheten bedrivs. Myndigheten har rätt att anlita biträde från andra statliga myndigheter i sin tillsyn.
8 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till ett annat land inom EES ska föra detaljerade och fullständiga register över sina överföringar inom EES.
Ett register som avses i första stycket ska omfatta kommersiella dokument som innehåller uppgifter
1. om vilken krigsmateriel som överförts eller vilket tekniskt bistånd som lämnats inom EES, med angivande av dess referens i den förteckning över krigsmateriel som har föreskrivits med stöd av 1 kap. 1 § andra stycket,
2. om mängden och värdet av den krigsmateriel som överförts eller det tekniska bistånd som lämnats inom EES,
3. om tidpunkten för överföringen av krigsmaterielen eller lämnandet av det tekniska biståndet inom EES,
4. om namn och adress på den som överfört krigsmaterielen eller lämnat det tekniska biståndet inom EES och på mottagaren av materielen eller biståndet,
SOU 2015:72 Författningsförslag
85
5. om slutanvändning och slutanvändare av den krigsmateriel som överförts eller det tekniska bistånd som lämnats inom EES, om det är känt, och
6. om bevis för att information om ett villkor om begränsning i ett tillstånd när det gäller utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd utanför EES har getts till mottagaren av den krigsmateriel som överförts eller av det tekniska bistånd som lämnats.
Handlingar och uppgifter som avses i andra stycket ska bevaras fram till och med det sjunde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades eller den längre tid som för vissa uppgifter eller handlingar kan vara föreskriven i lag eller annan författning. Uppgifterna ska bevaras i Sverige, i ordnat skick och på ett betryggande och överskådligt sätt.
9 § Den som för första gången avser att använda ett generellt tillstånd ska, vid den tidpunkt som regeringen föreskriver, underrätta den myndighet regeringen bestämmer om det.
10 § Den som ansöker om tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till ett land utanför EES enligt 3 kap. 4 § första stycket ska, när det gäller sådan materiel eller sådant bistånd som denne har mottagit från ett annat land inom EES med stöd av ett överföringstillstånd, i samband med ansökan lämna uppgift till den myndighet regeringen bestämmer om att han eller hon har iakttagit de villkor i överföringstillståndet som innebär begränsningar när det gäller export av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd till ett land utanför EES.
11 § Den som har tillstånd enligt denna lag är skyldig att vid ändring i förhållanden som tagits upp i tillståndsansökan anmäla detta till den myndighet regeringen bestämmer i enlighet med de föreskrifter som regeringen meddelar.
Om tillståndet avser tillverkning av kemiska produkter, ska tillståndshavaren till den myndighet regeringen bestämmer i enlighet med de föreskrifter som regeringen meddelar anmäla ändringar i verksamheten som planeras för pågående kalenderår.
Författningsförslag SOU 2015:72
86
Revisorskontroll
12 § Om en revisor i sin granskningsverksamhet har anmärkt på ett företags efterlevnad av bestämmelserna enligt denna lag och anmärkningen har framförts i en sådan revisionsberättelse som sägs i 9 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551) eller 6 § revisionslagen (1999:1079), ska han genast sända in en kopia av revisionsberättelsen till den myndighet regeringen bestämmer. En revisor vid en svensk statlig myndighet har motsvarande skyldighet.
7 kap. Överklagande
1 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas i andra fall än som stadgas i 2 §.
2 § Beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol när det gäller beslut att
1. avvisa en ansökan enligt 2 kap. 3 §,
2. bestämma en avgift enligt 2 kap. 7 §,
3. vägra certifiering vid en prövning enligt 5 kap. 1 §,
4. meddela sanktionsavgift enligt 8 kap. 6 §,
5. meddela vitesföreläggande enligt 8 kap. 16 §,
6. återkalla ett tillstånd eller en certifiering enligt 8 kap. 17 §,
7. en leverantör inte får utnyttja ett generellt tillstånd enligt 8 kap. 17 §,
8. meddela varning enligt 8 kap. 17 §,
9. utförsel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet till ett annat land inom EES enligt ett generellt tillstånd tills vidare inte får ske till en viss certifierad mottagare enligt 8 kap. 18 §,
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
SOU 2015:72 Författningsförslag
87
8 kap. Sanktionsbestämmelser m.m.
STRAFFRÄTTSLIGA SANKTIONER
Smuggling av krigsmateriel
1 § Bestämmelser om olovlig utförsel och försök därtill finns i lagen (2000:1225) o m straff för smuggling.
Övriga straffbelagda gärningar
2 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som uppsåtligen
1. bryter mot någon av 3 kap. 1–3 §§, 4 § när det gäller krav på tillstånd för lämnande av tekniskt bistånd eller 5–8 §§ eller mot förbud som har meddelats med stöd av 6 kap. 3 §, eller
2. genom vilseledande förmår regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att lämna tillstånd enligt någon av 3 kap. 1– 3 §§, 4 § när det gäller krav på tillstånd för lämnande av tekniskt bistånd eller 5–8 §§ och därigenom föranleder att avtal fullföljs, att tekniskt bistånd lämnas till någon utanför landet eller att tillhandahållande kommer till stånd.
Om gärningen har begåtts av oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
I ringa fall ska inte dömas till ansvar.
3 § Om brott enligt 2 § har begåtts uppsåtligen och det är att bedöma som grovt ska dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.
Vid bedömande om brottet är grovt ska särskilt beaktas om brottet avsett betydande värde, om brottet varit av stor omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art.
4 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. underlåter att göra sådan anmälan som avses i 6 kap. 11 §,
2. i annat fall än som avses i 2 § eller 3 § lämnar en oriktig uppgift i ansökan om tillstånd eller i annan handling som är av betydelse för prövningen av ett ärende enligt denna lag eller som är av
Författningsförslag SOU 2015:72
88
betydelse ur kontrollsynpunkt och som annars ges in till tillsynsmyndigheten,
3. bryter mot 6 kap. 8 §, i ringa fall ska inte dömas till ansvar.
5 § Till ansvar enligt denna lag ska inte dömas, om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller föranleder att administrativ sanktion enligt denna lag riktas mot samma person.
ADMINISTRATIVA SANKTIONER
Sanktionsavgift
6 § Sanktionsavgift ska tas ut för de överträdelser som anges i andra stycket denna paragraf med de belopp som regeringen fastställer i föreskrift. Avgiften ska vara lägst 10 000 och högst 200 000 kronor.
När avgiften bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.
Sanktionsavgift ska tas ut:
1. vid underlåtenhet att lämna underrättelse enligt 6 kap. 3 § eller 9 § eller att lämna uppgifter enligt 6 kap. 4 §, 5 § eller 10 §,
2. vid åsidosättande av villkor eller vid brott mot en kontroll- eller ordningsbestämmelse som har meddelats med stöd av denna lag,
3. vid brott mot ett skriftligt åtagande som har getts in till den myndighet regeringen bestämmer enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 5 kap. 2 § andra stycket.
Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.
7 § Sanktionsavgift ska inte tas ut för en överträdelse, om överträdelsen samtidigt föranleder att annan administrativ sanktion enligt denna lag riktas mot samma person.
8 § Sanktionsavgiften får sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgiften.
9 § Den myndighet regeringen bestämmer beslutar om sanktionsavgift.
SOU 2015:72 Författningsförslag
89
Innan myndigheten beslutar om en avgift ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig.
10 § Ett beslut om att ta ut en sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige.
11 § En beslutad sanktionsavgift ska betalas inom trettio dagar efter det att beslutet har delgetts.
Ett beslut om sanktionsavgift får efter sista betalningsdagen verkställas såsom en dom som vunnit laga kraft.
12 § En sanktionsavgift får inte beslutas, om den anspråket riktas mot inte har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det förutsättningarna enligt 6 § att besluta om avgift har inträffat.
13 § En beslutad sanktionsavgift faller bort om beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet vunnit laga kraft.
14 § En sanktionsavgift ska återbetalas, om betalningsansvaret har upphävts genom beslut som vunnit laga kraft.
Ränta på sanktionsavgift som återbetalas enligt första stycket lämnas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden från den dag avgiften betalades till och med den dag avgifter återbetalas.
15 § Regeringen får meddela närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifter ska betalas.
Vitesföreläggande
16 § Den myndighet regeringen bestämmer får besluta de förelägganden som behövs för att föreskrift i denna lag eller en föreskrift, ett villkor eller en bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen ska följas.
Ett beslut om föreläggande ska förenas med vite. Föreläggandet ska delges adressaten.
Ett sådant föreläggande ska även riktas mot staten.
Författningsförslag SOU 2015:72
90
Återkallelse, förbud och meddelande av varning
17 § Tillstånd enligt någon av bestämmelserna i 3 kap. 1–8 §§ eller certifiering enligt 5 kap. 1 § får återkallas slutligt eller för viss tid, om tillståndshavaren eller den certifierade har åsidosatt en föreskrift i denna lag eller en föreskrift, ett villkor eller en bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Under samma förutsättningar får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta att den som för ut krigsmateriel ur landet eller lämnar tekniskt bistånd utanför landet slutligt eller för viss tid inte får utnyttja ett generellt tillstånd.
En återkallelse får inte avse tillstånd till avtal enligt någon av 3 kap. 5–7 §§ som redan ingåtts.
En återkallelse eller ett beslut att inte få utnyttja ett generellt tillstånd gäller med omedelbar verkan, om inte något annat beslutas.
Om åsidosättandet enligt första stycket är av mindre allvarlig art kan, i stället för att tillståndet eller certifieringen återkallas eller förbud mot användande av generellt tillstånd utfärdas, en varning meddelas. Om ny mindre allvarlig överträdelse sker inom två år från det att varningen meddelades kan tillståndet eller certifieringen omedelbart återkallas eller förbud mot användande av generellt tillstånd omedelbart utfärdas.
18 § Enligt de förutsättningar som anges i 5 kap. 4 § ska en utvärdering ske av den certifierade. Om det efter en sådan utvärdering fortfarande finns tvivel om den certifierade, dennes avsikter eller göranden, får den myndighet regeringen bestämmer besluta att utförsel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet till ett annat land inom EES enligt ett generellt tillstånd tills vidare inte får ske till en viss certifierad mottagare.
Om ett sådant beslut har meddelats, ska övriga länder inom EES och Europeiska kommissionen underrättas om beslutet och om skälen för detta.
Beslutet ska upphävas när det inte längre behövs.
SOU 2015:72 Författningsförslag
91
ÖVRIGT Förverkande
19 § Krigsmateriel eller tekniskt bistånd som varit föremål för brott enligt 2 eller 3 § eller dess värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.
Förutsättning för åtals väckande i vissa fall
20 § Allmänt åtal för brott mot 3 kap. 1 eller 2 § får väckas endast efter medgivande av den myndighet regeringen bestämmer.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
2016:000
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2016, då lagen (1992:1300) om krigsmateriel ska upphöra att gälla.
2. Tillstånd och certifiering som har meddelats enligt den äldre lagen ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i denna lag, såvida inte annat föreskrivs i annan övergångsbestämmelse.
3. Bestämmelserna i 2 kap. 2 och 3 §§ tillämpas endast på ansökningar som gjorts efter ikraftträdandet.
4. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § tillämpas även på ansökningar som gjorts före ikraftträdandet.
5. Bestämmelsen i 4 kap. 2 § tillämpas även på tillstånd som utfärdats före ikraftträdandet.
6. Beträffande tillstånd att tillverka krigsmateriel som har meddelats svenskt aktiebolag eller handelsbolag före den 1 januari 1993 får den myndighet regeringen bestämmer bestämma att tidigare meddelade villkor avseende ägandet ändras. Beträffande tillstånd som har meddelats svenskt aktiebolag före nämnda datum får den myndighet regeringen bestämmer vidare bestämma att tillståndet ska förenas med villkor om att nya styrelseledamöter och suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget ska vara svenska medborgare och bosatta i Sverige. Om sådana villkor åsidosätts får tillståndet återkallas.
7. Bestämmelserna i 3 kap. 7 § ska tillämpas på avtal av det slag som avses i 3 kap. 5 § eller 6 §, även om avtalet på grund av äldre bestämmelser inte krävt tillstånd.
Författningsförslag SOU 2015:72
92
1.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67)
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § vapenlagen (1996:67) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §
Tillstånd krävs för att a. inneha skjutvapen eller ammunition, b. driva handel med skjutvapen, c. yrkesmässigt ta emot skjutvapen för reparation eller översyn, eller
d. föra in skjutvapen eller ammunition till Sverige. Tillstånd krävs inte för den som har fyllt arton år om vapnet har en begränsad effekt i förhållande till andra jämförliga skjutvapen (effektbegränsade vapen) och vapnet är
1. ett kolsyre-, luft- eller fjädervapen eller ett vapen med ett annat liknande utskjutningsmedel och är avsett för målskjutning, eller
2. ett harpunvapen. Tillstånd krävs inte heller om innehavaren har lånat vapnet enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 a eller 7 §.
SOU 2015:72 Författningsförslag
93
Tillstånd krävs inte heller för verksamhet som omfattas av tillstånd enligt 3 eller 4 lagen (1992:1300) om krigsmateriel.
Tillstånd krävs inte heller för verksamhet som omfattas av tillstånd enligt 3 kap. 1 §, 3 kap. 2 § eller 4 kap. 2 § lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.
Författningsförslag SOU 2015:72
94
1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:701 ) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
Härigenom föreskrivs att 3 § första stycket 1 lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, …
Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, …
Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.
SOU 2015:72 Författningsförslag
95
1.4 Förslag till lag om ändring av lagen ( 2000:1064 ) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd
Härigenom föreskrivs att 1 § och 3 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller kontroll av produkter med dubbla användningsområden och kontroll av tekniskt bistånd.
Lagen innehåller kompletterande bestämmelser till rådets förordning (EG) nr 428/2009 av den 5 maj 2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden.
Bestämmelser finns också i lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Bestämmelser finns också i lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
3 §
Med militära produkter enligt artikel 4.2 och 4.3 i rådets förordning (EG) nr 428/2009 avses i denna lag de produkter som enligt 1 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel utgör krigsmateriel.
Med militära produkter enligt artikel 4.2 och 4.3 i rådets förordning (EG) nr 428/2009 avses i denna lag de produkter som enligt 1 kap. 1 § andra stycket lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd utgör krigsmateriel.
Författningsförslag SOU 2015:72
96
Med tekniskt bistånd avses i denna lag allt tekniskt stöd som har samband med reparation, utveckling, tillverkning, montering, testning, underhåll eller någon annan teknisk tjänst och som kan anta sådana former som utbildning, överföring av kunskaper och färdigheter eller konsulttjänster.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.
SOU 2015:72 Författningsförslag
97
1.5 Förslag till lag om ändring av lagen ( 2003:148 ) om straff för terroristbrott
Härigenom föreskrivs att 3 § första stycket 16 lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Följande gärningar utgör terroristbrott under de förutsättningar som anges i 2 § i denna lag:
16. uppsåtligt brott enlig t 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigsmateriel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material, …
16. uppsåtligt brott enligt 8 kap.2 och 3 §§ lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material, …
Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.
Författningsförslag SOU 2015:72
98
1.6 Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 3 § luftfartslagen (2010:500) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
3 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får av hänsyn till flygsäkerheten, luftfartsskyddet eller om det följer av en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt meddela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta om förbud mot transport med luftfartyg av visst gods eller om villkor för sådan transport.
Bestämmelser som rör utförsel av krigsmateriel finns i lagen (1992:1300) om krigsmateriel.
Bestämmelser som rör utförsel av krigsmateriel finns i lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd.
Bestämmelser om transport med luftfartyg av farligt gods finns i lagen (2006:263) o m transport av farligt gods.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.
99
2 Utredningsuppdraget och dess genomförande
2.1 Det övergripande uppdraget
Riksdagen hemställde den 19 maj 2011 att regeringen skulle återkomma med förslag till ny krigsmateriellagstiftning, i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater.1 Riksdagens beställning innefattade inte krav på en parlamentarisk utredning.2 Under regeringens beredning av utredningsdirektiv kom Sveriges samförståndsavtal med Saudiarabien om militärt samarbete3 från 2005 att bli föremål för massmedial uppmärksamhet. Regeringen beslutade den 1 juni 2012 om utredningsdirektiv (direktiv 2012:50). Regeringen beslutade då att sammankalla en parlamentarisk kommitté bestående av representanter från samtliga partier i Sveriges riksdag.
Kommitténs uppdrag är att göra en översyn av exportkontrollen av krigsmateriel och att lämna förslag på hur kontrollsystemet bör utformas i framtiden. Direktivet innehåller följande frågeställningar:
Utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.
Föreslå de överväganden som bör göras för att fastställa om en stat är en icke-demokrati. I detta ligger att identifiera kriterier för när en stat är att betrakta som icke-demokratisk. Inom ramen för uppgiften ska kommittén vidare utreda på vilket sätt en skärpning
1 Betänkande 2010/11:UU3 och rskr. 2010/11:261. 2 Aa s. 56. 3 SÖ 2005:59.
Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 2015:72
100
av exportkontrollen ska göras samt hur den ska omsättas i regelverket. De föreslagna åtgärderna ska beakta förändringar i mottagarlandet, inte minst i samband med affärer som sträcker sig över lång tid.
Utreda hur stor påverkan ett införande av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratier kan väntas ha på den svenska exporten av krigsmateriel och tekniskt bistånd i jämförelse med nuvarande exportkontrollordning samt vilka ekonomiska konsekvenser förslaget har, dels för industrin, dels för ekonomin i stort.
Utreda, analysera och ta ställning till i vilken mån den föreslagna skärpningen av exportkontrollen gentemot icke-demokratier kan förväntas påverka Sveriges möjligheter till samarbete med andra länder när det gäller materielförsörjning, men även i övrigt påverka svensk materielförsörjning.
Analysera huruvida den föreslagna skärpningen av exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater kan förväntas påverka Sveriges möjligheter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet.
Pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser – varvid utredningens övergripande syfte ska beaktas – samt analysera konsekvenserna därav.
Undersöka och kartlägga andra samarbetsländers exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater.
Utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen, inklusive rörande Exportkontrollrådet.
Utreda lämpligheten av att införa sanktionsavgifter i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd samt lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga.
Analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte samt, i förekommande fall, lämna förslag till författningsändringar.
SOU 2015:72 Utredningsuppdraget och dess genomförande
101
Redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tiden.
Om utredningsarbetets genomförande föreskriver direktivet att kommittén ska rådgöra med berörda myndigheter och verksamhetsutövare, med organisationer i det civila samhället och med andra relevanta aktörer. Kommittén ska vid prövningen av sanktionsavgiftsfrågan särskilt beakta Straffrättsanvändnings-utredningens betänkande (SOU 2013:38).
Enligt direktivet skulle uppdraget i sin helhet redovisas den 15 december 2014. Genom regeringsbeslut den 27 november 2014 fick kommittén förlängd tid för redovisning av uppdrag till den 15 april 2015 (tilläggsdirektiv 2014:148). Genom regeringsbeslut den 26 mars 2015 fick kommittén ytterligare förlängd tid för redovisning av uppdrag till den 30 juni 2015 (tilläggsdirektiv 2015:32).
2.1.1 Uppdragets två delar
Kommittén har i sin läsning av direktivet identifierat att uppdraget består av två huvudsakliga delar. Dels ett uppdrag att lämna förslag till en skärpt exportkontroll mot icke-demokratiska stater (med därtill hörande delfrågor), dels ett uppdrag att utreda möjligheten att införa effektivare och mer tillgängliga sanktioner i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, med därtill hörande delfrågor. Kommittén har valt att redovisa de två delarna var för sig. I det delbetänkande4 som presenterades i december 2014 lämnade kommittén sitt förslag avseende sanktionsfrågan. I detta slutbetänkande redovisar kommittén sitt förslag avseende en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater med därtill hörande delfrågor.
Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 2015:72
102
2.1.2 Frågeställningar utanför direktivets uppdrag
Förslag på frågeställningar att utreda
Kommittén har under utredningsarbetet stött på ett antal frågeställningar som ligger utanför utredningsuppdraget, men vilka det finns skäl att utreda. I delbetänkandet har framhållits behovet av att klarlägga hur kunskapsnivån hos de individer som sysslar med exportkontroll kan säkerställas samt vidare behovet av att klarlägga vilka aktörer som hanterar kontrollerade produkter.5 Därutöver föreslår kommittén att regeringen i särskild ordning utreder:
Framtagandet av konsoliderade riktlinjer.
Riktlinjernas anpassning till det ökade behovet av internationella materielsamarbeten.
Vilken inverkan ett samförståndsavtal om militärt samarbete (Memorandum of Understanding, MoU) bör ha på tillståndsprövningen.
Andra frågeställningar som kommittén uppmärksammat
Kommittén har under arbetet uppmärksammat följande frågeställningar som det kan finnas skäl för regeringen att närmare belysa:
Huruvida svenska statens import av krigsmateriel ska omfattas av motsvarande kontroll som exporten.
I vad mån hanteringen av jakt och sportskyttevapen – för såväl privat bruk som avseende den export som sker av vapenhandlare – bör hanteras inom ramen för exportkontrollen av krigsmateriel, beaktat att denna typ av skjutvapen inte har bäring på säkerhets-, försvars- eller utrikespolitiken.
Behovet av svenska statens exportstödjande verksamhet till den inhemska försvarsindustrin, bl.a. avseende krediter.
I vad mån förekomsten av/risken för korruption bör vägas in i tillståndsbedömning i vidare mån än som sker.
5SOU 2014:38, avsnitt 8.5.
SOU 2015:72 Utredningsuppdraget och dess genomförande
103
I vad mån försvarsindustrin genom avgifter ska finansiera exportkontrollen – beaktat att tillstånd enligt krigsmateriellagen endast beviljas om det ligger i Sveriges intresse – eller om detta lämpligen i stället sker genom direkta budgetanslag.
Huruvida den globala företeelsen global offset inverka på utlandsamverkan avseende krigsmateriel.
Vilken inverkan förändringar av PDA-regelverket kan tänkas ha på regelverket avseende krigsmateriel.
I vad mån begreppet ”krigsmateriel” bör ersättas av begreppet ”försvarsmateriel”.
2.2 Den politiska bakgrunden till uppdraget
Nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft den 1 januari 1993. Sedan ikraftträdandet har lagen varit föremål för flera ändringar. Den senaste ändringen trädde i kraft den 30 juni 2012 – samma månad som regeringen beslutade om direktiven för den nu aktuella utredningen.
Lagen och dess tillämpning har varit föremål för en återkommande politisk debatt med yrkanden från vissa grupper om olika sorters begränsningar av exporten.6 Bl.a. har framförts krav på ett totalförbud för export av krigsmateriel över huvud och en total avveckling av exporten, ett totalförbud för export till u-länder samt ett totalförbud för export till vissa namngivna stater. Vidare har framförts krav på att de så kallade villkorliga hindren i riktlinjerna ska göras ovillkorliga samt att man vid tillståndsprövningen inte ska göra någon åtskillnad mellan krigsmateriel för strid (KS) och övrig krigsmateriel (ÖK) utan att alla produkter behandlas som om de vore ”KS-klassade”. Det har vidare framförts krav på att det införs ett demokratikriterium i riktlinjerna och att följdleveranserna begränsas samt att krigsmaterielexporten står i överensstämmelse med Sveriges politik för global utveckling. Krav har även framförts på att krigsmaterielexporten inte ska understödjas av exportkrediter eller andra former av statligt exportstöd och att öppenheten och transparensen ska öka rörande beslut om krigsmaterielexport. Merparten av de krav som framförts har aldrig vunnit riksdagsmajoritetens
6 Se bl.a. Utrikesutskottets betänkanden rörande krigsmaterielexporten från 1993 och framåt.
Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 2015:72
104
gillande. De förändringar av exportkontrollregelverket som skett över tiden har inneburit att exportkontrollen skärpts (jfr kapitel 3). Det kan vidare noteras att några av de uppräknade kraven behandlas av kommittén.
Den nuvarande krigsmateriellagen togs fram under slutet av kalla kriget. Under den tidsperioden var det överskuggande scenariot att svensk krigsmateriel som exporterades skulle komma att användas vid konflikter eller stridigheter mellan stater. Sådana konflikter eller stridigheter kunde också innebära konfrontation mellan NATO:s och Warszawapaktens intressesfärer. Utifrån det perspektivet var det naturligt att vid prövningen av krigsmaterielexporten i första hand ta hänsyn till den förda neutralitetspolitiken och då särskilt beakta hur stor risken var för att en stat skulle komma i konflikt med andra stater. Den inrikespolitiska situationen hos den stat som köpte krigsmateriel var därvid av underordnad betydelse.
Efter Sovjetunionens fall och kalla krigets upphörande har Sveriges säkerhetspolitiska läge förändrats i grunden. Även globaliseringen i sig har medfört att Sveriges säkerhetspolitiska intressen också förändrats. Merparten av dagens väpnade konflikter sker inte mellan stater, utan i stället rör det sig om konflikter inom en stats gränser. Det kan t.ex. vara fråga om olika grupper som strider för sina rättigheter, om interna uppror mot en diktator eller om etniskt eller religiöst färgade motsättningar inom staten.
Svensk utrikespolitik har länge varit inriktad på att driva frågor om mänskliga rättigheter, demokrati och anti-korruption. Riksdagen har uttalat att allt utrikespolitiskt agerande ska vara samstämmigt. Export av svensk krigsmateriel till regimer som inte delar Sveriges syn i nämnda avseenden och/eller där den exporterade krigsmaterielen kan komma att användas mot den egna befolkningen ska därför ske med försiktighet.
Utifrån tesen att risken för interna stridigheter minskar om staten är demokratisk och respekterar de mänskliga rättigheterna är det rimligt att utvärdera staten i nämnda avseenden i samband med prövningen av om export av krigsmateriel till staten i fråga ska tillåtas eller inte. Riksdagens uppmaning till regeringen att tillsätta en utredning med syftet att se över exportkontrollen ”i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater”7 ska ses i ljuset av detta.
7 Betänkande 2010/11:UU3.
SOU 2015:72 Utredningsuppdraget och dess genomförande
105
2.3 Ett centralt begrepp
Redan av direktivets rubrik framgår att begrepp exportkontroll är centralt i utredningen. Det är därför påkallat att närmare definiera vad ordet innebär i detta sammanhang.
Ordet exportkontroll återfinns inte i Svenska Akademins ordlista eller ordbok. Ordet är i stället ett så kallat sammansatt ord, bestående av uppslagsorden (morfem) export respektive kontroll. Uppslagsordens betydelse ger det sammansatta ordet en innebörd och ordet exportkontroll kan därför sägas vara av ”självförklarande natur”. Enligt Svenska Akademins ordlista betyder ordet export ”utförsel” och ordet kontrollera ”övervaka”; ”granska”; ”behärska”.8Utifrån uppslagsordens innebörd får det sammansatta ordet exportkontroll förstås betyda övervakning av utförsel.
På krigsmateriellagstiftningens område har ordet exportkontroll emellertid en betydligt vidare innebörd än enbart övervakning av den faktiska utförseln, dvs. då produkter och kunskap förs ut ur riket. Med exportkontroll inom detta område avses nämligen alla de prövningar och övervakningsåtgärder som vidtas under produkternas hela livscykel – från tillverkning, via gränspassage, till efterkontroll hos mottagaren – såväl inom riket som utanför dess gränser. Ordet exportkontroll i nu aktuell mening beskriver således en organisation bestående av en uppsättning institutioner. Ordet kan också sägas beskriva en politisk ambition att förhindra att produkterna hamnar i orätta händer eller används på ett oacceptabelt sätt.9
Den nuvarande svenska exportkontrollen av krigsmateriel har, som framgår av betänkandet, växt fram succesivt sedan första världskriget.
2.4 Innebörden av riksdagens ställningstaganden
Kommittén har löpande i betänkandet gjort hänvisningar till ställningstaganden (uttalanden, beslut etc.) som riksdag och/eller något av riksdagens utskott gjort. I förtydligande syfte ska anges att riksdagens respektive utskottens ställningstaganden i det enskilda fallet inte ska läsas som att samtliga riksdagsledamöter nödvändigtvis
8 Svenska Akademins ordlista, upplaga 13. 9 Jfr SOU 2005:9, s. 103.
Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 2015:72
106
stått bakom ställningstagandet. Dock har en majoritet gjort det, varför detta utgör riksdagens respektive utskottets formella ställningstagande i det enskilda fallet. Det kan således i det enskilda fallet ha förekommit en avvikande uppfattning som biträtts av en minoritet av riksdagens ledamöter och vars uppfattning därför inte är att likställa med det ställningstagande som riksdagen respektive utskottet gjort. Sådana avvikande uppfattningar anges inte i den löpande texten eller på annat sätt i betänkandet.
2.5 Hur har kommittén arbetat
Kommittén har hållit 44 protokollförda möten samt därutöver sammanträtt i samband med de resor som kommittén i sin helhet företagits. Kommittén har inte haft utsedda experter eller sakkunniga och den inledande fasen i arbetet ägnades därför åt att bygga upp kommitténs samlade kunskap på området. Vid kommitténs sammanträden under denna fas har representanter från berörda myndigheter10, universitet11, civilsamhället12, organisationer13, försvarsindustri m.fl. deltagit för att förmedla kunskap till kommitténs ledamöter. Sekretariatet har därutöver träffat företrädare för myndigheter, organisationer, forskare m.fl. i syfte att från dessa inhämta information, vilken sedan redovisats för kommittén. Sekretariatet och kommittéledamöter har därutöver deltagit vid seminarier, föreläsningar etc. som berört utredningsuppdraget. Sekretariatet har vidare besökt Finland, Nederländerna, Tyskland och Storbritannien för att inhämta information om dessa staters exportkontrollsystem. Vid dessa resor har sekretariatet bl.a. träffat företrädare för staternas exportkontrollorganisation, träffat parlamentariker samt representanter för civilsamhället. Kommittén i sin helhet har i samma syfte företagit resor till Norge och till Amerikas förenta stater. Sekretariatet har även besökt FN högkvarteret i
10 Inspektionen för strategiska produkter, Försvarsexportmyndigheten, Försvarets materielverk och Försvarsmakten. 11 Jan Teorell Lunds universitet, Staffan Lindberg Göteborgs universitet, Iain Cameron Uppsala universitet. 12 Amnesty, Diakonia, Kristna Fredsrörelsen, Sveriges kristna råd, Rädda Barnen, Svenska Freds och skiljedomsföreningen, Svenska kyrkan, Svenska röda korset, Internationella kvinnoförbundet för fred och frihet. 13 LO genom IF Metall, TCO, Teknikföretagen, Säkerhets- och Försvarsföretagen, SME-D (små och medelstora leverantörer till försvars och krishanteringssektorn i Sverige).
SOU 2015:72 Utredningsuppdraget och dess genomförande
107
New York och träffat personer som deltagit i arbetet med framtagandet av FN:s Vapenhandelsfördrag.
Kommittén har lämnat uppdrag till forskare, organisationer och myndigheter att besvara av kommittén ställda frågor. Rapporterna har bl.a. behandlat demokratibegreppet och konsekvenser av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater.
Kommittén har eftersträvat öppenhet och transparens i sitt arbete. Ett uttryck för detta har varit att kommittén fortlöpande på den hemsida kommittén disponerat, www.sou.gov.se/kex, publicerat de rapporter m.m. som kommittén inhämtat. Ett annat uttryck för denna strävan har varit att kommittén bjudit in intresseorganisationer till en hearing för att dessa skulle lämna sina synpunkter på kommitténs uppdrag. Kommittén har vidare tillsammans med Folk och Försvar anordnat ett seminarium för allmänheten varvid några av de rapporter som inhämtats presenterats och diskuterats. Ett ytterligare uttryck för denna strävan har varit att kommittén bjudit in representanter för civilsamhället att delta vid kommittémöten och där framföra sina synpunkter.
Under utredningen har vid några tillfällen händelser, som haft anknytning till kommitténs arbete, uppmärksammats i media. I syfte att säkerställa att kommittén haft tillgång till rätt information har kommittén bett Inspektionen för strategiska produkter (ISP) redogöra för den information som myndigheten haft rörande dessa händelser.
Kommittén har i sitt arbete haft en löpande kontakt med berörda departement, myndigheter och organisationer. Kommittén får framhålla att alla dessa på ett föredömligt sätt varit kommittén behjälplig. Kommittén får särskilt framhålla det bistånd som ISP lämnat. Kommittén har bl.a. följt försvarsberedningens och luftförsvarsutredningens arbeten samt tagit del av andra utredningar som berört kommitténs arbete.
2.6 Betänkandets disposition
Utredningsuppdraget i denna del består av den övergripande frågan om en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater. Vidare innehåller uppdraget delfrågor kopplade till denna huvudfråga. Bl.a. frågan om följdleveranser och en analys av konsekvenser-
Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 2015:72
108
na av en sådan skärpning. Uppdraget innefattar även bl.a. att kommittén ska utreda det framtida svenska exportkontrollregelverket samt utreda om en ny krigsmateriellag bör föreslås.
Kommittén har sett ett värde i att de förslag kommittén lämnar vilar på en korrekt beskrivning av verkligheten. I det syftet inleds betänkandet med ett flertal deskriptiva kapitel. Inledningsvis redogörs för exportkontrollens framväxt, för gällande regelverk och för tillståndsprövningen (kapitel 3–5). Därefter redogörs för den inhemska försvarsindustrin och dess marknad, för krigsmaterielexporten och för de förändringar som skett inom berörda politikområden sedan 1990-talet (kapitel 6–8). Därefter redogörs för den kritik som framförts mot gällande exportkontrollregelverk (kapitel 9). Därefter redogörs för exportkontrollsystemet och regelverket hos de stater kommittén undersökt (kapitel 10). Den deskriptiva delen avslutas med en närmare beskrivning av följdleveransbegreppet och demokratibegreppet (kapitel 11 och 12).
I ett särskilt kapitel redogör kommittén för de frågeställningar kommittén har att besvara enligt direktivet (kapitel 13). Kommitténs förslag lämnas i de följande kapitlen; Demokratikriterium (kapitel 14), Följdleveranser (kapitel 15), Exportkontrollregelverkets ramverk (kapitel 16), Öppenhet och transparens inom exportkontrollsystemet (kapitel 17), undersökning av konsekvenser av en skärpt exportkontroll på de i direktivet angivna områdena (kapitel 18), förslag till ny krigsmateriellag (kapitel 19).
Betänkandets motivdel avslutas med överväganden i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 20) samt en sedvanlig konsekvensanalys (kapitel 21). Betänkandets sista kapitel utgörs av författningskommentaren (kapitel 22).
Till betänkandet har fogats särskilda yttranden och en reservation samt bilagor. Som anförts har kommittén eftersträvat öppenhet och transparens i sitt arbete. I detta syfte har kommittén på sin hemsida tillgängliggjort de rapporter, yttranden m.m. som kommit in. För att även framgent göra materielet tillgängligt har kommittén valt att bilägga detta till betänkandet. Betänkandet består därför av två volymer. Betänkandetexten, kommittédirektivet, ISP:s redovisning av praxisutvecklingen och en sammanfattning av den hearing respektive det seminarium som kommittén anordnat återfinns i volym ett. Inkomna rapporter, yttranden m.m. återfinns i volym två.
109
3 Exportkontrollens framväxt
Under ett sekel har export av krigsmateriel varit underkastad statlig kontroll. Över tiden har kontrollen utvecklats, anpassats och skärpts. Skärpningen har skett dels genom att antalet produkter som kontrollerats ökat, dels genom att det ställts högre och högre krav för att erhålla tillstånd, dels genom att fler och fler moment i hanteringen av produkterna kontrollerats. Inledningsvis kontrollerades endast exporten. Därefter har bl.a. tillverkning och tillhandahållande kommit att kontrolleras. Skärpningen har varit motiverad utifrån säkerhets- och utrikespolitiska intressen bl.a. med hänsyn till mellanstatliga aspekter, intresset av att förhindra nya väpnade konflikter och strävan av att värna mänskliga rättigheter. Utvecklingen har i den svenska lagstiftningen avspeglat sig genom ett allt striktare regelverk och tillkomsten av riktlinjer för när export bör tillåtas eller inte.
3.1 Inledning
Frågan om svensk krigsmaterielexport har under lång tid varit föremål för offentlig debatt. Frågan har vidare granskats återkommande, bl.a. genom de olika utredningar som tillsatts över åren.
Sedan första världskriget är utgångspunkten att det råder förbud att föra ut krigsmateriel från Sverige. Från 1935 råder vidare förbud att tillverka krigsmateriel och från 1949 råder förbud att tillhandahålla krigsmateriel. Dispens från förbudet att tillverka, tillhandahålla och föra ut krigsmateriel har dock hela tiden kunnat lämnas.
Under det sekel som förflutit sedan första världskriget har exportkontrollsystemet fortlöpande utvecklats och skärpts. Utöver att själva hanteringen av materielen gjorts tillståndspliktig har bl.a. antalet produkter som ställts under kontroll ökat. Vidare har de
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
110
hänsyn som ska beaktas vid tillståndsprövningen och som talar mot att medge dispens också blivit mer omfattande.
Kapitlet avser att övergripande beskriva exportkontrollsystemets kronologiska utveckling sedan 1914.1 Fram till 1993 har regleringen av tillverkningen och exporten av krigsmateriel reglerats i skilda författningar. För att tydliggöra vilket av regelverken som avses anges med fetstil ”export” respektive ”tillverkning” i anslutning till den löpande texten.
3.2 1914 – ny författning
Export
I direkt anslutning till första världskrigets utbrott trädde den 2 augusti 1914 Kungl. Maj:ts kungörelse (1914:100) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor i kraft. Enligt dess 1 § fick utförsel av i kungörelsen upptagna varor inte ske. Kungl. Maj:t kunde dock meddela dispens och därmed tillåta att en vara som omfattades av förbudet ändå fick föras ut.
Av författningstexten framgår att utförselförbudet bl.a. omfattade krigsmateriel, handeldvapen och blankvapen. Det huvudsakliga syftet med exportförbudet var att möjliggöra en ”viss kontroll över exporten av dylik materiel”.2
3.3 1918 – ny författning
Export
Den 1 juli 1918 upphävdes 1914 års kungörelsen och i dess ställe trädde Kungl. Maj:ts kungörelse (1918:411) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor i kraft. 1918 års kungörelse medförde ingen förändring i sak och utförselförbudet rörande krigsmateriel etc. bestod alltjämt.3 Förteckningen över kontrollerade
1 Före 1914 förekom från tid till annan tillfälliga förbud eller tillståndskrav för att få exportera/föra ut vissa varor – inkluderande krigsmateriel – från Sverige. 2Prop. 1935:89 s. 5. 3 I motsats till den tidigare kungörelsen omnämns inte krigsmateriel och dylika materiel i den explicita uppräkning av varor som omfattades av utförselförbudet. Att kungörelsen likväl omfattade krigsmateriel framgår av Kungl. Generaltullstyrelsen statistiska varuförteck-
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
111
varor utökades dock till att även omfatta krigsfartyg. Förutom 1914 års kungörelse upphävde 1918 års kungörelse ”samtliga före denna dag stadgade förbud mot utförsel ur riket av varor”, vilka upptogs i 1918 års kungörelse.
3.4 1925 – internationell vapenhandelskonvention
Efter första världskrigets slut vidtogs olika åtgärder för att motverka ett upprepande av en liknande katastrof som kriget inneburit. På det mellanfolkliga planet försökte stater få kontroll över tillverkningen och handeln med krigsmateriel. Detta ansågs särskilt motiverat på grund av de stora lager av krigsmateriel som fanns efter världskriget, vilka i sig kunde innebära en fara för freden. Vidare ansågs en okontrollerad och åt enskilda intressen utlämnad tillverkning av och handel med krigsmateriel också innebära en risk för ofred.
I samband med 1919 års fredskonferens upptogs detta spörsmål till ingående behandling, vilket utmynnade i en konvention i ämnet. Konventionen syftade dels till att skapa offentlighet kring den internationella vapenhandeln genom ett licenssystem, dels till att förhindra utförsel av vapen till vissa områden. Det visade sig dock att endast ett fåtal stater var benägna att genomföra konventionens stadgar.
En ny konferens i ämnet hölls i Genève under maj och juni 1925 inom ramen för Nationernas Förbund. I konferensen deltog ett fyrtiotal stater, däribland Sverige. Konferensen utmynnade i ett konventionsutkast som omfattade vapenhandeln. Konventionsstaterna lämnade vidare den förklaringen att vapenhandelskonventionen snarast borde följas av en konvention rörande kontroll och publicering av tillverkningen av krigsmateriel. Konventionen antogs emellertid aldrig och någon konvention rörande kontroll och publicering av tillverkningen av krigsmateriel utarbetades inte heller.
4
ning (1913:290), till vilken kungörelsen hänvisade. Enligt varuförteckningen omfattade utförselförbudet i kungörelsen bl.a. blankvapen och delar därtill, skjutvapen och delar därtill, artilleripjäser och delar därtill, krigsfartyg, pansar, ammunition, torpeder, krut m.m. 4Prop. 1930:111 och prop. 1935:89.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
112
3.5 1931 – ny författning
Export
1918 års kungörelse ersattes den 1 januari 1931 av Kungl. Maj:ts kungörelse (1930:437) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor. Den nya författningen, som huvudsakligen utgjorde en anpassning i ämnet till den från den 1 januari 1930 gällande statistiska varuförteckningen,5 tillkom efter det att Kungl. Generaltullstyrelsen utfärdat en ny varuförteckning. I motsats till 1918 års kungörelse angavs nu i författningstexten åter den krigsmateriel som omfattades av utförselförbudet och antalet varuslag som omfattades av förbudet utvidgades. Bl.a. tillkom luftfartyg, utrustade eller apterade för militärt bruk.
3.6 1935 – ny författning
Tillverkning
Den intention som 1925 års internationella konferens givit uttryck för, nämligen att anta en konvention för reglering av tillverkningen av krigsmateriel, hade tio år efter konferensen fortfarande inte förverkligats. Utan att invänta en internationell lösning vidtog enskilda stater, däribland Belgien och Danmark, åtgärder för att nationellt åstadkomma en skärpt statskontroll av krigsmaterielproduktionen.6 Även Sverige vidtog sådana åtgärder. 1932 tillsattes en krigsmaterielberedning vars uppdrag var att utreda frågan. Från svensk sida ansågs det angeläget att införa en kontroll av krigsmaterieltillverkningen. Dels från utrikespolitiska synpunkter, dels utifrån intresset av att kunna styra den egna försvarstillverkningen.
Beredningens betänkande låg till grund för Kungl. Maj:ts förordning (1935:395) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m.m. som trädde i kraft den 1 juli 1935. Genom förordningen blev krigsmaterieltillverkningen tillståndspliktig – tillstånd krävdes dock inte för statens fabriker, verkstäder eller förråd. Huvudregeln var att endast svenska medborgare, eller svenska bolag kunde er-
5Prop. 1935:89 s. 11. 6 Aa s. 10.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
113
hålla tillstånd. Tillstånd meddelades tills vidare, men kunde återkallas om skäl förelåg. Det ålåg tillståndsinnehavaren att fortlöpande inge deklarationer rörande tillverkningen.
För utövandet av den löpande kontrollen inrättades en kontrollmyndighet inom handelsdepartementet, benämnd Krigsmaterielinspektionen, ledd av krigsmaterielinspektören.
Utöver förordningen utfärdade Kungl. Maj:t samma dag en kungörelse (1935:396) vari angavs vad som utgjorde krigsmateriel och således krävde tillstånd för att tillverka. Uppräkningen i kungörelsen var i stort sett identisk med den uppräkning av varuslag som återfanns i 1930 års utförselkungörelse. I huvudsak var det endast ”delar och tillbehör till luftfartyg” som tillkommit jämfört med den tidigare förteckningen.
3.7 1949 – tillståndspliktigt att tillhandahålla
Tillverkning
Per den 1 juli 19497 utvidgades det tillståndspliktiga området till att även omfatta tillhandahållande. Förändringen syftade till att ge Kungl. Maj:t ökade befogenheter att anordna kontroll över handeln med krigsmateriel.8
3.8 1950 – ny författning
Export
Den 1 januari 1950 upphörde 1930 års utförselkungörelse och i dess ställe trädde Kungl. Maj:ts kungörelse angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel (1949:614). I kungörelsens andra paragraf föreskrivs att det tillkom chefen för handelsdepartementet att meddela tillstånd till utförsel, om det inte rörde sig om utförsel i större omfattning, av högre ekonomiskt värde eller av principiell natur. I sådant fall underställdes tillståndsprövningen Kungl. Maj:t.
7 SFS 1949:221. 8Prop. 1949:160.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
114
Ärendena bereddes av Krigsmaterielinspektionen. De ärenden som prövades av chefen för handelsdepartementet avgjordes av krigsmaterielinspektören enligt bemyndigande.9
I en bilaga till kungörelsen angavs vad som utgjorde krigsmateriel. Förteckningen var mer omfattande än tidigare, vilket berodde på att nya typer av materiel tagits upp – bl.a. sambands- och radarutrustning, tekniska produkter avsedda för militärt bruk såsom räknemaskiner och TV-kameror, personlig materiel, bl.a. stålhjälmar, fallskärmar och specialutrustning för flygburna trupper m.m.
3.9 1956 – statsministerns interpellationssvar
Parallellt med att regelverket för krigsmaterielexport jämte regelverket för tillverkningen av krigsmateriel utvecklades, utvecklades också riktlinjer – baserade på Kungl. Maj:ts ställningstaganden i enskilda ärenden– för när tillstånd skulle beviljas eller inte.
Riktlinjerna presenterades i offentligt tryck första gången 1956, efter att statsminister Tage Erlander – dels i en debatt i första kammaren den 7 mars om Sveriges utrikespolitik,10 dels i ett interpellationssvar i första kammaren den 25 april11 – redogjort för de allmänna principer som låg till grund för regeringens tillståndsprövning av krigsmaterielexporten.
3.10 1971 – nya riktlinjer presenteras
De av statsministern presenterade riktlinjerna kom att vara föremål för återkommande diskussioner i riksdagen. År 1969 begärde riksdagen en förutsättningslös och allsidig utredning av dittills tillämpade principer för krigsmaterielexporten. Kungl. Maj:t tillsatte en parlamentarisk utredning, Krigsmaterielexportutredningen, med uppdraget att bl.a. se över riktlinjerna för krigsmaterielexporten samt lämna förslag till skriftliga sådana.
9Prop. 1971:146 s. 3. 10 FK 1956 nr 9 s. 20 f och 64 f. Det var första gången som någon företrädare för regeringen offentligt uttalade sig om riktlinjerna. 11 FK 1956 nr 15 s. 54ff.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
115
Utredningen uttalade bl.a. att det vore önskvärt med mera preciserade riktlinjer för export av krigsmateriel än de som redovisats i statsministerns interpellationssvar från 1956, till vilket hänvisning vanligen brukade göras. I syfte att öka den allmänna insynen föreslog utredningen att det skulle inrättas en rådgivande nämnd med uppgift att följa ärendenas handläggning och ge uttryck för sin uppfattning innan beslut fattades.12
En proposition, som byggde på utredningens överväganden och förslag, angav de riktlinjer som framgent skulle ligga till grund för tillståndsprövningen. Riktlinjerna hade två syften. För det första skulle de nya och preciserade riktlinjerna skapa större restriktivitet vid prövningen. För det andra ansågs preciserade riktlinjer vara angelägna därför att de underlättade för de exporterande företagen att planera och ge dessa möjligheten att med större säkerhet förutse om exporttillstånd kunde påräknas eller inte. Föredragande departementschef konstaterade att konstitutionella skäl talade emot inrättandet av en rådgivande nämnd. Något behov av en sådan nämnd fanns inte heller då samråd med företrädare för riksdagen kunde ske i utrikesnämnden.13 Propositionen godkändes av riksdagen hösten 1971.14
3.11 1983 – ny författning
Export
Krigsmaterielexporten var under 1970-talet föremål för fortsatt återkommande diskussioner i riksdagen. Med anledning av flera motioner om att en översyn av riktlinjerna borde göras, hemställde riksdagen 1979 om att en sådan skulle ske. Regeringen tillkallade i juli samma år en kommitté, Krigsmaterielexportkommittén, som fick i uppgift att ånyo se över riktlinjerna och regelverket i övrigt för svensk export av krigsmateriel.
Kommittén ansåg att riktlinjerna överlag fyllt sin funktion väl och att det inte fanns anledning att ändra dessa. Kommittén föreslog emellertid vissa förändringar av regelverket, bl.a. att den femåriga giltighetstid för slutanvändarintyg som angavs i 1971 års rikt-
12SOU 1970:63 s. 46 ff. 13Prop. 1971:146 s. 18 ff. 14 Betänkande 1971:UU21, rskr 1971:343.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
116
linjer skulle ändras till obegränsad giltighetstid, på grund av att den effektiva användningstiden för ett stort antal vapen och vapensystem var betydligt längre än fem år. Vidare föreslog kommittén att militär utbildning av utländska medborgare inom riket skulle kräva tillstånd samt att försäljning av tillverkningsrätter till utlandet avseende krigsmateriel (s.k. licenstillverkning) skulle underkastas likartad kontroll som försäljning av krigsmateriel.15 Kommittén framhöll vidare att de grundläggande bestämmelserna om krigsmaterielexport borde vara fastlagda i lag, i stället för som hitintills i en kungörelse. I syfte att förankra prövningen av större och/eller känsligare krigsmaterielexportärenden föreslog kommittén att regeringen fortlöpande inhämtade Utrikesnämndens råd bl.a. i fråga om länderval och vid större ärenden av principiell innebörd.
Förslagen biträddes av regeringen och godkändes av riksdagen.16Den 1 januari 1983 trädde lag (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. i kraft. Därigenom upphävdes kungörelsen (1949:614) angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel.
3.12 1984 – ny författning
Export
I syfte att dels avlasta utrikesnämnden, dels bredda omfattningen av ärenden som blev föremål för samråd förordade regeringen att en rådgivande nämnd skulle inrättas. Nämndens uppgift var att lämna de råd i enskilda krigsmaterielexportärenden som nämnden fann påkallade. Regeringen var dock inte bunden av nämndens råd.17 Förslaget godkändes av riksdagen.18
Tillverkning
Den 1 januari 1984 upphävdes 1935 års tillverkningsförordning och i dess ställe trädde lag (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. i kraft. I den proposition som låg till grund
15SOU 1981:39 s. 64 och 75ff. 16Prop. 1981/82:196, betänkande 1981/82:UU26 samt rskr 1981/82:345. 17Prop. 1984/85:82 s. 9 f. 18 Betänkande 1984/85:UU5 samt rskr 1984/85:61.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
117
för författningsändringen framhölls att förordningen innehöll vissa materiella och formella brister som behövde åtgärdas. Även om detta kunde åtgärdas genom ändringar i förordningen talade redaktionella skäl för att förordningen ersattes av en lag i samma ämne.19Lagen medförde ingen genomgripande nyordning i sak och lagförslaget blev därför inte föremål för remissbehandling.
3.13 1988 – ny författning
Export
Av flera skäl kom den svenska industrin över tiden att öka sitt samarbete med utländska aktörer, inkluderande export, på krigsmaterielområdet. Från statens sida fanns ett intresse av att det ökade samarbetet stod i överensstämmelse med de intentioner som låg bakom riktlinjerna. I syfte att kartlägga den svenska krigsmaterielindustrins verksamhet i utlandet tillsatte regeringen i juni 1985 en särskild utredare. Utredaren fick vidare i uppdrag att utifrån en sådan genomgång överväga åtgärder, som kunde visa sig påkallade för att från statens sida styra utvecklingen så att riktlinjerna efterlevdes.20 Utredaren lämnade förslag som innebar ytterligare skärpning av krigsmaterielexporten liksom en effektivare kontroll av bestämmelsernas efterlevnad. Bl.a. föreslogs förbättrad intern företagskontroll, ökad skyldighet för företagen att lämna uppgifter och ökad tillsyn av företagens marknadsföring utomlands.21
Betänkandet låg till grund för regeringens proposition med förslag till en ny lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel. Den nya lagen innebar en skärpt kontroll av krigsmaterielexporten och effektivare kontroll av bestämmelsernas efterlevnad, bl.a. genom en utökad användning av slutanvändarintyg. Enligt föredragande statsråd berodde den föreslagna skärpningen dels på att den ökade internationaliseringen på krigsmaterielområdet ställde högre krav, dels på att det fanns misstankar om att företrädare för svenska företag hade överträtt gällande bestämmelser. Förslaget innebar att omfattande ändringar behövde göras i den då gällande lagen
19Prop. 1983/84:36 s. 5f. 20 Direktiv 1985:28. 21SOU 1987:8.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
118
(1982:513). Enligt föredragande statsrådet var det därför naturligare att föreslå en ny lag.22 Riksdagen godkände förslaget23 och lag (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. trädde i kraft den 1 juli 1988.
3.14 Utredningar under slutet av 1980-talet
Under senare delen av 1980-talet tillsatte två offentliga utredningar samt en Medborgarkommission med uppgiften att från olika håll granska krigsmaterielexporten och därtill hörande frågor.
Medborgarkommissionen tillsattes i april 1987 och hade enligt
sina direktiv att ”i ett sammanhang skapa största möjliga klarhet kring de händelser, som sedan år 1970 gett upphov till uppgifterna om olaglig svensk vapenexport”.24
I sin rapport fastslog kommissionen att olaglig utförsel av krigsmateriel förekommit. Kommissionen angav vidare att de gällande riktlinjerna (1971 års riktlinjer) inte fyllt det syfte som avsetts, nämligen att medföra en ökad restriktivitet och att utgöra ett stöd för industrin, som därigenom skulle kunna förutse om export fick ske eller inte. Vad beträffar restriktiviteten angav kommissionen att riktlinjerna uttryckligen medgav följdleverans till stater som råkat i krig, vilket var en uppmjukning jämfört med tidigare. Vidare jämställdes numera ammunition med reservdelar. Därutöver hade regeringen i den praktiska tillämpningen frångått eller tänjt på riktlinjerna när andra hänsyn gjorde sig gällande. Beträffande det andra deklarerade syftet innebar riktlinjerna ett begränsat stöd för industrin p.g.a. de inkonsekvenser som förekommit i tillämpningen. Kommissionen anförde vidare att riktlinjerna skapat förväntningar hos vissa grupper, som inte kunnat infrias. Sammanfattningsvis ansågs riktlinjerna ha blivit en belastning för svensk politik. Kommissionens föreslog att det i lagen infördes två kriterier för när export av krigsmateriel skulle få ske. För export skulle enligt kommissionen krävas dels att exporten bedömdes nödvändig för att trygga en erforderlig försörjning med materiel till det svenska försvaret, dels
22Prop. 1987/88:154 s. 11. 23 UU 1987/88:30 och rskr. 1987/88:331. 24 Direktiv 1987:19.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
119
att exporten i fråga stod i förenlighet med principerna och målen för svensk utrikespolitik.
Kommissionen redovisade även synpunkter och förslag rörande bl.a. klassificeringen av krigsmateriel, slutanvändarintyg, regleringen av det försvarsindustriella samarbetet samt förslag om sammanslagning av tillverkningslagen och utförsellagen.25
1988 års utredning om krigsmaterielexporten (KMU) tillsattes
under sommaren 1988 och hade i uppgift att analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export. Kommittén hade vidare att utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet. Kommittén hade slutligen att pröva behovet av ändringar i riktlinjerna.26
Kommittén konstaterade att försvarsindustrin spelade en viktig säkerhetspolitisk roll för Sverige och att det var angeläget att industrin, åtminstone på några områden, bibehöll en så hög nivå att den var intressant som samarbetspartner internationellt. Enligt kommittén bedömdes utlandsberoendet att öka, men det var avgörande att beroendet hölls under kontroll för att därigenom kunna självständigt säkerställa att materielen fungerade i händelse av krig och krislägen. Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins utlandssamverkan var enligt kommittén inte förenligt med kravet på en livskraftig försvarsindustri.27 Enligt kommittén var det framförallt behovet av kompetens och kapacitet inom landet för att utveckla och tillverka materiel för det svenska försvaret som utgjorde det främsta motivet för utlandssamverkan. Enligt kommittén skulle ett avstående från export och annan utlandssamverkan av krigsmateriel medföra att Sverige på betydande områden inte längre skulle ha någon inhemsk försvarsindustri.28
Beträffande riktlinjerna ansåg kommittén att dessa inte helt anpassats till utvecklingen och att de därför inte motsvarade dagens krav. Enligt kommittén var det angeläget att regleringen tillgodosåg två intressen. Dels att regeringens ansvar tydliggjordes, dels att motiven och förutsättningarna för att ge dispens från förbudet att
25SOU 1988:15, kap. 13 och 14. 26 Direktiv 1988:41. 27SOU 1989:102 s. 10 f. 28 Aa s. 114.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
120
exportera krigsmateriel är klarlagda så långt det går. Kommittén förordade att det infördes två övergripande kriterier som låg till grund för när export kunde ske – dels att utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. Kommittén anförde vidare att det var regeringens ansvar, att med kriterierna som grund, göra en helhetsbedömning i det enskilda ärendet. Genom överläggningar med utrikesnämnden och genom samråd med den rådgivande nämnden kunde regeringens underlag för att ta ställning breddas.29
Krigsmaterielbegreppsutredningen tillsattes samtidigt som KMU
och hade i uppgift att se över krigsmaterielbegreppet och därmed sammanhängande frågor.30
Utredningen fann inte skäl att utmönstra begreppet krigsmateriel, då invändningar även kunde resas mot de alternativ – t.ex. ”vapen” – som var tänkbara.
Vidare konstaterade utredningen att gällande lagstiftning inte närmare angav vilka varuslag som omfattades av utförselförbudet. I stället var det upp till regeringen att lämna föreskrifter om detta. Den av regeringen utfärdade förteckningen var dock till alla delar inte så tydlig och konsekvent eller så fullständig som var önskvärt. Otydligheten bidrog till att tolkningar som gjordes vid olika tillfällen och av olika personer blev, i viss mån, motstridiga. Utredningen förordade att det i lagen, i klartext, angavs vilka produktkollektiv som omfattades av regelsystemet. Riksdagen skulle därmed få en mer ingående befattning med lagens materiella innehåll, vilket enligt utredningen skulle öka tyngden i regelverket. Det skulle dock alltjämt vara upp till regeringen att i detalj fastställa vilka produkter som omfattades av utförselförbudet.31
29SOU 1989:102 s. 13 ff. 30 Direktiv 1988:42. 31SOU 1989:66 s. 7 ff. kap 5 och 12.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
121
3.15 1991 – strategiska produkter, ny författning
Kommitténs övergripande uppdrag innefattar att göra en översyn av exportkontrollen av krigsmateriel. Kommittén har inom ramen för en del av uppdraget – nämligen beträffande frågan om sanktioner (se kommitténs delbetänkande, SOU 2014:83) – att behandla även andra produkter än krigsmateriel som är föremål för exportkontroll. I syfte att ge en mer heltäckande bild av exportkontrollregelverkets framväxt samt för att påvisa dess omfattning beskrivs även övergripande hur regelverket för dessa produkter utvecklats.
Frågan om kontroll av andra produkter än krigsmateriel var aktuell i Sverige redan före 1990-talet. Bl.a. på grund av Sveriges beroende av västerländsk teknologi, framför allt från USA. 1949 grundade USA, tillsammans med ett antal allierade stater ett organ, CoCom (Coordinating Committee on Multilateral Export Controls), vars uppdrag var att förhindra att stater under sovjetiskt inflytande fick tillgång till västerländsk teknologi. Som alliansfri stat deltog inte Sverige i samarbetet inom ramen för CoCom, men var ändå tvungen att förhålla sig till samarbetet för att svenska företag skulle få tillgång till den kontrollerade tekniken. 1986 utfärdade regeringen en förordning (1986:89) om förbud mot viss utförsel, den så kallade Högteknologiförordningen, som föreskrev att produkter som tillverkats i utlandet, och där underkastats exportrestriktioner, inte fick föras ut ur Sverige. CoCom upplöstes 1994. I dess kölvatten bildades Wassenaararrangemanget.32
Utöver de produkter som redan kontrollerades förelåg i början av 1990-talet ett behov av att kontrollera även vissa andra produkter, vilka hade legitima civila ändamål. Nämligen sådana produkter och teknologi som kunde användas för att tillverka massförstörelsevapen. Sverige hade sedan tidigare tillträtt flera internationella konventioner som syftade till att reducera användningen av massförstörelsevapen.33 Något kontrollsystem för att förhindra att sådana produkter och teknologi, från eller via Sverige, exporterades till länder som befarades använda dem i syfte att framställa mass-
32Prop. 2009/10:205 s. 35. 33 1925 års Genèveprotokoll om förbud mot användning av biologiska och kemiska vapen, 1968 års icke-spridningsfördrag (avseende kärnvapen), 1971 års fördrag om förbud mot placering av kärnvapen och andra massförstörelsevapen på havsbotten samt 1972 års konvention om totalförbud mot biologiska vapen.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
122
förstörelsevapen fanns dock inte. Vidare fanns behov av att motverka att produkter och/eller teknologi som kunde användas för framställning av bärraketer (missiler) av massförstörelsevapen hamnade hos fel mottagare.
Föredragande statsrådet anförde att under 1980-talet hade teknik för att tillverka och använda massförstörelsevapen spritt sig till flera stater, inklusive stater i regioner där svåra bilaterala motsättningar rådde. Det gällde utrustning för att tillverka kärnvapen men även kemiska och biologiska stridsmedel samt bärraketer för att transportera sådana vapen. Enligt föredragande statsrådet var det synnerligen angeläget att även Sverige bidrog till att förhindra spridningen av nämnda produkter.34 Bl.a. med hänsyn till produkternas karaktär av huvudsakligen civil utrustning var det enligt föredragande inte lämpligt att samordna aktuell lagstiftning med krigsmateriellagstiftningen eller annan lagstiftning. Regeringen förordnade därför att en fristående lag skulle stiftas.35 Riksdagen godtog förslaget. Den 1 juni 1991 trädde lag (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte m.m. i kraft. Lagen kom sedermera att ändra författningsrubrik, till lag om strategiska produkter.
3.16 1993 – gällande krigsmateriellag, ny författning
Export och tillverkning
Efter att de tre betänkandena från slutet av 1980-talet (se 3:14) remissbehandlats lade regeringen fram en proposition med förslag dels till nya riktlinjer, dels till en ny krigsmateriellag.
Enligt föredragande statsrådet motsvarade inte 1971 års riktlinjer ”dagens krav” och de gällande riktlinjerna hade heller inte i alla delar klargjorts med erforderlig tydlighet. Enligt statsrådet fanns det skäl att förse riktlinjerna med övergripande kriterier för när undantag från det generella exportförbudet skulle medges: Dels att det var erforderligt för försvaret eller i övrigt säkerhetspolitiskt önskvärt, dels att det inte stod i strid med Sveriges utrikespolitik. Statsrådet lämnade en redogörelse för hur riktlinjerna borde fast-
34Prop. 1990/91:97 s. 12 ff. 35 Aa s. 15 ff.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
123
ställas för att tjäna till vägledning för regeringen vid bedömningen i det enskilda fallet.36 De grundläggande principerna återges i propositionen enligt följande.37
Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan
1. bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov
av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitisk önskvärd, samt
2. inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikes-
politik.
I propositionen föreslogs vidare att en sammanslagning skulle ske av tillverkningslagen och utförsellagen till en gemensam lag. Sedan länge hade det krävts tillstånd för att exportera och tillverka krigsmateriel. De två ursprungsförfattningarna från 1914 respektive från 1935 reglerade olika sidor av krigsmaterielområdet. Utvecklingen hade därefter varit sådan att de båda lagarna allt mer kommit att gå in i varandras områden. Flera omständigheter talade således för en sammanslagning av lagarna och en sådan åtgärd ökade också lagens åskådlighet.38
I propositionen föreslogs också att det bl.a. skulle införas regler om samverkan med utlandet i fråga om tillverkning och utveckling av krigsmateriel.
Riksdagen godkände lagförslaget och riktlinjerna.39 Lag (1992:1300) om krigsmateriel trädde i kraft den 1 januari 1993 varvid 1983 års tillverkningslag och 1988 års utförsellag upphävdes. Per samma datum utfärdade regeringen förordning (1992:1303) om krigsmateriel.
Det nya regelverket medförde övergripande en förändring av krigsmaterielbegreppet, genom att krigsmaterielen indelades i två kategorier; Krigsmateriel för strid (KS) respektive Övrig krigsmateriel (ÖK). Därutöver kom krigsmaterielförteckningen att utökas, varpå produkter som inte tidigare kontrollerats nu blev föremål för exportkontroll.
36Prop. 1991/92:174 kap. 6. 37 Aa s. 41. 38 Aa kap. 7. 39 Betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
124
3.17 1996 – inrättandet av ISP
I ljuset av den internationella utvecklingen på exportkontrollens område – bl.a. en successiv avveckling av det öst-västliga teknikembargot och en oro för spridning av massförstörelsevapen och vapensystem – tillkallade regeringen i november 1992 en särskild utredare. Utredarens uppgift var att bedöma hur Sveriges kontroll över export av strategiskt känsliga varor borde utformas och organiseras. Bl.a. hade utredaren att bedöma i vilken utsträckning beslut om exporttillstånd av sådana varor kunde delegeras till myndighetsnivån.40 Utredaren ansåg i den delen att det fanns ett utrymme för delegering, jämväl av beslut rörande krigsmaterielexport, till myndighetsnivån.41 Betänkandet låg till grund för den lagändring som medförde att regeringen fick möjlighet att delegera prövningen av tillståndsfrågor för produkter med dubbla användningsområden till myndighetsnivån.42
Frågan om delegering av exportbeslut rörande andra känsliga varor blev föremål för fortsatta överväganden inom Regeringskansliet. Övervägandena utmynnade i förslaget att en ny myndighet, Inspektionen för strategiska produkter (ISP), skulle inrättas med uppgift att pröva de flesta ärenden om kontroll över krigsmateriel och andra känsliga produkter som regeringen eller ett statsråd prövade. Enligt propositionen fanns det ett betydande utrymme för delegering. Dock kvarlåg det på regeringens bord att ansvara för och styra utvecklingen i praxis och anpassa den till växlande säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska krav. För detta behövde regeringen endast pröva de ärenden som var prejudicerande eller svårbedömda.43
För att klargöra vilka principer som skulle fälla utslag i ett ärende infördes i krigsmateriellagen en bestämmelse om prövningens inriktning, av vilken följer att tillstånd endast får lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. Denna skrivning valdes för att ”det ska bli tydligt att de grundsatser som har utbildats i praxis och
40 Direktiv 1992:93. 41SOU 1993:56 s. 12 ff. 42Prop. 1993/94:176 s. 30f. 43Prop. 1995/96:31 s. 18 ff.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
125
som har kommit till uttryck i prop. 1991/92:174 (s. 41 punkt 1 och 2) skall vara vägledande också i fortsättningen.”44
I samband med inrättandet av ISP ombildades den rådgivande nämnd som ditintills funnits till ett råd för samråd, benämnt Exportkontrollrådet (EKR).
3.18 1998 – strategiska produkter, ny författning
Det uppmärksammades att den svenska exportkontrollen under vissa förutsättningar inte omfattade civila produkter som kunde användas som delar eller komponenter till sådan krigsmateriel som i strid med det svenska regelverket befann sig i tredje land. I den givna situationen var det då inte möjligt att förhindra export av de civila produkterna i fråga, vilket enligt regeringen inte var tillfredsställande.
Regeringen föreslog att det i lagstiftningen om strategiska produkter infördes ett krav på exporttillstånd för produkter som i det enskilda fallet är eller kan vara avsedda att användas som delar eller som komponenter till krigsmateriel, som olovligen har förts ut ur landet eller som har vidareexporterats i strid mot ett lämnat tillstånd. Tillståndskravet var dock inte generellt utan skulle först gälla om ISP informerat exportören om att produkterna är eller kan vara avsedda för ett sådant ändamål.45 Regeringen föreslog vidare att exportören, under vissa förutsättningar, skulle vara skyldig att informera ISP om en tilltänkt export av produkter som var avsedda att användas till krigsmateriel. I propositionen föreslogs också vissa lagändringar i syfte att harmonisera lagstiftningen med EU rätten.
Den gällande lagen om strategiska produkter hade sedan ikraftträdandet ändrats flera gånger, vilket enligt regeringen medfört att bl.a. dispositionen inte blivit ändamålsenlig. Av redaktionella skäl föreslogs därför en helt ny lag. Förslaget godkändes av riksdagen och den 1 juli 1998 trädde lag (1998:397) om strategiska produkter i kraft.
44 Aa s. 38. 45Prop. 1997/98:68 kapitel 5.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
126
3.19 1999 – utredning om följdleveranser
Efter att ha granskat praxisutvecklingen beträffande följdleveranser konstaterade konstitutionsutskottet att det förelåg oklarheter i regelverket. Enligt utskottet fanns det anledning för regeringen att överväga och precisera det avsnitt i riktlinjerna som handlade om följdleveranser.46
Regeringen tillkallade i november 1997 en särskild utredare att analysera de principer som hade utvecklats i praxis när det gällde följdleveranser vid krigsmaterielexport. Utredaren skulle vidare föreslå de preciseringar som kunde behövas på området.47
Utredaren konstaterade att riktlinjerna var ett politiskt snarare än ett juridiskt dokument. Riktlinjerna saknade författningsstatus och kunde inte göras till föremål för en juridisk bedömning i konstitutionell mening. Krigsmaterielexporten var, enligt utredaren, till sin natur sådan att åtaganden om utförsel utgjorde ett engagemang som grundade sig på politiska överväganden. Sådana överväganden kunde enligt utredaren inte ”fångas i ett aldrig så detaljerat regelverk.” I förtydligande syfte föreslog utredaren att det avsnitt i riktlinjerna som beskriver följdleveranser skulle ges följande lydelse48:
Om inte ovillkorliga hinder möter bör tillstånd ges till utförsel av – reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd, exporterad krigs-
materiel;
– andra leveranser, t.ex. ammunition, som har samband med tidigare
beviljad utförsel samt leveranser som har sådant samband med tidigare beviljad utförsel att det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.
Utredaren föreslog vidare att riktlinjerna skulle uppdateras avseende de ovillkorliga hindren. Enligt förslaget skulle riktlinjerna i denna del kompletteras med att ett ovillkorligt hinder uppstod om utförsel och utlandssamverkan stod i strid med beslut av EU:s ministerråd. Vidare föreslogs att formuleringen ”… folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig …” skulle strykas. Som skäl därför angavs att dessa regler inte tillämpats under de se-
46 KU 1996/97:25. 47 Direktiv 1997:130. 48SOU 1999:38 s. 75.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
127
naste 50 åren och att det framstod som osannolikt att så skulle ske framgent. Det förelåg därför inget behov av att bibehålla regeln.49
Betänkandet remissbehandlades, men föranledde därefter ingen direkt ytterligare åtgärd från regeringens eller riksdagens sida.
3.20 2001 – Produkter med dubbla användningsområden 50 , ny författning
I juni 2000 beslutades inom EU att det skulle upprättas en gemenskapsordning för kontroll av produkter med dubbla användningsområden ((EG) nr 1334/2000). Vidare beslutades att kontroll av tekniskt bistånd, som stod i samband med viss slags militär slutanvändning, också skulle ske (2000/401/GUSP).
De gemenskapsrättsliga akterna medförde att den svenska lagstiftningen på området behövde genomgå omfattande ändringar för att harmonisera med unionsrätten. Det mest ändamålsenliga var att ersätta 1998 års lag om strategiska produkter med en ny lag, benämnd lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd.51 Lagen trädde i kraft den 1 januari 2001.
En uppdatering av EU förordning trädde i kraft i augusti 2009, rådets förordning (EG) 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden. Nytt i denna förordning var att bl.a. förmedlingstjänster och transitering av produkter med dubbla användningsområden regleras. Arbetet med dessa ändringar inleddes 2006 och skedde bl.a. till följd av de åtaganden som följer av FN:s säkerhetsråds resolution 1540 om åtgärder för att förhindra spridning av kärnvapen och kemiska och biologiska vapen samt bärare till dessa. Förändringarna i EU förordningen medförde följdändringar i den svenska lagen, vilka trädde i kraft i augusti 2010.
49 Aa kapitel 6.2. 50 Produkter med dubbla användningsområden (tidigare strategiska produkter) är sådana produkter som har en etablerad civil användning, men som också kan användas för militärt bruk. I artikel 2.1 i rådets förordning (EG) nr 428/2009 definieras produkter med dubbla användningsområden på följande sätt: Produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civila och militära ändamål, samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkning av kärnvapen eller andra kärnladdningar. 51Prop. 2000/01:9.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
128
3.21 2005 – KRUT, en översyn av krigsmateriellagstiftningen
Kalla krigets slut medförde ett förändrat säkerhetspolitiska läge. Den tidigare svenska doktrinen om en inhemsk och oberoende försvarsindustri, som i huvudsak producerade krigsmateriel för det nationella försvaret, utmönstrades. I dess ställe följde ett uttalat behov av samarbete inom materielförsörjningsområdet med andra krigsmaterielproducerande länder. De förändrade förutsättningarna inverkade på den svenska exportkontrollpolitiken. I ljuset av detta tillsattes en utredning, Krigsmaterielutredningen (KRUT), med uppdrag att göra en bred översyn av regelverket för krigsmaterielexport samt att bl.a. utreda förutsättningarna för den framtida svenska exportkontrollen och ramarna kring den. Utredningen skulle vidare ta ställning till de frågor som behandlats av följdleveransutredningen.52
Utredningen ansåg sammanfattningsvis att den svenska exportkontrollorganisationen – regeringen, riksdagen, ISP och EKR – var ändamålsenlig och i allt väsentligt fungerade väl. Det fanns därför inte skäl att föreslå ändringar av de övergripande förhållandena. Dock fanns det utrymme för förbättringar, bl.a. ansågs att samarbete mellan ISP, Regeringskansliet, myndigheter och underrättelsetjänst kunde fördjupas i syfte att förbättra beslutsunderlaget samt att ISP utvecklade efterkontrollen hos slutanvändare.53
Utredningen förslog även vissa övergripande förändringar, bl.a. att begreppet krigsmateriel ersattes med begreppet försvarsmateriel; att den svenska krigsmaterielförteckningen ersattes med EU:s förteckning, att lämnande av tekniskt bistånd i utlandet och att införsel av krigsmateriel gjordes tillståndspliktiga. Vidare föreslogs modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna, bl.a. innebärande att tillstånd inte längre villkorades av ett svenskt försvarsmaktsbehov utan att såväl närings- som utrikespolitiska skäl också kunde motivera att tillstånd gavs. Enligt utredningen hade det blivit allt viktigare med export och internationella samarbeten för att kunna bevara en försvarsindustriell kompetens i Sverige. Detta medförde i sin tur ett ökat behov av att Sverige kunde erbjuda leveranssäkerhet i olika former, vilket borde återspeglas i riktlinjerna. Utredningen
52 Direktiv 2003:80. 53SOU 2005:9 s. 13 ff.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
129
ansåg att riktlinjerna om leveranssäkerhet borde baseras på två element. Dels förekomsten av en mellanstatlig överenskommelse, dels förekomsten av ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans. Utredningen föreslog att detta kom till uttryck i riktlinjerna på följande sätt:
Vid tillståndsprövningen skall beaktas om det finns en mellanstatlig överenskommelse som inkluderar leveranssäkerhetsgarantier för den aktuella materielen eller ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. I förekommande fall bör tillstånd medges förutsatt att det inte strider mot Sveriges internationella förpliktelser.54
Vidare hade utredningen i uppdrag att undersöka konsekvenserna av att införa ett demokratikriterium i riktlinjerna. Utredningen ansåg att det förelåg svårigheter att genomföra en sådan undersökning då ”innebörden av begreppet demokrati är omtvistad och eftersom ett demokratikriterium inom exportkontrollområdet varken har funnit tidigare i Sverige eller i dag tillämpas av något annat land.”55 Utredningen ansåg att införandet av ett demokratikriterium skulle medföra tillämpningssvårigheter. Bedömningen grundade sig i att varken Sverige eller någon mellanstatlig organisation hade en modell för hur gränsen mellan demokrati och icke-demokrati skulle dras. Vidare framhölls att forskare är oense om när en demokrati kan anses ha konsoliderats i en viss stat. Ett införande av ett demokratikriterium skulle även innebära att Sverige ensamt hade ett sådant. Detta ansågs i förlängningen kunna hämma möjligheterna för svensk försvarsindustri att inleda samarbeten med andra staters försvarsindustri. Vidare ansågs att det skulle kunna vara svårt för Sverige att hävda ett demokratikriterium i samarbeten med andra stater där konsultationer ska genomföras för tredjelandsexport. Utredningen framhöll även den problematik som skulle uppstå vid införandet av ett demokratikriterium gentemot de stater som inte skulle uppfylla kriteriet, men till vilka krigsmaterielexport redan beviljats och staten erhållit leveranssäkerhetsgarantier enligt gällande riktlinjer eller i en separat överenskommelse.
54 Aa s. 197. 55 Aa s. 189.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
130
I samband med remissbehandlingen av KRUT ställde sig vissa remissinstanser positiva till att ett demokratiskt styrelseskick hos mottagarstaten ingår som ett kriterium i riktlinjerna.56
Betänkandet remissbehandlades, varefter arbetet påbörjades med att ta fram en lagrådsremiss. Detta arbete slutfördes emellertid inte. Vissa av de förslag som KRUT lade fram har sedermera genomförts, bl.a. har EU:s militära lista antagits som svensk krigsmaterielförteckning.
3.22 2011 – FN:s vapenprotokoll
I maj 2001 antog FN protokollet mot olaglig tillverkning av och handel med skjutvapen, deras delar, komponenter och ammunition, det s.k. vapenprotokollet. Vapenprotokollet utgjorde ett tilläggsprotokoll till FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet.
Sveriges antagande av protokollet föranledde smärre ändringar av krigsmateriellagen, bl.a. en utökad möjlighet att förverka krigsmateriel som varit föremål för brott.57
I syfte att genomföra artikel 10 i vapenprotokollet antog Europarlamentet och rådet en förordning i maj 2012.58
3.23 2012 – Överföringsdirektivet, en harmonisering inom EU (ICT)
I syfte att bl.a. skärpa Europeiska unionens exportkontrollpolitik för militär teknik och krigsmateriel antog rådet i december 2008
56 Amnesty International, Diakonia, Kristna Fredsrörelsen, Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen, Svenska FN-förbundet, Svenska Röda Korset, Broderskapsrörelsen, Sveriges Socialdemokratiska ungdomsförbund, Sveriges Socialdemokratiska kvinnoförbund, Sveriges Studentförbund, Svenska kyrkan, Sveriges Kristna Råd och Svenska Missionsrådet. Även SIDA ställde sig positivt till ett demokratikriterium, men ansåg att frågan behövde utredas vidare. 57Prop. 2010/11:72. 58 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för regler för exporttillstånd samt för import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar och väsentliga delar till skjutvapen och ammunition. Enligt förordning (2013:707) om kontroll av vissa skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition prövar ISP sedan den 30 september 2013 frågor om export av civila skjutvapen enligt EU förordningen.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
131
den gemensamma ståndpunkten.59 Några månader senare antog EU ett direktiv som syftade till att förenkla överföringen av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen.60
För att Sverige skulle uppfylla de EU rättsliga åtagandena föreslog regeringen ändringar i krigsmateriellagstiftningen. Bl.a. att lagens tillämpningsområde utökades till att även omfatta tekniskt bistånd. Vidare att det infördes olika typer av tillstånd – generellt, globalt och individuellt61 – samt skärpta krav på uppgifts-, underrättelse- och registerföring för den som förde ut krigsmateriel ur landet eller lämnade tekniskt bistånd. Avseende certifiering av mottagare av krigsmateriel som följer av de generella tillstånden ålades ISP att vara prövande myndighet. Ett certifierat företag kan mottaga produkter som återfinns på de generella tillstånden som utfärdas av andra EES-stater. Regeringen föreslogs vidare att EU:s militära förteckning i huvudsak skulle ersatta den svenska förteckningen över vad som utgjorde krigsmateriel, samtidigt som uppdelningen mellan KS och ÖK behölls.62
Riksdagen antog regeringens förslag.63 Riksdagen tillkännagav samtidigt som sin mening att regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag till ny krigsmateriellag i syfte att skärpa export-
59 2008/944/GUSP av den 8 december 2008 om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. Dessförinnan fanns en av EU:s medlemsstater antagen politisk deklaration avseende vapenexport, den så kallade uppförandekoden från 1998. Uppförandekoden var dock endast ett politiskt bindande dokument. År 2000 kom medlemsstaterna överens om vilken materiel som skulle prövas utifrån koden. Genom att uppförandekoden antogs som en gemensam ståndpunkt blev den folkrättsligt bindande för medlemsstaterna. 60 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Detta ingår som ett av två direktiv i det s.k. försvarspaketet som presenterades 2009 där det andra är det s.k. Försvarsupphandlingsdirektivet, 2009/81/EG, som bl.a. syftar till att i högre grad konkurrensutsätta den inre marknaden vid försvarsupphandlingar. 61 Ett generellt tillstånd är ett tillstånd som utan ansökan ger rätt att till en eller flera kategorier av mottagare i ett EES-land föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet. Globalt tillstånd: Det finns två kategorier av globalt tillstånd. Ett som ger en enskild leverantör rätt att till en eller flera mottagare eller kategorier av mottagare i ett eller flera andra länder föra ut en obegränsad mängd krigsmateriel eller lämna obegränsat tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet. Det andra är en global projektlicens som är en särskild typ av globalt tillstånd som gäller för utförsel till specifika länder inom ett gällande avtal. Ett individuellt tillstånd är ett tillstånd som ger en enskild leverantör rätt att föra ut krigsmateriel eller lämna tekniskt bistånd som avser en angiven kvantitet specificerad krigsmateriel som ska vidarebefordras i en eller flera transporter till en mottagare i ett annat land. 62Prop. 2010/11:112. 63 UU 2010/11:3 och rskr 2010/11:261.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
132
kontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Den begäran medförde att regeringen tillsatte den nu aktuella utredningen.
3.24 2013 – Vapenhandelsfördraget (ATT)
Den internationella kontroll över vapenhandeln som världssamfundet försökte åstadkomma efter första världskriget kom 2013, efter nästan ett sekel, att delvis förverkligas. Den 2 april 2013 antog FN:s Generalförsamling genom omröstning det så kallade vapenhandelsföredraget (Arms Trade Treaty, ATT). Fördraget uppställer bl.a. krav på de medverkande statsparterna att dessa ska upprätthålla nationell kontroll över den internationella handeln med krigsmateriel.
Fördraget var ett resultat av en process som inleddes genom Generalförsamlingens antagande av en resolution 2006. Processen kom att omfatta expertgruppsarbete, fyra förberedande konferenser och två på varandra följande diplomatkonferenser.64 Utgångspunkten för processen var att slutresultatet skulle antas genom konsensus av deltagande stater. Detta på grund av att materian och frågeställningarna rörde ett för varje stat centralt område – anskaffande av materiel för det egna försvaret.
Den diplomatkonferens som genomfördes i juli 2012 kunde inte enas kring ett fördrag, varför en andra konferens hölls i mars 2013. Inte heller vid den andra konferensen gick det att nå konsensus. Tre stater (Nordkorea, Syrien och Iran) motsatte sig formellt den framförhandlade texten. En överväldigande majoritet av staterna valde då att lägga fram texten för FN:s Generalförsamling som genom omröstning den 2 april 2013 – med röstsiffrorna 154 jaröster, 3 nej-röster (samma tre stater som motsatt sig texten) och 23 stater som avstod från att rösta – antog fördraget.
Sverige undertecknade fördraget den 3 juni 2013 och ratificerade fördraget den 16 juni 2014. Fördraget träder i kraft 90 dagar efter det att den 50:e staten ratificerat fördraget. Den 50:e ratificeringen skedde den 25 september 2014 och fördraget trädde i kraft på julafton, den 24 december 2014.
133
4 Gällande exportkontrollregelverk
Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt mot lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Tillstånd kan emellertid under vissa förutsättningar lämnas för dessa verksamheter. Av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl har Sverige valt att i viss utsträckning tillåta bl.a. export av krigsmateriel.
Exportkontrollen av krigsmateriel omfattar, utöver export av krigsmateriel, bl.a. tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel, liksom av vissa avtal om tillverkningsrätt m.m. avseende sådan materiel. Kontrollen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk, dels tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Tillstånd enligt krigsmateriellagen får endast lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.
4.1 Inledning
Inspektionen för strategiska produkter (ISP) har som förvaltningsmyndighet till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd samt utöva tillsyn i enlighet med exportkontrollregelverket. Det politiska ansvaret för de tillståndsbeslut som fattas ligger dock alltid hos regeringen. Regelverket består av krigsmateriellagen, krigsmaterielförordningen, regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport – vilka har godkänts av riksdagen – de internationella förpliktelser som Sverige iklätt sig samt den praxis som utvecklats över tiden. Riktlinjerna har ingen status som författning eftersom de inte är av-
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
134
sedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.
I regeringens skrivelse Strategisk exportkontroll 2012 framhålls att Sverige ”av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska skäl valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel.”1 Skrivningen ger en antydan om det dilemma som finns på krigsmaterielexportpolitikens område på grund av den inneboende intresse- och målkonflikt som kan föreligga mellan försvars- och säkerhetspolitiken å ena sidan och delar av utrikespolitiken å den andra. Som framhålls i propositionen till gällande lagstiftning ska den svenska utrikespolitiken ”vara en klar röst för mänskliga rättigheter, frihet och demokrati.”2 Denna strävan för den svenska utrikespolitiken gäller än i dag och kommer bl.a. till uttryck i Politik för global utveckling (PGU).3 Samtidigt konstaterades att krigsmaterielexport är nödvändig för att bl.a. kunna upprätthålla kompetens och kapacitet inom den inhemska försvarsindustrin till nytta för det svenska försvaret.4
De svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport syftar till att skapa ett ramverk där krigsmaterielexporten står i ”samklang med de försvars- och utrikespolitiska mål som innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn.”5
Som framgår av kapitel 3 har det alltsedan 1914 funnits lagstiftning som medfört att tillstånd krävs för att föra ut sådana varor ur Sverige som utgör krigsmateriel.
4.2 Gällande författningar
Lagen om krigsmateriel och förordningen om krigsmateriel utgör de grundläggande författningarna som styr exportkontrollen av krigsmateriel. Av dessa författningar följer att kontrollen av krigsmateriel omfattar tillverkning, tillhandahållande och utförsel ur riket av krigsmateriel liksom vissa avtal om tillverkningsrätt (s.k. licens-
1 Regeringens skrivelse 2012/13:114, Strategisk exportkontroll 2012 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, s. 5. 2Prop. 1991/92:174 s. 15. 3 Enligt PGU ska Sverige, inom samtliga politikområden, bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. PGU behandlas mer ingående i kapitel 7. 4Prop. 1991/92:174 s. 17. 5 Aa s. 18.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
135
tillverkning) m.m. avseende sådan materiel. Vidare följer att tillstånd krävs för att bedriva militärt inriktad utbildning samt för att lämna tekniskt bistånd.
Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt mot lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Tillstånd kan emellertid under vissa förutsättningar lämnas för dessa verksamheter. Från huvudregeln om att tillstånd krävs uppställer lagen dock vissa undantag. Avseende tillverkningstillstånd görs undantag bl.a. för statliga myndigheter som inte är affärsverk, för ändring eller ombyggnad av handeldvapen som inte är helautomatiska eller för tillverkning av enstaka icke helautomatiska vapen för eget bruk, samt för laddning av ammunition för eget bruk för den som enligt vapenlagen är berättigad att inneha jakt- eller sportskyttevapen. Avseende tillhandahållandetillstånd görs undantag bl.a. om ett företag har ett tillverkningstillstånd för aktuell materiel, om mottagaren av materielen är svensk statlig myndighet eller om mottagaren innehar tillverkningstillstånd för den materiel som ska tillhandahållas. Kommittén har i sitt delbetänkande föreslagit att dessa undantag avskaffas.6
Det finns även undantag från kravet på utförseltillstånd. Sådant tillstånd krävs inte när en enskild person för personligt bruk för med sig handeldvapen och ammunition ut ur riket om denne är berättigad att inneha vapnet i Sverige och det ska återinföras. Vidare krävs inte utförseltillstånd till ett annat EES-land om krigsmaterielen eller det tekniska biståndet redan omfattas av ett överföringstillstånd som har meddelats av ett annat EES-land än Sverige, och materielen eller biståndet endast transiteras genom Sverige.
Utöver kravet på tillstånd finns en skyldighet för tillståndshavarna att lämna olika typer av rapporter och deklarationer till ISP, bl.a. marknadsföringsrapporter samt leverans- och avgiftsdeklarationer. Vidare ska en årlig redovisning avseende ägande i utländska rättssubjekt och ingångna avtal om upplåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet eller samarbetsavtal med någon i utlandet lämnas in.
6SOU 2014:83, kapitel 12.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
136
Som framgår av kapitel 3 kan även andra produkter än krigsmateriel omfattas av exportkontroll. Detta gäller bl.a. produkter med dubbla användningsområden (PDA), dvs. produkter som har en etablerad civil användning, men som också kan användas för militärt bruk.7
Då kommitténs uppdrag – förutom beträffande frågan om sanktionsavgifter8 – är begränsat till krigsmateriel kommer den fortsatta framställningen i kapitlet i huvudsak endast att omfatta regelverket för krigsmateriel.
4.3 Riktlinjerna – ett komplement till författningarna
1 § andra stycket krigsmateriellagen föreskriver att tillstånd endast får lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.9 Bestämmelsen utgör den grundläggande förutsättningen och anger inriktningen för tillståndsprövningen. Bestämmelsen infördes i lagen i samband med att tillståndsprövningen överfördes från regeringen till ISP. Av den proposition som ledde fram till bildandet av ISP framgår att säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden ska fälla utslaget vid prövningen i ärendena och att detta anses säkerställas genom införandet av nämnda bestämmelse. Lagen innehåller, utöver denna övergripande bestämmelse, inte några ytterligare anvisningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Vägledning för prövningen av om tillstånd ska medges för utförsel finns dock att hämta i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport som återfinns i förarbetena till krigsmateriellagen.10 Dessa riktlinjer utgör de principer som regeringen lagt fast i praxis och som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. Vidare beaktas kriterierna
7 I motsats till krigsmateriellagen som i huvudsak är en nationell lag, baseras lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd på en EU-förordning, senast rådets förordning nr 428/2009. 8 Se kommitténs delbetänkande SOU 2014:83, kapitel 3–10. 9 Det kan i sammanhanget noteras att en politisk bedömning även fäller avgörandet vid tillståndsprövningen enligt PDA-lagen. Vid prövningen enligt PDA-lagen föreligger dock en presumtion för att tillstånd ska medges om det inte strider mot Sveriges utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. Jfr prop. 1995/96:31, s. 22f, prop. 2000/01:9, s. 31f och prop. 2009/10:205 s. 101f. 10Prop. 1991/92:174 s. 41f. Riktlinjerna har godkänts av riksdagen (betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61).
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
137
i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och FN:s Vapenhandelsfördrag.
Då dagens riktlinjer har utvecklats ur de tidigare riktlinjerna beskrivs även dessa i det följande.
4.3.1 1956 års riktlinjer
Första gången några riktlinjer presenterades i offentligt tryck var 1956. Detta skedde efter att statsminister Tage Erlander – dels i en debatt i första kammaren den 7 mars om Sveriges utrikespolitik11, dels i ett interpellationssvar i första kammaren den 25 april12 – redogjort för de allmänna principer som låg till grund för tillståndsprövningen av krigsmaterielexporten.13 Statsministern anförde bl.a. följande i den utrikespolitiska debatten:14
Den svenska exporten av krigsmateriel är strängt reglerad. Ett allmänt exportförbud gäller och licenser för export beviljas av Kungl. Maj:t. Såsom allmänna riktlinjer för licensgivningen har sedan länge iakttagits, att licens icke beviljas till länder som befinner sig i krig, vare sig internationellt eller inre krig. Icke heller beviljas utförseltillstånd, ifall läget förefaller oroande eller kritiskt, även om krigstillstånd ej föreligger. Dessutom vägras ofta licenser till länder, till vilka vi inte traditionellt haft krigsmaterielexport och om vilkas interna och yttre förhållanden vi har svårt att bilda oss en säker uppfattning. Härutöver kan särskilda skäl tänkas, som utesluter utförsel av krigsmateriel, t.ex. en rekommendation av Förenta Nationerna av sådant innehåll.
Vid tillämpning av dessa allmänna regler förekommer givetvis ofta gränsfall eller övergångssvårigheter. Om det finns skäl att stoppa utförseln till ett visst land, är svenska regeringen ej förhindrad att låta förbudet träda i kraft även med avseende å partier som redan kontraherats och måhända helt eller delvis betalts. Å andra sidan kan det vålla betydande olägenheter både för köparelandet och för den svenske exportören, om förbudet träder i kraft utan varje övergångstid eller utan hänsyn till att en leverans just skulle äga rum. Dylika speciella för-
11 FK 1956 nr 9 s. 20 f och 64 f. 12 FK 1956 nr 15 s. 54ff. 13 I förarbetena till gällande Krigsmateriellag, prop. 1991/92:174, anförde föredragande statsråd att det är önskan om att Sverige ska stå utanför andra staters konflikter som utgör ett av elementen i svensk utrikespolitik som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport. Av denna skrivning framgår att krigsmaterielexporten inte skulle stå i strid med den förda neutralitetspolitiken. Det är endast denna del av utrikespolitiken som kommer till uttryck i 1956 års riktlinjer. Att krigsmaterielexport skulle kunna komma att stå i strid med den förda utrikespolitiken avseende främjandet av mänskliga rättigheter framhölls först i 1971 års riktlinjer. 14 FK 1956 nr 9 s. 20 f.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
138
hållanden kan alltså föranleda jämkningar i förbudet i form av licens för något begränsat parti såsom ett övergångsmedgivande, dock endast om ej de allmänna skälen för ett omedelbart stoppande av exporten anses överväga hänsynen till det enskilda fallet.
4.3.2 1971 års riktlinjer
De första skrivna riktlinjerna presenterades 1971, genom att riksdagen godkände det förslag som regeringen lagt fram.15 I 1971 års riktlinjer infördes begreppet ovillkorligt hinder, vilket innebar att export var förbjuden och således att exporttillstånd inte kunde beviljas. Ovillkorligt hinder förelåg p.g.a. åtaganden i internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig.
Enligt 1971 års riktlinjer förelåg i fredstid ingen grund att hindra exporten till de nordiska staterna liksom till de neutrala staterna i Europa p.g.a. utrikes- eller neutralitetspolitiska skäl. Till andra stater skulle en prövning ske från fall till fall, där tillstånd kunde beviljas om de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen hade ringa vikt.
Av riktlinjerna framgår att tillstånd inte borde beviljas till
stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej,
stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, eller
stat som har inre väpnade oroligheter.
I 1971-års riktlinjer görs en åtskillnad mellan två olika grupper av krigsmateriel, dels krigsmateriel av utpräglat defensiv karaktär, dels krigsmateriel i övrigt. För den defensiva krigsmaterielen framhölls att de utrikespolitiska skälen mot export inte hade samma tyngd vid prövningen som om prövningen avsåg övrig krigsmateriel. Det framhölls dock att export av defensiv materiel inte borde ske till stat som befann sig i en väpnad konflikt med en annan stat. Export borde i övriga fall tillåtas om materielen inte kunde användas för att påverka den föreliggande krissituationen.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
139
Till skillnad från 1956 års riktlinjer framhölls även att det föreligger starka utrikespolitiska skäl mot att exportera krigsmateriel som kan användas för att undertrycka mänskliga rättigheter. Tillstånd skulle därför inte ges för export av krigsmateriel till stat, som på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska förhållanden kunde antas använda materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter som anges i FN-stadgan. I riktlinjerna anges att avsikten med denna regel var att öka restriktiviteten vad gäller urvalet av mottagare för svensk krigsmateriel.
Vidare anges att det föreligger särskilda förhållanden i fråga om reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel. Som skäl för detta anges att det är angeläget att köparna har goda garantier för att få reservdelar till inköpt materiel, då detta är en förutsättning för att svensk krigsmaterielindustri ska kunna verka på exportmarknaden. Export av reservdelar till tidigare inköpt materiel för vilka tillstånd en gång beviljats borde därför enligt riktlinjerna godkännas, oavsett de tidigare redovisade förhållanden som utgör hinder mot export, med undantag för ovillkorliga hinder där export nekades.
Ifråga om samarbetsavtal mellan företag i Sverige och i andra stater om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel anges att tillstånd till export borde medges till samarbetslandet utom när något av de ovillkorliga exporthindren föreligger. Riktlinjerna tar inte upp eventuell vidareexport från samarbetslandet.
4.4 Gällande riktlinjer
16
4.4.1 Riktlinjernas juridiska status
Riktlinjerna presenterades för riksdagen i den proposition som låg till grund för nuvarande krigsmateriellag. Riksdagens godkännande av propositionen innefattade också ett godkännande av riktlinjerna, men godkännandet innebar inte att riktlinjerna gavs status av författning. Riktlinjerna utgör inte normgivning utan är endast en slags sammanställning av praxis.17
16 Med begreppet riktlinjer åsyftas den text som återges ”inom rutan” i prop. 1991/02:174 s. 41–42. Övrig text i kapitel 6 i propositionen benämns riktlinjernas motivtext. 17 Jfr lagrådets synpunkter i prop. 1995/96:31 s. 85ff. Lagrådet framhöll att riktlinjerna bör få författningsform om de avsåg utgöra normgivning, men om riktlinjerna endast ska ses som en slags sammanställning av praxis behövde dessa enligt Lagrådet inte ha författningsform.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
140
I propositionen till gällande krigsmateriellag anförde föredragande statsrådet att det fanns anledning att ”närmare förtydliga” vad riktlinjerna i praktiken borde innebära för regeringens beslut vid prövningen av ärenden om krigsmaterielexport och övrig utlandssamverkan. Enligt statsrådet var det ”av största vikt att regeringens politiska ansvar för de enskilda beslut som fattas står klar. Det är inte möjligt att i lag föra in alla de kriterier som skall vägas in i en totalbedömning inför ett beslut om undantag från förbud mot utförsel eller annan samverkan med någon i utlandet.” Samtidigt fanns det, enligt föredragande statsrådet, ”mycket starka skäl, såväl inrikes- som utrikespolitiska, för att de allmänna, principiella övervägandena för att ge dispenser från förbuden skall vara klarlagda så långt det går.”18
I samband med att ISP bildades och tillståndsprövningen fördes över från regeringen till den nya myndigheten framhävde regeringen det väsentliga i att principerna i dess praxis fick direkt genomslag på myndighetsnivån och att prövningen inte ändrades i sak. Detta kunde enligt regeringen emellertid inte säkerställas genom riktlinjerna då dessa inte har ”författningsstatus, eftersom de inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.”19 Vidare anfördes att ”närmare principer för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och bör också i fortsättningen utvecklas genom praxis och inte genom lagstiftning.”20 En given utgångspunkt för delegeringen till ISP var ”att regeringen också i fortsättningen ska ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav.” Det framhålls vidare i propositionen att ”för företag och andra berörda kan det verka förvirrande att lagstiftningen om kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter inte anger några kriterier för prövningen eller ens vilka typer av överväganden som skall vara avgörande.” Vid en delegering till myndighetsnivå är det ”därför nödvändigt att lyfta fram de principer som regeringen har lagt fast i sin praxis och som på krigsmaterielområdet har kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan.” Dessa
18Prop. 1991/92:174 s. 45. 19Prop. 1995/96:31 s. 23. 20 Aa s. 25.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
141
principer innebär ”att Sveriges utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen skall fälla utslaget i ärendena.”21 Enligt regeringen var lösningen att i lag uttryckligen ange vilken inriktning som tillståndsprövningen skulle ha. En sådan inriktningsbestämmelse infördes i 1 § andra stycket krigsmateriellagen och anger, som påtalats ovan, att tillstånd enligt lagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och att det inte strider mot Sverige utrikespolitik
Frågan om riktlinjernas juridiska status har även varit föremål för utvärdering dels i samband med genomförandet av direktivet om överföring av krigsmateriel22, dels i samband med behandlingen av Sveriges tillträde till FN:s vapenhandelsfördrag. Regeringen anförde i propositionen till genomförandet av överföringsdirektivet att den instämde i den bedömning som gjorts tidigare, nämligen att riktlinjerna inte bör ha författningsstatus.23 Att riktlinjerna, kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och bedömningsgrunderna i Vapenhandelsfördraget inte lämpar sig för att genomföras i författningsform, framhålls även av regeringens proposition angående Sveriges tillträde till FN:s Vapenhandelsfördrag.24
4.4.2 Riktlinjernas inverkan på tillståndsprövningen
Som anförts har riktlinjerna inte status som författning. Det kan samtidigt konstateras att ISP tillämpar och har tillämpat riktlinjerna som om de har författningsstatus.25 Riktlinjerna utgör ett stöd för ISP vid uttolkningen av inriktningsbestämmelsen i 1 § andra stycket krigsmateriellagen, vilken ISP är bunden av vid sin prövning. Riktlinjerna utgör således en praktisk vägledning för ISP vid tillståndsprövningen och i praktiken utgör de det vägledande dokumentet för myndigheten.26 Av den proposition som låg till grund för ISP:s inrättande framgår att en given utgångspunkt ”är att
21Prop. 1995/96:31 s. 26. 22Prop. 2010/11:112. 23 Aa s. 98. Riksdagen godkände propositionen, betänkande2010/11:UU3, rskr. 2010/11:261. 24Prop. 2013/14:190 s. 24f. Riksdagen godkände propositionen i betänkande 2013/14:UU8 rskr. 2013/14:313. 25 Jfr SOU 1999:38 s. 10 och SOU 2005:9 s. 199. Det kan noteras att regeringen i ISP:s regleringsbrev för åren 2009–2014 ålagt myndigheten att följa riktlinjerna samt EU:s gemensamma ståndpunkt. Se t.ex. regleringsbrev UD 2008/14588/Plan, av den 28 maj 2009. 26 Jfr SOU 1999:38 s. 10.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
142
regeringen också i fortsättningen skall ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav.”27 Av detta följer att det är regeringen som bär det politiska ansvaret för de beslut som fattas, oaktat om det är ISP eller regeringen som fattat beslutet i ett ärende.
Riktlinjerna är skrivna på ett sådant sätt att de medger en praxisutveckling, som därmed kan ta hänsyn till de förändringar som sker i säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. ISP har i sin redovisning av praxisutvecklingen till kommittén också konstaterat att riktlinjerna utgör praxis som inte är statisk. Ett exempel på praxisändring är att rådets gemensamma ståndpunkt28 numera tillämpas parallellt med riktlinjerna.29 ISP framhåller även vikten av det råd som erhålls från Exportkontrollrådet (EKR) då det gäller att göra de nödvändiga avvägningarna mellan berörda politikområden. I redovisningen anger ISP vidare att totalbedömningen utgör den viktigaste aspekten vid tillämpningen av riktlinjerna. Enligt ISP medför den övergripande principen om en totalbedömning att Sverige har en mer restriktiv exportkontrollpolitik än den som följer av EU:s gemensamma ståndpunkt. Orsaken står att finna i att avslag inte enbart sker när villkorliga hinder som framgår av riktlinjerna är för handen, utan avslag kan även ske med beaktande av andra omständigheter som vägs in i totalbedömningen. Det är med andra ord inte enbart de utrikespolitiska hinder som uttryckligen framgår av riktlinjerna som medför att tillstånd inte beviljas.
I redovisningen framhåller ISP de uttalanden från regering och riksdag som innebär att Sveriges säkerhetsintressen har förtur vid avvägningen i totalbedömningen. Ett sådant exempel utgör utrikesutskottets ställningstagande 2002 i samband med Irakkriget. Utskottet uttalade därvid att exporten av krigsmateriel till USA borde fortsätta, trots att USA befann sig i väpnad konflikt med en annan stat. Utrikesutskottets slutsats var att ”i balansen emellan olika riktlinjer måste nationens eget intresse ha förtur.”30
27Prop. 1995/96:31 s. 25. 28 2008/944 GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. 29 Att ISP vid tillståndsprövningen ska tillämpa den gemensamma ståndpunkten framgår av 1 a § förordning (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter. 30 Betänkande 2002/03:UU9 och betänkande 2003/04:UU3, se även betänkande 2003/04:KU20.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
143
ISP anför vidare att riktlinjerna i huvudsak är generella och att dessa därmed inte förbjuder krigsmaterielexport till en viss stat eller region. Uttalanden som föreslagit att så ska ske har återkommande ifrågasatts eftersom dessa uttalanden inte ansetts vara förenliga med riktlinjernas grundläggande princip om att ärenden prövas från fall till fall.31
I riktlinjerna anges att det föreligger en positiv presumtion för samverkan med s.k. samarbetsländer. De nordiska staterna, de traditionellt neutrala staterna i Europa jämte stater inom den Europeiska Gemenskapen pekas särskilt ut. Genom praxisförändring har över tiden förändrats vilka stater som omfattas av denna positiva presumtion. Sverige tillträde till EU har t.ex. medfört att det föreligger en sådan presumtion avseende alla EU:s medlemsstater. Vidare anses det för närvarande föreligga en positiv presumtion till Liechtenstein, Australien, Nya Zeeland, Japan, Kanada och USA.32Oaktat presumtionen görs även beträffande dessa stater en självständig tillståndsprövning från fall till fall.
4.4.3 Riktlinjernas innehåll
Grundläggande krav för att bevilja krigsmaterielexport
I riktlinjerna33 anges de grundläggande principer som ska vara uppfyllda för att tillstånd till krigsmaterielexport ska beviljas. Dessa lyder enligt följande: ”Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan
bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller
31 Bl.a. angav statsrådet Lange i ett interpellationssvar inför riksdagen den 15 februari 1961, ”När det gäller bedömningen av förekommande licensärenden får naturligtvis hänsyn tas till omständigheterna i varje enskilt fall.” Detta synsätt framhölls även av Medborgarkommissionen som angav att ”Det överensstämmer inte med riktlinjerna att utan en prövning från fall till fall undandra en hel region från vapenexport, som sker i fråga om Mellanöstern.” SOU 1988:15 s. 195. 32 Se Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, 2014-02-17, s. 12. 33 Riktlinjerna anges på s. 41–42 i prop. 1991/92:174 och vidareutvecklas i propositionens kap. 6.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
144
i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.”
Vidare framhålls att en totalbedömning ska göras där hänsyn tas till alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Denna totalbedömning ska ske med utgångspunkt från de grundläggande principerna. Varje ärende ska följaktligen prövas med utgångspunkt i de av regeringen fastlagda riktlinjerna som riksdagen ställt sig bakom. Utrikesutskottet har framhållit att riktlinjerna till sin ”karaktär är ett balansinstrument” där faktorer som talar för export ska vägas mot de faktorer som talar emot en export samt att ”inget av kriterierna, förutom de tre s.k. ovillkorliga hindren, har en direkt förbudseffekt.”34
Vad avser samverkan eller export till de nordiska staterna, de traditionellt neutrala staterna i Europa och stater inom Europeiska Gemenskapen anges att det inte föreligger några utrikespolitiska hinder. Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överensstämmelse med Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik.
Ovillkorliga och villkorliga hinder
Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan s.k. ovillkorliga och villkorliga hinder. Medan begreppet ovillkorliga hinder återfinns i riktlinjerna utgör de villkorliga hindren ett samlingsbegrepp av utrikespolitiska hinder som framhålls i riktlinjerna och som talar mot att utförseltillstånd bör beviljas. Det bör dock framhållas att det kan föreligga andra utrikespolitiska skäl som talar emot att tillstånd beviljas än de som anges i riktlinjerna.
De ovillkorliga hindren är hinder som förbjuder export, trots att en sådan kan vara påkallad utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Enligt riktlinjerna får tillstånd inte beviljas om detta skulle strida mot internationella överenskommelser som Sverige tillträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig.
Övriga hinder enligt riktlinjerna mot att tillstånd bör beviljas, de villkorliga hindren, föreligger om det förekommer omfattande och
34 Se bl.a. betänkande 2003/04:UU3.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
145
grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten, om staten har väpnade inre oroligheter eller befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller om det föreligger en sådan risk. Att ett villkorligt hinder är för handen innebär inte att tillstånd inte kan beviljas. Sådant tillstånd kan nämligen ges om de hänsyn – vid den samlade helhetsbedömning som görs i ett ärende – som talar för att tillstånd ska medges väger tyngre än de hänsyn som talar däremot.
Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan de två krigsmaterielkategorierna krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK)35 vid tillståndsprövningen. Denna uppdelning gjordes i samband med att nuvarande krigsmateriellag antogs. Motivet därtill var att man ville göra en uppdelning mellan den krigsmateriel som var förstörelsebringande, KS, respektive sådan materiel som inte har förstörelsebringande egenskaper, ÖK. Vad som var att betrakta som krigsmateriel kom även att utvidgas. Vid ikraftträdandet kom de produkter som upptogs i krigsmaterielförteckningen och därmed kontrollerades att utökas med ca en tredjedel. I princip utgjorde KS (den förstörelsebringande materielen) sådana produkter som varit kontrollerade enligt den krigsmaterielförteckning som gällde före 1993, medan ÖK (icke-förstörelsebringande materiel) bestod av produkter som tidigare betraktats som civila.
Olika bedömningar avseende KS respektive ÖK
Enligt riktlinjerna görs en åtskillnad mellan KS respektive ÖK vid prövningen om tillstånd ska beviljas eller inte. Det uppställs högre krav för att export av KS ska tillåtas. Till skillnad från KS är riktlinjerna vad gäller ÖK skrivna med en positiv presumtion där tillstånd bör ges förutsatt att inga ovillkorliga hinder eller villkorliga hinder är för handen.
De hinder som riktlinjer framhåller avseende export till stater som befinner sig i, eller riskerar att hamna i, en väpnad konflikt oavsett om denna är internationell eller intern återfanns i såväl 1971 års riktlinjer som i statsminister Tage Erlanders redogörelser i riks-
35 Vad som ska betraktas som krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel framgår av bilaga del D till krigsmaterielförordningen.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
146
dagen 1956. Föredragande statsråd framhöll att dessa hinder ger uttryck för de ”element i Sveriges utrikespolitik som av tradition ligger bakom det principiella förbudet mot vapenexport, nämligen en önskan att stå utanför andra länders konflikter, liksom arbetet för rustningskontroll …”.36 Det bör uppmärksammas att riktlinjen avseende att export inte bör ske till en stat som riskerar hamna i en väpnad konflikt endast avser KS och inte ÖK. Detta fick till följd att exporten av sådana produkter som tidigare var civila men numera utgjorde ÖK kunde fortsätta till sådana stater som tidigare inte erhållit krigsmateriel från Sverige.
Tolkningen av det villkorliga hindret ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter”
I nuvarande riktlinjer anges att ”respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas.” Även Utrikesutskottet framhöll detta vid sin behandling av förarbetena till gällande krigsmateriellag.37 En tydlig skärpning finns i gällande riktlinjer i jämförelse med 1971 års riktlinjer vad gäller synen på mänskliga rättigheter. 1971 års riktlinjer framhåller att tillstånd inte bör beviljas för utförsel till en stat som kan antas använda materielen för att undertrycka de mänskliga rättigheter som anges i FNstadgan. Detta ska jämföras med gällande riktlinjer som anger att ”tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel, bör inte lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer.” Det är tydligt i föredragande statsråds argumentation att avsikten med den förändrade skrivningen är att tillmäta de mänskliga rättigheterna en större tyngd i den totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Det medför att kriteriet för mänskliga rättigheter i de nuvarande riktlinjerna ska tillämpas på all export och inte enbart på export av sådan krigsmateriel som kan tänkas komma till användning för att kränka mänskliga rättigheter.
36Prop. 1991/92:174 s. 45. 37 Betänkande 1992/93:UU1.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
147
Det finns inte någon folkrättslig definition om vad som omfattas av begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter38. Avseende uttolkningen av begreppet framhålls i en promemoria från Krigsmaterielinspektionen från 1994 att begreppet ”vilar på grundpremissen att riktlinjerna är ett politiskt instrument för reglering av Sveriges krigsmaterielexport och inte ett instrument i vår allmänna MR-politik”. Vidare framhålls att det ”inte ansetts lämpligt för ett litet alliansfritt land som Sverige att på ett systematiskt sätt använda krigsmaterielexportbeslut som ett instrument för att främja de värden som vi vill verka för internationellt på MR-området.” Det anges att begreppet tillämpas relativt snävt samt att störst vikt i regel läggs vid människors fysiska säkerhet. Detta medför att kränkningar som utomrättslig avrättning, godtyckliga fängslanden, försvinnanden och tortyr utgör centrala element vid tillståndsprövningen, medan mindre vikt som regel fästs avseende politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Härutöver påtalas att begreppet ”grova och omfattande” innebär en ”tröskel” för att de ska anses vara för handen. För att detta hinder ska anses vara för handen bör kränkningar mot mänskliga rättigheter vara av en viss omfattning och i någon mening systematiska, vilket medför att mindre vikt fästs vid enstaka kränkningar. Av promemorian framgår vidare att det kan förekomma brott mot mänskliga rättigheter i en stat, men att krigsmaterielexport ändå kan beviljas då dessa kränkningar inte ”bedöms vara av den art eller omfattning att det är frågan om grova och omfattande kränkningar i riktlinjernas bemärkelse.”39
38 Begreppet ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” har sitt ursprung i resolution 1503 1503(XLVIII) 27 maj 1970 från Förenta nationernas ekonomiska och sociala råd (UN Economic and social council, ECOSOC). Syftet var att fastställa vilka klagomål från enskilda personer eller organisationer mot stater som skulle behandlas av Kommissinen för mänskliga rättigheter. De kränkningar som skulle tas upp till behandling var de som ”förefaller att utgöra ett sammanhängande mönster av grova och tillförlitligt styrkta kränkningar av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.” Genom den så kallade 1503proceduren skapades en procedur som var hemlig och vars syfte var att finna ett sammanhängande mönster av grova och tillförlitligt belagda kränkningar av mänskliga rättigheter i en stat. Kränkningen måste ha satts i system, och det blev därigenom situationer och inte enskilda fall som prövades. Kommissionen för mänskliga rättigheter ersattes i juni 2006 av ett nytt människorättsråd – UN Human Rights Council – som övertagit flera av kommissionens granskningsmekanismer och 2007 inrättade MR-rådet ett nytt klagomålsförfarande. 39 Rådgivande nämnden uttolkning av 1993 års riktlinjer, promemoria från Krigsmaterielinspektionen 1994-11-28.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
148
Vad gäller frågan om när det ska anses föreligga grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter anför ISP att myndigheten lägger avgörande vikt vid det underlag som Utrikesdepartementet lämnar vid behandling av ärenden i EKR.40 Ifråga om tolkningen av begreppet ”grova och omfattande kränkningar” framhålls i redovisningen den granskning som skett i Konstitutionsutskottet dels med anledning av krigsmaterielexport till Indonesien samt de s.k. Västra Gulfstaterna och Thailand,41 dels med anledning av krigsmaterielexport till Oman.42 Vid konstitutionsutskottets utfrågning den 22 april 1994 anförde ansvarigt statsråd Ulf Dinkelspiel följande:
När det gäller just uttolkningen av riktlinjerna på den här punkten är det givetvis inte bara propositionen utan också utskottets uttalanden som är vägledande. Det gäller alltså även frågan om uttolkningen av grova och omfattande kränkningar. När det gäller systematiken i det hela, kan den vara en kvalificeringsgrund, en bakomliggande omständlighet, men det är naturligtvis oerhört svårt att exakt definiera vad systematik är. Det är klart att ett enskilt, enkelt brott mot mänskliga rättigheter inte är grund för att förbjuda export. Det är å andra sidan alldeles klart att upprepade grava brott mot mänskliga rättigheter är systematiska. Men däremellan finns en gråzon, och det är den typen av bedömningar som vi får göra från fall till fall. Det är i varje enskilt fall ett mycket grannlaga avgörande.43
Vid denna granskning hördes även dåvarande krigsmaterielinspektören som anförde följande:
Man kan diskutera mänskliga rättigheter i alla möjliga sammanhang, men just när det gäller krigsmateriel står de essentiella mänskliga rättigheterna till liv och lem i fokus. Det är ju de grundläggande rättigheterna. Det finns också vad vi kallar politiska rättigheter: rätten till demokrati, fackföreningsfrihet osv. De är också viktiga och finns nämnda i FN:s stadga om mänskliga rättigheter, men de är mera långsiktiga. Vi verkar för dem i olika fora och bilateralt. Vilka länder är det då, om vilka man utan tvekan kan säga att där förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter på ett sådant sätt att de länderna över huvud taget inte bör få köpa försvarsmateriel från Sverige eller så att vi inte bör ha något samarbete inom försvarsområdet med dem? … Den här frågan diskuterades mycket när utrikesutskottet gick igenom pro-
40 Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel s. 33. 41 Betänkande 1993/94:KU30. 42 Aa. 43 Aa bilaga B 10.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
149
positionen. Utrikesutskottet ägnade stor möda åt den, och jag var där flera gånger. Då ställdes frågan, vad det finns för måttstock som man kan använda för att avgöra om det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Svaret är väl att det uppriktigt sagt inte finns någon enkel måttstock. Man kan inte bara säga att i ett land som kritiseras av Amnesty förekommer det grova och omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna, eller i ett land som kritiseras av FN:s MR-kommission. Man måste ta in all information som finns, och den får vägas in i den politiska helhetsbedömning där vi får hjälp av den rådgivande nämnden och som slutligen görs av regeringen.
Den Rådgivande nämnden (föregångare till EKR) har vid uttolkningen av mänskliga rättighetskriteriet i första hand fäst vikt vid människors fysiska säkerhet.44 Något som även följer av krigsmaterielinspektörens återgivna utskottsförhör där denne framhåller att ”de essentiella mänskliga rättigheterna till liv och lem” står i fokus vid tillståndsprövningen av krigsmaterielexport.
Tolkningen av grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter kom att utvecklas i samband med den granskning som skedde i Konstitutionsutskottet med anledning av krigsmaterielexport till Oman där tidigare statsrådet Mats Hellström bl.a. uppgav följande. ”Grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter har av olika regeringar ansetts som liktydiga med utomrättsliga avrättningar, systematisk tortyr, politiska mord och försvinnanden. Denna tolkning har inte kritiserats av riksdagen. Bedömningen av tillståndet för mänskliga rättigheter måste göras för varje fall för sig.”45 Av ovanstående resonemang följer att införandet av ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” innebär att en ”tröskel” har införts för att det villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter ska anses vara för handen.
I sin redovisning anger ISP att man utgår från att en lista där folkmord, utomrättsliga och godtyckliga avrättningar, påtvingade försvinnanden, slaveri och slavhandel, utomrättsliga och godtycklig tvångsförvaring under lång tid, tortyr, brott mot mänskligheten och appartheid är att betrakta som grova kränkningar mot mänskliga rättigheter. Dock framhåller ISP att listan inte är statisk eller
44 Se två promemorior från Krigsmaterielinspektionen: Krigsmaterielfrågor, promemoria 1994-04-20, samt Rådgivande nämnden uttolkning av 1993 års riktlinjer, promemoria 1994-11-28. 45 Betänkande 1995/96:KU30 s. 74f. KU fann vid granskningen att regeringen ”följt riktlinjernas intentioner vad avser respekt för mänskliga rättigheter.”
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
150
uttömande och att ”även andra kränkningar av mänskliga rättigheter i vissa enskilda fall kan kvalificera sig som ’grova’.”46 Vidare uppger ISP, med stöd av förarbetsuttalanden,47 att myndighetens bedömning är att begreppet ”omfattande” medför att det bör vara fråga om systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter.
Följdleveranser
Följdleveranser kommer att redogöras för mer ingående i kapitel 11. Här ges endast en kortare bakgrund till vad en följdleverans är.
Gällande riktlinjer anger att ”tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.”48 För utförsel av reservdelar m.m. föreligger således en presumtion för att tillstånd ska ges. Förekomsten av en presumtion för tillstånd vid följdleverans kan medföra att tillstånd till en sådan utförsel medges trots att en ansökan, till samma mottagare av samma materiel, hade avslagits om ansökan avsett utförsel av krigsmateriel som tidigare inte exporterats till den aktuella mottagaren (ny leverans).
Samarbete
I gällande riktlinjer behandlas särskilt frågan om samarbete med part utanför Sverige. Ifråga om avtal med en sådan part om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel framhålls att tillståndsbedömningen ska ske utifrån de grundläggande principerna. När ett samarbetsavtal har ingåtts anges att tillstånd bör medges till samarbetslandet om inte ett ovillkorligt hinder uppstår. För export från samarbetslandet görs en åtskillnad mellan en slutprodukt som
46 Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 33. 47 Det föredragande statsrådet anger att ”det inte står i samklang med svensk utrikespolitik att samarbeta på krigsmaterielområdet med stater som grovt och på ett systematiskt sätt förtrycker de mänskliga rättigheterna, prop. 1991/92:174 s. 54. Ett uttalande som ISP finner antyder att begreppet ”omfattande” ska likställas med ”systematiska”. 48Prop. 1991/92:174 s. 42.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
151
har övervägande svensk eller utländsk identitet. Avseende de slutprodukter som har en svensk identitet ska tillståndsprövningen avseende export till en tredje stat ske utifrån de svenska riktlinjerna. Om slutprodukten däremot anses ha en övervägande utländsk identitet bör export från samarbetslandet till tredje stat bedömas utifrån samarbetslandets exportkontrollregelverk. En export till tredje land kan även komma att prövas enbart av samarbetslandets exportkontrollregler om det är en förutsättning för samarbetslandet att export ska ske och om det föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd. Av motivtexten framgår att detta även gäller i situationer när slutprodukten inte har en övervägande utländsk identitet.
I sin motivering framhöll föredragande statsrådet att samarbete som syftar till att tillgodose väsentliga svenska säkerhets- och försvarspolitiska intressen bör bejakas.49 Föredragande statsrådet framhöll vidare att det är ett svensk intresse och behov av ett utvidgat internationellt samarbete, inte minst med länder inom den europeiska gemenskapen. I första hand bör frågan om export till tredje land av den gemensamt framtagna produkten regleras i samarbetsavtalet.
Vidare framhålls att det inte är möjligt att på förhand fastställa någon generell regel om vad som ska betraktas som svensk identitet utan i bedömningen måste alla relevanta omständigheter beaktas.50
I sin redovisning över praxisutvecklingen anger ISP att myndigheten arbetar med ”parameterar där äganderätten till immateriella rättigheter och patent vägs samman med uppgifter om uppdragets art, procentuella kostnads- och prisfördelningar och relationstal mellan utvecklings-, tillverknings- och försäljningskostnader, allt sett i relation till de i respektive projekt inblandade företagen, för att nå en i sammanhanget rimligt totalbedömningen” samt att ”hänsyn tas till om det svenska bidraget efter internationella förhållanden anses vara unikt.”51
En förändring som skett avseende internationella samarbete är framväxten av multilaterala samarbetsprojekt. KRUT bedömde mot bakgrund av denna utveckling att det inte längre var menings-
49Prop. 1991/92:174, s. 59. 50 Aa s. 60. 51 Redovisning av praxisutveckling avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 10.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
152
fullt att fastställa huruvida den samproducerade krigsmaterielen hade övervägande svensk eller utländsk identitet.52 Orsaken härtill är att den krigsmateriel som tas fram inom internationella samarbetsprojekt i allt ökande grad innehåller utvecklingsresultat och komponenter från ett flertal stater. Utveckling och produktion av komponenter och delsystem kan således ske i andra stater än den i vilken systemintegrationen och slutmonteringen sker. KRUT kom fram till att de olika nationella bidragen betydelser för den slutliga krigsmaterielen måste bedömas från fall till fall. I sin redovisning av praxisutveckling anger ISP att följande citat från KRUT53 om blandad identitet numera i princip får anses vara en del av riktlinjerna.
Enligt utredningen bör strävan vara att hantera tredjelandsexportfrågor redan vid ingåendet av samarbeten. Eventuella exportdestinationer, som inte prövas redan vid ingåendet eller blir kontroversiella under samarbetets genomförande, bör bli föremål för konsultationer mellan Sverige och samarbetslandet (länderna). Samarbetsavtal även utanför FA/LOI bör utföras på ett sådant sätt att Sverige och samarbetsstaten kan konsultera med varandra om destinationer som inte blivit föremål för ställningstagande vid dess ingående. Vid sådana konsultationer bör Sverige väga samman det svenska intresset av samarbetet, kraven på en ansvarsfull exportkontroll och det svenska bidragets betydelser för den aktuella materielens tillkomst.
4.5 EU samarbetets inverkan
4.5.1 Inledning
Av artikel 346.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget, följer att varje medlemsstat får vidta åtgärder som medlemsstaten anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel.54 Med stöd av artikeln har EU:s medlemsländer nationella regler när det gäller krigsmaterielexport. Medlemsländerna har emellertid i viss utsträckning vidtagit åtgärder för att harmonisera och samordna sin exportkontrollpolitik avseende krigsmateriel. Detta har bl.a. skett genom antagandet av EU:s ge-
52 Se avsnitt 5.3.3 i SOU 2005:9. 53SOU 2005:9 s. 178f. 54 Jfr regeringen yttrande till EU domstolen av den 1 februari 2013.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
153
mensamma ståndpunkt om vapenexport som ersatte den s.k. Uppförandekoden.55 Vidare diskuterar medlemsstaterna regelbundet tillämpningen av den gemensamma ståndpunkten i rådsarbetsgruppen COARM (Council Working Party on Conventional Arms Exports) och utbyter information om synen på exportdestinationer.
Med hänsyn till strävan att förbättra den europeiska försvarsindustrins konkurrenskraft har det s.k. överföringsdirektivet56antagits. Syftet med direktivet är att förenkla överföring av försvarsrelaterade produkter inom EU och att förbättra såväl den europeiska försvarssektorns konkurrenskraft som det industriella samarbetet mellan medlemsstaterna.
4.5.2 EU:s uppförandekod för vapenexport
I maj 1998 antog EU:s medlemsstater en politisk deklaration avseende vapenexport, den s.k. uppförandekoden (8675/2/98). En lista över kriterier mot vilka nationell tillståndsprövning skulle ske antogs emellertid redan på Europeiska rådets möte 1991 i Luxemburg. Dessa var till en början sju till antalet men kompletterades året efteråt med ett åttonde kriterium gällande mottagarstatens tekniska och ekonomiska förmåga.
Uppförandekoden uppdaterades och stärktes 2005 samt utvecklades indirekt genom antagandet av andra dokument. Här kan nämnas att medlemsstaterna 2000 kom överens om en förteckning över vilken materiel som ska prövas utifrån koden samt antagandet av en användarhandbok under 2003.
En brist var att uppförandekoden endast var ett politiskt bindande instrument. Genom att uppförandekoden, med vissa förändringar, antogs som en gemensam ståndpunkt 200857 blev den dock folkrättsligt bindande för EU:s medlemsstater. Härutöver kan nämnas att följande tredjeländer officiellt anslutit sig till kriterierna och principerna i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport;
55 Gemensamma ståndpunkten (2008/944/GUSP). 56 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Överföringsdirektivet utgör en del av det s.k. ”försvarspaketet” som även omfattar det s.k. upphandlingsdirektivet och ett meddelande som gäller en strategi för en starkare och konkurrenskraftigare europeisk försvarsindustri (KOM[2007] 764 slutlig). 57 Rådets gemensamma ståndpunkt (2008/944/GUSP) av den 8 december 2008 om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
154
Bosnien och Hercegovina, Kanada, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Island, Montenegro och Norge.
I samband med att den gemensamma ståndpunkten antogs påbörjades ett arbete med att uppdatera den s.k. användarhandboken och en ny sådan utarbetades och presenterades den 29 april 2009 av Europeiska Unionens Råd.58
Under 2012 har en översyn skett av den gemensamma ståndpunkten (det framgår av artikel 15 i ståndpunkten att en sådan ska genomföras) dock utan att några förändringar av ståndpunkten har kommit till stånd.
4.5.3 Den gemensamma ståndpunkten
Den gemensamma ståndpunkten innehåller flera nya inslag, vilka fördjupar och breddar tillämpningsområde jämfört med uppförandekoden. Bland dessa inslag ingår en utvidgning av kontrollerna till att omfatta förmedling, transiteringstransaktioner och immateriell tekniköverföring samt genomförande av stärkta förfaranden för att harmonisera medlemsstaternas exportpolitik.
Den gemensamma ståndpunkten innehåller utöver de s.k. åtta kriterierna även allmänna principer och tillämpningsföreskrifter. Bl.a. kan nämnas att en medlemsstat ska informera övriga medlemsstater om de avslag som beslutas samt skälen för detta. I det fall en annan medlemsstat får en ansökan om en i huvudsak identisk export ska denna stat först samråda med den medlemsstat som avslagit en motsvarande ansökan om export. Om en medlemsstat efter samråd ändå beslutar att bevilja tillstånd ska den underrätta den eller de medlemsstater som avslagit en motsvarande ansökan samt utförligt förklara sina egna skäl.
Vidare kan nämnas att medlemsstaterna årligen ska rapportera om sin export av militär teknik och krigsmateriel.
Det kan också framhållas att medlemsstaterna vid tillståndsprövning av en ansökan avseende export av produkter med dubbla användningsområden ska beakta kriterierna i den gemensamma ståndpunkten för vapenexport.59
58 Användarguide för rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (9241/09). 59 Se artikel 12 i Rådets förordning (EG) nr 428/2009.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
155
Av artikel 6 i den gemensamma ståndpunkten framgår att det finns en skyldighet för medlemsstaterna att pröva en ansökan avseende export av produkter med dubbla användningsområden mot kriterierna i ståndpunkten i de fall när det finns rimlig anledning att anta att slutanvändaren av varorna och tekniken är de väpnade styrkorna, den interna säkerhetstjänsten eller liknande enheter i mottagarlandet.
Av den gemensamma ståndpunkten framgår även att en medlemsstat ska se till att deras nationella lagstiftning möjliggör kontroll av exporten av all teknik och materiel på EU:s gemensamma militära förteckning. Här kan uppmärksammas att Sverige inte uppfyllt detta krav förrän den 30 juni 2012 då en ändring av krigsmaterielförteckningen trädde i kraft som medfört att även tekniskt bistånd hamnat under kontroll.
Kriterier
Den gemensamma ståndpunkten innehåller flera nya inslag vilka fördjupar och breddar tillämpningsområde jämfört med uppförandekoden. Bland dessa inslag ingår en utvidgning av kontrollerna till att omfatta förmedling, transiteringstransaktioner och immateriell tekniköverföring samt genomförande av stärkta förfaranden för att harmonisera medlemsstaternas exportpolitik. Medlemsstaterna har erkänt det särskilda ansvar som ligger på stater som exporterar militär teknik och krigsmateriel och har visat att de är fast beslutna att förhindra export av militär teknik och krigsmateriel som kan användas för internt förtryck eller internationell aggression eller bidra till regional instabilitet.
De åtta kriterierna kan sammanfattas enligt följande:
Kriterium 1: Respekt för medlemsstaternas internationella förplik-
telser och åtaganden, särskilt de sanktioner som har antagits av FN:s säkerhetsråd eller av Europeiska unionen, avtal om icke-spridning och andra ämnen samt andra internationella förpliktelser.
Kriterium 2: Respekten för de mänskliga rättigheterna i det slutliga
bestämmelselandet samt det landets respekt för internationell humanitär rätt.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
156
Kriterium 3: Den interna situationen i det slutliga bestämmelse-
landet som en följd av existerande spänningar och väpnade konflikter.
Kriterium 4: Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet.
Kriterium 5: Den nationella säkerheten för medlemsstaterna och
de territorier i fråga om vilka en medlemsstat är ansvarig för de yttre förbindelserna, samt för vänligt sinnade och allierade länder.
Kriterium 6: Köparlandets uppträdande gentemot det internatio-
nella samfundet, i synnerhet i fråga om dess attityd till terrorism, arten av dess allianser och dess respekt för internationell rätt.
Kriterium 7: Om det föreligger risk för att den militära tekniken
eller krigsmaterielen kommer att avledas till annat ändamål inom köparlandet eller återexporteras på oönskade villkor.
Kriterium 8: Den exporterade militära teknikens eller materielens
förenlighet med mottagarlandets tekniska och ekonomiska förmåga, med beaktande av det önskvärda i att stater får sina legitima behov på säkerhets- och försvarsområdet tillgodosedda med minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigsmateriel.
Kriterierna kan delas in i två huvudgrupper, kriterium 1–4 och kriterium 5–8. En ansökan ska nekas om något av kriterium 1–4 är uppfyllt. Detta gäller inte om något av kriterium 5–8 är för handen, men dessa ska beaktas vid tillståndsprövningen.
Kriterium 5 utgör en udda fågel i sammanhanget på så sätt att här ska inte enbart situationen i mottagarstaten beaktas utan även beaktas hur en export kan påverka den nationella säkerheten för medlemsstaterna liksom för vänligt sinnade och allierade stater. Ett sådant positivt kriterium återfinns inte i de svenska riktlinjerna.
Jämförelse med riktlinjerna
Strukturen i de svenska riktlinjerna respektive i den gemensamma ståndpunkten är olika. Medan tillståndsprövningen enligt riktlinjerna ska ske utifrån en totalbedömning av alla för ärendet relevanta
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
157
omständigheter, har den gemensamma ståndpunkten en struktur som medför att respektive kriterium är oberoende av varandra och att en ansökan kan avslås om något av kriterierna 1–4 är uppfyllda. Således kan den gemensamma ståndpunkten ses som en checklista, där respektive kriterium var för sig gås igenom och prövas.
En annan skillnad mellan riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten är att frågan om följdleveranser inte alls behandlas i den gemensamma ståndpunkten och det finns inte heller vägledning om hur internationella samarbeten ska bedömas.
Likheter finns emellertid också. I fråga om de ovillkorliga hindren, som motsvaras av kriterium 1, är dessa mer att jämställa med den gemensamma ståndpunktens karaktär av en checklista. Motsvarigheten till riktlinjernas villkorliga hinder återfinns som kriterium 2–4. Såväl riktlinjerna som den gemensamma ståndpunkten föreskriver att det vid tillståndsprövning av en ansökan ska tas hänsyn till mottagarstatens internationella förpliktelser, situationen för de mänskliga rättigheterna i mottagarlandet samt risken för väpnade konflikter såväl internationella som interna.
De uppenbara skillnaderna mellan riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten är den sistnämndas kriterium 2 avseende mänskliga rättigheter. Enligt den gemensamma ståndpunkten ska det anläggas ett tydligt materielspecifikt synsätt vid prövningen. Riktlinjerna å sin sida framhåller att export inte bör medges till en stat där det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter, utan beaktande av vad det är för materiel som ansökan avser.
Det finns även ett antal kriterier som inte behandlas över huvud i de svenska riktlinjerna. Här kan särskilt nämnas kriterium 5 där medlemsstaterna har att beakta såväl nationell som andra medlemsstaters säkerhet. I kriterium 2 framhålls huruvida en stat efterlever den internationella humanitära rätten. Vidare framgår av kriterium 8 att en medlemsstat har att beakta om en krigsmaterielexport allvarligt skulle skada en hållbar utveckling i mottagarlandet.
Någon motsvarighet till den uppdelning av KS och ÖK som återfinns i riktlinjerna finns inte i den gemensamma ståndpunkten. Med hänsyn till att riktlinjerna framhåller att olika bedömningar ska göras avseende KS respektive ÖK kan emellertid hävdas att de gällande riktlinjerna även inrymmer ett visst materielspecifikt synsätt.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
158
Tillämpningen av den gemensamma ståndpunkten
Som anförts inledningsvis utgör den gemensamma ståndpunkten ingen bindande unionsrättslig rättsakt, men däremot är Sverige folkrättsligt bunden av ståndpunkten. Som angetts har regeringen genom regleringsbrevet till ISP styrt tillståndsprövningen på det sättet att ståndpunkten kommit att beaktas.60
I regleringsbreven för budgetåren 2006–2009 framhölls att ISP ska tydliggöra ”beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och EU:s uppförandekod för vapenexport”. Från och med regleringsbrevet för budgetåret 2010 anges att ISP ”i sin prövning av tillståndsärenden på krigsmaterielområdet tillämpa både de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och de riktlinjer som framgår av rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. ISP ska tydliggöra beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten.” Numera återfinns detta i ISP:s instruktion.61
4.5.4 ICT-direktivet
Bakgrund
Den 6 maj 2009 antogs direktivet om överföring av försvarsrelaterade produkter (2009/43/EG). Syftet med direktivet är att förenkla överföring av försvarsrelaterade produkter inom Europeiska unionen och därmed förbättra den europeiska försvarssektorns konkurrenskraft och det industriella samarbetet mellan medlemsstaterna.
Direktivets innehåll
Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas exportkontroll, bl.a. genom att ålägga medlemsstaterna att införa tre olika typer av överföringstillstånd: individuella, globala och generella
60 ”Även i fortsättningen bör enligt regeringens bedömning de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunktens kriterier tillämpas parallellt vid tillståndsprövningen enligt krigsmateriellagen.” Prop. 2010/11:112, avsnitt 5.2. 61 Se 1 a § Förordning (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
159
licenser. Den svenska lagändringen med anledning av införandet av direktivet trädde i kraft den 30 juni 2012.
De största förändringarna på krigsmateriellagstiftningen är införandet av generella licenser för överföring av krigsmateriel inom EU samt övergången till EU:s militära förteckning. Övergången till EU:s militära förteckning medför att även tekniskt bistånd lagts under kontroll. Tillståndskrav införs för verksamhet i Sverige som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet, för lämnande av tekniskt bistånd utanför landet, för ingående av avtal med någon utom landet om att tillhandahålla tekniskt bistånd till någon i utlandet samt för avtal om tillägg till eller ändring av sådana avtal. För bibehållandet av de svenska riktlinjerna fogades dock en förklaring över vilken krigsmateriel som utgör KS respektive ÖK.62
Vad gäller införandet av generella tillstånd medför ett av dessa tillstånd en rätt för företag att överföra krigsmateriel eller tekniskt bistånd till ett företag i en annan medlemsstat som har certifierats. Det är upp till respektive medlemsstat att utfärda vilken krigsmateriel eller tekniskt bistånd som förs upp på det generella tillståndet.63
Mot bakgrund av att det framgår av riktlinjerna och praxisutvecklingen att det inte föreligger några utrikespolitiska skäl mot utförsel av krigsmateriel till en annan EU medlemsstat eller EESland medför direktivet inga större förändringar för det svenska exportkontrollregelverket.
En förändring medför emellertid direktivet. Det följer av direktivet att medlemsstaterna ska fastställa villkoren för överföringstillstånd för komponenter på grundval av en bedömning av hur känslig överföringen är. De kriterier som ska följas är a) komponenternas beskaffenhet i förhållande till de produkter som de ska ingå i och i förhållande till varje slutanvändning av de färdiga produkterna som kan väcka farhågor, och b) komponenternas betydelse i förhållande till de produkter som de ska ingå i. Vidare framgår att medlemsstaterna inte ska belägga komponenterna med exportrestriktioner om mottagaren i en försäkran om användning intygar att de komponenter som omfattas av överföringstillståndet ingår eller ska ingå i mottagarens egna produkter, med undantag för de fall när de anser att överföringen av komponenter är känslig. Även om det finns
62 Bilaga del D till krigsmaterielförordningen. 63 De svenska generella tillstånden återfinns i Tullverkets Författningssamling, TFS 2012:7–11.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
160
skrivningar som ovan redovisats vad avser samarbete är denna skrivning mer långtgående än den som följer av riktlinjerna.
4.6 Internationell samverkan
4.6.1 Exportkontrollregimen Wassenaararrangemanget
Det övergripande syftet med Wassenaararrangemanget (WA)64 är att främja medlemsstaternas öppenhet gentemot varandra och ett ansvarsfullt agerande rörande överföringar av konventionella vapen och produkter med dubbla användningsområden i syfte att förhindra destabiliserande ansamlingar av dessa produkter. Till skillnad från de övriga exportkontrollregimerna omfattar kontrollistorna inte enbart produkter med dubbla användningsområden utan även krigsmateriel. Grundsynen i WA är att handel med de varor som återfinns på kontrollistorna ska vara tillåten, men att den måste ske under kontrollerade former.
WA har två kontrollistor, dels en lista som omfattar konventionell krigsmateriel, den s.k. Munitions List, dels en lista omfattande produkter med dubbla användningsområden som inte återfinns på övriga exportkontrollregimers kontrollistor, den s.k. List of Dual-Use Goods and Technologies. Båda dessa listor är vägledande för innehållet i EU:s motsvarande kontrollistor. I WA utarbetas även riktlinjer av olika slag. Bl.a. har medlemsstaterna överenskommit om att s.k. MANPADS (Man-portable air-defense systems) ska omfatta särskilda slutanvändarintyg.
4.6.2 Vapenhandelsfördraget
Den 2 april 2013 antog FN:s generalförsamling vapenhandelsfördraget (Arms Trade Treaty, ATT). Fördraget antogs genom omröstning med röstsiffrorna 154 ja, 23 avstående och 3 nej (Iran, Nordkorea och Syrien). Den 25 september 2014 ratificerade den 50 staten fördraget, vilket trädde i kraft den 24 december 2014.
Fördraget har två övergripande målsättningar, dels att utvidga kontrollen över den internationella vapenhandeln till så många
64 WA bildades år 1996 som en efterföljare till det multilaterala exportkontrollsamarbete som tidigare hade bedrivits inom kommittén Coordinating Committee on Multilateral Export Controls (COCOM). I de s.k. Initial Elements återfinns syftet med WA.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
161
stater som möjligt, dels att säkerställa att den lagliga och reglerade internationella handeln bedrivs under ansvarsfulla former. Det är viktigt att påpeka att fördraget utgör ett golv (uppställer en lägsta nivå) och inte ett tak. Stater kan således ha en högre ambitionsnivå avseende kontrollen av de produkter som omfattas av fördraget än vad som följer av detta.
Regeringens bedömning är att det inte krävs några ändringar av det svenska regelverket för att Sverige ska uppfylla fördragets tillämpningsområde (artiklarna 2–4), generella krav på kontrollsystemet (artikel 5 och 14) respektive förbud och bedömningsgrunder för export (artikel 6 och 7). Det kan noteras att regeringen i propositionen anger att det ”inte kan komma i fråga att vid tillståndsprövningen tillämpa den för en aktuell situation minst stränga skrivningen inom regelverket. En sådan tillämpning skulle uppenbarligen stå i strid med övriga, likaledes gällande, bedömningsgrunder. För ett beviljande av tillstånd krävs med andra ord stöd i regelverket som helhet.”65
De produkter som enligt fördraget omfattas av kontroll är avsevärt färre än de produkter som enligt svensk lagstiftning utgör krigsmateriel. Av de åtta materielkategorier som återfinns i fördragets artikel 2.1 är sju hämtade från FN:s register för rapportering av handel med konventionella vapen, medan det åttonde – små och lätta vapen – finns definierat i andra FN instrument. I syfte att åstadkomma konsensus vid de förhandlingar som föregick antagandet av fördraget har ammunition/stridsdelar tagits upp i artikel 3 i fördraget. Därmed följer att ammunition/stridsdelar endast omfattas av fördragets krav när fördraget uttryckligen hänvisar till artikel 3. Detsamma gäller för delar och komponenter, vilka behandlas i artikel 4 i fördraget.
En frågeställning som var uppe till diskussion vid de förhandlingar som föregick antagandet av fördraget var huruvida detta borde innehålla ett kriterium som föreskriver att man vid tillståndsprövningen bör beakta bl.a. mottagarstatens ekonomiska situation.66 Något sådant kriterium infördes emellertid inte i fördraget. Såvitt kommittén erfarit67 beror detta till stor del på att utvecklingsländerna entydigt motsatt sig ett sådant kriterium. En orsak
65Prop. 2013/14:190 s. 26. 66 Jfr den gemensamma ståndspunktens kriterium 8. 67 Bl.a. efter samtal med ambassadör Peter Woolcott, Australien, och ambassadör Eden Charles, Trinidad och Tobago, som båda deltog vid förhandlingarna.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
162
till motståndet var att detta sågs som en inblandning i den importerande statens inre angelägenheter av den exporterande staten samt att ett sådant kriterium har inslag av pre-kolonialism.
I artikel 2.2 regleras vilka transaktioner som omfattas av fördraget. Krigsmateriellagen omfattar samtliga angivna transaktioner (export, transitering, omlasting och förmedling) med undantag för import68. Vissa avgränsningar av fördraget återfinns avseende i artikel 2.3 av vilken framgår att fördraget inte ska tillämpas på ”internationella transporter av konventionella vapen som genomförs av en statspart, eller för denna statspart räkning, för statspartens eget bruk, under förutsättning att dessa konventionella vapen kvarstår i den statspartens ägo.”
Vidare ålägger fördraget statsparterna att inrätta och upprätthålla ett nationellt kontrollsystem, inklusive en nationell kontrollförteckning.69 Som ovan angivits kan den nationella kontrollförteckningen vara vidare än den som anges i fördraget.
Avseende export åläggs statsparterna att i sin prövning av tillstånd göra vissa bedömningar. Fördraget fastslår bl.a. att det är förbjudet för en statspart att medge tillstånd om;
överföringen innebär brott mot statspartens förpliktelser inom ramen för åtgärder som antagits av FN:s säkerhetsråd i enlighet med VII kapitlet i FN:s stadga, särskilt vapenembargo.
överföringen innebär brott mot statspartens relevanta internationella förpliktelser inom ramen för internationella fördrag där den är part, särskilt de som hänför sig till överföring av eller olaglig handel med konventionella vapen.
statsparten vid tidpunkten för beviljandet har vetskap om att dessa vapen eller denna materiel skulle komma att användas för att begå folkmord, brott mot mänskligheten, grov överträdelse av Genèvekonventionerna från 1949, attacker mot civila mål eller civila som åtnjuter skydd i den egenskapen, eller för andra krigsbrott som definieras i internationella fördrag där statsparten i fråga är part.
68 Av artikel 2.3 följer att dessa transaktioner omfattas av begreppet överföring. 69 Artikel 5 Vapenhandelsfördraget.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
163
Vidare ska statsparterna i enlighet med artikel 7 i sin tillståndsprövning av export göra en bedömning huruvida de konventionella vapen eller den materiel som ska exporteras
a) skulle bidra till eller underminera fred och säkerhet,
b) skulle kunna användas för
i. att begå eller underlätta en allvarligkränkning av internatio-
nell humanitär rätt,
ii. att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internatio-
nell rätt om de mänskliga rättigheterna,
iii. att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt
internationella fördrag eller protokoll om terrorism där den exporterande staten är part, eller
iv. att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt
internationella fördrag eller protokoll om internationell organiserad brottslighet där den exporterande staten är part.
Om statsparten efter denna bedömning finner att det föreligger en överhängande risk för någon av de negativa följderna som anges ovan får statsparten inte bevilja exporttillstånd.70 Härutöver ska en statspart vid sin bedömning beakta risken för att den exporterade produkten används för att begå eller underlätta handlingar som utgör grovt könsbetingat våld eller grovt våld mot kvinnor och barn.71
Det kan konstateras att Vapenhandelsfördraget, i likhet med den gemensamma ståndpunkten, anlägger ett materielspecifikt synsätt vid tillståndsprövningen. Det bör även noteras att det av bestämmelsen i artikel 7.1a framgår att bedömningen även ska beakta om materielen kan ha en positiv inverkan på fred och säkerhet. Någon motsvarande bestämmelse återfinns varken i riktlinjerna eller i EU:s gemensamma ståndpunkt.
70 Se artikel 7.3 Vapenhandelsfördraget. 71 Artikel 7.4 Vapenhandelsfördraget.
165
5 Tillståndsprövningen
Tidigare var det regeringen som prövade alla tillståndsärenden. Sedan 1996 prövas nära på alla ärenden av förvaltningsmyndigheten Inspektionen för strategiska produkter (ISP). ISP är en enrådsmyndighet, vilket innebär att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. Regeringen har dock kvar att pröva prejudicerande och svårbedömda ärenden, att ansvara för och styra praxisutvecklingen samt att anpassa praxisutvecklingen till växlande säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska krav. Det är regeringen som bär det politiska ansvaret för alla tillståndsbeslut som fattas, även de beslut som fattas av ISP. I vissa ärenden inhämtar ISP Exportkontrollrådets (EKR) synpunkter. EKR lämnar därvid en rekommendation för hur ett visst ärende bör bedömas. Rekommendationen är inte bindande för ISP. Det är ISP:s generaldirektör som beslutar vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen för beslut liksom i vilka ärenden EKR ska rådfrågas. Regeringen kan emellertid besluta att vissa typer av ärenden alltid ska överlämnas till regeringen, t.ex. att ärenden rörande en viss angiven region eller stat alltid ska överlämnas. Tillståndsprövningen sker fortlöpande – bl.a. vid tillverkning och utförsel – under en kontrollerad produkts livscykel. I samtliga ärenden som inte är av rutinkaraktär ska en skriftlig föredragningspromemoria upprättas. En sådan promemoria omfattar en redogörelse av ärendet, inkluderande bl.a. tidigare beslut rörande aktuell mottagarstat, landbedömning med en redogörelse för den inrikes- och utrikespolitiska situationen, de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som föreligger och som talar för att tillstånd ska beviljas respektive vad i Sveriges utrikespolitik som talar emot. ISP och regeringen lämnar återkommande information om tillståndsprövningen. Bl.a. sker detta i regeringens årliga skrivelse om strategisk exportkontroll.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
166
5.1 Inledning
Tidigare var det regeringen – huvudsakligen genom krigsmaterielinspektören – som prövade alla tillståndsärenden avseende exportkontrollen av krigsmateriel. Merparten av ärendena ansågs vara okomplicerade och av mer rutinartad karaktär. 1996 inrättades ISP, med uppgift att pröva nära på alla tillståndsärenden. Syftet med delegeringen till ISP var att ”befria” regeringen från rutinartade förvaltningsärenden. Statsråden och departementen gavs därmed möjlighet att ”ägna mer tid och kraft åt reformarbete, övergripande planering och prioritering och annat som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.”1
ISP är en enrådsmyndighet, vilket medför att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. Generaldirektören har genom delegation inom myndigheten fördelat beslutanderätten för vissa typer av beslut till sina medarbetare. I ett internationellt perspektiv intar Sverige i detta avseende en särställning. I andra stater är det nämligen som huvudregel fortfarande regeringen (motsvarande) som beslutar i dessa frågor.
Alltjämt är dock regeringen inblandad i beslutsprocessen. Av 1 a § krigsmateriellagen följer nämligen att ISP ska lämna över ett ärende till regeringens prövning i de fall ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Avsikten bakom bestämmelsen är att regeringen ska pröva prejudicerande och svårbedömda ärenden, att regeringen ska ansvara för och styra praxisutvecklingen samt anpassa praxisutvecklingen till växlande säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska krav. Dessutom måste regeringen ha möjlighet att uppfylla kravet på samråd med Utrikesnämnden enligt 10 kap. 11 § regeringsformen.2 Det är generaldirektören på ISP som bestämmer vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen. Regeringen kan om den så beslutar instruera ISP att myndigheten ska överlämna en viss typ av ärenden till regeringen för beslut, t.ex. att samtliga ärenden rörande en viss stat ska överlämnas.
1Prop. 1995/96:31 s. 18. 2 Aa s. 25.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
167
5.2 Exportkontrollprocessen
En faktisk export av krigsmateriel föregås av flertalet prövningar, vilka sker vid olika tillfällen under processens gång. En följd av detta är att det sökande företaget i ett tidigt skede av processen kan få en indikation på om en viss export slutligen kan komma att beviljas eller inte. Företaget får därmed tidigt information om till vilka stater som export är möjlig, liksom information om tidsaspekter avseende ansökningar till stater där t.ex. EKR bör höras eller om ärendet kan komma att överlämnas till regeringen för prövning. Förfaringssättet anses medföra minskad risk för brott mot krigsmateriellagstiftningen.3 Vidare minskar risken att företagen marknadsför sina produkter mot stater vartill export inte skulle beviljas. Därmed undviks negativa utrikespolitiska konsekvenser och förvecklingar som skulle kunna uppstå i samband med ett avslagsbeslut. Krigsmaterielutredningen (KRUT) framhöll att den gällande tillståndsprocessen skapar möjlighet att i ett tidigt skede styra försvarsindustrins verksamhet så att industrin inriktas på för Sverige acceptabla mottagarstater av svensktillverkad krigsmateriel.4
En nackdel med denna informella process är att antalet formella avslagsbeslut härigenom begränsas. Detta får till följd att det saknas skriftliga underlag avseende motiveringen till avslagen samt att dessa avslag inte återfinns i regeringens årliga redovisning avseende strategisk exportkontroll. Orsaken står att finna i att företagen inte ansöker om tillstånd i de fall de har fått kännedom om att ett avslag är att förvänta. En följd av detta är att praxisutveckling på området begränsas. Ytterligare en följd av det begränsade antalet avslagsbeslut är att Sverige inte bidrar till harmoniseringen av tillämpningen av EU:s gemensamma ståndpunkt då ”underhandbesluten” inte delges övriga medlemsstater.
5.2.1 Exportkontrollprocessens olika steg
Som framgår av figur 5.1 består exportkontrollprocessen av olika steg. Före det att någon faktisk export av krigsmateriel aktualiseras har ISP således vanligtvis prövat exportfrågan vid återkommande tillfällen.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
168
Källa: ISP.
De olika momenten i exportkontrollprocessen för krigsmateriel kan närmare beskrivas enligt följande:
1. Klassificeringsbegäran: På begäran av t.ex. ett företag5 prövar och fattar ISP beslut om en viss produkt utgör krigsmateriel eller inte. Beslutet delges sökanden. Vid denna klassificering kan ISP ta hjälp av det Teknisk-vetenskapliga rådet (TVR). TVR bistår ISP vid beslut i principiellt viktiga eller komplicerade klassificeringsärenden. TVR lämnar vidare råd i andra väsentliga tekniskvetenskapliga ämnen. Rådets ordförande är generaldirektören för ISP och de övriga ledamöterna innehar ledande befattningar vid skilda akademier och tekniska myndigheter. En av rådets ledamöter är ställföreträdande generaldirektör på ISP som tillika är klassificeringsansvarig avseende krigsmateriel. Ledamöterna utses av generaldirektören. Rådet sammanträder normalt kvartalsvis men kan om så behövs sammanträda oftare.
5 Utöver försvarsindustriföretag kan enskilda och myndigheter också vara part i exportkontrollprocessen. Även dessa subjekt kan tillverka och tillhandahålla krigsmateriel, föra ut krigsmateriel ur landet etc. För att inte tynga framställningen omnämns fortsatt endast ett av dessa subjekt, nämligen företagen.
ISP
Fö.ind.
Klassificering
Förhands-
besked
Anbuds-
under-
rättelse
Nedsatt
tidsfrist
Utförseltillstånd
TVR
EKR Regeringen
Utrikesnämnden
1
4
3
5
6
1. Klassificeringsbegäran
2. Ansökan om tillstånd (tillverka/tillhandahålla)
3. Marknadsföringsrapport
4. Förfrågan om förhandsbesked
5. Anbudsunderrättelse/ Begäran om nedsatt tidsfrist
6. Ansökan om utförseltillstånd (inkl. EUC)
7. Leveransdeklaration
Tillstånd
2
7
Regelbundna möten mellan ISP och försvarsindustrin
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
169
2. Ansökan om tillstånd att tillverka eller tillhandahålla: ISP prövar ett företags ansökan om att få tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel samt tekniskt bistånd. Beslutet delges sökanden. Om ISP vid tillståndsprövningen behöver tillgång till registerinformation om sökanden har ISP att göra en fråga därom till berörd polismyndighet. Polismyndigheten är enligt gällande regelverk inte skyldig att ge ISP informationen. Avseende ansökningar om tillverkningstillstånd begärs även i regel yttrande in från Försvarets Materielverk (FMV) med en förfrågan om myndigheten bl.a. har kunskap om företaget ifråga. Företag kan även ansöka om att bli certifierade mottagare av komponenter som omfattas av generella tillstånd som utfärdats av en stat inom EES.6
3. Redovisning av marknadsföring: Marknadsföringen av krigsmateriel är i sig inte tillståndspliktig, men det föreligger en skyldighet för företagen att redovisa och rapportera marknadsföringsaktiviteter som bedrivs i utlandet i efterhand till ISP. Marknadsföringsrapporterna behandlas och redovisas vid de regelbundna möten som ISP har med berörda företag och berörda myndigheter. ISP för minnesanteckningar för internt bruk över mötena. Ett syfte med mötena är att ISP tidigt ska kunna informera företagen om hur lång tid tillståndsprövning kan förväntas ta. Handläggningstiden påverkas bl.a. av till vilken stat produkten i fråga är tänkt att exporteras samt om ärendet ska behandlas i EKR och, i förekommande fall, av regeringen. Mötena ger även ISP möjlighet att hålla företagen underrättade om eventuella förändringar i regelverk och praxis. Denna information kan företagen sedan använda sig av i sin planering av marknadsföringsaktiviteter.
4. Förhandsbesked: ISP prövar och fattar beslut rörande en ansökan om s.k. förhandsbesked. Beslutet delges sökanden. Ett positivt förhandsbesked utgör ingen garanti för att företaget i ett senare skede ges tillstånd att lämna anbud avseende försäljning av krigsmateriel eller få utförseltillstånd för krigsmateriel. En fråga om förhandsbesked kan behandlas i EKR. ISP har vidare
6 Företag som är certifierade kan erhålla komponenter som andra stater inom EES har valt att utfärda en generellt tillstånd för.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
170
möjlighet att hänskjuta frågan till regeringen. Förhandsbesked behandlas mer ingående nedan.
5. Anbudsunderrättelse: Av 12 § krigsmateriellagen följer att den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel och tekniskt bistånd ska underrätta ISP innan anbud lämnas eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås. ISP har därefter fyra veckor på sig att ”reagera”. Om ISP inte återkommer till företaget inom den angivna tiden är företaget oförhindrat att lämna ett bindande anbud (offert) till en presumtiv köpare eller ingå avtal. I de fall företaget inte kan avvakta fyraveckorsperioden kan företaget i stället ansöka om en nedsatt tidsfrist för att lämna anbud/ingå avtal. I sådana fall fattar ISP ett enskilt beslut som delges sökanden. ISP kan, efter behandling av EKR, hänskjuta frågan till regeringen. Ett företag kan även ansöka om undantag från skyldigheten att lämna anbudsunderrättelse.7 Därutöver föreskrivs i 18 § krigsmaterielförordningen situationer där krav på anbudsunderrättelser inte föreligger.8
6. Utförseltillstånd: Ett företag som vill föra ut krigsmateriel från Sverige ansöker hos ISP om tillstånd därtill. I det fall utförsel sker med stöd av ett generellt tillstånd9 krävs endast att en anmälan görs till ISP 30 dagar innan den första utförseln sker. ISP prövar ansökan och fattar beslut som delges sökanden. Som huvudregel krävs att slutanvändarintyg har inkommit före det att utförseltillstånd beviljas. En fråga om utförseltillstånd kan behandlas i EKR. ISP har vidare möjlighet att hänskjuta frågan till regeringen. Tillstånd krävs vid all utförsel av krigsmateriel. Förutom vid export av krigsmateriel krävs tillstånd således även för bl.a. demonstration, förstörande prov, utställningsändamål och transitering genom Sverige. Inom EES krävs inte särskilt
7 I beslut om undantag från anbudsunderrättelse fattar ISP beslut om att undanta produkter respektive stater från skyldighet att lämna särskilda anbudsunderrättelser i varje enskilt fall. 8 Undantag föreligger ”om anbudet eller avtalet uteslutande avser försäljning eller annat tillhandahållande till en tidigare köpare eller mottagare i ett visst land av reservdelar, komponenter, utrustning till krigsmateriel eller tekniskt bistånd i det fall utförsel- eller lämnandetillstånd har meddelats för krigsmaterielen eller det tekniska biståndet eller för reservdelar, komponenter eller annan utrustning till krigsmaterielen eller det tekniska biståndet” samt om ett generellt tillstånd har meddelats för utförseln eller lämnandet av tekniskt bistånd. 9 Ett generellt tillstånd är ett tillstånd som utfärdas av ISP. Ett generellt tillstånd medför att en ansökan till ISP inte behöver göras utan ger rätt till utförsel av sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet till mottagare i ett EES-land.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
171
tillstånd för transitering om överföringstillståndet beslutats av annan EES-stat.
7. Återkoppling: Ett företag som erhållit tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd är skyldigt att med viss regelbundenhet lämna bl.a. följande redovisningar och deklarationer till ISP:
a) Leveransdeklaration över levererad och fakturerad krigsmate-
riel eller tekniskt bistånd både inom och utom landet. Deklarationen ska lämnas halvårsvis för de som innehar tillverkningstillstånd och årsvis för dem som innehar tillhandahållandetillstånd. Dessa deklarationer ligger bl.a. till grund för den årliga redovisning som ISP upprätter åt regeringen. Regeringen i sin tur använder dessa i sin årliga skrivelse avseende strategiska exportkontroll till riksdagen.
b) Avgiftsdeklaration över företagens egna tillverkade, fakture-
rade och sålda produkter. Avgiftsdeklarationen ska insändas årligen.
c) Redovisning av ingångna avtal om upplåtelse av tillverknings-
rätt till någon i utlandet och/eller samarbetsavtal med någon i utlandet. Redovisningen ska ske årligen.
d) Redovisning över ägande i utländska rättssubjekt. Redovis-
ningen ska ske årligen.
e) Därutöver föreligger en skyldighet för den som erhållit
någon form av tillstånd att anmäla ändrade förhållanden till ISP.
Närmare om förhandsbesked
I motsats till anbudsunderrättelsen och utförseltillståndet är förhandsbeskedet ingen lagreglerad företeelse utan i stället något som utvecklats över tid genom praxis. Genom förhandsbeskedet kan ett företag få en tidig prövning om utförseltillstånd avseende krigsmateriel, tillhandhållande av tekniskt bistånd eller lämnande av anbud kan beviljas eller inte. Ett positivt förhandsbesked utgör inte någon garanti för att sökanden i ett senare skede kommer att erhålla ett sådant tillstånd. En slutlig prövning av om tillstånd ska beviljas görs först när en ansökan om tillstånd till utförsel, tillhanda-
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
172
hållande av tekniskt bistånd eller lämnande av anbud inkommit till ISP.
Ett förhandsbesked gäller under de förutsättningar som rådde vid tillfället när beskedet utfärdades. Som huvudregel uppställs även ett sådant villkor i förhandsbeskedet, dvs. att beskedet endast gäller under förutsättning att inga nya omständigheter eller förutsättningar inträder efter att beskedet meddelats. I de fall där omständigheterna i mottagarstaten inte förändrats kan sökanden emellertid som regel räkna med att ett positivt förhandsbesked medför att anbudsunderrättelse får lämnas och att utförseltillstånd erhålls.
Som ovan framhållits anses förhandsbeskedet ge en tidig prövning av en tänkt export till ett mottagarland, vartill export inte är självklar. Förhandsbeskedet medför vidare en möjlighet att styra försvarsindustrin så att denna inte marknadsför sina produkter gentemot stater till vilka Sverige inte bör bevilja krigsmaterielexport. Förhandsbeskedet ger företagen besked om det är lönt att genomföra marknadsföringsaktiviteter gentemot en viss mottagarstat. För företagen är förhandsbeskedsstadiet dessutom sällan tidskritiskt, vilket i sin tur möjliggör en genomgripande tillståndsprövning där såväl en behandling av ärendet i EKR som överlämnande av ärendet till regeringen kan aktualiseras. Förhandsbeskedet fyller en särskild roll i fråga om exportmöjligheter till en ny mottagarstat eller i ett ärende av särskilt känslig karaktär.
Närmare om tillsyn
ISP genomför tillsynsbesök hos företag som innehar tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd för krigsmateriel. Ett tillsynsbesök innebär att ISP besöker företaget för att kontrollera att företaget har tillräcklig kunskap om exportkontrollprocessen samt att kunskapen är införlivad i företagets arbetsprocess i syfte att säkerställa att brott mot exportkontrollagstiftningen inte sker. ISP genomför även ett särskilt fördjupat tillsynsbesök hos ett företag som ansöker om att bli certifierad mottagare av krigsmaterielkomponenter inom EES.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
173
Slutanvändarintyg
Att ha ett effektivt och fungerande system för slutanvändarkontroll utgör ett viktigt moment i exportkontrollen. Det yttersta syftet med slutanvändarintyget är att säkerställa att exporterad krigsmateriel inte vidareexporteras till andra stater utan godkännande från den exporterande staten. Krigsmateriellagen föreskriver inte att slutanvändarintyg måste finnas för att tillstånd ska meddelas.
Av 8 § krigsmaterielförordningen framgår att en ansökan om utförsel bl.a. ska innehålla uppgifter om köpare, mottagare och slutanvändare. Av riktlinjerna framgår att ett slutanvändarintyg eller intyg om egen tillverkning (bearbetningsintyg) bör finnas för att en ansökan om utförseltillstånd ska godkännas.10 Slutanvändarintyg behövs dock inte:
vid användande a v generellt tillstånd,11
vid utförsel för prov, reparation, demonstration eller dylikt, i de fall materielen ska återföras till Sverige,
vid utförsel för prov, test eller demonstration i de fall det handlar om små kvantiteter materiel och denna förbrukas under aktiviteten,
vid transitering av materiel genom Sverige,
vid återföring av utlandsägd materiel som införts till Sverige för provning, reparation, underhåll, etc., eller
vid överföring av utlandsägd, i Sverige lagerhållen, materiel till det utländska rättssubjektet ägt lager i annat land.
För försäljningsärenden avseende utförsel (export/överföring) av krigsmateriel krävs som huvudregel att ansökan innehåller slutanvändarintyg. Intyget bör i dessa fall innehålla så specificerade uppgifter som möjligt rörande materielen och en hänvisning till
10Prop. 1991/92:174 s. 41. 11 Ett generellt tillstånd är ett tillstånd som utfärdas av ISP och som medför att tillståndshavaren kan föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet utan ansökan till en eller flera kategorier av mottagare i ett EES-land.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
174
relevant klassificering i förteckning över krigsmateriel och tekniskt bistånd.
Inom ramen för EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport har medlemsstaterna i den s.k. Användarguiden12 enats om en ”bästa praxis” avseende slutanvändarintyg. Medlemsstaterna har enats om att minst följande uppgifter ska återfinnas i ett slutanvändarintyg:
Uppgifter om exportören (åtminstone namn, adress och företagets namn).
Uppgifter om slutanvändaren (åtminstone namn, adress och företagets namn). När det gäller export till ett företag som återförsäljer varor på den lokala marknaden, kommer företaget att anses vara slutanvändare.
Det land som är slutdestination.
En beskrivning av de varor som exporteras (typ, kännetecken) eller hänvisning till det avtal som har ingåtts med myndigheterna i det land som är slutdestination.
Kvantitet av och/eller värde på de exporterade varorna.
Slutanvändarens namnteckning, namn och ställning.
Slutanvändarintygets datum.
Klausul om slutanvändning och/eller om förbud mot återexport, i förekommande fall.
Uppgift om varornas slutanvändning.
En förpliktelse, vid behov, om att de exporterade varorna inte kommer att användas för andra ändamål än det angivna.
En förpliktelse, vid behov, om att varorna inte kommer att användas för utveckling, tillverkning eller användning av kemiska eller biologiska vapen eller kärnvapen eller till missiler som kan bära sådana vapen.
12Användarguide för rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmaterie, 29 april 2009.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
175
Härutöver anges att medlemsstaterna, efter eget gottfinnande, kan kräva fler uppgifter, bland annat:
En klausul om förbud mot återexport av varor som omfattas av slutanvändarintyget. En sådan klausul kan bland annat: – Innehålla ett kategoriskt förbud mot återexport. – Föreskriva att återexport kommer att förutsätta skriftligt avtal med myndigheterna i det ursprungliga exportlandet. – Medge återexport utan förhandstillstånd från myndigheterna i exportlandet till vissa länder som fastställs i slutanvändarintyget. – Fullständiga uppgifter, i förekommande fall, om mellanhanden. – Om slutanvändarintyget kommer från regeringen i det land för vilket varorna är avsedda, kommer intyget att verifieras av exportlandets myndigheter för att kontrollera att namnteckningen är äkta och att undertecknaren har befogenhet att göra åtaganden på regeringens vägnar. – Ett åtagande från den slutliga mottagaren att på begäran lämna ett intyg till den exporterande staten om att leveransen har mottagits.
Från den 1 januari 2013 har ISP infört reviderade slutanvändarintyg samt ändrat de administrativa rutinerna avseende när de olika intygen ska användas. Detta har skett dels i syfte att förtydliga den mottagande statens förpliktelser, dels i syfte att minska onödig byråkrati. Ett ytterligare syfte var att stärka skrivningarna som syftar till att minska risken för avledning (diversion). Dvs. att den exporterade materielen hamnar hos en annan slutanvändare än den avsedda. Intygen är indelade i två kategorier: offentliga rättssubjekt och utländska privata rättssubjekt.
För offentliga rättssubjekt finns följande slutanvändarintyg:
Declaration by End-User (DEU) används vid export av krigsmateriel till andra stater, med undantag för EU:s medlemsstater, Norge, Schweiz, USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan. Intyget är tryckt på sedelpapper, är av speciell typ och
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
176
beställs från ISP av det exporterande företaget. Syftet med att DEU utfärdas på sedelpappersintyg är att säkerställa att intyget inte förfalskas. Det exporterande företaget ska vidarebefordra intyget till den aktuella köparen eller mottagaren. Intyget ska därefter undertecknas, dateras och förses med stämpel av behörig myndighetsperson vid den utländska myndighet som utgör köpare eller slutmottagare av krigsmaterielen. Köparen/slutmottagaren ska därefter vidarebefordra intyget till den svenska beskickningen i mottagarlandet, som kontrollerar intyget. Bl.a. kontrolleras att intyget undertecknats av behörig person, varefter det sänds vidare till ISP. Om försäljningen avser s.k. MANPADS (bärbara luftvärnsvapen) används DEU för samtliga stater. Dvs. även EU:s medlemsstater, Norge, Schweiz, USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan. 13
End-Use Certificate används för försäljning till EU:s medlemsstater, Norge, Schweiz, USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan.
Vilken typ av slutanvändarintyg som används inverkar inte på de åtaganden som mottagarlandet åläggs utan dessa är de samma; dels att inte vidareexportera krigsmaterielen utan godkännande av behörig myndighet i Sverige, dels en skyldighet att informera om krigsmaterielen förkommer genom stöld eller på annat sätt. Vidare åtar sig mottagarstaten att, efter förfrågan från behörig svensk myndighet, bekräfta att de mottagit krigsmaterielen i fråga. Härutöver lovar mottagarstaten att produkten inte ska användas för massförstörelsevapen.
För utländska privata rättssubjekt ska följande intyg användas:
End-User Undertaking används för
a) utrustning och tekniskt bistånd vid tillverkning, renovering
eller uppgradering, samt
13 Ifråga om MANPADS används även en s.k. Declaration till följd av det beslut som medlemsstaterna i exportkontrollregimen Wassenaar Arrangemanget antagit.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
177
b) vid utförsel där produkten integreras i köparens egen produk-
tion där produkten saknar egen identitet, exempelvis stapelvaror som krut och sprängämnen.
Om exporten avser a) åtar sig köparen att inte vidareexportera krigsmaterielen. Om köparen ska integrera komponenter i en egen produkt enligt b) åtar sig köparen att inte vidareexportera eller överföra komponenterna till en tredje part. Härutöver åtar sig köparen att produkten inte ska användas för framställning av massförstörelsevapen samt att, efter förfrågan från behörig svensk myndighet, bekräfta att de mottagit krigsmaterielen.
Test Certificate kan användas vid leverans av större mängder materiel utomlands, som förstörs/förbrukas vid demonstration eller prov. Mottagaren åtar sig att inte sälja, vidareexportera eller överföra krigsmaterielen till tredje part. Den krigsmateriel det är fråga om utgör förbrukningsvaror såsom ammunition, sprängmedel och dylikt.
Small Arms Certificate används vid utförsel av jakt- och sportskyttevapen/-ammunition avsedd för privatperson eller vapenhandlare. Mottagaren åtar sig att inte vidareexportera jakt- och sportskyttevapen/-ammunition samt att försäljning endast ska ske i mottagarlandet.
5.3 Krigsmateriel – vad omfattas av begreppet?
Av central betydelse vid tillståndsprövningen och exportkontrollprocessen är naturligtvis vilka produkter, varu- och materialslag som utgör krigsmateriel och därmed omfattas av regelsystemet. Av 1 § krigsmateriellagen följer att krigsmateriel utgörs av ”materiel som är utformad för militärt bruk” och som regeringen beslutar utgör krigsmateriel. Av förarbetena till krigsmateriellagen framgår att klassificeringen av krigsmateriel bör ske med utgångspunkt i materielens funktion och konstruktion. I det fall en produkt har såväl civil som militär användning bör den klassificeras som krigsmateriel om den i sin militära funktion har förstörelsebringande
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
178
effekt.14 Vad som utgör krigsmateriel följer av bilaga 1 till krigs-materielförordningen (1992:1303).15
När krigsmaterielförordningen trädde i kraft i januari 1993 utvidgades krigsmaterielförteckningen med ett antal nya produkter. Detta medförde att produkter som tidigare inte ansågs utgöra krigsmateriel genom förändringen hamnade under kontroll. Här kan bl.a. nämnas vissa fordon (såsom BV206), marina ledningssystem (såsom 9LV), fortifikatoriska anläggningar, viss elektronisk- samt elektrooptisk materiel och programvara. Föredragande statsrådet framhöll att ”det finns skäl att regeringen vid fastställandet av krigsmaterielförteckningen tar hänsyn till det krigsmaterielbegrepp som tillämpas av länderna inom EG”.16 Uttalandet har dock inte medfört löpande förändringar av krigsmaterielförteckningen. Förteckningen har sedan 1993 fram till den 30 juni 2012 endast ändrats vid ett tillfälle – till följd av ratificeringen av artikel 10 i Förenta Nationernas Vapenprotokoll. Här bör uppmärksammas att EU i juni 2000 antog en gemensam militär lista som därefter i stort uppdaterats årligen till följd av de förändringar som beslutas i exportkontrollregimen Wassenaar Arrangemanget.
Den 30 juni 2012 övergick Sverige till att utgå från EU:s militära lista17 i syfte att fullgöra implementeringen av direktivet om överföring av försvarsrelaterade produkter (2009/43/EG). Vissa tillägg har emellertid gjorts till EU:s militära lista då den tidigare svenska krigsmaterielförteckningen innehöll produkter som inte återfinns på EU:s lista. Såväl kärnvapen som fortifikatoriska anläggningar har därmed lagts under den nationella exportkontrollen. Genom övergången till EU:s militära lista har ett antal produkter avförts från kontroll och utgör därmed inte längre krigsmateriel. Här kan bl.a. nämnas luft- och fjädervapen och vissa sprängmedel, t.ex. trotyl (TNT). Övergången medförde även att produkter som inte tidigare
14Prop. 1991/92:174 s. 27. 15 Bilagan består av fyra delar Del A: a) Förteckning över krigsmateriel och tekniskt bistånd enligt Krigsmateriellagen, och b) Krigsmateriel som inte finns angiven i bilagan till direktiv 2009/43/EG, Del B: Definitioner av termer som används i del A, Del C: Förteckning över produkter/ämnen för vilka deklarationsskyldighet föreligger till ISP. ISP lämnar i sin tur information till OPCW, Organisation for the Prohibition of Chemcial Weapons, Del D: Förteckning över vilken materiel i del A som utgör krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK). 16 Prop. 191/92:174 s. 31. 17 EU military list. Denna lista bygger i sin tur på exportkontrollregimen Wassenaars Military List.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
179
utgjorde krigsmateriel enligt det svenska regelverket, numera gör det och därmed blivit föremål för kontroll. Här kan bl.a. nämnas militära elverk och containrar, samt specialbehandlat stål som i den tidigare svenska förteckningen endast blev tillståndspliktig när den bearbetats för att ingå i en militär applikation.
Den största förändringen mot tidigare är att tekniskt bistånd numera omfattas av exportkontroll. Med begreppet tekniskt bistånd avses information gällande krigsmateriel som erfordras i någon av faserna utveckling, produktion eller användning. Informationen kan ha formen av tekniska uppgifter eller teknisk assistans.18
Som påtalats gjordes en uppdelning av krigsmateriel i två kategorier i samband med ikraftträdandet av nuvarande krigsmateriellag; Krigsmateriel för strid (KS) respektive Övrig krigsmateriel (ÖK). Denna indelning gjordes med hänsyn till produktens förstörelsebringande verkan och riktlinjerna gör en åtskillnad mellan hur tillståndsprövningen bör ske beroende på till vilken kategori som produkten i fråga hänförs.
I den allmänna debatten brukar ibland krigsmateriel likställas med vapen. Detta skapar emellertid en felaktig bild av vad krigsmateriel verkligen omfattar. Den allmänna bilden är att vapen utgörs av stridsvagnar, stridsflyg, skjutvapen m.m. I 2 § vapenlagen definieras skjutvapen som ”vapen med vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av krutladdningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra liknande utskjutningsmedel.” I FN:s register över konventionella vapen definieras större vapensystem som stridsvagnar, pansrade stridsfordon, grovt artilleri, stridsflygplan, attackhelikoptrar, stridsfartyg och robotar/ robotlavetter. Uttrycket små och lätta vapen omfattar i princip handeldvapen som kan bäras och avfyras av en person, samt vapen som är avsedda att bäras och användas av flera personer. I FN:s vapenregister definieras små vapen som revolvrar/automatpistoler, gevär/karbiner, kulsprutepistoler, automatkarbiner och lätta kulsprutor, medan med lätta vapen definieras som tunga kulsprutor, granattillsats för montering på vapen, bärbara pansarvärnspjäser, rekylfria vapen (granatgevärssystem), bärbara pansarvapen och granatkaster. Dessa vapen ingår i kategorin krigsmateriel för strid.
18 Jfr definitionsbilaga till krigsmaterielförordningen.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
180
Kategorin övrig krigsmateriel omfattar delar och komponenter till krigsmateriel för strid samt materiel som inte har direkt förstörelsebringande verkan i en stridssituation, som t.ex. spaningsradaranläggningar, simulatorer för utbildningsändamål utrustning för operativ och taktisk ledning, materiel för störning och röjning, ubåtsbatterier, ubåts- och torpednät, IR-utrustning (infrarött ljus), skyddsutrustning och pansarplåt.
5.4 Tillståndsprövningen i praktiken
5.4.1 Utgångspunkt för prövningen
Som anförts innehåller regelverket att det kan uppstå en konfliktsituation genom att olika politikområden ställs mot varandra vid tillståndsprövningen.
Regeringen har vid några tillfällen under 2000-talet inför riksdagen uttalat sig rörande hur avvägningen mellan de olika politikområdena bör göras. Därvid har understrukits att det vid varje exporttillfälle ska råda en balans mellan de säkerhets- försvars- och utrikespolitiska intressena. I en och samma situation kan vissa riktlinjer tala för fortsatt export, medan andra talar emot. De olika hänsynstagandena ska vägas mot varandra och det går inte att ”utesluta den ena eller den andra delen i den bedömningen”. Vid avvägningen ”har nationens eget intresse förtur. Ytterst måste det handla om att slå vakt om Sveriges långsiktiga säkerhet.”19
Riksdagen har återkommande ställt sig bakom regeringens uppfattning härvidlag.20
19 Utrikesminister Laila Freivalds svar på interpellation 2004/05:129 om anfallet på Falluja. Se även bl.a. stadsrådet Gunnar Lunds svar på fråga 2002/03:694 om krigsmaterielexporten till USA och statsrådet Ewa Björlings svar på interpellation 2007/08:66 om försäljning av klusterbomber till USA. 20 Bl.a. bet. 2002/03:UU9, s. 10f och rskr 2002/03:179, bet. 2003/04:UU3, s. 59 och rskr 2003/04:112, bet. 2004/05:UU6, s. 8 och rskr 2004/05:302 samt bet. 2005/06:UU12, s. 22 och rskr 2005/06:231. Det kan noteras att bet. 2003/04:UU3 avhandlar regeringens proposition om Sveriges politik för global utveckling.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
181
5.4.2 Handläggningen hos ISP
ISP är en enrådighetsmyndighet och det är ytterst generaldirektören som ensam har beslutsansvaret. Generaldirektören har emellertid delegerat ärenden av rutinartad karaktär inom ISP för att på så sätt sprida arbetsbelastningen och minska onödig administration och handläggningstider. De ärenden som generaldirektören inte delegerat avgör denne själv efter föredragning.
Sedan ett antal år har ISP infört krav på att det ska upprättas en skriftlig föredragningspromemoria avseende alla de ärenden som beslutas av generaldirektören. Dessa ärenden föredras och diskuteras under s.k. veckoberedningar där berörd personal från ISP deltar. En föredragningspromemoria ska omfatta en redogörelse av ärendet, inkluderande bl.a. tidigare beslut rörande aktuell mottagarstat, landbedömning med en redogörelse för den inrikes- och utrikespolitiska situationen, de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som föreligger, eventuell materielspecifik hänsyn som talar för att tillstånd ska beviljas samt om det är något i Sveriges utrikespolitisk som talar emot. Vidare görs en kontroll avseende huruvida andra medlemsstater i EU eller i exportkontrollregimen Wassenaar meddelat avslag på liknande ansökningar om export utifrån såväl mottagare som den aktuella produkten. I förekommande fall görs en konsultation med berörd stat.
I den proposition som föregick inrättandet av ISP framhålls att en prövning på myndighetsnivå kräver att myndigheten tillförs sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska frågor. Som framgår nedan inhämtas sådan sakkunskap när ett ärende behandlas av EKR. Någon beredning med berörda departement i Regeringskansliet av ärenden som inte behandlas av EKR sker emellertid inte. I dessa ärenden är det i stället upp till ISP att hålla sig uppdaterad på förändringarna i den svenska säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. Vid behov kan ISP inhämta uppgifter från berörda myndigheter såsom Försvarsmakten (främst MUST), Säpo och Regeringskansliet (UD/Fö).
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
182
Förändringar avseende handläggning av ärenden
I sin redovisning till kommittén framför ISP bl.a. följande vad gäller hur myndigheten bereder krigsmaterielärenden. Under perioden 1996 till 2010 upprättades i princip endast föredragningspromemorior inför samrådsärenden med EKR. På liknande sätt hade Krigsmaterielinspektionen på Utrikesdepartementet upprättat promemorior inför sammanträden med den Rådgivande nämnden samt ibland även inför föredragningar med ansvarigt statsråd. Härutöver upprättades promemorior inför att ärendet skulle till regeringen eller till Utrikesnämnden.
KRUT föreslog att ISP, för att förbättra det institutionella minnet på myndigheten, i större utsträckning ska dokumentera de överväganden och skäl som görs i ett ärende som varit föremål för samråd med EKR. Till följd härav beslutade ISP:s generaldirektör att detta skulle ske från och med 1 januari 2006. Detta medförde att det sedan 2006 finns ”beslutspromemorior” i de s.k. samrådsärendena med EKR. Av dessa framgår de överväganden som medfört att en ansökan om krigsmaterielexport avslagits eller medgetts.
År 2010 beslöt ISP:s generaldirektör att föredragningspromemorior även skulle upprättas i krigsmaterielärenden ”inför föredragningar för generaldirektören eller annan beslutsfattare vid förfrågningar om export (förhandsbesked), underrättelser om anbud eller vid ansökningar om utförseltillstånd för det fall mottagarlandet inte är en etablerad samarbetsstat på krigsmaterielområdet”.21 Föredragningspromemorior upprättas även för krigsmaterielärenden till samarbetsstater om skäl föreligger för det. ISP uppger att denna reform har medfört att ca 500 promemorior upprättats på krigsmaterielområdet och att tillämpningen av praxis numera är fastare och tydligare än tidigare.
21 Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 19f.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
183
5.4.3 EKR:s roll
Föregångaren till EKR, den Rådgivande nämnden för krigsmaterielexportfrågor, inrättades 1984. Nämnden bestod av sex ledamöter, vilka tillsattes på parlamentarisk grund.22 Dess uppgift var att inom ramen för ett samrådsforum bistå behandlingen av enskilda exportärenden. Ledamöterna kom från de partier som hade representation i Utrikesnämnden. Av regeringens skrivelse med redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten år 1984 framgår att inrättandet av nämnden innebar dels att antalet ärenden som gjordes till föremål för samråd ökade, dels att Utrikesnämnden avlastades.23
I samband med inrättandet av ISP aktualiserades frågan om en ombildning av den rådgivande nämnden då regeringen ville utveckla detta forum för samråd avseende krigsmaterielexportfrågor. Den nya enheten gavs namnet Exportkontrollrådet. EKR:s roll är vidare än den rådgivande nämndens och omfattar även andra strategiska produkter än krigsmateriel som ISP har att pröva. Bl.a. produkter med dubbla användningsområden. Arbetet i EKR ska inte bara ta sikte på samråd. Det ska också tillföra ISP sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska frågor.24 Detta sker bl.a. genom att ISP får kännedom om de landbedömningar, bedömningar av spridningsrisker m.m. som görs inom Regeringskansliet. Utöver att ISP ska samråda med EKR i viktigare beslut ska generaldirektören hålla rådet informerad om ISP:s verksamhet på exportkontrollområdet.
Mot bakgrund av EKR:s uppgifter förändrades sammansättningen och arbetsformerna jämfört med för den rådgivande nämnden. Numera består EKR av riksdagsledamöter, eller tidigare riksdagsledamöter, från samtliga partier som är representerade i riksdagen.25Ledamöterna utses av regeringen. Utöver dessa ledamöter deltar
22Prop. 1984/85:82. 23 Regeringens skrivelse 1984/85:223. 24Prop. 1995/96:31, s. 28. 25 Av prop. 1995/96:31 s. 27ff framgår att regeringens förslag var att ledamöterna skulle utses av regeringen efter förslag från de partier som är företrädda i Utrikesnämnden. EKR har representanter från samtliga riksdagspartier. EKR består fn. av tre ledamöter från Socialdemokraterna respektive Moderaterna, samt en ledamot från vardera övrigt riksdagsparti. Enligt 10 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP ska regeringen utser ledamöterna för en bestämd tid, vanligen fyra år med byte i december under valår. ISP:s generaldirektör är rådets ordförande och han eller hon ska hålla rådet informerat om ISP:s verksamhet på exportkontrollområdet.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
184
tjänstemän från såväl Utrikesdepartementet som Försvarsdepartementet. Av 13 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP framgår att rådets ”sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor är den statssekreterare som svarar för exportkontrollfrågor, det utrikesråd i Utrikesdepartementet som Regeringskansliet bestämmer och statssekreteraren i Försvarsdepartementet eller den som någon av dem sätter i sitt ställe”. Dessa personer bistår rådet med föredragningar utifrån nämnda politikområden.26EKR:s ledamöter omfattas av handlingssekretess och tystnadsplikt på samma sätt som tjänstemännen på ISP.
Den tidigare Rådgivande nämnden arbetade utifrån konsensus i samrådsärenden. Detta medförde att om en ledamot i nämnden ansåg att en ansökan skulle avslås så blev nämnden rekommendation avslag. Regeringen gick emellertid vid flera tillfällen varje år emot nämndens rekommendation. Detta ska jämföras med EKR, där varje ledamot ska lämna sin rekommendation på ett samrådsärende, men där rekommendationen från EKR grundar sig på majoriteten av ledamöterna. Såvitt kommittén erfarit har det endast förekommit ett samrådsärende där ISP:s generaldirektör inte följt EKR:s rekommendation. I det fallet hade rådet tillstyrkt export men generaldirektören beslutade om avslag.
Det åligger ISP:s generaldirektör att avgöra om ett ärende ska behandlas i EKR, liksom om ett ärende ska överlämnas till regeringen för beslut.27 Av propositionen framgår att viktigare beslut ska föregås av samråd med EKR.28 EKR brukar som regel alltid höras i de fall en ansökan avser export till ett nytt mottagarland.29 Detsamma gäller när utvecklingen i ett land nödvändiggör en ny prövning i rådet eller då det rör en fråga som fordrar en särskild uttolkning av riktlinjerna. Vidare är praxis att det i första hand är utförseltillstånd
26 Det kan noteras att statssekreteraren i Försvarsdepartementet, statssekreteraren som svarar för exportkontrollfrågor samt utrikesrådet för politiska frågor i Utrikesdepartementet i praktiken har delegerat uppgiften att vara sakkunniga i rådet till tjänstemän på respektive departement. 27 Se 11 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP. 28Prop. 1995/96:31 s. 28. 29 I prop. 1991/92:174 s. 95f framhålls att principiellt viktiga ärenden görs till föremål för samråd med den Rådgivande nämnden (dvs. EKR:s företrädare). Avseende samverkan (begreppet samverkan används i en vid mening och omfattar export av krigsmateriel) med ett nytt land framhöll föredragande statsrådet att den utrikespolitiska bedömningen är av särskild vikt samt att särskild restriktivitet ska göras i bedömningarna när det är fråga om krigsmaterielexport till ett nytt land, se anförd prop. s. 47.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
185
för ÖK som beviljas när ett land öppnas upp för krigsmaterielexport. I likhet med vad som gällde för den rådgivande nämnden medför inte en behandling av ett ärende i EKR att regeringen kan avstå från att överlägga med Utrikesnämnden där detta föreskrivs i regeringsformen.
Beredning av samrådsärenden med EKR
Inför varje samrådsärende skickar ISP ut skriftligt underlag till EKR:s ledamöter och till berörda tjänstemän inom Regeringskansliet. Underlaget består av en promemoria från ISP om ärendet, vilken bl.a. innehåller en försvarspolitisk bedömning från Försvarsdepartementet. Vidare återfinns en skriftlig landbedömning från Utrikesdepartementet.30
Beredningen av ett ärende i EKR sker genom att en tjänsteman hos ISP föredrar ärendet. Därefter sker en redogörelse för landbedömningen av Utrikesrådet för politiska frågar vid Utrikesdepartementet (eller den han/hon satt i sitt ställe) och en redogörelse av de försvarspolitiska aspekterna av statssekreteraren i Försvarsdepartementet (eller den han/hon satt i sitt ställe). Efter att informationen lämnats överlägger EKR:s ledamöter, varefter de avger sin bedömning om ärendet ifråga. Någon formell omröstning sker inte och respektive ledamots ställningstagande antecknas inte. Dock förs ett protokoll där majoritetens uppfattning redovisas samt de relevanta upplysningar och synpunkter som kommit fram vid behandlingen i rådet.
I tabell 5.1 redogörs för antal samrådsärenden under åren 1996– 2013. Det bör uppmärksammas att ett och samma samrådsärende kan innehålla bedömningar avseende en eller flera stater, ibland fler än 15 länder (oftast vid flernationella projekt). Vidare har vissa stater varit föremål för flera samrådsärenden. Dels över tid, dels med hänsyn till olika typer av krigsmateriel.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
186
Källa: ISP.
5.4.4 Överlämnande av ärenden till regeringen
I den proposition som låg till grund för inrättandet av ISP framhålls att ISP ska pröva merparten av ärendena avseende kontroll över krigsmateriel.31 Vissa ärenden ska dock överlämnas till regeringen för avgörande. Det rör sig dels om de ärenden som är av principiell betydelse eller annars är av särskild vikt (1 a § andra stycket krigsmateriellagen), dels om de ärenden som föranleder att regeringen har skyldighet att överlägga med Utrikesnämnden före ärendet avgörs (10 kap. 11 § regeringsformen föreskriver att överläggning med Utrikesnämnden bör ske i utrikesärenden av större vikt. Vissa utförselärenden som rör krigsmateriel kan vara av sådan art att de påkallar överläggning med Utrikesnämnden).32
Som tidigare framhållits kan regeringen enligt 1 a § tredje stycket krigsmateriellagen besluta, om den anser så påkallat, att ISP:s generaldirektör ska överlämna en viss typ av ärenden till regeringen. Det skulle t.ex. kunna avse ärenden rörande viss krigsmateriel eller ärenden som avser en viss stat.
I propositionen framhålls att det rör sig om ett mindre antal ärenden som kräver regeringens ställningstagande.33 Vad som avses med ett mindre antal ärenden framgår inte. Vidare finns det i propositionen ingen förklaring till vad som avses med ärenden som har ”principiell betydelse” eller annars är av ”särskild vikt”. Regeringen konstaterade att det kan räcka att regeringen prövar de ärenden som är viktiga för praxisutvecklingen ”eller är svårbedömda”.
31Prop. 1995/96:31, kapitel 5. 32 I propositionen anförs att de ärenden ska överlämnas till regeringen som medför att regeringen kan ”styra utvecklingen i praxis och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav. Dessutom måste regeringen ha möjlighet att uppfylla kravet på samråd med Utrikesnämnden.” Prop. 1995/96:31 s. 25. 33 Aa s. 27.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
187
Vidare angavs att det kan vara motiverat att regeringen prövar fler eller andra ärenden än vad som normalt är ändamålsenligt ”i krislägen eller andra tillspetsade situationer.”34
Sedan ISP övertog tillståndsprövningen från regeringen har sammanlagt 17 ärenden överlämnats till regeringen för prövning.35
Av dessa ärenden har ett par emellertid i princip gällt samma sak, varför regeringen har meddelat färre än 17 beslut. Dessutom har ISP återkallat två ärenden innan regeringen hunnit fatta beslut i dessa. Åtta ärenden har uteslutande avsett export från Sverige. I samtliga de ärenden som har prövats av regeringen har regeringen, i det enskilda fallet, gjort samma bedömning som ISP och EKR. Före det att ett ärende kan lämnas över till regeringen måste samråd i ärendet ha skett med EKR.36 Då ett ärende överlämnas till regeringen ska ISP bifoga ett eget yttrande.37
ISP:s generaldirektör har återkommande underhandskontakter med regeringen, genom ansvarigt statsråd och statssekreterare. Dessa kontakter grundar sig på att regeringen har ett särskilt ansvar för utrikespolitiken och att det av 10 kap. 13 § regeringsformen följer att chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör ska hållas underrättad när frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Underhandskontakter mellan regeringen eller ett enskilt statsråd och en myndighet som är underställd regeringen anses även vara ett led i den normala dialogen.38
Regeringen och ansvarigt statsråd hålls löpande underrättad om de beslut som ISP fattat. Detta sker genom att regeringen medverkar i EKR, men också genom de underhandskontakter som förekommer.
Frågan om och hur regeringen håller sig underrättad om praxisutvecklingen vid ISP har behandlats i ett granskningsärende hos kon-
34Prop. 1991/92:174, kapitel 5. 35 Två av dessa ärenden har rört förhandsbesked avseende krigsmaterielexport. Förhandsbesked regeleras inte i krigsmateriellagen och överlämnandet av dessa ärenden har därför inte skett med stöd av 1 a § andra stycket i lagen. Beaktat de utrikespolitiska implikationer som krigsmaterielexport kan ha bör ett överlämnande i dessa fall ha kunnat ske med stöd av regeringsformen 10:13 som föreskriver att en statlig myndighet är skyldig att hålla utrikesministern underrättad om en fråga av utrikespolitisk betydelse. 36 Se 11 § i förordning (2010:1101) med instruktioner för ISP. 37 Därigenom kan myndighetens kunskaper och erfarenheter tas tillvara. Se prop. 1995/96:31 s. 26. 38 Se bl.a. betänkande 1998/99:KU25 s. 96 och betänkande 2003/04:KU20 s. 211.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
188
stitutionsutskottet.39 I granskningsärendet framkomatt regeringen håller sig underrättad om rådets arbete genom sin medverkan i EKR och att närvarande representanter för regeringen återrapporterar till ansvarigt statsråd.40 Konstitutionsutskottet fann inte anledning att rikta någon kritik mot regeringen avseende denna ordning.41
5.5 Möjlighet till överprövning
Huvudregeln är att vare sig ISP:s eller regeringens beslut i exportkontrollfrågor kan överprövas. Från huvudregeln görs undantag avseende vissa av ISP:s beslut; vissa certifieringsbeslut,42 beslut att återkalla tillstånd, beslut rörande viss användning av generella tillstånd samt beslut om avgift som myndigheten tar ut för tillsyn eller tillståndsprövning enligt krigsmateriellagen. Beslut varigenom ISP gett tillstånd, avslagit en tillståndsansökan eller förbjudit att ett anbud lämnas respektive att ett avtal ingås kan däremot inte överklagas. Anledningen därtill är att ett sådant beslut baseras på politiska överväganden, vilket inte ger enskilda intressen någon klagorätt.43Avseende regeringsbeslut är det endast om beslutet avsett återkallelse av ett tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel som en möjlighet till överklagande föreligger.44
5.6 Öppenhet och transparensen i gällande exportkontrollsystem
5.6.1 ISP:s löpande redovisningar
ISP redovisar kvartalsvis översiktliga rapporter av beviljade utförseltillstånd av krigsmateriel. Av rapporten framgår mottagarstater, vilka produktkategorier enligt krigsmateriellistan som exporterats
39 Betänkande 1998/99:KU25 s. 5 och 92–99. 40 Aa del 2, bilaga A2.10.2 – en promemoria från Statsrådsberedningen. 41 Aa s. 5 och 98–99. 42 Ett företag kan certifieras för att kunna ta emot krigsmateriel eller tekniskt bistånd som överförs till Sverige från ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) enligt ett generellt överföringstillstånd. 43 Jfr Europadomstolens avgörande i mål 35178/97, Ankarcrona mot Sverige. 44Prop. 1995/96:31, kapitel 9.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
189
samt huruvida materielen klassificeras som krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel. Vidare lämnar ISP information om den faktiska krigsmaterielexporten ad hoc när detta påkallas. Detta skedde bl.a. i samband med den arabiska våren där ISP i ett pressmeddelande redogjorde för Svensk försvarsmateriel till Nordafrika och Nära Östern. Bl.a. lämnades information om den faktiska krigsmaterielexporten till Saudiarabien mellan 2005 och 2011.
5.6.2 ISP:s redovisningar till regeringen
Fram till och med 2011 redovisades krigsmaterielexporten i ISP:s Verksamhets & Årsredovisning. Sedan 2011 redovisas års- respektive verksamhetsredovisningen separat och uppgifter om krigsmaterielexport återfinns numera i verksamhetsredovisningen. Härutöver redovisar ISP till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet) i samband med redovisningen av statistik till EKR. Vidare lämnas redovisningar ad hoc när regeringen eller Regeringskansliet begär in sådana. Av ISP:s instruktioner följer också att myndigheten ska lämna underlag till Regeringskansliet inför regeringens årliga skrivelse till riksdagen. Sådan information ska lämnas före den 15 februari varje år.
5.6.3 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen
Alltsedan 1985 har regeringen lämnat en skrivelse till riksdagen vari regeringen redogör för sin exportkontrollpolitik avseende strategiska produkter. Sverige var den andra staten, efter USA, som började publicera rapporter avseende den nationella krigsmaterielexporten. Syftet med denna redovisning har hela tiden varit att bidra med underlag till en bredare diskussion om frågor relaterade till såväl exportkontroll av krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden. Regeringen strävar kontinuerligt efter en ökad öppenhet på exportkontrollområdet.45 Detta har medfört att skrivelsens innehåll och utformning har utvecklats till att i dag vara en relativt omfattande redogörelse för exportkontrollpolitiken
45 Regeringens skrivelse 2013/14:114, Strategisk exportkontroll 2013 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
190
som helhet. Genom en öppnare politik och bättre informationsbehandlingssystem kan i dag, jämfört med tidigare, fler statistiska uppgifter lämnas.46
Av skrivelsen framgår bl.a. följande information:
Hur många utförseltillstånd (internationellt benämns tillstånden oftast licenser) som har beviljats. Av informationen framgår även värdet av utförseltillstånden, mottagarstaterna samt produktslag/kategori i krigsmaterielförteckningen.
Den faktiska krigsmaterielexporten, med angivande av det ekonomiska värdet av exporten, mottagarstaterna samt produktslag/kategori i krigsmaterielförteckningen.
Redovisning av krigsmaterielexporten till en specifik stat, uppdelad på Krigsmateriel för strid respektive Övrig krigsmateriel.
De avslag som beslutats utifrån antal avslag till en specifik mottagarstat.
Redovisning av tillhandahållandetillstånd, omfattande antalet beviljade tillstånd, mottagarstaterna, produktslag/kategori i krigsmaterielförteckningen samt den stat varifrån krigsmaterielen exporterats.
Redovisning av antalet följdleveranser som beviljats samt vilken materiel som omfattats av beslutet.
Redovisning av antalet inkomna ärenden fördelade på förhandsbesked, anbudsunderrättelser och utförseltillstånd.
5.6.4 Regeringens rapportering till internationella organ
Årligen rapporterar Utrikesdepartementet, efter samråd med Försvarsdepartementet och berörda myndigheter47, till Förenta nationernas register för konventionella vapen (UN Register of Conventional Arms, UNROCA). UNROCA etablerades 1992 och utgör det viktigast internationella instrumentet för öppenhet och transparens avseende överföring av vapen. Staterna rapporterar
46 Aa s. 3. 47 Däribland ISP, som lämnar uppgift om den svenska exporten.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
191
årligen om export respektive import avseende sju utpekade kategorier av vapensystem;
stridsvagnar,
pansrade stridsfordon,
grovt artilleri,
stridsflygplan,
attackhelikoptrar,
stridsfartyg, samt
robotar/robotlavetter.
Registret har efter översyner i FN, senast skedde detta 2006, bl.a. utvidgats definitionsmässigt så att flera vapensystem ingår. Dessutom kan stater frivilligt rapportera om små och lätta vapen (Small Arma and Light Weapons, SALW).
Årligen redovisas även handeln med tunga vapensystem till Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Även inom exportkontrollregimen Wassenaararrangemanget (WA) sker en redovisning. Denna redovisning följer i stort de sju kategorier som rapporteras till FN-registret men rapporteringen har förfinats genom att även undergrupper ska rapporteras liksom att rapportering av små och lätta vapen tillkommit som en åttonde kategori. Rapporteringen i WA görs två gånger per år och ytterligare information kan då lämnas frivilligt. Syftet med denna rapportering är att på ett tidigt skede kunna uppmärksamma destabiliserande ansamlingar av vapen och grunden för regimens verksamhet är att bidra till regional och internationell säkerhet och stabilitet genom att främja öppenhet och ett ansvarsfullt agerande rörande överföringar av såväl konventionella vapen som produkter med dubbla användningsområden.
193
6 Försvarsindustrin och dess marknad
Krigsmaterielmarknaden är som många andra produktmarknader global, men den styrs inte enbart av traditionella marknadsekonomiska och tekniska faktorer. I stället styrs krigsmaterielmarknaden också av andra parametrar och villkor än rent företagsekonomiska. Staters politiska inblandning i denna marknad medför att den avsevärt skiljer sig från andra marknader. Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör till vem som försvarsindustrin får exportera till.
Den svenska säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken efter andra världskrigets slut medförde att Sverige byggde upp en omfattande försvarsindustrin i syfte att vara självförsörjande. Sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft har den svenska försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. De minskande beställningarna från Försvarsmakten som förändringarna i främst försvarspolitiken medfört har inneburit att export blivit nödvändig och helt central för att den avancerade inhemska försvarsindustrin ska kunna bibehålla en teknisk kompetens och kapacitet. Merparten av det som försvarsindustrin i dag tillverkar exporteras till andra stater. 1997 utgjorde den internationella marknaden 25 % av försvarsföretagens marknad. Ett decennium senare, 2007, hade den andelen ökat till 56 %. 2013 hade andelen ytterligare ökat, nu till drygt 60 %.
Det finns ca 150 företag i Sverige som har tillverkningstillstånd för krigsmateriel, varav ett 40-tal är aktiva som exportörer. Antalet anställda i säkerhets- och försvarsindustrin har sedan mit-
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
194
ten av 1990-talet legat runt 25 000 årsarbetskrafter. Industrins årliga omsättning är ungefär 30 miljarder kronor.
De omfattande strukturförändringar som försvarsindustrin genomgått har även medfört att industrin de senaste decennierna blivit internationaliserad. Stora delar av den svenska försvarsindustrin ägs i dag av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad, och de företag där moderbolaget har svenskt säte har i sin tur dotterbolag i andra stater.
En aspekt som medför att krigsmaterielmarknaden skiljer sig från andra marknader är att den importerande staten inte sällan brukar ställa upp krav på offset vid större köp. Med offset avses motprestationer som den köpande staten ställer på leverantören. De motprestationer som kan aktualiseras med offset inkluderar bl.a. byteshandel, teknologiöverföring eller att produktion ska ske i den köpande staten. Såväl EU kommissionen som Sverige anser att offset är hämmande för en fri marknad. EU kommissionen anser att offset inte ska tillåtas vid upphandlingar inom EU. Den svenska hållningen i dag är att offset inte ska tillämpas, oavsett om inköpen sker från en annan EU medlemsstat eller från ett tredje land.
6.1 Bakgrund
Krigsmaterielmarknaden är global, men den fungerar inte som andra marknader och kan heller inte jämföras med andra marknader. Denna marknad styrs av andra parametrar och villkor än rent företagsekonomiska. Krigsmaterielmarknaden bestäms nämligen inte enbart utifrån traditionella marknadsekonomiska och tekniska faktorer, utan den påverkas även i högsta grad av enskilda staters politiska ställningstaganden.1 Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör till vem som försvarsindustrin får exportera till.
De stater som har en inhemsk försvarsindustri brukar oftast anse att denna är av säkerhets- eller försvarspolitiskt intresse. Historiskt har exportkontroll av krigsmateriel antingen haft till uppgift
1 Jfr dokumentet från rådets POLARM-grupp, som fogats till meddelandet KOM(1997) 583, 4.12.1997.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
195
att säkerställa försörjningen av det egna försvaret eller haft till uppgift att förhindra att en potentiell motståndare får tillgång till teknik eller tekniskt kunnande. Att försvarsindustrin betraktas vara av strategiskt värde följer även av att industrin i vissa stater till del eller uteslutande är statsägd. I de stater där försvarsindustrin är privatägd så har vissa stater möjliggjort att de kan påverka strategiska beslut som ska fattas av den inhemska försvarsindustrin genom t.ex. s.k. ”golden shares”2 eller genom att vissa beslut måste underställas regeringen eller motsvarande. Statens roll och betydelse är således fortsatt som huvudregel av avgörande vikt för den i staten verksamma försvarsindustrin.
I stater med en inhemsk försvarsindustri accentueras statens roll ytterligare då den normalt fungerar både som största kund och som viktig referenskund i exportsammanhang. Vidare kan staten ingå internationella samarbeten där industrin kan delta. Vidare är det staterna som i egenskap av kunder och ibland även ägare som fastställer produktefterfrågan utifrån sina försvarsbehov. Härutöver bidrar staten – i varierande utsträckning – till finansieringen av forskning och utveckling, och påverkar på så sätt industrins tekniska kunnande och konkurrenskraft på lång sikt.
För staten kan försvarets behov även innefatta en strävan att ha kontinuerlig tillgång till materiel som möjliggör en militär förmåga som är överlägsen motståndaren, och inte sällan kan det vara fråga om att utveckla system och teknologi som inte finns tillgänglig när beslut om att utveckla systemet fattas. Materielen består ofta av teknologi med både militärt och civilt ursprung och användbarhet. Programmen för materielutveckling, inte minst vad gäller system som ligger på teknologins framkant, är ofta komplicerade och kostnadskrävande. För att denna typ av utveckling ska bli verklighet krävs oftast att staten tar en inte oansenlig del av risken, vilket också gör statens stöd nödvändigt. Ytterligare faktorer som påverkar företagens riskvillighet är produktionsvolymen. Om denna är begränsad och det föreligger en hög kommersiell risk ökar det i sig behovet av statens stöd.
2 Golden share kan definieras som en typ av aktie som ger dess aktieägare vetorätt över förändringar i företagets bolagsordning. Denna medför särskild rösträtt, vilket ger innehavaren möjlighet att blockera vissa beslut såsom uppköp eller förvärv av ett annat företag.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
196
6.2 Försvarsindustrin i Sverige
Efter andra världskriget skedde en snabb och omfattande omställning av den inhemska industrin så att den i tillräckligt stor omfattning tillverkade och egenutvecklade krigsmateriel. Detta baserades bland annat på erfarenheterna av de svårigheter som Sverige hade att få tillgång till kvalificerad materiel under krigsåren. För ett land som Sverige, med neutralitetspolitiken som säkerhetspolitisk grundbult, var det viktigt att undvika beroendet av andra länder och säkerställa nyanskaffning och vidmakthållande av materiel även i orostider. Det mönster för materielförsörjningen som utkristalliserades utmärktes av att utveckling och tillverkning av försvarsmateriel skulle ske inom landet och att materielen skulle ges en svensk profil för det svenska försvarets behov. Tillgång till och exploatering av avancerad teknik var central för Sveriges möjligheter att uppnå relativa fördelar på slagfältet. Den förda säkerhetspolitiken med alliansfrihet syftande till neutralitet i krig under det kalla kriget nödvändiggjorde att den försvarsindustriella förmågan fortsatte att vidareutvecklas. Neutralitetspolitikens trovärdighet medförde krav på självförsörjning av krigsmateriel och försvarsindustrin blev därigenom en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken. En egen försvarsindustri bidrog till att skapa respekt för Sveriges vilja och förmåga att vara neutral i händelse av en väpnad konflikt i vårt närområde eftersom industrin minskade beroendet av andra stater. Härutöver ansågs en egen försvarsindustriell kapacitet till utveckling och tillverkning av krigsmateriel vara värdefull då materielen därigenom kunde få en svensk profil och anpassas till våra egna förhållanden.
En framgångsfaktor för den inhemska och konkurrenskraftiga industrin har varit den nära samverkan som rått mellan användare, beställare och utvecklare av krigsmateriel, dvs. samarbetet mellan Försvarsmakten, Försvarets Materielverk (FMV) och försvarsindustrin. Vidare har satsningarna på forskning och utveckling varit av stor vikt för att svenskproducerad krigsmateriel har legat på framkant av den tekniska utvecklingen. Dessutom kan konstateras att svenska system ofta utvecklats för att kunna hanteras av värnpliktiga samt krävt små resurser för drift (i kombination med hög teknologisk nivå).
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
197
En ytterligare orsak till att Sverige utvecklade krigsmateriel med en svensk profil var att Nato respektive Warszawapakten tog fram system för att möta huvudmotståndarens system. En svensk särlösning kunde därmed skapa operativa fördelar. Vidare omgavs viss krigsmateriel av mycket hög sekretess som inte ansågs kunna anskaffas från andra stater.3
I propositionen till gällande krigsmateriellag framhölls att Sverige har ”ett starkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad utsträckning delta i internationella forsknings- och utvecklingssamarbeten” med särskilda länder inom EG och med USA. Det bedömdes att en förutsättning för deltagande i sådant samarbete var att den svenska försvarsindustrin kunde tillföra kompetens till samarbetet som helhet och att industrin måste ges förutsättningar för att upprätthålla en sådan hög konkurrenskraftig kompetens som medför att den är intressant som samarbetspartner. Här utgjorde även en satsning på forskning och utveckling en viktig del. Vidare gjordes hänvisningar till tidigare utredningar som pekat på att det föreligger ett samband mellan försvarsindustrins möjlighet att tillgodose Försvarsmaktens behov av materiel och dess möjligheter att kunna exportera krigsmateriel. Härutöver framhölls att den då pågående omstruktureringen och anpassningen av svensk försvarsindustri måste ske på samma villkor som inom andra branscher och att administrativa åtgärder, t.ex. omställningsfonder, bör avvisas.4
Den svenska försvarsindustrin spelar än idag en viktig roll för Försvarsmaktens materielförsörjning. Genom att delta i internationella samarbeten med stater, vilka Sverige i övrigt har utvecklat ett säkerhetspolitiskt samarbete med, skapas förutsättningar för att kunna dela kostnader och dessutom säkerställer detta att materielen är interoperabla. Med hänsyn tagen till tidigare, pågående och beställda leveranser har den svenska försvarsindustrin betydelse för en kostnadseffektiv materielförsörjning. Ur ett historiskt perspektiv har möjligheterna till export av krigsmateriel varit av vikt för materielförsörjningen och av den anledningen har den svenska staten i olika former stött exportansträngningarna av krigsmateriel.
3 Se t.ex. avsnitt 6.6 i SOU 2002:108, Fred och säkerhet – säkerhetspolitiska utredningen, om orsaken till uppbyggnaden av den svenska försvarsindustrin. 4Prop. 1991/92:174 s. 40.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
198
Trots strävan att vara självförsörjande kan konstateras att det alltid funnits ett stort beroende av att importera och att få tillgång till såväl teknologi som krigsmateriel från andra stater, inte minst från USA. Detta beroende, som etablerats redan på 1950- och 1960-talet, ökade under 1970- och 1980-talet i samband med en sjunkande svensk försvarsbudget och ökade materielutvecklingskostnader. Under mitten av 1990-talet framhölls det önskvärt att den svenska försvarsindustrin i större utsträckning än som var fallet skulle integreras med utländsk industri.5 Ett skäl till detta var att den svenska försvarsmarknaden bedömdes vara för liten för att kunna vidmakthålla den breda inhemska försvarsindustriella kompetens som utvecklats i Sverige under det kalla kriget.6
6.2.1 Utveckling
Sedan nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft har den svenska försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. Genom bl.a. den geopolitiska förändring som skedde genom Berlinmurens fall, det kalla krigets slut och Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen har det säkerhets- och försvarspolitiska läget förändrats i grunden. Detta har även fört med sig stora förändringar i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken som tydliggörs genom att Sverige gått ifrån neutralitetspolitiken och antagit en ensidig solidaritetsförklaring, innebärande att Sverige inte kommer att förhålla sig passivt i händelse av att ett annat nordiskt land eller EU-land utsätts för en katastrof eller ett angrepp. Försvarspolitiskt har Försvarsmakten ställt om från ett invasions- till ett insatsförsvar. Den nya försvarspolitiska doktrinen har medfört förändringar, inte minst vad gäller materielförsörjningen, och har medfört att den svenska marknaden avseende krigsmateriel avsevärt reducerats. För försvarsindustrin har Försvarsmakten gått från att ha varit den viktigaste och största kunden till att vara en köpare bland andra, om än den viktigaste referenskunden7. Merparten av det
5 Integrationen har bl.a. behandlats i en FOI studie, Försvarsindustri i Sverige – Konsekvenser av internationaliserat ägande, Mattias Axelson och Martin Lundmark, mars 2007. 6 Se bl.a. Materielförsörjningsutredningen (Fö 2000:03) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22). 7 Begreppet referenskund används bl.a. i betänkandet Forskning och utveckling samt försvarslogistik i det reformerade försvaret, SOU 2011:36, s. 247. Försvarsindustrin framhåller
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
199
som försvarsindustrin i dag tillverkar exporteras till andra stater. 1997 utgjorde den internationella marknaden 25 % av försvarsföretagens marknad. Ett decennium senare, 2007, hade den andelen ökat till 56 %. 2013 hade andelen ytterligare ökat, nu till drygt 60 %.8 För vissa enskilda företag är den till och med högre. BAE Systems räknar med att exporten har stått för ca 90 % av deras omsättning de senaste åren och kommer att vara fortsatt hög. Försvarsindustrins omprioritering från den inhemska marknaden med Försvarsmakten som den dominerande kunden till den internationella marknaden har skett i enlighet med regeringens och riksdagens uttryckliga uppmaning därtill.
De minskande beställningarna från Försvarsmakten har medfört att export blivit nödvändig och helt central för att den avancerade inhemska industrin ska kunna bibehålla den kompetens och förmåga som regering och riksdag efterfrågar.
Här bör även uppmärksammas den förändring som skett vad gäller synen på internationellt samarbete. Sedan krigsmateriellagen trädde i kraft har behovet av internationellt samarbete samt behovet av krigsmaterielexport ökat. 1988 års utredning om krigsmaterielexporten (KMU) framhöll att tillverkning av krigsmateriel enbart för den utländska marknaden inte skulle vara förenlig med vare sig utrikes- och neutralitetspolitiken eller med försvarspolitiken. Enligt KMU kom denna utgångspunkt till uttryck i den grundläggande principen om att krigsmaterielexport ”endast bör medges om den bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd”.9 I propositionen till gällande krigsmateriellag uttrycker sig föredragande statsrådet något annorlunda. Denne anför att krigsmaterielexport inte ska ske ”med mindre denna tillgodoser väsentliga svenska försvars- och säkerhetspolitiska mål och behov.”10 Vid en interpellationsdebatt 1994 påtalade dåvarande ansvarigt statsråd att ”Det är exempelvis inte tillåtet med export av pro-
vikten av att ha Försvarsmakten som en referenskund för att nå exportframgångar. Som referenskund utgör Försvarsmakten en garant för en blivande kund att den köpta krigsmaterielen är teknologiskt intressant att utveckla och använda samt att den långsiktiga tillgången etc. säkerställs. 8 Branschorganisationen SOFF uppskattar att 65–70 % av medlemsföretagens omsättning utgörs av export. 9SOU 1989:102 s. 135. 10Prop. 1991/92:174 s. 36ff.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
200
dukter som enbart skall exporteras och icke försäljas i Sverige”.11Försvarsbesluten under 2000-talet har i ökad utsträckning framhållit behovet av krigsmaterielexport för att försvarsindustrin ska kunna bibehålla sin utvecklings- och tillverkningskompetens. Detta framgår bl.a. i 2009 års försvarsbeslut, vari framhålls att Sverige endast kan förbli ett intressant land för internationellt samarbete om vi kan bidra med en teknologinivå som har internationell konkurrenskraft.12 I förarbetena till den gällande krigsmateriellag angav föredragande statsrådet att försvarsindustrins tillverkning och utveckling ska främja Sveriges försvarsförmåga genom att tillföra kompetens och kapacitet. Detta ska jämföras med skrivningarna i 2009 års försvarsbeslut, där regeringen angav att man ser positivt på att den inhemska industrin även utvecklar och producerar materiel som inte bedöms komma att användas av Försvarsmakten.
En annan avgörande förändring av den svenska försvarsindustrin är förskjutningen av ägandet. En orsak till denna förskjutning kom till följd av kraven på försvarsindustrins rationalisering och konsolidering, inte minst mot bakgrund av att beställningarna från Försvarsmakten reducerats kraftigt. Saabs köp av Celsius år 2000 från staten är det tydligaste exemplet på detta.13 I dag är samtliga företag i försvarsindustrin privatägda och det utländska ägandet har ökat.14 Saab är den dominerande försvarskoncernen i Sverige och genererar närmare 80 % av branschens samlade omsättning. Avseende utländskt direktägande i svensk försvarsindustri kan särskilt nämnas att brittiska BAE Systems har köpt upp bl.a. Hägglunds och Bofors och att Nammo Sweden ägs av Nammo A/S. Nammo A/S är till 50 % ägt av norska staten och till 50 % av finska Patria. Det tyska företeget ThyssenKrupp Marine Systems ägde fram till som-
11 Riksdagens snabbprotokoll 1994/95:25, fredagen den 18 november. 12Prop. 2008/09:140 s. 76. 13 Staten sålde 2000 sitt ägande i Celsius AB till Saab AB. I prop. 1999/2000:29 och Näringsutskottets betänkande 1999/2000:NU9 bedöms ett samgående mellan Saab och Celsius som industriellt riktig med hänsyn till den snabba strukturomvandling som pågår inom försvarsindustrin i västvärlden där det är nödvändigt för Celsius att finna samarbeten eller strukturlösningar. Vidare anges i propositionen att en säker materielförsörjning och tillgång till strategiska kompetenser är viktigt ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv, men att detta inte sker genom ägandet utan huvudsakligen genom att villkor ställs i samband med försvarsmaterielbeställningar och utvecklingsuppdrag. 14 Även historiskt har det funnit utländska ägarintressen i svensk försvarsindustri. Här kan bl.a. nämnas att det tyska företaget Krupp i början på 1930-talet hade en inte oansenlig andel aktier i Bofors. Krupp tvingades emellertid att sälja sin ägarandel 1935 när en lagändring medförde begränsningar i utländskt ägande i svensk försvarsindustri.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
201
maren 2014 ThyssenKrupp Marine System AB (tidigare Kockums) vilken då köptes av Saab.
Det är i dag svårt att peka på en renodlad svensk försvarsindustri då den är kraftigt internationaliserad och antingen är ägd av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad. Även de företag där moderbolaget har svenskt säte har dotterbolag i andra stater, vilket medför att även dessa företag är globala. 2011 års Försvarsstrukturutredning gjorde bedömningen att drivkrafterna inom försvarsmaterielmarknaden även framgent kommer att leda till strukturrationalisering, med färre men mer globala företag och oligopolmarknader.15
Värt att notera är att denna utveckling har sammanfallit med internationaliseringen av näringslivet i stort, om än att den för försvarsindustrins vidkommande inte hade varit möjlig med mindre än att den understötts av politiska beslut. Alltjämt kvarstår dock den inhemska försvarsindustrins säkerhets- och försvarspolitiska värde för Sverige.
Ser vi på industristrukturen i Sverige består den av såväl system-, delsystem-, produkt-, komponent- och tjänsteleverantörer. Flera av företagen diversifierar sig och arbetar med såväl försvarsrelaterade system, produkter med dubbla användningsområden som med rent civila produkter. Det kan också konstatera att civila produkter och produkter med dubbla användningsområden stadigt har ökat sin andel av säkerhets- och försvarsindustrins totala försäljning de senaste åren.
Av de underlag som både försvarsindustriföretag och kommuner, vari företagen finns representerade, lämnat till kommittén framgår att företagen är en väl integrerad del i sina respektive samhällen och att företagen har en stark koppling till övrig industri på dessa platser. Vidare framgår att försvarsindustriföretagen på olika sätt är engagerade i universitet och högskolor i sina respektive regioner. Samarbetena mellan industrin och universitet/högskolor syftar bl.a. till att bibehålla eller öka kunskap inom för försvarsindustrin viktiga teknikområden.
En medveten strävan från statsmaktens sida har varit att renodla försvarsmyndigheternas respektive försvarsindustrins kompetenser, något som fått till följd att gränsytorna mellan myndigheter, inte minst FMV, och industrin förändrats. I förlängningen har
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
202
detta medfört att den svenska statens beroende av den inhemska försvarsindustrin ökat vad gäller teknologisk kompetens det senaste decenniet. Denna utveckling har även förstärkts av att statens satsningar på FoU till försvarsmyndigheterna kraftigt reducerats under de senaste decennierna. Vikten av FoU framhålls emellertid av försvarsberedningen där denna anger att ”Grunden för långsiktig militär teknikutveckling är investeringar i forskning och utveckling” och att detta ”i sin tur skapar förutsättningar för och bidrar till långsiktig förmågeutveckling.”16
Även den omständigheten att statens nybeställningar av materiel hos industrin minskat har nödvändiggjort att industrin ökat sina egna FoU satsningar. Detta har ytterligare förstärkt förskjutningen av teknisk kompetens från försvarsmyndigheterna till försvarsindustrin. Förskjutningen av teknisk kompetens har i sin tur medfört att den svenska statens beroende av industrin ökat vad gäller att ha en inhemsk spetsteknologi samtidigt som industrins beroende av försvarsmyndigheterna i viss mån kan sägas ha minskat i takt med att statens FoU-budget minskat.
6.2.2 Verksamhetsområden m.m.
Sverige har i dag, i motsats till många andra stater, ingen antagen strategi avseende försvarsindustrin, viktiga materielsystem eller nyckelteknologier. Emellertid har regering och riksdag framhållit att flyg- och undervattensområdet är av strategiskt intresse för Sverige. Försvarsberedningen har i sin rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid framhållit att bibehållandet av såväl stridsflyg- som ubåtsförmågan utgör ett väsentligt säkerhetsintresse för Sverige.17 Även den senaste försvarspolitiska inriktningen framhåller stridsflyg- och undervattensförmågan som områden av väsentlig betydelse för Sveriges försvar och att de utgör väsentliga säkerhetsintressen för Sverige. Propositionen framhåller att det även inom andra områden kan ”finnas delar av system som kan betraktas som väsentliga säkerhetsintressen.”18
16 Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid, Ds 2014:20 s. 82. 17 Aa s. 83. 18Prop. 2014/15:109, Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020, s.100.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
203
I regeringens årliga skrivelse om strategisk exportkontroll listar regeringen de viktigaste militära produktområdena för den svenska försvarsindustrin. För 2013/14 är dessa följande;19
stridsflygplan; bemannande och obemannade,
ytfartyg och ubåtar,
stridsfordon och bandvagnar,
vapensystem med kort respektive lång räckvidd; mark- och sjöbaserade samt flygburna,
fin- och grovkalibrig ammunition,
intelligent artilleriammunition,
mark- och sjöbaserade samt flygburna radar- och IR20-system,
telekrigssystem; passiva och aktiva,
telekommunikationssystem, inklusive teleskydd,
ledningssystem för mark-, sjö- och flygtillämpningar,
system för övning och utbildning,
signaturanpassning (t.ex. kamouflagesystem och radar),
system för samhällssäkerhet,
underhåll av flygmotorer,
krut och annat pyrotekniskt material,
tjänster och konsultverksamhet, och
stödsystem för drift och underhåll.
Försvarsexportmyndigheten (FXM) gör på uppdrag av Försvarsdepartementet en inriktning och prioritering avseende de system- och teknologiområden som ska stödjas. FXM identifierar årligen efter dialog med företag och branschorganisationer de exportmöjligheter där man från företagens sida ser behov av stöd från myndigheten. Därefter prioriterar FXM exportmöjligheterna base-
19 Se Regeringens skrivelse, Strategisk Exportkontroll, 2013/14:114, s. 10 f. 20 Infraröd.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
204
rat på deras bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller övriga fördelar för svensk försvars- och säkerhetspolitik samt generella förutsättningar för export på aktuell marknad. Dessa områden är flygsystem, fordonssystem, sensorer och ledningssystem, ubåtssystem, verkanssystem samt ytfartygssystem.
FMV gör utifrån tillgängliga dokument också en egen bedömning av vilka produkter, verksamhetsområden samt samarbetsländer som är viktiga. Beträffande vikten av en inhemsk försvarsindustri vid internationella samarbeten anger FMV att det finns många typer av internationella samarbeten med sinsemellan olika mål och syften. Målen för materielsamarbeten är vanligen antingen att gemensamt utveckla ett nytt system eller genom att samarbeta om köp för att nå större serier och därmed minskad totalkostnad.
Sverige torde inte på kort sikt, åtminstone inte i någon större utsträckning, vara beroende av en svensk försvarsindustri för att delta i gemensamma upphandlingar förutom när det gäller den tekniska kompetens som behövs, vilken kan finnas hos myndigheten eller hyras in från industrin. Försvarsindustrin har däremot, som framhållits ovan, kommit att bli allt viktigare och utgör i viss mån en förutsättning för att Sverige ska kunna delta i samarbeten med betydande inslag av materielutveckling. Den svenska inriktningen av materielförsörjningen är att minska kostnaderna, korta leveranstiderna, öka handlingsfriheten, vidmakthålla befintlig materiel och att inköp i första hand bör ske av beprövad materiel i konkurrens har påverkat andra staters syn på Sverige som en potentiell samarbetspartner. Det finns indikationer på att man redan i dag kan se hur intresset för samarbete med Sverige från länder som Frankrike, England och Tyskland minskat p.g.a. att Sverige har ett minskat intresse för utveckling av ny materiel. Att en nationell förmåga krävs för att delta i internationellt samarbete har senaste slagits fast av försvarsberedningen.21 Även i den senaste försvarspolitiska propositionen slås fast att: ”För att kunna delta i internationella forskningssamarbeten och få tillgång till försvarsrelaterade forskningsresultat är det av stor vikt att Sverige är en kompetent och trovärdig forskningspartner.”22
21 Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid, Ds 2014:20 s. 83. 22SOU 2014/15:109 s. 102.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
205
Deltagande i internationella materielsamarbeten ger, under rätt förutsättningar, en betydande utväxling avseende teknisk kompetens. Som exempel kan nämnas de svenska robotsamarbetena avseende Meteor och IRIS-T där Sverige trots en begränsad del i programmen, ca 10 % andel, ändå får full insyn i projekt och teknik. Ett annat exempel är Volvo Aero Corporation, numera GKN Aerospace, som genom samarbete med General Electric om Gripenmotorn RM12 fått, om inte full insyn, så i alla fall en betydande hjälp att uppnå den höga kompetens som man besitter i dag.
I dag sker även en betydande teknologiöverföring från andra stater till Sverige genom de samarbeten där svensk industri deltar. Som exempel kan nämnas Excalibur, Neuron, Meteor och IRIS-T. Teknologiöverföring kan naturligtvis ske via forskningssamarbeten men FMV anger att i huvudsak torde ett deltagande i industriell realisering behövas för att kunna tillgodogöra sig utländsk kompetens.
Förutom statliga samarbeten har industrin även egna samarbeten via egna eller andras affärer som ger förutsättningar för teknologiutveckling och som kan vara till direkt eller indirekt nytta för Försvarsmakten. Det finns i dag ett antal system på den internationella marknaden som har en direkt påverkan på den inhemska försvarslogistikförsörjningen. Exempel på sådana system är stridsfordonssystem CV90, bandvagnssystem BvS10 och pansarskott AT4. Det finns även system som det svenska försvaret håller på att avveckla men som genom att finnas på den internationella marknaden medför att kompetens bibehålls. Exempel på detta är Pansarvärnsrobotsystemet RBS 56 Bill.
Ser vi framåt pekar Försvarsmakten i sin perspektivstudie från 2013 ut obemannade system, fjärrstridsmedel och robotförsvar, rymdbaserade system samt system som bidrar till informationsoperationer som viktiga system. Vid Europeiska rådets möte 19 december 2013 pekades fyra områden ut som prioriterade för ländernas gemensamma framtida förmågor. Dessa var fjärrstyrda luftfartygssystem (UAV), lufttankningskapacitet, satellitkommunikation samt cyberfrågor.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
206
6.2.3 Svensk försvarsindustri i siffror
Det finns ca 150 företag som har tillverkningstillstånd för krigsmateriel, varav ett 40-tal är aktiva som exportörer. Antalet anställda i säkerhets- och försvarsindustrin har sedan mitten av 1990-talet legat runt 25 000 årsarbetskrafter.
Källa: Säkerhets- och försvarsföretagen.
I Sverige finns tre branschföreningar för försvarsindustriföretag, SOFF (Säkerhets- och försvarsföretagen samt SME-D (Small and Medium sized Enterprises – Defence) samt SACS (Swedish Association of Civil Security). SOFF är den förening som har både stora och små medlemsföretag. De har i dag 62 medlemsföretag varav 56 är små- och medelstora företag. Företagen är placerade från Luleå i norr till Malmö i söder. SME-D är en ideell förening som har som ändamål att ta tillvara intressena hos i Sverige baserade, oberoende små, mindre och medelstora företag (SME-företag) med specialkompetenser, verksamma till väsentlig del inom försvars- och samhällssäkerhetssektorn i Sverige. Föreningen har ett tjugotal medlemsföretag. SACS är en förening som är öppen för företag i Sverige med produkter och tjänster inom området civil säkerhet. SACS representerar företag med möjligheter och kunskap att förse och förbereda samhället inför hot inom områden som tillträdesskydd, biometri, sensorer, CBRN, identifiering, ledningssystem & kommunikationer. Föreningen har ett tjugotal medlemsföretag varav vissa även är medlemmar i den ena eller båda de andra föreningarna.
Industrins årliga omsättning är ungefär 30 miljarder kronor. Drygt 11 000 av de anställda är ingenjörer varav ca 600 forskarutbildade. Av i Sverige verksamma företag intar Saab en dominerande ställning och svarar för över hälften av företagens samlade omsättning. SOFF:s medlemsföretag lägger i dag ca 18 % av sin totala omsättning på FoU. I takt med att det statliga anslaget för FoU
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
207
drastiskt minskat det senaste decenniet har företagens egna satsningar i FoU ökat. Av de större företagen har Saabs FoU-andel av omsättningen ökat de senast fem åren från 20 % till 28 % och utgör ca 5 % av näringslivets totala FoU.
6.3 Den europeiska dimensionen
I december 2007 beslutade EU kommissionen om ett försvarspaket bestående av ett meddelande i form av dels en strategi för en konkurrenskraftig försvarsindustri,23 dels i form av förslag till två direktiv. Dessa direktiv har härefter antagits och syftar till att underlätta skapandet av en inre marknad för försvars- och säkerhetsprodukter.24 Kommissionen framhåller bl.a. i strategin att en stark teknologisk och försvarsindustriell bas i Europa utgör en fundamental del av den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Vidare framhålls att försvarssektorn är teknologiintensiv samt att den forskning och utveckling som sker inom denna sektor även bidrar till teknologiutvecklingen inom andra sektorer.
Vid Europeiska rådets möte i december 2013 antog medlemsstaterna slutsatser på tre områden varav försvarsindustrin var ett. I slutsatserna finns även ett uppdrag till den höga representanten att 2015 rapportera om EU:s strategiska utmaningar till följd av en snabbt föränderlig omvärld.25 Vid rådsmötet var medlemsstaterna överens om behovet av att främja, utveckla och upprätthålla den europeiska försvarsindustriella och teknologiska basen, vilken bör vara kapacitetsorienterad, kompetent och konkurrenskraftig.
Ytterligare en dimension som påverkar den europeiska försvarsindustrin är att EU:s medlemsstaters försvarsutgifter har minskat från 251 miljarder euro till 194 miljarder euro mellan 2001 och
23 KOM (2007)764 slutlig, A Strategy for a Stronger and more Competitive European Defence Industry. 24 Upphandlingsdirektivet inom försvars- och säkerhetsområdet, 2009/81/EG och direktivet om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen, 20009/43/EG. 25 Verksamheten i Europeiska unionen under 2013 Skr 2013/14:115. Slutsatserna byggde bl.a. på kommissionens meddelande till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomoniska och Sociala Kommittén och regionkommittén Mot en mer konkurrenskraftig och effektiv försvars- och säkerhetssektor, COM(2013) 542 final. I meddelandet föreskrivs åtgärder för att stärka den inre marknaden på försvarsområdet, främja försvarsindustrins konkurrenskraft samt öka samverkan mellan civil och militär forskning.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
208
2010. Dessa budgetnedskärningar får konsekvenser för de industrier som utvecklar produkter till medlemsstaternas försvarsmakter. Neddragningarna medför bl.a. minskningar i befintliga och planerade utvecklingsprogram. Den minskade budgetramen påverkar särskilt investeringar i försvarsrelaterad forskning och utveckling som är avgörande för utvecklingen av framtida kapacitet. Mellan 2005 och 2010 minskade medlemsstaternas budgetar för försvarsinriktad FoU sammantaget med 14 %, till 9 miljarder euro. Detta ska jämföras med den minskning av anslagen till FoU som skett i Sverige. Mellan 2005 och 2013 har FoU-budgeten minskat med mer än 50 %, från 1 550 mnkr till 697 mnkr. Det kan även uppmärksammas att USA i dagsläget har en sju gånger större budget för försvarsrelaterad FoU än vad samtliga EU:s medlemsstater har tillsammans. Samtidigt som medlemsstaternas försvarsbudgetar minskar stiger kostnaderna för försvarsmateriel som skapar en ökad förmåga. Kostnadsökningarna beror bl.a. på att den tekniska komplexiteten hos försvarsmaterielen ständigt ökar, men också på att produktionsvolymerna minskar till följd av att medlemsstaterna över tiden omorganiserat och minskat sina försvarsmakter sedan det kalla krigets slut. Dessa omständigheter kommer att fortsätta att påverka försvarsmarknaderna i Europa.
6.4 Exportstöd
Det är vanligt att stater ger sin industri såväl politisk som ekonomisk uppbackning och stöd för att bistå denna i sina exportansträngningar. Stödet är ofta kopplat till ländernas utrikes-, säkerhets- och ekonomiska politik.
Generellt brukar man skilja på två typer av exportstöd. Dels sådant stöd och främjande som är ren marknadsföring av företag verksamma i landet och deras produkter. Dels det stöd som ges i form av referenskund. Staten kan även stödja industrin genom att ingå internationella överenskommelser med andra stater.
En grundläggande utgångspunkt för det exportstöd som svenska myndigheter lämnar är att exporten ska bidra till Försvarsmaktens långsiktiga förbands- och förmågeuppbyggnad samt att exporten
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
209
godkänns av ansvarig exportkontrollmyndighet.26 Exportstöd av såväl försvarsprodukter som militär teknologi för civil tillämpning är ett medel för att kunna förse det militära försvaret en modern försvarsmateriel som är kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv.27Med exportstöd avses insatser av myndigheterna under Försvarsdepartementet i form av deltagande vid besök, resor och demonstrationer för intressenter och potentiella kunder. Detta stöd bidrar till att upprätthålla de inhemska företagens kompetens, kapacitet och att den svenska försvarsindustrin uppfattas som en intressant partner i internationella samarbeten.
Försvarsmakten ska erhålla full kostnadstäckning för de exportstödsåtgärder som myndigheten utför. Det kan emellertid inte uteslutas att avvägningsproblem kan uppstå hos berörda försvarsmyndigheter till följd av de resurser som exportstödet kräver. Som exempel kan nämnas situationer där det exportstöd som Försvarsmakten förväntas ge får till följd att inte tillräckliga resurser finns att tillgå p.g.a. att dessa har avsatts för exportstödjande verksamhet. Detta medför således att Försvarsmaktens operativa förmåga, p.g.a. begränsade resurser inom vissa områden, kan komma att påverkas negativt på kort sikt.
Ytterligare exempel som kan lyftas fram är en situation där det finns begränsningar i tillgängligheten avseende reservdelar och där företagens åtaganden gentemot utländska kunder ges företräde. Att dessa effekter kan uppstå framgår av det underlag till den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015 som Försvarsmakten lämnade den 16 december 2014. I detta underlag framhåller Försvarsmakten att en ökad export av JAS 39 kan få konsekvenser för Försvarsmaktens planering avseende införandet av JAS 39E. De konsekvenser som anförs är att en förskjutning av leveranser till
26 Sedan 2010 sammanhålls det exportstödjande arbetet av försvarsexportmyndigheten (FXM). Tidigare var denna verksamhet fördelad på flera myndigheter. Den dåvarande regeringen ansåg att bildandet av FXM skulle medföra förbättrade möjligheter att överblicka och prioritera hur exportstödsresurserna bäst skulle användas samt att denna verksamhet skulle bli mer transparent. Ett syfte med bildande av FXM var att renodla försvarsmyndigheternas roller. Ytterligare argument var att det skulle bli enklare för företagen som härigenom kunde vända sig till en statlig företrädare för exportstöd. FXM:s uppdrag är att främja svensk försvarsexport – när den är av försvars- och säkerhetspolitiskt intresse. I budgetpropositionen för 2015, utgiftsområde 6, har regeringen indikerat att myndigheten ska läggas ner. I vårbudgeten för 2015 gör regeringen bedömningen att nödvändigt exportstöd bör bedrivas inom en annan myndighetsstruktur fr.o.m. den 1 januari 2016 och att FXM bör avvecklas och upphöra som myndighet den 31 december 2015. 27Prop. 2008/09:140.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
210
Försvarsmakten kan ske liksom ett utökat behov av exportstöd i form av utbildning och annat stöd till den köpande staten.28
Kommitténs uppfattning är emellertid att denna typ av frågor inte ska hanteras inom ramen för exportkontrollen av krigsmateriel. I stället ska de hanteras inom ramen för hur exportstödet utformas och ges, liksom hur försvarsmateriellogistiken struktureras.
6.5 Offset
Offset är samlingsnamnet för länders krav på motprestationer från leverantören vid, framför allt, försvarsrelaterade upphandlingar. I Sverige används även begreppen motköp, kompensationsåtaganden eller industriell samverkan för denna typ av krav på motprestationer. Även andra begrepp förekommer såsom Industrial co-operation eller Industrial Participation.
Kompensationshandeln uppkom när tillgången på pengar var obefintlig eller begränsad genom att länder bytte varor med varandra till ett liknande värde.29 Det var framförallt efter andra världskriget som antalet kompensationsaffärer ökade i och med handeln med Östeuropa och Sovjet. Orsaken till detta var bl.a. att dessa länder inte hade möjlighet att betala med kontanta medel och det blev därför mer lönsamt för båda parter att idka byteshandel.
De motprestationer som kan aktualiseras med offset inkluderar bl.a. byteshandel, teknologiöverföring eller att produktion sker i den köpande staten. Kravet på motprestation är ofta 100 % av kontraktsvärdet, men kan vara både högre och lägre beroende på landets offsetregim.30 Offset krav leder inte sällan till att det säljande företaget tar ut en ”riskpremie” för genomförandet av dessa krav som läggs på försäljningspriset av produkten. Offset har traditionellt använts av länder när de har gjort stora inköp av militära system, men blir allt vanligare även inom andra sektorer. Inte sällan brukar länder fastslå en beloppsgräns för vilka upphandlingar som
28 Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015, 2014-12-16, dnr FM2014-5882:31, bilaga 2 s. 45. 29 Ahlström Magnus (1991) Kompensera att exportera? Offset – tilläggsåtaganden i internationella affärer, NUTEK B 1991:2, Stockholm. 30 I FOI rapporten Industriella effekter av direkt militär offset vid försvarsmaterielexport, FOI-R-2663-SE, Mattias Axelsson och Martin Lundmark, uppges att offset kan uppgå till 160–200 % av ordervärdet, se s. 7.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
211
offset ska krävas. Denna beloppsgräns brukar emellertid skilja sig åt mellan olika länder. Det finns två olika typer av offset:
Direkt offset: Här samtycker leverantören till att materiel, komponenter eller delsystem till den produkt som upphandlas helt eller delvis produceras i den köpande staten. Direkt offset har varit särskilt vanligt vid köp av större vapensystem.
Indirekt offset: Här kräver köparen att leverantören ingår långsiktiga industriella (och andra) samarbeten och investeringar, som inte har en direkt koppling till de produkter som ska levereras. De åtaganden som görs indirekt kan ha en försvarsrelaterad koppling, men kan även ske gentemot civil sektor.
Ofta förekommer krav från den köpande staten på en blandning av dessa två typer av offset vid upphandling beroende på vilka förutsättningar det upphandlande landet har i form av, till exempel, industriell förmåga. Det övergripande målet för offset inom försvarssektorn, antingen direkt eller indirekt, är i allmänhet att främja importsubstitution och för att minimera underskott i betalningsbalansen för militära inköp genom att utveckla en inhemsk försvarsindustriell förmåga. Ytterligare en viktig faktor har varit teknologiöverföring i syfte att skapa en försvarsindustriell bas. Av de stater som har lyckats förvalta en sådan teknologiöverföring brukar inte sällan Sydkorea, Singapore och Turkiet nämnas.
6.5.1 Pågående diskussion om offset
Genom åren har det pågått en debatt över världen huruvida offset eller offsetliknande verktyg är bra eller dåligt. Framför allt de stora länderna i Europa samt USA har ondgjort sig över kraven på motprestationer som ställs på deras industri. Samtidigt kan konstateras att många länder menar att länder som USA, Tyskland och Frankrike använder sig av offsetliknade verktyg själva trots att de hävdar motsatsen. Ett sådant exempel är USA:s Buy American Act, som stipulerar att utländska företag måste liera sig med ett amerikanskt företag och att en viss andel måste produceras i USA.
Argument kan föras fram för att offset medför att stater betalar överpriser för den köpta produkten, att det strider mot frihandelns principer och därmed hindrar den fria konkurrensen samt om-
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
212
gärdas av nästintill obefintlig transparens och öppenhet som skapar utrymme för korruption. Å andra sidan kan argumenteras att det är stater som önskar offset samt att det är stater som ställer upp regler, ibland väldigt detaljerade sådana, för hur offseten ska utformas. Det säljande företaget ger förslag som är i linje med vad respektive stat anger i sina riktlinjer och i förhandlingar med det aktuella företaget.
Framför allt små men även medelstora länder hävdar att offset i princip är det enda verktyg som står till buds för att få in sin industri i redan befintliga leverantörskedjor, då det är få länder som har en industri med systemleverantörskapacitet. Det är också ett sätt att skapa ömsesidiga beroenden och förtroenden mellan säljar- och köparland. Trenden vad gäller användandet av offset kan delas in i två spår, dels att fler länder använder sig av offset, dels att offset i allt större utsträckning utnyttjas för att säkerställa kunskaps- och teknologiöverföring i syfte att bygga upp en inhemsk industri.31 Den förstnämnda trenden har i sin tur lett till den pågående diskussionen inom EU om risken att medlemsstater genom denna typ av offset förlorar sitt teknologiska försprång i förlängningen dels genom att man skapar sina egna konkurrenter, dels genom att man minskar sin industriella kapacitet.
6.5.2 Synen på offset inom EU
De skilda uppfattningarna om nyttan av offset har inom EU kommit upp till ytan i samband med diskussionerna om det s.k. försvarsupphandlingsdirektivet32 inom försvars- och säkerhetsområdet. Många länder i Europa har genom åren använt sig av offset, strukturerat eller från fall till fall. En del medlemsstater argumenterar att offset är nödvändigt för att de ska kunna bygga upp en inhemsk industri, civil såväl som försvarsrelaterad.33 En del medlemsstater
31 The UK Offset Model, Whitehall Report 1-14, RUSI, juli 2014. 32 Direktiv 2009/81/EG, Direktiv för upphandling inom försvars- och säkerhetsområdet. 33 Här kan bl.a. nämnas Estland som exempel. Inför Rådsmötet i december 2013 uttryckte Finlands försvarsutskott att Industriellt samarbete och anknytande offsetaffärer (motköpsaffärer) är viktiga för länder som Finland som inte själva har någon heltäckande försvarsindustri. Med samarbete kan nödvändig underhållskapacitet byggas upp. Då kan man också behålla och utveckla den kompetens och produktion som behövs för säker försörjning av försvarsmateriel. I kristider behövs bådadera. Samarbetet är bra för exporten, konkurrenskraften inom den inhemska försvarsindustrin och nätverkandet. Utskottet understryker att
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
213
hävdar att direkt offset är försvarspolitiskt motiverat då detta skapar en möjlighet att bibehålla en inhemsk industri för att säkerställa såväl tekniskt kunnande som kapacitet att vidmakthålla den försvarsmateriel som inhandlas.34 Användningen av offset anses av dessa stater vara förenligt med artikel 346 i Lissabonfördraget. Det finns även medlemsstater som försöker säkerställa att det som tidigare kunde krävas genom offset görs genom andra åtgärder. En sådan åtgärd är att bjuda in industri som vill göra affärer i landet genom att erbjuda dem möjligheten att själva göra satsningar på frivillig basis tillsammans med den inhemska industrin.35
Frågan om hur offset kan användas med anledning av upphandlingsdirektivet är inte klarlagt ännu och flera medlemsstater avvaktar för närvarande på vilka åtgärder som kommissionen kommer att vidta i denna fråga. Kommissionens grundläggande uppfattning, som delas av Sverige, är att användningen av offset inte är förenligt med upphandlingsdirektivet. Ett vägande skäl för Kommissionens syn är att offset snedvrider konkurrensen inom EU.
I den förra försvarspolitiska propositionen36 framhöll den dåvarande regeringen bland annat att dagens marknadsstruktur i EU missgynnar både staterna och företagen. Sverige eftersträvar en öppnare och effektivare försvarsmaterielmarknad inkluderande bl.a. öppna upphandlingar i konkurrens, likabehandling av leverantörer och på sikt slopande av kompensationsåtaganden, dvs. offset.
Finland även framöver ska villkora utländska upphandlingar och kräva samarbete, när det är nödvändigt för att skydda vitala statliga säkerhetsintressen, exempelvis försörjningstrygghet. Vidare säger de att upphandlingar som följer direktivet om tilldelning av vissa kontrakt för enheter på försvars- och säkerhetsområdet kräver Finland inte längre motköpsaffärer. Däremot anser utskottet att det är viktigt att Finland förbehåller sig rätten att kräva motköp vid försvarsupphandlingar när detta är nödvändigt för att skydda statens vitala säkerhetsintressen i överensstämmelse med artikel 346 i TEUF. Se Remiss 19 september 2013, statsrådets redogörelse för EU-politiken 2013 (SRR 6/2013 rd). 34 Även Danmarks utgångspunkt är att det finns utrymme för offset eller offsetliknande upplägg om detta grundar sig på försvars- och säkerhetspolitiska avvägningar. Att säkerställa en inhemsk teknologinivå liksom kapacitet att säkerställa underhåll mm av den krigsmateriel som inhandlas är ytterst en fråga för att säkerställa Danmarks suveränitet och säkerhet. Att inneha en viss försvarsindustrikapacitet utgör ett väsentligt säkerhetsintresse. 35 Här kan Storbritannien nämnas som exempel som under 2012 införde en strategi för samverkan med utländskt baserade försvars- och säkerhetsleverantörer, i syfte att uppmuntra sådana företag att investera inom försvars- och säkerhetssektorn i Storbritannien. 36 Ett användbart försvar, Regeringens proposition 2008/09:140.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
214
6.5.3 Sveriges användning av offset
Sverige började använda sig av offset på tidigt 1980-tal avseende de delsystem som levererades av utländsk industri (motor med mera) i samband med den första delleveransen av Gripen. Regeringen beslutade 1983 om inriktningen för verksamheten och syftet med den.37 I grova drag innehöll inriktningen tre delar; långsiktiga relationer mellan svensk och utländsk industri, arbetstillfällen samt teknologiöverföring till Sverige. Det fanns ytterligare sex underliggande mål till dessa tre varav ett var att skapa förmåga att underhålla inköpta system nationellt. I övrigt var det mer industribetonade mål såsom arbetstillfällen, regional balans med mera. Efter tre rapporter från Riksrevisionsverket beslutade regeringen om en ominriktning 199938 med en tydligare koppling till försvarsnyttan. Enbart försvarsindustrin kunde komma ifråga och aktiviteterna kopplades till de nio teknologiområden som riksdagen beslutat vara av väsentlig natur för Sverige.
I Sverige har regering och riksdag länge ansett att offset påverkar handelsbalansen negativt. Genom upphandlingsdirektivet har Sverige för försvarsupphandlingar numera en hållning som medför att offset inte ska krävas, varken om inköp sker från en annan EU medlemsstat eller tredje land.39
6.6 Korruption inom internationell vapenhandel
Krigsmaterielmarknaden brukar vara ett av de områden som pekas ut som en riskzon när det kommer till frågor om korruption. I Sipris årsbok för 2011 framhålls att det finns studier som tyder på att den korruption som förekommer inom vapenhandeln utgör ca 40 % av all korruption som sker i globala transaktioner. En orsak som framhålls är den bristande insynen i hur bl.a. upphandlingar av
37 Angående industriell samverkan vid upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Regeringsbeslut, 22 september 1983. 38 Kompensationsåtaganden i samband med upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Regeringsbeslut 31 mars 1999, Fö97/109/1091/MIL. 39 Regeringsbeslut, Upphävande av regeringsbeslut avseende kompensationsåtaganden i samband med upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Fö2011/216/MFU.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
215
krigsmateriel sker, inte minst när det är fråga om större vapensystem.40
Inom exportkontrollen kommer frågan om korruption upp främst i samband med tillståndsprövningen av utförsel av krigsmateriel. De frågeställningar som då blir aktuella är dels att förekomsten om korruption i en mottagande stat medför en ökad risk att avleding sker av krigsmaterielen (se bl.a. kriterium 7 i EU:s gemensamma ståndpunkt rörande krigsmaterielexport), dels att korruption i en mottagande stat bör beaktas vid bedömningen om tilltänkt export allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet (kriterium 8). I FN:s Vapenhandelsfördrag återfinns en bestämmelse som uppmuntrar statsparterna till åtgärder och samarbete som syftar till att förhindra korruption i samband med export av konventionella vapen.41 I den proposition42 som föreslog att föredraget skulle ratificeras konstateras att fördraget inte innehåller något särskilt kriterium avseende korruption. Fördragets skrivning om korruption ansågs inte kräva någon ändring i gällande svensk rätt.
Att Sverige tar arbetet med att motarbete korruption i bl.a. den internationella handeln med krigsmateriel på allvar framhålls bl.a. i regeringens årliga skrivelse avseende strategisk exportkontroll. I skrivelsen anges att regeringen ”tar starkt avstånd från varje form av korruption i internationella affärstransaktioner.”43 Beivrandet av korruption sker av det svenska rättsväsendet inom ramen för mutbrottslagstiftningen. Dvs. det är polis, åklagare och allmänna domstolar som hanterar dessa brott. Det är således inte en fråga som åligger Inspektionen för strategiska produkter att bedöma inom ramen för exportkontrollen.
Inom Åklagarmyndigheten har Riksenheten mot korruption ansvar för att handlägga samtliga ärenden rörande mutbrott.44
40 Sipri Yearbook 2011, Armaments, Disarmament and International Security, summary. 41 Se artikel 15.6, med konventionella vapen förstås den krigsmateriel som omfattas av vapenhandelsfördraget enligt artikel 2.1. 42Prop. 2013/14:190. 43 Strategisk exportkontroll 2013 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, regeringens skrivelse 2013/14:114, s. 7. 44 Det kan noteras att den svenska mutbrottslagstiftningen skärptes 2012 genom att det straffbara området utvidgades.
217
7 Krigsmaterielexport
Den globala krigsmaterielexportmarknaden domineras i dag av sex stater (USA, Ryssland, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Kina). Dessa står för ca 80 % av all krigsmaterielexport. De största importörerna av krigsmateriel under perioden 2007–2012 var Indien, Kina, Pakistan, Sydkorea och Singapore som stod för ca 1/3 all krigsmaterielimport.
De svenska säkerhets- och försvarsföretagens totala export uppgick till ca 17 miljarder kronor 2013, medan försäljningen i Sverige var ca 12 miljarder kronor. Den svenska krigsmaterielexporten har sedan ett antal år legat runt 1 % av den totala svenska exporten. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick 2013 till ca 11,9 miljarder kronor. Detta är en ökning med 22 % jämfört med 2012 då värdet av exporten uppgick till ca 9,8 miljarder. Jämfört med 2011 var exporten 2013 dock drygt 14 % lägre. 2014 minskade exporten med ca 33 % till drygt 7,9 miljarder kronor. 2011 uppgick den svenska krigsmaterielexporten till ca 13,9 miljarder kronor.
Av statistiken över krigsmaterielexporten framgår att försäljning av större vapensystem får stor inverkan på exportstatistiken. De senaste åren har försäljningen av större vapensystem till andra stater än Sveriges traditionella samarbetsländer ökat, vilket medfört att en förskjutning av den svenska krigsmaterielexporten skett: från stater i västvärlden till andra stater. År 2008 gick 85 % av den svenska krigsmaterielexporten till stater inom EU samt till samarbetsländer medan samma siffra 2013 var 55 % och 2014 var 78 %.
Krigsmaterielexport SOU 2015:72
218
7.1 Inledning
I detta kapitel redovisas övergripande den export av krigsmateriel som förevarit i världen och i Sverige under de senaste åren. Uppgifterna utgår från de värden som exporterats, vilket inte säger något om vilka produkter som exporterats.
Efter kalla krigets slut skedde en nedgång i den globala krigsmaterielexporten. Under perioden 2000–2004 uppgick krigsmaterielexporten till 44 % av den topp som var under 1980–1984. Sedan 2002 har det dock skett en stadig ökning av den globala krigsmaterielexporten och överföringarna var 17 % högre under perioden 2008–2012 än 2003–2007. Världens militärutgifter sjönk även under 2012 (med 0,4 %) och 2013 (med 1,9 %). Detta berodde emellertid i första hand på att västvärlden minskade sina militärutgifter, medan militärutgifterna i Asien, Mellanöstern och Nordafrika fortsatte att stiga.
7.2 Krigsmaterielexport och import i världen
Export
Sipri har identifierat 61 stater som exporterat krigsmateriel under åren 2008–2012.1 Marknaden domineras av fem exporterande stater, vilka stått för 75–80 % av all krigsmaterielexport de senaste trettio åren. Dessa stater är Ryssland, USA, Frankrike, Storbritannien och Tyskland. Kinas krigsmaterielexport har ökat under det senaste decenniet och Kina var 2012 världens tredje största exportör av krigsmateriel. De två största exportörerna, USA och Ryssland, har under de senast 3 decennierna stått för 55–65 % av all export.
1 Sipri rapport till KEX, Current trends in the international arms trade and implications for Sweden, Bromley M. och Wezeman S., oktober 2013.
SOU 2015:72 Krigsmaterielexport
219
Källa: SIPRI.
Import
Vad avser import har SIPRI identifierat 156 importörer av krigsmateriel under samma period (2008–2012). Mottagare av krigsmateriel utgörs av stater, internationella organisationer samt rebellgrupper.
Asien har de senaste åren tagit över tätpositionen från Mellanöstern som den största importregionen. Indien, Kina, Pakistan, Sydkorea och Singapore stod ensamma för 32 % av all import under perioden 2007–2012. Asien och Oceanien stod gemensamt för knappt hälften av all import (47 %). Under samma period stod Mellanöstern för 17 %, Europa för 15 %, USA för 11 % och Afrika för 9 %.
Krigsmaterielexport SOU 2015:72
220
Källa: SIPRI.
Mellan 2003 och 2012 har importen av krigsmateriel ökat mest i Afrika, Oceanien, Nord- och Sydamerika samt Asien, medan den har minskat i Mellanöstern och i Europa.
En stor förändring av den internationella försvarsmaterielmarknaden har skett det senaste decenniet genom att en förskjutning skett från Europa och Nordamerika till andra delar av världen. Medan försvarsbudgeterna i Europa har minskat det senaste decenniet har i stort sett samtliga övriga regioner ökat sina försvarsinvesteringar. I den rapport som utredningen beställt av IHS Jane’s Defence framgår att inom de regioner som rapporten behandlar – Mellanöstern, Sydostasien och Sydamerika – bedöms den potentiella marknaden för krigsmaterielexport förändras från knappt 2 500 miljarder US-dollar för perioden 2009–2013 till ett bedömt marknadsvärde för perioden 2014–2023 till drygt 14 000 miljarder US-dollar. Den största ökningen bedöms den sydamerikanska marknaden stå för, men även marknaden i Sydostasien bedöms öka
SOU 2015:72 Krigsmaterielexport
221
kraftigt, medan Mellanöstern bedöms ligga kvar på i stort sett nuvarande nivå.
Vinsterna för försvarsindustrin i Europa mellan 2001 och 2011 ökade i högre takt än Europas stater spenderade på försvarsmateriel. Vinsterna hos de 21 största företagen på försvarsmarknaden ökade med 58 %, från 58 miljoner Euro till 91 miljoner Euro (De europeiska företagens vinster var under perioden 2003 och 2011 något lägre än de amerikanska företagens). Det kan konstateras att företagen har använt sig av två strategier, internationalisering och diversifiering.
Export av försvarsmateriel och tjänster till tredje land har varit en viktig kompenserande faktor för den europeiska försvarsindustrins överlevnad under dessa år, vilka präglats av minskad utveckling av ny materiel i kombination med minskade beställningar inom Europa.
7.3 Svensk krigsmaterielexport
Sverige har genom åren beviljat krigsmaterielexport till totalt ett 60-tal stater och värdet av krigsmaterielexporten har sedan gällande exportkontrollregelverk trädde i kraft ungefär tredubblats. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick 2013 till ca 11,9 miljarder kronor. Detta är en ökning med 22 % jämfört med 2012 där värdet av exporten uppgick till ca 9,8 miljarder. Jämfört med 2011 var dock exporten 2013 drygt 14 % lägre. 2011 uppgick den svenska krigsmaterielexporten till ca 13,9 miljarder kronor. Av 2013 års ökning är ca 1 miljard hänförlig till den utökade exportkontrollen av produkter (pansarplåt samt tekniskt bistånd) som infördes 30 juni 2012. I det avseendet är det skenbart att tala om en ökning.2 För 2014 minskade exporten med ca 33 % till drygt 7,9 miljarder kronor
Den svenska krigsmaterielexporten har sedan ett antal år utgjort ca 1 % av Sveriges totala export. Man kan också se att den genomsnittliga nivån på exporten i början av 2010-talet är ca tre gånger högre än i slutet av 1990-taltet, men att exporten även i slutet av 1980-talet passerade 10 miljarder kronor, vilket framgår av figur 7.3.
2 Jfr Försvarsutskottets resonemang i betänkande 1992/93:UU1, bilaga 4.
Krigsmaterielexport SOU 2015:72
222
Källa: ISP.
Säkerhets- och försvarsföretagens totala export uppgick till ca 17 miljarder kronor 2013, medan försäljningen i Sverige var ca 12 miljarder kronor. Vid sidan av tillståndspliktig krigsmateriel innefattar detta belopp även PDA, civila säkerhetsprodukter, reparationer samt leasing med mera. Försäljningen inom Sverige utgör emellertid till en betydande del handel mellan försvarsindustriföretag.
Sett i nominella tal har Sveriges krigsmaterielexport ökat kraftigt sedan slutet av 1990-talet. En uppdelning av export utifrån krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel de senaste 10 åren visas i figur 7.4. Den ökning som skett kan i första hand hänföras till export av större vapensystem.
Källa: ISP.
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
1 9 7 0
1 9 7 2
1 9 7 4
1 9 7 6
1 9 7 8
1 9 8 0
1 9 8 2
1 9 8 4
1 9 8 6 '
1 9 8 8 '
1 9 9 0 '
1 9 9 2 '
1 9 9 4 '
1 9 9 6 '
1 9 9 8 '
2 0 0 0 '
2 0 0 2 '
2 0 0 4 '
2 0 0 6 '
2 0 0 8 '
2 0 1 0 '
2 0 1 2 '
2 0 1 4 '
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
Faktisk
ks
ök
SOU 2015:72 Krigsmaterielexport
223
Källa: ISP.
Som konstaterats har ökningen av exporten skett i enlighet med de försvarspolitiska strävanden utifrån de försvarsbeslut som i allt större utsträckning framhållit vikten av export. Som redovisats framhålls i försvarsbesluten att exporten är en förutsättning för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna behålla kompetens och kapacitet.
Förklaringen bakom de stora svängningarna av krigsmaterielexporten som framgår av figuren 7.3 under 1970- och 1980-talet beror på att försäljningar av större vapensystem har stor påverkan på exporten. Detta tydliggörs bl.a. genom den kraftiga ökningen av krigsmaterielexporten som skedde under slutet av 1980-talet, vilken främst berodde på försäljningen av haubitssystem till Indien. Vid bedömningen av exporten bör även hållas i åtanke att den krigsmaterielförteckning som trädde i kraft den 1 januari 1993 innebar en kraftig utökning av de produkter som omfattades av förteckningen och därmed kontrollerades. Ökningen uppgick till ca en tredjedel. På samma sätt har införandet av EU:s militära lista som svensk krigsmaterielförteckning medfört att fler produkter kommit att kontrollas, vilka tidigare inte var det. Följaktligen är de givna exportsiffrorna inte jämförbara över tiden då antalet produkter som kontrolleras skiljer sig åt.
I modern tid har försäljningarna av större system som Stridsfordon 90, radarsystemet Erieye och Jas 39 Gripen utgjort en stor del av värdet av krigsmaterielexporten. Av figur 7.5 framgår att exporten av dessa system vissa år utgjord närmare hälften av det totala exportvärdet. T.ex. har stridsfordon 90 exporterats till Schweiz, Finland, Nederländerna, Danmark och Norge, Erieye exporterats till Pakistan, Saudiarabien och Förenade Arabemiraten samt JAS Gripen exporterats till Thailand.
Krigsmaterielexport SOU 2015:72
224
Källa: ISP.
Det kan även konstateras att försäljningen av dessa större system till länder utanför EU samt till andra stater än Sveriges traditionella samarbetsländer har medfört att en förskjutning av krigsmaterielexporten skett.
I sin statistik definierar ISP tre olika exportmarknader enligt följande:
EU+, som består av EU:s medlemsstater samt Norge och Schweiz.
Samarbetsstater, där Australien, Japan, Kanada, Republiken Korea, Singapore, Sydafrika och USA ingår.
Övriga världen, där Indien, Saudiarabien och Thailand är de största mottagarna.
Figur 7.6 visar att exporten för 2013 till stater inom EU+ uppgick till 3 864 mnkr (32 %), till samarbetsländer till 2 633 mnkr (22 %), samt till övriga världen var exporten 5 445mnkr (46 %). Motsvarande siffror för 2014 för EU+ var 3 560 mnkr (45 %), för samarbetsländer 2 654 mnkr (33 %), samt för övriga världen 1 744 mnkr (22 %).
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Övrigt
System
SOU 2015:72 Krigsmaterielexport
225
Källa: ISP.
Figur 7.6 visar också en trend, nämligen hur viktig övriga världen har blivit för försvarsindustrin i Sverige. Samma utveckling kan konstateras hos försvarsindustrier i andra stater i västvärlden.
7.3.1 Sveriges export till vissa regioner
En genomgång av den krigsmaterielexport för åren 2008–2013 som skett till regioner som innehåller stater vilka enligt demokratiindex från the Economist, Freedom House och Bertlesmann inte är att betrakta demokratier3, ger vid handen att följande materiel exporterats:
Den beviljade exporten till dessa stater omfattar i första hand övrig krigsmateriel.
Till stater i Mellanöstern har bl.a. exporterats jakt- och sportskytteammunition, pansarplåt, marina ledningssystem, radar, luftvärnsrobotsystem, stridsledningssystem, kamouflage, fartygspjäser, granatgevär samt ammunition, amfibiebåt, skyddsutrustning, minröjare, motmedelssystem för flyg, samt flygande radarsystem. År 2014 beviljades export till Bahrain, Förenade Arabemiraten,
3 The Economist: Full democracy/flawed democracy; Freedom House: Free, Bertlesmann; Democracies in consolidation/Defective democracies.
0
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000
Övriga världen
Samarbetsländer
EU+
Krigsmaterielexport SOU 2015:72
226
Oman, Qatar och Saudiarabien för ett totalt värde om ca 382 miljoner kronor, varav exporten till Saudiarabien var 338 miljoner kronor och främst utgjordes av leverans av flygande radarssystem. Exporten till övriga stater utgjorde s.k. följdleveranser.
Till Sydostasien har det bl.a. exporterats fartygspjäser samt ammunition, luftvärnsrobotsystem, motmedel flyg, granatgevär, ubåtspropellerdesign, skyddsplåt, och eld- och stridsledningssystem sjö. Under 2014 skedde export till Brunei, Indonesien, Malaysia, Singapore och Thailand. Värdet på exporten uppgick till ca 714 miljoner och utgjorde uteslutande följdleveranser. Exporten till Thailand dominerade med 532 miljoner.
Till Nordafrika har det exporterats kamouflagenät, kommunikationsradio, radarer, marint eldledningssikte, delar till sjömålsrobot, motmedelssystem flyg, kikarsikte, sprängmedel till gruvindustrin, granatgevär, och reservdelar till luftvärnsrobotsystem. 2014 exporterades maskeringssystem och marina ledningssystem (följdleverans) till Algeriet för ett värde om 192 miljoner kronor.
227
8 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Dessa är inte statiska politikområden utan förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport utgörs av önskan av att stå utanför andra staters väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll äger alltjämt giltighet. Den förda exportkontrollpolitiken utgår bl.a. ifrån det övergripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet genom bl.a. främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter. Härutöver påverkas exportkontrollpolitiken av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken. De förändringar som skett har påverkat synen på såväl den inhemska försvarsindustrin som krigsmaterielexporten. Den inhemska försvarsindustrin har under lång tid ansetts utgöra en viktig säkerhetspolitisk tillgång för Sverige. Vidare har krigsmaterielexport ansetts vara en förutsättning för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna behålla kompetens och kapacitet. De säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningarna för att tillåta krigsmaterielexport har dock i stor utsträckning förändrats sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft.
Inom försvarspolitiken är den förändrade materielförsörjningen kanske det som i dagsläget största mest påverkar den svenska försvarsindustrin. Även synen på export av krigsmateriel har förändrats utifrån försvarspolitiska aspekter. Både regeringen och riksdagen ser numera positivt på att försvarsindustrin utvecklar och producerar krigsmateriel som inte endast är av-
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
228
sedd för den svenska Försvarsmakten. Även den säkerhetspolitiska utvecklingen anses ha medfört ökade skäl till att bevilja krigsmaterielexport. Detta inte minst som en följd av globaliseringen och det vidgade säkerhetsbegreppet som inte enbart omfattar det egna fysiska territoriet, utan där flödessäkerhet kommit att bli centralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet. Med flödessäkerhet avses inte enbart handelsflöden utan även utvecklingen av t.ex. finans- och snabba informationsflöden. Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen har också påverkat exportkontrollpolitiken.
Som framgår av riktlinjerna kan krigsmaterielexporten medföra att en mål- och intressekonflikt uppstår mellan olika politikområden. Denna intressekonflikt uppstår när det finns säkerhets- och försvarspolitiska skäl som å den ena sidan talar för sådan export och utrikespolitiska skäl som å den andra talar däremot. Också riksdagens beslut om politik för global utveckling framhåller denna mål- och intressekonflikt.
8.1 Inledning
De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Exportkontrollen av krigsmateriel är nödvändig för att säkerställa att de produkter som förs ut ur Sverige går till för oss acceptabla mottagarländer. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitik är inte statiska politikområden utan de förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport utgörs av önskan av att stå utanför andra staters väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll äger alltjämt giltighet. Den förda exportkontrollpolitiken utgår bl.a. ifrån det övergripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet genom bl.a. främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter. Härutöver påverkas exportkontrollpolitiken av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken.
Den inhemska försvarsindustrin har under lång tid ansetts utgöra en viktig säkerhetspolitisk tillgång för Sverige. Förarbetena till krigsmateriellagen pekar på sambandet mellan försvarsindustrins förmåga att tillgodose det svenska försvarsets behov av materiel
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
229
och industrins möjligheter att kunna exportera krigsmateriel. Möjligheten till export av krigsmateriel är en förutsättning för att kompetens och kapacitet inom Sverige ska kunna vidmakthållas för att utveckla och tillverka krigsmateriel för Försvarsmakten. Det är mot den bakgrund som Sverige av säkerhets-, försvars och utrikespolitiska skäl har valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel. Orsaken till att Sverige byggde upp en inhemsk försvarsindustri under det kalla kriget var bl.a. för att skapa trovärdighet för den förda neutralitetspolitiken. Den inhemska försvarsindustrin kunde bl.a. konstruera och utveckla utpräglade svenska lösningar samt därutöver säkerställa försörjningstrygghet av materiel till Försvarsmakten under ofred. Denna strävan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har under de senaste två decennierna, bl.a. p.g.a. de ökade kostnaderna för att ta fram ny krigsmateriel, ersatts av ett ökande behovet av samarbete med likasinnade stater.
Försvarsindustrin har även ansetts utgöra en faktor bakom Sveriges internationella anseende som en stark och viktig aktör inom teknik och innovation. Det sistnämnda har dessutom gett Sverige en framskjuten internationell ställning såsom samarbetsland.1 Den kunskap och tekniska utveckling som uppkommit inom försvarsindustrin – bl.a. till följd av avancerade utvecklingsprojekt – har även den övriga svenska industrin ansetts kunna dra nytta av samt kommit att gynna Sverige ekonomiskt och konkurrensmässigt.2
Krigsmaterielexport utgör en förutsättning för att Sverige ska kunna behålla en inhemsk försvarsindustri. Behovet av sådan export har under de senaste två decennierna ökat i takt med att Försvarsmakten minskat sina beställningsvolymer. Den ökade exporten ligger i linje med regeringens inriktning till försvarsindustrin och är en direkt följd av Försvarsmaktens minskade beställningsvolymer. Samtidigt kan det föreligga en intressekonflikt mellan de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som talar för krigsmaterielexport och de utrikespolitiska skäl som talar emot en sådan export.
1 Se Jan Joel Anderssons rapport, den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll för Sverige igår och i dag. 2 Se bl.a. Gunnar Eliassons bok, Synliga kostnader, osynliga vinster. Vari han redogör för utvecklingen av stridsflygplanet JAS 39 Gripen. Ett flygplan, som var tekniskt omöjligt att konstruera vid tidpunkten för riksdagens beställning i början av 1980-talet.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
230
Kapitlet avser att beskriva hur riksdag, regering och berörda myndigheter ser på försvarsindustrin och dess betydelse utifrån säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska aspekter samt synen på behovet av krigsmaterielexport.
8.2 Förändringarar av försvarsindustrins roll och betydelse över tiden
I detta avsnitt redogörs för regeringens och riksdagens säkerhets- och försvarspolitiska syn av försvarsindustrin, så som det kommit till uttryck i förarbetena till gällande krigsmateriellag, i de försvarsbeslut som antagits sedan 1987 samt i regeringens årliga skrivelser om krigsmaterielexporten till riksdagen. Därutöver berörs de utrikespolitiska aspekterna av försvarsindustrins export av krigsmateriel kopplad till politiken för global utveckling.
I förarbetet till gällande krigsmaterielag angavs att försvarsindustrin utgör en väsentlig säkerhetspolitisk tillgång. En hög egen förmåga att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel, bidrar till att skapa respekt för Sveriges vilja och förmåga att föra en fast och konsekvent utrikes- och säkerhetspolitik.3 Trots det allmänna principiella förbudet mot krigsmaterielexport har det ansetts nödvändigt att tillåta krigsmaterielexport för att försvarsindustrin ska kunna upprätthålla nödvändig kompetens och kapacitet för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel. Samtidigt konstaterades att Sverige på många områden var beroende av internationellt samarbete för sin teknologiförsörjning. Sådant samarbete i sig kan också medföra behov av att tillåta export av krigsmateriel. En förutsättning för att få delta i internationella samarbeten är att man som deltagande parter kan tillföra kompetens som bedöms som viktig för samarbetet som helhet.
Det framhölls att försvarsindustrins ”tillverkning och utveckling, antingen den sker på egen hand eller i samverkan med utlandet, skall främja den tekniska kompetens och kapacitet som kan nyttiggöras för vår egen försvarsförmåga.”4
3Prop. 1991/92:174, kapitel 5. 4 Aa s. 40.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
231
8.2.1 Försvarsbesluten mellan 1987 och 2015
1987 års försvarsbeslut
Regeringen
Regeringen konstaterade att en inhemsk försvarsindustri som har kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla krigsmateriel utgör en betydande säkerhetspolitisk tillgång för Sverige. Det framhölls att försvarsindustrin bidrar till att ”skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri utrikespolitik och att värna vårt land.”5 En inhemsk försvarsindustri ansågs vidare utgöra en förutsättning för att självständigt kunna vidmakthålla materiel av vikt under kriser och i krig.
En inhemsk försvarsindustriell förmåga ansågs även medföra att Försvarsmakten kunde förses med materiel anpassad till Sveriges speciella behov som skapades av värnpliktssystemet, försvarsplaneringen och vår geografi. Härutöver påpekades att kraven på sekretess i vissa fall medför att anskaffning i utlandet är omöjlig eller olämplig och att inhemsk produktion i dessa fall är det enda möjliga alternativet. Till detta nämndes även att en inhemsk försvarsindustri ger möjlighet till krigsproduktion.
Avseende export av krigsmateriel konstaterades att sådan är nödvändig för att försvarsindustrin ska kunna bevara sin kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga. Vidare påtalades att hög teknisk och industriell kompetens utgör en förutsättning för samarbete med utländsk industri samt att industrin är beroende av internationellt teknologiutbyte. Härutöver påpekades att utveckling och tillverkning av krigsmateriel tillför Sverige ett brett tekniskt kunnande och att försvarsindustrin därigenom bidrar till det svenska näringslivets utveckling.
Det konstaterades vidare att svensk försvarsindustri är beroende av krigsmaterielexporten och att en begränsning av denna skulle medföra att betydande problem skulle uppstå att förse Försvarsmakten med lämplig materiel.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
232
Riksdagen
Försvarsutskottet instämde i det regeringen anfört avseende försvarsindustrins betydelse och förutsättningar. Utskottet anslöt sig till regeringens uppfattning att en inhemsk försvarsindustri har ett säkerhetspolitiskt värde i enlighet med de ovan redovisade skälen. Vidare instämde utskottet i att viss export av krigsmateriel är nödvändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindustrins kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga.6
1992 års försvarsbeslut
Regeringen
Regeringen anförde att det föreligger såväl industripolitiska som säkerhetspolitiska skäl att bevara en inhemsk försvarsindustri.
En stark inhemsk kompetens på det högteknologiska området, inkl. försvarsteknologin, måste tillmätas stor säkerhetspolitisk betydelse. De områden där Sverige vill behålla en hög kompetens kräver dock större marknad än vad enbart den svenska kan erbjuda. I likhet med annan svensk industri är därför försvarsindustrin beroende av internationellt teknologiutbyte och behöver på olika sätt delta i det internationella tekniksamarbetet.7
Möjligheterna att genom export öka produktionen och få en bättre kostnadstäckning ansågs vara begränsad mot bakgrund av bedömningen om en vikande efterfrågan på världsmarknaden. Regeringen framhöll vikten av internationellt samarbete samt att det utifrån försvarspolitiska utgångspunkter var viktigt att skapa förutsättningar för utlandssamarbete så att en livskraftig svensk försvarsindustri kunde bevaras inom de områden som Sverige borde behålla kompetens inom.
6 Betänkande 1986/87:FöU11 och rskr. 1986/87:310. 7Prop. 1991/92:102 s. 84.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
233
Riksdagen
Försvarsutskottet anslöt sig till regeringens uppfattning om att svensk försvarsindustri utgjorde en betydande säkerhetspolitisk tillgång för Sverige.
Utskottet framhöll att det var av fortsatt stor säkerhetspolitisk betydelse att Sverige inom landet kan behålla en försvarsindustriell kompetens även i framtiden. Det minskade behovet av försvarsmateriel, teknisk komplexitet och höga utvecklingskostnader skulle dock medföra att hittillsvarande bredd och självständighet i den inhemska industrin inte skulle kunna vidmakthållas. Detta skulle ledda till strukturomvandlingar för industrin och till ett ökat internationellt samarbete.8 Vid behandlingen av den proposition som låg till grund gällande krigsmateriellag framhöll utskottet bl.a. följande: ”En inhemsk försvarsindustri utgör en väsentlig tillgång i den svenska säkerhetspolitiken. Egen kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent försvarspolitik fri från bindningar i militära allianser.” Försvarsutskottet anförde vidare att den inhemska industrin i många fall var en förutsättning för våra möjligheter att under kriser och i krig självständigt kunna vidmakthålla vår försvarsmateriel. Härutöver anförde utskottet att export i viss omfattning är nödvändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindustrins kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga. Försvarsutskottet betonade särskilt att en konsekvens av att ändra klassificeringen av krigsmateriel (som medförde att antalet produkter som klassificerades som krigsmateriel ökades) var att antalet tillståndsärenden skulle öka. Detta skulle medföra – för det fall regeringen meddelade tillstånd – att exporten statistisk skulle öka men att en ”sådan ökning är självfallet skenbar” och att denna typ av statistikförändringar kunde ge upphov till en debatt som ”inte är särskilt intressant”. Det viktiga var i stället enligt utskottet att export inte skedde till fel länder.9
8 Betänkande 1991/92:FöU12 och rskr. 1991/92:337. 9 Betänkande 1992/93:UU1, bilaga 4.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
234
1996 års försvarsbeslut
Regeringen
Regeringen framhöll att svensk försvarsindustri har ett stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde genom sin förmåga som ”kvalificerad leverantör av högteknologiska produkter till det svenska försvaret.”10 Avseende materielförsörjningen angavs att ett val mellan att anskaffa ett materielsystem på egen hand eller i samarbete med en annan stat alltid måste ske när ett sådant system ska införskaffas. Vidare måste beslut fattas om systemet ska anskaffas inom ramen för ett utvecklingsprojekt eller om systemet ska direktanskaffas. Det påtalades att de beställningar som Försvarsmakten gjort hos inhemsk försvarsindustri i kombination med det utlandssamarbete (inkluderande export) som bedrivits inom exportkontrollregelverkets ramar varit tillräcklig för att upprätthålla en bred och konkurrenskraftig industri. Den krympande krigsorganisationen och kraven på mer komplexa materielsystem ansågs emellertid skapa förändrade förutsättningar för den långsiktiga materielförsörjningen. Detta tillsammans med krav på kostnadseffektiv anskaffning innebar att inhemsk kompetens inom vissa områden riskerade att försvinna och en långsiktig strategi borde därför utarbetas för att definiera de teknologiområdena som är mest värdefulla ur ett försvarspolitiskt perspektiv.
Regeringen framhöll att en inhemsk försvarsindustri alltid medför säkerhets- och försvarspolitiska fördelar. Detta berodde bl.a. på att en inhemsk försvarsindustri skapar möjligheter i krissituationer till ökad rustning, liksom att det inom vissa områden är av mycket stor säkerhetspolitisk betydelse att en inhemsk kompetens kan upprätthållas i landet. Regeringen framhöll som de två viktigaste försvarspolitiska skälen för att säkerställa en inhemsk försvarsindustriell kapacitet att:
Sverige därigenom säkerställde en förmåga att underhålla, vidmakthålla och vid behov anpassa anskaffad materiel i kris och krig utan stöd utifrån.
10Prop. 1995/96:12, avsnitt 8.2.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
235
Sverige därigenom kunde vidmakthålla kompetens inom områden där den försvarsteknologiska sekretessen medför svårigheter att anskaffa materielen utomlands.
I fråga om export påtalades att denna var av stor betydelse ur försvarspolitisk synvinkel. Genom att försvarsindustrin kunde exportera sina produkter medförde detta en minskad belastning på försvarsanslagen. Vidare anfördes att export innebar att företagens överlevnadsmöjligheter stärktes. Därigenom skapades förutsättningar för industrin att bibehålla kompetens som behövdes för att vidmakthålla, och eventuellt anpassa materiel och system som Försvarsmakten anskaffat, t.ex. livstidsförlängningar.
Riksdagen
Försvarsutskottet anslöt sig till regeringens bedömning att svensk försvarsindustri, som hade förmåga att leverera högteknologiska produkter till Försvarsmakten, hade ett stort säkerhetspolitiskt värde. Vidare delade utskottet regeringens uppfattning att svensk krigsmaterielexport bidrar till att minska utvecklingskostnader samt upprätthålla önskvärd kompetens och kapacitet för att kunna utveckla och tillverka produkter för Försvarsmakten.11
2000 års försvarsbeslut
Regeringen
Regeringen framhöll att ”export av väsentliga och komplexa svenska försvarsmaterielsystem har fortsatt stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde för Sverige.”12 Samtidigt framhölls att en krympande och hårt konkurrensutsatt internationell försvarsmaterielmarknad, i kombination med en försvarsindustriell överkapacitet i Europa, kunde få försvarsindustrikonsekvenser. Regeringen gjorde bedömningen att den framtida industriella förmågan att leverera krigs-
11 Betänkande 1995/96:FöU1och rskr. 1995/96:45. 12Prop. 1999/2000:30 s. 106.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
236
materiel i stor utsträckning skulle komma att vara uppbyggd på ömsesidiga industriella beroenden och mellanstatliga samarbeten.
Export från Sverige av krigsmateriel framhölls även fortsättningsvis vara viktigt för att generera investeringsmedel och säkerställa utvecklings- och tillverkningskompetens inom områden som bedöms behöva bevaras. Det fastslogs att det förändrade säkerhetspolitiska läget, Försvarsmaktens förändrade uppgifter samt myndighetens ekonomiska förutsättningar skulle medföra reduceringar i försvarets organisation. Därutöver förelåg en osäkerheten kring Försvarsmaktens materielbehov.
Det framhölls att Försvarsmaktens materielanskaffning inte skulle vara tillräcklig för avsättningen av svensk försvarsindustris produkter. Vidare påtalades att den svenska försvarsindustrins möjligheter till internationellt samarbete förutsätter att industrin har internationellt intressant kompetens samt utvecklar och producerar efterfrågade materielsystem eller komponenter.
Riksdagen
Försvarsutskottet ansåg i likhet med regeringen att en internationellt väl integrerad försvarsindustri bidrog till att säkerställa en oberoende och för våra behov anpassad materielförsörjning. Vidare framhöll utskottet att en förutsättning för svensk försvarsindustris framtida möjligheter var att industrin har en kompetensbas som gör att den uppfattas som en intressant partner inom materieltekniskt informationsutbyte. Utskottet framhöll även att stödet till försvarsindustrins exportansträngningar var av stor betydelse.13
2004 års försvarsbeslut
Regeringen
Regeringen konstaterade att utgångspunkterna för materielförsörjningen förändrats genom Försvarsmaktens omdaning, med hänsyn till den förändrade omvärlden.14 Det framhölls att materielförsörj-
13 Betänkande 1999/2000:FöU2 och rskr. 1999/2000:168. 14Prop. 2004/05:5, avsnitt 7.6.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
237
ningen bör säkerställa en förmåga att göra vägval, vidmakthålla kompetenser och förmåga till långsiktig utveckling genom att satsningar görs på utvecklingsprojekt, forskning och teknikutveckling, demonstratorer samt studier och försök. Ytterligare mål som pekades ut för materielförsörjningen var att minska långsiktiga ekonomiska bindningar, öka spårbarheten, öka internationella samarbeten, prioritera vissa nischområden, utnyttja försvarsindustriell kompetens i flera av materielförsörjningens faser samt utveckla exportstödet. Ett honnörsord var att den nya materielförsörjningen skulle skapa större handlingsfrihet.
Vidare konstaterade regeringen att förutsättningarna för en inhemsk industri förändrats. En inhemsk försvarsindustri behövdes inte längre för att säkerställa tillgång till materiel utifrån den militära alliansfriheten och förmågan att möta ett invasionshot. I stället hade kompetensen vid myndigheter och försvarsindustrin fått en viktig roll för Försvarsmaktens övergång till ett insatsförsvar. Avseende internationella samarbeten ansågs den inhemska kompetensen även bidra till att öka leveranssäkerheten genom skapandet av ömsesidiga beroenden och förtroenden i de internationella samarbetena. Det framhölls att denna kompetens även kunde utgöra en förutsättning för att ta del av den internationella utvecklingen och få köpa vissa typer av system. Vidare konstaterades att det även kunde finnas andra säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl för att upprätthålla en inhemsk försvarsindustriell förmåga, bl.a. genom att Sverige därigenom blev en attraktiv internationell samarbetspartner.
Vid valet av direktanskaffning och utveckling i internationell samverkan underströk regeringen att ställningstagandet mellan alternativen skulle utgå från en analys i det enskilda fallet. I de fall där alternativen bedömdes likvärdiga ska det alternativet väljas som har störst positiv betydelse för den inhemska industrins kompetens och utvecklingsförmåga.
Regeringen framhöll att det grundläggande syftet med att främja export av krigsmateriel var att säkerställa försörjning av materiell och kompetens till det svenska försvaret. Vidare angavs att en export av materiel eller tjänster som inte sålts till svenska myndigheter var ovanligt.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
238
Riksdagen
Försvarsutskottet delade regeringens bedömning avseende vilka nischer inom forskning och teknikutveckling i vilka det borde säkerställas en nationell kompetens inom. Utskottet delade även regeringens syn att förutsättningarna för en inhemsk industri hade förändrats och att industrin är viktig för att Sverige skulle få ta del av internationell kompetens. Avseende export ansåg utskottet, såsom anförts i propositionen, att det grundläggande syftet med att främja export av krigsmateriel även fortsättningsvis var att därigenom säkerställa försörjningen av materiel och kompetens till det svenska försvaret. Det konstateras även att färre beställningar av Försvarsmakten medförde fortsatt behov av exportstöd och internationell samverkan.15
2009 års försvarsbeslut
Regeringen
Till skillnad från de tidigare redovisade propositionerna omnämns i stort sett inte den inhemska försvarsindustrin i den proposition som låg till grund för 2009 års försvarsbeslut. I stället är det en tydlig fokusering på hur materielförsörjningen ska inriktas. Regeringen konstaterade att Försvarsmaktens behov av materiel ytterst bestämdes av kraven på dess operativa förmåga. Materielförsörjningen borde därför fokusera på att säkerställa att förbanden i insatsorganisationen var kompletta och användbara. Därigenom skapas förutsättningar att genomföra den försvarspolitiska inriktningen av ett mer insatsberett, tillgängligt och rörligt försvar. Regeringen framhöll att förmågan att hantera förändrade behov förutsatte handlingsfrihet, vilket innebär att såväl ledtider som ekonomiska bindningar i materielförsörjningen borde fortsätta reduceras.
De principer som regeringen tidigare lagt fast för materielförsörjningen hade fortsatt giltighet16;
15 Betänkande 2004/05:FöU4 och 2004/05:FöU 5 och rskr. 2004/05:143. 16Prop. 2008/09:140, avsnitt 6.6.2.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
239
vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning,
nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel och,
utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodoses enligt ovan.
Avseende internationellt samarbete angavs att möjligheterna till samarbete borde undersökas oavsett anskaffningsform. Härutöver framhölls att samarbete i fråga om försvarsteknologi kunde vara aktuellt i de fall där regeringen bedömt att ett sådant samarbete är ett viktigt inslag eller verksamhetsmässigt och ekonomiskt fördelaktigt. Samarbetet ska då ske med stater med vilka vi delar säkerhetspolitiska intressen.
Vad gäller marknads- och industrifrågor angavs att det var av vikt för materielförsörjningen att det fanns en öppen och konkurrensutsatt europeisk försvarsmarknad. En bättre fungerande marknad ökar nämligen staternas möjligheter till kostnadseffektivitet. De tidigare s.k. nischområdena borde utgå då denna indelning har blivit för trubbig och antal områden för allomfattande för att vara en vägledning för regeringens ställningstagande. Vad gäller de utvecklingssatsningar som kan komma i fråga bör dessa enligt regeringen begränsas till ett mindre antal områden. Krav för statligt engagemang i sådana utvecklingssatsningar är att Försvarsmakten har ett behov av satsningen och att denna innebär en verksamhetsmässig eller kostnadseffektiv lösning.
I fråga om exportstödjande verksamhet angavs att denna även fortsättningsvis bör användas som medel för att bidra till en kostnadseffektiv materielförsörjning. Regeringen framhöll att en ökad exportandel ur ett industriellt perspektiv kan sägas vara nödvändig för att företagen ska kunna vidmakthålla och utveckla teknik och kompetens. Regeringen såg positivt på att den inhemska industrin utvecklar och producerar materiel och tjänster som inte bedöms komma att användas av Försvarsmakten. Även om sådan export ditintills varit ovanlig.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
240
Riksdagen
Försvarsutskottet underströk att ”försvarsindustrin sedan decennier har en central roll i svensk försvarspolitik” samt att ”detta ger Sverige inflytande och har betydelse för vår strävan att integreras i försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra länder.”17 Avseende de föreslagna principerna för anskaffning av materiel hade utskottet inga invändningar.
Härutöver framgår att såväl utrikes- som försvarsutskottet delade regeringens positiva syn på att försvarsindustrin ska producera materiel som inte används av Försvarsmakten.18
2015 års försvarsbeslut
Regeringen
I 2015 års försvarsbeslut framhålls att materiel- och logistikförsörjningen är medel för att stödja Försvarsmakten i att upprätthålla en relevant operativ förmåga. De principer som antogs för materielförsörjningen i 2009 års försvarsbeslut bör fortfarande gälla som inriktning av materielförsörjningen. Regeringen pekar även ut bibehållandet av stridsflyg- och undervattensförmågan som väsentliga säkerhetsintressen för Sverige. Vidare framhåller regeringen att det även inom andra områden kan finnas delar av system vilka kan betraktas som väsentliga säkerhetsintressen, men att detta kräver en särskild prövning i varje enskilt fall.
Avseende den exportstödjande verksamheten påtalas att denna ska ha en tydlig koppling till Försvarsmaktens operativa förmåga. Regeringen framhåller även att ”Export stärker också företagens möjligheter att bibehålla en stark konkurrenskraftig teknologinivå och den kompetens som krävs för att underhålla och vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem. Det kan också medföra möjligheter till kostnadsdelning och därmed lägre kostnader för vidmakthållande och vidareutveckling för Försvarsmakten.”19
17 Betänkande 2008/09:FöU10 och rskr. 2008/09:202. 18 Aa s. 52. 19Prop. 2014/15:109 s. 101.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
241
8.2.2 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen
Regeringens förda exportkontrollpolitik avseende krigsmateriel kommer även till uttryck i regeringens årliga skrivelse om strategisk exportkontroll. Regeringen har sedan 1985 årligen lämnat en skrivelse till riksdagen vari redogjorts för exporten av krigsmateriel. Inledningsvis utgjorde skrivelsen en kortfattad sammanställning av svensk krigsmaterielexport där de bifogade tabellerna gav en översiktlig bild av aktuell statistik utan några längre förklaringar. Med tiden utökades skrivelsens omfång och innehåll. Numera lämnas en, jämfört med tidigare, djupare och vidare redogörelse för svensk exportkontrollpolitik i sin helhet. Försvarsindustrin har återkommande, med något undantag, behandlats i skrivelserna.
Fram till början av 1990-talet uttalades explicit att försvarsindustrin spelade en viktig säkerhetspolitisk roll.20 Bl.a. genom att industrin tillförsäkrade Sverige en hög självförsörjningsgrad i fråga om försvarsmateriel, vilket hade fördelar från beredskaps- och underhållssynpunkt. På viktiga försvarsmaterielområden behövde Sverige dessutom ha en inhemsk produktionskapacitet. Det svenska försvaret ansågs inte vara en tillräckligt stor beställare för att industrin skulle kunna behålla sin utvecklingskraft och tekniska kompetens om den bara kunde få avsättning inom rikets gränser. Det var därför säkerhetspolitiskt motiverat att medge export av krigsmateriel.
I skrivelserna för åren 1992–1995 behandlades vare sig försvarsindustrin eller exporten utifrån att dessa hade någon säkerhetspolitisk betydelse för Sverige.21 Däremot omnämndes att man vid prövningen av om försvarsindustriell utlandssamverkan22 skulle tillåtas eller inte skulle beakta Sveriges försvarspolitiska behov av sådant samarbete.23
I skrivelserna från 1996 och framåt återkom skrivningar om försvarsindustrins säkerhetspolitiska betydelse, kopplad till alliansfriheten. Samtidigt betonades att försvarsindustrin för sin överlevnad
20 Bl.a. regeringens skrivelse 1985/86:178, 1987/88:177, 1989/90:124, 1990/91:163 och 1991/92:145. 21 I skrivelsen 1992/93:224, avseende 1992 års export, omnämns inte industrin explicit över huvud taget. 22 Begreppet innefattar, utöver export, bl.a. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätter och avtal med annan om gemensam utveckling eller gemensam tillverkning av krigsmateriel. 23 Regeringens skrivelse 1993/94:237, 1994/95:183, 1995/96:204.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
242
var beroende av internationellt samarbete. För att sådant samarbete skulle komma till stånd krävdes att svensk industri låg i framkant och för detta krävdes bl.a. export.24
Under början av 2000-talet betonades såväl det säkerhets- som det försvarspolitiska intresset för Sverige av att bevara kompetens, utvecklings- och produktionskapacitet på det försvarsindustriella området. Vidare anfördes att deltagande i det internationella samarbetet på försvarsmaterielområdet skulle säkra Sveriges långsiktiga säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska intressen. För att vara ett intressant samarbetsland förutsattes dock att Sverige hade en fortsatt utveckling av en teknologinivå som var internationellt konkurrenskraftig. Detta krävde viss export. 25
I de senaste skrivelserna anförs att såväl säkerhets- och försvarspolitiska skäl som utrikespolitiska skäl26 motiverar att Sverige tillåter export av krigsmateriel i viss utsträckning.27 Bland de utrikes- och säkerhetspolitiska intressena finns Sveriges möjligheter att bidra till internationell fred och säkerhet genom medverkan i internationell fredsfrämjande verksamhet. Bland de säkerhets- och försvarspolitiska intressena finns värnandet om ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete med traditionella samarbetsländer. Därigenom säkerställs den svenska materielförsörjningen. Genom att ha en konkurrenskraftig teknologinivå och förmågan att bidra med spetsteknologi inom vissa områden förblir Sverige ett intressant samarbetsland. Samarbetet bygger på såväl export som import av krigsmateriel. I den senaste skrivelsen28 har regeringen listat de viktigaste militära produktområdena inom de svenska försvars- och säkerhetsföretagen. Dessa områden är:
stridsflygplan: bemannade och obemannade,
ytfartyg och ubåtar byggda med smygteknik,
stridsfordon, bandvagnar,
24 Bl.a. regeringens skrivelse 1996/97:138, 1997/98:147, 1998/99:128, 1999/2000:110. 25 Bl.a. regeringens skrivelse 2001/02:114, 2002/03:114, 2003/04:114. 26 Det kan noteras att hänvisningen till utrikespolitiska skäl för medgivande till krigsmaterielexport saknar stöd i krigsmateriellagen. Enligt lagen får export endast medges om säkerhets- och försvarspolitiska skäl talar för det samtidigt som det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. 27 Bl.a. regeringens skrivelse 2004/05:114, 2006/07:114, 2009/10:114, 2011/12:114, 2012/13:114. 28 Regeringens skrivelse 2014/15:114.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
243
vapensystem med kort respektive lång räckvidd; mark- och sjöbaserade samt flygburna,
fin- och grovkalibrig ammunition,
intelligent artilleriammunition,
mark- och sjöbaserade samt flygburna radar- och IR-system,
telekrigssystem; passiva och aktiva,
telekommunikationssystem, inklusive teleskydd,
ledningssystem för mark-, sjö- och flygtillämpningar,
system för övning och utbildning,
signaturanpassning (t.ex. kamouflagesystem och radar),
system för samhällssäkerhet,
kryptoutrustning,
torpeder,
krut och annat pyrotekniskt material,
tjänster och konsultverksamhet, samt
stödsystem för drift och underhåll.
8.2.3 Politik för global utveckling
Som framhållit tidigare är regeringens och riksdagens uppfattning alltjämt att Sverige har behov av en inhemsk försvarsindustri som förutsätter att krigsmateriel kan exporteras. Det finns emellertid utrikespolitiska skäl som talar mot att export bör medges. Utöver de ovillkorliga och villkorliga hinder som framhålls i riktlinjerna bör politiken för global utveckling (PGU) framhållas.29 Enligt PGU ska Sverige, inom samtliga politikområden, bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Det framhålls att en bristande samstämmighet mellan olika delar av regeringens politik riskerar att ett beslut inom ett område motverkar eller omintetgör regeringens
29Prop. 2002/03:122, betänkande2003/04:UU3 och rskr. 2003/04:112.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
244
ansträngningar och framsteg när det gäller global utveckling och att bekämpa fattigdomen. Bristande samstämmighet får konsekvenser för fattiga länder och människor och det kan även få konsekvenser för Sveriges trovärdighet.
En mål- och intressekonflikt som ofta lyfts fram är den mellan målen för utrikespolitiken och den svenska krigsmaterielexporten. Krigsmaterielexporten anses riskera undergräva vissa utrikespolitiska mål som t.ex. att bidra till en hållbar och rättvis global utveckling. Några direkta skrivningar om krigsmaterielexport finns inte i PGU-propositionen. Dock framhålls att Sverige internationellt bör ha en fortsatt ledande roll för öppenhet och redovisning av internationell handel med krigsmateriel samt vara fortsatt drivande i att stärka internationella kontrollregimer och åstadkomma avtal om icke-spridning, nedrustning och rustningsbegränsning.
I regeringens första återrapportering angavs att krigsmaterielexporten ska ske på ett sätt som inte motverkar en rättvis och hållbar global utveckling.30 I den återrapportering i nu aktuell fråga som gjordes till riksdagen 2012 framhålls den mål och intressekonflikt som föreligger mellan krigsmaterielexporten och delar av utrikespolitiken. Bland annat anförs:
31
En mål-/intressekonflikt som ofta har lyfts fram inom samstämmighetspolitiken för utveckling är den svenska krigsmaterielexporten. Krigsmaterielexporten kan riskera att undergräva målet inom Sveriges politik för global utveckling om att bidra till en hållbar och rättvis global utveckling.
Sverige har ett genuint engagemang för att medverka till stärkandet av demokrati och mänskliga fri- och rättigheter globalt, och vår krigsmaterielexport ska givetvis inte undergräva denna strävan. Sveriges politik för global utveckling, liksom EU:s uppförandekod, utgör också verktyg för att styra mot en sådan utveckling.
Det är regeringens ambition att effekter som är negativa för ansträngningarna att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling ska undvikas. Dessa viktiga aspekter vägs in i de bedömningar som görs vad gäller svensk krigsmaterielexport.
Sveriges försvars- och säkerhetspolitik byggs i dag solidariskt tillsammans med andra. Den tidigare önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande behovet av samarbete med likasinnande stater och grannar. Materielförsörjningen till försvaret, såväl i Sverige som i andra länder, bygger
30 Regeringens skrivelse 2007/08:89. 31 Regeringens skrivelse 2011/12:167 s. 52f.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
245
därför på ömsesidiga beroenden och avtal rörande leveranser av komponenter, delsystem och färdiga system, liksom av produkter som är tillverkade i respektive land.
Den Washingtonbaserade organisationen Center for Global Development tar årligen fram ett ”samstämmighetsindex” (Commitment to Development Index, CDI)32 2011 intog Sverige första plats av 22 OECD-länder, år 2012 kom Sverige på en samlad tredje plats och år 2013 intog Sverige andra plats. I mätningen för 2013 hamnar Sverige lågt på skalan avseende säkerhetsfrågor och teknologiöverföring. Avseende säkerhetsfrågorna hamnade Sverige sist framförallt på grund av att Sverige exporterade krigsmateriel till ”fattiga och odemokratiska stater”.
8.3 Försvarsindustrins betydelse för Försvarsmaktens materielförsörjning m.m.
På kommitténs begäran har var och en av Försvarsexportmyndigheten (FXM), Försvarets materielverk (FMV) och Försvarsmakten redovisat sin bedömning av konsekvenserna av en skärpt exportkontroll av krigsmateriel. Kommitténs syfte härmed har varit att erhålla myndigheternas bedömningar av hur en skärpning kan komma att påverka bl.a. möjligheterna till internationellt samarbete kring materielförsörjningen, Försvarsmaktens materielförsörjning samt Försvarsmaktens internationella verksamhet.
I detta avsnitt återges i huvudsak myndigheternas syn på och förutsättningar för den inhemska försvarsindustrin.
8.3.1 Försvarsexportsmyndigheten
33
FXM konstaterar att krigsmaterielexport utgör ”en viktig del i att försvaret ska kunna upprätthålla och utveckla operativ förmåga på ett kostnadseffektivt sätt.” Dels medför exporten direkt kostnads-
32 Indexet beräknas utifrån sju bedömningsgrunder: handel, investeringar, migration, säkerhets- och miljöpolitik, teknologiöverföring samt bistånd. 33 FXM:s redovisning av vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för försvarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller för övriga fördelar för svensk försvars- och säkerhetspolitik, Dnr FXM 2013/34/116:3, 2013-05-27.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
246
delning för bl.a. utveckling och underhåll, liksom kostnadstäckning för tidigare investeringar, dels indirekt kostnadsdelning genom att bidra till att vidmakthålla försvarsviktiga teknologiska och industriella kompetenser.
Avseende samarbete uppges att export är en förutsättning för att Sverige även fortsättningsvis ska vara en intressant samarbetspartner. Samarbete skapar tillgång till konkurrenskraftiga teknologier och industriella kompetenser. Den försvarsnytta som samarbete leder till uppges vara större vid export till stater i vårt närområde liksom till andra teknologiskt och förmågemässigt framstående samarbetsländer. En kvalificerad kund utvecklar i högre grad konkurrensförmågan hos industrin medan exportens bidrag till försvarsindustrins vidmakthållande och utveckling av sin kompetens är i stort oberoende av vem som är kund.
Vidare framhålls att en exportkontroll med betydande skillnader i regelverket gentemot stater med vilka Sverige har goda möjligheter till materielsamarbete kan innebära att Sverige blir en mindre intressant samarbetspartner. Härutöver kan export även bidra till att stärka försvars- och säkerhetspolitiska relationer med andra stater.
8.3.2 Försvarets Materielverk
34
FMV har i sin redovisning framhållit att beroendet av inhemsk försvarsindustrin i försvarslogistikprocessen35 återfinns på flera plan. Dels i behovet av leverantörer för nya eller befintliga system, inkluderande utvecklingskapacitet för att upprätthålla och stärka den egna tekniska förståelsen och därmed förmåga till kravställning, dels utifrån försvarsindustrins betydelse för Sveriges möjligheter att delta i internationellt materielsamarbete.
Under senare år har den inhemska försvarsindustrin anpassat sig till en minskad efterfrågan från Försvarsmakten, inte minst vad gäller utvecklingsbeställningar. Detta har lett till att företagen sökt sig till den internationella marknaden och exportandelen för de produkter som svensk försvarsindustri producerar har härefter generellt sett ökat. Avseende marknadsförutsättningarna anger FMV
34 FMV:s redovisning av konsekvenser av en skärpt exportkontroll för svensk försvarslogistik, Dnr 13FMV2046-2:1, 2013-06-20. 35 Begreppet förvarslogistik innefattar såväl materiel- som logistikförsörjning.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
247
att förhoppningen om att finansiering och genomförande av utveckling och investeringar i nya materielsystem kan ske i en öppen försvarsmaterielmarknad inte har realiserats. Med få undantag lägger stater utvecklingsbeställningar som staten finansierar fortsatt på den inhemska industrin. Vidare har företagens beroende av att kunna hänvisa till det egna landets försvarsmakt som referenskund på exportmarknaden endast minskat marginellt. Detta sammantaget medför att försvarsindustriföretagen är beroende av en inhemsk marknad för utveckling av nya produkter.
I redovisningen framhålls att det vanligtvis är dyrt att utveckla nya kvalificerade system på högre systemnivåer och att det inom försvarsområdet endast förekommer i undantagsfall att företag själva finansierar utvecklingen av kvalificerade system. Tidigare har stater stått för hela eller delar av företagens utvecklingskostnader för att tillförsäkra sig en tillräcklig innovationstakt. Stater anser emellertid numera i allt större utsträckning att utvecklingskostnaderna är för höga och att de inte längre kan bära dessa kostnader ensam. Detta medför att de i större utsträckning än tidigare söker internationella samarbeten i syfte att dela såväl utvecklingskostnader som att kunna beställa större serier av ett system och därmed reducera priset per enhet. FMV anger att en förutsättning för att dessa internationella samarbeten ska fungera är att de samarbetande staterna har en likartad uppfattning om hur den gemensamt utvecklade produkten ska förvaltas, inkluderande synen på tredjelandsexport. Det konstateras att förutsägbarheten i regelverket är mycket viktig för viljan att inleda ett samarbete eller göra nya investeringar.
Under rätt förutsättningar ger internationellt samarbete även betydande utväxling av teknisk kompetens. För att delta i internationella materielutvecklingssamarbeten förutsätts att Sverige har industriella resurser inom landet. Enligt FMV har intresset för Sverige som samarbetsland i hög grad minskat på grund av beslutet att materielförsörjningen i första hand ska inriktas på att köpa färdiga system.
EU:s upphandlingsdirektiv36 syftar till att även upphandlingar av försvarsmateriel ska ske genom öppen konkurrens. Av direktivet följer emellertid att undantag kan göras avseende upphandlingar som berör en medlemsstat nationella säkerhet. Med anledning härav, och
36 2009/81/EC.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
248
mot bakgrund av att regeringen inte beslutat om vilka förmågor som utgör nationella säkerhetsintressen, har FMV beslutat att följande förmågor utgör väsentliga svenska nationella säkerhetsintressen:
Förbättring och förlängning av livstiden för kvalificerade eller väsentliga försvarssystem som anskaffats före det att Sverige blev medlem av EU.
Vapensystem som ska kunna fungera i unika geografiska förhållanden och med stora variationer beträffande klimatförutsättningar.
Materiel och system som syftar till att skydda kommunikation och på nationell nivå kunna åstadkomma säkra kommunikations- och säkerhetssystem.
Materiel och försvarssystem med särskilt sekretessvärde samt vissa system för skydd mot CBRN.
För nyanskaffning av dessa ovanstående system konstaterar FMV att den inhemska försvarsindustrin har betydelse. På lång sikt är Försvarsmaktens logistikförsörjning beroende av svensk industriell förmåga inom områden där Sverige av olika skäl har andra behov än de som motsvaras av det internationella utbudet.
Avseende försörjningstrygghet på kort sikt anges att den inhemska försvarsindustrin har relativt stor betydelse med hänsyn till att flera av de system som Försvarsmakten använder har tillverkats av den inhemska industrin. Detta avser alltifrån tillgång till reservdelar och tjänster som till förmåga att modifiera och uppgradera systemen. En faktor som även måste beaktas är att den svenska staten fortsatt utgör den viktigaste enskilda kunden för den inhemska försvarsindustrin. FMV anger att det är ”troligt att svensk industri av affärsmässiga skäl prioriterar Sverige med de resurser man förfogar över. I de fall då Sverige köper materiel från större internationella koncerner kan dessa förväntas göra andra överväganden och prioriteringar.”37
37 FMV:s redovisning, s. 15.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
249
8.3.3 Försvarsmakten
38
Försvarsmakten påpekar att en minskad försvarsmaterielexport kan få konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning, vilket direkt påverkar försvarsförmågan. Försvarsmakten framhåller att det inte finns någon direkt koppling till svensk försvarsindustri i materielförsörjningsstrategin. En viktig del i den strategin är att skapa möjligheter till kostnadsdelning, vilken kan ske genom samarbeten med andra stater för utveckling, inköp, vidareutveckling och vidmakthållande av materiel samt genom gemensam utbildning. Sådant samarbete accentueras i takt med att Försvarsmaktens beställningsvolymer minskar. Detta samarbete kan genomföras oavsett om materielen är producerad av svensk försvarsindustri eller inte.
Det konstateras emellertid att Försvarsmakten har ett stort antal system som tillverkats av svensk försvarsindustri och att denna industri svarar för vidmakthållande genom kvalificerat underhåll för en del av systemen, t.ex. ubåtar och flygande system. Detta medför att Försvarsmakten är beroende av svensk försvarsindustri så länge som dessa system är operativa. Försvarsmakten bedömer att krigsmaterielexport är en förutsättning för vidmakthållandet av ett antal materielsystem.
Vidare anför Försvarsmakten att det i ett vidare sammanhang är bra för svensk försvarsförmåga med en inhemsk försvarsindustri. En inhemsk försvarsindustri som ligger i teknologisk framkant på tillräckligt många områden stärker förutsättningarna för att Sverige ska förbli en intressant säkerhetspolitisk samarbetspartner. Att utveckla teknik som medför att Sverige är en intressant samarbetspartner bidrar till att stärka försörjningstryggheten och informationssäkerheten.
I det fall en minskad export skulle leda till att svensk försvarsindustri minskar i omfattning eller drabbas av nedläggning kan det innebära ökade anskaffningskostnader och försämrade förutsättningar för att få tillgång till spetsteknologi inom försvarsområdet. Detta riskerar dels att leda till en försämrad försörjningstrygghet och informationssäkerhet i ett försämrat säkerhetspolitiskt läge.
38 Försvarsmaktens redovisning av vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga, Dnr 02 300:56292, 2013-05-28.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
250
Dels att industrins möjligheter att vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem försämras.
8.4 Förändring av Sveriges säkerhetspolitiska linje
Det har skett stora förändringar i säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken sedan dagens krigsmateriellagstiftning trädde i kraft. Att säkerhetspolitik inte är ett statiskt politikområde framgår bl.a. av de förändringar som skett beträffande den säkerhetspolitiska linjen. Under det kalla kriget sammanfattades svensk säkerhetspolitik med orden: ”alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig”. Efter kalla kriget kom den strikta neutralitetspolitiken att luckras upp. I 1992 års säkerhetspolitiska linje – vilken bestod till 2002 – formulerades säkerhetspolitiken med orden: Sveriges militära alliansfrihet, syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde, består. År 2002 ändrades formuleringen och det fastställdes nu att säkerhetspolitiken syftar till att bevara fred och självständighet för vårt land, bidra till stabilitet och säkerhet i vårt närområde, samt stärka internationell fred och säkerhet. Vidare underströks att den militära alliansfriheten ”tjänat oss väl” samt vikten av samverkan med andra stater samt med FN och EU.
De säkerhetspolitiska förändringarna ha