SOU 2015:72
Skärpt exportkontroll av krigsmateriel
Skärpt exportkontroll av krigsmateriel
– DEL 1
Stockholm 2015 Slutbetänkande av Krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Webbplats: fritzes.se
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)
En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.
ISBN 978-91-38-24330-5 ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för utrikesdepartementet
Regeringen beslutade den 1 juni 2012 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdraget att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (direktiv 2012:50). Enligt direktivet skulle uppdraget i sin helhet redovisas senast den 15 december 2014. Genom tilläggsdirektiv den 27 november 2014 förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till den 15 april 2015 (direktiv 2014:148). Genom ytterligare tilläggsdirektiv den 26 mars 2015 förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till den 30 juni 2015 (direktiv 2015:32).
Utredningsuppdraget har bestått av två huvudsakliga delar. En del avser den övergripande frågan om en skärpt exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater och därtill hörande delfrågor. Den andra delen avser frågan om ett effektivare sanktionssystem i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Kommittén har i sitt delbetänkande (SOU 2014:83) behandlat frågan om sanktioner.
I förevarande betänkande – vilket utgör kommitténs slutbetänkande – redovisar kommittén sitt förslag till frågan om en skärpt exportkontroll av krigsmateriel med därtill hörande delfrågor. Uppdraget i denna del har varit att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot ”icke-demokratiska” stater. I uppdraget har ingått att bl.a. undersöka andra samarbetsländers exportkontroll av krigsmateriel till icke-demokratiska stater, att utreda konsekvenserna för Sveriges bilaterala relationer samt påverkan på Sveriges säkerhets- och försvarspolitik av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater samt att överväga vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser. I uppdraget
har vidare ingått att bl.a. utreda om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte och om möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom exportkontrollen av krigsmateriel.
Den 12 oktober 2012 förordnades riksdagsledamoten Hans Wallmark (M) att vara kommitténs ordförande. Som ledamöter i kommittén förordnades per samma dag riksdagsledamöterna Urban Ahlin (S), numera riksdagens talman, Bodil Valero (tidigare Ceballos) (MP), numera EU-parlamentariker, Mikael Jansson (SD), Lars Johansson (S), Kerstin Lundgren (C), Ulrik Nilsson (M), Lars Ohly (V), Désirée Pethrus (KD), Jessica Polfjärd (M), Anna-Lena Sörenson (S) och Allan Widman (FP).
Urban Ahlin valdes till talman den 29 september 2014. I samband med det upphörde Urban Ahlin att delta i kommitténs arbete. I beslut den 27 november 2014 entledigades Urban Ahlin från uppdraget som ledamot. Entledigandet hade verkan från och med den 9 oktober 2014. Samtidigt förordnades tidigare utrikesministern Lena Hjelm-Wallén (S) att från och med den 15 december 2014 vara ledamot och vice ordförande i kommittén.
Som sekreterare anställdes avdelningschefen Richard Tornberg, från och med den 17 oktober 2012, och hovrättsassessorn Hannes Magnergård, från och med den 15 november 2012. Under perioden den 1 juli–30 november 2014 har också strategiske rådgivaren Marcus Nadelius varit sekreterare.
Kommittén sammanträdde första gången den 19 oktober 2012, och detta möte var startdatumet för det egentliga utredningsarbetet. Kommittén har antagit namnet Krigsmaterielexportöversynskommittén, förkortat KEX (UD 2012:01).
Vid betänkandet har fogats en reservation av Lars Ohly. Vidare har fogats särskilda yttranden av Lars Ohly respektive av Mikael Jansson. Ett gemensamt särskilt yttrande har fogats av Hans Wallmark, Jessica Polfjärd, Ulrik Nilsson, Allan Widman, Désirée Pethrus och Kerstin Lundgren.
Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72).
Utredningsuppdraget är med detta slutfört.
Stockholm i juni 2015
Hans Wallmark
Lena Hjelm-Wallén
Mikael Jansson Lars Johansson / Kerstin Lundgren Ulrik Nilsson Lars Ohly / Désirée Pethrus Jessica Polfjärd Anna-Lena Sörenson / Bodil Valero Allan Widman
/Richard Tornberg
/ Hannes Magnergård
7
Innehåll
DEL 1
Förkortningar ..................................................................... 21
Sammanfattning ................................................................ 23
Summary .......................................................................... 47
1 Författningsförslag ..................................................... 73
1.1 Förslag till lag (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd ........................................................... 73 1.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67) ............ 92 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................... 94 1.4 Förslag till lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ........................................................... 95 1.5 Förslag till lag om ändring av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ........................................................... 97 1.6 Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500) ....... 98
2 Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... 99
2.1 Det övergripande uppdraget .................................................. 99 2.1.1 Uppdragets två delar ............................................. 101 2.1.2 Frågeställningar utanför direktivets uppdrag ...... 102
Innehåll SOU 2015:72
8
2.2 Den politiska bakgrunden till uppdraget ............................ 103 2.3 Ett centralt begrepp .............................................................. 105 2.4 Innebörden av riksdagens ställningstaganden .................... 105 2.5 Hur har kommittén arbetat ................................................. 106 2.6 Betänkandets disposition ..................................................... 107
3 Exportkontrollens framväxt ........................................ 109
3.1 Inledning ............................................................................... 109 3.2 1914 – ny författning ............................................................ 110 3.3 1918 – ny författning ............................................................ 110 3.4 1925 – internationell vapenhandelskonvention .................. 111 3.5 1931 – ny författning ............................................................ 112 3.6 1935 – ny författning ............................................................ 112 3.7 1949 – tillståndspliktigt att tillhandahålla ........................... 113 3.8 1950 – ny författning ............................................................ 113 3.9 1956 – statsministerns interpellationssvar .......................... 114 3.10 1971 – nya riktlinjer presenteras .......................................... 114 3.11 1983 – ny författning ............................................................ 115 3.12 1984 – ny författning ............................................................ 116 3.13 1988 – ny författning ............................................................ 117 3.14 Utredningar under slutet av 1980-talet ............................... 118 3.15 1991 – strategiska produkter, ny författning ...................... 121 3.16 1993 – gällande krigsmateriellag, ny författning ................ 122 3.17 1996 – inrättandet av ISP ..................................................... 124 3.18 1998 – strategiska produkter, ny författning ...................... 125 3.19 1999 – utredning om följdleveranser ................................... 126
Innehåll
9
3.20 2001 – Produkter med dubbla användningsområden, ny
författning ............................................................................. 127
3.21 2005 – KRUT, en översyn av
krigsmateriellagstiftningen ................................................... 128
3.22 2011 – FN:s vapenprotokoll ................................................. 130 3.23 2012 – Överföringsdirektivet, en harmonisering inom
EU (ICT) .............................................................................. 130
3.24 2013 – Vapenhandelsfördraget (ATT) ................................ 132
4 Gällande exportkontrollregelverk ............................... 133
4.1 Inledning ............................................................................... 133 4.2 Gällande författningar .......................................................... 134 4.3 Riktlinjerna – ett komplement till författningarna ............. 136 4.3.1 1956 års riktlinjer ................................................... 137 4.3.2 1971 års riktlinjer ................................................... 138 4.4 Gällande riktlinjer ................................................................. 139 4.4.1 Riktlinjernas juridiska status ................................. 139 4.4.2 Riktlinjernas inverkan på tillståndsprövningen ... 141 4.4.3 Riktlinjernas innehåll............................................. 143 4.5 EU samarbetets inverkan...................................................... 152 4.5.1 Inledning ................................................................ 152 4.5.2 EU:s uppförandekod för vapenexport ................. 153 4.5.3 Den gemensamma ståndpunkten ......................... 154 4.5.4 ICT-direktivet ....................................................... 158 4.6 Internationell samverkan ...................................................... 160 4.6.1 Exportkontrollregimen Wassenaararrangemanget ...................................... 160 4.6.2 Vapenhandelsfördraget ......................................... 160
5 Tillståndsprövningen ................................................ 165
5.1 Inledning ............................................................................... 166 5.2 Exportkontrollprocessen ...................................................... 167 5.2.1 Exportkontrollprocessens olika steg .................... 167
Innehåll SOU 2015:72
10
5.3 Krigsmateriel – vad omfattas av begreppet? ....................... 177 5.4 Tillståndsprövningen i praktiken ......................................... 180 5.4.1 Utgångspunkt för prövningen ............................. 180 5.4.2 Handläggningen hos ISP ...................................... 181 5.4.3 EKR:s roll .............................................................. 183 5.4.4 Överlämnande av ärenden till regeringen ............ 186 5.5 Möjlighet till överprövning .................................................. 188 5.6 Öppenhet och transparensen i gällande exportkontrollsystem ........................................................... 188 5.6.1 ISP:s löpande redovisningar ................................. 188 5.6.2 ISP:s redovisningar till regeringen ....................... 189 5.6.3 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen ........... 189 5.6.4 Regeringens rapportering till internationella organ ...................................................................... 190
6 Försvarsindustrin och dess marknad .......................... 193
6.1 Bakgrund ............................................................................... 194 6.2 Försvarsindustrin i Sverige ................................................... 196 6.2.1 Utveckling ............................................................. 198 6.2.2 Verksamhetsområden m.m. .................................. 202 6.2.3 Svensk försvarsindustri i siffror ........................... 206 6.3 Den europeiska dimensionen ............................................... 207 6.4 Exportstöd ............................................................................ 208 6.5 Offset .................................................................................... 210 6.5.1 Pågående diskussion om offset ............................ 211 6.5.2 Synen på offset inom EU...................................... 212 6.5.3 Sveriges användning av offset ............................... 214 6.6 Korruption inom internationell vapenhandel ..................... 214
7 Krigsmaterielexport .................................................. 217
7.1 Inledning ............................................................................... 218 7.2 Krigsmaterielexport och import i världen ........................... 218 7.3 Svensk krigsmaterielexport .................................................. 221
Innehåll
11
7.3.1 Sveriges export till vissa regioner ......................... 225
8 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten ......................................... 227
8.1 Inledning ............................................................................... 228 8.2 Förändringarar av försvarsindustrins roll och betydelse över tiden ............................................................................... 230 8.2.1 Försvarsbesluten mellan 1987 och 2015 ............... 231 8.2.2 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen ............ 241 8.2.3 Politik för global utveckling ................................. 243 8.3 Försvarsindustrins betydelse för Försvarsmaktens materielförsörjning m.m. ...................................................... 245 8.3.1 Försvarsexportsmyndigheten ............................... 245 8.3.2 Försvarets Materielverk ........................................ 246 8.3.3 Försvarsmakten ..................................................... 249 8.4 Förändring av Sveriges säkerhetspolitiska linje .................. 250 8.4.1 Utrikesdeklarationen ............................................. 253 8.4.2 Försvarsberedningens rapporter ........................... 254 8.4.3 Påverkan på försvarsindustrin och den förändrade synen på behovet av krigsmaterielexport ............................................... 256
9 Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk ..... 259
9.1 Inledning ............................................................................... 259 9.2 Den framförda kritiken ........................................................ 260 9.2.1 Principiell kritik ..................................................... 260 9.2.2 Kritik mot tillämpningen ...................................... 261 9.2.3 Kritik mot bristande öppenhet, transparens och möjlighet till ansvarsutkrävande .................... 262
10 Internationell jämförelse .......................................... 265
10.1 Inledning ............................................................................... 266 10.2 Norge ..................................................................................... 267 10.3 Finland ................................................................................... 272
Innehåll SOU 2015:72
12
10.4 Nederländerna ...................................................................... 274 10.5 Tyskland ................................................................................ 278 10.6 Storbritannien ....................................................................... 282 10.7 Amerikas Förenta Stater ...................................................... 288
11 Följdleveranser ........................................................ 297
11.1 Inledning ............................................................................... 298 11.2 Vad är en följdleverans? ....................................................... 299 11.3 Typer av följdleveranser ....................................................... 300 11.4 Tillståndsprövningen av en ansökan om följdleverans ....... 304 11.5 Tidigare följdleveransutredningar ........................................ 305 11.6 ISP:s redovisning avseende avslag av ärenden rörande följdleveranser ....................................................................... 307
12 Demokrati och icke-demokrati ................................... 309
12.1 Inledning ............................................................................... 310 12.2 Vad är demokrati? ................................................................ 311 12.2.1 Utgångspunkter .................................................... 311 12.3 Demokratiteorier .................................................................. 316 12.4 Typer av icke-demokratiska system .................................... 319 12.5 Demokratins grundkriterier ................................................ 321 12.6 Internationell rätt och demokrati ........................................ 323 12.6.1 Inledning ................................................................ 323 12.6.2 Förenta Nationerna och demokrati ..................... 324 12.6.3 Demokrati och mänskliga rättigheter .................. 326 12.7 Går det att objektivt avgöra en stats demokratiska status? .................................................................................... 330 12.7.1 Att mäta demokrati ............................................... 331 12.7.2 Olika demokratiindex ........................................... 333 12.7.3 Skillnader mellan demokratiindexen .................... 342
Innehåll
13
12.7.4 Är demokratimått ett tillförlitligt sätt att bedöma en stats demokratiska status? ................. 344
13 Frågor och förslag, en översikt .................................. 347
13.1 Inledning ............................................................................... 347 13.2 Frågeställningar att besvara .................................................. 347
14 Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna .............................................................. 351
14.1 Inledning ............................................................................... 351 14.2 En stats demokratiska status ................................................ 352 14.3 Aspekter att beakta vid tillståndsprövningen avseende en stats demokratiska status ................................................. 353 14.4 Utformningen och tillämpningen av ett demokratikriterium ............................................................... 355
15 Kommitténs förslag gällande följdleveranser ............... 359
15.1 Förslag till regel om följdleverans ........................................ 360 15.2 Inledning ............................................................................... 360 15.3 Presumtionen att bevilja tillstånd för följdleveranser bör bestå ................................................................................ 360 15.4 Förslag om vad som ska utgöra en följdleverans ................ 362 15.4.1 Reservdelar ............................................................. 362 15.4.2 Ammunition .......................................................... 362 15.4.3 Leveranser som har ett direkt samband med
tidigare beviljad utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd ............................ 363
15.4.4 Leveranssäkerhetsgarantier från staten ................ 364 15.4.5 Bedömda effekter av förslaget .............................. 364 15.5 Beaktande av tidsaspekten vid bedömningen av följdleverans .......................................................................... 365
Innehåll SOU 2015:72
14
16 Exportkontrollregelverkets ramverk ............................. 367
16.1 Inledning ............................................................................... 369 16.2 Gällande förutsättningar ...................................................... 369 16.3 Utformningen av exportkontrollregelverket för krigsmateriel ......................................................................... 370 16.4 Skäl för att anta nya riktlinjer .............................................. 373 16.4.1 Förändrade utrikespolitiska förutsättningar ....... 374 16.4.2 Nya internationella förpliktelser och
åtaganden ............................................................... 375
16.4.3 Förändringar i säkerhets- och försvarspolitiken.................................................... 378 16.5 Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer ........ 380 16.5.1 Grundläggande principer för exportkontrollen
av krigsmateriel ..................................................... 383
16.5.2 Ovillkorliga hinder – internationella förpliktelser ........................................................... 387 16.5.3 Internationella åtaganden – kriterier som beaktas i tillståndsprövningen .............................. 392 16.5.4 Villkorliga hinder – nationella åtaganden att beakta i tillståndsprövningen ................................ 393
17 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens ............................................................. 399
17.1 Inledning ............................................................................... 400 17.2 Politiskt ansvarsutkrävande ................................................. 400 17.3 Förslag till ökad öppenhet och transparens ........................ 402 17.4 Ökad öppenhet och transparens gentemot allmänheten ... 403 17.4.1 Regeringsskrivelsen avseende strategisk
exportkontroll ....................................................... 404
17.4.2 Månatlig redovisning av beviljade tillstånd .......... 406 17.4.3 Redovisning av krigsmaterielexport avseende små och lätta vapen samt följdleveranser ............. 407 17.5 Ökad öppenhet och transparens gentemot riksdagen ....... 408
Innehåll
15
17.5.1 Redovisning av information som omfattas av sekretess ................................................................. 409 17.6 Ökad öppenhet och transparens i Exportkontrollrådet (EKR) .................................................................................... 410 17.7 Efterkontroll ......................................................................... 412
18 Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll ................ 415
18.1 Inledning ............................................................................... 417 18.2 Förutsättningar ..................................................................... 418 18.3 Den föreslagna skärpningens påverkan på den svenska krigsmaterielexporten ........................................................... 420 18.3.1 Inledning ................................................................ 420 18.3.2 Ekonomiska konsekvenser för
försvarsindustrin .................................................... 420
18.3.3 Konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning samt internationella samarbeten ............................................................. 422 18.4 Påverkan på möjligheten att delta i internationella insatser för fred och säkerhet ............................................... 425
19 En ny krigsmateriellag .............................................. 427
19.1 Kommitténs uppdrag i denna del ......................................... 427 19.2 Skäl för en ny lag ................................................................... 428 19.3 Utformningen av en ny lag ................................................... 429 19.3.1 En förändrad benämning på lagen ........................ 430 19.3.2 Kapitelindelning ..................................................... 430 19.3.3 Tillkommande bestämmelser ................................ 432 19.4 Följdändringar ....................................................................... 451 19.4.1 Lagar ....................................................................... 452 19.4.2 Förordningar .......................................................... 452 19.4.3 Författningar som saknar hänvisning ................... 453
20 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 455
Innehåll SOU 2015:72
16
21 Konsekvensbeskrivning ............................................. 461
21.1 Inledning ............................................................................... 461 21.2 Vilka berörs av förslagen ...................................................... 462 21.3 Behov av resursförstärkning med anledning av förslagen ................................................................................ 462 21.4 Ekonomiska konsekvenser och finansiering av förslagen ................................................................................ 464 21.4.1 Konsekvenser för staten ....................................... 464 21.4.2 Konsekvenser för företag och enskilda ................ 466 21.5 Ekonomiska konsekvenser för ekonomin i stort och andra samhällsekonomiska effekter..................................... 466 21.5.1 Effekter på handelsbalansen ................................. 466 21.5.2 Effekter på samhällsutveckling och
sysselsättning ......................................................... 466
21.5.3 Möjlig påverkan på innovation och teknologispridning ................................................ 468
22 Författningskommentar ............................................ 471
22.1 Förslag till lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd .................................................................... 471 22.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67) .......... 489 22.3 Förslag till lag om ändring av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................. 489 22.4 Förslag till lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ......................................................... 489 22.5 Förslag till lag om ändring av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ......................................................... 489 22.6 Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500) .... 489
Reservation och särskilda yttranden ................................... 491
Innehåll
17
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:50 ........................................... 501
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2014:148 ......................................... 513 Bilaga 3 Kommittédirektiv 2015:32 ........................................... 515
Bilaga 4 ISP Praxisutveckling ..................................................... 517 Bilaga 5 Hearing den 11 februari 2013 ...................................... 579
Bilaga 6 Seminarium den 18 februari 2014 ................................ 583 Bilaga 7 Jämförelsetabell ............................................................. 591
Innehåll SOU 2015:72
18
DEL 2, bilagor Beställda rapporter
Bilaga 8 Den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska
roll för Sverige igår och idag ........................................ 597
Bilaga 9 Mellan demokrati och diktatur (demokrati ur ett
statsvetenskapligt perspektiv) ..................................... 607
Bilaga 10 Expertrapport till
Krigsmaterielexportöversynskommittén (demokrati ur ett folkrättsligt perspektiv) ................. 641
Bilaga 11 Demokratiindex ............................................................ 665
Bilaga 12 Options for increasing the openness and
transparency of Sweden’s arms exports and arms export controls ............................................................. 699
Bilaga 13 Current trends in the international arms trade and
implications for Sweden ............................................... 721
Bilaga 14 Penalties for export control offences for dual-use
and export control law: a comparative overview of six countries .................................................................. 753
Bilaga 15 Förenta Staternas exportkontrollsystem 2014 – ett
system i förändring ...................................................... 771
Bilaga 16 Swedish arms export control regulations impact
assessment study .......................................................... 807
Yttranden från myndigheter
Bilaga 17 ISP:s tillsynsverksamhet enligt
krigsmateriellagstiftningen .......................................... 821
Bilaga 18 FMV:s syn på konsekvenser av en skärpt
exportkontroll för svensk försvarslogistik ................. 839
Bilaga 19 Kompletterande yttrande från FMV ........................... 865
Innehåll
19
Bilaga 20 Försvarsmaktens syn på vilka konsekvenser en
skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga ............................................................ 883
Bilaga 21 Kompletterande yttrande från Försvarsmakten ......... 887
Bilaga 22 FXM:s syn på vilka konsekvenser en skärpt
exportkontroll kan medföra för försvarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning ....................................................... 891
Yttranden från näringslivet
Bilaga 23 Svenskt Näringsliv ........................................................ 905
Bilaga 24 Säkerhets- och försvarsföretagen ................................. 913 Bilaga 25 BAE System Hägglunds ............................................... 917
Bilaga 26 BAE System Bofors ...................................................... 937 Bilaga 27 SAAB ............................................................................. 987
Bilaga 28 Kockums ..................................................................... 1005 Bilaga 29 Nammo SWEDEN ..................................................... 1013
Bilaga 30 Nammo LIAB ............................................................. 1023
Yttranden från kommuner och universitet
Bilaga 31 Örnsköldsviks kommun ............................................. 1033
Bilaga 32 Karlskoga kommun .................................................... 1063 Bilaga 33 Linköpings universitet ................................................ 1097
Bilaga 34 Gemensamt yttrande: Arboga, Karlskoga,
Karlskrona, Östersunds och Örnsköldsviks kommuner ................................................................... 1103
Innehåll SOU 2015:72
20
Yttranden från civilsamhället
Bilaga 35 Gemensamt yttrande i samband med hearing:
Amnesty, Diakonia, Internationella kvinnorförbundet för fred och frihet, Svenska freds- och skiljedomsföreningen, Kristna fredsrörelsen och Svenska kyrkan ............................. 1107
Bilaga 36 Internationella kvinnoförbundet för fred och
frihet ............................................................................ 1109
Bilaga 37 Kristna fredsrörelsen .................................................. 1117
Bilaga 38 Rädda barnen .............................................................. 1119 Bilaga 39 Svenska kyrkan ........................................................... 1121
Bilaga 40 Sveriges kristna råd ..................................................... 1127 Bilaga 41 TCO ............................................................................ 1129
Bilaga 42 Svenska freds- och skiljedomsföreningen ................. 1131 Bilaga 43 Diakonia ...................................................................... 1133
Bilaga 44 Svenska FN-förbundet ............................................... 1139 Bilaga 45 Gemensamt yttrande i samband med föredragning
inför KEX: Amnesty, Diakonia, Internationella kvinnoförbundet för fred och frihet, Svenska freds- och skiljedomsföreningen, Kristna fredsrörelsen och Transparency international .......... 1143
Bilaga 46 Kompletterande synpunkter från Svenska kyrkan ... 1147
21
Förkortningar
ATT Arms Trade Treaty (FN:s Vapenhandelsfördrag) Ds Departementsserien EKR Exportkontrollrådet FK Riksdagens första kammare FMV Försvarets materielverk FOI Totalförsvarets forskningsinstitut FXM Försvarsexportmyndigheten FöU Riksdagens försvarsutskott ICT Intra comuniti transfer ISP Inspektionen för strategiska produkter KRUT Krigsmaterielutredningen (SOU 2005:9) KS Krigsmateriel för strid KU Riksdagens konstitutionsutskott PDA Produkter med dubbla användningsområden (Dual-use) PGU Politik för global utveckling Prop. Regeringens proposition Rskr Riksdagens skrivelse TVR Teknisk-vetenskapliga rådet UU Riksdagens utrikesutskott ÖK Övrig krigsmateriel
23
Sammanfattning
Uppdraget
Riksdagen hemställde den 19 maj 2011 att regeringen skulle återkomma med förslag till ny krigsmateriellagstiftning, i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater.1 Regeringen beslutade den 1 juni 2012 om utredningsdirektiv (direktiv 2012:50) samt att sammankalla en parlamentarisk kommitté bestående av representanter från samtliga riksdagspartier.
Kommitténs övergripande uppdrag är att göra en översyn av exportkontrollen av krigsmateriel och att lämna förslag på hur kontrollsystemet bör utformas i framtiden. I uppdraget ingår att:
Utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.
Föreslå de överväganden som bör göras för att fastställa om en stat är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillståndsprövning som görs när det gäller utförsel av krigsmateriel ur Sverige.
Utreda på vilket sätt en skärpning av exportkontrollen ska göras gentemot icke-demokratier.
Utreda konsekvenserna om exportkontrollen skärps gentemot icke-demokratiska stater, t.ex. förslagets påverkan på Sveriges bredare bilaterala relationer.
Pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser.
1 Betänkande 2010/11:UU3 och rskr 2010/11:261.
Sammanfattning SOU 2015:72
24
Undersöka och kartlägga andra samarbetsländers exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater.
Utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen.
Analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte.
redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tid.
Härutöver har kommittén haft i uppdrag att utreda lämpligheten av att införa sanktionsavgifter i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Kommittén redovisade detta uppdrag i delbetänkandet
Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (SOU 2014:83) som presenterades i december 2014.
Vad avser uppdraget att redovisa praxisutvecklingen m.m. har kommittén vänt sig till Inspektionen för strategiska produkter (ISP) och bett myndigheten redogöra för dessa förhållanden. Det saknas skäl för kommittén att vid sidan om den redovisning som ISP gjort göra en egen redovisning, vilken i huvudsak skulle bygga på myndighetens redovisning. I denna del har kommittén därför valt att presentera ISP:s redovisning i sin helhet som en bilaga i betänkandet.
Bakgrund
Inledning
Sverige har av säkerhets- och försvarspolitiska skäl en inhemsk försvarsindustri. Industrin är beroende av den svenska statens tillåtelse för sin verksamhet eftersom det krävs tillstånd bl.a. för att tillverka, tillhandahålla och exportera krigsmateriel. En förutsättning för att sådant tillstånd ska lämnas är att den svenska staten har ett säkerhets- och/eller försvarspolitiskt behov av att tillstånd lämnas.
SOU 2015:72 Sammanfattning
25
Sedan första världskriget har utförsel av krigsmateriel varit författningsreglerad i Sverige. Över tiden har den statliga kontrollen utvecklats, anpassats och skärpts. Skärpningarna har skett dels genom att antalet produkter som kontrollerats ökat, dels genom att det ställts högre och högre krav för att erhålla tillstånd. Avseende begreppet exportkontroll kan det konstateras att begreppet inbegriper mer än enbart övervakning och prövning av den faktiska utförseln, dvs. då produkter och kunskap förs ut ur riket. Exportkontroll inbegriper alla de prövningar och övervakningsåtgärder som vidtas under produkternas hela livscykel – från tillverkning, via gränspassage, till efterkontroll hos mottagaren – såväl inom riket som utanför dess gränser. Det yttersta syftet med exportkontrollen av krigsmateriel kan sägas vara den politiska strävan att säkerställa att den krigsmateriel som förs ut ur Sverige går till för oss acceptabla mottagarländer.
Av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl har Sverige valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel. Utvecklingen har i den svenska lagstiftningen avspeglat sig genom ett allt striktare regelverk. Exportkontrollen av krigsmateriel omfattar, utöver export av krigsmateriel, bl.a. tillverkning av krigsmateriel, tillhandahållande av krigsmateriel och vissa avtal om tillverkningsrätt m.m. av krigsmateriel. Kontrollen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk, dels tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd.
Gällande exportkontrollregelverk avseende krigsmateriel
Tidigare var det regeringen som prövade alla tillståndsärenden. Sedan 1996 prövas nära på alla ärenden av förvaltningsmyndigheten ISP. ISP är en enrådsmyndighet, vilket innebär att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. Regeringen har dock kvar att pröva prejudicerande ärenden och ärenden av särskild vikt för att därigenom kunna styra praxisutvecklingen samt att anpassa den till växlande säkerhets-, försvar- och utrikespolitiska krav. I vissa ärenden inhämtar ISP Exportkontrollrådets (EKR) synpunkter. EKR är ett parlamentariskt rådgivande organ för exportkontrollfrågor. Rådet utses av regeringen och består av ledamöter som representerar samtliga partier
Sammanfattning SOU 2015:72
26
som finns representerade i riksdagen. De rekommendationer som EKR lämnar för hur ett visst ärende bör bedömas är inte bindande för ISP eller regeringen. Det är ISP:s generaldirektör som avgör vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen för beslut samt i vilka ärenden som EKR ska rådfrågas. Regeringen kan besluta att vissa typer av ärenden alltid ska överlämnas till regeringen, t.ex. att ärenden rörande en viss angiven stat eller region alltid ska överlämnas.
Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Av lagen följer också att sådan verksamhet får bedrivas om tillstånd därtill lämnas. Enligt krigsmateriellagen får tillstånd endast lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. Bestämmelsen utgör den grundläggande förutsättningen för tillståndsprövningen och anger vilken inriktning prövningen ska ha. Bestämmelsen infördes i lagen i samband med att ISP inrättades år 1996.
Av den proposition som ledde fram till bildandet av ISP framgår att säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden ska fälla utslaget vid prövningen i ärendena och att detta säkerställs genom införandet av nämnda bestämmelse i lagen. Lagen innehåller, utöver denna övergripande bestämmelse, inte några ytterligare anvisningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Vägledning för prövningen av om tillstånd ska medges för utförsel finns dock att hämta i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som återfinns i förarbetena till krigsmateriellagen.2 Dessa riktlinjer utgör de principer som regeringen lagt fast i praxis och som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. Vidare beaktas i tillståndsprövningen kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och FN:s Vapenhandelsfördrag som Sverige förbundit sig att följa.
Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan s.k. ovillkorliga och villkorliga hinder. De ovillkorliga hindren är hinder som förbjuder export, trots att en sådan kan vara påkallad utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Av riktlinjerna följer att sådana hinder före-
2Prop. 1991/92:174 s. 41f. Riktlinjerna har godkänts av riksdagen. betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61.
SOU 2015:72 Sammanfattning
27
ligger och att tillstånd inte får beviljas om detta skulle strida mot internationella överenskommelser som Sverige tillträtt, om detta skulle strida mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller om detta skulle strida mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Övriga utrikespolitiska hinder som följer av riktlinjerna består av de s.k. villkorliga hindren. Ett sådant hinder föreligger om det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten, om staten har väpnade inre oroligheter eller befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller om det föreligger en sådan risk. När ett villkorligt hinder är för handen föreskriver riktlinjerna att tillstånd inte bör beviljas. I ärenden där det inte föreligger ovillkorliga hinder ska en totalbedömning göras där hänsyn tas till alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Riktlinjerna kan sägas vara ett balansinstrument där faktorer som talar för export ska vägas mot de faktorer som talar emot en sådan.3 Detta medför således att tillstånd kan beviljas i ett ärende även om villkorliga hinder är för handen.
Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan de två krigsmaterielkategorierna; krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK). I princip utgörs kategorin KS av produkter med förstörelsebringande verkan medan kategorin ÖK utgörs av icke-förstörelsebringande produkter. I tillståndsprövningen görs en åtskillnad mellan KS respektive ÖK där det uppställs högre krav för att bevilja utförsel av KS jämfört med att bevilja utförsel av ÖK.
Förvarsindustrin, dess marknad och krigsmaterielexport
Krigsmaterielmarknaden är som många andra produktmarknader global, men denna marknad styrs inte enbart av traditionella marknadsekonomiska och tekniska faktorer. Krigsmaterielmarknaden styrs i stället av andra parametrar och villkor än rent företagsekonomiska. Staters politiska inblandning medför att krigsmaterielmarknaden avsevärt skiljer sig från andra marknader. Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör vem som försvarsindustrin får exportera till.
3 Detta har uttalats av utrikesutskottet, se bl.a. betänkande 2003/04:UU3.
Sammanfattning SOU 2015:72
28
Sedan nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft den 1 januari 1993 har den svenska försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. De minskande beställningarna från Försvarsmakten har inneburit att export blivit nödvändig och helt central för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna bibehålla en teknisk kompetens och kapacitet. Merparten av det som försvarsindustrin i dag tillverkar exporteras till andra stater. De omfattande strukturförändringar som försvarsindustrin genomgått har medfört att industrin de senaste decennierna blivit internationaliserad. Stora delar av den svenska försvarsindustrin ägs i dag av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad. De företag där moderbolaget har svenskt säte har i sin tur dotterbolag i andra stater.
Den globala krigsmaterielexportmarknaden domineras i dag av sex stater (USA, Ryssland, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Kina). Dessa stater står för ca 80 % av all krigsmaterielexport. Den svenska krigsmaterielexporten har sedan ett antal år legat runt 1 % av den totala svenska exporten. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick 2014 till 7,9 miljarder kronor. Detta var en minskning av exporten med ca 33 % jämfört med 2013 då exporten uppgick till 11,9 miljarder kronor. Att exporten fluktuerar över tid framgår av statistiken. För 2012 var exporten 9,7 miljarder kronor vilket var en minskning från 2011 då exporten var 13,9 miljarder kronor, vilket hittills är den högsta exporten någonsin. Av statistiken över krigsmaterielexporten framgår vidare att försäljning av större vapensystem får stor inverkan på exportstatistiken. De senaste åren har försäljningen av större vapensystem till andra stater än Sveriges traditionella samarbetsländer ökat, vilket medfört att en viss förskjutning skett av den svenska krigsmaterielexporten från stater i västvärlden till andra stater.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Dessa är inte statiska politikområden utan förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport – dvs. en önskan att stå utanför andra staters
SOU 2015:72 Sammanfattning
29
väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll – äger alltjämt giltighet. Härutöver har det övergripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet och främja mänskliga rättigheter haft stor inverkan på utformingen av exportkontrollregelverket. Av riktlinjerna följer att krigsmaterielexporten kan medföra att en mål- och intressekonflikt uppstår mellan utrikespolitiken å ena sidan och säkerhets- och försvarspolitiken å den andra.
Exportkontrollpolitiken påverkas också av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken. De förändringar som skett inom dessa områden har påverkat synen på såväl den inhemska försvarsindustrin som krigsmaterielexporten. Inom försvarspolitiken är den förändrade materielförsörjningen kanske det som i dagsläget har haft största påverkan på den svenska försvarsindustrin. Både regeringen och riksdagen ser numera positivt på att försvarsindustrin utvecklar och producerar krigsmateriel som inte endast är avsedd för den svenska Försvarsmakten. Den säkerhetspolitiska utvecklingen har i sig också medfört ökade skäl till att bevilja krigsmaterielexport. Inte minst som en följd av globaliseringen och det vidgade säkerhetsbegreppet. Detta omfattar inte endast det egna fysiska territoriet utan flödessäkerhet har kommit att bli centralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet.
Kommitténs förslag till utformning av den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel
Inledning
Kommittén föreslår ett flertal olika åtgärder som var och en skärper exportkontrollen av krigsmateriel. Merparten av de förslag som kommittén lägger har inte enbart bäring på tillståndsprövningen gentemot stater som är icke-demokratiska. Det förslag som har särskild bäring på icke-demokratiska stater är kommitténs förslag att i riktlinjerna föra in ett särskilt demokratikriterium.
Avseende exportkontrollregelverkets ramverk föreslår kommittén att den nuvarande strukturen bör bestå. Detta medför att krigsmateriellagen även fortsättningsvis bör ange vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda riktlinjer. Riktlinjerna ska inte ges författningsstatus eftersom till-
Sammanfattning SOU 2015:72
30
ståndsprövningen ska bygga på en politisk avvägning och inte etablera några positiva rättigheter som kan prövas i en juridisk process.
Av krigsmateriellagen bör även fortsättningsvis följa ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Under vissa förutsättningar ska tillstånd kunna lämnas. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden bör även fortsättningsvis ligga till grund för prövning av tillstånd enligt krigsmateriellagen. EKR:s roll som rådgivande organ bör bestå då detta skapar förutsättningar för att erhålla en bred parlamentarisk bas kring exportkontrollen av krigsmateriel. Det politiska ansvaret för de beslut som fattas i enlighet med krigsmateriellagstiftningen vilar ytterst på regeringen. Detta gäller särskilt ärenden som berör vitala nationella säkerhetsintressen. Exportkontrollregelverket måste möjliggöra för regeringen att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet.
Förslag till ny krigsmateriellag
Kommittén föreslår att det antas en ny lag om krigsmateriel. Det huvudsakliga syftet är att göra lagtexten mer överskådlig genom att bl.a. införa kapitelindelning. Utöver denna rent redaktionella förändring bör lagen, i klarläggande och i informativt syfte, på ett bättre sätt än den gällande lagen förklara systematiken i exportkontrollsystemet. Bland annat genom att ange att tillståndsprövningen utgår från en helhetsbedömning, om inte någon internationell förpliktelse medför att tillstånd inte får lämnas.
En omständighet som inverkar på tillståndsprövningen är de internationella förpliktelser som Sverige iklätt sig. I vissa fall föreligger en folkrättslig skyldighet för Sverige att följa internationella beslut. Detta framgår inte av krigsmateriellagen, vilket kommittén anser vara en brist. I klarläggande och informativt syfte bör vissa av de förändringar som kommittén föreslår i sak beträffande skärpningar av exportkontrollregelverket också framgå av lagtexten. Bland annat att regeringens politiska ansvar tydliggörs, att kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökas till att även omfatta svenska medborgare utomlands samt att svenska myndigheter behöver tillstånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigsmateriel. Det finns i kommittén en bred politisk vilja att krigsmateriellagen, i
SOU 2015:72 Sammanfattning
31
samma syfte, även ska ge en generell anvisning om den inriktning tillståndsprövningen ska ha avseende utförsel och annan utlandssamverkan. Kommittén föreslår därför att det av lagtexten framgår att tillståndsprövningen ska fästa avseende på den mottagande statens demokratiska status, dess respekt för mänskliga fri- och rättigheter och i vad mån staten befinner sig i väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en sådan. Ett sådant förtydligande förändrar inte att exportkontrollregelverkets nuvarande struktur består, dvs. att krigsmateriellagen anger vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda riktlinjer. Förtydligandet medför således inte att tillståndsprövningen övergår till att bli en normtillämpning. Tillståndsprövningen är även fortsättningsvis uttryck för en politisk prövning som grundar sig på politiska överväganden.
Härutöver bör i klarläggande syfte lagens namn ändras till lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd.
Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer
Gällande skrivna riktlinjer återspeglar inte fullt ut de principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen avseende utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet eller för annan utlandssamverkan. De förändringar som skett inom säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken sedan riktlinjerna formulerades måste komma till uttryck i dessa. De förslag till skärpningar av exportkontrollen av krigsmateriel som kommittén föreslår bör också komma till uttryck i riktlinjerna.
Sedan riktlinjerna formulerades har de säkerhets-, försvars och utrikespolitiska förutsättningarna för Sverige förändrats. Bl.a. har behovet av internationellt samarbete och samverkan inom detta område ökat. Vidare har Sverige biträtt ett antal internationella förpliktelser och åtaganden inom exportkontrollområdet av krigsmateriel, bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och FN:s vapenhandelsfördrag (ATT). Även om ISP i dag i sin tillståndsprövning beaktar de kriterier som följer av dessa internationella överenskommelser så har kriterierna inte införlivats i de svenska riktlinjerna. Detta medför en risk för otydlighet då det
Sammanfattning SOU 2015:72
32
föreligger skillnader mellan de svenska riktlinjerna å ena sidan och EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport samt FN:s Vapenhandelsfördrag å den andra. De gällande skrivna svenska riktlinjerna är inte alltid mer restriktiva än de kriterier som följer av de internationella förpliktelserna. Den gemensamma ståndpunkten är t.ex. mer restriktiv då den har kriterier som fastslår att tillstånd till export inte får beviljas om vissa i ståndpunkten angivna situationer är för handen, bl.a. om det föreligger en risk att den aktuella krigsmaterielen kan komma att användas för internt förtryck. Detta åskådliggör även den främsta skillnaden mellan de internationella förpliktelserna och åtagandena å den ena sidan och de svenska riktlinjerna å den andra. I de svenska riktlinjerna, såsom de kommer till uttryck i de villkorliga hindren, ska en bedömning av den potentiella mottagande statens situation som sådan göras, främst vad gäller förekomsten av, eller risken för, väpnad konflikt samt situationen för de mänskliga rättigheterna. Till skillnad från de svenska riktlinjerna – som bedömer den mottagande staten som sådan – utgår de kriterier som följer av de internationella förpliktelserna ifrån att ett materielspecifikt synsätt ska iakttas i tillståndsprövningen.
Det faktum att de principer och kriterier som ligger till grund för tillståndsprövning av utförseltillstånd m.m. återfinns i flera dokument skapar osäkerhet och otydlighet om exportkontrollpolitiken. Detta blir särskilt tydligt i de fall då det inte råder samstämmighet mellan de principer och kriterier som återfinns i dessa olika dokument. Enligt kommittén bör de principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen i stället samlas i ett dokument. Därigenom kan riktlinjerna sammanföra alla nationella och internationella principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen.
I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram nya riktlinjer. Däremot lämnar kommittén förslag på hur nya riktlinjer skulle kunna struktureras och utformas samt hur prövningen utifrån dessa bör ske. Kommitténs förslag är därvid att prövningen sker stegvis. Tillståndsprövningen bör ta sin utgångspunkt i huruvida ett tillstånd är förenligt med de internationella förpliktelser Sverige iklätt sig. I de fall ett tillstånd skulle stå i strid med Sveriges internationella förpliktelser ska en ansökan om export avslås redan på den grunden. Om det inte föreligger internationella förpliktelser att avslå en ansökan om utförsel av krigsmateriel från Sverige ska
SOU 2015:72 Sammanfattning
33
en helhetsbedömning göras. Vid helhetsbedömningen beaktas såväl de internationella kriterierna som Sverige åtagit sig att beakta i tillståndsprövningen, som de nationella kriterierna som Sverige ensidigt valt att föra in i prövningen (de s.k. villkorliga hindren).
Grundläggande principer för tillståndsprövningen
Om det inte föreligger en internationell förpliktelse som innebär att tillstånd inte får meddelas ska en totalbedömning göras vid tillståndsprövningen. Totalbedömningen utgörs av en sammanvägning av de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive talar emot att tillstånd beviljas enligt krigsmateriellagen. Att så ska ske beror på att de berörda politikområdena väger olika tungt i olika situationer. Genom att en totalbedömning görs i tillståndsprövningen säkerställs att hänsyn kan tas till alla för ärendet relevanta omständigheter. I detta ligger att en stat kan komma ifråga som mottagare av viss krigsmateriel från Sverige, medan vissa krigsmaterielslag bör undantas. En mer restriktiv hållning ska intas avseende KS, dvs. sådan materiel som i dagligt tal utgörs av vapen, än för ÖK. I de fall ett ovillkorligt hinder är för handen (dvs. om Sverige utifrån en internationell förpliktelse har förbundit sig att inte bevilja tillstånd) ska prövningsprocessen avslutas utan beviljat tillstånd.
Internationella förpliktelser
I gällande svenska riktlinjer regleras Sveriges internationella förpliktelser avseende exportkontroll av krigsmateriel i de s.k. ovillkorliga hindren. De ovillkorliga hindren är för handen om en krigsmaterielexport skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Genom EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport har Sverige åtagit sig att beakta vissa kriterier i sin tillståndsprövning avseende export av krigsmateriel. Härefter har även förpliktelserna som följer av FN:s vapenhandelsfördrag tillkommit.
Kommitténs uppfattning är att de internationella förpliktelserna, så långt som möjligt, bör återges ordagrant i riktlinjerna. Då de
Sammanfattning SOU 2015:72
34
internationella överenskommelserna använder sig av olika begrepp måste det, vid utformningen av sådana riktlinjer, säkerställas att de begrepp som används i dessa är de som är mest restriktiva för att därigenom säkerställa att Sverige uppfyller sina internationella förpliktelser.
Förslag till införandet av ett demokratikriterium
Kommittén föreslår att det införs ett demokratikriterium i riktlinjerna. Kriteriet medför att den mottagande statens demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Genom införandet av ett demokratikriterium lyfts en stats demokratiska status tydligare fram som en viktig utrikespolitisk faktor i den totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Att bevilja krigsmaterielexport till en stat som har grava brister i sin demokratiska status kan ses som en legitimering av eller politiskt stöd till den sittande regimen. Detta kan i sin tur komma att motverka Sveriges övergripande utrikespolitiska mål att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Ett nationellt demokratikriterium som utgår från den mottagande staten som sådan utgör ett komplement till de nuvarande villkorliga hindren i gällande riktlinjer. Därmed skapas förutsättningar för att göra en samlad bedömning av de mål som särskilt lyfts fram i utrikespolitiken. Generellt kan sägas att ju större det demokratiska underskottet är desto större utrikespolitiska skäl föreligger mot att tillstånd beviljas.
Kommitténs förslag till demokratikriterium utgår från att en bedömning av huruvida en stat kan betraktas som en demokrati eller inte måste beakta såväl förekomsten av demokratiska institutioner (formell demokrati), som hur väl dessa institutioner fungerar i praktiken (reell demokrati). För att en stat ska kunna betraktas som en demokrati krävs att den uppfyller vissa grundläggande krav samt att vissa demokratiska institutioner finns på plats. De demokratiska institutionerna sätter ramarna för bl.a. hur det folkliga deltagandet i val till landets politiska församlingar garanteras. Demokrati kräver att politiskt ansvar kan utkrävas av de folkvalda samt att det föreligger en maktfördelning mellan vissa av demokratins institutioner. Vidare förutsätts förekomsten av politiska partier, oberoende media och aktiva enskilda organisationer som får verka
SOU 2015:72 Sammanfattning
35
fritt. Härutöver krävs att alla medborgare har såväl kunskap om sina rättigheter som en möjlighet att utnyttja dem.
Det demokratiska underskottet i de stater som är att betrakta som icke-demokratiska kan skilja sig åt markant. Prövningen av en stats demokratiska status bör ske så att hänsyn kan tas till den spännvidd som kan föreligga mellan olika stater; alltifrån konsoliderade demokratier till stater med omfattande brister i sin demokratiska status. Någon i förväg fastslagen gräns mellan stater som ska betraktas som demokratier respektive icke-demokratier kan inte uppställas. Det går således inte att i förväg avgöra vilka stater som kan kategoriseras som det ena eller det andra. Bedömningen av en stats demokratiska status ska således göras från fall till fall. Kommittén föreslår att bedömningen av en stats demokratiska status lämpligen görs utifrån följande baskriterier (grundkriterier):
Förekomsten av öppna rättvisa val med allmän och lika rösträtt.
Att dessa val är ”effektiva” i bemärkelsen att de avser statens ledande befattningar, och att dessa i sin tur har kontroll över landets territorium.
Att ett antal politiska fri- och rättigheter upprätthålls även mellan valen, i synnerhet åsiktsfrihet (vilket inkluderar yttrande- och pressfrihet), organisations- och mötesfrihet och en därmed sammanhängande frihet från förtryck och repression.
Ytterligare vägledning om hur en bedömning bör göras är att utgå från de element som bl.a. FN:s Generalförsamling fastslagit utgör väsentliga element i en demokrati. Dessa inkluderar:
Respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, bland annat religions-, förenings-, mötes-, yttrande- och åsiktsfrihet.
Medborgarnas rätt att delta i skötseln av allmänna angelägenheter, direkt eller genom fritt valda ombud, samt rätten att bli vald vid periodiska fria och allmänna val.
Förekomsten av allmän och lika rösträtt (röstningen bör vara hemlig för att garantera att folkets vilja fritt ska komma till uttryck).
Sammanfattning SOU 2015:72
36
Att det politiska systemet är ett pluralistiskt system med politiska partier och organisationer.
Respekt för rättsstatsprincipen, inkluderande maktfördelning mellan verkställande, dömande och lagstiftande institutioner, samt rättsväsendets oberoende.
Att den offentliga förvaltningen är öppen samt att ansvarsskyldighet kan utkrävas.
Förekomsten av fri, oberoende och pluralistisk media.
Förslag till förändring av det villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter
Det gällande villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter innebär att tillstånd inte bör beviljas till en stat där det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter innebär således en ”tröskel” för när detta villkorliga hinder ska anses vara för handen. Av den praxis som vuxit fram avseende tolkningen av grova och omfattande kränkningar följer att det främst har avsett kränkningar mot människors fysiska säkerhet. Tolkningen av vad som utgör grova kränkningar av mänskliga rättigheter innefattar folkmord, utomrättsliga och godtyckliga avrättningar, påtvingade försvinnanden, slaveri och slavhandel, utomrättsliga och godtycklig tvångsförvaring under lång tid, tortyr, brott mot mänskligheten och apartheid. ISP framhåller i sin redovisning av praxisutvecklingen att denna uppräkning inte är uttömmande. Även andra kränkningar av mänskliga rättigheter kan således vara att betrakta som grova. Vidare anför myndigheten att tolkning av begreppet omfattande är att det bör vara fråga om systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter. Genom den praxisutveckling som skett har begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i första hand kommit att avse människors fysiska säkerhet. Kommittén anser att grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter kan ske mot alla mänskliga rättigheter, såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. En enstaka kränkning av de mänskliga rättigheterna är emellertid inte tillräcklig för att det nationella kriteriet ska anses vara för handen. Kränkningarna
SOU 2015:72 Sammanfattning
37
måste vara av en viss omfattning och/eller systematiska samt ske på statens uppdrag alternativt genom dess acceptans eller underlåtenhet att beivra brott för att hindret ska vara för handen.
Sammanfattningsvis är kommitténs uppfattning att det gällande villkorliga hindret rörande mänskliga rättigheter tolkats för snävt. Tröskeln för när det ska vara tillämpbart bör därför sänkas. Kommittén anser att begreppet ”allvarliga” bör användas i stället för ”grova”. Dels för att markera denna förändring, dels för att de internationella förpliktelserna som Sverige tillrätt på området använder begreppet ”allvarliga”.
Kommittén anser att regelverket även fortsättningsvis bör vidmakthålla principen att en presumtiv mottagande stats efterlevnad av mänskliga rättigheter i bred bemärkelse ska beaktas. Att inte enbart utgå från ett materielspecifikt synsätt vid prövningen av mänskliga rättigheter medför en avsevärd mer restriktiv hållning vid tillståndsprövningen än vad som följer av de internationella förpliktelserna. Det materielspecifika synsätt som återfinns i de internationella förpliktelserna och åtagandena bör därför även fortsättningsvis kompletteras i nya riktlinjer med ett nationellt hinder avseende situationen för de mänskliga rättigheterna i den mottagande staten. Av ett sådant ska följa att en stats respekt för mänskliga rättigheter ska utgöra ett centralt villkor i tillståndsprövningen och medför att en bedömning ska göras av den övergripande situationen för de mänskliga rättigheterna i en presumtiv mottagande stat. Tillstånd bör inte beviljas till en stat där det förekommer allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och som i någon mening är systematiska. Genom att tillståndsprövningen ska ske från fall till fall och utgå från en helhetsbedömning så möjliggörs att samtliga omständigheter i det enskilda ärendet beaktas vid bedömningen om det ska anses förekomma omfattande och allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna i en viss stat.
Förslag till utformning av hinder avseende mänskliga rättigheter och demokratisk status
Det starka samband som föreligger mellan en stats respekt för mänskliga rättigheter och dess demokratiska status medför att kommittén föreslår att dessa bör behandlas i ett sammanhang i
Sammanfattning SOU 2015:72
38
riktlinjerna. Kommittén föreslår att följande skrivning införs i riktlinjerna:
Respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demokratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. En stats demokratiska status bedöms utifrån förekomsten av demokratiska institutioner, statens respekt för demokratiska processer samt de medborgliga och politiska rättigheterna. Ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme föreligger för att tillstånd beviljas. Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd.
Förslag att bibehålla det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter
Det utrikespolitiska hindret att export av krigsmateriel inte bör ske till en stat som befinner sig i en väpnad konflikt med en annan stat, till en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller till en stat som har inre väpnade oroligheter äger alltjämt tillämplighet. Detta villkorliga hinder har sin motsvarighet i såväl FN:s Vapenhandelsfördrag som EU:s gemensamma ståndpunkt avseende vapenexport. Att denna omständighet återfinns i såväl det svenska regelverket som i det internationella medför att det finns en viss överlappning mellan riktlinjerna och de internationella förpliktelserna. Utgångspunkten för prövningen är emellertid olika mellan regelverken. Den nationella prövningen bedömer den mottagande staten som helhet, medan de internationella förpliktelserna utgår från vad det är för krigsmateriel som ska exporteras. Med hänsyn till detta kompletterar regelverken varandra. Kommittén anser därför att det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter även fortsättningsvis bör återfinnas som ett nationellt hinder.
Förslag att politik för global utveckling ska beaktas vid tillståndsprövningen
Kommittén anser att det i tillståndsprövningen bör finnas ett krav på att en analys ska göras hur en beviljad krigsmaterielexport kan komma att påverka målen för den av riksdagen fastlagda politik för
SOU 2015:72 Sammanfattning
39
global utveckling (PGU). Detta bör enligt kommitténs uppfattning ske genom att det i riktlinjerna tydliggörs att PGU ska beaktas vid tillståndsprövningen. I beslutsunderlaget ska en bedömning göras där det framgår vilka konsekvenser en krigsmaterielexport förväntas få för uppfyllandet av målen för PGU.
Kommittén föreslår att riktlinjerna kompletteras med följande:
Vid tillståndsprövningen av en ansökan om utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet samt annan utlandssamverkan avseende krigsmateriel ska särskilt beaktas samstämmigheten med politik för global utveckling (PGU). I tillämpliga ärenden ska en analys göras av vilken framgår huruvida den tänka krigsmaterielexporten kan komma att motverka arbetet för att nå uppsatta mål inom PGU.
Förslag rörande följdleveranser
För att den inhemska försvarsindustrin ska kunna verka på exportmarknaden så måste den köpande statens krav på leveranssäkerhet beaktas i exportkontrollregelverket. Att i exportkontrollregelverket tydligt reglera hur frågan om leveranssäkerhet ska hanteras är således av särskild vikt.
Av gällande riktlinjer framgår att med följdleverans avses reservdelar till tidigare exporterad krigsmateriel, ammunition som har samband med tidigare exporterad krigsmateriel eller utförsel där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Begreppet följdleverans anges inte i riktlinjerna, men återfinns däremot i riktlinjernas motivtext utan någon uttömmande definition. Vad som är att betrakta som följdleverans har i stället förtydligats genom praxisutveckling. Följdleveranssituationerna har delats upp i olika typer som i sin tur kan delas upp i tre undergrupper: reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel, speciell ammunition till tidigare levererad krigsmateriel, samt leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljade utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd. Vid bedömningen av den sistnämnda följdleveranstypen torde en oskälighetsbedömning vara mer frekvent återkommande än i de övriga följdleveranstyper som ingår i denna undergrupp.
Kommittén föreslår att tolkningen av vad som utgör en följdleverans görs snävare än vad som i dag följer av riktlinjerna och den
Sammanfattning SOU 2015:72
40
praxisutveckling som skett. Enligt kommittén bör följdleveranstyperna ersättningsleverans, kompletteringsleverans, återkommande anskaffning samt besläktad materiel inte med automatik betraktas som en följdleverans. I de fall det finns ett tydligt direkt samband med tidigare beviljad utförsel och aktuell utförsel är sådan utförsel att betrakta som en följdleverans. Så är bl.a. fallet avseende uppgradering av tidigare levererade vapensystem eller underhållsutrustning till sådana system. För att ett direkt samband ska anses föreligga krävs dock att det föreligger en direkt koppling till de produkter som tidigare exporterats. Ett följdleveransärende ska som varje annat utförselärende prövas utifrån gällande regelverk. Dock följer det av riktlinjerna att det föreligger en presumtion för bifall när det gäller följdleveranser, under förutsättning att det inte föreligger några ovillkorliga hinder.
Presumtionen för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser ska kvarstå, men en prövning ska alltid ske i det enskilda fallet för att säkerställa att tillstånd inte står i strid med Sveriges internationella förpliktelser liksom att den mottagande staten inte bryter mot sina åtaganden till Sverige som t.ex. kan följa av ett slutanvändarintyg. I sådana situationer bör presumtionen brytas. Vidare ska i tillståndsprövningen även beaktas om situationen i den mottagande staten avsevärt försämrats i förhållande till hur situationen var när det ursprungliga beslutet beviljades. EKR bör rådfrågas i sådana ärenden. Vidare bör EKR rådfrågas i ärenden där en skälighetsbedömning ska göras huruvida en viss utförsel ska betraktas som en följdleverans. Kommittén föreslår att följande regel om följdleverans införs i riktlinjerna:
Tillstånd bör beviljas till följdleveranser. Med följdleverans avses utförsel av reservdelar, ammunition samt andra leveranser, t.ex. underhållsutrustning och uppgraderingar, som har ett direkt samband med tidigare levererad krigsmateriel.
Uppdrag att kartlägga andra samarbetsländers exportkontrollsystem
Kommittén konstateras att ingen av de undersökta staterna har ett ”demokratikriterium” i sitt regelverk. Kommittén konstaterar vidare att det svenska exportkontrollregelverket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i undersökta stater. Sverige är ensamt om att
SOU 2015:72 Sammanfattning
41
som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvaltningsmyndighet, i stället för att prövningen direkt hanteras av regeringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten är att export av krigsmateriel generellt är förbjuden, men att undantag från detta förbud kan meddelas när säkerhets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. Ett par stater har en liknande utgångspunkt. Utgångspunkten för flertalet jämförda stater är emellertid att export av krigsmateriel i grunden är tillåten, men att export under vissa omständigheter inte ska beviljas. Denna skillnad torde bl.a. ha sin förklaring i att de undersökta staterna förbjuder export ytterst för att förhindra att värdefull teknik och/eller kunskap hamnar hos fel användare samt att tillståndsprövningen sker utifrån en materielspecifik bedömning som infattar såväl slutanvändare som slutanvändning, i stället för att granska den mottagande staten som sådan.
Uppdrag att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen
Kommittén föreslår flera åtgärder som var och en för sig ökar öppenheten och transparensen kring exportkontrollen av krigsmateriel. Gentemot allmänheten föreslås bl.a. en ökad tydlighet kring skälen för besluten, att regeringen på ett tydligare sätt än i dag ikläder sig det politiska ansvaret för fattade beslut samt att den officiella rapporteringen kring exportkontrollen utvecklas. Genom en ökad öppenhet och transparens förbättras möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande för de beslut som fattas. Förbättringar avseende rapporteringen bör även göras gentemot riksdagen, såväl avseende öppen som sekretessbelagd information. De s.k. förhandsbeskeden (kommittén förslag är att dessa i fortsättningen ska benämnas preliminär bedömning) bör redovisas till riksdagen och därigenom skapas även ökad transparens om de beslut som fattas av regering och ISP, inkluderande den avvägning som skett i det enskilda ärendet samt att riksdagen informeras om den rekommendation som EKR lämnat. Detta måste ske med hänsyn till att dessa ärenden ofta omfattas av sekretess, främst försvars-, utrikes- och kommersiell sekretess. Det föreslås att det utöver ordinarie ledamöter i EKR även utses suppleanter. Kommittén föreslår vidare att det införs ett system med efterkontroller för att säkerställa att de
Sammanfattning SOU 2015:72
42
produkter och den kunskap som levereras hamnar hos avsedd slutanvändare.
Härutöver föreslås att regeringen i sin årliga skrivelse till riksdagen ger mer detaljerad information om bl.a. de ansökningar om utförseltillstånd som beviljats respektive avslagits liksom mer information avseende vilken faktisk export som skett. Avseende beviljade utförseltillstånd bör det av skrivelsen framgå de tillstånd som beviljats fördelat på de olika kategorierna i EU:s militära lista, tillsammans med en kortare beskrivning av den överförda eller exporterade krigsmaterielen. Vidare bör information om vem som är slutanvändare framgå. Detta bör ske utifrån fyra kategorier; militär, polis, annan statlig myndighet samt industri. Av uppgifterna om den faktiska exporten bör det anges mängden eller antalet produkter som exporterats liksom en beskrivning av krigsmaterielen. I de fall antalet inte kan anges t.ex. p.g.a. kommersiell- eller utrikessekretess ska detta anges.
Vidare föreslås att en särskild redovisning görs genom fallstudier. Dessa bör omfatta beslut om att bevilja krigsmaterielexport i ärenden där det föreligger en uppenbar intressekonflikt mellan säkerhets- och försvarspolitiken å ena sidan och utrikespolitiken å den andra. I den redovisningen bör, så långt det är möjligt, redovisas hur avvägningen gjorts mellan de olika politikområdena samt klarläggas varför ett visst politikområde vägt tyngre än ett annat.
De månatliga rapporter som ISP redovisar avseende beviljade utförseltillstånd bör göras utförligare. Detta kan ske genom att dessa även redovisar försäljning av krigsmateriel fördelat på mottagande stat och produkt utifrån krigsmaterielförteckningens kategoriområden. Vidare föreslås att redovisningen avseende export av små och lätta vapen fördjupas. I redovisningen bör även jakt- och sportskyttevapen och ammunition särredovisas.
Slutligen föreslås att efterkontroller genomförs löpande. För att möjliggöra efterkontroller måste emellertid slutanvändarintygen utformas på ett sådant sätt att detta möjliggörs. Detta medför att slutanvändarintygen behöver omarbetas för att säkerställa att den mottagande staten godkänner att efterkontroller genomförs. Fokus för efterkontrollen bör ligga dels på krigsmateriel där risken för avledning är stor, dels på krigsmateriel där det finns intresse från Sverige att säkerställa att den teknik och/eller tekniskt kunnande som förts ut inte sprids. Rutiner för hur efterkontrollen ska organi-
SOU 2015:72 Sammanfattning
43
seras bör utarbetas av ISP efter samverkan med berörda myndigheter och med försvarsindustrin.
Kommittén anser att beslut som följer av krigsmateriellagen i största möjliga mån bör redovisas för allmänheten, särskilt när det gäller beviljade tillstånd till utförsel av krigsmateriel. Ifråga om beviljade och offentliggjorda beslut kan kommittén inte se något hinder mot att en ledamot i EKR redogör för sin rekommendation inkluderande de avvägningar denne gjort i ett enskilt ärende.
Konsekvenser om exportkontrollen skärps gentemot icke-demokratiska stater
Frågan om tillåtande av export av krigsmateriel innefattar betydligt fler hänsyn än bara frågan om exporten som sådan. Ytterst handlar frågan om export av krigsmateriel om Sveriges säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Att tillåta eller inte tillåta export i ett enskilt fall får mer eller mindre konsekvenser för samtliga dessa politikområden.
Avsikten med de föreslagna skärpningarna av regelverket är att försvåra krigsmaterielexport till icke-demokratiska stater. Detta kommer att få konsekvenser för den svenska krigsmaterielexporten.
Att förutsäga hur ett skärpt regelverk för krigsmaterielexport gentemot icke-demokratiska stater kommer att påverka den faktiska exporten är emellertid svårt att bedöma med hänsyn till de osäkra faktorer som föreligger. Det är inte möjligt att på ett meningsfullt sätt göra en kvantitativ analys av denna förväntade minskning. Med hänsyn härtill görs en generell redovisning av hur minskad krigsmaterielexport kan påverka den inhemska försvarsindustrin samt hur detta i sin tur kan komma att påverka Försvarsmaktens materielförsörjning, Sveriges möjligheter att ingå internationella materielsamarbeten, Sveriges möjligheter till att delta i internationella insatser för fred och säkerhet, samt de ekonomiska konsekvenserna för försvarsindustrin liksom för ekonomin i stort.
En direkt följd av minskad export är att företagens intäkter minskar. Generellt kan sägas att detta får till följd att företagens konkurrenskraft försämras och därmed dess möjligheter att bibehålla såväl sin kapacitet som kompetens att verka på teknologins framkant. Ett mer restriktivt exportkontrollregelverk kommer att försämra de svenska företagens konkurrensförutsättningar jämfört med företag från andra stater.
Sammanfattning SOU 2015:72
44
Försvarsmakten har ett stort antal materielsystem i drift som har tillverkats av svensk försvarsindustri, vilket medför att det finns ett beroendeförhållande till den inhemska försvarsindustrin för att vidmakthålla dessa materielsystem. Genom att dessa system exporteras skapas möjligheter till kostnadsdelning med köparlandet/länderna för såväl drift som uppgraderingar och utveckling av systemen. En minskad export torde medföra att kostnaderna för Försvarsmaktens materielförsörjning kan förvänts öka.
Att kunna bibehålla en viss kompetens, försvarsindustriell förmåga och kapacitet skapar ett svenskt handlingsutrymme, t.ex. om det utifrån en försvarsnytta skulle uppstå behov av en viss teknologisk kompetens eller industriell kapacitet. Det kan konstateras att bibehållandet av en viss kompetens i Sverige har kunnat ske tack vare enskilda exportaffärer. Det finns en risk för att detta kommer att försvåras genom kommitténs förslag till en skärpning av exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.
Den gränsförskjutning av teknisk kompetens som skett från försvarsmyndigheterna till försvarsindustrin har i sig indirekt medfört ett ökat behov av försvarsindustrin för vidmakthållande av inte minst teknisk kompetens i Sverige. De statliga neddragningarna av FoU-budgeten i kombination med att försvarsindustrin ökat sina satsningar i FoU har också medfört ett ökat beroende av försvarsindustrin för bibehållande av kompetens inom landet. Minskade exportintäkter kommer att innebära att försvarsindustriföretagen kommer att få mindre resurser att avsätta för FoU.
Att ha ett exportkontrollregelverk som är mer restriktivt än de stater som man vill ha samarbeten med torde generellt medföra att Sverige blir en mindre intressant samarbetspartner. Detta gäller inte minst för att en potentiell samarbetspartner inte vill riskera de begränsningar som Sverige har på tredjelandsexport. Skillnaden i restriktivitet mellan olika staters regelsystem föreligger redan i dag samtidigt som svensk industri har ett omfattande internationellt samarbete. Att ingen annan stat i dag har ett demokratikriterium i sitt exportkontrollregelverk kommer att vara en faktor som vägs in av samarbetspartnern om ett samarbete ska inledas och torde i detta sammanhang vara en försvårande faktor för att sådant samarbeta ska komma till stånd.
SOU 2015:72 Sammanfattning
45
Konsekvensbeskrivning
De förändringar som föreslås i exportkontrollen av krigsmateriel, inkluderande förslaget om att skärpa exportkontrollen till ickedemokratiska stater, kommer att kräva att resurser tillförs ISP. Nya handläggarresurser kommer att krävas för att omhänderta förslagen om bl.a. ökad rapportering, fördjupade krav på beslutsunderlag, införandet av ett demokratikriterium samt ökad efterkontroll. Utöver ökade resurser genom personalförstärkningar krävs även ökade resurser för att omhänderta förändringar i bl.a. ärendehanteringssystem och ökade resekostnader. Uppskattningsvis rör det sig om 4–5 miljoner kronor årligen som bl.a. ska täcka 4–5 årsarbetskrafter.
För vissa kommuner utgör försvarsindustrin ett dominerande inslag. Det föreligger emellertid svårigheter att redogöra för vilka de faktiska konsekvenserna blir av kommitténs förslag och därmed också för hur förslagen kan komma att påverka dessa kommuner. Några kommuner har inkommit med yttranden om försvarsindustrins betydelse för sina respektive regioner. Av dessa framgår bl.a. vikten av att ett större exportföretag finns i regionen och som verkar på den internationella markanden då sådana företag bidrar till att mindre företag kan slå sig in på exportmarknaden. Om en minskad krigsmaterielexport leder till att försvarsindustriföretagens utvecklingsavdelningar försvinner eller flyttar skulle detta också drabba regionens utveckling. Ett sådant scenario skulle förändra hela strukturen för näringslivet och påverka den ekonomiska utvecklingen i regionen på ett negativt sätt.
47
Summary
Remit
On 19 May 2011, the Riksdag requested that the Government present proposals for new legislation on military equipment, with the aim of tightening controls on exports of military equipment to non-democratic countries.1 On 1 June 2012, the Government adopted terms of reference (ToR 2012:50) and appointed a parliamentary committee consisting of representatives of all the parties in the Riksdag.
The overall remit for the committee is to review the export controls on military equipment and make proposals regarding how the control system should be designed in the future. The remit includes:
Examining future Swedish export controls on military equipment and the regulatory framework surrounding these. The main purpose of the inquiry is to submit proposals for new military equipment legislation with the aim of tightening controls on exports to non-democratic countries.
Proposing the factors that should be taken into consideration in order to establish whether or not a country is a democracy and that should form the basis for assessing applications for licences to export military equipment from Sweden.
Examining how the controls on the export of military equipment to non-democratic countries will be tightened.
Examining the consequences of tightening controls on the export of military equipment to non-democratic countries, for
1 Report 2010/11:UU3 and Parliamentary Communication 2010/11:261.
Summary SOU 2015:72
48
example the impact of the proposal on Sweden’s wider bilateral relations.
Examining what should be regarded in the future as follow-on deliveries.
Study and survey export control systems in other partner countries, in particular their controls on the export of military equipment to non-democratic countries.
Examining the possibility of improving openness and transparency in Swedish export controls.
Analysing and assessing whether military equipment legislation needs to be amended for clarification.
Describing how the joint position, the Swedish guidelines on military equipment exports and Sweden’s Policy for Global Development have been put into practice and whether this has changed over time.
In addition, the committee’s remit has included examining the suitability of introducing financial penalties into the Military Equipment Act and the Dual-use Items and Technical Assistance Control Act. The committee reported this remit in the interim report
Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på
exportkontrollområdet (Penalty-shift – more effective sanctions in the area of export controls) (SOU 2014:83), which was presented in
December 2014.
With regard to the remit to report on the development of practice etc., the committee has turned to the Inspectorate of Strategic Products (ISP) and asked it to describe the situation in this area. There is no reason for the committee to present its own account alongside that provided by the ISP, as it would be mainly based on the agency’s account. In this respect, the committee has therefore chosen to present the ISP’s account in its entirety as an annex to this report.
Summary
49
Background
Introduction
Sweden has a domestic defence industry for security and defence policy reasons. The industry is dependent on authorisation of its activities by the Swedish Government as licences are required for the manufacture, supply and export of military equipment. A fundamental condition to be met for such a licence to be granted is that the Swedish Government has a need to do so in terms of security and/or defence policy.
Exports of military equipment have been regulated in law in Sweden since the First World War. Government controls have been developed, adapted and tightened over the course of time. The controls have been tightened both by increasing the number of products that have been controlled and by setting ever stricter requirements for licensing. With regard to the concept of export controls, it can be noted that it covers more than just monitoring and assessment of the actual export, i.e. when products and knowhow are exported from the country. Export controls include all the assessment and monitoring measures taken throughout the life cycle of the products, from manufacturing to border crossing and post-control at the recipient, both within Sweden and outside its borders. The ultimate purpose of export controls on military equipment can be said to be the political endeavour to make sure that the military equipment exported from Sweden goes to recipient countries acceptable to us.
Sweden has chosen to allow exports of military equipment to a certain extent for security, defence and foreign policy reasons. This trend has been reflected in Swedish legislation in an ever stricter set of rules. As well as exports of military equipment, export controls on military equipment cover the manufacture of military equipment, supply of military equipment and certain agreements on manufacturing rights etc. for military equipment. The controls apply both to equipment designed for military use and to technical support regarding military equipment that, according to the Government regulations, constitutes technical assistance.
Summary SOU 2015:72
50
Applicable rules on export controls relating to military equipment
Previously it was the Government that assessed all cases relating to export licences. Since 1996 almost all cases have been assessed by the administrative authority ISP. The ISP is a director-led agency, which means that it is the Director-General who is ultimately responsible for all decisions made by the authority. However, the Government retains the power to assess precedent-setting cases and cases of particular importance in order to consequently be able to manage the development of practice and adapt it to changing security, defence and foreign policy requirements. In some cases the ISP seeks the opinion of the Export Control Council (ECC). The ECC is a parliamentary advisory body for export control issues. The Council is appointed by the Government and consists of members representing all the parties with seats in the Riksdag. The recommendations made by the ECC on how a particular case should be assessed are not binding on the ISP or the Government. It is the Director-General of the ISP who decides which cases are to be handed over to the Government for a decision and in which cases the ECC is to be consulted. The Government can decide that certain types of cases are always to be handed over to the Government, for example that cases concerning a particular designated country or region are always to be handed over.
The Military Equipment Act contains a general ban on the manufacture, supply and export of military equipment and on the provision of technical assistance to anyone outside Sweden. The Act also states that such activity may be undertaken if a licence for that purpose is granted. Under the Military Equipment Act, licences may only be granted if there are security or defence policy reasons for doing so, and provided there is no conflict with Sweden’s foreign policy. This provision constitutes the fundamental condition to be met for the assessment of licence applications and indicates what the assessment should focus on. The provision was introduced into the Act at the time when the ISP was established in 1996.
The Government Bill which led to the formation of the ISP states that security, defence and foreign policy considerations are to be the decisive factor in assessing cases and that this is ensured
Summary
51
by incorporating the provision mentioned into the Act. Beyond this overarching provision, the Act does not contain any further instructions on what is to be taken into account in assessing applications for licences. Guidance on assessing whether licences are to be granted can, however, be found in the Swedish guidelines on military equipment exports and other cooperation with foreign partners contained in the preparatory materials for the Military Equipment Act.2 These guidelines represent the principles that the Government has established in practice and that are to provide guidance in assessing applications for licences. The criteria in the EU’s Common Position on Arms Exports and the UN Arms Trade Treaty which Sweden has undertaken to comply with are also taken into account in this assessment.
The guidelines make a distinction between what are known as unconditional and conditional obstacles. Unconditional obstacles are obstacles that prohibit export despite the fact that export may be called for on the basis of defence or security policy considerations. It follows from the guidelines that such obstacles exist and that a licence must not be granted if this would contravene international agreements to which Sweden is a party, if this would contravene decisions by the UN Security Council or if this would contravene international law on exports from a neutral country during war. Other foreign policy obstacles that follow from the guidelines are what are known as conditional obstacles. Such an obstacle exists if widespread and gross violations of human rights occur in the recipient country, if the country has internal armed unrest or is in an armed conflict with another country or if such a risk exists. When a conditional obstacle is present, the guidelines stipulate that a licence should not be granted. In cases where there are no unconditional obstacles, an overall assessment should be made in which account is taken of all circumstances significant to the case. The guidelines can be said to be an instrument of balance where factors in favour of export must be weighed against factors militating against export.3 Thus, this means
2 Govt Bill 1991/92:174 p. 41f. The guidelines have been approved by the Riksdag (report 1992/93;UU1, Parliamentary Communication 1992/93:61). 3 This has been pronounced by the Committee on Foreign Affairs; see for instance report 2003/04:UU3.
Summary SOU 2015:72
52
that a licence can be granted in a case even if conditional obstacles exist.
The guidelines distinguish between the two categories of military equipment: military equipment for combat purposes and other military equipment. The category of military equipment for combat purposes in principle consists of products with a destructive effect, while the category of other military equipment is made up of non-destructive products. In assessing applications for licences a distinction is made between military equipment for combat purposes and other military equipment, where stricter requirements are set for allowing the former than the latter.
The defence industry, its market and military equipment exports
Like many other product markets, the military equipment market is global, but this market is not governed solely by traditional market economy and technical factors. The military equipment market is instead governed by parameters and conditions other than those of purely a business economics nature. The political involvement of states means that the military equipment market differs substantially from other markets. The potential customers in the military equipment market principally consist of countries, and it is also countries that decide to whom the defence industry may export.
The Swedish defence industry has undergone dramatic and extensive structural change since the current military equipment legislation came into force on 1 January 1993. Reduced orders from the Swedish Armed Forces have meant that exports have become necessary and crucial in enabling the domestic defence industry to retain technical expertise and capacity. Most of what the defence industry manufactures today is exported to other countries. As a result of the extensive structural changes undergone by the defence industry, the industry has been internationalised in recent decades. Large parts of the Swedish defence industry today are owned by foreign companies or by shareholders in an international market. Those companies where the parent company has a registered office in Sweden in turn have subsidiaries in other countries.
Summary
53
The global military equipment market is dominated today by six countries (United States, Russia, France, United Kingdom, Germany and China). These countries account for around 80% of all military equipment exports. Swedish military equipment exports have been around 1% of total Swedish exports for a number of years. Swedish exports of military equipment totalled SEK 7.9 billion in 2014. This was a decrease in exports of around 33% compared with 2013, when exports totalled SEK 11.9 billion. It is apparent from the statistics that exports fluctuate over time. Exports in 2012 were SEK 9.7 billion, which was a decrease compared with 2011 when exports totalled SEK 13.9 billion, the highest level of exports recorded to date. It further follows from the military equipment export statistics that sales of major weapons systems have a great impact on export statistics. Sales of major weapons systems to countries other than Sweden’s traditional partner countries have increased in recent years, which has led to a certain shift in Swedish military equipment exports from western countries to other countries.
A policy in flux – how the defence industry and military equipment exports are viewed
The policy areas that govern export controls policy are security, defence and foreign policy. These are not static policy areas; rather, they change over time. The traditional elements in foreign policy behind the fundamental ban on military equipment exports, i.e. a desire to stay out of the armed conflicts of other countries, as well as work on arms control, are generally applicable. In addition, the overarching foreign policy objective to contribute to peace and security and promote human rights has had a great impact on the formulation of the export control rules. It follows from the guidelines that military equipment exports may lead to a conflict of aims and interests arising between foreign policy on the one hand and security and defence policy on the other.
Export controls policy is also affected by the changes that take place in security and defence policy. The changes that have taken place in these areas have affected the view taken of both the domestic defence policy and military equipment exports. In defence policy the changed supply of equipment has perhaps the
Summary SOU 2015:72
54
greatest impact on the Swedish defence industry at present. Both the Government and the Riksdag now take a positive view of the defence industry developing and producing military equipment not intended solely for the Swedish Armed Forces. Developments in security policy in themselves have provided more reasons for granting military equipment export licences, not least as a consequence of globalisation and the broadened concept of security. This does not just cover the country’s own physical territory; security of flow has also become crucial to the broadened concept of security.
The committee’s proposals for the design of future Swedish military equipment export controls
Introduction
The committee proposes a number of different measures, each of which makes military equipment export controls more stringent. Most of the proposals made by the committee do not only have a bearing on the assessment of applications for licences to export to countries that are non-democratic. The proposal that has a special bearing on non-democratic countries is the committee’s proposal to introduce a specific democracy criterion into the guidelines.
With regard to the regulatory framework for export controls, the committee proposes that the current structure be retained. This means that the Military Equipment Act should continue to indicate what the focus should be on in assessing applications for licences, while the general principles and criteria to be considered in assessing applications for licences are contained in separate guidelines. The guidelines are not to be given statutory status as the assessment of applications for licences is to be based on weighing up the pros and cons in a political sense and not establishing any positive rights that can be reviewed in a legal process.
The Military Equipment Act should continue to uphold a general ban on the manufacture, supply and export of military equipment and on the provision of technical assistance to anyone outside the country. It must be possible for licences to be granted under certain circumstances. Assessments of applications for
Summary
55
licences under the Military Equipment Act should continue to be based on security, defence and foreign policy considerations. The ECC should maintain its role as an advisory body, as this creates the conditions necessary to obtain a broad parliamentary base regarding military equipment export controls. Political responsibility for the decisions made in accordance with military equipment legislation rests ultimately with the Government. This applies in particular to cases relating to vital national security interests. The rules on export controls must make it possible for the Government to fulfil its responsibility for national security.
Proposal for a new Military Equipment Act
The committee proposes that a new Military Equipment Act be enacted. The principal aim is to make the wording of the Act clearer, including by dividing it into chapters. As well as this purely editorial change, for purposes of clarification and information, the Act should explain the systematic nature of the export controls system more effectively than law currently in force, including by stating that the assessment of applications for licences is based on an overall assessment if there is no international obligation that prohibits a licence from being granted.
A factor that has an impact on the assessment of applications for licences is the international obligations to which Sweden is party. In certain cases, under international law, there is an obligation for Sweden to comply with international decisions. This is not apparent from the Military Equipment Act, and the committee regards this as a shortcoming. For purposes of clarification and information, some of the material changes proposed by the committee in relation to tightening export control rules should also be apparent from the wording of the Act, for instance the political responsibility of the Government being clarified, the circle of players required to obtain a licence being expanded to also include Swedish citizens abroad, and Swedish authorities needing a licence to manufacture and supply military equipment. There is a broad political desire on the committee for the Military Equipment Act, for the same purpose, to also provide general instructions on the intended focus of the assessment of
Summary SOU 2015:72
56
applications for licences regarding exports and other cooperation with foreign partners. It should therefore be apparent from the wording of the Act that the assessment of applications for licences should focus on the democratic status of the recipient country, its respect for human freedoms and rights and the extent to which the country is engaged in armed conflict or is at risk of becoming involved in such conflict. Such clarification does not alter the structure of the export controls rules i.e. the Military Equipment Act specifies the direction that the licensing procedure should have, while the general principles and criteria to be taken into account when considering license applications are presented in separate guidelines. Thus, this clarification does not mean that the assessment of applications for licences switches to being application of a standard. The assessment of applications for licences continues to reflect a political assessment based on political considerations.
In addition, for the purpose of clarification the name of the act should be changed to Act on Control of Military Equipment and of Technical Assistance.
Proposals for structure and formulation of new guidelines
The current written guidelines do not fully reflect the principles and criteria that should underpin the assessment of applications for licences for the export of military equipment, provision of technical assistance to a party abroad or other cooperation with partner countries. The changes that have taken place in security, defence and foreign policy since the guidelines were drawn up must be reflected in them. The proposals made by the committee for tightening military equipment export controls should also be reflected in the guidelines.
The circumstances regarding security, defence and foreign policy for Sweden have changed since the guidelines were drawn up. For example, the need for international cooperation and collaboration in this area has increased. In addition, Sweden has become party to a number of international obligations and undertakings in the area of military equipment export controls, including the EU’s Common Position on Arms Exports and the
Summary
57
UN’s Arms Trade Treaty (ATT). Although the ISP now takes account of the criteria that follow from these international agreements in its assessment of applications for licences, the criteria have not been incorporated in the Swedish guidelines. This poses a risk of ambiguity as there are differences between the Swedish guidelines on the one hand and the EU’s Common Position on Arms Exports and the UN’s Arms Trade Treaty on the other. The applicable written Swedish guidelines are not always more restrictive than the criteria that follow from the international obligations. The joint position is more restrictive, for example, as it includes criteria that stipulate that an export licence must not be granted if certain circumstances indicated in the position are present, for example if there is a risk of the military equipment concerned being used for internal repression. This also highlights the principal difference between the international obligations and commitments and the Swedish guidelines. In the Swedish guidelines, as expressed in the conditional obstacles, an assessment must be made of the situation in the potential recipient country as such, primarily with regard to the presence or risk of armed conflict, as well as the human rights situation. Unlike the Swedish guidelines, which assess the recipient country as such, the criteria that follow from the international obligations are based on an equipment-specific approach having to be observed in the assessment of applications for licences.
The fact that the principles and criteria underpinning the assessment of applications for export licences are contained in several documents creates uncertainty and ambiguity regarding export controls policy. This becomes particularly clear in cases where there is no consistency between the principles and criteria contained in these various documents. In the committee’s view, the principles and criteria to be respected in the assessment of applications for licences should instead be collated in one document. As a result the guidelines can bring together all national and international principles and criteria that should underpin the assessment of applications for licences.
The committee’s remit does not include presenting new guidelines. On the other hand, the committee makes proposals on how new guidelines could be structured and formulated and how the assessment based on these should be made. The committee’s
Summary SOU 2015:72
58
proposal in this context is that the assessment should be made in stages. The assessment of applications for licences should be based on whether a licence is compatible with the international obligations to which Sweden is party. In cases where a licence would contravene Sweden’s international obligations, an application for an export licence is to be refused for that reason alone. If there are no international obligations to refuse an application for a licence to export military equipment from Sweden, an overall assessment must be made which firstly takes account of the international criteria Sweden has undertaken to meet in assessing applications for licences, and secondly complies with the national criteria that Sweden has unilaterally decided to introduce into the assessment (the ‘conditional obstacles’).
Fundamental principles of assessment of applications for licences
If there is no international obligation entailing that a licence cannot be granted, an overall assessment must be made in the assessment of applications for licences. The overall assessment is a total appraisal of the security, defence and foreign policy grounds in favour of and militating against granting a licence under the Military Equipment Act. This procedure is due to the policy areas concerned being weighted differently in different situations. Making an overall assessment when examining an application for a licence ensures that account can be taken of all circumstances relevant to the case. This includes a country possibly being eligible as a recipient of certain military equipment from Sweden, while some types of military equipment should be exempted. A more restrictive attitude is to be adopted with regard to military equipment for combat purposes, i.e. equipment which in everyday language consists of weapons, than for other military equipment. In cases where an unconditional obstacle is present (i.e. if Sweden has undertaken not to grant licences based on an international obligation) the application assessment process is to be concluded without a licence being granted.
Summary
59
International obligations
In the current Swedish guidelines Sweden’s international obligations regarding military equipment export controls are regulated in the ‘unconditional obstacles’. Unconditional obstacles exist if exporting military equipment would contravene an international agreement to which Sweden is party, a decision of the UN Security Council or international law on exports from neutral countries during war. By adopting the EU’s Common Position on Arms Exports, Sweden undertook to comply with certain criteria in its assessment of applications for military equipment export licences. The obligations that follow from the UN’s Arms Trade Treaty have also subsequently been added.
The committee’s view is that, as far as possible, the international obligations should be reproduced verbatim in the guidelines. As the international agreements make use of different terms, it must be ensured in wording such guidelines that the terms used are those that are the most restrictive, thus ensuring that Sweden meets its international obligations.
Proposal for the introduction of a democracy criterion
The committee proposes that a democracy criterion be introduced into the guidelines. Under this criterion, the democratic status of the recipient country must be a key condition in the assessment of applications for licences. As a result of introducing a democracy criterion, the democratic status of a country is highlighted more clearly as an important foreign policy factor in the overall assessment made in each individual case. Granting a licence to export military equipment to a country that has severe shortcomings in terms of its democratic status can regarded as legitimising or giving political support to the regime in office. This in turn may counteract Sweden’s overarching foreign policy objective to promote democracy and human rights. A national democracy criterion based on the recipient country as such complements the current conditional obstacles in the applicable guidelines. The necessary basis is consequently created for an overall assessment of the objectives that have been especially highlighted in foreign policy. It can generally be said that the
Summary SOU 2015:72
60
greater the democratic deficit, the more foreign policy reasons there are for not granting a licence.
The committee’s proposal for the introduction of a democracy criterion is based on the fact that an assessment of whether a country can be regarded as a democracy or not must take account of both the presence of democratic institutions (formal democracy) and how well these institutions work in practice (real democracy). For it to be possible for a country to be regarded as a democracy, it is required to fulfil certain fundamental requirements and have certain democratic institutions in place. The democratic institutions set the frameworks for how popular participation in elections to the country’s political assemblies is guaranteed. Democracy requires that popularly elected representatives can be held to account and that there is a distribution of power between certain institutions of democracy. The existence of political parties, independent media and active non-governmental organisations which are allowed to operate freely is also a basic requirement. In addition it is a requirement that all citizens have knowledge of their rights and an opportunity to avail themselves of these rights.
The democratic deficit in those countries that are to be regarded as non-democratic can differ markedly. The democratic status of a country should be assessed so that account can be taken of the range that may exist between different countries – everything from consolidated democracies to countries with extensive shortcomings in terms of their democratic status. No predetermined dividing line between countries to be regarded as democratic and nondemocratic can be established. It is thus not possible to decide in advance which countries can be categorised as one or the other. The democratic status of a country must therefore be assessed on a case-by-case basis. The committee proposes that the democratic status of a country can be suitably assessed on the basis of the following fundamental criteria.
Occurrence of open and fair elections, with universal and equal suffrage.
That these elections are ‘effective’ in the sense that they relate to the senior positions in the country, and that these in turn have control over the territory of the country.
Summary
61
That a number of political freedoms and rights are also maintained between elections, in particular freedom of opinion (which includes freedom of expression and freedom of the press), freedom of organisation and assembly, and associated freedom from oppression and repression.
Further guidance on how an assessment should be made is to be based on the elements which the UN General Assembly has established as essential to a democracy. These include:
Respect for human rights and the fundamental freedoms, including freedom of religion, association, assembly, expression and opinion.
The right of the citizens to take part in attending to general matters, directly or through freely elected representatives, and the right to be elected in periodically held free and general elections.
The presence of universal and equal suffrage (voting should be secret to guarantee that the will of the people is freely expressed).
That the political system is a pluralistic system with political parties and organisations.
Respect for the principle of the rule of law, including distribution of power between executive, judicial and legislative institutions, and the independence of the justice system.
That public administration is open and accountable.
Existence of free, independent and pluralistic media.
Proposals for amendment of the conditional obstacle in relation to human rights
The currently applicable obstacle relating to human rights means that a licence should not be granted for a country in which gross and widespread violations of human rights occur. The concept of gross and widespread violations of human rights thus constitutes a ‘threshold’ for when this conditional obstacle is to be regarded as
Summary SOU 2015:72
62
being present. It follows from the practice that has emerged regarding the interpretation of gross and widespread violations that it has principally concerned violations of people’s physical safety. The interpretation of what constitutes gross violations of human rights includes genocide, extrajudicial and summary execution, enforced disappearance, slavery and slave trading, extrajudicial and summary enforced detention over a long period, torture, crimes against humanity and apartheid. The ISP emphasises in its account of how practice has developed that this list is not exhaustive. Other violations of human rights may thus also be regarded as gross. Furthermore, the ISP states that the interpretation of the term ‘widespread’ is that it should be a matter of systematic violations of human rights. As a result of the development in practice that has taken place, the concept of gross and widespread violations of human rights has primarily come to refer to people’s physical safety. The committee considers that gross and widespread violations of human rights can take place in relation to all human rights – civic, political, economic, social and cultural. A single violation of human rights is not, however, sufficient for the national criterion to be regarded as met. For the obstacle to exist, the violations must be of a particular scope and/or systematic and take place at the behest of the country concerned or through its condoning of or failure to prosecute crime.
To summarise, the committee’s view is that the conditional obstacle in relation to human rights has been interpreted too narrowly. The threshold at which it is to be applicable should therefore be lowered. The committee considers that the term ‘serious’ should be used instead of ‘gross’, firstly to highlight this change and secondly because the international obligations to which Sweden has become party in the area use the term ‘serious’.
The committee considers that the regulations should continue to uphold the principle that compliance of a potential recipient country with human rights in a broad sense is to be taken into account. Not solely basing the assessment of human rights on an equipment-specific approach involves a substantially more restrictive attitude in assessing applications for licences than follows from international obligations. The equipment-specific approach contained in the international obligations and commitments should therefore continue to be supplemented in the
Summary
63
new guidelines by a national obstacle regarding the human rights situation in the recipient country. It is to follow from such an obstacle that a country’s respect for human rights shall be a key condition in the assessment of applications for licences and means that the overall human rights situation in a potential recipient country must be assessed. Licences should not be granted to a country in which serious violations of human rights occur and which in some sense are systematic. Because the assessment of applications for licences must be made on a case-by-case basis and be based on an overall assessment, all the circumstances in the individual case are to be taken into account in assessing whether widespread and serious violations of human rights are considered to occur in a particular country.
Proposals for the design of obstacles relating to human rights and democratic status
In view of the strong correlation that exists between a country’s respect for human rights and its democratic status, the committee proposes that these should be treated jointly in the guidelines. The committee proposes that the following wording be introduced into the guidelines:
Respect for human rights and the democratic status of the recipient country are key conditions in assessing applications for licences. A country’s democratic status is assessed on the basis of the existence of democratic institutions, the country’s respect for democratic processes and civic and political rights. The worse the democratic status, the less scope there is for licences to be granted. If serious and widespread violations of human rights or grave shortcomings in democratic status occur, they constitute obstacles to the granting of licences.
Proposal to retain the conditional obstacle in relation to armed conflicts
The foreign policy obstacle that military equipment should not be exported to a country involved in armed conflict with another country, a country embroiled an international conflict that is in danger of turning into armed conflict or a country where there is internal armed unrest, remains applicable. There is equivalence to
Summary SOU 2015:72
64
this conditional obstacle in both the UN Arms Trade Treaty and the EU’s Common Position on Arms Exports. The fact that this circumstance exists in both the Swedish regulations and in international rules means that there is some overlap between the guidelines and international obligations. However, the point of departure for assessment differs in the different sets of rules. The national assessment of applications for licences considers the recipient country as a whole, while the international obligations are based on what kind of military equipment is to be exported. In view of this, the sets of rules complement one another. The committee therefore considers that the conditional obstacle relating to armed conflicts should be retained as a national obstacle.
Proposal for the Policy for Global Development to be taken into account in the assessment of applications for licences
The committee considers that the assessment of applications for licences should contain a requirement that an analysis be made of how a military equipment export for which a licence is granted may affect the objectives of the Policy for Global Development (PGD) adopted by the Riksdag. This should take place, in the committee’s view, by it being made clear in the guidelines that the PGD is to be taken into account in assessing applications for licences. In reaching decisions an assessment must be made of what impact the export of military equipment is expected to have on the fulfilment of PGD objectives.
The committee proposes that the guidelines be supplemented as follows:
In assessing applications for licences to export military equipment, provide technical assistance to anyone abroad or other cooperation with foreign partners on military equipment, particular account is to be taken of consistency with the Policy for Global Development (PGD). An analysis is to be made in applicable cases from which it is apparent whether the intended export of military equipment may counteract efforts to meet objectives set in the PGD.
Summary
65
Proposals concerning follow-on deliveries
To enable the domestic defence industry to operate in the export market, the requirements of the purchasing country for security of supply must be taken into account in the export controls regulations. It is therefore particularly important to regulate clearly in the rules on export controls how the issue of security of supply is to be addressed.
The current guidelines state that follow-on delivery means spare parts for previously exported military equipment, ammunition related to previously exported military equipment or exports where it would otherwise be unreasonable not to grant a licence. The concept of follow-on delivery does not appear in the guidelines, but does appear in the text on motivation in the guidelines, without any exhaustive definition being given. What is to be regarded as follow-on delivery has instead been clarified by development of practice. The follow-on delivery situations have been divided into different types, which in turn can be divided into three sub-groups: spare parts for previously supplied military equipment, specific ammunition for previously supplied military equipment and deliveries directly related to previously granted export licences where it would be unreasonable not to grant licences. In the assessment of the latter type of follow-on delivery, an assessment of unreasonableness ought to recur more frequently than in the other types of follow-on delivery included in this sub-group.
The committee proposes that the interpretation of what constitutes a follow-on delivery be made narrower than currently follows from the guidelines and from the development of practice that has taken place. In the committee’s view, the follow-on delivery types of replacement delivery, supplementary delivery, recurring acquisition and related equipment should not automatically be regarded as a follow-on delivery. In those cases where there is a clear direct correlation between previously granted export licences and current export, such export is to be regarded as a follow-on delivery. This is the case, for example, with regard to upgrading previously delivered weapons systems or maintenance equipment for such systems. For a direct correlation to be considered to exist, however, there must be a direct link to the products previously exported. A follow-on delivery case, like any
Summary SOU 2015:72
66
other export case, must be assessed on the basis of applicable sets of rules. However, it follows from the guidelines that there is a presumption of assent with regard to follow-on deliveries, provided that there are no unconditional obstacles.
The presumption of licences being granted for follow-on deliveries is to remain, but an assessment must always be made in the individual case to ensure that licences do not conflict with Sweden’s international obligations or if the recipient country has not fulfilled its undertakings to Sweden which may, for example, follow from an end-user certificate. The presumption should be breached in such situations. Furthermore, in assessing applications for licences, account is also to be taken of whether the situation in the recipient country has substantially worsened in comparison with the situation that prevailed when the original decision was made. The ECC should be consulted in such cases. In addition, the ECC should be consulted in cases where a reasonability assessment must be made in relation to whether a particular export is to be regarded as a follow-on delivery. The committee proposes that the following rule on follow-on delivery be introduced into the guidelines:
Licences should be granted for follow-on deliveries. Follow-on delivery means the export of spare parts, ammunition and other deliveries, for example maintenance equipment and upgrades, which are directly related to previously delivered military equipment.
Remit to survey the export controls systems of other partner countries
The committee notes that none of the countries studied has a ‘democracy criterion’ in its regulations. The committee further notes that the Swedish rules on export controls differ in several respects from the rules in the countries studied. Sweden is alone in having transferred the assessment of applications for licences as a general rule to an administrative authority, instead of assessment being handled directly by the Government. A further difference is that the underlying principle in Sweden is that exports of military equipment in general are prohibited, but that exemptions from this ban can be granted if there are defence or security policy reasons for doing so. Some countries have a similar basic premise. For the
Summary
67
majority of countries in the comparison, however, the basic premise is that the export of military equipment is in principle permitted, but that export licences will not be granted under certain circumstances. This difference is likely to be explained by the countries studied prohibiting exports ultimately to prevent valuable technology and/or knowledge ending up in the hands of the wrong user, and applications for licences being assessed on the basis of an equipment-specific assessment that includes both enduser and end-use, instead of reviewing the recipient country as such.
Remit to increase openness and transparency in Swedish export controls
The committee proposes several measures, each of which increases openness and transparency in the export control of military equipment. It is proposed that, in relation to the general public, greater clarity be provided on the reasons for the decisions, the Government take political responsibility more clearly than at present for decisions made and that official reporting on export controls be enhanced. The possibility of political accountability for decisions made is improved by increased openness and transparency. Improvements regarding reporting should also be made in relation to the Riksdag, regarding both unclassified and classified information. The ‘prior notices’ (the committee’s proposal is that, in future, these should be termed preliminary assessments) should be reported to the Riksdag, thus ensuring greater transparency on the decisions made by the Government and the ISP, including the weighing-up that has taken place in each individual case and the fact that the Riksdag is informed about the recommendation made by the ECC. This must take place in consideration of the fact these cases are often covered by secrecy, principally defence, foreign-policy and commercial secrecy. It is proposed that, in addition to ordinary members of the ECC, deputy members should also be appointed. The committee further proposes that a system of post-controls be introduced to ensure that the products and the know-how supplied reach the intended end-user.
Summary SOU 2015:72
68
In addition it is proposed that the Government, in its annual written communication to the Riksdag, should provide more detailed information about the applications for export licences granted and refused, as well as more information concerning what actual exports have taken place. With regard to granted export licences, the written communications should indicate the licences granted broken down into the various categories in the EU military list, together with a brief description of the transferred or exported military equipment. Information should also be provided on the identity of the end-user. This should be based on four categories: military, police, other government authority and industry. The data on actual exports should indicate the quantity or number of products exported and a description of the military equipment. In cases where the number cannot be stated, for example due to commercial or foreign-policy secrecy, this should be indicated.
It is further proposed that a separate account be given through case studies. These should cover decisions to grant military equipment export licences in cases where there is an obvious conflict of interest between security and defence policy on the one hand and foreign policy on the other. The account given should, as far as possible, describe how the different policy areas have been weighed against each other and clarify why one particular area of policy weighed more heavily than another.
It is proposed that the monthly reports presented by the ISP on granted export licences be made more detailed. This can be achieved by these reports also detailing sales of military equipment broken down by recipient country and product based on the category areas in the list of military equipment. It is further proposed that a more in-depth account be given of exports of small arms and light weapons. Hunting and sports weapons should also be reported separately in the account given.
Finally it is proposed that post-controls be carried out continuously. However, to enable this, end-user certificates must be worded in such way as to make this possible. The end-user certificates must consequently be revised to ensure that the recipient country approves post-controls being carried out. The focus in post-controls should be firstly on military equipment where there is a great risk of diversion to an unintended recipient and secondly on military equipment where there is interest on the
Summary
69
part of Sweden in ensuring that the technology and/or technical know-how that is exported is not disseminated. Procedures for the organisation of post-controls should be devised by the ISP as the licensing authority, following collaboration with affected authorities and with the defence industry.
The committee considers that decisions following from the Military Equipment Act should as far as possible be presented to the public, particularly with regard to military equipment export licences granted. With regard to granted and published decisions, the committee does not see any obstacle to a member of the ECC describing their recommendation, including the factors weighed up in an individual case.
Consequences if export controls for non-democratic countries are tightened
The issue of granting export licences for military equipment involves substantially more considerations than merely the question of the export as such. The issue of military equipment exports is ultimately concerned with Sweden’s defence, security and foreign policy. Granting an export licence in an individual case has consequences for all these policy areas to a greater or lesser extent.
The intention behind the proposed tightening of the rules is to make exports of military equipment to non-democratic states more difficult. This will have consequences for Swedish military equipment exports.
Predicting how tightened rules for exports of military equipment to non-democratic countries will affect actual exports is, however, difficult in view of the factors of uncertainty that exist. It is not possible to make a quantitative analysis of this expected decrease in a meaningful manner. In view of this situation, a general account is given of how reduced military equipment exports may affect the domestic defence industry and how this in turn may affect the supply of military equipment to the Swedish Armed Forces, Sweden’s prospects of entering into international cooperation on military equipment, Sweden’s prospects of taking part in international peace and security missions, and the financial consequences for the defence industry and for the economy at large.
Summary SOU 2015:72
70
A direct consequence of reduced exports is that company revenues decline. It can generally be said that this leads to a deterioration in the competitiveness of companies and therefore in their prospects of retaining both capacity and expertise to operate at the forefront of technology. More restrictive export control rules will adversely affect the competitiveness of Swedish companies in comparison with companies from other countries.
The Swedish Armed Forces have a large number of military equipment systems in operation that have been manufactured by the Swedish defence industry, which means that there is a relationship of dependence on the domestic defence industry to maintain these equipment systems. Exporting these systems creates opportunities for cost-sharing with the purchasing country/countries for operation, upgrades and development of the systems. Reduced exports are likely to lead to a rise in the costs of military equipment supply to the Swedish Armed Forces.
By being able to retain some expertise, defence-industry capability and capacity, Swedish scope for action is also created in order to have access in the future to certain technology and industrial capacity if a need for particular technological expertise were to arise on the basis of benefit to defence. It may be noted that it has been possible to retain a certain level of expertise in Sweden thanks to individual export deals, and there is a risk of this being made more difficult by the committee’s proposals for tightening export controls on non-democratic countries.
The shift that has taken place in the boundaries between defence agencies and the defence industry in terms of technical expertise has indirectly led to a greater need for the defence industry to retain technical expertise in particular in Sweden. Cuts in government R&D budgets combined with increased investments by the defence industry in R&D have also led to increased dependence on the defence industry to maintain expertise within the country. Reduced export revenues will mean that defence industry companies will have fewer resources to earmark for R&D.
Having rules on export controls that are more restrictive than in potential partner countries is generally likely to mean that Sweden becomes a less attractive partner. This is particularly the case because a potential partner does not wish to risk the restrictions Sweden imposes on third-country exports. The difference in
Summary
71
restrictiveness between the regulatory systems of different countries already exists today, at the same time as Swedish industry has extensive international cooperation. The fact that no other country at present has a democracy criterion in its export control rules will be a factor weighed into the equation by the partner if cooperation is to be initiated, and in this context is likely to be a complicating factor in bringing about such cooperation.
Impact assessment
The changes proposed in military equipment export controls, including the proposal to tighten the control of exports to nondemocratic countries, will necessitate allocating resources to the ISP. New administrative resources will be required to deal with proposals for example on increased reporting, more detailed requirements for the basis on which decisions are made, the introduction of a democracy criterion and greater post-control. As well as increased resources through increased staffing levels, greater resources are required to manage changes for example in case management systems and for increased travel expenses. It is estimated that a sum of SEK 4–5 million annually is required to cover the cost of 4–5 full-time equivalent staff and other expenses.
The defence industry is a dominant feature of some municipalities. However, it is difficult to describe what the actual consequences of the committee’s proposals will be and therefore also how the proposals will affect these municipalities. Some municipalities have submitted statements on the significance of the defence industry for their particular regions. These make clear the importance of a major export company being located in the region and operating on the international market as such companies contribute towards smaller companies being able to break into the export market. If reduced military equipment exports lead to the development departments of defence industry companies disappearing or moving, this would also affect the development of the region. Such a scenario would change the whole structure of the business sector and have an adverse impact on economic development in the region.
73
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till lag ( 2016:000 ) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd
Härigenom föreskrivs följande
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens ändamål och omfattning
1 § Denna lag gäller dels kontroll av materiel som är utformad för militärt bruk och som utgör krigsmateriel, dels kontroll av tekniskt bistånd avseende krigsmateriel.
Regeringen anger genom föreskrift vad som utgör krigsmateriel och vad som utgör tekniskt bistånd.
Regeringen informerar riksdagen om utfallet av de prövningar som gjorts enligt denna lag.
Definitioner
2 § I denna lag förstås med
certifiering: en certifiering som ger en mottagare av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd här i landet rätt att ta emot krigsmateriel eller tekniskt bistånd, som överförs till Sverige från ett land inom
Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) enligt ett generellt överföringstillstånd, vilket har offentliggjorts av ett EES-land,
generellt tillstånd: ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket som direkt ger en leverantör här i landet rätt att till en eller flera
Författningsförslag SOU 2015:72
74
kategorier av mottagare i ett annat land föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet,
generellt överföringstillstånd: ett tillstånd som har utfärdats av en nationell myndighet i ett annat EES-land än Sverige, vilket direkt ger en leverantör i det landet rätt att till en eller flera kategorier av mottagare i ett annat EES-land överföra sådan krigsmateriel eller sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet,
globalt tillstånd: ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket som ger en enskild leverantör rätt att till en eller flera mottagare eller kategorier av mottagare i ett eller flera andra länder föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet,
individuellt tillstånd: ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket som ger en enskild leverantör rätt att föra ut krigsmateriel eller lämna tekniskt bistånd som avser en angiven kvantitet specificerad krigsmateriel som ska vidarebefordras i en eller flera transporter till en mottagare i ett annat land,
tillhandahållande: försäljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva eller förmedling,
tillverkning: framställning av sådan materiel eller delar därav som utgör krigsmateriel,
tillverkningsrätt: varje rätt att tillverka krigsmateriel, transitering: transport av krigsmateriel eller tekniskt bistånd genom ett eller flera EES-länder utöver ursprungslandet och det mottagande landet,
överföring inom EES: en förflyttning eller annan rörelse av krigsmateriel eller tekniskt bistånd från en leverantör i ett EES-land till en mottagare i ett annat EES-land,
överföringstillstånd: ett tillstånd som kan vara generellt, globalt eller individuellt och som har utfärdats av en nationell myndighet i ett annat EES-land än Sverige, vilket ger en leverantör i det landet rätt att till en mottagare i ett annat EES-land överföra krigsmateriel eller tekniskt bistånd.
SOU 2015:72 Författningsförslag
75
Lagens disposition
3 § Lagen innehåller bestämmelser om
1. Tillståndsprövningen m.m. (2 kap.),
2. Tillståndspliktig verksamhet m.m. (3 kap.),
3. Övrigt om tillstånd (4 kap.),
4. Certifiering (5 kap.),
5. Skyldighet att lämna information m.m. (6 kap.),
6. Överklagande (7 kap.), och
7. Sanktionsbestämmelser m.m. (8 kap.).
Angående märkning av vapen m.m.
4 § I 2 a kap. vapenlagen (1996:67) finns bestämmelser om märkning av vapen och vapendelar vid tillverkning och införsel samt om märkning av förpackning med ammunition vid tillverkning.
2 kap. Tillståndsprövningen m.m.
1 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer prövar frågor om tillstånd, förbud, undantag i enskilda fall och certifiering enligt denna lag.
Har regeringen bemyndigat en myndighet att pröva frågor enligt första stycket ska myndigheten, med eget yttrande, lämna över ett ärende till regeringens prövning, om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Det gäller dock inte ärenden om certifiering.
Regeringen får meddela föreskrifter om när en bemyndigad myndighet enligt första stycket ska överlämna ärenden till regeringen.
Hur ett ärende om tillstånd m.m. inleds
2 § En ansökan om preliminär bedömning, tillstånd eller certifiering ska vara skriftlig.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas i en ansökan.
Författningsförslag SOU 2015:72
76
3 § Om en ansökan är ofullständig ska sökanden anmodas att inom viss tid komplettera denna. Om sökanden inte efterkommer anmodan ska ansökan avvisas.
Utgångspunkter för prövningen
4 § All tillverkning, tillhandahållande, utförsel, utbildning och annan verksamhet rörande krigsmateriel samt lämnande av tekniskt bistånd därtill är otillåten om inte tillstånd beviljas enligt denna lag eller annat föreskrivs i lagen.
Tillstånd får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt.
5 § Tillståndsprövningen ska, förutom när de internationella förpliktelserna medför att tillstånd inte får lämnas, baseras på en samlad bedömning av de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive talar emot att tillstånd beviljas.
Vid tillståndsprövningen avseende utförsel och annan utlandssamverkan ska särskilt avseende fästas vid den mottagande statens demokratiska status, statens respekt för mänskliga fri- och rättigheter, om staten befinner sig i väpnad konflikt eller om staten riskerar att hamna i en väpnad konflikt.
Tillsyn
6 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska stå under tillsyn av den myndighet regeringen bestämmer.
Regeringen får meddela föreskrifter om tillsynen.
Avgifter
7 § Den myndighet regeringen bestämmer får ta ut en avgift för tillsyn eller tillståndsprövning enligt denna lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana avgifter.
SOU 2015:72 Författningsförslag
77
3 kap. Tillståndspliktig verksamhet m.m.
Tillverkning
1 § Krigsmateriel får inte tillverkas här i landet utan tillstånd.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från detta tillståndskrav för
1. ändring eller ombyggnad av skjutvapen i de fall som avses i 4 kap. 1 § vapenlagen (1996:67),
2. tillverkning av enstaka skjutvapen och av ammunition för tillverkarens eget bruk,
3. årlig tillverkning för medicinska eller farmaceutiska ändamål eller för forskningsändamål av högst 100 gram kemiska produkter som klassificeras som krigsmateriel.
Tillhandahållande
2 § Verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar rörande krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet får inte bedrivas här i landet utan tillstånd.
Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet bedriva sådan verksamhet utan tillstånd.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet enligt första och andra styckena i fråga om sådan handel med skjutvapen som regleras genom föreskrifterna i vapenlagen (1996:67) eller sådan hantering av ammunition eller annan explosiv vara som regleras genom föreskrifterna i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.
3 § Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte utan tillstånd i det enskilda fallet till någon i utlandet tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet eller uppfinning rörande krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel.
Författningsförslag SOU 2015:72
78
Utförsel och lämnande av tekniskt bistånd
4 § Krigsmateriel får inte föras ut ur landet och tekniskt bistånd får inte lämnas till någon utanför landet utan tillstånd, om inte annat följer av denna lag eller annan författning. I fråga om programvara och tekniskt bistånd likställs med utförsel en överföring till utlandet genom telekommunikation eller på annat liknande sätt.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd enligt första stycket, när det gäller utförsel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet till ett annat land inom EES:
1. om det är fråga om transitering,
2. om den som för ut krigsmaterielen ur landet eller lämnar det tekniska biståndet utanför landet eller mottagaren är en del av ett statligt organ eller en del av försvarsmakten,
3. om det är fråga om leveranser som Europeiska unionen, Nato, Internationella atomenergiorganet (IAEA) eller andra mellanstatliga organisationer gör i syfte att fullgöra sina uppdrag,
4. om utförseln eller lämnandet är nödvändigt för att genomföra ett samverkande program för krigsmateriel och tekniskt bistånd mellan EES-länder,
5. om utförseln eller lämnandet är kopplat till humanitär hjälp vid en katastrof eller som gåva i en nödsituation, och
6. om utförseln eller lämnandet är nödvändigt för eller efter reparation, underhåll, utställning eller demonstration.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utförsel av
1. skjutvapen och tillhörande ammunition för enskild persons räkning samt skjutvapen och därtill hörande ammunition för användning vid jakt, tävling eller övning utom riket,
2. skjutvapen för reparation, översyn eller annan liknande åtgärd,
3. skjutvapen som förts in i landet för åtgärd som avses i 2,
4. sådana jakt- och tävlingsskjutvapen och tillhörande ammunition som har förts in i landet i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 13 § b vapenlagen (1996:67).
SOU 2015:72 Författningsförslag
79
Avtal om tillverkningsrätt m.m.
5 § Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte här i landet eller utom landet utan tillstånd ingå avtal som innebär upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet.
6 § Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte här i landet eller utom landet utan tillstånd ingå avtal med någon utom landet om att gemensamt med denne eller för dennes räkning tillhandahålla tekniskt bistånd till någon i utlandet, utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om att gemensamt tillverka krigsmateriel.
Ändring av avtal m.m.
7 § Avtal om tillägg till eller ändring av avtal av det slag som kräver tillstånd enligt 5 § eller 6 § får inte ingås utan tillstånd, om tillägget eller ändringen avser
1. den materiel eller det tekniska bistånd som omfattas av avtalet,
2. vidareupplåtelse eller vidareöverlåtelse av rätt enligt avtalet,
3. rätt att tillhandahålla krigsmateriel eller tekniskt bistånd till mottagare som inte angivits tidigare,
4. förlängning av avtalets giltighetstid, eller
5. bestämmelser om sekretess.
Militärt inriktad utbildning
8 § Militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare får inte bedrivas här i landet utan tillstånd.
Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet yrkesmässigt bedriva sådan utbildning utan tillstånd.
Tillstånd behövs inte för utbildning som anordnas av statliga myndigheter som inte är affärsverk eller som anordnas i samband med försäljning av krigsmateriel eller för de anställda i sådana företag som har tillstånd att tillverka krigsmateriel.
Författningsförslag SOU 2015:72
80
4 kap. Övrigt om tillstånd
Preliminär bedömning
1 § En sökande kan efter ansökan få en preliminär bedömning avseende möjligheten att erhålla tillstånd enligt denna lag.
En sådan bedömning är inte bindande vid den slutliga tillståndsprövningen.
Innehav av referensvapen
2 § Den som enligt 3 kap. 1 § har tillstånd att tillverka krigsmateriel eller den som enligt 3 kap. 2 § har tillstånd att tillhandahålla krigsmateriel kan ges tillstånd att inneha vapen och ammunition (referensvapen), om detta behövs för tillverkningen eller tillhandahållandet.
Ett tillstånds giltighetstid m.m.
3 § Tillstånd enligt 3 kap. 1 och 2 §§ får lämnas för viss tid eller tills vidare.
4 § Ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket kan vara generellt, globalt eller individuellt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana tillstånd.
Ett generellt tillstånd får inte användas vid utförsel av krigsmateriel eller vid lämnande av tekniskt bistånd till ett land utanför EES.
Villkor m.m.
5 § Tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § för ett svenskt aktiebolag får förenas med villkor om att endast en viss andel av aktierna, direkt eller indirekt, får ägas av utländska rättssubjekt. Ett tillstånd får också förenas med villkor om att styrelseledamöter och suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget ska vara svenska medborgare och bosatta i Sverige.
Tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § får även för handelsbolag förenas med villkor avseende ägandet.
SOU 2015:72 Författningsförslag
81
6 § Tillstånd enligt 3 kap. 1–8 §§ får förenas med andra villkor än som avses i 5 § samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.
7 § Om en mottagare i ett annat EES-land av komponenter till krigsmateriel eller tekniskt bistånd lämnat en försäkran om användning till den myndighet regeringen bestämmer får tillståndet till utförsel av komponenterna inte förenas med villkor om exportrestriktioner, om inte annat följer av tredje stycket.
I en försäkran om användning enligt första stycket ska mottagaren intyga att komponenterna ingår eller ska ingå i dennes egen krigsmateriel eller eget tekniska bistånd och därför inte i sig kan överföras inom EES eller exporteras utanför EES i ett senare skede, utom när det gäller reparation eller underhåll.
Om en överföring inom EES är känslig, får dock regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer förena ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket med villkor som avses i första stycket.
8 § Regeringen får meddela föreskrifter om att ett generellt tillstånd får förenas med villkor om registrering hos den myndighet regeringen bestämmer före den första användningen av tillståndet.
5 kap. Certifiering
1 § En mottagare av krigsmateriel eller tekniskt bistånd här i landet får efter ansökan certifieras.
Regeringen får meddela föreskrifter om
1. vilka villkor som en certifiering får förenas med, och
2. vilken giltighetstid som ska gälla vid en certifiering.
2 § En certifiering får beviljas om sökanden anses tillförlitlig. Vid bedömningen av tillförlitligheten ska den myndighet regeringen bestämmer särskilt beakta sökandens förmåga att följa villkor i ett överföringstillstånd som innebär begränsningar av export av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd till ett land utanför EES.
Regeringen får meddela föreskrifter om kriterier för bedömning av tillförlitligheten vid prövning av certifiering.
Författningsförslag SOU 2015:72
82
3 § Ett certifikat ska godtas i Sverige om det har utfärdats i ett annat land inom EES i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen.
4 § Om den myndighet regeringen bestämmer anser att det finns en allvarlig risk för att en mottagare som har certifierats i ett annat land inom EES inte kommer att iaktta villkoren för ett generellt tillstånd eller att den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller Sveriges väsentliga säkerhetsintressen kan påverkas, ska det andra landet underrättas och en utvärdering av situationen begäras.
6 kap. Skyldighet att lämna information m.m.
1 § Information och underrättelse som ska lämnas enligt 2–11 §§ ska lämnas skriftligen.
Marknadsföring m.m.
2 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska, i den ordning regeringen föreskriver, lämna redovisning till den myndighet regeringen bestämmer
1. om den marknadsföring av krigsmateriel eller tekniskt bistånd som bedrivs i utlandet,
2. om åtgärder som syftar till avtal som är tillståndspliktigt enligt 3 kap. 5 eller 6 §.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om redovisningsskyldighet och om undantag från denna. Den myndighet regeringen bestämmer får i det enskilda fallet medge undantag från sådan redovisningsskyldighet.
Anbudsunderrättelse m.m.
3 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska underrätta den myndighet regeringen bestämmer innan anbud lämnas eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås om
SOU 2015:72 Författningsförslag
83
1. tillhandahållande av krigsmateriel eller tekniskt bistånd till någon i utlandet,
2. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt som avses i 3 kap. 5 §, eller
3. tillverkning, tillhandahållande av tekniskt bistånd eller utveckling av krigsmateriel eller metod för framställning av krigsmateriel som avses i 3 kap. 6 §.
Regeringen får meddela närmare föreskrifter om senaste tidpunkt för underrättelse och om undantag från underrättelseskyldigheten. Den myndighet regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från underrättelseskyldighet.
Den myndighet regeringen bestämmer får i det enskilda fallet förbjuda att sådant anbud lämnas eller avtal ingås som avses i första stycket.
Om villkor
4 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till en viss mottagare i ett annat land inom EES, ska lämna uppgift till den mottagaren om de villkor om slutanvändning, utförsel och lämnande utanför EES av krigsmaterielen eller det tekniska biståndet som gäller för tillståndet.
Sådan uppgift ska lämnas till mottagaren före det att utförseln sker eller det tekniska biståndet lämnas.
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten.
Om ägande i utländska rättssubjekt
5 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska, enligt de föreskrifter som regeringen meddelar, lämna uppgifter till den myndighet regeringen bestämmer om ägande i utländska rättssubjekt som bedriver utveckling, tillverkning, marknadsföring eller försäljning av krigsmateriel eller som tillhandahåller tekniskt bistånd.
Författningsförslag SOU 2015:72
84
Uppgifts och underrättelseskyldighet i övrigt
6 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar, till den myndighet regeringen bestämmer lämna deklaration på heder och samvete rörande den verksamhet för vilken tillstånd har meddelats.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från skyldigheten att lämna deklaration.
Regeringen får meddela föreskrifter om att
1. den som har tillstånd enligt 3 kap. 4 § ska lämna uppgifter om krigsmateriel som förts ut ur landet och tekniskt bistånd som lämnats utanför landet,
2. den som har tillstånd enligt 3 kap. 5 eller 6 § ska lämna uppgifter om ingångna avtal.
7 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § eller den som är certifierad enligt 5 kap. 1 § ska på begäran av den myndighet regeringen bestämmer lämna de upplysningar och handlingar som behövs för kontrollen samt lämna myndigheten tillträde till de lokaler där verksamheten bedrivs. Myndigheten har rätt att anlita biträde från andra statliga myndigheter i sin tillsyn.
8 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till ett annat land inom EES ska föra detaljerade och fullständiga register över sina överföringar inom EES.
Ett register som avses i första stycket ska omfatta kommersiella dokument som innehåller uppgifter
1. om vilken krigsmateriel som överförts eller vilket tekniskt bistånd som lämnats inom EES, med angivande av dess referens i den förteckning över krigsmateriel som har föreskrivits med stöd av 1 kap. 1 § andra stycket,
2. om mängden och värdet av den krigsmateriel som överförts eller det tekniska bistånd som lämnats inom EES,
3. om tidpunkten för överföringen av krigsmaterielen eller lämnandet av det tekniska biståndet inom EES,
4. om namn och adress på den som överfört krigsmaterielen eller lämnat det tekniska biståndet inom EES och på mottagaren av materielen eller biståndet,
SOU 2015:72 Författningsförslag
85
5. om slutanvändning och slutanvändare av den krigsmateriel som överförts eller det tekniska bistånd som lämnats inom EES, om det är känt, och
6. om bevis för att information om ett villkor om begränsning i ett tillstånd när det gäller utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd utanför EES har getts till mottagaren av den krigsmateriel som överförts eller av det tekniska bistånd som lämnats.
Handlingar och uppgifter som avses i andra stycket ska bevaras fram till och med det sjunde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades eller den längre tid som för vissa uppgifter eller handlingar kan vara föreskriven i lag eller annan författning. Uppgifterna ska bevaras i Sverige, i ordnat skick och på ett betryggande och överskådligt sätt.
9 § Den som för första gången avser att använda ett generellt tillstånd ska, vid den tidpunkt som regeringen föreskriver, underrätta den myndighet regeringen bestämmer om det.
10 § Den som ansöker om tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till ett land utanför EES enligt 3 kap. 4 § första stycket ska, när det gäller sådan materiel eller sådant bistånd som denne har mottagit från ett annat land inom EES med stöd av ett överföringstillstånd, i samband med ansökan lämna uppgift till den myndighet regeringen bestämmer om att han eller hon har iakttagit de villkor i överföringstillståndet som innebär begränsningar när det gäller export av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd till ett land utanför EES.
11 § Den som har tillstånd enligt denna lag är skyldig att vid ändring i förhållanden som tagits upp i tillståndsansökan anmäla detta till den myndighet regeringen bestämmer i enlighet med de föreskrifter som regeringen meddelar.
Om tillståndet avser tillverkning av kemiska produkter, ska tillståndshavaren till den myndighet regeringen bestämmer i enlighet med de föreskrifter som regeringen meddelar anmäla ändringar i verksamheten som planeras för pågående kalenderår.
Författningsförslag SOU 2015:72
86
Revisorskontroll
12 § Om en revisor i sin granskningsverksamhet har anmärkt på ett företags efterlevnad av bestämmelserna enligt denna lag och anmärkningen har framförts i en sådan revisionsberättelse som sägs i 9 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551) eller 6 § revisionslagen (1999:1079), ska han genast sända in en kopia av revisionsberättelsen till den myndighet regeringen bestämmer. En revisor vid en svensk statlig myndighet har motsvarande skyldighet.
7 kap. Överklagande
1 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas i andra fall än som stadgas i 2 §.
2 § Beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol när det gäller beslut att
1. avvisa en ansökan enligt 2 kap. 3 §,
2. bestämma en avgift enligt 2 kap. 7 §,
3. vägra certifiering vid en prövning enligt 5 kap. 1 §,
4. meddela sanktionsavgift enligt 8 kap. 6 §,
5. meddela vitesföreläggande enligt 8 kap. 16 §,
6. återkalla ett tillstånd eller en certifiering enligt 8 kap. 17 §,
7. en leverantör inte får utnyttja ett generellt tillstånd enligt 8 kap. 17 §,
8. meddela varning enligt 8 kap. 17 §,
9. utförsel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet till ett annat land inom EES enligt ett generellt tillstånd tills vidare inte får ske till en viss certifierad mottagare enligt 8 kap. 18 §,
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
SOU 2015:72 Författningsförslag
87
8 kap. Sanktionsbestämmelser m.m.
STRAFFRÄTTSLIGA SANKTIONER
Smuggling av krigsmateriel
1 § Bestämmelser om olovlig utförsel och försök därtill finns i lagen (2000:1225) o m straff för smuggling.
Övriga straffbelagda gärningar
2 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som uppsåtligen
1. bryter mot någon av 3 kap. 1–3 §§, 4 § när det gäller krav på tillstånd för lämnande av tekniskt bistånd eller 5–8 §§ eller mot förbud som har meddelats med stöd av 6 kap. 3 §, eller
2. genom vilseledande förmår regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att lämna tillstånd enligt någon av 3 kap. 1– 3 §§, 4 § när det gäller krav på tillstånd för lämnande av tekniskt bistånd eller 5–8 §§ och därigenom föranleder att avtal fullföljs, att tekniskt bistånd lämnas till någon utanför landet eller att tillhandahållande kommer till stånd.
Om gärningen har begåtts av oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
I ringa fall ska inte dömas till ansvar.
3 § Om brott enligt 2 § har begåtts uppsåtligen och det är att bedöma som grovt ska dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.
Vid bedömande om brottet är grovt ska särskilt beaktas om brottet avsett betydande värde, om brottet varit av stor omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art.
4 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. underlåter att göra sådan anmälan som avses i 6 kap. 11 §,
2. i annat fall än som avses i 2 § eller 3 § lämnar en oriktig uppgift i ansökan om tillstånd eller i annan handling som är av betydelse för prövningen av ett ärende enligt denna lag eller som är av
Författningsförslag SOU 2015:72
88
betydelse ur kontrollsynpunkt och som annars ges in till tillsynsmyndigheten,
3. bryter mot 6 kap. 8 §, i ringa fall ska inte dömas till ansvar.
5 § Till ansvar enligt denna lag ska inte dömas, om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller föranleder att administrativ sanktion enligt denna lag riktas mot samma person.
ADMINISTRATIVA SANKTIONER
Sanktionsavgift
6 § Sanktionsavgift ska tas ut för de överträdelser som anges i andra stycket denna paragraf med de belopp som regeringen fastställer i föreskrift. Avgiften ska vara lägst 10 000 och högst 200 000 kronor.
När avgiften bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.
Sanktionsavgift ska tas ut:
1. vid underlåtenhet att lämna underrättelse enligt 6 kap. 3 § eller 9 § eller att lämna uppgifter enligt 6 kap. 4 §, 5 § eller 10 §,
2. vid åsidosättande av villkor eller vid brott mot en kontroll- eller ordningsbestämmelse som har meddelats med stöd av denna lag,
3. vid brott mot ett skriftligt åtagande som har getts in till den myndighet regeringen bestämmer enligt en föreskrift som har meddelats med stöd av 5 kap. 2 § andra stycket.
Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.
7 § Sanktionsavgift ska inte tas ut för en överträdelse, om överträdelsen samtidigt föranleder att annan administrativ sanktion enligt denna lag riktas mot samma person.
8 § Sanktionsavgiften får sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgiften.
9 § Den myndighet regeringen bestämmer beslutar om sanktionsavgift.
SOU 2015:72 Författningsförslag
89
Innan myndigheten beslutar om en avgift ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig.
10 § Ett beslut om att ta ut en sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige.
11 § En beslutad sanktionsavgift ska betalas inom trettio dagar efter det att beslutet har delgetts.
Ett beslut om sanktionsavgift får efter sista betalningsdagen verkställas såsom en dom som vunnit laga kraft.
12 § En sanktionsavgift får inte beslutas, om den anspråket riktas mot inte har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det förutsättningarna enligt 6 § att besluta om avgift har inträffat.
13 § En beslutad sanktionsavgift faller bort om beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet vunnit laga kraft.
14 § En sanktionsavgift ska återbetalas, om betalningsansvaret har upphävts genom beslut som vunnit laga kraft.
Ränta på sanktionsavgift som återbetalas enligt första stycket lämnas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden från den dag avgiften betalades till och med den dag avgifter återbetalas.
15 § Regeringen får meddela närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifter ska betalas.
Vitesföreläggande
16 § Den myndighet regeringen bestämmer får besluta de förelägganden som behövs för att föreskrift i denna lag eller en föreskrift, ett villkor eller en bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen ska följas.
Ett beslut om föreläggande ska förenas med vite. Föreläggandet ska delges adressaten.
Ett sådant föreläggande ska även riktas mot staten.
Författningsförslag SOU 2015:72
90
Återkallelse, förbud och meddelande av varning
17 § Tillstånd enligt någon av bestämmelserna i 3 kap. 1–8 §§ eller certifiering enligt 5 kap. 1 § får återkallas slutligt eller för viss tid, om tillståndshavaren eller den certifierade har åsidosatt en föreskrift i denna lag eller en föreskrift, ett villkor eller en bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Under samma förutsättningar får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta att den som för ut krigsmateriel ur landet eller lämnar tekniskt bistånd utanför landet slutligt eller för viss tid inte får utnyttja ett generellt tillstånd.
En återkallelse får inte avse tillstånd till avtal enligt någon av 3 kap. 5–7 §§ som redan ingåtts.
En återkallelse eller ett beslut att inte få utnyttja ett generellt tillstånd gäller med omedelbar verkan, om inte något annat beslutas.
Om åsidosättandet enligt första stycket är av mindre allvarlig art kan, i stället för att tillståndet eller certifieringen återkallas eller förbud mot användande av generellt tillstånd utfärdas, en varning meddelas. Om ny mindre allvarlig överträdelse sker inom två år från det att varningen meddelades kan tillståndet eller certifieringen omedelbart återkallas eller förbud mot användande av generellt tillstånd omedelbart utfärdas.
18 § Enligt de förutsättningar som anges i 5 kap. 4 § ska en utvärdering ske av den certifierade. Om det efter en sådan utvärdering fortfarande finns tvivel om den certifierade, dennes avsikter eller göranden, får den myndighet regeringen bestämmer besluta att utförsel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet till ett annat land inom EES enligt ett generellt tillstånd tills vidare inte får ske till en viss certifierad mottagare.
Om ett sådant beslut har meddelats, ska övriga länder inom EES och Europeiska kommissionen underrättas om beslutet och om skälen för detta.
Beslutet ska upphävas när det inte längre behövs.
SOU 2015:72 Författningsförslag
91
ÖVRIGT Förverkande
19 § Krigsmateriel eller tekniskt bistånd som varit föremål för brott enligt 2 eller 3 § eller dess värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.
Förutsättning för åtals väckande i vissa fall
20 § Allmänt åtal för brott mot 3 kap. 1 eller 2 § får väckas endast efter medgivande av den myndighet regeringen bestämmer.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
2016:000
1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2016, då lagen (1992:1300) om krigsmateriel ska upphöra att gälla.
2. Tillstånd och certifiering som har meddelats enligt den äldre lagen ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i denna lag, såvida inte annat föreskrivs i annan övergångsbestämmelse.
3. Bestämmelserna i 2 kap. 2 och 3 §§ tillämpas endast på ansökningar som gjorts efter ikraftträdandet.
4. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § tillämpas även på ansökningar som gjorts före ikraftträdandet.
5. Bestämmelsen i 4 kap. 2 § tillämpas även på tillstånd som utfärdats före ikraftträdandet.
6. Beträffande tillstånd att tillverka krigsmateriel som har meddelats svenskt aktiebolag eller handelsbolag före den 1 januari 1993 får den myndighet regeringen bestämmer bestämma att tidigare meddelade villkor avseende ägandet ändras. Beträffande tillstånd som har meddelats svenskt aktiebolag före nämnda datum får den myndighet regeringen bestämmer vidare bestämma att tillståndet ska förenas med villkor om att nya styrelseledamöter och suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget ska vara svenska medborgare och bosatta i Sverige. Om sådana villkor åsidosätts får tillståndet återkallas.
7. Bestämmelserna i 3 kap. 7 § ska tillämpas på avtal av det slag som avses i 3 kap. 5 § eller 6 §, även om avtalet på grund av äldre bestämmelser inte krävt tillstånd.
Författningsförslag SOU 2015:72
92
1.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67)
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § vapenlagen (1996:67) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §
Tillstånd krävs för att a. inneha skjutvapen eller ammunition, b. driva handel med skjutvapen, c. yrkesmässigt ta emot skjutvapen för reparation eller översyn, eller
d. föra in skjutvapen eller ammunition till Sverige. Tillstånd krävs inte för den som har fyllt arton år om vapnet har en begränsad effekt i förhållande till andra jämförliga skjutvapen (effektbegränsade vapen) och vapnet är
1. ett kolsyre-, luft- eller fjädervapen eller ett vapen med ett annat liknande utskjutningsmedel och är avsett för målskjutning, eller
2. ett harpunvapen. Tillstånd krävs inte heller om innehavaren har lånat vapnet enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 a eller 7 §.
SOU 2015:72 Författningsförslag
93
Tillstånd krävs inte heller för verksamhet som omfattas av tillstånd enligt 3 eller 4 lagen (1992:1300) om krigsmateriel.
Tillstånd krävs inte heller för verksamhet som omfattas av tillstånd enligt 3 kap. 1 §, 3 kap. 2 § eller 4 kap. 2 § lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.
Författningsförslag SOU 2015:72
94
1.3 Förslag till lag om ändring i lagen ( 1996:701 ) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
Härigenom föreskrivs att 3 § första stycket 1 lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, …
Lagen är tillämplig endast beträffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, …
Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.
SOU 2015:72 Författningsförslag
95
1.4 Förslag till lag om ändring av lagen ( 2000:1064 ) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd
Härigenom föreskrivs att 1 § och 3 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag gäller kontroll av produkter med dubbla användningsområden och kontroll av tekniskt bistånd.
Lagen innehåller kompletterande bestämmelser till rådets förordning (EG) nr 428/2009 av den 5 maj 2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden.
Bestämmelser finns också i lagen (1992:1300) om krigsmateriel och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Bestämmelser finns också i lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
3 §
Med militära produkter enligt artikel 4.2 och 4.3 i rådets förordning (EG) nr 428/2009 avses i denna lag de produkter som enligt 1 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel utgör krigsmateriel.
Med militära produkter enligt artikel 4.2 och 4.3 i rådets förordning (EG) nr 428/2009 avses i denna lag de produkter som enligt 1 kap. 1 § andra stycket lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd utgör krigsmateriel.
Författningsförslag SOU 2015:72
96
Med tekniskt bistånd avses i denna lag allt tekniskt stöd som har samband med reparation, utveckling, tillverkning, montering, testning, underhåll eller någon annan teknisk tjänst och som kan anta sådana former som utbildning, överföring av kunskaper och färdigheter eller konsulttjänster.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.
SOU 2015:72 Författningsförslag
97
1.5 Förslag till lag om ändring av lagen ( 2003:148 ) om straff för terroristbrott
Härigenom föreskrivs att 3 § första stycket 16 lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
Följande gärningar utgör terroristbrott under de förutsättningar som anges i 2 § i denna lag:
16. uppsåtligt brott enlig t 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigsmateriel, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material, …
16. uppsåtligt brott enligt 8 kap.2 och 3 §§ lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd, som avser kärnladdningar, radiologiska, biologiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska stridsmedel samt speciella delar och substanser till sådant material, …
Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.
Författningsförslag SOU 2015:72
98
1.6 Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500)
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 3 § luftfartslagen (2010:500) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
3 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får av hänsyn till flygsäkerheten, luftfartsskyddet eller om det följer av en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt meddela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta om förbud mot transport med luftfartyg av visst gods eller om villkor för sådan transport.
Bestämmelser som rör utförsel av krigsmateriel finns i lagen (1992:1300) om krigsmateriel.
Bestämmelser som rör utförsel av krigsmateriel finns i lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd.
Bestämmelser om transport med luftfartyg av farligt gods finns i lagen (2006:263) o m transport av farligt gods.
Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.
99
2 Utredningsuppdraget och dess genomförande
2.1 Det övergripande uppdraget
Riksdagen hemställde den 19 maj 2011 att regeringen skulle återkomma med förslag till ny krigsmateriellagstiftning, i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater.1 Riksdagens beställning innefattade inte krav på en parlamentarisk utredning.2 Under regeringens beredning av utredningsdirektiv kom Sveriges samförståndsavtal med Saudiarabien om militärt samarbete3 från 2005 att bli föremål för massmedial uppmärksamhet. Regeringen beslutade den 1 juni 2012 om utredningsdirektiv (direktiv 2012:50). Regeringen beslutade då att sammankalla en parlamentarisk kommitté bestående av representanter från samtliga partier i Sveriges riksdag.
Kommitténs uppdrag är att göra en översyn av exportkontrollen av krigsmateriel och att lämna förslag på hur kontrollsystemet bör utformas i framtiden. Direktivet innehåller följande frågeställningar:
Utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.
Föreslå de överväganden som bör göras för att fastställa om en stat är en icke-demokrati. I detta ligger att identifiera kriterier för när en stat är att betrakta som icke-demokratisk. Inom ramen för uppgiften ska kommittén vidare utreda på vilket sätt en skärpning
1 Betänkande 2010/11:UU3 och rskr. 2010/11:261. 2 Aa s. 56. 3 SÖ 2005:59.
Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 2015:72
100
av exportkontrollen ska göras samt hur den ska omsättas i regelverket. De föreslagna åtgärderna ska beakta förändringar i mottagarlandet, inte minst i samband med affärer som sträcker sig över lång tid.
Utreda hur stor påverkan ett införande av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratier kan väntas ha på den svenska exporten av krigsmateriel och tekniskt bistånd i jämförelse med nuvarande exportkontrollordning samt vilka ekonomiska konsekvenser förslaget har, dels för industrin, dels för ekonomin i stort.
Utreda, analysera och ta ställning till i vilken mån den föreslagna skärpningen av exportkontrollen gentemot icke-demokratier kan förväntas påverka Sveriges möjligheter till samarbete med andra länder när det gäller materielförsörjning, men även i övrigt påverka svensk materielförsörjning.
Analysera huruvida den föreslagna skärpningen av exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater kan förväntas påverka Sveriges möjligheter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet.
Pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser – varvid utredningens övergripande syfte ska beaktas – samt analysera konsekvenserna därav.
Undersöka och kartlägga andra samarbetsländers exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater.
Utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen, inklusive rörande Exportkontrollrådet.
Utreda lämpligheten av att införa sanktionsavgifter i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd samt lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga.
Analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte samt, i förekommande fall, lämna förslag till författningsändringar.
SOU 2015:72 Utredningsuppdraget och dess genomförande
101
Redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tiden.
Om utredningsarbetets genomförande föreskriver direktivet att kommittén ska rådgöra med berörda myndigheter och verksamhetsutövare, med organisationer i det civila samhället och med andra relevanta aktörer. Kommittén ska vid prövningen av sanktionsavgiftsfrågan särskilt beakta Straffrättsanvändnings-utredningens betänkande (SOU 2013:38).
Enligt direktivet skulle uppdraget i sin helhet redovisas den 15 december 2014. Genom regeringsbeslut den 27 november 2014 fick kommittén förlängd tid för redovisning av uppdrag till den 15 april 2015 (tilläggsdirektiv 2014:148). Genom regeringsbeslut den 26 mars 2015 fick kommittén ytterligare förlängd tid för redovisning av uppdrag till den 30 juni 2015 (tilläggsdirektiv 2015:32).
2.1.1 Uppdragets två delar
Kommittén har i sin läsning av direktivet identifierat att uppdraget består av två huvudsakliga delar. Dels ett uppdrag att lämna förslag till en skärpt exportkontroll mot icke-demokratiska stater (med därtill hörande delfrågor), dels ett uppdrag att utreda möjligheten att införa effektivare och mer tillgängliga sanktioner i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, med därtill hörande delfrågor. Kommittén har valt att redovisa de två delarna var för sig. I det delbetänkande4 som presenterades i december 2014 lämnade kommittén sitt förslag avseende sanktionsfrågan. I detta slutbetänkande redovisar kommittén sitt förslag avseende en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater med därtill hörande delfrågor.
Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 2015:72
102
2.1.2 Frågeställningar utanför direktivets uppdrag
Förslag på frågeställningar att utreda
Kommittén har under utredningsarbetet stött på ett antal frågeställningar som ligger utanför utredningsuppdraget, men vilka det finns skäl att utreda. I delbetänkandet har framhållits behovet av att klarlägga hur kunskapsnivån hos de individer som sysslar med exportkontroll kan säkerställas samt vidare behovet av att klarlägga vilka aktörer som hanterar kontrollerade produkter.5 Därutöver föreslår kommittén att regeringen i särskild ordning utreder:
Framtagandet av konsoliderade riktlinjer.
Riktlinjernas anpassning till det ökade behovet av internationella materielsamarbeten.
Vilken inverkan ett samförståndsavtal om militärt samarbete (Memorandum of Understanding, MoU) bör ha på tillståndsprövningen.
Andra frågeställningar som kommittén uppmärksammat
Kommittén har under arbetet uppmärksammat följande frågeställningar som det kan finnas skäl för regeringen att närmare belysa:
Huruvida svenska statens import av krigsmateriel ska omfattas av motsvarande kontroll som exporten.
I vad mån hanteringen av jakt och sportskyttevapen – för såväl privat bruk som avseende den export som sker av vapenhandlare – bör hanteras inom ramen för exportkontrollen av krigsmateriel, beaktat att denna typ av skjutvapen inte har bäring på säkerhets-, försvars- eller utrikespolitiken.
Behovet av svenska statens exportstödjande verksamhet till den inhemska försvarsindustrin, bl.a. avseende krediter.
I vad mån förekomsten av/risken för korruption bör vägas in i tillståndsbedömning i vidare mån än som sker.
5SOU 2014:38, avsnitt 8.5.
SOU 2015:72 Utredningsuppdraget och dess genomförande
103
I vad mån försvarsindustrin genom avgifter ska finansiera exportkontrollen – beaktat att tillstånd enligt krigsmateriellagen endast beviljas om det ligger i Sveriges intresse – eller om detta lämpligen i stället sker genom direkta budgetanslag.
Huruvida den globala företeelsen global offset inverka på utlandsamverkan avseende krigsmateriel.
Vilken inverkan förändringar av PDA-regelverket kan tänkas ha på regelverket avseende krigsmateriel.
I vad mån begreppet ”krigsmateriel” bör ersättas av begreppet ”försvarsmateriel”.
2.2 Den politiska bakgrunden till uppdraget
Nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft den 1 januari 1993. Sedan ikraftträdandet har lagen varit föremål för flera ändringar. Den senaste ändringen trädde i kraft den 30 juni 2012 – samma månad som regeringen beslutade om direktiven för den nu aktuella utredningen.
Lagen och dess tillämpning har varit föremål för en återkommande politisk debatt med yrkanden från vissa grupper om olika sorters begränsningar av exporten.6 Bl.a. har framförts krav på ett totalförbud för export av krigsmateriel över huvud och en total avveckling av exporten, ett totalförbud för export till u-länder samt ett totalförbud för export till vissa namngivna stater. Vidare har framförts krav på att de så kallade villkorliga hindren i riktlinjerna ska göras ovillkorliga samt att man vid tillståndsprövningen inte ska göra någon åtskillnad mellan krigsmateriel för strid (KS) och övrig krigsmateriel (ÖK) utan att alla produkter behandlas som om de vore ”KS-klassade”. Det har vidare framförts krav på att det införs ett demokratikriterium i riktlinjerna och att följdleveranserna begränsas samt att krigsmaterielexporten står i överensstämmelse med Sveriges politik för global utveckling. Krav har även framförts på att krigsmaterielexporten inte ska understödjas av exportkrediter eller andra former av statligt exportstöd och att öppenheten och transparensen ska öka rörande beslut om krigsmaterielexport. Merparten av de krav som framförts har aldrig vunnit riksdagsmajoritetens
6 Se bl.a. Utrikesutskottets betänkanden rörande krigsmaterielexporten från 1993 och framåt.
Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 2015:72
104
gillande. De förändringar av exportkontrollregelverket som skett över tiden har inneburit att exportkontrollen skärpts (jfr kapitel 3). Det kan vidare noteras att några av de uppräknade kraven behandlas av kommittén.
Den nuvarande krigsmateriellagen togs fram under slutet av kalla kriget. Under den tidsperioden var det överskuggande scenariot att svensk krigsmateriel som exporterades skulle komma att användas vid konflikter eller stridigheter mellan stater. Sådana konflikter eller stridigheter kunde också innebära konfrontation mellan NATO:s och Warszawapaktens intressesfärer. Utifrån det perspektivet var det naturligt att vid prövningen av krigsmaterielexporten i första hand ta hänsyn till den förda neutralitetspolitiken och då särskilt beakta hur stor risken var för att en stat skulle komma i konflikt med andra stater. Den inrikespolitiska situationen hos den stat som köpte krigsmateriel var därvid av underordnad betydelse.
Efter Sovjetunionens fall och kalla krigets upphörande har Sveriges säkerhetspolitiska läge förändrats i grunden. Även globaliseringen i sig har medfört att Sveriges säkerhetspolitiska intressen också förändrats. Merparten av dagens väpnade konflikter sker inte mellan stater, utan i stället rör det sig om konflikter inom en stats gränser. Det kan t.ex. vara fråga om olika grupper som strider för sina rättigheter, om interna uppror mot en diktator eller om etniskt eller religiöst färgade motsättningar inom staten.
Svensk utrikespolitik har länge varit inriktad på att driva frågor om mänskliga rättigheter, demokrati och anti-korruption. Riksdagen har uttalat att allt utrikespolitiskt agerande ska vara samstämmigt. Export av svensk krigsmateriel till regimer som inte delar Sveriges syn i nämnda avseenden och/eller där den exporterade krigsmaterielen kan komma att användas mot den egna befolkningen ska därför ske med försiktighet.
Utifrån tesen att risken för interna stridigheter minskar om staten är demokratisk och respekterar de mänskliga rättigheterna är det rimligt att utvärdera staten i nämnda avseenden i samband med prövningen av om export av krigsmateriel till staten i fråga ska tillåtas eller inte. Riksdagens uppmaning till regeringen att tillsätta en utredning med syftet att se över exportkontrollen ”i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater”7 ska ses i ljuset av detta.
7 Betänkande 2010/11:UU3.
SOU 2015:72 Utredningsuppdraget och dess genomförande
105
2.3 Ett centralt begrepp
Redan av direktivets rubrik framgår att begrepp exportkontroll är centralt i utredningen. Det är därför påkallat att närmare definiera vad ordet innebär i detta sammanhang.
Ordet exportkontroll återfinns inte i Svenska Akademins ordlista eller ordbok. Ordet är i stället ett så kallat sammansatt ord, bestående av uppslagsorden (morfem) export respektive kontroll. Uppslagsordens betydelse ger det sammansatta ordet en innebörd och ordet exportkontroll kan därför sägas vara av ”självförklarande natur”. Enligt Svenska Akademins ordlista betyder ordet export ”utförsel” och ordet kontrollera ”övervaka”; ”granska”; ”behärska”.8Utifrån uppslagsordens innebörd får det sammansatta ordet exportkontroll förstås betyda övervakning av utförsel.
På krigsmateriellagstiftningens område har ordet exportkontroll emellertid en betydligt vidare innebörd än enbart övervakning av den faktiska utförseln, dvs. då produkter och kunskap förs ut ur riket. Med exportkontroll inom detta område avses nämligen alla de prövningar och övervakningsåtgärder som vidtas under produkternas hela livscykel – från tillverkning, via gränspassage, till efterkontroll hos mottagaren – såväl inom riket som utanför dess gränser. Ordet exportkontroll i nu aktuell mening beskriver således en organisation bestående av en uppsättning institutioner. Ordet kan också sägas beskriva en politisk ambition att förhindra att produkterna hamnar i orätta händer eller används på ett oacceptabelt sätt.9
Den nuvarande svenska exportkontrollen av krigsmateriel har, som framgår av betänkandet, växt fram succesivt sedan första världskriget.
2.4 Innebörden av riksdagens ställningstaganden
Kommittén har löpande i betänkandet gjort hänvisningar till ställningstaganden (uttalanden, beslut etc.) som riksdag och/eller något av riksdagens utskott gjort. I förtydligande syfte ska anges att riksdagens respektive utskottens ställningstaganden i det enskilda fallet inte ska läsas som att samtliga riksdagsledamöter nödvändigtvis
8 Svenska Akademins ordlista, upplaga 13. 9 Jfr SOU 2005:9, s. 103.
Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 2015:72
106
stått bakom ställningstagandet. Dock har en majoritet gjort det, varför detta utgör riksdagens respektive utskottets formella ställningstagande i det enskilda fallet. Det kan således i det enskilda fallet ha förekommit en avvikande uppfattning som biträtts av en minoritet av riksdagens ledamöter och vars uppfattning därför inte är att likställa med det ställningstagande som riksdagen respektive utskottet gjort. Sådana avvikande uppfattningar anges inte i den löpande texten eller på annat sätt i betänkandet.
2.5 Hur har kommittén arbetat
Kommittén har hållit 44 protokollförda möten samt därutöver sammanträtt i samband med de resor som kommittén i sin helhet företagits. Kommittén har inte haft utsedda experter eller sakkunniga och den inledande fasen i arbetet ägnades därför åt att bygga upp kommitténs samlade kunskap på området. Vid kommitténs sammanträden under denna fas har representanter från berörda myndigheter10, universitet11, civilsamhället12, organisationer13, försvarsindustri m.fl. deltagit för att förmedla kunskap till kommitténs ledamöter. Sekretariatet har därutöver träffat företrädare för myndigheter, organisationer, forskare m.fl. i syfte att från dessa inhämta information, vilken sedan redovisats för kommittén. Sekretariatet och kommittéledamöter har därutöver deltagit vid seminarier, föreläsningar etc. som berört utredningsuppdraget. Sekretariatet har vidare besökt Finland, Nederländerna, Tyskland och Storbritannien för att inhämta information om dessa staters exportkontrollsystem. Vid dessa resor har sekretariatet bl.a. träffat företrädare för staternas exportkontrollorganisation, träffat parlamentariker samt representanter för civilsamhället. Kommittén i sin helhet har i samma syfte företagit resor till Norge och till Amerikas förenta stater. Sekretariatet har även besökt FN högkvarteret i
10 Inspektionen för strategiska produkter, Försvarsexportmyndigheten, Försvarets materielverk och Försvarsmakten. 11 Jan Teorell Lunds universitet, Staffan Lindberg Göteborgs universitet, Iain Cameron Uppsala universitet. 12 Amnesty, Diakonia, Kristna Fredsrörelsen, Sveriges kristna råd, Rädda Barnen, Svenska Freds och skiljedomsföreningen, Svenska kyrkan, Svenska röda korset, Internationella kvinnoförbundet för fred och frihet. 13 LO genom IF Metall, TCO, Teknikföretagen, Säkerhets- och Försvarsföretagen, SME-D (små och medelstora leverantörer till försvars och krishanteringssektorn i Sverige).
SOU 2015:72 Utredningsuppdraget och dess genomförande
107
New York och träffat personer som deltagit i arbetet med framtagandet av FN:s Vapenhandelsfördrag.
Kommittén har lämnat uppdrag till forskare, organisationer och myndigheter att besvara av kommittén ställda frågor. Rapporterna har bl.a. behandlat demokratibegreppet och konsekvenser av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater.
Kommittén har eftersträvat öppenhet och transparens i sitt arbete. Ett uttryck för detta har varit att kommittén fortlöpande på den hemsida kommittén disponerat, www.sou.gov.se/kex, publicerat de rapporter m.m. som kommittén inhämtat. Ett annat uttryck för denna strävan har varit att kommittén bjudit in intresseorganisationer till en hearing för att dessa skulle lämna sina synpunkter på kommitténs uppdrag. Kommittén har vidare tillsammans med Folk och Försvar anordnat ett seminarium för allmänheten varvid några av de rapporter som inhämtats presenterats och diskuterats. Ett ytterligare uttryck för denna strävan har varit att kommittén bjudit in representanter för civilsamhället att delta vid kommittémöten och där framföra sina synpunkter.
Under utredningen har vid några tillfällen händelser, som haft anknytning till kommitténs arbete, uppmärksammats i media. I syfte att säkerställa att kommittén haft tillgång till rätt information har kommittén bett Inspektionen för strategiska produkter (ISP) redogöra för den information som myndigheten haft rörande dessa händelser.
Kommittén har i sitt arbete haft en löpande kontakt med berörda departement, myndigheter och organisationer. Kommittén får framhålla att alla dessa på ett föredömligt sätt varit kommittén behjälplig. Kommittén får särskilt framhålla det bistånd som ISP lämnat. Kommittén har bl.a. följt försvarsberedningens och luftförsvarsutredningens arbeten samt tagit del av andra utredningar som berört kommitténs arbete.
2.6 Betänkandets disposition
Utredningsuppdraget i denna del består av den övergripande frågan om en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater. Vidare innehåller uppdraget delfrågor kopplade till denna huvudfråga. Bl.a. frågan om följdleveranser och en analys av konsekvenser-
Utredningsuppdraget och dess genomförande SOU 2015:72
108
na av en sådan skärpning. Uppdraget innefattar även bl.a. att kommittén ska utreda det framtida svenska exportkontrollregelverket samt utreda om en ny krigsmateriellag bör föreslås.
Kommittén har sett ett värde i att de förslag kommittén lämnar vilar på en korrekt beskrivning av verkligheten. I det syftet inleds betänkandet med ett flertal deskriptiva kapitel. Inledningsvis redogörs för exportkontrollens framväxt, för gällande regelverk och för tillståndsprövningen (kapitel 3–5). Därefter redogörs för den inhemska försvarsindustrin och dess marknad, för krigsmaterielexporten och för de förändringar som skett inom berörda politikområden sedan 1990-talet (kapitel 6–8). Därefter redogörs för den kritik som framförts mot gällande exportkontrollregelverk (kapitel 9). Därefter redogörs för exportkontrollsystemet och regelverket hos de stater kommittén undersökt (kapitel 10). Den deskriptiva delen avslutas med en närmare beskrivning av följdleveransbegreppet och demokratibegreppet (kapitel 11 och 12).
I ett särskilt kapitel redogör kommittén för de frågeställningar kommittén har att besvara enligt direktivet (kapitel 13). Kommitténs förslag lämnas i de följande kapitlen; Demokratikriterium (kapitel 14), Följdleveranser (kapitel 15), Exportkontrollregelverkets ramverk (kapitel 16), Öppenhet och transparens inom exportkontrollsystemet (kapitel 17), undersökning av konsekvenser av en skärpt exportkontroll på de i direktivet angivna områdena (kapitel 18), förslag till ny krigsmateriellag (kapitel 19).
Betänkandets motivdel avslutas med överväganden i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 20) samt en sedvanlig konsekvensanalys (kapitel 21). Betänkandets sista kapitel utgörs av författningskommentaren (kapitel 22).
Till betänkandet har fogats särskilda yttranden och en reservation samt bilagor. Som anförts har kommittén eftersträvat öppenhet och transparens i sitt arbete. I detta syfte har kommittén på sin hemsida tillgängliggjort de rapporter, yttranden m.m. som kommit in. För att även framgent göra materielet tillgängligt har kommittén valt att bilägga detta till betänkandet. Betänkandet består därför av två volymer. Betänkandetexten, kommittédirektivet, ISP:s redovisning av praxisutvecklingen och en sammanfattning av den hearing respektive det seminarium som kommittén anordnat återfinns i volym ett. Inkomna rapporter, yttranden m.m. återfinns i volym två.
109
3 Exportkontrollens framväxt
Under ett sekel har export av krigsmateriel varit underkastad statlig kontroll. Över tiden har kontrollen utvecklats, anpassats och skärpts. Skärpningen har skett dels genom att antalet produkter som kontrollerats ökat, dels genom att det ställts högre och högre krav för att erhålla tillstånd, dels genom att fler och fler moment i hanteringen av produkterna kontrollerats. Inledningsvis kontrollerades endast exporten. Därefter har bl.a. tillverkning och tillhandahållande kommit att kontrolleras. Skärpningen har varit motiverad utifrån säkerhets- och utrikespolitiska intressen bl.a. med hänsyn till mellanstatliga aspekter, intresset av att förhindra nya väpnade konflikter och strävan av att värna mänskliga rättigheter. Utvecklingen har i den svenska lagstiftningen avspeglat sig genom ett allt striktare regelverk och tillkomsten av riktlinjer för när export bör tillåtas eller inte.
3.1 Inledning
Frågan om svensk krigsmaterielexport har under lång tid varit föremål för offentlig debatt. Frågan har vidare granskats återkommande, bl.a. genom de olika utredningar som tillsatts över åren.
Sedan första världskriget är utgångspunkten att det råder förbud att föra ut krigsmateriel från Sverige. Från 1935 råder vidare förbud att tillverka krigsmateriel och från 1949 råder förbud att tillhandahålla krigsmateriel. Dispens från förbudet att tillverka, tillhandahålla och föra ut krigsmateriel har dock hela tiden kunnat lämnas.
Under det sekel som förflutit sedan första världskriget har exportkontrollsystemet fortlöpande utvecklats och skärpts. Utöver att själva hanteringen av materielen gjorts tillståndspliktig har bl.a. antalet produkter som ställts under kontroll ökat. Vidare har de
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
110
hänsyn som ska beaktas vid tillståndsprövningen och som talar mot att medge dispens också blivit mer omfattande.
Kapitlet avser att övergripande beskriva exportkontrollsystemets kronologiska utveckling sedan 1914.1 Fram till 1993 har regleringen av tillverkningen och exporten av krigsmateriel reglerats i skilda författningar. För att tydliggöra vilket av regelverken som avses anges med fetstil ”export” respektive ”tillverkning” i anslutning till den löpande texten.
3.2 1914 – ny författning
Export
I direkt anslutning till första världskrigets utbrott trädde den 2 augusti 1914 Kungl. Maj:ts kungörelse (1914:100) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor i kraft. Enligt dess 1 § fick utförsel av i kungörelsen upptagna varor inte ske. Kungl. Maj:t kunde dock meddela dispens och därmed tillåta att en vara som omfattades av förbudet ändå fick föras ut.
Av författningstexten framgår att utförselförbudet bl.a. omfattade krigsmateriel, handeldvapen och blankvapen. Det huvudsakliga syftet med exportförbudet var att möjliggöra en ”viss kontroll över exporten av dylik materiel”.2
3.3 1918 – ny författning
Export
Den 1 juli 1918 upphävdes 1914 års kungörelsen och i dess ställe trädde Kungl. Maj:ts kungörelse (1918:411) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor i kraft. 1918 års kungörelse medförde ingen förändring i sak och utförselförbudet rörande krigsmateriel etc. bestod alltjämt.3 Förteckningen över kontrollerade
1 Före 1914 förekom från tid till annan tillfälliga förbud eller tillståndskrav för att få exportera/föra ut vissa varor – inkluderande krigsmateriel – från Sverige. 2Prop. 1935:89 s. 5. 3 I motsats till den tidigare kungörelsen omnämns inte krigsmateriel och dylika materiel i den explicita uppräkning av varor som omfattades av utförselförbudet. Att kungörelsen likväl omfattade krigsmateriel framgår av Kungl. Generaltullstyrelsen statistiska varuförteck-
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
111
varor utökades dock till att även omfatta krigsfartyg. Förutom 1914 års kungörelse upphävde 1918 års kungörelse ”samtliga före denna dag stadgade förbud mot utförsel ur riket av varor”, vilka upptogs i 1918 års kungörelse.
3.4 1925 – internationell vapenhandelskonvention
Efter första världskrigets slut vidtogs olika åtgärder för att motverka ett upprepande av en liknande katastrof som kriget inneburit. På det mellanfolkliga planet försökte stater få kontroll över tillverkningen och handeln med krigsmateriel. Detta ansågs särskilt motiverat på grund av de stora lager av krigsmateriel som fanns efter världskriget, vilka i sig kunde innebära en fara för freden. Vidare ansågs en okontrollerad och åt enskilda intressen utlämnad tillverkning av och handel med krigsmateriel också innebära en risk för ofred.
I samband med 1919 års fredskonferens upptogs detta spörsmål till ingående behandling, vilket utmynnade i en konvention i ämnet. Konventionen syftade dels till att skapa offentlighet kring den internationella vapenhandeln genom ett licenssystem, dels till att förhindra utförsel av vapen till vissa områden. Det visade sig dock att endast ett fåtal stater var benägna att genomföra konventionens stadgar.
En ny konferens i ämnet hölls i Genève under maj och juni 1925 inom ramen för Nationernas Förbund. I konferensen deltog ett fyrtiotal stater, däribland Sverige. Konferensen utmynnade i ett konventionsutkast som omfattade vapenhandeln. Konventionsstaterna lämnade vidare den förklaringen att vapenhandelskonventionen snarast borde följas av en konvention rörande kontroll och publicering av tillverkningen av krigsmateriel. Konventionen antogs emellertid aldrig och någon konvention rörande kontroll och publicering av tillverkningen av krigsmateriel utarbetades inte heller.
4
ning (1913:290), till vilken kungörelsen hänvisade. Enligt varuförteckningen omfattade utförselförbudet i kungörelsen bl.a. blankvapen och delar därtill, skjutvapen och delar därtill, artilleripjäser och delar därtill, krigsfartyg, pansar, ammunition, torpeder, krut m.m. 4Prop. 1930:111 och prop. 1935:89.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
112
3.5 1931 – ny författning
Export
1918 års kungörelse ersattes den 1 januari 1931 av Kungl. Maj:ts kungörelse (1930:437) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor. Den nya författningen, som huvudsakligen utgjorde en anpassning i ämnet till den från den 1 januari 1930 gällande statistiska varuförteckningen,5 tillkom efter det att Kungl. Generaltullstyrelsen utfärdat en ny varuförteckning. I motsats till 1918 års kungörelse angavs nu i författningstexten åter den krigsmateriel som omfattades av utförselförbudet och antalet varuslag som omfattades av förbudet utvidgades. Bl.a. tillkom luftfartyg, utrustade eller apterade för militärt bruk.
3.6 1935 – ny författning
Tillverkning
Den intention som 1925 års internationella konferens givit uttryck för, nämligen att anta en konvention för reglering av tillverkningen av krigsmateriel, hade tio år efter konferensen fortfarande inte förverkligats. Utan att invänta en internationell lösning vidtog enskilda stater, däribland Belgien och Danmark, åtgärder för att nationellt åstadkomma en skärpt statskontroll av krigsmaterielproduktionen.6 Även Sverige vidtog sådana åtgärder. 1932 tillsattes en krigsmaterielberedning vars uppdrag var att utreda frågan. Från svensk sida ansågs det angeläget att införa en kontroll av krigsmaterieltillverkningen. Dels från utrikespolitiska synpunkter, dels utifrån intresset av att kunna styra den egna försvarstillverkningen.
Beredningens betänkande låg till grund för Kungl. Maj:ts förordning (1935:395) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel m.m. som trädde i kraft den 1 juli 1935. Genom förordningen blev krigsmaterieltillverkningen tillståndspliktig – tillstånd krävdes dock inte för statens fabriker, verkstäder eller förråd. Huvudregeln var att endast svenska medborgare, eller svenska bolag kunde er-
5Prop. 1935:89 s. 11. 6 Aa s. 10.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
113
hålla tillstånd. Tillstånd meddelades tills vidare, men kunde återkallas om skäl förelåg. Det ålåg tillståndsinnehavaren att fortlöpande inge deklarationer rörande tillverkningen.
För utövandet av den löpande kontrollen inrättades en kontrollmyndighet inom handelsdepartementet, benämnd Krigsmaterielinspektionen, ledd av krigsmaterielinspektören.
Utöver förordningen utfärdade Kungl. Maj:t samma dag en kungörelse (1935:396) vari angavs vad som utgjorde krigsmateriel och således krävde tillstånd för att tillverka. Uppräkningen i kungörelsen var i stort sett identisk med den uppräkning av varuslag som återfanns i 1930 års utförselkungörelse. I huvudsak var det endast ”delar och tillbehör till luftfartyg” som tillkommit jämfört med den tidigare förteckningen.
3.7 1949 – tillståndspliktigt att tillhandahålla
Tillverkning
Per den 1 juli 19497 utvidgades det tillståndspliktiga området till att även omfatta tillhandahållande. Förändringen syftade till att ge Kungl. Maj:t ökade befogenheter att anordna kontroll över handeln med krigsmateriel.8
3.8 1950 – ny författning
Export
Den 1 januari 1950 upphörde 1930 års utförselkungörelse och i dess ställe trädde Kungl. Maj:ts kungörelse angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel (1949:614). I kungörelsens andra paragraf föreskrivs att det tillkom chefen för handelsdepartementet att meddela tillstånd till utförsel, om det inte rörde sig om utförsel i större omfattning, av högre ekonomiskt värde eller av principiell natur. I sådant fall underställdes tillståndsprövningen Kungl. Maj:t.
7 SFS 1949:221. 8Prop. 1949:160.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
114
Ärendena bereddes av Krigsmaterielinspektionen. De ärenden som prövades av chefen för handelsdepartementet avgjordes av krigsmaterielinspektören enligt bemyndigande.9
I en bilaga till kungörelsen angavs vad som utgjorde krigsmateriel. Förteckningen var mer omfattande än tidigare, vilket berodde på att nya typer av materiel tagits upp – bl.a. sambands- och radarutrustning, tekniska produkter avsedda för militärt bruk såsom räknemaskiner och TV-kameror, personlig materiel, bl.a. stålhjälmar, fallskärmar och specialutrustning för flygburna trupper m.m.
3.9 1956 – statsministerns interpellationssvar
Parallellt med att regelverket för krigsmaterielexport jämte regelverket för tillverkningen av krigsmateriel utvecklades, utvecklades också riktlinjer – baserade på Kungl. Maj:ts ställningstaganden i enskilda ärenden– för när tillstånd skulle beviljas eller inte.
Riktlinjerna presenterades i offentligt tryck första gången 1956, efter att statsminister Tage Erlander – dels i en debatt i första kammaren den 7 mars om Sveriges utrikespolitik,10 dels i ett interpellationssvar i första kammaren den 25 april11 – redogjort för de allmänna principer som låg till grund för regeringens tillståndsprövning av krigsmaterielexporten.
3.10 1971 – nya riktlinjer presenteras
De av statsministern presenterade riktlinjerna kom att vara föremål för återkommande diskussioner i riksdagen. År 1969 begärde riksdagen en förutsättningslös och allsidig utredning av dittills tillämpade principer för krigsmaterielexporten. Kungl. Maj:t tillsatte en parlamentarisk utredning, Krigsmaterielexportutredningen, med uppdraget att bl.a. se över riktlinjerna för krigsmaterielexporten samt lämna förslag till skriftliga sådana.
9Prop. 1971:146 s. 3. 10 FK 1956 nr 9 s. 20 f och 64 f. Det var första gången som någon företrädare för regeringen offentligt uttalade sig om riktlinjerna. 11 FK 1956 nr 15 s. 54ff.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
115
Utredningen uttalade bl.a. att det vore önskvärt med mera preciserade riktlinjer för export av krigsmateriel än de som redovisats i statsministerns interpellationssvar från 1956, till vilket hänvisning vanligen brukade göras. I syfte att öka den allmänna insynen föreslog utredningen att det skulle inrättas en rådgivande nämnd med uppgift att följa ärendenas handläggning och ge uttryck för sin uppfattning innan beslut fattades.12
En proposition, som byggde på utredningens överväganden och förslag, angav de riktlinjer som framgent skulle ligga till grund för tillståndsprövningen. Riktlinjerna hade två syften. För det första skulle de nya och preciserade riktlinjerna skapa större restriktivitet vid prövningen. För det andra ansågs preciserade riktlinjer vara angelägna därför att de underlättade för de exporterande företagen att planera och ge dessa möjligheten att med större säkerhet förutse om exporttillstånd kunde påräknas eller inte. Föredragande departementschef konstaterade att konstitutionella skäl talade emot inrättandet av en rådgivande nämnd. Något behov av en sådan nämnd fanns inte heller då samråd med företrädare för riksdagen kunde ske i utrikesnämnden.13 Propositionen godkändes av riksdagen hösten 1971.14
3.11 1983 – ny författning
Export
Krigsmaterielexporten var under 1970-talet föremål för fortsatt återkommande diskussioner i riksdagen. Med anledning av flera motioner om att en översyn av riktlinjerna borde göras, hemställde riksdagen 1979 om att en sådan skulle ske. Regeringen tillkallade i juli samma år en kommitté, Krigsmaterielexportkommittén, som fick i uppgift att ånyo se över riktlinjerna och regelverket i övrigt för svensk export av krigsmateriel.
Kommittén ansåg att riktlinjerna överlag fyllt sin funktion väl och att det inte fanns anledning att ändra dessa. Kommittén föreslog emellertid vissa förändringar av regelverket, bl.a. att den femåriga giltighetstid för slutanvändarintyg som angavs i 1971 års rikt-
12SOU 1970:63 s. 46 ff. 13Prop. 1971:146 s. 18 ff. 14 Betänkande 1971:UU21, rskr 1971:343.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
116
linjer skulle ändras till obegränsad giltighetstid, på grund av att den effektiva användningstiden för ett stort antal vapen och vapensystem var betydligt längre än fem år. Vidare föreslog kommittén att militär utbildning av utländska medborgare inom riket skulle kräva tillstånd samt att försäljning av tillverkningsrätter till utlandet avseende krigsmateriel (s.k. licenstillverkning) skulle underkastas likartad kontroll som försäljning av krigsmateriel.15 Kommittén framhöll vidare att de grundläggande bestämmelserna om krigsmaterielexport borde vara fastlagda i lag, i stället för som hitintills i en kungörelse. I syfte att förankra prövningen av större och/eller känsligare krigsmaterielexportärenden föreslog kommittén att regeringen fortlöpande inhämtade Utrikesnämndens råd bl.a. i fråga om länderval och vid större ärenden av principiell innebörd.
Förslagen biträddes av regeringen och godkändes av riksdagen.16Den 1 januari 1983 trädde lag (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. i kraft. Därigenom upphävdes kungörelsen (1949:614) angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel.
3.12 1984 – ny författning
Export
I syfte att dels avlasta utrikesnämnden, dels bredda omfattningen av ärenden som blev föremål för samråd förordade regeringen att en rådgivande nämnd skulle inrättas. Nämndens uppgift var att lämna de råd i enskilda krigsmaterielexportärenden som nämnden fann påkallade. Regeringen var dock inte bunden av nämndens råd.17 Förslaget godkändes av riksdagen.18
Tillverkning
Den 1 januari 1984 upphävdes 1935 års tillverkningsförordning och i dess ställe trädde lag (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. i kraft. I den proposition som låg till grund
15SOU 1981:39 s. 64 och 75ff. 16Prop. 1981/82:196, betänkande 1981/82:UU26 samt rskr 1981/82:345. 17Prop. 1984/85:82 s. 9 f. 18 Betänkande 1984/85:UU5 samt rskr 1984/85:61.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
117
för författningsändringen framhölls att förordningen innehöll vissa materiella och formella brister som behövde åtgärdas. Även om detta kunde åtgärdas genom ändringar i förordningen talade redaktionella skäl för att förordningen ersattes av en lag i samma ämne.19Lagen medförde ingen genomgripande nyordning i sak och lagförslaget blev därför inte föremål för remissbehandling.
3.13 1988 – ny författning
Export
Av flera skäl kom den svenska industrin över tiden att öka sitt samarbete med utländska aktörer, inkluderande export, på krigsmaterielområdet. Från statens sida fanns ett intresse av att det ökade samarbetet stod i överensstämmelse med de intentioner som låg bakom riktlinjerna. I syfte att kartlägga den svenska krigsmaterielindustrins verksamhet i utlandet tillsatte regeringen i juni 1985 en särskild utredare. Utredaren fick vidare i uppdrag att utifrån en sådan genomgång överväga åtgärder, som kunde visa sig påkallade för att från statens sida styra utvecklingen så att riktlinjerna efterlevdes.20 Utredaren lämnade förslag som innebar ytterligare skärpning av krigsmaterielexporten liksom en effektivare kontroll av bestämmelsernas efterlevnad. Bl.a. föreslogs förbättrad intern företagskontroll, ökad skyldighet för företagen att lämna uppgifter och ökad tillsyn av företagens marknadsföring utomlands.21
Betänkandet låg till grund för regeringens proposition med förslag till en ny lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel. Den nya lagen innebar en skärpt kontroll av krigsmaterielexporten och effektivare kontroll av bestämmelsernas efterlevnad, bl.a. genom en utökad användning av slutanvändarintyg. Enligt föredragande statsråd berodde den föreslagna skärpningen dels på att den ökade internationaliseringen på krigsmaterielområdet ställde högre krav, dels på att det fanns misstankar om att företrädare för svenska företag hade överträtt gällande bestämmelser. Förslaget innebar att omfattande ändringar behövde göras i den då gällande lagen
19Prop. 1983/84:36 s. 5f. 20 Direktiv 1985:28. 21SOU 1987:8.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
118
(1982:513). Enligt föredragande statsrådet var det därför naturligare att föreslå en ny lag.22 Riksdagen godkände förslaget23 och lag (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. trädde i kraft den 1 juli 1988.
3.14 Utredningar under slutet av 1980-talet
Under senare delen av 1980-talet tillsatte två offentliga utredningar samt en Medborgarkommission med uppgiften att från olika håll granska krigsmaterielexporten och därtill hörande frågor.
Medborgarkommissionen tillsattes i april 1987 och hade enligt
sina direktiv att ”i ett sammanhang skapa största möjliga klarhet kring de händelser, som sedan år 1970 gett upphov till uppgifterna om olaglig svensk vapenexport”.24
I sin rapport fastslog kommissionen att olaglig utförsel av krigsmateriel förekommit. Kommissionen angav vidare att de gällande riktlinjerna (1971 års riktlinjer) inte fyllt det syfte som avsetts, nämligen att medföra en ökad restriktivitet och att utgöra ett stöd för industrin, som därigenom skulle kunna förutse om export fick ske eller inte. Vad beträffar restriktiviteten angav kommissionen att riktlinjerna uttryckligen medgav följdleverans till stater som råkat i krig, vilket var en uppmjukning jämfört med tidigare. Vidare jämställdes numera ammunition med reservdelar. Därutöver hade regeringen i den praktiska tillämpningen frångått eller tänjt på riktlinjerna när andra hänsyn gjorde sig gällande. Beträffande det andra deklarerade syftet innebar riktlinjerna ett begränsat stöd för industrin p.g.a. de inkonsekvenser som förekommit i tillämpningen. Kommissionen anförde vidare att riktlinjerna skapat förväntningar hos vissa grupper, som inte kunnat infrias. Sammanfattningsvis ansågs riktlinjerna ha blivit en belastning för svensk politik. Kommissionens föreslog att det i lagen infördes två kriterier för när export av krigsmateriel skulle få ske. För export skulle enligt kommissionen krävas dels att exporten bedömdes nödvändig för att trygga en erforderlig försörjning med materiel till det svenska försvaret, dels
22Prop. 1987/88:154 s. 11. 23 UU 1987/88:30 och rskr. 1987/88:331. 24 Direktiv 1987:19.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
119
att exporten i fråga stod i förenlighet med principerna och målen för svensk utrikespolitik.
Kommissionen redovisade även synpunkter och förslag rörande bl.a. klassificeringen av krigsmateriel, slutanvändarintyg, regleringen av det försvarsindustriella samarbetet samt förslag om sammanslagning av tillverkningslagen och utförsellagen.25
1988 års utredning om krigsmaterielexporten (KMU) tillsattes
under sommaren 1988 och hade i uppgift att analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna industris export. Kommittén hade vidare att utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet. Kommittén hade slutligen att pröva behovet av ändringar i riktlinjerna.26
Kommittén konstaterade att försvarsindustrin spelade en viktig säkerhetspolitisk roll för Sverige och att det var angeläget att industrin, åtminstone på några områden, bibehöll en så hög nivå att den var intressant som samarbetspartner internationellt. Enligt kommittén bedömdes utlandsberoendet att öka, men det var avgörande att beroendet hölls under kontroll för att därigenom kunna självständigt säkerställa att materielen fungerade i händelse av krig och krislägen. Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins utlandssamverkan var enligt kommittén inte förenligt med kravet på en livskraftig försvarsindustri.27 Enligt kommittén var det framförallt behovet av kompetens och kapacitet inom landet för att utveckla och tillverka materiel för det svenska försvaret som utgjorde det främsta motivet för utlandssamverkan. Enligt kommittén skulle ett avstående från export och annan utlandssamverkan av krigsmateriel medföra att Sverige på betydande områden inte längre skulle ha någon inhemsk försvarsindustri.28
Beträffande riktlinjerna ansåg kommittén att dessa inte helt anpassats till utvecklingen och att de därför inte motsvarade dagens krav. Enligt kommittén var det angeläget att regleringen tillgodosåg två intressen. Dels att regeringens ansvar tydliggjordes, dels att motiven och förutsättningarna för att ge dispens från förbudet att
25SOU 1988:15, kap. 13 och 14. 26 Direktiv 1988:41. 27SOU 1989:102 s. 10 f. 28 Aa s. 114.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
120
exportera krigsmateriel är klarlagda så långt det går. Kommittén förordade att det infördes två övergripande kriterier som låg till grund för när export kunde ske – dels att utlandssamverkan är nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. Kommittén anförde vidare att det var regeringens ansvar, att med kriterierna som grund, göra en helhetsbedömning i det enskilda ärendet. Genom överläggningar med utrikesnämnden och genom samråd med den rådgivande nämnden kunde regeringens underlag för att ta ställning breddas.29
Krigsmaterielbegreppsutredningen tillsattes samtidigt som KMU
och hade i uppgift att se över krigsmaterielbegreppet och därmed sammanhängande frågor.30
Utredningen fann inte skäl att utmönstra begreppet krigsmateriel, då invändningar även kunde resas mot de alternativ – t.ex. ”vapen” – som var tänkbara.
Vidare konstaterade utredningen att gällande lagstiftning inte närmare angav vilka varuslag som omfattades av utförselförbudet. I stället var det upp till regeringen att lämna föreskrifter om detta. Den av regeringen utfärdade förteckningen var dock till alla delar inte så tydlig och konsekvent eller så fullständig som var önskvärt. Otydligheten bidrog till att tolkningar som gjordes vid olika tillfällen och av olika personer blev, i viss mån, motstridiga. Utredningen förordade att det i lagen, i klartext, angavs vilka produktkollektiv som omfattades av regelsystemet. Riksdagen skulle därmed få en mer ingående befattning med lagens materiella innehåll, vilket enligt utredningen skulle öka tyngden i regelverket. Det skulle dock alltjämt vara upp till regeringen att i detalj fastställa vilka produkter som omfattades av utförselförbudet.31
29SOU 1989:102 s. 13 ff. 30 Direktiv 1988:42. 31SOU 1989:66 s. 7 ff. kap 5 och 12.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
121
3.15 1991 – strategiska produkter, ny författning
Kommitténs övergripande uppdrag innefattar att göra en översyn av exportkontrollen av krigsmateriel. Kommittén har inom ramen för en del av uppdraget – nämligen beträffande frågan om sanktioner (se kommitténs delbetänkande, SOU 2014:83) – att behandla även andra produkter än krigsmateriel som är föremål för exportkontroll. I syfte att ge en mer heltäckande bild av exportkontrollregelverkets framväxt samt för att påvisa dess omfattning beskrivs även övergripande hur regelverket för dessa produkter utvecklats.
Frågan om kontroll av andra produkter än krigsmateriel var aktuell i Sverige redan före 1990-talet. Bl.a. på grund av Sveriges beroende av västerländsk teknologi, framför allt från USA. 1949 grundade USA, tillsammans med ett antal allierade stater ett organ, CoCom (Coordinating Committee on Multilateral Export Controls), vars uppdrag var att förhindra att stater under sovjetiskt inflytande fick tillgång till västerländsk teknologi. Som alliansfri stat deltog inte Sverige i samarbetet inom ramen för CoCom, men var ändå tvungen att förhålla sig till samarbetet för att svenska företag skulle få tillgång till den kontrollerade tekniken. 1986 utfärdade regeringen en förordning (1986:89) om förbud mot viss utförsel, den så kallade Högteknologiförordningen, som föreskrev att produkter som tillverkats i utlandet, och där underkastats exportrestriktioner, inte fick föras ut ur Sverige. CoCom upplöstes 1994. I dess kölvatten bildades Wassenaararrangemanget.32
Utöver de produkter som redan kontrollerades förelåg i början av 1990-talet ett behov av att kontrollera även vissa andra produkter, vilka hade legitima civila ändamål. Nämligen sådana produkter och teknologi som kunde användas för att tillverka massförstörelsevapen. Sverige hade sedan tidigare tillträtt flera internationella konventioner som syftade till att reducera användningen av massförstörelsevapen.33 Något kontrollsystem för att förhindra att sådana produkter och teknologi, från eller via Sverige, exporterades till länder som befarades använda dem i syfte att framställa mass-
32Prop. 2009/10:205 s. 35. 33 1925 års Genèveprotokoll om förbud mot användning av biologiska och kemiska vapen, 1968 års icke-spridningsfördrag (avseende kärnvapen), 1971 års fördrag om förbud mot placering av kärnvapen och andra massförstörelsevapen på havsbotten samt 1972 års konvention om totalförbud mot biologiska vapen.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
122
förstörelsevapen fanns dock inte. Vidare fanns behov av att motverka att produkter och/eller teknologi som kunde användas för framställning av bärraketer (missiler) av massförstörelsevapen hamnade hos fel mottagare.
Föredragande statsrådet anförde att under 1980-talet hade teknik för att tillverka och använda massförstörelsevapen spritt sig till flera stater, inklusive stater i regioner där svåra bilaterala motsättningar rådde. Det gällde utrustning för att tillverka kärnvapen men även kemiska och biologiska stridsmedel samt bärraketer för att transportera sådana vapen. Enligt föredragande statsrådet var det synnerligen angeläget att även Sverige bidrog till att förhindra spridningen av nämnda produkter.34 Bl.a. med hänsyn till produkternas karaktär av huvudsakligen civil utrustning var det enligt föredragande inte lämpligt att samordna aktuell lagstiftning med krigsmateriellagstiftningen eller annan lagstiftning. Regeringen förordnade därför att en fristående lag skulle stiftas.35 Riksdagen godtog förslaget. Den 1 juni 1991 trädde lag (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte m.m. i kraft. Lagen kom sedermera att ändra författningsrubrik, till lag om strategiska produkter.
3.16 1993 – gällande krigsmateriellag, ny författning
Export och tillverkning
Efter att de tre betänkandena från slutet av 1980-talet (se 3:14) remissbehandlats lade regeringen fram en proposition med förslag dels till nya riktlinjer, dels till en ny krigsmateriellag.
Enligt föredragande statsrådet motsvarade inte 1971 års riktlinjer ”dagens krav” och de gällande riktlinjerna hade heller inte i alla delar klargjorts med erforderlig tydlighet. Enligt statsrådet fanns det skäl att förse riktlinjerna med övergripande kriterier för när undantag från det generella exportförbudet skulle medges: Dels att det var erforderligt för försvaret eller i övrigt säkerhetspolitiskt önskvärt, dels att det inte stod i strid med Sveriges utrikespolitik. Statsrådet lämnade en redogörelse för hur riktlinjerna borde fast-
34Prop. 1990/91:97 s. 12 ff. 35 Aa s. 15 ff.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
123
ställas för att tjäna till vägledning för regeringen vid bedömningen i det enskilda fallet.36 De grundläggande principerna återges i propositionen enligt följande.37
Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan
1. bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov
av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitisk önskvärd, samt
2. inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikes-
politik.
I propositionen föreslogs vidare att en sammanslagning skulle ske av tillverkningslagen och utförsellagen till en gemensam lag. Sedan länge hade det krävts tillstånd för att exportera och tillverka krigsmateriel. De två ursprungsförfattningarna från 1914 respektive från 1935 reglerade olika sidor av krigsmaterielområdet. Utvecklingen hade därefter varit sådan att de båda lagarna allt mer kommit att gå in i varandras områden. Flera omständigheter talade således för en sammanslagning av lagarna och en sådan åtgärd ökade också lagens åskådlighet.38
I propositionen föreslogs också att det bl.a. skulle införas regler om samverkan med utlandet i fråga om tillverkning och utveckling av krigsmateriel.
Riksdagen godkände lagförslaget och riktlinjerna.39 Lag (1992:1300) om krigsmateriel trädde i kraft den 1 januari 1993 varvid 1983 års tillverkningslag och 1988 års utförsellag upphävdes. Per samma datum utfärdade regeringen förordning (1992:1303) om krigsmateriel.
Det nya regelverket medförde övergripande en förändring av krigsmaterielbegreppet, genom att krigsmaterielen indelades i två kategorier; Krigsmateriel för strid (KS) respektive Övrig krigsmateriel (ÖK). Därutöver kom krigsmaterielförteckningen att utökas, varpå produkter som inte tidigare kontrollerats nu blev föremål för exportkontroll.
36Prop. 1991/92:174 kap. 6. 37 Aa s. 41. 38 Aa kap. 7. 39 Betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
124
3.17 1996 – inrättandet av ISP
I ljuset av den internationella utvecklingen på exportkontrollens område – bl.a. en successiv avveckling av det öst-västliga teknikembargot och en oro för spridning av massförstörelsevapen och vapensystem – tillkallade regeringen i november 1992 en särskild utredare. Utredarens uppgift var att bedöma hur Sveriges kontroll över export av strategiskt känsliga varor borde utformas och organiseras. Bl.a. hade utredaren att bedöma i vilken utsträckning beslut om exporttillstånd av sådana varor kunde delegeras till myndighetsnivån.40 Utredaren ansåg i den delen att det fanns ett utrymme för delegering, jämväl av beslut rörande krigsmaterielexport, till myndighetsnivån.41 Betänkandet låg till grund för den lagändring som medförde att regeringen fick möjlighet att delegera prövningen av tillståndsfrågor för produkter med dubbla användningsområden till myndighetsnivån.42
Frågan om delegering av exportbeslut rörande andra känsliga varor blev föremål för fortsatta överväganden inom Regeringskansliet. Övervägandena utmynnade i förslaget att en ny myndighet, Inspektionen för strategiska produkter (ISP), skulle inrättas med uppgift att pröva de flesta ärenden om kontroll över krigsmateriel och andra känsliga produkter som regeringen eller ett statsråd prövade. Enligt propositionen fanns det ett betydande utrymme för delegering. Dock kvarlåg det på regeringens bord att ansvara för och styra utvecklingen i praxis och anpassa den till växlande säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska krav. För detta behövde regeringen endast pröva de ärenden som var prejudicerande eller svårbedömda.43
För att klargöra vilka principer som skulle fälla utslag i ett ärende infördes i krigsmateriellagen en bestämmelse om prövningens inriktning, av vilken följer att tillstånd endast får lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. Denna skrivning valdes för att ”det ska bli tydligt att de grundsatser som har utbildats i praxis och
40 Direktiv 1992:93. 41SOU 1993:56 s. 12 ff. 42Prop. 1993/94:176 s. 30f. 43Prop. 1995/96:31 s. 18 ff.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
125
som har kommit till uttryck i prop. 1991/92:174 (s. 41 punkt 1 och 2) skall vara vägledande också i fortsättningen.”44
I samband med inrättandet av ISP ombildades den rådgivande nämnd som ditintills funnits till ett råd för samråd, benämnt Exportkontrollrådet (EKR).
3.18 1998 – strategiska produkter, ny författning
Det uppmärksammades att den svenska exportkontrollen under vissa förutsättningar inte omfattade civila produkter som kunde användas som delar eller komponenter till sådan krigsmateriel som i strid med det svenska regelverket befann sig i tredje land. I den givna situationen var det då inte möjligt att förhindra export av de civila produkterna i fråga, vilket enligt regeringen inte var tillfredsställande.
Regeringen föreslog att det i lagstiftningen om strategiska produkter infördes ett krav på exporttillstånd för produkter som i det enskilda fallet är eller kan vara avsedda att användas som delar eller som komponenter till krigsmateriel, som olovligen har förts ut ur landet eller som har vidareexporterats i strid mot ett lämnat tillstånd. Tillståndskravet var dock inte generellt utan skulle först gälla om ISP informerat exportören om att produkterna är eller kan vara avsedda för ett sådant ändamål.45 Regeringen föreslog vidare att exportören, under vissa förutsättningar, skulle vara skyldig att informera ISP om en tilltänkt export av produkter som var avsedda att användas till krigsmateriel. I propositionen föreslogs också vissa lagändringar i syfte att harmonisera lagstiftningen med EU rätten.
Den gällande lagen om strategiska produkter hade sedan ikraftträdandet ändrats flera gånger, vilket enligt regeringen medfört att bl.a. dispositionen inte blivit ändamålsenlig. Av redaktionella skäl föreslogs därför en helt ny lag. Förslaget godkändes av riksdagen och den 1 juli 1998 trädde lag (1998:397) om strategiska produkter i kraft.
44 Aa s. 38. 45Prop. 1997/98:68 kapitel 5.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
126
3.19 1999 – utredning om följdleveranser
Efter att ha granskat praxisutvecklingen beträffande följdleveranser konstaterade konstitutionsutskottet att det förelåg oklarheter i regelverket. Enligt utskottet fanns det anledning för regeringen att överväga och precisera det avsnitt i riktlinjerna som handlade om följdleveranser.46
Regeringen tillkallade i november 1997 en särskild utredare att analysera de principer som hade utvecklats i praxis när det gällde följdleveranser vid krigsmaterielexport. Utredaren skulle vidare föreslå de preciseringar som kunde behövas på området.47
Utredaren konstaterade att riktlinjerna var ett politiskt snarare än ett juridiskt dokument. Riktlinjerna saknade författningsstatus och kunde inte göras till föremål för en juridisk bedömning i konstitutionell mening. Krigsmaterielexporten var, enligt utredaren, till sin natur sådan att åtaganden om utförsel utgjorde ett engagemang som grundade sig på politiska överväganden. Sådana överväganden kunde enligt utredaren inte ”fångas i ett aldrig så detaljerat regelverk.” I förtydligande syfte föreslog utredaren att det avsnitt i riktlinjerna som beskriver följdleveranser skulle ges följande lydelse48:
Om inte ovillkorliga hinder möter bör tillstånd ges till utförsel av – reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd, exporterad krigs-
materiel;
– andra leveranser, t.ex. ammunition, som har samband med tidigare
beviljad utförsel samt leveranser som har sådant samband med tidigare beviljad utförsel att det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.
Utredaren föreslog vidare att riktlinjerna skulle uppdateras avseende de ovillkorliga hindren. Enligt förslaget skulle riktlinjerna i denna del kompletteras med att ett ovillkorligt hinder uppstod om utförsel och utlandssamverkan stod i strid med beslut av EU:s ministerråd. Vidare föreslogs att formuleringen ”… folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig …” skulle strykas. Som skäl därför angavs att dessa regler inte tillämpats under de se-
46 KU 1996/97:25. 47 Direktiv 1997:130. 48SOU 1999:38 s. 75.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
127
naste 50 åren och att det framstod som osannolikt att så skulle ske framgent. Det förelåg därför inget behov av att bibehålla regeln.49
Betänkandet remissbehandlades, men föranledde därefter ingen direkt ytterligare åtgärd från regeringens eller riksdagens sida.
3.20 2001 – Produkter med dubbla användningsområden 50 , ny författning
I juni 2000 beslutades inom EU att det skulle upprättas en gemenskapsordning för kontroll av produkter med dubbla användningsområden ((EG) nr 1334/2000). Vidare beslutades att kontroll av tekniskt bistånd, som stod i samband med viss slags militär slutanvändning, också skulle ske (2000/401/GUSP).
De gemenskapsrättsliga akterna medförde att den svenska lagstiftningen på området behövde genomgå omfattande ändringar för att harmonisera med unionsrätten. Det mest ändamålsenliga var att ersätta 1998 års lag om strategiska produkter med en ny lag, benämnd lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd.51 Lagen trädde i kraft den 1 januari 2001.
En uppdatering av EU förordning trädde i kraft i augusti 2009, rådets förordning (EG) 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden. Nytt i denna förordning var att bl.a. förmedlingstjänster och transitering av produkter med dubbla användningsområden regleras. Arbetet med dessa ändringar inleddes 2006 och skedde bl.a. till följd av de åtaganden som följer av FN:s säkerhetsråds resolution 1540 om åtgärder för att förhindra spridning av kärnvapen och kemiska och biologiska vapen samt bärare till dessa. Förändringarna i EU förordningen medförde följdändringar i den svenska lagen, vilka trädde i kraft i augusti 2010.
49 Aa kapitel 6.2. 50 Produkter med dubbla användningsområden (tidigare strategiska produkter) är sådana produkter som har en etablerad civil användning, men som också kan användas för militärt bruk. I artikel 2.1 i rådets förordning (EG) nr 428/2009 definieras produkter med dubbla användningsområden på följande sätt: Produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civila och militära ändamål, samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkning av kärnvapen eller andra kärnladdningar. 51Prop. 2000/01:9.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
128
3.21 2005 – KRUT, en översyn av krigsmateriellagstiftningen
Kalla krigets slut medförde ett förändrat säkerhetspolitiska läge. Den tidigare svenska doktrinen om en inhemsk och oberoende försvarsindustri, som i huvudsak producerade krigsmateriel för det nationella försvaret, utmönstrades. I dess ställe följde ett uttalat behov av samarbete inom materielförsörjningsområdet med andra krigsmaterielproducerande länder. De förändrade förutsättningarna inverkade på den svenska exportkontrollpolitiken. I ljuset av detta tillsattes en utredning, Krigsmaterielutredningen (KRUT), med uppdrag att göra en bred översyn av regelverket för krigsmaterielexport samt att bl.a. utreda förutsättningarna för den framtida svenska exportkontrollen och ramarna kring den. Utredningen skulle vidare ta ställning till de frågor som behandlats av följdleveransutredningen.52
Utredningen ansåg sammanfattningsvis att den svenska exportkontrollorganisationen – regeringen, riksdagen, ISP och EKR – var ändamålsenlig och i allt väsentligt fungerade väl. Det fanns därför inte skäl att föreslå ändringar av de övergripande förhållandena. Dock fanns det utrymme för förbättringar, bl.a. ansågs att samarbete mellan ISP, Regeringskansliet, myndigheter och underrättelsetjänst kunde fördjupas i syfte att förbättra beslutsunderlaget samt att ISP utvecklade efterkontrollen hos slutanvändare.53
Utredningen förslog även vissa övergripande förändringar, bl.a. att begreppet krigsmateriel ersattes med begreppet försvarsmateriel; att den svenska krigsmaterielförteckningen ersattes med EU:s förteckning, att lämnande av tekniskt bistånd i utlandet och att införsel av krigsmateriel gjordes tillståndspliktiga. Vidare föreslogs modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna, bl.a. innebärande att tillstånd inte längre villkorades av ett svenskt försvarsmaktsbehov utan att såväl närings- som utrikespolitiska skäl också kunde motivera att tillstånd gavs. Enligt utredningen hade det blivit allt viktigare med export och internationella samarbeten för att kunna bevara en försvarsindustriell kompetens i Sverige. Detta medförde i sin tur ett ökat behov av att Sverige kunde erbjuda leveranssäkerhet i olika former, vilket borde återspeglas i riktlinjerna. Utredningen
52 Direktiv 2003:80. 53SOU 2005:9 s. 13 ff.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
129
ansåg att riktlinjerna om leveranssäkerhet borde baseras på två element. Dels förekomsten av en mellanstatlig överenskommelse, dels förekomsten av ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans. Utredningen föreslog att detta kom till uttryck i riktlinjerna på följande sätt:
Vid tillståndsprövningen skall beaktas om det finns en mellanstatlig överenskommelse som inkluderar leveranssäkerhetsgarantier för den aktuella materielen eller ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. I förekommande fall bör tillstånd medges förutsatt att det inte strider mot Sveriges internationella förpliktelser.54
Vidare hade utredningen i uppdrag att undersöka konsekvenserna av att införa ett demokratikriterium i riktlinjerna. Utredningen ansåg att det förelåg svårigheter att genomföra en sådan undersökning då ”innebörden av begreppet demokrati är omtvistad och eftersom ett demokratikriterium inom exportkontrollområdet varken har funnit tidigare i Sverige eller i dag tillämpas av något annat land.”55 Utredningen ansåg att införandet av ett demokratikriterium skulle medföra tillämpningssvårigheter. Bedömningen grundade sig i att varken Sverige eller någon mellanstatlig organisation hade en modell för hur gränsen mellan demokrati och icke-demokrati skulle dras. Vidare framhölls att forskare är oense om när en demokrati kan anses ha konsoliderats i en viss stat. Ett införande av ett demokratikriterium skulle även innebära att Sverige ensamt hade ett sådant. Detta ansågs i förlängningen kunna hämma möjligheterna för svensk försvarsindustri att inleda samarbeten med andra staters försvarsindustri. Vidare ansågs att det skulle kunna vara svårt för Sverige att hävda ett demokratikriterium i samarbeten med andra stater där konsultationer ska genomföras för tredjelandsexport. Utredningen framhöll även den problematik som skulle uppstå vid införandet av ett demokratikriterium gentemot de stater som inte skulle uppfylla kriteriet, men till vilka krigsmaterielexport redan beviljats och staten erhållit leveranssäkerhetsgarantier enligt gällande riktlinjer eller i en separat överenskommelse.
54 Aa s. 197. 55 Aa s. 189.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
130
I samband med remissbehandlingen av KRUT ställde sig vissa remissinstanser positiva till att ett demokratiskt styrelseskick hos mottagarstaten ingår som ett kriterium i riktlinjerna.56
Betänkandet remissbehandlades, varefter arbetet påbörjades med att ta fram en lagrådsremiss. Detta arbete slutfördes emellertid inte. Vissa av de förslag som KRUT lade fram har sedermera genomförts, bl.a. har EU:s militära lista antagits som svensk krigsmaterielförteckning.
3.22 2011 – FN:s vapenprotokoll
I maj 2001 antog FN protokollet mot olaglig tillverkning av och handel med skjutvapen, deras delar, komponenter och ammunition, det s.k. vapenprotokollet. Vapenprotokollet utgjorde ett tilläggsprotokoll till FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet.
Sveriges antagande av protokollet föranledde smärre ändringar av krigsmateriellagen, bl.a. en utökad möjlighet att förverka krigsmateriel som varit föremål för brott.57
I syfte att genomföra artikel 10 i vapenprotokollet antog Europarlamentet och rådet en förordning i maj 2012.58
3.23 2012 – Överföringsdirektivet, en harmonisering inom EU (ICT)
I syfte att bl.a. skärpa Europeiska unionens exportkontrollpolitik för militär teknik och krigsmateriel antog rådet i december 2008
56 Amnesty International, Diakonia, Kristna Fredsrörelsen, Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen, Svenska FN-förbundet, Svenska Röda Korset, Broderskapsrörelsen, Sveriges Socialdemokratiska ungdomsförbund, Sveriges Socialdemokratiska kvinnoförbund, Sveriges Studentförbund, Svenska kyrkan, Sveriges Kristna Råd och Svenska Missionsrådet. Även SIDA ställde sig positivt till ett demokratikriterium, men ansåg att frågan behövde utredas vidare. 57Prop. 2010/11:72. 58 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för regler för exporttillstånd samt för import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar och väsentliga delar till skjutvapen och ammunition. Enligt förordning (2013:707) om kontroll av vissa skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition prövar ISP sedan den 30 september 2013 frågor om export av civila skjutvapen enligt EU förordningen.
SOU 2015:72 Exportkontrollens framväxt
131
den gemensamma ståndpunkten.59 Några månader senare antog EU ett direktiv som syftade till att förenkla överföringen av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen.60
För att Sverige skulle uppfylla de EU rättsliga åtagandena föreslog regeringen ändringar i krigsmateriellagstiftningen. Bl.a. att lagens tillämpningsområde utökades till att även omfatta tekniskt bistånd. Vidare att det infördes olika typer av tillstånd – generellt, globalt och individuellt61 – samt skärpta krav på uppgifts-, underrättelse- och registerföring för den som förde ut krigsmateriel ur landet eller lämnade tekniskt bistånd. Avseende certifiering av mottagare av krigsmateriel som följer av de generella tillstånden ålades ISP att vara prövande myndighet. Ett certifierat företag kan mottaga produkter som återfinns på de generella tillstånden som utfärdas av andra EES-stater. Regeringen föreslogs vidare att EU:s militära förteckning i huvudsak skulle ersatta den svenska förteckningen över vad som utgjorde krigsmateriel, samtidigt som uppdelningen mellan KS och ÖK behölls.62
Riksdagen antog regeringens förslag.63 Riksdagen tillkännagav samtidigt som sin mening att regeringen skulle återkomma till riksdagen med förslag till ny krigsmateriellag i syfte att skärpa export-
59 2008/944/GUSP av den 8 december 2008 om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. Dessförinnan fanns en av EU:s medlemsstater antagen politisk deklaration avseende vapenexport, den så kallade uppförandekoden från 1998. Uppförandekoden var dock endast ett politiskt bindande dokument. År 2000 kom medlemsstaterna överens om vilken materiel som skulle prövas utifrån koden. Genom att uppförandekoden antogs som en gemensam ståndpunkt blev den folkrättsligt bindande för medlemsstaterna. 60 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Detta ingår som ett av två direktiv i det s.k. försvarspaketet som presenterades 2009 där det andra är det s.k. Försvarsupphandlingsdirektivet, 2009/81/EG, som bl.a. syftar till att i högre grad konkurrensutsätta den inre marknaden vid försvarsupphandlingar. 61 Ett generellt tillstånd är ett tillstånd som utan ansökan ger rätt att till en eller flera kategorier av mottagare i ett EES-land föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet. Globalt tillstånd: Det finns två kategorier av globalt tillstånd. Ett som ger en enskild leverantör rätt att till en eller flera mottagare eller kategorier av mottagare i ett eller flera andra länder föra ut en obegränsad mängd krigsmateriel eller lämna obegränsat tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet. Det andra är en global projektlicens som är en särskild typ av globalt tillstånd som gäller för utförsel till specifika länder inom ett gällande avtal. Ett individuellt tillstånd är ett tillstånd som ger en enskild leverantör rätt att föra ut krigsmateriel eller lämna tekniskt bistånd som avser en angiven kvantitet specificerad krigsmateriel som ska vidarebefordras i en eller flera transporter till en mottagare i ett annat land. 62Prop. 2010/11:112. 63 UU 2010/11:3 och rskr 2010/11:261.
Exportkontrollens framväxt SOU 2015:72
132
kontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Den begäran medförde att regeringen tillsatte den nu aktuella utredningen.
3.24 2013 – Vapenhandelsfördraget (ATT)
Den internationella kontroll över vapenhandeln som världssamfundet försökte åstadkomma efter första världskriget kom 2013, efter nästan ett sekel, att delvis förverkligas. Den 2 april 2013 antog FN:s Generalförsamling genom omröstning det så kallade vapenhandelsföredraget (Arms Trade Treaty, ATT). Fördraget uppställer bl.a. krav på de medverkande statsparterna att dessa ska upprätthålla nationell kontroll över den internationella handeln med krigsmateriel.
Fördraget var ett resultat av en process som inleddes genom Generalförsamlingens antagande av en resolution 2006. Processen kom att omfatta expertgruppsarbete, fyra förberedande konferenser och två på varandra följande diplomatkonferenser.64 Utgångspunkten för processen var att slutresultatet skulle antas genom konsensus av deltagande stater. Detta på grund av att materian och frågeställningarna rörde ett för varje stat centralt område – anskaffande av materiel för det egna försvaret.
Den diplomatkonferens som genomfördes i juli 2012 kunde inte enas kring ett fördrag, varför en andra konferens hölls i mars 2013. Inte heller vid den andra konferensen gick det att nå konsensus. Tre stater (Nordkorea, Syrien och Iran) motsatte sig formellt den framförhandlade texten. En överväldigande majoritet av staterna valde då att lägga fram texten för FN:s Generalförsamling som genom omröstning den 2 april 2013 – med röstsiffrorna 154 jaröster, 3 nej-röster (samma tre stater som motsatt sig texten) och 23 stater som avstod från att rösta – antog fördraget.
Sverige undertecknade fördraget den 3 juni 2013 och ratificerade fördraget den 16 juni 2014. Fördraget träder i kraft 90 dagar efter det att den 50:e staten ratificerat fördraget. Den 50:e ratificeringen skedde den 25 september 2014 och fördraget trädde i kraft på julafton, den 24 december 2014.
133
4 Gällande exportkontrollregelverk
Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt mot lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Tillstånd kan emellertid under vissa förutsättningar lämnas för dessa verksamheter. Av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl har Sverige valt att i viss utsträckning tillåta bl.a. export av krigsmateriel.
Exportkontrollen av krigsmateriel omfattar, utöver export av krigsmateriel, bl.a. tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel, liksom av vissa avtal om tillverkningsrätt m.m. avseende sådan materiel. Kontrollen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk, dels tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Tillstånd enligt krigsmateriellagen får endast lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.
4.1 Inledning
Inspektionen för strategiska produkter (ISP) har som förvaltningsmyndighet till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd samt utöva tillsyn i enlighet med exportkontrollregelverket. Det politiska ansvaret för de tillståndsbeslut som fattas ligger dock alltid hos regeringen. Regelverket består av krigsmateriellagen, krigsmaterielförordningen, regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport – vilka har godkänts av riksdagen – de internationella förpliktelser som Sverige iklätt sig samt den praxis som utvecklats över tiden. Riktlinjerna har ingen status som författning eftersom de inte är av-
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
134
sedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.
I regeringens skrivelse Strategisk exportkontroll 2012 framhålls att Sverige ”av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska skäl valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel.”1 Skrivningen ger en antydan om det dilemma som finns på krigsmaterielexportpolitikens område på grund av den inneboende intresse- och målkonflikt som kan föreligga mellan försvars- och säkerhetspolitiken å ena sidan och delar av utrikespolitiken å den andra. Som framhålls i propositionen till gällande lagstiftning ska den svenska utrikespolitiken ”vara en klar röst för mänskliga rättigheter, frihet och demokrati.”2 Denna strävan för den svenska utrikespolitiken gäller än i dag och kommer bl.a. till uttryck i Politik för global utveckling (PGU).3 Samtidigt konstaterades att krigsmaterielexport är nödvändig för att bl.a. kunna upprätthålla kompetens och kapacitet inom den inhemska försvarsindustrin till nytta för det svenska försvaret.4
De svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport syftar till att skapa ett ramverk där krigsmaterielexporten står i ”samklang med de försvars- och utrikespolitiska mål som innefattas i en säkerhetspolitisk helhetssyn.”5
Som framgår av kapitel 3 har det alltsedan 1914 funnits lagstiftning som medfört att tillstånd krävs för att föra ut sådana varor ur Sverige som utgör krigsmateriel.
4.2 Gällande författningar
Lagen om krigsmateriel och förordningen om krigsmateriel utgör de grundläggande författningarna som styr exportkontrollen av krigsmateriel. Av dessa författningar följer att kontrollen av krigsmateriel omfattar tillverkning, tillhandahållande och utförsel ur riket av krigsmateriel liksom vissa avtal om tillverkningsrätt (s.k. licens-
1 Regeringens skrivelse 2012/13:114, Strategisk exportkontroll 2012 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, s. 5. 2Prop. 1991/92:174 s. 15. 3 Enligt PGU ska Sverige, inom samtliga politikområden, bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. PGU behandlas mer ingående i kapitel 7. 4Prop. 1991/92:174 s. 17. 5 Aa s. 18.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
135
tillverkning) m.m. avseende sådan materiel. Vidare följer att tillstånd krävs för att bedriva militärt inriktad utbildning samt för att lämna tekniskt bistånd.
Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt mot lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Tillstånd kan emellertid under vissa förutsättningar lämnas för dessa verksamheter. Från huvudregeln om att tillstånd krävs uppställer lagen dock vissa undantag. Avseende tillverkningstillstånd görs undantag bl.a. för statliga myndigheter som inte är affärsverk, för ändring eller ombyggnad av handeldvapen som inte är helautomatiska eller för tillverkning av enstaka icke helautomatiska vapen för eget bruk, samt för laddning av ammunition för eget bruk för den som enligt vapenlagen är berättigad att inneha jakt- eller sportskyttevapen. Avseende tillhandahållandetillstånd görs undantag bl.a. om ett företag har ett tillverkningstillstånd för aktuell materiel, om mottagaren av materielen är svensk statlig myndighet eller om mottagaren innehar tillverkningstillstånd för den materiel som ska tillhandahållas. Kommittén har i sitt delbetänkande föreslagit att dessa undantag avskaffas.6
Det finns även undantag från kravet på utförseltillstånd. Sådant tillstånd krävs inte när en enskild person för personligt bruk för med sig handeldvapen och ammunition ut ur riket om denne är berättigad att inneha vapnet i Sverige och det ska återinföras. Vidare krävs inte utförseltillstånd till ett annat EES-land om krigsmaterielen eller det tekniska biståndet redan omfattas av ett överföringstillstånd som har meddelats av ett annat EES-land än Sverige, och materielen eller biståndet endast transiteras genom Sverige.
Utöver kravet på tillstånd finns en skyldighet för tillståndshavarna att lämna olika typer av rapporter och deklarationer till ISP, bl.a. marknadsföringsrapporter samt leverans- och avgiftsdeklarationer. Vidare ska en årlig redovisning avseende ägande i utländska rättssubjekt och ingångna avtal om upplåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet eller samarbetsavtal med någon i utlandet lämnas in.
6SOU 2014:83, kapitel 12.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
136
Som framgår av kapitel 3 kan även andra produkter än krigsmateriel omfattas av exportkontroll. Detta gäller bl.a. produkter med dubbla användningsområden (PDA), dvs. produkter som har en etablerad civil användning, men som också kan användas för militärt bruk.7
Då kommitténs uppdrag – förutom beträffande frågan om sanktionsavgifter8 – är begränsat till krigsmateriel kommer den fortsatta framställningen i kapitlet i huvudsak endast att omfatta regelverket för krigsmateriel.
4.3 Riktlinjerna – ett komplement till författningarna
1 § andra stycket krigsmateriellagen föreskriver att tillstånd endast får lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.9 Bestämmelsen utgör den grundläggande förutsättningen och anger inriktningen för tillståndsprövningen. Bestämmelsen infördes i lagen i samband med att tillståndsprövningen överfördes från regeringen till ISP. Av den proposition som ledde fram till bildandet av ISP framgår att säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden ska fälla utslaget vid prövningen i ärendena och att detta anses säkerställas genom införandet av nämnda bestämmelse. Lagen innehåller, utöver denna övergripande bestämmelse, inte några ytterligare anvisningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Vägledning för prövningen av om tillstånd ska medges för utförsel finns dock att hämta i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport som återfinns i förarbetena till krigsmateriellagen.10 Dessa riktlinjer utgör de principer som regeringen lagt fast i praxis och som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. Vidare beaktas kriterierna
7 I motsats till krigsmateriellagen som i huvudsak är en nationell lag, baseras lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd på en EU-förordning, senast rådets förordning nr 428/2009. 8 Se kommitténs delbetänkande SOU 2014:83, kapitel 3–10. 9 Det kan i sammanhanget noteras att en politisk bedömning även fäller avgörandet vid tillståndsprövningen enligt PDA-lagen. Vid prövningen enligt PDA-lagen föreligger dock en presumtion för att tillstånd ska medges om det inte strider mot Sveriges utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. Jfr prop. 1995/96:31, s. 22f, prop. 2000/01:9, s. 31f och prop. 2009/10:205 s. 101f. 10Prop. 1991/92:174 s. 41f. Riktlinjerna har godkänts av riksdagen (betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61).
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
137
i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och FN:s Vapenhandelsfördrag.
Då dagens riktlinjer har utvecklats ur de tidigare riktlinjerna beskrivs även dessa i det följande.
4.3.1 1956 års riktlinjer
Första gången några riktlinjer presenterades i offentligt tryck var 1956. Detta skedde efter att statsminister Tage Erlander – dels i en debatt i första kammaren den 7 mars om Sveriges utrikespolitik11, dels i ett interpellationssvar i första kammaren den 25 april12 – redogjort för de allmänna principer som låg till grund för tillståndsprövningen av krigsmaterielexporten.13 Statsministern anförde bl.a. följande i den utrikespolitiska debatten:14
Den svenska exporten av krigsmateriel är strängt reglerad. Ett allmänt exportförbud gäller och licenser för export beviljas av Kungl. Maj:t. Såsom allmänna riktlinjer för licensgivningen har sedan länge iakttagits, att licens icke beviljas till länder som befinner sig i krig, vare sig internationellt eller inre krig. Icke heller beviljas utförseltillstånd, ifall läget förefaller oroande eller kritiskt, även om krigstillstånd ej föreligger. Dessutom vägras ofta licenser till länder, till vilka vi inte traditionellt haft krigsmaterielexport och om vilkas interna och yttre förhållanden vi har svårt att bilda oss en säker uppfattning. Härutöver kan särskilda skäl tänkas, som utesluter utförsel av krigsmateriel, t.ex. en rekommendation av Förenta Nationerna av sådant innehåll.
Vid tillämpning av dessa allmänna regler förekommer givetvis ofta gränsfall eller övergångssvårigheter. Om det finns skäl att stoppa utförseln till ett visst land, är svenska regeringen ej förhindrad att låta förbudet träda i kraft även med avseende å partier som redan kontraherats och måhända helt eller delvis betalts. Å andra sidan kan det vålla betydande olägenheter både för köparelandet och för den svenske exportören, om förbudet träder i kraft utan varje övergångstid eller utan hänsyn till att en leverans just skulle äga rum. Dylika speciella för-
11 FK 1956 nr 9 s. 20 f och 64 f. 12 FK 1956 nr 15 s. 54ff. 13 I förarbetena till gällande Krigsmateriellag, prop. 1991/92:174, anförde föredragande statsråd att det är önskan om att Sverige ska stå utanför andra staters konflikter som utgör ett av elementen i svensk utrikespolitik som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport. Av denna skrivning framgår att krigsmaterielexporten inte skulle stå i strid med den förda neutralitetspolitiken. Det är endast denna del av utrikespolitiken som kommer till uttryck i 1956 års riktlinjer. Att krigsmaterielexport skulle kunna komma att stå i strid med den förda utrikespolitiken avseende främjandet av mänskliga rättigheter framhölls först i 1971 års riktlinjer. 14 FK 1956 nr 9 s. 20 f.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
138
hållanden kan alltså föranleda jämkningar i förbudet i form av licens för något begränsat parti såsom ett övergångsmedgivande, dock endast om ej de allmänna skälen för ett omedelbart stoppande av exporten anses överväga hänsynen till det enskilda fallet.
4.3.2 1971 års riktlinjer
De första skrivna riktlinjerna presenterades 1971, genom att riksdagen godkände det förslag som regeringen lagt fram.15 I 1971 års riktlinjer infördes begreppet ovillkorligt hinder, vilket innebar att export var förbjuden och således att exporttillstånd inte kunde beviljas. Ovillkorligt hinder förelåg p.g.a. åtaganden i internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig.
Enligt 1971 års riktlinjer förelåg i fredstid ingen grund att hindra exporten till de nordiska staterna liksom till de neutrala staterna i Europa p.g.a. utrikes- eller neutralitetspolitiska skäl. Till andra stater skulle en prövning ske från fall till fall, där tillstånd kunde beviljas om de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen hade ringa vikt.
Av riktlinjerna framgår att tillstånd inte borde beviljas till
stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej,
stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, eller
stat som har inre väpnade oroligheter.
I 1971-års riktlinjer görs en åtskillnad mellan två olika grupper av krigsmateriel, dels krigsmateriel av utpräglat defensiv karaktär, dels krigsmateriel i övrigt. För den defensiva krigsmaterielen framhölls att de utrikespolitiska skälen mot export inte hade samma tyngd vid prövningen som om prövningen avsåg övrig krigsmateriel. Det framhölls dock att export av defensiv materiel inte borde ske till stat som befann sig i en väpnad konflikt med en annan stat. Export borde i övriga fall tillåtas om materielen inte kunde användas för att påverka den föreliggande krissituationen.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
139
Till skillnad från 1956 års riktlinjer framhölls även att det föreligger starka utrikespolitiska skäl mot att exportera krigsmateriel som kan användas för att undertrycka mänskliga rättigheter. Tillstånd skulle därför inte ges för export av krigsmateriel till stat, som på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska förhållanden kunde antas använda materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter som anges i FN-stadgan. I riktlinjerna anges att avsikten med denna regel var att öka restriktiviteten vad gäller urvalet av mottagare för svensk krigsmateriel.
Vidare anges att det föreligger särskilda förhållanden i fråga om reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel. Som skäl för detta anges att det är angeläget att köparna har goda garantier för att få reservdelar till inköpt materiel, då detta är en förutsättning för att svensk krigsmaterielindustri ska kunna verka på exportmarknaden. Export av reservdelar till tidigare inköpt materiel för vilka tillstånd en gång beviljats borde därför enligt riktlinjerna godkännas, oavsett de tidigare redovisade förhållanden som utgör hinder mot export, med undantag för ovillkorliga hinder där export nekades.
Ifråga om samarbetsavtal mellan företag i Sverige och i andra stater om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel anges att tillstånd till export borde medges till samarbetslandet utom när något av de ovillkorliga exporthindren föreligger. Riktlinjerna tar inte upp eventuell vidareexport från samarbetslandet.
4.4 Gällande riktlinjer
16
4.4.1 Riktlinjernas juridiska status
Riktlinjerna presenterades för riksdagen i den proposition som låg till grund för nuvarande krigsmateriellag. Riksdagens godkännande av propositionen innefattade också ett godkännande av riktlinjerna, men godkännandet innebar inte att riktlinjerna gavs status av författning. Riktlinjerna utgör inte normgivning utan är endast en slags sammanställning av praxis.17
16 Med begreppet riktlinjer åsyftas den text som återges ”inom rutan” i prop. 1991/02:174 s. 41–42. Övrig text i kapitel 6 i propositionen benämns riktlinjernas motivtext. 17 Jfr lagrådets synpunkter i prop. 1995/96:31 s. 85ff. Lagrådet framhöll att riktlinjerna bör få författningsform om de avsåg utgöra normgivning, men om riktlinjerna endast ska ses som en slags sammanställning av praxis behövde dessa enligt Lagrådet inte ha författningsform.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
140
I propositionen till gällande krigsmateriellag anförde föredragande statsrådet att det fanns anledning att ”närmare förtydliga” vad riktlinjerna i praktiken borde innebära för regeringens beslut vid prövningen av ärenden om krigsmaterielexport och övrig utlandssamverkan. Enligt statsrådet var det ”av största vikt att regeringens politiska ansvar för de enskilda beslut som fattas står klar. Det är inte möjligt att i lag föra in alla de kriterier som skall vägas in i en totalbedömning inför ett beslut om undantag från förbud mot utförsel eller annan samverkan med någon i utlandet.” Samtidigt fanns det, enligt föredragande statsrådet, ”mycket starka skäl, såväl inrikes- som utrikespolitiska, för att de allmänna, principiella övervägandena för att ge dispenser från förbuden skall vara klarlagda så långt det går.”18
I samband med att ISP bildades och tillståndsprövningen fördes över från regeringen till den nya myndigheten framhävde regeringen det väsentliga i att principerna i dess praxis fick direkt genomslag på myndighetsnivån och att prövningen inte ändrades i sak. Detta kunde enligt regeringen emellertid inte säkerställas genom riktlinjerna då dessa inte har ”författningsstatus, eftersom de inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.”19 Vidare anfördes att ”närmare principer för prövningen har lagts fast i regeringens praxis och bör också i fortsättningen utvecklas genom praxis och inte genom lagstiftning.”20 En given utgångspunkt för delegeringen till ISP var ”att regeringen också i fortsättningen ska ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav.” Det framhålls vidare i propositionen att ”för företag och andra berörda kan det verka förvirrande att lagstiftningen om kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter inte anger några kriterier för prövningen eller ens vilka typer av överväganden som skall vara avgörande.” Vid en delegering till myndighetsnivå är det ”därför nödvändigt att lyfta fram de principer som regeringen har lagt fast i sin praxis och som på krigsmaterielområdet har kommit till uttryck i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan.” Dessa
18Prop. 1991/92:174 s. 45. 19Prop. 1995/96:31 s. 23. 20 Aa s. 25.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
141
principer innebär ”att Sveriges utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen skall fälla utslaget i ärendena.”21 Enligt regeringen var lösningen att i lag uttryckligen ange vilken inriktning som tillståndsprövningen skulle ha. En sådan inriktningsbestämmelse infördes i 1 § andra stycket krigsmateriellagen och anger, som påtalats ovan, att tillstånd enligt lagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och att det inte strider mot Sverige utrikespolitik
Frågan om riktlinjernas juridiska status har även varit föremål för utvärdering dels i samband med genomförandet av direktivet om överföring av krigsmateriel22, dels i samband med behandlingen av Sveriges tillträde till FN:s vapenhandelsfördrag. Regeringen anförde i propositionen till genomförandet av överföringsdirektivet att den instämde i den bedömning som gjorts tidigare, nämligen att riktlinjerna inte bör ha författningsstatus.23 Att riktlinjerna, kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och bedömningsgrunderna i Vapenhandelsfördraget inte lämpar sig för att genomföras i författningsform, framhålls även av regeringens proposition angående Sveriges tillträde till FN:s Vapenhandelsfördrag.24
4.4.2 Riktlinjernas inverkan på tillståndsprövningen
Som anförts har riktlinjerna inte status som författning. Det kan samtidigt konstateras att ISP tillämpar och har tillämpat riktlinjerna som om de har författningsstatus.25 Riktlinjerna utgör ett stöd för ISP vid uttolkningen av inriktningsbestämmelsen i 1 § andra stycket krigsmateriellagen, vilken ISP är bunden av vid sin prövning. Riktlinjerna utgör således en praktisk vägledning för ISP vid tillståndsprövningen och i praktiken utgör de det vägledande dokumentet för myndigheten.26 Av den proposition som låg till grund för ISP:s inrättande framgår att en given utgångspunkt ”är att
21Prop. 1995/96:31 s. 26. 22Prop. 2010/11:112. 23 Aa s. 98. Riksdagen godkände propositionen, betänkande2010/11:UU3, rskr. 2010/11:261. 24Prop. 2013/14:190 s. 24f. Riksdagen godkände propositionen i betänkande 2013/14:UU8 rskr. 2013/14:313. 25 Jfr SOU 1999:38 s. 10 och SOU 2005:9 s. 199. Det kan noteras att regeringen i ISP:s regleringsbrev för åren 2009–2014 ålagt myndigheten att följa riktlinjerna samt EU:s gemensamma ståndpunkt. Se t.ex. regleringsbrev UD 2008/14588/Plan, av den 28 maj 2009. 26 Jfr SOU 1999:38 s. 10.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
142
regeringen också i fortsättningen skall ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav.”27 Av detta följer att det är regeringen som bär det politiska ansvaret för de beslut som fattas, oaktat om det är ISP eller regeringen som fattat beslutet i ett ärende.
Riktlinjerna är skrivna på ett sådant sätt att de medger en praxisutveckling, som därmed kan ta hänsyn till de förändringar som sker i säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. ISP har i sin redovisning av praxisutvecklingen till kommittén också konstaterat att riktlinjerna utgör praxis som inte är statisk. Ett exempel på praxisändring är att rådets gemensamma ståndpunkt28 numera tillämpas parallellt med riktlinjerna.29 ISP framhåller även vikten av det råd som erhålls från Exportkontrollrådet (EKR) då det gäller att göra de nödvändiga avvägningarna mellan berörda politikområden. I redovisningen anger ISP vidare att totalbedömningen utgör den viktigaste aspekten vid tillämpningen av riktlinjerna. Enligt ISP medför den övergripande principen om en totalbedömning att Sverige har en mer restriktiv exportkontrollpolitik än den som följer av EU:s gemensamma ståndpunkt. Orsaken står att finna i att avslag inte enbart sker när villkorliga hinder som framgår av riktlinjerna är för handen, utan avslag kan även ske med beaktande av andra omständigheter som vägs in i totalbedömningen. Det är med andra ord inte enbart de utrikespolitiska hinder som uttryckligen framgår av riktlinjerna som medför att tillstånd inte beviljas.
I redovisningen framhåller ISP de uttalanden från regering och riksdag som innebär att Sveriges säkerhetsintressen har förtur vid avvägningen i totalbedömningen. Ett sådant exempel utgör utrikesutskottets ställningstagande 2002 i samband med Irakkriget. Utskottet uttalade därvid att exporten av krigsmateriel till USA borde fortsätta, trots att USA befann sig i väpnad konflikt med en annan stat. Utrikesutskottets slutsats var att ”i balansen emellan olika riktlinjer måste nationens eget intresse ha förtur.”30
27Prop. 1995/96:31 s. 25. 28 2008/944 GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. 29 Att ISP vid tillståndsprövningen ska tillämpa den gemensamma ståndpunkten framgår av 1 a § förordning (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter. 30 Betänkande 2002/03:UU9 och betänkande 2003/04:UU3, se även betänkande 2003/04:KU20.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
143
ISP anför vidare att riktlinjerna i huvudsak är generella och att dessa därmed inte förbjuder krigsmaterielexport till en viss stat eller region. Uttalanden som föreslagit att så ska ske har återkommande ifrågasatts eftersom dessa uttalanden inte ansetts vara förenliga med riktlinjernas grundläggande princip om att ärenden prövas från fall till fall.31
I riktlinjerna anges att det föreligger en positiv presumtion för samverkan med s.k. samarbetsländer. De nordiska staterna, de traditionellt neutrala staterna i Europa jämte stater inom den Europeiska Gemenskapen pekas särskilt ut. Genom praxisförändring har över tiden förändrats vilka stater som omfattas av denna positiva presumtion. Sverige tillträde till EU har t.ex. medfört att det föreligger en sådan presumtion avseende alla EU:s medlemsstater. Vidare anses det för närvarande föreligga en positiv presumtion till Liechtenstein, Australien, Nya Zeeland, Japan, Kanada och USA.32Oaktat presumtionen görs även beträffande dessa stater en självständig tillståndsprövning från fall till fall.
4.4.3 Riktlinjernas innehåll
Grundläggande krav för att bevilja krigsmaterielexport
I riktlinjerna33 anges de grundläggande principer som ska vara uppfyllda för att tillstånd till krigsmaterielexport ska beviljas. Dessa lyder enligt följande: ”Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan
bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller
31 Bl.a. angav statsrådet Lange i ett interpellationssvar inför riksdagen den 15 februari 1961, ”När det gäller bedömningen av förekommande licensärenden får naturligtvis hänsyn tas till omständigheterna i varje enskilt fall.” Detta synsätt framhölls även av Medborgarkommissionen som angav att ”Det överensstämmer inte med riktlinjerna att utan en prövning från fall till fall undandra en hel region från vapenexport, som sker i fråga om Mellanöstern.” SOU 1988:15 s. 195. 32 Se Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, 2014-02-17, s. 12. 33 Riktlinjerna anges på s. 41–42 i prop. 1991/92:174 och vidareutvecklas i propositionens kap. 6.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
144
i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.”
Vidare framhålls att en totalbedömning ska göras där hänsyn tas till alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Denna totalbedömning ska ske med utgångspunkt från de grundläggande principerna. Varje ärende ska följaktligen prövas med utgångspunkt i de av regeringen fastlagda riktlinjerna som riksdagen ställt sig bakom. Utrikesutskottet har framhållit att riktlinjerna till sin ”karaktär är ett balansinstrument” där faktorer som talar för export ska vägas mot de faktorer som talar emot en export samt att ”inget av kriterierna, förutom de tre s.k. ovillkorliga hindren, har en direkt förbudseffekt.”34
Vad avser samverkan eller export till de nordiska staterna, de traditionellt neutrala staterna i Europa och stater inom Europeiska Gemenskapen anges att det inte föreligger några utrikespolitiska hinder. Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överensstämmelse med Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik.
Ovillkorliga och villkorliga hinder
Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan s.k. ovillkorliga och villkorliga hinder. Medan begreppet ovillkorliga hinder återfinns i riktlinjerna utgör de villkorliga hindren ett samlingsbegrepp av utrikespolitiska hinder som framhålls i riktlinjerna och som talar mot att utförseltillstånd bör beviljas. Det bör dock framhållas att det kan föreligga andra utrikespolitiska skäl som talar emot att tillstånd beviljas än de som anges i riktlinjerna.
De ovillkorliga hindren är hinder som förbjuder export, trots att en sådan kan vara påkallad utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Enligt riktlinjerna får tillstånd inte beviljas om detta skulle strida mot internationella överenskommelser som Sverige tillträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig.
Övriga hinder enligt riktlinjerna mot att tillstånd bör beviljas, de villkorliga hindren, föreligger om det förekommer omfattande och
34 Se bl.a. betänkande 2003/04:UU3.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
145
grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten, om staten har väpnade inre oroligheter eller befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller om det föreligger en sådan risk. Att ett villkorligt hinder är för handen innebär inte att tillstånd inte kan beviljas. Sådant tillstånd kan nämligen ges om de hänsyn – vid den samlade helhetsbedömning som görs i ett ärende – som talar för att tillstånd ska medges väger tyngre än de hänsyn som talar däremot.
Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan de två krigsmaterielkategorierna krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK)35 vid tillståndsprövningen. Denna uppdelning gjordes i samband med att nuvarande krigsmateriellag antogs. Motivet därtill var att man ville göra en uppdelning mellan den krigsmateriel som var förstörelsebringande, KS, respektive sådan materiel som inte har förstörelsebringande egenskaper, ÖK. Vad som var att betrakta som krigsmateriel kom även att utvidgas. Vid ikraftträdandet kom de produkter som upptogs i krigsmaterielförteckningen och därmed kontrollerades att utökas med ca en tredjedel. I princip utgjorde KS (den förstörelsebringande materielen) sådana produkter som varit kontrollerade enligt den krigsmaterielförteckning som gällde före 1993, medan ÖK (icke-förstörelsebringande materiel) bestod av produkter som tidigare betraktats som civila.
Olika bedömningar avseende KS respektive ÖK
Enligt riktlinjerna görs en åtskillnad mellan KS respektive ÖK vid prövningen om tillstånd ska beviljas eller inte. Det uppställs högre krav för att export av KS ska tillåtas. Till skillnad från KS är riktlinjerna vad gäller ÖK skrivna med en positiv presumtion där tillstånd bör ges förutsatt att inga ovillkorliga hinder eller villkorliga hinder är för handen.
De hinder som riktlinjer framhåller avseende export till stater som befinner sig i, eller riskerar att hamna i, en väpnad konflikt oavsett om denna är internationell eller intern återfanns i såväl 1971 års riktlinjer som i statsminister Tage Erlanders redogörelser i riks-
35 Vad som ska betraktas som krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel framgår av bilaga del D till krigsmaterielförordningen.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
146
dagen 1956. Föredragande statsråd framhöll att dessa hinder ger uttryck för de ”element i Sveriges utrikespolitik som av tradition ligger bakom det principiella förbudet mot vapenexport, nämligen en önskan att stå utanför andra länders konflikter, liksom arbetet för rustningskontroll …”.36 Det bör uppmärksammas att riktlinjen avseende att export inte bör ske till en stat som riskerar hamna i en väpnad konflikt endast avser KS och inte ÖK. Detta fick till följd att exporten av sådana produkter som tidigare var civila men numera utgjorde ÖK kunde fortsätta till sådana stater som tidigare inte erhållit krigsmateriel från Sverige.
Tolkningen av det villkorliga hindret ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter”
I nuvarande riktlinjer anges att ”respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas.” Även Utrikesutskottet framhöll detta vid sin behandling av förarbetena till gällande krigsmateriellag.37 En tydlig skärpning finns i gällande riktlinjer i jämförelse med 1971 års riktlinjer vad gäller synen på mänskliga rättigheter. 1971 års riktlinjer framhåller att tillstånd inte bör beviljas för utförsel till en stat som kan antas använda materielen för att undertrycka de mänskliga rättigheter som anges i FNstadgan. Detta ska jämföras med gällande riktlinjer som anger att ”tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel, bör inte lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer.” Det är tydligt i föredragande statsråds argumentation att avsikten med den förändrade skrivningen är att tillmäta de mänskliga rättigheterna en större tyngd i den totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Det medför att kriteriet för mänskliga rättigheter i de nuvarande riktlinjerna ska tillämpas på all export och inte enbart på export av sådan krigsmateriel som kan tänkas komma till användning för att kränka mänskliga rättigheter.
36Prop. 1991/92:174 s. 45. 37 Betänkande 1992/93:UU1.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
147
Det finns inte någon folkrättslig definition om vad som omfattas av begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter38. Avseende uttolkningen av begreppet framhålls i en promemoria från Krigsmaterielinspektionen från 1994 att begreppet ”vilar på grundpremissen att riktlinjerna är ett politiskt instrument för reglering av Sveriges krigsmaterielexport och inte ett instrument i vår allmänna MR-politik”. Vidare framhålls att det ”inte ansetts lämpligt för ett litet alliansfritt land som Sverige att på ett systematiskt sätt använda krigsmaterielexportbeslut som ett instrument för att främja de värden som vi vill verka för internationellt på MR-området.” Det anges att begreppet tillämpas relativt snävt samt att störst vikt i regel läggs vid människors fysiska säkerhet. Detta medför att kränkningar som utomrättslig avrättning, godtyckliga fängslanden, försvinnanden och tortyr utgör centrala element vid tillståndsprövningen, medan mindre vikt som regel fästs avseende politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Härutöver påtalas att begreppet ”grova och omfattande” innebär en ”tröskel” för att de ska anses vara för handen. För att detta hinder ska anses vara för handen bör kränkningar mot mänskliga rättigheter vara av en viss omfattning och i någon mening systematiska, vilket medför att mindre vikt fästs vid enstaka kränkningar. Av promemorian framgår vidare att det kan förekomma brott mot mänskliga rättigheter i en stat, men att krigsmaterielexport ändå kan beviljas då dessa kränkningar inte ”bedöms vara av den art eller omfattning att det är frågan om grova och omfattande kränkningar i riktlinjernas bemärkelse.”39
38 Begreppet ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” har sitt ursprung i resolution 1503 1503(XLVIII) 27 maj 1970 från Förenta nationernas ekonomiska och sociala råd (UN Economic and social council, ECOSOC). Syftet var att fastställa vilka klagomål från enskilda personer eller organisationer mot stater som skulle behandlas av Kommissinen för mänskliga rättigheter. De kränkningar som skulle tas upp till behandling var de som ”förefaller att utgöra ett sammanhängande mönster av grova och tillförlitligt styrkta kränkningar av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.” Genom den så kallade 1503proceduren skapades en procedur som var hemlig och vars syfte var att finna ett sammanhängande mönster av grova och tillförlitligt belagda kränkningar av mänskliga rättigheter i en stat. Kränkningen måste ha satts i system, och det blev därigenom situationer och inte enskilda fall som prövades. Kommissionen för mänskliga rättigheter ersattes i juni 2006 av ett nytt människorättsråd – UN Human Rights Council – som övertagit flera av kommissionens granskningsmekanismer och 2007 inrättade MR-rådet ett nytt klagomålsförfarande. 39 Rådgivande nämnden uttolkning av 1993 års riktlinjer, promemoria från Krigsmaterielinspektionen 1994-11-28.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
148
Vad gäller frågan om när det ska anses föreligga grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter anför ISP att myndigheten lägger avgörande vikt vid det underlag som Utrikesdepartementet lämnar vid behandling av ärenden i EKR.40 Ifråga om tolkningen av begreppet ”grova och omfattande kränkningar” framhålls i redovisningen den granskning som skett i Konstitutionsutskottet dels med anledning av krigsmaterielexport till Indonesien samt de s.k. Västra Gulfstaterna och Thailand,41 dels med anledning av krigsmaterielexport till Oman.42 Vid konstitutionsutskottets utfrågning den 22 april 1994 anförde ansvarigt statsråd Ulf Dinkelspiel följande:
När det gäller just uttolkningen av riktlinjerna på den här punkten är det givetvis inte bara propositionen utan också utskottets uttalanden som är vägledande. Det gäller alltså även frågan om uttolkningen av grova och omfattande kränkningar. När det gäller systematiken i det hela, kan den vara en kvalificeringsgrund, en bakomliggande omständlighet, men det är naturligtvis oerhört svårt att exakt definiera vad systematik är. Det är klart att ett enskilt, enkelt brott mot mänskliga rättigheter inte är grund för att förbjuda export. Det är å andra sidan alldeles klart att upprepade grava brott mot mänskliga rättigheter är systematiska. Men däremellan finns en gråzon, och det är den typen av bedömningar som vi får göra från fall till fall. Det är i varje enskilt fall ett mycket grannlaga avgörande.43
Vid denna granskning hördes även dåvarande krigsmaterielinspektören som anförde följande:
Man kan diskutera mänskliga rättigheter i alla möjliga sammanhang, men just när det gäller krigsmateriel står de essentiella mänskliga rättigheterna till liv och lem i fokus. Det är ju de grundläggande rättigheterna. Det finns också vad vi kallar politiska rättigheter: rätten till demokrati, fackföreningsfrihet osv. De är också viktiga och finns nämnda i FN:s stadga om mänskliga rättigheter, men de är mera långsiktiga. Vi verkar för dem i olika fora och bilateralt. Vilka länder är det då, om vilka man utan tvekan kan säga att där förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter på ett sådant sätt att de länderna över huvud taget inte bör få köpa försvarsmateriel från Sverige eller så att vi inte bör ha något samarbete inom försvarsområdet med dem? … Den här frågan diskuterades mycket när utrikesutskottet gick igenom pro-
40 Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel s. 33. 41 Betänkande 1993/94:KU30. 42 Aa. 43 Aa bilaga B 10.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
149
positionen. Utrikesutskottet ägnade stor möda åt den, och jag var där flera gånger. Då ställdes frågan, vad det finns för måttstock som man kan använda för att avgöra om det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Svaret är väl att det uppriktigt sagt inte finns någon enkel måttstock. Man kan inte bara säga att i ett land som kritiseras av Amnesty förekommer det grova och omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna, eller i ett land som kritiseras av FN:s MR-kommission. Man måste ta in all information som finns, och den får vägas in i den politiska helhetsbedömning där vi får hjälp av den rådgivande nämnden och som slutligen görs av regeringen.
Den Rådgivande nämnden (föregångare till EKR) har vid uttolkningen av mänskliga rättighetskriteriet i första hand fäst vikt vid människors fysiska säkerhet.44 Något som även följer av krigsmaterielinspektörens återgivna utskottsförhör där denne framhåller att ”de essentiella mänskliga rättigheterna till liv och lem” står i fokus vid tillståndsprövningen av krigsmaterielexport.
Tolkningen av grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter kom att utvecklas i samband med den granskning som skedde i Konstitutionsutskottet med anledning av krigsmaterielexport till Oman där tidigare statsrådet Mats Hellström bl.a. uppgav följande. ”Grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter har av olika regeringar ansetts som liktydiga med utomrättsliga avrättningar, systematisk tortyr, politiska mord och försvinnanden. Denna tolkning har inte kritiserats av riksdagen. Bedömningen av tillståndet för mänskliga rättigheter måste göras för varje fall för sig.”45 Av ovanstående resonemang följer att införandet av ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” innebär att en ”tröskel” har införts för att det villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter ska anses vara för handen.
I sin redovisning anger ISP att man utgår från att en lista där folkmord, utomrättsliga och godtyckliga avrättningar, påtvingade försvinnanden, slaveri och slavhandel, utomrättsliga och godtycklig tvångsförvaring under lång tid, tortyr, brott mot mänskligheten och appartheid är att betrakta som grova kränkningar mot mänskliga rättigheter. Dock framhåller ISP att listan inte är statisk eller
44 Se två promemorior från Krigsmaterielinspektionen: Krigsmaterielfrågor, promemoria 1994-04-20, samt Rådgivande nämnden uttolkning av 1993 års riktlinjer, promemoria 1994-11-28. 45 Betänkande 1995/96:KU30 s. 74f. KU fann vid granskningen att regeringen ”följt riktlinjernas intentioner vad avser respekt för mänskliga rättigheter.”
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
150
uttömande och att ”även andra kränkningar av mänskliga rättigheter i vissa enskilda fall kan kvalificera sig som ’grova’.”46 Vidare uppger ISP, med stöd av förarbetsuttalanden,47 att myndighetens bedömning är att begreppet ”omfattande” medför att det bör vara fråga om systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter.
Följdleveranser
Följdleveranser kommer att redogöras för mer ingående i kapitel 11. Här ges endast en kortare bakgrund till vad en följdleverans är.
Gällande riktlinjer anger att ”tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.”48 För utförsel av reservdelar m.m. föreligger således en presumtion för att tillstånd ska ges. Förekomsten av en presumtion för tillstånd vid följdleverans kan medföra att tillstånd till en sådan utförsel medges trots att en ansökan, till samma mottagare av samma materiel, hade avslagits om ansökan avsett utförsel av krigsmateriel som tidigare inte exporterats till den aktuella mottagaren (ny leverans).
Samarbete
I gällande riktlinjer behandlas särskilt frågan om samarbete med part utanför Sverige. Ifråga om avtal med en sådan part om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel framhålls att tillståndsbedömningen ska ske utifrån de grundläggande principerna. När ett samarbetsavtal har ingåtts anges att tillstånd bör medges till samarbetslandet om inte ett ovillkorligt hinder uppstår. För export från samarbetslandet görs en åtskillnad mellan en slutprodukt som
46 Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 33. 47 Det föredragande statsrådet anger att ”det inte står i samklang med svensk utrikespolitik att samarbeta på krigsmaterielområdet med stater som grovt och på ett systematiskt sätt förtrycker de mänskliga rättigheterna, prop. 1991/92:174 s. 54. Ett uttalande som ISP finner antyder att begreppet ”omfattande” ska likställas med ”systematiska”. 48Prop. 1991/92:174 s. 42.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
151
har övervägande svensk eller utländsk identitet. Avseende de slutprodukter som har en svensk identitet ska tillståndsprövningen avseende export till en tredje stat ske utifrån de svenska riktlinjerna. Om slutprodukten däremot anses ha en övervägande utländsk identitet bör export från samarbetslandet till tredje stat bedömas utifrån samarbetslandets exportkontrollregelverk. En export till tredje land kan även komma att prövas enbart av samarbetslandets exportkontrollregler om det är en förutsättning för samarbetslandet att export ska ske och om det föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd. Av motivtexten framgår att detta även gäller i situationer när slutprodukten inte har en övervägande utländsk identitet.
I sin motivering framhöll föredragande statsrådet att samarbete som syftar till att tillgodose väsentliga svenska säkerhets- och försvarspolitiska intressen bör bejakas.49 Föredragande statsrådet framhöll vidare att det är ett svensk intresse och behov av ett utvidgat internationellt samarbete, inte minst med länder inom den europeiska gemenskapen. I första hand bör frågan om export till tredje land av den gemensamt framtagna produkten regleras i samarbetsavtalet.
Vidare framhålls att det inte är möjligt att på förhand fastställa någon generell regel om vad som ska betraktas som svensk identitet utan i bedömningen måste alla relevanta omständigheter beaktas.50
I sin redovisning över praxisutvecklingen anger ISP att myndigheten arbetar med ”parameterar där äganderätten till immateriella rättigheter och patent vägs samman med uppgifter om uppdragets art, procentuella kostnads- och prisfördelningar och relationstal mellan utvecklings-, tillverknings- och försäljningskostnader, allt sett i relation till de i respektive projekt inblandade företagen, för att nå en i sammanhanget rimligt totalbedömningen” samt att ”hänsyn tas till om det svenska bidraget efter internationella förhållanden anses vara unikt.”51
En förändring som skett avseende internationella samarbete är framväxten av multilaterala samarbetsprojekt. KRUT bedömde mot bakgrund av denna utveckling att det inte längre var menings-
49Prop. 1991/92:174, s. 59. 50 Aa s. 60. 51 Redovisning av praxisutveckling avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 10.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
152
fullt att fastställa huruvida den samproducerade krigsmaterielen hade övervägande svensk eller utländsk identitet.52 Orsaken härtill är att den krigsmateriel som tas fram inom internationella samarbetsprojekt i allt ökande grad innehåller utvecklingsresultat och komponenter från ett flertal stater. Utveckling och produktion av komponenter och delsystem kan således ske i andra stater än den i vilken systemintegrationen och slutmonteringen sker. KRUT kom fram till att de olika nationella bidragen betydelser för den slutliga krigsmaterielen måste bedömas från fall till fall. I sin redovisning av praxisutveckling anger ISP att följande citat från KRUT53 om blandad identitet numera i princip får anses vara en del av riktlinjerna.
Enligt utredningen bör strävan vara att hantera tredjelandsexportfrågor redan vid ingåendet av samarbeten. Eventuella exportdestinationer, som inte prövas redan vid ingåendet eller blir kontroversiella under samarbetets genomförande, bör bli föremål för konsultationer mellan Sverige och samarbetslandet (länderna). Samarbetsavtal även utanför FA/LOI bör utföras på ett sådant sätt att Sverige och samarbetsstaten kan konsultera med varandra om destinationer som inte blivit föremål för ställningstagande vid dess ingående. Vid sådana konsultationer bör Sverige väga samman det svenska intresset av samarbetet, kraven på en ansvarsfull exportkontroll och det svenska bidragets betydelser för den aktuella materielens tillkomst.
4.5 EU samarbetets inverkan
4.5.1 Inledning
Av artikel 346.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget, följer att varje medlemsstat får vidta åtgärder som medlemsstaten anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel.54 Med stöd av artikeln har EU:s medlemsländer nationella regler när det gäller krigsmaterielexport. Medlemsländerna har emellertid i viss utsträckning vidtagit åtgärder för att harmonisera och samordna sin exportkontrollpolitik avseende krigsmateriel. Detta har bl.a. skett genom antagandet av EU:s ge-
52 Se avsnitt 5.3.3 i SOU 2005:9. 53SOU 2005:9 s. 178f. 54 Jfr regeringen yttrande till EU domstolen av den 1 februari 2013.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
153
mensamma ståndpunkt om vapenexport som ersatte den s.k. Uppförandekoden.55 Vidare diskuterar medlemsstaterna regelbundet tillämpningen av den gemensamma ståndpunkten i rådsarbetsgruppen COARM (Council Working Party on Conventional Arms Exports) och utbyter information om synen på exportdestinationer.
Med hänsyn till strävan att förbättra den europeiska försvarsindustrins konkurrenskraft har det s.k. överföringsdirektivet56antagits. Syftet med direktivet är att förenkla överföring av försvarsrelaterade produkter inom EU och att förbättra såväl den europeiska försvarssektorns konkurrenskraft som det industriella samarbetet mellan medlemsstaterna.
4.5.2 EU:s uppförandekod för vapenexport
I maj 1998 antog EU:s medlemsstater en politisk deklaration avseende vapenexport, den s.k. uppförandekoden (8675/2/98). En lista över kriterier mot vilka nationell tillståndsprövning skulle ske antogs emellertid redan på Europeiska rådets möte 1991 i Luxemburg. Dessa var till en början sju till antalet men kompletterades året efteråt med ett åttonde kriterium gällande mottagarstatens tekniska och ekonomiska förmåga.
Uppförandekoden uppdaterades och stärktes 2005 samt utvecklades indirekt genom antagandet av andra dokument. Här kan nämnas att medlemsstaterna 2000 kom överens om en förteckning över vilken materiel som ska prövas utifrån koden samt antagandet av en användarhandbok under 2003.
En brist var att uppförandekoden endast var ett politiskt bindande instrument. Genom att uppförandekoden, med vissa förändringar, antogs som en gemensam ståndpunkt 200857 blev den dock folkrättsligt bindande för EU:s medlemsstater. Härutöver kan nämnas att följande tredjeländer officiellt anslutit sig till kriterierna och principerna i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport;
55 Gemensamma ståndpunkten (2008/944/GUSP). 56 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Överföringsdirektivet utgör en del av det s.k. ”försvarspaketet” som även omfattar det s.k. upphandlingsdirektivet och ett meddelande som gäller en strategi för en starkare och konkurrenskraftigare europeisk försvarsindustri (KOM[2007] 764 slutlig). 57 Rådets gemensamma ståndpunkt (2008/944/GUSP) av den 8 december 2008 om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
154
Bosnien och Hercegovina, Kanada, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Island, Montenegro och Norge.
I samband med att den gemensamma ståndpunkten antogs påbörjades ett arbete med att uppdatera den s.k. användarhandboken och en ny sådan utarbetades och presenterades den 29 april 2009 av Europeiska Unionens Råd.58
Under 2012 har en översyn skett av den gemensamma ståndpunkten (det framgår av artikel 15 i ståndpunkten att en sådan ska genomföras) dock utan att några förändringar av ståndpunkten har kommit till stånd.
4.5.3 Den gemensamma ståndpunkten
Den gemensamma ståndpunkten innehåller flera nya inslag, vilka fördjupar och breddar tillämpningsområde jämfört med uppförandekoden. Bland dessa inslag ingår en utvidgning av kontrollerna till att omfatta förmedling, transiteringstransaktioner och immateriell tekniköverföring samt genomförande av stärkta förfaranden för att harmonisera medlemsstaternas exportpolitik.
Den gemensamma ståndpunkten innehåller utöver de s.k. åtta kriterierna även allmänna principer och tillämpningsföreskrifter. Bl.a. kan nämnas att en medlemsstat ska informera övriga medlemsstater om de avslag som beslutas samt skälen för detta. I det fall en annan medlemsstat får en ansökan om en i huvudsak identisk export ska denna stat först samråda med den medlemsstat som avslagit en motsvarande ansökan om export. Om en medlemsstat efter samråd ändå beslutar att bevilja tillstånd ska den underrätta den eller de medlemsstater som avslagit en motsvarande ansökan samt utförligt förklara sina egna skäl.
Vidare kan nämnas att medlemsstaterna årligen ska rapportera om sin export av militär teknik och krigsmateriel.
Det kan också framhållas att medlemsstaterna vid tillståndsprövning av en ansökan avseende export av produkter med dubbla användningsområden ska beakta kriterierna i den gemensamma ståndpunkten för vapenexport.59
58 Användarguide för rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (9241/09). 59 Se artikel 12 i Rådets förordning (EG) nr 428/2009.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
155
Av artikel 6 i den gemensamma ståndpunkten framgår att det finns en skyldighet för medlemsstaterna att pröva en ansökan avseende export av produkter med dubbla användningsområden mot kriterierna i ståndpunkten i de fall när det finns rimlig anledning att anta att slutanvändaren av varorna och tekniken är de väpnade styrkorna, den interna säkerhetstjänsten eller liknande enheter i mottagarlandet.
Av den gemensamma ståndpunkten framgår även att en medlemsstat ska se till att deras nationella lagstiftning möjliggör kontroll av exporten av all teknik och materiel på EU:s gemensamma militära förteckning. Här kan uppmärksammas att Sverige inte uppfyllt detta krav förrän den 30 juni 2012 då en ändring av krigsmaterielförteckningen trädde i kraft som medfört att även tekniskt bistånd hamnat under kontroll.
Kriterier
Den gemensamma ståndpunkten innehåller flera nya inslag vilka fördjupar och breddar tillämpningsområde jämfört med uppförandekoden. Bland dessa inslag ingår en utvidgning av kontrollerna till att omfatta förmedling, transiteringstransaktioner och immateriell tekniköverföring samt genomförande av stärkta förfaranden för att harmonisera medlemsstaternas exportpolitik. Medlemsstaterna har erkänt det särskilda ansvar som ligger på stater som exporterar militär teknik och krigsmateriel och har visat att de är fast beslutna att förhindra export av militär teknik och krigsmateriel som kan användas för internt förtryck eller internationell aggression eller bidra till regional instabilitet.
De åtta kriterierna kan sammanfattas enligt följande:
Kriterium 1: Respekt för medlemsstaternas internationella förplik-
telser och åtaganden, särskilt de sanktioner som har antagits av FN:s säkerhetsråd eller av Europeiska unionen, avtal om icke-spridning och andra ämnen samt andra internationella förpliktelser.
Kriterium 2: Respekten för de mänskliga rättigheterna i det slutliga
bestämmelselandet samt det landets respekt för internationell humanitär rätt.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
156
Kriterium 3: Den interna situationen i det slutliga bestämmelse-
landet som en följd av existerande spänningar och väpnade konflikter.
Kriterium 4: Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet.
Kriterium 5: Den nationella säkerheten för medlemsstaterna och
de territorier i fråga om vilka en medlemsstat är ansvarig för de yttre förbindelserna, samt för vänligt sinnade och allierade länder.
Kriterium 6: Köparlandets uppträdande gentemot det internatio-
nella samfundet, i synnerhet i fråga om dess attityd till terrorism, arten av dess allianser och dess respekt för internationell rätt.
Kriterium 7: Om det föreligger risk för att den militära tekniken
eller krigsmaterielen kommer att avledas till annat ändamål inom köparlandet eller återexporteras på oönskade villkor.
Kriterium 8: Den exporterade militära teknikens eller materielens
förenlighet med mottagarlandets tekniska och ekonomiska förmåga, med beaktande av det önskvärda i att stater får sina legitima behov på säkerhets- och försvarsområdet tillgodosedda med minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigsmateriel.
Kriterierna kan delas in i två huvudgrupper, kriterium 1–4 och kriterium 5–8. En ansökan ska nekas om något av kriterium 1–4 är uppfyllt. Detta gäller inte om något av kriterium 5–8 är för handen, men dessa ska beaktas vid tillståndsprövningen.
Kriterium 5 utgör en udda fågel i sammanhanget på så sätt att här ska inte enbart situationen i mottagarstaten beaktas utan även beaktas hur en export kan påverka den nationella säkerheten för medlemsstaterna liksom för vänligt sinnade och allierade stater. Ett sådant positivt kriterium återfinns inte i de svenska riktlinjerna.
Jämförelse med riktlinjerna
Strukturen i de svenska riktlinjerna respektive i den gemensamma ståndpunkten är olika. Medan tillståndsprövningen enligt riktlinjerna ska ske utifrån en totalbedömning av alla för ärendet relevanta
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
157
omständigheter, har den gemensamma ståndpunkten en struktur som medför att respektive kriterium är oberoende av varandra och att en ansökan kan avslås om något av kriterierna 1–4 är uppfyllda. Således kan den gemensamma ståndpunkten ses som en checklista, där respektive kriterium var för sig gås igenom och prövas.
En annan skillnad mellan riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten är att frågan om följdleveranser inte alls behandlas i den gemensamma ståndpunkten och det finns inte heller vägledning om hur internationella samarbeten ska bedömas.
Likheter finns emellertid också. I fråga om de ovillkorliga hindren, som motsvaras av kriterium 1, är dessa mer att jämställa med den gemensamma ståndpunktens karaktär av en checklista. Motsvarigheten till riktlinjernas villkorliga hinder återfinns som kriterium 2–4. Såväl riktlinjerna som den gemensamma ståndpunkten föreskriver att det vid tillståndsprövning av en ansökan ska tas hänsyn till mottagarstatens internationella förpliktelser, situationen för de mänskliga rättigheterna i mottagarlandet samt risken för väpnade konflikter såväl internationella som interna.
De uppenbara skillnaderna mellan riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten är den sistnämndas kriterium 2 avseende mänskliga rättigheter. Enligt den gemensamma ståndpunkten ska det anläggas ett tydligt materielspecifikt synsätt vid prövningen. Riktlinjerna å sin sida framhåller att export inte bör medges till en stat där det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter, utan beaktande av vad det är för materiel som ansökan avser.
Det finns även ett antal kriterier som inte behandlas över huvud i de svenska riktlinjerna. Här kan särskilt nämnas kriterium 5 där medlemsstaterna har att beakta såväl nationell som andra medlemsstaters säkerhet. I kriterium 2 framhålls huruvida en stat efterlever den internationella humanitära rätten. Vidare framgår av kriterium 8 att en medlemsstat har att beakta om en krigsmaterielexport allvarligt skulle skada en hållbar utveckling i mottagarlandet.
Någon motsvarighet till den uppdelning av KS och ÖK som återfinns i riktlinjerna finns inte i den gemensamma ståndpunkten. Med hänsyn till att riktlinjerna framhåller att olika bedömningar ska göras avseende KS respektive ÖK kan emellertid hävdas att de gällande riktlinjerna även inrymmer ett visst materielspecifikt synsätt.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
158
Tillämpningen av den gemensamma ståndpunkten
Som anförts inledningsvis utgör den gemensamma ståndpunkten ingen bindande unionsrättslig rättsakt, men däremot är Sverige folkrättsligt bunden av ståndpunkten. Som angetts har regeringen genom regleringsbrevet till ISP styrt tillståndsprövningen på det sättet att ståndpunkten kommit att beaktas.60
I regleringsbreven för budgetåren 2006–2009 framhölls att ISP ska tydliggöra ”beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och EU:s uppförandekod för vapenexport”. Från och med regleringsbrevet för budgetåret 2010 anges att ISP ”i sin prövning av tillståndsärenden på krigsmaterielområdet tillämpa både de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och de riktlinjer som framgår av rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. ISP ska tydliggöra beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten.” Numera återfinns detta i ISP:s instruktion.61
4.5.4 ICT-direktivet
Bakgrund
Den 6 maj 2009 antogs direktivet om överföring av försvarsrelaterade produkter (2009/43/EG). Syftet med direktivet är att förenkla överföring av försvarsrelaterade produkter inom Europeiska unionen och därmed förbättra den europeiska försvarssektorns konkurrenskraft och det industriella samarbetet mellan medlemsstaterna.
Direktivets innehåll
Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas exportkontroll, bl.a. genom att ålägga medlemsstaterna att införa tre olika typer av överföringstillstånd: individuella, globala och generella
60 ”Även i fortsättningen bör enligt regeringens bedömning de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunktens kriterier tillämpas parallellt vid tillståndsprövningen enligt krigsmateriellagen.” Prop. 2010/11:112, avsnitt 5.2. 61 Se 1 a § Förordning (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
159
licenser. Den svenska lagändringen med anledning av införandet av direktivet trädde i kraft den 30 juni 2012.
De största förändringarna på krigsmateriellagstiftningen är införandet av generella licenser för överföring av krigsmateriel inom EU samt övergången till EU:s militära förteckning. Övergången till EU:s militära förteckning medför att även tekniskt bistånd lagts under kontroll. Tillståndskrav införs för verksamhet i Sverige som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet, för lämnande av tekniskt bistånd utanför landet, för ingående av avtal med någon utom landet om att tillhandahålla tekniskt bistånd till någon i utlandet samt för avtal om tillägg till eller ändring av sådana avtal. För bibehållandet av de svenska riktlinjerna fogades dock en förklaring över vilken krigsmateriel som utgör KS respektive ÖK.62
Vad gäller införandet av generella tillstånd medför ett av dessa tillstånd en rätt för företag att överföra krigsmateriel eller tekniskt bistånd till ett företag i en annan medlemsstat som har certifierats. Det är upp till respektive medlemsstat att utfärda vilken krigsmateriel eller tekniskt bistånd som förs upp på det generella tillståndet.63
Mot bakgrund av att det framgår av riktlinjerna och praxisutvecklingen att det inte föreligger några utrikespolitiska skäl mot utförsel av krigsmateriel till en annan EU medlemsstat eller EESland medför direktivet inga större förändringar för det svenska exportkontrollregelverket.
En förändring medför emellertid direktivet. Det följer av direktivet att medlemsstaterna ska fastställa villkoren för överföringstillstånd för komponenter på grundval av en bedömning av hur känslig överföringen är. De kriterier som ska följas är a) komponenternas beskaffenhet i förhållande till de produkter som de ska ingå i och i förhållande till varje slutanvändning av de färdiga produkterna som kan väcka farhågor, och b) komponenternas betydelse i förhållande till de produkter som de ska ingå i. Vidare framgår att medlemsstaterna inte ska belägga komponenterna med exportrestriktioner om mottagaren i en försäkran om användning intygar att de komponenter som omfattas av överföringstillståndet ingår eller ska ingå i mottagarens egna produkter, med undantag för de fall när de anser att överföringen av komponenter är känslig. Även om det finns
62 Bilaga del D till krigsmaterielförordningen. 63 De svenska generella tillstånden återfinns i Tullverkets Författningssamling, TFS 2012:7–11.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
160
skrivningar som ovan redovisats vad avser samarbete är denna skrivning mer långtgående än den som följer av riktlinjerna.
4.6 Internationell samverkan
4.6.1 Exportkontrollregimen Wassenaararrangemanget
Det övergripande syftet med Wassenaararrangemanget (WA)64 är att främja medlemsstaternas öppenhet gentemot varandra och ett ansvarsfullt agerande rörande överföringar av konventionella vapen och produkter med dubbla användningsområden i syfte att förhindra destabiliserande ansamlingar av dessa produkter. Till skillnad från de övriga exportkontrollregimerna omfattar kontrollistorna inte enbart produkter med dubbla användningsområden utan även krigsmateriel. Grundsynen i WA är att handel med de varor som återfinns på kontrollistorna ska vara tillåten, men att den måste ske under kontrollerade former.
WA har två kontrollistor, dels en lista som omfattar konventionell krigsmateriel, den s.k. Munitions List, dels en lista omfattande produkter med dubbla användningsområden som inte återfinns på övriga exportkontrollregimers kontrollistor, den s.k. List of Dual-Use Goods and Technologies. Båda dessa listor är vägledande för innehållet i EU:s motsvarande kontrollistor. I WA utarbetas även riktlinjer av olika slag. Bl.a. har medlemsstaterna överenskommit om att s.k. MANPADS (Man-portable air-defense systems) ska omfatta särskilda slutanvändarintyg.
4.6.2 Vapenhandelsfördraget
Den 2 april 2013 antog FN:s generalförsamling vapenhandelsfördraget (Arms Trade Treaty, ATT). Fördraget antogs genom omröstning med röstsiffrorna 154 ja, 23 avstående och 3 nej (Iran, Nordkorea och Syrien). Den 25 september 2014 ratificerade den 50 staten fördraget, vilket trädde i kraft den 24 december 2014.
Fördraget har två övergripande målsättningar, dels att utvidga kontrollen över den internationella vapenhandeln till så många
64 WA bildades år 1996 som en efterföljare till det multilaterala exportkontrollsamarbete som tidigare hade bedrivits inom kommittén Coordinating Committee on Multilateral Export Controls (COCOM). I de s.k. Initial Elements återfinns syftet med WA.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
161
stater som möjligt, dels att säkerställa att den lagliga och reglerade internationella handeln bedrivs under ansvarsfulla former. Det är viktigt att påpeka att fördraget utgör ett golv (uppställer en lägsta nivå) och inte ett tak. Stater kan således ha en högre ambitionsnivå avseende kontrollen av de produkter som omfattas av fördraget än vad som följer av detta.
Regeringens bedömning är att det inte krävs några ändringar av det svenska regelverket för att Sverige ska uppfylla fördragets tillämpningsområde (artiklarna 2–4), generella krav på kontrollsystemet (artikel 5 och 14) respektive förbud och bedömningsgrunder för export (artikel 6 och 7). Det kan noteras att regeringen i propositionen anger att det ”inte kan komma i fråga att vid tillståndsprövningen tillämpa den för en aktuell situation minst stränga skrivningen inom regelverket. En sådan tillämpning skulle uppenbarligen stå i strid med övriga, likaledes gällande, bedömningsgrunder. För ett beviljande av tillstånd krävs med andra ord stöd i regelverket som helhet.”65
De produkter som enligt fördraget omfattas av kontroll är avsevärt färre än de produkter som enligt svensk lagstiftning utgör krigsmateriel. Av de åtta materielkategorier som återfinns i fördragets artikel 2.1 är sju hämtade från FN:s register för rapportering av handel med konventionella vapen, medan det åttonde – små och lätta vapen – finns definierat i andra FN instrument. I syfte att åstadkomma konsensus vid de förhandlingar som föregick antagandet av fördraget har ammunition/stridsdelar tagits upp i artikel 3 i fördraget. Därmed följer att ammunition/stridsdelar endast omfattas av fördragets krav när fördraget uttryckligen hänvisar till artikel 3. Detsamma gäller för delar och komponenter, vilka behandlas i artikel 4 i fördraget.
En frågeställning som var uppe till diskussion vid de förhandlingar som föregick antagandet av fördraget var huruvida detta borde innehålla ett kriterium som föreskriver att man vid tillståndsprövningen bör beakta bl.a. mottagarstatens ekonomiska situation.66 Något sådant kriterium infördes emellertid inte i fördraget. Såvitt kommittén erfarit67 beror detta till stor del på att utvecklingsländerna entydigt motsatt sig ett sådant kriterium. En orsak
65Prop. 2013/14:190 s. 26. 66 Jfr den gemensamma ståndspunktens kriterium 8. 67 Bl.a. efter samtal med ambassadör Peter Woolcott, Australien, och ambassadör Eden Charles, Trinidad och Tobago, som båda deltog vid förhandlingarna.
Gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
162
till motståndet var att detta sågs som en inblandning i den importerande statens inre angelägenheter av den exporterande staten samt att ett sådant kriterium har inslag av pre-kolonialism.
I artikel 2.2 regleras vilka transaktioner som omfattas av fördraget. Krigsmateriellagen omfattar samtliga angivna transaktioner (export, transitering, omlasting och förmedling) med undantag för import68. Vissa avgränsningar av fördraget återfinns avseende i artikel 2.3 av vilken framgår att fördraget inte ska tillämpas på ”internationella transporter av konventionella vapen som genomförs av en statspart, eller för denna statspart räkning, för statspartens eget bruk, under förutsättning att dessa konventionella vapen kvarstår i den statspartens ägo.”
Vidare ålägger fördraget statsparterna att inrätta och upprätthålla ett nationellt kontrollsystem, inklusive en nationell kontrollförteckning.69 Som ovan angivits kan den nationella kontrollförteckningen vara vidare än den som anges i fördraget.
Avseende export åläggs statsparterna att i sin prövning av tillstånd göra vissa bedömningar. Fördraget fastslår bl.a. att det är förbjudet för en statspart att medge tillstånd om;
överföringen innebär brott mot statspartens förpliktelser inom ramen för åtgärder som antagits av FN:s säkerhetsråd i enlighet med VII kapitlet i FN:s stadga, särskilt vapenembargo.
överföringen innebär brott mot statspartens relevanta internationella förpliktelser inom ramen för internationella fördrag där den är part, särskilt de som hänför sig till överföring av eller olaglig handel med konventionella vapen.
statsparten vid tidpunkten för beviljandet har vetskap om att dessa vapen eller denna materiel skulle komma att användas för att begå folkmord, brott mot mänskligheten, grov överträdelse av Genèvekonventionerna från 1949, attacker mot civila mål eller civila som åtnjuter skydd i den egenskapen, eller för andra krigsbrott som definieras i internationella fördrag där statsparten i fråga är part.
68 Av artikel 2.3 följer att dessa transaktioner omfattas av begreppet överföring. 69 Artikel 5 Vapenhandelsfördraget.
SOU 2015:72 Gällande exportkontrollregelverk
163
Vidare ska statsparterna i enlighet med artikel 7 i sin tillståndsprövning av export göra en bedömning huruvida de konventionella vapen eller den materiel som ska exporteras
a) skulle bidra till eller underminera fred och säkerhet,
b) skulle kunna användas för
i. att begå eller underlätta en allvarligkränkning av internatio-
nell humanitär rätt,
ii. att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internatio-
nell rätt om de mänskliga rättigheterna,
iii. att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt
internationella fördrag eller protokoll om terrorism där den exporterande staten är part, eller
iv. att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt
internationella fördrag eller protokoll om internationell organiserad brottslighet där den exporterande staten är part.
Om statsparten efter denna bedömning finner att det föreligger en överhängande risk för någon av de negativa följderna som anges ovan får statsparten inte bevilja exporttillstånd.70 Härutöver ska en statspart vid sin bedömning beakta risken för att den exporterade produkten används för att begå eller underlätta handlingar som utgör grovt könsbetingat våld eller grovt våld mot kvinnor och barn.71
Det kan konstateras att Vapenhandelsfördraget, i likhet med den gemensamma ståndpunkten, anlägger ett materielspecifikt synsätt vid tillståndsprövningen. Det bör även noteras att det av bestämmelsen i artikel 7.1a framgår att bedömningen även ska beakta om materielen kan ha en positiv inverkan på fred och säkerhet. Någon motsvarande bestämmelse återfinns varken i riktlinjerna eller i EU:s gemensamma ståndpunkt.
70 Se artikel 7.3 Vapenhandelsfördraget. 71 Artikel 7.4 Vapenhandelsfördraget.
165
5 Tillståndsprövningen
Tidigare var det regeringen som prövade alla tillståndsärenden. Sedan 1996 prövas nära på alla ärenden av förvaltningsmyndigheten Inspektionen för strategiska produkter (ISP). ISP är en enrådsmyndighet, vilket innebär att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. Regeringen har dock kvar att pröva prejudicerande och svårbedömda ärenden, att ansvara för och styra praxisutvecklingen samt att anpassa praxisutvecklingen till växlande säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska krav. Det är regeringen som bär det politiska ansvaret för alla tillståndsbeslut som fattas, även de beslut som fattas av ISP. I vissa ärenden inhämtar ISP Exportkontrollrådets (EKR) synpunkter. EKR lämnar därvid en rekommendation för hur ett visst ärende bör bedömas. Rekommendationen är inte bindande för ISP. Det är ISP:s generaldirektör som beslutar vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen för beslut liksom i vilka ärenden EKR ska rådfrågas. Regeringen kan emellertid besluta att vissa typer av ärenden alltid ska överlämnas till regeringen, t.ex. att ärenden rörande en viss angiven region eller stat alltid ska överlämnas. Tillståndsprövningen sker fortlöpande – bl.a. vid tillverkning och utförsel – under en kontrollerad produkts livscykel. I samtliga ärenden som inte är av rutinkaraktär ska en skriftlig föredragningspromemoria upprättas. En sådan promemoria omfattar en redogörelse av ärendet, inkluderande bl.a. tidigare beslut rörande aktuell mottagarstat, landbedömning med en redogörelse för den inrikes- och utrikespolitiska situationen, de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som föreligger och som talar för att tillstånd ska beviljas respektive vad i Sveriges utrikespolitik som talar emot. ISP och regeringen lämnar återkommande information om tillståndsprövningen. Bl.a. sker detta i regeringens årliga skrivelse om strategisk exportkontroll.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
166
5.1 Inledning
Tidigare var det regeringen – huvudsakligen genom krigsmaterielinspektören – som prövade alla tillståndsärenden avseende exportkontrollen av krigsmateriel. Merparten av ärendena ansågs vara okomplicerade och av mer rutinartad karaktär. 1996 inrättades ISP, med uppgift att pröva nära på alla tillståndsärenden. Syftet med delegeringen till ISP var att ”befria” regeringen från rutinartade förvaltningsärenden. Statsråden och departementen gavs därmed möjlighet att ”ägna mer tid och kraft åt reformarbete, övergripande planering och prioritering och annat som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.”1
ISP är en enrådsmyndighet, vilket medför att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. Generaldirektören har genom delegation inom myndigheten fördelat beslutanderätten för vissa typer av beslut till sina medarbetare. I ett internationellt perspektiv intar Sverige i detta avseende en särställning. I andra stater är det nämligen som huvudregel fortfarande regeringen (motsvarande) som beslutar i dessa frågor.
Alltjämt är dock regeringen inblandad i beslutsprocessen. Av 1 a § krigsmateriellagen följer nämligen att ISP ska lämna över ett ärende till regeringens prövning i de fall ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Avsikten bakom bestämmelsen är att regeringen ska pröva prejudicerande och svårbedömda ärenden, att regeringen ska ansvara för och styra praxisutvecklingen samt anpassa praxisutvecklingen till växlande säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska krav. Dessutom måste regeringen ha möjlighet att uppfylla kravet på samråd med Utrikesnämnden enligt 10 kap. 11 § regeringsformen.2 Det är generaldirektören på ISP som bestämmer vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen. Regeringen kan om den så beslutar instruera ISP att myndigheten ska överlämna en viss typ av ärenden till regeringen för beslut, t.ex. att samtliga ärenden rörande en viss stat ska överlämnas.
1Prop. 1995/96:31 s. 18. 2 Aa s. 25.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
167
5.2 Exportkontrollprocessen
En faktisk export av krigsmateriel föregås av flertalet prövningar, vilka sker vid olika tillfällen under processens gång. En följd av detta är att det sökande företaget i ett tidigt skede av processen kan få en indikation på om en viss export slutligen kan komma att beviljas eller inte. Företaget får därmed tidigt information om till vilka stater som export är möjlig, liksom information om tidsaspekter avseende ansökningar till stater där t.ex. EKR bör höras eller om ärendet kan komma att överlämnas till regeringen för prövning. Förfaringssättet anses medföra minskad risk för brott mot krigsmateriellagstiftningen.3 Vidare minskar risken att företagen marknadsför sina produkter mot stater vartill export inte skulle beviljas. Därmed undviks negativa utrikespolitiska konsekvenser och förvecklingar som skulle kunna uppstå i samband med ett avslagsbeslut. Krigsmaterielutredningen (KRUT) framhöll att den gällande tillståndsprocessen skapar möjlighet att i ett tidigt skede styra försvarsindustrins verksamhet så att industrin inriktas på för Sverige acceptabla mottagarstater av svensktillverkad krigsmateriel.4
En nackdel med denna informella process är att antalet formella avslagsbeslut härigenom begränsas. Detta får till följd att det saknas skriftliga underlag avseende motiveringen till avslagen samt att dessa avslag inte återfinns i regeringens årliga redovisning avseende strategisk exportkontroll. Orsaken står att finna i att företagen inte ansöker om tillstånd i de fall de har fått kännedom om att ett avslag är att förvänta. En följd av detta är att praxisutveckling på området begränsas. Ytterligare en följd av det begränsade antalet avslagsbeslut är att Sverige inte bidrar till harmoniseringen av tillämpningen av EU:s gemensamma ståndpunkt då ”underhandbesluten” inte delges övriga medlemsstater.
5.2.1 Exportkontrollprocessens olika steg
Som framgår av figur 5.1 består exportkontrollprocessen av olika steg. Före det att någon faktisk export av krigsmateriel aktualiseras har ISP således vanligtvis prövat exportfrågan vid återkommande tillfällen.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
168
Källa: ISP.
De olika momenten i exportkontrollprocessen för krigsmateriel kan närmare beskrivas enligt följande:
1. Klassificeringsbegäran: På begäran av t.ex. ett företag5 prövar och fattar ISP beslut om en viss produkt utgör krigsmateriel eller inte. Beslutet delges sökanden. Vid denna klassificering kan ISP ta hjälp av det Teknisk-vetenskapliga rådet (TVR). TVR bistår ISP vid beslut i principiellt viktiga eller komplicerade klassificeringsärenden. TVR lämnar vidare råd i andra väsentliga tekniskvetenskapliga ämnen. Rådets ordförande är generaldirektören för ISP och de övriga ledamöterna innehar ledande befattningar vid skilda akademier och tekniska myndigheter. En av rådets ledamöter är ställföreträdande generaldirektör på ISP som tillika är klassificeringsansvarig avseende krigsmateriel. Ledamöterna utses av generaldirektören. Rådet sammanträder normalt kvartalsvis men kan om så behövs sammanträda oftare.
5 Utöver försvarsindustriföretag kan enskilda och myndigheter också vara part i exportkontrollprocessen. Även dessa subjekt kan tillverka och tillhandahålla krigsmateriel, föra ut krigsmateriel ur landet etc. För att inte tynga framställningen omnämns fortsatt endast ett av dessa subjekt, nämligen företagen.
ISP
Fö.ind.
Klassificering
Förhands-
besked
Anbuds-
under-
rättelse
Nedsatt
tidsfrist
Utförseltillstånd
TVR
EKR Regeringen
Utrikesnämnden
1
4
3
5
6
1. Klassificeringsbegäran
2. Ansökan om tillstånd (tillverka/tillhandahålla)
3. Marknadsföringsrapport
4. Förfrågan om förhandsbesked
5. Anbudsunderrättelse/ Begäran om nedsatt tidsfrist
6. Ansökan om utförseltillstånd (inkl. EUC)
7. Leveransdeklaration
Tillstånd
2
7
Regelbundna möten mellan ISP och försvarsindustrin
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
169
2. Ansökan om tillstånd att tillverka eller tillhandahålla: ISP prövar ett företags ansökan om att få tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel samt tekniskt bistånd. Beslutet delges sökanden. Om ISP vid tillståndsprövningen behöver tillgång till registerinformation om sökanden har ISP att göra en fråga därom till berörd polismyndighet. Polismyndigheten är enligt gällande regelverk inte skyldig att ge ISP informationen. Avseende ansökningar om tillverkningstillstånd begärs även i regel yttrande in från Försvarets Materielverk (FMV) med en förfrågan om myndigheten bl.a. har kunskap om företaget ifråga. Företag kan även ansöka om att bli certifierade mottagare av komponenter som omfattas av generella tillstånd som utfärdats av en stat inom EES.6
3. Redovisning av marknadsföring: Marknadsföringen av krigsmateriel är i sig inte tillståndspliktig, men det föreligger en skyldighet för företagen att redovisa och rapportera marknadsföringsaktiviteter som bedrivs i utlandet i efterhand till ISP. Marknadsföringsrapporterna behandlas och redovisas vid de regelbundna möten som ISP har med berörda företag och berörda myndigheter. ISP för minnesanteckningar för internt bruk över mötena. Ett syfte med mötena är att ISP tidigt ska kunna informera företagen om hur lång tid tillståndsprövning kan förväntas ta. Handläggningstiden påverkas bl.a. av till vilken stat produkten i fråga är tänkt att exporteras samt om ärendet ska behandlas i EKR och, i förekommande fall, av regeringen. Mötena ger även ISP möjlighet att hålla företagen underrättade om eventuella förändringar i regelverk och praxis. Denna information kan företagen sedan använda sig av i sin planering av marknadsföringsaktiviteter.
4. Förhandsbesked: ISP prövar och fattar beslut rörande en ansökan om s.k. förhandsbesked. Beslutet delges sökanden. Ett positivt förhandsbesked utgör ingen garanti för att företaget i ett senare skede ges tillstånd att lämna anbud avseende försäljning av krigsmateriel eller få utförseltillstånd för krigsmateriel. En fråga om förhandsbesked kan behandlas i EKR. ISP har vidare
6 Företag som är certifierade kan erhålla komponenter som andra stater inom EES har valt att utfärda en generellt tillstånd för.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
170
möjlighet att hänskjuta frågan till regeringen. Förhandsbesked behandlas mer ingående nedan.
5. Anbudsunderrättelse: Av 12 § krigsmateriellagen följer att den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel och tekniskt bistånd ska underrätta ISP innan anbud lämnas eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås. ISP har därefter fyra veckor på sig att ”reagera”. Om ISP inte återkommer till företaget inom den angivna tiden är företaget oförhindrat att lämna ett bindande anbud (offert) till en presumtiv köpare eller ingå avtal. I de fall företaget inte kan avvakta fyraveckorsperioden kan företaget i stället ansöka om en nedsatt tidsfrist för att lämna anbud/ingå avtal. I sådana fall fattar ISP ett enskilt beslut som delges sökanden. ISP kan, efter behandling av EKR, hänskjuta frågan till regeringen. Ett företag kan även ansöka om undantag från skyldigheten att lämna anbudsunderrättelse.7 Därutöver föreskrivs i 18 § krigsmaterielförordningen situationer där krav på anbudsunderrättelser inte föreligger.8
6. Utförseltillstånd: Ett företag som vill föra ut krigsmateriel från Sverige ansöker hos ISP om tillstånd därtill. I det fall utförsel sker med stöd av ett generellt tillstånd9 krävs endast att en anmälan görs till ISP 30 dagar innan den första utförseln sker. ISP prövar ansökan och fattar beslut som delges sökanden. Som huvudregel krävs att slutanvändarintyg har inkommit före det att utförseltillstånd beviljas. En fråga om utförseltillstånd kan behandlas i EKR. ISP har vidare möjlighet att hänskjuta frågan till regeringen. Tillstånd krävs vid all utförsel av krigsmateriel. Förutom vid export av krigsmateriel krävs tillstånd således även för bl.a. demonstration, förstörande prov, utställningsändamål och transitering genom Sverige. Inom EES krävs inte särskilt
7 I beslut om undantag från anbudsunderrättelse fattar ISP beslut om att undanta produkter respektive stater från skyldighet att lämna särskilda anbudsunderrättelser i varje enskilt fall. 8 Undantag föreligger ”om anbudet eller avtalet uteslutande avser försäljning eller annat tillhandahållande till en tidigare köpare eller mottagare i ett visst land av reservdelar, komponenter, utrustning till krigsmateriel eller tekniskt bistånd i det fall utförsel- eller lämnandetillstånd har meddelats för krigsmaterielen eller det tekniska biståndet eller för reservdelar, komponenter eller annan utrustning till krigsmaterielen eller det tekniska biståndet” samt om ett generellt tillstånd har meddelats för utförseln eller lämnandet av tekniskt bistånd. 9 Ett generellt tillstånd är ett tillstånd som utfärdas av ISP. Ett generellt tillstånd medför att en ansökan till ISP inte behöver göras utan ger rätt till utförsel av sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet till mottagare i ett EES-land.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
171
tillstånd för transitering om överföringstillståndet beslutats av annan EES-stat.
7. Återkoppling: Ett företag som erhållit tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd är skyldigt att med viss regelbundenhet lämna bl.a. följande redovisningar och deklarationer till ISP:
a) Leveransdeklaration över levererad och fakturerad krigsmate-
riel eller tekniskt bistånd både inom och utom landet. Deklarationen ska lämnas halvårsvis för de som innehar tillverkningstillstånd och årsvis för dem som innehar tillhandahållandetillstånd. Dessa deklarationer ligger bl.a. till grund för den årliga redovisning som ISP upprätter åt regeringen. Regeringen i sin tur använder dessa i sin årliga skrivelse avseende strategiska exportkontroll till riksdagen.
b) Avgiftsdeklaration över företagens egna tillverkade, fakture-
rade och sålda produkter. Avgiftsdeklarationen ska insändas årligen.
c) Redovisning av ingångna avtal om upplåtelse av tillverknings-
rätt till någon i utlandet och/eller samarbetsavtal med någon i utlandet. Redovisningen ska ske årligen.
d) Redovisning över ägande i utländska rättssubjekt. Redovis-
ningen ska ske årligen.
e) Därutöver föreligger en skyldighet för den som erhållit
någon form av tillstånd att anmäla ändrade förhållanden till ISP.
Närmare om förhandsbesked
I motsats till anbudsunderrättelsen och utförseltillståndet är förhandsbeskedet ingen lagreglerad företeelse utan i stället något som utvecklats över tid genom praxis. Genom förhandsbeskedet kan ett företag få en tidig prövning om utförseltillstånd avseende krigsmateriel, tillhandhållande av tekniskt bistånd eller lämnande av anbud kan beviljas eller inte. Ett positivt förhandsbesked utgör inte någon garanti för att sökanden i ett senare skede kommer att erhålla ett sådant tillstånd. En slutlig prövning av om tillstånd ska beviljas görs först när en ansökan om tillstånd till utförsel, tillhanda-
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
172
hållande av tekniskt bistånd eller lämnande av anbud inkommit till ISP.
Ett förhandsbesked gäller under de förutsättningar som rådde vid tillfället när beskedet utfärdades. Som huvudregel uppställs även ett sådant villkor i förhandsbeskedet, dvs. att beskedet endast gäller under förutsättning att inga nya omständigheter eller förutsättningar inträder efter att beskedet meddelats. I de fall där omständigheterna i mottagarstaten inte förändrats kan sökanden emellertid som regel räkna med att ett positivt förhandsbesked medför att anbudsunderrättelse får lämnas och att utförseltillstånd erhålls.
Som ovan framhållits anses förhandsbeskedet ge en tidig prövning av en tänkt export till ett mottagarland, vartill export inte är självklar. Förhandsbeskedet medför vidare en möjlighet att styra försvarsindustrin så att denna inte marknadsför sina produkter gentemot stater till vilka Sverige inte bör bevilja krigsmaterielexport. Förhandsbeskedet ger företagen besked om det är lönt att genomföra marknadsföringsaktiviteter gentemot en viss mottagarstat. För företagen är förhandsbeskedsstadiet dessutom sällan tidskritiskt, vilket i sin tur möjliggör en genomgripande tillståndsprövning där såväl en behandling av ärendet i EKR som överlämnande av ärendet till regeringen kan aktualiseras. Förhandsbeskedet fyller en särskild roll i fråga om exportmöjligheter till en ny mottagarstat eller i ett ärende av särskilt känslig karaktär.
Närmare om tillsyn
ISP genomför tillsynsbesök hos företag som innehar tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd för krigsmateriel. Ett tillsynsbesök innebär att ISP besöker företaget för att kontrollera att företaget har tillräcklig kunskap om exportkontrollprocessen samt att kunskapen är införlivad i företagets arbetsprocess i syfte att säkerställa att brott mot exportkontrollagstiftningen inte sker. ISP genomför även ett särskilt fördjupat tillsynsbesök hos ett företag som ansöker om att bli certifierad mottagare av krigsmaterielkomponenter inom EES.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
173
Slutanvändarintyg
Att ha ett effektivt och fungerande system för slutanvändarkontroll utgör ett viktigt moment i exportkontrollen. Det yttersta syftet med slutanvändarintyget är att säkerställa att exporterad krigsmateriel inte vidareexporteras till andra stater utan godkännande från den exporterande staten. Krigsmateriellagen föreskriver inte att slutanvändarintyg måste finnas för att tillstånd ska meddelas.
Av 8 § krigsmaterielförordningen framgår att en ansökan om utförsel bl.a. ska innehålla uppgifter om köpare, mottagare och slutanvändare. Av riktlinjerna framgår att ett slutanvändarintyg eller intyg om egen tillverkning (bearbetningsintyg) bör finnas för att en ansökan om utförseltillstånd ska godkännas.10 Slutanvändarintyg behövs dock inte:
vid användande a v generellt tillstånd,11
vid utförsel för prov, reparation, demonstration eller dylikt, i de fall materielen ska återföras till Sverige,
vid utförsel för prov, test eller demonstration i de fall det handlar om små kvantiteter materiel och denna förbrukas under aktiviteten,
vid transitering av materiel genom Sverige,
vid återföring av utlandsägd materiel som införts till Sverige för provning, reparation, underhåll, etc., eller
vid överföring av utlandsägd, i Sverige lagerhållen, materiel till det utländska rättssubjektet ägt lager i annat land.
För försäljningsärenden avseende utförsel (export/överföring) av krigsmateriel krävs som huvudregel att ansökan innehåller slutanvändarintyg. Intyget bör i dessa fall innehålla så specificerade uppgifter som möjligt rörande materielen och en hänvisning till
10Prop. 1991/92:174 s. 41. 11 Ett generellt tillstånd är ett tillstånd som utfärdas av ISP och som medför att tillståndshavaren kan föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet utan ansökan till en eller flera kategorier av mottagare i ett EES-land.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
174
relevant klassificering i förteckning över krigsmateriel och tekniskt bistånd.
Inom ramen för EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport har medlemsstaterna i den s.k. Användarguiden12 enats om en ”bästa praxis” avseende slutanvändarintyg. Medlemsstaterna har enats om att minst följande uppgifter ska återfinnas i ett slutanvändarintyg:
Uppgifter om exportören (åtminstone namn, adress och företagets namn).
Uppgifter om slutanvändaren (åtminstone namn, adress och företagets namn). När det gäller export till ett företag som återförsäljer varor på den lokala marknaden, kommer företaget att anses vara slutanvändare.
Det land som är slutdestination.
En beskrivning av de varor som exporteras (typ, kännetecken) eller hänvisning till det avtal som har ingåtts med myndigheterna i det land som är slutdestination.
Kvantitet av och/eller värde på de exporterade varorna.
Slutanvändarens namnteckning, namn och ställning.
Slutanvändarintygets datum.
Klausul om slutanvändning och/eller om förbud mot återexport, i förekommande fall.
Uppgift om varornas slutanvändning.
En förpliktelse, vid behov, om att de exporterade varorna inte kommer att användas för andra ändamål än det angivna.
En förpliktelse, vid behov, om att varorna inte kommer att användas för utveckling, tillverkning eller användning av kemiska eller biologiska vapen eller kärnvapen eller till missiler som kan bära sådana vapen.
12Användarguide för rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmaterie, 29 april 2009.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
175
Härutöver anges att medlemsstaterna, efter eget gottfinnande, kan kräva fler uppgifter, bland annat:
En klausul om förbud mot återexport av varor som omfattas av slutanvändarintyget. En sådan klausul kan bland annat: – Innehålla ett kategoriskt förbud mot återexport. – Föreskriva att återexport kommer att förutsätta skriftligt avtal med myndigheterna i det ursprungliga exportlandet. – Medge återexport utan förhandstillstånd från myndigheterna i exportlandet till vissa länder som fastställs i slutanvändarintyget. – Fullständiga uppgifter, i förekommande fall, om mellanhanden. – Om slutanvändarintyget kommer från regeringen i det land för vilket varorna är avsedda, kommer intyget att verifieras av exportlandets myndigheter för att kontrollera att namnteckningen är äkta och att undertecknaren har befogenhet att göra åtaganden på regeringens vägnar. – Ett åtagande från den slutliga mottagaren att på begäran lämna ett intyg till den exporterande staten om att leveransen har mottagits.
Från den 1 januari 2013 har ISP infört reviderade slutanvändarintyg samt ändrat de administrativa rutinerna avseende när de olika intygen ska användas. Detta har skett dels i syfte att förtydliga den mottagande statens förpliktelser, dels i syfte att minska onödig byråkrati. Ett ytterligare syfte var att stärka skrivningarna som syftar till att minska risken för avledning (diversion). Dvs. att den exporterade materielen hamnar hos en annan slutanvändare än den avsedda. Intygen är indelade i två kategorier: offentliga rättssubjekt och utländska privata rättssubjekt.
För offentliga rättssubjekt finns följande slutanvändarintyg:
Declaration by End-User (DEU) används vid export av krigsmateriel till andra stater, med undantag för EU:s medlemsstater, Norge, Schweiz, USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan. Intyget är tryckt på sedelpapper, är av speciell typ och
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
176
beställs från ISP av det exporterande företaget. Syftet med att DEU utfärdas på sedelpappersintyg är att säkerställa att intyget inte förfalskas. Det exporterande företaget ska vidarebefordra intyget till den aktuella köparen eller mottagaren. Intyget ska därefter undertecknas, dateras och förses med stämpel av behörig myndighetsperson vid den utländska myndighet som utgör köpare eller slutmottagare av krigsmaterielen. Köparen/slutmottagaren ska därefter vidarebefordra intyget till den svenska beskickningen i mottagarlandet, som kontrollerar intyget. Bl.a. kontrolleras att intyget undertecknats av behörig person, varefter det sänds vidare till ISP. Om försäljningen avser s.k. MANPADS (bärbara luftvärnsvapen) används DEU för samtliga stater. Dvs. även EU:s medlemsstater, Norge, Schweiz, USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan. 13
End-Use Certificate används för försäljning till EU:s medlemsstater, Norge, Schweiz, USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan.
Vilken typ av slutanvändarintyg som används inverkar inte på de åtaganden som mottagarlandet åläggs utan dessa är de samma; dels att inte vidareexportera krigsmaterielen utan godkännande av behörig myndighet i Sverige, dels en skyldighet att informera om krigsmaterielen förkommer genom stöld eller på annat sätt. Vidare åtar sig mottagarstaten att, efter förfrågan från behörig svensk myndighet, bekräfta att de mottagit krigsmaterielen i fråga. Härutöver lovar mottagarstaten att produkten inte ska användas för massförstörelsevapen.
För utländska privata rättssubjekt ska följande intyg användas:
End-User Undertaking används för
a) utrustning och tekniskt bistånd vid tillverkning, renovering
eller uppgradering, samt
13 Ifråga om MANPADS används även en s.k. Declaration till följd av det beslut som medlemsstaterna i exportkontrollregimen Wassenaar Arrangemanget antagit.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
177
b) vid utförsel där produkten integreras i köparens egen produk-
tion där produkten saknar egen identitet, exempelvis stapelvaror som krut och sprängämnen.
Om exporten avser a) åtar sig köparen att inte vidareexportera krigsmaterielen. Om köparen ska integrera komponenter i en egen produkt enligt b) åtar sig köparen att inte vidareexportera eller överföra komponenterna till en tredje part. Härutöver åtar sig köparen att produkten inte ska användas för framställning av massförstörelsevapen samt att, efter förfrågan från behörig svensk myndighet, bekräfta att de mottagit krigsmaterielen.
Test Certificate kan användas vid leverans av större mängder materiel utomlands, som förstörs/förbrukas vid demonstration eller prov. Mottagaren åtar sig att inte sälja, vidareexportera eller överföra krigsmaterielen till tredje part. Den krigsmateriel det är fråga om utgör förbrukningsvaror såsom ammunition, sprängmedel och dylikt.
Small Arms Certificate används vid utförsel av jakt- och sportskyttevapen/-ammunition avsedd för privatperson eller vapenhandlare. Mottagaren åtar sig att inte vidareexportera jakt- och sportskyttevapen/-ammunition samt att försäljning endast ska ske i mottagarlandet.
5.3 Krigsmateriel – vad omfattas av begreppet?
Av central betydelse vid tillståndsprövningen och exportkontrollprocessen är naturligtvis vilka produkter, varu- och materialslag som utgör krigsmateriel och därmed omfattas av regelsystemet. Av 1 § krigsmateriellagen följer att krigsmateriel utgörs av ”materiel som är utformad för militärt bruk” och som regeringen beslutar utgör krigsmateriel. Av förarbetena till krigsmateriellagen framgår att klassificeringen av krigsmateriel bör ske med utgångspunkt i materielens funktion och konstruktion. I det fall en produkt har såväl civil som militär användning bör den klassificeras som krigsmateriel om den i sin militära funktion har förstörelsebringande
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
178
effekt.14 Vad som utgör krigsmateriel följer av bilaga 1 till krigs-materielförordningen (1992:1303).15
När krigsmaterielförordningen trädde i kraft i januari 1993 utvidgades krigsmaterielförteckningen med ett antal nya produkter. Detta medförde att produkter som tidigare inte ansågs utgöra krigsmateriel genom förändringen hamnade under kontroll. Här kan bl.a. nämnas vissa fordon (såsom BV206), marina ledningssystem (såsom 9LV), fortifikatoriska anläggningar, viss elektronisk- samt elektrooptisk materiel och programvara. Föredragande statsrådet framhöll att ”det finns skäl att regeringen vid fastställandet av krigsmaterielförteckningen tar hänsyn till det krigsmaterielbegrepp som tillämpas av länderna inom EG”.16 Uttalandet har dock inte medfört löpande förändringar av krigsmaterielförteckningen. Förteckningen har sedan 1993 fram till den 30 juni 2012 endast ändrats vid ett tillfälle – till följd av ratificeringen av artikel 10 i Förenta Nationernas Vapenprotokoll. Här bör uppmärksammas att EU i juni 2000 antog en gemensam militär lista som därefter i stort uppdaterats årligen till följd av de förändringar som beslutas i exportkontrollregimen Wassenaar Arrangemanget.
Den 30 juni 2012 övergick Sverige till att utgå från EU:s militära lista17 i syfte att fullgöra implementeringen av direktivet om överföring av försvarsrelaterade produkter (2009/43/EG). Vissa tillägg har emellertid gjorts till EU:s militära lista då den tidigare svenska krigsmaterielförteckningen innehöll produkter som inte återfinns på EU:s lista. Såväl kärnvapen som fortifikatoriska anläggningar har därmed lagts under den nationella exportkontrollen. Genom övergången till EU:s militära lista har ett antal produkter avförts från kontroll och utgör därmed inte längre krigsmateriel. Här kan bl.a. nämnas luft- och fjädervapen och vissa sprängmedel, t.ex. trotyl (TNT). Övergången medförde även att produkter som inte tidigare
14Prop. 1991/92:174 s. 27. 15 Bilagan består av fyra delar Del A: a) Förteckning över krigsmateriel och tekniskt bistånd enligt Krigsmateriellagen, och b) Krigsmateriel som inte finns angiven i bilagan till direktiv 2009/43/EG, Del B: Definitioner av termer som används i del A, Del C: Förteckning över produkter/ämnen för vilka deklarationsskyldighet föreligger till ISP. ISP lämnar i sin tur information till OPCW, Organisation for the Prohibition of Chemcial Weapons, Del D: Förteckning över vilken materiel i del A som utgör krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK). 16 Prop. 191/92:174 s. 31. 17 EU military list. Denna lista bygger i sin tur på exportkontrollregimen Wassenaars Military List.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
179
utgjorde krigsmateriel enligt det svenska regelverket, numera gör det och därmed blivit föremål för kontroll. Här kan bl.a. nämnas militära elverk och containrar, samt specialbehandlat stål som i den tidigare svenska förteckningen endast blev tillståndspliktig när den bearbetats för att ingå i en militär applikation.
Den största förändringen mot tidigare är att tekniskt bistånd numera omfattas av exportkontroll. Med begreppet tekniskt bistånd avses information gällande krigsmateriel som erfordras i någon av faserna utveckling, produktion eller användning. Informationen kan ha formen av tekniska uppgifter eller teknisk assistans.18
Som påtalats gjordes en uppdelning av krigsmateriel i två kategorier i samband med ikraftträdandet av nuvarande krigsmateriellag; Krigsmateriel för strid (KS) respektive Övrig krigsmateriel (ÖK). Denna indelning gjordes med hänsyn till produktens förstörelsebringande verkan och riktlinjerna gör en åtskillnad mellan hur tillståndsprövningen bör ske beroende på till vilken kategori som produkten i fråga hänförs.
I den allmänna debatten brukar ibland krigsmateriel likställas med vapen. Detta skapar emellertid en felaktig bild av vad krigsmateriel verkligen omfattar. Den allmänna bilden är att vapen utgörs av stridsvagnar, stridsflyg, skjutvapen m.m. I 2 § vapenlagen definieras skjutvapen som ”vapen med vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av krutladdningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra liknande utskjutningsmedel.” I FN:s register över konventionella vapen definieras större vapensystem som stridsvagnar, pansrade stridsfordon, grovt artilleri, stridsflygplan, attackhelikoptrar, stridsfartyg och robotar/ robotlavetter. Uttrycket små och lätta vapen omfattar i princip handeldvapen som kan bäras och avfyras av en person, samt vapen som är avsedda att bäras och användas av flera personer. I FN:s vapenregister definieras små vapen som revolvrar/automatpistoler, gevär/karbiner, kulsprutepistoler, automatkarbiner och lätta kulsprutor, medan med lätta vapen definieras som tunga kulsprutor, granattillsats för montering på vapen, bärbara pansarvärnspjäser, rekylfria vapen (granatgevärssystem), bärbara pansarvapen och granatkaster. Dessa vapen ingår i kategorin krigsmateriel för strid.
18 Jfr definitionsbilaga till krigsmaterielförordningen.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
180
Kategorin övrig krigsmateriel omfattar delar och komponenter till krigsmateriel för strid samt materiel som inte har direkt förstörelsebringande verkan i en stridssituation, som t.ex. spaningsradaranläggningar, simulatorer för utbildningsändamål utrustning för operativ och taktisk ledning, materiel för störning och röjning, ubåtsbatterier, ubåts- och torpednät, IR-utrustning (infrarött ljus), skyddsutrustning och pansarplåt.
5.4 Tillståndsprövningen i praktiken
5.4.1 Utgångspunkt för prövningen
Som anförts innehåller regelverket att det kan uppstå en konfliktsituation genom att olika politikområden ställs mot varandra vid tillståndsprövningen.
Regeringen har vid några tillfällen under 2000-talet inför riksdagen uttalat sig rörande hur avvägningen mellan de olika politikområdena bör göras. Därvid har understrukits att det vid varje exporttillfälle ska råda en balans mellan de säkerhets- försvars- och utrikespolitiska intressena. I en och samma situation kan vissa riktlinjer tala för fortsatt export, medan andra talar emot. De olika hänsynstagandena ska vägas mot varandra och det går inte att ”utesluta den ena eller den andra delen i den bedömningen”. Vid avvägningen ”har nationens eget intresse förtur. Ytterst måste det handla om att slå vakt om Sveriges långsiktiga säkerhet.”19
Riksdagen har återkommande ställt sig bakom regeringens uppfattning härvidlag.20
19 Utrikesminister Laila Freivalds svar på interpellation 2004/05:129 om anfallet på Falluja. Se även bl.a. stadsrådet Gunnar Lunds svar på fråga 2002/03:694 om krigsmaterielexporten till USA och statsrådet Ewa Björlings svar på interpellation 2007/08:66 om försäljning av klusterbomber till USA. 20 Bl.a. bet. 2002/03:UU9, s. 10f och rskr 2002/03:179, bet. 2003/04:UU3, s. 59 och rskr 2003/04:112, bet. 2004/05:UU6, s. 8 och rskr 2004/05:302 samt bet. 2005/06:UU12, s. 22 och rskr 2005/06:231. Det kan noteras att bet. 2003/04:UU3 avhandlar regeringens proposition om Sveriges politik för global utveckling.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
181
5.4.2 Handläggningen hos ISP
ISP är en enrådighetsmyndighet och det är ytterst generaldirektören som ensam har beslutsansvaret. Generaldirektören har emellertid delegerat ärenden av rutinartad karaktär inom ISP för att på så sätt sprida arbetsbelastningen och minska onödig administration och handläggningstider. De ärenden som generaldirektören inte delegerat avgör denne själv efter föredragning.
Sedan ett antal år har ISP infört krav på att det ska upprättas en skriftlig föredragningspromemoria avseende alla de ärenden som beslutas av generaldirektören. Dessa ärenden föredras och diskuteras under s.k. veckoberedningar där berörd personal från ISP deltar. En föredragningspromemoria ska omfatta en redogörelse av ärendet, inkluderande bl.a. tidigare beslut rörande aktuell mottagarstat, landbedömning med en redogörelse för den inrikes- och utrikespolitiska situationen, de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som föreligger, eventuell materielspecifik hänsyn som talar för att tillstånd ska beviljas samt om det är något i Sveriges utrikespolitisk som talar emot. Vidare görs en kontroll avseende huruvida andra medlemsstater i EU eller i exportkontrollregimen Wassenaar meddelat avslag på liknande ansökningar om export utifrån såväl mottagare som den aktuella produkten. I förekommande fall görs en konsultation med berörd stat.
I den proposition som föregick inrättandet av ISP framhålls att en prövning på myndighetsnivå kräver att myndigheten tillförs sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska frågor. Som framgår nedan inhämtas sådan sakkunskap när ett ärende behandlas av EKR. Någon beredning med berörda departement i Regeringskansliet av ärenden som inte behandlas av EKR sker emellertid inte. I dessa ärenden är det i stället upp till ISP att hålla sig uppdaterad på förändringarna i den svenska säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. Vid behov kan ISP inhämta uppgifter från berörda myndigheter såsom Försvarsmakten (främst MUST), Säpo och Regeringskansliet (UD/Fö).
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
182
Förändringar avseende handläggning av ärenden
I sin redovisning till kommittén framför ISP bl.a. följande vad gäller hur myndigheten bereder krigsmaterielärenden. Under perioden 1996 till 2010 upprättades i princip endast föredragningspromemorior inför samrådsärenden med EKR. På liknande sätt hade Krigsmaterielinspektionen på Utrikesdepartementet upprättat promemorior inför sammanträden med den Rådgivande nämnden samt ibland även inför föredragningar med ansvarigt statsråd. Härutöver upprättades promemorior inför att ärendet skulle till regeringen eller till Utrikesnämnden.
KRUT föreslog att ISP, för att förbättra det institutionella minnet på myndigheten, i större utsträckning ska dokumentera de överväganden och skäl som görs i ett ärende som varit föremål för samråd med EKR. Till följd härav beslutade ISP:s generaldirektör att detta skulle ske från och med 1 januari 2006. Detta medförde att det sedan 2006 finns ”beslutspromemorior” i de s.k. samrådsärendena med EKR. Av dessa framgår de överväganden som medfört att en ansökan om krigsmaterielexport avslagits eller medgetts.
År 2010 beslöt ISP:s generaldirektör att föredragningspromemorior även skulle upprättas i krigsmaterielärenden ”inför föredragningar för generaldirektören eller annan beslutsfattare vid förfrågningar om export (förhandsbesked), underrättelser om anbud eller vid ansökningar om utförseltillstånd för det fall mottagarlandet inte är en etablerad samarbetsstat på krigsmaterielområdet”.21 Föredragningspromemorior upprättas även för krigsmaterielärenden till samarbetsstater om skäl föreligger för det. ISP uppger att denna reform har medfört att ca 500 promemorior upprättats på krigsmaterielområdet och att tillämpningen av praxis numera är fastare och tydligare än tidigare.
21 Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 19f.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
183
5.4.3 EKR:s roll
Föregångaren till EKR, den Rådgivande nämnden för krigsmaterielexportfrågor, inrättades 1984. Nämnden bestod av sex ledamöter, vilka tillsattes på parlamentarisk grund.22 Dess uppgift var att inom ramen för ett samrådsforum bistå behandlingen av enskilda exportärenden. Ledamöterna kom från de partier som hade representation i Utrikesnämnden. Av regeringens skrivelse med redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten år 1984 framgår att inrättandet av nämnden innebar dels att antalet ärenden som gjordes till föremål för samråd ökade, dels att Utrikesnämnden avlastades.23
I samband med inrättandet av ISP aktualiserades frågan om en ombildning av den rådgivande nämnden då regeringen ville utveckla detta forum för samråd avseende krigsmaterielexportfrågor. Den nya enheten gavs namnet Exportkontrollrådet. EKR:s roll är vidare än den rådgivande nämndens och omfattar även andra strategiska produkter än krigsmateriel som ISP har att pröva. Bl.a. produkter med dubbla användningsområden. Arbetet i EKR ska inte bara ta sikte på samråd. Det ska också tillföra ISP sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska frågor.24 Detta sker bl.a. genom att ISP får kännedom om de landbedömningar, bedömningar av spridningsrisker m.m. som görs inom Regeringskansliet. Utöver att ISP ska samråda med EKR i viktigare beslut ska generaldirektören hålla rådet informerad om ISP:s verksamhet på exportkontrollområdet.
Mot bakgrund av EKR:s uppgifter förändrades sammansättningen och arbetsformerna jämfört med för den rådgivande nämnden. Numera består EKR av riksdagsledamöter, eller tidigare riksdagsledamöter, från samtliga partier som är representerade i riksdagen.25Ledamöterna utses av regeringen. Utöver dessa ledamöter deltar
22Prop. 1984/85:82. 23 Regeringens skrivelse 1984/85:223. 24Prop. 1995/96:31, s. 28. 25 Av prop. 1995/96:31 s. 27ff framgår att regeringens förslag var att ledamöterna skulle utses av regeringen efter förslag från de partier som är företrädda i Utrikesnämnden. EKR har representanter från samtliga riksdagspartier. EKR består fn. av tre ledamöter från Socialdemokraterna respektive Moderaterna, samt en ledamot från vardera övrigt riksdagsparti. Enligt 10 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP ska regeringen utser ledamöterna för en bestämd tid, vanligen fyra år med byte i december under valår. ISP:s generaldirektör är rådets ordförande och han eller hon ska hålla rådet informerat om ISP:s verksamhet på exportkontrollområdet.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
184
tjänstemän från såväl Utrikesdepartementet som Försvarsdepartementet. Av 13 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP framgår att rådets ”sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor är den statssekreterare som svarar för exportkontrollfrågor, det utrikesråd i Utrikesdepartementet som Regeringskansliet bestämmer och statssekreteraren i Försvarsdepartementet eller den som någon av dem sätter i sitt ställe”. Dessa personer bistår rådet med föredragningar utifrån nämnda politikområden.26EKR:s ledamöter omfattas av handlingssekretess och tystnadsplikt på samma sätt som tjänstemännen på ISP.
Den tidigare Rådgivande nämnden arbetade utifrån konsensus i samrådsärenden. Detta medförde att om en ledamot i nämnden ansåg att en ansökan skulle avslås så blev nämnden rekommendation avslag. Regeringen gick emellertid vid flera tillfällen varje år emot nämndens rekommendation. Detta ska jämföras med EKR, där varje ledamot ska lämna sin rekommendation på ett samrådsärende, men där rekommendationen från EKR grundar sig på majoriteten av ledamöterna. Såvitt kommittén erfarit har det endast förekommit ett samrådsärende där ISP:s generaldirektör inte följt EKR:s rekommendation. I det fallet hade rådet tillstyrkt export men generaldirektören beslutade om avslag.
Det åligger ISP:s generaldirektör att avgöra om ett ärende ska behandlas i EKR, liksom om ett ärende ska överlämnas till regeringen för beslut.27 Av propositionen framgår att viktigare beslut ska föregås av samråd med EKR.28 EKR brukar som regel alltid höras i de fall en ansökan avser export till ett nytt mottagarland.29 Detsamma gäller när utvecklingen i ett land nödvändiggör en ny prövning i rådet eller då det rör en fråga som fordrar en särskild uttolkning av riktlinjerna. Vidare är praxis att det i första hand är utförseltillstånd
26 Det kan noteras att statssekreteraren i Försvarsdepartementet, statssekreteraren som svarar för exportkontrollfrågor samt utrikesrådet för politiska frågor i Utrikesdepartementet i praktiken har delegerat uppgiften att vara sakkunniga i rådet till tjänstemän på respektive departement. 27 Se 11 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP. 28Prop. 1995/96:31 s. 28. 29 I prop. 1991/92:174 s. 95f framhålls att principiellt viktiga ärenden görs till föremål för samråd med den Rådgivande nämnden (dvs. EKR:s företrädare). Avseende samverkan (begreppet samverkan används i en vid mening och omfattar export av krigsmateriel) med ett nytt land framhöll föredragande statsrådet att den utrikespolitiska bedömningen är av särskild vikt samt att särskild restriktivitet ska göras i bedömningarna när det är fråga om krigsmaterielexport till ett nytt land, se anförd prop. s. 47.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
185
för ÖK som beviljas när ett land öppnas upp för krigsmaterielexport. I likhet med vad som gällde för den rådgivande nämnden medför inte en behandling av ett ärende i EKR att regeringen kan avstå från att överlägga med Utrikesnämnden där detta föreskrivs i regeringsformen.
Beredning av samrådsärenden med EKR
Inför varje samrådsärende skickar ISP ut skriftligt underlag till EKR:s ledamöter och till berörda tjänstemän inom Regeringskansliet. Underlaget består av en promemoria från ISP om ärendet, vilken bl.a. innehåller en försvarspolitisk bedömning från Försvarsdepartementet. Vidare återfinns en skriftlig landbedömning från Utrikesdepartementet.30
Beredningen av ett ärende i EKR sker genom att en tjänsteman hos ISP föredrar ärendet. Därefter sker en redogörelse för landbedömningen av Utrikesrådet för politiska frågar vid Utrikesdepartementet (eller den han/hon satt i sitt ställe) och en redogörelse av de försvarspolitiska aspekterna av statssekreteraren i Försvarsdepartementet (eller den han/hon satt i sitt ställe). Efter att informationen lämnats överlägger EKR:s ledamöter, varefter de avger sin bedömning om ärendet ifråga. Någon formell omröstning sker inte och respektive ledamots ställningstagande antecknas inte. Dock förs ett protokoll där majoritetens uppfattning redovisas samt de relevanta upplysningar och synpunkter som kommit fram vid behandlingen i rådet.
I tabell 5.1 redogörs för antal samrådsärenden under åren 1996– 2013. Det bör uppmärksammas att ett och samma samrådsärende kan innehålla bedömningar avseende en eller flera stater, ibland fler än 15 länder (oftast vid flernationella projekt). Vidare har vissa stater varit föremål för flera samrådsärenden. Dels över tid, dels med hänsyn till olika typer av krigsmateriel.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
186
Källa: ISP.
5.4.4 Överlämnande av ärenden till regeringen
I den proposition som låg till grund för inrättandet av ISP framhålls att ISP ska pröva merparten av ärendena avseende kontroll över krigsmateriel.31 Vissa ärenden ska dock överlämnas till regeringen för avgörande. Det rör sig dels om de ärenden som är av principiell betydelse eller annars är av särskild vikt (1 a § andra stycket krigsmateriellagen), dels om de ärenden som föranleder att regeringen har skyldighet att överlägga med Utrikesnämnden före ärendet avgörs (10 kap. 11 § regeringsformen föreskriver att överläggning med Utrikesnämnden bör ske i utrikesärenden av större vikt. Vissa utförselärenden som rör krigsmateriel kan vara av sådan art att de påkallar överläggning med Utrikesnämnden).32
Som tidigare framhållits kan regeringen enligt 1 a § tredje stycket krigsmateriellagen besluta, om den anser så påkallat, att ISP:s generaldirektör ska överlämna en viss typ av ärenden till regeringen. Det skulle t.ex. kunna avse ärenden rörande viss krigsmateriel eller ärenden som avser en viss stat.
I propositionen framhålls att det rör sig om ett mindre antal ärenden som kräver regeringens ställningstagande.33 Vad som avses med ett mindre antal ärenden framgår inte. Vidare finns det i propositionen ingen förklaring till vad som avses med ärenden som har ”principiell betydelse” eller annars är av ”särskild vikt”. Regeringen konstaterade att det kan räcka att regeringen prövar de ärenden som är viktiga för praxisutvecklingen ”eller är svårbedömda”.
31Prop. 1995/96:31, kapitel 5. 32 I propositionen anförs att de ärenden ska överlämnas till regeringen som medför att regeringen kan ”styra utvecklingen i praxis och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav. Dessutom måste regeringen ha möjlighet att uppfylla kravet på samråd med Utrikesnämnden.” Prop. 1995/96:31 s. 25. 33 Aa s. 27.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
187
Vidare angavs att det kan vara motiverat att regeringen prövar fler eller andra ärenden än vad som normalt är ändamålsenligt ”i krislägen eller andra tillspetsade situationer.”34
Sedan ISP övertog tillståndsprövningen från regeringen har sammanlagt 17 ärenden överlämnats till regeringen för prövning.35
Av dessa ärenden har ett par emellertid i princip gällt samma sak, varför regeringen har meddelat färre än 17 beslut. Dessutom har ISP återkallat två ärenden innan regeringen hunnit fatta beslut i dessa. Åtta ärenden har uteslutande avsett export från Sverige. I samtliga de ärenden som har prövats av regeringen har regeringen, i det enskilda fallet, gjort samma bedömning som ISP och EKR. Före det att ett ärende kan lämnas över till regeringen måste samråd i ärendet ha skett med EKR.36 Då ett ärende överlämnas till regeringen ska ISP bifoga ett eget yttrande.37
ISP:s generaldirektör har återkommande underhandskontakter med regeringen, genom ansvarigt statsråd och statssekreterare. Dessa kontakter grundar sig på att regeringen har ett särskilt ansvar för utrikespolitiken och att det av 10 kap. 13 § regeringsformen följer att chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör ska hållas underrättad när frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Underhandskontakter mellan regeringen eller ett enskilt statsråd och en myndighet som är underställd regeringen anses även vara ett led i den normala dialogen.38
Regeringen och ansvarigt statsråd hålls löpande underrättad om de beslut som ISP fattat. Detta sker genom att regeringen medverkar i EKR, men också genom de underhandskontakter som förekommer.
Frågan om och hur regeringen håller sig underrättad om praxisutvecklingen vid ISP har behandlats i ett granskningsärende hos kon-
34Prop. 1991/92:174, kapitel 5. 35 Två av dessa ärenden har rört förhandsbesked avseende krigsmaterielexport. Förhandsbesked regeleras inte i krigsmateriellagen och överlämnandet av dessa ärenden har därför inte skett med stöd av 1 a § andra stycket i lagen. Beaktat de utrikespolitiska implikationer som krigsmaterielexport kan ha bör ett överlämnande i dessa fall ha kunnat ske med stöd av regeringsformen 10:13 som föreskriver att en statlig myndighet är skyldig att hålla utrikesministern underrättad om en fråga av utrikespolitisk betydelse. 36 Se 11 § i förordning (2010:1101) med instruktioner för ISP. 37 Därigenom kan myndighetens kunskaper och erfarenheter tas tillvara. Se prop. 1995/96:31 s. 26. 38 Se bl.a. betänkande 1998/99:KU25 s. 96 och betänkande 2003/04:KU20 s. 211.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
188
stitutionsutskottet.39 I granskningsärendet framkomatt regeringen håller sig underrättad om rådets arbete genom sin medverkan i EKR och att närvarande representanter för regeringen återrapporterar till ansvarigt statsråd.40 Konstitutionsutskottet fann inte anledning att rikta någon kritik mot regeringen avseende denna ordning.41
5.5 Möjlighet till överprövning
Huvudregeln är att vare sig ISP:s eller regeringens beslut i exportkontrollfrågor kan överprövas. Från huvudregeln görs undantag avseende vissa av ISP:s beslut; vissa certifieringsbeslut,42 beslut att återkalla tillstånd, beslut rörande viss användning av generella tillstånd samt beslut om avgift som myndigheten tar ut för tillsyn eller tillståndsprövning enligt krigsmateriellagen. Beslut varigenom ISP gett tillstånd, avslagit en tillståndsansökan eller förbjudit att ett anbud lämnas respektive att ett avtal ingås kan däremot inte överklagas. Anledningen därtill är att ett sådant beslut baseras på politiska överväganden, vilket inte ger enskilda intressen någon klagorätt.43Avseende regeringsbeslut är det endast om beslutet avsett återkallelse av ett tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel som en möjlighet till överklagande föreligger.44
5.6 Öppenhet och transparensen i gällande exportkontrollsystem
5.6.1 ISP:s löpande redovisningar
ISP redovisar kvartalsvis översiktliga rapporter av beviljade utförseltillstånd av krigsmateriel. Av rapporten framgår mottagarstater, vilka produktkategorier enligt krigsmateriellistan som exporterats
39 Betänkande 1998/99:KU25 s. 5 och 92–99. 40 Aa del 2, bilaga A2.10.2 – en promemoria från Statsrådsberedningen. 41 Aa s. 5 och 98–99. 42 Ett företag kan certifieras för att kunna ta emot krigsmateriel eller tekniskt bistånd som överförs till Sverige från ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) enligt ett generellt överföringstillstånd. 43 Jfr Europadomstolens avgörande i mål 35178/97, Ankarcrona mot Sverige. 44Prop. 1995/96:31, kapitel 9.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
189
samt huruvida materielen klassificeras som krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel. Vidare lämnar ISP information om den faktiska krigsmaterielexporten ad hoc när detta påkallas. Detta skedde bl.a. i samband med den arabiska våren där ISP i ett pressmeddelande redogjorde för Svensk försvarsmateriel till Nordafrika och Nära Östern. Bl.a. lämnades information om den faktiska krigsmaterielexporten till Saudiarabien mellan 2005 och 2011.
5.6.2 ISP:s redovisningar till regeringen
Fram till och med 2011 redovisades krigsmaterielexporten i ISP:s Verksamhets & Årsredovisning. Sedan 2011 redovisas års- respektive verksamhetsredovisningen separat och uppgifter om krigsmaterielexport återfinns numera i verksamhetsredovisningen. Härutöver redovisar ISP till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet) i samband med redovisningen av statistik till EKR. Vidare lämnas redovisningar ad hoc när regeringen eller Regeringskansliet begär in sådana. Av ISP:s instruktioner följer också att myndigheten ska lämna underlag till Regeringskansliet inför regeringens årliga skrivelse till riksdagen. Sådan information ska lämnas före den 15 februari varje år.
5.6.3 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen
Alltsedan 1985 har regeringen lämnat en skrivelse till riksdagen vari regeringen redogör för sin exportkontrollpolitik avseende strategiska produkter. Sverige var den andra staten, efter USA, som började publicera rapporter avseende den nationella krigsmaterielexporten. Syftet med denna redovisning har hela tiden varit att bidra med underlag till en bredare diskussion om frågor relaterade till såväl exportkontroll av krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden. Regeringen strävar kontinuerligt efter en ökad öppenhet på exportkontrollområdet.45 Detta har medfört att skrivelsens innehåll och utformning har utvecklats till att i dag vara en relativt omfattande redogörelse för exportkontrollpolitiken
45 Regeringens skrivelse 2013/14:114, Strategisk exportkontroll 2013 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden.
Tillståndsprövningen SOU 2015:72
190
som helhet. Genom en öppnare politik och bättre informationsbehandlingssystem kan i dag, jämfört med tidigare, fler statistiska uppgifter lämnas.46
Av skrivelsen framgår bl.a. följande information:
Hur många utförseltillstånd (internationellt benämns tillstånden oftast licenser) som har beviljats. Av informationen framgår även värdet av utförseltillstånden, mottagarstaterna samt produktslag/kategori i krigsmaterielförteckningen.
Den faktiska krigsmaterielexporten, med angivande av det ekonomiska värdet av exporten, mottagarstaterna samt produktslag/kategori i krigsmaterielförteckningen.
Redovisning av krigsmaterielexporten till en specifik stat, uppdelad på Krigsmateriel för strid respektive Övrig krigsmateriel.
De avslag som beslutats utifrån antal avslag till en specifik mottagarstat.
Redovisning av tillhandahållandetillstånd, omfattande antalet beviljade tillstånd, mottagarstaterna, produktslag/kategori i krigsmaterielförteckningen samt den stat varifrån krigsmaterielen exporterats.
Redovisning av antalet följdleveranser som beviljats samt vilken materiel som omfattats av beslutet.
Redovisning av antalet inkomna ärenden fördelade på förhandsbesked, anbudsunderrättelser och utförseltillstånd.
5.6.4 Regeringens rapportering till internationella organ
Årligen rapporterar Utrikesdepartementet, efter samråd med Försvarsdepartementet och berörda myndigheter47, till Förenta nationernas register för konventionella vapen (UN Register of Conventional Arms, UNROCA). UNROCA etablerades 1992 och utgör det viktigast internationella instrumentet för öppenhet och transparens avseende överföring av vapen. Staterna rapporterar
46 Aa s. 3. 47 Däribland ISP, som lämnar uppgift om den svenska exporten.
SOU 2015:72 Tillståndsprövningen
191
årligen om export respektive import avseende sju utpekade kategorier av vapensystem;
stridsvagnar,
pansrade stridsfordon,
grovt artilleri,
stridsflygplan,
attackhelikoptrar,
stridsfartyg, samt
robotar/robotlavetter.
Registret har efter översyner i FN, senast skedde detta 2006, bl.a. utvidgats definitionsmässigt så att flera vapensystem ingår. Dessutom kan stater frivilligt rapportera om små och lätta vapen (Small Arma and Light Weapons, SALW).
Årligen redovisas även handeln med tunga vapensystem till Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Även inom exportkontrollregimen Wassenaararrangemanget (WA) sker en redovisning. Denna redovisning följer i stort de sju kategorier som rapporteras till FN-registret men rapporteringen har förfinats genom att även undergrupper ska rapporteras liksom att rapportering av små och lätta vapen tillkommit som en åttonde kategori. Rapporteringen i WA görs två gånger per år och ytterligare information kan då lämnas frivilligt. Syftet med denna rapportering är att på ett tidigt skede kunna uppmärksamma destabiliserande ansamlingar av vapen och grunden för regimens verksamhet är att bidra till regional och internationell säkerhet och stabilitet genom att främja öppenhet och ett ansvarsfullt agerande rörande överföringar av såväl konventionella vapen som produkter med dubbla användningsområden.
193
6 Försvarsindustrin och dess marknad
Krigsmaterielmarknaden är som många andra produktmarknader global, men den styrs inte enbart av traditionella marknadsekonomiska och tekniska faktorer. I stället styrs krigsmaterielmarknaden också av andra parametrar och villkor än rent företagsekonomiska. Staters politiska inblandning i denna marknad medför att den avsevärt skiljer sig från andra marknader. Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör till vem som försvarsindustrin får exportera till.
Den svenska säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken efter andra världskrigets slut medförde att Sverige byggde upp en omfattande försvarsindustrin i syfte att vara självförsörjande. Sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft har den svenska försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. De minskande beställningarna från Försvarsmakten som förändringarna i främst försvarspolitiken medfört har inneburit att export blivit nödvändig och helt central för att den avancerade inhemska försvarsindustrin ska kunna bibehålla en teknisk kompetens och kapacitet. Merparten av det som försvarsindustrin i dag tillverkar exporteras till andra stater. 1997 utgjorde den internationella marknaden 25 % av försvarsföretagens marknad. Ett decennium senare, 2007, hade den andelen ökat till 56 %. 2013 hade andelen ytterligare ökat, nu till drygt 60 %.
Det finns ca 150 företag i Sverige som har tillverkningstillstånd för krigsmateriel, varav ett 40-tal är aktiva som exportörer. Antalet anställda i säkerhets- och försvarsindustrin har sedan mit-
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
194
ten av 1990-talet legat runt 25 000 årsarbetskrafter. Industrins årliga omsättning är ungefär 30 miljarder kronor.
De omfattande strukturförändringar som försvarsindustrin genomgått har även medfört att industrin de senaste decennierna blivit internationaliserad. Stora delar av den svenska försvarsindustrin ägs i dag av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad, och de företag där moderbolaget har svenskt säte har i sin tur dotterbolag i andra stater.
En aspekt som medför att krigsmaterielmarknaden skiljer sig från andra marknader är att den importerande staten inte sällan brukar ställa upp krav på offset vid större köp. Med offset avses motprestationer som den köpande staten ställer på leverantören. De motprestationer som kan aktualiseras med offset inkluderar bl.a. byteshandel, teknologiöverföring eller att produktion ska ske i den köpande staten. Såväl EU kommissionen som Sverige anser att offset är hämmande för en fri marknad. EU kommissionen anser att offset inte ska tillåtas vid upphandlingar inom EU. Den svenska hållningen i dag är att offset inte ska tillämpas, oavsett om inköpen sker från en annan EU medlemsstat eller från ett tredje land.
6.1 Bakgrund
Krigsmaterielmarknaden är global, men den fungerar inte som andra marknader och kan heller inte jämföras med andra marknader. Denna marknad styrs av andra parametrar och villkor än rent företagsekonomiska. Krigsmaterielmarknaden bestäms nämligen inte enbart utifrån traditionella marknadsekonomiska och tekniska faktorer, utan den påverkas även i högsta grad av enskilda staters politiska ställningstaganden.1 Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör till vem som försvarsindustrin får exportera till.
De stater som har en inhemsk försvarsindustri brukar oftast anse att denna är av säkerhets- eller försvarspolitiskt intresse. Historiskt har exportkontroll av krigsmateriel antingen haft till uppgift
1 Jfr dokumentet från rådets POLARM-grupp, som fogats till meddelandet KOM(1997) 583, 4.12.1997.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
195
att säkerställa försörjningen av det egna försvaret eller haft till uppgift att förhindra att en potentiell motståndare får tillgång till teknik eller tekniskt kunnande. Att försvarsindustrin betraktas vara av strategiskt värde följer även av att industrin i vissa stater till del eller uteslutande är statsägd. I de stater där försvarsindustrin är privatägd så har vissa stater möjliggjort att de kan påverka strategiska beslut som ska fattas av den inhemska försvarsindustrin genom t.ex. s.k. ”golden shares”2 eller genom att vissa beslut måste underställas regeringen eller motsvarande. Statens roll och betydelse är således fortsatt som huvudregel av avgörande vikt för den i staten verksamma försvarsindustrin.
I stater med en inhemsk försvarsindustri accentueras statens roll ytterligare då den normalt fungerar både som största kund och som viktig referenskund i exportsammanhang. Vidare kan staten ingå internationella samarbeten där industrin kan delta. Vidare är det staterna som i egenskap av kunder och ibland även ägare som fastställer produktefterfrågan utifrån sina försvarsbehov. Härutöver bidrar staten – i varierande utsträckning – till finansieringen av forskning och utveckling, och påverkar på så sätt industrins tekniska kunnande och konkurrenskraft på lång sikt.
För staten kan försvarets behov även innefatta en strävan att ha kontinuerlig tillgång till materiel som möjliggör en militär förmåga som är överlägsen motståndaren, och inte sällan kan det vara fråga om att utveckla system och teknologi som inte finns tillgänglig när beslut om att utveckla systemet fattas. Materielen består ofta av teknologi med både militärt och civilt ursprung och användbarhet. Programmen för materielutveckling, inte minst vad gäller system som ligger på teknologins framkant, är ofta komplicerade och kostnadskrävande. För att denna typ av utveckling ska bli verklighet krävs oftast att staten tar en inte oansenlig del av risken, vilket också gör statens stöd nödvändigt. Ytterligare faktorer som påverkar företagens riskvillighet är produktionsvolymen. Om denna är begränsad och det föreligger en hög kommersiell risk ökar det i sig behovet av statens stöd.
2 Golden share kan definieras som en typ av aktie som ger dess aktieägare vetorätt över förändringar i företagets bolagsordning. Denna medför särskild rösträtt, vilket ger innehavaren möjlighet att blockera vissa beslut såsom uppköp eller förvärv av ett annat företag.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
196
6.2 Försvarsindustrin i Sverige
Efter andra världskriget skedde en snabb och omfattande omställning av den inhemska industrin så att den i tillräckligt stor omfattning tillverkade och egenutvecklade krigsmateriel. Detta baserades bland annat på erfarenheterna av de svårigheter som Sverige hade att få tillgång till kvalificerad materiel under krigsåren. För ett land som Sverige, med neutralitetspolitiken som säkerhetspolitisk grundbult, var det viktigt att undvika beroendet av andra länder och säkerställa nyanskaffning och vidmakthållande av materiel även i orostider. Det mönster för materielförsörjningen som utkristalliserades utmärktes av att utveckling och tillverkning av försvarsmateriel skulle ske inom landet och att materielen skulle ges en svensk profil för det svenska försvarets behov. Tillgång till och exploatering av avancerad teknik var central för Sveriges möjligheter att uppnå relativa fördelar på slagfältet. Den förda säkerhetspolitiken med alliansfrihet syftande till neutralitet i krig under det kalla kriget nödvändiggjorde att den försvarsindustriella förmågan fortsatte att vidareutvecklas. Neutralitetspolitikens trovärdighet medförde krav på självförsörjning av krigsmateriel och försvarsindustrin blev därigenom en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken. En egen försvarsindustri bidrog till att skapa respekt för Sveriges vilja och förmåga att vara neutral i händelse av en väpnad konflikt i vårt närområde eftersom industrin minskade beroendet av andra stater. Härutöver ansågs en egen försvarsindustriell kapacitet till utveckling och tillverkning av krigsmateriel vara värdefull då materielen därigenom kunde få en svensk profil och anpassas till våra egna förhållanden.
En framgångsfaktor för den inhemska och konkurrenskraftiga industrin har varit den nära samverkan som rått mellan användare, beställare och utvecklare av krigsmateriel, dvs. samarbetet mellan Försvarsmakten, Försvarets Materielverk (FMV) och försvarsindustrin. Vidare har satsningarna på forskning och utveckling varit av stor vikt för att svenskproducerad krigsmateriel har legat på framkant av den tekniska utvecklingen. Dessutom kan konstateras att svenska system ofta utvecklats för att kunna hanteras av värnpliktiga samt krävt små resurser för drift (i kombination med hög teknologisk nivå).
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
197
En ytterligare orsak till att Sverige utvecklade krigsmateriel med en svensk profil var att Nato respektive Warszawapakten tog fram system för att möta huvudmotståndarens system. En svensk särlösning kunde därmed skapa operativa fördelar. Vidare omgavs viss krigsmateriel av mycket hög sekretess som inte ansågs kunna anskaffas från andra stater.3
I propositionen till gällande krigsmateriellag framhölls att Sverige har ”ett starkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad utsträckning delta i internationella forsknings- och utvecklingssamarbeten” med särskilda länder inom EG och med USA. Det bedömdes att en förutsättning för deltagande i sådant samarbete var att den svenska försvarsindustrin kunde tillföra kompetens till samarbetet som helhet och att industrin måste ges förutsättningar för att upprätthålla en sådan hög konkurrenskraftig kompetens som medför att den är intressant som samarbetspartner. Här utgjorde även en satsning på forskning och utveckling en viktig del. Vidare gjordes hänvisningar till tidigare utredningar som pekat på att det föreligger ett samband mellan försvarsindustrins möjlighet att tillgodose Försvarsmaktens behov av materiel och dess möjligheter att kunna exportera krigsmateriel. Härutöver framhölls att den då pågående omstruktureringen och anpassningen av svensk försvarsindustri måste ske på samma villkor som inom andra branscher och att administrativa åtgärder, t.ex. omställningsfonder, bör avvisas.4
Den svenska försvarsindustrin spelar än idag en viktig roll för Försvarsmaktens materielförsörjning. Genom att delta i internationella samarbeten med stater, vilka Sverige i övrigt har utvecklat ett säkerhetspolitiskt samarbete med, skapas förutsättningar för att kunna dela kostnader och dessutom säkerställer detta att materielen är interoperabla. Med hänsyn tagen till tidigare, pågående och beställda leveranser har den svenska försvarsindustrin betydelse för en kostnadseffektiv materielförsörjning. Ur ett historiskt perspektiv har möjligheterna till export av krigsmateriel varit av vikt för materielförsörjningen och av den anledningen har den svenska staten i olika former stött exportansträngningarna av krigsmateriel.
3 Se t.ex. avsnitt 6.6 i SOU 2002:108, Fred och säkerhet – säkerhetspolitiska utredningen, om orsaken till uppbyggnaden av den svenska försvarsindustrin. 4Prop. 1991/92:174 s. 40.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
198
Trots strävan att vara självförsörjande kan konstateras att det alltid funnits ett stort beroende av att importera och att få tillgång till såväl teknologi som krigsmateriel från andra stater, inte minst från USA. Detta beroende, som etablerats redan på 1950- och 1960-talet, ökade under 1970- och 1980-talet i samband med en sjunkande svensk försvarsbudget och ökade materielutvecklingskostnader. Under mitten av 1990-talet framhölls det önskvärt att den svenska försvarsindustrin i större utsträckning än som var fallet skulle integreras med utländsk industri.5 Ett skäl till detta var att den svenska försvarsmarknaden bedömdes vara för liten för att kunna vidmakthålla den breda inhemska försvarsindustriella kompetens som utvecklats i Sverige under det kalla kriget.6
6.2.1 Utveckling
Sedan nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft har den svenska försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. Genom bl.a. den geopolitiska förändring som skedde genom Berlinmurens fall, det kalla krigets slut och Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen har det säkerhets- och försvarspolitiska läget förändrats i grunden. Detta har även fört med sig stora förändringar i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken som tydliggörs genom att Sverige gått ifrån neutralitetspolitiken och antagit en ensidig solidaritetsförklaring, innebärande att Sverige inte kommer att förhålla sig passivt i händelse av att ett annat nordiskt land eller EU-land utsätts för en katastrof eller ett angrepp. Försvarspolitiskt har Försvarsmakten ställt om från ett invasions- till ett insatsförsvar. Den nya försvarspolitiska doktrinen har medfört förändringar, inte minst vad gäller materielförsörjningen, och har medfört att den svenska marknaden avseende krigsmateriel avsevärt reducerats. För försvarsindustrin har Försvarsmakten gått från att ha varit den viktigaste och största kunden till att vara en köpare bland andra, om än den viktigaste referenskunden7. Merparten av det
5 Integrationen har bl.a. behandlats i en FOI studie, Försvarsindustri i Sverige – Konsekvenser av internationaliserat ägande, Mattias Axelson och Martin Lundmark, mars 2007. 6 Se bl.a. Materielförsörjningsutredningen (Fö 2000:03) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22). 7 Begreppet referenskund används bl.a. i betänkandet Forskning och utveckling samt försvarslogistik i det reformerade försvaret, SOU 2011:36, s. 247. Försvarsindustrin framhåller
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
199
som försvarsindustrin i dag tillverkar exporteras till andra stater. 1997 utgjorde den internationella marknaden 25 % av försvarsföretagens marknad. Ett decennium senare, 2007, hade den andelen ökat till 56 %. 2013 hade andelen ytterligare ökat, nu till drygt 60 %.8 För vissa enskilda företag är den till och med högre. BAE Systems räknar med att exporten har stått för ca 90 % av deras omsättning de senaste åren och kommer att vara fortsatt hög. Försvarsindustrins omprioritering från den inhemska marknaden med Försvarsmakten som den dominerande kunden till den internationella marknaden har skett i enlighet med regeringens och riksdagens uttryckliga uppmaning därtill.
De minskande beställningarna från Försvarsmakten har medfört att export blivit nödvändig och helt central för att den avancerade inhemska industrin ska kunna bibehålla den kompetens och förmåga som regering och riksdag efterfrågar.
Här bör även uppmärksammas den förändring som skett vad gäller synen på internationellt samarbete. Sedan krigsmateriellagen trädde i kraft har behovet av internationellt samarbete samt behovet av krigsmaterielexport ökat. 1988 års utredning om krigsmaterielexporten (KMU) framhöll att tillverkning av krigsmateriel enbart för den utländska marknaden inte skulle vara förenlig med vare sig utrikes- och neutralitetspolitiken eller med försvarspolitiken. Enligt KMU kom denna utgångspunkt till uttryck i den grundläggande principen om att krigsmaterielexport ”endast bör medges om den bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd”.9 I propositionen till gällande krigsmateriellag uttrycker sig föredragande statsrådet något annorlunda. Denne anför att krigsmaterielexport inte ska ske ”med mindre denna tillgodoser väsentliga svenska försvars- och säkerhetspolitiska mål och behov.”10 Vid en interpellationsdebatt 1994 påtalade dåvarande ansvarigt statsråd att ”Det är exempelvis inte tillåtet med export av pro-
vikten av att ha Försvarsmakten som en referenskund för att nå exportframgångar. Som referenskund utgör Försvarsmakten en garant för en blivande kund att den köpta krigsmaterielen är teknologiskt intressant att utveckla och använda samt att den långsiktiga tillgången etc. säkerställs. 8 Branschorganisationen SOFF uppskattar att 65–70 % av medlemsföretagens omsättning utgörs av export. 9SOU 1989:102 s. 135. 10Prop. 1991/92:174 s. 36ff.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
200
dukter som enbart skall exporteras och icke försäljas i Sverige”.11Försvarsbesluten under 2000-talet har i ökad utsträckning framhållit behovet av krigsmaterielexport för att försvarsindustrin ska kunna bibehålla sin utvecklings- och tillverkningskompetens. Detta framgår bl.a. i 2009 års försvarsbeslut, vari framhålls att Sverige endast kan förbli ett intressant land för internationellt samarbete om vi kan bidra med en teknologinivå som har internationell konkurrenskraft.12 I förarbetena till den gällande krigsmateriellag angav föredragande statsrådet att försvarsindustrins tillverkning och utveckling ska främja Sveriges försvarsförmåga genom att tillföra kompetens och kapacitet. Detta ska jämföras med skrivningarna i 2009 års försvarsbeslut, där regeringen angav att man ser positivt på att den inhemska industrin även utvecklar och producerar materiel som inte bedöms komma att användas av Försvarsmakten.
En annan avgörande förändring av den svenska försvarsindustrin är förskjutningen av ägandet. En orsak till denna förskjutning kom till följd av kraven på försvarsindustrins rationalisering och konsolidering, inte minst mot bakgrund av att beställningarna från Försvarsmakten reducerats kraftigt. Saabs köp av Celsius år 2000 från staten är det tydligaste exemplet på detta.13 I dag är samtliga företag i försvarsindustrin privatägda och det utländska ägandet har ökat.14 Saab är den dominerande försvarskoncernen i Sverige och genererar närmare 80 % av branschens samlade omsättning. Avseende utländskt direktägande i svensk försvarsindustri kan särskilt nämnas att brittiska BAE Systems har köpt upp bl.a. Hägglunds och Bofors och att Nammo Sweden ägs av Nammo A/S. Nammo A/S är till 50 % ägt av norska staten och till 50 % av finska Patria. Det tyska företeget ThyssenKrupp Marine Systems ägde fram till som-
11 Riksdagens snabbprotokoll 1994/95:25, fredagen den 18 november. 12Prop. 2008/09:140 s. 76. 13 Staten sålde 2000 sitt ägande i Celsius AB till Saab AB. I prop. 1999/2000:29 och Näringsutskottets betänkande 1999/2000:NU9 bedöms ett samgående mellan Saab och Celsius som industriellt riktig med hänsyn till den snabba strukturomvandling som pågår inom försvarsindustrin i västvärlden där det är nödvändigt för Celsius att finna samarbeten eller strukturlösningar. Vidare anges i propositionen att en säker materielförsörjning och tillgång till strategiska kompetenser är viktigt ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv, men att detta inte sker genom ägandet utan huvudsakligen genom att villkor ställs i samband med försvarsmaterielbeställningar och utvecklingsuppdrag. 14 Även historiskt har det funnit utländska ägarintressen i svensk försvarsindustri. Här kan bl.a. nämnas att det tyska företaget Krupp i början på 1930-talet hade en inte oansenlig andel aktier i Bofors. Krupp tvingades emellertid att sälja sin ägarandel 1935 när en lagändring medförde begränsningar i utländskt ägande i svensk försvarsindustri.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
201
maren 2014 ThyssenKrupp Marine System AB (tidigare Kockums) vilken då köptes av Saab.
Det är i dag svårt att peka på en renodlad svensk försvarsindustri då den är kraftigt internationaliserad och antingen är ägd av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad. Även de företag där moderbolaget har svenskt säte har dotterbolag i andra stater, vilket medför att även dessa företag är globala. 2011 års Försvarsstrukturutredning gjorde bedömningen att drivkrafterna inom försvarsmaterielmarknaden även framgent kommer att leda till strukturrationalisering, med färre men mer globala företag och oligopolmarknader.15
Värt att notera är att denna utveckling har sammanfallit med internationaliseringen av näringslivet i stort, om än att den för försvarsindustrins vidkommande inte hade varit möjlig med mindre än att den understötts av politiska beslut. Alltjämt kvarstår dock den inhemska försvarsindustrins säkerhets- och försvarspolitiska värde för Sverige.
Ser vi på industristrukturen i Sverige består den av såväl system-, delsystem-, produkt-, komponent- och tjänsteleverantörer. Flera av företagen diversifierar sig och arbetar med såväl försvarsrelaterade system, produkter med dubbla användningsområden som med rent civila produkter. Det kan också konstatera att civila produkter och produkter med dubbla användningsområden stadigt har ökat sin andel av säkerhets- och försvarsindustrins totala försäljning de senaste åren.
Av de underlag som både försvarsindustriföretag och kommuner, vari företagen finns representerade, lämnat till kommittén framgår att företagen är en väl integrerad del i sina respektive samhällen och att företagen har en stark koppling till övrig industri på dessa platser. Vidare framgår att försvarsindustriföretagen på olika sätt är engagerade i universitet och högskolor i sina respektive regioner. Samarbetena mellan industrin och universitet/högskolor syftar bl.a. till att bibehålla eller öka kunskap inom för försvarsindustrin viktiga teknikområden.
En medveten strävan från statsmaktens sida har varit att renodla försvarsmyndigheternas respektive försvarsindustrins kompetenser, något som fått till följd att gränsytorna mellan myndigheter, inte minst FMV, och industrin förändrats. I förlängningen har
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
202
detta medfört att den svenska statens beroende av den inhemska försvarsindustrin ökat vad gäller teknologisk kompetens det senaste decenniet. Denna utveckling har även förstärkts av att statens satsningar på FoU till försvarsmyndigheterna kraftigt reducerats under de senaste decennierna. Vikten av FoU framhålls emellertid av försvarsberedningen där denna anger att ”Grunden för långsiktig militär teknikutveckling är investeringar i forskning och utveckling” och att detta ”i sin tur skapar förutsättningar för och bidrar till långsiktig förmågeutveckling.”16
Även den omständigheten att statens nybeställningar av materiel hos industrin minskat har nödvändiggjort att industrin ökat sina egna FoU satsningar. Detta har ytterligare förstärkt förskjutningen av teknisk kompetens från försvarsmyndigheterna till försvarsindustrin. Förskjutningen av teknisk kompetens har i sin tur medfört att den svenska statens beroende av industrin ökat vad gäller att ha en inhemsk spetsteknologi samtidigt som industrins beroende av försvarsmyndigheterna i viss mån kan sägas ha minskat i takt med att statens FoU-budget minskat.
6.2.2 Verksamhetsområden m.m.
Sverige har i dag, i motsats till många andra stater, ingen antagen strategi avseende försvarsindustrin, viktiga materielsystem eller nyckelteknologier. Emellertid har regering och riksdag framhållit att flyg- och undervattensområdet är av strategiskt intresse för Sverige. Försvarsberedningen har i sin rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid framhållit att bibehållandet av såväl stridsflyg- som ubåtsförmågan utgör ett väsentligt säkerhetsintresse för Sverige.17 Även den senaste försvarspolitiska inriktningen framhåller stridsflyg- och undervattensförmågan som områden av väsentlig betydelse för Sveriges försvar och att de utgör väsentliga säkerhetsintressen för Sverige. Propositionen framhåller att det även inom andra områden kan ”finnas delar av system som kan betraktas som väsentliga säkerhetsintressen.”18
16 Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid, Ds 2014:20 s. 82. 17 Aa s. 83. 18Prop. 2014/15:109, Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020, s.100.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
203
I regeringens årliga skrivelse om strategisk exportkontroll listar regeringen de viktigaste militära produktområdena för den svenska försvarsindustrin. För 2013/14 är dessa följande;19
stridsflygplan; bemannande och obemannade,
ytfartyg och ubåtar,
stridsfordon och bandvagnar,
vapensystem med kort respektive lång räckvidd; mark- och sjöbaserade samt flygburna,
fin- och grovkalibrig ammunition,
intelligent artilleriammunition,
mark- och sjöbaserade samt flygburna radar- och IR20-system,
telekrigssystem; passiva och aktiva,
telekommunikationssystem, inklusive teleskydd,
ledningssystem för mark-, sjö- och flygtillämpningar,
system för övning och utbildning,
signaturanpassning (t.ex. kamouflagesystem och radar),
system för samhällssäkerhet,
underhåll av flygmotorer,
krut och annat pyrotekniskt material,
tjänster och konsultverksamhet, och
stödsystem för drift och underhåll.
Försvarsexportmyndigheten (FXM) gör på uppdrag av Försvarsdepartementet en inriktning och prioritering avseende de system- och teknologiområden som ska stödjas. FXM identifierar årligen efter dialog med företag och branschorganisationer de exportmöjligheter där man från företagens sida ser behov av stöd från myndigheten. Därefter prioriterar FXM exportmöjligheterna base-
19 Se Regeringens skrivelse, Strategisk Exportkontroll, 2013/14:114, s. 10 f. 20 Infraröd.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
204
rat på deras bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller övriga fördelar för svensk försvars- och säkerhetspolitik samt generella förutsättningar för export på aktuell marknad. Dessa områden är flygsystem, fordonssystem, sensorer och ledningssystem, ubåtssystem, verkanssystem samt ytfartygssystem.
FMV gör utifrån tillgängliga dokument också en egen bedömning av vilka produkter, verksamhetsområden samt samarbetsländer som är viktiga. Beträffande vikten av en inhemsk försvarsindustri vid internationella samarbeten anger FMV att det finns många typer av internationella samarbeten med sinsemellan olika mål och syften. Målen för materielsamarbeten är vanligen antingen att gemensamt utveckla ett nytt system eller genom att samarbeta om köp för att nå större serier och därmed minskad totalkostnad.
Sverige torde inte på kort sikt, åtminstone inte i någon större utsträckning, vara beroende av en svensk försvarsindustri för att delta i gemensamma upphandlingar förutom när det gäller den tekniska kompetens som behövs, vilken kan finnas hos myndigheten eller hyras in från industrin. Försvarsindustrin har däremot, som framhållits ovan, kommit att bli allt viktigare och utgör i viss mån en förutsättning för att Sverige ska kunna delta i samarbeten med betydande inslag av materielutveckling. Den svenska inriktningen av materielförsörjningen är att minska kostnaderna, korta leveranstiderna, öka handlingsfriheten, vidmakthålla befintlig materiel och att inköp i första hand bör ske av beprövad materiel i konkurrens har påverkat andra staters syn på Sverige som en potentiell samarbetspartner. Det finns indikationer på att man redan i dag kan se hur intresset för samarbete med Sverige från länder som Frankrike, England och Tyskland minskat p.g.a. att Sverige har ett minskat intresse för utveckling av ny materiel. Att en nationell förmåga krävs för att delta i internationellt samarbete har senaste slagits fast av försvarsberedningen.21 Även i den senaste försvarspolitiska propositionen slås fast att: ”För att kunna delta i internationella forskningssamarbeten och få tillgång till försvarsrelaterade forskningsresultat är det av stor vikt att Sverige är en kompetent och trovärdig forskningspartner.”22
21 Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid, Ds 2014:20 s. 83. 22SOU 2014/15:109 s. 102.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
205
Deltagande i internationella materielsamarbeten ger, under rätt förutsättningar, en betydande utväxling avseende teknisk kompetens. Som exempel kan nämnas de svenska robotsamarbetena avseende Meteor och IRIS-T där Sverige trots en begränsad del i programmen, ca 10 % andel, ändå får full insyn i projekt och teknik. Ett annat exempel är Volvo Aero Corporation, numera GKN Aerospace, som genom samarbete med General Electric om Gripenmotorn RM12 fått, om inte full insyn, så i alla fall en betydande hjälp att uppnå den höga kompetens som man besitter i dag.
I dag sker även en betydande teknologiöverföring från andra stater till Sverige genom de samarbeten där svensk industri deltar. Som exempel kan nämnas Excalibur, Neuron, Meteor och IRIS-T. Teknologiöverföring kan naturligtvis ske via forskningssamarbeten men FMV anger att i huvudsak torde ett deltagande i industriell realisering behövas för att kunna tillgodogöra sig utländsk kompetens.
Förutom statliga samarbeten har industrin även egna samarbeten via egna eller andras affärer som ger förutsättningar för teknologiutveckling och som kan vara till direkt eller indirekt nytta för Försvarsmakten. Det finns i dag ett antal system på den internationella marknaden som har en direkt påverkan på den inhemska försvarslogistikförsörjningen. Exempel på sådana system är stridsfordonssystem CV90, bandvagnssystem BvS10 och pansarskott AT4. Det finns även system som det svenska försvaret håller på att avveckla men som genom att finnas på den internationella marknaden medför att kompetens bibehålls. Exempel på detta är Pansarvärnsrobotsystemet RBS 56 Bill.
Ser vi framåt pekar Försvarsmakten i sin perspektivstudie från 2013 ut obemannade system, fjärrstridsmedel och robotförsvar, rymdbaserade system samt system som bidrar till informationsoperationer som viktiga system. Vid Europeiska rådets möte 19 december 2013 pekades fyra områden ut som prioriterade för ländernas gemensamma framtida förmågor. Dessa var fjärrstyrda luftfartygssystem (UAV), lufttankningskapacitet, satellitkommunikation samt cyberfrågor.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
206
6.2.3 Svensk försvarsindustri i siffror
Det finns ca 150 företag som har tillverkningstillstånd för krigsmateriel, varav ett 40-tal är aktiva som exportörer. Antalet anställda i säkerhets- och försvarsindustrin har sedan mitten av 1990-talet legat runt 25 000 årsarbetskrafter.
Källa: Säkerhets- och försvarsföretagen.
I Sverige finns tre branschföreningar för försvarsindustriföretag, SOFF (Säkerhets- och försvarsföretagen samt SME-D (Small and Medium sized Enterprises – Defence) samt SACS (Swedish Association of Civil Security). SOFF är den förening som har både stora och små medlemsföretag. De har i dag 62 medlemsföretag varav 56 är små- och medelstora företag. Företagen är placerade från Luleå i norr till Malmö i söder. SME-D är en ideell förening som har som ändamål att ta tillvara intressena hos i Sverige baserade, oberoende små, mindre och medelstora företag (SME-företag) med specialkompetenser, verksamma till väsentlig del inom försvars- och samhällssäkerhetssektorn i Sverige. Föreningen har ett tjugotal medlemsföretag. SACS är en förening som är öppen för företag i Sverige med produkter och tjänster inom området civil säkerhet. SACS representerar företag med möjligheter och kunskap att förse och förbereda samhället inför hot inom områden som tillträdesskydd, biometri, sensorer, CBRN, identifiering, ledningssystem & kommunikationer. Föreningen har ett tjugotal medlemsföretag varav vissa även är medlemmar i den ena eller båda de andra föreningarna.
Industrins årliga omsättning är ungefär 30 miljarder kronor. Drygt 11 000 av de anställda är ingenjörer varav ca 600 forskarutbildade. Av i Sverige verksamma företag intar Saab en dominerande ställning och svarar för över hälften av företagens samlade omsättning. SOFF:s medlemsföretag lägger i dag ca 18 % av sin totala omsättning på FoU. I takt med att det statliga anslaget för FoU
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
207
drastiskt minskat det senaste decenniet har företagens egna satsningar i FoU ökat. Av de större företagen har Saabs FoU-andel av omsättningen ökat de senast fem åren från 20 % till 28 % och utgör ca 5 % av näringslivets totala FoU.
6.3 Den europeiska dimensionen
I december 2007 beslutade EU kommissionen om ett försvarspaket bestående av ett meddelande i form av dels en strategi för en konkurrenskraftig försvarsindustri,23 dels i form av förslag till två direktiv. Dessa direktiv har härefter antagits och syftar till att underlätta skapandet av en inre marknad för försvars- och säkerhetsprodukter.24 Kommissionen framhåller bl.a. i strategin att en stark teknologisk och försvarsindustriell bas i Europa utgör en fundamental del av den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. Vidare framhålls att försvarssektorn är teknologiintensiv samt att den forskning och utveckling som sker inom denna sektor även bidrar till teknologiutvecklingen inom andra sektorer.
Vid Europeiska rådets möte i december 2013 antog medlemsstaterna slutsatser på tre områden varav försvarsindustrin var ett. I slutsatserna finns även ett uppdrag till den höga representanten att 2015 rapportera om EU:s strategiska utmaningar till följd av en snabbt föränderlig omvärld.25 Vid rådsmötet var medlemsstaterna överens om behovet av att främja, utveckla och upprätthålla den europeiska försvarsindustriella och teknologiska basen, vilken bör vara kapacitetsorienterad, kompetent och konkurrenskraftig.
Ytterligare en dimension som påverkar den europeiska försvarsindustrin är att EU:s medlemsstaters försvarsutgifter har minskat från 251 miljarder euro till 194 miljarder euro mellan 2001 och
23 KOM (2007)764 slutlig, A Strategy for a Stronger and more Competitive European Defence Industry. 24 Upphandlingsdirektivet inom försvars- och säkerhetsområdet, 2009/81/EG och direktivet om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen, 20009/43/EG. 25 Verksamheten i Europeiska unionen under 2013 Skr 2013/14:115. Slutsatserna byggde bl.a. på kommissionens meddelande till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomoniska och Sociala Kommittén och regionkommittén Mot en mer konkurrenskraftig och effektiv försvars- och säkerhetssektor, COM(2013) 542 final. I meddelandet föreskrivs åtgärder för att stärka den inre marknaden på försvarsområdet, främja försvarsindustrins konkurrenskraft samt öka samverkan mellan civil och militär forskning.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
208
2010. Dessa budgetnedskärningar får konsekvenser för de industrier som utvecklar produkter till medlemsstaternas försvarsmakter. Neddragningarna medför bl.a. minskningar i befintliga och planerade utvecklingsprogram. Den minskade budgetramen påverkar särskilt investeringar i försvarsrelaterad forskning och utveckling som är avgörande för utvecklingen av framtida kapacitet. Mellan 2005 och 2010 minskade medlemsstaternas budgetar för försvarsinriktad FoU sammantaget med 14 %, till 9 miljarder euro. Detta ska jämföras med den minskning av anslagen till FoU som skett i Sverige. Mellan 2005 och 2013 har FoU-budgeten minskat med mer än 50 %, från 1 550 mnkr till 697 mnkr. Det kan även uppmärksammas att USA i dagsläget har en sju gånger större budget för försvarsrelaterad FoU än vad samtliga EU:s medlemsstater har tillsammans. Samtidigt som medlemsstaternas försvarsbudgetar minskar stiger kostnaderna för försvarsmateriel som skapar en ökad förmåga. Kostnadsökningarna beror bl.a. på att den tekniska komplexiteten hos försvarsmaterielen ständigt ökar, men också på att produktionsvolymerna minskar till följd av att medlemsstaterna över tiden omorganiserat och minskat sina försvarsmakter sedan det kalla krigets slut. Dessa omständigheter kommer att fortsätta att påverka försvarsmarknaderna i Europa.
6.4 Exportstöd
Det är vanligt att stater ger sin industri såväl politisk som ekonomisk uppbackning och stöd för att bistå denna i sina exportansträngningar. Stödet är ofta kopplat till ländernas utrikes-, säkerhets- och ekonomiska politik.
Generellt brukar man skilja på två typer av exportstöd. Dels sådant stöd och främjande som är ren marknadsföring av företag verksamma i landet och deras produkter. Dels det stöd som ges i form av referenskund. Staten kan även stödja industrin genom att ingå internationella överenskommelser med andra stater.
En grundläggande utgångspunkt för det exportstöd som svenska myndigheter lämnar är att exporten ska bidra till Försvarsmaktens långsiktiga förbands- och förmågeuppbyggnad samt att exporten
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
209
godkänns av ansvarig exportkontrollmyndighet.26 Exportstöd av såväl försvarsprodukter som militär teknologi för civil tillämpning är ett medel för att kunna förse det militära försvaret en modern försvarsmateriel som är kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv.27Med exportstöd avses insatser av myndigheterna under Försvarsdepartementet i form av deltagande vid besök, resor och demonstrationer för intressenter och potentiella kunder. Detta stöd bidrar till att upprätthålla de inhemska företagens kompetens, kapacitet och att den svenska försvarsindustrin uppfattas som en intressant partner i internationella samarbeten.
Försvarsmakten ska erhålla full kostnadstäckning för de exportstödsåtgärder som myndigheten utför. Det kan emellertid inte uteslutas att avvägningsproblem kan uppstå hos berörda försvarsmyndigheter till följd av de resurser som exportstödet kräver. Som exempel kan nämnas situationer där det exportstöd som Försvarsmakten förväntas ge får till följd att inte tillräckliga resurser finns att tillgå p.g.a. att dessa har avsatts för exportstödjande verksamhet. Detta medför således att Försvarsmaktens operativa förmåga, p.g.a. begränsade resurser inom vissa områden, kan komma att påverkas negativt på kort sikt.
Ytterligare exempel som kan lyftas fram är en situation där det finns begränsningar i tillgängligheten avseende reservdelar och där företagens åtaganden gentemot utländska kunder ges företräde. Att dessa effekter kan uppstå framgår av det underlag till den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015 som Försvarsmakten lämnade den 16 december 2014. I detta underlag framhåller Försvarsmakten att en ökad export av JAS 39 kan få konsekvenser för Försvarsmaktens planering avseende införandet av JAS 39E. De konsekvenser som anförs är att en förskjutning av leveranser till
26 Sedan 2010 sammanhålls det exportstödjande arbetet av försvarsexportmyndigheten (FXM). Tidigare var denna verksamhet fördelad på flera myndigheter. Den dåvarande regeringen ansåg att bildandet av FXM skulle medföra förbättrade möjligheter att överblicka och prioritera hur exportstödsresurserna bäst skulle användas samt att denna verksamhet skulle bli mer transparent. Ett syfte med bildande av FXM var att renodla försvarsmyndigheternas roller. Ytterligare argument var att det skulle bli enklare för företagen som härigenom kunde vända sig till en statlig företrädare för exportstöd. FXM:s uppdrag är att främja svensk försvarsexport – när den är av försvars- och säkerhetspolitiskt intresse. I budgetpropositionen för 2015, utgiftsområde 6, har regeringen indikerat att myndigheten ska läggas ner. I vårbudgeten för 2015 gör regeringen bedömningen att nödvändigt exportstöd bör bedrivas inom en annan myndighetsstruktur fr.o.m. den 1 januari 2016 och att FXM bör avvecklas och upphöra som myndighet den 31 december 2015. 27Prop. 2008/09:140.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
210
Försvarsmakten kan ske liksom ett utökat behov av exportstöd i form av utbildning och annat stöd till den köpande staten.28
Kommitténs uppfattning är emellertid att denna typ av frågor inte ska hanteras inom ramen för exportkontrollen av krigsmateriel. I stället ska de hanteras inom ramen för hur exportstödet utformas och ges, liksom hur försvarsmateriellogistiken struktureras.
6.5 Offset
Offset är samlingsnamnet för länders krav på motprestationer från leverantören vid, framför allt, försvarsrelaterade upphandlingar. I Sverige används även begreppen motköp, kompensationsåtaganden eller industriell samverkan för denna typ av krav på motprestationer. Även andra begrepp förekommer såsom Industrial co-operation eller Industrial Participation.
Kompensationshandeln uppkom när tillgången på pengar var obefintlig eller begränsad genom att länder bytte varor med varandra till ett liknande värde.29 Det var framförallt efter andra världskriget som antalet kompensationsaffärer ökade i och med handeln med Östeuropa och Sovjet. Orsaken till detta var bl.a. att dessa länder inte hade möjlighet att betala med kontanta medel och det blev därför mer lönsamt för båda parter att idka byteshandel.
De motprestationer som kan aktualiseras med offset inkluderar bl.a. byteshandel, teknologiöverföring eller att produktion sker i den köpande staten. Kravet på motprestation är ofta 100 % av kontraktsvärdet, men kan vara både högre och lägre beroende på landets offsetregim.30 Offset krav leder inte sällan till att det säljande företaget tar ut en ”riskpremie” för genomförandet av dessa krav som läggs på försäljningspriset av produkten. Offset har traditionellt använts av länder när de har gjort stora inköp av militära system, men blir allt vanligare även inom andra sektorer. Inte sällan brukar länder fastslå en beloppsgräns för vilka upphandlingar som
28 Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015, 2014-12-16, dnr FM2014-5882:31, bilaga 2 s. 45. 29 Ahlström Magnus (1991) Kompensera att exportera? Offset – tilläggsåtaganden i internationella affärer, NUTEK B 1991:2, Stockholm. 30 I FOI rapporten Industriella effekter av direkt militär offset vid försvarsmaterielexport, FOI-R-2663-SE, Mattias Axelsson och Martin Lundmark, uppges att offset kan uppgå till 160–200 % av ordervärdet, se s. 7.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
211
offset ska krävas. Denna beloppsgräns brukar emellertid skilja sig åt mellan olika länder. Det finns två olika typer av offset:
Direkt offset: Här samtycker leverantören till att materiel, komponenter eller delsystem till den produkt som upphandlas helt eller delvis produceras i den köpande staten. Direkt offset har varit särskilt vanligt vid köp av större vapensystem.
Indirekt offset: Här kräver köparen att leverantören ingår långsiktiga industriella (och andra) samarbeten och investeringar, som inte har en direkt koppling till de produkter som ska levereras. De åtaganden som görs indirekt kan ha en försvarsrelaterad koppling, men kan även ske gentemot civil sektor.
Ofta förekommer krav från den köpande staten på en blandning av dessa två typer av offset vid upphandling beroende på vilka förutsättningar det upphandlande landet har i form av, till exempel, industriell förmåga. Det övergripande målet för offset inom försvarssektorn, antingen direkt eller indirekt, är i allmänhet att främja importsubstitution och för att minimera underskott i betalningsbalansen för militära inköp genom att utveckla en inhemsk försvarsindustriell förmåga. Ytterligare en viktig faktor har varit teknologiöverföring i syfte att skapa en försvarsindustriell bas. Av de stater som har lyckats förvalta en sådan teknologiöverföring brukar inte sällan Sydkorea, Singapore och Turkiet nämnas.
6.5.1 Pågående diskussion om offset
Genom åren har det pågått en debatt över världen huruvida offset eller offsetliknande verktyg är bra eller dåligt. Framför allt de stora länderna i Europa samt USA har ondgjort sig över kraven på motprestationer som ställs på deras industri. Samtidigt kan konstateras att många länder menar att länder som USA, Tyskland och Frankrike använder sig av offsetliknade verktyg själva trots att de hävdar motsatsen. Ett sådant exempel är USA:s Buy American Act, som stipulerar att utländska företag måste liera sig med ett amerikanskt företag och att en viss andel måste produceras i USA.
Argument kan föras fram för att offset medför att stater betalar överpriser för den köpta produkten, att det strider mot frihandelns principer och därmed hindrar den fria konkurrensen samt om-
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
212
gärdas av nästintill obefintlig transparens och öppenhet som skapar utrymme för korruption. Å andra sidan kan argumenteras att det är stater som önskar offset samt att det är stater som ställer upp regler, ibland väldigt detaljerade sådana, för hur offseten ska utformas. Det säljande företaget ger förslag som är i linje med vad respektive stat anger i sina riktlinjer och i förhandlingar med det aktuella företaget.
Framför allt små men även medelstora länder hävdar att offset i princip är det enda verktyg som står till buds för att få in sin industri i redan befintliga leverantörskedjor, då det är få länder som har en industri med systemleverantörskapacitet. Det är också ett sätt att skapa ömsesidiga beroenden och förtroenden mellan säljar- och köparland. Trenden vad gäller användandet av offset kan delas in i två spår, dels att fler länder använder sig av offset, dels att offset i allt större utsträckning utnyttjas för att säkerställa kunskaps- och teknologiöverföring i syfte att bygga upp en inhemsk industri.31 Den förstnämnda trenden har i sin tur lett till den pågående diskussionen inom EU om risken att medlemsstater genom denna typ av offset förlorar sitt teknologiska försprång i förlängningen dels genom att man skapar sina egna konkurrenter, dels genom att man minskar sin industriella kapacitet.
6.5.2 Synen på offset inom EU
De skilda uppfattningarna om nyttan av offset har inom EU kommit upp till ytan i samband med diskussionerna om det s.k. försvarsupphandlingsdirektivet32 inom försvars- och säkerhetsområdet. Många länder i Europa har genom åren använt sig av offset, strukturerat eller från fall till fall. En del medlemsstater argumenterar att offset är nödvändigt för att de ska kunna bygga upp en inhemsk industri, civil såväl som försvarsrelaterad.33 En del medlemsstater
31 The UK Offset Model, Whitehall Report 1-14, RUSI, juli 2014. 32 Direktiv 2009/81/EG, Direktiv för upphandling inom försvars- och säkerhetsområdet. 33 Här kan bl.a. nämnas Estland som exempel. Inför Rådsmötet i december 2013 uttryckte Finlands försvarsutskott att Industriellt samarbete och anknytande offsetaffärer (motköpsaffärer) är viktiga för länder som Finland som inte själva har någon heltäckande försvarsindustri. Med samarbete kan nödvändig underhållskapacitet byggas upp. Då kan man också behålla och utveckla den kompetens och produktion som behövs för säker försörjning av försvarsmateriel. I kristider behövs bådadera. Samarbetet är bra för exporten, konkurrenskraften inom den inhemska försvarsindustrin och nätverkandet. Utskottet understryker att
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
213
hävdar att direkt offset är försvarspolitiskt motiverat då detta skapar en möjlighet att bibehålla en inhemsk industri för att säkerställa såväl tekniskt kunnande som kapacitet att vidmakthålla den försvarsmateriel som inhandlas.34 Användningen av offset anses av dessa stater vara förenligt med artikel 346 i Lissabonfördraget. Det finns även medlemsstater som försöker säkerställa att det som tidigare kunde krävas genom offset görs genom andra åtgärder. En sådan åtgärd är att bjuda in industri som vill göra affärer i landet genom att erbjuda dem möjligheten att själva göra satsningar på frivillig basis tillsammans med den inhemska industrin.35
Frågan om hur offset kan användas med anledning av upphandlingsdirektivet är inte klarlagt ännu och flera medlemsstater avvaktar för närvarande på vilka åtgärder som kommissionen kommer att vidta i denna fråga. Kommissionens grundläggande uppfattning, som delas av Sverige, är att användningen av offset inte är förenligt med upphandlingsdirektivet. Ett vägande skäl för Kommissionens syn är att offset snedvrider konkurrensen inom EU.
I den förra försvarspolitiska propositionen36 framhöll den dåvarande regeringen bland annat att dagens marknadsstruktur i EU missgynnar både staterna och företagen. Sverige eftersträvar en öppnare och effektivare försvarsmaterielmarknad inkluderande bl.a. öppna upphandlingar i konkurrens, likabehandling av leverantörer och på sikt slopande av kompensationsåtaganden, dvs. offset.
Finland även framöver ska villkora utländska upphandlingar och kräva samarbete, när det är nödvändigt för att skydda vitala statliga säkerhetsintressen, exempelvis försörjningstrygghet. Vidare säger de att upphandlingar som följer direktivet om tilldelning av vissa kontrakt för enheter på försvars- och säkerhetsområdet kräver Finland inte längre motköpsaffärer. Däremot anser utskottet att det är viktigt att Finland förbehåller sig rätten att kräva motköp vid försvarsupphandlingar när detta är nödvändigt för att skydda statens vitala säkerhetsintressen i överensstämmelse med artikel 346 i TEUF. Se Remiss 19 september 2013, statsrådets redogörelse för EU-politiken 2013 (SRR 6/2013 rd). 34 Även Danmarks utgångspunkt är att det finns utrymme för offset eller offsetliknande upplägg om detta grundar sig på försvars- och säkerhetspolitiska avvägningar. Att säkerställa en inhemsk teknologinivå liksom kapacitet att säkerställa underhåll mm av den krigsmateriel som inhandlas är ytterst en fråga för att säkerställa Danmarks suveränitet och säkerhet. Att inneha en viss försvarsindustrikapacitet utgör ett väsentligt säkerhetsintresse. 35 Här kan Storbritannien nämnas som exempel som under 2012 införde en strategi för samverkan med utländskt baserade försvars- och säkerhetsleverantörer, i syfte att uppmuntra sådana företag att investera inom försvars- och säkerhetssektorn i Storbritannien. 36 Ett användbart försvar, Regeringens proposition 2008/09:140.
Försvarsindustrin och dess marknad SOU 2015:72
214
6.5.3 Sveriges användning av offset
Sverige började använda sig av offset på tidigt 1980-tal avseende de delsystem som levererades av utländsk industri (motor med mera) i samband med den första delleveransen av Gripen. Regeringen beslutade 1983 om inriktningen för verksamheten och syftet med den.37 I grova drag innehöll inriktningen tre delar; långsiktiga relationer mellan svensk och utländsk industri, arbetstillfällen samt teknologiöverföring till Sverige. Det fanns ytterligare sex underliggande mål till dessa tre varav ett var att skapa förmåga att underhålla inköpta system nationellt. I övrigt var det mer industribetonade mål såsom arbetstillfällen, regional balans med mera. Efter tre rapporter från Riksrevisionsverket beslutade regeringen om en ominriktning 199938 med en tydligare koppling till försvarsnyttan. Enbart försvarsindustrin kunde komma ifråga och aktiviteterna kopplades till de nio teknologiområden som riksdagen beslutat vara av väsentlig natur för Sverige.
I Sverige har regering och riksdag länge ansett att offset påverkar handelsbalansen negativt. Genom upphandlingsdirektivet har Sverige för försvarsupphandlingar numera en hållning som medför att offset inte ska krävas, varken om inköp sker från en annan EU medlemsstat eller tredje land.39
6.6 Korruption inom internationell vapenhandel
Krigsmaterielmarknaden brukar vara ett av de områden som pekas ut som en riskzon när det kommer till frågor om korruption. I Sipris årsbok för 2011 framhålls att det finns studier som tyder på att den korruption som förekommer inom vapenhandeln utgör ca 40 % av all korruption som sker i globala transaktioner. En orsak som framhålls är den bristande insynen i hur bl.a. upphandlingar av
37 Angående industriell samverkan vid upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Regeringsbeslut, 22 september 1983. 38 Kompensationsåtaganden i samband med upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Regeringsbeslut 31 mars 1999, Fö97/109/1091/MIL. 39 Regeringsbeslut, Upphävande av regeringsbeslut avseende kompensationsåtaganden i samband med upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Fö2011/216/MFU.
SOU 2015:72 Försvarsindustrin och dess marknad
215
krigsmateriel sker, inte minst när det är fråga om större vapensystem.40
Inom exportkontrollen kommer frågan om korruption upp främst i samband med tillståndsprövningen av utförsel av krigsmateriel. De frågeställningar som då blir aktuella är dels att förekomsten om korruption i en mottagande stat medför en ökad risk att avleding sker av krigsmaterielen (se bl.a. kriterium 7 i EU:s gemensamma ståndpunkt rörande krigsmaterielexport), dels att korruption i en mottagande stat bör beaktas vid bedömningen om tilltänkt export allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet (kriterium 8). I FN:s Vapenhandelsfördrag återfinns en bestämmelse som uppmuntrar statsparterna till åtgärder och samarbete som syftar till att förhindra korruption i samband med export av konventionella vapen.41 I den proposition42 som föreslog att föredraget skulle ratificeras konstateras att fördraget inte innehåller något särskilt kriterium avseende korruption. Fördragets skrivning om korruption ansågs inte kräva någon ändring i gällande svensk rätt.
Att Sverige tar arbetet med att motarbete korruption i bl.a. den internationella handeln med krigsmateriel på allvar framhålls bl.a. i regeringens årliga skrivelse avseende strategisk exportkontroll. I skrivelsen anges att regeringen ”tar starkt avstånd från varje form av korruption i internationella affärstransaktioner.”43 Beivrandet av korruption sker av det svenska rättsväsendet inom ramen för mutbrottslagstiftningen. Dvs. det är polis, åklagare och allmänna domstolar som hanterar dessa brott. Det är således inte en fråga som åligger Inspektionen för strategiska produkter att bedöma inom ramen för exportkontrollen.
Inom Åklagarmyndigheten har Riksenheten mot korruption ansvar för att handlägga samtliga ärenden rörande mutbrott.44
40 Sipri Yearbook 2011, Armaments, Disarmament and International Security, summary. 41 Se artikel 15.6, med konventionella vapen förstås den krigsmateriel som omfattas av vapenhandelsfördraget enligt artikel 2.1. 42Prop. 2013/14:190. 43 Strategisk exportkontroll 2013 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, regeringens skrivelse 2013/14:114, s. 7. 44 Det kan noteras att den svenska mutbrottslagstiftningen skärptes 2012 genom att det straffbara området utvidgades.
217
7 Krigsmaterielexport
Den globala krigsmaterielexportmarknaden domineras i dag av sex stater (USA, Ryssland, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Kina). Dessa står för ca 80 % av all krigsmaterielexport. De största importörerna av krigsmateriel under perioden 2007–2012 var Indien, Kina, Pakistan, Sydkorea och Singapore som stod för ca 1/3 all krigsmaterielimport.
De svenska säkerhets- och försvarsföretagens totala export uppgick till ca 17 miljarder kronor 2013, medan försäljningen i Sverige var ca 12 miljarder kronor. Den svenska krigsmaterielexporten har sedan ett antal år legat runt 1 % av den totala svenska exporten. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick 2013 till ca 11,9 miljarder kronor. Detta är en ökning med 22 % jämfört med 2012 då värdet av exporten uppgick till ca 9,8 miljarder. Jämfört med 2011 var exporten 2013 dock drygt 14 % lägre. 2014 minskade exporten med ca 33 % till drygt 7,9 miljarder kronor. 2011 uppgick den svenska krigsmaterielexporten till ca 13,9 miljarder kronor.
Av statistiken över krigsmaterielexporten framgår att försäljning av större vapensystem får stor inverkan på exportstatistiken. De senaste åren har försäljningen av större vapensystem till andra stater än Sveriges traditionella samarbetsländer ökat, vilket medfört att en förskjutning av den svenska krigsmaterielexporten skett: från stater i västvärlden till andra stater. År 2008 gick 85 % av den svenska krigsmaterielexporten till stater inom EU samt till samarbetsländer medan samma siffra 2013 var 55 % och 2014 var 78 %.
Krigsmaterielexport SOU 2015:72
218
7.1 Inledning
I detta kapitel redovisas övergripande den export av krigsmateriel som förevarit i världen och i Sverige under de senaste åren. Uppgifterna utgår från de värden som exporterats, vilket inte säger något om vilka produkter som exporterats.
Efter kalla krigets slut skedde en nedgång i den globala krigsmaterielexporten. Under perioden 2000–2004 uppgick krigsmaterielexporten till 44 % av den topp som var under 1980–1984. Sedan 2002 har det dock skett en stadig ökning av den globala krigsmaterielexporten och överföringarna var 17 % högre under perioden 2008–2012 än 2003–2007. Världens militärutgifter sjönk även under 2012 (med 0,4 %) och 2013 (med 1,9 %). Detta berodde emellertid i första hand på att västvärlden minskade sina militärutgifter, medan militärutgifterna i Asien, Mellanöstern och Nordafrika fortsatte att stiga.
7.2 Krigsmaterielexport och import i världen
Export
Sipri har identifierat 61 stater som exporterat krigsmateriel under åren 2008–2012.1 Marknaden domineras av fem exporterande stater, vilka stått för 75–80 % av all krigsmaterielexport de senaste trettio åren. Dessa stater är Ryssland, USA, Frankrike, Storbritannien och Tyskland. Kinas krigsmaterielexport har ökat under det senaste decenniet och Kina var 2012 världens tredje största exportör av krigsmateriel. De två största exportörerna, USA och Ryssland, har under de senast 3 decennierna stått för 55–65 % av all export.
1 Sipri rapport till KEX, Current trends in the international arms trade and implications for Sweden, Bromley M. och Wezeman S., oktober 2013.
SOU 2015:72 Krigsmaterielexport
219
Källa: SIPRI.
Import
Vad avser import har SIPRI identifierat 156 importörer av krigsmateriel under samma period (2008–2012). Mottagare av krigsmateriel utgörs av stater, internationella organisationer samt rebellgrupper.
Asien har de senaste åren tagit över tätpositionen från Mellanöstern som den största importregionen. Indien, Kina, Pakistan, Sydkorea och Singapore stod ensamma för 32 % av all import under perioden 2007–2012. Asien och Oceanien stod gemensamt för knappt hälften av all import (47 %). Under samma period stod Mellanöstern för 17 %, Europa för 15 %, USA för 11 % och Afrika för 9 %.
Krigsmaterielexport SOU 2015:72
220
Källa: SIPRI.
Mellan 2003 och 2012 har importen av krigsmateriel ökat mest i Afrika, Oceanien, Nord- och Sydamerika samt Asien, medan den har minskat i Mellanöstern och i Europa.
En stor förändring av den internationella försvarsmaterielmarknaden har skett det senaste decenniet genom att en förskjutning skett från Europa och Nordamerika till andra delar av världen. Medan försvarsbudgeterna i Europa har minskat det senaste decenniet har i stort sett samtliga övriga regioner ökat sina försvarsinvesteringar. I den rapport som utredningen beställt av IHS Jane’s Defence framgår att inom de regioner som rapporten behandlar – Mellanöstern, Sydostasien och Sydamerika – bedöms den potentiella marknaden för krigsmaterielexport förändras från knappt 2 500 miljarder US-dollar för perioden 2009–2013 till ett bedömt marknadsvärde för perioden 2014–2023 till drygt 14 000 miljarder US-dollar. Den största ökningen bedöms den sydamerikanska marknaden stå för, men även marknaden i Sydostasien bedöms öka
SOU 2015:72 Krigsmaterielexport
221
kraftigt, medan Mellanöstern bedöms ligga kvar på i stort sett nuvarande nivå.
Vinsterna för försvarsindustrin i Europa mellan 2001 och 2011 ökade i högre takt än Europas stater spenderade på försvarsmateriel. Vinsterna hos de 21 största företagen på försvarsmarknaden ökade med 58 %, från 58 miljoner Euro till 91 miljoner Euro (De europeiska företagens vinster var under perioden 2003 och 2011 något lägre än de amerikanska företagens). Det kan konstateras att företagen har använt sig av två strategier, internationalisering och diversifiering.
Export av försvarsmateriel och tjänster till tredje land har varit en viktig kompenserande faktor för den europeiska försvarsindustrins överlevnad under dessa år, vilka präglats av minskad utveckling av ny materiel i kombination med minskade beställningar inom Europa.
7.3 Svensk krigsmaterielexport
Sverige har genom åren beviljat krigsmaterielexport till totalt ett 60-tal stater och värdet av krigsmaterielexporten har sedan gällande exportkontrollregelverk trädde i kraft ungefär tredubblats. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick 2013 till ca 11,9 miljarder kronor. Detta är en ökning med 22 % jämfört med 2012 där värdet av exporten uppgick till ca 9,8 miljarder. Jämfört med 2011 var dock exporten 2013 drygt 14 % lägre. 2011 uppgick den svenska krigsmaterielexporten till ca 13,9 miljarder kronor. Av 2013 års ökning är ca 1 miljard hänförlig till den utökade exportkontrollen av produkter (pansarplåt samt tekniskt bistånd) som infördes 30 juni 2012. I det avseendet är det skenbart att tala om en ökning.2 För 2014 minskade exporten med ca 33 % till drygt 7,9 miljarder kronor
Den svenska krigsmaterielexporten har sedan ett antal år utgjort ca 1 % av Sveriges totala export. Man kan också se att den genomsnittliga nivån på exporten i början av 2010-talet är ca tre gånger högre än i slutet av 1990-taltet, men att exporten även i slutet av 1980-talet passerade 10 miljarder kronor, vilket framgår av figur 7.3.
2 Jfr Försvarsutskottets resonemang i betänkande 1992/93:UU1, bilaga 4.
Krigsmaterielexport SOU 2015:72
222
Källa: ISP.
Säkerhets- och försvarsföretagens totala export uppgick till ca 17 miljarder kronor 2013, medan försäljningen i Sverige var ca 12 miljarder kronor. Vid sidan av tillståndspliktig krigsmateriel innefattar detta belopp även PDA, civila säkerhetsprodukter, reparationer samt leasing med mera. Försäljningen inom Sverige utgör emellertid till en betydande del handel mellan försvarsindustriföretag.
Sett i nominella tal har Sveriges krigsmaterielexport ökat kraftigt sedan slutet av 1990-talet. En uppdelning av export utifrån krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel de senaste 10 åren visas i figur 7.4. Den ökning som skett kan i första hand hänföras till export av större vapensystem.
Källa: ISP.
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
1 9 7 0
1 9 7 2
1 9 7 4
1 9 7 6
1 9 7 8
1 9 8 0
1 9 8 2
1 9 8 4
1 9 8 6 '
1 9 8 8 '
1 9 9 0 '
1 9 9 2 '
1 9 9 4 '
1 9 9 6 '
1 9 9 8 '
2 0 0 0 '
2 0 0 2 '
2 0 0 4 '
2 0 0 6 '
2 0 0 8 '
2 0 1 0 '
2 0 1 2 '
2 0 1 4 '
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
Faktisk
ks
ök
SOU 2015:72 Krigsmaterielexport
223
Källa: ISP.
Som konstaterats har ökningen av exporten skett i enlighet med de försvarspolitiska strävanden utifrån de försvarsbeslut som i allt större utsträckning framhållit vikten av export. Som redovisats framhålls i försvarsbesluten att exporten är en förutsättning för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna behålla kompetens och kapacitet.
Förklaringen bakom de stora svängningarna av krigsmaterielexporten som framgår av figuren 7.3 under 1970- och 1980-talet beror på att försäljningar av större vapensystem har stor påverkan på exporten. Detta tydliggörs bl.a. genom den kraftiga ökningen av krigsmaterielexporten som skedde under slutet av 1980-talet, vilken främst berodde på försäljningen av haubitssystem till Indien. Vid bedömningen av exporten bör även hållas i åtanke att den krigsmaterielförteckning som trädde i kraft den 1 januari 1993 innebar en kraftig utökning av de produkter som omfattades av förteckningen och därmed kontrollerades. Ökningen uppgick till ca en tredjedel. På samma sätt har införandet av EU:s militära lista som svensk krigsmaterielförteckning medfört att fler produkter kommit att kontrollas, vilka tidigare inte var det. Följaktligen är de givna exportsiffrorna inte jämförbara över tiden då antalet produkter som kontrolleras skiljer sig åt.
I modern tid har försäljningarna av större system som Stridsfordon 90, radarsystemet Erieye och Jas 39 Gripen utgjort en stor del av värdet av krigsmaterielexporten. Av figur 7.5 framgår att exporten av dessa system vissa år utgjord närmare hälften av det totala exportvärdet. T.ex. har stridsfordon 90 exporterats till Schweiz, Finland, Nederländerna, Danmark och Norge, Erieye exporterats till Pakistan, Saudiarabien och Förenade Arabemiraten samt JAS Gripen exporterats till Thailand.
Krigsmaterielexport SOU 2015:72
224
Källa: ISP.
Det kan även konstateras att försäljningen av dessa större system till länder utanför EU samt till andra stater än Sveriges traditionella samarbetsländer har medfört att en förskjutning av krigsmaterielexporten skett.
I sin statistik definierar ISP tre olika exportmarknader enligt följande:
EU+, som består av EU:s medlemsstater samt Norge och Schweiz.
Samarbetsstater, där Australien, Japan, Kanada, Republiken Korea, Singapore, Sydafrika och USA ingår.
Övriga världen, där Indien, Saudiarabien och Thailand är de största mottagarna.
Figur 7.6 visar att exporten för 2013 till stater inom EU+ uppgick till 3 864 mnkr (32 %), till samarbetsländer till 2 633 mnkr (22 %), samt till övriga världen var exporten 5 445mnkr (46 %). Motsvarande siffror för 2014 för EU+ var 3 560 mnkr (45 %), för samarbetsländer 2 654 mnkr (33 %), samt för övriga världen 1 744 mnkr (22 %).
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Övrigt
System
SOU 2015:72 Krigsmaterielexport
225
Källa: ISP.
Figur 7.6 visar också en trend, nämligen hur viktig övriga världen har blivit för försvarsindustrin i Sverige. Samma utveckling kan konstateras hos försvarsindustrier i andra stater i västvärlden.
7.3.1 Sveriges export till vissa regioner
En genomgång av den krigsmaterielexport för åren 2008–2013 som skett till regioner som innehåller stater vilka enligt demokratiindex från the Economist, Freedom House och Bertlesmann inte är att betrakta demokratier3, ger vid handen att följande materiel exporterats:
Den beviljade exporten till dessa stater omfattar i första hand övrig krigsmateriel.
Till stater i Mellanöstern har bl.a. exporterats jakt- och sportskytteammunition, pansarplåt, marina ledningssystem, radar, luftvärnsrobotsystem, stridsledningssystem, kamouflage, fartygspjäser, granatgevär samt ammunition, amfibiebåt, skyddsutrustning, minröjare, motmedelssystem för flyg, samt flygande radarsystem. År 2014 beviljades export till Bahrain, Förenade Arabemiraten,
3 The Economist: Full democracy/flawed democracy; Freedom House: Free, Bertlesmann; Democracies in consolidation/Defective democracies.
0
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000
Övriga världen
Samarbetsländer
EU+
Krigsmaterielexport SOU 2015:72
226
Oman, Qatar och Saudiarabien för ett totalt värde om ca 382 miljoner kronor, varav exporten till Saudiarabien var 338 miljoner kronor och främst utgjordes av leverans av flygande radarssystem. Exporten till övriga stater utgjorde s.k. följdleveranser.
Till Sydostasien har det bl.a. exporterats fartygspjäser samt ammunition, luftvärnsrobotsystem, motmedel flyg, granatgevär, ubåtspropellerdesign, skyddsplåt, och eld- och stridsledningssystem sjö. Under 2014 skedde export till Brunei, Indonesien, Malaysia, Singapore och Thailand. Värdet på exporten uppgick till ca 714 miljoner och utgjorde uteslutande följdleveranser. Exporten till Thailand dominerade med 532 miljoner.
Till Nordafrika har det exporterats kamouflagenät, kommunikationsradio, radarer, marint eldledningssikte, delar till sjömålsrobot, motmedelssystem flyg, kikarsikte, sprängmedel till gruvindustrin, granatgevär, och reservdelar till luftvärnsrobotsystem. 2014 exporterades maskeringssystem och marina ledningssystem (följdleverans) till Algeriet för ett värde om 192 miljoner kronor.
227
8 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Dessa är inte statiska politikområden utan förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport utgörs av önskan av att stå utanför andra staters väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll äger alltjämt giltighet. Den förda exportkontrollpolitiken utgår bl.a. ifrån det övergripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet genom bl.a. främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter. Härutöver påverkas exportkontrollpolitiken av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken. De förändringar som skett har påverkat synen på såväl den inhemska försvarsindustrin som krigsmaterielexporten. Den inhemska försvarsindustrin har under lång tid ansetts utgöra en viktig säkerhetspolitisk tillgång för Sverige. Vidare har krigsmaterielexport ansetts vara en förutsättning för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna behålla kompetens och kapacitet. De säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningarna för att tillåta krigsmaterielexport har dock i stor utsträckning förändrats sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft.
Inom försvarspolitiken är den förändrade materielförsörjningen kanske det som i dagsläget största mest påverkar den svenska försvarsindustrin. Även synen på export av krigsmateriel har förändrats utifrån försvarspolitiska aspekter. Både regeringen och riksdagen ser numera positivt på att försvarsindustrin utvecklar och producerar krigsmateriel som inte endast är av-
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
228
sedd för den svenska Försvarsmakten. Även den säkerhetspolitiska utvecklingen anses ha medfört ökade skäl till att bevilja krigsmaterielexport. Detta inte minst som en följd av globaliseringen och det vidgade säkerhetsbegreppet som inte enbart omfattar det egna fysiska territoriet, utan där flödessäkerhet kommit att bli centralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet. Med flödessäkerhet avses inte enbart handelsflöden utan även utvecklingen av t.ex. finans- och snabba informationsflöden. Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen har också påverkat exportkontrollpolitiken.
Som framgår av riktlinjerna kan krigsmaterielexporten medföra att en mål- och intressekonflikt uppstår mellan olika politikområden. Denna intressekonflikt uppstår när det finns säkerhets- och försvarspolitiska skäl som å den ena sidan talar för sådan export och utrikespolitiska skäl som å den andra talar däremot. Också riksdagens beslut om politik för global utveckling framhåller denna mål- och intressekonflikt.
8.1 Inledning
De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Exportkontrollen av krigsmateriel är nödvändig för att säkerställa att de produkter som förs ut ur Sverige går till för oss acceptabla mottagarländer. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitik är inte statiska politikområden utan de förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport utgörs av önskan av att stå utanför andra staters väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll äger alltjämt giltighet. Den förda exportkontrollpolitiken utgår bl.a. ifrån det övergripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet genom bl.a. främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter. Härutöver påverkas exportkontrollpolitiken av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken.
Den inhemska försvarsindustrin har under lång tid ansetts utgöra en viktig säkerhetspolitisk tillgång för Sverige. Förarbetena till krigsmateriellagen pekar på sambandet mellan försvarsindustrins förmåga att tillgodose det svenska försvarsets behov av materiel
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
229
och industrins möjligheter att kunna exportera krigsmateriel. Möjligheten till export av krigsmateriel är en förutsättning för att kompetens och kapacitet inom Sverige ska kunna vidmakthållas för att utveckla och tillverka krigsmateriel för Försvarsmakten. Det är mot den bakgrund som Sverige av säkerhets-, försvars och utrikespolitiska skäl har valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel. Orsaken till att Sverige byggde upp en inhemsk försvarsindustri under det kalla kriget var bl.a. för att skapa trovärdighet för den förda neutralitetspolitiken. Den inhemska försvarsindustrin kunde bl.a. konstruera och utveckla utpräglade svenska lösningar samt därutöver säkerställa försörjningstrygghet av materiel till Försvarsmakten under ofred. Denna strävan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har under de senaste två decennierna, bl.a. p.g.a. de ökade kostnaderna för att ta fram ny krigsmateriel, ersatts av ett ökande behovet av samarbete med likasinnade stater.
Försvarsindustrin har även ansetts utgöra en faktor bakom Sveriges internationella anseende som en stark och viktig aktör inom teknik och innovation. Det sistnämnda har dessutom gett Sverige en framskjuten internationell ställning såsom samarbetsland.1 Den kunskap och tekniska utveckling som uppkommit inom försvarsindustrin – bl.a. till följd av avancerade utvecklingsprojekt – har även den övriga svenska industrin ansetts kunna dra nytta av samt kommit att gynna Sverige ekonomiskt och konkurrensmässigt.2
Krigsmaterielexport utgör en förutsättning för att Sverige ska kunna behålla en inhemsk försvarsindustri. Behovet av sådan export har under de senaste två decennierna ökat i takt med att Försvarsmakten minskat sina beställningsvolymer. Den ökade exporten ligger i linje med regeringens inriktning till försvarsindustrin och är en direkt följd av Försvarsmaktens minskade beställningsvolymer. Samtidigt kan det föreligga en intressekonflikt mellan de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som talar för krigsmaterielexport och de utrikespolitiska skäl som talar emot en sådan export.
1 Se Jan Joel Anderssons rapport, den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll för Sverige igår och i dag. 2 Se bl.a. Gunnar Eliassons bok, Synliga kostnader, osynliga vinster. Vari han redogör för utvecklingen av stridsflygplanet JAS 39 Gripen. Ett flygplan, som var tekniskt omöjligt att konstruera vid tidpunkten för riksdagens beställning i början av 1980-talet.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
230
Kapitlet avser att beskriva hur riksdag, regering och berörda myndigheter ser på försvarsindustrin och dess betydelse utifrån säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska aspekter samt synen på behovet av krigsmaterielexport.
8.2 Förändringarar av försvarsindustrins roll och betydelse över tiden
I detta avsnitt redogörs för regeringens och riksdagens säkerhets- och försvarspolitiska syn av försvarsindustrin, så som det kommit till uttryck i förarbetena till gällande krigsmateriellag, i de försvarsbeslut som antagits sedan 1987 samt i regeringens årliga skrivelser om krigsmaterielexporten till riksdagen. Därutöver berörs de utrikespolitiska aspekterna av försvarsindustrins export av krigsmateriel kopplad till politiken för global utveckling.
I förarbetet till gällande krigsmaterielag angavs att försvarsindustrin utgör en väsentlig säkerhetspolitisk tillgång. En hög egen förmåga att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel, bidrar till att skapa respekt för Sveriges vilja och förmåga att föra en fast och konsekvent utrikes- och säkerhetspolitik.3 Trots det allmänna principiella förbudet mot krigsmaterielexport har det ansetts nödvändigt att tillåta krigsmaterielexport för att försvarsindustrin ska kunna upprätthålla nödvändig kompetens och kapacitet för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel. Samtidigt konstaterades att Sverige på många områden var beroende av internationellt samarbete för sin teknologiförsörjning. Sådant samarbete i sig kan också medföra behov av att tillåta export av krigsmateriel. En förutsättning för att få delta i internationella samarbeten är att man som deltagande parter kan tillföra kompetens som bedöms som viktig för samarbetet som helhet.
Det framhölls att försvarsindustrins ”tillverkning och utveckling, antingen den sker på egen hand eller i samverkan med utlandet, skall främja den tekniska kompetens och kapacitet som kan nyttiggöras för vår egen försvarsförmåga.”4
3Prop. 1991/92:174, kapitel 5. 4 Aa s. 40.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
231
8.2.1 Försvarsbesluten mellan 1987 och 2015
1987 års försvarsbeslut
Regeringen
Regeringen konstaterade att en inhemsk försvarsindustri som har kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla krigsmateriel utgör en betydande säkerhetspolitisk tillgång för Sverige. Det framhölls att försvarsindustrin bidrar till att ”skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri utrikespolitik och att värna vårt land.”5 En inhemsk försvarsindustri ansågs vidare utgöra en förutsättning för att självständigt kunna vidmakthålla materiel av vikt under kriser och i krig.
En inhemsk försvarsindustriell förmåga ansågs även medföra att Försvarsmakten kunde förses med materiel anpassad till Sveriges speciella behov som skapades av värnpliktssystemet, försvarsplaneringen och vår geografi. Härutöver påpekades att kraven på sekretess i vissa fall medför att anskaffning i utlandet är omöjlig eller olämplig och att inhemsk produktion i dessa fall är det enda möjliga alternativet. Till detta nämndes även att en inhemsk försvarsindustri ger möjlighet till krigsproduktion.
Avseende export av krigsmateriel konstaterades att sådan är nödvändig för att försvarsindustrin ska kunna bevara sin kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga. Vidare påtalades att hög teknisk och industriell kompetens utgör en förutsättning för samarbete med utländsk industri samt att industrin är beroende av internationellt teknologiutbyte. Härutöver påpekades att utveckling och tillverkning av krigsmateriel tillför Sverige ett brett tekniskt kunnande och att försvarsindustrin därigenom bidrar till det svenska näringslivets utveckling.
Det konstaterades vidare att svensk försvarsindustri är beroende av krigsmaterielexporten och att en begränsning av denna skulle medföra att betydande problem skulle uppstå att förse Försvarsmakten med lämplig materiel.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
232
Riksdagen
Försvarsutskottet instämde i det regeringen anfört avseende försvarsindustrins betydelse och förutsättningar. Utskottet anslöt sig till regeringens uppfattning att en inhemsk försvarsindustri har ett säkerhetspolitiskt värde i enlighet med de ovan redovisade skälen. Vidare instämde utskottet i att viss export av krigsmateriel är nödvändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindustrins kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga.6
1992 års försvarsbeslut
Regeringen
Regeringen anförde att det föreligger såväl industripolitiska som säkerhetspolitiska skäl att bevara en inhemsk försvarsindustri.
En stark inhemsk kompetens på det högteknologiska området, inkl. försvarsteknologin, måste tillmätas stor säkerhetspolitisk betydelse. De områden där Sverige vill behålla en hög kompetens kräver dock större marknad än vad enbart den svenska kan erbjuda. I likhet med annan svensk industri är därför försvarsindustrin beroende av internationellt teknologiutbyte och behöver på olika sätt delta i det internationella tekniksamarbetet.7
Möjligheterna att genom export öka produktionen och få en bättre kostnadstäckning ansågs vara begränsad mot bakgrund av bedömningen om en vikande efterfrågan på världsmarknaden. Regeringen framhöll vikten av internationellt samarbete samt att det utifrån försvarspolitiska utgångspunkter var viktigt att skapa förutsättningar för utlandssamarbete så att en livskraftig svensk försvarsindustri kunde bevaras inom de områden som Sverige borde behålla kompetens inom.
6 Betänkande 1986/87:FöU11 och rskr. 1986/87:310. 7Prop. 1991/92:102 s. 84.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
233
Riksdagen
Försvarsutskottet anslöt sig till regeringens uppfattning om att svensk försvarsindustri utgjorde en betydande säkerhetspolitisk tillgång för Sverige.
Utskottet framhöll att det var av fortsatt stor säkerhetspolitisk betydelse att Sverige inom landet kan behålla en försvarsindustriell kompetens även i framtiden. Det minskade behovet av försvarsmateriel, teknisk komplexitet och höga utvecklingskostnader skulle dock medföra att hittillsvarande bredd och självständighet i den inhemska industrin inte skulle kunna vidmakthållas. Detta skulle ledda till strukturomvandlingar för industrin och till ett ökat internationellt samarbete.8 Vid behandlingen av den proposition som låg till grund gällande krigsmateriellag framhöll utskottet bl.a. följande: ”En inhemsk försvarsindustri utgör en väsentlig tillgång i den svenska säkerhetspolitiken. Egen kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent försvarspolitik fri från bindningar i militära allianser.” Försvarsutskottet anförde vidare att den inhemska industrin i många fall var en förutsättning för våra möjligheter att under kriser och i krig självständigt kunna vidmakthålla vår försvarsmateriel. Härutöver anförde utskottet att export i viss omfattning är nödvändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindustrins kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga. Försvarsutskottet betonade särskilt att en konsekvens av att ändra klassificeringen av krigsmateriel (som medförde att antalet produkter som klassificerades som krigsmateriel ökades) var att antalet tillståndsärenden skulle öka. Detta skulle medföra – för det fall regeringen meddelade tillstånd – att exporten statistisk skulle öka men att en ”sådan ökning är självfallet skenbar” och att denna typ av statistikförändringar kunde ge upphov till en debatt som ”inte är särskilt intressant”. Det viktiga var i stället enligt utskottet att export inte skedde till fel länder.9
8 Betänkande 1991/92:FöU12 och rskr. 1991/92:337. 9 Betänkande 1992/93:UU1, bilaga 4.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
234
1996 års försvarsbeslut
Regeringen
Regeringen framhöll att svensk försvarsindustri har ett stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde genom sin förmåga som ”kvalificerad leverantör av högteknologiska produkter till det svenska försvaret.”10 Avseende materielförsörjningen angavs att ett val mellan att anskaffa ett materielsystem på egen hand eller i samarbete med en annan stat alltid måste ske när ett sådant system ska införskaffas. Vidare måste beslut fattas om systemet ska anskaffas inom ramen för ett utvecklingsprojekt eller om systemet ska direktanskaffas. Det påtalades att de beställningar som Försvarsmakten gjort hos inhemsk försvarsindustri i kombination med det utlandssamarbete (inkluderande export) som bedrivits inom exportkontrollregelverkets ramar varit tillräcklig för att upprätthålla en bred och konkurrenskraftig industri. Den krympande krigsorganisationen och kraven på mer komplexa materielsystem ansågs emellertid skapa förändrade förutsättningar för den långsiktiga materielförsörjningen. Detta tillsammans med krav på kostnadseffektiv anskaffning innebar att inhemsk kompetens inom vissa områden riskerade att försvinna och en långsiktig strategi borde därför utarbetas för att definiera de teknologiområdena som är mest värdefulla ur ett försvarspolitiskt perspektiv.
Regeringen framhöll att en inhemsk försvarsindustri alltid medför säkerhets- och försvarspolitiska fördelar. Detta berodde bl.a. på att en inhemsk försvarsindustri skapar möjligheter i krissituationer till ökad rustning, liksom att det inom vissa områden är av mycket stor säkerhetspolitisk betydelse att en inhemsk kompetens kan upprätthållas i landet. Regeringen framhöll som de två viktigaste försvarspolitiska skälen för att säkerställa en inhemsk försvarsindustriell kapacitet att:
Sverige därigenom säkerställde en förmåga att underhålla, vidmakthålla och vid behov anpassa anskaffad materiel i kris och krig utan stöd utifrån.
10Prop. 1995/96:12, avsnitt 8.2.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
235
Sverige därigenom kunde vidmakthålla kompetens inom områden där den försvarsteknologiska sekretessen medför svårigheter att anskaffa materielen utomlands.
I fråga om export påtalades att denna var av stor betydelse ur försvarspolitisk synvinkel. Genom att försvarsindustrin kunde exportera sina produkter medförde detta en minskad belastning på försvarsanslagen. Vidare anfördes att export innebar att företagens överlevnadsmöjligheter stärktes. Därigenom skapades förutsättningar för industrin att bibehålla kompetens som behövdes för att vidmakthålla, och eventuellt anpassa materiel och system som Försvarsmakten anskaffat, t.ex. livstidsförlängningar.
Riksdagen
Försvarsutskottet anslöt sig till regeringens bedömning att svensk försvarsindustri, som hade förmåga att leverera högteknologiska produkter till Försvarsmakten, hade ett stort säkerhetspolitiskt värde. Vidare delade utskottet regeringens uppfattning att svensk krigsmaterielexport bidrar till att minska utvecklingskostnader samt upprätthålla önskvärd kompetens och kapacitet för att kunna utveckla och tillverka produkter för Försvarsmakten.11
2000 års försvarsbeslut
Regeringen
Regeringen framhöll att ”export av väsentliga och komplexa svenska försvarsmaterielsystem har fortsatt stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde för Sverige.”12 Samtidigt framhölls att en krympande och hårt konkurrensutsatt internationell försvarsmaterielmarknad, i kombination med en försvarsindustriell överkapacitet i Europa, kunde få försvarsindustrikonsekvenser. Regeringen gjorde bedömningen att den framtida industriella förmågan att leverera krigs-
11 Betänkande 1995/96:FöU1och rskr. 1995/96:45. 12Prop. 1999/2000:30 s. 106.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
236
materiel i stor utsträckning skulle komma att vara uppbyggd på ömsesidiga industriella beroenden och mellanstatliga samarbeten.
Export från Sverige av krigsmateriel framhölls även fortsättningsvis vara viktigt för att generera investeringsmedel och säkerställa utvecklings- och tillverkningskompetens inom områden som bedöms behöva bevaras. Det fastslogs att det förändrade säkerhetspolitiska läget, Försvarsmaktens förändrade uppgifter samt myndighetens ekonomiska förutsättningar skulle medföra reduceringar i försvarets organisation. Därutöver förelåg en osäkerheten kring Försvarsmaktens materielbehov.
Det framhölls att Försvarsmaktens materielanskaffning inte skulle vara tillräcklig för avsättningen av svensk försvarsindustris produkter. Vidare påtalades att den svenska försvarsindustrins möjligheter till internationellt samarbete förutsätter att industrin har internationellt intressant kompetens samt utvecklar och producerar efterfrågade materielsystem eller komponenter.
Riksdagen
Försvarsutskottet ansåg i likhet med regeringen att en internationellt väl integrerad försvarsindustri bidrog till att säkerställa en oberoende och för våra behov anpassad materielförsörjning. Vidare framhöll utskottet att en förutsättning för svensk försvarsindustris framtida möjligheter var att industrin har en kompetensbas som gör att den uppfattas som en intressant partner inom materieltekniskt informationsutbyte. Utskottet framhöll även att stödet till försvarsindustrins exportansträngningar var av stor betydelse.13
2004 års försvarsbeslut
Regeringen
Regeringen konstaterade att utgångspunkterna för materielförsörjningen förändrats genom Försvarsmaktens omdaning, med hänsyn till den förändrade omvärlden.14 Det framhölls att materielförsörj-
13 Betänkande 1999/2000:FöU2 och rskr. 1999/2000:168. 14Prop. 2004/05:5, avsnitt 7.6.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
237
ningen bör säkerställa en förmåga att göra vägval, vidmakthålla kompetenser och förmåga till långsiktig utveckling genom att satsningar görs på utvecklingsprojekt, forskning och teknikutveckling, demonstratorer samt studier och försök. Ytterligare mål som pekades ut för materielförsörjningen var att minska långsiktiga ekonomiska bindningar, öka spårbarheten, öka internationella samarbeten, prioritera vissa nischområden, utnyttja försvarsindustriell kompetens i flera av materielförsörjningens faser samt utveckla exportstödet. Ett honnörsord var att den nya materielförsörjningen skulle skapa större handlingsfrihet.
Vidare konstaterade regeringen att förutsättningarna för en inhemsk industri förändrats. En inhemsk försvarsindustri behövdes inte längre för att säkerställa tillgång till materiel utifrån den militära alliansfriheten och förmågan att möta ett invasionshot. I stället hade kompetensen vid myndigheter och försvarsindustrin fått en viktig roll för Försvarsmaktens övergång till ett insatsförsvar. Avseende internationella samarbeten ansågs den inhemska kompetensen även bidra till att öka leveranssäkerheten genom skapandet av ömsesidiga beroenden och förtroenden i de internationella samarbetena. Det framhölls att denna kompetens även kunde utgöra en förutsättning för att ta del av den internationella utvecklingen och få köpa vissa typer av system. Vidare konstaterades att det även kunde finnas andra säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl för att upprätthålla en inhemsk försvarsindustriell förmåga, bl.a. genom att Sverige därigenom blev en attraktiv internationell samarbetspartner.
Vid valet av direktanskaffning och utveckling i internationell samverkan underströk regeringen att ställningstagandet mellan alternativen skulle utgå från en analys i det enskilda fallet. I de fall där alternativen bedömdes likvärdiga ska det alternativet väljas som har störst positiv betydelse för den inhemska industrins kompetens och utvecklingsförmåga.
Regeringen framhöll att det grundläggande syftet med att främja export av krigsmateriel var att säkerställa försörjning av materiell och kompetens till det svenska försvaret. Vidare angavs att en export av materiel eller tjänster som inte sålts till svenska myndigheter var ovanligt.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
238
Riksdagen
Försvarsutskottet delade regeringens bedömning avseende vilka nischer inom forskning och teknikutveckling i vilka det borde säkerställas en nationell kompetens inom. Utskottet delade även regeringens syn att förutsättningarna för en inhemsk industri hade förändrats och att industrin är viktig för att Sverige skulle få ta del av internationell kompetens. Avseende export ansåg utskottet, såsom anförts i propositionen, att det grundläggande syftet med att främja export av krigsmateriel även fortsättningsvis var att därigenom säkerställa försörjningen av materiel och kompetens till det svenska försvaret. Det konstateras även att färre beställningar av Försvarsmakten medförde fortsatt behov av exportstöd och internationell samverkan.15
2009 års försvarsbeslut
Regeringen
Till skillnad från de tidigare redovisade propositionerna omnämns i stort sett inte den inhemska försvarsindustrin i den proposition som låg till grund för 2009 års försvarsbeslut. I stället är det en tydlig fokusering på hur materielförsörjningen ska inriktas. Regeringen konstaterade att Försvarsmaktens behov av materiel ytterst bestämdes av kraven på dess operativa förmåga. Materielförsörjningen borde därför fokusera på att säkerställa att förbanden i insatsorganisationen var kompletta och användbara. Därigenom skapas förutsättningar att genomföra den försvarspolitiska inriktningen av ett mer insatsberett, tillgängligt och rörligt försvar. Regeringen framhöll att förmågan att hantera förändrade behov förutsatte handlingsfrihet, vilket innebär att såväl ledtider som ekonomiska bindningar i materielförsörjningen borde fortsätta reduceras.
De principer som regeringen tidigare lagt fast för materielförsörjningen hade fortsatt giltighet16;
15 Betänkande 2004/05:FöU4 och 2004/05:FöU 5 och rskr. 2004/05:143. 16Prop. 2008/09:140, avsnitt 6.6.2.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
239
vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning,
nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel och,
utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodoses enligt ovan.
Avseende internationellt samarbete angavs att möjligheterna till samarbete borde undersökas oavsett anskaffningsform. Härutöver framhölls att samarbete i fråga om försvarsteknologi kunde vara aktuellt i de fall där regeringen bedömt att ett sådant samarbete är ett viktigt inslag eller verksamhetsmässigt och ekonomiskt fördelaktigt. Samarbetet ska då ske med stater med vilka vi delar säkerhetspolitiska intressen.
Vad gäller marknads- och industrifrågor angavs att det var av vikt för materielförsörjningen att det fanns en öppen och konkurrensutsatt europeisk försvarsmarknad. En bättre fungerande marknad ökar nämligen staternas möjligheter till kostnadseffektivitet. De tidigare s.k. nischområdena borde utgå då denna indelning har blivit för trubbig och antal områden för allomfattande för att vara en vägledning för regeringens ställningstagande. Vad gäller de utvecklingssatsningar som kan komma i fråga bör dessa enligt regeringen begränsas till ett mindre antal områden. Krav för statligt engagemang i sådana utvecklingssatsningar är att Försvarsmakten har ett behov av satsningen och att denna innebär en verksamhetsmässig eller kostnadseffektiv lösning.
I fråga om exportstödjande verksamhet angavs att denna även fortsättningsvis bör användas som medel för att bidra till en kostnadseffektiv materielförsörjning. Regeringen framhöll att en ökad exportandel ur ett industriellt perspektiv kan sägas vara nödvändig för att företagen ska kunna vidmakthålla och utveckla teknik och kompetens. Regeringen såg positivt på att den inhemska industrin utvecklar och producerar materiel och tjänster som inte bedöms komma att användas av Försvarsmakten. Även om sådan export ditintills varit ovanlig.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
240
Riksdagen
Försvarsutskottet underströk att ”försvarsindustrin sedan decennier har en central roll i svensk försvarspolitik” samt att ”detta ger Sverige inflytande och har betydelse för vår strävan att integreras i försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra länder.”17 Avseende de föreslagna principerna för anskaffning av materiel hade utskottet inga invändningar.
Härutöver framgår att såväl utrikes- som försvarsutskottet delade regeringens positiva syn på att försvarsindustrin ska producera materiel som inte används av Försvarsmakten.18
2015 års försvarsbeslut
Regeringen
I 2015 års försvarsbeslut framhålls att materiel- och logistikförsörjningen är medel för att stödja Försvarsmakten i att upprätthålla en relevant operativ förmåga. De principer som antogs för materielförsörjningen i 2009 års försvarsbeslut bör fortfarande gälla som inriktning av materielförsörjningen. Regeringen pekar även ut bibehållandet av stridsflyg- och undervattensförmågan som väsentliga säkerhetsintressen för Sverige. Vidare framhåller regeringen att det även inom andra områden kan finnas delar av system vilka kan betraktas som väsentliga säkerhetsintressen, men att detta kräver en särskild prövning i varje enskilt fall.
Avseende den exportstödjande verksamheten påtalas att denna ska ha en tydlig koppling till Försvarsmaktens operativa förmåga. Regeringen framhåller även att ”Export stärker också företagens möjligheter att bibehålla en stark konkurrenskraftig teknologinivå och den kompetens som krävs för att underhålla och vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem. Det kan också medföra möjligheter till kostnadsdelning och därmed lägre kostnader för vidmakthållande och vidareutveckling för Försvarsmakten.”19
17 Betänkande 2008/09:FöU10 och rskr. 2008/09:202. 18 Aa s. 52. 19Prop. 2014/15:109 s. 101.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
241
8.2.2 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen
Regeringens förda exportkontrollpolitik avseende krigsmateriel kommer även till uttryck i regeringens årliga skrivelse om strategisk exportkontroll. Regeringen har sedan 1985 årligen lämnat en skrivelse till riksdagen vari redogjorts för exporten av krigsmateriel. Inledningsvis utgjorde skrivelsen en kortfattad sammanställning av svensk krigsmaterielexport där de bifogade tabellerna gav en översiktlig bild av aktuell statistik utan några längre förklaringar. Med tiden utökades skrivelsens omfång och innehåll. Numera lämnas en, jämfört med tidigare, djupare och vidare redogörelse för svensk exportkontrollpolitik i sin helhet. Försvarsindustrin har återkommande, med något undantag, behandlats i skrivelserna.
Fram till början av 1990-talet uttalades explicit att försvarsindustrin spelade en viktig säkerhetspolitisk roll.20 Bl.a. genom att industrin tillförsäkrade Sverige en hög självförsörjningsgrad i fråga om försvarsmateriel, vilket hade fördelar från beredskaps- och underhållssynpunkt. På viktiga försvarsmaterielområden behövde Sverige dessutom ha en inhemsk produktionskapacitet. Det svenska försvaret ansågs inte vara en tillräckligt stor beställare för att industrin skulle kunna behålla sin utvecklingskraft och tekniska kompetens om den bara kunde få avsättning inom rikets gränser. Det var därför säkerhetspolitiskt motiverat att medge export av krigsmateriel.
I skrivelserna för åren 1992–1995 behandlades vare sig försvarsindustrin eller exporten utifrån att dessa hade någon säkerhetspolitisk betydelse för Sverige.21 Däremot omnämndes att man vid prövningen av om försvarsindustriell utlandssamverkan22 skulle tillåtas eller inte skulle beakta Sveriges försvarspolitiska behov av sådant samarbete.23
I skrivelserna från 1996 och framåt återkom skrivningar om försvarsindustrins säkerhetspolitiska betydelse, kopplad till alliansfriheten. Samtidigt betonades att försvarsindustrin för sin överlevnad
20 Bl.a. regeringens skrivelse 1985/86:178, 1987/88:177, 1989/90:124, 1990/91:163 och 1991/92:145. 21 I skrivelsen 1992/93:224, avseende 1992 års export, omnämns inte industrin explicit över huvud taget. 22 Begreppet innefattar, utöver export, bl.a. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätter och avtal med annan om gemensam utveckling eller gemensam tillverkning av krigsmateriel. 23 Regeringens skrivelse 1993/94:237, 1994/95:183, 1995/96:204.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
242
var beroende av internationellt samarbete. För att sådant samarbete skulle komma till stånd krävdes att svensk industri låg i framkant och för detta krävdes bl.a. export.24
Under början av 2000-talet betonades såväl det säkerhets- som det försvarspolitiska intresset för Sverige av att bevara kompetens, utvecklings- och produktionskapacitet på det försvarsindustriella området. Vidare anfördes att deltagande i det internationella samarbetet på försvarsmaterielområdet skulle säkra Sveriges långsiktiga säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska intressen. För att vara ett intressant samarbetsland förutsattes dock att Sverige hade en fortsatt utveckling av en teknologinivå som var internationellt konkurrenskraftig. Detta krävde viss export. 25
I de senaste skrivelserna anförs att såväl säkerhets- och försvarspolitiska skäl som utrikespolitiska skäl26 motiverar att Sverige tillåter export av krigsmateriel i viss utsträckning.27 Bland de utrikes- och säkerhetspolitiska intressena finns Sveriges möjligheter att bidra till internationell fred och säkerhet genom medverkan i internationell fredsfrämjande verksamhet. Bland de säkerhets- och försvarspolitiska intressena finns värnandet om ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete med traditionella samarbetsländer. Därigenom säkerställs den svenska materielförsörjningen. Genom att ha en konkurrenskraftig teknologinivå och förmågan att bidra med spetsteknologi inom vissa områden förblir Sverige ett intressant samarbetsland. Samarbetet bygger på såväl export som import av krigsmateriel. I den senaste skrivelsen28 har regeringen listat de viktigaste militära produktområdena inom de svenska försvars- och säkerhetsföretagen. Dessa områden är:
stridsflygplan: bemannade och obemannade,
ytfartyg och ubåtar byggda med smygteknik,
stridsfordon, bandvagnar,
24 Bl.a. regeringens skrivelse 1996/97:138, 1997/98:147, 1998/99:128, 1999/2000:110. 25 Bl.a. regeringens skrivelse 2001/02:114, 2002/03:114, 2003/04:114. 26 Det kan noteras att hänvisningen till utrikespolitiska skäl för medgivande till krigsmaterielexport saknar stöd i krigsmateriellagen. Enligt lagen får export endast medges om säkerhets- och försvarspolitiska skäl talar för det samtidigt som det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. 27 Bl.a. regeringens skrivelse 2004/05:114, 2006/07:114, 2009/10:114, 2011/12:114, 2012/13:114. 28 Regeringens skrivelse 2014/15:114.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
243
vapensystem med kort respektive lång räckvidd; mark- och sjöbaserade samt flygburna,
fin- och grovkalibrig ammunition,
intelligent artilleriammunition,
mark- och sjöbaserade samt flygburna radar- och IR-system,
telekrigssystem; passiva och aktiva,
telekommunikationssystem, inklusive teleskydd,
ledningssystem för mark-, sjö- och flygtillämpningar,
system för övning och utbildning,
signaturanpassning (t.ex. kamouflagesystem och radar),
system för samhällssäkerhet,
kryptoutrustning,
torpeder,
krut och annat pyrotekniskt material,
tjänster och konsultverksamhet, samt
stödsystem för drift och underhåll.
8.2.3 Politik för global utveckling
Som framhållit tidigare är regeringens och riksdagens uppfattning alltjämt att Sverige har behov av en inhemsk försvarsindustri som förutsätter att krigsmateriel kan exporteras. Det finns emellertid utrikespolitiska skäl som talar mot att export bör medges. Utöver de ovillkorliga och villkorliga hinder som framhålls i riktlinjerna bör politiken för global utveckling (PGU) framhållas.29 Enligt PGU ska Sverige, inom samtliga politikområden, bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Det framhålls att en bristande samstämmighet mellan olika delar av regeringens politik riskerar att ett beslut inom ett område motverkar eller omintetgör regeringens
29Prop. 2002/03:122, betänkande2003/04:UU3 och rskr. 2003/04:112.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
244
ansträngningar och framsteg när det gäller global utveckling och att bekämpa fattigdomen. Bristande samstämmighet får konsekvenser för fattiga länder och människor och det kan även få konsekvenser för Sveriges trovärdighet.
En mål- och intressekonflikt som ofta lyfts fram är den mellan målen för utrikespolitiken och den svenska krigsmaterielexporten. Krigsmaterielexporten anses riskera undergräva vissa utrikespolitiska mål som t.ex. att bidra till en hållbar och rättvis global utveckling. Några direkta skrivningar om krigsmaterielexport finns inte i PGU-propositionen. Dock framhålls att Sverige internationellt bör ha en fortsatt ledande roll för öppenhet och redovisning av internationell handel med krigsmateriel samt vara fortsatt drivande i att stärka internationella kontrollregimer och åstadkomma avtal om icke-spridning, nedrustning och rustningsbegränsning.
I regeringens första återrapportering angavs att krigsmaterielexporten ska ske på ett sätt som inte motverkar en rättvis och hållbar global utveckling.30 I den återrapportering i nu aktuell fråga som gjordes till riksdagen 2012 framhålls den mål och intressekonflikt som föreligger mellan krigsmaterielexporten och delar av utrikespolitiken. Bland annat anförs:
31
En mål-/intressekonflikt som ofta har lyfts fram inom samstämmighetspolitiken för utveckling är den svenska krigsmaterielexporten. Krigsmaterielexporten kan riskera att undergräva målet inom Sveriges politik för global utveckling om att bidra till en hållbar och rättvis global utveckling.
Sverige har ett genuint engagemang för att medverka till stärkandet av demokrati och mänskliga fri- och rättigheter globalt, och vår krigsmaterielexport ska givetvis inte undergräva denna strävan. Sveriges politik för global utveckling, liksom EU:s uppförandekod, utgör också verktyg för att styra mot en sådan utveckling.
Det är regeringens ambition att effekter som är negativa för ansträngningarna att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling ska undvikas. Dessa viktiga aspekter vägs in i de bedömningar som görs vad gäller svensk krigsmaterielexport.
Sveriges försvars- och säkerhetspolitik byggs i dag solidariskt tillsammans med andra. Den tidigare önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande behovet av samarbete med likasinnande stater och grannar. Materielförsörjningen till försvaret, såväl i Sverige som i andra länder, bygger
30 Regeringens skrivelse 2007/08:89. 31 Regeringens skrivelse 2011/12:167 s. 52f.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
245
därför på ömsesidiga beroenden och avtal rörande leveranser av komponenter, delsystem och färdiga system, liksom av produkter som är tillverkade i respektive land.
Den Washingtonbaserade organisationen Center for Global Development tar årligen fram ett ”samstämmighetsindex” (Commitment to Development Index, CDI)32 2011 intog Sverige första plats av 22 OECD-länder, år 2012 kom Sverige på en samlad tredje plats och år 2013 intog Sverige andra plats. I mätningen för 2013 hamnar Sverige lågt på skalan avseende säkerhetsfrågor och teknologiöverföring. Avseende säkerhetsfrågorna hamnade Sverige sist framförallt på grund av att Sverige exporterade krigsmateriel till ”fattiga och odemokratiska stater”.
8.3 Försvarsindustrins betydelse för Försvarsmaktens materielförsörjning m.m.
På kommitténs begäran har var och en av Försvarsexportmyndigheten (FXM), Försvarets materielverk (FMV) och Försvarsmakten redovisat sin bedömning av konsekvenserna av en skärpt exportkontroll av krigsmateriel. Kommitténs syfte härmed har varit att erhålla myndigheternas bedömningar av hur en skärpning kan komma att påverka bl.a. möjligheterna till internationellt samarbete kring materielförsörjningen, Försvarsmaktens materielförsörjning samt Försvarsmaktens internationella verksamhet.
I detta avsnitt återges i huvudsak myndigheternas syn på och förutsättningar för den inhemska försvarsindustrin.
8.3.1 Försvarsexportsmyndigheten
33
FXM konstaterar att krigsmaterielexport utgör ”en viktig del i att försvaret ska kunna upprätthålla och utveckla operativ förmåga på ett kostnadseffektivt sätt.” Dels medför exporten direkt kostnads-
32 Indexet beräknas utifrån sju bedömningsgrunder: handel, investeringar, migration, säkerhets- och miljöpolitik, teknologiöverföring samt bistånd. 33 FXM:s redovisning av vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för försvarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller för övriga fördelar för svensk försvars- och säkerhetspolitik, Dnr FXM 2013/34/116:3, 2013-05-27.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
246
delning för bl.a. utveckling och underhåll, liksom kostnadstäckning för tidigare investeringar, dels indirekt kostnadsdelning genom att bidra till att vidmakthålla försvarsviktiga teknologiska och industriella kompetenser.
Avseende samarbete uppges att export är en förutsättning för att Sverige även fortsättningsvis ska vara en intressant samarbetspartner. Samarbete skapar tillgång till konkurrenskraftiga teknologier och industriella kompetenser. Den försvarsnytta som samarbete leder till uppges vara större vid export till stater i vårt närområde liksom till andra teknologiskt och förmågemässigt framstående samarbetsländer. En kvalificerad kund utvecklar i högre grad konkurrensförmågan hos industrin medan exportens bidrag till försvarsindustrins vidmakthållande och utveckling av sin kompetens är i stort oberoende av vem som är kund.
Vidare framhålls att en exportkontroll med betydande skillnader i regelverket gentemot stater med vilka Sverige har goda möjligheter till materielsamarbete kan innebära att Sverige blir en mindre intressant samarbetspartner. Härutöver kan export även bidra till att stärka försvars- och säkerhetspolitiska relationer med andra stater.
8.3.2 Försvarets Materielverk
34
FMV har i sin redovisning framhållit att beroendet av inhemsk försvarsindustrin i försvarslogistikprocessen35 återfinns på flera plan. Dels i behovet av leverantörer för nya eller befintliga system, inkluderande utvecklingskapacitet för att upprätthålla och stärka den egna tekniska förståelsen och därmed förmåga till kravställning, dels utifrån försvarsindustrins betydelse för Sveriges möjligheter att delta i internationellt materielsamarbete.
Under senare år har den inhemska försvarsindustrin anpassat sig till en minskad efterfrågan från Försvarsmakten, inte minst vad gäller utvecklingsbeställningar. Detta har lett till att företagen sökt sig till den internationella marknaden och exportandelen för de produkter som svensk försvarsindustri producerar har härefter generellt sett ökat. Avseende marknadsförutsättningarna anger FMV
34 FMV:s redovisning av konsekvenser av en skärpt exportkontroll för svensk försvarslogistik, Dnr 13FMV2046-2:1, 2013-06-20. 35 Begreppet förvarslogistik innefattar såväl materiel- som logistikförsörjning.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
247
att förhoppningen om att finansiering och genomförande av utveckling och investeringar i nya materielsystem kan ske i en öppen försvarsmaterielmarknad inte har realiserats. Med få undantag lägger stater utvecklingsbeställningar som staten finansierar fortsatt på den inhemska industrin. Vidare har företagens beroende av att kunna hänvisa till det egna landets försvarsmakt som referenskund på exportmarknaden endast minskat marginellt. Detta sammantaget medför att försvarsindustriföretagen är beroende av en inhemsk marknad för utveckling av nya produkter.
I redovisningen framhålls att det vanligtvis är dyrt att utveckla nya kvalificerade system på högre systemnivåer och att det inom försvarsområdet endast förekommer i undantagsfall att företag själva finansierar utvecklingen av kvalificerade system. Tidigare har stater stått för hela eller delar av företagens utvecklingskostnader för att tillförsäkra sig en tillräcklig innovationstakt. Stater anser emellertid numera i allt större utsträckning att utvecklingskostnaderna är för höga och att de inte längre kan bära dessa kostnader ensam. Detta medför att de i större utsträckning än tidigare söker internationella samarbeten i syfte att dela såväl utvecklingskostnader som att kunna beställa större serier av ett system och därmed reducera priset per enhet. FMV anger att en förutsättning för att dessa internationella samarbeten ska fungera är att de samarbetande staterna har en likartad uppfattning om hur den gemensamt utvecklade produkten ska förvaltas, inkluderande synen på tredjelandsexport. Det konstateras att förutsägbarheten i regelverket är mycket viktig för viljan att inleda ett samarbete eller göra nya investeringar.
Under rätt förutsättningar ger internationellt samarbete även betydande utväxling av teknisk kompetens. För att delta i internationella materielutvecklingssamarbeten förutsätts att Sverige har industriella resurser inom landet. Enligt FMV har intresset för Sverige som samarbetsland i hög grad minskat på grund av beslutet att materielförsörjningen i första hand ska inriktas på att köpa färdiga system.
EU:s upphandlingsdirektiv36 syftar till att även upphandlingar av försvarsmateriel ska ske genom öppen konkurrens. Av direktivet följer emellertid att undantag kan göras avseende upphandlingar som berör en medlemsstat nationella säkerhet. Med anledning härav, och
36 2009/81/EC.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
248
mot bakgrund av att regeringen inte beslutat om vilka förmågor som utgör nationella säkerhetsintressen, har FMV beslutat att följande förmågor utgör väsentliga svenska nationella säkerhetsintressen:
Förbättring och förlängning av livstiden för kvalificerade eller väsentliga försvarssystem som anskaffats före det att Sverige blev medlem av EU.
Vapensystem som ska kunna fungera i unika geografiska förhållanden och med stora variationer beträffande klimatförutsättningar.
Materiel och system som syftar till att skydda kommunikation och på nationell nivå kunna åstadkomma säkra kommunikations- och säkerhetssystem.
Materiel och försvarssystem med särskilt sekretessvärde samt vissa system för skydd mot CBRN.
För nyanskaffning av dessa ovanstående system konstaterar FMV att den inhemska försvarsindustrin har betydelse. På lång sikt är Försvarsmaktens logistikförsörjning beroende av svensk industriell förmåga inom områden där Sverige av olika skäl har andra behov än de som motsvaras av det internationella utbudet.
Avseende försörjningstrygghet på kort sikt anges att den inhemska försvarsindustrin har relativt stor betydelse med hänsyn till att flera av de system som Försvarsmakten använder har tillverkats av den inhemska industrin. Detta avser alltifrån tillgång till reservdelar och tjänster som till förmåga att modifiera och uppgradera systemen. En faktor som även måste beaktas är att den svenska staten fortsatt utgör den viktigaste enskilda kunden för den inhemska försvarsindustrin. FMV anger att det är ”troligt att svensk industri av affärsmässiga skäl prioriterar Sverige med de resurser man förfogar över. I de fall då Sverige köper materiel från större internationella koncerner kan dessa förväntas göra andra överväganden och prioriteringar.”37
37 FMV:s redovisning, s. 15.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
249
8.3.3 Försvarsmakten
38
Försvarsmakten påpekar att en minskad försvarsmaterielexport kan få konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning, vilket direkt påverkar försvarsförmågan. Försvarsmakten framhåller att det inte finns någon direkt koppling till svensk försvarsindustri i materielförsörjningsstrategin. En viktig del i den strategin är att skapa möjligheter till kostnadsdelning, vilken kan ske genom samarbeten med andra stater för utveckling, inköp, vidareutveckling och vidmakthållande av materiel samt genom gemensam utbildning. Sådant samarbete accentueras i takt med att Försvarsmaktens beställningsvolymer minskar. Detta samarbete kan genomföras oavsett om materielen är producerad av svensk försvarsindustri eller inte.
Det konstateras emellertid att Försvarsmakten har ett stort antal system som tillverkats av svensk försvarsindustri och att denna industri svarar för vidmakthållande genom kvalificerat underhåll för en del av systemen, t.ex. ubåtar och flygande system. Detta medför att Försvarsmakten är beroende av svensk försvarsindustri så länge som dessa system är operativa. Försvarsmakten bedömer att krigsmaterielexport är en förutsättning för vidmakthållandet av ett antal materielsystem.
Vidare anför Försvarsmakten att det i ett vidare sammanhang är bra för svensk försvarsförmåga med en inhemsk försvarsindustri. En inhemsk försvarsindustri som ligger i teknologisk framkant på tillräckligt många områden stärker förutsättningarna för att Sverige ska förbli en intressant säkerhetspolitisk samarbetspartner. Att utveckla teknik som medför att Sverige är en intressant samarbetspartner bidrar till att stärka försörjningstryggheten och informationssäkerheten.
I det fall en minskad export skulle leda till att svensk försvarsindustri minskar i omfattning eller drabbas av nedläggning kan det innebära ökade anskaffningskostnader och försämrade förutsättningar för att få tillgång till spetsteknologi inom försvarsområdet. Detta riskerar dels att leda till en försämrad försörjningstrygghet och informationssäkerhet i ett försämrat säkerhetspolitiskt läge.
38 Försvarsmaktens redovisning av vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga, Dnr 02 300:56292, 2013-05-28.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
250
Dels att industrins möjligheter att vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem försämras.
8.4 Förändring av Sveriges säkerhetspolitiska linje
Det har skett stora förändringar i säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken sedan dagens krigsmateriellagstiftning trädde i kraft. Att säkerhetspolitik inte är ett statiskt politikområde framgår bl.a. av de förändringar som skett beträffande den säkerhetspolitiska linjen. Under det kalla kriget sammanfattades svensk säkerhetspolitik med orden: ”alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig”. Efter kalla kriget kom den strikta neutralitetspolitiken att luckras upp. I 1992 års säkerhetspolitiska linje – vilken bestod till 2002 – formulerades säkerhetspolitiken med orden: Sveriges militära alliansfrihet, syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde, består. År 2002 ändrades formuleringen och det fastställdes nu att säkerhetspolitiken syftar till att bevara fred och självständighet för vårt land, bidra till stabilitet och säkerhet i vårt närområde, samt stärka internationell fred och säkerhet. Vidare underströks att den militära alliansfriheten ”tjänat oss väl” samt vikten av samverkan med andra stater samt med FN och EU.
De säkerhetspolitiska förändringarna har även medfört att förutsättningarna för att tillåta krigsmaterielexport utifrån säkerhetspolitiska skäl i stor utsträckning förändrats i grunden sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft. Synen på säkerhet utgick under det kalla kriget framförallt från stater och en militär hotbild. Dagens vidgade säkerhetsbegrepp inrymmer emellertid såväl icke-militära hot som icke-statliga aktörer och där utmaningarna och hoten mot vår säkerhet brukar betecknas som föränderliga, gränslösa och komplexa. Vidare påverkar den teknologiska och demografiska utvecklingen, en ökad efterfrågan på strategiska resurser, beroendet och utvecklingen av flöden, konsekvenserna av migration samt urbanisering och klimatförändringar den säkerhetspolitiska miljön. Den fortsatta globaliseringen, tillsammans med geopolitiska överväganden, leder till att den säkerhetspolitiska dynamiken förändras. Säkerhet är ett vidare begrepp än enbart det egna fysiska territoriet och flödessäkerhet är centralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet. Begreppet flöden omfattar mer än t.ex. han-
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
251
delsflöden och inkluderar bl.a. snabba informationsflöden och med flödessäkerheten avses t.ex. skydd av flöden i cybernät.39
Sverige är inte med i någon militär allians. Sveriges medlemskap i EU har emellertid förändrat förutsättningarna för säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken genom att Sverige därmed ingår i en politisk allians. Även om denna allians inte för med sig försvarsförpliktelser gentemot övriga medlemsstater, framhålls att Sverige tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet. Orsaken står att finna i att Europa i dag präglas av ömsesidiga beroenden där de utmaningar som Sverige ställs inför i stor utsträckning även delas av övriga medlemsstater. Detta kommer även till uttryck i Lissabonfördragets solidaritetsklausul40 vars grundtanke är att en medlemsstats säkerhet byggs i samverkan med övriga medlemsstater. Solidaritetsklausulen föreskriver att andra medlemsstater är skyldiga att ställa upp med resurser till en medlemsstat som drabbas av en katastrof, en terroristattack eller ett väpnat angrepp. Det ställs dock inte krav på att de resurser som ställs till förfogande utgör militärt bistånd, utan det är upp till de stödjande medlemsstaterna att själva välja på vilket sätt de ska bistå den drabbade medlemsstaten, liksom att det är upp till den drabbade staten att själv avgöra vilken hjälp den efterfrågar. Solidaritetsklausulen innebär således att de stater som är alliansfria eller neutrala även fortsättningsvis kan vara det. Vid sidan om solidaritetsklausulen har Sverige unilateralt antagit en solidaritetsförklaring som utöver EUs medlemsstater även omfattar Norge och Island. Solidaritetsförklaringen innebär att Sverige inte kommer att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp drabbar en av EUs medlemsstater eller något nordiskt land, samt att Sverige förväntar sig att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas. Av solidaritetsförklaringen framgår att Sverige ska kunna ge och ta emot civilt och militärt stöd. Solidari-
39 Utrikesutskottets betänkande 2012/13:UU7. Utskottet betonade ”vikten av att föra en politik som balanserar globaliseringens positiva och negativa konsekvenser. Det gäller att å ena sidan säkra flödessäkerheten för att underlätta de flöden som ger globaliseringen dess kraft och å andra sidan motverka de flöden som söker att på olika sätt underminera våra samhällen.” Se även Försvarsberedningens rapport från 2013, Vägval i en globaliserad värld Ds 2013:33 s. 214. Redan i försvarsberedningsrapport från 2007 Säkerhet i samverkan, Ds 2007:46, konstaterades att flödessäkerhet utgör ett svenskt säkerhetsintresse där det framhölls ”att trygga de kontakter och flöden som är förutsättningar för vårt välstånd och samhällets funktion”. 40 Artikel 42:7 och 222 Lissabonfördraget.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
252
tetsförklaringen, den nordiska solidaritetsdeklarationen41 och det nordiska försvarssamarbetet är också tydliga uttryck för att säkerhets- och försvarspolitiken förändrats under de senaste två decennierna, i förhållande till de principer som gällde under kalla kriget. Under kalla kriget hade säkerhets- och försvarspolitiken nämligen sin utgångspunkt i den svenska neutralitetspolitiken. Övergången till dagens säkerhetspoliska linje med den av försvarsberedningen utpekade solidariska säkerhetspolitiken tydliggör också de säkerhetspolitiska förändringarna som skett sedan kalla krigets slut.
Såväl regeringen som riksdagen har slagit fast att det ligger i Sveriges säkerhetspolitiska intresse att samverka med likasinnade stater, såväl inom som utanför EU, om gemensam säkerhetsfrämjande verksamhet och krishantering. Denna samverkan sker med såväl civila som militära medel. Vidare har framhållits att de nya säkerhets- och försvarspolitiska realiteterna innebär ett behov av samverkan på materielförsörjningsområdet. Utrikesutskottet konstaterar att ”önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande behovet av samarbete med likasinnade stater och grannar” samt att det ligger i Sveriges säkerhetspolitiska intresse att värna om ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete. Vidare anges att detta samarbete, inklusive samarbetsprojekt, omfattar såväl export som import av krigsmateriel.42
De ovan anförda förändringarna har medfört att synen på när krigsmaterielexport bör beviljas ur säkerhetspolitiska skäl ser annorlunda ut än vad som gällde när nuvarande exportkontrollregelverk trädde i kraft. Detta har bl.a. medfört att gruppen stater till vilka det inte anses finnas utrikespolitiska hinder mot export har vidgats, främst med hänsyn till EU:s utvidgning, men även att det föreligger t.ex. säkerhetspolitiska skäl för krigsmaterielexport för att bl.a. skydda handelsflöden.
41 De nordiska utrikesministrarna enades om en solidaritetsförklaring på det utrikes- och säkerhetspolitiska området mellan de nordiska länderna under sitt möte i Helsingfors i april 2011. Den nordiska solidaritetsförklaringen innebär att övriga nordiska stater, i det fall en nordisk stat drabbas av en kris eller ett angrepp, ska bistå den staten med relevanta medel. 42 Utrikesutskottets betänkande 2010/11:UU3 och rskr 2010/11:261.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
253
8.4.1 Utrikesdeklarationen
I samband med riksdagens årliga utrikespolitiska debatt redovisar regeringen Sveriges roll i utrikes-, säkerhets-, bistånds- och handelspolitiken under det gångna året, men framför allt lämnar regeringen sin programförklaring med mål och visioner för Sveriges arbete i världen under det kommande året och framöver. En genomgång av det senaste decenniets utrikesdeklarationer skapar också en bild över den förändrade säkerhetspolitiska inriktningen. I den utrikespolitiska deklarationen för 2002 framhölls att den militära alliansfriheten, med möjlighet att föra en neutralitetspolitik i Sveriges närområde, hade ”tjänat oss väl”. I deklarationen för år 2004 framhölls också den militära alliansfriheten och att denna, inte enbart tjänat Sverige väl, utan tjänar Sverige väl. Avseende EU framhölls att Sverige aktivt strävar efter att stärka den gemensamma europeiska säkerhets- och försvarspolitiken.
I deklarationen för år 2005 framhölls Sveriges samarbete med Nato och det konstaterades att ”Sverige är militärt alliansfritt. Samtidigt är Nato en viktig partner till Sverige när det gäller insatser i krisområden.”
I deklarationen för år 2007 påtalades att neutralitetspolitiken ”i allt väsentlig” tjänat oss väl, men att den inte är lika relevant mot bakgrund av det kalla krigets slut och EU:s fördjupade integration. Den svenska militära alliansfriheten framhölls, men även Sveriges medlemskap i EU. Medlemskapet betecknades därvid som en politisk allians och att EU ”intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik”.
I deklarationen för år 2010 framhölls att EU:s medlemsstater tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet. Härutöver citerades även solidaritetsförklaringen från den 16:e juni 2009.43 Det kan noteras att den militära alliansfriheten inte nämns från och med deklarationen för år 2009 och därefter. Avseende krishanteringsområdet angavs i deklarationen för år 2009 att samarbetet med Nato vara av ”strategisk betydelse”.
43Prop. 2008/09:140 Betänkande 2008/09:FöU10. Solidaritetsförklaringen lyder: ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas”.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
254
I 2013 års utrikesdeklaration anges att en av utrikespolitikens huvuduppgifter är att bidra till nationens säkerhet. Det fastslås att ”Sveriges säkerhet byggs solidariskt med andra” och att ”hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer.” Det konstateras även att Sverige genom medlemskapet i EU ingår i en politisk allians och att Sverige ”tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet.”
I 2014 års regeringsförklaring framhölls återigen solidaritetsförklaringen. Det konstaterades att den militära alliansfriheten ”tjänar alltjämt vårt land väl” och att denna ”skapar en god grund för ett aktivt ansvarstagande för såväl vår egen som andras säkerhet.” Det fastslås att Sverige inte ska söka medlemskap i Nato. Samtidigt framhålls den säkerhetspolitiska vikten av ökat samarbete inom Norden, Östersjöområdet, EU och FN. I 2015 års utrikesdeklaration framhölls att ”Sveriges säkerhetspolitiska linje ligger fast. Hot mot freden och vår säkerhet avvärjs bäst i gemenskap och samverkan med andra länder. Sverige är inte med i någon militär allians.” Solidaritetsförklaringen framhölls och det påtalades att Sverige ”ska kunna ge och ta emot stöd såväl civilt som militärt.”
8.4.2 Försvarsberedningens rapporter
I försvarsberednings säkerhetspolitiska rapport Vägval i en globaliserad värld44 konstateras att utvecklingen av den försvars- och säkerhetspolitiska situationen i dag sker med högre hastighet och är än mer komplex och svårförutsägbar jämfört med för fem år sedan. Beredningen anser att grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken utgörs av den solidariska säkerhetspolitiken. Vidare framhålls att ett fördjupat bi- och multilateralt samarbete inom säkerhets- och försvarspolitiken med andra stater och organisationer stärker Sveriges säkerhet.
Teknikutvecklingen medför krav på samarbete med andra stater då enskilda stater inte har de resurser som krävs för att utveckla och anskaffa nödvändiga förmågor till dagens respektive framtidens insatsmiljöer. Den civila teknikutvecklingen är ledande men ibland krävs militär teknologi för att möta specifika militära krav och
44Ds 2013:33.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
255
förutsättningar. Samtidigt konstateras att investeringar i forskning och utveckling utgör grunden för långsiktig militär utveckling. Områden där civil forskning är obefintlig eller begränsad är t.ex. vapen, skydd, telekrig och undervattensområdet. Minskade satsningar inom forskning och teknikutveckling begränsar tempot i förmågeutvecklingen eller att dessa skjuts i framtiden. Detta för med sig krav på långtgående bi- och multilaterala samarbeten om förmågorna ska kunna säkerställas. Det är endast genom fördjupat samarbete som stater kan säkerställa tillgång till förmågebredd och detta förväntas leda till ett större ömsesidigt beroende mellan västländerna. Avseende samarbetet med Nato, som utgörs av politisk, insatser och övningar samt standardisering, konstateras att detta är ”avgörande för att utveckla en relevant, modern, flexibel och användbar svensk försvarsmakt både för det nationella försvaret och för förmågan att genomföra insatser i och utanför vårt närområde.”45
En konsekvens av utvecklingen i omvärlden understryker enligt beredningen behovet av samarbete med andra länder och organisationer. En följd av detta blir att Sverige bör fördjupa de bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbetena.46 Beredningen framhåller att säkerhet byggs solidariskt med andra stater och finner att det nordiska samarbetet är av stor vikt för Sverige. Beredningen ser stora möjligheter till ytterligare fördjupat nordiskt samarbete. Detta samarbete kan emellertid inte ses isolerat varför en utvärdering bör göras hur det försvarspolitiska samarbetet kan utvecklas i Norden, inom EU, med Nato och andra berörda fora. Beredningen anser vidare att den solidariska säkerhetspolitiken ska vara grunden för den svenska säkerhets- och försvarspolitiken.47
45Ds 2013:13, s. 219. 46 Aa s. 227. 47 Försvarsberedningen framhåller även den solidariska säkerhetspolitiken i sin rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar i en osäker tid, Ds 2014:20, ”Försvarsberedningen påtalar därvid vikten av att Sverige fördjupar de bilaterala och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbetena. Dessa samarbeten stärker säkerheten i vår del av världen. Den solidariska säkerhetspolitiken är grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken. Den solidariska säkerhetspolitiken förutsätter att försvaret kan verka tillsammans med andra. Solidaritetsförklaringen ställer krav på Sveriges förutsättningar att ge och ta emot stöd, som också kan vara militärt. Försvarsberedningen anser att Försvarsmaktens samverkansförmåga med andra länder och organisationer därför bör utvecklas i detta avseende.” s. 87.
En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten SOU 2015:72
256
Beredningen framhåller även flödessäkerhet som viktig del i globaliseringen och att denna är central i det vidgade säkerhetsbegreppet.48
I sin rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar i en osäker tid framhåller Försvarsberedningen att de principer för materielförsörjningen som fastställdes i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet 2009 ”fortsatt är central för att uppnå ett försvars med god operativ effekt.”49 Beredningen framhåller dock även nödvändigheten av att kunna frångå en konkurrensutsatt upphandling på grund av försvarsteknologins särskilda karaktär. Försvarsberedningen uppger även att ”det är den tekniska kompetensen om materielsystemens styrkor och svagheter som säkerställer det operativa förmågeövertaget.”50 Försvarsberedningen slår fast att bibehållandet av stridsflygförmågan och ubåtsförmågan utgör ett väsentligt säkerhetsintresse för Sverige. Bakgrunden är att beredningen framhåller att stridsflyg- och ubåtsförmågan är av väsentlig betydelse för Sveriges försvar och för att Försvarsmakten ska kunna upprätthålla kravställd operativ förmåga. Beredningen slår fast att kunskap om hur dessa system har konstruerats medför kännedom om systemens styrkor och svagheter och att det därmed skapas ett tekniskt förmågeövertag.51
8.4.3 Påverkan på försvarsindustrin och den förändrade synen på behovet av krigsmaterielexport
Som framgår ovan har den förändrade säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken fått konsekvenser för försvarsindustrin. Till att börja med har den svenska Försvarsmakten inte längre samma kvantitativa behov av materiel och system som tidigare. Vidare finns ett uttalat politiskt mål att Försvarsmakten, i motsats till tidigare, inte i första hand ska vända sig till den inhemska försvarsindustrin och hos denna utveckla produkter vid framtida materielanskaffning. I stället ska redan färdigt utvecklade produkter införskaffas ”från hyllan”. Samtidigt framhåller regeringen, riksdagen och berörda myndigheter
48Ds 2013:13 s. 219. 49Ds 2014:20 s. 80f. 50 Aa s. 84. 51Ds 2014:20 s. 84f.
SOU 2015:72 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten
257
värdet och betydelsen av den inhemska försvarsindustrin, liksom vikten av att denna ligger i framkant på teknologiutvecklingen. Kraven på vissa militära system har blivit alltmer komplexa vilket bl.a. drivit upp utvecklingskostnaderna. Detta har fått till följd att den militärteknologiska utvecklingen i allt större omfattning kommit att ske i internationellt samarbete. Sådana samarbeten skapar även förutsättning för utbyte av teknisk kompetens. En förutsättning för att vara en intressant samarbetspartner och kunna deltaga i materielsamarbetsprojekt är att Sverige inom vissa områden ligger på framkant avseende teknikutveckling och kunskap.
För att industrin ska kunna fortleva och utvecklas måste den få möjlighet till avsättning av sin produktion. I stort sett inget lands försvarsmakt kan i dag enskilt bära en nationell försvarsindustri. Internationellt sett och inte minst inom Europa ses export i dag som en förutsättning för att behålla och utveckla en kompetent och konkurrenskraftig försvarsindustri. Så även i Sverige. Genom export skapas förutsättningarna för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna vidmakthålla försvarsviktiga teknologiska och industriella kompetenser.
259
9 Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk
Kritiken mot den svenska krigsmaterielexporten är mångfacetterad. En återkommande kritik är att export anses ske i strid mot gällande exportkontrollregelverk. Det brukar bl.a. anföras att export sker till diktaturer, till krigförande stater samt till stater som systematiskt bryter mot mänskliga rättigheter, trots att regelverket föreskriver annat. Vidare påpekas den bristande överensstämmelsen mellan exporten och Sveriges politik för global utveckling (PGU). Exporten som sådan anses vara oförenlig med Sveriges ambitioner att verka för internationell fred och nedrustning. Argument förs även fram att krigsmaterielexporten legitimerar regimerna i icke-demokratiska stater och stater som kränker de mänskliga rättigheterna och motverkar de utrikespolitiska målen att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Det framhålls även att nuvarande exportkontrollsystem medför svårigheter att utkräva politiskt ansvar för den förda politiken. Kritik riktas även mot bristande öppenhet och transparens inom den svenska exportkontrollen. Den bristande insynen medför också svårigheter att granska beslutens förenlighet med regelverket.
9.1 Inledning
Detta kapitel redogör för den kritik som i dag framförs gentemot gällande exportkontrollregelverk. I syfte att få kunskap om kritiken har kommittén under utredningsarbetet haft återkommande kontakter med det civila samhället. Bl.a. har kommittén bjudit in representanter för det civila samhället till en hearing samt till ett semina-
Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
260
rium varvid dessa beretts möjlighet att redogöra för sin syn på det gällande exportkontrollsystemet.1 Vidare har representanter bjudits in till några av kommitténs sammanträden.
Det föreligger stora likheter mellan den kritik mot den svenska krigsmaterielexporten som framförs i dag och den kritik som framfördes redan under 1970- och 1980-talet. Liksom då2 handlar dagens kritik inte sällan om att krigsmaterielexport enligt kritikerna sker till stater vartill export inte ”får” ske enligt gällande regelverk.
Från officiellt håll brukar det hävdas att Sverige har en restriktiv krigsmaterielexport. Kritikerna å sin sida hävdar att den svenska krigsmaterielexporten omgärdas av dubbelmoral och hyckleri och att export ibland sker i direkt strid mot gällande riktlinjer och lagstiftning som i grunden är en förbudslagstiftning. Dessa diametralt motsatta uppfattningar har i många fall sin grund i den mål- och intressekonflikt som finns inbyggd i regelverket.
9.2 Den framförda kritiken
Den framförda kritiken kan övergripande beskrivas enligt följande:
principiell kritik mot krigsmaterielexporten över huvud och mot regelverket som sådant,
kritik mot tillämpningen av regelverket, samt
kritik mot bristande öppenhet och transparens.
9.2.1 Principiell kritik
Generell kritik mot krigsmaterielexporten
Den kritik som framförs mot krigsmaterielexporten över huvud framhåller bl.a. att sådan export inte är förenlig med Sveriges ambitioner att verka för internationell fred och nedrustning. Exporten medför att Sveriges utrikespolitik försvagas och att Sveriges röst i dessa frågor inte framstår som trovärdig. I fråga om det svenska
1 Se bilaga 5 och 6. 2 Se bl.a. SOU 1989:102 s. 127.
SOU 2015:72 Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk
261
biståndet till demokratiutveckling undermineras det genom att krigsmateriel exporteras till icke-demokratiska stater.
Vidare framhålls att krigsmaterielexporten till icke-demokratiska stater och till stater som kränker mänskliga rättigheter medför att Sveriges trovärdighet som förkämpe för demokrati och mänskliga rättigheter urholkas. Krigsmaterielexporten anses legitimera regimerna i icke-demokratiska stater och stater som kränker de mänskliga rättigheterna och medför att målen för svensk utrikespolitik för främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter därmed undergrävs. Enligt vissa kritiker borde ett totalförbud för krigsmaterielexport, inkluderande följdleveranser, införas till stater som inte uppfyller de mest grundläggande politiska och medborgerliga rättigheterna. Vid tveksamma fall, där det är oklart om en stat kränker grundläggande politiska och medborgerliga rättigheter, borde en försiktighetsprincip tillämpas som innebär att export inte sker.
Kritik mot regelverket som sådant
Kritik har även framförts mot exportkontrollregelverkets struktur som medför att detta saknar tillräcklig tydlighet och vägledning för beslut. Regelverket anses vara för vagt och luddigt formulerat och lämnar för stort utrymme för tolkningar. Kritiken mot regelverket innefattar bl.a. krav på att ytterligare kriterier införs som talar mot export. Därvid har särskilt framhållits att ett demokratikriterium respektive ett utvecklingskriterium bör införas. Enligt kritikerna skulle införande av ytterligare kriterier skärpa exportkontrollen och göra exporten mer restriktiv. Vidare framhålls att det finns inneboende motsättningar mellan de svenska riktlinjerna och EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport.
Kritik har vidare riktats mot tolkningen av vad som utgör en följdleverans. Enligt kritikerna har följdleveransbegreppet tolkats alltför extensivt och generöst.
9.2.2 Kritik mot tillämpningen
En del av den kritik som framförs mot tillståndsprövningen och praxisutvecklingen avser framförallt att tillämpningen och tolk-
Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk SOU 2015:72
262
ningen av riktlinjerna har blivit för välvilliga. Kritikerna menar att export utgör ett undantag från huvudregeln som följer av att det är fråga om en förbudslagstiftning. Genom att så välvilligt bevilja tillstånd till export har undantaget i praktiken blivit huvudregel. De säkerhets- och försvarspolitiska skäl som talar för export har tillmätts för stor vikt och felaktigt värderats högre än de utrikespolitiska skäl som talar mot export. På grund av detta har de hinder mot export som anges i riktlinjerna inte fått det genomslag som riksdagen avsett. Exporten av krigsmateriel har blivit alldeles för vidlyftig.
Kritikerna menar att krigsmaterielexport beviljas trots att det strider mot Sveriges utrikespolitik. De utrikespolitiska skälen som talar emot krigsmaterielexport måste ges större tyngd i tillståndsprövningen. Därigenom kan bl.a. mottagarstatens respekt för de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt få en mer avgörande betydelse för beslutsfattandet. Vissa framhäver att krigsmaterielexporten alltid måste relateras till Sveriges bindande internationella åtaganden rörande mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt. Vidare måste Sveriges politik för global utveckling (PGU) få större genomslag i tillståndsprövningen så att rättighets- och fattigdomsperspektiven beaktas i större utsträckning.
9.2.3 Kritik mot bristande öppenhet, transparens och möjlighet till ansvarsutkrävande
En del av den kritik som riktas mot exportkontrollsystemet gäller att det råder brist på öppenhet och transparens. Avsaknaden av öppenhet och transparens i de beslut som fattas försvårar insyn i verksamheten samt försvårar ansvarsutkrävande. Bristen avseende öppenhet innebär att en kritisk granskning av besluten inte kan göras då skälen för besluten inte redovisas offentligt. Enligt kritikerna medför det gällande exportkontrollsystemet att de olika aktörerna – regeringen, EKR och ISP – kan föra över ansvaret på varandra.
Enligt kritiker har regeringens ansvar försvagats med det rådande systemet då allt för få ärenden överlämnas till regeringen för beslut. Denna ordning får till följd att möjligheterna att utkräva politiskt ansvar minskar. Ändringar av systemet måste därför göras – t.ex. att återföra krigsmaterielexportärendena till regeringen – så att regeringens ansvar tydliggörs.
SOU 2015:72 Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk
263
Regelverket måste under alla omständigheter utformas på ett sådant sätt att det klart framgår vem som fattar beslut och på vilka grunder beslutet fattas. I de fall där EKR är involverat i beslutsprocessen måste bl.a. ledamöternas ställningstaganden liksom skälen för deras ställningstagande offentliggöras. Först om detta sker blir det möjligt för allmänheten att granska beslutens förenlighet med regelverket och möjliggöra politiskt ansvarsutkrävande.
265
10 Internationell jämförelse
Kommittén har undersökt exportkontrollsystemet avseende krigsmateriel i Norge, Finland, Nederländerna, Tyskland, Storbritannien och Amerikas Förenta Stater. Kommittén har därvid särskilt tittat på i vad mån dessa stater i sin exportkontroll beaktar i vad mån mottagarstaten av krigsmateriel är betrakta som demokratisk eller icke-demokratisk. Kommittén har vidare tittat på förekomsten av öppenhet och transparens i dessa staters exportkontrollsystem.
Det kan konstateras att det svenska exportkontrollregelverket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i de undersökta staterna. Till att börja med är Sverige ensamt om att som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvaltningsmyndighet i stället för att den hanteras av regeringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten att export av krigsmateriel generellt är förbjuden, men att undantag från detta förbud kan meddelas när säkerhets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. Endast Tyskland har en liknande utgångspunkt, men då för s.k. tredjeländer, dvs. icke NATO eller EU medlemsstater. Utgångspunkten för övriga jämförda stater är att export av krigsmateriel är tillåten om inte förhållandena är sådana att exporten ska förbjudas. Denna skillnad torde bl.a. ha sin förklaring i att dessa stater förbjuder export ytterst för att förhindra att värdefull teknik och/eller kunskap hamnar hos fel användare samt att det handlar om en materielspecifik prövning och vem inom en stat som är mottagare av en produkt, snarare än att granska staten som sådan.
Undersökningen ger vid handen att inte någon av de undersökta staterna har ett ”demokratikriterium” i sitt regelverk. Vad beträffar frågan om öppenhet och transparens kan konstateras
Internationell jämförelse SOU 2015:72
266
att den svenska ordningen att regeringen redovisar krigsmaterielexporten till riksdagen har sin motsvarighet i de undersökta staterna. Det kan därvid noteras att mängden information som redovisas skiljer sig åt mellan staterna. En annan skillnad är också på vilket sätt riksdagen (parlamentet motsv.) behandlar redovisningen. En ytterligare skillnad är när i tiden redovisningen sker.
10.1 Inledning
Utredningsuppdraget innefattar att kommittén ska undersöka och kartlägga samarbetsländers exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater.
Utredningsuppdraget innefattar vidare bland annat att kommittén ska utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen. En ökad offentlighet kan motverka försvars- säkerhets och utrikespolitiska intressen. En ökad offentlighet kan vidare missgynna den svenska industrin som har att verka på en internationellt konkurrensutsatt marknad. Det är mot angiven bakgrund motiverat att även göra en komparativ studie avseende förekomsten av öppenhet och transparens inom samarbetsländernas exportkontrollsystem.
Kommittén har valt att undersöka exportkontrollsystemet i Norge, Finland, Nederländerna, Tyskland, Storbritannien och Amerikas Förenta Stater.
Det kan inledningsvis konstateras att det svenska exportkontrollregelverket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i de undersökta staterna. Till att börja med är Sverige ensamt om att som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvaltningsmyndighet i stället för att den hanteras av regeringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten att export av krigsmateriel generellt är förbjuden, men att undantag från detta förbud kan meddelas när säkerhets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. Endast Tyskland har en liknande utgångspunkt, men då för s.k. tredjeländer, dvs. icke NATO eller EU medlemsstater. Utgångspunkten för övriga jämförda stater är att export av krigsmateriel är tillåten om inte förhållandena är sådana att exporten ska förbjudas. Denna
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
267
skillnad torde bl.a. ha sin förklaring i att dessa stater förbjuder export ytterst för att förhindra att värdefull teknik och/eller kunskap hamnar hos fel användare samt att det handlar om en materielspecifik prövning och vem inom en stat som är mottagare av en produkt, snarare än att granska staten som sådan.
10.2 Norge
Exportkontrollregelverk
I Norge återfinns grunden för exportkontroll av krigsmateriel i lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenster og teknologi från 1987 (1987 nr 93). Enligt lagen har Utrikesdepartementet erhållit fullmakt att utöva exportkontrollen. I en föreskrift från Utrikesdepartementet1 regleras det operativa arbetet avseende exportkontroll av såväl krigsmateriel (försvarsmateriell) som produkter med dubbla användningsområden (flerbruksvarer).
Den politiska utgångspunkten för exportkontrollen av krigsmateriel återfinns i ett uttalande, erklæring, från 1959 av regeringen till Stortinget2 som Stortingetet anslutit sig till.3 Av uttalandet framgår att det är utrikes- och inrikespolitiska värderingar som ska ligga till grund för tillståndsprövning av export av krigsmateriel. Vidare framgår att den grundläggande principen ska vara att Norge inte exporterar krigsmateriel till stater i krig, där krig hotar eller till stater där inbördeskrig råder. 1997 preciserade ett enat Storting att ”Utenrikesdepartemenetet vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet till demokratiske rettigheter og respekt for grunnlegenede menneskerettigheter.”
Stortingets uttalande ses av regeringen som bindande för tillståndsprövningen och Utrikesdepartementet utarbetade mot bak-
1 Utenriksdepartemenetets forskrifter av 10 Januar 1989 til gjennomføring av utførselreguleringen for strategiske varer tjenster og teknologi. 2 Det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitske vurderingær, og hovedsynspunktet bør være att Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon till områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. Den 11 mars 1959. 3 Til etteretning den erklæring Statsminister på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke att eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av den uten- og innen rikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må vare avgjørende for om eksport skal finne sted. Den 11 mars 1959.
Internationell jämförelse SOU 2015:72
268
grund härav, samt för att ge industrin tydligare förutsägbarhet, riktlinjer (retningslinjer).4 Riktlinjerna kompletterades 2009 med att kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport lades som en bilaga till riktlinjerna.
Riktlinjer och policy
En licensansökan om tillstånd för export av krigsmateriel prövas av Enheten för exportkontroll inom Utrikesdepartementet. Vid behov inhämtar Enheten ytterligare information från andra enheter inom Utrikesdepartementet, inte minst berörd landenhet, liksom från andra departement.
De kontrollerade produkterna delas upp i två listor. Lista I omfattar vapen, ammunition och annan militär materiel med tillhörande teknologi (dvs. krigsmateriel), och Lista II omfattar strategiska produkter med tillhörande teknologi som inte omfattas av Lista I (dvs. produkter med dubbla användningsområden). I Lista I görs en uppdelning av i listan angiven materiel i två kategorier: A- respektive B-materiel. Med A-materiel avses alla vapen och ammunition samt krigsmateriel som kan medföra en väsentlig påverkan på det militära styrkeförhållandet i regionen. Med B-materiel avses produkter som är konstruerade eller modifierade för militärt bruk. En stor skillnad i det norska systemet är att Utrikesdepartementet, med stöd av en generalklausul, kan fatta beslut om att lägga ytterligare produkter under kontroll.5 Såvitt kommittén kunnat finna är Norge ensamma om att ha en sådan säkerhetspolitisk ”catch-all mekanism” beträffande krigsmateriel.
I de norska riktlinjerna görs en indelning av stater i tre olika grupper. Den första gruppen omfattar de nordiska staterna, NATOs medlemsstater samt stater som godkänts av Utrikesdepartementet som mottagare av krigsmateriel. Den andra gruppen omfattar stater som inte bör komma ifråga för norsk krigsmaterielexport p.g.a. att
4 Se Retningslinjer av den 28 februar 1992 for Utenriksdepartementet behandling av søknader om eksport av våpen, militære formål. Dessa ersatte hemliga riktlinjer från 1989. 5 Jfr. den ”catch-all mekanism” som finns inom det europeiska exportkontrollregelverket rörande produkter med dubbla användningsområden och därmed också i det svenska regelverket rörande sådana produkter. Med ”catch-all” åsyftas möjligheten för den tillståndsprövande myndighet att i ett enskilt fall besluta om att en produkt, som inte tidigare är kontrollerad, ska bli föremål för kontroll i det enskilda fallet.
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
269
staten är i krig, risk för krig råder, inbördeskrig pågår eller att förhållanden i övrigt talar mot vapenexport till staten i fråga. Denna grupp innefattar även de stater mot vilka det finns FN-sanktioner såsom vapenembargo.6 Den tredje gruppen omfattar stater som inte kan erhålla materiel från lista A, men som efter prövning har möjlighet att förvärva materiel från lista B. Värt att notera är att det inte finns någon lista som anger vilka stater som återfinns i de olika grupperna.
Särskilda bestämmelser finns avseende samarbets- och utvecklingsprojekt med andra stater. Reglerna liknar de svenska riktlinjerna avseende samarbeten. I de fall en norsk myndighet har godkänt ett sådant projekt så ska tillstånd till export medges och i de fall den slutliga produkten inte framstår som norsk så kan den reexporteras med stöd av samarbetslandets exportkontrollregler. Vid samarbetsprojekt med flera stater inblandade så kan produktionslandets regelverk läggas till grund för prövning av export till tredje land. Det framhålls emellertid att exportvillkoren ska avtalas mellan de berörda staterna i samband med att samarbetet godkänns.
Liksom i det svenska regelverket kan kategori A-produkter inte exporteras till annan slutanvändare än statliga myndigheter. Vidare framhålls att huvudregeln är att varken kategori A- eller B-produkter kan exporteras till en stat som återfinns i grupp 2. För export av kategori A-produkter till stater utanför grupp 1 krävs att frågan behandlas av regeringen. En grundförutsättning för export är att det finns ett slutanvändarintyg med en klausul om förbud om vidareexport. I ett sådant ärende kommer den berörda enheten i Utrikesdepartementet att föredra ärendet för sin politiska ledning/utrikesminister, som i sin tur beslutar huruvida frågan ska beredas med fler i regeringen.
En särskild reglering återfinns avseende s.k. delleveranser. Med denna typ av leveranser avses export av produkter som inte har en självständig funktion. Vid en delleverans som sker p.g.a. ett samarbetsavtal som är godkänt av norska myndigheter ska dessa inkorporeras i en slutprodukt och något krav från norska myndigheter föreligger inte om att ett slutanvändarintyg erhålls från den slutliga mottagaren av den färdiga produkten. Här bör uppmärk-
6 Det kan noteras att Norge hitintills anslutit sig till vapenembargon och sanktioner beslutade av EU.
Internationell jämförelse SOU 2015:72
270
sammas att det norska företaget i dessa fall ses som en underleverantör till ett företag i en annan stat och att eventuella reparationer eller utbyte av en komponent ska ske genom det utländska företaget och den stat som beviljade exporten till tredje land. En förutsättning är att staten ifråga är godkänd för att erhålla den typ av materiel det är fråga om, dvs. enligt den norska uppdelningen i A- respektive B-materiel.
Som grundläggande princip ska inte stater som erhåller bistånd från Norge tillåtas köpa vapen från Norge.
Liksom ett flertal andra stater, inkluderande Sverige, finns det möjlighet för företag att erhålla förhandsbesked (henvendelse). Någon motsvarighet till det svenska följdleveransbegreppet återfinns emellertid inte i det norska regelverket. I fråga om följdleveranser råder dock en presumtion för att tillåta export.
Icke-demokrati
Den norska försvarsindustrin är i större utsträckning än den svenska ofta underleverantör och har endast i begränsad utsträckning utvecklat och levererat slutprodukter. I stället har den huvudsakliga exporten rört delkomponenter, vilka exporterats till försvarsindustrier i andra stater, snarare än till andra stater. Detta har medfört att man i Norge i begränsad utsträckning behövt konfronteras med frågan om mottagaren är en icke-demokratisk stat.
Begreppet icke-demokratisk stat förekommer inte heller i det norska regelverket. Mot bakgrund av den arabiska våren fick regeringen i uppdrag av ”Utenriks- och försvarskommittén” att genomföra ”en vurdedirng i neste års meldning om eksport av forsvarsmateriell, av om riskiovurderingen er robuste og om praksis er streng nok når det gjelder eksport till autoriktaera regimer, regimer som per definisjon kan bli ustabile og der det foreligger fare for at utstyret kan benyttes til intern undertrykkning eller menskerettighetesbrudd.” I sin återrapportering till Stortinget7 konstaterade regeringen bl.a. att varken begreppet ”odemokratiska” eller ”auktoritära regimer” används i det norska regelverket. I sin utvärdering av tillämpningen av
7 Se Meld.St.8 (2012–2013) Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2011, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid.
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
271
riktlinjerna fann Utenrikesdepartementet att det fanns utrymme för att företa mer systematiska bedömningar i förhållande till de grundläggande mänskliga rättigheterna, de demokratiska rättigheterna och risken för att krigsmaterielen kan komma att användas till internt förtryck. En checklista har utarbetats tillsammans med Stockholm Peace Research Institute (SIPRI) i syfte att finna en metod att systematiskt pröva situationen för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt i den mottagande staten, samt bedöma den interna situationen i mottagarstaten avseende existerande motsättningar eller väpnade konflikter. Arbetet har inte som primärt syfte att inskränka krigsmaterielexporten utan syftar i stället till att åstadkomma ett verktyg för att säkerställa kvalitén i tillståndsprövningen. I tillståndsprövningen av en licensansökan beaktas bl.a. följande;
Mottagande statens attityd/respekt gentemot konventioner för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt.
Mottagande statens respekt för civila och politiska rättigheter.
Rapporter från mänskliga rättigheters organisationer om allvarliga kränkningar mot mänskliga rättigheter, inklusive bruk av tortyr eller annan inhuman och kränkande behandling, eller godtyckliga frihetsberövanden.
Risken att krigsmaterielen kan komma att användas för att kränka grundläggande mänskliga rättigheter, inklusive information om mottagarstaten någon gång använt tidigare levererad materiel för att slå ned fredliga demonstrationer på ett oacceptabelt sätt.
Risken för att krigsmaterielen avleds till annan än uppgiven slutanvändare.
Situationen för yttrandefrihet, inkluderande press- och mötesfrihet.
Situationen avseende myndighetsövervakning i mottagarstaten, inkluderande censur och villkoren för medborgarnas utnyttjande av de sociala medierna.
Internationell jämförelse SOU 2015:72
272
Öppenhet och transparens
Regeringen rapporterar årligen till Stortinget om det gångna årets export. I rapporten tas bland annat upp antalet avslag av ansökningar samt vilka stater dessa avser. Dock lämnas ingen redogörelse till varför licensansökan avslagits och det beskrivs inte heller vilken sorts materiel som mottagarstaten förvägrats att köpa. Utrikes- och försvarsutskotten behandlar rapporten och lämnar sina synpunkter.
Det finns även möjlighet för den s.k. utvidgade Utrikes- och försvarskommittén (den norska motsvarigheten till Utrikesnämnden) att behandla särskilda frågor. Dessa överläggningar är emellertid hemliga. Utrikesministern avgör vilka ärenden denne anser bör beredas med andra statsråd liksom om Stortinget, genom ovan nämnt utskott, ska informeras eller konsulteras i enskilda ärenden.
10.3 Finland
Exportkontrollregelverk
I Finland återfinns grunden för exportkontroll av krigsmateriel i lag (282/2012) om export av försvarsmateriel. Härutöver har bestämmelser utfärdas om de allmänna förutsättningarna för försvarsmaterielexport i Statsrådets förordning (311/2013) om allmänna förutsättningar för tillståndsprövning för export av försvarsmateriel. För export, överföring, transitering och förmedling av försvarsmateriel krävs tillstånd som beviljas av statsrådet eller försvarsministeriet.
Tillstånd till försvarsmaterielexport kan endast beviljas om det är förenligt med Finlands utrikes- och säkerhetspolitiska linje och inte äventyrar Finlands säkerhet.
I en föreskrift från Utrikesdepartementet regleras det operativa arbetet avseende exportkontroll av såväl krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden.
Riktlinjer och policy
EU:s gemensamma militära förteckning utgör den finska krigsmaterielförteckningen. I princip prövas varje ansökan om exporttillstånd i varje enskilt fall. Tillståndsprövningen sker utifrån en helhetsbedömning och ansökan om exporttillstånd ska prövas ut-
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
273
ifrån EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport. Några ytterligare riktlinjer finns inte.
Av lagen om försvarsmaterielexport framgår att beslut rörande export- och transiteringstillstånd avseende produkter som ingår i produktkategorierna 1–10 eller 12 avgörs i Statsrådets allmänna sammanträde.8 Vidare ska ärenden där exportens värde är stort eller om ärendet har stor betydelse för Finlands utrikes- och säkerhetspolitik avgöras vid Statsrådets allmänna sammanträde.
I ärenden rörande övriga produktkategorier, eller i ärenden där försvarsmateriel endast tillfälligt ska föras ut ur landet och äganderätten till den inte övergår till utlandet, beslutar försvarsministeriet. Vidare fattar försvarsministeriet beslut om överföring av försvarsmateriel inom EU samt ärenden rörande förmedling av försvarsmateriel.
När ett tillståndsärende förutsätter det ska försvarsministeriet genom en förfrågan hos utrikesministeriet särskilt klargöra att det inte föreligger något utrikes- och säkerhetspolitiskt hinder för att bevilja tillstånd. En förutsättning för att få exporttillstånd är en tillförlitlig utredning av försvarsmaterielens slutanvändare.
Möjlighet finns för företag att ansöka om ett förhandsutlåtande. Ett förhandsutlåtande är inte bindande för framtida tillståndsprövning av själva ansökan om exporttillstånd. Det föreligger inga krav motsvarande den anbudsunderrättelse som företag ska lämna enligt det svenska regelverket.
Den utrikes- och säkerhetspolitiska prövningen ska inte ske om ansökan avser tillstånd för export, överföring, förmedling eller transitering av försvarsmateriel till en annan medlemsstat i EU eller EES, eller Schweiz, Australien, Japan, Kanada, Nya Zeeland eller USA.
Tillståndsärendena bereds av en arbetsgrupp för exportärenden som tillsatts av försvarsministeriet. Arbetsgruppen har till uppgift att till försvarsministeriet lämna utlåtanden avseende ärenden som bedöms vara av utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse, samt om
8 Statsrådet är det organ som å ena sidan utövar allmän regeringsmakt och, å andra sidan, det organ för beslutsfattandet i regerings- och förvaltningsärenden som består av statsrådets allmänna sammanträde. Statsministern leder statsrådets verksamhet och Statsrådets allmänna sammanträde består av 12 ministrar (ministern för statsrådets kansli, justitieministern, inrikesministern, försvarsministern, finansministern, undervisnings- och kulturministern, jord- och skogsbruksministern, kommunikationsministern, arbets- och näringslivsministern, social- och hälsoministern, samt miljöministern).
Internationell jämförelse SOU 2015:72
274
ärenden som gäller bestämmande av om en produkt utgör försvarsmateriel och begäran om förhandsutlåtande. Arbetsgrupp utgörs av representanter för Försvarsministeriet, Utrikesministeriet, Huvudstaben, Skyddspolisen, Polisstyrelsen och Tullstyrelsen. Arbetsgruppens förslag bereds med Utrikesministerns stab som går igenom förslagen till beslut och Utrikesministern kan överpröva gruppens förslag. Utrikesministerns uppfattning är emellertid endast rådgivande för Försvarsministern. Om det finns skilda uppfattningar mellan Utrikesministern och Försvarsministern brukar ärendet lyftas till Statsrådets allmänna sammanträde.
Icke-demokrati
Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det finländska exportkontrollregelverket.
Öppenhet och transparens
Utöver den årliga rapporten som redovisas för parlamentet kan även enskilda parlamentariker lämna skriftliga frågor till berört statsråd som därefter diskuteras i parlamentet.
Om ett ärende har lyfts till Statsrådets allmänna sammanträde för avgörande kommer det att framgå av protokollet hur de olika ministrarna har röstat i ett enskilt ärende.
10.4 Nederländerna
Exportkontrollregelverk
I Nederländerna regleras export av krigsmateriel och av produkter med dubbla användningsområden i framförallt
Allmänna tullagen (Algemene Douanewet, Staatsblad 2008, 111),
Förordning om strategiska produkter (Besluit strategische goederen, Stcr. 2011, 19960), samt
Lagen om strategiska tjänster (Stb. 2011, 445).
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
275
Utrikesdepartementet ansvarar för exportkontrollen av strategiska produkter och exportlicenser beviljas av Ministern för utrikeshandel och utvecklingssamarbete (Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking).
Ansökningar om exportlicenser för strategiska produkter görs till centrala licenskansliet (Centrale Dienst voor in- och uitvoer, CDIU) som utgör en del av Skatteverket och Tullverket/Norr (Belastingsdienst/Douane Noord). Instruktioner avseende krigsmaterielexport utfärdas av Ministeriet för Ekonomi, Jordbruk och Innovation. På uppdrag av Utrikesdepartementet utfärdar CDIU merparten av exportlicenserna. Ärenden av mer känslig natur överlämnas till Utrikesdepartementet för handläggning. Inom utrikesdepartementet är det två enheter som är involverade i exportkontrollen, dels enheten för handelspolitik och ekonomisk styrning dels enheten för säkerhetspolitik. Det är den senare enheten som prövar huruvida en export är förenlig med de 8 kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport.
Inom Tullverket finns även en enhet, Team POSS (precursoren, strategische goederen en sanctiewetgeving), som kontrollerar efterlevnaden av exportkontroll- och sanktionslagstiftningen. Denna enhet stödjer Tullverkets riskkontrollorganisation genom att genomföra kontroller samt informera och lämna uppgifter för utarbetandet av riskanalyser. I de fall Team Poss upptäcker oegentligheter rapporteras dessa till förundersökningsavdelningen, FIOD, som beslutar om en utredning och eventuellt åtal ska göras.
Riktlinjer och policy
Export och överföring av militära varor från Nederländerna utan exportlicens är förbjuden. Ett begränsat antal undantag finns för utförsel av krigsmateriel inkluderande bl.a. utförsel till Belgien och Luxemburg samt avseende krigsmateriel som ägs och brukas av NATO styrkor. Ansökningar om export av krigsmateriel till Nato, EU:s medlemsstater och Australien, Japan, Nya Zeeland och Schweiz anses i princip att vara oproblematiska och dessa handläggs av CDIU. Undantaget från denna huvudregel är ansökningar som avser Cypern och Turkiet. Något motsvarande krav avseende anbudsunderrättelser föreligger inte.
Internationell jämförelse SOU 2015:72
276
Avseende export av komponenter till Nato, EU:s medlemsstater samt Australien, Japan, Nya Zeeland och Schweiz överlåter Nederländerna exportkontrollen till dessa staters avseende export till tredje land.
En exportlicens giltighetstid löper över ett år. Under denna tid kan inte licensen återkallas. Möjligheten är i stället att inte förnya eller bevilja en licens när den tidigare löpt ut. I fråga om följdleveranser anses sådan omfattas av reparation och underhåll, medan t.ex. uppgraderingar inte anses utgöra en följdleverans (dessa benämns som ”after sales deliviries”). Om en export avser reparations- eller underhållsleveranser så kan dessa behandlas i en förkortad tillståndsprocess.
Det uttalade målet för exportkontrollen är att främja internationell säkerhet utan att i onödan hindra utrikeshandeln. Tillståndsprövningen av ansökningar om exportlicenser av krigsmateriel bedöms från fall till fall mot de åtta kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport, med beaktande av arten av produkten, slutdestinationslandet och slutanvändaren. Nederländerna har inte utfärdat några ytterligare nationella kriterier.
Det finns möjlighet för företag att ansöka om förhandsbesked, s.k. sondage. Dessa beslut gäller emellertid endast under de förutsättningar som föreligger vid beslutstillfället. Öppenheten och transparensen är inte densamma som för en exportlicens. Bl.a. kan nämnas att dessa inte redogörs för i de månatliga rapporter som publiceras och i de fall avslag meddelas så delges inte detta till övriga EU medlemsstater såsom ett avslag för exportlicens hade medfört. Vidare hålls regelbundna möten med företag där dessa ges möjlighet att i tidigt skede efterhöra om exportmöjligheterna till vissa stater.
Nederländernas krigsmaterielförteckning överensstämmer med EU:s militära lista. I de fall det finns en diskrepans mellan den nederländska och engelska översättning har den engelska översättningen företräde.
Icke-demokrati
Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det nederländska exportkontrollregelverket.
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
277
Öppenhet och transparens
Nederländernas arbete med transparens har bl.a. framhållits av Sipri. Den svenska rapporten användes som modell för utformandet av de första årliga rapporterna som redovisas i slutet av 1990talet. Den årliga rapporten har därefter omarbetats ett flertal gånger och i dag redovisas även månatligen data över beslutade licenser för såväl krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden.
En kritik är att det råder en lång eftersläpning avseende rapporterna, såväl de månatliga som den årliga rapporten.9 Avseende de månatliga rapporterna så är avsikten att dessa ska publiceras inom ca 4 månader, men eftersläpningen är för närvarande drygt ett år. För att tillmötesgå parlamentets önskan om att informeras i ett tidigt skede avseende de viktigare beslutade exportlicenserna beslöts 2011 att vissa licenser skulle rapporteras till parlamentet inom två veckor. Urvalet av dessa exportlicenser utgör licenser avseende kompletta system överstigande 2 miljoner Euro som har godkänts för export till icke-allierade stater (de allierade staterna utgör EUs och Nato:s medlemsstater samt Australien, Nya Zeeland, Japan och Schweiz). I denna rapportering till parlamentet ingår en sammanfattning av den bedömning som gjorts avseende den gemensamma ståndpunktens kriterier. Om parlamentet skulle anse att en given exportlicens vore olämplig skulle detta emellertid troligen inte leda till en återkallelse av licensen. Detta då tillståndsprövningen har skett utifrån exportkontrollregelverket och detta inte kan ändras av en uppfattning från parlamentet. Om parlamentet anser att regeringen fattat ett felaktigt beslut kan detta leda till en misstroendeförklaring, som i sin tur kan komma att medföra att regeringen som helhet eller enskilda ministrar avgår.
9 T.ex. hade den årliga rapporten avseende den export som skett 2012 ännu inte publicerats i oktober 2013 då kommittén besökte Nederländerna.
Internationell jämförelse SOU 2015:72
278
10.5 Tyskland
Exportkontrollregelverket
Den tyska lagstiftningen som reglera krigsmaterielexport återfinns dels lagen om krigsmaterielkontroll (Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen), dels i lagen om utrikeshandel (Außenwirtschaftsgesetz). Den förstnämnda lagen reglerar vapen enligt den s.k. kriegswaffenliste (motsvarigheten till krigsmateriel för strid i det svenska exportkontrollregelverket). Denna lag kräver tillstånd för produktion, förvärv, överföring av kontrollen samt förmedling av krigsmateriel som återfinns på denna lista. För utfärdandet av exporttillstånd som följer av en kommersiell affär utfärdas licensen av Ministeriet för Ekonomi och Teknologi (Geschäfte ist das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie). För produkter som återfinns på kriegswaffenliste krävs dels tillstånd utifrån den tyska krigsmaterielkontrollagen, dels exporttillstånd utifrån utrikeshandelslagen. För produkter som betraktas som annan militär utrustning (kriegswaffennahe sonstige Rüstungsgüte) krävs enbart exporttillstånd utifrån utrikeshandelslagen och dessa licenser utfärdas av BAFA (Bundesamtfür Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle), som är en myndighet under Ekonomiministeriet.
Ifråga om krigsmateriel som återfinns på kriegswaffenliste ska tillstånd nekas om det föreligger en risk för att krigsmaterielen kan komma att användas i samband med fredsstörande handlingar, att Tysklands internationella förpliktelser kan komma att brytas, eller där sökandes tillförlitlighet kan ifrågasättas. Ifråga om export av annan krigsmateriel så regleras denna export av utrikeshandelslagen. Till skillnad från export av produkter som återfinns på kriegswaffenliste så har sökanden rätt att erhålla en exportlicens för annan krigsmateriel om inte exporten kan nekas för att garantera väsentliga säkerhetsintressen för Tyskland, förhindra en störning av den fredliga samexistensen mellan stater, eller förhindra en betydande störning av Tysklands förbindelser med andra stater. I det fall en ansökan om export av produkter som återfinns på kriegswaffenliste avslås ligger bevisbördan på sökanden att visa att avslaget inte är berättigad, medan bevisbördan för avslag avseende annan krigsmateriel åvilar den behöriga myndigheten BAFA.
Liksom Sverige har Tyskland ett system med förhandsbesked. Förhandsbesked för produkter på kriegswaffenliste ansöks hos det
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
279
tyska Utrikesdepartementet (Auswärtige Amt), medan ansökningar om förhandsbesked för annan krigsmateriel sker hos BAFA. Som huvudregel hörs Förbundssäkerhetsrådet (Bundessicherheitsrat, rådet består av Förbundskanslern, Utrikesministern, Finansministern, Inrikesministern, Justitieministern, Försvarsministern, Handelsministern och Biståndsministern). I likhet med de svenska förhandsbeskeden syftar denna praxis att företagen på ett tidigt stadium ska få klarhet i om det finns förutsättningar för ett framtida exporttillstånd. Erforderligt exporttillstånd ska härefter beviljas förutsatt att omständigheterna är oförändrade när frågan om exporttillstånd ska prövas.
Slutanvändarintyg krävs från mottagarstaten för kriegswaffen av vilka det framgår en klausul om re-exportförbud. Även för annan krigsmateriel krävs vanligen någon form av slutanvändarintyg. Dock är det tillräckligt att detta görs av slutanvändaren och inte en statlig representant för mottagarstaten. En mottagarstat som inte fullgör sina förpliktelser i ett slutanvändarintyg avseende kriegswaffen ska som huvudregel inte komma ifråga för nya exporter.
Riktlinjer och policy
I det tyska exportkontrollsystemet för krigsmateriel återfinns riktlinjerna i såväl de politiska principerna för export av krigsmateriel som antogs första gången 1982 och uppdaterades senast 2000, samt EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport. Av de politiska principerna framgår att den gemensamma ståndpunkten utgör en integrerad del av riktlinjerna.
De politiska principerna framhåller att respekten för mänskliga rättigheter i den mottagande staten utgör en central faktor i tillståndsprövningen. Export av krigsmateriel, kriegswaffen såväl som annan krigsmateriel, ska inte beviljas om det finns ”tillräckliga” skäl att misstänka att den berörda krigsmaterielen kan komma att användas för internt förtryck eller bidra till vidmakthållande och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter. I bedömningen ska synpunkter från EU, Europarådet, Förenta Nationerna, Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, andra internationella organisationer, liksom rapporter från internationella mänskliga rättighetsorganisationer, beaktas.
Internationell jämförelse SOU 2015:72
280
Av de tyska riktlinjerna framgår att de tyska riktlinjerna har företräde framför EU:s gemensamma ståndpunkt i de fall dessa är mer restriktiva. Skrivningen att tillstånd inte ska beviljas om det föreligger ”tillräckliga skäl att misstänka” att krigsmaterielen kan komma att användas för internt förtryck är ett exempel på detta. Motsvarande skrivning i EU:s gemensamma ståndpunkt är ”tydlig risk” (clear risk).
De politiska principerna delar upp stater i två grupper. En mer restriktiv politik ska föras avseende export av krigsmateriel till s.k. tredje länder, dvs. länder som inte är medlemmar i EU eller Nato eller Nato-likvärdiga länder (Australien, Nya Zeeland, Schweiz, Japan). För de sistnämnda staterna beviljas som huvudregel exporttillstånd. För beviljandet av exporttillstånd av kriegswaffen till tredjeländer krävs att det föreligger tyska utrikes- eller säkerhetspolitiska intressen. Det anges uttryckligen att arbetsmarknadshänsyn inte får utgöra en avgörande faktor. För annan krigsmateriel lämnas tillstånd endast under förutsättning att exporten är förenlig med de syften tysk krigsmateriellagstiftning avser skydda, dvs. Tysklands säkerhetsintressen, fred mellan stater och Tysklands utländska relationer. Dessa intressen kommer före eventuella ekonomiska intressen som kan finnas för att en export ska beviljas.
Andra kriterier, som den interna situationen i mottagarstaten som följer av spänningar eller väpnade konflikter, bevarandet av fred, säkerhet och stabilitet i en region, landets inställning till det internationella samfundet, särskilt dess ställning mot terrorism och dess åtagande internationella förpliktelser som syftar till att förhindra spridning av vapen, och risken för att utrustningen kommer att avledas (exempelvis till terroristorganisationer) eller dess återexport till krisområden, framhålls också som centrala i tillståndsprövningen. Härutöver framhålls att den mottagande staten måste upprätthålla en effektiv exportkontroll för att säkerställa att krigsmaterielen inte avleds från mottagarstaten.
Vid tillståndsprövningen så är slutanvändaren av särskilt intresse. Skillnad görs i prövningen beroende på om slutanvändaren är militär, polis eller civil. Angående följdleveranser finns det inga särskilda bestämmelser i riktlinjerna, men frågan om leveranssäkerhet är en aspekt som beaktas i tillståndsprövningen.
Ifråga om samarbeten görs en uppdelning mellan dels samarbeten som ingås av den tyska staten, dels samarbeten som ingås
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
281
mellan försvarsindustriföretag i olika länder. Avseende avtal mellan stater så anges att en bedömning måste göras avseende vilka exportkonsekvenser samarbetet kan medföra. Som huvudregel ska alla samarbetsavtal som ingås inkludera en konsultationsparagraf avseende eventuell export till tredje land. När så sker ska regeringen söka finna en balans mellan intresserat av samarbetet och Tysklands restriktiva exportkontroll policy, särskild med hänsyn tagen till mänskliga rättighetskriteriet. I ett konsultationsförfarande rörande export av krigsmateriel innehållande tyska komponenter ska ett negativt besked lämnas till samarbetslandet om mottagarstaten är involverad i en väpnad konflikt (undantag görs om mottagarstaten nyttjar sin rätt till självförsvar enligt artikel 51 i FNstadgan), det finns en risk att en väpnad konflikt ska bryta ut eller nära förestående, det finns rimlig anledning att anta att produkterna kommer att användas för internt förtryck eller vidmakthållande och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter, om exporten skulle stå i strid med Tysklands vitala säkerhetsintressen, eller om exporten skulle medföra en så ansträngd relation med andra tredjeländer som inte uppvägs av att vidmakthålla goda relationer med samarbetslandet.
Avseende samarbeten mellan tysk försvarsindustri och försvarsindustri i ovan nämnda samarbetsländer, och som inte omfattas av ovanstående samarbetsavtal, kommer som huvudregel export av komponenter till dessa företag att godkännas. Det tyska företaget måste ingå ett kontrakt om samarbetet avser komponenterna av en sådan kvantitet eller typ som kan användas för framtagande av kriegswaffen i vilket det förpliktar sig att informera den tyska regeringen om samarbetspartnerns exportavsikter samt erhålla slutanvändarintyg eller motsvarande avseende slutanvändningen. I de fall en komponent eller ett subsystem som utgör kriegswaffen inkorporeras i ett annat vapensystem medför det att krigsmaterielen ska anses ha sitt ursprung i den staten.
Icke-demokrati kriterium
Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det tyska exportkontrollregelverket.
Internationell jämförelse SOU 2015:72
282
Öppenhet och transparens
Årligen överlämnas en rapport av regeringen till parlamentet gällande praxisutvecklingen samt en redogöra för de tillstånd som beviljats avseende krigsmateriel. Denna debatteras sedan i plenum i parlamentet. Denna rapportering har fått kritik för att överlämnas sent och fr.o.m. i år så ska föregående års krigsmaterielexport redovisas innan sommaren året efter. Vidare kommer en kortare halvårsredovisning att ske till parlamentet där vårens krigsmaterielexport redovisas under hösten samma år. Härutöver har under 2014 införts en ordning som medför att utrikes-, försvars-, utvecklings- och finanskommittén informeras inom 14 dagar av de slutliga beslut som tas i säkerhetsrådet. Denna information omfattar inte förhandsbesked och de avslag som beslutats. Parlamentariker har även möjlighet att ställa frågor och interpellationer till berörda ministrar.
10.6 Storbritannien
Exportkontrollregelverk
I den årliga rapporten avseende exportkontroll uppges att Storbritanniens exportkontrollsystem består av ”a single Export licensing and Enforcement Community”, bestående av nio departement och myndigheter.10
I det brittiska exportkontrollsystemet är det Export Control Organisation, ECO, vid Department for Business Innovation & Skills som utfärdar exportlicenser för strategiska varor. Kontrollen omfattar bl.a. krigsmateriel enligt EU:s militära lista, produkter med dubbla användningsområden, produkter som kontrolleras enligt EU:s tortyrförordning och produkter som ska skickas till en mottagare som omfattas av en sanktionsregim (t.ex. Iran, Syrien och Nordkorea).
Av de departement och myndigheter som ingår i exportkontrollorganisationen är det främst Näringsdepartementet (De-
10 Dessa är Department for Business, Innovation and Skills (BIS); the Foreign and Commonwealth Office (FCO); the Ministry of Defence(MOD); the Department for International Development (DFID); the Department of Energy and Climate Change (DECC), the Communications-Electronics Security Group (CESG), Her Majesty’s Revenue and Customs (HMRC), Border Force (BF) and the Crown Prosecution Service (CPS).
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
283
partment for Business, Innovation and Skills), Utrikesdepartementet (the Foreign and Commonwealth Office), Försvarsdepartementet (the Ministry of Defence) och Departementet för Internationell Utveckling (Department for International Development) som är involverade i tillståndsprövningen av licensansökningar om krigsmaterielexport. Dessa har en rådgivande roll i förhållande till ECO. ECO brukar dock som huvudregel följa om någon av de rådgivande enheterna föreslår att en ansökan bör avslås. De berörda departementen har varje vecka ett interdepartementalt möte där det bl.a. diskuteras de ärenden där en rådgivande enhet föreslagit avslag.
Lagstiftningen avseende exportkontroll av strategiska produkter återfinns i Export Control Act 2002 som kompletterats med ett antal förordningar, varav Export Control Order 2008 är den mest relevanta för exportkontrollen av krigsmateriel.
Riktlinjer och policy
Den brittiska krigsmaterielförteckningen (UK military list) överensstämmer i stort med EUs militära lista. En licensansökan, oavsett om det rör krigsmateriel eller produkter med dubbla användningsområden, prövas gentemot EU:s kriterier och de nationella krigsmaterielexportkriterierna.
Det finns inga krav på att vissa omständigheter måste föreligga – liknande det svenska regelverkets krav på försvars- och/eller säkerhetspolitiska skäl – för att export ska kunna tillåtas, utan export tillåts om det inte föreligger något hinder däremot. Någon åtskillnad görs inte vad gäller tillståndsprövningen för export av krigsmateriel respektive av produkter med dubbla användningsområden.
Prövningen tar sin utgångspunkt i de åtta kriterier som återfinns i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport. Därutöver beaktas hur brittiska nationella intressen kan påverkas av exporten, inkluderande vilken effekt exporten kan få på de ekonomiska, finansiella och kommersiella egenintressena. Ytterligare faktorer som vägs in är effekten på Storbritanniens relation med den mottagande staten och eventuell påverkan på försvarsmaterielsamarbeten (såväl samarbeten avseende utveckling av försvarsmateriel som gemensam anskaffning)med allierade eller andra EU medlems-
Internationell jämförelse SOU 2015:72
284
stater. Slutligen vägs även in i vad mån exporten medför att Storbritannien kan behålla en strategisk industriell bas.
I ett interpellationssvar från oktober 2000 återgav dåvarande utrikesminister regeringens ställningstagande till kriterierna och framhöll bl.a. följande;
the Government are committed to the maintenance of a strong defence industry as part of our industrial base as well as of our defence effort, and recognise that defence exports can also contribute to international stability by strengthening collective defence relationships; but believe that arms transfers must be managed responsibly. We have since taken a range of measures designed to ensure the highest standards of responsibility in our export control policies.
Exportlicens utfärdas inte om det strider mot Storbritanniens internationella skyldigheter eller åtaganden. Vidare är utgångspunkten den att exportlicens inte heller utfärdas om det föreligger en risk för att de aktuella varorna kan användas för internt förtryck eller internationell aggression, eller om det finns en risk att exporten skapar regional instabilitet.
Såväl tidigare som nuvarande regeringen har påtalat att en licensansökan inte kommer att beviljas om det finns en tydlig risk att en export framkallar eller förlänger en regional eller intern väpnad konflikt, eller att produkten i fråga kan komma att användas för att underlätta intern repression.
Tillståndsprövningens genomförande
Inför prövningen av om exporttillstånd ska lämnas eller inte samråder ECO med Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet och med Departementet för Internationell Utveckling. De samrådande departementen lämnar, var och en utifrån sina ansvarsområden, sina synpunkter på den föreslagna exporten.
Utrikesdepartementet inhämtar information om mottagarstaten och slutanvändaren från berörd utlandsmyndighet respektive från landenheten. Avseende kriterium 2 inhämtas underlag även från enheten för mänskliga rättigheter och demokrati. Utrikesdepartementets Arms Export Policy Department genomför en riskbedömning som bl.a. beaktar hur den aktuella krigsmaterielen kan användas av mottagarstaten och slutanvändaren hos staten. Detta medför
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
285
t.ex. att export till en stats väpnade styrkor skulle kunna beviljas, medan export till polisen i staten skulle kunna avslås p.g.a. att det bedöms att produkten kan komma att användas för internt förtryck av polisen, men inte av militären. Departementet lämnar synpunkter rörande;
Storbritanniens internationella förpliktelser, inkluderande vapenembargon beslutade av FNs säkerhetsråd (kriterium 1),
situationen för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt i mottagarlandet (kriterium 2),
den interna situationen i mottagarstaten med hänsyn till bl.a. existerande spänningar och väpnade konflikter (kriterium 3),
bevarandet av fred säkerhet och stabilitet i regionen (kriterium 4),
mottagarstatens respekt av internationell rätt (kriterium 6), samt
risk för diversion av krigsmaterielen (kriterium 7).
Försvarsdepartementet lämnar synpunkter rörande:
nationella säkerhetsaspekter (kriterium 5), samt
risk för diversion av krigsmaterielen (kriterium 7).
Departementet för internationell utveckling lämnar synpunkter rörande det s.k. socioekonomiska kriteriet (kriterium 8). Därvid undersöks om den mottagande staten återfinns på Världsbankens International Development Association list.11
I de fall en licensansökan bedöms som politiskt känslig lyfts frågan till berörd minister för slutlig rekommendation. Av de ca 16 000 licensansökningar som inkommer per år lyfts i snitt runt 300 till berörd minister och 2–3 % av ansökningar avslås.
För att underlätta tillståndsprövningen har objektiva indikatorer för landbedömningar tagits fram. Dessa omvärderas regelbundet med hänsyn tagen till omvärldsförändringar och syftar till att förbättra beslutsunderlaget. Bland annat införs löpande uppgifter om kränkningar av mänskliga rättigheter. Vid utrikesdepartementet har
11 De senaste fyra åren har två avslag refererat till kriterium 8, men i dessa fall fanns även andra kriterier som var tillämpbara och som motiverade ett avslag.
Internationell jämförelse SOU 2015:72
286
en intern indelning gjorts av stater i gröna, grå respektive röda. Denna uppdelning revideras var sjätte månad.
Undervisning
I syfte att öka berörda aktörers kunskap om bl.a. exportkontrollsystemet och de krav som ställs på företagen erbjuder EOC fortlöpande undervisning.
Efterkontroll
Någon särskild efterkontroll, s.k. end use controls, förekommer inte regelbundet utan sker på ad hoc basis och om möjligt genom den berörda brittiska ambassadens försorg.
Icke-demokrati
Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det brittiska exportkontrollregelverket. I den rapport som Committees on Arms Export Controls12 lade fram under 2012 framhölls att såväl främjandet av vapenexport som upprätthållandet av de mänskliga rättigheterna är legitima strävan i regeringens politik. Kommittén framhöll vidare att regeringen borde erkänna att det föreligger en inneboende konflikt mellan att främja vapenexport till auktoritära regimer samtidigt som man kritiserar deras brist på respekt för de mänskliga rättigheterna. Kommitténs rekommendation är att regeringen vid tillståndsprövningen följer sin uttalade policy om att vapenexport inte bör ske till stater där det finns en risk att produkterna kommer att användas för internt förtryck. Något särskilt kriterium avseende icke-demokratiska stater finns dock inte.
12 Denna kommitté består av representanter från the Business, Innovation and Skills Committee, Defence Committe, Foreign Affairs Committee och International Development Committee. Kommitténs uppdrag är bl.a. att utvärdera hur exportkontrollen fungerar och den granskar fortlöpande krigsmaterielexporten, inkluderande utvecklingen av export policyn.
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
287
Öppenhet och transparens
Regeringen lämnar en årlig redogörelse över krigsmaterielexporten. Sedan ett antal år tillbaka innefattar redogörelsen s.k. case studies avseende exporten till ett antal stater. Urvalet av stater görs av regeringen. I fallstudierna redogörs kortfattat för regeringens ställningstaganden i de angivna fallen. Avseende 2011 års krigsmaterielexport gjordes case studies för export till Libyen, Bahrain, Egypten, Saudi Arabien, Thailand, Indonesien och Venezuela.
I den årliga rapporten anges vidare uppgifter om vilka personer som begått brott kopplat till export av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, samt vilka påföljder som dömts ut.
Utöver den årliga redogörelsen presenterar regeringen löpande, var tredje månad, information om beviljade och avslagna licensansökningar. Av denna information framgår mottagarstaten, vilken typ av materiel som godkänts respektive avslagits samt försäljningsvärdet. Däremot ges inte information om slutanvändaren. Kvartalsrapporteringen baseras på de frågor som Committees on Arms Export Controls ställer till regeringen.
Vad gäller den parlamentariska insynen sker denna främst genom den utvärdering av regeringens politik som genomförs av Committees on Arms Export Controls. Kommittén lägger fram rekommendationer till regeringen som syftar till att förbättra exportkontrollen. Vidare ställer kommittén fortlöpande frågor om specifika exportlicenser till ett antal stater. De svar som lämnas av regeringen är utförliga och anger bl.a. grunden för att den aktuella ansökan beviljades eller avslogs.13 Årligen arrangeras ett antal utfrågningar av kommittén där bl.a. representanter från civila samhället, industrin och berörda ministerier hörs. Efter att kommittén har avlämnat sin rapport sker även en debatt i parlamentet.
Frågan huruvida kommittén ska delta i tillståndsgivningen har diskuterats. Kommitténs uppfattning är att så inte bör ske. Bl.a. p.g.a. farhågan för att kommittén därvid ska överhopas av arbete med tillståndsprövning och information. Vidare framhålls problemet med hur hemlig information ska delges kommitténs ledamöter.
13 Se rapporten Scrutiny of Arms Exports (2012): UK Strategic Export Controls Annual Report 2010, Quarterly Reports for July to December 2010 and January to September 2011, the Government’s Review of arms exports to the Middle East and North Africa, and wider arms control issues.
Internationell jämförelse SOU 2015:72
288
Slutsatsen är att ett medverkande i själva tillståndsprocessen kan inverka negativt på kommitténs arbete med att genomlysa regeringens exportkontroll.
10.7 Amerikas Förenta Stater
Exportkontrollregelverk
Det amerikanska exportkontrollsystemet involverar ett antal olika statliga aktörer, däribland flera olika departement. Regelverket är omfattande och detaljerat och innefattar bl.a. lagar, förordningar och direktiv från presidenten.14
Den övergripande regleringen av försvarsmaterielexporten återfinns i lagen om assistans till utlandet (Foreign Assistance Act, FAA). FAA föreskriver att USA bl.a. ska bidra till såväl inre som yttre säkerhet. FAA ger en relativ bred definition om vad som menas med assistans – t.ex. innefattas såväl försäljning av försvarsmateriel som exportkontrollassistans. Med stöd av FAA har USA etablerat ett dussintal program för säkerhetsrelaterad assistans. Bl.a. finns program för försäljning av försvarsmateriel till utlandet (Foreign Military Sales, FMS) och program för direkt kommersiell försäljning av försvarsmateriel (Direct Commercial Sales, DCS). FMS sköts av Försvarsdepartementet medan DCS administreras av Utrikesdepartementet. Beroende på om försäljningen av försvarsmaterielen sker genom FMS (direkt från den amerikanska staten) eller genom DCS (direkt från den amerikanska försvarsmaterielindustrin) tillämpas olika delar av exportkontrollregelverket.
Försäljning till en utländsk stat eller internationell organisation enligt FMS får ske när (formellt) presidenten finner att en sådan försäljning stärker USA:s säkerhet samt bidrar till fred. I praktiken är det Utrikesministern (Secretary of State) som fastställer vilka stater som ska omfattas av FMS och Försvarsministern (Secretary
14 Däribland: Lag om assistans till utlandet från 1961; Lag om vapenexportkontroll från 1976; Lag om exportadministration från 1979 – lagen upphörde att gälla 1989 men har därefter förlängts i omgångar. Sedan 2001 upprätthålls den av årliga presidentdekret; Förordning om internationell handel med vapen; Förordning om exportadministration; Exportkontrollista för försvarsmateriel; Handelsdepartementets exportkontrollista; Presidentens beslutsdirektiv nummer 34; Presidentens nationella säkerhetsdirektiv nummer 55 och 56 och Presidentens policydirektiv nummer 27.
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
289
of Defence) som verkställer genomförandet. Försäljningen enligt FMS grundar sig på en mellanstatlig överenskommelse (goverment-to-goverment sales agreement), vilken kommer till uttryck i ett skriftligt dokument (Letter of Offer and Acceptance, LOA). En del amerikanska produkter är endast tillgängliga inom ramen för FMS. Till exempel nya och/eller sofistikerade vapensystem, såsom MANPADS och krypteringsteknologi.
Vid försäljning enligt DCS förekommer vanligtvis ingen mellanstatlig överenskommelse. Licensgivningen under detta program regleras enligt lagen om vapenexportkontroll (Arms Export Control Act, AECA) och enligt förordningen om internationell handel med vapen (International Traffic in Arms Regulation, ITAR). Exportkontrollen administreras av direktoratet för kontroll av försvarsmaterielhandel (Directorate of Defense Trade Controls, DDTC), vilken ligger under Utrikesdepartementet. I ITAR föreskrivs de krav som ska vara uppfyllda för att en licens ska beviljas. ITAR innehåller även en kontrollista (United States Munitions List, USML) som omfattar 22 kategorier. DDTC avgör – bl.a. i samråd med försvarsdepartementet – om en produkt ska klassas som försvarsmateriel enligt listan.
Produkter med dubbla användningsområden kontrolleras enligt lagen om exportadministration (Export Administration Act, EAA) och enligt förordningen om exportadministration (Export Administration Regulations, EAR). Exportkontrollen i denna del administreras av Handelsdepartementets byrå för industri och säkerhet (Department of Commersce Bureau for Industry and Security). EAR innefattar handelsdepartementets exportkontrollista (Commerce Control List, CCL) som omfattar tio produktkategorier. Vid sidan om produkter med dubbla användningsområden ansvarar Handelsdepartementet även för exportkontrollen av vissa handeldvapen jämte ammunitionen till dessa samt för exportkontrollen av optiska sikten till sådana vapen.
En väsentlig skillnad mellan de produkter som återfinns på UCML och de produkter som återfinns på CCL är om det krävs ytterligare licenser för det fall att produkten ska överföras i flera led – exempelvis i de fall produkten utgör en komponent i ett system, där systemet sedermera ska ingå i ett större system. För de produkter som återfinns på UCML krävs därvid en ny licens för varje transaktion, medan det enbart krävs en initial licens för de
Internationell jämförelse SOU 2015:72
290
produkter som återfinns på CCL. Av detta skäl finns en önskan hos industrin att få sina produkter uppförda på CCL.
Utöver Utrikesdepartementet och Handelsdepartementet finns det andra statliga institutioner som utfärdar exportlicenser: Finansdepartementet, genom kontoret för kontroll av utländska tillgångar (Office for Foreign Asset Control, OFAC), utfärdar licenser för finansiella- samt andra typer av transaktioner som annars är förbjudna. Energidepartementet, genom Nationella Kärnsäkerhetsadministrationen (National Nuclear Security Administration, NNSA), kontrollerar vissa former av teknologiöverföringar av kärnmateriel. Nukleära kommissionen (Nucleas Regulatory Commission, NRC) kontrollerar nukleärt material och kärnutrustning.
2009 lanserade president Obama en djupgående reform av exportkontrollsystemet.15 Reformen syftar till att uppnå fyra mål: en kontrollista, en huvudenhet för koordinering av efterlevnadskontrollen, ett koordinerat internetsystem samt en licensieringsmyndighet. En grundläggande kritik mot det rådande systemet har varit att detta är alltför fragmenterat och att det finns en risk för bristande eller överlappande befogenheter mellan tillståndsprövande myndigheter och departementen. Reformarbetet har hitintills resulterat i några konkreta åtgärder. Bl.a. har en ny huvudenhet för koordinerad tillämpning och efterlevnadskontroll (Export Enforcement Coordination Center) skapats. Utrikes- och Försvarsdepartementet har gått över till en gemensam IT-plattform och Handelsdepartementet förväntas snart också övergå till denna plattform. Den mest omfattande uppgiften inom ramen för reformen har varit att gå igenom varje kategori och produkt på Utrikesdepartementets kontrollista och flytta de produkter som anses vara mindre militärt relevanta till Handelsdepartementets kontrollista, den så kallade 600-serien. För att ta bort en produkt från en kontrollista krävs dock kongressens godkännande.
I motsats till många andra stater har USA ett omfattande system för efterkontroll. Under Utrikesdepartementet finns det s.k. Blue Lantern-programmet, vars syfte är att säkerställa att mottagaren av försvarsmateriel följer de beslutade licensvillkoren samt att produkterna används enligt det syfte som föreskrivs. Kontrollen
15 Före honom hade såväl president Clinton som president Bush d.y. verkat för en reform av systemet.
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
291
genomförs av bl.a. amerikansk ambassadpersonal som besöker presumtiva och existerande slutanvändare. Ibland skickas även personal ut från DDTC. Försvarsdepartementet använder sig av ett system som heter Golden Sentry för att övervaka de produkter och tjänster som förmedlats via FMS. Syftet är att minska säkerhetsrisken genom att säkerställa att mottagaren uppfyller såväl exportkontrollen som säkerhetskraven. Även Handels- och Finansdepartementet har egna kontrollfunktioner för att säkerställa efterlevnaden av lämnande tillstånd.
Under vissa förutsättningar – bl.a. att exportaffären minst uppgår till ett visst belopp – måste Kongressen lämna sitt godkännande före affären kan genomföras. Kongressen har i dessa sammanhang vetorätt.
Riktlinjerna och policy
Utgångspunkten för den amerikanska exportkontrollen är att export av försvarsmateriel är en integrerad del av den amerikanska utrikespolitiken och ett sätt att bevara landets nationella säkerhet. Export av försvarsmateriel anses nödvändigt för USA och export är därför tillåten så länge den gynnar den amerikanska utrikespolitiken.
Det huvudsakliga syftet med den amerikanska exportkontrollen är att förhindra att amerikansk högteknologi hamnar hos fel slutanvändare.
Under det kalla kriget fanns det en relativt klar skiljelinje mellan vem som var vän respektive fiende. Genom exportkontrollregimen COCOM (Corordination Committee for Export Control) övervakades att amerikansk teknologi inte överfördes till Östblocket. Efter kalla krigets slut har nya riktlinjer för det amerikanska exportkontrollregelverket presenterats i omgångångar.
I februari 1995 utfärdade President Clinton beslutsdirektiv nummer 34, vilket framhöll att exportkontrollpolitikens syfte var att använda försvarsmaterieltransfereringar som ett verktyg för och en del av den amerikanska utrikespolitiken. I direktivet angavs bl.a. följdleveranskriterier, vars syfte var att förenkla sådana leveranser.
I januari 2008 utfärdade President Bush säkerhetsdirektiv nummer 55 och 56. Direktiven utgjorde ett tillägg till beslutsdirektiv 34
Internationell jämförelse SOU 2015:72
292
och avsåg en reform av kontrollsystemen för produkter med dubbla användningsområden och försvarsmaterielexport.
I januari 2014 utfärdade president Obama policydirektiv 27. Direktivet innehåller en genomgång av exportpolitiska mål samt kriterier som exportkontrolladministrationen ska beakta vid tillståndsprövningen. Enligt policyn är målet för den amerikanska vapenleveranspolitiken:
Försäkra att USA och dess allierade åtnjuter en teknologisk överlägsenhet gentemot fiender.
Förespråka införskaffandet av amerikanska vapensystem som ett sätt att öka interoperabiliteten med allierade och partners, samtidigt som kostnader sänks och den industriella basen stärks.
Stärka allierade och partnerländers förmåga att avskräcka eller försvara sig mot anfall.
Uppmuntra underhållet och utvecklingen av säkerhetspartnerskap mellan USA och de som delar amerikanska intressen, samt de som befinner sig i regioner som är viktiga för USAs intressen.
Stöd till regional stabilitet, fredlig konflikthantering och vapenkontroll.
Förhindra spridningen av de konventionella vapen som kan användas som leveranssystem för massförstörelsevapen.
Stärkandet av samarbetet mot terrorism, skyddet av essentiell infrastruktur, och andra prioriteter inom ramen för nationens säkerhet.
Motverka transnationell organiserad brottslighet och relaterade hot mot den nationella säkerheten.
Stöd till demokratisk statsstyrning och andra relaterade amerikanska utrikespolitiska prioriteringar.
Försäkran om att vapenleveransen inte bidrar till brott mot mänskliga rättigheter eller brott mot internationell humanitär rätt.
I policyn anges också de kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Ett par av kriterierna (nummer sex och nummer nio) anses ha hämtat inspiration från FN:s internationella Vapenhandels-
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
293
föredrag (Arms Trade Treaty, ATT).16 Kriterierna uppställer inga formella hinder mot att tillstånd till export meddelas.17 I likhet med det svenska systemet görs en helhetsbedömning vid tillståndsprövningen. Vid den bedömningen är USA:s syn på mottagarstaten utifrån utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter av stor vikt.
Enligt kriterierna ska följande vägas in vid tillståndsprövningen:
1. Transfereringens lämplighet utifrån legitima säkerhetsskäl i USA samt i mottagarstaten.
2. Transfereringens överensstämmelse med USAs regionala stabilitetsintressen – kan produkten bidra till ökad militär styrka, eller till en förmåga att blockera tillträde till ett område, eller kan exporten i fråga rubba säkerhetsbalansen och bidra till upprustning?
3. Transfereringens inverkan på amerikansk kapacitet och teknologiska övertag. Särskilt ska beaktas hur man bäst skyddar hård- och mjukvarudesign, utveckling, tillverkning och integrationskunskap.
4. Till vilken grad mottagarlandet kan skydda den känsliga teknologin samt till risken för otillåten överföring till tredje part, såväl som omledning till icke tillåten slutanvändning inom landet.
5. Hur hög risken är för systemsårbarhet samt för att amerikansk militär operabilitet avslöjas ifall produkten kommer i orätta händer.
6. Risken för att större politiska eller säkerhetsrelaterade förändringar inom mottagarlandet kan leda till otillåten slutanvändning eller transferering av försvarsmaterielen.
7. Till vilken grad kan transfereringen stödja amerikanska strategiska- och utrikes- samt försvarspolitiska intressen genom ökad närvaro och inflytande, avlastning av allierade samt interoperabilitet.
16 USA har undertecknat avtalet, men inte ratificerat detta. Bedömningen är att USA p.g.a. inrikespolitiska skäl inte kommer att ratificera avtalet. 17 Jfr de ovillkorliga hindren i de svenska riktlinjerna.
Internationell jämförelse SOU 2015:72
294
8. Mottagarlandets agerande vad gäller mänskliga rättigheter, demokratisering, anti-terrorism och icke-spridning samt hur den exporterade produkten eventuellt kan missbrukas.
9. Sannolikheten för att mottagaren kommer att använda vapnen för att begå brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot internationell humanitär rätt, eller överföra vapnen till någon som kommer att använda dessa för att begå brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot internationell humanitär rätt, eller att USA kan komma att identifieras med brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot internationell humanitär rätt. 10. Inverkan på amerikansk industri och den försvarsindustriella basen om transfereringen godkänns eller inte. 11. Tillgängligheten av liknande system från utländska leverantörer. 12. Hur väl kan mottagarstaten etablera, underhålla samt korrekt använda systemet enligt dess ämnade slutanvändning. 13. Risken för att transaktionen får negativa ekonomiska, politiska och sociala konsekvenser inom mottagarlandet, samt hur säkerhetsbehoven kan mötas på annat sätt.
Icke-demokrati
Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det amerikanska exportkontrollregelverket. Förvisso anges i kriterium åtta i de nya riktlinjerna att mottagarstatens demokratisering ska beaktas. Kriteriet förbjuder dock inte export till en icke-demokratisk eller auktoritär stat. Därtill kan noteras att hänsynen till mottagarstatens demokratisering endast utgör ett bland flera andra hänsynstaganden – varav vissa, utifrån bl.a. amerikanska säkerhetspolitiska intressen, med styrka kan tala för tillåtande av export även till stater med bristande demokratiskt inslag – som beaktas vid den slutliga avvägningen.
SOU 2015:72 Internationell jämförelse
295
Öppenhet och transparens
Uppgifter om utförsel och transport av försvarsmateriel etc. lämnas återkommande av flera olika myndigheter. Innehållet i de uppgifter som lämnas skiljer sig dock åt mellan myndigheterna, bl.a. till följd av att myndigheterna utgår från olika regelverk och att rapporteringskraven enligt dessa är olika. Den sammantagna information som publiceras är relativt omfattande men är inte alltid fullständig, vilket också försvårar möjligheten att få en heltäckande bild av vad som de facto exporteras. I huvudsak är det den kommersiella försäljningen som redovisas öppet, medan den försäljning som sker under FMS inte redovisa öppet. Det lämnas ingen information om skälen för att en export beviljas eller avslås. Förekomsten av avslag redovisas inte heller.
Utrikes- och Handelsdepartementet lämnar båda statistikuppgifter, bl.a. över exportlicenser, överträdelser och påföljder, till Kongressen. Även Försvarsdepartementet lämnar viss data över den utförsel som skett under FMS. Det finns dock viss försäljning under FMS som inte rapporteras. Information i den delen kan begäras med stöd av lagen om tillgång till information (Freedom of Information Act). Justitiedepartementet sammanställer årligen en rapport över exporten av handeldvapen. Statistiska centralbyrån (Census Bureau) och Tullen sammanställer data över vapentransporter. Därutöver sammanställer Kongressens forskningsenhet sedan 2004 en årlig rapport med bakgrundsdata över amerikanska vapenöverenskommelser samt med uppgifter om leveranser till större inköpare.
297
11 Följdleveranser
Vad som är att betrakta som en följdleverans har utvecklats över tiden. Begreppet följdleverans anges inte i riktlinjerna, men återfinns däremot i riktlinjernas motivtext. Vare sig riktlinjerna eller riktlinjernas motivtext lämnar någon uttömmande definition av vad som utgör en följdleverans. Av riktlinjerna framgår att med följdleverans avses reservdelar till tidigare exporterad krigsmateriel, ammunition som har samband med tidigare exporterad krigsmateriel eller utförsel där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Ett följdleveransärende ska, som varje annat utförselärende, prövas utifrån gällande regelverk. Det är således inte självklart att en ansökan om utförseltillstånd ska beviljas på grund av att det är fråga om en följdleverans. Dock följer det av riktlinjerna att det föreligger en presumtion för bifall när det gäller följdleveranser, under förutsättning att det inte föreligger några ovillkorliga hinder. Vad som är att betrakta som följdleverans har förtydligats genom praxisutveckling. Det föreligger inte någon bortre tidsgräns för när en följdleverans kan ske. Följdleveransbegreppet har varit föremål för övervägande i de två senaste utredningarna på krigsmaterielexportområdet; Följdleveransutredningen (SOU 1999:38) och KRUT (SOU 2005:9). Utredningarnas förslag har inte föranlett några direkta lagstiftningsåtgärder.
Följdleveranser SOU 2015:72
298
11.1 Inledning
Begreppet följdleverans anges inte i riktlinjerna, men återfinns däremot i riktlinjernas motivtext.1 Begreppet används frekvent i den allmänna debatten, liksom i såväl regeringens som riksdagens arbete.
Frågan om följdleverans vid krigsmaterielexport och vad som utgör en sådan har vid flera tillfällen varit föremål för diskussion och bedömning. Följdleveranser har behandlats i förarbetena till gällande krigsmateriellagstiftning, av Följdleveransutredningen2 – som tillsattes efter begäran från konstitutionsutskottet3 – och av Krigsmaterielutredningen (KRUT).4 Vidare har följdleveransfrågan varit föremål för en återkommande politisk diskussion. Med jämna mellanrum har frågan behandlats av utrikesutskottet till följd av motioner från riksdagsledamöter. Därvid har bl.a. föreslagits att bestämmelserna för följdleveranser ska blir mer restriktiva och att en tidsgräns ska sättas för hur länge följdleveranser kan pågå.
Vid den granskning av krigsmaterielexporten som konstitutionsutskottet gjorde i mitten av 1990-talet anmärkte utskottet att det fanns ett antal problem förknippade med följdleveransbegreppet. Ett sådant var att nya vapensystem var mer komplicerade och krävde större kringinvesteringar jämfört med tidigare. Detta medför i sin tur att ett systemberoende lättare uppkommer när det var fråga om mer komplexa och avancerade vapensystem. Utskottet konstaterade ”att följdleveransbegreppet tenderar att glida i betydelse över tiden varigenom innehållet och tillämpningen förändras.”5 Vidare framhölls att riktlinjerna är allmänt hållna som medför tolkningssvårigheter. Tolkningen av följdleveransbegreppet har förtydligats genom praxisutvecklingen.
I kapitlet lämnas en deskriptiv redogörelse över bl.a. vad som utgör en följdleverans och hur begreppets betydelse utvecklats över tiden. Kommitténs förslag avseende vad som bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa redovisas i kapitel 15.
1Prop. 1991/92:174 s. 45ff. 2SOU 1999:38. 3 Se betänkande 1995/96:KU30, s. 90, betänkande 1996/97:KU25, s. 63 och direktiv 1997:130. 4SOU 2005:9. 5 Betänkande 1996/97:KU25 s. 60f.
SOU 2015:72 Följdleveranser
299
11.2 Vad är en följdleverans?
Vad som är att betrakta som en följdleverans har utvecklats över tiden. Begreppet följdleverans används när det är fråga om en leverans som har ett ”organiskt” samband med tidigare godkänd export.6 Någon uttömande definition av vad som utgör en följdleverans finns dock inte.
I riktlinjerna beskrivs följdleverans som ”utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter” liksom ”andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”.7
Att reservdelar är att betrakta som följdleverans framgår redan av 1971 års riktlinjer, medan ammunition först infördes i de gällande riktlinjerna. Således skedde en expansion av vad som var att betrakta som följdleveranser från 1971 års riktlinjer till 1993 års riktlinjer. Av förarbetena framgår att förklaringen till den nya skrivningen var att regeringen i praxis bedömt utförsel av ammunition till tidigare utförda pjäser m.m. på motsvarande sätt som reservdelar. Motivet för detta var att ett antal vapensystem kräver speciell ammunition och att systemet i princip är obrukbart utan denna ammunition.
Medan införandet av ammunition som ett element i följdleveransbegreppet var en bekräftelse av rådande praxis så utgjorde införandet av uttrycket ”eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd” ett nytt element i följdleveransbegreppet. Det hade dock sedan 1986 funnits en praxis som innebar att även hela, nya vapensystem kunde inrymmas i följdleveransbegreppet.8 Någon närmare förklaring av detta uttryck lämnas dock inte i motivtexten för riktlinjerna. Vid sin granskning fann Följdleveransutredningen att den Rådgivande nämnden (föregångaren till Exportkontrollrådet), i sam-
6 Se Följdleveransutredningen SOU 1999:38. 7 Den fullständiga texten lyder ”Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”. 8 I ett KU granskningsärende, bet. 1996/97:KU25 s. 39ff, angavs följande ”Under granskningen har det framkommit att det sedan 1986, då tillstånd gavs till följdleverans av totalt 16 luftvärnskanoner till Indonesien, funnits ett synsätt innebärande att hela, nya vapenexemplar kan inrymmas i följdleveransbegreppet under vissa speciella förutsättningar. Denna typ av leveranser innebär att mottagarlandets kapacitet i kvantitativ mening ökar.”
Följdleveranser SOU 2015:72
300
band med ett utförselärende från 1986, konstaterat att det vore oskäligt att inte medge export då det i det aktuella ärendet var förenat med stora olägenheter för den aktuella mottagarstaten, där denna gjort ett medvetet systemval, att införskaffa ett likvärdigt vapensystem från en annan stat.9
11.3 Typer av följdleveranser
I samband med nämnda granskning av konstitutionsutskottet redogjorde Inspektionen för strategiska produkter (ISP) i en promemoria10 för tolkningen av följdleveransbegreppet. I promemorian redogörs för tio olika följdleveranssituationer, vilka baserades på ärenden som handlagts sedan 1985 av regeringen, Krigsmaterielinspektören respektive ISP. Dessa följdleveranssituationer återgavs även i Följdleveransutredningen.11 ISP har i sin redovisning avseende praxisutvecklingen anfört att de slutsatser som framkommer i de ovan nämnda promemoriorna i allt västenligt fortfarande gäller.12Nedan följer ett utdrag över de olika typer av följdleveranssituationer som redogjordes för i promemorian:
Reservdelsleveranser
Begreppet följdleveranser avsåg ursprungligen reservdelar. Ett stort antal tillstånd beviljas årligen för reservdelsleveranser. Att det finns en stabil ”riktlinjepraxis” i detta avseende innebär att ett reservdelsärende skulle tas upp till prövning i Exportkontrollrådet endast om helhetsbedömningen innehåller element som talar för ett avsteg från praxis.
Ibland förekommer förfrågningar rörande export av reservdelar till system som inte ursprungligen levererats från Sverige. Något följdleveransförhållande anses inte föreligga då, utan ärendet prövas utifrån en bedömning av om det tänkta mottagarlandet uppfyller riktlinjernas krav för export och ev. andra faktorer i en helhetsbedömning.
En handlingsregel som upprätthållits med stor fasthet är att reservdelsexport inte bör komma ifråga till system som förts ut eller vidareexporterats utan den svenska regeringens medgivande. En klar inriktning i detta avseende har ett viktigt förebyggande syfte. Vid riktlinjernas revidering 1992 infördes detta synsätt explicit i följdleverans-
9SOU 1999:38 s. 73. 10 1996/97:KU25, bilaga A 5.2, s. 164 ff. Promemorian har rubriken ”Uttolkningen av det s.k. följdleveransbegreppet i riktlinjerna”. 11SOU 1999:38 s. 64ff. 12 Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel.
SOU 2015:72 Följdleveranser
301
avsnittet (”reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel”).
Underhållsutrustning
Nära reservdelsbegreppet ligger underhållsutrustning som är specifik för den tidigare levererade materielen. Sådan utförsel har prövats vid olika tillfällen och bedömts ligga inom ramen för följdleveransbegreppet. Även avstyrkande har förekommit, vilket ytterligare bidrar till att tydliggöra under vilka omständigheter bedömningen gäller.
Renoverings- och uppgraderingssatser
Det blir allt vanligare att försvarsmakter av ekonomiska skäl söker förlänga livslängden på befintliga system genom renovering eller uppgradering. Renovering avser genomgång av utrustningen och utbyte av skadade och förslitna delar. Uppgradering innebär utbyten som medför förbättrade prestanda för systemet. Det sistnämnda är inte minst viktigt ur brukarens synvinkel eftersom ett systems livslängd inte bara bestäms av fysisk slitstyrka utan också av om bättre materiel blivit tillgängligt senare och därmed minskat det egna systemets militära värde. De flesta system inom det svenska försvaret vidareutvecklas kontinuerligt för att möta hotet från senare generationer av utländsk materiel. Inte sällan medför renovering med automatik en viss uppgradering, eftersom reservdelar i det ursprungliga utförandet inte längre finns tillgängliga utan bara förbättrade versioner. Frågor om utförsel av renoverings- och uppgraderingssatser till system som ursprungligen exporterats från Sverige har prövats många gånger.
Ammunition
Leveranser av ammunition specifik för ett vapensystem innefattas uttryckligen i riktlinjernas följdleveransbegrepp. Ett antal exempel på prövning av detta synsätt föreligger från tiden före 1993 och låg till grund för beslutet att explicit omnämna ammunition i riktlinjetexten.
En särskild form av ammunition är robotarna till svenska luftvärns-, pansarvärns-, eller sjömålsrobotsystem. Genom prövning av olika konkreta ärenden har framkommit att dessa robotar bör betraktas som ammunition eftersom systemets avskjutningsanordning inte är av engångskaraktär utan, liksom en artilleripjäs, laddas om med en ny robot när den avfyrats.
Liksom i reservdelsfallet uppkommer ibland den särskilda situationen att den ursprungliga materiel som ammunitionen är avsedd för inte levererats från Sverige. Ett bra exempel är granatgeväret Carl Gustaf, som anskaffats av den brittiska försvarsmakten under lång tid. Under efterkrigstiden, i samband med att kolonialväldet avvecklades, överlämnades svenska granatgevär helt legitimt i mindre antal till de nya självständiga staternas försvarsmakter i samband med det brittiska trupptillbakadragandet. Ammunitionen kan i dag endast erhållas från
Följdleveranser SOU 2015:72
302
Sverige, eller från licenstillverkning som, vad avser reexport, alltjämt kontrolleras från svensk sida.
Prövning av ärenden som rör export av ammunition till system som inte exporterats från Sverige styrs inte av ett följdleveranstänkande, utan av de andra elementen i riktlinjerna.
Ersättningsleveranser, hela system
Ammunitionsleveranser kan, liksom reservdelsleveranser i allmänhet, beskrivas som ersättningsleveranser (påfyllnad av ny materiel för att ersätta försliten eller förbrukad sådan). Ersättningsleveranser kan emellertid även avse hela exemplar av ett system. Det kan vara frågan om att ersätta utslitna eller förlorade system, eller om att byta ut tidigare exporterade system mot, exempelvis, ett billigare utförande när ursprungliga inköpsplaner fått lov att revideras av ekonomiska skäl.
Kompletteringsleveranser
En annan typ av utförsel där följdleveransbegreppet är relevant är kompletteringsleveranserna (ytterligare utrustningar av samma slag). I sin nuvarande utformning innehåller riktlinjernas följdleveransbegrepp ett mindre precist avslutande element (”… eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”). Denna formulering tar sikte bl.a. på situationer då mottagarlandet kan sägas ha gjort ett systemval genom sina upphandlingsbeslut, och då det skulle vara förenat med betydande tekniska eller ekonomiska svårigheter för detta land att vid senare anskaffning frångå det ursprungligen valda systemet. Sådana svårigheter kan uppstå om det runt ett större system byggs upp särskilda utbildnings- och underhållsresurser och annan infrastruktur specifikt avpassad för just det systemet.
Ett annat särskilt skäl som vid tillfälle beaktats positivt är då kompletteringsleveransen avser ett svenskt inslag i ett utländskt system, när detta särskilt anpassats för den svenska delen och utbyte skulle medföra ett behov av omkonstruktion med betydande kostnader och fördröjningar som följd. Ett exempel är när en fartygstyp konstruerats runt en särskild pjäs.
Ammunitionsförsörjning, kraftförsörjning, förbindelse med eldledning, förstärkningar och urtag i skrov m.m. är till sina fysiska mått och utformning anpassade till den specifika pjäsen. Ett sådant samband mellan pjäs och fartyg innebär inte med automatik att en följdleveranssituation skall anses föreligga. En bedömning måste göras av relevanta faktorer i det specifika fallet för att avgöra vilka konsekvenser som ett svenskt nej skulle få för slutmottagaren.
Dessa skäl är av sådan art att ärenden knappast avgörs utan prövning i Exportkontrollrådet om inte landbedömningen är invändningsfri och leveransen därmed ”står på egna ben”. Någon lika entydig riktlinjepraxis som för reservdelar eller ammunition kan inte sägas föreligga. Det är frågan om att bedöma relativt komplicerade förhållanden för att utröna om det underliggande syftet med riktlinjernas följdleveransbestämmel-
SOU 2015:72 Följdleveranser
303
ser måste beaktas i helhetsbedömningen. Hur man drar gränsen för när ett systemberoende föreligger måst avgöras från fall till fall.
Återkommande anskaffning
En annan typ av situation som under senare tid börjat uppmärksammats allt mer är följande: allt färre länder anser sig numera ha råd att upphandla hela sitt behov av ett dyrare system vid ett enda tillfälle. Ofta köper man ett mindre antal enheter utan att binda sig för en fortsättning, även om denna återfinns i den interna planeringen. Senare, när försvarsanslagen fyllts på, återkommer man med önskemål om fler enheter. Även detta har bedömts vara en aspekt som kan behöva beaktas i en helhetsbedömning.
Besläktad materiel
Ibland uppkommer frågan om en viss tidigare export motiverar export av besläktad materiel. Det kan exempelvis vara frågan om skilda typer av sjöminsvepningsutrustning, eller ytterligare maskiner till en tidigare levererad produktionsanläggning, eller beväpning till en tidigare levererad plattform (t.ex. en pjäs till ett levererat fordon). I vissa fall har man kommit fram till att sådana leveranser rimligtvis bör medges.
Följdleveranser utgående från licensavtal
Följdleveransfrågeställningar kan uppkomma också i samband med export till tredjeland av licenstillverkad materiel, när denna export direkt (genom avtalsbestämmelser) eller indirekt (genom komponentleveranser) kontrolleras från svensk sida. Här finns naturligtvis inte ett lika påtagligt svenskt åtagande som vid direktleveranser från Sverige. Men ett licenssamarbete som godkänts från svensk sida kan sägas medföra krav på visst hänsynstagande till licenstagarens trovärdighet. Om med svenskt medgivande viss export tidigare skett från licenstagaren till ett tredje land, bör en presumtion för fortsatta leveranser av t.ex. reservdelar föreligga. Om det tredje landet utvecklats i negativ riktning ur svensk riktlinjesynpunkt måste hänsynen till licenstagaren vägas in i helhetsbedömningen.
Tidigare civil materiel
En ny typ av följdleveransfrågeställning uppkom i och med breddningen av krigsmaterielbegreppet 1993. Hur skall man bedöma utförsel av krigsmateriel till ett land som inte är helt självklar ur riktlinjesynpunkt, när utförsel tidigare förekommit på grundval av att materielen då betraktades som normal civil handel? Prövningar av denna typ av situation har lett till både tillstyrkanden och avslag, beroende på hur helhetsbedömningen i övrigt utfallit. Ibland har en tillstyrkan i denna typ av ärenden försetts med inskränkningar av olika slag, t.ex. att försäljning endast får ske till civila kunder – vilket inte är orimligt mot bakgrund av att mycket av den ”nya” materielen i krigsmaterielförteckningen även har civil användning.
Följdleveranser SOU 2015:72
304
I sin redovisning av praxisutveckling framhåller ISP att de största tolkningsproblemen uppstår när det är fråga om kompletteringsleveranser, ersättningsleveranser och besläktad materiel.13 Härutöver anför ISP att ikraftträdande av kriterium 2 a) och b) samt kriterium 3 och 4 i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport medför att ytterligare ovillkorliga hinder har tillkommit som medför att tillstånd inte kan beviljas om dessa är uppfyllda. Vidare påtalar ISP att Sverige sedan slutet av 1990-talet då de aktuella promemoriorna upprättades har ingått flera mellanstatliga överenskommelser om leveranssäkerhet med andra stater som kan påverka ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande följdleveranser.
11.4 Tillståndsprövningen av en ansökan om följdleverans
Ett följdleveransärende ska som varje annat utförselärende prövas utifrån gällande regelverk. Det är således inte självklart att en ansökan om utförseltillstånd ska beviljas på grund av att det är fråga om en följdleverans. Dock följer det av riktlinjerna att det föreligger en presumtion för bifall när det gäller följdleveranser, under förutsättning att det inte föreligger något ovillkorligt hinder. Denna presumtion framhålls i riktlinjernas motivtext där föredragande statsråd anför att följdleveranser bör ”få ske oavsett förhållanden som jag tidigare har angivit som hinder för export, med undantag för … de ovillkorliga hindren”.14 Anledningen till denna presumtion anges vara dels att bevara trovärdigheten av svensk export gentemot presumtiva köpare (dvs. leveranssäkerhet hos den köpande staten som måste kunna lita på att erhålla nödvändiga reservdelar och annan följdleverans till det krigsmateriel som de köper), dels att tillgodose försvarsindustrins behov av förutsägbarhet för att möjliggöra att industrin kan verka på exportmarknaden. I Följdleveransutredningen anges att det föreligger en ”stark presumtion” samt att huvudregeln är att endast ovillkorliga hinder bryter presumtionen.
13 Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 16f. 14Prop. 1991/92:174 s. 57.
SOU 2015:72 Följdleveranser
305
I tillståndsprövningen kommer frågan om följdleverans i princip aldrig upp när prövningen avser ärenden som är okomplicerade. Detta gäller antingen ärenden där tillstånd inte kan medges, dvs. ärenden då ovillkorliga hinder medför att tillstånd ska avslås, eller om det är fråga om tillståndsprövning till okontroversiella stater, såsom utförseltillstånd till nordiska stater och EU:s medlemsstater. I de senare ärendena föreligger generellt inga utrikespolitiska hinder mot att bevilja tillstånd och frågan om följdleverans behöver således inte prövas särskilt. En prövning av ett ärende inleds med en bedömning av om det är fråga om en följdleverans eller inte. Följaktligen har ISP i sin tillståndsprövning att ta ställning till om en följdleveranssituation är för handen. Avseende reservdelar och ammunition är detta relativt enkelt att avgöra, medan det är mer komplext att avgöra i de följdleveranstyperna som kräver att en skälighetsbedömning görs. Om det i tillståndsprövningen fastslås att det är fråga om en följdleverans har ISP att pröva om förändringar i den mottagande staten ska medföra att en följdleverans, trots den starka presumtion som föreligger enligt riktlinjerna, ska avslås. Av ISP:s praxisredovisning framgår att exempel på avslag till följdleveranser kan hämtas från ärenden rörande Mellanöstern i samband med det arabiska uppvaknandet.15
Varken riktlinjerna eller praxis uppställer någon bortre tidsgräns för när en följdleverans kan ske, vilket varit föremål för en återkommande kritik.
11.5 Tidigare följdleveransutredningar
Till följd av sin granskning av krigsmaterielexporten fann konstitutionsutskottet att praxisutvecklingen av följdleveranser behövde utredas.16 Utskottet framhöll också att följdleveransbegreppet behövde preciseras. Till följd av detta tillsatte regeringen en utredning vars uppgift var att analysera praxisutvecklingen och undersöka behovet av och möjligheterna till att precisera principerna kring följdleveranser.17
15 Se redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 36. 16 Betänkande 1995/96:KU30 s. 90 och betänkande 1996/97:KU25 s. 63. 17 Direktiv 1997:130.
Följdleveranser SOU 2015:72
306
Följdleveransutredningen framhöll att det förelåg svårigheter att definiera följdleveransbegreppet, bl.a. beroende på den snabba tekniska utvecklingen. Det förelåg även svårigheter att uttömmande precisera begreppet. Den särskilda utredaren fann att ”[E]fter genomgång av praxis har jag dragit slutsatsen att det inte är möjligt att på ett meningsfullt sätt utforma ett regelverk som uttömmande beskriver alla följdleveranssituationer. Därtill kommer att varje följdleveransärende är föremål för politiska överväganden som inte kan förutses i något generellt regelsystem.”18 Med beaktande av den oklarhet som ansågs föreligga föreslog utredningen dock följande förändring av formuleringen i riktlinjerna:
Om inte ovillkorligt hinder möter bör tillstånd ges till utförsel av
Reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd, exporterad krigsmateriel;
Andra leveranser, t.ex. ammunition, som har samband med tidigare beviljad utförsel, samt
Leveranser som har sådant samband med tidigare beviljad utförsel att det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.
Följdleveransutredningen förslag remissbehandlades, men föranledde därefter inga direkta förändringar i exportkontrollregelverket. Då regeringen 2003 tillsatte en utredning att göra en översyn av krigsmaterielexporten (KRUT) fick den utredningen i uppdrag att bl.a. ta ställning till de frågor som Följdleveransutredningen tagit upp.19 KRUT behandlade frågorna i ett avsnitt om leveranssäkerhet.20 Utredningen konstaterade bl.a. vikten av leveranssäkerhet för att ett lands försvarsindustri ska kunna hävda sig på den internationella marknaden och att den ”hårda konkurrensen på marknaden har drivit företag och stater att framhålla att just deras åtaganden om leveranssäkerhet är mer trovärdiga än konkurrenternas”. KRUT framhöll således vikten av att bevara trovärdigheten. KRUT anförde att det i princip finns tre olika sätt, vilka i praktiken kombineras, att försäkra sig om leveranssäkerhet;
18SOU 1999:38 s. 76. 19 Direktiv 2003:80. 20SOU 2005:9 s. 173ff.
SOU 2015:72 Följdleveranser
307
genom uppbyggandet av ömsesidigt beroende genom materielsamarbete i utveckling och produktion,
genom mellanstatliga överenskommelser avseende t.ex. specifika vapensystem (FA/LOI är ett exempel på en mellanstatlig överenskommelse med utfästelser avseende bl.a. leveranssäkerhet), samt
genom tillskapandet av nationella regler som säkerställer leveranssäkerhet. T.ex. genom att ha en presumtion för export avseende följdleveranser.
KRUT ansåg att en riktlinje om leveranssäkerhet borde baseras på två element. För det första ska den allt viktigare exporten och det internationella samarbetet – som i sig medför ett ökat behov för Sverige att kunna erbjuda leveranssäkerhet i olika former – återspeglas i riktlinjerna. För det andra ska den tilltänkta exporten ha ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. Det andra elementet bedömdes inte bara täcka in de fall av följdleveranser som nämns i riktlinjerna utan samtliga tio situationer där följdleveranstänkande tillämpas (se avsnitt 11.3). Inte heller KRUT-utredningens förslag har föranlett några direkta förändringar av exportkontrollregelverket.
11.6 ISP:s redovisning avseende avslag av ärenden rörande följdleveranser
ISP konstaterar i sin redovisning att antalet formella avslag vid utförselansökningar rörande följdleveranser har varit få sedan myndigheten inrättades. En orsak härtill anges vara den kontinuerliga dialog som ISP har med krigsmaterielexporterande företag och vilken medför att företag många gånger avstår från att ansöka om utförsel av följdleveranser när de erhållit negativa underhandsbesked från ISP vid dessa dialoger.
Sedan 1996 har ISP meddelat minst 10 avslag när det varit fråga om följdleverlansärenden. Dessa avslag kan delas upp i tre grupper. Den första gruppen avslag består av att ovillkorliga hinder varit för handen. Här nämns särskilt Förenta Nationernas säkerhetsråds beslutade vapenembargon mot f d Jugoslavien under 1990-talet, samt
Följdleveranser SOU 2015:72
308
EU:s vapenembargo mot Indonesien i samband med konfliketen i Östtimor 1999–2000. Vidare har även ansökan avseende utförsel av klusterammunition avslagits efter det att Sverige signerat (men inte ratificerat) konventionen mot klusterammunition.
Den andra gruppen avslag rör situationer då mottagarstaten inte fullgjort sina förpliktelser gentemot Sverige i enlighet med undertecknade slutanvändarintyg. Här nämns bl.a. Venezuela.
Den tredje gruppen rör ärenden där situationen i mottagarlandet förändrats. ISP uppger att avslag medelats i följdleveransärenden – efter att ha gjort en totalbedömning utifrån en samlad säkerhets-, försvars- och utrikespolitisk bedömning – när utvecklingen i en mottagarstat varit negativ. Som exempel nämns avslag som beslutats med anledning av händelserna i Nordafrika och Mellanöstern under 2012, det s.k. arabiska uppvaknandet.21
21 Se s. 35f Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel.
309
12 Demokrati och icke-demokrati
Many forms of government have been tried and will be tried in this world of sin and woe. No one pretends that democracy is perfect or all wise. Indeed, it has been said that democracy is the worst form of government, except all those other forms that have been tried from time to time.
Winston Churchill
Den språkliga innebörden av ordet demokrati är folkmakt eller folkstyre. Någon universell definition av vad som utgör en demokratisk stat finns inte. Varken ur ett statsvetenskapligt eller folkrättsligt perspektiv. De flesta statsvetenskapliga forskarna är emellertid överens om att vissa grundläggande samhällsinstitutioner bör vara på plats i en demokratisk stat. Huruvida det räcker med att institutionerna formellt är på plats eller om dessa också måste ha något faktiskt innehåll råder det dock delade meningar om. En annan teoretisk skiljelinje vid avgörandet av om en stat är demokratisk eller inte är om denna skillnad ska utgå från en art- eller gradskillnad. Dvs. om det finns en skarp skiljelinje mellan stater som är att betrakta som demokratiska respektive icke-demokratiska eller om stater ska inordnas längs en glidande skala.
Det finns i världen ett flertal olika demokratiindex som utifrån olika utgångspunkter försöker besvara frågan huruvida en stat är demokratisk eller inte. Inget av indexen uppdateras kontinuerligt och alla index innehåller subjektiva bedömningar. Inget demokratiindex kan således vid en given tidpunkt ge ett objektivt svar på frågan huruvida en viss stat är demokratisk eller inte.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
310
12.1 Inledning
Utredningens uppdrag är att utreda den framtida svenska exportkontrollen med det huvudsakliga syftet att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.1 En grundläggande förutsättning för att så ska kunna ske är – som framhålls i direktiven – att ”det går att klargöra hur bedömningen ska göras som slår fast vilka länder som bör omfattas av en sådan skärpning.”
Avsikten med kapitlet är att utreda om det går att ta fram överväganden som möjliggör att det – vid varje givet tillfälle – går att avgöra huruvida en stat är att betrakta som demokratisk respektive icke-demokratisk. Utgångspunkten därvid är att fastställa vilka stater som är att bedöma som demokratiska. Utifrån den distinktionen kan sedan motsatsvis avgöras vilka stater som är att betrakta som icke-demokratiska.
I kapitlet redogörs för de viktigaste statsvetenskapliga demokratiteorierna och för olika typer av icke-demokratiska statsskick som behandlas inom statsvetenskapen. Vidare redogörs för de ledande demokratiindex som finns.
I syfte att ta reda på huruvida det finns en statsvetenskaplig respektive en folkrättslig definition av demokrati respektive vilka kriterier eller rättigheter som bör beaktas vid en prövning om en stat ska ses som demokratisk, har kommittén vänt sig till två statsvetenskapliga respektive en folkrättslig forskare. Uppdraget för dessa forskare har varit att författa rapporter varav den statsvetenskapliga respektive den folkrättsliga synen på demokrati framgår.2Slutsatserna i rapporterna redovisas löpande i kapitlet.
1 Direktiv 2012:50. 2 Den statsvetenskapliga rapporten, Mellan demokrati och diktatur, är författad av docent Staffan Lindberg, Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet, och professor Jan Teorell, Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds Universitet. Den folkrättsliga rapporten, Expertrapport till Krigsmaterielexportöversynskommittén, är författad av professor Iain Cameron, Juridiska institutionen vid Uppsala Universitet.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
311
12.2 Vad är demokrati?
12.2.1 Utgångspunkter
Den språkliga betydelsen av demokrati är folkmakt eller folkstyre. 3Den övergripande principen i en demokrati är följaktligen att medborgarna styr sig själva. För att ett samhällsskick ska betraktas som en demokrati ställs det emellertid krav på hur detta ”folkstyre” sker. En stats medborgare ska i ”någon form av process styra över sig själva” och en grundläggande förutsättning är att ”rättigheter och möjligheter till deltagande i styrandeprocessen är lika för alla medborgare.”4 Detta kan även uttryckas i de två grundläggande principerna om den ”politiska jämlikhetens princip” och ”frihetens princip”.5
Med den politiska jämlikhetens princip är utgångspunkten att alla i en stat har rätt att delta i styret av staten samt att dessa behandlas lika och att ”ingens vilja ska räknas för mer än andras”.6 En del samhällsvetare menar att begreppet politiska jämlikheten enbart bör omfatta formellt jämlika möjligheter såsom ”en person en röst”, likhet inför lagen och lika rättigheter. Andra anser emellertid att man även måste väga in individernas faktiska möjlighet och resurser att tillvarata sina rättigheter.
I den representativa demokratin uttrycker medborgarna sin politiska vilja främst genom att i val utse sina företrädare samt genom opinionsbildning. Av de baskriterier (eller grundkriterier) som redovisas nedan kan val sägas utgöra det mest grundläggande kriteriet. De valda företrädarna ges förtroendet att fatta beslut å medborgarnas vägnar. Medborgarna har sedan i de allmänna valen möjlighet att ställa de förtroendevalda till svars. Vilka som har rösträtt skiljer sig emellertid åt mellan olika demokratiska stater. Att t.ex. begränsningar sker i rösträtten utifrån medborgarskap och ålder är mindre omstridda, än de begränsningar som utesluter t.ex. en etnisk grupp. Det senare anses inte vara förenligt med de grund-
3 Här avses den politiska demokratin och inte den demokrati som finns inom t.ex. skola, arbetsliv m.m. 4 Mellan demokrati och diktatur, s. 5. 5 Hadenius, Axel, Demokrati – En jämförande analys, s. 10, se även David Beetham, Key Principles and Indices for a Democratic Audit som talar om principerna ”popular control” och ”political equality” s. 28, i Defining and Measuring Democracy, ed. David Beetham. 6 Hadenius, Axel, Demokrati – En jämförande analys, s. 10.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
312
läggande demokratiska principerna. Det finns emellertid andra begränsningar i rösträtten som anses acceptabla. Här kan bl.a. nämnas att brottsligt belastade personer och vissa statsanställda (såsom militärer och poliser) inte har rösträtt i vissa stater. Avseende vilken beslutsmetod som ska vara gällande är den vanligaste ståndpunkten i nuvarande demokratier att det är majoritetens uppfattnings som ska gälla. För vissa frågor som t.ex. konstitutionella frågor är det dock vanligt att kvalificerad majoritet krävs, bl.a. för ändring av grundlag.
För en fungerande demokrati krävs även att vissa politiska friheter är uppfyllda. Detta kommer till uttryck genom frihetens princip som föreskriver ”att alla typer av politiska opinioner och viljeyttringar ska få komma till uttryck i den politiska processen.”7 De politiska friheter som särskilt brukar föras fram är yttrande-, press-, mötes- och organisationsfriheten. Hur dessa kan begränsas är omstritt. Här går bl.a. en skiljelinje mellan olika demokratiska stater om begränsningar kan göras gentemot grupper eller partier som är anti-demokratiska och ytterst avser avskaffa demokratin. Dessa rättigheter återfinns även i konventioner om mänskliga rättigheter och tillhör de rättigheter gentemot vilka en stat kan göra avvikelser ifrån under extra ordinära förhållanden – såsom krig eller om ett allmänt nödläge hotar nationens existens – ifall det är absolut nödvändigt.
Hur dessa principer ska uppnås och omsättas i praktiken råder det emellertid delade meningar om. Det finns ingen allmänt accepterad definition av demokrati. Det finns dock olika typer av demokratier. Som anges i FN:s World Summit Outcome från 2005 så delar demokratier vissa gemensamma drag men där framhålls även att det inte finns någon enskild modell för demokrati.8 Mellan olika demokratiteorier och modeller finns det således skiljelinjer där olika ”egenskapsdimensioner” står emot varandra.9 Dessa kan sammanfattas i fem grupper.
7 Aa s. 10. 8 2005 World Summit Outcome, A/RES/60/1, para 135. 9 Lundquist, Lennart, Demokratins väktare, Ämbetsmännen och vårt offentliga etos, Studentlitteratur 1998, s. 79 ff.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
313
Den första skiljelinjen mellan procedurer och beslutssubstans medför att frågan kan ställas om det är möjligt – i en demokrati – att i alla beslut som fattas kunna bortse från substansen i besluten, så länge dessa skett i enlighet med uppställda procedurer. Här finns det gränser om vad substansinnehållet i ett beslut kan medföra även om beslutet har fattats i enlighet med demokratiskt korrekta procedurer. Den andra dimensionen ovan är den potentiella konflikt som föreligger mellan en rättsstats krav på att skydda medborgarnas rättigheter gentemot beslut från majoriteten som kan komma att inskränka dessa rättigheter. Den konflikt som föreligger i den tredje dimensionen är att en stark fokus på individutveckling kan komma att urholka det demokratiska systemets stabilitet och beslutsförmåga. I den fjärde dimensionen, elitkonkurrens eller massdeltagande, utgör konflikten vem det är som ska fatta besluten i demokratin. Ytterligheten av en elitkonkurrens medför att medborgarnas insats i stort begränsas till att rösta vid återkommande val. Detta till skillnad från massdeltagandet där medborgarna löpande engageras och aktivt deltar. Ett uttryck för denna egenskapsdimension följer av svaret på frågan hur folket styr. En indelning brukar här göras i direkt respektive representativ demokrati. I den direkta demokratin är det folket (alla röstberättigade) som fattar beslutet, medan man i den representativa demokratin i val har utsett särskilda representanter eller ombud för att fatta beslut å folkets vägnar. Den femte och sista egenskapsdimensionen som framgår av figuren ovan rör demokratins omfattning och innehåll. Här utgör skiljelinjen mellan den centrala politiska frågan om den offentliga sektorns storlek. Denna dimension ”träffar själva kärnan i höger–vänster-dimensionen”.10
10 Lundquist, Demokratins väktare, s. 88.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
314
Samtliga stater som betraktas som demokratier i dag är representativa demokratier,11 om än att vissa stater har större inslag av direkt demokrati, genom t.ex. folkomröstningar. På riksdagens hemsida framhålls den representativa demokratin. Frågan Vad är demokrati? besvaras med att det finns ”många olika sorters demokrati och olika grupper tycker att ordet står för olika saker.” Det framhålls att alla människors lika värde och rättigheter är grundläggande i en demokrati och att den kännetecknas av respekt för mänskliga fri- och rättigheter, till exempel yttrandefrihet, samt att det råder fria val. Detta framhålls även i propositionen Demokrati för ett nytt sekel12 där det anges att en grundläggande utgångspunkt för regeringens demokratisyn är alla människors lika värde och att alla skall ha lika möjligheter att påverka såväl sin vardag som samhällsutvecklingen i stort.
I regeringsformens inledningsparagraf framgår att det svenska styrelseskicket har demokrati som grundläggande princip. Statsskickets karaktär av folkstyre följer av regeringsformens portalparagraf, kap. 1 § 1.
All offentlig makt i Sverige utgår från folket.
Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.
Den offentliga makten utövas under lagarna.
I första stycket är det tydligt att det är medborgarna som ytterst har den politiska makten. Vidare framgår av paragrafen att den svenska demokratin eller folkstyrelse bygger på åsiktsfrihet liksom allmän och lika rösträtt. Härutöver framhålls att det svenska statsskicket är en representativ demokrati.
I kommitténs direktiv framhålls att det i folkrätten i huvudsak finns två definitioner av termen demokrati. Den ena definitionen inriktar sig på den demokratiska processen och är fokuserad på rösträtt och rätten att vara politiskt aktiv. De grundläggande rättigheterna i denna definition är rätten till fria, hemliga, direkta och regelbundna val och dessa återfinns även i alla de stora och viktiga
11 Lindberg/Teorell framhåller att det enligt deras uppfattning i dag är allmänt vedertaget ”inom såväl vetenskapliga som andra sammanhang att den representativa valdemokratin är ett nödvändigt villkor för all sorters demokrati”, s. 22. 12Prop. 2001/02:80.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
315
konventionerna om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Bl.a. kan nämnas artikel 25 i 1966 års Internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Den andra definitionen omfattar också rösträtt, rätten att vara politiskt aktiv samt rätten till fria och rättvisa val, men dessa rättigheter är beroende och sammankopplade med andra mänskliga rättigheter. Denna definition tar sin utgångspunkt i en helhetsbild där även respekt för andra mänskliga rättigheter är nödvändig för att man ska kunna tala om ett verkligt demokratiskt styrelseskick. I direktivet framhålls att Sverige har anslutit sig till den senare definitionen av demokrati.
Begreppet demokrati har bl.a. definierats i en skrivelse om Sveriges demokratibistånd, Frihet från förtryck (regeringens skrivelse 2008/09:11), samt i Policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter inom svenskt utvecklingssamarbete 2010–2014, Förändring för frihet. De definitioner som återfinns i dessa dokument skiljer sig i viss mån åt. Demokrati definieras som en form av kollektivt beslutsfattande och maktutövning av jämlika medborgare. I skrivelsen Frihet från förtryck framhålls att den demokratiska processen bygger på att varje individ oavsett kön, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt tillerkänns sina grundläggande fri- och rättigheter och ges möjlighet att delta i valet av styrande representanter. I
Förändring för frihet utvecklas detta ytterligare och det anges att den demokratiska processen förutsätter valda makthavare, fria och rättvisa val, allmän och lika rösträtt, rätten att kandidera till förtroendeuppdrag, möjligheter till ansvarsutkrävande, samt respekt för de olika opinionsfriheterna (tanke-, samvets-, religions-, yttrande-, åsikts-, förenings- och mötesfrihet).
I propositionen för Politik för Global utveckling13 framhålls att en demokrati förutsätter en syn på alla människors lika rätt och värde, även om utformningen av en demokratisk stat kan vara annorlunda mot bakgrund av olika samhällens förutsättningar. Vidare konstateras att demokrati
… kräver ett väl fungerande rättsväsende grundat på rättsstatens principer. Demokrati kräver fria val, fungerande politiska partier, oberoende
13Prop. 2002/03:122, Gemensamt ansvar: Politik för global utveckling.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
316
media och aktiva enskilda organisationer som får verka fritt. En demokratisk kultur, där medborgare har kunskap om sina rättigheter och möjlighet att utnyttja dem, är en förutsättning. I den demokratiska kulturen ingår även jämställdhet, tolerans och respekt för alla individer och grupper. Politiskt ansvar bör kunna utkrävas av dem som har makt. Utbildning och tillgång till information är en förutsättning. En fungerande demokrati kräver också maktfördelning mellan demokratins institutioner.
Ett sätt att bedöma vilka stater som är icke-demokratiska är att detta begrepp ska omfatta alla stater som inte är att betrakta som demokratier. I avsaknaden av en allmänt vedertagen, såväl statsvetenskaplig som folkrättslig,14 definition av demokrati avses en granskning göras om det är möjligt att finna en modell för hur bedömningen ska göras som slår fast om en stat är en demokrati respektive en icke-demokrati. I denna granskning avses en genomgång göras av vilka kriterier som kan läggas till grund för en sådan bedömning liksom vilka folkrättsliga regler, främst mänskliga rättigheter, som är av särskild betydelse för att bedöma huruvida ett styrelseskick ska betraktas som demokratiskt eller ej.15
I direkt anslutning till denna genomgång kommer frågan om en stats kategorisering i demokrati respektive icke-demokrati ska bedömas utifrån en art- eller gradskillnad att behandlas. Detta leder till att en diskussion måste föras om såväl demokratier som ickedemokratier kan delas in i olika typer utifrån styrelseskick. Bakgrunden till detta är delvis att det är en omtvistad fråga i forskningen huruvida skillnaden mellan demokrati och diktatur ska betraktas som en art- eller gradskillnad.16 I detta sammanhang kommer en genomgång att göras av de ledande demokratimätningsprojekten som i dag finns att tillgå.
12.3 Demokratiteorier
Som framgår ovan syftar demokrati till att folket ska styra. Hur detta ska ske finns emellertid olika lösningar på. För den representativa demokratin uppkommer frågor bl.a. hur folkets representan-
14 Se Lindberg/Teorell respektive Cameron. 15 Se Cameron s. 13ff. 16 Se Lindberg/Teorell s. 9.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
317
ter ska väljas. Vidare måste det bestämmas vilka frågor som ska överlämnas till folkets representanter för beslut och hur dessa beslut ska fattas. Hur detta kan organiseras finns det en uppsjö av demokratiteorier om. Nedan följder de 7 demokratiteorierna som Demokratiutredningen lyfte fram.17 I Demokratiutredningen anges även att det i praktiken är så att olika delar från olika teorier blandas med varandra. Det bör hållas i åtanke att demokratin ska vara neutral i förhållande till politikens innehåll och anger således inte vilka åsikter som ska avsegla i den politiska beslutsprocessen.18
Den elitistiska demokratiteorin ser demokratin som ett institutionellt arrangemang vars syfte är att fatta politiska beslut. Fokus i denna teori är maktelitens beslutsfattande. Det medborgerliga inflytandet är begränsat till valdeltagande och synen på medborgaren är att denne varken har tillräcklig kunskap eller förmåga att sätta sin in i de frågor som det ska beslutas om. Beslutsfattandet bör därför överlämnas till de folkvalda. Teorin förespråkar en representativ demokrati i dess allra striktaste bemärkelse, där medborgarnas politiska deltagande endast sträcker sig till att välja folkvalda.
Den populistiska demokratiteorin bygger på att maximera politisk jämlikhet och folklig suveränitet. Teorin framhåller en enkel majoritetsregel där allmänintresset likställs med majoritetens intresse. Minoriteternas anspråk tillgodoses genom vissa grundläggande fri- och rättigheter upprätthålls. I demokratiutredningen anges att denna teori anser att ”demokratins syfte är kanske snarare att skydda allas vitala intressen än att tillgodose flertalets.”19
I den liberala eller nyliberala demokratiteorin 20 anses det finnas ett slags kontrakt mellan individer kring en gemenskap som har till uppgift att skydda deras naturliga rättigheter. Individens behov och rättigheter ska skyddas mot majoritetens ”tyranni”.21 Det finns
17 En sammanfattning av demokratiteorierna ges i SOU 2000:1, En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet s. 21 ff. Dessa framfördes ursprungligen i en forskningsrapporten Demokrati av Bo Lindensjö som återfinns i SOU 1999:77, Demokrati och medborgarskap, Demokratiutredningens forskningsvolym II. I sin rapport till utredningen har Lindberg/Teorell räknat upp en inte uttömmande lista över normativa demokratiteorierna, men som enligt dem ger en bra överblick av de viktigaste teorierna (de som anges är liberal demokrati, majoritetsdemokrati, konsensusdemokrati, deltagardemokrati, deliberativ demokrati och egalitär demokrati). 18 Se Hadenius, Axel, Demokrati – En jämförande analys, s. 75. 19SOU 2000:1 s. 21. 20 Demokratinutredingens indelning har varit omdiskuterat. Inte minst vad gäller att likställa den liberala demokratimodellen med den nyliberala. 21 Lindberg/Teorell s. 5.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
318
inget objektivt allmänintresse som tar över och utöver att säkerställa lag och ordning ska staten göra så lite som möjligt för att inte individens privatsfär ska kränkas.
Det kommunitära demokratiteoretiska idealet tar sin utgångspunkt i att medborgarna tillhör en gemenskap och att grunden för demokratin utgörs av en kollektiv värdegemenskap. Genom att alla medborgare integreras i gemenskapens värden, praktiker och traditioner kan dessa tillsammans avgöra hur den gemensamma framtiden ska utformas. Teorin leder snarare till att finna gemensamma samförståndslösningar än att finna alternativ till majoritetens förda politik.
I den deltagande demokratins teori betonas att människan inte bara är en individ utan också en social varelse. Denna demokratisyn strävar efter att få ett maximalt folkligt deltagande i alla samhällets och politikens sfärer, vilket helst ska ske direkt. För att kunna utveckla sin potential behöver medborgarna leva i en gemenskap med andra i en anda av jämlikhet, tillit och gemensamma intressen. Ett aktivt medborgerligt engagemang eftersträvas även mellan valen. Att delta i de gemensamma besluten betraktas snarare som en plikt än en rättighet. Teorin medför att decentralisering förespråkas.
I teorin om mångkulturell demokrati är jämlikhet inte tillräckligt. Även de förtryckta och marginaliserade grupperna av medborgare måste tillförsäkras en positiv, kollektiv identitet. Detta kan t.ex. ske genom att etniska, kulturella eller religiösa minoriteter kan ges särskilda rättigheter. ”Staten ska inte negligera utan bekräfta medborgarnas olikheter. Det är rättvisa, inte lika behandling som måste till.”22
Den deliberativa demokratiteorin betonar värdet av åsiktsutbyte och det politiska offentliga samtalet. Demokratin är i behov av offentliga arenor där åsikter och opinioner kan debatteras och ifrågasättas. Politiken kopplas ihop med diskussionen där ”demokratin ger ett ramverk för fri diskussion mellan jämlikar”.23
22SOU 2000:1 s. 22. 23 Aa.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
319
12.4 Typer av icke-demokratiska system
I sin rapport till kommittén urskiljer Lindberg och Teorell följande typer av icke-demokratiska regimer: monarkier, militärdiktaturer, enpartiregimer och hegemoniska respektive konkurrensutsatta elektorala autokratier. Av genomgången nedan framgår att ickedemokratiska stater inte består av en homogen grupp. Olika typer av icke-demokratiska stater har skapat olika institutioner och konstellationer av institutioner motsvarande de som finns i demokratiska stater. Vidare framgår av forskning att vissa auktoritära regimtyper är mer stabila och skapar större ekonomisk tillväxt än andra.24
Den absolut monarkin, till skillnad från den konstitutionella monarkin, har historiskt varit den vanligaste styrelseformen. Den politiska beslutsmakten i en monarki koncentreras till en monark, furste, kejsare eller dylikt. Makten går sedan i arv inom familjen. Detta kan t.ex. baseras på förstfödslorätt, det vill säga att makten går från monarken till någon av dennes direkta arvingar, eller att någon väljs från kungafamiljen såsom exempelvis sker i vissa monarkiska Gulfstaterna, såsom Kuwait, Saudiarabien och Förenade Arabemiraten.
Under 1900-talet har militärregimer varit en vanlig form av auktoritärt styre. I dessa regimer koncentreras den politiska makten till de väpnade styrkorna, eller företrädare från dessa. En militärregim kan definieras som en regim där ”militära officerare är viktiga eller avgörande politiska aktörer i kraft av faktiskt utövande av eller hot om våld.”
En annan vanlig form av icke-demokratiskt styre under 1900talet har varit enpartimodellen. I denna typ av regim utgår makten från ett parti där, enligt den traditionella enpartimodellen, ett litet antal medlemmar styr. Partiet styrs i sin tur av personer som väljs av partiet. Ett liknande system utgör de s.k. icke-partiregimerna. I dessa regimer är partier förbjudna och endast vissa utsedda enskilda individer får kandidera i val.
De ovan nämnda icke-demokratiska systemen skulle kunna kallas ”rena diktaturer” då dessa saknar flerpartival som är ett av de mest fundamentala elementen i en modern demokrati. Den van-
24 Michael Wahman, Jan Teorell, Axel Hadenius, Authoritarian regime types revisted: updated data in comparatvie perspective, Contemporary Politics 2013 vol.19 nr 1, s. 19.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
320
ligaste formen av icke-demokratier utgörs emellertid i dag av s.k. begränsade flerpartisystem. Andra benämningar är flerpartidiktaturer eller elektorala autokratier. Här tillåts flerpartival men p.g.a. av fusk eller andra oegentligheter i valen kan dessa inte anses vara fria och rättvisa och därmed saknas ett av de fundamentala elementen i en demokrati. Två underkategorier av denna regimtyp kan identifieras, dels hegemoniska elektorala autokratier, dels konkurrensutsatta elektorala autokratier. I en hegemonisk elektoral autokrati behärskas den politiska makten av ett dominerande parti som har monopol eller nästintill monopol. Dessa regimsystem skiljer sig från de ”rena” diktaturerna genom att formella flerpartival hålls, även om dessa saknar reell betydelse. I de konkurrensutsatta elektorala autokratier sker valen mer demokratiskt men oppositionen ges inte samma chanser som det styrande partiet. I dessa stater finns det ett starkare element av öppen konkurrens mellan det styrande partiet och oppositionen och dessa länder brukar oftare ha en friare media och offentlig debatt än en hegemonisk elektoral autokrati. Även politiskt motiverad repression sker i mindre utsträckning jämfört med den hegemoniska varianten.
De ovan redovisade icke-demokratiska regimtyperna förekommer även i olika ”blandningar”, s.k. hybridregimer. Detta framgår av figur 12.1 där hybridvarianterna åskådliggörs i de gråa zonerna.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
321
12.5 Demokratins grundkriterier
Även om det inte finns en allmänt accepterad definition av demokrati finns det kriterier som utgör en förutsättning för ett demokratiskt statsskick. Här kan uppmärksammas att det inom de ramar som ett demokratiskt styrelseskick ställer upp finns många olika sätt att förverkliga folkviljan. Vilka dessa grundkriterier (eller baskriterier) är finns det en relativt bred enighet hos samhällsvetare om. Dessa kriterier tar främst sikte på vilka procedurregler som måste vara uppfyllda för att man ska kunna säga att en stat är demokratisk. Inte sällan brukar samhällsvetare referera till de kriterier som statsvetaren Robert Dahl lyft fram. Dessa anses vara de mest citerade i den statsvetenskapliga forskningen och omfattar de grundläggande institutioner som krävs för att en demokrati ska kunna fungera.25 Dessa omfattar;
förekomsten av öppna rättvisa val med allmän och lika rösträtt,
25 Lindberg/Teorell.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
322
att dessa val är ”effektiva” i bemärkelsen att de avser statens ledande befattningar, och att dessa i sin tur har kontroll över landets territorium,
att ett antal politiska fri- och rättigheter upprätthålls även mellan valen, i synnerhet åsiktsfrihet (vilket inkluderar yttrande- och pressfrihet), organisations- och mötesfrihet, och en därmed sammanhängande frihet från förtryck och repression.26
Om dessa grundkriterier är uppfyllda kan vi tala om en elektoral demokrati eller valdemokrati. De ovan nämnda kriterierna kan delas in i dels en politisk dimension, dels en rättighets dimension. Medan de politiska komponenterna reglerar hur majoritetsprincipen ska fungera kan rättighetsperspektivet sägas vara en motvikt mot att inte ett majoritetsvälde skapas. Rättighetsdimensionen innefattar de grundläggande mänskliga rättigheter och då inte minst de olika opinionsfriheterna, dvs. tanke-, samvets-, religions-, yttrande-, åsikts-, förenings- och mötesfrihet. Dahl förespråkade att begreppet demokrati endast skulle användas som ett idealtillstånd och värderas utifrån normativa kriterier, medan de stater som uppfyllde baskriterierna skulle benämnas polyarki.27 Enligt Dahl är demokrati en teoretisk utopi som ingen stat kan leva upp till. I dag används emellertid begreppet demokrati mer vitt, men Dahls uppdelning mellan grund- respektive idealkriterier lever kvar. Vad idealkriterierna ska omfatta är emellertid mer omtvistat än de allmänt accepterade grundkriterierna.28 Beroende på vilka ideal-
26 Lindberg/Teorell. 27 Dahl talar om fem centrala kriterier för en demokrati;
1. Effektivt deltagande. Medborgarna ska ha samma möjligheter att, under hela beslutsprocessen fram tills dess att ett beslut är fattat, kunna uttrycka sin åsikt, förespråka ett alternativa lösningar samt föra upp frågor på dagordningen.
2. Lika rösträtt. Alla medborgares röst ska väga lika och samtliga medborgare ska vid det slutgiltiga beslutsfattandet ha lika stor möjlighet att uttrycka ett val som väger lika tungt som de val som andra medborgare gör, och enbart dessa val ska ligga till grund för beslutet.
3. Upplyst förståelse. Varje medborgare bör (inom rimlig tidsram) ha samma möjligheter att upptäcka och förstå vilket val som bäst tjänar hans eller hennes personliga intressen.
4. Kontroll över dagordningen. Medborgarna ska ha möjlighet att bestämma på vilket sätt ärenden ska föras upp på den demokratiska beslutsprocessens dagordning.
5. Inkludering. Jämlikheten ska omfatta alla medborgare och alla medborgare ska vara politiskt likvärdiga. se bl.a. Dahl, Robert A., Democracy and its critics s. 222 samt On Democracy, (1989) s. 85. 28 Se bl.a. Lindberg/Teorell s. 7.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
323
kriterier som väljs leder dessa fram till olika modeller av representativa demokratier. Detta framgår av figur 12.1.
12.6 Internationell rätt och demokrati
12.6.1 Inledning
Den traditionella internationella rätten reglerar förhållanden mellan och inte inom stater. Detta har medfört att frågan om demokrati har lyst med sin frånvaro i den traditionella folkrätten.29 Frågan om en stats statsskick har ansetts utgöra statens interna angelägenheter och har helt enkelt inte ansetts omfattas av folkrätten. Att andra stater skulle blanda sig i en annan stats inre angelägenheter skulle strida mot den grundläggande suveränitetsprincipen.
I folkrätten kan sägas att staters statsskick inte är relevant. Oavsett en stats statskick så är det den verkställande makten (genom i allmänhet stats-, regeringschefen eller utrikesministern) som har rätt att företräda staten i internationella frågor samt folkrättsligt binda staten för framtiden genom att t.ex. ratificera konventioner. Av folkrättsliga principer följer att en stat inte kan åberopa nationell lagstiftning för att underlåta att uppfylla sina internationella förpliktelser, att det är den verkställande makten och inte individer som har processuella rättigheter, samt att den grundläggande principen om icke-intervention i vissa fall kan komma att skydda ickedemokratiska stater.30
Liksom i den statsvetenskapliga litteraturen kan den folkrättsliga diskursen delas in i huvudsakligen två synsätt på demokrati. Dels ett som tar sin utgångspunkt i en formell definition med utgångspunkt i procedur- eller förfaranderegler (syftande till att reglera hur val genomförs), dels en materiell där även frågan om hur en stat styrs ska vägas in i bedömningen.31 Den formella defini-
29 Se t.ex. professor Iain Camerons rapport till KEX, Expertrapport till Krigsmaterielexportöversynskommittén och Jan Wouters, Bart De Meester och Cedric Ryngaert, Democracy and International Law, Leuven Interdisciplinary Research Group on International Agreements and Development, Working Paper No 5, June 2004. 30 Dessa exempel nämns av J.Crawford i Democracy and International Law, 44 BYBIL 113– 133, 1993. I sin rapport framhåller även professor Iain Cameron dessa, se s. 2. 31 Se bl.a. Mathew Saul, The Search for an International Legal concept of democracy: Lessons from the post-conflict reconstruction of Sierra Leone, Melbourne Journal of International Law, vol. 13 2012.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
324
tionen förespråkar att fria och rättvisa val är ett tillräckligt kriterium för demokrati, medan det materiella synsättet går ett steg längre och även väger in principer som politisk jämlikhet och folkets suveränitet. Således anses fria och rättvisa val vara nödvändigt för demokrati, men inte tillräckligt för att en stat ska anses kunna betraktas som en demokrati.32
Professor Iain Cameron ansluter sig till den materiella synen och drar i sin rapport till kommittén slutsatsen att ”Mycket talar … för att demokrati inom folkrätten omfattar mer än enbart formella faktorer.”33 Till stöd för detta nämns den praxis som utvecklats i bl.a. mänskliga rättighetsdomstolar och i FN:s kommitté för mänskliga rättigheter. Exakt vilka de materiella värdena är som måste uppfyllas för att uppnå demokrati råder det dock ingen enighet om. Följaktligen konstaterar han att det inte finns någon allmängiltig definition av demokrati i folkrätten. Samtidigt framhåller han att det inte föreligger några folkrättsliga hinder från att en stat ikläder sig ett åtagande eller en förpliktelse som medför att demokrati definieras. För att en sådan definition ska få allmän giltighet krävs emellertid att ett traktat får en universell eller nästan universell anslutning.
12.6.2 Förenta Nationerna och demokrati
Till skillnad från medlemskap i EU34 kan konstateras att det inte föreligger något krav på att en stat är demokratisk för att bli medlem av Förenta Nationerna. I FN-stadgan finns inte något krav på ett demokratiskt statsskick för att beviljas medlemskap i organisationen. Demokrati anses icke desto mindre anses utgöra en av Förenta Nationernas grundläggande värderingar. Detta framhölls bl.a. i 2005 års World Summit där det konstaterades att främjandet
32 Se Cameron s. 12. 33 Aa s. 13. 34 I de s.k. Köpenhamnskriterierna fastslogs att alla länder som vill bli medlemmar i EU måste uppfylla villkoren i artikel 49 och principerna i artikel 6.1 i EU-fördraget. Vid EUtoppmötet i Köpenhamn 1993 fastställdes anslutningskriterier och de förstärktes sedan vid toppmötet i Madrid 1995. För att få bli medlem i EU måste ansökarlandet bl.a. uppfylla de s.k. politiska kriteriet som innebär att ett land måste ha stabila institutioner som garanterar demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och minoritetsskydd.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
325
av mänskliga rättigheter, rättsstaten och demokrati är sammanlänkande och ömsesidigt förstärkande.35
FNs generalförsamling och Rådet för mänskliga rättigheter, och dess föregångare Kommissionen för mänskliga rättigheter, har lagt fram ett antal dokument för att utifrån mänskliga rättigheter främja en gemensam förståelse för de grundläggande principer och normer som utgör grunden för demokrati. Här kan bl.a. nämnas generalförsamlings resolution Promoting and consolidating democracy från 2001.36 Resolutionen uppmanar bl.a. medlemsstaterna att främja pluralism, skydda alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, maximera deltagande av personer i beslutsfattande och utveckla effektiva offentliga institutioner. Vidare uppmanas stater att bl.a. stärka rättsstaten, utveckla och vidmakthålla valsystem som möjliggör fria och rättvisa val, stärka demokrati genom god samhällsstyrning (good governance) och främjandet av en hållbar utveckling.
I början av 2000-talet antogs ett antal resolutioner av Kommissionen för mänskliga rättigheter i vilka kommissionen föreslog rättsliga, institutionella och praktiska åtgärder som stater kunde vidta för att konsolidera demokrati.37 Vidare fastslogs i en resolution från 200238 att följande element utgör väsentliga delar i en demokrati;
respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter,
föreningsfrihet,
yttrandefrihet,
tillgång till makt och utövandet i enlighet med rättsstatsprincipen,
genomförandet av fria och rättvisa val genom allmän rösträtt och genom sluten omröstning som ett uttryck av folkviljan,
35 World Summit Outcome Document, A/RES/60/1, para 119 ” We recommit ourselves to actively protecting and promoting all human rights,the rule of law and democracy and recognize that they are interlinked and mutually reinforcing and that they belong to the universal and indivisible core values and principles of the United Nations, and call upon all parts of the United Nations to promote human rights and fundamental freedoms in accordance with their mandates.” 36 A/RES/55/96. 37 Se Kommissionen för mänskliga rättigheter resolution 2000/47. 38 Kommissionen för mänskliga rättigheter resolution 2002/46 para 1.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
326
ett pluralistiskt system innehållande politiska partier och organisationer,
maktdelning,
rättsväsendets oberoende,
öppenhet och ansvarsutkrävande i den offentliga förvaltningen,
fria, oberoende och pluralistiska media.
Även FN:s generalförsamling har i en resolution framhållit vissa grundläggande mänskliga rättigheter som förutsättningar för demokrati.39
The essential elements of democracy include respect for human rights and fundamental freedoms, inter alia, freedom of association and peaceful assembly and of expression and opinion, and the right to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives, to vote and to be elected at genuine periodic free elections by universal and equal suffrage and by secret ballot guaranteeing the free expression of the will of the people, as well as a pluralistic system of political parties and organizations, respect for the rule of law, the separation of powers, the independence of the judiciary, transparency and accountability in public administration, and free, independent an pluralistic media.
Under 2012 antog FN:s råd för mänskliga rättigheter resolutionen
Human rights, democracy and the rule of law där de ovan redovisade punkterna ånyo betonades samt att rådet även framhöll tanke-, samvets- och religionsfrihet som viktiga element i en demokrati.
12.6.3 Demokrati och mänskliga rättigheter
Den svenska uppfattningen är att respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och en fungerande rättsstat förutsätter och ömsesidigt förstärker varandra.40 I en fungerande demokrati är en förutsättning att staten respekterar de mänskliga rättigheterna. Omvänt är sambandet från demokrati till respekten för mänskliga rättigheter lika uppenbar. I en demokrati med väl fungerande demo-
39 Enhancing the Role of Regional, Subregional and Other Organizations and Arrangements in Promoting and Consolidating Democracy, UN Doc A/RES/59/201, 20 december 2004. 40 Se bl.a. regeringens skrivelse 2007/08:109, Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik, s. 5.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
327
kratiska beslutsprocesser förstärks skyddet av de mänskliga rättigheterna.41 I detta sammanhang bör det framhållas att mänskliga rättigheter är odelbara och ömsesidigt samverkande. En stat kan inte välja vilka rättigheter som den efterlever utan alla mänskliga rättigheter har samma värde.42
Som ovan framhållits har den traditionella folkrätten inte särskilt behandlat demokrati. Utvecklingen av mänskliga rättigheter har emellertid medfört att folkrätten genom denna utveckling numera reglerar rättigheter som anses vara grundläggande krav för en demokrati. Genombrottet för de mänskliga rättigheterna kan sägas ha kommit att i viss mån erodera såväl suveränitets- som ickeinterventionsprincipen.
Demokratins betydelse understryks i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Av artikel 21 följer att folkviljan ska ligga till grund för den offentliga maktutövningen i varje stat och uttryckas genom fria och återkommande val.
1. Var och en har rätt att delta i sitt lands styre, direkt eller genom fritt valda ombud.
2. Var och en har rätt till lika tillträde till offentlig tjänst i sitt land.
3. Folkets vilja skall utgöra grundvalen för statsmakternas myndighet. Folkviljan skall uttryckas i periodiska och verkliga val, som skall genomföras med tillämpning av allmän och lika rösträtt och hemlig röstning eller ett likvärdigt fritt röstförfarande.
De rättigheter som i övrigt ingår i en demokratisk samhällsordning, såsom yttrande-, tryck- och församlingsfriheterna, ingår i såväl FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna som dess konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna (ICCPR).
Yttrandefrihet (artikel 19).
Rätten till fredlig sammankomst/mötesfrihet (artikel 21).
Rätten till föreningsfrihet (artikel 22).
41 I regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokratipolitik framhålls ”Demokrati förutsätter förverkligande av de mänskliga rättigheterna. Samtidigt förutsätter de mänskliga rättigheterna ett demokratiskt styrelseskick och stärks av en demokrati baserad på ett brett medborgerligt deltagande”, s. 122. 42 Dessa principer slogs fast vid Världskonferensen om de mänskliga rättigheterna år 1993 och bekräftades bland annat vid FN:s senaste toppmöte 2005. Se även regeringens skrivelse 2007/08:109, Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik, s. 27.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
328
Rätten att delta i skötseln av allmänna angelägenheter, direkt eller genom fritt valda ombud (artikel 25 a).
Rätten att rösta och bli vald i fria val (artikel 25 b).
Den överväldigande majoriteten av världens länder har anslutit sig till ICCPR.43 Innehållet i vad som avses med rätten till politisk deltagande måste emellertid tolkas. Under det kalla kriget kan konstateras att stater grovt kunde delas in i två grupper, dels en grupp som ansåg att politiskt deltagande förutsätter ett flerpartisystem, dels de stater som ansåg att politiskt deltagande även kan ske i en enpartistat. Både dessa synsätt ansågs under det kalla kriget vara förenliga med t.ex. artikel 25 i ICCPR. Ett enpartisystem betraktades som förenligt så länge det gavs utrymme för olika fraktioner inom partiet.44
I Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna återfinns yttrandefriheten i artikel 10 och förenings- och mötesfriheten i artikel 11. I artikel 3 i Europakonventionens första protokoll förbinder sig konventionsstaterna ”att anordna fria och hemliga val med skäliga tidsintervaller under förhållanden som tillförsäkrar folket rätten att fritt ge uttryck till sin mening beträffande sammansättningen av den lagstiftande församlingen”. Europadomstolen har slagit fast att denna artikel skapar individuella rättigheter,45 även om dessa kan begränsas kan detta endast ske så länge de inte är godtyckliga, oproportionerliga eller på annat sätt undergräver rättigheten.46 Till skillnad från flertalet andra civila och politiska rättigheter skiljer sig den rättighet som följer av artikel 3 i första protokollet sig åt då den ålägger konventionsstaterna att anordna demokratiska val.47 Ifråga om val- eller valsystem, regler om trösklar för att få plats i den lagstiftande församlingen fastställer artikeln inte några bestämda regler. Europadomstolen har uttalat att:
43 Denna konvention är nästan universellt antagen. Den 9 augusti 2013 hade konventionen 167 fördragsslutande parter. 44 Se Democracy and International Law, Jan Wouters, Bart De Meester and Cedric Ryngaert, Leuven Interdisciplinary Research Group on Intenational Agreements and Development, Working Paper No 5, June 2004, s. 7. 45 Se Mathieu Mohin och Clerfayt v. Belgium, 2 mars 1987, A/113. 46 Cameron s. 7. 47 Mathieu Mohin och Clerfayt v. Belgium, para. 50.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
329
There are numerous ways of organising and running electoral systems and a wealth of differences, inter alia, in historical development, cultural diversity and political thought within Europe which it is for each Contracting State to mould into its own democratic vision … For the purposes of applying Article 3 of Protocol No. 1, any electoral legislation must be assessed in the light of the political evolution of the country concerned, so that features that would be unacceptable in the context of one system may be justified in the context of another, at least so long as the chosen system provides for conditions which will ensure the “free expression of the opinion of the people in the choice of the legislature”… Furthermore, since the Convention is first and foremost a system for the protection of human rights, the Court must have regard to the changing conditions within the respondent State and within Contracting States generally and respond, for example, to any emerging consensus as to the standards to be achieved. In this regard, one of the relevant factors in determining the scope of the authorities’ margin of appreciation may be the existence or non-existence of common ground between the laws of the Contracting States …48
I frågan om allmän rösträtt har Europadomstolen tillåtit att denna begränsas på olika sätt, bl.a. avseende ålder och om statens medborgare har bosatt sig i en annan stat, att personer som dömts för vissa brott förlorar sin rösträtt, och s.k. ”lustration” som medför att tjänstemän i tidigare icke-demokratiska regimer förbjuds att kandidera till parlamentet. Europadomstolen har även framhållit att en demokrati inte kan vara ett rent majoritetsstyre utan att det måste finnas en balans:
Although individual interests must on occasion be subordinated to those of a group, democracy does not simply mean that the views of a majority must always prevail: a balance must be achieved which ensures the fair and proper treatment of minorities and avoids any abuse of a dominant position.49
Någon uttrycklig rättighet till ett demokratiskt styrelseskick fastslås varken i Europakonventionen, eller dess efterföljande protokoll. Dock återfinns begreppet demokrati. I konventionens ingress (preamble) framhålls att de grundläggande friheterna bl.a. bäst bevaras genom en ”verklig politisk demokrati”. Europadomstolen har även framhållit att demokrati är den enda politiska modellen som
48 Sitaropoulos and Giakoumopulos v. Greece No. 42202/07, 15 MArch 2012, para. 66. 49 Chassagnou and others v. France, Reports 1999, 29 april 1999, Applications nos. 25088/94, 28331/95 and 28443/95, para112.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
330
övervägs av konventionen och därmed det enda styrelseskick som är förenlig med den.50 Demokratibegreppet återfinns i konventionen i kontexten att vissa rättigheter, såsom yttrande-, förenings- och mötesfriheten, får inskränkas om det är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Vad som ska betraktas som ett demokratiskt samhälle framgår emellertid inte och inte heller Europadomstolen har definierat begreppet. Dock har Europadomstolen konstaterat att yttrandefriheten utgör en av de grundläggande principerna på vilken ett demokratiskt samhälle vilar51 och den fria politiska debatten utgör kärnan i ett demokratiskt samhälle.52
Utöver de ovan nämnda mänskliga rättigheter påverkar även andra mänskliga rättigheter i vidare perspektiv hur demokratisk en stat är. Rättigheter såsom rätten till en rimlig levnadsstandard, hälsovård och utbildning påverkar möjligheterna för hur människor kan utöva sina politiska rättigheter. Här kan argumenteras att en förutsättning för att människor ska kunna utöva dessa rättigheter är att de har såväl kunskap som möjlighet. Hit hör t.ex. rätten till utbildning som får anses utgöra en av de rättigheter som påverkar huruvida en demokrati kan beskrivas som välfungerande och stark.
12.7 Går det att objektivt avgöra en stats demokratiska status?
Demokratibegreppet är omtvistat. Få stater, om någon, eftersträvar att förknippas med prefixet ”icke” då demokrati kommer på tal. Som framgår ovan finns det ingen allmängiltig statsvetenskaplig eller folkrättslig definition av demokrati. Inom forskningen finns olika syn på när en demokrati kan sägas ha konsoliderats i en viss stat. Medan vissa anser att det är de institutionella aspekter – bl.a. fria och rättvisa val, maktfördelning, möjlighet till ansvarsutkrävande – hävdar andra att det inte är tillräcklig att enbart titta på institutioner utan även hur dessa fungerar i praktiken, hur medborgarnas faktiska möjligheter att delta i det politiska livet är.
50 United Communist Party of Turkey and others v. Turkey, 30 Januari 1998, (133/1996/752/951) para. 45. 51 Handyside v. United Kingdom, 7 December 1976, Application no. 5493/72, para. 49. 52 Lingens v.Austria, 8 July 1986, Application no. 9815/82, para. 42.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
331
I avsnittet redogörs för några olika demokratiindex och hur dessa går tillväga för att bedöma staters demokratiska status.
12.7.1 Att mäta demokrati
Det finns olika skolor avseende hur bedömningen ska göras för att mäta demokrati. Den ena skolan förespråkar att en formell eller minimalistisk bedömning görs, medan den andra skolan inkluderar även en substantiell eller materiell del. En minimalistisk syn bygger på att bedömningen sker utifrån objektiva kriterier, men bedömningen innefattar trots det oftast subjektiva inslag. Denna bedömning tar sikte på hur styrelseskicket och hur de kollektiva besluten ska fattas. I den materiella bedömningsmodellen beaktas i än större utsträckning subjektiva bedömningar. Värt att observera är att även de samhällsvetare som förespråkar en minimalistisk syn anser att valen måste vara konkurrensutsatta.
I sin rapport framhåller Lindberg och Teorell att en underliggande trend är att de institutionella skillnaderna mellan auktoritära stater och de demokratiska staterna avsevärt har minskat de senaste decennierna.53 Denna utveckling torde ha samband med den genomgripande förändring som skett sedan 1970-talet, där allt fler stater demokratiseras. Demokratiseringsvågen har skett över alla kontinenter med en början i Sydeuropa, för att därefter under 1980-talet sprida sig till Latinamerika och få ny skjuts bl.a. i Europa under början av 1990-talet i anslutning till Sovjetunionens upplösning och Berlinmurens fall. Förändringsvågen har också spritt sig till delar av Asien och Afrika där över 50 militärregimer eller enpartistater öppnats upp för flerpartival. Denna utveckling brukar benämnas den ”tredje demokratiseringsvågen” och myntades av samhällsvetaren Samuel Huntington.54
Den beskrivna utvecklingen har medfört att auktoritära och diktaturstater i allt större utsträckning har kommit att bli ”hybridregimer” där demokratiska institutioner finns på plats, men där dessa på olika sätt sätts ur spel. Allmänna val hålls t.ex. regelbundet men sätts ur spel genom olika former av valfusk. Detta har medfört
53 Lindberg/Teorell, s. 4. 54 Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization in the late Twentieth Century, Norman and London: University of Oklahoma Press 1991.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
332
att den ”vanligaste typen av diktatur i världen i dag är förklädd till demokrati”.55
I den samhällsvetenskapliga forskningen är en central och omtvistad fråga huruvida skillnaden mellan diktatur och demokratier ska ses som en art- eller en gradskillnad. Även om det finns argument som talar för en syn där man betraktar demokrati respektive diktatur som en artskillnad så menar Lindberg och Teorell att det finns fler övertygande argument som talar för att demokrati respektive diktatur bör ses som ”ändpoler på en underliggande skala”56, dvs. som en gradskillnad. Som utgångspunkt för denna syn kan tas att samtliga som definierat vad en demokrati är inte helt kunnat undvika gradskillnadsperspektivet.57 Det främsta argumentet torde vara att det i en graderad skala går att dela in stater på ett mer representativt sätt. I de demokratiindex som redogörs för nedan finns en stor enighet om de stater som hamnar långt ut på en skala, dvs. de stater som skulle kunna betecknas som rena diktaturer eller starka demokratier. Mellan dessa ytterligheter återfinns emellertid en majoritet av världens stater. Dessa staters styrelseskick skiljer sig i sin tur åt inbördes och de kan vara mer eller mindre demokratiska eller auktoritära. Vissa stater kan ur ett formellt synsätt ha alla demokratiska institutioner på plats men där dessa inte fungerar på ett sådant sätt som krävs för en demokrati.
Merparten av de demokratiindex som kommer att redogöras för nedan tar sikte på att bedöma om en stat kan betraktas som en elektoral demokrati eller valdemokrati. I sin rapport framhåller Lindberg och Teorell att en uppdelning även kan göras mellan demokratins bas- respektive idealkriterier. Avseende idealkriterierna råder emellertid inte den samsyn mellan samhällsvetare som finns vad gäller baskriterierna. Medan baskriterierna kan ses som operationella kriterier, är idealkriterierna normativa.58 De senare möjliggör att bedöma vilken demokratimodell som en viss stat kan kategoriseras in i. I figur 12.1 åskådliggörs de olika typer av representativa demokratimodeller som finns beroende på vilka idealkriterier som förordas.59
55 Lindberg/Teorell, s. 4. 56 Aa s. 10. 57 Adam Przeworskis dikotoma definition av demokrati framhålls som nedbrutet. Ändå medför hans mätmetod ett visst inslag av gradskillnadsperspektivet. Se Lindberg/Teorell, s. 10. 58 Aa s. 6. 59 Begreppet representativ demokrati används här som ett paraplybegrepp som inbegriper samtliga varianter av demokrati som framgår i figur 12.1.
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
333
12.7.2 Olika demokratiindex
Termen demokratiindex har en flertydig betydelse. Bl.a. anger termen ett demokratimått, dvs. att staten X har demokratiindex 4.35, staten Y har demokratiindex 8,72, staten Z har demokratiindex 6,77 osv. Demokratimåttet kan anses åskådliggöra hur pass demokratisk en stat bedöms vara. Det råder en korrelation mellan demokratimåttet (det framräknade värdet) och statens demokratiska status. Ett högre tal får generellt antas tyda på att staten är mer demokratisk jämfört med en annan stat som erhåller ett lägre tal.
Termen demokratiindex används även som benämning för de subjekt som tar fram demokratimåtten. Demokratimåtten tas fram genom en bedömning och värdering av olika komponenter som respektive demokratiindex anser vara nödvändiga för en demokrati.
I detta avsnitt behandlas termens båda betydelser. För att tydliggöra vad som avses används benämningen demokratimått då mätvärdena åsyftas och benämningen demokratiindex för de subjekt som tar fram mätvärdena.
Förekomsten av demokratiindex
Det kan konstateras att det finns åtminstone ett drygt tjugotal demokratiindex i världen. Sju av dessa är de vanligast förekommande. Dessa sju demokratiindex har också det gemensamt att de täcker in många länder samt att de täcker in mer än ett år. Dessa index är:
Polity IV
Vanhanen
Preworski m.fl.
Boix, Miller och Rosato
Bertelsmann Transformation Index
Economist Intelligence Unit
Freedom House
Därutöver finns det ytterligare demokratiindex som också uppvisar de egenskaper som kännetecknar de nu uppräknade demokratiindexen, varav ett är demokratiindexet Varieties of Democracy.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
334
Detta demokratiindex är för närvarande under uppbyggnad och det fullständiga indexet beräknas kunna presenteras under hösten 2015.
Den fortsatta framställningen avser de nu åtta angivna subjekten.
Hur tas demokratimåttet fram
Utgångspunkten för ett demokratimått är att fastställa en definition av demokrati. Detta möjliggör att måttet mäter det som är syftet med det. Demokratimåttet tas fram genom en process i flera steg, där varje steg i processen innefattar ett antal avgöranden och bedömningar. Den inledande bedömningen består således i att definiera vad demokrati är. Utifrån demokratidefinitionen (konceptet) identifieras de komponenter som definitionen består av. Komponenterna bryts i sin tur ned i indikatorer. Oftast krävs flera indikatorer för att mäta en komponent. Härefter måste det beslutas hur mätningen av den bestämda demokratidefinitionen ska ske. Detta inkluderar hur mätningen ska operationaliseras samt rent praktiskt ska genomföras. Komponenterna aggregeras slutligen – dvs. vägs samman. Demokratimåttet utgörs av det slutliga resultatet av aggregeringen.
De för- respektive nackdelar som ett visst demokratiindex har kan bedömas dels utifrån validitet, dvs. om indexet mäter det som är syftet, dels reliabilitet, dvs. att mätningen inte ger systematiska eller slumpmässiga fel i val av mätprocess. Av avgörande betydelse för ett demokratimåtts validitet är givetvis valet av indikatorer. En grundförutsättning för att utvärdera en indikator är att det finns tillgänglig och tillförlitlig information. Avsaknad av information eller om den inte är tillförlitlig medför givetvis att reliabiliteten går ned. Valet av objektiva eller subjektiva indikatorer har också betydelse, inte minst vad gäller måttets reliabilitet. Fördelen med objektiva indikatorer är att dessa har mindre problem med att mätfel uppstår. Medan de subjektiva indikatorerna kräver att någon gör en subjektiv bedömning och risken för mätfel ökar därmed. För att kunna mäta de objektiva indikatorerna krävs emellertid tillgänglig och tillförlitlig information. Saknas detta skapas risk för mätfel. Fördelen med subjektiva indikatorer är bl.a. att dessa kan väljas för att i större utsträckning få med det som demokratimåttet avser
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
335
mäta. Övergripande kan sägas att detta får till följd att objektiva indikatorer oftast skapar reliabilitet i ett mått, medan de subjektiva indikationerna i större utsträckning har bättre validitet då dessa fångar upp de aspekter som demokratimåttet avser mäta.
Andra viktiga aspekter att beakta vid bedömningen av ett demokratiindex är möjligheten för andra forskare att utvärdera ett index (replikering). Av intresse vid bedömningen av ett demokratiindex utgör således om det finns information om bl.a. hur olika indikatorer har värderats, vem som har gjort bedömningen i fråga om subjektiva indikatorer, liksom vilken information som använts för att bedöma de objektiva indikatorerna. Vidare är syftet med ett demokratiindex av avgörande för huruvida det specifika indexen kan användas som referens eller bedömningsgrund. Avseende ett index tillförlitlighet är det även av intresse vilka som står bakom indexet samt hur detta finansieras.
Nedan görs en kort sammanfattning av de ovan nämnda demokratiindexen främst utifrån måttens syfte och de komponenter och indikatorer som ligger till grund för mätningen.60
60 En mer fullödig genomgång återfinns i Demokratiindex – Rapport till Kommittén om översyn av exportkontrollen av krigsmateriel, 31 januari 2014, Agnes Cornell.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
336
Källa: Agnes Cornell.
Polity IV
Det grundläggande syftet med demokratiindexet Polity var från början att studera politiska systems överlevnad. Polity har utvecklats över tiden och den senaste versionen är Polity IV. Indexen sponsras av Political Instability Task Force som finansieras av USAs underrättelseorganisation Central Intelligence Agency.
I Polity IV definieras demokrati utifrån tre olika komponenter som synes täcka in samtliga baskriterier som redovisas ovan. Den första komponenten mäter de institutioner och procedurer i vilka medborgarnas möjlighet att välja sina politiska ledare och uttrycka sina politiska preferenser mäts. För att detta ska vara möjligt krävs att det finns en reell politisk tävlan som bl.a. kan mätas genom politiskt deltagande och förekomsten av politiska friheter. Den andra komponenten mäter de institutionella begränsningar som finns av den exekutiva maktutövningen. I den tredje komponenten bedöms om de medborgliga friheterna garanteras samtliga medborgare. De
Koncept
Komponent Komponent Komponent
Indikator
Indikator
Indikator
Indikator
Indikator
Indikator
Indikator
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
337
valda indikatorerna bygger uteslutande på forskares subjektiva bedömningar.
I urvalet av indikatorer så återspeglar dessa inte riktigt den valda demokratidefinitionen då vissa rättigheter inte återfinns när demokratidefinitionen ska operationaliseras. Orsaken till detta är att forskarna i projektet hävdar att detta i stället kommer att framgå i de indikatorer som mäter de institutionella förutsättningarna. Bedömningen av en stat sker utifrån två dimensioner, dels en demokratidimension (institutionalized democracy) dels en auktoritär dimension (autocracy). Utifrån dessa dimensioner görs en aggregering av komponenterna och indikatorerna till ett demokratimått. Skalan delar in stater i 5 olika statsskick, fullständig demokrati (full democracy), demokrati (democracy), öppen anokrati (open anocracy), sluten anokrati (closed anorcracy) och autokrati (autocracy).
En farhåga som framförts mot Polity IV av andra forskare är de svårigheter som föreligger att inhämta den mängd information som krävs för att mäta samtliga aspekter som indexet avser mäta. Vidare kan konstateras att den subjektiva bedömning som görs vid kodningen av indikatorer skapar en hög grad av utrymme för tolkningar som därigenom medför att reliabiliteten kan ifrågasättas.
Vanhanen
Det ursprungliga syftet med Vanhanens demokratiindex var att det skulle användas vid studier om orsaker till demokratins uppkomst. Vanhanens definition av demokrati är att det är ett politiskt system där ideologiskt och socialt olika grupper har rätt att tävla om den politiska makten, och där institutionella makthavare väljs av folket och är ansvariga till folket. Indexet har utvecklats av professor Vanhanen och han har samarbetat med Peace Research Institute (PRIO) i Norge och har även fått stöd från Joint Nordic Committee of Social Science Research Councils (NOS-S).
Den använda demokratidefinitionen överensstämmer till del med de baskriterier som redogjorts för ovan. Detta demokratimått tar utgångspunkt i Dahls teorier. De två komponenterna som mäts är dels konkurrens (competetion) mellan de politiska partierna, dels medborgarnas deltagande (participation). Dessa två komponenter mäts med två indikatorer som baseras på kvantitativ data. På
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
338
grund av den mätmetod som används så värderas valdeltagandet i en stat högt medan kränkningar mot mänskliga rättigheter inte ges samma vikt.
Komponenterna och indikatorerna bedöms i huvudsak utifrån observerbara fakta och den information som dessa bygger på (dvs. främst valdeltagande och vem eller vilka partier som medborgarna röstat på) är som regel lätt att få tag på. Viss bedömning sker genom subjektiva bedömningar av forskare. Detta sker dels i avgörandet om ett val ska betraktas som allmänt och fritt, dels krävs en subjektiv bedömning vid avgörandet om hur makten är fördelad i staten mellan den lagstiftande respektive den exekutiva makten. Således kan sägas att Vanhanens demokratiindex är relativt fritt från tolkningar vid bedömningen av de olika komponenterna och indikatorerna.
Przeworski m.fl.
Syftet med Przeworskis demokratimått är att undersöka vilka effekter demokrati har inom olika samhällsområden, t.ex. hur en stats ekonomiska situation kan komma att påverka den politiska utvecklingen. Indexet finansieras av forskningsmedel.
Detta demokratimått är dikotomt. Den demokratidefinition som en av de forskare som utvecklat indexet utgår ifrån är ”a regime in which some governmental offices are filled as a consequence of contested elections”. För att ett val ska anses vara konkurrensutsatt krävs att det finns en opposition som har en rimlig chans att vinna ett val liksom att tillträda valbara poster. Przeworskis definition får anses utgå från en minimalistisk definition av demokrati. Det kan inte sägas omfatta samtliga baskriterier. För att ett statsskick enligt detta mått ska anses vara en demokrati krävs att den exekutiva makten måste vara direkt eller indirekt vald i allmänna val, att den legislativa makten måste vara vald, samt att det måste finnas mer än ett parti. Enligt detta mått kommer en stat där den sittande regimen aldrig förlorat makten att definieras som en icke-demokrati. En stat kodas enligt detta mått som demokratiskt om det uppfyller tre villkor. Utifrån konkurrenskomponenten ska två indikatorer vara uppfyllda för att en stat ska kodas som en demokrati. Dels ska den exekutiva makten vara direkt eller indirekt vald i allmänna val
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
339
som är ansvarig antingen direkt gentemot medborgarna eller till den lagstiftande församlingen, dels ska den lagstiftande församlingen vara vald i fria och rättvisa val. Utifrån deltagarkomponenten ska en indikator kontrollera om en majoritet av de vuxna medborgarna ha rätt att rösta.
Indikatorerna är såväl objektiva som subjektiva men är i stor utsträckning observerbara och det krävs relativt sett lite information för att kunna koda en stat enligt detta demokratimått.
Bertelsman, BTI
BTI:s demokratiindex, Democracy Status, tillsammans med två andra index som tillhandahålls av BTI syftar till att informera om den demokratiska och marknadsekonomiska utvecklingen i utvecklings- och transitionsstater i syfte att bl.a. hjälpa beslutsfattare i utarbetandet av utvecklingsstrategier.
BTI använder en mycket bred definition av demokratibegreppet. I detta mått ingår statens kapacitet (stateness), politiskt deltagande (political participation), rättssäkerhet (rule of law), demokratiska institutioners stabilitet (stability of democratic institutions) samt politisk och social integration (political and social integration). Detta mått tar således en bredare ansats än de ovan angivna baskriterierna. Måttet har en maximalistisk definition av demokrati. 18 indikatorer används för att bedöma de fem kriterierna som nämns ovan vilka har fyra olika svarsalternativ. Kodningen utförs av forskare och experter och består uteslutande av subjektiva bedömningar. För kodningen av de olika indikatorerna krävs mycket information och ger utrymme för tolkningar, vilket kan påverka reliabiliteten.
Boix, Miller och Rosato
Detta demokratiindex har använts för att studera en stats demokratiska utveckling. Datan har tagits fram av forskarna Boix, Miller och Rosato.
Utgångspunkten i detta demokratimått utgörs av två dimensioner eller komponenter. Dessa utgår enligt skaparna till måttet från Dahls klassificering av demokrati. Den första komponenten är
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
340
politisk konkurrens (political contestation) och den andra är deltagande (participation). En stat måste hamna högt upp i båda dessa komponenter för att betraktas som en demokrati.
Detta är ett dikotomt mått och stora likheter finns med Przeworski och dessa två mått kodar i över 95 % av fallen stater på samma sätt. De indikatorer som mäts är i stor utsträckning observerbar även om dessa är såväl objektiva som subjektiva.
Economist Intelligence Unit, EIU
Syftet med detta demokratimått är att ge bl.a. företag information om situationen i en stat. Demokratiindexet tillhandahålls av EIU som är ett privat företag varför det skiljer sig ut från de övriga index som antingen tas fram av forskare eller tankesmedjor.
Måttet baseras på fem komponenter, 1) valprocessen och pluralism (electoral process and pluralism), 2) medborgerliga friheter (civil liberties), 3) samhällsstyrning (the functioning of government), 4) politiskt deltagande (political participation), och 5) politisk kultur (political culture). Dessa komponenter täcker således in de ovan nämnda baskriterierna, men går lite utöver dessa, bl.a. genom att inkludera bedömningar avseende korruption, förtroende för regeringen och den offentliga förvaltningens villighet och kunskap att implementera de politiskt fattade besluten. Måttet är således att betecknas som maximalistiskt.
EIU:s demokratiindex består av 60 indikatorer som de allra flesta är subjektiva. Kodningen av de subjektiva indikatorerna sker av experter, medan kodning av övriga indikatorer bygger på opinionsdata från World Value Survey avseende aktuella staten. Kodningen av de subjektiva indikatorerna ger utrymme för ett relativt stort tolkningsutrymme. Avseende opinionsdata från vissa stater så kan dess tillförlitlighet även ifrågasättas.
Utifrån resultatet av kodningen delas stater in i fyra olika typer av regimer fullvärdig demokrati (full democracy), bristfällig demokrati (flawed democracy), hybridregimer (hybrid regimes) och auktoritära regimer (authoritarian regimes).
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
341
Freedom House
Freedom House är en tankesmedja med säte i Washington DC, USA. Dess finansiering kommer främst från amerikanska UD, men även från bl.a. Storbritannien, Irland, Sverige, Norge och Nederländerna. Även privata stiftelser sponsrar Freedom House.
Detta mått är ett mått för att mäta frihet i världen. Avseende de politiska rättigheterna som mäts ingår såväl valprocessen som t.ex. korruption. I de medborgerliga friheterna ingår inte enbart opinionsfriheterna utan även t.ex. äganderätt, lika möjligheter och frihet från ekonomisk exploatering. Liksom EIU:s demokratimått så är Freedom House demokratiindex maximalistiskt.
Freedom House definierar valdemokrati utifrån fyra kriterier; 1) flerpartisystem, 2) allmän och lika rösträtt för all vuxna medborgare (vissa undantag kan göras), 3) regelbundna – hemliga och säkra – val som ger ett resultat som är representativt för folkviljan utan valfusk, och 4) de främsta partierna har tillträde till väljarna genom media och öppna valkampanjer.
Måttet som mäts bygger på experters subjektiva bedömningar av de uppställda indikatorerna. Måttet utgår från två skalor, dels en för politiska rättigheter, dels en för medborgerliga friheter. Medan bedömningen av de politiska rättigheterna sker utifrån tre komponenter (valprocessen, politisk pluralism och deltagande samt samhällsstyrning) så sker bedömningen av de medborgliga friheterna utifrån fyra komponenter (yttrande-, tanke- och religionsfrihet, organisationsfrihet, rättssäkerhet samt personlig autonomi och individuella rättigheter). Det krävs relativt mycket information för att göra kodningen och mot bakgrund av att detta sker av experter utifrån främst subjektiva bedömningar finns utrymme för tolkning. Freedom House delar in stater i tre grupper fria stater (free), delvis fria (partly free) och icke-fria (non-free).
Varieties of Democracy
Detta demokratiindex är under uppbyggnad. Syftet är att skapa ett bättre demokratimått för såväl forskare som praktiker. Bakom indexet står forskare från Sverige och USA och indexets institutionella säte är Göteborgs universitet och University of Notre Dame.
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
342
Finansieringen kommer bl.a. från Sverige, EU kommissionen, Kanada och Danmark.
Det demokratimått som Varities of Democracy kommer att visa kommer att vara mer omfattande än de baskriterier som redovisats ovan. Måttet utgår ifrån sju olika demokratiideal och 329 indikatorer ska bedömas. Av dessa är 175 indikatorer subjektiva och för att minska risken för tolkningsutrymme kodar 5 experter varje indikator.
Institute for Democracy and Electoral Assistance, IDEA
IDEA har utarbetat en metod för stater att utvärdera sin demokrati, International IDEA’s State of Democracy Assessment Framwork. Utifrån principerna om offentlig kontroll över beslutsfattare och politisk jämlikhet för dem som utövar denna kontroll, utgår utvärderingen ifrån sju demokratiska värderingar som i sin tur utgör grunden för det frågebatteri strukturen för utvärderingen. De indikatorer eller frågor delas in i fyra olika komponenter. Dessa inkluderar 1) medborgarskap, lag och rättigheter, 2) om regeringen är representativ och om ansvarsutkrävande kan ske, 3) deltagande i den politiska processen från det civila samhället, och 4) statens påverkan av demokratisk utveckling globalt och påverkan från utlandet gentemot den aktuella staten.
IDEA’s utvärderingsmodell skiljer sig helt från de ovan angivna demokratiindexen då utvärderingen sker av staten självt. Modellen använder främst medborgarna i staten i fråga för att genomföra bedömningen. Det resultat som erhålls syftar till att skapa underlag som kan användas för att genomföra demokratiska reformer.
12.7.3 Skillnader mellan demokratiindexen
Det kan konstateras att det finns olikheter mellan de redovisade demokratiindexen som bl.a. medför att kodningen av en stat kan skilja sig åt. En orsak till att de olika indexen skiljer sig åt är att de utgår ifrån olika demokratibegrepp. Detta medför att processerna för att få fram de olika demokratiindexens demokratimått skiljer sig åt, bl.a. genom att innefatta olika komponenter och indikatorer utifrån vilka en stat ska bedömas. De olika demokratiindexen beak-
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
343
tar således, jämfört med varandra, olika aspekter vid framtagandet av ett demokratimått. Vidare beaktar de olika demokratiindexen i olika utsträckning huruvida staten i fråga uppfyller de så kallade baskriterierna.
En annan skillnad mellan demokratiindexen är att de använder olika skalnivåer och tröskelvärden. Ett par index är dikotoma, vilket innebär att de endast har två värden 0 (diktatur) och 1 (demokrati). Övriga demokratiindex använder sig av fler värden. T.ex. har Freedom House en skala från 1–7, Economist Intelligence Unit en skala från 0 till 10, Polity en skala från -10 till +10 och Vanhanen en skala från 0 till 100.
En annan tydlig skillnad är att de olika demokratiindexen använder sig av olika andelar av objektiva faktauppgifter respektive subjektiva bedömningar. Inget demokratiindex är fritt från subjektiva inslag, vilket innebär att alla demokratimått – mer eller mindre – är ett uttryck för subjektiva bedömningar hos de personer som tagit fram demokratimåtten. Vidare varierar antalet personer som är involverade för att ta fram demokratimåtten högst avsevärt mellan demokratiindexen. Varieties of Democracy involverar fler än 3 000 personer, medan t.ex. Boix, Miller och Rosato endast involverar tre personer. Detta får betydelse inte minst vad gäller bedömningen av de subjektiva indikatorerna.
Demokratiindexens aktualitet skiljer sig även åt på grund av att de uppdaterar sina demokratimått med olika frekvens. Inget demokratimått uppdateras med sådan frekvens att det i varje givet ögonblick ger ett aktuellt mått. Här kan nämnas Polity respektive Freedom House som uppdateras på årlig basis medan Bertelsmann Transformation Index uppdateras vartannat år.
En ytterligare skillnad mellan demokratiindexen är att syftet bakom dessa skiljer sig åt. Polity togs fram för att studera politiska systems överlevnad. Vanhanen togs fram för att användas i studier av orsaker till demokratins uppkomst. Preworski m.fl. togs fram för att undersöka vilka effekter demokrati har inom samhällsområden, bl.a. förhållandet mellan en stats ekonomiska situation och den politiska utvecklingen i staten, Boix, Miller och Rosato togs fram för att studera demokratins utveckling och Bertelsmann Transformation Index togs fram för att ge information om den demokratiska och marknadsekonomiska utvecklingen. Economist Intelligence Unit togs fram för att ge företag ett underlag när det gäller situa-
Demokrati och icke-demokrati SOU 2015:72
344
tionen i världen, medan syftet med det index som tas fram av Freedom House är att mäta friheten i världen.
12.7.4 Är demokratimått ett tillförlitligt sätt att bedöma en stats demokratiska status?
Vid framtagandet av ett demokratimått uppstår flera osäkerhetsfaktorer och det föreligger därför en risk för att det uppstår mätfel och att måttet därigenom blir missvisande. En första uppenbar osäkerhetsfaktor utgör den demokratidefinition som processen utgår från. Eftersom det inte finns någon allmänt vedertagen definition av vad demokrati är finns en risk att den definition som läggs till grund för processen antingen är för minimalistisk eller maximalistisk. Dvs. att definitionen antingen inte innefattar tillräckligt med aspekter för att kunna ge en rättvisande bild av demokratinivån i en stat eller att definitionen innefattar alltför för många mätindikatorer, vilket medför svårigheter att jämföra olika stater. Den subjektiva avläsningen av de olika indikatorerna medför i sig också en risk för att bilden av en stat blir missvisande.
En annan osäkerhetsfaktor som riskerar ge ett missvisande demokratimått är tillförlitligheten i den information som infogats i processen. Är informationen objektiv eller har informationen behövts tolkats – subjektivt värderats – före implementering och därmed blivit godtycklig? Om det är olika personer som ska tolka olika indikatorer kan dessa ha olika uppfattningar om hur bedömningen bör göras.
En tredje osäkerhetsfaktor utgörs av hur aggregeringen sker. Har komponenterna adderats, multiplicerats eller på annat sätt vägts samman? Ger den valda aggregeringen en rättvisande bild eller inte?
En fjärde osäkerhetsfaktor utgör valet av skalsteg respektive valet av tröskelvärden. Skalstegen kan härvid antingen vara två (ett dikotomt mått) eller flera (kontinuerligt mått). Om flera skalsteg används uppkommer frågan hur man avgör när en stat uppfyller kraven på en demokrati, dvs. var på skalan görs gränsdragningen.
Som konstaterats är demokratibegreppet omdiskuterat och det saknas en given definition för detta. Redan denna osäkerhet medför att det objektivt saknas förutsättningar att på ett oantastligt sätt kunna mäta hur pass demokratisk en stat är. Att processen för att
SOU 2015:72 Demokrati och icke-demokrati
345
ta fram demokratimåttet dessutom innefattar subjektiva bedömningar – i större eller mindre utsträckning mellan de olika demokratiindexen – medför i än större utsträckning att demokratiindexens demokratimått inte utgör en objektiv beskrivning av verkligheten. Inget av demokratiindexen har heller tagits fram i syfte att konkret, i det enskilda fallet, avgöra huruvida en stat är att bedöma som demokratisk eller icke-demokratisk. Därtill kan konstateras att inget demokratiindex erbjuder, i varje given stund, en aktuell bedömning avseende en särskild stat.
347
13 Frågor och förslag, en översikt
13.1 Inledning
Kommittén har enligt direktivet i uppdrag att utreda den framtida svenska exportkontrollen och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Förutom förslaget om demokratikriterium, som särskilt avser icke-demokratiska stater, är kommitténs övriga förslag generella och innebär skärpningar av exportkontrollen gentemot alla stater.
I det följande redogörs för de frågeställningar som kommittén har att besvara enligt direktivet samt var i betänkandet kommitténs förslag återfinns.
13.2 Frågeställningar att besvara
Enligt direktivet ska kommittén besvara nedanstående frågeställningar:
Kommittén ska utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Kommitténs förslag återfinns i kapitel 1, 14–17 och 19.
Kommittén ska föreslå de överväganden som bör göras för att fastställa om en stat är en icke-demokrati. I detta ligger att identifiera kriterier för när en stat är att betrakta som icke-demokratisk. Inom ramen för uppgiften ska kommittén vidare föreslå på vilket sätt en skärpning av exportkontrollen ska göras samt hur den ska omsättas i regelverket. De föreslagna åtgärderna ska beakta förändringar i mottagarlandet, inte minst i samband med affärer som sträcker sig över lång tid. Kommitténs förslag återfinns i kapitel 14 och 16.
Frågor och förslag, en översikt SOU 2015:72
348
Kommittén ska analysera konsekvenserna av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater för – den svenska exporten av krigsmateriel och tekniskt bistånd, – industrin och för ekonomin i stort, – Sveriges försvarsförmåga och för dess försvars- och säkerhetspolitik, – Sveriges möjligheter att samarbeta med andra länder avseende materielförsörjning, påverkan på den svenska materielförsörjningen samt påverkan på Sveriges bredare bilaterala relationer, – Sveriges möjligheter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet.
Kommitténs analys återfinns i kapitel 18
Kommittén ska föreslå vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser – varvid utredningens övergripande syfte ska beaktas – samt analysera konsekvenserna därav. Kommitténs förslag och analys återfinns i kapitel 15 och 18.
Kommittén ska kartlägg andra samarbetsländers exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater. Kommitténs kartläggning återfinns i kapitel 10.
Kommittén ska utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen, inklusive rörande Exportkontrollrådet. Kommitténs förslag återfinns i kapitel 17.
Kommittén ska utreda lämpligheten av att införa sanktionsavgifter i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd samt lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga. Kommitténs förslag i den delen har presenterats i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83), till vilket hänvisas.
Kommittén ska utreda och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte samt, i förekommande fall, lämna förslag till författningsändringar. Kommitténs förslag återfinns i kapitel 1 och 19.
SOU 2015:72 Frågor och förslag, en översikt
349
Kommittén ska redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tiden.
Kommitténs redovisning. Kommittén har i denna del vänt sig till Inspektionen för strategiska produkter (ISP) och bett myndigheten redogöra för förhållandena. Det saknas skäl för kommittén att vid sidan om den redovisning som ISP gjort göra en egen redovisning, vilken i huvudsak skulle bygga på myndighetens redovisning. I denna del har kommittén därför valt att presentera ISP:s redovisning i sin helhet som en bilaga i betänkandet (bilaga 4). Innehållet i bilagan har löpande behandlats i betänkandetexterna.
351
14 Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att det införs ett
demokratikriterium i riktlinjerna som medför att den mottagande statens demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. En stats demokratiska status bedöms utifrån förekomsten av demokratiska institutioner, statens respekt för demokratiska processer samt de medborgliga och politiska rättigheterna. Ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme föreligger för att tillstånd beviljas. I det fall det finns grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd.
14.1 Inledning
En hörnsten inom svensk utrikespolitik är att bidra till internationell fred och säkerhet. Som framhållits i kapitel 4 råder ett generellt förbud mot bl.a. utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Tillstånd kan emellertid lämnas om det föreligger säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det. Den svenska utrikespolitiken genomsyras av strävan att främja demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling. Det faktum att export av krigsmateriel kan komma att hämma denna strävan, och därmed undergräva de utrikespolitiska målen, medför att det föreligger behov av att utforma exportkontrollregelverket så att samtliga utpekade utrikespolitiska mål kan beaktas.
Då det varken i gällande riktlinjer eller i Sveriges internationella förpliktelser och åtaganden återfinns ett kriterium i vilket den mottagande statens demokratiska status ska beaktas föreslår kommit-
Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna SOU 2015:72
352
tén att ett sådant införs. I detta kapitel redovisas kommitténs förslag på hur ett demokratikriterium kan utformas. Vidare lämnas förslag vad som ska beaktas i tillståndsprövningen när en stats demokratiska status ska utvärderas. Med hänsyn till det starka samband som föreligger mellan en stats demokratiska status och dess respekt för mänskliga rättigheter föreslår kommittén att dessa utrikespolitiska hänsynstaganden bör behandlas i ett sammanhang i riktlinjerna. Kommitténs förslag till utformning av riktlinjer i denna del återfinns i kapitel 16.
14.2 En stats demokratiska status
För att en stat ska kunna betraktas som en demokrati krävs att den uppfyller vissa grundläggande krav samt att vissa demokratiska institutioner finns på plats. De demokratiska institutionerna sätter ramarna för bl.a. hur det folkliga deltagandet i val till landets politiska församlingar garanteras liksom regler som säkerställer alla individers politiska och medborgliga rättigheter. Demokrati kräver att politiskt ansvar kan utkrävas av de folkvalda samt att det föreligger en maktfördelning mellan vissa av demokratins institutioner. Vidare förutsätts förekomsten av politiska partier, oberoende media och aktiva enskilda organisationer som får verka fritt. Härutöver krävs att alla medborgare har såväl kunskap om sina rättigheter som en möjlighet att utnyttja dem.
Mot bakgrund härav är det inte tillräckligt att enbart beakta förekomsten av de demokratiska institutionerna vid bedömningen om en stats demokratiska status utan det krävs även att en bedömning görs av hur väl dessa fungerar. I en sådan helhetsbild ska såväl förekomsten av demokratiska institutioner (formell demokrati), som hur väl dessa institutioner fungerar i praktiken (reell demokrati) vägas in i prövningen. Utfallet av en sådan bedömning beskriver den enskilda statens demokratiska status.
Det demokratiska underskottet i de stater som inte betraktas som demokratier kan vara mycket olika. Alltifrån de stater som har de demokratiska institutionerna på plats, men där dessa inte fungerar tillfredsställande (underskott i reell demokrati), till de stater som saknar institutioner eller där dessa institutioner är under upp-
SOU 2015:72 Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna
353
byggnad – i dessa fall torde det även föreligga brister i utövandet av demokrati (underskott i såväl formell som reell demokrati).
14.3 Aspekter att beakta vid tillståndsprövningen avseende en stats demokratiska status
Som anförts bör bedömningen av en stats demokratiska status ta sin utgångspunkt i huruvida staten har såväl den formella som den reella demokratin på plats.
Kommittén finner att en bedömning av en stats demokratiska status lämpligen görs utifrån de baskriterier (grundkriterier) som redogörs för i kapitel 12, dvs.:
Förekomsten av öppna rättvisa val med allmän och lika rösträtt.
Att dessa val är ”effektiva” i bemärkelsen att de avser statens ledande befattningar, och att dessa i sin tur har kontroll över landets territorium.
Att ett antal politiska fri- och rättigheter upprätthålls även mellan valen, i synnerhet, åsiktsfrihet (vilket inkluderar yttrande- och pressfrihet), organisations- och mötesfrihet, och en därmed sammanhängande frihet från förtryck och repression.1
Grundläggande i demokratibegreppet är alla människors lika rätt och värde. Detta kräver ett väl fungerande rättsväsende grundat på rättsstatens principer. Utgående ifrån de ovan nämnda baskriterierna kan bedömningen även utgå ifrån de element som FN:s Generalförsamling2 fastslagit utgör väsentliga delar i en demokrati dvs.:
1 Kommittén anser att även religionsfrihet bör finnas med i en sådan uppräkning. 2 Detta gjordes bl.a. i Generalförsamlingens resolution Enhancing the role of regional, subregional and other organizations and arrangements in promoting and consolidating democracy
A/RES/59/201 där generalförsamlingen i 1 operativa paragrafen “Declares that the essential elements of democracy include respect for human rights and fundamental freedoms, inter alia, freedom of association and peaceful assembly and of expression and opinion, and the right to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives, to vote and to be elected at genuine periodic free elections by universal and equal suffrage and by secret ballot guaranteeing the free expression of the will of the people, as well as a pluralistic system of political parties and organizations, respect for the rule of law, the separation of powers, the independence of the judiciary, transparency and accountability in public administration, and free, independent and pluralistic media.”
Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna SOU 2015:72
354
Respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, bland annat religions-, förenings-, mötes-, yttrande- och åsiktsfrihet.
Medborgarnas rätt att delta i skötseln av allmänna angelägenheter, direkt eller genom fritt valda ombud, samt rätten att bli vald vid periodiska fria och allmänna val.
Förekomsten av allmän och lika rösträtt (röstningen bör vara hemlig för att garantera att folkets vilja fritt ska komma till uttryck).
Att det politiska systemet är ett pluralistiskt system med politiska partier och organisationer.
Respekt för rättsstatsprincipen, inkluderande maktfördelning mellan verkställande, dömande och lagstiftande institutioner, samt rättsväsendets oberoende.
Att den offentliga förvaltningen är öppen samt att ansvar kan utkrävas.
Förekomsten av en fri, oberoende en pluralistisk media.
För att en stat ska betraktas som en demokrati förutsätts således fria och rättvisa val, allmän och lika rösträtt, rätten att kandidera till förtroendeuppdrag, möjligheter till ansvarsutkrävande, samt respekt för de olika opinionsfriheterna. En förutsättning för detta är bl.a. att varje individ – oavsett kön, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt – tillerkänns sina grundläggande fri- och rättigheter och ges möjlighet att delta i öppna och fria val av de styrande representanterna.3Om en stat utifrån sin lagstiftning gör åtskillnad mellan sina medborgare eller där det förekommer andra begränsningar föreligger ett demokratiskt underskott i staten ifråga.
Vid prövningen av en stats demokratiska status ska kvinnors rättigheter särskilt uppmärksammas. Av prövningen ska bl.a. framgå huruvida kvinnor har möjlighet att delta i samhällsstyrningen, rätt att utöva offentliga uppdrag samt rätt till självbestämmande.
3 Se regeringens skrivelse Frihet från förtryck, 2008/09:11.
SOU 2015:72 Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna
355
Att kvinnors rättigheter särskilt beaktas i bedömningen av en stats demokratiska status ligger även i linje med svensk utrikespolitiks mål att stärka lika rättigheter mellan män och kvinnor.
En orsak till att särskild hänsyn bör tas till kvinnor och barn vid tillståndsprövningen avseende krigsmaterielexport är att kvinnor och barn är särskilt utsatta i väpnade konflikter. Något som också särskilt uppmärksammats av FN:s säkerhetsråd.4
Vidare bör minoriteters rättigheter vara centralt vid bedömningen av en stats demokratiska status. Minoriteters rätt till sitt språk, sin kultur och sin religion är avgörande för om en stat ska betraktas som fullt ut demokratisk.
14.4 Utformningen och tillämpningen av ett demokratikriterium
Genom införandet av ett demokratikriterium lyfts en stats demokratiska status tydligare fram som en viktig utrikespolitisk faktor i den totalbedömning som ska göras för varje enskilt ärende. Att bevilja krigsmaterielexport till en stat som har grava demokratiska brister kan ses som en legitimering av eller politiskt stöd till den sittande regimen. Detta kan i sin tur komma att motverka Sveriges övergripande utrikespolitiska mål att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Det bör samtidigt framhållas att de flesta stater har någon form av demokratiska brister. Det demokratikriterium som kommittén föreslår ska utgöra ett hinder för krigsmaterielexport till stater som har tydliga brister i sin demokratiskastatus. Den mottagande statens respekt för de medborgerliga och politiska rättigheterna ska vara av avgörande betydelse (se vidare kapitel 16).
Som konstaterats kan det demokratiska underskottet i de stater som är att betrakta som icke-demokratiska skilja sig åt. Prövningen bör därför utgå från statens demokratiska status där hänsyn kan tas till den spännvidd som kan föreligga, alltifrån stater som gränsar till demokrati till stater med omfattande brister i sin demokratiska status. Denna syn på hur en stats demokratiska status ska analy-
4 Se bl.a. FN:s säkerhetsråds resolution 1325 som uppmanar medlemsstaterna att inkludera kvinnor i arbetet med säkerhetsfrågor på alla nivåer och resolution 1820 som syftar till att synliggöra sexuellt våld mot kvinnor i konflikter som en institutionaliserad form av vapen och krigsstrategi.
Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna SOU 2015:72
356
seras stämmer med den syn på demokrati som kommer till uttryck i ett antal regeringsskrivelser5 och framhålls även i utredningens direktiv.
Någon i förväg fastslagen gräns mellan stater som ska betraktas som demokratier respektive icke-demokratier anser kommittén inte kan göras. I stället ska en stats demokratiska status, utifrån de kriterier som tidigare redovisats, ingå som en central del i den helhetsbedömning som ska göras i det enskilda ärendet. Bl.a. bör det i prövningen beaktas i vilken riktning den aktuella staten rör sig – mot demokrati eller från demokrati. Det kan inte uteslutas att en stat som ännu inte är att betrakta som en konsoliderad demokrati, men som är i en positiv utveckling mot demokrati, kan vara i behov av att importera krigsmateriel för att säkerställa en sådan positiv utveckling. Sådant tillstånd bör emellertid lämnas med försiktighet. En sådan situation kan exempelvis uppstå för att skydda sig mot yttre hot och/eller internationell terrorism. Det kan heller inte uteslutas att det finns stater som balanserar på gränsen till demokrati, men som har en negativ demokratiutveckling och där Sverige p.g.a. detta inte bör bevilja tillstånd.
Respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och en fungerande rättsstat förutsätter och ömsesidigt förstärker varandra. Sambandet mellan mänskliga rättigheter och demokrati visar sig dels genom att respekt för dessa rättigheter förstärker en stats demokratiska styrelseskick, dels genom att demokratiska institutioner och beslutsprocesser gör skyddet för mänskliga rättigheter starkare. Demokratikriteriet och det nationella åtagandet avseende mänskliga rättigheter kan ses komplettera varandra i tillståndsprövningen. Att det kommer att uppstå viss överlappning mellan dessa två kriterier ser kommittén inte som problematiskt mot bakgrund av att tillståndsprövningen ska utgå från en helhetsbedömning.
Ett nationellt demokratikriterium som ska utgå från den mottagande staten som sådan utgör ett komplement till och en skärpning av nuvarande riktlinjer. Därmed skapas förutsättningar för att göra en samlad bedömning av de mål som särskilt lyfts fram i utrikespolitiken. Generellt kan sägas att ju större det demokratiska
5 Se bl.a. regeringens skrivelser Frihet från förtryck (skr. 2008/09:11), Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skrivelse 2007/08:109), och i propositionen Gemensamt ansvar –
Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122).
SOU 2015:72 Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna
357
underskottet är desto större utrikespolitiska skäl föreligger mot att tillstånd beviljas. Gentemot icke-demokratiska stater som har grava brister i sin demokratiska status föreligger hinder mot export. Enligt kommitténs uppfattning står det inte i överensstämmelse med svensk utrikespolitik att tillstånd beviljas till en sådan stat. Med stat som har grava och omfattande brister i sin demokratiska status avses vad som i dagligt tal benämns diktaturer eller auktoritära stater. Ärenden som berör stater med grava och omfattande brister i sin demokratiska status kan innefatta känsliga utrikespolitiska bedömningar. Exportkontrollrådet ska alltid rådfrågas i sådana ärenden.
359
15 Kommitténs förslag gällande följdleveranser
Kommitténs förslag: För att den inhemska försvarsindustrin ska
kunna verka på exportmarknaden så måste den köpande statens krav på eventuella garantier på leveranssäkerhet beaktas i exportkontrollregelverket. För att tydliggöra den svenska exportkontrollpolitikens syn på leveranssäkerhet bör en regel om följdleveranser även fortsättningsvis återfinnas i riktlinjerna. Kommittén föreslår att tolkningen av vad som utgör en följdleverans görs snävare än vad som i dag följer av riktlinjerna och den praxisutveckling som skett. Presumtionen för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser ska kvarstå, men en prövning ska alltid ske i det enskilda fallet för att säkerställa att tillstånd inte står i strid med Sveriges internationella förpliktelser. En sådan prövning ska också säkerställa att den mottagande staten fullgjort sina åtaganden till Sverige. Bl.a. att staten följt de föreskrifter som kan följa av ett slutanvändarintyg. Om så inte är fallet bör presumtionen brytas. I tillståndsprövningen ska även beaktas om situationen i den mottagande staten avsevärt försämrats i förhållande till hur situationen var när det ursprungliga beslutet beviljades. Så är t.ex. fallet om situationen för de mänskliga rättigheterna avsevärt försämrats så att den mottagande staten begår omfattande och allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. Exportkontrollrådet (EKR) bör rådfrågas i sådana ärenden. Vidare bör EKR rådfrågas i ärenden där en skälighetsbedömning ska göras huruvida en viss utförsel ska betraktas som en följdleverans.
Kommittén anser att en följdleverans ska anses vara för handen när det rör sig om reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel, speciell ammunition till tidigare levererad krigsmateriel, samt andra leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljade tillstånd.
Kommitténs förslag gällande följdleveranser SOU 2015:72
360
15.1 Förslag till regel om följdleverans
Kommittén föreslår att följande regel om följdleverans införs i riktlinjerna. Regeln tydliggör vad som ska betraktas som en följdleverans:
Tillstånd bör beviljas till följdleveranser. Med följdleverans avses utförsel av reservdelar, ammunition samt andra leveranser som har ett direkt samband med tidigare levererad krigsmateriel.
15.2 Inledning
Av utredningens direktiv framgår att kommittén ska pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa. Vidare följer av direktivet att de förändringar som föreslås inte ska få retroaktiv verkan, dvs. nuvarande exportkontrollregelverk ska tillämpas på tillstånd som beviljats före det att kommittén föreslagna förändringar träder kraft.
Inledningsvis kan konstateras att det i samband med att nuvarande riktlinjer antogs skedde en utökning av vad som är att anse som en följdleverans. Det kan vidare konstateras att praxisutvecklingen av vad som ska betraktas som en följdleverans – såsom det kommer till uttryck i de tio följdleveranstyper som redogjorts för i kapitel 11 – har utökats. Följdleveransbegreppet har med andra ord över tiden fått en vidgad innebörd. Enligt kommittén har tolkningen av följdleveransbegreppet genom praxisutvecklingen blivit alltför vidlyftig. För att legitimera en fortsatt presumtion för följdleveranser bör tolkningen av begreppet göras snävare.
15.3 Presumtionen att bevilja tillstånd för följdleveranser bör bestå
För att den inhemska försvarsindustrin ska kunna verka på exportmarknaden så måste den köpande statens krav på eventuella garantier på leveranssäkerhet beaktas i exportkontrollregelverket. För att tydliggöra den svenska exportkontrollpolitikens syn på leveranssäkerhet bör en regel om följdleveranser även fortsättningsvis återfinnas i riktlinjerna. Som en allmän princip bör framgå att det föreligger en presumtion för beviljande av tillstånd. Samtidigt bör upp-
SOU 2015:72 Kommitténs förslag gällande följdleveranser
361
märksammas att det inte finns någon allmän skyldighet att bevilja nya leveranser av krigsmateriel till en mottagarstat. Av motivtexten till gällande riktlinjer avseende följdleveranser av reservdelar m.m. framgår att tillstånd bör meddelas om inte ovillkorliga hinder är för handen. Även om kommittén delar synen att det ska föreligga en presumtion för följdleveranser så måste en prövning göras i varje enskilt fall. Tillstånd får t.ex. inte beviljas om det går emot någon internationell förpliktelse Sverige åtagit sig. Detta uppstår t.ex. om FN, EU eller OSSE beslutat om ett vapenembargo mot den mottagande staten, eller om det finns en övervägande risk att den aktuella krigsmaterielen kommer att användas för att allvarligt kränka mänskliga rättigheter eller den internationella humanitära rätten. Härutöver bör tillstånd till följdleverans inte beviljas i de fall där mottagarstaten inte fullgjort sina förpliktelser – som t.ex. kan framgå av ett slutanvändarintyg – gentemot Sverige. I tillståndsprövningen ska även beaktas om situationen i den mottagande staten avsevärt försämrats i förhållande till hur situationen var när det ursprungliga beslutet beviljades. Så är t.ex. fallet om situationen för de mänskliga rättigheterna avsevärt försämrats som medför att den mottagande staten begår omfattande och allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter.
För att presumtionen för följdleveranser ska bestå är det nödvändigt att behålla en restriktiv tolkning av vad som är att betrakta som en följdleverans. Endast leveranser som har ett direkt samband till tidigare levererad krigsmateriel bör betraktas som en följdleverans. Den praxisutveckling som skett avseende vad som bedömts utgöra en följdleverans har enligt kommittén kommit att bli alltför extensiv. Tolkningen av vad som utgör en följdleverans måste begränsas för att på så sätt säkerställa att presumtionen för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser kan kvarstå. EKR bör rådfrågas i ärenden där en skälighetsbedömning ska göras huruvida en viss utförsel ska betraktas som en följdleverans eller inte samt i ärenden där det finns skäl att överväga att presumtionen ska brytas.
I det följande redogör kommittén för sitt förslag till vad som fortsättningsvis ska betraktas som en följdleverans samt för hur en regel om följdleverans kan utformas.
Kommitténs förslag gällande följdleveranser SOU 2015:72
362
15.4 Förslag om vad som ska utgöra en följdleverans
De i kapitel 11 nämnda följdleveranstyperna kan delas in i tre undergrupper:
reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel,
speciell ammunition till tidigare levererad krigsmateriel, samt
leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljad utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd.
Hur kommittén ser på dessa undergrupper beskrivs närmare i det följande.
15.4.1 Reservdelar
Reservdelar utgör den tydligaste formen av följdleverans och ska även fortsättningsvis betraktas som en sådan. Denna typ av följdleverans torde heller inte skapa några gränsdragningsproblem eftersom det bör vara relativt enkelt att avgöra om det rör sig om en reservdelsleverans till tidigare levererad krigsmateriel.
I ett beslut om följdleverans av reservdelar bör det framgå att ärendet rör en sådan följdleverans samt när beslutet fattades om det ursprungliga utförseltillståndet. Härutöver har ISP att ta ställning till om det skett sådana förändringar i mottagandestaten att presumtionen för att tillstånd ska beviljas bör brytas.
15.4.2 Ammunition
Särskild eller speciell ammunition bör även fortsättningsvis betraktas som en följdleverans. Därvid fordras att ammunitionen i fråga är särskilt utvecklad för ett specifikt vapensystem. Vidare fordras att den aktuella ammunitionstypen omfattades av det ursprungliga utförseltillståndet. Robotar, vars avskjutningsanordning inte är av engångskaraktär, likställs i detta sammanhang med särskild eller speciell ammunition.
Om den ursprungliga krigsmaterielexporten avsåg ett vapensystem som har kapacitet till olika typer av verkan bör en åtskillnad göras utifrån vilken typ av mål som ammunitionen kan användas
SOU 2015:72 Kommitténs förslag gällande följdleveranser
363
till. Ett exempel på detta är ammunition till det i Sverige tillverkade granatgeväret Carl-Gustaf. Detta granatgevär kan dels användas med pansarbrytande ammunition, dels användas med anti-personell ammunition. Avgörande för bedömningen av huruvida en följdleverans är för handen eller inte beror således på vilken typ av ammunition som ursprungligen levererades. I sammanhanget bör även framhållas Sveriges internationella förpliktelser. I de fall en internationell förpliktelse föreligger får inte tillstånd beviljas, oaktat om det rör sig om en följdleverans.
Utgångspunkten för bedömningen blir delvis en annan i den situationen att prövningen avser vidareutvecklad eller uppgraderad ammunition till ett befintligt vapensystem, vilken medför en förstärkt vapenverkan eller utökat användningsområde. Huruvida en följdleverans i en sådan situation kan anses föreligga eller inte måste baseras på en skälighetsbedömning, där kopplingen till den ursprungliga leveransen bör vara avgörande. I den situationen fordras att ISP (eller regeringen om frågan hänskjutits dit) har tillräcklig information om vilka förändringar i vapenverkan eller användningsområdet som skett med hänsyn till vidareutvecklingen eller uppgraderingen. Av beslutsunderlaget ska tydligt framgå den skälighetsbedömning som myndigheten därvid gjort.
Avseende småkaliberammunition är denna generellt sett inte framtagen för ett specifikt vapensystem. Vid utförsel av sådan ammunition kan det därför som huvudregel inte bli fråga om att riktlinjerna för följdleveranser ska tillämpas.
15.4.3 Leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljad utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd
I nuvarande regelverk bedöms en leverans som har samband med tidigare beviljad utförsel, och där det framstår som oskäligt att inte bevilja tillstånd, som en följdleverans. I dessa fall är det subjektiva inslaget i bedömningen större än i de två andra undergrupperna.
I ISP:s promemoria redovisas bl.a. följdleveranstyperna: ersättningsleverans, kompletteringsleverans, återkommande anskaffning samt besläktad materiel. Vid bedömningen av nämnda leveranstyper torde oskälighetsbedömningen vara mer frekvent återkommande än i de övriga följdleveranstyper som ingår i denna under-
Kommitténs förslag gällande följdleveranser SOU 2015:72
364
grupp.1 De ovan uppräknade följdleveranstyperna har inte heller alltid en sådan direkt koppling till tidigare levererad krigsmateriel att det framstår som naturligt att en presumtion för att tillstånd ska beviljas ska föreligga. Däremot är kopplingen mellan den initiala utförseln och den aktuella en omständighet som är av betydelse för den sedvanliga totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Beaktat det anförda bör enligt kommitténs förmenande följdleveranstyperna ersättningsleverans, kompletteringsleverans, återkommande anskaffning samt besläktad materiel därför inte fortsättningsvis med automatik betraktas som följdleveranser.
I de fall det finns ett direkt samband med tidigare beviljad utförsel och aktuell utförsel bör den senare även fortsättningsvis betraktas som en följdleverans. Så är fallet avseende uppgradering av tidigare levererade vapensystem eller underhållsutrustning till sådana system. För att ett direkt samband ska anses föreligga krävs dock att det föreligger en direkt koppling till de produkter som tidigare har exporterats.
15.4.4 Leveranssäkerhetsgarantier från staten
En särskild situation föreligger i de fall där svenska staten åtagit sig leveranssäkerhetsgarantier gentemot den mottagande staten. Att bryta ett sådant åtagande utgör ett beslut av sådan principiell betydelse att ärendet som regel bör prövas av regeringen, efter det att EKR rådfrågats.
15.4.5 Bedömda effekter av förslaget
Som påpekats utgör leveranssäkerhet för en köpande stat en avgörande faktor i en upphandling och därmed utgör frågan om tydlighet rörande följdleveranser en förutsättning för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna verka på exportmarknaden. Den frågeställning som är av intresse att besvara med anledning av kommitténs förslag om följleveranser är huruvida Sverige och svenska före-
1 Underhållsutrustning, renoverings- och uppdateringssatser, följdleveranser utgående från licensavtal samt tidigare civil materiel.
SOU 2015:72 Kommitténs förslag gällande följdleveranser
365
tag genom förslaget kan komma att betraktas som en mindre tillförlitlig samarbetspartner och leverantör.
Genom att det tydligt i exportkontrollregelverket framgår vad som ska anses utgöra en följdleverans liksom att det även fortsättningsvis ska föreligga en presumtion för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser tydliggörs den svenska exportkontrollpolitiken. För en köpare är det således redan klart inom vilka ramar en följdleverans kan medges. De stater som med anledning av förslaget i denna del väljer bort att köpa krigsmateriel från Sverige är sannolikt sådana stater som genom de övriga skärpningar som kommittén föreslår ändå inte skulle komma ifråga för svensk krigsmaterielexport. Detta medför följaktligen att den föreslagna skärpning avseende följdleveransbegreppet inte torde innebära någon ytterligare konsekvens för försvarsindustrin än den som följer av de övriga skärpningar som föreslås.
Att exportkontrollregelverket är så tydligt som möjligt på denna punkt medför att den trovärdighet som Sverige och svenska företag i dag åtnjuter på den globala marknaden som en tillförlitlig samarbetspartner kan bestå.
15.5 Beaktande av tidsaspekten vid bedömningen av följdleverans
Som angetts föreligger ingen bortre tidsgräns för när en följdleverans kan ske. Detta har kritiserats och röster har höjts för att få till stånd en tidsgräns för följdleveranser.
Kommittén ser inte att det är möjligt att av praktiska skäl uppställa någon generell bortre tidsgräns. Dels på grund av svårigheterna att objektivt bedöma den livslängd som nu aktuella produkter har, dels på grund av att det i stor utsträckning är ägarens/brukarens perspektiv på produktens livslängd som måste läggas till grund för bedömningen. Härutöver torde det skilja sig avsevärt mellan olika produkters respektive hela systems livslängd, vilket också medför svårigheter att föra in en tidsbegränsning för hur länge en följdleverans kan vara för handen. Då en prövning alltid ska ske i det enskilda fallet utgör likväl tidsaspekten en faktor som ska beaktas i den helhetsbedömning som ska göras.
367
16 Exportkontrollregelverkets ramverk
Kommitténs förslag: Exportkontrollregelverkets nuvarande struk-
tur bör bestå, dvs. att krigsmateriellagen anger vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda riktlinjer. Riktlinjerna ska inte ges författningsstatus eftersom tillståndsprövningen ska bygga på en politisk avvägning och därmed inte etablera några positiva rättigheter som kan prövas i en juridisk process.
Av krigsmateriellagen bör även fortsättningsvis följa ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Under vissa förutsättningar ska dock tillstånd även fortsättningsvis kunna lämnas. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden bör även fortsättningsvis ligga till grund för prövning av tillstånd enligt krigsmateriellagen. Exportkontrollrådets (EKR) roll som rådgivande organ bör bestå då detta skapar förutsättningar för att erhålla en bred parlamentarisk bas kring exportkontrollen av krigsmateriel. Det politiska ansvaret för de tillståndsbeslut som fattas vilar emellertid ytterst hos regeringen.
Gällande skrivna riktlinjer återspeglar inte fullt ut de principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen avseende utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet eller för annan utlandssamverkan. De förändringar som skett inom säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken sedan riktlinjerna formulerades måste komma till uttryck i dessa. De förslag till skärpningar av exportkontrollen av
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
368
krigsmateriel som kommittén föreslår bör också komma till uttryck i riktlinjerna.
Sedan riktlinjerna formulerades har Sverige biträtt ett antal internationella förpliktelser och åtaganden inom exportkontrollområdet av krigsmateriel. Bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och FN:s vapenhandelsfördrag (Arms Trade Treaty, ATT). Kommittén anser att det är angeläget att regeringen utarbetar nya riktlinjer som i ett dokument sammanför alla nationella och internationella principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen. En sådan konsolidering skulle skapa större transparens och överskådlighet i exportkontrollregelverket samt tydliggöra den svenska exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel. De kriterier som följer av de internationella förpliktelserna och åtagandena utgår till skillnad från de svenska riktlinjerna ifrån ett materielspecifikt synsätt. I de svenska riktlinjerna, såsom de kommer till uttryck i de villkorliga hindren, ska en bedömning av den potentiella mottagande statens situation som sådan göras, främst vad gäller förekomsten av, eller risken för, väpnad konflikt, situationen för de mänskliga rättigheterna samt den mottagande statens demokratiska status (enligt kommitténs förslag). Hur en sammanvägning av de olika regelverken ska göras är en grannlaga uppgift i sig själv. I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram nya riktlinjer. Däremot lämnar kommittén förslag på hur nya riktlinjer skulle kunna struktureras och utformas. Tillståndsprövningen bör ta sin utgångspunkt i huruvida ett tillstånd är förenligt med de internationella förpliktelser Sverige iklätt sig. I de fall ett tillstånd skulle stå i strid med Sveriges internationella förpliktelser ska en ansökan om export avslås. Därefter ska en helhetsbedömning göras som dels tar i beaktande de internationella kriterierna som Sverige åtagit sig att beakta i tillståndsprövningen dels prövar ett tillstånds förenlighet med Sveriges utrikespolitik såsom bl.a. kommer till uttryck i de nationella kriterierna som Sverige ensidigt valt att föra in i prövningen.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
369
16.1 Inledning
Det kan inledningsvis konstateras att en önskad skärpning av exportkontrollen kan ske på olika sätt. Detta kan ske t.ex. genom införandet av ytterligare kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen, genom förbättrad tillsyn, genom förbättrad efterkontroll eller genom en utökning av antalet produkter som kontrolleras. Enligt kommitténs förmenande bör skärpningen ske genom en kombination av olika åtstramande åtgärder.
I detta kapitel redogörs för kommitténs uppfattning om hur exportkontrollregelverket bör utformas vad gäller tillståndsprövningen som följer av krigsmateriellagen, inkluderande hur riktlinjerna bör utformas och struktureras.
16.2 Gällande förutsättningar
Kommitténs uppdrag är bl.a. att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den med det huvudsakliga syftet att skärpa exportkontrollen gentemot ickedemokratiska stater. Det är enligt kommitténs uppfattning således inte en fråga ”om” utan ”hur” exportkontrollen av krigsmateriel ska skärpas gentemot icke-demokratiska stater. Uppdraget att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring denna måste ske med beaktande av de ställningstaganden som regering och riksdagen gjort avseende de politikområden som styr exportkontrollen av krigsmateriel. Regeringen har i sin skrivelse om strategisk exportkontroll för 2013 berört kommittén och dess arbete. Regeringen har därvid anfört att utgångspunkten för kommitténs arbete utgörs av de ”förutsättningar som gäller för den svenska utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken.”
Utöver de politiska avvägningar som följer av exportkontrollen av krigsmateriel väcker också försäljning och export av krigsmateriel både moraliska och etiska frågor, vilka kan tala mot sådan verksamhet. Det är därför av stor vikt att den förda exportkontrollpolitiken betraktas som legitim och för detta förutsätts att det är tydligt på vilka grunder beslut fattas avseende denna verksamhet. En kritik som framförts mot gällande regelverk är att det föreligger otydlighet avseende bl.a. vilket regelverk som tillämpas i tillståndsprövningen samt vilka grunder som ett beslut bygger på. Kommit-
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
370
téns förslag syftar till att skapa ökad tydlighet. Vad gäller att öka öppenheten och transparensen i exportkontrollen av krigsmateriel framgår kommitténs förslag av kapitel 17.
Av krigsmateriellagen bör även fortsättningsvis följa ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Sverige har emellertid av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel. Tillstånd för sådan verksamhet ska således under vissa förutsättningar kunna lämnas. Exportkontrollen av krigsmateriel syftar ytterst till att säkerställa att den krigsmateriel som förs ut ur Sverige går till för oss acceptabla mottagarländer. De förslag till principer och kriterier som ska ligga till grund för den tillståndsprövning som ska ske måste grunda sig dels på Sveriges nationella målsättningar som återfinns i berörda politikområden, dels på Sveriges internationella förpliktelser och åtaganden. Det politiska ansvaret för de beslut som fattas i enlighet med krigsmateriellagstiftningen vilar ytterst på regeringen. Detta gäller särskilt ärenden som berör vitala nationella säkerhetsintressen. Exportkontrollregelverket måste möjliggöra för regeringen att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet.
16.3 Utformningen av exportkontrollregelverket för krigsmateriel
Som framhållits är kommitténs uppdrag att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den med det huvudsakliga syftet ”att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot ickedemokratiska stater.”1 För kommitténs arbete blir det följaktligen nödvändigt att besvara frågan om vad som ska innefattas i begreppet ”krigsmateriellagstiftning”.
Det gällande exportkontrollregelverket för krigsmateriel består av flera delar, nämligen av; krigsmateriellagen, krigsmaterielförordningen, de riktlinjer som regeringen redovisat i propositionen till den gällande krigsmateriellagen, de internationella förpliktelser på området som Sverige iklätt sig samt den praxisutveckling som skett
1 Direktiv 2012:50 s. 5.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
371
över tiden. Utöver den grundläggande förutsättning som krävs för att tillstånd ska kunna ges – att det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl – lämnar vare sig krigsmateriellagen eller krigsmaterielförordningen någon närmare vägledning om vilka överväganden som ska göras i tillståndsprövningen. Krigsmateriellagen reglerar endast vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha. Av 1 § krigsmateriellagen följer att tillståndsbeslut enligt lagen grundas på politiska överväganden. Medan inriktningen anges i lagen återfinns de närmare principerna och kriterierna för tillståndsprövningen på annat håll, nämligen i riktlinjerna, i regeringens och Inspektionens för strategiska produkter (ISP) praxis samt i Sveriges internationella förpliktelser och åtaganden. I riktlinjerna utvecklas i första hand de utrikespolitiska skälen när tillstånd inte får eller bör lämnas. Enligt den gällande utformningen av exportkontrollregelverket skulle de principer och allmänna råd som ska ligga till grund för en skärpt tillståndsprövning gentemot icke-demokratiska stater komma till uttryck i riktlinjerna.
Som angetts har riktlinjerna medvetet inte givits författningsstatus. Ett bärande skäl därtill är att ställningstagandet huruvida utförsel eller annan utlandssamverkan bör medges eller inte ska utgå från ett politiskt ställningstagande och inte utgöra en juridisk normprövning. Ett annat skäl är att det inte ansetts vara möjligt att inom ramen för normgivning reglera alla de situationer och hänsyntaganden som måste vägas in i tillståndsprövningen.2 Som framgår av kapitel 4 har detta ställningstagande bekräftats av såväl regering som riksdag vid återkommande tillfällen, senast under våren 2014 i samband med behandlingen av FN:s vapenhandelsfördrag. Vid dessa tillfällen har såväl regering som riksdag anfört att riktlinjerna, kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport samt bedömningsgrunderna i vapenhandelsfördraget inte lämpar sig för att genomföras i författningsform.3
Kommittén delar denna uppfattning och anser inte att riktlinjerna, vilka inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap.
2 Se bl.a. prop. 1995/96:31. s. 24 där det anges ”Samtidigt står det klart att de utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressena är mångskiftande. Möjligheterna att förutse och på ett smidigt sätt reglera de olika situationer som kan komma upp i tillämpningen är begränsade. Regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan är inte heller avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.” 3 Se regeringens ställningstagande i prop. 2013/14:190 s. 24f som sedermera godkändes av riksdagen bet. 2013/14:UU8, rskr. 203/14:313.
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
372
regeringsformen, bör ges normgivningskaraktär. Om så skedde skulle tillståndsprövningen övergå till att bli en normtillämpning, vilket i sig är direkt olämpligt mot bakgrund av att besluten ytterst ska grunda sig på politiska överväganden. Den nuvarande ordning bör således bestå vilket medför att regelverket inte ger en tillverkare av krigsmateriel någon rätt att t.ex. erhålla tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan. Sådant tillstånd lämnas endast då det ligger i Sveriges eget intresse. Om tillståndsprövningen skulle ske utifrån juridiska ställningstaganden medför det att regelverket kan komma att uppfattas innehålla civila rättigheter enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Om så blev fallet skulle ett tillståndsbeslut kunna bli föremål för domstolsprövning.4 Det är värt att notera att en sådan prövning endast rör den som berörs av tillståndsbeslutet. Olika intresseorganisationer skulle således inte kunna överklaga ett meddelat tillstånd eftersom de inte skulle anses vara ”saklegitimerade”. En juridisk prövning skulle också medföra att det inte längre fanns utrymme för de politiska hänsynstaganden som dagens regelverk möjliggör. I likhet med de återkommande ställningstaganden som riksdag och regering gjort vid tidigare behandlingar av riktlinjernas status ska riktlinjernas nuvarande normativa status bestå. Att ge riktlinjerna författningsstatus skulle dessutom medföra praktiska svårigheter eftersom det är närmast ogörligt att utforma en författningstext så att den är tillräckligt flexibel för att kunna anpassas till växlande säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska krav.
Det anförda medför att kommittén anser att det finns starka skäl för att nuvarande struktur av exportkontrollregelverket bör bestå. Därmed kan beslut rörande exportkontroll av krigsmateriel även fortsättningsvis ytterst grundas på politiska överväganden. De generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen bör återges i särskilda riktlinjer, vilka inte ges författningsstatus, men jämväl får riksdagens godkännande. Beaktat detta kan direktivets skrivningar om att krigsmateriellagstiftning ska skärpas inte förstås innebära att enbart ändringar i krigsmateriellagen ska
4 Jfr Europadomstolens avgörande Anckarcrona mot Sverige, mål nummer 35178/97. I avgörandet prövades frågan om förekomsten av rättigheter att erhålla tillstånd enligt krigsmateriellagen. Domstolen konstaterade därvid att den enskildes intresse i frågan inte alls beaktades vid prövningen, vilken endast utgörs av politiska överväganden.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
373
komma ifråga Mot bakgrund av att kommittén anser att den nuvarande strukturen av exportkontrollregelverket ska bestå medför det att de kriterier och/eller bedömningsverktyg som kommittén föreslår i syfte att skärpa tillståndsprövningen ska göras i riktlinjerna. Som i dag ska den principiella inriktningen som en prövning ska ha framgå av lagen.
16.4 Skäl för att anta nya riktlinjer
Gällande riktlinjer har över tiden delvis förändrats. Förändringar har dels skett i de fall riktlinjerna inte gett tillräcklig vägledning, dels skett när riktlinjerna har omtolkats. Redan mot bakgrund av förändringar som skett inom säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken samt tillkommande internationella förpliktelser och åtaganden sedan riktlinjerna formulerades i början av 1990-talet är det lämpligt att nya riktlinjer formuleras. Genom utarbetandet av nya riktlinjer kan de utrikespolitiska skäl som talar emot krigsmaterielexport och de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som talar för sådan export utvecklas. Härutöver kan även de internationella förpliktelser och åtaganden på området som Sverige över tiden gjort – och vilka påverkar tillståndsprövningen – tillföras riktlinjerna. Mot bakgrund härav bör nya riktlinjer utarbetas då det enligt kommittén varken är möjligt eller lämpligt att beakta dessa förändringar genom enbart en omarbetning av gällande riktlinjer.
Att utarbeta nya riktlinjer förutsätter att de olika regelverk som parallellt med varandra påverkar exportkontrollen kan sammanvägas i ett enda dokument. Hur en sådan sammanvägning ska göras är en grannlaga uppgift. Dels beaktat att regelverken har olika utgångspunkter för prövningen – EU:s gemensamma ståndpunkt och FN:s Vapenhandelsfördrag utgår från ett materielspecifikt medan riktlinjerna bedömer mottagarstaten som sådan – dels beaktat att regelverken använder sig av olika termer och begrepp. För att en konsolidering ska bli tydlig och transparent samt för att ett sådant dokument ska vara tillämpbart förutsätts att samlade riktlinjer innehåller en enhetlig terminologi. Det kan konstateras att de olika dokumenten i dag använder sig av olika terminologi, t.ex. kan nämnas att de svenska riktlinjerna använder begreppet ”grova” kränkningar av mänskliga rättigheter, medan EU:s gemensamma stånd-
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
374
punkt använder begreppet ”allvarliga” kränkningar (begreppet ”intern repression” används också i dess kriterium avseende mänskliga rättigheter), och FN:s Vapenhandelsfördraget använder begreppet ”allvarlig” kränkning (dvs. i singular).
I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram nya riktlinjer. Däremot ska kommittén utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Kommittén lämnar därför förslag till en struktur avseende hur gällande riktlinjer och övriga regelverk kan konsolideras. Som regeringen påpekat ska, fram till dess en sådan konsolidering föreligger, ett beviljande av tillstånd kräva stöd i regelverket som helhet. Det kan inte komma i fråga att använda den minst stränga skrivningen inom regelverket.5
I de följande avsnitten utvecklas de skäl som enligt kommittén talar för behovet av att formulera nya riktlinjer.
16.4.1 Förändrade utrikespolitiska förutsättningar
Enligt direktivet är kommitténs uppdrag att bl.a. se över exportkontrollen avseende krigsmateriel, i syfte att skärpa den gentemot icke-demokratiska stater. Medan det i gällande riktlinjer framhålls att respekten för mänskliga rättigheter ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen så finns inte någon sådan motsvarande skrivning avseende demokrati. Som redovisats utgör gällande villkorliga hinder mot att tillstånd beviljas av dels att det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i staten i fråga, dels att staten i fråga befinner sig i väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en väpnad konflikt.
Ett av målen för svensk utrikes- och säkerhetspolitik är att förebygga krig och konflikter. Det villkorliga hinder som återfinns i riktlinjerna vad gäller strävan att stå utanför andra staters konflikter är fortfarande giltigt. Globaliseringen har medfört att även konflikter utanför vårt närområde kan påverka vår säkerhet. Att bidra till global fred och säkerhet genom att upprätthålla och försvara universella normer och värden, såsom demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling, bidrar även till Sveriges säkerhet.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
375
En skärpning av exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater kan förväntas stärka delar av utrikespolitiken, inte minst de utrikespolitiska målen att främja demokrati och mänskliga rättigheter i vår omvärld. Att exportera krigsmateriel till icke-demokratiska stater liksom till stater som begår omfattande och grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna kan medföra att Sverige uppfattas – direkt eller indirekt – legitimera regimen i den stat som mottar svensktillverkad krigsmateriel. Sedan gällande riktlinjerna antogs har även riksdag och regering antagit ”Sveriges politik för global utveckling” (PGU). Som angivits är målet med PGU att Sverige ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Detta mål är tänkt att genomsyra samtliga politikområden. En bristande samstämmighet mellan olika politikområden medför en risk för att Sveriges ansträngningar och framsteg när det gäller global utveckling och att bekämpa fattigdomen motverkas eller omintetgörs. I detta sammanhang kan krigsmaterielexporten riskera att undergräva målen för PGU eftersom det kan föreligga en intressekonflikt mellan behovet av att exportera och viljan att värna de intressen som kommer till uttryck i PGU. Sveriges engagemang och strävan för att stärka demokrati och mänskliga fri- och rättigheter globalt får inte undergrävas av krigsmaterielexporten.
Att främja demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling utgör en central del av Sveriges utrikespolitik och detta bör enligt kommittén tydligare komma till uttryck i riktlinjerna än som är fallet i dag.
16.4.2 Nya internationella förpliktelser och åtaganden
De internationella förpliktelser och åtaganden som Sverige gjort sedan gällande riktlinjer antogs medför också skäl till att nya riktlinjer bör utarbetas. Sverige har sedan riktlinjerna formulerades träffat flera internationella avtal som har betydelse för den svenska exportkontrollen av krigsmateriel. Detta gäller inte minst de förpliktelser som medför att vissa kriterier ska beaktas vid tillståndsprövningen.
Framväxten av såväl EU:s exportkontrollsamarbete som annat internationellt samarbete – bl.a. inom Wassenaar – samt därutöver
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
376
ikraftträdandet av FN:s Vapenhandelsfördraget6 har medfört att omfånget av de internationella förpliktelserna och åtagandena inom exportkontrollområdet av krigsmateriel ökat över tiden. Den svenska exportkontrollen styrs således inte längre enbart av de principer som kommer till uttryck i riktlinjerna. Dessa internationella förpliktelser och åtaganden åvilar Sverige som stat, och utan nationella bestämmelser föreligger ingen uttrycklig skyldighet för ISP att följa dessa förpliktelser och åtaganden.7 Regeringen har valt den lösningen att i instruktionen till ISP8 ålägga myndigheten att uppfylla de åtaganden inom sitt verksamhetsområde som följer av Sveriges samarbete inom EU. Regeringen har även under en period i regleringsbrevet instruerat ISP att tillämpa såväl de svenska riktlinjerna som den gemensamma ståndpunkten.9 Genom en förändring av instruktionen till ISP ges denna instruktion numera i förordningsform.10 Kommittén anser att det även bör komma till uttryck i krigsmateriellagen att man vid tillståndsprövningen ska beakta Sveriges internationella förpliktelser. Det är ett viktigt förtydligande och medverkar till ytterligare klarhet och därmed skärpning.11
6 Det bör uppmärksammas att de produkter som utgör krigsmateriel enligt FN:s Vapenhandelsfördrag är avsevärt färre än de produkter som utgör krigsmateriel enligt den svenska krigsmaterielförteckningen. 7 Sveriges dualistiska synsätt på folkrätten innebär att internationella konventioner först genom införlivandet med svensk rätt blir tillämpliga och bindande för domstolar, myndigheter och enskilda. Jfr prop. 1993/94:117, s. 11. 8 2 § 3 förordning (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter. Av paragrafen följer att ISP ska uppfylla de åtaganden inom sitt verksamhetsområde som följer av Sveriges samarbete inom Europeiska unionen och följa de tillämpningsbestämmelser som överenskommits mellan Europeiska unionens medlemsstater. 9 I pkt 1.1 i regleringsbrevet för budgetåret 2013 anges att ”ISP ska i sin prövning av tillståndsärenden på krigsmaterielområdet tillämpa både de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och de riktlinjer som framgår av rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. ISP ska tydliggöra beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten.” Genom ikraftträdandet av FN:s Vapenhandelsfördrag har ytterligare internationella förpliktelser och åtaganden kommit att behöva tas i beaktande vid tillståndsprövningen. 10 Av 1a § Förordning (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter följer att ”Inspektionen ska när det gäller utförsel och annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel, på det sätt som myndigheten finner lämpligt, tydliggöra beslutens förenlighet med de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan, samt de internationella åtaganden som gäller inom verksamhetsområdet, inklusive kriterierna i rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp av den 8 december 2008 om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel samt FN:s vapenhandelsfördrag.” Paragrafen trädde i kraft den 1 februari 2015. 11 Se kommitténs förslag i kapitel 1 samt kapitel 19.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
377
Det faktum att de principer och kriterier som ligger till grund för tillståndsprövning av utförseltillstånd m.m. återfinns i flera olika dokument skapar osäkerhet och otydlighet om exportkontrollpolitiken. Detta blir tydligt i de fall då det inte råder samstämmighet mellan de principer och kriterier som återfinns i dessa dokument. Enligt kommittén bör de principer och kriterier som ISP har att beakta vid sin tillståndsprövning i stället samlas i ett dokument. Detta klargör vilken exportkontrollpolitik som gäller för krigsmateriel.
Ytterligare en aspekt att hålla i åtanke är att de gällande skrivna svenska riktlinjerna12 inte alltid är mer restriktiva än de internationella förpliktelserna. Bl.a. kan konstateras att nuvarande riktlinjer är skrivna på så sätt att utförseltillstånd, efter vederbörlig helhetsbedömning, alltid kan beviljas under förutsättning att det inte föreligger ovillkorliga hinder. Ifråga om följdleveranser framgår t.o.m. av riktlinjerna och den praxisutveckling som skett att den starka presumtionen för att bevilja utförseltillstånd i stort endast bryts om det föreligger ett ovillkorligt hinder. I dessa situationer kan konstateras att t.ex. den gemensamma ståndpunkten är mer restriktiv då den – utöver kriterium 1 som motsvarar de ovillkorliga hindren i riktlinjerna – i kriterierna 2–4 fastslår situationer som när de är för handen medför att en medlemsstat ska avslå en ansökan om krigsmaterielexport.
Vidare har Sverige iklätt sig internationella åtaganden som medför att tillståndsprövningen särskilt ska beakta vissa kriterier och/eller förhållanden. Även om det kan argumenteras för att uppfyllandet av de folkrättsliga förpliktelserna säkerställs genom de ovillkorliga hindren (ett av dessa är att tillstånd inte ska beviljas om det skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt) är det, inte minst ur transparenssynpunkt, önskvärt att dessa förpliktelser kommer till uttryck i riktlinjerna. En konsolidering av riktlinjerna och den gemensamma ståndpunktens kriterier skulle även underlätta Sveriges samarbete inom EU avseende exportkontrollen av krigsmateriel.
12 Såsom ISP anfört i sin redovisning av praxisutvecklingen, utgör riktlinjerna praxis och är ”därmed inte statiska utan kan förändras genom praxisutveckling.”, se s. 3.
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
378
16.4.3 Förändringar i säkerhets- och försvarspolitiken
Som framhållits är en förutsättning för att tillstånd ska kunna beviljas att det föreligger säkerhets- eller försvarsspolitiska skäl för det. I takt med att Försvarsmakten minskat sina beställningar av materiel från den inhemska försvarsindustrin har exporten blivit allt viktigare för industrin. I gällande riktlinjer nämns de försvarspolitiska skälen för krigsmaterielexport övergripande som Försvarsmaktens behov av materiel eller kunnande. I transparenssyfte borde – precis som beträffande de utrikespolitiska skäl som talar mot att tillstånd beviljas – tydliggöras när det föreligger försvarspolitiska skäl som medför att tillstånd kan beviljas. Det kan konstateras att de försvarspolitiska skälen förändrats sedan gällande riktlinjer formulerades. Gällande principer för Försvarsmaktens materielförsörjning har medfört ökade krav på export för att kunna vidmakthålla och utveckla teknik och kompetens samt behålla produktionskapacitet. Ytterligare en förändring som skett är den vikt som internationellt samarbete på området numera tillmäts. Att tydligt ange de försvarspolitiska skäl som i totalbedömningen ska vägas mot de utrikespolitiska skälen skapar enligt kommittén en större transparens i exportkontrollregelverket.
I riktlinjerna bör således framgå de försvarspolitiska skälen för att tillstånd till utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet samt för annan utlandssamverkan rörande sådan materiel ska kunna beviljas. Detta föreligger bl.a. om ett sådant tillstånd: bedöms bidra till att upprätthålla eller utveckla Försvarsmaktens operativa förmåga; bedöms bidra till Försvarsmaktens kort- och långsiktiga materielförsörjning; bedöms vara en förutsättning för att svenska myndigheter eller inhemsk försvarsindustri ska kunna delta i internationella materielprojekt eller samarbeten i syfte att vidmakthålla en inhemsk produktionskapacitet eller kunskap och kompetens om sådan krigsmateriel som bedöms ha betydelse för att skapa handlingsfrihet för att tillgodose Försvarsmaktens framtida materielbehov. Vad beträffar de säkerhetspolitiska skälen har även dessa förändrats över tiden. Det är dock mer problematiskt att exemplifiera säkerhetspolitiska motiv som över tiden kan anses tala för eller emot att en utförsel av krigsmateriel eller annan utlandssamverkan bör beviljas. Av rubriken till Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare för-
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
379
svar i en osäkrare tid indikeras de svårigheter som föreligger att förutspå de säkerhetspolitiska utmaningarna. Såsom anförs av Försvarsberedningen går utvecklingen inom teknik, vetenskap, ekonomi och säkerhetspolitik allt snabbare. Beredningen framhåller även att den ”säkerhetspolitiska miljön förändras av den teknologiska och demografiska utvecklingen, ökad efterfrågan på strategiska resurser t.ex. energi, beroendet och utvecklingen av flöden, konsekvenserna av migration samt urbanisering och klimatförändringar.”13 Utrikesutskottet har även i ett betänkande rörande säkerhetspolitiska frågor lyft fram det utvidgade säkerhetsbegreppet och konstaterar att detta är ett vidare begrepp än skyddet av det egna fysiska territoriet, och där flödessäkerhet blivit centralt. Vikten av att balansera globaliseringens positiva och negativa konsekvenser lyfts fram. I denna balans bör en politik föras som ”å ena sidan säkrar flödessäkerheten genom att underlätta de flöden som ger globaliseringen dess kraft och å andra sidan motverka de flöden som underminerar våra samhällen.”14 Flödessäkerhet inkluderar bl.a. såväl handelsflöden som informationsflöden som genom teknikutvecklingen skapar nya möjligheter, men även ställer ökade krav på hur dessa flöden ska skyddas.15 Kommittén delar denna uppfattning och finner att det inte är möjligt att exemplifiera säkerhetspolitiska aspekter som särskilt bör beaktas. Det görs i stället lämpligast från fall till fall. I likhet med vad som anförts i den proposition som låg till grund för ISP:s inrättande anser kommittén att en prövning av krigsmaterielexport på myndighetsnivå kräver att myndigheten tillförs sakkunskap samt har en kontinuerlig inblick i säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska frågor.16 Här spelar även
EKR en viktig roll.
13 Försvarsberedningen, Försvaret av Sverige – Starkare försvars i en osäkrare tid, Ds2014:20. 14 Utrikesutskottets betänkande 2012/13/UU7 Vissa säkerhetspolitiska frågor. 15 Se även prop. 2014/15:109 Sveriges försvar 2016–2020 s. 21, ”Flödena är gränslösa och flödessäkerheten är en viktig del i globaliseringen. Det ger oss nya möjligheter, men ställer också ökade krav på samhällets förmåga att hantera en ökad sårbarhet. Sverige är exempelvis beroende av att finansiella flöden eller handelsflöden upprättshålls även i andra delar av världen.” 16Prop. 1995/96:31 s. 23.
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
380
16.5 Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer
Som framhållits anser kommittén att tillståndsprövningen avseende exportkontroll av krigsmateriel även fortsättningsvis bör grunda sig på en politisk avvägning mellan berörda politikområden.
De förändringar inom berörda politikområden som redogjorts för ovan bör framgå av riktlinjerna. De föreslagna skärpningarna av exportkontrollen vad avser tillståndsprövningen för export av krigsmateriel återges också lämpligast genom utformandet av nya nationella kriterier. Vidare bör de internationella förpliktelser och åtaganden som Sverige biträtt också framgå av riktlinjerna. Även om ISP i dag i sin tillståndsprövning beaktar EU:s gemensamma ståndpunkt och FN:s Vapenhandelsföredrag har dessa dokuments innehåll de facto inte införlivats i de svenska riktlinjerna. Som framgår av redogörelsen tidigare finns det skillnader mellan de svenska riktlinjerna å ena sidan och EU:s gemensamma ståndpunkt och FN:s vapenhandelsfördrag å den andra. Även om dokumenten kan sägas överlappa varandra avseende de grundläggande principerna och kriterierna har dokumenten olika struktur. Riktlinjerna å ena sida är angivna i resonerande form, medan kriterierna i den gemensamma ståndpunkten och i FN:s Vapenhandelsfördrag har utformats mer som en ”checklista”. Nya riktlinjerna bör kombinera såväl de materielspecifika kriterierna som följer av de internationella förpliktelserna som gällande riktlinjers villkorliga hinder som utgår från den mottagande staten som helhet. Att föra samman och integrera nuvarande riktlinjer, den gemensamma ståndpunkten och FN:s Vapenhandelsfördrag skapar större transparens och överskådlighet i exportkontrollregelverket och skulle tydliggöra den svenska exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel.
Kommitténs förslag till struktur av nya riktlinjer kan åskådliggöras i följande figur.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
381
Som framgår av figuren medför de nationella åttagandena som Sverige ensidigt beslutat sig för att anta att den svenska exportkontrollen av krigsmateriel är vidare och mer restriktiv än som följer av de internationella regleringarna inom exportkontrollen av krigsmateriel. Detta beror dels på att Sverige infört en tröskel för att över huvud överväga om tillstånd ska medges – nämligen att det finns försvars och/eller säkerhetspolitiska skäl därför – dels att den svenska prövningen även innefattar en prövning av mottagarstaten som sådan, dvs. inte enkom en prövning utifrån ett materielspecifikt synsätt.
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
382
Den föreslagna strukturen medför att tillståndsprövningen förslagsvis görs stegvis:
Steg 1 – Inledningsvis prövas om det finns några säkerhets- och/eller försvarspolitiska skäl för tillstånd. Om så inte är fallet kan tillstånd inte meddelas. Om det föreligger säkerhets- och/eller försvarsspolitiska skäl prövas steg 2.
Steg 2 – I detta steg prövas i vad mån det finns sådana internationella förpliktelser som utgör förbud mot att tillstånd meddelas utan att en bedömning behöver ske i det enskilda fallet (t.ex. förekomsten av ett vapenembargo). Om sådana föreligger får tillstånd inte meddelas. Om så inte är fallet prövas steg 3.
Steg 3 – I detta steg görs en bedömning av om det finns andra internationella förpliktelser (än i steg 2) som medför att tillstånd inte får meddelas. Om så inte är fallet prövas steg 4.
Steg 4 – I detta steg prövas dels de internationella kriterierna som Sverige åtagit sig att beakta i tillståndsprövningen, dels de ensidiga nationella åtagandena/kriterierna. Prövningen ska ske utifrån en helhetsbedömning i varje enskilt ärende där alla relevanta omständigheter ska tas i beaktande.
Prövningen ska även iaktta andra internationella åtaganden. Det gäller t.ex. de skyldigheter som följer av EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport om att en medlemsstat ska samråda med en annan medlemsstat om den senare under de senaste tre åren har vägrat bevilja tillstånd för en i huvudsak identisk transaktion.
I steg 3 görs i huvudsak en materielspecifik bedömning, medan steg 4 innefattar en bedömning av mottagarstaten som sådan. Den stegvisa prövningen kan åskådliggöras i följande flödesschema:
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
383
En förutsättning för att tillstånd ska medges är att samtliga steg passerats. I det följande utvecklar kommittén sin syn på det framtida exportkontrollregelverket.
16.5.1 Grundläggande principer för exportkontrollen av krigsmateriel
Totalbedömning som grundas i politiska överväganden
En absolut förutsättning för att tillstånd enligt krigsmateriellagen kan lämnas är att det föreligger säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det. Följaktligen kan inte närings-, regional- eller sysselsättningspolitiska hänsyn eller några andra skäl utgöra grund för att tillstånd beviljas.
En grundläggande princip i det svenska exportkontrollregelverket för krigsmateriel är att en sammanvägning ska göras mellan säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. Detta följer, som framhållits tidigare, av 1 § andra stycket krigsmateriellagen. De motstående intressen som kan finnas såväl inom som mellan dessa politikområden medför att det kan finnas skäl som talar emot respektive
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
384
talar för att tillstånd beviljas. Även fortsättningsvis ska tillståndsprövningen avseende krigsmateriel som huvudregel ske utifrån att en totalbedömning görs utifrån de berörda politikområdena. De berörda politikområdena väger i olika situationer, olika tungt beroende på en mängd aspekter. Detta kan endast säkerställas om en totalbedömning görs i tillståndsprövningen där hänsyn tas till alla för ärendet relevanta omständigheter. I detta ligger att en stat kan komma ifråga som mottagare av viss krigsmateriel från Sverige, medan vissa krigsmaterielslag bör undantas. En mer restriktiv hållning ska intas avseende krigsmateriel för strid, dvs. sådan materiel som i dagligt tal utgörs av vapen, än för övrig krigsmateriel. I denna totalbedömning ska därför bl.a. krigsmaterielens kategorisering (dvs. om det är krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel) och art (hur kan den aktuella materielen användas, är det fråga om materiel för land, sjö eller luftstridskrafterna), slutanvändning och slutanvändare tas med i prövningen. Det bör dock uppmärksammas att sådan krigsmateriel som kan komma att användas för att begå allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter aldrig kan komma ifråga för export, oavsett om det är fråga om krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel.
Som framhållits av regering och riksdag utgör internationella samarbeten på krigsmaterielområdet ett allt viktigare säkerhets- och försvarspolitiskt inslag. Inom ramen för i första hand Försvarsmaktens materielförsörjning bör det i totalbedömningen beaktas hur ett beslut om tillstånd kan komma att påverka internationella samarbeten. Detta gäller såväl Sveriges bi- eller multilaterala samarbeten som försvarsindustrins samarbeten med företag i andra stater.
Följaktligen finner kommittén att beslut rörande exportkontroll av krigsmateriel med de skärpningar kommittén föreslår även fortsättningsvis som huvudregel ske utifrån en totalbedömning där alla relevanta omständigheter beaktas. En sådan totalbedömning ska dock inte ske om Sverige biträtt internationella förpliktelser som medför att Sverige folkrättsligt förbundit sig att under vissa omständigheter inte bevilja tillstånd för utförsel av viss krigsmateriel, för lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet eller för annan utlandsamverkan avseende krigsmateriel.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
385
Individuell prövning och möjliga mottagare
För att kunna göra den samlade politiska bedömningen krävs att varje ansökan om tillstånd enligt krigsmateriellagen i princip ska prövas individuellt. Det kan även framhållas att Sverige genom FN:s Vapenhandelsfördrag åtagit sig att tillståndsprövningen ska ske på ett objektivt och icke-diskriminerande sätt. Huvudregeln bör därför vara att prövningen av tillstånd ska ske i varje enskilt fall. En fungerande exportkontroll förutsätter att mottagaren av en kontrollerad produkt följer de föreskrifter som Sverige ställer upp. För att säkerställa detta behöver kretsen av presumtiva mottagare vara relativt snäv. Den naturliga avgränsningen bör dras vid stater och dess myndigheter samt av staten auktoriserade juridisk eller fysisk person. Därutöver bör även mellanstatliga organisationer kunna vara mottagare av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd samt vara avtalspart i tillståndspliktiga avtal.
De internationella förpliktelserna utgör undantag från huvudprincipen om totalbedömning
När Sverige ansluter sig till en internationell överenskommelse förpliktar sig Sverige att fullgöra de skyldigheter som följer av denna. I gällande svenska riktlinjer regleras Sveriges internationella förpliktelser avseende exportkontroll av krigsmateriel i de s.k. ovillkorliga hindren. De ovillkorliga hindren är för handen om en krigsmaterielexport skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Av förarbetena till gällande krigsmateriellag framhålls att de internationella förpliktelserna ”iakttas i praktiken genom att regeringen inte medger undantag från lagens förbud”, och att de ”ovillkorliga hindren i riktlinjerna utgör således en erinran om att regeringen alltid måste fullgöra sina internationella förpliktelser.”17 Med hänsyn till att regeringen delegerat dessa uppgifter till en förvaltningsmyndighet bör detta direkt framgå i krigsmateriellagen, se kommitténs förslag i denna del i kapitel 19.
17 Proposition 1911/92:174 s. 49.
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
386
Även om det finns internationella konventioner som medför att en statspart inte får exportera eller tillverka en viss typ av krigsmateriel, t.ex. anti-personella minor och klusterammunition, så var det först 2008, genom antagande av EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport18 som Sverige fick folkrättsliga förpliktelser som specifikt tog utgångspunkt i exportkontroll av krigsmateriel. Härefter har även förpliktelserna som följer av FN:s vapenhandelsfördrag tillkommit. Av dessa följer att vissa principer och kriterier ska tas i beaktande vid tillståndsprövningen av bl.a. krigsmaterielexport.
Medan de ovillkorliga hindren i gällande riktlinjer enbart innehåller ”objektiva” kriterier så innehåller de internationella förpliktelserna som följer av den gemensamma ståndpunkten och FN:s Vapenhandelsfördrag både ”objektiva” och ”subjektiva” kriterier. Med objektiva kriterier avses sådana kriterier som medför att en ansökan om utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd eller annan utlandssamverkan avseende krigsmateriel ska avslås utifrån rent objektivt givna konstaterbara förutsättningar. De subjektiva kriterierna medför också att en ansökan ska avslås, men först efter det att det genom en bedömning konstaterats att ett sådant kriterium är för handen. Av detta följer att de internationella förpliktelserna kan delas in i dels sådana som inte kräver någon prövning (i betydelsen att en bedömning inte behöver ske) – t.ex. för att FN:s säkerhetsråd beslutat ett vapenembargo mot en viss stat – dels sådana förpliktelser där en prövning måste göras för att bedöma om en viss omständighet är för handen – t.ex. att det föreligger en risk att en viss krigsmateriel kan komma att användas för att kränka mänskliga rättigheter – och om så är fallet avslå ansökan. Den förstnämnda gruppen ovillkorliga hinder medför att ingen bedömning behöver göras utan dessa är för handen utifrån objektiva kriterier, medan den andra gruppen är ovillkorliga hinder som kräver en bedömning. Även de ovillkorliga hinder som kräver en bedömning medför dock att en ansökan ska avslås om kriteriet bedöms vara för handen och någon totalbedömning ska inte heller ske rörande dessa kriterier.
18 Rådets gemensamma ståndpunkt, 2008/944/GUSP, av den 8 december 2008 om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
387
16.5.2 Ovillkorliga hinder – internationella förpliktelser
Även om det finns likheter mellan de nuvarande svenska riktlinjerna å ena sidan och EU:s gemensamma ståndpunkt och FN:s Vapenhandelsfördrag å den andra föreligger det skillnader. En sådan grundläggande skillnad är att prövningen av kriterierna som återfinns i de internationella dokumenten i princip utgår från ett materielspecifikt synsätt medan de svenska riktlinjerna (i första hand såsom de kommer till uttryck i de villkorliga hindren) fokuserar på mottagarstaten som sådan.
Grundläggande för de svenska riktlinjerna, för EU:s gemensamma ståndpunkt och för FN:s Vapenhandelsfördrag är att de alla eftersträvar samma sak, nämligen att krigsmaterielexport inte ska ske om det skulle hota internationell fred och säkerhet eller om exporten kan komma att bidra till allvarliga kränkningar av internationell humanitär rätt eller mänskliga rättigheter.
Internationella förpliktelser – kräver inte en bedömning
Den typ av internationella förpliktelser som redogörs för nedan är sådana för vilka en bedömning inte behöver göras utan där ett beslut är avhängigt huruvida ett faktiskt objektivt kriterium är för handen eller inte. Dessa förpliktelser kräver följaktligen inte att en bedömning görs eftersom förpliktelsen aktualiseras genom t.ex. att det föreligger ett beslut om vapenembargo mot den aktuella staten.
I EU:s gemensamma ståndpunkt avseende krigsmaterielexport återfinns motsvarigheten till de svenska riktlinjernas ovillkorliga hinder i kriterium 1. Av detta kriterium framgår att en ansökan om utförseltillstånd ska avslås om ett beviljande skulle stå i strid med bl.a.,
medlemsstaternas internationella förpliktelser och deras åtaganden att upprätthålla vapenembargon som beslutats av Förenta nationerna, Europeiska unionen samt Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa,
medlemsstaternas internationella förpliktelser enligt fördraget om icke-spridning av kärnvapen, konventionen om biologiska vapen och toxinvapen samt konventionen om kemiska vapen,
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
388
medlemsstaternas åtagande att inte exportera truppminor (antipersonella minor) oavsett typ,
medlemsstaternas åtaganden inom ramen för Australiengruppen, kontrollsystemet för missilteknik, Zanggerkommittén, gruppen av länder som levererar kärnmaterial, Wassenaararrangemanget och Haag-uppförandekoden mot spridning av ballistiska missiler.
Även i FN:s Vapenhandelsfördrag återfinns en motsvarighet till de ovillkorliga hindren. Av artikel 619 i fördraget fastslås att det är förbjudet för en statspart att medge tillstånd,
om överföringen av konventionella vapen innebär brott mot statspartens förpliktelser inom ramen för åtgärder som antagits av FN:s säkerhetsråd i enlighet med VII kapitlet i FN:s stadga, särskilt vapenembargo,
om överföringen innebär brott mot statspartens relevanta internationella förpliktelser inom ramen för internationella fördrag där den är part, särskilt de som hänför sig till överföring av eller olaglig handel med konventionella vapen,
om statsparten vid tidpunkten för beviljandet har vetskap om att dessa vapen eller denna materiel skulle komma att användas för att begå folkmord, brott mot mänskligheten, grov överträdelse av Genèvekonventionerna från 1949, attacker mot civila mål eller civila som åtnjuter skydd i den egenskapen, eller för andra krigsbrott som definieras i internationella fördrag där statsparten i fråga är part.20
Även om de ovan angivna situationerna i mångt och mycket överlappar varandra finns det skillnader. Endast i de svenska riktlinjerna görs en specifik hänvisning till de folkrättsliga reglerna om export från neutral stat under krig. Likaså är det enbart EU:s gemensamma ståndpunkt som hänvisar till EU:s och OSSE:s embargon, konven-
19 Den materiel som omfattas av vapenhandelsfördraget är inte lika omfattande som den materiel som enligt svensk rätt definieras som krigsmateriel. I begreppet överföringar inbegrips aktiviteterna export, import, transitering, omlasting och förmedling. För en närmare genomgång av Vapenhandelsfördraget se prop.2013/14:190. 20 Detta kriterium skiljer sig åt då det finns ett visst mått av bedömningskrav från den tillståndsprövande statsparten.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
389
tioner avseende massförstörelsevapen, de olika exportkontrollregimerna, samt förbud att exportera truppminor. I FN:s Vapenhandelsfördrag återfinns i stället ett förbud mot export om materiel skulle komma att användas för att begå folkmord, brott mot mänskligheten eller grova överträdelser av Genèvekonventionerna från 1949.21
Det ovillkorliga hindret i de svenska riktlinjerna att inte bevilja tillstånd som skulle strida mot en internationell överenskommelse som Sverige biträtt, inkluderar i huvudsak de konventioner och fördrag som räknas upp i den gemensamma ståndpunkten och i FN:s Vapenhandelsfördrag. Vissa undantag föreligger dock. Bl.a. torde inte de åtaganden som följer av medlemskap i de olika exportkontrollregimerna som nämns i den gemensamma ståndpunken omfattas av skrivningarna i riktlinjerna eftersom dessa åtaganden endast är politiska åtaganden och som sådana är dessa inte folkrättsligt bindande.
Kommittén finner att det i och för sig är möjligt att, såsom gjorts i gällande riktlinjer, endast göra en hänvisning till de internationella överenskommelser som Sverige biträtt, för att därigenom lyfta in den gemensamma ståndpunkten och FN:s Vapenhandelsfördrag i tillståndsprövningen.22 I syfte att tydliggöra vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen anser dock kommittén att dokumentens innehåll bör komma till uttryck antingen direkt i riktlinjerna eller i motivtexten till dessa. Med hänsyn till de förändringar av Sveriges säkerhets-, försvars- och utrikespolitik som skett sedan gällande riktlinjer antogs finns det inte längre samma behov av att i riktlinjerna särskilt framhålla det ovillkorliga hindret som rör folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. I det fall dessa regler skulle bli aktuella kan även konstateras att de omhändertas genom skrivningen om Sveriges internationella förpliktelser.
21 Här bör uppmärksammas att detta kriterium skiljer sig från de övriga två förbuden som återfinns i artikel 6 i FN:s Vapenhandelsfördrag i och med att detta kriterium riktar in sig på hur materielen kommer att användas och inte kopplas till en skyldighet som följer av en internationell konvention som art 6.1 och 6.2 gör. Dock är det inte fråga om att en bedömning behöver göras eftersom förbudet gäller när vetskap föreligger att den aktuella materielen används för att begå nämnda brott. 22 Jfr prop. 2013/14:190 avsnitt 5.4.
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
390
Internationella förpliktelser – kriterier som kräver bedömning
Till kategorin ovillkorliga hinder är också att hänföra de kriterier som följer av internationella förpliktelser där tillstånd till utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd eller annan utlandssamverkan inte ska beviljas om slutsatsen efter en bedömning är att det strider mot kriteriet. Det kan konstateras att det i gällande svenska riktlinjer inte finns några liknande kriterier i de ovillkorliga hindren. Dessa kriterier har ett inslag av en subjektiv bedömning och återfinns i EU:s gemensamma ståndpunkt (kriterium 2–4) samt i Vapenhandelsfördraget (del av artikel 7). Denna grupp internationella förpliktelser kan i sin tur delas upp i två undergrupper.
Den första gruppen utgörs av de kriterier som avser förhindra export av krigsmateriel som kan komma att användas för att begå eller underlätta
a) allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter eller internatio-
nell humanitär rätt, eller
b) handlingar som utgör brott mot internationella fördrag avseen-
de terrorism eller organiserad brottslighet.
Den andra gruppen utgörs av sådana kriterier som avser att förhindra att den aktuella exporten kan medföra att en viss produkt kan komma att provocera eller förlänga en inre väpnad konflikt i mottagarstaten,23 eller som medför att det finns en uppenbar risk att mottagarstaten kommer att använda materielen på ett aggressivt sätt mot en annan stat.24
I sammanhanget kan konstateras att det föreligger ett större mått av utrymme för subjektivitet i bedömningen vad avser om en export ska avslås till en mottagande stat som är involverad i, eller där det föreligger en risk att staten involveras i, en intern eller internationell väpnad konfliker. Slutligen kan konstateras att EU:s gemensamma ståndpunkt och FN:s Vapenhandelsfördrag använder
23 Se kriterium 2 i EU:s gemensamma ståndpunkt samt artikel 7.1 b i FN:s vapenhandelsfördrag. 24 Se kriterium 3 och 4 i EU:s gemensamma ståndpunkt samt artikel 7.1 a i FN:s vapenhandelsfördrag. Här bör uppmärksammas att det av artikel 7.1 a i Vapenhandelsfördraget följer att bedömningen även ska ta hänsyn till om en export kan ha positiv inverkan på fred och säkerhet. Någon motsvarighet till denna bestämmelse finns varken i gällande svenska riktlinjer eller i EU:s gemensamma ståndpunkt.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
391
sig av olika begrepp. Av EU:s gemensamma ståndpunkt följer att tillstånd inte ska meddelas om det finns en ”uppenbar risk” (”clear risk” i den engelska texten) att materielen kan komma att användas för att kränka mänskliga rättigheter eller internationell humanitär rätt, medan begreppet som används i FN:s Vapenhandelsfördrag är ”övervägande risk” (”overriding risk” i den engelska texten). Dessa begrepp får emellertid ses som synonyma då de avser att säkerställa samma sak.25 En skillnad är dock att det i FN:s Vapenhandelsfördrag följer att bedömningen ska inkludera huruvida materielen ”skulle kunna användas för att begå eller underlätta” en allvarlig kränkning av internationell rätt om de mänskliga rättigheter eller internationell humanitär rätt. Denna skrivning torde vara vidare än den som följer av den gemensamma ståndpunkten, dvs. att materielen ”kan komma att användas för” kränkningar. Kommitténs uppfattning är att skrivningarna i denna del är mer restriktiva i FN:s Vapenhandelsfördrag, men att denna fråga i likhet med övriga frågor som rör hur de olika begreppen i de olika regelverken ska tolkas och vilka begrepp som därvid bör föras in i nya riktlinjer behöver utredas ytterligare.
Den subjektiva bedömningen i nu aktuella kriterier medför att dessa till del har en motsvarighet i de svenska villkorliga hindren. Dessa föreskriver att tillstånd inte bör beviljas om
det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten, eller
om mottagande staten befinner sig i en intern eller internationella väpnad konflikt eller det föreligger risk att en sådan bryter ut.26
En skillnad mellan de villkorliga hindren och de ovan nämnda internationella förpliktelserna är att de svenska riktlinjerna ger utrymme för – efter att en totalbedömning gjorts avseende alla för ärendet relevanta omständigheter – att tillstånd ändå kan beviljas fast ett villkorligt hinder är för handen, medan de internationella
25 I DS 2013:74, Sveriges tillträde till vapenhandelsfördraget Arms Trade Treaty (ATT), framhålls att skrivningar i den gemensamma ståndpunkten – uppenbar risk – inte kan ses som mindre strängt än begreppet som används i FN:s Vapenhandelsfördrag. 26 Som framgår av kapitel 4 så är riktlinjerna skrivna så att en mer restriktiv hållning ska intas avseende krigsmateriel för strid jämfört med övrig krigsmateriel.
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
392
kriterierna innebär att tillstånd inte kan beviljas om kriteriet är uppfyllt. Som ovan redan framhållits utgör dock en väsentlig skillnad mellan de villkorliga hindren i gällande riktlinjer och de kriterier som följer av de internationella förpliktelserna att de senare utgår från ett materielspecifikt synsätt vid bedömningen, medan den mottagande staten som helhet bedöms i de svenska riktlinjerna. Innebörden av ett materielspecifikt synsätt är att det är materielens beskaffenhet och användningsområde som ligger till grund för bedömningen i stället för att värdera den mottagande staten i sin helhet. Det materielspecifika synsättet medför också att det går att beakta vem inom en stat som är mottagare av produkten eller tjänsten i fråga.
En ytterligare skillnad mellan gällande riktlinjer och de kriterier som följer av de internationella förpliktelserna är att de gällande svenska riktlinjerna inte nämner allvarliga kränkningar mot den internationella humanitära rätten. I FN:s Vapenhandelsfördrag återfinns även ett kriterium som avser terrorism och internationell organiserad brottslighet.
16.5.3 Internationella åtaganden – kriterier som beaktas i tillståndsprövningen
Utöver de kriterier som följer av internationella förpliktelser återfinns även beaktandekriterier i EU:s gemensamma ståndpunkt (kriterium 5–8) och i FN:s Vapenhandelsfördrag (del av artikel 7).
Kriterium 5 i EU:s gemensamma ståndpunkt avser den nationella säkerheten för EU:s medlemsstater, vänligt sinnande stater och – i förekommande fall – allierade stater.
Kriterium 6 avser mottagarlandets uppträdande gentemot det internationella samfundet, respekt för internationell rätt, attityd gentemot terrorism m.m.
Kriterium 7 avser risken för oönskad vidareexport (avledning/ diversion).
Kriterium 8 avser mottagarlandets utvecklingsnivå och ekonomiska förmåga.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
393
Av dessa kriterier skiljer sig kriterium 5 från de övriga genom att detta inte enbart utgör ett hinder mot export, utan kan även utgöra ett skäl till export om detta t.ex. skulle bidra till en annan medlemsstats nationella säkerhet.
I FN:s Vapenhandelsfördrag har statsparterna åtagit sig att beakta risken för att den exporterade materielen används för att begå eller underlätta handlingar som utgör grovt könsbetingat våld eller grovt våld mot kvinnor och barn (artikel 7.4).
I de gällande riktlinjerna återfinns inte en lista över kriterier som ska beaktas i tillståndsprövningen. Med hänsyn till att Sverige åtagit sig att i tillståndsprövningen beakta dessa kriterier bör de av tydlighetsskäl framgå explicit av nya riktlinjer.
16.5.4 Villkorliga hinder – nationella åtaganden att beakta i tillståndsprövningen
Avseende de villkorliga hinder som i dag återfinns i gällande riktlinjer anser kommittén att dessa även fortsättningsvis bör gälla. De gällande villkorliga hindren grundar sig på principer som sedan lång tid tillbaka utgör utrikespolitiska skäl för att tillstånd till krigsmaterielexport inte bör beviljas. De förändringar som skett inom utrikespolitiken medför emellertid att dessa villkorliga hinder inte fullt ut motsvarar de situationer där en krigsmaterielexport kan komma att motverka de övergripande utrikespolitiska målen. Det kan konstateras att det inte är möjlighet att föra in alla de utrikespolitiska skäl som ska beaktas i tillståndsprövningen. De utrikespolitiska skäl som bör återfinnas i riktlinjerna är de som utgör de starkaste principiella skälen till att krigsmaterielexport inte bör beviljas. I de fall det finns andra utrikespolitiska skäl som talar emot att en viss krigsmaterielexport ska beviljas ska dock även dessa beaktas, om än att dessa inte kommer till uttryck i riktlinjerna.
Ett villkorligt hinder är för handen om det i ett kriterium fastslås att tillstånd inte bör beviljas i en given situation. Det villkorliga hindret utgör dock inte ett absolut förbud. När ett villkorligt hinder är för handen krävs det än tyngre säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för att tillstånd ska medges än som annars vore fallet. Att det nationella regelverket utformats på det sättet beror på att tillståndsprövningen bygger på en helhetsbedömning där samtliga relevanta omständigheter måste kunna beaktas. Som tidigare fram-
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
394
hållits ska denna grundläggande princip avseende prövningen av de nationella åtagandena kvarstå.
De gällande villkorliga hindren har en motsvarighet i de internationella förpliktelserna och åtagandena som Sverige iklätt sig. Så är fallet avseende det villkorliga hindret att krigsmaterielexport inte bör ske till en stat som befinner sig i en väpnad konflikt med en annan stat, till en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller till en stat som har inre väpnade oroligheter. Detta villkorliga hinder har sin motsvarighet i artikel 7.1 a) i FN:s Vapenhandelsfördrag, liksom i kriterium 3 och 4 i EU:s gemensamma ståndpunkt avseende vapenexport. Trots att det ”på papperet” finns en viss överlappning mellan riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten respektive FN:s Vapenhandelsfördrag blir den faktiska prövningen olika då utgångspunkten är materielspecifik i de internationella åtagandena, medan den nationella prövningen bedömer den mottagande staten som helhet. Vidare utgår det gällande svenska villkorliga hindret avseende väpnade konflikter främst från den utrikespolitiska strävan av att Sverige ska stå utanför andra staters konflikter och verka för fred och nedrustning. Detta sammantaget medför att kommittén finner att det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter även fortsättningsvis bör återfinnas i riktlinjerna. Såsom sker i dag bör en mer restriktiv hållning intas i tillståndsprövningen avseende krigsmateriel för strid än övrig krigsmateriel.
Mot bakgrund av de utrikespolitiska målen att utöver mänskliga rättigheter även främja demokrati och en politik för hållbar utveckling finns därför skäl att komplettera gällande villkorliga hinder med såväl ett demokratikriterium som ett kriterium avseende PGU.
Mänskliga rättigheter och demokratisk status
Som följer av kapitel 14 föreslår kommittén att ett demokratikriterium ska föras in i riktlinjerna. Samtidigt kan konstateras det starka samband som föreligger mellan en stats respekt för mänskliga rättigheter och dess demokratiska status. Detta samband visar sig genom att respekt för mänskliga rättigheter förstärker en stats demokratiska styrelseskick, och det omvända att fungerande demokratiska institutioner och beslutsprocesser stärker skyddet för
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
395
mänskliga rättigheter. Med hänsyn till att demokrati och mänskliga rättigheter ömsesidigt förstärker varandra anser kommittén att dessa bör behandlas i ett sammanhang i riktlinjerna.
Vad gäller principer och kriterier som ska beaktas i tillståndsprövningen avseende mänskliga rättigheter kan följande anföras. Till skillnad från det kriterium avseende mänskliga rättigheter som återfinns i såväl EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport som i FN:s Vapenhandelsfördrag så är det villkorliga hindret i riktlinjerna, att tillstånd inte bör beviljas för export av krigsmateriel till en stat där det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter, inte materielspecifikt. Kriteriet tar således sikte på mottagarstaten som sådan. Kommittén anser att Sverige ska ha en mer restriktiv syn på krigsmaterielexport till stater där grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer, än som följer av enbart ett materielspecifikt synsätt. Vid ett sådant synsätt utgår nämligen prövningen specifikt från krigsmaterielens användningsområde och med beaktande av risken för att materielen som sådan kan komma att användas för att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av de mänskliga rättigheterna.
Begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter innebär en ”tröskel” för att ett villkorligt hinder ska anses vara för handen. Som anförts, se avsnitt 4.4.3, behöver kränkningar mot mänskliga rättigheter således vara av en viss omfattning och systematik för att kriteriet ska vara för handen. Någon vägledning av vad som utgör omfattande och grova kräkningar av mänskliga rättigheter återfinns emellertid varken i riktlinjerna eller dess motivtext.27 Den nuvarande tolkningen av vad som är att betrakta som omfattande och grova kränkningar mot mänskliga rättigheter anser emellertid kommittén vara för återhållsam och snäv. Den praxisutveckling som skett av detta begrepp har medfört att det i första hand är mänskliga rättigheter som berör människors fysiska säkerhet som haft stor vikt i tillståndsprövningen. Det följer även av ISP:s redovisning av praxisutvecklingen att myndigheten har utgått från den bedömning som Utrikesdepartementet gör i de landbedömningar som utarbetas i samband med samrådsärenden med EKR huruvida det förekommer omfatande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i en stat.
27 Se motivtexten i avsnitt 6 prop. 1991/92:174.
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
396
Samtidigt kan konstateras att begreppet grova kränkningar, enskilt eller tillsammans med omfattande, inte har definierats i statspraxis. I de internationella överenskommelserna avseende exportkontroll av krigsmateriel som Sverige tillträtt, dvs. EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och FN:s Vapenhandelsfördraget, så används begreppen allvarliga kränkningar respektive allvarlig kränkning av mänskliga rättigheter. I statspraxis används inte sällan grova respektive allvarliga kränkningar tillsammans med ett antal andra begrepp som synonymer. Det finns följaktligen inte en fastslagen definition av grova eller allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter. I den gemensamma ståndpunkten ges viss vägledning av vad som utgör allvarliga kränkningar genom att denna framhåller vad som ska anses utgöra internt förtryck.28 Någon fullständig lista ges emellertid inte och det framgår av användarguiden att en bedömning måste ske från fall till fall vid bedömningen av huruvida kränkningar av de mänskliga rättigheterna ska anses som ”allvarliga”. Vid prövningen måste samtliga relevanta omständigheter beaktas. Guiden påtalar att ”den ifrågavarande kränkningens karaktär/art och följder är ett betydelsefullt inslag i bedömningen” samt att ”systematiska och/eller ofta förekommande kränkningar av de mänskliga rättigheterna utgör försvårande omständigheter”.29 Det bör dock uppmärksammas att kränkningarna inte behöver vara systematiska eller ofta förekommande för att de ska betraktas som ”allvarliga”. Som exempel på det senare kan nämnas den uppräkning som återfinns i EU:s gemensamma ståndpunkt avseende vad som utgör internt förtryck.
Det är kommitténs uppfattning att det gällande villkorliga hindret rörande mänskliga rättigheter är för snävt och att tröskeln för när det ska vara tillämpbart bör sänkas. Kommittén anser därför att begreppet ”allvarliga” bör användas i stället för ”grova”. Ett annat skäl för detta är att de internationella förpliktelserna som Sverige
28 Av kriterium 2 följer att ”Internt förtryck anses inbegripa bl.a. tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning, summariska eller godtyckliga avrättningar, försvinnanden, godtyckliga gripanden och andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheter och de grundläggande friheter som anges i de relevanta internationella instrument som rör de mänskliga rättigheterna, inklusive den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. 29 Användarguide för rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel, 29 april 2009, 9241/09.
SOU 2015:72 Exportkontrollregelverkets ramverk
397
tillrätt avseende exportkontroll av krigsmateriel använder begreppet ”allvarliga”. En enstaka kränkning av de mänskliga rättigheterna är emellertid inte tillräckligt för att det nationella kriteriet ska anses vara för handen. Kränkningarna måste vara av en viss omfattning och/eller systematik och ske på statens uppdrag eller genom dess acceptans eller underlåtenhet att beivra brott. Samtidigt bör den viktiga principen om de mänskliga rättigheternas universalitet och odelbarhet framhållas. Av detta följer att allvarliga kränkningar kan ske mot alla mänskliga rättigheter, såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. Genom att tillståndsprövningen ska utgå från en helhetsbedömning så medför det att samtliga omständigheter i det enskilda ärendet ska beaktas vid bedömningen om det ska anses förekomma allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna samt om dessa sker på ett systematiskt sätt i motagarstaten.
Genom att de internationella förpliktelserna som följer av bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt och FN:s Vapenhandelsfördrag föreslås införas i riktlinjerna kommer den nuvarande regleringen avseende mänskliga rättigheter som återfinns i dagens riktlinjer att utgöra ett komplement till dessa kriterier. Genom att vidmakthålla den mer restriktiv principen om att inte enbart ett materielspecifikt synsätt ska prövas utan även en presumtiv mottagande stats efterlevnad av mänskliga rättigheter i bred bemärkelse ska beaktas så medför detta en avsevärd mer restriktiv hållning än som följer av de internationella förpliktelserna. Sammanfattningsvis bör det materielspecifika synsätt som återfinns i de internationella förpliktelserna och åtaganden kompletteras med en bedömning av den övergripande situationen för de mänskliga rättigheterna i en presumtiv mottagande stat. Den mottagande statens respekt för de mänskliga rättigheterna ska alltjämt utgöra ett centralt villkor i tillståndprövningen av krigsmaterielexport.
Kommittén föreslår att följande hinder avseende mänskliga rättigheter och demokratisk statusinförs i riktlinjerna:
Respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demokratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. En stats demokratiska status bedöms utifrån förekomsten av demokratiska institutioner, statens respekt för demokratiska processer samt de medborgliga och politiska rättigheterna. Ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme föreligger för att tillstånd beviljas. Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga
Exportkontrollregelverkets ramverk SOU 2015:72
398
rättigheter eller grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd.
Politik för global utveckling
Kommittén anser att det i tillståndsprövningen bör finnas ett krav på att en analys ska göras hur en beviljad krigsmaterielexport kan komma att påverka målen för den av riksdagen fastslagan politik för global utveckling (PGU). Detta bör enligt kommitténs uppfattning ske genom att det i riktlinjerna tydliggörs att PGU ska beaktas vid tillståndsprövningen. I beslutsunderlaget ska en bedömning göras där det framgår vilka konsekvenser en krigsmaterielexport förväntas få för uppfyllandet av målen för PGU.
Kommittén föreslår att riktlinjerna kompletteras med följande:
Vid tillståndsprövningen av en ansökan om utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet samt annan utlandssamverkan avseende krigsmateriel ska särskilt beaktas samstämmigheten med politik för global utveckling (PGU). I tillämpliga ärenden ska en analys göras av vilken framgår huruvida den tänka krigsmaterielexporten kan komma att motverka arbetet för att nå uppsatta mål inom PGU.
399
17 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår flera olika åtgärder
som var och en för sig ökar öppenheten och transparensen kring exportkontrollen av krigsmateriel. Gentemot allmänheten föreslås bl.a. en ökad tydlighet kring skälen för besluten, att regeringen på ett tydligare sätt än i dag ikläder sig det politiska ansvaret för fattade beslut samt att den officiella rapporteringen kring exportkontrollen utvecklas. Förbättringar avseende rapporteringen bör även göras gentemot riksdagen, såväl avseende öppen som sekretessbelagd information. Genom en ökad öppenhet och transparens förbättras möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande för de beslut som fattas. De s.k. förhandsbeskeden (kommittén förslag är att dessa i fortsättningen ska benämnas preliminär bedömning) bör redovisas till riksdagen. Därigenom skapas ökad transparens om de beslut som fattats av regeringen eller ISP, inkluderande den avvägning som skett i det enskilda ärendet. Riksdagen bör även informeras om den rekommendation som Exportkontrollrådet (EKR) lämnat. Detta måste ske med hänsyn till att dessa ärenden ofta omfattas av sekretess, främst försvars-, utrikes- och kommersiell sekretess. Det föreslås att det utöver ordinarie ledamöter i EKR även utses suppleanter.
Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens SOU 2015:72
400
17.1 Inledning
Kommittén har bl.a. i uppdrag att utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen av krigsmateriel, inkluderande EKR.
Företrädare för det civila samhället och företrädare för näringslivet har inför kommittén framhållit att transparensen och öppenheten kring beslut rörande utförseltillstånd bör öka. Som framgår av kapitel 9 är en kritik mot nuvarande exportkontrollramverk det föreligger bristande kunskap om skälen för besluten. Detta medför svårigheter att granska beslutens förenlighet med regelverket och därmed möjligheten att kunna utkräva politiskt ansvar för fattade tillståndsbeslut. Vidare påstår kritikerna attansvarsutkrävandet försvåras genom att de olika aktörer som är involverade i tillståndsprocessen – regeringen, EKR och Inspektionen för strategiska produkter (ISP)– hänvisar till varandra, vilket skapar otydlighet om vem som är ansvarig för beslutet. Regelverket måste enligt kritikerna utformas på ett sådant sätt att det klart framgår vem som fattar ett beslut och på vilka grunder beslutet fattas.
Kommitténs förslag till hur såväl öppenheten som transparensen kan förbättras redovisas i det följande. Utgångspunkten i kommitténs arbete har varit att skapa så stor öppenhet och transparens som möjligt kring exportkontrollsystemet. Öppenhet i sig skapar nämligen förutsättningar för en fri debatt, vilken gör det möjligt för olika argument att brytas mot varandra.
17.2 Politiskt ansvarsutkrävande
Som anförts ligger det politiska ansvaret för de tillståndsbeslut som fattas enligt krigsmateriellagen ytterst hos regeringen. Även om det är ISP som förvaltningsmyndighet som handlägger lejonparten av samtliga beslut så görs det utifrån de politiskt avvägda principer och kriterier som regeringen bestämmer ska ligga till grund för tillståndsprövningen. Genom en ökad öppenhet och transparens förbättras möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande för de beslut som fattas.
Av krigsmateriellagens bestämmelser följer att regeringen kan meddela föreskrifter om att ISP ska överlämna ärenden till regeringen. ISP har också en skyldighet att överlämna ärenden till reger-
SOU 2015:72 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens
401
ingens prövning om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Detta understryker att det inte är ISP som tillståndsmyndighet som, i avsaknad av principer och kriterier, har att utveckla exportkontrollpolitiken genom sin tillståndsprövning. I de mer komplexa ärendena rådgör ISP med EKR. I EKR sitter även representanter från regeringen i form av den statssekreterare som svarar för exportkontrollfrågor inom Regeringskansliet, det utrikesråd i utrikesdepartementet som Regeringskansliet bestämmer och statssekreteraren i Försvarsdepartementet.1 Även om dessa kan sätta någon annan i deras ställe är de personer som sätts i deras ställe att betrakta som representanter för den politiska ledningen. Härutöver har, såsom anförts i kapitel 5, ISP:s generaldirektör återkommande underhandskontakter med regeringen, genom ansvarigt statsråd eller statssekreterare. Vidare följder det av 10 kap. 13 § regeringsformen att utrikesministern ska hållas underrättad när frågor som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Genom regelverket ska det säkerställas att regeringen har kunskap om de ärenden av komplex natur som ISP har att pröva. Härutöver bör hållas i åtanke att merparten av de komplexa ärendena först behandlas som förhandsbesked. Regeringen har alltid möjlighet att för en viss typ av ärenden besluta om föreskrifter att dessa ska överlämnas av ISP till regeringen.
Av debatten om krigsmaterielexporten framgår att det råder tveksamhet om vem som bär det politiska ansvaret. En orsak härtill är att regeringar inte alltid träder fram och tar sitt politiska ansvar i frågor rörande exportkontroll av krigsmateriel. I sammanhanget bör även beaktas den roll som EKR har i exportkontrollprocessen. Syftet med det rådgivande organet EKR är att skapa en bred parlamentarisk bas för exportkontrollpolitiken.2 Utöver samrådsmöjligheten tillförs ISP sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska frågor genom EKR. Samråd med EKR sker i de principiellt viktiga ärendena.3 Fortfarande är det dock regeringen som ytterst har det politiska ansvaret. ISP är
113 § förordning (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter. 2Prop. 1991/92:174, s. 96. 3 EKR kan inom ramen för ett sådant samråd föreslå, vilket också hänt, att generaldirektören ska lämna över det aktuella ärendet till regeringen. Det är dock upp till generaldirektören att avgöra om så ska ske.
Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens SOU 2015:72
402
emellertid ansvarig för att säkerställa att ärendena bereds i enlighet med exportkontrollregelverket och har härutöver även ett tillsynsansvar. För att detta ska kunna ske på ett korrekt sätt krävs att såväl tillräckliga resurser som kompetens finns hos ISP. Kommittén anser det angeläget att säkerställa att ärenden som är av principiell betydelse eller av större vikt överlämnas till regeringen för beslut då de fastslagda principerna och kriterierna i exportkontrollregelverket, i första hand riktlinjerna, inte ger tillräcklig vägledning i alla situationer. Innan ISP överlämnar ett ärende till regeringen bör, såsom sker i dag, samråd ske med EKR.
Ytterligare ett skäl till att fler ärenden bör överlämnas till regeringen är att säkerställa att regeringen uppfyller sitt ansvar att hålla Utrikesnämnden underrättad i viktiga utrikespolitiska frågor.4 Sedan ISP inrättades har fram till 2003 åtminstone åtta exportkontrollsärenden behandlats i Utrikesnämnden. Efter 2003 har emellertid inga ärenden, såvitt kommittén fått kännedom om, behandlats i nämnden.
17.3 Förslag till ökad öppenhet och transparens
Svensk säkerhets-, försvars- och utrikespolitik har historiskt präglats av strävan av att ha en bred parlamentarisk samsyn och förståelse för den förda politiken. Kommittén anser att det är av stor vikt att det finns en sådan bred samsyn hos riksdagen för den förda exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel, men också att det finns en bred förståelse för den förda politiken hos allmänheten. Vikten av en förankring av exportkontrollregelverket blir än tydligare om man beaktar den intressekonflikt som kan föreligga mellan säkerhets- och försvarspolitiska aspekter å den ena sidan och utrikespolitiska aspekter å den andra. Genom en bred parlamentarisk uppslutning skapas en kontinuitet och långsiktighet i exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel. För trovärdigheten och förståelsen av denna politik hos allmänheten utgör öppenhet och transparens en viktig komponent. En annan viktig komponent är att kunskapen om exportkontrollregelverket avseende krigsmateriel
4 Av regeringsformen följer att regeringen har en skyldighet att hålla utrikesnämnden underrättad om utrikespolitiska förhållanden av betydelse för riket samt överlägga med nämnden rörande utrikesärenden av större vikt innan beslut tas.
SOU 2015:72 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens
403
ökar hos såväl allmänheten som hos parlamentariker.5 Det är även viktigt för företagen att exportkontrollregelverket är tydligt, förutsägbart och långsiktigt.
Samtidigt måste hållas i beaktande att exportkontrollen av krigsmateriel omfattar information som till stora delar är sekretessbelagd utifrån utrikes-, försvars- eller kommersiella skäl. Detta medför således en begränsning i hur öppet och transparent exportkontrollen av krigsmateriell kan vara. Nedan följer kommitténs förslag till en ökad öppenhet och transparens i exportkontrollen av krigsmateriel, med beaktande av de sekretesshänsyn som måste tas.
17.4 Ökad öppenhet och transparens gentemot allmänheten
Sverige var en av de första staterna som öppet redovisade sin krigsmaterielexport. Den första regeringsskrivelsen rörande exportkontrollen överlämnades 1985 till riksdagen. Sedan dess har allt fler stater börjat redovisa sin krigsmaterielexport. Vissa förbättringar har skett i den svenska skrivelsen vad gäller öppenhet, bl.a. omfattar redovisningen numera avsevärt mer information jämfört med tidigare. T.ex. framgår leasing respektive upplåtelse av tillverkningsrätter utanför Sverige. Kommittén anser att det finns ytterligare sätt att öka transparensen och öppenheten gentemot allmänheten.
5 I detta ligger att även förstå att tillståndsbesluten – oaktat om de innebär bifall eller avslag – får konsekvenser för säkerhets-, försvars- och/eller utrikespolitiken.
Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens SOU 2015:72
404
17.4.1 Regeringsskrivelsen avseende strategisk exportkontroll
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att regeringen i sin
årliga skrivelse till riksdagen ger mer detaljerad information om de ansökningar om utförseltillstånd som beviljats respektive avslagits, liksom mer information avseende vilken faktisk export som skett. Avseende beviljade utförseltillstånd bör, som sker i dag, det framgå hur de tillstånd som beviljats fördelas på de olika kategorierna i EU:s militära lista. Utöver produktens kategorisering bör även en kortare beskrivning av den överförda eller exporterade krigsmaterielen ges. Vidare bör information om vem som är slutanvändare framgå. Detta bör ske utifrån fyra kategorier; militär, polis, annan statlig myndighet samt industri. Av uppgifterna om den faktiska exporten bör om möjligt även anges mängden eller antalet produkter som exporterats. I de fall antalet inte kan anges p.g.a. kommersiell eller utrikessekretess ska detta anges.
En särskild redovisning genom fallstudier bör göras av den krigsmaterielexport där det föreligger en uppenbar intressekonflikt mellan säkerhets- och försvarspolitiken å ena sidan och utrikespolitiken å den andra. I den redovisningen bör, så långt det är möjligt, redovisas hur avvägningen gjorts mellan de olika politikområdena samt klarläggas varför ett visst politikområde vägt tyngre än ett annat.
Överlag anser kommittén att den redovisning av krigsmaterielexporten som årligen sker i regeringens skrivelse till riksdagen i huvudsak fyller sitt syfte. Genom skrivelsen informeras såväl riksdagen som allmänheten om exportkontrollen, inkluderande den export som beviljats. Redovisningen kan sägas syfta till att öka transparensen genom att skapa förutsättningar för ökad insyn i exportkontrollen från såväl riksdagen som allmänheten. Det kan även konstateras att skrivelsen har utvecklats över tid. I början var skrivelsen en kortfattad sammanställning av svensk krigsmaterielexport som gav en översiktlig bild av exportstatistiken. Dagens skrivelse är avsevärt mer omfattande och mer informationsrik. Denna utveckling till trots kan kommittén konstatera att det finns förbättringar som kan göras för att förbättra såväl transparensen som öppenheten.
SOU 2015:72 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens
405
Även om den svenska rapporteringen står sig väl i en internationell jämförelse kan utförligare information lämnas i rapporteringen. Enligt kommitténs uppfattning bör informationen avseende såväl de utförseltillstånd som beviljats som den faktiska export som skett redovisas så utförligt som möjligt. Detta gäller bl.a. den information som ges vad gäller utförseltillstånd. Här bör även information ges om det är fråga om komponenter, delsystem eller hela vapensystem. Av redovisningen bör så mycket och precis information som möjligt ges om den faktiska exporten. Därvid förbättras möjligheten till utvärdering av tillståndsgivningen.
För att riksdagen och allmänheten på ett genomgripande sätt ska kunna utvärdera exportkontrollen av krigsmateriel finner kommittén att det vore önskvärt att information om slutanvändaren redovisades. Förslagsvis sker detta utifrån fyra olika kategorier; militär, polis, annan statlig myndighet eller industri. I sammanhanget är kommittén medveten om att en orsak till att informationen i delar redovisas på en övergripande nivå är hänsynen till sekretess. Om viss information omfattas av sekretess bör detta anges i skrivelsen.
Information om antal exporterade enheter bör redovisas så långt detta är möjligt. Även om denna information inte kan sägas vara nödvändig för att utvärdera tillämpningen av det svenska exportkontrollregelverket, har informationen betydelse då den kan bidra till andra staters exportkontroll – bl.a. för att avgöra om en export skulle kunna påverka den regionala stabiliteten negativt. Kommittén konstaterar att det kan finnas situationer där den importerande staten p.g.a. bl.a. försvarspolitiska skäl inte önskar ange hur stort antal eller vilken mängd som införskaffats. Detta torde vara av särskild vikt i fråga om hur många robotar/ammunition en stat har till ett visst vapensystem. I sådana fall kan informationen inte lämnas om det skulle förhindras av utrikessekretessen. Vidare kan det finnas situationer där denna information inte kan lämnas p.g.a. kommersiell sekretess – t.ex. om det därigenom är möjligt att räkna ut priset för en specifik produkt. Här bör således klarläggas med den mottagande staten att det antal av t.ex. robotar som införskaffas verkligen är sekretessbelagda uppgifter, liksom att det tydliggörs vilken information, enskilda uppgifter eller kombination av uppgifter, som medför att det föreligger sekretess.
Ett transparensproblem inom den svenska exportkontrollen är att avslag inte redovisas fullt ut. Som anförts omfattar den svenska
Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens SOU 2015:72
406
exportkontrollen en produkts hela livscykel. Vidare förekommer en kontinuerlig kontakt mellan ISP och försvarsindustrin. Dessa omständigheter medför att antalet officiella avslag är begränsade eftersom många av de ansökningar som skulle medfört avslag inte förs fram till formella beslut. En redovisning som även beskriver detta förhållande är önskvärd. Slutligen vill kommittén framhålla att vikten av transparensen och öppenheten är som störst beträffande den krigsmaterielexport som är som mest kontroversiell. För denna typ av ärenden bör en särskild redovisning göras där beslutsskälen, med beaktande av den sekretess som kan föreligga, redovisas. Denna redovisning bör innefatta dels hur avvägningen gjorts mellan de olika politikområdena, dels klarlägga varför ett visst politikområde vägt tyngre än ett annat.6 EKR bör rådfrågas avseende vilka tillståndsärenden som bör redovisas på detta sätt.
17.4.2 Månatlig redovisning av beviljade tillstånd
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att de månatliga offent-
liga rapporter som ISP redovisar avseende beviljade utförseltillstånd görs utförligare. Utöver den information som i dag följer av rapporterna bör det även framgå en kortare beskrivning av vilka produkter som omfattas av tillståndet samt försäljningsvärde.
ISP utfärdar, med viss tidsförskjutning, månatliga rapporter avseende beviljade utförseltillstånd. Av dessa rapporter framgår utförseltillstånd avseende försäljning av krigsmateriel fördelade på stater och produkt utifrån krigsmaterielförteckningens kategoriområden. Det är i sammanhanget viktigt att tidsförskjutningen inte blir för stor. Kommittén anser att man bör sträva efter att tidsförskjutningen inte ska överstiga tre månader. Vidare bör rapporterna lämna en utförligare beskrivning av den krigsmateriel för vilken tillstånd har beviljats.
6 Det kan konstateras att regeringen inte regelmässigt delar in stater i demokratier respektive icke-demokratier. Ett negativt tillståndsbeslut som baseras på att en stat bedöms ha ett demokratiskt underskott kan medföra oönskade utrikespolitiska förvecklingar med staten ifråga, inte minst vad gäller övrig handel. Enligt kommitténs uppfattning ankommer det inte på en förvaltningsmyndighet att officiellt dela in stater i olika kategorier då detta kan få andra politiska konsekvenser som inte ligger inom myndighetens ansvarsområde. Det är endast regeringen som har att beakta alla konsekvenserna för alla politikområden.
SOU 2015:72 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens
407
17.4.3 Redovisning av krigsmaterielexport avseende små och lätta vapen samt följdleveranser
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att redovisningen av-
seende export av små och lätta vapen fördjupas. Bl.a. bör jakt- och sportskyttevapen samt ammunition därtill särredovisas liksom antal och, i förekommande fall, försäljningsvärde.
Utveckling och säkerhet går hand i hand. Små och lätta vapen (SALW) utgör den vapenkategori som orsaker fler dödsoffer och mer lidanden än någon annan vapenkategori.7 Majoriteten av dödsfallen i konflikter orsakas av användningen av SALW. Av de 49 större konflikter under 1990-talet var SALW den dominerande vapenkategorin i 47 av dessa. Små och lätta vapen beräknas vara orsaken till nästan 500 000 dödsfall per år, varav 300 000 sker i väpnade konflikter.
Ett sätt att bidra till icke-spridningsarbetet är att vara transparant och öppen med vilken export som beviljats avseende SALW. Enligt kommitténs uppfattning finns utrymme för att förbättra den information som lämnas avseende export av SALW. I dag sker redovisningen i skrivelsen i enlighet med den redovisning som sker till FN. Detta medför bl.a. att inte jakt- och sportskyttevapen och ammunition därtill redovisas. Vidare redovisas de olika SALW kategorierna i ett aggregerat format av vilken kan utläsas till vilka stater export skett av en viss SALW-kategori. Av redovisningen framgår varken antal eller försäljningsvärde. Vidare anser kommittén att det är en brist att inte även jakt- och sportskyttevapen och ammunition därtill redovisas. Kommittén är väl medveten om att tillstånd avseende handeldvapen är fördelat mellan ISP och berörd polismyndighet och att detta kan vara ett tidskrävande arbete att genomföra. Med hänsyn till de effekter SALW har anser emellertid kommittén att denna information bör göras tillgänglig. Här kan bl.a. nämnas att Schweiz har en särskild redovisning för SALW som kan tjänas som förebild om hur denna information kan redovisas på ett tydligt och lättillgängligt sätt.8
7 Regeringens skrivelse 2011/12:114 s. 34. 8 I ISP:s redovisning till regeringen av statistiken för 2014 görs en särredovisning avseende detta.
Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens SOU 2015:72
408
Avseende jakt- och sportskyttevapen och ammunition därtill anser kommittén att denna bör redovisas särskilt och inte såsom en del av redovisning av hela krigsmaterielexporten.
Härutöver bör en särskild redovisning ske över beviljade följdleveranser.
17.5 Ökad öppenhet och transparens gentemot riksdagen
Som en utgångspunkt kan konstateras att den parlamentariska koppling som EKR har är unik i världen. Det finns inte någon annan stat som har ett motsvarande system där företrädare för de partier som sitter i ett parlament dels ges löpande insyn i tillståndsprövningsprocessen, dels att dessa rådfrågas innan beslut fattas i komplexa ärenden rörande krigsmaterielexport. Det vanligaste är att parlamentet utvärderar redan fattade beslut. EKR:s roll som rådgivande organ till ISP:s generaldirektör bör enligt kommittén även fortsättningsvis bestå.
Vad beträffar riksdagens behandling av regeringens skrivelse avseende exportkontrollen kan konstateras att denna behandling kan bli mer genomgripande än vad som är fallet. Kommittén ser fördelar med att exportkontrollen avseende krigsmateriel diskuteras mer ingående i riksdagen än vad som sker i dag. Ett sätt att förbättra riksdagens behandling av skrivelsen kan exempelvis vara att riksdagen hör ansvarigt statsråd/statsekreterare samt att tjänstemän från ISP regelbundet kallas att närvara vid behandlingen. Därutöver skulle även representanter från andra berörda myndigheter såsom Försvarsmakten, Försvarets Materielverk och Försvarsexportmyndigheten kunna höras. För att bredda anslaget skulle exempelvis även representanter från såväl civilsamhället (NGO:s, non-governmental organisations) som berörd industri kunna ges möjlighet att ge sin syn på skrivelsen.
Som framhållits anser kommittén att det är av stort värde att det finns en bred parlamentarisk förståelse för och insyn i exportkontrollpolitiken för att underlätta såväl granskning som ansvarsutkrävande av de beslut som fattas om krigsmaterielexport. En viktig förutsättning för detta är att riksdagens ledamöter har kunskap om exportkontrollregelverket och de skäl som ligger bakom beviljade
SOU 2015:72 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens
409
tillstånd respektive avslag. En mer genomgripande diskussion av regeringens skrivelse om den strategiska exportkontrollen torde kunna bidra till ökad kunskap om exportkontrollregelverket. Ett problem i sammanhanget är att det inte går att uppnå en önskad fullständig öppenhet och transparens kring viss information pga. att denna är sekretessbelagd. Det kan därför finnas skäl till att finna lösningar där viss sekretessbelagd information kan delges en begränsad krets parlamentariker.
17.5.1 Redovisning av information som omfattas av sekretess
En brist med den nuvarande redovisningen till riksdagen är att denna inte omfattar så kallade förhandsbesked (som följer av kapitel 19 föreslår kommittén att dessa fortsättningsvis ska betecknas ”preliminär bedömning”). Även om den parlamentariska insynen finns indirekt genom att förhandsbeskedsärenden vanligtvis behandlas i EKR, finns det skäl att även dessa redovisas till riksdagen. En orsak härtill är att EKR:s ledamöter är underkastade samma sekretessbestämmelser som tjänstemän och dessa kan därför inte redogöra för de rekommendationer som ges i enskilda ärenden. Samtidigt är kommittén väl medveten om att sekretesshänsyn omöjliggör en fullständig redovisning gentemot riksdagen som helhet. Det kan därför finnas sekretesskäl som medför att endast delar av riksdagen informeras, t.ex. genom utrikesutskottet eller Utrikesnämnden.
Utifrån utrikespolitiska hänsyn föreligger som huvudregel sekretess i ärenden rörande förhandsbesked. Detta gäller inte minst i de fall när en stat inte bereds möjlighet att köpa svensk krigsmateriel. Ett sådant ställningstagande kan få oönskade effekter för andra delar av exportindustrin. Likväl som ett beviljande av krigsmaterielexport till en stat – inte minst när exporten avser större vapensystem – kan medföra att ett fördjupat samarbete inleds med den aktuella staten, kan ett avslag avseende krigsmaterielexport få motsatt effekt. I sammanhanget bör även hållas i åtanke att den svenska exportkontrollen avseende krigsmateriel är uppbyggt på ett sådant sätt att företag i ett tidigt skede ska få kunskap om vilka stater som kan komma ifråga för export av krigsmateriel. Detta skapar förutsättningar för att försvarsindustrin inte marknadsför sina
Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens SOU 2015:72
410
produkter till exportdestinationer som inte skulle komma ifråga för krigsmaterielexport. I detta spelar ärenden avseende förhandsbesked en särskild viktig roll. Ett ärende kan emellertid även omfatta information som är att hänföra till kommersiell sekretess, där ett företag p.g.a. bl.a. företagsekonomiska hänsyn inte önskar att information om vilka marknader som företaget avser agera på blir känt. Vidare kan ett ärende även omfattas av försvarssekretess.
Mot bakgrund av att den aktuella informationen omfattas av sekretess måste redovisningen ske bakom stängda dörrar. Här kan konstateras att medan utrikes- och försvarssekretess kan åberopas vid föredragningar i såväl utrikes- som försvarsutskotten9, så finns det ingen möjlighet att åberopa kommersiell sekretess i dessa utskott. Sådan möjlighet föreligger dock i Utrikesnämnden, genom att nämndens ordförande kan belägga nämndens ledamöter med s.k. ovillkorlig tystnadsplikt.10 Utifrån bl.a. sekretessaspekten är det således mer lämpligt att information om lämnade förhandsbesked redovisas inför Utrikesnämnden.
Oaktat i vilket forum som redovisningen sker ska framhållas att det inte kan vara fråga om en överprövning av fattade beslut, utan att det är en information som lämnas av regeringen till riksdagen avseende de förhandsbesked som beslutats och grunderna för dessa.
17.6 Ökad öppenhet och transparens i Exportkontrollrådet (EKR)
Det kan konstateras att den information och de ärenden som behandlas i EKR nästan uteslutande är belagd med sekretess. Det torde främst röra sig om utrikessekretess, men kan även omfattas av såväl försvars- som kommersiell sekretess. Detta medför att det föreligger svårigheter med öppenheten av EKR:s arbete gentemot allmänheten. Med kommitténs förslag om att regeringen till riksdagen även ska redovisa såväl praxisutvecklingen som förhandsbesked skapas större transparens om EKR:s arbete. Sekretessen
9 Av 4 kap. 17 § riksdagsordningen följer att ledamöter i ett utskott inte obehörigen får röja vad som enligt beslut av regeringen eller ett utskott ska hållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl, som betingas av förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation. 10 Se 10 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen. Ordförande i nämnden är H.M. Konungen eller, om han har förhinder, statsministern.
SOU 2015:72 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens
411
som råder i EKR:s arbete gör dock att det finns begränsade möjligheter att föreslå åtgärder som skapar större öppenhet och transparens gentemot allmänheten. Vidare måste hållas i åtanke att EKR är ett rådgivande organ till regeringen och ISP. Ledamöterna har att utgå från gällande exportkontrollregelverk när de lämnar sina rekommendationer.
Den praxis som utvecklats vad gäller val av ledamöter till EKR bör kvarstå, dvs. att regeringen utser ledamöterna efter förslag från de partier som är företrädda i riksdagen. Även om ledamöterna sitter i EKR i sin personliga egenskap så torde grundtanken med denna fördelning vara att ledamöterna, utifrån exportkontrollregelverket, bidrar med respektive partis syn på hur de olika politikområdena bör balanseras emot varandra. Med hänsyn härtill bör riksdagspartierna föreslå ledamöter som är väl insatta i de berörda politikområdena. Vidare bör partierna i första hand nominera sittande riksdagsledamöter till EKR. Detta skapar bäst förutsättningar att erhålla en bred parlamentarisk samsyn kring exportkontrollen av krigsmateriel.
En fråga som väckts av en del EKR-ledamöter är möjligheten att diskutera ärenden i EKR med andra partikamrater. Kommittén inser att den begränsning som i dag föreligger vad gäller att diskutera ärenden på grund av sekretessbestämmelserna, inte minst för de ledamöter som sitter som ensamma representanter för sitt parti, skapar problem. Mot bakgrund av de mycket komplexa ärenden som behandlas i EKR och det faktum att det ofta rör sig om en intressekonflikt mellan olika politikområden finns skäl att skapa utrymme för ledamöterna att diskutera ärendena med någon annan person från sitt parti. Denna förutsättning kan skapas genom att suppleanter utses i EKR. Genom inrättandet av suppleanter skapas även förbättrade förutsättningar för att det vid EKR sammanträden alltid finns representation från samtliga partier som sitter i riksdagen.
Protokollen från EKR:s sammanträden bör vara omfattande. Detta dels med hänsyn till att protokollen ligger till grund för att bedöma hur praxis utvecklats, dels för att protokollen åskådliggör hur avvägningen mellan de berörda politikområdena gjorts i ett enskilt ärende.11 Det är också viktigt att det av protokollen framgår samtliga omständigheter som är av vikt för ärendet och som har legat till
11 Men också för att tydliggöra hur majoriteten respektive minoriteten i EKR resonerat.
Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens SOU 2015:72
412
grund för den helhetsbedömning som görs. Utförliga protokoll liksom utförliga beslutsunderlag rörande förhandsbesked är av stor vikt med hänsyn till den långa tidsperiod som kan förflyta från det att EKR bedömer en tillståndsansökan till dess att ett slutligt beslut ska tas i ärendet. Detta medför att det finns extra stort behov av att säkerställa ISP:s institutionella minne. Vikten av att kunna följa praxisutvecklingen av riktlinjerna utgör också en orsak till att det är nödvändigt att skriftligen dokumentera de överväganden som ligger till grund för besluten. Hur protokollen exakt bör utformas är ytterst en fråga för ISP och EKR. Av kommitténs genomgång av tidigare protokoll har framkommit att dessa tidvis varit knapphändiga men att de numera bättre fyller de krav som kan ställas.
Kommittén anser att beslut som följer av krigsmateriellagen i största möjliga mån bör redovisas för allmänheten, särskilt när det gäller beviljade tillstånd till utförsel av krigsmateriel. En fråga rörande EKR är vilken möjlighet som ledamöterna har att i efterhand redogöra för sina rekommendationer. Ifråga om beviljade och offentliggjorda beslut kan kommittén inte se något hinder mot att en ledamot i EKR redogör för sin rekommendation inkluderande de avvägningar denne gjort i ett enskilt ärende. Därvid måste dock beaktas att viss information alltjämt kan omfattas av sekretess. Prövningen av om så är fallet ska göras av berörd myndighet. De förslag som kommittén lägger fram förändrar inte EKR:s roll i exportkontrollprocessen som en rådgivande instans. EKR fattar följaktligen inget beslut och det råd EKR lämnar är inte heller bindande.
17.7 Efterkontroll
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att Sverige inför ett
system med efterkontroll. För att möjliggöra efterkontroller måste slutanvändarintygen utformas på ett sådant sätt att detta möjliggörs. Fokus för efterkontrollen bör ligga dels på krigsmateriel där risken för avledning är stor, dels där det finns intresse från Sverige att säkerställa att den teknik och/eller tekniskt kunnande som förts ut inte sprids. Rutiner för hur efterkontrollen ska organiseras bör utarbetas av ISP efter samverkan med berörda myndigheter och försvarsindustrin.
SOU 2015:72 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens
413
Ett av exportkontrollens fundamentala syften är att säkerställa att krigsmateriel som förs ut ur Sverige går till för Sverige acceptabla slutanvändare. De senaste åren har det vid ett antal tillfällen uppdagats att krigsmateriel som exporterats från Sverige har hamnat i fel händer. Detta är djupt oroväckande och skapar osäkerhet om den svenska exportkontrollens effektivitet. En brist i den gällande exportkontrollen är att det i stort saknas en efterkontroll, dvs. en kontroll av att den krigsmateriel och den teknik/det tekniska kunnande som förts ut ur Sverige verkligen hamnar hos rätt slutanvändare.
Efterkontrollen av krigsmateriel som förts ut ur Sverige måste skärpas. Av särskild vikt är efterkontroll av små och lätta vapen p.g.a. att denna vapenkategori lättare kan avledas än större vapensystem såsom t.ex. stridsflyg och fartyg. Att bygga upp en fungerande efterkontroll kommer att kräva att ytterligare resurser tillförs ISP. För att kunna utföra efterkontrollen effektivt torde även krävas att ISP inleder samarbete med berörda försvarsmyndigheter. Därigenom tillförs ISP kompetens för att kunna genomföra efterkontrollinspektioner. Av stor vikt är att mottagarstaterna i förväg informeras om att efterkontroller utförda av svenska myndigheter kan ske. Detta sker lämpligen, som förutsättning för att tillstånd beviljas, i slutanvändarintygen där mottagarlandet accepterar och åtar sig att vid uppmaning från svenska myndigheter tillåta efterkontrollinspektioner. I de fall misstanke uppstår om att en avledning av viss krigsmateriel skett så bör alltid en efterkontrollinspektion initieras. Detta gäller även situationer när misstanke föreligger om att en mottagande stat inte har fullgjort sina skyldigheter avseende att inte delge tekniskt ”know how” till tredje part.
Hur en efterkontrollorganisation kan organiseras samt vilka kostnader en sådan kan förväntas ha beror i första hand på hur ofta efterkontroller bör ske. Ytterligare en faktor är om en åtskillnad ska göras mellan olika typer av krigsmateriel. Kommitténs uppfattning är att fokus på efterkontrollen böra ligga dels på krigsmateriel där risken för avledning är stor, dels där det finns intresse från Sverige att säkerställa att den teknik och/eller tekniska kunnande som fört ut inte sprids. Rutiner för hur efterkontrollen ska organiseras och utformas bör göras av ISP efter samverkan med berörda myndigheter och med försvarsindustrin.
415
18 Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll
Avsikten med de föreslagna skärpningarna av regelverket är att försvåra krigsmaterielexport till icke-demokratiska stater. Detta får konsekvenser för den svenska krigsmaterielexporten.
Att förutsäga hur ett skärpt regelverk för krigsmaterielexport gentemot icke-demokratiska stater kommer att påverka den faktiska exporten är svårt att bedöma med hänsyn till de osäkra faktorer som föreligger. Det är inte möjligt att på ett meningsfullt sätt göra en kvantitativ analys av denna förväntade minskning. Med hänsyn härtill gör kommittén en generell redovisning av hur minskad krigsmaterielexport kan påverka krigsmaterielindustrin samt hur detta i sin tur kan komma att påverka Försvarsmaktens materielförsörjning, Sveriges möjligheter att ingå internationella materielsamarbeten, Sveriges möjligheter till att delta i internationella insatser för fred och säkerhet, samt de ekonomiska konsekvenserna för försvarsindustrin liksom för ekonomin i stort.
En direkt följd av minskad export är att företagens intäkter minskar. Generellt kan sägas att detta får till följd att företagens konkurrenskraft försämras och därmed dess möjligheter att bibehålla såväl sin kapacitet som kompetens att verka på teknologins framkant. Ett mer restriktivt exportkontrollregelverk kommer att försämra de svenska företagens konkurrensförutsättningar jämfört med företag från andra stater.
Försvarsmakten har ett stort antal materielsystem i drift som har tillverkats av svensk försvarsindustri vilket medför att det finns ett beroendeförhållande till den inhemska försvarsindustrin för att vidmakthålla dessa materielsystem. Genom att dessa system exporteras skapas möjligheter till kostnadsdelning med
Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll SOU 2015:72
416
köparlandet/länderna för såväl drift som uppgraderingar och utveckling av systemen. Generellt kan sägas att en minskad export torde medföra att kostnaderna för Försvarsmaktens materielförsörjning kan förvänts öka.
Genom att kunna bibehålla en viss kompetens, försvarsindustriell förmåga och kapacitet skapas också handlingsutrymme för att i framtiden ha tillgång till viss teknologi och industriell kapacitet om det utifrån ett försvarsnytta skulle uppstå behov av en viss teknologisk kompetens. Det kan konstateras att bibehållandet av en viss kompetens har kunnat ske på grund av enskilda exportaffärer.
Den gränsförskjutning av teknisk kompetens som skett från försvarsmyndigheterna till försvarsindustrin har indirekt medfört ett ökat behov av försvarsindustrin för vidmakthållande av inte minst teknisk kompetens. De statliga neddragningarna av FoU budgeten i kombination med att försvarindustrin ökat sina satsningar i FoU har också medfört ett ökat beroende av försvarindustrin för bibehållande av kompetens.
Att ha ett exportkontrollregelverk som är mer restriktivt än de stater som man vill ha samarbeten med torde generellt medföra att man blir en mindre intressant samarbetspartner. Detta gäller inte minst för att en potentiell samarbetspartner inte vill riskera de begränsningar som Sverige har på tredjelandsexport. Skillnaden i restriktivitet mellan olika staters regelsystem föreligger dock redan i dag samtidigt som svensk industri har ett omfattande internationellt samarbete. Att ingen annan stat i dag har ett demokratikriterium i sitt exportkontrollregelverk kommer att vara en faktor som vägs in av samarbetspartnern om ett samarbete ska inledas och torde i detta sammanhang vara en försvårande faktor för att sådant samarbeta ska komma till stånd.
Sverige har dock redan i dag ett av världens restriktivaste regelsystem för krigsmaterielexport samtidigt som exporten är omfattande.
SOU 2015:72 Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll
417
18.1 Inledning
Kommittén har i uppdrag att utreda hur stor påverkan ett införande av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratier kan väntas ha på den svenska exporten av krigsmateriel och tekniskt bistånd i jämförselse med nuvarande exportkontrollordning samt vilka ekonomiska konsekvenser förslaget har, dels för industrin, dels för ekonomin i stort. Vidare har kommittén att utreda, analysera och ta ställning till i vilken mån den föreslagna skärpningen kan förväntas påverka Sveriges möjligheter till samarbete med andra länder avseende materielförsörjning, men även i övrigt påverka svensk materielförsörjning. Vidare ska analyseras huruvida den föreslagna skärpningen kan påverka Sveriges möjligheter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet.
Medan de administrativa kostnaderna för företagen behandlas i den sedvanliga konsekvensbedömningen som betänkandet ska utföra så kommer i detta kapitel redogöras för bedömningen av de konsekvenser som de samlade föreslagna skärpningarna av exportkontrollen kommer att medföra. Som framgår ovan ska konsekvensanalysen innehålla en bedömning om vilka effekter en skärpt exportkontroll av krigsmateriel kan få för ekonomin i stort. Här bör uppmärksammas att, som tidigare framhållits i betänkandet, utformningen av exportkontrollregelverket inte ska ta hänsyn till eventuella närings-, regional-, sysselsättningspolitiska effekter på ekonomin i stort som en skärpning kan medföra. Med hänsyn till detta samt att den sedvanliga konsekvensbeskrivningen ska innehålla en bedömning av de samhällsekonomiska effekterna av förslaget så kommer dessa i stället att redovisas i kapitlet 21.
De positiva effekterna för de utrikespolitiska målen, inte minst vad gäller främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter, har behandlats tidigare i betänkandet. I detta kapitel behandlas endast den påverkan som kommitténs förslag om att skärpa exportkontrollen kan få på säkerhets- och försvarspolitiken i enlighet med kommitténs uppdrag enligt direktivet.
Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll SOU 2015:72
418
18.2 Förutsättningar
Inledningsvis kan konstateras att den potentiella markanden för krigsmaterielexport är svår att förutsäga. Ännu svårare blir det att uppskatta hur ett skärpt regelverk för krigsmaterielexport gentemot icke-demokratiska stater kommer att påverka den faktiska exporten med hänsyn till att bedömningen kräver att ytterligare faktorer beaktas. Hur förslaget kommer att påverka krigsmaterielexporten är i hög grad beroende av omvärldsutvecklingen. Det gäller inte minst hur demokratiutvecklingen i världen kommer att ske. Vidare påverkar förändringar i det säkerhetspolitiska landskapet staters försvarsinvesteringar. Av stor betydelse för hur förslaget kan komma att påverka krigsmaterielexporten är hur försvarsutgifterna i såväl Sverige som i övriga demokratiska stater kommer att utvecklas. Om försvarsutgifterna går upp i dessa stater finns större förutsättningar för den svenska försvarsindustrin att få avsättning för sina produkter i stater som inte omfattas av den föreslagna skärpningen. Mot bakgrund av de osäkerhetsfaktorer som föreligger är det varken möjligt att fastslå den långsiktiga eller faktiska påverkan, såväl ur ett kvalitativt som kvantitativt perspektiv, som förslaget kommer att få på krigsmaterielexporten.
Avsikten med de föreslagna skärpningarna av regelverket är bl.a. att försvåra krigsmaterielexport till icke-demokratiska stater och därmed förväntas den potentiella marknaden för krigsmateriel som tillverkas i Sverige att minska. Följaktligen kommer förslaget att påverka krigsmaterielexporten negativt. Enligt kommitténs uppfattning är det dock inte möjligt att på ett meningsfullt sätt göra en kvantitativ analys av denna minskning. Kommittén redovisar i stället mer generellt hur minskad krigsmaterielexport, oaktat om minskning sker till icke-demokratiska stater eller till demokratiska stater, kan påverka de frågor som kommittén enligt direktiv har att utreda och analyser. Redan det strikta exportkontrollregelverk som Sverige har i dag medför att exporten till icke-demokratiska stater, om än att den under senare år försäljningsmässigt har varit betydande p.g.a. export av ett fåtal större avancerade och komplexa materielsystem, är begränsad till en viss kategori krigsmateriel. Under senare år har krigsmaterielexporten till icke-demokratiska stater dominerats av övrig krigsmateriel liksom marin materiel. Följaktligen är det främst företag som tillverkar krigsmateriel inom
SOU 2015:72 Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll
419
dessa kategorier och områden som kommer att påverkas direkt av förslaget. Medan den föreslagna skärpningen av regelverket kan antas få stora effekter för viss krigsmateriel och vissa företag, kan andra produkter och företag antas komma att påverkas marginellt eller inte alls jämfört med gällande exportkontrollregelverk.
För att kunna genomföra den konsekvensanalys som kommittén givits i uppdrag i direktivet att utföra har underlag inhämtats från berörda försvarsmyndigheter. FMV, FXM och Försvarsmakten har varit kommittén behjälplig genom att ha besvarat av kommittén ställda frågeställningar vars syfte varit att få information om krigsmaterielexportens försvarsnytta utifrån främst Försvarsmaktens materielförsörjning samt möjlighet att ingå internationella samarbeten.1 Vidare har FMV inkommit med underlag huruvida exporten har bidragit till att vidmakthålla vissa materielsystem och kompetenser. Härutöver har de nämnda myndigheterna föredragit sin syn vid två kommittésammanträden. Därtill har kommittén beställt en rapport från Sipri2 respektive IHS3 vars syfte var att försöka få underlag till en kvantitativ analys av den föreslagna skärpningen.
Det inkomna underlaget har inte haft som utgångspunkt kommitténs förslag till skärpning av exportkontrollen till icke-demokratiska stater utan är mer generellt till sin karaktär. Kommittén använder sig därför av dessa underlag i sin allmänna redovisning av hur krigsmaterielexport påverkar försvarsindustrin förutsättningar för att bibehålla kapacitet och komptens men inte för att fastställa den faktiska påverkan på krigsmaterielexporten som följer av förslaget.
Mot bakgrund av att det enligt kommittén inte är möjligt att i siffror redovisa den påverkan av krigsmaterielexporten som för-
1 Redovisning av FMV:s syn på konsekvenser av en skärpt exportkontroll för svensk försvarslogistik, 2013-06-20, dnr 13FMV2046-3.1 och FMV:s svar på KEX uppdrag kompletterande hemställan om FMV:s bedömning, 2015-02-13, dnr 15FMV1576-1:1; Försvarsmaktens syn på vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga, 2013-02-14, dnr 02300:56292 och Svar på kompletterande frågeställning till Försvarsmakten, 2014-01-15, FM2013-4450:3; Svar på hemställan om redovisning av FXM:s syn på vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för försvarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller för övriga fördelar för svensk säkerhets- och försvarspolitik, 2013-05-27, dnr FXM2013/34/116:3. 2 Current trends in the international arms trade and implications for Sweden, Sipri, oktober 2013. 3 Swedish Arms Export Control Regulations Impact Assessment Study, IHS, 2014-09-24.
Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll SOU 2015:72
420
slaget leder till görs nedan en allmän beskrivning om den generella påverkan som en minskad krigsmaterielexport kan innebära och som i sin förlängning kan komma att påverka Försvarsmaktens materielförsörjning och därmed Sveriges framtida försvarsförmåga.
18.3 Den föreslagna skärpningens påverkan på den svenska krigsmaterielexporten
18.3.1 Inledning
Som tidigare påtalats i betänkandet utgör den svenska försvarsindustrin en viktig säkerhets- och försvarspolitisk tillgång. Beaktat Försvarsmaktens nuvarande och förmodade framtida organisation och ekonomiska ram kommer Sverige inte ensamt att kunna bära upp den inhemska industrin. Krigsmaterielexport är en förutsättning för att kunna säkerställa försvarsindustrins kompetens och kapacitet samt för att vidmakthålla försvarsviktiga teknologiska och industriella kompetenser. Att införa så stora restriktioner för krigsmaterielexporten som i sin förlängning skulle medföra att försvarsindustrins kompetens och kapacitet kraftigt minskar eller på sikt avvecklas kan endast ske efter en omprövning av det säkerhets- och försvarspolitiska värdet att ha tillgång till en inhemsk försvarsindustri. Att föreslå så stora förändringar ligger inte inom kommitténs direktiv och är heller inte avsikten med kommitténs förslag.
18.3.2 Ekonomiska konsekvenser för försvarsindustrin
Generellt kan anföras att en direkt följd av minskad export är att företagens intäkter minskar. Detta får i sin tur till följd att företagens konkurrenskraft försämras och därmed deras möjligheter att bibehålla såväl sin kapacitet som kompetens att verka på teknologins framkant. Ett mer restriktivt exportkontrollregelverk kommer att påverka de svenska företagen att konkurrera på lika villkor jämfört med företag verksamma i stater som har en mindre restriktiv exportkontrollagstiftning. Genom att begränsa de svenska företagens marknader skapas dels en direkt konkurrensbegränsning gentemot aktörer från andra stater, dels riskerar företagens utvecklings-
SOU 2015:72 Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll
421
takt att försvagas över tid då företagen är beroende av att få avsättning för sina produkter för att få resurser till FoU.
För att kunna analysera de konsekvenser en skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel får är det önskvärt att kunna avgöra hur stor del av företagens försäljning som kommer att påverkas. Detta låter sig emellertid inte göras på ett enkelt sätt med hänsyn till de osäkerhetsfaktorer som föreligger och som framhållits ovan. En sådan osäkerhetsfaktor utgörs av om försvarsinvesteringar som Sveriges traditionella samarbetsländer kommer att öka med anledning av den förändrade omvärldsutvecklingen eller om trenden fortsatt kommer att vara en reducering av försvarsinvesteringar.
Det bör hållas i åtanke att den globala försvarsmarknaden genomgår en förändring där försvarsutgifterna minskat i Europa och Nordamerika och ökat främst i regioner som Mellanöstern och Asien. Sydamerika bedöms komma att bli en allt viktigare marknad. I dessa regioner finns det stater som är att betrakta som ickedemokratiska. Följaktligen kommer den föreslagna skärpningen att medföra att den inhemska försvarsindustrin potentiella andel av den totala marknaden kommer att minska
Vidare skiljer sig exportberoendet åt mellan olika företag även om exportberoendet överlag har ökat avsevärt sedan gällande riktlinjer antogs. Försvarsindustrin som helhet har huvuddelen av sin omsättning på den globala marknaden. För det absoluta flertalet försvarsindustriföretag, inkluderande de största företagen, är export emellertid en förutsättning för att de ska kunna vidmakthålla sin konkurrenskraft och förmåga att leverera högkvalitativa materielsystem till det svenska försvaret. En annan skillnad är om det svenska företaget ingår i en internationell koncern eller inte. För de företag som ingår i en internationell koncern föreligger en risk att minskade resurser för FoU tilldelas de svenska företagen eller att produktion förs över till bolag i andra länder inom koncernen p.g.a. att de svenska dotterbolagen inte har samma marknadspotential som andra företag i koncernen.
För företag som är delsystemsleverantör föreligger också en risk att dess produkter väljs bort till förmån för delsystem från andra stater p.g.a. de begränsningar som kan föreligga vad gäller tredjelandsexport. För vissa av dessa företag kan detta medföra att de
Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll SOU 2015:72
422
inte väljs som underleverantörer.4 Att ha ett exportkontrollregelverk som är mer restriktiv än de stater som man vill ha samarbeten med torde generellt medföra att man blir en mindre intressant samarbetspartner. Det finns en risk att såväl systemintegratörer som delsystemtillverkare väljer bort delsystem och komponenter tillverkade i Sverige med hänsyn till att dessa inte vill riskera de begränsningar som Sverige har på tredjelandsexport.
18.3.3 Konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning samt internationella samarbeten
Exportens betydelse för Försvarsmaktens materielförsörjning kan delas in i dels det bidrag som export medför för att tillföra resurser till försvarsindustrin så att denna kan upprätthållas (dvs. exportens bidrag till att täcka de ”fasta” kostnaderna för att upprätthålla en inhemsk försvarsindustri), dels det bidrag som medför att styck- eller underhållskostnaderna för den materiel som Försvarsmakten inhandlar från den inhemska försvarsindustrin blir lägre. Allmänt kan konstateras att det finns risk att en skärpning av exportkontrollen som medför att de inhemska företagens konkurrenskraft minskar kommer att påverka Försvarsmaktens materielförsörjning negativt. Samtidigt har beroendet av den inhemska försvarsindustrin vad gäller teknologisk kompetens ökat under de senaste åren mot bakgrund av att den tekniska kompetensen hos försvarsmyndigheterna minskat. Gränsytorna mellan myndigheter och industrin har avsevärt förändrats sedan gällande exportkontrollregelverk trädde i kraft. Denna utveckling har förstärkts av att statens satsningar på FoU kraftigt reducerats under de senaste decennierna. Även den omständigheten att statens nybeställningar av materiel hos industrin minskat har nödvändiggjort att industrin ökat sina FoU satsningar. Detta har ytterligare förstärkt förskjutningen av teknisk kompetens från försvarsmyndigheterna till försvarsindustrin och har således medfört att beroendet av industrin ökat vad gäller att ha en inhemsk spetsteknologi. Den förda försvarspoli-
4 Som exempel kan nämnas marina luftvärnspjäser där ett utländskt varv önskar ingå ett strategiskt samarbete med en leverantör och där synen på vidarexport till tredjeland utgör en viktig faktor vid ett sådant val av underleverantör.
SOU 2015:72 Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll
423
tiken har således medfört att krigsmaterielexportens betydelse har ökat avsevärt de senaste två decennierna.
Det faktum att Försvarsmakten har ett stort antal materielsystem i drift som har tillverkats av svensk försvarsindustri medför att det finns ett beroendeförhållande till den inhemska försvarsindustrin för att vidmakthålla dessa materielsystem. Genom att dessa system exporteras skapas möjligheter till kostnadsdelning med köparlandet/länderna för drift av systemen. Utöver delade kostnader för den löpande driften skapas också förutsättningar för att bl.a. dela såväl utvecklingskostnader när ett system ska uppgraderas, som delade kostnader för utbildning mm. En minskad export medför att det finns färre användare att dela kostnaderna med.
Generellt sett bidrar exporten dels till att öka försvarsindustrins beläggningar i form av underhåll, dels beställningar rörande utveckling och produktion. Genom att exporten bidrar till, och i vissa fall är en förutsättning för, att försvarsviktiga industriförmågor vidmakthålls och utvecklas medför exporten att dessa kostnader inte behöver bäras av försvarsbudgeten. Såväl FMV som FXM har framhållit att bibehållandet av en viss kompetens har kunnat ske på grund av en enskild exportaffär.5 Att kunna bibehålla en försvarsindustriell förmåga och kapacitet skapar handlingsutrymme i framtiden och möjliggör en tillgänglighet av teknologi och industriell kapacitet om sådant behov skulle uppstå.6 Att återta en kompetens eller utveckla en hög teknologisk nivå är resurskrävande och kan ta lång tid att uppnå.
En viss export kan bidra till att ett visst materielsystem vidareutvecklas. Detta gäller inte minst de komplexa eller avancerade materielsystemen då dessa sällan finns på ”hyllan”. Dessa system måste som regel anpassas utifrån kundens önskemål och krav. En sådan utveckling kommer Försvarsmakten indirekt till godo genom att utvecklingskostnaderna för ett system bekostas av den köpande
5 Här kan t.ex. nämnas ubåtförmågan och sensor- och ledningssystem, se FMV:s redovisning till kommittén FMV:s svar på KEX uppdrag kompletterande hemställan om FMV:s bedömning, 2015-02-13, dnr 15FMV1576-1:1. 6 Försvarsmakten framhåller i sitt svar till kommittén (s. 3) att om den inhemska försvarsindustrin minskar i omfattning eller drabbas av nedläggning så ”kan det innebära ökade anskaffningskostnader och försämrade förutsättningar för att få tillgång till spetsteknologi inom försvarsområdet, samt risk för försämrad försörjningstrygghet och informationssäkerhet i ett församrat säkerhetspolitiskt läge. Dessutom skulle möjligheterna att vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem vid svensk industri försämras.”
Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll SOU 2015:72
424
staten. De kravställningar och förändringar som en köpare vill göra i ett system medför att industrin får kunskap om de förmågor som efterfrågas och därmed kan vidareutveckla produkten som bli mer konkurrenskraftig. Genom utebliven export så sker inte denna typ av vidareutveckling av ett system med mindre än att resurser tilldelas från den svenska försvarsbudgeten.
Eftersom det finns en direkt koppling mellan företagens försäljning och FoU budgetar så kommer en minskad försäljning påverka företagens möjlighet att bedriva FoU. Till skillnad från en del andra stater där staten antingen är delägare i försvarsindustrin eller på annat sätt kan påverka strategiska beslut, så är den svenska statens möjligheter mer begränsade i detta avseende. Vid införandet av skärpningar i exportkontrollregelverket som avsevärt skiljer sig från andra stater kan företag i stället komma att välja att lägga resurser på FoU och annan produktutveckling i stater med regelverk som är mindre restriktiva och därmed erhåller en större marknad mot vilken företaget kan få avsättning för sina produkter. Mot bakgrund av de minskade statliga anslagen för FoU har företagens satsningar på FoU och produktutveckling ökat i vikt. Om dessa resurser skulle minska så skulle detta få konsekvenser på såväl materielförsörjningen i stort som möjligheterna för Sverige att delta i internationella materielsamarbeten. En övergripande risk som detta medför är att det tekniska kunnandet inte kan vidmakthållas vilket på sikt kan komma att medföra att Försvarsmakten inte erhåller de militära system som ligger på den teknologiska framkanten och därmed inte har förmåga att möta en kvalificerad motståndare. Något som till viss del torde kunna motverkas genom ökade statliga satsningar på FoU, inte minst riktade forskningsprojekt.
En skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel till ickedemokratiska stater bedöms inte påverka Sveriges möjligheter att delta i samarbeten kring upphandling av krigsmateriel. Däremot bedömer kommittén att förslaget kommer att inverka negativt på Sveriges möjligheter att ingå internationella materielsamarbeten eftersom möjligheten att ingå internationella samarbeten gynnas av att samarbetsländerna har harmoniserade regelverk. Avseende samarbete om utveckling och produktion med andra stater om nyutveckling av ett militärt system torde möjligheten till tredjelands export utgöra en faktor som vägas in av de stater som överväger att
SOU 2015:72 Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll
425
ingå samarbeten med Sverige eller med den svenska inhemska försvarsindustrin. I de fall Sverige har en mer restriktiv hållning till vilka tredjeländer som export kan ske till så föreligger en risk att detta kommer hämma intresset från andra stater att ingå samarbeten med Sverige. Det faktum att Sveriges exportkontrollregelverk i dag skiljer sig åt från våra traditionella samarbetsländer genom att dessa i första hand utgår från ett materielspecifikt synsätt försvårar redan i dag att samarbeten kommer till stånd. Att ingen annan stat i dag har ett demokratikriterium i sitt exportkontrollregelverk kommer att vara ytterligare en faktor som vägs in av samarbetspartnern och försvåra att ett samarbete kommer tillstånd.
18.4 Påverkan på möjligheten att delta i internationella insatser för fred och säkerhet
Kommittén kan inte se att en skärpt exportkontroll till icke-demokratiska stater skulle ha några direkta effekter på Sveriges möjligheter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet.
427
19 En ny krigsmateriellag
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att det införs en ny lag
om krigsmateriel. Det huvudsakliga syftet är att göra lagtexten mer överskådligt genom att bl.a. införa kapitelindelning. Utöver denna rent redaktionella förändring bör lagen, i klarläggande och i informativt syfte, på ett bättre sätt än den gällande lagen förklara systematiken i exportkontrollsystemet. Bland annat genom att ange att tillståndsprövningen utgår från en helhetsbedömning, om inte någon internationell förpliktelse medför att tillstånd inte får lämnas. Av samma skäl bör vissa av de förändringar som kommittén föreslår i sak beträffande skärpningar av exportkontrollregelverket också framgå av lagtexten. Bland annat att regeringens politiska ansvar tydliggörs, att kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökas till att även omfatta svenska medborgare utomlands, att svenska myndigheter behöver tillstånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigsmateriel samt att vid tillståndsprövningen avseende export och annan utlandssamverkan ska avseende fästas på den mottagande statens demokratiska status, dess respekt för mänskliga fri- och rättigheter och i vad mån staten befinner sig i väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en sådan. Slutligen bör lagens namn ändras till lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd, också det i klarläggande syfte.
19.1 Kommitténs uppdrag i denna del
I direktivet föreskrivs explicit och indirekt, att kommittén ska analysera och bedöma om den gällande krigsmateriellagen från 1993 ska förändras i klarläggande syfte.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
428
Det explicita utredningsuppdraget innebär att kommittén ska bedöma om en ny krigsmateriellag bör införas eller inte. Enligt det indirekta uppdraget ska kommittén, sett utifrån utredningens huvudsakliga syfte, utreda möjligheten att genom tillägg i lagtexten skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Som kommittén angett är det vare sig lämpligt eller genomförbart att i lagtexten ge någon närmare vägledning kring själva tillståndsprövningen, än det som görs i den gällande krigsmateriellagen. De principer och kriterier som ska vara vägledande i tillståndsprövningen bör i likhet med gällande ordning i stället framgå av övriga delar av exportkontrollregelverket, framförallt av riktlinjerna. Av det anförda följer att lagtexten även fortsättningsvis endast bör ta upp vilken inriktning som själva tillståndsprövningen ska ha. De skärpningar av exportkontrollen gentemot icke-demokratier som kommittén föreslår bör således inte komma till uttryck i lagtexten.
I kapitlet beskrivs de skäl som motiverar att en ny krigsmateriellag införs. De ytterligare bestämmelser som kommittén föreslår ska införas i lagen, jämfört med den gällande lagen, behandlas också i kapitlet.
19.2 Skäl för en ny lag
Den nuvarande krigsmateriellagen trädde i kraft den 1 januari 1993. Lagen bestod inledningsvis av 30 paragrafer. Lagen har sedan ikraftträdandet varit föremål för flera mer eller mindre omfattande ändringar.1 Bl.a. har över tiden antalet paragrafer utökats med 50 % jämfört med då lagen trädde i kraft. De 15 tillkommande paragraferna har inte givits egna paragrafnummer, utan de har inrymts bland befintliga paragrafnummer och därvid erhållit ett bokstavstillägg (t.ex. 6 a § och 6 b §). Kommittén har i sitt delbetänkande (SOU 2014:83) föreslagit att ytterligare elva paragrafer ska införas i lagen. Givet den gällande paragrafindelningen har dessa tillkommande bestämmelser i delbetänkandet också erhållit bokstavstillägg (28 a §– 28 k §). Omfattningen av de tillägg som har gjorts medför att överskådligheten och systematiken i krigsmateriellagen gått förlorad.
1 Se SFS 1994:122, 1995:1659, 1995:1660, 1996:68, 1998:399, 1998:771, 1999:1101, 2000:1066, 2000:1248, 2005:915, 2008:885, 2010:1013, 2011:469 och 2011:849.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
429
Det finns redan mot den bakgrunden skäl för kommittén att föreslå en ny krigsmateriellag.
I förevarande betänkande föreslår kommittén att ytterligare paragrafer, utöver de som föreslås i delbetänkandet, införs i lagen. Dels rör det sig om att i lagtexten skärpa exportkontrollsystemet, dels rör det sig om att tydliggöra hur exportkontrollsystemet fungerar genom att kodifiera existerande företeelser som har betydelse för exportkontrollen. Även dessa tillägg motiverar en ny krigsmateriellag.
19.3 Utformningen av en ny lag
Utgångspunkten för en ny lag är att lagen får en systematisk utformning samt att lagtexten är lätt att överskåda och hitta i. Lagtexten bör av detta skäl inordnas i kapitel, med förklarande rubriker och underrubriker. Vidare bör det i en inledande bestämmelse, i förtydligande syfte, anges hur lagen är uppbyggd.
En ny lag bör även, på ett bättre sätt än gällande lag, beskriva hur tillståndsprövningen går till. Inte minst för att därigenom tydliggöra hur exportkontrollsystemet är uppbyggt och fungerar. Under kommitténs arbete har det vid upprepade tillfällen framkommit att det föreligger ett behov av att förklara och tydliggöra hur regelverket fungerar. Ett sådan klargörande är att det yttersta politiska ansvaret för den tillståndsprövning som sker enligt lagen åvilar regeringen. Ett annat sådant klargörande är att de villkorliga hindren i riktlinjerna inte utgör absoluta förbud mot utförsel av krigsmateriel. Vid den helhetsbedömning som görs i det enskilda fallet utgör ett sådant hinder en, bland flera, omständigheter som ska beaktas. Slutsatsen i den samlade bedömning kan därför vara att tillstånd medges trots att det föreligger ett villkorligt hinder som talar däremot. Kommittén föreslår att lagtexten i upplysande och förklarande syfte beskriver bl.a. dessa förhållanden.
Samtliga bestämmelser som finns i den nuvarande lagen återfinns också i den föreslagna. Därtill tillkommer de bestämmelser som kommittén föreslagit i sitt delbetänkande (SOU 2014:83) samt de ytterligare bestämmelser som kommittén nu föreslår. Föreslagna tillägg i lagen beskrivs närmare i det följande.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
430
19.3.1 En förändrad benämning på lagen
Införandet av ICT-direktivet2 innebar att exportkontrollen av krigsmateriel utökades till att även innefatta kontroll av tekniskt bistånd rörande krigsmateriel. Den förändringen tydliggörs för närvarande inte i den gällande krigsmateriellagens benämning över huvud. Detta kan jämföras med den benämning som givits lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen), där tekniskt bistånd framgår av benämningen.
Kommittén ser inget bärande skäl till att lagstiftaren i detta avseende ska göra en åtskillnad mellan krigsmateriellagen och PDAlagen vad beträffar hur dessa ska benämnas. Kommittén föreslår därför att den nya lagen benämnas ”lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd”. Den uppenbara nackdelen med kommitténs förslag är att lagens benämning blir längre. Fördelen med förslaget är att benämningen blir mer heltäckande och bättre beskriver lagens omfattning och ändamål. Vidare framstår det som lämpligt att krigsmateriellagens benämning korresponderar med PDA-lagens.
19.3.2 Kapitelindelning
I avsnittet beskrivs den kapitelindelning som kommittén föreslår att en ny krigsmateriellag ska innehålla. Vidare beskrivs övergripande vilka bestämmelser som återfinns i respektive kapitel.
Kapitel 1 – Inledande bestämmelser
Portalparagrafen redogör för lagens omfattning och ändamål. Kapitlet innehåller därutöver en definitionslista samt en redogörelse över vilka kapitel som lagen innehåller. Avslutningsvis finns en bestämmelse om märkning av vapen, vilken hänvisar till regler i vapenlagen.
I huvudsak är bestämmelserna i kapitlet hämtade från gällande krigsmateriellag. En kodifierande skrivning om att regeringen informerar riksdagen om exportkontrollen av krigsmateriel tillförs. Vidare tillförs en bestämmelse om lagens disposition.
2 Direktiv 2009/43/EC, vilket infördes i krigsmateriellagen genom prop. 2010/11:112.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
431
Kapitel 2 – Tillståndsprövningen m.m.
I kapitlet redogörs för den inriktning som tillståndsprövningen ska ha och att det ytterst är regeringen som bär ansvaret. Bestämmelserna har i huvudsak hämtats från gällande krigsmateriellag. Av förtydligande skäl har därutöver gjorts några tillägg. Dels har införts en formföreskrift om hur ett ärende inleds samt när en ansökan av formella skäl ska avvisas, dels har införts en skrivning om att Sveriges internationella förpliktelser måste beaktas vid tillståndsprövningen och att tillstånd inte får meddelas om ett sådant tillstånd skulle stå i strid med dessa förpliktelser. Vidare har förtydligats att all verksamhet rörande krigsmateriel är otillåten om inte tillstånd beviljas eller annat följer av lagen.
Kapitel 3 – Tillståndspliktig verksamhet m.m.
I kapitlet redogörs för när tillstånd krävs för att hantera krigsmateriel. Bl.a. krävs sådant tillstånd vid tillverkning, tillhandahållande, utförsel och lämnande av tekniskt bistånd. Bestämmelserna har i sin helhet hämtats från gällande krigsmateriellag. Kommitténs förslag i delbetänkandet, om att gällande undantag från tillståndskrav för tillverkning respektive tillhandahållande av krigsmateriel ska avskaffas, har inarbetats i bestämmelserna. Vidare har en utvidgning gjorts av tillämpningsområdet avseende tillhandahållande av krigsmateriel och avseende avtal om tillverkningsrätt m.m.
Kapitel 4 – Övrigt om tillstånd
I kapitlet redogörs för bestämmelser som i olika avseenden har en koppling till tillstånd. Bl.a. bestämmelser om ett tillstånds giltighetstid och möjligheten att förena tillstånd med villkor m.m. Förutom de frågor som regleras i gällande krigsmateriellag och som förts in i kapitlet behandlar detta även ett par nya frågeställningar. Dels regleras företeelsen att begära en preliminär bedömning av möjligheten att erhålla tillstånd enligt lagen, dels regleras innehav av referensvapen för den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel och som för denna verksamhet är i behov av att inneha referensvapen.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
432
Kapitel 5 – Certifiering
I kapitlet redogörs för de bestämmelser som rör frågan om certifiering. Bestämmelserna har i sin helhet hämtats från gällande krigsmateriellag.
Kapitel 6 – Skyldighet att lämna information m.m.
I kapitlet redogörs för när en tillståndshavare respektive en som söker tillstånd har skyldighet att lämna viss information. Med undantag för den inledande paragrafen är bestämmelserna i sin helhet hämtade från gällande krigsmateriellag. Den tillkommande paragrafen föreskriver att den information som lämnas ska lämnas skriftligt.
Kapitel 7 – Överklagande
I kapitlets redogörs för de beslut enligt lagen som kan överklagas. Antalet beslut som är överklagbara har utökats jämfört med gällande krigsmateriellag p.g.a. kommitténs förslag i delbetänkandet (SOU 2014:83) och i förevarande betänkande.
Kapitel 8 – Sanktionsbestämmelser m.m.
Kapitlet har delats in i tre avsnitt: straffrättsliga sanktioner, administrativa sanktioner och övriga bestämmelser. Bestämmelserna i det första och det sista avsnittet är hämtade från gällande krigsmateriellag. Bestämmelserna i avsnittet administrativa sanktioner är i huvudsak nya och har tillkommit genom förslagen i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
19.3.3 Tillkommande bestämmelser
I avsnittet redogörs för vissa av de tillkommande bestämmelser som kommittén föreslår.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
433
Regeringens information till riksdagen (1 kap. 1 § tredje stycket)
Som anförts har regeringen allt sedan mitten av 1980-talet årligen lämnat en redovisning till riksdagen av den krigsmaterielexport som förevarit. Bakgrunden till denna redovisning var de starka önskemål som då förelåg – bl.a. från vissa av riksdagens partier – om en mer öppen redovisning av krigsmaterielexporten.3 Redovisningen har över tiden blivit mer omfattande.
Av gällande krigsmateriellag framgår inte att regeringen ska lämna riksdagen information om krigsmaterielexporten. Någon sådan skyldighet framgår inte heller explicit av någon annan författning. Regeringsformen föreskriver dock att regeringen i vissa fall har en skyldighet att informera riksdagen eller delar av riksdagen om viss krigsmaterielexport. T.ex. ska regeringen hålla utrikesnämnden informerad om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket (regeringsformen 10:11) och regeringen är även under vissa förutsättningar skyldig att presentera dylika underlag för konstitutionsutskottet (regeringsformen 13:1).
Enligt kommittén finns det skäl att i lagtexten kodifiera den praxis som gällt under de senaste tre decennierna. Regeringens årliga redovisning utgör nämligen en av de viktigaste beståndsdelarna för att skapa transparens inom exportkontrollområdet. En kodifiering skapar också ökad tydlighet om regelverket. Att i lagtexten beskriva att regeringen ska informera riksdagen understryker också att regeringen bär det yttersta ansvaret för exportkontrollen.
En fråga i samanhanget är om en kodifiering är förenlig med regeringsformen. Närmare bestämt om det är förenligt med den struktur som regeringsformen uppställer avseende funktionsfördelningen mellan de två statsorganen; riksdag och regering. Det vill säga, kan riksdagen i lag föreskriva att regeringen ska agera på ett visst sätt, eller måste en sådan instruktion följa av regeringsformen? Härvid kan konstateras att regeringsformen inte ger något tydligt svar på den frågan. Regeringsformen uppställer heller inga tydliga gränser mellan vad riksdagen kan besluta om och vad som enkom tillkommer regeringen.4 Samtidigt beskriver regeringsformen
3Prop. 1984/85:82. 4 Jfr t.ex. RF 8 kap. 8 § – att riksdagen kan meddela föreskrift i ett ämne som tillkommer regeringen.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
434
vissa funktioner som exklusivt tillkommer regeringen.5 Eftersom regeringsmakten ytterst vilar på att regeringen åtnjuter riksdagens förtroende är det av väsentlig betydelse att riksdagen har kännedom om regerings styre.6 Av detta följer att riksdagen fortlöpande måste få information om hur regeringen styr riket. I detta ligger att riksdagen ska få information om bl.a. den krigsmaterielexport som förekommit. Såväl de beslut som kan offentliggöras som de beslut som av olika skäl är sekretessbelagda – bl.a. de s.k. förhandsbeskeden (som kommittén föreslår ska benämnas preliminära bedömningar). Mot denna bakgrund bedömer kommittén att en kodifiering i lag av gällande ordning – att regeringen informerar riksdagen om utfallet av de prövningar som gjorts enligt krigsmateriellagen – ligger i linje med den allmänna informationsskyldighet som regeringen har gentemot riksdagen och att kodifieringen därför är förenlig med regeringsformen.
Som kommittén anfört i sitt delbetänkande finns det skäl att regeringens redovisning även innefattar uppgifter om användningen av sanktioner vid överträdelser.7
Definition av tekniskt bistånd
I den definitionslista som återfinns i 2 § gällande krigsmateriellag återfinns inte termen ”tekniskt bistånd”. Termen tillkom i samband med att Sverige implementerade ICT-direktivet. I den departementspromemoria som inledde lagstiftningsärendet föreslogs att begreppet tekniskt bistånd skulle upptas i krigsmateriellagens definitionslista (2 §) och att definitionen skulle utformas i enlighet med den ”heltäckande definition” av begreppet som fanns i 3 § PDA-lagen.8 Förslaget stötte på kritik från Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF), Saab AB och Nammo Sweden AB, vilka ansåg att definitionen borde harmoniseras inom EU. Definitionen borde enligt dessa utformas i enlighet med den som återfinns i kategorin ML 22 i EU:s gemensamma militära lista. I syfte att det inte skulle
5 T.ex. är det enligt RF 1 kap. 6 § regeringen som styr riket. 6 Regeringsformen förutsätter att regeringen åtnjuter riksdagens förtroende eller i varje fall tolereras av denna. 7SOU 2014:83, s. 124. 8Ds 2010:29, s. 132.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
435
råda något tvivel om att Sverige fullt ut genomförde direktivet och fullt ut implementerade EU:s gemensamma militära lista, föreslog regeringen att den teknik med tillhörande definitioner etc. som omfattas av ML 22 ordagrant skulle införas i svensk rätt.9
Någon definition intogs inte i krigsmateriellagen. I stället bemyndigades regeringen enligt 1 § första stycket krigsmateriellagen att föreskriva vad som utgör tekniskt bistånd. Föreskrift om detta finns i bilaga A till krigsmaterielförordningen. I bilagan anges följande:
Tekniskt bistånd utgör den teknik som anges i ML22 med tillhörande definitioner av termerna ”teknik”, ”erfordras”, ”utveckling”, ”produktion”, ”användning”, ”allmänt tillgänglig” och ”grundforskning”.
Närmare ledning om vad som utgör tekniskt bistånd framgår således först genom läsning av angivna termer, vilka återfinns i bilaga B till förordningen. Den valda lagstiftningstekniken med flertalet korshänvisningar försvårar tolkningen av begreppet. Det finns enligt kommitténs förmenande därför skäl att definitionen av begreppet tekniskt bistånd sker samlat på ett ställe i författningstexten. Därmed skulle det bli tydligare vad som innefattas i begreppet och vad som är tillståndspliktigt.
En sådan precisering bör, i likhet med i dag återfinnas i förordningen till krigsmateriellag. Att definitionen inte bör tas in direkt i lagtexten beror på att definitionen gjorts beroende av innebörden av ML 22. Om ML 22 eller någon av termerna ”teknik”, ”erfordras”, ”utveckling”, ”produktion”, ”användning”, ”allmänt tillgänglig” och ”grundforskning” ändras kan således även den svenska regeln behöva ändras. Det är därvid mer ändamålsenligt att definitionen istället återfinns i förordningen. Kommittén föreslår således att regeringen i förordningen till krigsmateriellagen samlat, i en bestämmelse, anger vad som utgör tekniskt bistånd.
Regeringen är ytterst ansvarig (2 kap. 1 § med flera bestämmelser)
En brist i det nuvarande regelverket är att det är otydligt att regeringen bär det yttersta politiska ansvaret för de beslut som fattas. Denna otydlighet har bl.a. smittat av sig på den allmänna debatt
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
436
som förts kring vissa fattade exportkontrollsbeslut. Kommittén ser ett värde i att det i lagtexten klargörs att det är regeringen som bär det yttersta politiska ansvaret. Detta tydliggörs genom att det i 2 kap. 1 § första stycke anges att det är regeringen – eller den myndighet regeringen bestämmer – som prövar frågor enligt lagen. Prövningen ska, precis som är fallet i dag, kunna delegeras till en myndighet. För att tydliggöra att det är en delegation och att det är regeringen som styr över denna delegation ska det i bestämmelsen inte finnas någon direkt hänvisning till myndigheten Inspektionen för strategiska produkter (ISP). Detta får regeringen i stället ange i förordningsform. Förändringen i första stycket medför redaktionella förändringar av andra och tredje styckena i bestämmelsen. I konsekvens med det anförda ska även övriga direkta skrivningar om ISP som finns i gällande krigsmateriellag ersättas av ”den myndighet regeringen bestämmer”. 10
Skriftlig handläggning (2 kap. 2 § och 3 §)
Varken krigsmateriellagen eller krigsmaterielförordningen innehåller enbestämmelse som anger på vilket sätt ett ärende ska initieras; muntligen eller skriftligen. Förvaltningslagen (1986:223) innehåller inte heller någon sådan bestämmelse, men av 7 § förvaltningslagen följer att möjligheten att inleda ett ärende muntligen är avhängigt av att det muntliga förfarandet inte äventyrar intresset av ett riktigt avgörande, baserat på ett korrekt beslutsunderlag. Intresset av ett korrekt beslutsunderlag är av stor vikt när prövningen avser krigsmateriel. Det faktiska utrymmet för att muntligen inleda ett ärende rörande t.ex. tillstånd att tillverka, tillhandahålla eller exportera krigsmateriel eller att lämna tekniskt bistånd rörande sådant får därför uppfattas som ytterst begränsat.11
Som anförts är ett övergripande syfte med en ny krigsmateriellag att den på ett tydligt sätt redogör för regelverket. Att införa en bestämmelse som explicit redogör för hur ett ärende ska initieras ligger i linje med denna intention. Kommittén föreslår därför att
10 Jfr lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd vari Strålsäkerhetsmyndigheten inte anges explicit utan i stället i förordningen. 11 Det kan konstateras att ISP tillhandahåller bl.a. ansökningsblanketter. En omständighet som naturligtvis bidrar till skriftliga ansökningar.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
437
det införs en bestämmelse som anger att en ansökan ska vara skriftlig. Vilka uppgifter som ansökan ska innehålla bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ange.12
En ansökan som inte till form och innehåll uppfyller de krav som uppställs bör kunna avvisas, i de fall sökanden inte efterkommer en anmodan att komplettera. Ett sådant avvisningsbeslut bör kunna överklagas då avvisningsbeslutet får anses röra en enskilds rättighet.
Att ett ärende ska inledas skriftligen innebär inte att all kommunikation från sökanden till ISP i ärendet måste vara skriftlig. På sätt som föreskrivs i 14 § förvaltningslagen finns nämligen möjlighet att lämna uppgifter muntligen. I 15 § förvaltningslagen föreskrivs när sådana uppgifter ska dokumenteras av ISP.
Förtydligande av att tillstånd krävs (2 kap. 4 § första stycket)
Det framgår inte explicit av den gällande krigsmateriellagen att det är otillåtet att hantera krigsmateriel enligt lagen utan tillstånd därtill. Detta framgår dock av den gällande lagens kontext, inte minst av ansvarsbestämmelserna.
I den allmänna debatten brukar krigsmateriellagen benämnas som en ”förbudslagstiftning”. Benämningen får anses något missvisande såtillvida att den som får tillstånd enligt lagen är berättigad att utöva den verksamhet som tillståndet medger – på samma sätt som gäller enligt annan lagstiftning som förutsätter att utövaren erhållit tillstånd. Trots detta kan det finnas skäl att i lagen förtydliga det otillåtna i att utöva tillståndspliktig verksamhet utan att ett sådant tillstånd föreligger. Inte minst som en upplysning till eventuellt nya aktörer på området. Kommittén föreslår därför att det i lagen införs en skrivning om detta.
12 Regeringen lämnar sådan föreskrift i 5–8 §§ i gällande krigsmaterielförordning.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
438
Internationella förpliktelser (2 kap. 4 § andra stycket och 5 § första stycket) respektive en samlad bedömning (2 kap. 5 § första stycket)
Den gällande krigsmateriellagen anger den inriktning som tillståndsprövningen ska ha; den politiska avvägningen mellan säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. Vilket innehåll som respektive politikområde har varierar över tiden och kan av naturliga skäl inte anges i lag.
Ytterligare en omständighet som inverkar på tillståndsprövningen är de internationella förpliktelser som Sverige iklätt sig.13 I vissa fall – t.ex. beslut om vapenembargo av FN:s säkerhetsråd – föreligger en folkrättslig skyldighet för Sverige att följa internationella beslut. Sverige kan även folkrättsligt ha förbundit sig att inte bevilja tillstånd för viss typ av materiel (t.ex. antipersonella minor) eller för vissa situationer (om materielen kan komma att användas för att allvarligt kränkninga mänskliga rättigheter). Då detta inte framgår av krigsmateriellagen föreslår kommittén att det i lagen förtydligas att tillståndsbeslut inte ska meddelas i strid med Sveriges internationella förpliktelser. 14 Detta förtydligande bör dels framgå i anslutning till den bestämmelse som anger inriktningen på tillståndsprövningen (2 kap. 4 § andra stycket), dels framgå av den bestämmelse som förtydligar när tillståndsprövningen baseras på en samlad bedömning och när den inte gör det (2 kap. 5 § första stycket).
Avsikten med den sistnämnda bestämmelsen är att i lagtexten förtydliga hur tillståndsprövningen går till. Bestämmelsen utgör en kodifiering av tillståndsprövningsprocessen. Av bestämmelsen framgår att tillvägagångssättet vid tillståndsprövningen är tudelat. I de fall en internationell förpliktelse – som medför att tillstånd inte ska meddelas – är för handen, görs ingen samlad helhetsbedömning. Om en sådan internationell förpliktelse inte är för handen görs
13 Bl.a. delar av EU:s gemensamma ståndpunkt, FN:s Vapenhandelsfördrag samt olika internationella konventioner om konventionella vapen, såsom konventionen om inhumana vapen (CCW), konventionen om klusterammunition och Ottawa konventionen om förbud mot minor. 14 Jfr SOU 2005:9, s. 199 f. KRUT föreslog införandet av en liknande skrivning ”att det inte strider mot principerna och målen för Sveriges utrikespolitik eller mot internationella förpliktelser”. Som skäl för tillägget av internationella förpliktelser angavs ”behovet av att tydliggöra Sveriges skyldighet att implementera bindande beslut om till exempel embargon och folkrättsligta regler”.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
439
dock en helhetsbedömning. Därvid utgår prövningen från en samlad avvägning mellan de skäl som talar för respektive talar mot att tillstånd meddelas. Som regering och riksdag uttalat vid några tillfällen15 har vid denna avvägning i vissa situationer Sveriges eget intresse företräde. Det är regeringen som i det enskilda ärendet – med utgångspunkt i bl.a. Sveriges säkerhets-, försvars- och utrikespolitik – avgör vad som utgör Sveriges intresse.16
Mänskliga fri och rättigheter, demokratisk status och väpnad konflikt (2 kap. 5 § andra stycket)
Som framhållits ska den nuvarande strukturen i exportkontrollregelverket bestå. Detta innebär att krigsmateriellagen ska ange den inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid denna prövning ska återges i särskilda riktlinjer. Det finns emellertid en bred politisk önskan i kommittén att krigsmateriellagen, i klarläggande och informativt syfte, ska ge en generell anvisning om vad som ska beaktas i tillståndsprövningen avseende utförsel och annan utlandssamverkan. Ett sådant förtydligande förändrar inte exportkontrollregelverkets struktur.
Vid tillståndsprövningen beaktas enligt gällande riktlinjer den mottagande statens respekt för mänskliga rättigheter respektive om den mottagande staten befinner sig i väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en sådan. Någon bestämmelse som explicit berör vilka utrikespolitiska skäl som ska beaktas i bedömningen finns inte i krigsmateriellagen. Kommittén önskar att det ska finnas en sådan. Som kommittén föreslår ska fortsättningsvis även avseende fästas vid den mottagande statens demokratiska status vid tillståndsprövningen. Även detta bör framgå av lagtexten. En skrivning bör därför tillföras lagen som framhåller att tillståndsprövningen avse-
15 Se avsnitt 5.4.1. 16 Jfr hanteringen av vissa säkerhetsärenden inom utlänningslagstiftningens område. Nuvarande utlänningslag förändrade instans- och processordningen på området. Genom införandet av migrationsdomstolar och migrationsöverdomstol försköts processen från en förvaltningsprocess, med regeringens som sista instans, till en domstolsprocess. Från domstolsprövningen undantas emellertid sådana säkerhetsärenden som är av stor betydelse för den nationella säkerheten, s.k. ”kvalificerade säkerhetsärenden”. I dessa ärenden är regeringen fortsatt överinstans för att säkerställa ”regeringens möjlighet att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet”. Prop. 2009/10:31, s. 237f.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
440
ende utförsel och annan utlandssamverkan ska fästa särskilt avseende på den mottagande statens respekt för mänskliga rättigheter, dess demokratiska status samt huruvida staten befinner sig i, eller riskerar att hamna i, en väpnad konflikt.
En fråga i samanhanget är om det är förenligt med regeringsformen att föra in en sådan bestämmelse i krigsmateriellagen. Som konstaterats föreligger ingen tydlig gränsdragning i regeringsformen mellan riksdagens möjligheter att besluta och regeringens exklusiva område. Regeringen är dock det organ som styr riket och det organ som ansvarar för den svenska utrikespolitiken.17 Den föreslagna bestämmelsen innebär de facto att riksdagen i viss mån preciserar svensk utrikespolitik – genom att ange att bristande respekt för mänskliga rättigheter, bristande demokratisk status samt förekomsten av väpnad konflikt eller risken för en sådan utgör ett utrikespolitiskt hinder mot att tillstånd ges enligt krigsmateriellagen. Att på föreslaget sätt explicit ange detta i lagtexten medför (åtminstone teoretiskt) att framtida regeringar därmed får anses vara mer begränsade i utformningen av sin säkerhets-, försvars- och utrikespolitik än som annars vore fallet.
Avseende mänskliga rättigheter kan konstateras att det perspektivet under en lång tid genomsyrat svensk politik och den svenska rättsordningen.18 Internationella konventioner som Sverige tillträtt19 och som regeringen har att följa, lyfter också fram mänskliga rättigheter. Det vill säga, regeringen är redan enligt gällande ordning i någon mån bunden av aspekten mänskliga rättigheter då den utformar sin politik. Den ordningen kan förväntas bestå under överskådlig tid. Utifrån det perspektivet kan argumenteras för att den föreslagna skrivningen i krigsmateriellagen inte kommer att innebära någon praktisk konstitutionell förskjutning mellan riksdagens och regeringens funktions- och maktsfärer.
17 Detta framgår bl.a. genom regeringsformens bestämmelse om att regeringen i vissa fall är skyldig att vända sig till Utrikesnämnden. 18 Även regeringsformen framhåller detta. I 1 kap. 2 § första stycket anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet., Denna s.k. programförklaring anses inte vara rättsligt bindande, men anses dock ha politisk betydelse då den ger en inriktning för den statliga verksamheten. Jfr prop. 1973:90, s. 194. 19 Bl.a. den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
441
Samma slutsats kan dras avseende demokratisk status och väpnade konflikter även om det är mer problematiskt. Beträffande demokratisk status kan konstateras att det finns ett uttalat politiskt mål att verka för en global demokratisering, men samtidigt framhålls att Sverige bäst kan påverka denna process genom att samverka även med stater som har grava brister i sin demokratiska status. Därtill kan konstateras svårigheten att faktiskt bedöma en stats demokratiska status, vilket gör rekvisitet svårtolkat. Samtidigt kan det antas att den politiska utvecklingen i Sverige under en överskådlig tid är sådan att även framtida regeringar värnar en global demokratisering. Vad avser andra stateras väpnade konflikter har Sveriges säkerhets- och utrikespolitiska linje under lång tid varit en strävan att stå utanför sådana. Den omsvängning som skett av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken under de senaste decennierna har dock medfört att Sverige i dag tar en aktivare roll på detta område än som gjordes tidigare. Bland annat Försvarsmaktens deltagande i olika militära insatser utomlands – både i stridande förband och genom att utbilda andra staters militärer – är ett uttryck för detta, liksom den av Sverige ensidigt antagna solidaritetsförklaringen. Bakom denna förändring finns en bred politisk samsyn. Samtidigt är det tydligt att det finns skiljelinjer mellan de politiska partierna och även inom dessa vad avser riktigheten av att ge en stat som befinner sig i ett utsatt militärt läge hjälp, bl.a. i form av krigsmateriel. Exportkontrollregelverket medger emellertid även fortsättningsvis att regeringen har möjligt att bevilja tillstånd för utförsel av bl.a. krigsmateriel. Sammantaget medför detta att förslaget – att i lagtexten påtala att avseende ska fästas vid den mottagande statens demokratiska status respektive förekomsten av väpnad konflikt – inte resulterar i någon praktisk konstitutionell förskjutning mellan riksdagens och regeringens funktions- och maktsfärer.
Som påtalats medför förslaget ingen förändring avseende exportkontrollregelverkets struktur. Det föreslagna förtydligandet i lag medför således inte att tillståndsprövningen övergår till att bli en normtillämpning. Tillståndsprövningen är även fortsättningsvis uttryck för en politisk prövning som grundar sig på politiska överväganden.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
442
Beaktat det anförda anser kommittén att det finns ett utrymme för att införa föreslagen bestämmelse i krigsmaterillagen. Kommittén lämnar därför ett sådant förslag.
Tillstånd och tillsyn (3 kap. 1 §, 2 §, 3 §, 5 §, 6 § och 8 §)
Avskaffande av undantag från tillståndskravet
Kommittén har i sitt delbetänkande föreslagit att de undantag från kravet på tillstånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigsmateriel som tillkommer svenska statliga myndigheter ska avskaffas. Kommittén har vidare föreslagit att det undantag från kravet på tillstånd för att tillhandahålla krigsmateriel som tillkommer vissa företag m.fl. också ska avskaffas.20 De skrivningar i 3 § tredje stycket respektive 4 § tredje och fjärde stycket i gällande krigsmateriellag som behandlar dessa undantag återfinns därför inte i 3 kap. 1 § och 3 kap. 2 § i förslaget till ny krigsmateriellag.
Utvidgat tillämpningsområde avseende tillhandahållande
Enligt 4 § andra stycket gällande krigsmateriellag får inte svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas i Sverige utan tillstånd bedriva verksamhet utom riket som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar rörande krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet. Enligt 5 § i gällande krigsmateriellag gäller för samma krets av aktörer att tillstånd krävs för att i det enskilda fallet till någon i utlandet tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet eller uppfinning rörande krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel. Som framgår omfattar inte bestämmelserna svenska medborgare som är bosatta eller stadigvarande vistas i ett annat land.
Bakgrunden till utformningen av 4 § och 5 § i nu aktuellt avseende står att finna i de uttalanden som lagrådet gjorde vid behandlingen av 1988 års utförsellag (1988:558). Enligt regeringens förslag
20SOU 2014:83, kapitel 12.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
443
skulle tillståndstvånget för att ingå avtal om tillverkningsrätt utsträckas till var och en som avsåg att upplåta eller överlåta rätt att utom riket tillverka krigsmateriel. Tillståndstvånget skulle därmed enligt lagrådet ”komma att gälla även avtalsparter, som saknar varje anknytning till vårt land, och oberoende av om de tilltänkta avtalen är tillåtna i de länder där de ingås.” En sådan omfattande räckvidd av tillståndskravet var enligt lagrådet inte ”påkallad av något praktiskt behov”. Lagrådet föreslog i stället att tillståndskravet begränsades till ”svensk myndighet, svenskt företag eller den som är bosatt eller stadigvarande vistas här i riket.” Lagstiftningsärendet omfattade även förslag till ändringar i tillverkningslagen (1983:1034). Bl.a. föreslog regeringen att tillståndstvånget även skulle utökas för att tillhandahålla krigsmateriel. Lagrådet förordade därvid att samma begränsningar avseende den tillståndspliktiga kretsen som föreslagits beträffande avtal om tillverkningsrätter skulle införas beträffande tillhandahållande.21 Lagrådets synpunkter beaktades vid den slutliga utformningen av bestämmelserna. Vid lagstiftningsarbetet med gällande krigsmateriellag föreslogs att det inte skulle göras någon ändring i gällande rätt i nu aktuellt avseende.22
Att svenska medborgare som är bosatta eller stadigvarande befinner sig i ett annat land inte omfattas av tillståndskravet för att tillhandahålla medför att det svenska regelverket inte uppfyller de förpliktelser som följer av en av rådet antagen gemensam ståndpunkt till följd av ett internationellt beslutat vapenembargo. En sådan ståndpunkt omfattar normalt en förpliktelse för respektive medlemsstat att förbjuda direkt eller indirekt leverans, försäljning eller överföring av krigsmateriel genom bl.a. medlemsstaternas medborgares försorg, oaktat om medborgarna befinner sig inom eller utom medlemsstaten.23 Kretsen av de aktörer som omfattas av tillståndskravet för att tillhandahålla krigsmateriel enligt det svenska regelverket behöver följaktligen utökas till att även omfatta svenska medborgare, vilket kommittén nu föreslår.
21Prop. 1987/88:154, s 132ff. 22Prop. 1991/92:174, kapitel 9, 10 och 12. 23 Se t.ex. rådets beslut 2013/183/GUSP av den 22 april 2013 avseende restriktiva åtgärder mot Nordkorea, kapitel 1 artikel 1 a.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
444
Utvidgat tillämpningsområde avseende avtal om tillverkningsrätt
Enligt 7 § och 8 § gällande krigsmateriel får svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här inte utan tillstånd inom eller utom riket ingå avtal om tillverkningsrätt m.m. Den angivna kretsen av tillståndspliktiga aktörer överensstämmer således med den som anges i 4 § respektive i 5 § gällande krigsmateriellag. Av skäl som framgår ovan förordar kommittén att denna krets av tillståndspliktiga aktörer bör utökas med svenska medborgare såvitt avser bestämmelserna om tillhandahållande. Kommittén anser att det finns skäl att göra samma utvidgning avseende bestämmelserna om avtal om tillverkningsrätt. En sådan utvidgning understryker Sveriges ambition på exportkontrollområdet avseende krigsmateriel.
Utvidgat tillämpningsområde avseende utbildning
Enligt 10 § gällande krigsmateriel får svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här inte utan tillstånd utom riket bedriva yrkesmässig militärt inriktad utbildning av utländska medborgare. Den angivna kretsen av tillståndspliktiga aktörer överensstämmer således med den som anges i 4 §, 5 §, 7 § och 8 § gällande krigsmateriellag. Vid införandet av bestämmelsen motiverades kretsen av tillståndspliktiga aktörer med att det var dessa aktörer som skulle vara tillståndspliktiga enligt de andra bestämmelserna. Då kommittén nu föreslår att även svenska medborgare bör ingå i denna krets avseende ovan beskrivna bestämmelser bör motsvarande utvidgning även ske avseende militärt inriktad utbildning.24
Svensk domsrätt
Enligt gällande krigsmateriellag är det enligt 25 § straffbart att utan tillstånd tillhandahålla krigsmateriel, att ingå avtal om tillverkningsrätt m.m. eller att bedriva militärt inriktad utbildning. Kriminaliser-
24 Se prop. 1991/92:174, kapitel 15.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
445
ingen består i förslaget till ny krigsmateriellag (8 kap. 2 § jämförd med 3 kap. 2 §, 3 §, 5 §, 6 § och 8 §).
Att som nu föreslås utöka tillämpningsområdet i aktuella avseenden till att omfatta svenska medborgare utomlands väcker frågan om svensk domsrätt för sådana överträdelser.
Svenska domstolar är alltid behöriga att döma över brott som är begångna i Sverige (2 kap. 1 § brottsbalken). För brott som är begångna utomlands föreligger därutöver en vidsträckt behörighet för svenska domstolar. Domsrätten omfattar i princip alla brott som har begåtts av svenska medborgare (2 kap. 2 § första stycket 1 brottsbalken). För att svensk domsrätt ska föreligga krävs dock som huvudregel att gärningen i fråga är straffbar även enligt lagen på gärningsorten (2 kap. 2 § andra stycket brottsbalken). Det ska alltså föreligga dubbel straffbarhet. Från detta krav görs undantag för vissa allvarliga brott, vilka rymmer särskilt påtagliga moment av utnyttjande, grymhet, kränkning eller samhälsskada. Som huvudregel torde gälla att nu aktuella brott mot krigsmateriellagen inte uppfyller dessa krav och att något undantag från kravet på dubbel straffbarhet inte görs.25 För att svensk domstol ska kunna döma över nu aktuell brott begångna utomlands av svenska medborgare utomlands erfordras således som huvudregel att gärningen är straffbar även enligt lag på gärningsorten.
Preliminär bedömning (4 kap. 1 §)
Som anförts i kapitel 5 finns det en möjlighet för en sökande att få ett tidigt besked avseende möjligheten att erhålla tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller till att tillhandahålla tekniskt bistånd. Ett sådant besked benämns för närvarande förhandsbesked. Som kommittén föreslår, se nedan, ska ett sådant besked fortsättningsvis benämnas preliminär bedömning.
25 Hantering av viss krigsmateriel, t.ex. minor – se 2 kap. 3 § första stycket 6 brottsbalken – kan dock aktualisera undantag från huvudregeln.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
446
Gällande ordning
Företeelsen förhandsbesked är inte lagreglerad, utan har utvecklats över tiden. En prövning av ett förhandsbesked kan involvera Exportkontrollrådet (EKR) och även regeringen. Förhandsbeskedet utgör inget slutligt ställningstagande i frågan om tillstånd kommer att medges. Ett förhandsbesked anses inte heller utgöra ett formellt beslut. Efter prövningen om förhandsbesked lämnas dock ett skriftligt besked från ISP till sökande. Även om ett positivt förhandsbesked inte ger sökande någon rättighet att erhålla ett utförseltillstånd, vägs det dock in i den slutliga tillståndsprövningen. De uppgifter som ligger till grund för ett förhandsbesked omfattas vanligtvis av sekretess, bl.a. utrikes- och kommersiell sekretess. Kravet på sekretess medför begränsade möjligheter att närmare redovisa förhandsbeskeden, vilket kritiseras då det minskar öppenheten och transparensen inom exportkontrollen.
Företeelsen förhandsbesked har en viktig funktion att fylla i exportkontrollen av krigsmateriel. Bl.a. därför att förhandsbeskedet möjliggör för staten att ge en tidig indikation till en sökande. Förhandsbeskedet möjliggör således för staten att styra försvarsindustrin så att eventuella utrikespolitiska förvecklingar kan undvikas. Beskedet möjliggör också för försvarsindustrin att undvika att lägga marknadsföringsresurser på exportprojekt där det är sannolikt att tillstånd inte kommer att beviljas. Företeelsen som sådan ska således finnas kvar.
Att företeelsen förhandsbesked inte är författningsreglerad skapar enligt kommittén en otydlighet avseende vad förhandsbeskedet innebär och vad det har för betydelse vid tillståndsprövningen. Kommitténs ansats vid framtagandet av en ny krigsmateriellag är att lagen på ett tydligt sätt ska beskriva exportkontrollprocessen och dess olika delar. Bl.a. mot den bakgrunden bör företeelsen förhandsbesked beskrivas i lagen.
Benämning
Förhandsbesked och rättsföljd
Begreppet förhandsbesked kan i sig skapa förvirring avseende den eventuella rättskraft som ett sådant besked har. Inom vissa rättsområden finns reglerat att ett förhandsbesked har en positiv rätts-
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
447
kraft och är bindande för myndigheter vid en senare prövning.26Men begreppet förhandsbesked förekommer även i samanhang där beskedet är ”icke bindande”. Huruvida ett ”icke-bindande” förhandsbesked har någon rättsföljd – i betydelsen att ett positivt sådant besked ger sökanden en ”rättighet” – är inte ytterst avhängigt av myndighetens avsikt med beskedet eller vad det kallas. Av mer central betydelse är i stället förhandsbeskedets innebörd. Nämligen om beskedet innebär ett slutligt ställningstagande i den aktuella frågan och att myndigheten senare inte kan göra en ny materiell prövning. I så fall anses förhandsbeskedet vara bindande.27
Frågan är då om de förhandsbesked som ISP (eller regeringen) meddelar är bindande vid senare tillståndsprövning. Sett utifrån de förbehåll som anges i beskedet – att detta inte utgör något slutligt ställningstagande utan att ett sådant ställningstagande görs först vid själva tillståndsprövningen – kan den slutsatsen dras att förhandsbeskedet inte är bindande vid senare prövning. Slutsatsen kvarstå även vid beaktande av förhandsbeskedets reella betydelse för den fortsatta processen. Dock får en viss otydlighet anses föreligga. Som framkommit förekommer det nämligen att tillståndsbeslut ”bygger på ett förhandsbesked”.28 Det vill säga, ett positivt förhandsbesked synes ha en inte obetydlig betydelse vid tillståndsprövningen. Detta skapar enligt kommittén en viss oklarhet kring frågan om förhandsbeskedens rättsliga innebörd. Denna oklarhet bör undvikas.
Syfte med bestämmelsen
Som anförts fyller dagens förhandsbesked en viktig funktion inom exportkontrollen. Företeelsen som sådan ska således finnas kvar, men den osäkerhet som enligt kommitténs förmenande finns avseende förhandsbeskedets rättsliga innebörd bör elimineras.
Syftet med beskedet är att ge en bedömning för framtiden. Bedömningen ska inte utgöra något slutligt ställningstagande utan endast utgöra en indikation. Vilken vikt och vilket värde som en sökan-
26 Se t.ex. 16 § i lag (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor och 9 kap. 18 § Plan och bygglagen (2010:900). 27 Jfr NJA 2000 s. 727. 28 Se t.ex. ISP:s Verksamhet & Årsredovisning 2010, s. 17.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
448
de lägger vid en sådan indikation är upp till den enskilde att avgöra. Från statens synpunkt är det dock viktigt – särskilt mot bakgrund av att tillståndsbesluten vilar på en politisk bedömning – att säkerställa att den lämnade indikationen (i de fall den är positiv för sökanden) inte ger sökanden någon ”rättighet”. Det vill säga, att den förhandsbedömning som görs i praktiken inte utgör ett slutligt ställningstagande. I förekommande fall skulle det eventuellt kunna uppkomma frågor om möjligheten för sökanden att överklaga ett tillståndsbeslut som är till sökandens nackdel och som går emot det gynnande förhandsbeskedet. Vidare kan frågan om skadeståndsskyldighet för staten uppkomma.
Beaktat att begreppet förhandsbesked är otydligt avseende beskedets eventuella rättsföljder föreslår kommittén att ett annat begrepp används. Begreppet preliminär bedömning framstår därvid som adekvat. I förtydligande syfte bör det i lagtexten också anges att en sådan bedömning inte är bindande vid den slutliga prövningen.
Referensvapen (4 kap. 2 §)
Den som tillverkar eller tillhandahåller krigsmateriel kan i vissa fall behöva inneha s.k. referensvapen (vapen och ammunition). Referensvapen kan t.ex. behövas i samband med demonstration av utrustning, vid utbildning eller för utvecklingsändamål.29
Tillstånd att inneha skjutvapen och ammunition regleras i vapenlagen (1996:67). Från vapenlagens tillståndsregler undantas bl.a. verksamhet som omfattas av tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel (3 § och 4 § gällande krigsmateriellag). Referensvapen kan inte hänföras till vare sig tillverkning eller tillhandahållande av krigsmateriel, även om ett referensvapen kan vara nödvändigt för att t.ex. pröva den materiel som ett tillverkningstillstånd omfattar. Enligt gällande regelverk erhålls dock tillstånd för referensvapen såsom en del av antingen tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd. Gällande ordning framstår enligt kommitténs förmenande
29 Exempelvis kan den som tillverkar ammunition behöva ha tillgång till ett vapen för att pröva ammunitionen. Vidare kan den som tillverkar en plattform – exempelvis ett stridsfordon – behöva ha tillgång till de vapen, med tillhörande ammunition, som ska monteras på plattformen för att utforma denna. Vidare kan en tillverkare av skyddsutrustning – exempelvis kroppsskydd – behöva ha tillgång till vapen och ammunition för att utveckla sådan utrustning.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
449
som mindre lämplig. Bl.a. eftersom den ger en felaktig bild av de faktiska förhållandena.30 Det framstår också som märkligt att frågan om referensvapen inte är författningsreglerad med hänsyn tagen till det starka allmänintresse som föreligger vad gäller vapenkontroll av handeldvapen. Kommittén föreslår därför att det införs en särskild bestämmelse avseende referensvapen och att tillstånd för att inneha sådana vapen regleras genom den bestämmelsen.
Enligt kommittén framstår det som en ändamålsenlig lösning att dessa tillstånd, precis som sker i dag, prövas av ISP utifrån krigsmateriellagens regelverk. Eftersom det handlar om innehav av vapen och ammunition framstår det vidare som lämpligt att prövningen sker i samverkan med Polismyndigheten – som är den myndighet som prövar ansökningar enligt vapenlagen – och att förvaringen och transport av sådana vapen sker i enlighet med vapenlagens föreskrifter. Den samverkan som ska ske med Polismyndigheten bör lämpligen även innefatta att Polismyndigheten yttrar sig över förvaringen av vapnen och ammunitionen.
Information ska lämnas skriftligt (6 kap. 1 §)
I 14 § förvaltningslagen (1986:223) föreskrivs att en part har möjlighet att i ett ärende lämna uppgifter muntligen till en myndighet. I de fall en uppgift som är av betydelse för ärendet lämnas muntligen ska myndigheten enligt 15 § anteckna uppgiften. Rätten att lämna muntliga uppgifter har dock en begränsning. En förutsättning för att få lämna muntliga uppgifter är att detta kan ske ”med hänsyn till arbetets behöriga gång”. Med stöd av begränsningen torde en myndighet exempelvis kunna hänvisa en part att lämna omfattande uppgifter skriftligen. Bestämmelsen i 14 § bygger på att förvaltningsförfarandet normalt är skriftligt, men att förfarandet innehåller vissa muntliga inslag.31 Syftet med det muntliga inslaget är att underlätta en parts kontakter med myndigheten. Därigenom kan parten också få den vägledning m.m. som parten behöver för att kunna ta tillvara sin rätt.
30 Exempelvis är det missvisande att utfärda ett tillverkningstillstånd för t.ex. ett vapen, med tillhörande ammunition, som en sökande inte ska tillverka utan endast inneha för prov av de produkter vederbörande tillverkar. 31Prop. 1985/86:80, s. 64f.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
450
Krigsmateriellagen innehåller flera bestämmelser som föreskriver en skyldighet att lämna information. Någon reglering som explicit anger på vilket sätt informationen ska lämnas – muntligen eller skriftligen – finns dock inte.
Underlåtenhet att lämna föreskriven information är sanktionerad. Enligt kommitténs förslag i delbetänkandet ska viss sådan underlåtenhet sanktioneras genom sanktionsavgift.32 Med beaktande av att bristande uppfyllnad av informationsskyldigheten sanktioneras är det angeläget att tydliggöra på vilket sätt informationen ska lämnas. Ett sådant tydliggörande underlättar även bedömningen av om en överträdelse – t.ex. om informationen inte lämnats inom föreskriven tid – skett. En sådan reglering skapar också tydlighet kring regelverket, vilket kommittén eftersträvar. Regeringen har i gällande krigsmaterielförordning angett vilken information som ska lämnas avseende bl.a. marknadsföring och anbudsgivning. Det rör sig om relativt omfattande information som ska lämnas.
Med beaktande av det nu anförda framstår det inte som lämpligt att den information som ska lämnas enligt bestämmelserna i 2–11 § i föreslaget kapitel 6 till ny krigsmateriellag lämnas muntligen.33Sådan information bör i stället lämnas skriftligen. Detta bör komma till uttryck i lagtexten.
Överklagande (7 kap. 1 §)
I 23 a § tredje stycket gällande krigsmateriellag föreskrivs att ”[a]ndra förvaltningsbeslut enligt denna lag får inte överklagas”. I första stycket angiven bestämmelse görs en uppräkning av de beslut som är överklagbara. Genom en motsatsvis läsning av tredje stycket jämförd med första stycket i bestämmelsen framgår bl.a. att alla tillståndsbeslut inte är överklagbara. Att så är fallet beror på att dessa beslut enkom grundar sig på en politisk prövning och att besluten inte rör enskildas rättigheter. De beslut som är överklagbara är sådana beslut som rör rättigheter.
32SOU 2014:83, kapitel 9. 33 Att någon hänvisning inte görs till 12 §, som avser revisorskontroll, beror på att det direkt i den bestämmelsen framgår att informationen ska lämnas skriftligen i form av en kopia av revisionsberättelsen.
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
451
Kommittén föreslår ingen ändring avseende vilka beslut som ska vara överklagbara framgent. Däremot föreslår kommittén att bestämmelsen om överklagande förtydligas så att det direkt framgår att beslut enligt lagen inte är överklagbara annat än om det särskilt anges. Detta görs genom att ett sådant stadgande anges i 1 § medan undantagen anges i 2 §.
Administrativa sanktioner (8 kap. 6–18 §)
Kommittén föreslår i sitt delbetänkande en del genomgripande förändringar av sanktionssystemet i krigsmateriellagen. Förändringarna kommer till uttryck i 8 kap. 6–18 § i förslaget till ny krigsmateriellag. De överväganden som ligger bakom förslaget framgår av kommitténs delbetänkande, till vilket hänvisas i denna del.34
19.4 Följdändringar
Införandet av en ny krigsmateriellag jämte genomförandet av kommitténs förslag i övrigt medför att det behöver göras följdändringar i ett 20-tal andra författningar. I huvudsak rör det sig om rena redaktionella förändringar i form av att ändra SFS nummer och paragrafhänvisningar. I vissa fall rör det sig dock om materiella förändringar.
Det kan konstateras att en ny krigsmateriellag medföra att omfattande redaktionella förändringar behöver göras i gällande krigsmaterielförordning. Ändringarna är så pass omfattande att det redan av det skälet framstår som ändamålsenligt att regeringen utfärdar en ny förordning. En sådan förändring kommer i sig att medföra att redaktionella ändringar behöver göras i andra författningar som hänvisar till krigsmaterielförordningen.
Kommittén har i sin undersökning av vilka författningar som behöver ändras med anledning av en ny krigsmateriellag funnit ett tiotal författningar vari begreppet krigsmateriel förekommer, men där det inte lämnas någon närmare förklaring till begreppets innebörd. Av tydlighetsskäl kan det enligt kommittén vara aktuellt att i
34SOU 2014:83, kapitel 8–10.
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
452
dessa författningar hänvisa till krigsmaterielförordningen, på sätt som sker i andra författningar.
I det följande anges de författningar som behöver ändras med anleding av en ny krigsmateriellag respektive med anledning av en ny krigsmaterielförordning. Vidare anges de författningar vari begreppet krigsmateriel förekommer, men där någon förklaring av begreppet inte görs.
Kommittén lämnar inget författningsförslag till förordningar. Av detta skäl behandlas endast lagar i författningsförslaget (kapitel 1).
19.4.1 Lagar
En ny krigsmateriellag medför att hänvisningar till gällande krigsmateriellag och paragrafnummer i denna behöver förändras i följande lagar:
Vapenlag (1996:67)
Lag (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
Lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd
Lag (2003:148) om straff för terroristbrott
Luftfartslag (2010:500)
19.4.2 Förordningar
En ny krigsmateriellag medför att hänvisningar till gällande krigsmateriellag och paragrafnummer i denna behöver förändras i följande förordningar:
Förordning (1992:1303) om krigsmateriel
Förordning (1997:969) om import- och exportreglering
Förordning (2000:278) om gåvor och överföringar av överskottsmateriel hos Försvarsmakten
Förordning (2000:1217) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd
SOU 2015:72 En ny krigsmateriellag
453
Förordning (2008:889) om finansiering av verksamheten vid Inspektionen för strategiska produkter
Offentlighets- och sekretessförordning (2009:641)
Förordning (2010:1075) om brandfarliga och explosiva varor
Förordning (2010:1101) med instruktioner för Inspektionen för strategiska produkter.
Förordningar som behöver förändras om en ny krigsmaterielförordning utfärdas
Om regeringen utfärdar en ny krigsmaterielförordning behöver hänvisningar till gällande krigsmaterielförordning förändras i följande förordningar:
Förordning (1988:563) om vad som avses med krigsmateriel i lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar
Förordning (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet
Förordning (2007:704) om vissa sanktioner mot Iran
Förordning (2011:67) om vissa sanktioner mot Demokratiska folkrepubliken Korea
Förordning (2012:114) om vissa sanktioner mot Libyen
Förordning (2014:1448) om vissa sanktioner mot Ryssland
19.4.3 Författningar som saknar hänvisning
I nedanstående författningar anges begreppet krigsmateriel. Någon förklaring till begreppet lämnas inte och någon motsvarande hänvisning till krigsmateriellagen eller krigsmaterielförordningen som gäller för ovanstående författningar görs inte. I 1 § andra stycket i lag (1971:1078) om försvarsuppfinningar anges dock att ”[r]egeringen meddelar föreskrifter om vad som i denna lag avses med krigsmateriel.”
I syfte att åstadkomma konsekvens föreslår kommittén att det i nedanstående författningar införs en skrivning i anslutning till begreppet krigsmateriel av följande lydelse: ”Med krigsmateriel avses i
En ny krigsmateriellag SOU 2015:72
454
denna lag/förordning sådan materiel som är upptagen i bilagan till förordningen (2015:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd.”
Brottsbalken (1962:700), 21 kap. 12 §
Lag (1971:1078) om försvarsuppfinningar
Kungl. Maj:ts kungörelse (1972:698) om avtalet mellan Sverige och Europeiska ekonomiska gemenskapen
Kungörelse (1973:898) om Sveriges CECA-avtal
Förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet
Lag (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet
Förordning (2008:834) om producentansvar för batterier
Lag (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet
Förordning (2012:861) om farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning
Förordning (2014:1075) om producentansvar för elutrustning
Förordning (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen.
455
20 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Kommitténs förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 april
2016. De föreskrifter regeringen föreslås meddela med anledning av kommitténs förslag, bör träda i kraft per samma dag som lagändringarna. De föreslagna förändringarna medför behov av övergångsbestämmelser.
Ikraftträdande
Kommittén har i sitt delbetänkande (SOU 2014:83) lämnat förslag på förändringar av krigsmateriellagen och av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd i syfte att förändra sanktionssystemet i dessa lagar. Kommittén framhöll i delbetänkandet att det är angeläget att de föreslagna förändringarna tillämpas så snart det är möjligt. Kommittén uppskattade att förändringarna skulle kunna träda i kraft den 1 juli 2015. Så kommer inte att ske. Såvitt kommittén erfarit är avsikten att delbetänkandet och slutbetänkandet ska remissbehandlas parallellt. De förslag till ändringar av gällande krigsmateriellag, som presenterats i delbetänkandet, har i sin helhet arbetats in i det förslag till ny krigsmateriellag som nu läggs fram.
Som framhållits är det angeläget att kommitténs förslag blir tillämpbara så snart det är möjligt. Beaktat remissförfarandet och den beredning som görs på Regeringskansliet och i riksdagen bedömer kommittén att nu föreslagna lagändringarna kan träda i kraft den 1 april 2016. En ny krigsmateriellag medför redaktionella följdändringar i vapenlagen (1996:67), i lagen (1996:701) om Tullverkets
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2015:72
456
befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, i lagen (2003:148) om straff för teroristbrott och i luftfartslagen (2010:500). Kommittén föreslår även en materiell ändring i vapenlagen. Dessa ändringar bör träda i kraft vid samma tidpunkt som en ny krigsmateriellag träder i kraft.
Utöver förändringar av lagstiftning kommer regering att behöva utfärda föreskrifter i förordningsform, bl.a. en ny krigsmaterielförordning. Vidare kommer redaktionella följdändringar att behöva göras i ett flertal förordningar med anledning av en ny krigsmateriellag och en ny krigsmaterielförordning. Samtliga dessa förändringar bör också träda i kraft samtidigt som lagändringarna.
Övergångsbestämmelser
Kommittén föreslår att en ny krigsmateriellag ska träda i kraft den 1 april 2016 och att gällande krigsmateriellag (1992:1300) ska upphävas vid samma tidpunkt. Införandet av en ny lag medför behov av övergångsbestämmelser.
Den nya lagen anger, i likhet med den gällande krigsmateriellagen, den inriktning som tillståndsprövningen ska ha. I detta avseende medför den nya lagen ingen förändring mot gällande ordning. De tillstånd och de certifieringar som har meddelats med stöd av gällande lag ska således, vid tillämpningen av den nya lagen, anses som meddelade enligt den nya lagen. Detta bör i klarläggande syfte framgå av en övergångsbestämmelse.
Några av de bestämmelser som föreslås i den nya lagen medför också behov av övergångsbestämmelser. Det är bestämmelsen om ett ärendes inledande (2 kap. 2 och 3 §), bestämmelsen om preliminär bedömning (4 kap. 1 §) samt bestämmelsen om referensvapen och ammunition (4 kap. 2 §).
Ett ärendes inledande: Det kan antas att det vid tidpunkten då en ny krigsmateriellag träder i kraft kommer att finnas pågående ärenden med tillståndsansökningar. Det saknas enligt kommittén skäl att kräva att en ansökan i sådant ärende, som inte uppfyller det föreslagna skriftkravet, kompletteras i efterhand för att uppfylla skriftkravet. Kravet på att en ansökan ska vara skriftlig gäller såle-
SOU 2015:72 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
457
des endast ansökningar som görs efter det att den nya lagen trätt i kraft. Detta bör framgå av en övergångsbestämmelse.
Preliminär bedömning: Genom kommitténs förslag att lagfästa möjligheten att begära ett ”förhandsbesked” tydliggörs vad som gäller beträffande dessa. Kommitténs förslag är att företeelsen ska benämnas preliminär bedömning. Bestämmelsen om preliminär bedömning innebär ingen ändring i sak. Det är angeläget att alla de bedömningar i nu aktuellt avseende som görs efter lagens ikraftträdande får en likartad utformning och benämning, oaktat om ansökan därom gjorts före eller efter lagens ikraftträdande.
Referensvapen: Som anförts ges enligt gällande ordning tillstånd till innehav av s.k. referensvapen (vapen med tillhörande ammunition). Sådana tillstånd ingår idag i tillverkningstillstånden. Av tydlighetsskäl bör dessa tillstånd, sedan den nya lagen trätt i kraft justeras – både till benämning och till innehåll – så att särskilda tillstånd utfärdas för denna företeelse och att de utformas i enlighet med den föreslagna bestämmelsen. Detta bör framgå av en övergångsbestämmelse. Att förändra de nu aktuella utfärdade tillstånden kommer att medföra ett visst övergående administrativt merarbete för Inspektionen för strategiska produkter (ISP) och berörda företag. Fördelen av att skapa tydlighet avseende vilka tillstånd som utfärdas överväger dock nu påtalad nackdel.
I den gällande krigsmateriellagen finns två övergångsbestämmelser som berör äldre tillverkningstillstånd (stycke tre) respektive äldre avtal om tillverkningsrätt m.m. (stycke fyra).
Avseende äldre tillverkningstillstånd föreskriver gällande lag följande:
Beträffande tillstånd att tillverka krigsmateriel som har meddelats svenskt aktiebolag eller handelsbolag före den 1 januari 1993 får Inspektionen för strategiska produkter bestämma att tidigare meddelade villkor avseende ägandet ändras. Beträffande tillstånd som har meddelats svenskt aktiebolag före nämnda datum får inspektionen vidare bestämma att tillståndet skall förenas med villkor om att nya styrelseledamöter och suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget skall vara svenska medborgare och bosatta i Sverige. Om sådana villkor åsidosätts får tillståndet återkallas.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser SOU 2015:72
458
Övergångsbestämmelsen tillkom på utrikesutskottets initiativ1 och föreskriver en möjlighet för ISP2 (fram till dess ISP inrättades, en möjlighet för regeringen) att anpassa tillverkningsvillkor som meddelats före den 1 januari 1993. Tidigare gällde strängare regler avseende företagsförvärv och särskilda regler om bundna och fria aktier i aktiebolag. Då dessa regler upphörde var det enligt utskottet angeläget att i en övergångsbestämmelse tydliggöra möjligheten att justera sådana villkor så att dessa fick en utformning avseende ägande samt avseende bl.a. styrelseledamöters medborgarskap som var önskvärd. Beaktat att det – såvitt kommittén förstått – finns tillverkningstillstånd som utfärdats före den 1 januari 1993, föreligger det alltjämt ett behov av en övergångsbestämmelse med den innebörden att nämnda villkor kan ändras. Utifrån kommitténs förslag att tydliggöra regeringens ansvar i lagtexten bör någon direkt hänvisning till ISP inte göras i övergångsbestämmelsen.
Avseende äldre avtal om tillverkningsrätt m.m. föreskriver gällande lag följande:
Bestämmelserna i 9 § skall tillämpas på avtal av det slag som avses i 7 eller 8 §, även om avtalet på grund av äldre bestämmelser inte krävt tillstånd.
Övergångsbestämmelsen tillkom på lagrådets initiativ.3 9 § i gällande krigsmateriellag (3 kap. 7 § i förslaget till ny lag) föreskriver att ändringar av avtal om tillverkningsrätt m.m. i vissa situationer inte får ingås utan tillstånd. Eftersom bestämmelsen tillämpas även på avtal, som på grund av äldre bestämmelser inte krävde tillstånd, var det enligt lagrådet önskvärt att detta tydliggjordes i en övergångsbestämmelse. Behovet av denna övergångsbestämmelse kvarstår eftersom det finns avtal som i dag kräver tillstånd, men inte gjort det tidigare.
1 Betänkande 1992/93:UU1. 2 SFS 1995:1659. 3Prop. 1991/92:174, bilaga 5.
SOU 2015:72 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
459
Övrigt
Följdleverans
En fråga som kommittén berört i betänkandet, men som inte berörs i förslaget till ny lag, är frågan om följdleverans. Kommittén har i den delen bl.a. föreslagit att tolkningen av vad som utgör en följdleverans görs snävare än vad som följer av gällande regelverk. Som framgår av utredningsdirektivet ska denna förändring inte få retroaktiv verkan. Prövningen av en följdleverans till en utförsel som gjorts före en ny lagstiftning trätt i kraft ska således göras utifrån gällande regelverk och praxis. Att så ska vara fallet bör tydliggöras i regelverket. Då frågan om följdleveranser behandlas i riktlinjerna införs lämpligtvis en ”övergångsbestämmelse” härom i riktlinjerna. En sådan övergångsbestämmelse skulle exempelvis kunna utformas på följande sätt:
I fråga om följdleverans till utförsel och lämnande av tekniskt bistånd som har beslutats enligt krigsmateriellagen (1992:1300), ska en sådan följdleverans prövas utifrån det regelverk och den praxis som gällde före ikraftträdandet av lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd.
Sanktionsväxling
Som påpekats i delbetänkandet4 medför föreslagen utmönstring av den straffrättsliga sanktionen att det personliga straffansvaret i vissa fall kommer att upphöra. För det fall ett brott begåtts före lagförslaget trätt i kraft, men som prövas först efter ikraftträdandet, ska den nya lagens bestämels tillämpas om den leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Att så är fallet följer av bestämmelsen i 5 § andra stycket promulgationslagen till brottsbalken och något behov av särskild övergångsbestämmelse i krigsmateriellagen föreligger inte.
461
21 Konsekvensbeskrivning
De förändringar som föreslås i exportkontrollen av krigsmateriel, inkluderande förslaget om att skärpa exportkontrollen till icke-demokratiska stater, kommer att kräva att resurser tillförs Inspektionen för strategiska produkter (ISP). Nya handläggarresurser kommer att krävas för att omhänderta förslagen om bl.a. ökad rapportering, fördjupade krav på beslutsunderlag, införandet av ett demokratikriterium samt en utökad efterkontroll. ISP bedöms behöva tillföras resurser dels genom personalförstärkningar, dels med ekonomiska medel. Uppskattningsvis rör det sig om 4–5 miljoner kronor årligen som bl.a. ska täcka 4–5 årsarbetskrafter. ISP bör ges i uppdrag att redovisa en mer detaljerad beräkning av vilka resurser som krävs för att lösa de nya uppgifter som kommittén föreslår. De ökade kostnaderna för ISP:s verksamhet kommer dels att belasta försvarsindustriföretagen med uppskattningsvis 3–3,5 miljoner kronor, dels att belasta statsbudgeten med uppskattningsvis 1,5–2 miljoner kronor.
21.1 Inledning
I detta kapitel redovisas de bedömda kostnader som kommitténs samlade förslag beräknas leda till. Det i direktivet särskilt angivna uppdraget – att utreda konsekvenserna av en skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater – redovisas i huvudsak i kapitel 18. I detta kapitel redovisas dock bedömda konsekvenser av det förslaget på ekonomin i stort. Att denna aspekt av förslaget redovisas i detta kapitel, istället för i kapitel 18, beror på att regleringen av exportkontrollen av krigsmateriel inte ska beakta närings-, regional- eller sysselsättningspolitiska aspekter.
Konsekvensbeskrivning SOU 2015:72
462
Att ange de faktiska kostnader som kommitténs medför är svårt. Bl.a. eftersom det föreligger osäkerhet om de faktiska resurser som måste tillföras ISP. Detta gäller såväl de extra handläggarresurser som kommer att krävas, som de kostnader som följer av förändringar av t.ex. ärendehanteringssystem, ökade resekostnader m.m. Ytterligare en osäkerhetsfaktor utgörs av hur ärendetillströmningen kommer att se ut vad gäller prövningen av tillstånd enligt krigsmateriellagen med anledning av de lagda förslagen. Vidare kan det finnas andra sätt att lösa en del uppgifter som följer av förslagen. T.ex. genom att ISP utvecklar sitt samarbete med i första hand försvarsmyndigheterna och utlandsmyndigheterna. Mot bakgrund härav finns det skäl att ge ISP i uppdrag att särskilt utvärdera och inkomma med förslag om hur de nya uppgifterna dels kan lösas, dels vilka resurser som bedöms krävas.
21.2 Vilka berörs av förslagen
Förslagen påverkar i första hand ISP som tillståndsmyndighet enligt krigsmateriellagen samt de myndigheter, företag och andra aktörer som hanterar krigsmateriel.
21.3 Behov av resursförstärkning med anledning av förslagen
Förslagen bedöms medföra merarbete för ISP samt krav på vissa investeringar hos ISP, vilket medför att myndigheten måste tillskjutas resurser. Avseende förslaget att införa ett demokratikriterium, ett kriterium för politik för global utveckling samt att ändra det nationella kriteriet avseende mänskliga rättigheter bedöms detta kräva att extra handläggarresurser tillförs ISP. De samlade förslagen kräver att ISP tillförs kompetens inom de aktuella områdena. Vidare krävs resurser för att ISP ska kunna utarbeta utförliga beslutsunderlag.
Av det underlag som inkommit från ISP framgår att den handläggningsreform som genomfördes 2010 – bl.a. i syfte att förbättra myndighetens institutionella minne – har skett utan tillförsel av ytterligare resurser. Istället har reformen kunnat genomföras tack vare att myndigheten gjort en omprioritering inom verksamheten.
SOU 2015:72 Konsekvensbeskrivning
463
Enligt ISP har reformen, som medfört att föredragningspromemorior kommit att upprättas i mycket större utsträckning, lett till att tillämpningen av praxis numera är fastare och tydligare än tidigare. Att det i tillståndsprövningen utarbetas beslutsunderlag av vilka det tydligt framgår hur avvägningen mellan de olika politikområdena har gjorts är också avgörande för att skapa goda förutsättningar för en ökad öppenhet och transparens kring exportkontrollregelverket. Att genomföra de lagda förslagen – att skärpa exportkontrollen jämte att uppfylla de ökade rapporteringskraven – kräver att nya handläggarresurser tillförs ISP. Den ökade rapporteringen i sig är viktig för att öka öppenheten och transparensen.
De eventuella förändringar som kan komma att krävas i ISP:s ärendehanteringssystem torde i första hand vara av en engångsinvestering och som sådana bör de kostnader detta medför kunna lånefinansieras. Att beräknade kostnaden för en sådan investering kan bäst göras av ISP. Att mer exakt beräkna de handläggarresurser som krävs för att fullgöra de nya uppgifterna är ISP också bäst lämpad att beräkna. Kommittén uppskattar att de resurser som krävs för att genomföra ovan nämnda förslag bedöms motsvara två–tre årsarbetskrafter.
Kommitténs förslag att riksdagens behandling av den årliga skrivelsen avseende strategisk exportkontroll ska fördjupas torde medföra ett merarbete för riksdagen.
En annan följd av kommitténs förslag är att fler ärenden torde komma att överlämnas till regeringen för avgörande än vad som varit fallet under drygt ett decennium. Även om det torde röra sig om högst en handfull ärenden per år ska det merarbete detta kommer att medföra inte underskattas. De ärenden som regeringen ska handlägga kommer att vara komplexa och därmed vara resurskrävande. Det bör därför inte uteslutas att Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) kan behöva ytterligare handläggarresurser för att hantera den ökade ärendemängden.
Förslaget att förbättra och utveckla efterkontrollen av krigsmaterielexporten kommer också kräva att ökade resurser tillförs ISP. Dels för personalförstärkningar, dels för ökade resekostnader. Storleken på dessa resurser beror i första hand på vilken ambitionsnivå som sätts. Som tidigare anförts i betänkandet är det kommitténs uppfattning att fokus på efterkontrollen böra ligga dels på krigsmateriel där risken för avledning är stor, dels där det finns in-
Konsekvensbeskrivning SOU 2015:72
464
tresse från Sverige att säkerställa att den teknik och/eller tekniska kunnande exporterats inte sprids. En förutsättning för att kunna genomföra efterkontroller är bl.a. att den mottagande staten tillåter att sådana kontroller genomförs. Genom att införa sådana skrivningar i slutanvändarintygen kan sådan tillåtelse säkerställas. Mot bakgrund av att det i dag inte finns något sådant åtagande från den mottagande staten bedömer kommittén att denna verksamhet kommer att behöva byggas upp under ett antal år. Inledningsvis bör därför en budget för denna verksamhet tas fram. Uppskattningsvis uppgår kostnaden till ca en miljon kronor, vilket fördelas på 1–2 årsarbetskraft och på bl.a. de extra resekostnaderna den föreslagna efterkontrollen kommer att medföra. Efter en tids erfarenhet och utvärdering av effekterna av sådan efterkontroll kan ytterligare resurser komma att krävas.
Sammanfattningsvis bedöms ISP behöva tillföras resurser dels genom personalförstärkningar, dels med ekonomiska medel. Uppskattningsvis rör det sig om 4–5 miljoner kronor som bl.a. ska täcka 4–5 årsarbetskrafter. ISP bör ges i uppdrag att redovisa en mer detaljerad beräkning om vilka resurser som krävs för att lösa de nya uppgifter som kommittén föreslår.
21.4 Ekonomiska konsekvenser och finansiering av förslagen
21.4.1 Konsekvenser för staten
Nuvarande avgiftssystem för finansiering av ISP sker dels genom avgifter, dels genom anslag.1 Avseende myndighetens internationella verksamhet inom bl.a. exportkontrollregimerna finansieras denna genom skattemedel. En orsak till att denna verksamhet finansieras genom anslag är att verksamheten inte medför att företagen får någon motprestation från myndigheten i form av tillståndsprövning eller tillsyn. ISP:s övriga verksamhet som rör krigsmateriel finansieras, av statsfinansiella skäl, i allt väsentligt genom
1 ISP bedriver även internationell verksamhet i form av t.ex. stöd- eller biståndsverksamhet till andra länders exportkontroll. Denna verksamhet finansieras varken genom avgifter eller genom anslag utan kan t.ex. finansieras genom EU-kommissionen.
SOU 2015:72 Konsekvensbeskrivning
465
avgifter.2 Av ISP:s regleringsbrev för 2015 framgå att myndigheten har en budget om drygt 30 miljoner kronor varav minst 2,3 miljoner ska ”användas för uppgifter som följer av uppdrag från regeringen att såsom behörig myndighet utföra vissa uppgifter enligt EU-förordningar om internationella sanktioner”.
Förslaget rörande ökad efterkontroll bedöms inte medföra att företagen erhåller någon direkt motprestation. Finansiering av denna verksam samt bl.a. de ökade resekostnader efterkontrollen kommer att medför bör följaktligen finansieras genom skattemedel. Ett rimligt antagande är att denna verksamhet årligen kommer att kosta 1,5– 2 miljoner kronor per år. Det bör uppmärksammas att kostnaderna för verksamheten kan komma att öka om en ambitionshöjning aktualiseras.
Som följer av kapitel 18 så är det svårt att såväl kvantitativt som kvalitativt förutsäga vilka konsekvenser som kommer att följa av en skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel till icke-demokratiska stater. Generellt kan sägas att minskad export kommer att påverka bl.a. möjligheterna till kostnadsdelning liksom möjligheterna att bibehålla önskvärd teknisk kompetens m.m. i Sverige. I de fall en export hade lett till kostnadsdelning, men där denna export p.g.a. kommitténs förslag till en skärpning av exportkontrollen inte beviljas, kommer kostnaderna för försvarslogistiken att öka. Även kostnaderna för att bibehålla en viss kapacitet eller kompetens inom Sverige kan komma att öka p.g.a. utebliven export. Här bör uppmärksammas att en enstaka export har medfört att en viss kompetens har kunnat vidmakthållas. I det fall en inhemsk kompetens behövs för att bl.a. säkerställa Försvarsmaktens långsiktiga operativa förmåga kommer utebliven export att medföra behov av att staten tillför nödvändiga ekonomiska resurser till den inhemska industrin för att denna inhemska kompetens ska kunna bibehållas.
2 Som följer av kapitel två anser kommittén att det bör utredas i vad mån försvarsindustrin genom avgifter ska finansiera exportkontrollen eller om detta lämpligen i stället sker genom direkta budgetanslag. Detta bl.a. med hänsyn till att tillstånd enligt krigsmateriellagen endast beviljas om det ligger i Sveriges intresse.
Konsekvensbeskrivning SOU 2015:72
466
21.4.2 Konsekvenser för företag och enskilda
Enligt gällande ordning finansieras ISP:s tillsyns- och tillståndsverksamhet genom avgifter. Det systemet ska kvarstå. Beaktat detta kommer de förslag som medför att resurser måste tillföras ISP:s tillsyns- och tillståndsverksamhet att bekostas genom avgifter, vilka tas ut av företagen och enskilda.
Bedömningen avseende dessa kostnader består dels av resurstilldelning avseende tillförsel av årsarbetskrafter, dels ökade kostnader för att göra nödvändiga förändringar i ISP:s ärendehanteringssystem.
De sammanlagda avgifterna för företag som omfattas av krigsmateriellagen uppgick till ca 16,5 miljoner kronor för 2014. Uppskattningsvis kommer kommitténs förslag medföra ett behov av medelstilldelning till ISP på ca 2,5–3 miljoner kronor. Denna kostnadsökning kommer att belasta försvarsindustriföretagen.
21.5 Ekonomiska konsekvenser för ekonomin i stort och andra samhällsekonomiska effekter
21.5.1 Effekter på handelsbalansen
De föreslagna skärpningarna kan leda till att exporten av krigsmateriel kommer att minska jämfört med vad som skulle ha varit fallet om skärpningarna inte genomförs. Därmed kommer också handelsbalansen att påverkas negativt genom de föreslagna skärpningarna. Dock bör hållas i åtanke att krigsmaterielexporten endast utgör ca 1 % av den totala årliga varuexporten från Sverige samt att den fluktuerar över tiden. Bl.a. beroende på om försäljning skett av stora eller avancerade system.
21.5.2 Effekter på samhällsutveckling och sysselsättning
För vissa orter utgör försvarsindustrin ett dominerande inslag. Kommittén har berett ett flertal kommuner tillfälle att inkomma med yttrande med anledning av kommitténs uppdrag. Yttrandena berör försvarsindustrins betydelse i vissa kommuner på ett mer allmänt sätt och inte specifikt i förhållande till de förslag som kom-
SOU 2015:72 Konsekvensbeskrivning
467
mittén lägger. Kommittén redovisar här en sammanfattning av dessa yttranden utan att ta ställning till det anförda.
Kommunernas yttranden tydliggör att försvarsindustriföretagen är av central betydelse för dessa kommuners utveckling.3 Vad gäller sysselsättning har en av kommunerna genomfört en utredning som visar att för varje anställd i försvarsindustriföretaget så skapas arbetstillfällen i underleverantörsledet med en faktor om 0,42. I ett 3–5 årigt perspektiv anges att faktorn är 0,84. Dessa siffror stämmer överens med andra beräkningar som gjorts vad gäller den totala sysselsättningseffekten som tillverkningsindustrin medför.4 Utöver dessa direkta och indirekt anställd i försvarsindustriföretaget skapas ytterligare 1,1 arbetstillfälle inom övriga sektorer (olika servicenäringar och offentlig sektor). Kommunens utredning visar på att företaget genererar en genomsnittlig sysselsättningseffekt under en tre till femårsperiod i kommunen på 3 350 arbetstillfällen (varav 866 är direkt anställda av försvarsindustriföretaget), vilket motsvarar ca 13 % av den totala sysselsättningen i kommunen och en sysselsättningsmultiplikator på 3,87.5
Vikten av att ha ett större företag som verkar på den internationella markanden framhålls också av kommunerna som en viktig faktor för att mindre företag ska slå sig in på exportmarknaden. Dessa mindre företag har ofta varken kapacitet eller kompetens att själva klara detta utan här bistår de större företagen de mindre genom att agera som draghjälp. Ytterligare en faktor påverkar underleverantörernas möjlighet att kunnat växa är de krav (kvalitet, produktionsstyrning, leveransförmåga och flexibilitet) som försvarsindustriföretaget ställer på sina underleverantörer, vilket skapat konkurrenskraft hos dessa.
3Örnsköldsviks kommuns redovisning av faktiska sakförhållanden avseende den inhemska försvarsindustrin och dess påverkan på den svenska ekonomin, 27 januari 2014 och Karlskoga kommuns yttrande till Krigsmaterielexportöversynskommittén, 4 februari 2014. 4Örnsköldsviks kommuns redovisning av faktiska sakförhållanden avseende den inhemska försvarsindustrin och dess påverkan på den svenska ekonomin, 27 januari 2014. I en rapport från Västra Götalandsregionen Tillverkning, tjänster och tillväxt – en ny bild av strukturomvandlingen i Västra Götaland, Rapport 2013:2 Tillväxt och utveckling, anges att den indirekta sysselsättningen i tillverkningsindustrin 2007 uppgick till drygt 0,9 personer, s. 37. I rapport från NUTEK Fordonsindustrin i nationell och regional belysning, 2009, görs i två olika beräkningar att sysselsättningsmultiplikatorn hamnar på 0,55 eller 0,87, s. 51 (orsaken till de skilda talen är att den högre sysselsättningsmultiplikatorn förutser en högre regional inköpsdel från Saab Automobile). 5 För beräkningsåret 2013 beräknades totaleffekten vara 2 591 personer, vilket utgjorde ca 10 % av den totala sysselsättningen och en sysselsättningsmultiplikator på 2,99 personer.
Konsekvensbeskrivning SOU 2015:72
468
Om en minskad krigsmaterielexport leder till att försvarsindustriföretagens utvecklingsavdelningar försvinner eller flyttar, skulle det drabba regionens utveckling. Ett sådant scenario skulle förändra hela strukturen för näringslivet och påverka den ekonomiska utvecklingen i regionen på ett negativt sätt. I sin rapport drar en av kommunerna slutsatsen att förmågan att utveckla och tillverka komplexa system hos regionens bolag sannolikt skulle gå ned drastiskt och många underleverantörer som förlitar sig på de stora försvarsindustriföretagens förmåga att marknadsföra och sälja sina system kommer att få svårt att hävda sig på egen hand.6
I den ena kommunens yttrande framhålls att försvarsindustrin, genom att det är en högteknologisk bransch, bidragit till att i större utsträckning kunnat attrahera personer med högskole- eller universitetskompetens att bosätta sig i kommunen. Då större företag har större behov av att anställa nyutexaminerade personer, till skillnad från mindre företag, så har det också stor betydelse för kompetensförsörjningen till de mindre företagen i kommunen.
21.5.3 Möjlig påverkan på innovation och teknologispridning
Av det underlag som inkommit till kommittén följer att försvarsindustriföretagen på de olika orterna har inlett samarbete med de högskolor och universitet som ligger i deras regioner. Detta har skapat kluster för innovation inom vissa specifika områden.7 Såväl företagen som universiteten har gynnats av detta samarbete som bl.a. omfattar såväl utbildning som forskning vid flera institutioner. Företagen bidrar också till att utbildningens kvalité ökar.
En annan aspekt är den teknologispridning (ibland benämnd ”spill over”) som sker från försvarsindustrin till den civila industrin. Frågan om teknologispridning har främst analyserats avseende hur flygindustrin har haft spridningseffekter på andra svenska branscher eller innovationssystem.8 Teknikspridning sker på olika sätt och en
6 Karlskoga kommuns yttrande till Krigsmaterielexportöversynskommittén. 7 Yttrande från Linköpings universitet till Krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX 2012 års utredning om export av krigsmateriel, 21 februari 2014. 8 Gunnar Eliasson, Teknologigenerator eller nationellt prestigeprojekt? Exemplet svensk flygindustri, Stockholm 1995; Technological spillovers from advanced defence production, Miltärteknisk tidsskrift 2001:1; Stefan Fölster, Nationella ekonomiska effekter, i faktabok om Gripen, utgåva 5, Linköping 2002. Se även Innovationssystemanalys inom flygindustri och luftfart, förstudie, VINNOVA Analys 2003:1.
SOU 2015:72 Konsekvensbeskrivning
469
viktig väg för denna spridning är den som skett genom mobilitet av kunniga och kompetenta personer liksom avknoppning av nya företag. Exempel på teknikspridning är den som skett från flygindustrin till fordonsindustrin inom bl.a. aerodynamik, materialteknik och ergonomi.
Teknologispridningen kan delas in i direkt- och indirekt teknologispridning. Den direkta utgörs av relaterade teknologier. Som exempel kan nämnas att den utveckling som sker på motorer för militära stridsflygplan eller militära gasturbiner kan användas vid utveckling civila produkter. Den indirekta spridningen kan dels ske genom sådan utveckling som sker i högteknologiska utvecklingsprojekt och som bidrar till en allmän utveckling av verkstadsteknologi (inkluderande materialteknik, industriell bearbetning m.m.), dels genom utveckling av allmän industriell teknologi (spridning till andra industriellområden). En viktig aspekt att beakta vad gäller teknologispridningen är de svårigheter som finns att se hur en viss teknologispridning kan tas till vara och kommersialiseras inom andra områden. Svårigheterna att se de potentiella möjligheterna med en viss teknik ökar ju längre bort från den ursprungliga teknologin man rör sig. Det bör i det sammanhanget framhållas att det inte enbart är inom tillverkningsindustrin som spridningseffekter skett. Ett exempel är utvecklingen av g-dräkter som fått spridningseffekt till den medicinska industrin där denna teknik använts för att utveckla behandlingen av kärlsjukdomar.
471
22 Författningskommentar
22.1 Förslag till lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd
1 kap. Inledande bestämmelser
Lagens ändamål och omfattning
1 §
Bestämmelsen anger lagens tillämpningsområde och innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om vad som avses med krigsmateriel och vad som avses med tekniskt bistånd. Bestämmelsen har i denna del sin motsvarighet i 1 § första stycket gällande krigsmateriellag. Bestämmelsens tredje stycke är nytt, jämfört med gällande lag, och föreskriver att regeringen informerar riksdagen om utfallet av de prövningar som görs enligt lagen. Tillägget, som behandlas i avsnitt 19.3.3, utgör en kodifiering av gällande ordning.
Definitioner
2 §
I bestämmelsen definieras termer som återfinns i lagen. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 2 § gällande krigsmateriellag.
Lagens disposition
3 §
I bestämmelsen redogörs för de kapitel som återfinns i lagen. Bestämmelsen är ny och behandlas i avsnitt 19.3 och 19.3.2.
Författningskommentar SOU 2015:72
472
Angående märkning av vapen m.m.
4 §
Bestämmelsen innehåller en upplysning om att det i vapenlagen finns föreskrifter om märkning av dels vapen och vapendelar vid tillverkning och införsel, dels av förpackning med ammunition vid tillverkning. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 1 b § gällande krigsmateriellag.
2 kap. Tillståndsprövningen m.m.
1 §
Bestämmelsen klarlägger att det är regeringen eller den myndighet regeringen väljer som prövar frågor enligt lagen. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 1 a § gällande krigsmateriellag, men med den skillnaden att det inte görs någon direkt hänvisning till ISP i lagtexten. Genom att ta bort hänvisningen till ISP tydliggörs att det är regeringen som bär det yttersta ansvaret för de beslut som fattas enligt lagen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3.3.
Hur ett ärende om tillstånd m.m. inleds
2 §
Bestämmelsen, som är ny, klarlägger att en ansökan om preliminär bedömning, tillstånd eller certifiering ska vara skriftlig. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3.3.
3 §
Bestämmelsen, som är ny, klarlägger att en ansökan som är ofullständig ska avvisas. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3.3.
SOU 2015:72 Författningskommentar
473
Utgångspunkter för prövningen
4 §
I bestämmelsens första stycke, som är nytt, förtydligas att det krävs tillstånd för att tillverka, tillhandahålla, exportera, utbilda samt i övrigt bedriva verksamhet med krigsmateriel samt lämna tekniskt bistånd därtill. Den som har sådant tillstånd är berättigad att utöva den verksamhet som tillståndet medger. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3.3.
I bestämmelsens andra stycke anges den inriktning som tillståndsprövningen ska ha, nämligen den politiska avvägningen mellan säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. Vilket innehåll respektive politikområde har varierar över tiden. I denna del har bestämmelsen sin motsvarighet i 1 § andra stycket gällande krigsmateriellag. I förtydligande syfte har det införts en skrivning om att tillstånd inte ska meddelas i strid med Sveriges internationella förpliktelser. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3.3.
5 §
Bestämmelsen, som är ny, förtydligar hur tillståndsprövningen går till. Av bestämmelsens första stycke framgår att tillvägagångssättet vid tillståndsprövningen är tudelat. I de fall en internationell förpliktelse – som medför att tillstånd inte ska meddelas – är för handen, görs ingen samlad helhetsbedömning. Om en sådan internationell förpliktelse inte är för handen görs däremot en helhetsbedömning. Därvid utgår prövningen från en samlad avvägning mellan de skäl som talar för respektive talar mot att tillstånd meddelas. Innebörden av den senare situationen är att tillstånd kan meddelas trots att det föreligger skäl (villkorliga hinder) som talar däremot. I bestämmelsens andra stycke har förtydligats att vid export och annan utlandssamverkan ska den mottagande statens respekt för mänskliga fri och rättigheter, dess demokratiska status respektive samt förekomsten av väpnad konflikt vägas in i helhetsbedömningen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3 och 19.3.3.
Författningskommentar SOU 2015:72
474
Tillsyn
6 §
I bestämmelsen klarläggs att den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel ska stå under statlig tillsyn. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 18 § gällande krigsmateriellag, med den skillnaden att det inte görs någon direkt hänvisning till ISP i lagtexten. Den förändringen behandlas i avsnitt 19.3.3.
Avgifter
7 §
I bestämmelsen klarläggs att den myndighet regeringen bestämmer får ta ut en avgift för tillsyn och tillståndsprövning enligt lagen. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 22 § gällande krigsmateriellag, med den skillnaden att det inte görs någon direkt hänvisning till ISP i lagtexten. Denna förändring behandlas i avsnitt 19.3.3.
3 kap. Tillståndspliktig verksamhet m.m.
Tillverkning
1 §
I bestämmelsen fastslås att det krävs tillstånd för att tillverka krigsmateriel. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 3 § gällande krigsmateriellag, med den skillnaden att det undantag från tillståndskravet som tidigare tillkommit vissa statliga myndigheter är borttaget. Denna förändring har behandlats i avsnitt 12.3 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
Tillhandahållande
2 §
I bestämmelsen fastslås att det krävs tillstånd för att tillhandahålla krigsmateriel, uppfinningar rörande krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhanda-
SOU 2015:72 Författningskommentar
475
hållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 4 § gällande krigsmateriellag, med två skillnader. Dels har det undantag från tillståndskravet som tidigare tillkommit vissa statliga myndigheter samt vissa andra aktörer tagits bort – denna förändring har behandlats i avsnitt 12.3 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83) – dels har kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökats så att även svenska medborgare omfattas. Denna förändring behandlas i avsnitt 19.3.3.
3 §
I bestämmelsen fastslås att det krävs tillstånd för att i det enskilda fallet, till någon i utlandet, tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet eller uppfinning rörande krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 5 § gällande krigsmateriellag, med den skillnaden att kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökats till att även omfatta svenska medborgare. Denna förändring behandlas i avsnitt 19.3.3.
Utförsel och lämnande av tekniskt bistånd
4 §
I bestämmelsen fastslås att det krävs tillstånd för att föra ut krigsmateriel ur landet och tillstånd för att lämna tekniskt bistånd till någon utanför landet, om inte annat följer av lagen eller av en annan författning. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 6 § gällande krigsmateriellag.
Avtal om tillverkningsrätt m.m.
5 §
I bestämmelsen fastslås att det för en viss krets aktörer krävs tillstånd för att ingå avtal som innebär upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 7 § gällande krigsmateriellag, med den skillnaden att
Författningskommentar SOU 2015:72
476
kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökats till att även omfatta svenska medborgare. Denna förändring behandlas i avsnitt 19.3.3.
6 §
I bestämmelsen fastslås att det för en viss krets aktörer krävs tillstånd för att ingå avtal med någon utom landet om att gemensamt med denne eller för dennes räkning tillhandahålla tekniskt bistånd till någon i utlandet, utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om att gemensamt tillverka krigsmateriel. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 8 § gällande krigsmateriellag, med den skillnaden att kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökats till att även omfatta svenska medborgare. Denna förändring behandlas i avsnitt 19.3.3.
Ändring av avtal m.m.
7 §
I bestämmelsen fastslås att vissa tillägg eller ändringar av avtal enligt 5 § eller 6 § kräver tillstånd. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 9 § gällande krigsmateriellag.
Militärt inriktad utbildning
8 §
I bestämmelsen fastslås att det krävs tillstånd för personer som inte är svenska medborgare, att i Sverige bedriva militärt inriktad utbildning. Vidare krävs tillstånd för svenska myndigheter, svenska företag samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas i Sverige att utom landet yrkesmässigt bedriva sådan utbildning. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 10 § gällande krigsmateriellag, med den skillnaden att kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökats till att även omfatta svenska medborgare. Denna förändring behandlas i avsnitt 19.3.3.
SOU 2015:72 Författningskommentar
477
4 kap. Övrigt om tillstånd
Preliminär bedömning
1 §
Bestämmelsen, som är ny, tydliggör att det går att få en preliminär bedömning (tidigare benämnt förhandsbesked) avseende möjligheten att erhålla tillstånd. En sådan bedömning är inte bindande vid den slutliga tillståndsprövningen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3.3.
Innehav av referensvapen
2 §
Bestämmelsen, som är ny, tydliggör att en tillverkare av krigsmateriel eller en som tillhandahåller sådan materiel kan få tillstånd att inneha vapen och ammunition (referensvapen) som behövs för tillverkningen eller tillhandahållandet i fråga. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3.3.
Ett tillstånds giltighetstid m.m.
3 §
Bestämmelsen föreskriver att tillstånd att tillverka krigsmateriel respektive tillstånd att tillhandahålla krigsmateriel får lämnas för viss tid eller tills vidare. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 15 § gällande krigsmateriellag.
4 §
Bestämmelsen föreskriver att ett tillstånd att föra ut krigsmateriel eller att lämna tekniskt bistånd till någon utanför riket kan vara generellt, globalt eller individuellt. Ett generellt tillstånd får inte användas till ett land utanför EES. Bestämmelsen utgör en sammanslagning av 6 a § och 6 b § i gällande krigsmateriellag.
Författningskommentar SOU 2015:72
478
Villkor m.m.
5 §
Bestämmelsen förerskriver att ett tillstånd att tillverka respektive tillhandahålla krigsmateriel får förenas med villkor avseende ägandet samt avseende styrelsesammansättning. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 13 § gällande krigsmateriellag.
6 §
Bestämmelsen föreskriver att tillstånd enligt 3 kap. 1–8 §§ får förenas med andra villkor än sådana som gäller ägandet samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. Sådana kontroll- och ordningsbestämmelser får inte vara onödigt betungande. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 14 § gällande krigsmateriellag.
7 §
Bestämmelsen föreskriver att om en mottagare i ett annat EES-land av komponenter till krigsmateriel eller tekniskt bistånd lämnat en försäkran om användning till den myndighet regeringen bestämmer får tillståndet till utförsel av komponenterna inte förenas med villkor om exportrestriktioner. Tillståndet får dock förenas med sådant villkor om en överföring inom EES är känslig. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 14 a § gällande krigsmateriellag.
8 §
Bestämmelsen föreskriver att regeringen får meddela föreskrifter om att ett generellt tillstånd får förenas med villkor om registrering hos den myndighet regeringen bestämmer före den första användningen av tillståndet. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 14 b § gällande krigsmateriellag.
SOU 2015:72 Författningskommentar
479
5 kap. Certifiering
1 §
Bestämmelsen föreskriver att en mottagare av krigsmateriel eller tekniskt bistånd här i landet får certifieras. En certifiering ger en mottagare av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd rätt att ta emot krigsmateriel eller tekniskt bistånd som överförs, med stöd av ett generellt överföringstillstånd, till Sverige från ett annat EES land. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om villkor m.m. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 10 a § gällande krigsmateriellag.
2 §
I bestämmelsen föreskrivs att en grundläggande förutsättning för certifiering är att sökanden anses tillförlitlig. Vid bedömningen av tillförlitligheten ska särskilt beaktas sökandens förmåga att följa villkor i ett överföringstillstånd. Dessa villkor kan innebära begränsningar av export av överförd krigsmateriel eller av tekniskt bistånd till ett land utanför EES. Regeringen får meddela närmare föreskrifter om kriterier för bedömning av tillförlitligheten. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 10 b § gällande krigsmateriellag.
3 §
I bestämmelsen föreskrivs att vissa certifikat som utfärdats i ett annat land inom EES ska godtas vid utfärdandet av ett generellt tillstånd i Sverige. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 10 c § gällande krigsmateriellag.
4 §
I bestämmelsen föreskrivs att den myndighet regeringen bestämmer i vissa situationer ska underrätta den stat som certifierat en mottagare. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 16 a § första stycket gällande krigsmateriellag.
Författningskommentar SOU 2015:72
480
6 kap. Skyldighet att lämna information m.m.
1 §
Bestämmelsen, som är ny, tydliggör att information och underrättelse som ska lämnas enligt 2–11 § ska lämnas skriftligen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3.3.
Marknadsföring m.m.
2 §
I bestämmelsen föreskrivs att den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel ska lämna redovisning om den marknadsföring av krigsmateriel eller tekniskt bistånd som bedrivs i utlandet. Vidare föreskrivs att redovisning också ska lämnas om åtgärder som syftar till avtal om tillverkningsrätt m.m. enligt 3 kap. 5 eller 6 §. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 11 § gällande krigsmateriellag.
Anbudsunderrättelse m.m.
3 §
I bestämmelsen föreskrivs att den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel i vissa situationer ska underrätta den myndighet regeringen bestämmer innan anbud lämnas eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 12 § gällande krigsmateriellag.
Om villkor
4 §
I bestämmelsen föreskrivs att den som har tillstånd att föra ut krigsmateriel eller lämna tekniskt bistånd till en viss mottagare inom EES ska lämna vissa uppgifter till mottagaren. Bestämmelsen har i denna sin motsvarighet i 15 a § gällande krigsmateriellag. Bestämmelsens andra stycke är nytt och föreskriver när uppgiften ska
SOU 2015:72 Författningskommentar
481
lämnas till mottagaren. Tillägget, som har behandlats i avsnitt 9.5.1 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83), har tillkommit för att tydliggöra denna tidpunkt.
Om ägande i utländska rättssubjekt
5 §
I bestämmelsen föreskrivs att den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel ska lämna uppgifter om ägande i utländska rättssubjekt som bedriver utveckling, tillverkning, marknadsföring eller försäljning av krigsmateriel eller som tillhandahåller tekniskt bistånd. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 17 § gällande krigsmateriellag.
Uppgifts och underrättelseskyldighet i övrigt
6 §
I bestämmelsen föreskrivs bl.a. att den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel i vissa situationer ska lämna deklaration på heder och samvete rörande den verksamhet för vilken tillstånd har meddelats. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 19 § gällande krigsmateriellag.
7 §
I bestämmelsen föreskrivs att den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel, samt att den som är certifierad, i vissa situationer ska lämna upplysningar och handlingar m.m. som behövs för att verksamheten ska kunna kontrolleras. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 20 § gällande krigsmateriellag.
8 §
I bestämmelsen föreskrivs att den som har tillstånd till utförsel av krigsmateriel och till lämnande av tekniskt bistånd till någon i ett annat land inom EES ska föra detaljerade och fullständiga register
Författningskommentar SOU 2015:72
482
över sina överföringar inom EES. I bestämmelsen fastslås vilka uppgifter som ska registreras samt hur dessa ska bevaras. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 20 a § gällande krigsmateriellag.
9 §
I bestämmelsen föreskrivs att den som har beviljats ett generellt tillstånd ska lämna underrättelse om att tillståndet används. Bestämmelsen har i denna del sin motsvarighet i 20 b § gällande krigsmateriellag. I bestämmelsen har gjorts ett tillägg som föreskriver att det är regeringen som preciserar när underrättelsen ska ske. Tillägget har behandlats i avsnitt 9.5.1 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
10 §
I bestämmelsen föreskrivs att den som ansöker om tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till ett land utanför EES ska, när det gäller sådan materiel eller sådant bistånd som denne har mottagit från ett annat land inom EES med stöd av ett överföringstillstånd, lämna uppgift om att villkoren i överföringstillståndet iakttagits. Bestämmelsen har i denna del sin motsvarighet i 20 c § gällande krigsmateriellag. I bestämmelsen har gjorts ett tillägg som föreskriver att denna uppgift ska lämnas i samband med ansökan. Tillägget har behandlats i avsnitt 9.5.1 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
11 §
I bestämmelsen föreskrivs att den som har tillstånd enligt lagen ska anmäla om något av de förhållanden som tagits upp i tillståndsansökan ändrats. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 21 § gällande krigsmateriellag.
SOU 2015:72 Författningskommentar
483
Revisorskontroll
12 §
I bestämmelsen förskrivs när en revisor ska sända in en kopia av revisionsberättelsen. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 23 § gällande krigsmateriellag.
7 kap. Överklagande
1 §
I bestämmelsen, som är ny, tydliggörs att beslut enligt lagen inte är överklagbara annat än om detta särskilt anges i 2 §. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3.3.
2 §
I bestämmelsen redogörs för vilka beslut enligt lagen som kan överklagas till domstol. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 23 a § gällande krigsmateriellag, med de tillägg som följer av kommitténs förslag. Tillägget avseende avvisning av en ansökan behandlas i avsnitt 19.3.3. Övriga tillägg har behandlats i avsnitt 8.3.1, 8.3.2 respektive 10.5.4 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
8 kap. Sanktionsbestämmelser m.m.
STRAFFRÄTTSLIGA SANKTIONER
Smuggling av krigsmateriel
1 §
I bestämmelsen föreskrivs att lagen (2000:1225) om straff för smuggling ska tillämpas vid olovlig utförsel och försök därtill. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 24 § gällande krigsmateriellag.
Författningskommentar SOU 2015:72
484
Övriga straffbelagda gärningar
2 §
I bestämmelsen föreskrivs straffansvar för brott mot verksamhet enligt 3 kap. om tillstånd därtill saknas eller om tillståndet erhållits genom vilseledande. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 25 § gällande krigsmateriellag.
3 §
I bestämmelsen anges straffskalan för grova brott enligt 2 §. Vidare anges vad som särskilt ska beaktas vid bedömande av om brottet är grovt. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 26 § gällande krigsmateriellag.
4 §
I bestämmelsen föreskrivs straffansvar för andra överträdelser av lagen än som följer av 1–3 §§. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 27 § gällande krigsmateriellag, med den förändringen att vissa av överträdelserna fortsättningsvis inte ska vara straffsanktionerade utan i stället sanktioneras genom sanktionsavgift. Förändringen har behandlats i avsnitt 9.4.2 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
5 §
I bestämmelsen föreskrivs att de straffrättsliga ansvarbestämmelserna är subsidiära till bestämmelserna i brottsbalken. Bestämmelsen har i denna del sin motsvarighet i 28 § gällande krigsmateriellag. I bestämmelsen har lagts till att det inte döms till straffrättsligt ansvar i det fall att överträdelsen beivrats genom en administrativ sanktion som riktats mot personen i fråga. Denna förändring har behandlats i avsnitt 8.3.4 och 10.4 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
SOU 2015:72 Författningskommentar
485
ADMINISTRATIVA SANKTIONER
Sanktionsavgift
6 §
Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att sanktionsavgift kan tas ut för vissa angivna överträdelser av lagen. Regeringen lämnar vissa närmare föreskrifter om sanktionsavgiften. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 9.4.2 och 10.2 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
7 §
Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att dubbelbestraffning inte ska förekomma. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.3.4 och 10.2 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
8 §
Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att en sanktionsavgift under vissa förutsättningar kan jämkas. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.4 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
9 §
Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att prövningen av sanktionsavgift görs av den myndighet regeringen delegerar uppgiften till. Innan myndigheten beslutar om sanktionsavgift ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.1 och 10.5.4 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
10 §
Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att ett beslut om att ta ut en sanktionsavgift ska delges den avgiftsskyldige. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.2 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
Författningskommentar SOU 2015:72
486
11 §
Bestämmelsen, som är ny, redogör för betalningsfrist och förutsättningar för verkställighet. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.2 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
12 §
Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att det finns en bortre gräns för när en sanktionsavgift kan beslutas. Tidsgränsen är två år från det att förutsättningarna att besluta om avgiften inträffat. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.3 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
13 §
Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att det finns en bortre gräns för när en beslutad sanktionsavgift kan verkställas. Tidsgränsen är fem år efter det att avgiftsbeslutet vunnit laga kraft. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.3 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
14 §
Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att sanktionsavgift ska återbetalas, om betalningsansvaret har upphävts. Ränta ska lämnas på det belopp som återbetalas. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.2 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
15 §
Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att regeringen meddelar föreskrifter om bl.a. sättet för betalning av sanktionsavgift. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 10.5.2 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
SOU 2015:72 Författningskommentar
487
Vitesföreläggande
16 §
Bestämmelsen, som är ny, föreskriver att den myndighet som regeringen bestämmer får besluta de förelägganden som behövs för att föreskrift i denna lag eller en föreskrift, ett villkor eller en bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen ska följas. Ett sådant föreläggande ska förenas med vite. Ett sådant föreläggande kan även riktas mot staten. Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 8.3.1 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
Återkallelse, förbud och meddelande av varning
17 §
Bestämmelsen föreskriver att tillstånd och certifiering som meddelats med stöd av lagen kan återkallas. Vidare kan förbud mot använda av ett generellt tillstånd meddelas. En återkallelse får dock inte avse tillstånd till avtal enligt någon av 3 kap. 5–7 §§ som redan ingåtts. Bestämmelsen har i denna del sin motsvarighet i 16 § gällande krigsmateriellag. Bestämmelsens fjärde stycke är nytt och föreskriver att i stället för att återkalla ett tillstånd eller en certifiering eller utfärda ett förbud mot användande av ett generellt tillstånd kan, vid mindre allvarlig överträdelser, den administrativa sanktionen varning meddelas. Tillägget har behandlats i avsnitt 8.3.2 i kommitténs delbetänkande (SOU 2014:83).
18 §
Bestämmelsen föreskriver att utförsel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet till ett annat land inom EES enligt ett generellt tillstånd under vissa förutsättningar tills vidare inte får ske till en viss certifierad mottagare. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 16 a § andra till fjärde stycket gällande krigsmateriellag.
Författningskommentar SOU 2015:72
488
ÖVRIGT
Förverkande
19 §
I bestämmelsen framgår förutsättningarna för förverkande vid brott enligt 2 § eller 3 §. Förverkande ska ske om det inte är uppenbart oskäligt. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 29 § gällande krigsmateriellag.
Förutsättning för åtals väckande i vissa fall
20 §
I bestämmelsen föreskrivs att allmänt åtal för brott rörande tillverkning eller tillhandahållande av krigsmateriel endast får ske efter medgivande av den myndighet regeringen bestämmer. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 30 § gällande krigsmateriellag.
SOU 2015:72 Författningskommentar
489
22.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67)
De hänvisningar i vapenlagen som görs till lagen (1992:1300) om krigsmateriel ändras till att i stället avse den nya lagen. Förslaget om att referensvapen undantas från vapenlagens tillståndskrav kommer till uttryck i 2 kap. 1 § fjärde stycket vapenlagen. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 19.3.3.
22.3 Förslag till lag om ändring av lagen ( 1996:701 ) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen
De hänvisningar i lagen om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen som görs till lagen (1992:1300) om krigsmateril ändras till att i stället avse den nya lagen.
22.4 Förslag till lag om ändring av lagen ( 2000:1064 ) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd
De hänvisningar i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd som görs till lagen (1992:1300) om krigsmateril ändras till att i stället avse den nya lagen.
22.5 Förslag till lag om ändring av lagen ( 2003:148 ) om straff för terroristbrott
De hänvisningar i lagen om straff för terroristbrott vapenlagen som görs till lagen (1992:1300) om krigsmateril ändras till att i stället avse den nya lagen.
22.6 Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500)
De hänvisningar i luftfartslagen som görs till lagen (1992:1300) om krigsmateril ändras till att i stället avse den nya lagen.
491
Reservation och särskilda yttranden
Särskilt yttrande av Mikael Jansson (SD)
Varje land har en plikt att kunna försvara sitt territorium1. Det är en del av den moderna västliga världsordningen som syftar till fred på jorden. Den hårda komponenten i ett lands försvar är det militära försvaret som i sin tur är uppbyggt av förband och försvarsmateriel.
Länderna utvecklar eller köper försvarsmateriel. Eftersom Sverige var alliansfritt under kalla kriget utvecklade vi mycket av vårt försvarsmateriel själva och var i hög grad självförsörjande. När det svenska försvaret sedan drastiskt nedrustades så blev det nödvändigt för den svenska försvarsindustrin att satsa på export för att överleva. Idag är det hos industrin endast exporten som frigör pengar för forskning för att utveckla nya försvarsmateriel. Svenska SAAB exempelvis satsar 6 miljarder kr på forskning, vilket är mer än KTH och Chalmers ihop.
De svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport är stränga jämfört med andra länder som har stor produktion av försvarsmateriel. I Europa har vi det så kallade sexnationssamarbetet (LOI/FA) som rymmer de stora producenterna: Tyskland, England, Frankrike, Spanien, Italien och Sverige. Globalt har vi USA, Ryssland, Kina och andra. De flesta länder har komplicerade exportkontrollregler och institut, men ändå exporterar de krigsmateriel för strid till mottagare i MENA-länderna och andra liknande tveksamma mottagarländer. Ett exempel är Saudiarabien dit USA och England nyligen har exporterat stridsflyg i stort antal. Sådan export skulle Sverige aldrig tillåta med våra nuvarande regler.
1 FN Stadgan.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2015:72
492
Det är bra att KEX tillsattes, uppdraget till kommittén kunde dock varit tydligare. Sveriges exportvolymer ska inte tvingas nedåt, det är skärpan i kontrollen av att svensk krigsmaterielexport inte går till fel länder som ska öka. Att vår exportkontroll redan idag är relativt bra framgår i Amnestys rapporter2. Det skulle vara mer önskvärt med strängare exportregler för andra länder, så det blev lika villkor och så att krigsmateriel inte kom fel. Med KEX kan riktlinjerna för svensk krigsmaterielexport uppdateras och olika regelsystem kan föras samman till ett. Systemet med riktlinjer ligger kvar så till vida att det är politiken som bestämmer och regeringen alltid är ytterst ansvarig för exportkontrollen.
I nuvarande riktlinjer föreskrivs att export inte ska ske till länder i inre eller yttre krig, i krigsfara eller till länder med grova och omfattande brott mot mänskliga rättigheterna. Exporttillståndet ska ligga i linje med svensk utrikespolitik och ska gynna Sveriges egen krigsmaterielförsörjning. Till detta kommer nu ett nytt kriterium: mottagarlandets demokratiska status. Precis som med övriga kriterier så ska det bedömas som en skala, och ska tillsammans med övriga kriterier ingå i en helhetsbedömning. Inget annat land har demokratisk status som bedömningsgrund för exporttillstånd. Det gör oss unika vilket i sig är en stor nackdel för oss när vi ska utveckla materiel tillsammans med andra länder. Förlorade exportmarknader är nämligen ett mindre hot än att svenska företag nekas tillgång till materielsamarbeten. Allt fler försvarsmaterielsystem utvecklas nu på grund av kostnaderna i samarbeten mellan företag från olika länder. Dock anser jag att demokratikriteriet kan införas, det har även fördelar. Risken för felbedömningar blir trots allt lägre.
Ytterligare ett kriterium har tillförs trots att detta inte ingick i uppdraget: PGU-kriteriet. Jag bedömer det som helt fel av oss som exporterande land att bedöma vad ett mottagarland har råd med och hur de ska prioritera sina resurser. Det är klart att det är en svår prioritering om ett icke utvecklat land dels behöver skydda sina gränser och dels har brister i andra basala behov, men lika fullt är det deras val.
KEX föreslår snävare gränser för vad en följdleverans är. Det är inte helt lätt att se vilka konsekvenser detta får. Avgörande är att
2 Amnesty International, 19 October 2011, Index number: ACT 30/117/2011.
SOU 2015:72 Reservation och särskilda yttranden
493
villkoren fortfarande förblir normala industriella villkor. Vi får inte avvika för mycket från andra länder och normal standard.
Transparens vad gäller tillstånd för utförsel av krigsmateriel är
inte lätt att åstadkomma. Affärs, utrikes- och försvarssekretess gör att underlag måste vara hemliga. Däremot kan ISP:s årliga skrift till riksdagen vara mer utförlig. Att utkräva ansvar av EKR är fel väg att gå. EKR är bara ett råd till hjälp för ISP och regeringen. EKR får handlingar till möten och efter mötet samlas handlingarna in igen.
Efterkontroll har i princip inte kunnat utföras av ISP på grund
av det inte varit efterfrågat eller ens budgeterat. Om det införs kommer det skärpa vår exportkontroll genom uppföljning av slutanvändarintygen på plats i mottagarländerna. En på så sätt skärpt kontroll kan gynna vårt samarbete med andra viktiga länder då de kan se att vi har bra exportkontroll som hindrar att vi okontrollerat sprider känslig teknik.
I den sista skälvande timmen valde kommittén att lägga till
begränsningar för utrikespolitiken i lag som en styrning för
exportkontrollen (2 kap § 5). Detta är dels inte nödvändigt. Det räcker med att justera riktlinjerna generellt för att faktiskt påverka exportkontrollen, dels är det tveksamt rent juridiskt om det är lämpligt med detta förslag till ny reglering i lag med hänsyn taget till vad som statueras i grundlagen.
Sammanfattning
Jag ställer mig bakom KEX: s båda betänkanden och dess förslag, men reserverar mig mot kommitténs förslag att:
1. Ett PGU-kriteriet införs i tillståndsprövningen.
2. I lag ange vad som särskilt ska beaktas i tillståndsprövningen såsom anges i förslagt till 2 kap § 5 andra stycket.
Samtidigt vill jag förtydliga att EKR endast är ett råd till nytta för ISP och regeringen. Att utkräva ansvar av EKR är en logisk kullerbytta.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2015:72
494
Reservation av Lars Ohly (V)
Förslag till demokratikriterium Kap 14 och Kap 16
Den svenska kontrollen av krigsmaterielexport utgår från ett förbud mot sådan export. Detta förbud gäller generellt och ska endast kunna överträdas i undantag. Bedömningen för när sådana undantag ska göras ligger på regeringen att besluta. Detta innebär att det inte i något fall finns en juridisk rättighet för företag att exportera krigsmateriel från Sverige.
Kommittén har valt att behålla denna utformning av den svenska exportkontrollen, ett ställningstagande som jag delar. Att överföra besluten om krigsmaterielexport till domstolar och därmed göra besluten avhängiga en juridisk prövning skulle innebära att lagstiftningen istället blev ett regelverk där rätten att exportera vapen i vissa fall skulle avgöras juridiskt (se kapitel 16).
Utformningen med politiska beslut och politiska helhetsbedömningar gör att det alltid kommer att finnas en möjlighet för en regering att fatta beslut som strider mot regelverket eller dess andemening. Min uppfattning är att denna möjlighet ska finnas kvar för att inte göra krigsmaterielexporten till en juridisk fråga, men jag vill samtidigt att regelverket ska vara så tydligt i ställningstagande mot export till diktaturer och länder som allvarligt kränker mänskliga rättigheter att det i princip blir omöjligt för en regering att tillåta export till sådana länder.
Kommittén har försökt lösa frågan genom följande så kallade demokratikriterium:
Ett nationellt demokratikriterium som ska utgå från den mottagande staten som sådan utgör ett komplement till och en skärpning av nuvarande riktlinjer. Därmed skapas förutsättningar för att göra en samlad bedömning av de mål som särskilt lyfts fram i utrikespolitiken. Generellt kan sägas att ju större det demokratiska underskottet är desto större utrikespolitiska skäl föreligger mot att tillstånd beviljas. Gentemot icke-demokratiska stater som har grava brister i sin demokratiska status föreligger hinder mot export. Enligt kommitténs uppfattning står det inte i överensstämmelse med svensk utrikespolitik att tillstånd beviljas till en sådan stat. Med stat som har grava och omfattande brister i sin demokratiska status avses vad som i dagligt tal benämns diktaturer eller auktoritära stater. Ärenden som berör stater
SOU 2015:72 Reservation och särskilda yttranden
495
med grava och omfattande brister i sin demokratiska status kan innefatta känsliga utrikespolitiska bedömningar. EKR ska alltid rådfrågas i sådana ärenden.
Jag anser att detta demokratikriterium innebär en tydlig skärpning av exportkontrollen och väsentligt försvårar för beslut om export till diktaturer. Jag anser dock att skrivningen borde göras ännu tydligare genom ett tillförande av orden ”ett absolut” före ”hinder mot export”. Enligt mitt förslag skulle skrivningen alltså istället lyda: ”Gentemot icke-demokratiska stater som har grava brister i sin demokratiska status föreligger ett absolut hinder mot export”.
Följdleveranser Kap 15
Kommitténs förslag angående följdleveranser innebär att begreppet görs snävare och tydligare vilket gör det svårare att hävda en presumtion för export. Detta är bra. Särskilt viktigt är att kommittén uttalar att följdleveranstyperna ersättningsleverans, kompletteringsleverans, återkommande anskaffning samt besläktad materiel inte fortsättningsvis med automatik betraktas som följdleveranser.
Jag anser dock att kommittén borde kunnat gå längre. I och med införandet av ett demokratikriterium har kommittén fastslagit att det föreligger hinder för export gentemot icke-demokratiska stater som har grava brister i sin demokratiska status. Samma hinder bör enligt mitt förmenande föreligga om det vid tidpunkten för beslut om följdleverans kan konstateras att den demokratiska statusen eller situationen för mänskliga rättigheter allvarligt försämrats i mottagarlandet.
Exportkontrollregelverkets ramverk Kap 16
Jag anser att kommitténs argumentation haltar betydligt när det kommer till den skillnad som kommittén vill göra mellan krigsmateriel för strid (KS) och övrig krigsmateriel (ÖK). Kommittén anser att export av krigsmateriel ger legitimitet till en mottagande stat och försvarar ett länderspecifikt synsätt på exporten, till skillnad från ett materielspecifikt. I enlighet med denna argumentation borde kommittén enligt mitt förmenande upphäva den skillnad
Reservation och särskilda yttranden SOU 2015:72
496
som finns i tillståndsgivning mellan KS och ÖK varför jag anmäler reservation mening i denna del.
Ökad öppenhet och transparens Kap 17
Kommittén anser att fler ärenden bör avgöras direkt av regeringen istället för av myndighetens generaldirektör, vilket jag starkt välkomnar. Det politiska ansvaret för krigsmaterielexporten behöver förtydligas.
Jag anser att partierna som finns representerade i riksdagen själva helt ska äga beslutsrätten över sin representation i Exportkontrollrådet, EKR. Det finns inget skäl till att regeringen ska kunna välja bland partiernas nominerade.
Utöver möjligheten för ledamöter i EKR att redovisa sina egna ställningstaganden i ärenden där EKR gett råd inför regeringens eller myndighetens beslutsfattande anser jag att alla ledamöters ställningstagande borde kunna offentliggöras så länge dessa uppgifter inte strider mot sekretessreglerna. Det är bra och viktigt för öppenheten om de olika uppfattningar som kan finnas kring ett beslutsärende också blir tillgängliga för allmänheten.
SOU 2015:72 Reservation och särskilda yttranden
497
Särskilt yttrande av Lars Ohly (V)
Den statliga utredningen för översyn av exportkontrollen av krigsmateriel har arbetat under lång tid och har på ett seriöst sätt fullgjort sitt uppdrag enligt de direktiv som gavs av regeringen vid tillsättandet av utredningen.
Det finns många förslag i utredningen som jag med glädje ställer mig bakom och som kommer att göra det svårare att exportera vapen till diktaturer, svårare att förbise allvarliga brott mot mänskliga rättigheter i mottagarlandet och som kommer att öka öppenheten kring de beslut som fattas. Det är tydligt att förslagen sammantaget kommer att leda till en skärpning av exportkontrollen, vilket jag välkomnar.
Direktiven
I regeringens direktiv till utredningen saknas att kommittén även skulle utreda hur import av krigsmateriel ska ske i överensstämmelse med de regler som gäller för exporten. Detta är en uppenbar svaghet och leder till att ett utredningsuppdrag kvarstår. Riksdagsmajoriteten brukar hävda att svensk krigsmaterielexport måste förekomma för att svenska försvars- och säkerhetspolitiska intressen kräver det. Samma nationella säkerhetsintressen ligger säkert till grund för de länder som exporterar krigsmateriel till Sverige. Att Sverige således genom import av krigsmateriel riskerar att legitimera och stödja diktaturer och länder som allvarligt bryter mot mänskliga rättigheter eller befinner sig i krig eller konflikt är ett problem som det är fullt möjligt att komma tillrätta med. För att det ska ske krävs ett regelverk för svensk krigsmaterielimport av samma slag som regelverket för krigsmaterielexport. Tyvärr har inte denna utredning haft i uppdrag att lägga förslag i denna del, vilket jag beklagar.
Exportkontrollregelverkets ramverk Kap 16
I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram förslag till nya riktlinjer. Detta är en svaghet. Jag anser att kommittén borde ha skrivit förslag till nya riktlinjer utifrån de förslag till förändringar av regelverket som kommittén föreslår.
Reservation och särskilda yttranden SOU 2015:72
498
Det är mycket viktigt att regeringens ansvar för beslut om krigsmaterielexport tydliggörs. Detta har kommittén lyckats bra med. Det ska inte vara möjligt för en regering att gömma sig bakom någon annan när det gäller ansvar för de fattade besluten. Även delegerat beslutsfattande på myndighetsnivå är regeringens ansvar (se även kap 17).
I kapitlet klargörs också att närings-, regional- eller sysselsättningspolitiska hänsyn eller några andra skäl inte kan utgöra grund för att tillstånd beviljas. Detta är viktigt, särskilt som just den typen av argument har förekommit i debatten.
Det är kommitténs uppfattning att hindret rörande mänskliga rättigheter är för snävt och att tröskeln för när det ska vara tillämpbart bör sänkas. Kommittén anser därför att begreppet ”allvarliga och omfattande” bör användas istället för ”grova och omfattande”. Kommittén vill tydliggöra att kränkningar för att utgöra ett hinder för export ska ske på ett systematiskt sätt och lägger därför till begreppet ”omfattande”. Jag anser att viss omfattning i kränkningarna är nödvändigt för att beteckna kränkningar som allvarliga. Därför behövs egentligen inga fler epitet än ”allvarliga” för att uppnå det kommittén vill, men jag har ändå valt att ställa mig bakom förslaget i denna del.
Jag vill också starkt välkomna det kriterium som kommittén föreslår ska läggas till, nämligen kriteriet om att en bedömning ska göras där det framgår vilka konsekvenser en krigsmaterielexport förväntas få för uppfyllandet av målen för Politik för global utveckling, PGU.
En ny krigsmateriellag kap 19
Jag välkomnar de förtydliganden som kommittén anser ska göras i en ny krigsmateriellag. Särskilt viktigt är det att en ny skrivning om mänskliga rättigheter, demokratisk status och väpnad konflikt enligt kommittén ska tillföras i lagen. Därmed får också de utrikespolitiska skäl som talar mot att tillstånd beviljas i vissa fall en starkare ställning.
Det är också utmärkt att de så kallade ”förhandsbeskeden” fortsättningsvis ska benämnas ”preliminära bedömningar”. Därmed minskar risken för att lämnade besked tas som intäkt för att ett avgörande måste gå i viss riktning.
SOU 2015:72 Reservation och särskilda yttranden
499
Särskilt yttrande av Hans Wallmark (M), Jessica Polfjärd (M), Ulrik Nilsson (M), Allan Widman (Fp), Désirée Pethrus (Kd) och Kerstin Lundgren (C)
Kommitténs uppdrag var att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel till icke-demokratiska stater. Kommittén beslöt att i krigsmateriellagen tillföra alla de kriterier som bör ligga till grund för de utrikespolitiska skäl som talar emot tillstånd att vägas mot de försvars- och säkerhetspolitiska som talar för.
Vi vill understryka att skärpningen av krigsmateriellagen i denna del inte ska uppfattas som någon skärpning i förhållande till exempelvis USA och det globala ansvar landet tagit på sig. Ett ansvar som under lång tid inneburit att landet mer eller mindre konstant befunnit sig i väpnade konflikter världen över.
Bilaga 1
501
Kommittédirektiv 2012:50
Översyn av exportkontrollen av krigsmateriel
Beslut vid regeringssammanträde den 1 juni 2012
Sammanfattning
En parlamentarisk kommitté ska tillkallas för att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.
Kommittén ska särskilt
utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater,
föreslå de överväganden som lämpligen bör göras för att fastställa om ett land är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillståndsprövning som görs när det gäller utförsel av krigsmateriel ur Sverige samt analysera hur dessa överväganden kan genomföras i den svenska exportkontrollen av krigsmateriel,
utreda på vilket sätt en skärpning ska göras av exportkontrollen av krigsmateriel, gentemot icke-demokratier. Kommittén ska därvid lämna förslag på de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för en sådan skärpning,
pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa, mot bakgrund av utredning-
Bilaga 1 SOU 2015:72
502
ens övergripande syfte. Konsekvenserna ska analyseras. De förändringar som kommittén föreslår ska inte få retroaktiv verkan. Nuvarande regelverk och praxis måste alltså tillämpas på följdleveranser avseende export som godkänts innan ny lagstiftning trätt i kraft,
undersöka och kartlägga andra samarbetsländers – såsom de nordiska länderna, Nederländerna, Tyskland, Storbritannien och USA – exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska länder,
utreda konsekvenserna om exportkontrollen avseende krigsmateriel skärps gentemot icke-demokratiska stater, t.ex. påverkan på Sveriges bredare bilaterala relationer.
Vidare ska kommittén bl.a.
analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte. Om kommittén bedömer att krigsmateriellagstiftningen bör förändras i klarläggande syfte ska kommittén lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga,
utreda lämpligheten av att införa administrativa sanktionsavgifter i krigsmateriellagstiftningen och i lagstiftningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden samt lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga,
utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen, inklusive Exportkontrollrådet,
redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tid.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2014.
Bilaga 1
503
Uppdraget att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater
Riksdagen har tillkännagett att regeringen ska återkomma till riksdagen med förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater (bet. 2010/11:UU3, rskr. 2010/11:261).
Nuvarande exportkontroll av krigsmateriel – hänsyn till mänskliga rättigheter
1 § andra stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel (KML) anger vilken inriktning som prövningen av ansökningar om tillstånd till bl.a. utförsel av krigsmateriel ska ha. I paragrafen föreskrivs att tillstånd enligt lagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. Närmare principer för prövningen har lagts fast dels i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan, dels i rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP1om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. Enligt de svenska riktlinjerna ska en totalbedömning göras vid prövningen av ett tillståndsärende. De svenska riktlinjerna har redovisats för, och godkänts av, riksdagen i propositionen Lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61).
Både de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten innehåller formuleringar som innebär att utförsel av krigsmateriel inte bör ske till länder där allvarliga kränkningar – i de svenska riktlinjerna: ”omfattande och grova kränkningar” – av mänskliga rättigheter förekommer. Den gemensamma ståndpunkten innehåller därutöver en formulering som innebär att exporttillstånd inte ska beviljas om det finns en uppenbar risk att just den militära teknik eller den krigsmateriel som ska exporteras kan komma att användas för internt förtryck.
Den gemensamma ståndpunkten innehåller därutöver ett stadgande (det s.k. åttonde kriteriet) som bl.a. föreskriver att medlems-
1 Rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP av den 8 december 2008 om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel.
Bilaga 1 SOU 2015:72
504
staterna ska beakta huruvida den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet.
I de svenska riktlinjerna slås fast att ”Respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas.” Däremot finns det varken i de svenska riktlinjerna, eller i den gemensamma ståndpunkten, någon explicit formulering som säger att exportkontrollen gentemot icke-demokratier bör vara särskilt strikt, även om många av de ovan nämnda kriterierna i praktiken kan antas innebära just detta.
I regeringens skrivelse Sveriges politik för global utveckling (skr. 2007/08:89) redogör regeringen för hur Sverige på ett effektivt sätt ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling som innebär att fattiga människor mer framgångsrikt kan dra nytta av globaliseringen. Regeringen pekar i skrivelsen på att den svenska krigsmaterielexporten ska ske på ett sätt som inte motverkar en rättvis och hållbar global utveckling.
Kommittén ska
vad gäller ovanstående aspekter, redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tid.
Vad kännetecknar en icke-demokrati?
Alltsedan det kalla krigets slut och de kommunistiska regimernas fall i Östeuropa har det förekommit ett ökat fokus på vad som utgör en demokrati samt hur man avgör huruvida ett land har ett demokratiskt styre. Vissa tillämpar ett mera statiskt synsätt där dikotomin demokrati eller icke-demokrati är avgörande. Andra tillämpar en mer kontinuerlig syn där graden av demokratiskt styre kan variera över tid.
I folkrätten finns i dag i huvudsak två definitioner av termen demokrati. Den första är inriktad på processen i sig och fokuserar på rösträtten och rätten att vara politiskt aktiv. Rätten till fria, hemliga, direkta och regelbundna val, som är grundläggande för den här definitionen, omfattas av alla de stora och viktiga konventionerna om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se t.ex. artikel 25 i 1966 års Internationella konvention
Bilaga 1
505
om medborgerliga och politiska rättigheter, SÖ 1971:42). Den andra definitionen är mer inriktad på en helhetsbild, att demokrati innefattar en mängd olika väsentliga mänskliga rättigheter som samtliga är beroende av och sammankopplade med varandra. Rösträtten, rätten att vara politiskt aktiv samt rätten till fria och rättvisa val omfattas visserligen av den här definitionen men den går längre än så. Utan respekt för andra väsentliga mänskliga rättigheter är enligt den definitionen ett verkligt demokratiskt styrelseskick nämligen omöjligt.
Sverige har anslutit sig till en definition av demokrati som är inriktad på en helhetsbild. Detta framgår av uttalanden från regeringen och riksdagen, och har uttrycks bland annat i regeringens skrivelser Frihet från förtryck (skr. 2008/09:11), Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik (skr. 2007/08:109), och i propositionen Gemensamt ansvar – Sveriges politik för global utveckling (prop. 2002/03:122).
Genomförande av en eventuell skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratier
Exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater ska skärpas, och en grundläggande förutsättning för detta är att det går att klargöra hur bedömningen ska göras som slår fast vilka länder som bör omfattas av en sådan skärpning, samt hur denna bedömning ska användas i det svenska regelverket, alternativt omsättas i konkreta åtgärder som exempelvis utökade kontrollinsatser från Inspektionen för strategiska produkter och utlandsmyndigheterna.
En särskild utmaning ligger i hantering av situationer där förhållandena i mottagarländerna förändras under en pågående export eller exportkontrollprocess, och hur länder som inte enkelt låter sig klassificeras som demokratier eller icke-demokrati ska hanteras.
I enlighet med 16 § KML kan tillstånd återkallas om tillståndshavaren åsidosatt en föreskrift i lagstiftningen eller föreskrifter, villkor och bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen, eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse. Särskilda skäl att återkalla ett utförseltillstånd kan exempelvis vara att staten kommer i väpnad konflikt med annan stat, eller får inre väpnade oroligheter. Ett beslut av FN:s säkerhetsråd, av EU eller av OSSE om vapenembargo utgör därutöver ett ovillkorligt hinder mot svensk export.
Bilaga 1 SOU 2015:72
506
Kommittén ska pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa, mot bakgrund av utredningens övergripande syfte. Konsekvenserna ska analyseras. De förändringar som kommittén föreslår ska inte få retroaktiv verkan. Nuvarande regelverk och praxis måste alltså tillämpas på följdleveranser avseende export som godkänts innan ny lagstiftning trätt i kraft.
Kommittén ska
utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater,
föreslå de överväganden som lämpligen bör göras för att fastställa om ett land är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillståndsprövning som görs när det gäller utförsel av krigsmateriel ur Sverige samt analysera hur dessa överväganden kan genomföras i den svenska exportkontrollen av krigsmateriel,
utreda en skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratier. De föreslagna åtgärderna ska beakta förändringar i mottagarländerna, inte minst i samband med affärer som sträcker sig över lång tid, och hur länder som kan klassas som icke-demokratier bör hanteras, samt lämna förslag på de åtgärder som är lämpliga för en sådan skärpning,
pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa, mot bakgrund av utredningens övergripande syfte. Konsekvenserna ska analyseras. De förändringar som kommittén föreslår ska inte få retroaktiv verkan. Nuvarande regelverk och praxis måste alltså tillämpas på följdleveranser avseende export som godkänts innan ny lagstiftning trätt i kraft,
undersöka och kartlägga andra samarbetsländers – såsom de nordiska länderna, Nederländerna, Tyskland, Storbritannien och USA – exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska länder.
Bilaga 1
507
Konsekvenser av skärpt exportkontroll av krigsmateriel till icke-demokratier
En skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel gentemot ickedemokratier kan antas leda till konsekvenser ur en rad olika aspekter.
Påverkan på Sveriges export av krigsmateriel
Sveriges totala export av krigsmateriel kan komma att minska. Hur stor en sådan minskning blir – och under hur lång tidsperiod minskningen sker – är avhängig av ett flertal faktorer. Sådana faktorer är bl.a. vilka överväganden som ska gälla för att avgöra om ett land är en icke-demokrati samt omfattningen och utformningen av de föreslagna skärpningarna.
Kommittén ska
utreda hur stor påverkan ett införande av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratier kan väntas ha på den svenska exporten av krigsmateriel och tekniskt bistånd i jämförelse med nuvarande exportkontrollordning samt vilka ekonomiska konsekvenser förslaget har, dels för industrin, dels för ekonomin i stort.
Påverkan på Sveriges försvars- och säkerhetspolitik
En skärpning av exportkontrollen gentemot icke-demokratier kan få följder för Sveriges försvarsförmåga i vissa avseenden och därmed på Sveriges försvars- och säkerhetspolitik.
Riksdagens utrikesutskott noterade i sitt betänkande om svensk exportkontroll att det föreligger en särskild utmaning i att uppnå samstämmighet mellan olika politikområden. Utskottet framhöll vidare att Sveriges exportkontrollpolitik inte får tillåtas motverka Sveriges och det internationella samfundets ansträngningar att uppnå en rättvis och hållbar global utveckling, liksom ansträngningarna att uppnå ökad global säkerhet genom fredsbevarande eller fredsframtvingande insatser, vilka sker i enlighet med mandat från FN (bet. 2010/11:UU3).
Bilaga 1 SOU 2015:72
508
Sveriges säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra och stärks genom förtroendeskapande åtgärder, genom gemensam krishantering samt genom aktiva och trovärdiga bidrag till nordisk, europeisk och global säkerhet. Sådan samverkan sker med såväl civila som militära medel. Bland de utrikes- och säkerhetspolitiska intressena finns Sveriges möjligheter att bidra till internationell fred och säkerhet genom effektiv medverkan i internationell fredsfrämjande verksamhet, där en generell teknisk systemlikhet med våra främsta samarbetspartners ökar den operativa effekten.
Den tidigare önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande behovet av samarbete med likasinnade stater och grannar. Materielförsörjningen, såväl i Sverige som i andra länder, bygger på ömsesidiga beroenden och ingångna avtal rörande leveranser av komponenter, delsystem och färdiga system, liksom av produkter som är tillverkade i respektive land. Sverige eftersträvar en öppnare och effektivare försvarsmaterielmarknad inom Europa inklusive öppna upphandlingar i konkurrens med likabehandling av leverantörer. Enligt de principer för försvarets materielförsörjning som regeringen angav i propositionen Ett användbart försvar (prop. 2008/09:140) ska vidmakthållande och uppgradering av befintligt materiel väljas före nyanskaffning om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås. Om nyanskaffning är nödvändig ska den i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Först när behoven varken kan tillgodoses med befintlig materiel eller med materiel tillgänglig på marknaden bör utveckling genomföras. I enlighet med regeringens uttalanden i budgetpropositionen för 2011 (prop. 2010/11:1, utg.omr. 5) bör deltagande i internationella samarbeten som syftar till att finna gemensamma kostnadseffektiva lösningar för vidmakthållande och till att gemensamt anskaffa på marknaden tillgänglig materiel öka. En internationellt konkurrenskraftig teknologinivå innebär i ett internationellt samarbete också utökade möjligheter för Sverige att påverka det internationella exportkontrollsamarbetet. Detta gäller främst inom EU, men även i ett bredare internationellt sammanhang. Genom att t.ex. delta i det s.k. sexnationsinitiativet mellan Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland (Framework Agreement/Letter of Intent, FA/LoI) påverkar Sverige den försvarsindustri- och exportpolitik som utvecklas i Europa. Det ger direkt
Bilaga 1
509
och indirekt ett större inflytande på EU:s framväxande försvars- och säkerhetspolitik.
Med beaktande av kommitténs förslag till överväganden till grund för bedömning av huruvida ett land är en icke-demokrati, på vilket sätt och när en skärpning av exportkontrollen ska ske, ska kommittén:
utreda, analysera och ta ställning till i vilken mån den föreslagna skärpningen av exportkontrollen gentemot icke-demokratier kan förväntas påverka Sveriges möjligheter till samarbete med andra länder när det gäller materielförsörjning, men även i övrigt påverka svensk materielförsörjning,
analysera huruvida den föreslagna skärpningen av exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater kan förväntas påverka Sveriges möjligheter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet.
Uppdraget att utreda en ny krigsmateriellagstiftning
Lagen om krigsmateriel trädde i kraft den 1 januari 1993. Därefter har i huvudsak två större ändringar ägt rum i lagen. Den första större ändringen ägde rum 1996 i samband med inrättandet av Inspektionen för strategiska produkter (prop. 1995/96:31, bet. 1995/96: UU3, rskr 1995/96:93). Den andra stora ändringen kommer att träda i kraft den 30 juni 2012 och rör en anpassning till det s.k. ICT-direktivet (prop. 2010/11:112).
När KML först trädde i kraft den 1 januari 1993 innehöll den 30 paragrafer. När ändringarna till följd av ICT-direktivet träder i kraft kommer lagen att innehålla 45 paragrafer. Såsom ofta blir fallet när större ändringar görs i en befintlig lag kommer lagen då att bli ganska svåröverskådlig och därmed svårläst. En lag i storleksordningen 45 paragrafer innehåller dessutom ofta en kapitelindelning, vilket KML inte gör.
Det finns av dessa skäl anledning att undersöka om KML i klarläggande syfte kan göras enklare och mer överskådlig, utan att sakinnehållet i lagen ändras. Möjligen bör i detta syfte en ny lag om krigsmateriel införas.
Bilaga 1 SOU 2015:72
510
Kommittén ska
utreda och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte, i detta fall ska kommittén lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga. Om det anses nödvändigt ska ett förslag till en ny lag om krigsmateriel lämnas.
Uppdraget att utreda administrativa sanktionsavgifter
Inspektionen för strategiska produkter har i en skrivelse till regeringen den 13 mars 2009 hemställt att sanktionsavgifter införs som en administrativ sanktion i krigsmateriellagstiftningen och i lagstiftningen om produkter med dubbla användningsområden.
Gällande sanktioner i KML och PDA-lagen
Det nuvarande sanktionssystemet i KML (24–30 §§) och i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen, 18–23 §§) är straffrättsligt. Därutöver finns enligt PDA-lagen möjlighet för ISP att meddela vitesförelägganden (24 och 24 a §§).
På senare tid har i flera lagstiftningsärenden ett straffrättsligt sanktionssystem helt eller delvis bytts ut mot ett administrativt påföljdssystem med avgifter (se bl.a. prop. 1994/95:123 Ny marknadsföringslag, s. 100 ff., och prop. 2003/04:121 Ny produktsäkerhetslag, s. 152 ff.). Regeringen har tagit ställning till detta i bl.a. prop. 2007/08:107 Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Ett liknande arbete pågår även på arbetsmiljöområdet, se betänkandet En bättre arbetsmiljö genom effektivare sanktioner, SOU 2011:57.
När man i olika lagstiftningsärenden har bedömt under vilka förutsättningar sanktionsavgifter bör vara ett alternativ har man i många fall tagit intryck av de riktlinjer härom som framgår av regeringens proposition 1981/82:142 om ändring i brottsbalken (ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet). Enligt dessa riktlinjer bör sanktionsavgifter få ersätta straff endast inom speciella klart avgränsade rättsområden. Det ska vidare vara möjligt att förutse hur stor avgiften ska bli i det enskilda fallet. Beroende på det aktuella rättsområdets natur, bör det särskilt prövas om upp-
Bilaga 1
511
såt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldighet eller om denna skyldighet ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssäkerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns starkt stöd för en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. I detta sammanhang bör dock nämnas att regeringen i mars 2011 har tillsatt en utredning som mer generellt ska se över möjligheterna att ersätta straffrättslig reglering med sanktionsavgifter. Utredningen, som tagit namnet Straffrättsanvändningsutredningen ska lämna sitt betänkande senast den 2 april 2013 (dir. 2011:31).
Utredningsbehov
ISP anser i sin skrivelse att processen inom rättsväsendet ofta är utdragen för brott mot KML eller PDA-lagen samt att dessa brott hanteras med låg prioritet. Förfarandet tar ofta lång tid och i vissa fall preskriberas ärenden utan att någon utredning har kommit till stånd. Kontrollsystemets brottspreventiva effekt förutsätter att brott mot lagen straffas.
Kommittén ska
inhämta kunskap om effektiviteten och tillämpningen av de system med sanktionsavgifter som finns inom andra relevanta tillsynsområden, t.ex. inom miljöområdet. Utifrån en analys av de särskilda överväganden som råder inom tillsynen över krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden ska kommittén överväga om ett liknande system bör införas inom ett eller båda av dessa tillsynsområden och i så fall hur ett sådant system ska vara utformat. Kommittén ska vid sina överväganden särskilt beakta de riktlinjer beträffande sanktionsavgifter som redovisas i propositionen 1981/82:142 samt följa arbetet i denna del i Straffrättsanvändningsutredningen,
utarbeta och lämna förslag till de författningsändringar som övervägandena föranleder.
Bilaga 1 SOU 2015:72
512
Konsekvensbeskrivningar
Kommittén ska
genomföra en konsekvensbedömning för samtliga förslag. I denna ska ingå en beräkning av förslagens ekonomiska konsekvenser för berörda myndigheter och andra delar av statens budget. Innebär förslagen ökade kostnader för statens budget ska kommittén presentera förslag till finansiering enligt gällande finansieringsprinciper.
Samråd och redovisning av uppdraget
Kommittén ska rådgöra med företrädare för tillsynsmyndigheter, organisationer i det civila samhället samt berörda verksamhetsutövare och andra relevanta aktörer.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2014.
(Utrikesdepartementet)
Bilaga 2
513
Kommittédirektiv 2014:148
Tilläggsdirektiv till Krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX (UD 2012:01)
Beslut vid regeringssammanträde den 27 november 2014
Förlängd tid för redovisning av uppdraget
Regeringen beslutade den 1 juni 2012 kommittédirektiv om en parlamentarisk kommitté för att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (dir. 2012:50). Enligt direktiven skulle kommittén redovisa uppdraget senast den 15 december 2014.
Tiden för att redovisa uppdraget förlängs nu. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 15 april 2015.
(Utrikesdepartementet)
Bilaga 3
515
Kommittédirektiv 2015:32
Tilläggsdirektiv till Krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX (UD 2012:01)
Beslut vid regeringssammanträde den 26 mars 2015
Förlängd tid för redovisning av uppdraget
Regeringen beslutade den 1 juni 2012 kommittédirektiv om en parlamentarisk kommitté för att utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (dir. 2012:50). Enligt direktiven skulle kommittén redovisa uppdraget senast den 15 december 2014.
Regeringen beslutade den 27 november 2014 om tilläggsdirektiv (2014:148). Enligt direktiven skulle kommittén redovisa uppdraget senast den 15 april 2015.
Tiden för att redovisa uppdraget förlängs nu ytterligare. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 30 juni 2015.
(Utrikesdepartementet)
Bilaga 4
517
ISP Praxisutveckling
Bilaga 4 SOU 2015:72
518
Bilaga 4
519
Bilaga 4 SOU 2015:72
520
Bilaga 4
521
Bilaga 4 SOU 2015:72
522
Bilaga 4
523
Bilaga 4 SOU 2015:72
524
Bilaga 4
525
Bilaga 4 SOU 2015:72
526
Bilaga 4
527
Bilaga 4 SOU 2015:72
528
Bilaga 4
529
Bilaga 4 SOU 2015:72
530
Bilaga 4
531
Bilaga 4 SOU 2015:72
532
Bilaga 4
533
Bilaga 4 SOU 2015:72
534
Bilaga 4
535
Bilaga 4 SOU 2015:72
536
Bilaga 4
537
Bilaga 4 SOU 2015:72
538
Bilaga 4
539
Bilaga 4 SOU 2015:72
540
Bilaga 4
541
Bilaga 4 SOU 2015:72
542
Bilaga 4
543
Bilaga 4 SOU 2015:72
544
Bilaga 4
545
Bilaga 4 SOU 2015:72
546
Bilaga 4
547
Bilaga 4 SOU 2015:72
548
Bilaga 4
549
Bilaga 4 SOU 2015:72
550
Bilaga 4
551
Bilaga 4 SOU 2015:72
552
Bilaga 4
553
Bilaga 4 SOU 2015:72
554
Bilaga 4
555
Bilaga 4 SOU 2015:72
556
Bilaga 4
557
Bilaga 4 SOU 2015:72
558
Bilaga 4
559
Bilaga 4 SOU 2015:72
560
Bilaga 4
561
Bilaga 4 SOU 2015:72
562
Bilaga 4
563
Bilaga 4 SOU 2015:72
564
Bilaga 4
565
Bilaga 4 SOU 2015:72
566
Bilaga 4
567
Bilaga 4 SOU 2015:72
568
Bilaga 4
569
Bilaga 4 SOU 2015:72
570
Bilaga 4
571
Bilaga 4 SOU 2015:72
572
Bilaga 4
573
Bilaga 4 SOU 2015:72
574
Bilaga 4
575
Bilaga 4 SOU 2015:72
576
Bilaga 4
577
Bilaga 5
579
Hearing den 11 februari 2013
Syfte och genomförande
Måndagen den 11 februari 2013 höll kommittén en hearing i Riksdagshuset. Syftet med hearingen var att inhämta övergripande synpunkter på kommitténs uppdrag från intresseorganisationer som på ett eller annat sätt deltar i opinionsbildningen om krigsmaterielexport. Ett drygt 20-tal organisationer bjöds in, varav 14 anmälde sitt intresse att delta. De organisationer som inte deltog vid hearingen uppmanades att i efterhand skriftligen lämna sina synpunkter.
Hearingen genomfördes på det sättet att respektive organisation enskilt föredrog sina synpunkter inför kommittén. Därefter hade kommitténs ledamöter möjlighet att ställa kompletterande frågor till organisationen. Avsatt tid för respektive organisation var ca 30 minuter.
Deltagande organisationer
De organisationer som deltog vid hearingen var: Amnesty, Diakonia, Kristna Fredsrörelsen, Sveriges Kristna råd, Rädda Barnen, Svenska Freds och skiljedomsföreningen, Svenska Kyrkan, Svenska Röda Korset, Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet, IF Metall, TCO, Säkerhets och Försvarsföretagen, Teknikföretagen och SME-D.
Framförda synpunkter
De synpunkter som framkom kan övergripande sammanfattas enligt följande:
Bilaga 5 SOU 2015:72
580
Öppenhet/transparens
Organisationerna betonade vikten av att öppenheten/transparensen kring exportbesluten måste bli betydligt bättre än i dag. I detta ligger att regelverket måste utformas på ett sådant sätt att det klart framgår vem som fattar ett beslut och på vilka grunder beslutet fattas. I de fall där regeringen och/eller riksdagen – genom EKR – är involverad i beslutsprocessen ska de politiska partiernas ställningstaganden jämte skäl för deras ställningstagande offentliggöras. Motivet för detta är att det först därigenom blir möjligt för Sveriges medborgare att granska besluten och möjliggöra politiskt ansvarsutkrävande i efterhand. Samtidigt, vilket betonades av flera organisationer, finns det alltjämt ett behov av att sekretessbelägga viss information. Dels utifrån försvars-, säkerhets- och utrikespolitiska aspekter, dels på grund av att det råder konkurrens mellan företagen inom det aktuella området, vilket medför att det finns ett behov av kommersiell sekretess.
Demokrati och mänskliga rättigheter
Flera organisationer betonade att Sveriges trovärdighet som förkämpe för demokrati och mänskliga rättigheter försämras genom att export av krigsmateriel till icke-demokratiska stater tillåts. Ett totalförbud för krigsmaterielexport, inkluderande följdleveranser, till stater som inte uppfyller de mest grundläggande politiska och medborgerliga rättigheterna måste därför införas. Vid tveksamma fall, där det är oklart om en stat kränker de mest grundläggande politiska och medborgerliga rättigheterna, bör en försiktighetsprincip tillämpas, som innebär att export är utesluten. Vidare betonades vikten av att de utrikespolitiska skälen ges en större tyngd där även mottagarstatens respekt för de mänskliga rättigheterna måste få en mer avgörande betydelse för beslutsfattandet. Därutöver måste Sveriges politik för global utveckling (PGU), innebärande att även rättighets- och fattigdomsperspektiven beaktas, få genomslag på tillstånds-prövningen.
Flera organisationer betonade att näringspolitiska intressen aldrig får motivera export som går emot kravet på att mottagarstaten respekterar demokrati och mänskliga rättigheter.
Bilaga 5
581
Helhetsbedömning och internationell konkurrens
Några av organisationerna betonade fördelarna med att besluten även framgent baseras på en helhetsbedömning. Att regelverket utformas på ett sådant sätt att svenska företag kan verka under samma regler som sina konkurrenter framhölls också.
Den inhemska försvarsindustrins betydelse för satsningen på FoU betonades. Även kopplingen mellan försvarsindustrin och försvars-, säkerhets- och utrikespolitiken framhölls.
Bilaga 6
583
Seminarium den 18 februari 2014
Syfte
Tisdagen den 18 februari 2014 anordnade Folk och Försvar ett seminarium med rubriken ”Krigsmaterielexport – på vilka villkor?”. Kommittén var initiativtagare till seminariet och kommitténs syfte med seminariet var dels att presentera och diskutera några av de rapporter som kommittén beställt, dels att visa öppenhet och transparens avseende kommitténs arbete och de spörsmål kommittén har att besvara. Seminariet var öppet för allmänheten.
Genomförande
Seminariet, som bestod av fyra avsnitt, inleddes med en deskriptiv redogörelse. Kommitténs ordförande Hans Wallmark beskrev utredningsuppdraget och hur kommittén arbetar. Därefter redogjorde ISPs generaldirektör, Christer Ahlström, för gällande exportkontrollregelverk jämte EU:s regelverk på området.
Det andra avsnittet behandlade demokratibegreppet jämte den inhemska försvarsindustrins och krigsmaterielexportens säkerhetspolitiska roll och effekter. De rapporter1 som kommittén inhämtat rörande dessa spörsmål utgjorde en bakgrund för diskussionen. Professor Jan Teorell respektive professor Iain Cameron beskrev demokratibegreppet samt hur man kan se på begreppet och definiera detta. Forskaren vid Försvarshögskolan, Malena Britz redogjorde
1 En statsvetenskaplig demokratirapport ”Mellan demokrati och diktatur”, författad av professor Jan Teorell, Lunds universitet och docent Staffan Lindberg, Göteborgs universitet. En folkrättslig demokratirapport ”Expertrapport till KEX”, författad av professor Iain Cameron, Uppsala universitet. En rapport rörande ”Den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll för Sverige igår och i dag”, författad av Jan Joel Andersson, Utrikespolitiska institutet. Rapporter från Försvarsmakten, Försvarets materielverk och Försvarsexportmyndigheten.
Bilaga 6 SOU 2015:72
584
därefter för de positiva och negativa effekterna av krigsmaterielexporten.
I det tredje avsnittet gav Sofia Tuvestad, Internationella kvinnoförbundet för fred och frihet (IKFF), och Niklas Alm, tf. generalsekreterare för Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF), sina perspektiv på krigsmaterielexporten.
Seminariet avslutades med en politisk diskussion där fyra av kommitténs ledamöter deltog; Anna-Lena Sörenson, Ulrik Nilsson, Lars Ohly och Kerstin Lundgren.
Vad framkom vid seminariet
De synpunkter, tankar och överväganden som framkom vid seminariet kan övergripande sammanfattas enligt följande:
Demokratibegreppet
Det föreligger ingen allmänt vedertagen definition av vad en demokrati är, varken folkrättsligt eller statsvetenskapligt. Ett försök att definiera begreppet torde behöva ta sin utgångspunkt i vad som anses utgöra mänskliga rättigheter.
Inom den statsvetenskapliga disciplinen utgör de s.k. baskriterierna en ansats att försöka ringa in begreppet. Inom den folkrättsliga disciplinen utgör sedvanerättslig praxis och/eller universella traktat de källor varifrån vägledning kan hämtas.
Jan Teorell pratade kring temat demokrati, diktatur och väpnat våld och om det finns något samband mellan en stats användning av väpnat våld och dess styrelseskick. Enligt Jan Teorell vore en mer relevant fråga, än frågan om en stat är en demokrati eller inte, om det finns mätbara/observerbara och mer stabila aspekter av ett lands politiska system som kan hjälpa till att förutsäga risken för framtida väpnad statlig våldsanvändning mot den egna befolkningen eller mot andra stater.
Det finns inga hinder mot att ställa upp kriterier som avgör om en stat ska betraktas som en demokrati eller inte. Problemet är dock att dessa sin tur måste tolkas för att kunna bedöma huruvida en stat uppfyller kriterierna. Detta är ingen enkel process. För detta krävs bl.a. att den myndighet (t.ex. ISP) som ska göra bedömning-
Bilaga 6
585
en har tillräcklig kompetens och resurser därför. Ett ytterligare problem är att det föreligger svårigheter – oaktat vilka kriterier som uppställs – att kunna förutse hur en stat utvecklas framåt i tiden. Den bedömning som vid varje given tidpunkt görs av staten speglar av naturliga skäl det rådande läget. Möjligtvis kan vägledning för bedömningen av hur staten kommer att utvecklas framåt i tiden hämtas från konstaterandet av hur statens grundläggande institutioner fungerar och hur pass stabila dessa är.
Den definition av MR-begreppet som görs i ATT är snävare än begreppet grova och omfattande kränkningar.
De positiva och negativa effekterna av krigsmaterielexporten
Det får antas att effekterna av krigsmaterielexport föreligger båda hos säljaren och hos den köpande staten. Effekterna bör kunna indelas i ”hårda” respektive ”mjuka” värden. De hårda värdena avser militära och strategiska resurser medan de mjuka värdena handlar om industripolitik, näringspolitik eller andra politiska aspekter som inte avser de hårda värdena.
Alla effekter är beroende av vilken typ av produkt som exporteras. Ju större och mer komplext en produkt eller ett system är desto större blir spridningen av effekter.
Från säljarstatens synvinkel
Positiva effekter av export (hårda värden)
Ge militärt eller strategiskt övertag till part man vill stödja politiskt.
Stärka goda aktörer i en konfliktfylld region, vilket kan få stabiliserande effekt i regionen.
Säkerhetspolitisk nytta genom en internationell arbetsfördelning.
Negativa effekter av export (hårda värden)
Stärka alltför aktoritära regimer.
I mindre stabila stater finns en risk för att vapen säljs vidare.
Bilaga 6 SOU 2015:72
586
Maktskifte i en stat som köpt krigsmateriel kan medföra att materielen hamnar hos en part som säljaren inte vill ska få tillgång till materielen.
Positiva effekter av export (mjuka värden)
Industripolitik, näringspolitik, ekonomisk tillväxt hos både köparen och säljaren.
Skapar stabil omvärld, vilket även skapar stabilitet i Sveriges närområde.
Politisk goodwill genom samarbete och politiskt inflytande.
Negativa effekter av export (mjuka värden)
Ojämn resursfördelning, vilket skapar instabilitet i regionen.
En misslyckad affär kan leda till badwill för säljaren.
Från köparstatens synvinkel
Positiva effekter av import (hårda värden)
Stärka det nationella försvaret.
Stärka möjligheten att delta i internationella insatser.
Stärka möjligheterna att bli en intressant samarbetspartner för internationella insatser och för utveckling av materiel.
Negativa effekter av import (hårda värden)
Förändra den regionala maktbalansen (geopolitiska).
Stora inköp tar stora resurser i anspråk.
Positiva effekter av import (mjuka värden)
Större system medger möjlighet till aktiv industripolitik, näringspolitik, ekonomisk tillväxt, teknologisk utveckling.
Politisk goodwill i förhållande till säljaren.
Möjliggör samarbete och politiskt inflytande.
Bilaga 6
587
Negativa effekter av import (mjuka värden)
Vid stora inköp kan det finnas en risk för minskad tilltro till försvarspolitiken, på grund av att försvarsutgifter jämförs med andra utgifter. I många stater har försvarspolitiken inte längre en särställning jämfört med andra politikområden. Försvarsutgifterna uppfattas därmed som vilka andra utgifter som helst i statsbudgeten och de jämförs också med andra utgifter.
Perspektiv på försvarsindustrin
IKFF anförde två huvudsakliga aspekter.
Det föreligger ett behov av en ökad tydlighet kring vad det samlade svenska regelverket föreskriver beträffande mänskliga rättigheter.
Framgent bör man inte göra en skarp uppdelning mellan säkerhetspolitik och mänskliga rättigheter, eftersom en sådan uppdelning är förlegad. Omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i en stat utgör nämligen i sig en säkerhetsfråga. Bl.a. på grund av att en sådan ordning kan medföra att en intern konflikt uppstår i staten. Denna typ av konflikter är också den vanligast förekommande i dag. Vidare föreligger säkerhetspolitiska risker med att stödja en diktatur.
Beträffande tydligheten i regelverk konstaterades att det i dagsläget finns tre dokument som alla berör mänskliga rättigheter; riktlinjerna, EUs gemensamma ståndpunkt samt ATT. Dokumenten lägger delvis olika betydelse och innebörd i fråga om mänskliga rättigheter.
Det underströks att mänskliga rättigheter måste tillmätas en större betydelse än i dag. Tröskeln för att MR aspekter ska påverka bedömningen måste därför sänkas.
Ett nytt regelverk måste även föreskriva att förekomsten av könsrelaterat våld ska beaktas, såsom framgår av ATT.
NGO:erna motsätter sig införandet av ett materielspecifikt synsätt, men de är medvetna om att både EUs gemensamma ståndpunkt och ATT utgår från ett sådant synsätt. SOFF anförde fyra huvudsakliga aspekter
Bilaga 6 SOU 2015:72
588
Ett nytt regelverk måste bygga på en bred politisk uppgörelse och vara långsiktigt. Inte minst på grund av att de produkter som avses har väldigt långa livscykler – flera decennier.
Prövningen framöver måste, såsom i dag, utgå från en helhetsbedömning. Man bör införa ett materielspecifikt synsätt där man beaktar till vem produkten ska och hur produkten ska användas. Man måste vidare, som i dag, väga in Sveriges försvars- och säkerhetspolitiska behov av exporten.
En harmonisering på EU nivån bör ske avseende regelverket för export inom EU respektive till tredje stat. Därvid ska inte den svenska nivån sänkas utan den europeiska höjas. Om så inte sker kommer det att medföra en snedvriden konkurrenssituation som missgynnar svenska företag. Det går inte ensidigt att lägga till försvårande regler för svenska företag.
En ökad transparens behövs för att öka kunskapen och förtroendet för regelverket.
Folkrättsligt föreligger en skyldighet för stater att upprätta kontroll över egna territoriet. Vidare föreligger en rättighet att ha ett försvar. Ingen stat är självförsörjande på materiel och det behövs därför en handel med försvarsmateriel över gränserna. En sådan handel är folkrättsligt legitim, vilket påpekas i bl.a. FN stadgan och i ATT. Handeln ska dock ske på ett ansvarsfullt sätt. Genom export och import uppfylls försvarsmaktens operativ förmåga till en lägre kostnad. Sekundära effekter av exporten är ekonomi, tillväxt och spinoff.
Den politiska diskussionen
Vid den politiska diskussionen behandlades bl.a.
Hur transparens inom ERK kan ökas, beaktat den sekretess som måste föreligga.
De utrikespolitiska problemen som kan följa av att underkänna en annan stats statskick, såsom icke demokratiskt.
Huruvida besluten åter borde tas av regeringen.
Bilaga 6
589
Hur man i beslutsprocessen kan beakta långsiktigheten och samtidigt beakta de förändringar som sker över tiden samt göra detta förutsägbart.
I vad mån PGU aspekten beaktas vid tillståndsprövningen.
Under debatten gjordes inlägg från auditoriet, bl.a. av
Annika Engblom, ledamot av EKR, som anförde att ledamöterna av EKR rekommenderas av riksdagspartierna men att de sitter i rådet på egna mandat. Detta innebär att ledamöterna inte för någon partipolitik i EKR. Vid prövningen i EKR väger MR aspekter, landbedömningar samt det svenska försvarets materielförsörjning tungt.
Paul Beijer, ambassadör, som anförde – i anslutning till transparensdiskussionen – att regelverket är uppbyggt på konsistens. Detta innebär att ISP bara rådfrågar EKR vid ett tillfälle för en specifik fråga. Efter att man fått EKR:s svar följer ISP detta fortsättningsvis. Det är med andra ord vid förändrade förhållanden som EKR hörs.
Bilaga 7
591
Jämförelsetabell
Bilaga 7 SOU 2015:72
592
Bilaga 7
593
Bilaga 7 SOU 2015:72
594
Skärpt exportkontroll av krigsmateriel
– DEL 2, bilagor
Stockholm 2015 Slutbetänkande av Krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se Webbplats: fritzes.se
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)
En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.
ISBN 978-91-38-24330-5 ISSN 0375-250X
Innehåll
DEL 1
Förkortningar ..................................................................... 21
Sammanfattning ................................................................ 23
Summary .......................................................................... 47
1 Författningsförslag ..................................................... 73
1.1 Förslag till lag (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd ........................................................... 73 1.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67) ............ 92 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................... 94 1.4 Förslag till lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ........................................................... 95 1.5 Förslag till lag om ändring av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ........................................................... 97 1.6 Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500) ....... 98
2 Utredningsuppdraget och dess genomförande ............... 99
2.1 Det övergripande uppdraget .................................................. 99 2.1.1 Uppdragets två delar ............................................. 101 2.1.2 Frågeställningar utanför direktivets uppdrag ...... 102
Innehåll SOU 2015:72
2.2 Den politiska bakgrunden till uppdraget ............................ 103 2.3 Ett centralt begrepp .............................................................. 105 2.4 Innebörden av riksdagens ställningstaganden .................... 105 2.5 Hur har kommittén arbetat ................................................. 106 2.6 Betänkandets disposition ..................................................... 107
3 Exportkontrollens framväxt ........................................ 109
3.1 Inledning ............................................................................... 109 3.2 1914 – ny författning ............................................................ 110 3.3 1918 – ny författning ............................................................ 110 3.4 1925 – internationell vapenhandelskonvention .................. 111 3.5 1931 – ny författning ............................................................ 112 3.6 1935 – ny författning ............................................................ 112 3.7 1949 – tillståndspliktigt att tillhandahålla ........................... 113 3.8 1950 – ny författning ............................................................ 113 3.9 1956 – statsministerns interpellationssvar .......................... 114 3.10 1971 – nya riktlinjer presenteras .......................................... 114 3.11 1983 – ny författning ............................................................ 115 3.12 1984 – ny författning ............................................................ 116 3.13 1988 – ny författning ............................................................ 117 3.14 Utredningar under slutet av 1980-talet ............................... 118 3.15 1991 – strategiska produkter, ny författning ...................... 121 3.16 1993 – gällande krigsmateriellag, ny författning ................ 122 3.17 1996 – inrättandet av ISP ..................................................... 124 3.18 1998 – strategiska produkter, ny författning ...................... 125 3.19 1999 – utredning om följdleveranser ................................... 126
Innehåll
3.20 2001 – Produkter med dubbla användningsområden, ny
författning ............................................................................. 127
3.21 2005 – KRUT, en översyn av
krigsmateriellagstiftningen ................................................... 128
3.22 2011 – FN:s vapenprotokoll ................................................. 130 3.23 2012 – Överföringsdirektivet, en harmonisering inom
EU (ICT) .............................................................................. 130
3.24 2013 – Vapenhandelsfördraget (ATT) ................................ 132
4 Gällande exportkontrollregelverk ............................... 133
4.1 Inledning ............................................................................... 133 4.2 Gällande författningar .......................................................... 134 4.3 Riktlinjerna – ett komplement till författningarna ............. 136 4.3.1 1956 års riktlinjer ................................................... 137 4.3.2 1971 års riktlinjer ................................................... 138 4.4 Gällande riktlinjer ................................................................. 139 4.4.1 Riktlinjernas juridiska status ................................. 139 4.4.2 Riktlinjernas inverkan på tillståndsprövningen ... 141 4.4.3 Riktlinjernas innehåll............................................. 143 4.5 EU samarbetets inverkan...................................................... 152 4.5.1 Inledning ................................................................ 152 4.5.2 EU:s uppförandekod för vapenexport ................. 153 4.5.3 Den gemensamma ståndpunkten ......................... 154 4.5.4 ICT-direktivet ....................................................... 158 4.6 Internationell samverkan ...................................................... 160 4.6.1 Exportkontrollregimen Wassenaararrangemanget ...................................... 160 4.6.2 Vapenhandelsfördraget ......................................... 160
5 Tillståndsprövningen ................................................ 165
5.1 Inledning ............................................................................... 166 5.2 Exportkontrollprocessen ...................................................... 167 5.2.1 Exportkontrollprocessens olika steg .................... 167
Innehåll SOU 2015:72
5.3 Krigsmateriel – vad omfattas av begreppet? ....................... 177 5.4 Tillståndsprövningen i praktiken ......................................... 180 5.4.1 Utgångspunkt för prövningen ............................. 180 5.4.2 Handläggningen hos ISP ...................................... 181 5.4.3 EKR:s roll .............................................................. 183 5.4.4 Överlämnande av ärenden till regeringen ............ 186 5.5 Möjlighet till överprövning .................................................. 188 5.6 Öppenhet och transparensen i gällande exportkontrollsystem ........................................................... 188 5.6.1 ISP:s löpande redovisningar ................................. 188 5.6.2 ISP:s redovisningar till regeringen ....................... 189 5.6.3 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen ........... 189 5.6.4 Regeringens rapportering till internationella organ ...................................................................... 190
6 Försvarsindustrin och dess marknad .......................... 193
6.1 Bakgrund ............................................................................... 194 6.2 Försvarsindustrin i Sverige ................................................... 196 6.2.1 Utveckling ............................................................. 198 6.2.2 Verksamhetsområden m.m. .................................. 202 6.2.3 Svensk försvarsindustri i siffror ........................... 206 6.3 Den europeiska dimensionen ............................................... 207 6.4 Exportstöd ............................................................................ 208 6.5 Offset .................................................................................... 210 6.5.1 Pågående diskussion om offset ............................ 211 6.5.2 Synen på offset inom EU...................................... 212 6.5.3 Sveriges användning av offset ............................... 214 6.6 Korruption inom internationell vapenhandel ..................... 214
7 Krigsmaterielexport .................................................. 217
7.1 Inledning ............................................................................... 218 7.2 Krigsmaterielexport och import i världen ........................... 218 7.3 Svensk krigsmaterielexport .................................................. 221
Innehåll
7.3.1 Sveriges export till vissa regioner ......................... 225
8 En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten ......................................... 227
8.1 Inledning ............................................................................... 228 8.2 Förändringarar av försvarsindustrins roll och betydelse över tiden ............................................................................... 230 8.2.1 Försvarsbesluten mellan 1987 och 2015 ............... 231 8.2.2 Regeringens årliga skrivelse till riksdagen ............ 241 8.2.3 Politik för global utveckling ................................. 243 8.3 Försvarsindustrins betydelse för Försvarsmaktens materielförsörjning m.m. ...................................................... 245 8.3.1 Försvarsexportsmyndigheten ............................... 245 8.3.2 Försvarets Materielverk ........................................ 246 8.3.3 Försvarsmakten ..................................................... 249 8.4 Förändring av Sveriges säkerhetspolitiska linje .................. 250 8.4.1 Utrikesdeklarationen ............................................. 253 8.4.2 Försvarsberedningens rapporter ........................... 254 8.4.3 Påverkan på försvarsindustrin och den förändrade synen på behovet av krigsmaterielexport ............................................... 256
9 Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk ..... 259
9.1 Inledning ............................................................................... 259 9.2 Den framförda kritiken ........................................................ 260 9.2.1 Principiell kritik ..................................................... 260 9.2.2 Kritik mot tillämpningen ...................................... 261 9.2.3 Kritik mot bristande öppenhet, transparens och möjlighet till ansvarsutkrävande .................... 262
10 Internationell jämförelse .......................................... 265
10.1 Inledning ............................................................................... 266 10.2 Norge ..................................................................................... 267 10.3 Finland ................................................................................... 272
Innehåll SOU 2015:72
10.4 Nederländerna ...................................................................... 274 10.5 Tyskland ................................................................................ 278 10.6 Storbritannien ....................................................................... 282 10.7 Amerikas Förenta Stater ...................................................... 288
11 Följdleveranser ........................................................ 297
11.1 Inledning ............................................................................... 298 11.2 Vad är en följdleverans? ....................................................... 299 11.3 Typer av följdleveranser ....................................................... 300 11.4 Tillståndsprövningen av en ansökan om följdleverans ....... 304 11.5 Tidigare följdleveransutredningar ........................................ 305 11.6 ISP:s redovisning avseende avslag av ärenden rörande följdleveranser ....................................................................... 307
12 Demokrati och icke-demokrati ................................... 309
12.1 Inledning ............................................................................... 310 12.2 Vad är demokrati? ................................................................ 311 12.2.1 Utgångspunkter .................................................... 311 12.3 Demokratiteorier .................................................................. 316 12.4 Typer av icke-demokratiska system .................................... 319 12.5 Demokratins grundkriterier ................................................ 321 12.6 Internationell rätt och demokrati ........................................ 323 12.6.1 Inledning ................................................................ 323 12.6.2 Förenta Nationerna och demokrati ..................... 324 12.6.3 Demokrati och mänskliga rättigheter .................. 326 12.7 Går det att objektivt avgöra en stats demokratiska status? .................................................................................... 330 12.7.1 Att mäta demokrati ............................................... 331 12.7.2 Olika demokratiindex ........................................... 333 12.7.3 Skillnader mellan demokratiindexen .................... 342
Innehåll
12.7.4 Är demokratimått ett tillförlitligt sätt att bedöma en stats demokratiska status? ................. 344
13 Frågor och förslag, en översikt .................................. 347
13.1 Inledning ............................................................................... 347 13.2 Frågeställningar att besvara .................................................. 347
14 Förslag till införande av demokratikriterium i riktlinjerna .............................................................. 351
14.1 Inledning ............................................................................... 351 14.2 En stats demokratiska status ................................................ 352 14.3 Aspekter att beakta vid tillståndsprövningen avseende en stats demokratiska status ................................................. 353 14.4 Utformningen och tillämpningen av ett demokratikriterium ............................................................... 355
15 Kommitténs förslag gällande följdleveranser ............... 359
15.1 Förslag till regel om följdleverans ........................................ 360 15.2 Inledning ............................................................................... 360 15.3 Presumtionen att bevilja tillstånd för följdleveranser bör bestå ................................................................................ 360 15.4 Förslag om vad som ska utgöra en följdleverans ................ 362 15.4.1 Reservdelar ............................................................. 362 15.4.2 Ammunition .......................................................... 362 15.4.3 Leveranser som har ett direkt samband med
tidigare beviljad utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd ............................ 363
15.4.4 Leveranssäkerhetsgarantier från staten ................ 364 15.4.5 Bedömda effekter av förslaget .............................. 364 15.5 Beaktande av tidsaspekten vid bedömningen av följdleverans .......................................................................... 365
Innehåll SOU 2015:72
16 Exportkontrollregelverkets ramverk ............................. 367
16.1 Inledning ............................................................................... 369 16.2 Gällande förutsättningar ...................................................... 369 16.3 Utformningen av exportkontrollregelverket för krigsmateriel ......................................................................... 370 16.4 Skäl för att anta nya riktlinjer .............................................. 373 16.4.1 Förändrade utrikespolitiska förutsättningar ....... 374 16.4.2 Nya internationella förpliktelser och
åtaganden ............................................................... 375
16.4.3 Förändringar i säkerhets- och försvarspolitiken.................................................... 378 16.5 Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer ........ 380 16.5.1 Grundläggande principer för exportkontrollen
av krigsmateriel ..................................................... 383
16.5.2 Ovillkorliga hinder – internationella förpliktelser ........................................................... 387 16.5.3 Internationella åtaganden – kriterier som beaktas i tillståndsprövningen .............................. 392 16.5.4 Villkorliga hinder – nationella åtaganden att beakta i tillståndsprövningen ................................ 393
17 Kommitténs förslag till ökad öppenhet och transparens ............................................................. 399
17.1 Inledning ............................................................................... 400 17.2 Politiskt ansvarsutkrävande ................................................. 400 17.3 Förslag till ökad öppenhet och transparens ........................ 402 17.4 Ökad öppenhet och transparens gentemot allmänheten ... 403 17.4.1 Regeringsskrivelsen avseende strategisk
exportkontroll ....................................................... 404
17.4.2 Månatlig redovisning av beviljade tillstånd .......... 406 17.4.3 Redovisning av krigsmaterielexport avseende små och lätta vapen samt följdleveranser ............. 407 17.5 Ökad öppenhet och transparens gentemot riksdagen ....... 408
Innehåll
17.5.1 Redovisning av information som omfattas av sekretess ................................................................. 409 17.6 Ökad öppenhet och transparens i Exportkontrollrådet (EKR) .................................................................................... 410 17.7 Efterkontroll ......................................................................... 412
18 Möjliga effekter av en skärpt exportkontroll ................ 415
18.1 Inledning ............................................................................... 417 18.2 Förutsättningar ..................................................................... 418 18.3 Den föreslagna skärpningens påverkan på den svenska krigsmaterielexporten ........................................................... 420 18.3.1 Inledning ................................................................ 420 18.3.2 Ekonomiska konsekvenser för
försvarsindustrin .................................................... 420
18.3.3 Konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning samt internationella samarbeten ............................................................. 422 18.4 Påverkan på möjligheten att delta i internationella insatser för fred och säkerhet ............................................... 425
19 En ny krigsmateriellag .............................................. 427
19.1 Kommitténs uppdrag i denna del ......................................... 427 19.2 Skäl för en ny lag ................................................................... 428 19.3 Utformningen av en ny lag ................................................... 429 19.3.1 En förändrad benämning på lagen ........................ 430 19.3.2 Kapitelindelning ..................................................... 430 19.3.3 Tillkommande bestämmelser ................................ 432 19.4 Följdändringar ....................................................................... 451 19.4.1 Lagar ....................................................................... 452 19.4.2 Förordningar .......................................................... 452 19.4.3 Författningar som saknar hänvisning ................... 453
20 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................ 455
Innehåll SOU 2015:72
21 Konsekvensbeskrivning ............................................. 461
21.1 Inledning ............................................................................... 461 21.2 Vilka berörs av förslagen ...................................................... 462 21.3 Behov av resursförstärkning med anledning av förslagen ................................................................................ 462 21.4 Ekonomiska konsekvenser och finansiering av förslagen ................................................................................ 464 21.4.1 Konsekvenser för staten ....................................... 464 21.4.2 Konsekvenser för företag och enskilda ................ 466 21.5 Ekonomiska konsekvenser för ekonomin i stort och andra samhällsekonomiska effekter..................................... 466 21.5.1 Effekter på handelsbalansen ................................. 466 21.5.2 Effekter på samhällsutveckling och
sysselsättning ......................................................... 466
21.5.3 Möjlig påverkan på innovation och teknologispridning ................................................ 468
22 Författningskommentar ............................................ 471
22.1 Förslag till lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd .................................................................... 471 22.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67) .......... 489 22.3 Förslag till lag om ändring av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen .................................. 489 22.4 Förslag till lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd ......................................................... 489 22.5 Förslag till lag om ändring av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ......................................................... 489 22.6 Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500) .... 489
Reservation och särskilda yttranden ................................... 491
Innehåll
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2012:50 ........................................... 501
Bilaga 2 Kommittédirektiv 2014:148 ......................................... 513 Bilaga 3 Kommittédirektiv 2015:32 ........................................... 515
Bilaga 4 ISP Praxisutveckling ..................................................... 517 Bilaga 5 Hearing den 11 februari 2013 ...................................... 579
Bilaga 6 Seminarium den 18 februari 2014 ................................ 583 Bilaga 7 Jämförelsetabell ............................................................. 591
Innehåll SOU 2015:72
DEL 2, bilagor
Beställda rapporter
Bilaga 8 Den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska
roll för Sverige igår och idag ........................................ 597
Bilaga 9 Mellan demokrati och diktatur (demokrati ur ett
statsvetenskapligt perspektiv) ..................................... 607
Bilaga 10 Expertrapport till
Krigsmaterielexportöversynskommittén (demokrati ur ett folkrättsligt perspektiv) ................. 641
Bilaga 11 Demokratiindex ............................................................ 665
Bilaga 12 Options for increasing the openness and
transparency of Sweden’s arms exports and arms export controls ............................................................. 699
Bilaga 13 Current trends in the international arms trade and
implications for Sweden ............................................... 721
Bilaga 14 Penalties for export control offences for dual-use
and export control law: a comparative overview of six countries .................................................................. 753
Bilaga 15 Förenta Staternas exportkontrollsystem 2014 – ett
system i förändring ...................................................... 771
Bilaga 16 Swedish arms export control regulations impact
assessment study .......................................................... 807
Yttranden från myndigheter
Bilaga 17 ISP:s tillsynsverksamhet enligt
krigsmateriellagstiftningen .......................................... 821
Bilaga 18 FMV:s syn på konsekvenser av en skärpt
exportkontroll för svensk försvarslogistik ................. 839
Bilaga 19 Kompletterande yttrande från FMV ........................... 865
Innehåll
Bilaga 20 Försvarsmaktens syn på vilka konsekvenser en
skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga ............................................................ 883
Bilaga 21 Kompletterande yttrande från Försvarsmakten ......... 887
Bilaga 22 FXM:s syn på vilka konsekvenser en skärpt
exportkontroll kan medföra för försvarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning ....................................................... 891
Yttranden från näringslivet
Bilaga 23 Svenskt Näringsliv ........................................................ 905
Bilaga 24 Säkerhets- och försvarsföretagen ................................. 913 Bilaga 25 BAE System Hägglunds ............................................... 917
Bilaga 26 BAE System Bofors ...................................................... 937 Bilaga 27 SAAB ............................................................................. 987
Bilaga 28 Kockums ..................................................................... 1005 Bilaga 29 Nammo SWEDEN ..................................................... 1013
Bilaga 30 Nammo LIAB ............................................................. 1023
Yttranden från kommuner och universitet
Bilaga 31 Örnsköldsviks kommun ............................................. 1033
Bilaga 32 Karlskoga kommun .................................................... 1063 Bilaga 33 Linköpings universitet ................................................ 1097
Bilaga 34 Gemensamt yttrande: Arboga, Karlskoga,
Karlskrona, Östersunds och Örnsköldsviks kommuner ................................................................... 1103
Innehåll SOU 2015:72
Yttranden från civilsamhället
Bilaga 35 Gemensamt yttrande i samband med hearing:
Amnesty, Diakonia, Internationella kvinnorförbundet för fred och frihet, Svenska freds- och skiljedomsföreningen, Kristna fredsrörelsen och Svenska kyrkan ............................. 1107
Bilaga 36 Internationella kvinnoförbundet för fred och
frihet ............................................................................ 1109
Bilaga 37 Kristna fredsrörelsen .................................................. 1117
Bilaga 38 Rädda barnen .............................................................. 1119 Bilaga 39 Svenska kyrkan ........................................................... 1121
Bilaga 40 Sveriges kristna råd ..................................................... 1127 Bilaga 41 TCO ............................................................................ 1129
Bilaga 42 Svenska freds- och skiljedomsföreningen ................. 1131 Bilaga 43 Diakonia ...................................................................... 1133
Bilaga 44 Svenska FN-förbundet ............................................... 1139 Bilaga 45 Gemensamt yttrande i samband med föredragning
inför KEX: Amnesty, Diakonia, Internationella kvinnoförbundet för fred och frihet, Svenska freds- och skiljedomsföreningen, Kristna fredsrörelsen och Transparency international .......... 1143
Bilaga 46 Kompletterande synpunkter från Svenska kyrkan ... 1147
BESTÄLLDA RAPPORTER
597
Bilaga 8
1
Rapport till
Kommittén om översyn av exportkontrollen av krigsmateriel, UD 2012:01
Den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll
för Sverige igår och idag
Jan Joel Andersson
25 april 2013
Inledning
Sverige är en nation som sedan andra världskriget haft betydande internationellt inflytande och attraktionskraft inom den internationella säkerhetspolitiken.1 Upprepade försäkringar på de högsta nivåer i både Bryssel och Washington om att Sverige genast skulle mottas med öppna armar av NATO vid en eventuell ansökan bekräftar att denna situation fortfarande råder.2Sveriges litenhet och avsaknad av direkt erfarenhet av krig i modern tid gör detta faktum uppseendeväckande.3
1 Exempel på detta är Sveriges starka roll under efterkrigstiden inom områden som internationella nedrustningsförhandlingar och FN:s fredsbevarande operationer, ledarskap inom framväxten av det europeiska säkerhetssamarbetet inom EU och ledande ställning inom Natos partnerskap för fred. 2 Senast uttalat av Natos generalsekreterare Anders Fogh Rasmussen vid Folk och Försvars Rikskonferens i Sälen, 13 januari 2013. 3 Denna rapport är en förkortad, omarbetad och uppdaterad version av en tidigare rapport av Jan Joel Andersson som publicerades i maj 2009 under titeln Försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll: från hårt stål till mjuk makt. Occasional Papers 24. Utrikespolitiska Institutet.
598
Bilaga 8
2
Det finns i princip två möjliga sätt att förklara detta faktum.4 Den ena förklaringen är att Svensk militär sedan andra världskriget visat upp sådana högkvalificerade förband som trots avsaknad av direkt krigserfarenhet kunnat imponera på omvärlden. Den andra förklaringen är att svensk militärteknisk kunskap, i form av försvarsindustri och försvarsforskning, varit så avancerad och omfattande att det imponerat på omvärlden. Är det då soldater eller är det avancerad forskning och utveckling som ger Sverige mest säkerhetspolitiskt inflytande idag?
Den svenska militären
Sverige var vid andra världskrigets slut en regional stormakt. Den svenska militären ansågs av utländska observatörer fortfarande stark under 1950-talet men neddragningarna som inleddes under 1960-talet uppmärksammades utomlands. Utländska observatörer bedömde att det svenska försvaret under 1970-talet imponerade ”mer på papper än i fält” och Armén ansågs inte kunna mobilisera effektivt i händelse av krig. I t.ex. amerikanska rapporter beskrevs den svenska militären och speciellt armén under 1970-talet som dåligt utbildad, ha låg beredskap och orealistiska mobiliseringsplaner.5 Ett överraskande anfall på Sverige skulle få förödande konsekvenser enligt de amerikanska bedömningarna.
Den utländska synen på den svenska militären har dock ändrat karaktär sedan mitten av 1990talet. Med början i Bosnien 1993-94 blev de svenska fredsbevarande insatserna allt mer ”robusta” i sin natur. Insatserna som gjordes av svenska förband under FN- och Natobefäl i Bosnien och senare i Kosovo och Afghanistan var av helt annan natur än de traditionella svenska fredsbevarande FN-uppdragen på t.ex. Cypern och i Libanon. I rapporter och i samtal med utländska tjänstemän och analytiker är man i dag i Washington, Bryssel, London och Paris imponerad av de svenska militära insatserna under de senaste åren. Förmågan att under längre
4 En möjlig tredje förklaring som dock inte diskuteras i denna rapport är den svenska underrättelsetjänsten och dess verksamhets betydelse. 5 Dessa amerikanska rapporter redovisas i den säkerhetspolitiska utredningen från 2002 (SOU 2002:108), ss. 634-636. Se också Agrell 2000, s. 191.
599
Bilaga 8
3
tid framgångsrikt kunna ta t.ex. brigadansvar i Kosovo, leda ett Provincial Recontruction Team (PRT) i Afghanistan och inte minst flyginsatsen över Libyen våren och sommaren 2011 framhålls särskilt.6
Den svenska försvarsforskningen och försvarsindustrin
Efter det att förhandlingarna med Norge och Danmark om ett Skandinaviskt försvarsförbund slutligen fallit samman 1949 beslöt Sverige att söka ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig” under det kalla kriget. Detta beslut ledde till att den försvarsindustri som börjat byggas upp inför och under andra världskriget fortsatte att utvecklas i Sverige.7 En trovärdig alliansfrihet krävde ett starkt försvar som skulle byggas på en inhemsk självförsörjning av försvarsmateriel. Trots de stora kostnaderna satsade Sverige på att bygga upp ett av Europas tekniskt mest avancerade försvarsforsknings- och produktionssystem. Den strategiska utgångspunkten var att Sverige måste kunna möta varje form av krigföring från sovjetisk sida och var därför tvungen att satsa på ett ”stormaktsförsvar i miniatyr” inklusive kärnvapen.8
Militärtekniskt samarbete med framförallt Storbritannien och USA blev dock alltmer viktigt från 1950-talet. Genom nära samarbete med Storbritannien kunde Sverige bygga upp Europas mest avancerade luftförsvar och i ett avtal (MOU) om fördjupat försvarstekniskt samarbete med USA från 1962 ingick flera hemliga annex om teknologiutbyte inom ett stort antal områden. Dessa MOU och hemliga annex blev början på nära och unika bilaterala samarbeten mellan Sverige och Storbritannien och mellan Sverige och USA inom det militärtekniska området.9
6 Intervjuer med företrädare för NATO och amerikanska försvarsmakten i Bryssel, Norfolk och Washington 2008-2013. 7 Krause 1992. 8 Agrell 2000, ss.132-135. 9 Gribbe 2012; SOU 2002:108; SOU 1994:11.
600
Bilaga 8
4
Det svenska försvarsindustri- och försvarsforskningssamarbetet med utlandet är idag fortfarande mycket omfattande. Svenska myndigheter (framförallt FMV och FOI) och svensk industri deltar idag i en rad multilaterala fora och bilaterala samarbeten. FMV har idag (2013) bilaterala samförståndsavtal med fler än 30 olika länder runt om i världen.10 I multilaterala fora som EU har Sverige en stark roll tack vare att Sverige tillhör en exklusiv liten grupp europeiska länder som kan utveckla och producera avancerad försvarsmateriel. Sverige ingår t.ex. i det så kallade sexnationssamarbetet (LOI/FA) mellan de sex stora europeiska försvarsindustriländerna (Frankrike, Italien, Spanien, Storbritannien, Sverige och Tyskland) som undertecknades i juli 2000. Syftet med denna elitklubb för Europeiska försvarsindustrinationer är att underlätta för omstruktureringen och effektiviseringen av den europeiska försvarsindustrin.11
Även om multilaterala fora växer i betydelse för både svensk försvarsforskning och industri är det de bilaterala samarbetena som står i centrum. Inom försvarsforskningen är det de bilaterala relationerna med USA och Storbritannien som är klart viktigast. Under 2007 deltog t.ex. FOI i 128 internationella samarbetsprojekt varav många på mycket hög nivå. Av dessa var 44 projektavtal under bi- och trilaterala avtal med huvudsakligen USA och Storbritannien. Antalet internationella samarbetsprojekt fortsatte att öka under 2012.12 Det bilaterala samarbetet med USA inom försvarsforsknings- och industrisektorn har ytterligare stärkts genom utvecklingen av den civila säkerhetssektorn. Sverige var även det första land som undertecknade en långtgående överenskommelse (MOU) med USA om bilateralt forskningssamarbete inom civil säkerhetsforskning vilket motiverades i Washington av den framstående och världsledande svenska forskningen inom områden som detektion av explosiva ämnen mm.13
10http://www.fmv.se/sv/Verksamhet/Internationell-verksamhet/ (15 mars 2013) 11 Bakgrunden till avtalet (Framework Agreement, FA) var den avsiktsförklaring (Letter of Intent, LoI) som ländernas försvarsministrar ingick i juli 1998 – ofta också kallat sexnationsavtalet. 12 FOI årsrapporter 2007; 2012 13 Intervjuer med svenska och amerikanska tjänstemän och analytiker i Washington 2008-2013.
601
Bilaga 8
5
Som en av de mest forsknings- och utvecklingsintensiva länderna i världen har den svenska försvarsindustrin och forskningen varit och utgör en central del i Sveriges säkerhetspolitiska kontakter med omvärlden. Under perioden 1969-1989 ingick svenska regeringen 39 samarbetsavtal om försvarsforskning och informationsutbyte med 16 länder. Under samma period ingick FMV med regeringens tillstånd 96 avtal med 21 länder. Därutöver ingick svensk försvarsindustri egna avtal med sina utländska motparter. Bland de länder som Sverige samarbetade med under kalla kriget var Australien, Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Norge, Schweiz, Storbritannien, Västtyskland och USA. De viktigaste samarbetsländerna var USA och Storbritannien.14
Enligt 1994 års neutralitetsutrednings (SOU 1994:11) bedömning var det utan tvekan Sverige som var den part som fick ut mest av det försvarstekniska samarbetet med USA men det fanns också stort amerikanskt intresse av att få tillgång till svensk försvarsforskning inom bl.a. FOA, FMV och FFA (Flygtekniska anstalten) samt inom den svenska försvarsindustrin.15 Att det bilaterala försvarsmateriel- och försvarsforskningssamarbetet med Sverige var viktigt för USA visar inte minst det faktum att dessa kontakter och handeln inte påverkades nämnvärt ens under de kallaste åren av svensk-amerikansk politisk konflikt över Vietnamkriget.16 Även i den säkerhetspolitiska utredningen från 2002 (SOU 2002:108) betonas att de bilaterala försvarsmaterielkontakterna med USA varit utomordentligt viktiga och att samarbetet fungerat bra även i tider av utrikespolitiska motsättningar.17 Detta gällde dock så länge som Sverige hölls sig till amerikanska riktlinjer om att begränsa tekniköverföring till öst och speciellt Sovjetunionen.
Det nära försvarstekniska samarbetet med USA hotades vid några tillfällen under kalla kriget (speciellt vid de s.k. Datasaab och Asea-affärerna i början av 1980-talet) på grund av att civil
14SOU 2002:108. 15SOU 1994:1116 Mörth och Sundelius 1998. 17SOU 1994:11
602
Bilaga 8
6
högteknologi med amerikanskt ursprung illegalt vidareexporterats av svenska företag till Sovjetunionen. Sedan Svenska regeringen garanterat säkerhetsskyddet av amerikansk sekretessbelagd militär information återupptogs dock de goda försvarstekniska relationerna mellan Sverige och USA.18
Det säkerhetspolitiska värdet av försvarsindustrin och forskningen
Det är svårt att objektivt mäta det säkerhetspolitiska värdet av försvarsindustrin och försvarsforskningen för Sverige under kalla kriget. De många informationsutbytes-, materiel- och forskningssamarbetsprojekten med framförallt USA, men även med Storbritannien, under kalla kriget gjorde det dock möjligt för det lilla neutrala Sverige att institutionalisera varaktiga säkerhets- och försvarspolitiska kontakter med de ledande västmakterna USA och Storbritannien på ett sätt som inte hade varit möjligt utan en avancerad svensk försvarsforskning och industri. De många svensk-brittiska och svensk-amerikanska bilaterala militärtekniska informationsutbytes- och samarbetsprojekten inom försvarsforskning och industri ledde till ett kontinuerligt växande antal brittiska och amerikanska forskare, tjänstemän och officerare med personliga kontakter och insyn i det svenska försvarsetablissemanget och därmed en (förhoppningsvis) positiv inställning till Sveriges och dess militära förmåga.19
Den svenska försvarsforskningen och industrin var under kalla kriget inte bara viktig för Sveriges säkerhetspolitiska ställning i Västeuropa och USA utan även i tredje världen. Sveriges betydelse som säkerhetspolitisk aktör blev stor i tredje världen inte minst tack vare den offensiva nedrustningspolitiken, som mycket byggde på kunskaperna från det avbrutna svenska kärnvapenprogrammet som dock fortsatte i form av så kallad ”skyddsforskning”.
18 Mörth och Sundelius 1998. 19 För en liknande slutsats se Gribbe 2012.
603
Bilaga 8
7
Det säkerhetspolitiska värdet av försvarsforskningen och försvarsindustrin för Sveriges säkerhetspolitiska ställning i världen idag är fortfarande betydande. I de bilaterala säkerhetsrelationerna med USA och Storbritannien är försvarsforsknings- och försvarsindustriprojekt grunden för ett stort antal informationsutbytes- och samarbetsprojekt och kontakter som annars inte skulle ha kommit till stånd. Storbritannien har bilaterala försvarsforskningsavtal med Sverige på nivåer som man inte har med många andra länder. Samarbetsavtalet med USA inom säkerhetsforskningen som FOI skrivit under med amerikanska Department of Homeland Security (DHS) visar också på hur stark svensk försvarsforskning och industri uppfattas i USA och som nu sprider sig till nya amerikanska säkerhetspolitiska miljöer. Dessa kontakter och samarbetsprojekt är direkt kopplade till antalet områden där svensk forskning anses vara världsledande eller ledande. När dessa områden minskar eller försvinner faller också det internationella intresset för Sverige. En indikation på detta är att Storbritannien i vissa rapporter numera sägs prioriterar samarbete med de s.k. LOI-länderna minus Sverige men med Nederländerna.20
Insatsförsvar eller försvarsindustri?
Vad skall man då välja för att få störst säkerhetspolitisk effekt: insatsförsvar eller försvarsindustri? De senaste årens tydliga budskap har varit att den tidigare inriktningen mot svensk egenutveckling av försvarsmateriel och en stark roll för den inhemska industrin kommer att minska medan Sveriges förmåga till internationella insatser ska öka.
Frågan som måste ställas är vad regeringen säkerhetspolitiskt hoppas uppnå genom ambitionen att öka Sveriges förmåga till internationella insatser? En möjlig förebild för hur ett litet land kan profilera sig i den internationella säkerhetspolitiken är Danmark och dess satsning på internationella insatser. De danska insatserna i Irak 2003, i södra Afghanistan sedan 2001 och i
20 Uppgift från intervjuer med försvarsmaterielexperter i Stockholm och Washington, hösten 2011, hösten 2012 och våren 2013.
604
Bilaga 8
8
Libyen 2011 har rönt stor uppskattning i Washington och Natohögkvarteret i Bryssel. Att Natos nuvarande generalsekreterare är den tidigare danska statsministern Anders Fogh Rasmussen är knappast en slump. Det danska inflytande i Washington och Bryssel måste dock vägas mot det pris Danmark betalar i form av både stupade soldater och att vara identifierad som en så aktiv part i den amerikanska kampen mot terrorismen.21
Satsningen på ett aktivt insatsförsvar och minskade försvarsbudgetar gjorde det nödvändigt att utreda försvarsforskningen och försvarsindustrins roll i den svenska säkerhetspolitiken. Detta arbete inleddes av försvarsdepartementet under 2007 med målet att presentera en svensk försvarsindustristrategi där försvarsindustrins bredare försvars-, säkerhets- och näringspolitiska betydelse lades fast. Denna strategi skulle ursprungligen ha presenterats i mars 2008 men har fortfarande våren 2013 inte presenterats. Enligt uppgifter av flera källor till författaren är strategin sedan länge klar på departementet men det är idag högst oklart om strategin någonsin kommer att presenteras offentligt.
Då ingen försvarsindustristrategi presenterats offentligt är det svårt att avgöra hur regeringen bedömer det säkerhetspolitiska värdet av den svenska försvarsforskningen och försvarsindustrin idag. I den promemoria från 2007 där Försvarsdepartementet redogjorde för målet med försvarsindustristrategin när arbetet med strategin inleddes sägs dock att Sveriges möjligheter att bli en attraktiv partner i samarbeten om försvarsteknologi och -materiel, som ett led i ett fördjupat försvars- och säkerhetspolitiskt bi- eller multilateralt samarbete, beror i hög grad på närvaron av en inhemsk kvalificerad försvarsindustri.22
Promemorian slår också fast att den inhemska försvarsindustrin påverkar möjligheterna att skapa säkerhetspolitiskt anseende och inflytande. Genom en hög andel forskning, utveckling
21 Danmark är ett av de länder som haft flest stupade soldater per capita av de medverkande ISAF-länderna i Afghanistan. 22 Se Försvarsdepartementets promemoria (utkast) ”Arbetsgrupp för framtagande av en försvarsindustristrategi”, mars 2007, ss. 1-3. Citerad i ”Försvarsindustrin i Sverige, PM Dnr 2008:945, Riksdagens utredningstjänst, ss. 9, 32
605
Bilaga 8
9
och avancerad produktion anses försvarsindustrin bidra till Sveriges ställning som högteknologisk industrination vilket gör Sverige attraktivt som samarbetspartner och bidrar till Sveriges säkerhetspolitiska anseende.
Avslutning
Den svenska försvarsforskningen och industrin utrustar inte bara det svenska försvaret utan är även en central faktor bakom Sveriges internationella anseende som en stark och viktig aktör inom teknik och innovation, men kan även anses vara en central faktor bakom Sveriges anseende som viktig aktör inom säkerhetspolitiken.
Debatten om den svenska försvarsforskningen och försvarsindustrins framtid har under senare tid mycket kommit att handla om i vilken utsträckning Sverige skall satsa på inhemsk forskning och utveckling eller skall ”köpa från hyllan”. Liksom i flera andra länder är motiveringen för denna fokus förhoppningen om att kunna effektivisera materielförsörjningen, att driva på arbetet med omställningen mot ett starkt insatsförsvar, samt att bidra till en högre grad av kostnadseffektivitet vilket gynnar de skattebetalare som betalar för försvaret.23 En fråga som också borde ställas är hur detta val påverkar Sveriges säkerhet och inflytande i den bredare internationella säkerhetspolitiken.
23 Se t.ex. “National Security Through Technology: Technology, Equipment, and Support for UK Defence and Security (Cm 8278)” February 2012.
606
Bilaga 8
10
Referenslista
Agrell, Wilhelm. 2000. Fred och fruktan. Sveriges säkerhetspolitiska historia 1918-2000. Lund: Historiska Media.
Andersson, Jan Joel. 2004. Försvarsindustrin och den svenska försvarspolitiken. Kungl.
Krigsvetenskapsakademiens Handlingar och Tidskrift, nr 4, 2004.
FMV Internationell verksamhet
FOI Årsrapport 2007
FOI Årsrapport 2012
Gribbe, Johan. 2012. Stril 60. Teknik, vetenskap och svensk säkerhetspolitik under det kalla kriget. Akademisk avhandling. Kungliga Tekniska Högskolan
Krause, Keith. 1992. Arms and the State. Patterns of Military Production and Trade. Cambridge: Cambridge University Press.
Riksdagens utredningstjänst. 2008. Försvarsindustrin i Sverige, PM, Dnr 2008:945
Ministry of Defence. 2012. National Security Through Technology: Technology, Equipment, and Support for UK Defence and Security (Cm 8278). February 2012
Mörth, Ulrika, och Bengt Sundelius. 1998. Interdependens, konflikt och säkerhetspolitik. Sverige och den amerikanska teknikexportkontrollen. Stockholm: Nerenius & Santérus förlag.
SOU 1992:62 Forskning och utveckling av totalförsvaret: förslag till åtgärder.
SOU 1994:11. Om kriget kommit: förberedelse för mottagande av militärt bistånd 1949-1969.
SOU 2002:108. Fred och säkerhet: svensk säkerhetspolitik 1969-1989. Slutbetänkande av Säkerhetspolitiska utredningen.
607
Bilaga 9
	 	 	 	 	
Mellan	 demokrati	 och	 diktatur	
	 	
Rapport	 till	 	
Kommittén	 om	 översyn	 av	 exportkontrollen	 av	 krigsmateriel	
	
12	 Augusti,	 2013	
	 	
	
Staffan	 I.	 Lindberg	
Docent,	 Statsvetenskapliga	 institutionen,	 Göteborgs	 universitet	
Associate	 Professor,	 Department	 of	 Political	 Science,	 University	 of	 Florida	
&	
Jan	 Teorell	
Professor,	 Statsvetenskapliga	 institutionen,	 Lunds	 universitet	
	
	
608
Bilaga 9
	
2	
Sammanfattning:	 	
•
Uppdraget	 från	 Kommittén	 om	 översyn	 av	 exportkontrollen	 av	
krigsmateriel	 (UD	 2012:01)	 var	 dels	 att	 ge	 ett	 underlag	 om	 vad	 som	 kännetecknar	 demokrati,	 diktatur	 och	 ett	 auktoritärt	 politiskt	 system;	 dels	 att	 orientera	 kommittén	 om	 vilka	 olika	 bedömningar	 som	 kan	 göras	 för	 att	 avgöra	 i	 vilken	 grad	 en	 stat	 är	 demokratisk.	
•
Trots	 att	 demokratins	 idealkriterier	 är	 omstridda	 finns	 en	 väletablerad	
konsensus	 om	 dess	 baskriterier:	 förekomsten	 av	 öppna,	 rättvisa	 och	 effektiva	 val	 i	 kombination	 med	 ett	 antal	 politiska	 fri-‐	 och	 rättigheter.	 En	 diktatur	 är	 således	 en	 stat	 som	 saknar	 dessa	 egenskaper.	
•
Skillnaden	 mellan	 demokrati	 och	 diktatur	 kan	 både	 ses	 som	 en	 grad-‐	 och	
en	 artskillnad,	 men	 begreppsliga	 argument	 talar	 för	 det	 graderade	 synsättet.	 Snarare	 än	 att	 tala	 om	 ”demokratier”	 och	 ”diktaturer”	 som	 två	 distinkta	 typer	 av	 politiska	 system	 bör	 man	 alltså	 tala	 om	 ”graden	 av	 demokrati”	 (eller	 diktatur)	 i	 olika	 stater.	
•
Graden	 av	 demokrati	 har	 ökat	 i	 världen	 från	 mitten	 av	 1970-‐talet	 till	 idag,	
men	 samtidigt	 har	 antalet	 länder	 som	 håller	 allmänna	 val	 och	 har	 vissa	 demokratiska	 kvalitéer,	 men	 som	 samtidigt	 har	 framträdande	 egenskaper	 vi	 förknippar	 med	 diktatur	 och	 som	 därför	 räknas	 som	 ”elektorala	 autokratier”,	 ökat.	 I	 denna	 gråzon	 finns	 stor	 spännvidd	 i	 fråga	 om	 graden	 av	 både	 frihet,	 valens	 kvalitet	 och	 politisk	 repression.	 Det	 har	 därmed	 blivit	 allt	 svårare	 att	 dra	 en	 tydlig	 gräns	 mellan	 demokratier	 och	 diktaturer.	
•
Det	 finns	 många	 likheter	 och	 skillnader	 mellan	 dagens	 idag	 ledande	
demokratimätningsprojekt,	 men	 en	 av	 deras	 deras	 avgörande	 nackdelar	 är	 att	 de	 inte	 tillåter	 några	 detaljerade	 slutsatser	 om	 vilka	 förändringar	 eller	 händelser	 i	 ett	 enskilt	 land	 som	 ger	 upphov	 till	 det	 övergripande	 demokrativärdet.	
•
”Varieties	 of	 democracy”	 är	 ett	 projekt	 som	 delvis	 utvecklats	 just	 för	 att	
avhjälpa	 detta,	 genom	 att	 med	 hjälp	 av	 ett	 nätverk	 om	 flera	 tusen	 landexperter	 samla	 information	 om	 329	 demokrati-‐indikatorer	 från	 alla	 världens	 länder	 från	 1900	 till	 idag.	
609
Bilaga 9
	
3	
	
Innehåll	
	
Inledning	
4
	
1.	 Vad	 är	 en	 demokrati?	
5
	
Demokratins	 bas-‐	 kontra	 idealkriterier	
6
	
Dikotom	 kontra	 kontinuerlig	 demokratisyn	
9
	
2.	 Vad	 är	 diktatur?	
11
	
Typer	 av	 icke-‐demokratiska	 regimer	
11
	
Utveckling	 över	 tid	
15
	
3.	 Att	 mäta	 demokrati	 och	 diktatur	
17
	
Strategier	 för	 att	 mäta	 demokrati	
18
	
4.	 ”Varieties	 of	 democracy”:	 ett	 nytt	 sätt	 att	 mäta	 demokrati	
21
	
5.	 Avslutande	 diskussion	
30
	
Referenser	
32
	
	 	
	
610
Bilaga 9
	
4	
Inledning	
Världen	 har	 under	 de	 senaste	 25	 åren	 genomgått	 en	 genomgripande	 förändring	 när	 det	 gäller	 utbredningen	 av	 demokratiska	 institutioner.	 Vad	 som	 inom	 demokratiseringsforskningen	 brukar	 kallas	 den	 ”tredje	 demokratiseringsvågen”	 (Huntington	 1991)	 tog	 sin	 början	 i	 Sydeuropa	 redan	 på	 1970-‐talet,	 och	 spred	 sig	 sedan	 till	 Latinamerika	 under	 1980-‐talet.	 Utvecklingen	 sköt	 sedan	 ny	 fart	 i	 samband	 med	 Berlinmurens	 fall,	 kalla	 krigets	 slut	 och	 Sovjetunionens	 upplösning.	 Över	 två	 dussin	 länder	 i	 forna	 Östeuropa	 och	 Sovjetunionen	 började	 då	 hålla	 val	 och	 i	 ökad	 grad	 respektera	 politiska	 fri-‐	 och	 rättigheter.	 Denna	 förändringsvind	 blåste	 också	 över	 Afrika	 och	 delar	 av	 Asien,	 där	 över	 50	 länders	 militärregimer	 och	 enpartistater	 öppnades	 upp	 och	 flerpartival	 blev	 regeln	 snarare	 än	 undantaget.	 Förändringen	 mot	 mer	 demokrati	 har	 sedan,	 trots	 enskilda	 bakslag	 och	 inbromsning,	 fortsatt	 in	 i	 det	 nya	 milleniet.	 Under	 de	 senaste	 åren	 har	 detta	 varit	 tydligast	 i	 samband	 med	 den	 så	 kallade	 ”arabiska	 våren”	 och	 de	 förhoppningar	 om	 fortsatt	 regimförändring	 som	 knutits	 till	 denna,	 även	 om	 utgången	 i	 många	 länder	 är	 osäker.	 	 En	 mindre	 uppmärksammad	 underliggande	 trend	 i	 denna	 institutionella	 utveckling	 är	 att	 de	 institutionella	 olikheterna	 mellan	 mer	 demokratiska	 och	 mer	 auktoritära	 stater	 har	 minskat	 avsevärt.	 För	 30	 år	 kunde	 man	 ganska	 lätt	 känna	 igen	 en	 diktatur.	 Vanligtvis	 fanns	 antingen	 bara	 ett	 politiskt	 parti	 eller	 styrde	 en	 militärjunta	 eller	 en	 personlig	 diktator	 utan	 att	 över	 huvud	 taget	 bry	 sig	 om	 att	 organisera	 val.	 Men	 så	 inte	 längre	 fallet.	 Den	 vanligaste	 typen	 av	 diktatur	 i	 världen	 idag	 är	 förklädd	 till	 demokrati.	 Allmänna	 val	 hålls	 med	 regelbundenhet	 där	 fler	 partier	 tillåts	 konkurrera	 om	 makten	 (i	 vart	 fall	 nominellt),	 och	 militären	 håller	 sig	 i	 skymundan.	 Detta	 ökande	 antal	 ”hybridregimer”	 har	 förvisso	 uppmärksammats	 i	 litteraturen	 (Diamond	 2002;	 Levitsky	 and	 Way	 2002,	 2010;	 Schedler	 2002,	 2006),	 men	 konsekvenserna	 för	 vårt	 sätt	 att	 tala	 om	 demokrati	 och	 diktatur	 som	 två	 väsensskilda	 fenomen	 är	 ännu	 inte	 helt	 klarlagda.	 	 	 Ett	 sätt	 att	 beskriva	 utvecklingen	 är	 att	 skillnaden	 mellan	 dessa	 två	 styrelseskick	 alltmer	 kommit	 att	 bli	 en	 fråga	 om	 gradskillnader	 snarare	 än	 artskillnader.	 Detta	 innebär	 i	 sin	 tur	 nya	 utmaningar	 för	 göra	 demokrati	 till	 något	 mätbart,	 eftersom	
611
Bilaga 9
	
5	
kraven på precision i gråzonen mellan de två olika typerna av styrelseskick har ökat. Detta är inte endast ett akademiskt problem. Både enskilda länder och mellanstatliga institutioner använder idag i ökande utsträckning demokrati som kriterium för att till exempel fördela bistånd och styra krediter och handelsavtal. För den svenska parlamentariska Kommittén om översyn av exportkontrollen av krigsmateriel följer samma utmaning. Syftet med föreliggande rapport är dels att ge Kommittén ett vetenskapligt inriktat underlag om vad som kännetecknar demokrati och diktatur som politiska system; dels att orientera kommittén om vilka olika bedömningar som kan göras för att avgöra i vilken grad en stat är demokratisk. Avsikten är att utreda problematiken inom området och lyfta fram olika möjliga ställningstaganden och deras konsekvenser, och diskuterar för och nackdelar med existerande mätinstrument. Slutligen presenteras ett nytt demokratimätningsprojekt – ”Varieties of democracy” (Coppedge m.fl. 2011) – i vilket vi ingår, som framöver kan användas för att särskilja olika typer av demokratier från varierande former av diktaturer. Vi inleder med en diskussion av demokratibegreppet (avsnitt 1), följt av en presentation av olika typer av icke-‐demokratiska system (avsnitt 2). Därefter följer en översikt över olika sätt att mäta demokrati på och deras för-‐ respektive nackdelar (avsnitt 3). Vi presenterar sedan vårt nya sätt att gå tillväga (avsnitt 4). Avslutningsvis diskuterar vi vad detta får för möjliga implikationer för Kommittén (avsnitt 5)
1.	 Vad	 är	 demokrati?	
Eftersom	 demokrati	 kommit	 att	 bli	 ett	 mycket	 värdeladdat	 ord	 är	 det	 inte	 alldeles	 enkelt	 att	 tillskriva	 det	 en	 precis	 innebörd.	 Samtidigt	 har	 begreppet	 en	 klar	 och	 tydlig	 ursprungsbetydelse	 som	 ”folkstyre”.	 Ett	 lands	 medborgare	 ska	 genom	 någon	 form	 av	 process	 styra	 över	 sig	 själva.	 Grundläggande	 är	 därför	 att	 rättigheter	 och	 möjligheter	 till	 deltagande	 i	 styrandeprocessen	 är	 lika	 för	 alla	 medborgare	 (eftersom	 de	 annars	 inte	 ”styr	 över	 sig	 själva”	 i	 samma	 grad).	 Hur	
612
Bilaga 9
	
6	
denna	 abstrakta	 princip	 skall	 omsättas	 i	 praktiken	 råder	 det	 dock	 delade	 meningar	 om.	
Demokratins	 bas-‐	 kontra	 idealkriterier	
När	 det	 gäller	 demokrati	 som	 en	 egenskap	 hos	 nationella	 politiska	 system	 –	 vilket	 är	 vad	 vi	 uteslutande	 kommer	 att	 diskutera	 –	 finns	 det	 en	 fundamental	 skillnad	 i	 synen	 på	 vad	 man	 skulle	 kunna	 kalla	 demokratins	 ”baskritier”	 å	 ena	 sidan	 och	 dess	 ”idealkriterier”	 å	 den	 andra	 (Hadenius	 1992;	 Hadenius	 &	 Teorell	 2005b).	 När	 det	 gäller	 baskriterierna	 finns	 en	 ganska	 stor	 samsyn	 bland	 samhällsvetare	 om	 vilka	 måttstockar	 ett	 politiskt	 system	 ska	 värderas	 efter	 för	 att	 fastställa	 hur	 ”demokratiskt”	 det	 är	 vid	 en	 given	 tidpunkt:	 	
•
Förekomsten	 av	 öppna	 och	 rättvisa	 val	 med	 allmän	 och	 lika	 rösträtt	
•
Att	 dessa	 val	 är	 ”effektiva”	 i	 bemärkelsen	 att	 de	 avser	 landets	 ledande	
befattningar,	 och	 att	 dessa	 i	 sin	 tur	 har	 kontroll	 över	 landets	 territorium	
•
Att	 ett	 antal	 politiska	 fri-‐	 och	 rättigheter	 upprätthålls	 även	 mellan	 valen,	 i	
synnerhet	 åsiktsfrihet	 (vilket	 inkluderar	 yttrande-‐	 och	 pressfrihet),	 organisations-‐	 och	 mötesfrihet,	 och	 en	 därmed	 sammanhängande	 frihet	 från	 förtryck	 och	 repression.	
	 Den	 mest	 citerade	 beskrivningen	 av	 dessa	 institutionella	 kriterier	 är	 den	 amerikanska	 statsvetaren	 Robert	 Dahls	 bok	 ”Polyarchy”	 från	 1971.	 Som	 bokens	 titel	 anger	 ville	 dock	 Dahl	 inte	 kalla	 länder	 som	 endast	 levde	 upp	 till	 dessa	 baskriterier	 för	 ”demokratier”.	 Det	 senare	 begreppet	 reserverade	 han	 för	 ett	 annat,	 mer	 ouppnåeligt	 idealtillstånd,	 som	 ingen	 av	 värdens	 faktiskt	 existerande	 politiska	 styrelseskick	 lever	 upp	 till.	 Som	 försök	 till	 språklig	 reform	 var	 Dahls	 (1971)	 plädering	 för	 ”polyarki”	 (”flertalsvälde”)	 ett	 misslyckande.	 I	 stort	 sett	 ingen	 samhällsvetare	 använder	 denna	 term	 idag.	 Men	 som	 distinktion	 mellan	 två	 olika	 sätt	 att	 se	 på	 demokratibegreppet	 –	 ett	 baserat	 på	 operationella	 baskriterier,	 ett	 annat	 på	 normativa	 idealkriterier	 –	 har	 Dahls	 (1971)	 förhållningssätt	 fått	 djupt	 fotfäste.	 	
613
Bilaga 9
	
7	
Vilka	 är	 då	 demokratins	 ”idealkriterier”?	 Det	 ligger	 i	 sakens	 natur	 att	 detta	 i	 sig	 är	 omtvistat.	 Demokrati	 i	 denna	 bemärkelse	 är	 nämligen	 ideologiskt	 omstritt	 och	 ofta	 politiserat.	 Men	 några	 av	 de	 mest	 tongivande	 synsätten	 i	 den	 samhällsvetenskapliga	 litteraturen	 är	 följande	 (se	 Coppedge	 m.fl.	 2011	 för	 mer	 utförliga	 referenser):	 	
•
Liberal	 demokrati:	 en	 företrädesvis	 anglosaxisk	 demokratisyn	 där	 värdet	
av	 individens	 frihet	 och	 värdet	 av	 att	 motverka	 en	 ”majoritetens	 tyranni”	 ges	 stor	 betydelse.	 Följaktligen	 betonade	 till	 exempel	 de	 amerikanska	 grundlagsfäderna	 begränsad	 centralmakt,	 maktdelning,	 lagstyre,	 minoritetsrättigheter	 och	 individuella	 fri-‐	 och	 rättigheter.	
•
Majoritetsdemokrati:	 vad	 som	 i	 svensk	 tradition	 brukar	 kallas	
”folksuveränitetsprincipen”,	 alltså	 att	 man	 sätter	 störst	 värde	 på	 att	 majoriteten	 i	 en	 demokrati	 faktiskt	 ska	 kunna	 genomföra	 sin	 vilja.	 	 Institutioner	 utformas	 därför	 med	 betoning	 på	 maktkoncentration	 och	 maximalt	 genomslag	 för	 folkmajoritetens	 åsikter	 i	 exempelvis	 kombinationen	 av	 parlamentarism	 och	 enmansvalkretsar,	 eller	 ett	 mycket	 starkt	 presidentämbete.	
•
Konsensusdemokrati:	 en	 demokratisyn	 som	 ofta	 förknippas	 med	
statsvetaren	 Arendt	 Lijpharts	 idéer	 om	 värdet	 av	 att	 alla	 grupper	 ”syns	 och	 hörs”	 och	 får	 en	 del	 av	 den	 politiska	 makten	 för	 att	 lojalitet	 med	 demokratin	 som	 system	 ska	 upplevas	 som	 meningsfullt.	 Detta	 medför	 andra	 institutioner	 som	 till	 exempel	 proportionellt	 valsystem	 och	 kvotering	 av	 vissa	 grupper.	
•
Deltagardemokrati:	 en	 demokratisyn	 med	 djupa	 rötter	 i	 visionen	 om	 den	
atenska	 direktdemokratin,	 med	 betoning	 på	 maximalt	 folkligt	 deltagande	 i	 alla	 samhällets	 och	 politikens	 sfärer.	 I	 modern	 tappning	 brukar	 till	 exempel	 institutioner	 som	 gör	 det	 enkelt	 att	 kalla	 till	 och	 avhålla	 folkomröstningar	 på	 alla	 nivåer	 i	 det	 politiska	 systemet	 räknas	 hit,	 liksom	 olika	 former	 för	 direkt	 deltagande	 i	 beslutprocesser	 mellan	 valen.	
•
Deliberativ	 demokrati:	 en	 nyare	 trend	 inom	 demokratisk	 teori	 förknippad	
med	 Jürgen	 Habermas	 som	 framför	 allt	 betonar	 värdet	 av	 att	 demokratin	
614
Bilaga 9
	
8	
karakteriseras	 av	 ett	 rationellt	 åsiktsutbyte	 och	 förnuftsbaserat	 politiskt	 samtal	 i	 den	 offentliga	 sfären.	 	
•
Egalitär	 demokrati:	 en	 demokratisyn	 med	 rötter	 inom	 social-‐liberalt	 och	
socialistiskt	 tänkande	 som	 framhäver	 värdet	 av	 att	 alla	 medborgare	 ska	 ha	 samma	 faktiska	 möjligheter	 att	 utnyttja	 sina	 politiska	 rättigheter.	 Detta	 leder	 till	 institutioner	 som	 strävar	 efter	 mer	 lika	 resursfördelning	 i	 samhället	 vad	 det	 gäller	 till	 exempel	 likvärdig	 utbildning,	 hälso-‐	 och	 sjukvård,	 och	 ekonomiskt	 grundskydd	 för	 att	 kunna	 skapa	 förutsättningar	 för	 full	 politisk	 jämlikhet.	
	 Detta	 är	 inte	 en	 helt	 uttömmande	 lista,	 men	 ger	 samtidigt	 en	 ganska	 god	 översikt	 över	 de	 viktigaste	 normativa	 demokratiteorier	 som	 finns	 företrädda	 i	 den	 samhällsvetenskapliga	 litteraturen.	 I	 idealdemokratiska	 termer	 råder	 det	 alltså	 allt	 annat	 än	 konsensus	 om	 hur	 demokrati	 ska	 definieras.	 Konstrasten	 är	 i	 detta	 avseende	 slående	 om	 man	 jämför	 med	 demokratins	 baskriterier.	 Detta	 illustreras	 i	 Figur	 1.	 	
Figur	 1.	 Diktaturer	 samt	 Demokrati	 i	 basal	 kontra	 ideal	 bemärkelse	
615
Bilaga 9
	
9	
	 Det	 ska	 redan	 nu	 sägas	 att	 en	 av	 de	 unika	 egenskaperna	 hos	 vårt	 nya	 demokratimätningsprojekt	 ”Varieties	 of	 democracy”	 är	 just	 att	 det	 inte	 bara	 fångar	 bas-‐	 utan	 även	 innehåller	 mått	 på	 ett	 antal	 idealkriterier.	 Eftersom	 alla	 hittills	 existerande	 demokratimätningar	 nästan	 uteslutande	 fokuserar	 på	 demokratins	 baskriterier	 tänker	 vi	 dock	 fortsättningsvis	 i	 denna	 rapport	 uppehålla	 oss	 vid	 dessa.	 	
Dikotom	 kontra	 kontinuerlig	 demokratisyn	
En	 central	 men	 omtvistad	 fråga	 i	 litteraturen	 gäller	 om	 skillnaden	 mellan	 demokrati	 och	 diktatur	 är	 en	 art-‐	 eller	 gradskillnad	 (Collier	 &	 Adcock	 1999;	 Elkins	 2000;	 Bogaards	 2012).	 Det	 en	 grundläggande	 och	 viktig	 teoretisk	 frågeställning	 som	 handlar	 om	 hur	 de	 två	 begreppen	 ska	 definieras.	 	 	 Det	 finns	 flera	 argument	 som	 talar	 för	 ett	 betraktelsesätt	 där	 man	 ser	 på	 ”demokrati”	 och	 ”diktatur”	 som	 två	 distinkta	 regimtyper	 (artskillnadsperspektivet).	 För	 det	 första	 motsvarar	 detta	 vårt	 vardagliga	 språkbruk.	 Vad	 som	 händer	 i	 ”Sydostasiens	 diktaturer”,	 eller	 hur	 det	 gick	 till	 ”när	 Sverige	 blev	 en	 demokrati”,	 är	 exempel	 på	 teman	 vi	 kan	 läsa	 om	 i	 dagspress	 eller	 nyhetsartiklar.	 Detta	 betraktelsesätt	 står	 även	 i	 överensstämmelse	 med	 en	 föreställning	 om	 ”demokrati”	 och	 ”diktatur”	 som	 två	 väsensskilda	 system	 som	 fungerar	 enligt	 fundamentalt	 olikartade	 ”logiker”,	 där	 logiken	 för	 det	 ena	 systemet	 inte	 enkelt	 kan	 överflyttas	 till	 det	 andra.	 Man	 brukar	 till	 exempel	 skilja	 på	 parlamentariska	 och	 presidentiella	 regeringssystem,	 men	 denna	 distinktion	 anses	 bara	 meningsfull	 bland	 länder	 som	 kan	 betraktas	 som	 ”demokratier”.	 Slutligen	 finns	 en	 stor	 litteratur	 som	 bygger	 på	 distinktionen	 mellan	 vad	 som	 orsakar	 demokratins	 tillblivelse	 (”transition”)	 och	 dess	 överlevnad	 (”konsolidering”),	 som	 återigen	 förutsätter	 att	 ett	 politiskt	 system	 entydigt	 kan	 klassificeras	 som	 antingen	 demokratiskt	 eller	 inte	 demokratiskt.	 	 Det	 finns	 emellertid	 ett	 flertal	 –	 i	 våra	 ögon	 mer	 övertygande	 –	 argument	 för	 att,	 i	 enlighet	 med	 Figur	 1,	 se	 ”demokrati”	 och	 ”diktatur”	 som	 ändpoler	 på	 en	
616
Bilaga 9
	
10	
underliggande	 skala	 (gradskillnadsperspektivet).	 För	 det	 första	 motsvarar	 detta	 också	 vårt	 vardagliga	 språkbruk.	 Mer	 eller	 mindre	 dagligen	 görs	 till	 exempel	 jämförelser	 mellan	 länder	 eller	 politiska	 system	 med	 avseende	 på	 vilket	 som	 är	 det	 ”mest	 demokratiska”	 eller	 huruvida	 ett	 land	 har	 blivit	 mer	 repressivt	 och	 odemokratiskt.	 Detta	 indikerar	 att	 det	 graderade	 synsättet	 är	 minst	 lika	 rotat	 i	 språkbruket	 som	 det	 tvådelade.	 Man	 kan	 även	 anföra	 metodologiska	 argument	 för	 detta	 synsätt:	 om	 man	 godtar	 att	 det	 begreppsligt	 finns	 en	 underliggande	 ”skala”	 mellan	 demokrati	 och	 diktatur	 kastar	 man	 både	 ut	 mer	 information	 och	 skapar	 större	 osäkerhet	 i	 mätproceduren	 om	 man	 bestämmer	 sig	 för	 att	 bara	 fånga	 upp	 denna	 skala	 med	 ett	 tvådelat	 (så	 kallat	 ”dikotomt”)	 mått	 (Collier	 and	 Adcock	 1999,	 Elkins	 2000;	 Hadenius	 &	 Teorell	 2005a,	 2005b,	 Lindberg	 2006).	 En	 graderad	 skala	 kan	 alltid	 användas	 för	 att	 indela	 verkligheten	 i	 olika	 kategorier	 längs	 denna	 skala.	 Men	 om	 man	 endast	 mäter	 huruvida	 länder	 befinner	 sig	 i	 en	 eller	 den	 andra	 av	 två	 kategorier	 kan	 en	 mer	 fingraderad	 skalning	 sedan	 inte	 göras	 utifrån	 detta.	 	 Det	 finns	 heller	 ingen	 som	 lyckats	 formulera	 en	 definition	 av	 demokrati	 som	 helt	 undviker	 att	 hänvisa	 till	 graderingar	 (Teorell	 2010b,	 31).	 Tag	 till	 exempel	 den	 troligen	 flitigaste	 citerade	 dikotoma	 definitionen	 av	 demokrati,	 det	 vill	 säga	 den	 som	 används	 av	 Adam	 Przeworski	 m	 fl.	 (2000,	 16):	 ”en	 regim	 i	 vilken	 de	 som	 styr	 väljs	 genom	 konkurrensutsatta	 val	 [contested	 elections]”,	 där	 konkurrensutsatta	 val	 i	 sin	 tur	 definieras	 som	 förekomsten	 av	 ”en	 opposition	 som	 har	 någon	 chans	 att	 vinna	 valet”	 (vår	 kursivering).	 Vad	 innebär	 det	 i	 praktiken	 att	 oppositionen	 har	 ”någon	 chans”	 att	 vinna	 ett	 val?	 Att	 de	 har	 en	 chans	 på	 tio	 att	 vinna?	 En	 på	 hundra?	 Denna	 fråga	 lämnas	 obesvarad.	 Vad	 Przeworski	 m.	 fl.	 (2000)	 i	 själva	 verket	 gör	 är	 att	 de	 underförstår	 en	 underliggande,	 graderad	 skala	 från	 0	 till	 100,	 som	 motsvarar	 oppositionens	 chans	 att	 vinna	 valet.	 Med	 andra	 ord	 definierar	 de	 demokrati	 teoretiskt	 som	 en	 fråga	 om	 gradskillnader,	 från	 0	 (ingen	 chans	 att	 vinna)	 till	 100	 (ingen	 chans	 att	 förlora),	 där	 deras	 ”mått”	 på	 vad	 som	 ska	 räknas	 som	 en	 demokrati	 sedan	 relativt	 godtyckligt	 placerar	 in	 en	 brytpunkt	 någonstans	 längs	 den	 underliggande	 skalan.	 	 	
617
Bilaga 9
	
11	
Sammantaget	 anser	 vi	 därför	 att	 demokrati,	 åtminstone	 teoretiskt,	 bör	 förstås	 som	 något	 man	 kan	 ha	 mer	 eller	 mindre	 av.	 Detsamma	 gäller	 därmed	 diktatur.	 Snarare	 än	 att	 dela	 in	 världens	 politiska	 system	 i	 de	 två	 kategorierna	 ”demokratier”	 och	 ”diktaturer”	 bör	 man	 alltså	 tala	 om	 länder	 som	 är	 mer	 eller	 mindre	 demokratiska	 eller	 odemokratiska,	 det	 vill	 säga	 som	 ligger	 mer	 eller	 mindre	 nära	 den	 demokratiska	 eller	 odemokratiska	 ändpunkten	 på	 en	 underliggande	 skala.	 	
2.	 Vad	 är	 diktatur?	
I	 Figur	 1	 har	 vi	 även	 placerat	 in	 begreppet	 diktatur,	 som	 enklast	 kan	 definieras	 som	 frånvaron	 av	 demokrati	 (i	 den	 basala	 bemärkelsen).	 Man	 skulle	 alltså	 kunna	 lista	 samma	 kriterier	 som	 ovan,	 men	 nu	 i	 inverterad	 form:	 	
•
Frånvaron	 av	 öppna	 och	 rättvisa	 val	 med	 allmän	 och	 lika	 rösträtt,	 t	 ex	
genom	 förbud	 mot	 oppositionella	 politiska	 partier	 och	 kandidater,	 systematiskt	 valfusk,	 begränsad	 eller	 graderad	 rösträtt	
•
”Ineffektiva”	 val	 i	 bemärkelsen	 att	 det	 i	 själva	 verket	 är	 personer	 som	 inte	
är	 valbara	 som	 styr	 landet,	 alternativt	 att	 inbördeskrig	 innebär	 att	 den	 valda	 regeringen	 inte	 har	 kontroll	 över	 sitt	 territorium	 	
•
Omfattande	 förtryck	 och	 repression	 i	 syfte	 att	 kränka	 åsikts-‐,	
organisations-‐	 och	 mötesfriheten	
	 Även	 om	 frånvaron	 av	 demokrati	 är	 det	 som	 definierar	 en	 diktatur	 betyder	 det	 inte	 att	 alla	 diktaturer	 är	 likadana.	 Det	 finns	 flera	 sätt	 att	 institutionalisera	 en	 diktatur,	 vilket	 vi	 nu	 ska	 titta	 närmare	 på.	
Typer	 av	 icke-‐demokratiska	 regimer	 	
Lite	 förenklat	 kan	 vi	 skilja	 mellan	 tre	 typer	 av	 principer	 för	 maktfördelning	 som	 historiskt	 sett	 har	 dominerat:	 arvsrätt,	 vapenmakt	 och	 val.1	 Den	 första	 principen,	 arvsrätten,	 är	 det	 utmärkande	 kännetecknet	 på	 det	 rena	 kungadömet,	 eller	
	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	
1 Detta avsnitt baseras i allt väsentligt på Teorell (2010a), vilket i sin tur är baserad på Hadenius och Teorell (2007); se även Wahman m.fl. 2013
618
Bilaga 9
	
12	
monarkin.	 All	 makt	 koncentreras	 till	 en	 monark,	 furste,	 kejsare	 eller	 dylikt,	 och	 går	 sedan	 i	 arv	 inom	 familjen.	 Denna	 arvsrätt	 behöver	 inte	 vara	 baserad	 på	 förstfödslorätt	 (”primogenitur”),	 det	 vill	 säga	 att	 kronan	 alltid	 går	 i	 arv	 från	 monarken	 till	 någon	 av	 dennes	 direkta	 arvingar.	 I	 exempelvis	 de	 monarkiska	
Gulfstaterna,	 såsom	 Kuwait,	 Saudiarabien	 och	 Förenade	 Arabemiraten,	 sker	 i	 stället	 överföringen	 av	 styresrätten	 vid	 monarkens	 död	 genom	 att	 ett	 utvidgat	 familjeråd	 sammankallas,	 där	 den	 mest	 lämpade	 kandidaten	 för	 uppgiften	 vaskas	 fram	 inom	 kungasläkten	 (Herb	 1999).	 	 Den	 andra	 principen,	 vapenmakten,	 är	 det	 utmärkande	 kännetecknet	 för	 en	 militärregim,	 med	 nutida	 exempel	 i	 Eritrea	 eller	 Fiji.	 Noga	 räknat	 kan	 en	 militärregim	 definieras	 som	 en	 där	 ”militära	 officerare	 är	 viktiga	 eller	 avgörande	 politiska	 aktörer	 i	 kraft	 av	 faktiskt	 utövande	 av	 eller	 hot	 om	 våld”	 (Nordlinger	 1977,	 2).	 Man	 kan	 med	 andra	 ord	 inte	 alltid	 omedelbart	 identifiera	 en	 militärregim	 på	 att	 statschefen	 bär	 uniform	 eller	 att	 en	 junta	 har	 tagit	 över	 regeringsorganen.	 Subtilare	 former	 av	 indirekt	 styre,	 där	 civila	 presidenter	 fungerar	 som	 militärens	 nickedockor,	 kan	 förekomma.	 I	 dessa	 termer	 har	 till	 exempelvis	 militärens	 inflytande	 i	 Turkiet	 och	 Thailand	 under	 vissa	 perioder	 beskrivits.	 	 Den	 tredje	 principen	 är	 att	 makten	 fördelas	 till	 den	 person	 eller	 det	 parti	 som	 vinner	 ett	 val.	 Detta	 är	 en	 regimkategori	 med	 stora	 variationer.	 Det	 är	 också	 inom	 denna	 kategori	 vi	 finner	 den	 stora	 utmaningen	 när	 det	 gäller	 att	 skilja	 demokratier	 och	 icke-‐demokratier	 åt	 i	 dagens	 värld.	 En	 grundläggande	 distinktion	 måste	 först	 och	 främst	 göras	 mellan	 regimer	 där	 partier	 tillåts	 ställa	 upp	 i	 valen,	 och	 sådana	 där	 partier	 är	 förbjudna	 och	 endast	 enskilda	 individer	 tillåts	 kandidera.	 Den	 senare	 typen	 av	 regimer	 kan	 vi	 kalla	 icke-‐partiregimer.	 Dessa	 regimer	 är	 oftast	 blandformer	 eller	 hybrider	 (vi	 återkommer	 till	 det),	 men	 ett	 exempel	 i	 renodlad	 form	 var	 Maldiverna	 fram	 till	 2005,	 då	 Maldivernas	 Demokratiska	 Parti	 (som	 opererar	 i	 exil	 från	 Sri	 Lanka)	 för	 första	 gången	 lyckades	 få	 10	 av	 sina	 kandidater	 invalda	 i	 parlamentet.	 	 	
619
Bilaga 9
	
13	
Bland	 regimer	 där	 partier	 tillåts	 att	 ställa	 upp	 i	 valen	 måste	 i	 sin	 tur	 en	 distinktion	 göras	 mellan	 dem	 som	 tillåter	 ett	 eller	 flera	 partier	 att	 kandidera.	 Den	 förra	 kategorin	 är	 enpartiregimen,	 som	 det	 finns	 mångtaliga	 exempel	 på	 i	 historien;	 Kuba,	 Kina	 och	 Nordkorea	 är	 kanske	 de	 mest	 omdiskuterade	 fallen	 idag.	 	 De	 typer	 av	 icke-‐demokratiska	 regimer	 (monarkier,	 militär,	 icke-‐parti-‐,	 och	 enpartiregimer)	 som	 hittills	 diskuterats	 skulle	 även	 kunna	 kallas	 ”rena	 diktaturer”	 genom	 att	 de	 saknar	 ett	 av	 den	 moderna	 demokratins	 mest	 centrala	 grundelement:	 flerpartival.	 Regimer	 som	 tillåter	 detta,	 men	 där	 valen	 samtidigt	 är	 behäftade	 med	 fusk	 eller	 oegentligheter	 med	 följd	 att	 de	 inte	 kan	 betraktas	 som	 helt	 demokratiska,	 fria	 och	 rättvisa,	 har	 benämnts	 ”flerpartidiktaturer”	 (Teorell	 2010b;	 Wahman	 m.fl.	 2013),	 men	 det	 vanligaste	 språkbruket	 bland	 statsvetare	 är	 att	 i	 stället	 tala	 om	 elektorala	 autokratier	 (Schedler	 2002;	 2006).	 	 	 Här	 kan	 man	 identifiera	 åtminstone	 två	 underkategorier.	 Det	 som	 kallas	 för	 ”hegemoniska”	 elektorala	 autokratier	 behärskas	 av	 ett	 dominerande	 parti,	 som	 har	 nästintill,	 om	 än	 inte	 fullständigt,	 monopol	 på	 den	 politiska	 makten	 och	 är	 beredda	 att	 bruka	 nästan	 alla	 medel	 för	 att	 behålla	 den.	 Exempel	 på	 detta	 är	 Democratic	 Party	 of	 Equatorial	 Guinea	 (PDGE)	 i	 Ekvatorial-‐Guinea	 och	 PAP	 (People’s	 Action	 Party,	 ”Folkets	 aktionsparti”)	 i	 Singapore.	 Skillnaden	 mellan	 den	 här	 typen	 av	 elektoral	 autokrati	 och	 en	 ”ren	 diktatur”	 är	 ofta	 i	 huvudsak	 att	 man	 genomför	 formella	 flerpartival	 men	 dessa	 saknar	 reell	 betydelse.	 	 I	 den	 andra	 underkategorin,	 ”konkurrensutsatta”	 (competitive	 på	 engelska)	 elektorala	 autokratier,	 är	 valen	 mer	 ”på	 riktigt”	 även	 om	 oppositionen	 inte	 ges	 samma	 chanser	 som	 det	 styrande	 partiet.	 Det	 finns	 det	 emellertid	 ett	 mycket	 starkare	 element	 av	 öppen	 konkurrens	 mellan	 partierna,	 oftare	 en	 mycket	 friare	 media	 och	 offentlig	 debatt,	 samt	 vanligen	 betydligt	 mindre	 grad	 av	 politiskt	 motiverad	 repression	 jämfört	 med	 den	 hegemoniska	 varianten,	 även	 om	 valens	 kvalitet	 och	 de	 allmänna	 medborgerliga	 rättigheterna	 fortfarande	 lämnar	 för	 mycket	 att	 önska	 för	 att	 man	 ska	 kunna	 definiera	 landet	 som	 en	 demokrati.	
620
Bilaga 9
	
14	
Nutida	 exempel	 på	 detta	 är	 Burkina	 Faso,	 Guatemala,	 Malawi,	 Kenya,	 Pakistan,	 Kosovo,	 Ryssland,	 och	 Venezuela.	 	 Sammanfattningsvis	 kan	 vi	 alltså	 urskilja	 sex	 typer	 av	 icke-‐demokratiska	 regimer:	 monarkier,	 militärdiktaturer,	 icke-‐partiregimer,	 enpartiregimer	 och	 hegemoniska	 respektive	 konkurrensutsatta	 elektorala	 autokratier.	 Men	 självklart	 förekommer	 även	 blandformer	 av	 dessa,	 så	 kallade	 hybrider.	 Figur	 2	 ger	 en	 överskådlig	 bild	 av	 regimtyperna	 (rutorna)	 och	 deras	 hybridvarianter	 (de	 gråa	 zoner	 där	 rutorna	 korsar	 varandra).	 	 	
Figur	 2.	 Typer	 av	 icke-‐demokratiska	 regimer	 	 	
	
	
	
	
Källa:	 Wahman	 m.fl.	 (2013,	 27).	
	
	
	
	
Enpartisystem	
	
Militärdiktaturer	
	
Monarkier	
	
Icke-‐partisystem	
	
Elektorala	
autokratier	
621
Bilaga 9
	
15	
	 En	 hybrid	 är	 till	 exempel	 den	 militära	 enpartistaten,	 där	 Syrien	 är	 ett	 nutida	 exempel,	 men	 en	 vanligare	 blandform	 idag	 är	 det	 militära	 flerpartisystemet,	 där	 militären	 i	 praktiken	 styr	 men	 där	 partier	 ändå	 tillåts	 kandidera	 i	 allmänna	 val,	 såsom	 i	 Algeriet	 och	 i	 Sudan.	 Som	 redan	 nämnts	 förekommer	 sällan	 icke-‐ partiregimen	 i	 renodlad	 form,	 men	 monarkiska	 regimer	 tillåter	 ibland	 valda	 parlament	 utan	 förekomst	 av	 politiska	 partier	 som	 i	 exempelvis	 i	 Sverige	 och	 i	 England	 innan	 masspartiernas	 framväxt	 i	 mitten	 och	 slutet	 av	 1800-‐talet.	 I	 dag	 förekommer	 den	 i	 flera	 gulfstater	 (Bahrain,	 Kuwait	 och	 Oman).	 Uganda	 var	 under	 en	 längre	 tid	 ett	 exempel	 på	 en	 annan	 hybridform:	 den	 militära	 icke-‐ partiregimen.	 	 Inom	 huvudkategorin	 icke-‐demokratier	 finns	 det	 alltså	 en	 rad	 typer	 av	 regimer	 så	 som	 militärregim	 och	 enpartistat	 och	 hybrider.	 Samtidigt	 finns	 det	 en	 stor	 grad	 av	 variation	 när	 det	 gäller	 i	 vilken	 grad	 de	 har	 (o)demokratiska	 kvaliteter.	 	 Med	 ett	 visst	 mått	 av	 generalisering	 kan	 man	 säga	 att	 de	 ”rena	 diktaturerna”	 är	 mer	 odemokratiska	 än	 de	 elektorala	 autokratierna,	 och	 inom	 den	 senare	 kategorin	 är	 de	 konkurrensutsatta	 minst	 odemokratiska.	 Men	 i	 viss	 mån	 finns	 det	 också	 överlappningar	 mellan	 de	 olika	 typerna	 (en	 viss	 militärregim	 kan	 vara	 mindre	 odemokratisk	 än	 en	 viss	 enpartistat	 och	 omvänt).	 Detta	 handlar	 delvis	 om	 de	 olika	 dimensioner	 som	 kan	 räknas	 in	 som	 demokratiska	 kvaliteter,	 som	 till	 exempel	 om	 hur	 fria	 och	 demokratiska	 olika	 sfärer	 är	 som	 media,	 politiska	 partier,	 val,	 och	 civilsamhälle.	 	 Detta	 spär	 ytterligare	 på	 behovet	 av	 ett	 nyanserat,	 graderat	 mätinstrument	 för	 olika	 demokratiska	 kvaliteter.
Utveckling	 över	 tid	
Att	 de	 ibland	 kan	 tyckas	 subtila	 val	 vi	 gör	 i	 gränsdragningsproblematiken	 dessutom	 kommit	 att	 bli	 allt	 mer	 avgörande	 för	 hur	 världens	 länder	 ska	 klassificeras	 framgår	 av	 Figur	 3.	 På	 1970-‐talet	 dominerades	 världens	 auktoritära	 stater	 av	 ”rena	 diktaturer”,	 framför	 allt	 i	 form	 av	 militärdiktaturer	 och	 enpartisystem.	 Men	 så	 är	 inte	 längre	 fallet.	 Sedan	 kalla	 krigets	 slut	 och	 de	 kommunistiska	 enpartistaternas	 fall	 har	 det	 vanligaste	 sättet	 att	
622
Bilaga 9
	
16	
institutionalisera	 en	 diktatur	 på	 blivit	 att	 ”klä	 ut	 den”	 till	 demokrati.	 Idag	 finner	 vi	 att	 världen	 har	 några	 få	 enpartistater	 och	 monarkier	 kvar	 samt	 dryga	 10-‐talet	 militärdiktaturer	 medan	 över	 60	 länder	 är	 auktoritära	 stater	 i	 demokratiskt	 förklädnad.	 Med	 andra	 ord:	 den	 elektorala	 autokratin	 har	 blivit	 den	 dominerande	 formen	 för	 icke-‐demokratiskt	 styre.	 	 	 Detta	 innebär	 i	 sin	 tur	 att	 man	 bör	 vara	 försiktig	 med	 att	 tala	 om	 utvecklingen	 över	 tid	 i	 termer	 av	 hur	 många	 länder	 i	 världen	 som	 idag	 är	 demokratier	 och	 hur	 många	 som	 är	 diktaturer,	 eller	 icke-‐demokratier.	 Gränsdragningen	 mellan	 dessa	 har	 nämligen	 kommit	 att	 bli	 mycket	 flytande.	 Figur	 3	 baseras	 på	 en	 empirisk	 undersökning	 av	 var	 flertalet	 ledande	 klassificeringar	 av	 världens	 politiska	 system	 placerar	 denna	 skiljelinje	 längs	 en	 underliggande	 demokratiskala	 (se	 Wahman	 m.	 fl.	 2013).	 Men	 denna	 brytpunkt	 är	 inte	 grundad	 på	 någon	 principiellt	 genomtänkt	 begreppslig	 distinktion,	 utan	 som	 sagt	 på	 empirisk	 praxis,	 och	 har	 därför	 angivits	 som	 en	 streckad	 linje	 i	 figuren.	 För	 att	 beskriva	 demokratiutvecklingen	 i	 världen	 bör	 man	 alltså	 i	 stället	 vända	 sig	 direkt	 till	 den	 underliggande	 demokratiskalan.	 Vi	 vänder	 oss	 därför	 nu	 till	 frågan	 om	 hur	 en	 sådan	 kan	 utformas	 och	 göras	 mätbar.	 	
Figur	 3.	 Regimtypernas	 utbredning	 över	 tid	 	
	
	
Källa:	 Hadenius	 &	 Teorell	 (2007,	 149),	 men	 med	 informationen	 uppdaterad	 till	 2010	 (Wahman	 m.	 fl.	 2013).	
623
Bilaga 9
	
17	
3.	 Att	 mäta	 demokrati	 och	 diktatur	
Gränsdragningsproblematiken	 mellan	 demokrati	 och	 icke-‐demokrati	 blir	 särskilt	 akut	 ifråga	 om	 de	 så	 kallade	 konkurrensutsatta	 elektorala	 autokratierna.	 Dessa	 är	 som	 diskuterats	 ovan,	 till	 sin	 institutionella	 struktur	 slående	 lika	 de	 politiska	 system	 i	 världen	 som	 brukar	 betraktas	 som	 etablerade	 demokratier.	 Val	 med	 allmän	 och	 lika	 rösträtt	 hålls	 regelbundet	 där	 flera	 partier	 tillåts	 kandidera,	 och	 de	 som	 väljs	 intar	 i	 regel	 landets	 ledande	 befattningar.	 Valen	 är	 alltså	 i	 denna	 bemärkelse	 inte	 bara	 på	 papperet	 öppna	 utan	 dessutom	 ”effektiva”.	 	 	 Problemet	 är	 bara	 att	 spelplanen	 är	 så	 snedvriden	 av	 fusk	 och	 institutionella	 fördelar	 för	 det	 parti	 som	 sitter	 vid	 makten	 att	 någon	 egentligen	 konkurrens	 vid	 valurnorna	 egentligen	 inte	 äger	 rum.	 Systematiskt	 våld	 eller	 trakasserier	 av	 oppositionen	 samt	 en	 begränsad	 mediafrihet	 innebär	 i	 regel	 att	 de	 politiska	 fri-‐	 och	 rättigheterna	 kränks	 även	 mellan	 valen.	 I	 dessa	 avseenden	 är	 det	 alltså	 ingen	 tvekan	 om	 att	 elektorala	 autokratier	 är	 mindre	 demokratiska	 än	 de	 länder	 som	 brukar	 anses	 leva	 upp	 till	 demokratins	 baskriterier.	 Men	 hur	 mycket	 mindre	 demokratiska	 är	 de?	 Går	 det	 att	 dra	 en	 gräns	 som	 på	 ett	 tveklöst	 sätt	 skiljer	 dem	 från	 ”demokratierna”?	 Är	 det	 entydigt	 så	 att	 Zambia	 är	 en	 demokrati	 medan	 Armenien	 är	 en	 elektoral	 autokrati	 –	 eller	 är	 det	 tvärtom?	 Problemet	 illustrerades	 i	 Figur	 1	 med	 den	 gråzon	 som	 ritats	 in	 mellan	 demokrati	 och	 elektoral	 autokrati.	 	 	 Medan	 det	 relativt	 enkelt	 går	 att	 dra	 en	 kvalitativ	 gräns	 mellan	 demokratier	 å	 ena	 sidan	 och	 ”rena	 diktaturer”	 (enparti,	 icke-‐parti,	 monarkier	 och	 militärdiktaturer)	 å	 den	 andra	 på	 rent	 institutionella	 grunder,	 finns	 det	 ingen	 motsvarande	 entydig	 demarkationslinje	 mellan	 demokratier	 och	 elektorala	 autokratier.	 Däremot	 är	 det	 högst	 rimligt	 att	 diskutera	 graden	 av	 demokratiska	 kvaliteter	 i	 dessa	 regimer,	 där	 alltså	 vissa	 länder	 hamnar	 närmare	 den	 autokratiska	 polen,	 andra	 närmare	 den	 demokratiska.	 	
624
Bilaga 9
	
18	
Strategier	 för	 att	 mäta	 demokrati	
Det	 finns	 ett	 antal	 metodologiska	 vägval	 man	 ställs	 inför	 om	 man	 vill	 försöka	 åstadkomma	 ett	 mått	 på	 hur	 demokratiskt	 ett	 lands	 politiska	 system	 är.	 Ett	 första	 sådant	 vägval	 gäller	 om	 man	 enbart	 ska	 titta	 på	 så	 kallade	 ”objektiva”	 indikatorer,	 dvs.	 sådana	 som	 är	 mätta	 i	 fysiska	 storheter	 som	 antal,	 procent	 eller	 dollars,	 eller	 om	 man	 ska	 förlita	 sig	 på	 ”subjektiva”	 indikatorer,	 dvs.	 sådana	 som	 vilar	 på	 enskilda	 individers	 bedömningar.	 Det	 kanske	 mest	 citerade	 exemplet	 på	 ett	 demokratimått	 som	 uteslutande	 bygger	 på	 objektiva	 indikatorer	 är	 Vanhanen	 (2000).	 Detta	 mycket	 enkla	 index	 bygger	 på	 två	 indikatorer:	 andelen	 röster	 som	 inte	 tillföll	 det	 största	 partiet	 i	 det	 senaste	 valet,	 samt	 andelen	 av	 landets	 befolkning	 i	 ”rösträttssför	 ålder”	 som	 gick	 och	 röstade.	 Tanken	 är	 att	 den	 första	 indikatorn	 ska	 mäta	 graden	 av	 partikonkurrens	 vid	 valen,	 och	 att	 den	 andra	 ska	 mäta	 hur	 inkluderande	 systemet	 är.	 	 Den	 metodologiska	 fördelen	 med	 ett	 mått	 baserat	 på	 rent	 objektiva	 indikatorer	 är	 lätt	 att	 inse.	 Eftersom	 inslaget	 av	 tolkning	 eller	 subjektiv	 bedömning	 är	 minimalt	 minimeras	 risken	 för	 godtycke	 i	 var	 ett	 visst	 land	 ska	 placeras	 på	 demokratiskalan.	 Det	 faktum	 att	 båda	 indikatorerna	 anges	 i	 procent	 innebär	 dessutom	 att	 samma	 underliggande	 skala	 utan	 problem	 kan	 jämföras	 över	 både	 tid	 och	 rum.	 Samtidigt	 lider	 den	 objektiva	 strategin	 av	 ett	 fundamentalt	 problem,	 nämligen	 att	 en	 väldigt	 stor	 del	 av	 demokratins	 baskriterier	 inte	 går	 att	 fånga	 med	 information	 av	 detta	 slag	 (Munck	 &	 Verkuilen	 2002;	 Hadenius	 &	 Teorell	 2005b;	 Bowman	 f.	 fl.	 2005).	 Förekomsten	 av	 valfusk	 är	 exempelvis	 något	 som	 Vanhanens	 (2000)	 index	 inte	 alls	 tar	 hänsyn	 till,	 och	 fångas	 bara	 upp	 indirekt	 i	 den	 mån	 det	 ger	 ett	 direkt	 avtryck	 i	 valresultatet.	 Om	 de	 valda	 ledarna	 sedan	 verkligen	 är	 de	 som	 utövar	 makten	 är	 en	 annan	 av	 flera	 centrala	 aspekter	 som	 inte	 fångas	 upp,	 liksom	 betydelsen	 av	 att	 fri-‐	 och	 rättigheter	 garanteras	 även	 i	 perioder	 mellan	 valen.	 	 För	 att	 kunna	 fånga	 upp	 dessa	 mycket	 betydelsefulla	 aspekter	 av	 demokratibegreppet	 tvingas	 man	 vända	 sig	 till	 bedömningar	 gjorda	 av	 experter.	 Dessa	 är	 förvisso	 inte	 invändningsfria.	 Det	 största	 problemet	 som	 vidlåder	 dem	 är	 att	 man	 aldrig	 kan	 vara	 helt	 säker	 på	 att	 en	 bedömares	 svar	 är	 tillförlitligt	 och	
625
Bilaga 9
	
19	
korrekt.	 Olika	 bedömare	 kan	 dessutom	 uppfatta	 en	 fråga	 eller	 indikator	 på	 olika	 sätt,	 vilket	 kan	 leda	 till	 jämförbarhetsproblem.	 Samtidigt	 är	 den	 stora	 fördelen	 med	 subjektiva	 bedömningar	 att	 alla	 aspekter	 av	 det	 diversifierade	 demokratibegreppet	 kan	 fångas	 upp.	 	 	 Inte	 minst	 gäller	 detta	 de	 aspekter	 som	 brukar	 benämnas	 som	 ”icke	 observerbara”	 (unobservables	 på	 engelska).	 En	 illustration	 kan	 hämtas	 från	 demokratikriteriet	 informationsfrihet.	 Det	 brukar	 vanligen	 tolkas	 som	 att	 bland	 annat	 ska	 journalister	 vara	 fria	 att	 rapportera	 i	 media	 utan	 att	 utsättas	 för	 påtryckningar,	 hot	 om	 våld,	 eller	 faktiskt	 våld,	 tortyr	 och/eller	 fängelse.	 Men	 detta	 låter	 sig	 inte	 enkelt	 mätas	 eftersom	 antalet	 journalister	 som	 faktiskt	 hotas	 eller	 fängslas	 varje	 år	 är	 nära	 noll	 i	 både	 utpräglade	 demokratier	 som	 Sverige	 och	 i	 extrema	 diktaturer	 som	 Nordkorea.	 Vad	 man	 egentligen	 vill	 veta	 för	 att	 få	 information	 om	 graden	 av	 demokratisk	 kvalité	 på	 en	 sådan	 indikator	 är:	 Om	 en	 journalist	 rapporterar	 något	 negativt	 om	 de	 styrande,	 hur	 stor	 är	 då	 sannolikheten	 att	 denna	 journalist	 utsätts	 för	 hot	 eller	 faktiskt	 våld?	 	 Den	 typen	 av	 frågor	 kan	 man	 få	 experter	 att	 bedöma	 på	 ett	 systematiskt	 jämförbart	 sätt	 om	 undersökningen	 genomförs	 inom	 ramen	 för	 vetenskapligt	 accepterade	 procedurer.	 	 På	 metodologiskt	 språkbruk	 kan	 man	 alltså	 säga	 att	 medan	 objektiva	 indikatorer	 premierar	 reliabilitet	 är	 de	 subjektivas	 styrka	 en	 fråga	 om	 validitet.	 Om	 man	 bestämmer	 sig	 för	 att	 basera	 sin	 demokratimätning	 på	 subjektiva	 omdömen	 måste	 man	 även	 träffa	 ett	 annat	 metodologiskt	 val:	 om	 man	 ska	 förlita	 sig	 på	 utlåtanden	 från	 strategiskt	 utvalda	 experter	 eller	 använda	 sig	 av	 opinionsundersökningar	 med	 representativa	 urval	 av	 hela	 befolkningen.	 Det	 kan	 vid	 första	 anblicken	 tyckas	 självklart	 att	 medborgarna	 själva	 borde	 få	 vara	 med	 och	 bedöma	 huruvida	 deras	 politiska	 styrelseskick	 bör	 betraktas	 som	 demokratiskt	 eller	 inte.	 Och	 rent	 principiellt	 är	 det	 svårt	 att	 invända	 mot	 ett	 sådant	 tillvägagångssätt.	 Det	 finns	 dock	 ett	 praktiskt	 motargument:	 tillförlitliga	 opinionsundersökningar	 är	 per	 definition	 en	 nyttighet	 som	 bara	 kan	 uppbringas	 i	 demokratier	 (och	 för	 den	 delen	 i	 relativt	 nya	 demokratier,	 eftersom	 opinionsundersökningar	 inte	 kan	 göras	 retrospektiva).	 Därmed	 inte	 sagt	 att	 det	
626
Bilaga 9
	
20	
inte	 skulle	 gå	 att	 göra	 opinionsundersökningar	 i	 någon	 form	 av	 icke-‐ demokratiska	 system.	 Men	 kvalitén	 och	 tillförlitligheten	 skulle	 sjunka	 ju	 längre	 ned	 på	 den	 demokratiska	 skalan	 man	 hamnar.	 Detta	 är	 ett	 argument	 för	 att	 använda	 sig	 av	 expertbedömningar	 hellre	 än	 opinionsundersökningar	 som	 underlag	 för	 demokratimätning.	
Existerande	 demokratimått	
Några av världens ledande demokratimätningsprojekt finns listade i Tabell 1 nedan. Dessa skiljer sig från varandra i flera viktiga avseenden, men syftet här är inte att göra någon utförlig översikt (se t.ex. Munck & Verkuilen 2002; Hadenius & Teorell 2005b; Coppedge m.fl. 2011) utan att presentera en bakgrund till vårt eget demokratimätningsprojekt i nästa avsnitt. Till att börja med kan vi konstatera att de ledande demokratimätningsprojekten har högst varierande täckningsgrad över tid. Medan några av de nyaste (Bertelsmann, EIU) endast täcker delar av 2000-‐talet, går de med längst täckning (Polity, Vanhanen) ända tillbaka till tidigt 1800-‐tal. För det andra ser vi att merparten av de ledande måtten ser skillnaden mellan demokrati och diktatur som en gradskillnad, även om skalan denna gradering fångas upp efter kan variera )exempelvis 0-‐10, 1-‐7, 0.100 etc). Endast Przeworski m. fl. (2000), vilket diskuterades ovan, presenterar ett dikotomt demokratimått, som alltså bara antar värdena 0 (diktatur) eller 1 (demokrati).
Tabell	 1.	 Ledande	 demokratimätningsindex	 	
	 Index	
	 Startår	
	 Skala	
Typ	 av	 indikatorer	
Typ	 av	 bedömningar	
	 Disaggregering	
Bertelsmann	 2003	 0–10	 Subjektiva	 Experter	 5	 komponenter	 Economist	 Intelligence	 Unit	 (EIU)	
2006	 0–10	 Subjektiva	 Experter	 och	 medborgare	
5	 komponenter	
Freedom	 House	 (FH)	
1972	 1–7	 Subjektiva	 Experter	 2	 komponenter;	 7	 subkomponen-‐ ter	 (sedan	 2006)	
Polity	
1800	 -‐10–+10	 Subjektiva	 Experter	 5	 komponenter	
Przeworski	 m.	 fl.	 	 1946	 [0,1]	 Objektiva	 	 —	 4	 komponenter	 Vanhanen	 1810	 0-‐100	 Objektiva	 —	 2	 komponenter	
	
627
Bilaga 9
	
21	
För	 det	 tredje	 framgår	 att	 de	 flesta	 i	 termer	 av	 vilka	 indikatorer	 som	 används	 kommit	 att	 prioritera	 validiteten	 framför	 reliabiliteten.	 Förutom	 Vanhanen	 (2000)	 och	 Przeworski	 m.	 fl.	 (2000),	 som	 vi	 redan	 diskuterat,	 baserad	 de	 således	 i	 avgörande	 utsträckning	 på	 bedömningar	 gjorda	 av	 experter	 i	 olika	 former.	 	 Bland	 dem	 som	 använder	 sig	 av	 experter	 kan	 vi	 vidare	 konstatera	 att	 endast	 ett	 index,	 Economist	 Intelligence	 Unit,	 använder	 sig	 av	 opinionsundersökningar	 med	 vanliga	 medborgare.	 Detta	 är	 en	 egenskap	 som	 gör	 detta	 mått	 exklusivt,	 men	 innebär	 samtidigt	 den	 begränsning	 som	 ovan	 nämndes:	 antalet	 länder	 som	 kan	 täckas	 in	 är	 avsevärt	 mindre,	 och	 mycket	 av	 de	 data	 som	 EIU	 presenterar	 är	 baserat	 på	 estimat	 (gissningar)	 av	 hur	 de	 tror	 medborgarna	 skulle	 svarat	 på	 enkätfrågor	 som	 i	 praktiken	 aldrig	 har	 ställts	 till	 dem.	 	 Slutligen	 är	 en	 utmärkande	 egenskap	 för	 flertalet	 av	 dessa	 mätningar	 att	 de	 endast	 tillåter	 begränsad	 disaggregering.	 Detta	 innebär	 att	 man	 som	 användare	 i	 huvudsak	 får	 hålla	 tillgodo	 med	 ett	 övergripande	 demokratiindex,	 tillsammans	 med	 omkring	 fem	 komponenter	 som	 konstituerar	 detta	 index.	 Med	 undantag	 för	 Przeworski	 m.	 fl.	 (2000),	 vars	 demokratimått	 alltså	 är	 dikotomt,	 och	 Vanhanen	 (2000),	 som	 endast	 bygger	 på	 två	 komponenter,	 innebär	 det	 att	 man	 utifrån	 en	 förändring	 av	 ett	 aggregerat	 indexvärde	 inte	 kan	 sluta	 sig	 till	 vilken	 händelse	 eller	 reform	 i	 landet	 ifråga	 som	 föranlett	 förändringen.	 Till	 detta	 kan	 även	 tillägas	 ett	 besläktat	 problem:	 vilka	 regler	 och	 principer	 som	 mer	 exakt	 tillämpats	 för	 att	 gå	 från	 enskilda	 indikatorer	 eller	 komponenter	 till	 de	 aggregerade	 indexvärdena	 är	 i	 regel	 svårförståeliga	 eller	 dåligt	 underbyggda.	 Den	 viktigaste	 slutsatsen	 av	 detta	 är	 att	 det	 på	 basis	 av	 existerande	 demokratimått	 är	 svårt	 att	 dra	 några	 exakta	 slutsatser	 om	 vare	 sig	 tillståndet	 i	 ett	 land	 eller	 nyligen	 inträffade	 förändringar	 på	 demokratiområdet.	
4.	 ”Varieties	 of	 democracy”:	 ett	 nytt	 sätt	 att	 mäta	 demokrati	
Varieties	 of	 Democracy	 (V-‐Dem)	 skiljer	 sig	 från	 existerande	 demokratimätningar	 genom	 en	 kombination	 av	 fyra	 olika	 egenskaper:	 	 	
628
Bilaga 9
	
22	
1)	 V-‐Dem	 erkänner	 att	 demokrati	 är	 ett	 begrepp	 med	 många	 dimensioner	 och	 flera	 delvis	 kontrasterande	 ideal	 beroende	 på	 typ	 av	 demokrati	 (som	 diskuterats	 ovan)	 med	 minst	 sju	 huvudinriktningar.	 	 2)	 V-‐Dem	 mäter	 dessa	 olika	 typer	 av	 demokrati	 med	 ett	 stort	 antal	 precisa	 och	 unika	 indikatorer.	 V-‐Dem	 kommer	 således	 att	 erbjuda	 inte	 bara	 7	 demokratiindex,	 som	 i	 sin	 tur	 bygger	 på	 ett	 större	 antal	 komponenter	 utan	 på	 den	 lägsta	 nivån	 mäts	 demokrati	 med	 329	 indikatorer.	 	 3)	 V-‐Dem	 mäter	 demokratins	 alla	 dimensioner	 från	 år	 1900	 till	 nutid	 	 för	 alla	 världens	 suveräna,	 och	 semi-‐suveräna	 politiska	 enheter	 (länder).	 Totalt	 gäller	 det	 206	 politiska	 enheter	 och	 till	 en	 början	 112	 års	 politiska	 historia.	 	 	 4)	 Till	 skillnad	 från	 andra	 aktörer	 så	 är	 V-‐Dem	 fullständigt	 transparent	 i	 mätmetoder	 och	 data	 på	 alla	 nivåer,	 inklusive	 aggregeringsmetoder.	
Demokrati	 som	 flerdimensionellt	 begrepp	
Det	 råder	 enighet	 om	 att	 demokrati	 betyder	 ”folkmakt”	 men	 hur	 denna	 ganska	 vaga	 intuition	 bör	 omsättas	 i	 praktiken	 finns	 inget	 motsvarande	 konsensus.	 I	 vår	 tolkning	 av	 litteraturen	 framträder	 dock	 sju	 huvudtyper	 av	 demokratiprinciper.	 Dessa	 återgavs	 i	 korthet	 ovan	 under	 diskussionen	 av	 demokratins	 bas-‐	 och	 idealkriterier:	 valdemokrati	 (polyarki)	 respektive	 liberal-‐,	 majoritets-‐,	 konsensus-‐,	 deltagar-‐,	 deliberativ-‐	 och	 jämnlikhetsdemokrati.	 Var	 och	 en	 av	 dem	 har	 lite	 olika	 svar	 på	 vad	 som	 krävs	 för	 att	 man	 ska	 kunna	 säga	 att	 folket	 styr	 över	 sig	 självt.	 Det	 förefaller	 oss	 också	 allmänt	 vedertaget	 idag	 inom	 såväl	 vetenskapliga	 som	 andra	 sammanhang	 att	 den	 representativa	 valdemokratin	 är	 ett	 nödvändig	 villkor	 för	 all	 sorters	 demokrati.	 Man	 kan	 således	 illustrera	 den	 begreppsliga	 grunden	 för	 V-‐Dem	 som	 i	 Figur	 4.	
	
	 	 	 	 	
629
Bilaga 9
	
23	
Figur	 4.	 Varianter	 på	 demokrati	
	
	 Källa:	 V-‐Dem	 officiella	 presentationsmaterial,	 se	 bl.	 a.	
https://v-‐dem.net
	
	
	 Flera	 av	 dessa	 demokratityper	 lägger	 vikt	 på	 värden	 som	 står	 i	 viss	 motsättning	 mot	 de	 värden	 som	 betonas	 i	 andra	 modeller.	 Till	 exempel	 är	 det	 ett	 kärnvärde	 i	 den	 majoritetsdemokratiska	 idén	 att	 en	 majoritet	 av	 folket	 ska	 få	 sin	 vilja	 igenom	 utan	 att	 den	 blockeras	 av	 minoriteter	 eller	 särskilda	 aktörer	 med	 vetomakt.	 Detta	 går	 stick	 i	 stäv	 med	 den	 liberaldemokratiska	 grundläggande	 värderingen	 att	 individens	 frihet	 måste	 skyddas	 mot	 majoritetens	 tyranni	 och	 att	 folkmajoritetens	 makt	 därför	 måste	 beskäras	 och	 olika	 minoriteter	 ha	 aktörer	 som	 kan	 lägga	 in	 veto	 under	 lagstiftningsprocesser	 och	 hindra	 den	 exekutiva	 maktens	 utövning.	 På	 samma	 sätt	 finns	 det	 flera	 andra	 spänningar	 mellan	 olika	 demokratitypers	 grundläggande	 värden,	 trots	 att	 de	 alla	 handlar	 om	 att	 förverkliga	 folkmakt	 som	 idé.	 	 	 När	 det	 gäller	 dessa	 delvis	 motstridiga	 målsättningar,	 väljer	 vi	 inom	 V-‐Dem	 att	 sträva	 efter	 att	 mäta	 alla	 typer	 av	 demokrati	 och	 deras	 värdegrund.	 Vi	 gör	 detta	 för	 alla	 världens	 länder	 (och	 några	 till)	 och	 för	 alla	 år	 från	 och	 med	 1900.	 På	 så	 sätt	 kommer	 V-‐Dems	 data	 att	 kunna	 säga	 något	 om	 hur	 demokratiskt	 ett	 land	 är	 i	 alla	 dimensioner	 som	 dessa	 7	 typer	 säger	 sig	 eftersträva.	 Det	 gör	 V-‐Dem	 unikt.	 	 Samtliga	 7	 demokratityper	 bryts	 ner	 i	 sina	 olika	 dimensioner,	 komponenter	
630
Bilaga 9
	
24	
(cirka	 30)	 och	 sub-‐komponenter	 (nästan	 100)	 som	 i	 minskande	 grad	 är	 komplexa	 begrepp	 av	 typen	 rättvisa	 val,	 fri	 media,	 lika	 rättskydd	 för	 män	 och	 kvinnor,	 och	 så	 vidare.	 På	 den	 mest	 disaggregerade	 nivån	 mäts	 dessa	 med	 329precisa	 och	 unika	 indikatorer	 av	 typen	 ”Tillåts	 mer	 än	 ett	 parti	 att	 ställa	 upp	 i	 allmänna	 val?”,”Hur	 stor	 är	 yttrandefriheten	 för	 män	 respektive	 kvinnor?”	 eller	 ”Är	 landet	 fritt	 från	 politiska	 mord?”.	 Dessa	 indikatorer	 har	 dessutom	 väldefinierade	 svarskategorier,	 vilket	 både	 underlättar	 förståelsen	 av	 annars	 rätt	 abstrakta	 indexvärden,	 liksom	 jämförelser	 mellan	 experter,	 länder	 och	 över	 tid.	 Indikatorn	 ”frihet	 från	 politiska	 mord”	 har	 exempelvis	 följande	 svarskategorier:	 	
0:	 Respekteras	 inte	 av	 myndigheterna.	 Politiska	 mord	 sker	 systematiskt	 och	 de	 är	 i	 regel	
både	 beordrade	 och	 godkända	 av	 den	 politiska	 ledningen.	 1:	 Respekteras	 i	 liten	 utsträckning	 av	 myndigheterna.	 Politiska	 mord	 sker	 ofta	 och	 den	
politiska	 ledningen	 försöker	 inte	 aktivt	 att	 motarbeta	 dem.	 2:	 Respekteras	 i	 viss	 utsträckning	 av	 myndigheterna.	 Politiska	 mord	 sker	 emellanåt	 men	
de	 är	 i	 regel	 inte	 beordrade	 eller	 godkända	 av	 den	 högsta	 politiska	 ledningen.	 3:	 Respekteras	 i	 regel	 av	 myndigheterna.	 Politiska	 mord	 sker	 i	 vissa	 enstaka	 fall	 men	 de	
är	 inte	 beordrade	 eller	 godkända	 av	 den	 högsta	 politiska	 ledningen	 4:	 Respekteras	 fullt	 ut	 av	 myndigheterna.	 Politiska	 mord	 sker	 inte.	
	 Det	 är	 också	 ett	 unikt	 samhällsvetenskapligt	 projekt	 med	 avseende	 på	 hur	 mycket	 data	 som	 samlas	 in	 och	 storleken	 på	 det	 nätverk	 av	 forskare	 och	 andra	 experter	 som	 är	 involverade	 i	 datainsamling	 och	 analys.	 V-‐Dem	 är,	 så	 vitt	 vi	 kunnat	 utröna,	 den	 största	 samhällsvetenskapliga	 ansträngningen	 att	 mäta	 demokrati	 någonsin,	 och	 ett	 av	 de	 största	 samarbetsprojekten	 inom	 samhällsvetenskaperna	 allmänt	 sett.	
V-‐Dems	 Datainsamlingsmetodologi	
Inom	 V-‐Dem	 mäter	 vi	 graden	 av	 demokrati	 i	 alla	 världens	 suveräna	 stater	 men	 också	 en	 rad	 semi-‐suveräna	 politiska	 enheter.	 De	 senare	 måste	 ha	 en	 viss	 grad	 av	 autonomi	 gällande	 inrikespolitik	 och	 lagstiftning	 för	 att	 räknas	 med.	 Men	 det	 innebär	 också	 att	 graden	 av	 demokrati	 i	 olika	 dimensioner	 mäts	 också	 i	 enheter	 som	 kolonier,	 och	 detta	 för	 första	 gången	 någonsin.	 Detta	 betyder	 till	 exempel,	
631
Bilaga 9
	
25	
att	 Eritrea	 kodas	 som	 Italiensk	 koloni	 (1900-‐41),	 en	 provins	 i	 Italienska	 Öst-‐ Afrika	 (1936-‐41),	 som	 ett	 Brittiskt	 protektorat	 under	 FN-‐mandat	 (1941-‐51),	 en	 del	 av	 federation	 med	 Etiopien	 (1952-‐62),	 ett	 territorium	 inom	 Etiopien	 (1962-‐ 93),	 och	 suverän	 stat	 (1993-‐).	 Graden	 av	 demokrati	 mäts	 alltså	 i	 samtliga	 dessa	 faser	 av	 Eritreas	 utveckling.2	 	 När	 det	 gäller	 de	 329	 indikatorerna,	 kan	 dessa	 delas	 in	 i	 tre	 kategorier:	 	 	 A)	 Observerbara	 fakta	 som	 återfinnes	 i	 existerande	 datamängder	 eller	 andra	 källor.	 Dessa	 avser	 exempelvis	 konstitutionella	 frågor	 såsom	 valsystem,	 lagstadgad	 rösträtt	 samt	 faktiska	 förhållanden	 som	 röstdeltagande	 och	 antal	 partier	 i	 lagstiftande	 församling.	 Dessa	 indikatorer	 (N=113)	 kodas	 av	 assistenter	 inom	 V-‐Dem	 på	 central	 nivå.	 	 B)	 Observerbara	 fakta	 som	 dock	 oftast	 inte	 kan	 återfinnas	 i	 standardkällor	 (N=65).	 De	 kodas	 därför	 av	 V-‐Dems	 ”landkoordinatörer”	 (country	 coordinators).	 Dessa	 är	 som	 regel	 medborgare	 i	 landet	 ifråga	 och	 yngre	 forskare/forskarstuderande	 som	 känner	 landet	 väl	 och	 har	 tillgång	 till	 lokala	 källor	 (lagstiftning	 med	 mera).	 	 C)	 Till	 slut	 kodar	 vi	 ett	 antal	 subjektiva	 ”utvärderingsindikatorer”	 (N=175).	 Dessa	 rör	 aspekter	 som	 är	 centrala	 för	 graden	 av	 demokrati	 men	 som	 inte	 är	 direkt	 observerbara	 och	 därför	 inte	 motsvaras	 av	 ”objektiva”	 data.	 Ett	 exempel	 gäller	 mediernas	 och	 journalisters	 frihet	 att	 kritisera	 den	 styrande	 makten	 som	 diskuterats	 ovan.	 Andra	 exempel	 kan	 hämtas	 från	 huruvida	 korruption	 eller	 hot	 om	 repression	 påverkade	 många	 väljare,	 eller	 i	 vilken	 grad	 kvinnor	 och	 män	 har	 samma	 rörelse-‐	 och	 yttrandefrihet.	 Dessa	 utvärderande	 indikatorer	 kräver	 ”djup”	 kunskap	 om	 landet	 ifråga	 och	 görs	 därför	 inom	 ramen	 för	 V-‐Dem	 av	 land-‐ experter	 (country	 experts),	 som	 har	 en	 dokumenterad	 expertis	 inom	 sitt	 område.	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	
2	 När	 ett	 land	 tidigare	 utgjorde	 en	 del	 av	 en	 större	 enhet	 som	 upphört	 existera,	 men	 som	 regerades	 på	 ett	 likvärdigt	 sätt	 över	 hela	 det	 forna	 territoriet,	 används	 kodningen	 av	 den	 forna	 staten	 för	 alla	 nuvarande	 stater	 för	 att	 skapa	 tidsserier.	 Detta	 gäller	 till	 exempel	 stater	 i	 det	 forna	 Jugoslavien,	 som	 alla	 får	 samma	 kodning	 som	 Jugoslavien	 har	 för	 åren	 1912	 till	 1991.	 På	 projektets	 hemsida	 kan	 man	 ladda	 ner	 ett	 dokument	 (”Countries”)som	 går	 igenom	 dessa	 principer	 i	 detalj	 och	 varje	 lands	 historia	 så	 som	 vi	 kodar	 den.	
632
Bilaga 9
	
26	
Dessa	 är	 i	 huvudsak	 medborgare	 från	 landet	 (minst	 60%	 av	 dem)	 men	 vi	 rekryterar	 också	 en	 del	 externa	 experter	 (upp	 till	 40%	 som	 regel).	 De	 flesta	 är	 akademiker	 och	 forskare	 som	 har	 publikationer	 och	 dylikt	 på	 sina	 CV	 samt	 akademiska	 positioner	 som	 styrker	 detta.	 För	 att	 ytterligare	 stärka	 sannolikheten	 att	 vi	 får	 data	 som	 ligger	 så	 nära	 sanningen	 som	 möjligt,	 ber	 vi	 5	 oberoende	 experter	 att	 koda	 varje	 indikator	 för	 varje	 land,	 för	 alla	 år.	 Dessa	 175	 indikatorer	 är	 helt	 unika	 för	 V-‐Dem	 och	 har	 aldrig	 tidigare	 funnits	 tillgängliga.	 	 Att	 ha	 5	 experter	 som	 kodar	 varje	 indikator	 för	 varje	 land	 och	 varje	 år	 är	 naturligtvis	 en	 stor	 fördel	 jämfört	 med	 att	 bara	 en	 ha	 en	 expert	 som	 man	 måste	 förlita	 sig	 på	 helt,	 eller	 som	 i	 fallet	 med	 Freedom	 House	 till	 exempel,	 ha	 färre	 kodare	 än	 länder.	 Men	 det	 finns	 ingen	 given	 procedur	 för	 att	 kombinera	 dessa	 expertkodningar	 som	 ibland	 skiljer	 sig	 åt.	 Eftersom	 nästan	 alla	 de	 unika	 V-‐Dem	 indikatorerna	 som	 experterna	 kodar	 bara	 tillåter	 rangordningar	 och	 inte	 innehåller	 avståndsinformation	 är	 ett	 genomsnittligt	 mått	 inte	 det	 önskvärda.	 Vi	 söker	 i	 stället	 efter	 det	 värde	 på	 skalan	 som	 mest	 troligt	 ligger	 närmast	 den	 minsta	 gemensamma	 nämnaren	 i	 landexperternas	 uppfattning.	 	 	 Det	 är	 följaktligen	 ett	 kritiskt	 moment	 i	 V-‐Dems	 strävan	 att	 få	 så	 korrekta	 data	 som	 möjligt	 att	 experterna	 inte	 bara	 är	 kunniga	 utan	 också	 strävar	 efter	 maximalt	 objektiv	 och	 faktabaserad	 kodning.	 Vi	 har	 därför	 delat	 upp	 de	 175	 indikatorerna	 i	 11	 områden	 som	 sträcker	 sig	 från	 val	 och	 exekutivmakten,	 till	 civilsamhället,	 media,	 jämlikhet,	 och	 det	 juridiska	 systemet.	 Som	 regel	 kodar	 en	 expert	 endast	 två	 eller	 tre	 områden,	 vilket	 i	 slutändan	 innebär	 att	 V-‐Dem	 bygger	 på	 ett	 samarbete	 där	 15-‐20	 landexperter	 är	 involverade	 gällande	 varje	 land,	 och	 totalt	 drygt	 3	 000	 landexperter	 deltar	 i	 datainsamlingen.	 	 Med	 bland	 annat	 erfarenhet	 från	 vår	 pilotstudie	 som	 utfördes	 2011	 går	 urvalet	 av	 landexperter	 till	 på	 följande	 sätt:	 Vi	 rekryterar	 först	 en	 ”regionledare”	 (regional	 manager),	 vilket	 är	 en	 forskare	 med	 ursprung	 i	 och	 vanligen	 också	 aktiv	 vid	 en	 institution	 i	 en	 viss	 region	 av	 världen.	 Vi	 har	 i	 dagsläget	 cirka	 30	 sådana	 regionledare.	 I	 samarbete	 med	 dessa	 rekryterar	 vi	 sedan	 de	 nämnda	 landkoordinatörerna.	 Efter	 utbildning	 med	 hjälp	 av	 vårt	 rekryteringsprotokoll	
633
Bilaga 9
	
27	
tar	 sedan	 regionledare	 och	 landkoordinatören	 fram	 en	 lista	 på	 50-‐100	 potentiella	 experter	 där	 deras	 expertis	 indikeras	 och	 dokumenteras,	 och	 förslag	 på	 prioritering	 läggs	 fram.	 Förutom	 högsta	 möjliga	 expertis	 gäller	 också	 önskad	 fördelning	 med	 en	 majoritet	 experter	 med	 ursprung	 och	 uppehållsort	 i	 landet	 ifråga,	 liksom	 att	 personerna	 ifråga	 kan	 förväntas	 vara	 seriösa,	 oberoende	 från	 politiskt	 inflytande,	 och	 att	 de	 kollektivt	 representerar	 en	 variation	 ifråga	 om	 institutionell	 tillhörighet	 och	 bakgrund.	 	 Efter	 en	 genomgång	 på	 central	 nivå	 och	 möjliga	 ändringar	 kontaktas	 sedan	 experter	 från	 den	 listan.	 Kontakten	 sköts	 direkt	 från	 V-‐Dems	 biträdande	 undersökningsledare	 (två	 vid	 Göteborgs	 universitet,	 och	 en	 vid	 University	 of	 Notre	 Dame).	 Från	 detta	 stadium	 behandlas	 all	 information	 om	 experternas	 identitet	 och	 all	 kommunikation	 med	 största	 sekretess,	 speciellt	 med	 hänsyn	 till	 länder	 vars	 politiska	 situation	 utgör	 en	 utmaning.	 Vi	 har	 för	 det	 ändamålet	 byggt	 upp	 separata	 databaser	 med	 flerlagerskydd	 och	 krypteringar	 till	 vilka	 endast	 ett	 fåtal	 inom	 projektet	 har	 tillgång.	 	 Detta	 protokoll	 är	 det	 första	 steget	 vi	 tar	 för	 att	 säkra	 så	 objektiv	 kodning	 av	 alla	 länder	 som	 möjligt.	 Ett	 annat	 steg	 är	 själva	 konstruktionen	 av	 frågebatterierna.	 Här	 har	 V-‐Dem	 arbetat	 med	 en	 process	 i	 många	 steg	 där	 först	 internationellt	 ledande	 forskare	 med	 stor	 erfarenhet	 inom	 respektive	 område	 byggt	 upp	 de	 formulär	 som	 används.	 Dessa	 är	 de	 tretton	 ”projektledarna”	 (project	 managers)	 inom	 varje	 område	 som	 listas	 på	 hemsidan	 för	 projektet.3	 Pilotstudien	 användes	 sedan	 för	 att	 testa	 dessa	 instrument	 i	 12	 länder	 över	 hela	 världen	 varefter	 många	 justeringar	 gjordes,	 och	 även	 de	 regionala	 ledarna	 konsulterades	 i	 många	 fall,	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 3	
Suveränitet	 (Professor	 Michael	 Bernard,	 University	 of	 Florida);	 Formell	 och	 social	 representativitet	 (Professor	 Pamela	 Paxton,	 University	 of	 Texas,	 Austin);	 Val	 (Professor	 Staffan	 I.	 Lindberg,	 Göteborgs	 universitet);	 Exekutivmakten	 (Professor	 Jan	 Teorell,	 Lunds	 universitet),	 Lagstiftningsmakten	 (Professor	 Steven	 Fish,	 UC	 at	 Berkeley);	 Den	 dömande	 makten	 (Professor	 Jeff	 Staton,	 Emory	 University);	 Politiska	 partier	 och	 partisystem	 (Associate	 Professor	 Allen	 Hicken,	 University	 of	 Michigan);	 Media	 (Professor	 Holli	 Semetko,	 Emory	 University);	 Det	 civila	 samhället	 (Professor	 Michael	 Bernard,	 University	 of	 Florida);	 Direktdemokrati	 (Associate	 Professor	 David	 Altman,	 Pontificia	 Universidad	 Católica	 de	 Chile);	 Lokal	 demokrati	 (Professor	 Kelly	 McMann,	 Case	 Western	 Reserve	 University);	 Medborgerliga	 fri-‐	 och	 rättigheter	 (Docent	 Svend-‐Erik	 Skaaning,	 Aarhus	 universitet);	 Politisk	 våld	 och	 valfusk	 (Assistant	 Professor	 Megan	 Reif,	 University	 of	 Colorado);	 samt	 Socio-‐ekonomisk	 jämlikhet	 (Professor	 John	 Gerring,	 Boston	 University)	 	
634
Bilaga 9
	
28	
innan	 den	 slutgiltiga	 formen	 för	 varje	 fråga	 och	 svarsalternativ	 slogs	 fast.	 Översättningar	 har	 sedan	 gjorts	 från	 engelska	 till	 flera	 språk:	 spanska,	 franska,	 ryska,	 portugisiska,	 och	 arabiska	 för	 att	 säkerställa	 att	 experter	 världen	 över	 ska	 kunna	 koda	 på	 så	 lika	 villkor	 som	 möjligt.	 	 Vi	 har	 även	 utvecklat	 en	 ny	 metod	 för	 att	 fånga	 upp	 landexperternas	 grad	 av	 osäkerhet.	 Vi	 ber	 varje	 kodare	 att	 för	 varje	 indikator	 och	 år	 de	 kodar	 också	 ange	 hur	 säkra	 de	 känner	 sig	 på	 att	 det	 svarsalternativ	 de	 angett	 är	 det	 riktiga.	 Skalan	 för	 ”säkerhet”	 löper	 från	 0	 till	 100	 och	 varje	 intervall	 har	 en	 substantiell	 förklaring	 för	 att	 säkerställa	 att	 alla	 kodare	 uppfattar	 den	 på	 någorlunda	 samma	 sätt:	 att	 80%	 säkerhet	 betyder	 samma	 sak	 för	 kodare	 1	 och	 2,	 osv.	 Vi	 har	 även	 utvecklat	 ett	 protokoll	 för	 att	 dels	 med	 algoritmer	 identifiera	 kodare	 som	 kan	 tänkas	 ”fuska”,	 och	 dels	 för	 inspektion	 och	 analys	 av	 data	 av	 de	 regionala	 forskningsledarna,	 vilka	 tänks	 kunna	 identifiera	 uppenbara	 felkodningar	 för	 länderna	 i	 sina	 regioner.	 	 Slutligen	 använder	 vi	 statistisk	 diagnostik	 för	 att	 korrigera	 eventuell	 snedvridning.	 Här	 använder	 vi	 en	 ganska	 omfattande	 ”post-‐survey”	 som	 alla	 kodare	 ombeds	 fylla	 i.	 Den	 inhämtar	 inte	 bara	 en	 rad	 bakgrundsvariabler	 om	 ålder,	 kön,	 utbildning,	 och	 så	 vidare,	 utan	 ställer	 också	 en	 rad	 frågor	 som	 ska	 indikera	 dels	 placering	 på	 höger-‐vänster	 skala,	 och	 dels	 vilka	 dimensioner	 av	 demokrati	 som	 experten	 själv	 tycker	 är	 viktigast.	
Organisation,	 finansiering	 och	 användningsområden	
V-‐Dem	 har	 fyra	 forskningsledare	 (”Principal	 Investigators”):	 förutom	 författarna	 av	 denna	 rapport	 också	 Professor	 Michael	 Coppedge,	 University	 of	 Notre	 Dame,	 Professor	 John	 Gerring,	 Boston	 University.	 	 Projektet	 har	 flera	 finansieringskällor	 för	 själva	 datainsamlingen.	 Svenska	 Utrikesdepartmentet	 har	 gett	 det	 största	 enskilda	 bidraget	 till	 datainsamlingen	 med	 6	 miljoner	 kronor	 vilket	 täcker	 datainsamling	 i	 47	 länder.	 Europeiska	 Kommissionen/EuroAID	 gav	 ett	 ansenligt	 bidrag	 om	 4	 miljoner	 kronor,	 och	
635
Bilaga 9
	
29	
tillsammans	 med	 bidrag	 från	 kanadensiska	 CIDA	 och	 danska	 DANIDA	 medverkar	 de	 till	 datainsamling	 i	 ytterligare	 66	 länder.	 Norska,	 svenska,	 och	 danska	 vetenskapsrådet	 bidrar	 till	 datainsamling	 i	 sammanlagt	 50	 länder.	 Danska	 och	 svenska	 vetenskapsrådens	 bidrag	 ger	 dessutom	 vissa	 medel	 för	 forskning	 till	 3	 danska	 och	 svenska	 forskare	 inom	 V-‐Dem.	 Medfinansiering	 har	 säkrats	 från	 Göteborgs	 universitet	 samt	 från	 Kellogg	 Institute	 på	 University	 of	 Notre	 Dame	 för	 dessa	 insatser.	 Totalt	 finns	 nu	 finansiering	 för	 en	 stor	 majoritet	 av	 världens	 länder	 (163	 i	 skrivande	 stund).	 Vi	 har	 goda	 förhoppningar	 att	 inom	 det	 närmaste	 året	 också	 säkra	 medel	 för	 de	 resterande	 länderna	 i	 världen.	 	 Samtidigt	 har	 Göteborgs	 universitet	 ställt	 betydande	 medel	 tillförfogande	 för	 koordinering	 och	 projektadministration,	 totalt	 cirka	 6	 miljoner	 kronor.	 V-‐Dem	 Institute	 på	 Göteborgs	 universitet	 har	 således	 nu	 två	 heltidsanställda	 biträdande	 undersökningsledare	 som	 i	 huvudsak	 ansvarar	 för	 planering	 och	 koordination	 av	 datainsamlingen	 genom	 de	 30-‐talet	 regionala	 forskningsledarna,	 de	 nu	 150	 landkoordinatörerna,	 och	 de	 snart	 3	 000	 landexperter	 som	 är	 involverade.	 	 Det	 potentiella	 användningsområdet	 för	 en	 demokratimätning	 är	 mycket	 brett.	 Till	 exempel	 gäller	 detta	 analyser	 av	 klassiska	 frågor	 som	 hur	 och	 varför	 demokrati	 uppstår,	 och	 vad	 det	 spelar	 för	 roll	 för	 samhällets	 sociala	 och	 ekonomisk	 utveckling,	 baserat	 på	 ett	 betydligt	 mer	 nyanserat	 och	 fingraderat	 mätinstrument.	 Det	 behöver	 inte	 heller	 vara	 så	 att	 alla	 demokratins	 dimensioner	 leder	 till	 samma	 typer	 av	 utfall.	 Svårigheterna	 med	 att	 belägga	 entydigt	 positiva	 konsekvenser	 av	 demokrati	 på	 exempelvis	 ekonomisk	 utveckling	 skulle	 kunna	 bero	 på	 att	 olika	 demokratidimensioner	 har	 olika	 och	 delvis	 motverkande	 effekter.	 Detta	 har	 ingen,	 på	 grund	 av	 de	 trubbiga	 existerande	 mätinstrumenten,	 hittills	 kunnat	 undersöka.	 	 Det	 andra	 användningsområdet	 av	 särskild	 betydelse	 gäller	 möjligheten	 att	 mer	 precist	 utvärdera	 effekten	 av	 olika	 former	 av	 världssamfundet	 understödda	 demokratireformer.	 Med	 hjälp	 av	 vårt	 mätinstrument	 kommer	 man	 till	 att	 börja	 med	 att	 med	 avsevärt	 större	 exakthet	 kunna	 peka	 ut	 inom	 vilka	 sektorer	 ett	 visst	 lands	 demokratiutveckling	 lider	 av	 problem.	 Därutöver	 kommer	 utvecklingen	
636
Bilaga 9
	
30	
över	 tid	 inom	 olika	 områden	 att	 kunna	 följas,	 så	 att	 både	 framgångsstrategier	 och	 mindre	 lyckade	 interventioner	 kan	 urskiljas.	 	 	 Det	 öppnas	 också	 ett	 helt	 nytt	 forskningsfält	 där	 avsaknaden	 av	 data	 på	 disaggregerad	 nivå	 har	 förhindrat	 forskare	 under	 lång	 tid	 att	 göra	 framsteg.	 Ett	 centralt	 exempel	 är	 demokratiutvecklingens	 sekvenser	 och	 möjliga	 kausala	 samband	 mellan	 demokratins	 olika	 komponenter,	 samt	 möjliga	 spårbundna	 samband	 som	 ger	 olika	 de	 typer	 av	 demokrati	 vi	 ser	 idag.	 Det	 innebär	 även	 nya	 möjligheter	 att	 kunna	 utveckla	 nya	 modeller	 för	 framtidsprognoser	 (så	 kallad	 forecasting).	
5.	 Avslutande	 diskussion	
Som	 avslutning	 vänder	 vi	 oss	 direkt	 till	 Kommittén	 om	 översyn	 av	 exportkontrollen	 av	 krigsmateriel.	 Vi	 anser	 att	 det	 finns	 två	 slutsatser	 av	 vår	 genomgång	 med	 särskild	 praktisk	 betydelse	 för	 Kommitténs	 fortsatta	 arbete.	 Den	 första	 gäller	 frågan	 om	 huruvida	 skillnaden	 mellan	 demokrati	 och	 diktatur	 ska	 definieras	 som	 en	 grad-‐	 eller	 artskillnad.	 Först	 och	 främst	 kan	 man	 hävda	 att	 om	 man	 bestämmer	 sig	 för	 att	 demokrati	 och	 diktatur	 är	 en	 fråga	 om	 artskillnad	 där	 det	 finns	 tydliga	 definierbara	 gränser	 uppstår	 frågan	 om	 man	 ska	 förbjuda	 eller	 begränsa	 export	 till	 alla	 icke-‐demokratier	 (alla	 länder	 som	 inte	 kan	 leva	 upp	 till	 samtliga	 krav	 på	 demokrati)	 eller	 endast	 till	 ”rena”	 diktaturer	 (militärregimer,	 monarkier,	 ickeparti-‐	 och	 enpartisystem).	 Enligt	 det	 första	 synsättet	 skulle	 ungefär	 hälften	 av	 alla	 stater	 i	 världen	 exkluderas	 från	 denna	 typ	 av	 export.	 Det	 skulle	 även	 gälla	 länder	 som	 ligger	 ganska	 nära	 vad	 som	 kan	 sägas	 vara	 demokratier,	 närmare	 bestämt	 konkurrensutsatta	 elektorala	 autokratier	 såsom	 till	 exempel	 Kenya,	 Honduras,	 Liberia,	 Turkiet,	 Ukraina,	 och	 Zambia.	 	 Om	 kommittén	 å	 andra	 sidan	 skulle	 välja	 att	 förbjuda	 eller	 begränsa	 exporten	 till	 ”rena”	 diktaturer	 skulle	 en	 rad	 mer	 eller	 mindre	 auktoritära	 stater	 som	 trots	 allt	 håller	 flerpartival	 kvalificera	 som	 legitima	 mottagare	 av	 krigsmateriel	 trots	 att	 demokratiska	 rättigheter	 kränks	 i	 systematisk	 och	 djupgående	 bemärkelse.	 Detta	 gäller	 till	 exempel	 länder	 som,	 Azerbadjan,	 Etiopien,	 Sudan,	 Tadjikistan,	
637
Bilaga 9
	
31	
och	 Vitryssland.	 Bägge	 alternativen	 ovan	 förefaller	 kunna	 leda	 till	 situationer	 som	 kan	 vara	 svåra	 att	 motivera.	 	 Dessutom	 gör	 en	 dylik	 indelning	 i	 dikotomier	 det	 omöjligt	 att	 ”se”	 och	 dokumentera	 gradvisa	 förändringar	 över	 tid	 som	 kan	 ses	 som	 relevanta.	 Den	 enda	 förändring	 som	 en	 dikotomi	 kan	 visa	 är	 ett	 ”stort	 kliv”	 från	 den	 ena	 kategorin	 till	 den	 andra.	 Det	 är	 dock	 fullt	 möjligt	 att	 tänka	 sig	 ett	 land	 där	 man	 upprätthåller	 på	 pappret	 demokratiska	 val	 under	 lång	 tid	 medan	 andra	 rättigheter	 avsevärt	 försämras	 till	 den	 grad	 att	 svensk	 export	 av	 krigsmateriel	 borde	 ifrågasättas.	 Men	 om	 gränsen	 sätts	 vid	 en	 fast	 definition	 av	 ”rena”	 diktaturer	 skulle	 den	 situationen	 kunna	 leda	 till	 oavsiktlig	 export	 av	 krigsmateriel	 till	 en	 de	 facto	 diktatur	 förklädd	 i	 ”demokratiska”	 institutioner.	 	 	 Den	 andra	 slutsatsen	 med	 praktiska	 implikationer	 gäller	 valet	 av	 mätinstrument	 (oavsett	 om	 en	 dikotom	 eller	 graderad	 demokratisyn	 förespråkas).	 När	 det	 gäller	 frågan	 att	 avgöra	 huruvida	 ett	 lands	 regim	 är	 demokratisk	 eller	 inte,	 en	 ren	 diktatur	 eller	 inte,	 eller	 om	 den	 är	 någon	 form	 av	 elektoral	 autokrati,	 ger	 V-‐Dems	 data	 och	 tillhörande	 forskarlag	 med	 framstående	 internationella	 forskare	 en	 unik	 möjlighet	 att	 göra	 dylika	 bedömningar	 på	 legitim	 grund.	 Mätinstrumentet	 är	 unikt	 känsligt	 för	 variationer	 i	 demokratins	 olika	 dimensioner,	 och	 kan	 dessutom	 visa	 på	 vilka	 underliggande	 komponenter	 och	 specifika	 indikatorer	 som	 uppvisar	 positiva	 eller	 negativa	 värden.	 Att	 datan	 dessutom	 produceras	 i	 huvudsak	 genom	 samarbete	 med	 forskare	 och	 andra	 experter	 varav	 en	 majoritet	 är	 från	 de	 länder	 som	 kodas	 ger	 V-‐Dem	 en	 legitimitet	 och	 genuinitet	 som	 inget	 annat	 mätinstrument	 har.	 	 	 Slutligen	 kan	 V-‐Dems	 årliga	 data	 användas	 för	 att	 också	 avgöra	 på	 ett	 detaljerat	 sätt	 på	 vilka	 områden	 en	 viss	 regim	 rör	 sig	 åt	 det	 mer	 demokratiska	 hållet	 respektive	 blir	 mer	 repressivt.	 Detta	 kan	 vara	 användbart	 i	 att	 avgöra	 huruvida	 ett	 land	 ska	 bli	 föremål	 för,	 eller	 tas	 bort	 från	 en	 lista	 över	 stater	 dit	 svensk	 export	 av	 krigsmaterial	 kan	 tillåtas.	
638
Bilaga 9
	
32	
Referenser	
Bogaards,	 Mathijs.	 2012.	 “Where	 to	 draw	 the	 line?	 From	 degree	 to	 dichotomy	 in	
measures	 of	 emocray.	 Democratization	 	 19(4):	 690-‐712.	 Bowman,	 Kirk,	 Fabrice	 Lehoucq	 &	 James	 Mahoney.	 2005.	 “Measuring	 Political	
Democracy:	 Case	 Expertise,	 Data	 Adequacy,	 and	 Central	 America”,	
Comparative	 Political	 Studies	 38(8):	 939-‐970.	
Collier,	 David	 and	 Robert	 Adcock.	 1999.	 ”Democracy	 and	 Dichotomies:	 A	
Pragmatic	 Approach	 to	 Choices	 about	 Concepts.”	 Annual	 Review	 of	 Political	
Science,	 2:	 537-‐65.	
Coppedge,	 Michael,	 John	 Gerring,	 David	 Altman,	 Michael	 Bernhard,	 Steven	 Fish,	
Allen	 Hicken,	 Matthew	 Kroenig,	 Staffan	 I.	 Lindberg,	 Kelly	 McMann,	 Pamela	 Paxton,	 Holli	 A.	 Semetko,	 Svend-‐Erik	 Skaaning,	 Jeffrey	 Staton	 och	 Jan	 Teorell.	 2011.	 Conceptualizing	 and	 Measuring	 Democracy:	 A	 New	 Approach.	
Perspectives	 on	 Politics	 9	 (02):	 247-‐267.	
Dahl,	 Robert.	 1971.	 Polyarchy.	 New	 Haven:	 Yale	 University	 Press	 Diamond,	 Larry.	 2002.	 “Thinking	 About	 Hybrid	 Regimes.”	 Journal	 of	 Democracy	
13(2):	 21-‐35.	 Elkins,	 Zachary.	 2000.	 ”Gradations	 of	 democracy?	 Empirical	 Tests	 of	 Alternative	
Concpetualizations”,	 American	 Journal	 of	 Political	 Science	 44(2):	 287-‐294.	 Hadenius,	 Axel.	 1992.	 Democracy	 and	 Development.	 Cambridge:	 Cambridge	
University	 Press.	 Hadenius,	 Axel	 &	 Jan	 Teorell.	 2005a.	 “Cultural	 and	 Economic	 Prerequisites	 of	
Democracy:	 Reassessing	 Recent	 Evidence”,	 Studies	 in	 Comparative	
International	 Development	 39(4):	 87-‐106.	
Hadenius,	 Axel	 och	 Jan	 Teorell.	 2005b.	 "Assessing	 Alternative	 Indices	 of	
Democracy."	 In:	 C&M	 Working	 Papers	 6.	 Herb,	 Michael.	 1999.	 All	 in	 the	 Family:	 Absolutism,	 Revolution,	 and	 Democracy	 in	
the	 Middle	 Eastern	 Monarchies.	 Albany:	 State	 University	 of	 New	 York	 Press.	
Huntington,	 Samuel.	 1991.	 The	 Third	 Wave:	 Democratization	 in	 the	 Late	
Twentieth	 Century.	 Norman	 and	 London:	 University	 of	 Oklahoma	 Press.	
Levitsky,	 Steve	 and	 Lucan	 Way.	 2002.	 “The	 Rise	 of	 Competitive	
Authoritarianism,”	 Journal	 of	 Democracy	 13(2):	 51-‐65.	 Levitsky,	 Steve	 and	 Lucan	 Way.	 2010.	 Competitive	 Authoritarianism:	 Hybrid	
Regimes	 After	 the	 Cold	 War.	 Cambridge:	 Cambridge	 University	 Press.	
Lindberg,	 Staffan	 I.	 2006.	 Democracy	 and	 Elections	 in	 Africa.	 Baltimore:	 Johns	
Hopkins	 University	 Press.	 	 Lindberg,	 Staffan	 I.	 (ed.)	 2009.	 Democratization	 by	 Elections:	 A	 New	 Mode	 of	
Transition?.	 Baltimore:	 Johns	 Hopkins	 University	 Press.	 	
Munck,	 Gerardo	 &	 Jay	 Verkuilen.	 2002.	 ”Conceptualizing	 and	 Measuring	
Democracy:	 Evaluating	 Alternative	 Indices.”	 Comparative	 Political	 Studies,	 35(1):	 5-‐34.	 Nordlinger,	 Eric.	 1977.	 Soldiers	 in	 Politics:	 Military	 Coups	 and	 Governments.	
Englewood	 Cliffs:	 Prentice-‐Hall	 Przeworski,	 Adam,	 Michael	 E.	 Alvarez,	 José	 Antonio	 Cheibub,	 and	 Fernando	
Limongi.	 2000.	 Democracy	 and	 Development:	 Political	 Institutions	 and	
Material	 Well-‐being	 in	 the	 World,	 1950-‐1990.	 	 of	 Cambridge	 studies	 in	 the	 theory	 of	 democracy.	 Cambridge:	 Cambridge	 University	 Press.	
639
Bilaga 9
	
33	
Schedler,	 Andreas.	 2002.	 “The	 Menu	 of	 Manipulation.”	 Journal	 of	 Democracy	
13(2):	 36-‐50.	 Schedler,	 Andreas,	 ed.	 2006.	 Electoral	 Authoritarianism:	 The	 Dynamics	 of	 Unfree	
Competition.	 Boulder	 &	 London:	 Lynne	 Rienner.	
Teorell,	 Jan.	 2010a.	 "Demokratisering	 av	 elektorala	 autokratier",	 i	 Widmalm,	
Sten	 &	 Sven	 Oskarsson,	 red.	 Prometokrati:	 Mellan	 diktatur	 och	 demokrati.	 Lund:	 Studentlitteratur.	 Teorell,	 Jan.	 2010b.	 Determinants	 of	 democratization	 :	 explaining	 regime	 change	
in	 the	 world,	 1972-‐2006.	 Cambridge:	 Cambridge	 University	 Press.	
Vanhanen.	 Tatu.	 2000.	 ”A	 new	 dataset	 for	 measuring	 democracy,	 1810-‐1998”,	
Journal	 of	 Peace	 Research	 37(2):	 251-‐265.	
Wahman,	 Michael,	 Jan	 Teorell	 and	 Axel	 Hadenius.	 2013.	 "Authoritarian	 Regime	
Types	 Revisited:	 Updated	 Data	 in	 Comparative	 Perspective",	 Contemporary	
Politics	 19(1):	 19-‐34.	
	 	
641
Bilaga 10
1
Expertrapport till Krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX
Professor Iain Cameron
Introduktion
Jag har blivit ombedd att lämna en rapport med svar på följande frågor:
Huruvida det finns en folkrättslig definition av begreppet demokrati.
Vilka mänskliga rättigheter, inkluderande vilka relevanta MR-konventioner dessa återfinns i, som är av vikt när en bedömning ska göras av huruvida en stat kan betraktas som en ickedemokrati eller inte.
Vad som är att betrakta som "grova och omfattande" kränkningar av mänskliga rättigheter?
(Detta begrepp används i nu gällande riktlinjer för krigsmaterielexporten).
Vidare ska återges vad som framgår av, för frågeställningen, relevant rättspraxis.
För att besvara frågorna har jag undersökt fördrag och andra internationella instrument, internationell rättspraxis, internationell sedvanerätt och doktrin. Jag har också undersökt en del relevant statsvetenskaplig litteratur.
Folkrätten är, i huvudsak, en horisontell rättslig ordning, vilket innebär att stater både skapar folkrätten och är bundna av den. I allmänhet kan inte skyldigheter påtvingas stater utan deras medgivande, uttryckliga eller underförstådda. Folkrätten består av två huvudsakliga regelsystem: internationell sedvanerätt och traktaträtt.1 Internationell sedvanerätt i sin tur består av två delar: en praxis eller beteendemönster av stater och en allmän acceptans att denna praxis är auktoriserade eller obligatorisk (rättsövertygelse). I praktiken anses stater ha samtyckt till internationella sedvanerättsliga regler om inte motsatsen bevisas. Traktater är rättsligt bindande uttryckliga avtal mellan stater som styrs av folkrätten. Numera är traktater den viktigaste folkrättskällan.
Konsekvensen av detta är, enkelt uttryckt, att en definition av demokrati kan ”finnas” inom folkrätt om ett enda bilateralt avtal innehåller en sådan definition. Denna norm binder dock endast de stater som är parter till traktaten i fråga. Det finns ingen regel inom folkrätten som förhindrar stater från att acceptera en skyldighet att etablera och upprätthålla en viss form av styrelseskick, såsom en demokrati.2 Men om man vill ha en bindande definition som är av allmän giltighet, måste denna definition antingen finnas i en traktat med universell, eller åtminstone nästan universell, deltagande, eller i en sedvanerättslig norm. Här kan man konstatera att en regel i ett traktat kan bli en del av den internationella sedvanerätten om vissa krav är uppfyllda, bland annat att regeln är av en "fundamentalt normskapande karaktär" och att det finns ett "omfattande och representativt
1 Internationella domstolen kan, enligt artikel 38 i dess stadga, tillämpa dessa två rättskällor samt ”allmänna rättsgrundsatser” och – för att utröna innehållet i rättsregler - subsidiära källor, dvs rättspraxis och folkrättslig doktrin. 2 Case of Military and Paramilitary Activities (Nicaragua v. USA) (Merits), 1986 ICJ Rep. para. 259.
642
Bilaga 10
2
deltagande" i traktaten och i synnerhet ett sådan deltagande från stater som är "särskilt intresserade”.3
Den traditionella folkrättens syn på demokrati
Traditionell folkrätt har inte behandlat demokrati alls. Som Crawford påpekar, innehåller istället den traditionella folkrätten djupt odemokratiska drag, eller åtminstone regler som tillämpades på ett djupt odemokratiskt sätt.4 Crawford nämner sex exempel på detta.
Det första exemplet som Crawford framhåller är att folkrätten ger den verkställande makten
(i allmänhet statschef/regeringschef och utrikesministern) i stort sett oinskränkta rättigheter att företräda staten i internationella frågor.
Det andra är att nationell lagstiftning, oavsett hur demokratiskt förankrad denna är, inte kan
åberopas som giltig skäl för underlåtenhet att uppfylla internationella åtaganden.
Det tredje exemplet är att staten, genom den verkställande makten, har exklusiv kontroll
över tillgången till internationella rättsmedel (individen ges detta endast när staten har godtagit att individen ges tillgång till internationella rättsmedel såsom skett i t.ex. Europakonventionen för mänskliga rättigheter). Detta medför således att individen inte har några självständiga processuella rättigheter inom folkrätten.
Det fjärde är att den folkrättsliga principen om icke-intervention indirekt skyddar icke-
demokratiska regimer. Denna princip medför t.o.m. att det är förbjudet att använda vapenmakt mot en regim som vidtar våldsamma åtgärder mot sitt eget folk för att bevara sin makt.
Det femte är att den folkrättsliga principen om självbestämmande inte kan åberopas för att
ändra etablerade territoriella gränser.
Det sjätte exemplet är att en stats regering (även en odemokratisk regering) har nästan
obegränsade befogenheter att binda staten för framtiden genom att t.ex. ratificera konventioner.5
Det är uppenbart att det har skett en utveckling sedan slutet av kalla kriget i flera avseende rörande kravet på demokrati inom folkrätt. Bland annat kan man säga att förekomsten av fria, eller någorlunda fria, val har kommit att bli en viktig faktor när stater erkänner maktskiften i andra stater, dvs att en ny regering finns som samtalspartner. Detta får ses som en positiv utveckling utifrån den svenska utrikespolitiska strävan, liksom utifrån försöken att i större utsträckning bygga in etiska värderingar i utrikespolitiken, framförallt genom att större vikt läggs på staters efterlevnad av
3 North Sea Continental Shelf Cases, ICJ Rep. 1969, paras 72-73. 4 Crawford, J., Democracy and International Law, 44 BYBIL 113-133 (1993). 5 A a s, s. 117-118. Man kan nuförtiden lägga till undantag till flera av dessa exempel. Framförallt kan man nämna ”responsibility to protect” begreppet som ett möjligt undantag till icke-interventionsprincipen, Romstadgan och skapandet av internationella brottmålsdomstolen (ICC) som en gräns för en regerings makt över sin egen befolkning och utvecklingarna i statsanvarsreglerna som tas upp nedan.
643
Bilaga 10
3
mänskliga rättigheter.6 Den fortsatta diskussionen av demokratibegreppet inom folkrätten kommer därför att bygga huvudsakligen på MR-konventioner. En utbredd försiktighet finns emellertid kvar så vitt gäller demokratibegreppet och folkrätten. Det bör även påpekas att det inte bara är auktoritära stater som motsätter sig att folkrätten ställer krav på demokrati i ett land. Detta framgår särskilt i kölvattnet av Irakinvasionen där det finns en viss – berättigad – skepsis mot att demokrati används som en förevändning för att invadera ett annat land (sk ”pro-democratic invasion”).7
FN-stadgan och FN:s generalförsamling och demokratibegreppet
FN-stadgan har beskrivits som åtminstone en partiell konstitution för den internationella ordningen/det internationella samfundet. FN är en organisation med nästan universellt medlemskap som har tydliga politiska mål. Det är därför rimligt att börja sitt sökande efter en traktat-baserad definition av demokrati i FN-stadgan. Trots att de inledande orden i FN-stadgan "We the Peoples", åberopar en grundläggande demokratisk princip i form av populär suveränitet, och trots att FN: s generalförsamling upprepade gånger har betonat betydelsen av demokrati,8 finns det inte något uttryckligt krav på demokrati i FN-stadgan. Följden är att stater med djupt odemokratiska regeringar kan bli, och förbli, FN-medlemmar.9
Icke-demokratiska stater har, åtminstone tills demokratiseringsvågen efter slutet på det kalla kriget, i realiteten varit i majoritet i FN. Det framstår därför inte som någon överraskning att varken FN:s generalförsamling eller något underorgan till generalförsamlingen försökt definiera demokratin samt specificera vad en sådan exakt innebär. Tvärtom har ett sådant underorgan, nämligen FN: s kommission för de mänskliga rättigheterna (som numera har transformerats till FN:s MR-råd) förklarat att det finns många olika former av demokrati ).10
Det närmaste generalförsamlingen har kommit att ge en partiell definition av demokratin var under den period då västerländska demokratier dominerade generalförsamlingen. År 1948 antog generalförsamlingen den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna.11Generalförsamlingens resolutioner är inte juridiskt bindande, men man kan ändå hävda att den allmänna förklaringen antingen har uppnått status som internationell sedvanerätt och/eller är att ses som en auktoritativ tolkning av traktaträttsliga förpliktelser som alla världens stater har accepterat., I FN-stadgan (artiklarna 1, 55 och 56) återges nämligen (vaga) mänskliga rättigheter.12
6 Se, t ex angående EU, Khaliq, U. Ethical Dimensions of the Foreign Policy of the EU: a legal appraisal, Cambridge UP, 2008. 7 Se, för en kritisk röst, Marks, S., The Riddle of All Constitutions (OUP, 2003). 8 Se bl a GA Resolution 50/133, 16 Feb 1996, Support by the United Nations system of the efforts of Governments to promote and consolidate new or restored democracies, GA resolution 60/253, 24 May 2006, GA Resolution 66/163, 12 April 2012, Strengthening the role of the United Nations in enhancing periodic and genuine elections and the promotion of democratization. 9 Wheatley, S., Democracy in International Law: A European Perspective, 51 International and Comparative Law Quarterly 225-248, s. 227 (2002). 10 Promotion of the right to democracy, UN Commission on Human Rights, E/CN 4/RES/1999/57, 28 April 1999. Resolutionen hänvisar bl a till den "rika och varierande natur av världens demokratier". 11 GA Res. 217, U.N. GAOR, 3d Sess., U.N. Doc. A/810 (1948). 12 Se t ex Hannum, H. , The Status of the Universal Declaration of Human Rights in National and International Law, 25 Ga. J. Int'l & Comp. L. 287 (1995-1996).
644
Bilaga 10
4
I artikel 21 i allmänna förklaringen anges att "alla har rätt att delta i sitt lands styre, direkt eller genom fritt valda ombud." I samma artikel fastställs också fria val som den enda grunden för regeringars auktoritet: "Viljan av folket skall utgöra grundvalen för statsmakternas myndighet. Denna vilja skall uttryckas i periodiska och verkliga val, som skall vara av allmän och lika rösträtt och skall förrättas genom hemlig omröstning eller likvärdiga fria röstningsförfaranden ".
Demokratikrav som ställs i FN-konventioner om mänskliga rättigheter
Det viktigaste globala traktatet om mänskliga rättigheter på området för politiska rättigheter är den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (IKMPR) från 1966. Den 9 augusti 2013 hade konventionen 167 fördragsslutande stater.13 Konventionen är m.a.o. nära nog universellt antagen.
I artikel 25 i IKMPR föreskrivs att ”Varje medborgare skall ha rätt och möjlighet att utan någon av de åtskillnader som anges i artikel 2 och utan oskäliga inskränkningar a) delta i skötseln av allmänna angelägenheter, direkt eller genom fritt valda ombud, b) rösta och bli vald vid periodiska och reella val, som förrättas på grundval av allmän och lika rösträtt och hemlig röstning, varigenom garanteras att väljarnas vilja fritt kommer till uttryck, samt c) få tillträde på lika villkor till offentlig tjänst i sitt land.” Ordet demokrati nämns alltså inte i artikel 25.
FN:s kommitté för mänskliga rättigheter (FN:s MR-kommitté, eller Kommittén) har inrättats för att övervaka tillämpningen av IKMPR. Genom sin övervakande verksamhet preciserar Kommittén innebörden av kraven i artikel 25. Detta kan ske på tre olika sätt. Dels genom kommentarer som Kommittén lämnar på den rapport som en stat upprättat över situationen för mänskliga rättigheter i staten (vilket sker vart femte år). T ex, har Kommittén haft kritiska kommentarer mot Iran angående rätten att rösta.14 Dels genom beslut i enskilda klagomål som väckts mot stater. Staten i fråga har då godtagit detta förfaringssätt i enlighet med det första fakultativa protokollet till IKMPR. Dels genom att utfärda en sk "allmän kommentar".
Besluten om enskilda klagomål - benämnda "åsikter" - är dock inte, formellt sett, rättsligt bindande Den svenska statens inställning är dock att berörda stater bör lägga stor vikt vid dessa.15 Det har funnits ett antal beslut i vilka Kommittén har funnit att brott föreligger mot artikel 25. Dessa beslut har förtydligat kraven i artikel 25 i särskilda situationer, t.ex. om rätten att kandidera,16 om behörighetskrav för offentliga ämbeten är förenliga med artikeln17 och om ett allmänt förbud för fångar att rösta är kompatibel med artikeln.18
Allmänna kommentarer som antagits av Kommittén är inte rättsligt bindande. Dessa kan dock ses som auktoritativa tolkningar av omfattningen av de skyldigheter som staterna har åtagit sig.19 I den
13 http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-4&chapter=4&lang=en. 14 UN Doc CCPR/C/IRN/CO/3 (2011). 15 Se Justitieminister Beatrice Ask, svar på skriftlig fråga, 2007/08:330 Rättsliga åtgärder efter avvisningen av Alzery och Agiza. 16 Communication No. 314/1988, Bwalya v. Zambia. 17 Se t ex två nya beslut, Communication No. 1226/2003, Korneenko v. Belarus, 29 August 2012 och Communication No. 1744/2007, Narrain et al v. Mauritius, 15 January 2013. 18 Communication No. 1410/2005, Yevdokimov and Rezano v. Russia. 19 Se t ex Shelton, D., The Legal Status of Normative Pronouncements of Human Rights Treaty Bodies, 2011.
645
Bilaga 10
5
allmänna kommentaren till artikel 25 anges ett stort antal olika Förpliktelser som stater har.20 Vissa är tydliga och mycket specifika, medan andra är vagare, eller innebär att alternativa sätt finns för att uppfylla förpliktelserna. Den allmänna kommentaren till artikel 25 kan således inte ses som en enkel "check-lista" över demokratikrav. Följande kommentarer kan göras här.
MR-kommittén anser att rättigheterna i artikel 25 har ett samband med rätten till självbestämmande som återfinns i artikel 1 IKMPR. I enlighet med denna artikel, har ett folk rätt att "fritt bestämma sin politiska ställning och fritt fullfölja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling". Det har varit en livlig debatt inom folkrättslig doktrin om sk "internt" självbestämmande. Vissa har hävdat att en rätt till demokrati är en implicit följd av ordalydelsen "fritt fullfölja"- dvs att det rör sig om en rättighet som är kontinuerlig, och inte utövas en gång för alla.21
MR-kommittén anger (i punkt 9 av den allmänna kommentaren) att "Äkta regelbundet återkommande val i enlighet med punkt (b) är nödvändig för att säkerställa att företrädare för den lagstiftande eller verkställande makten känner ansvarighet för de maktbefogenheter som de utövar. Sådana val måste hållas med mellanrum som inte är orimligt långa och som säkerställer att den makt regeringen utövar fortsätter att bygga på den fritt uttryckta viljan hos väljarna. De rättigheter och skyldigheter som anges i punkt (b) bör garanteras i lag ". Artikeln garanterar inte någon särskild form av valsystem, men systemet som valts måste ge uttryck för väljarnas fria vilja (punkt 21). Partimedlemskap kan inte vara ett villkor för berättigande till röstning, eller valbarhet och inte heller utgöra en grund för att diskvalificera kandidater. I punkt 13 konstaterar kommittén att "Yttrandefrihet, mötesfrihet och föreningsfrihet är viktiga förutsättningar för ett effektivt utövande av rätten att rösta och måste vara helt skyddade. Positiva åtgärder bör vidtas för att lösa specifika problem, såsom analfabetism, språkbarriärer, fattigdom eller hinder för den fria rörligheten som förhindrar röstberättigade från att utöva sina rättigheter på ett effektivt sätt. "
Slutligen, såvitt gäller FN:s MR-traktater bör man nämna att även andra traktater innehåller särskilda bestämmelser om rösträtt. Exempelvis garanterar artikel 5 i konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (CERD) alla, utan diskriminering, "politiska rättigheter, särskilt rätten att delta i val - att rösta och ställa upp i val ...". Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor (CEDAW) garanterar, i artikel 7, kvinnors rätt att delta i det politiska livet och ställa upp i val på samma villkor som män. Artikel 29 av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning garanterar rätten för personer med funktionshinder att "fullt ut delta i det politiska och offentliga livet på samma villkor som andra ...", inklusive rätten att rösta och väljas.
Precisering av rätten till fria val och politisk deltagande genom FN:s praxis avseende valövervakning
Under 1980-talet, organiserade eller observerade FN valen i Namibia, Nicaragua och Haiti. Under 1990-talet organiserade eller observerade FN valen respektive folkomröstningar i bl a Östtimor, Sydafrika, Mocambique, El Salvador och Kambodja. FN har vidare gett tekniskt och logistiskt stöd vid
20 General Comment No. 25: The right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service, adopted 1996-07-12, CCPR/C/21/Rev.1/Add.7 http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/d0b7f023e8d6d9898025651e004bc0eb. 21 Se, för en kritisk analys, Vidmar, J., The Right of Self-determination and Multiparty Democracy: Two Sides of the Same Coin? 10 Human Rights Law Review, 239 (2010).
646
Bilaga 10
6
val till ett antal länder, däribland Afghanistan, Burundi, Demokratiska republiken Kongo, Irak, Nepal, Sierra Leone och Sudan. Principer för valövervakning har utvecklats inom ramen för detta arbete. Utifrån principerna kontrolleras om valen har varit fria och rättvisa. Principerna innefattar kontroll av att politiska partier har rörelsefrihet, mötesfrihet och yttrandefrihet, att de politiska partierna har rättvis tillgång till de statliga medierna och att fördelningen av både antalet timmar och varaktigheten av sändningar är rättvis. Principerna omfattar även kontroll av att röstlängderna är ordentligt upprättade och att behöriga väljare inte nekas rätten att rösta liksom att identitetshandlingar finns som möjliggör att man får rösta, men inte mer än en gång. Dessutom observeras alla aktiviteter i samband med registrering av väljare, organisationen av omröstningen, valkampanjen, rösträkningen och offentliggörande av resultatet.22 Även om det inte finns någon formell koppling mellan dessa principer och reglerna i IKMPR såvitt gällerrätten till politiskt deltagande, finns en tydlig faktisk överlappning dem emellan. Man kan inte ha ett rättvist val om yttrandefrihet, rörelsefrihet, mötesfrihet och informationsfrihet inte respekteras. Som Fox hävdar, är det inte orimligt att se praxis rörande valövervakning som en ytterligare konkretisering av de vad som ingår i den "gängse betydelsen" av orden i artikel 25 IKMPR. 23
Regionala åtaganden avseende demokrati
Europarådet
Artikel 3 i stadgan om Europarådet fastställer kriterierna för medlemskap av organisationen. Den stadgar att alla medlemmar "måste acceptera principen om rättsstaten och att alla personer inom dess jurisdiktion åtnjuter de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna". Även om artikel 3 inte uttryckligen anger att ett medlemsland måste ha demokratiska institutioner, har detta presumerats sedan Europarådet grundades 1948.24
Den huvudsakliga konkretiseringen av de demokratiska skyldigheter som medlemmarna i Europarådet har återfinns i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna (EKMR). Enligt Europakonventionen, artikel 3 i första protokollet, förbinder sig konventionsstaterna ”att anordna fria och hemliga val med skäliga tidsintervaller under förhållanden som tillförsäkrar folket rätten att fritt ge uttryck åt sin mening beträffande sammansättningen av den lagstiftande församlingen”. Denna artikel bör läsas tillsammans med andra rättigheter i konventionen, särskilt artikel 10 (yttrandefrihet), artikel 11 (föreningsfrihet och mötesfrihet) och artikel 17 (begränsningar i rättigheter till skydd av demokrati). Dessa andra rättigheter har inneburit att den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) inte har behövt "läsa in" sådana krav i artikel 3 i första protokollet.
22 Denna sammanfattning har tagits från Mozambique-missionen, 1992, som citerats i Fox G., The Right to Political Participation in International Law, in Fox G. and Roth B, Democratic Governance and International Law (Cambridge: Cambridge University Press, 2000), s. 84. 23 Fox, a a s, s. 86. Enligt Artikel 31 i Wienkonventionen om traktaträtten ”En traktat skall tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrunden av traktatens ändamål och syfte. 24 Se Parliamentary Assembly Resolution 800 (1983). Principles of Democracy. Artikel 8 av stadgan föreskriver att ett medlemsland som har begått en allvarlig överträdelse av artikel 3 kan suspenderas.
647
Bilaga 10
7
Demokratibegreppet återfinns i flera av artiklarna i EKMR, men då i kontexten att ett demokratiskt samhälle får inskränka rättigheter om detta är nödvändigt. Inom ramen för tolkning av artikel 11 har Europadomstolen slagit fast att "demokratin… verkar vara den enda politiska modell som övervägs av [Europakonventionen] och följaktligen den enda modell som är förenlig med konventionen".25
Även om artikel 3 i första protokollet inte har formulerats som en rättighet som kan utkrävas av enskild, slog Europadomstolen fast i fallet Mathieu Mohin och Clerfayt mot Belgien26 att artikeln skapar individuella rättigheter. Men eftersom den enskildes rätt är underförstådd, tillåter artikeln ((implicita)) begränsningar, så länge dessa inte är godtyckliga eller oproportionerliga eller undergräver kärnan i rättigheten.
Den primära skyldigheten för stater som följer av artikeln är inte en förpliktelse att låta bli att ingripa, som med de flesta civila och politiska rättigheter, utan innebörden är att staten förbinder sig att hålla demokratiska val.27 Dessutom ålägger artikeln staterna att tillåta politiska partier samt att ge partierna möjlighet att presentera kandidater för val. Det är också klart att rätten till fria val inte bara gäller den nationella lagstiftaren, utan alla organ (lokala, regionala och överstatliga) som utövar den lagstiftande makten.28 Å andra sidan föreskriver artikeln inte något särskilt utformat val- eller röstsystemet, inte heller innebär artikeln ett förbud mot att ha regler om trösklar, t.ex. att det krävs en viss andel av rösterna för ett parti för att detta ska erhålla representation i den lagstiftande församlingen.29 Europadomstolen (ED) har slagit fast att "Det finns många sätt att organisera och driva valsystem och en mängd skillnader, bl.a. i historiskt utveckling, kulturell mångfald och politiskt tänkande inom Europa som gör att det är upp till varje avtalsslutande stat att skapa sin egen demokratiska visionen ... vallagstiftningen måste bedömas mot bakgrund av den politiska utvecklingen i landet i fråga, så att funktioner som skulle vara oacceptabla i ett system kan vara motiverade inom ramen för ett annat. Åtminstone så länge som det valda systemet skapar förutsättningar för folket att ’fritt uttrycka sin mening i valet av lagstiftaren’”.30
Det ställs inte något krav i artikeln på att alla stater har ett system som så långt som möjligt ger varje röst lika värde. Denna ovilja av ED att blanda sig i detta område är förståelig. Detta eftersom ett valsystem är en känslig struktur, sammansatt av en rad samverkande delar, och ofta är en följd av politiska förhandlingar och kompromisser över många år och utformad för att tjäna ett särskilt lands syften. Om ED beslutar att en viss del av ett lands vallagstiftning strider mot EKMR, och således måste tas bort eller ändras, kan detta lätt ha oönskade och oförutsedda effekter på andra delar av systemet. Dessutom anser ED – som har det sista ordet såvitt gäller tolkning av EKMR – att den bör vara försiktig när det rör något så central som en nations suveräna rätt att välja sitt eget politiskt system.
25 United Communist Party of Turkey v. Turkey, 30 January 1998, para. 45. 26 2 March 1987, A/113. 27 Mathieu Mohin and Clerfayt, a a s, para. 50. 28 Se Mathews v UK, No. 24833/94, 18 February 1999. 29 Se Federacion Nacionalist Canaria v. Spain, No. 56618/00, 7 June 2001 (6% tröskel inte opoportionell) och Yumak and Sadak v. Turkey, No. 10226/03, 8 July 2008 (10% tröskel inte opoportionell). 30 Sitaropoulos and Giakoumopoulos v. Greece No. 42202/07, 15 March 2012, para. 66.
648
Bilaga 10
8
Även om det har betonats att artikeln ställer krav på allmän rösträtt, har ED tillåtit begränsningar baserade på ålder och bosättning utomlands.31 ED har accepterat ”lustration”, dvs lagar som förbjuder tidigare tjänstemän av icke-demokratiska regimer att kandidera, om än med en uppmaning att dessa endast får gälla under en övergångsperiod.32 ED har inte accepterat ett förbud mot kandidater baserad på etnicitet.33 ED har slagit fast att en fällande dom för vissa typer av allvarliga brott kan motivera att ta den dömde personen förlorar sin rösträtt. Det går dock inte att rutinmässigt förbjuda alla dömda fångar från att rösta i parlamentsval och lokala val.34
Slutligen bör det noteras att det, slutliga målet, enligt ED, inte är att säkerställa ”demokrati” utan istället att säkerställa rätten till fria val och politiskt deltagande och ett ”demokratiskt samhälle”.35Demokrati kan inte likställas med oinskränkt majoritetsstyre. Domstolen har t ex betonat att "demokrati inte bara innebär att synpunkter från en majoritet alltid måste råda: en balans måste uppnås som garanterar en rättvis och riktig behandling av minoriteter".36 ED har inte definierat vad ett "demokratiskt samhälle" är för något, men den har uppgett att ett sådant samhälle innefattar egenskaper såsom "pluralism, tolerans och vidsynthet".37 Enligt domstolen är "den fria politiska debatten själva kärnan i begreppet ".38 Någon form av delning mellan religion och stat är också en del av det demokratiska samhället. Det är således inte förenligt med konventionen att införa t.ex. ett sharia system.39
Rättspraxis från ED uttömmer inte Europarådets möjlighet att bidra till en konkretisering av demokratibegreppet. Venedigkommissionen och dess specialiserade organ, rådet för demokratiska val, har antagit ett stort antal landspecifika och allmänna studier rörande särskilda aspekter av vallagstiftning. Bland Venedigkommissionens nyckeldokument kan nämnas kodexen för god praxis i valfrågor,40 rapporten om åtgärder för att förbättra den demokratiska karaktären av valet i Europarådets medlemsländer,41 rapporten om den sk ”imperative mandate”,42 rapporten om trösklar och andra funktioner i valsystem som innebär begränsningar i politiska partiers tillträde till parlamentet43 och till sist, när det gäller omröstning, rapporter om röstning från utlandet och elektronisk röstning.44 Venedigkommissionen är särskilt medveten om den mångfald av valsystem och konstitutionella system generellt som finns i Europa. Kommissionen tenderar därför att nöja sig med att identifiera god praxis. Kommissionen förespråkar sällan en viss modell, utan ger istället
31 Hilbe v. Lichtenstein, No. 31981/96, 7 September 1999, Sitaropoulos and Giakoumopoulos, a. a. s. 32 Zdanoka v. Latvia , No 58278/00, 17 June 2004 (chamber), 16 March 2006 (Grand Chamber), Grand Chamber, paras 134–135. 33 Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina, GC], Nos 27996/06 and 34836/06, 22 December 2009. 34 Hirst v. UK (no. 2) No. 74025/01, 16 October 2005 (Grand Chamber). 35 Wheatley, a a s, s. 247. 36 Chassagnou and others v. France, Reports 1999_111, para. 112. Jfr nedan om materiella synsätt på demokratibegreppet. 37 Handyside v. UK, 7 December 1976, A/24, para. 49. 38 Lingens v. Austria, 8 July 1986, A/103, para. 42. 39 Refah partesi v. Turkey, No 41340/98, 13 February 2003 (Grand Chamber). 40 CDL-AD(2002)023rev http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2002)023rev.aspx. 41 CDL-AD(2012)005. 42 CDL-AD(2009)027. Se även den senare rapporten, Democracy, Limitation of Mandates and Incompatibility of Political Functions - CDL-AD(2012)027rev. 43 CDL-AD(2008)037 and CDL-AD(2010)007. 44 Se CDL-AD(2011)022, CDL-AD(2005)011 och CDL-AD(2005)012 and CDL-AD(2004)012.
649
Bilaga 10
9
alternativa lösningar. Dessa är oftast i linje med att "X eller Y är båda godtagbara om följande faktorer beaktas. Man skall i allmänhet undvika lösning Z, men om den väljs måste man ta hänsyn till följande villkor". Just därför att Kommissionens yttranden innefattar nyanserade synpunkter, har dessa ofta tillmätts betydelse och varit mycket inflytelserika. Yttrandena lämpar sig dock sällan som "checklistor" för demokrati, ännu mindre som en ”definition” på en sådan.
OSSE
Alla deltagande staterna i konferensen för säkerhet och samarbete i Europa (ESK) har kommit överens om att " folkets vilja, fritt och rättvist uttryckt genom periodiska och verkliga val, är grunden för varje regerings auktoritet och legitimitet."45 De deltagande länderna har vidare kommit överens om att "bygga, konsolidera och stärka demokratin som det enda sätt att styra de politiska systemen för våra nationer", och att "samarbeta och stödja varandra i syfte att göra demokratiska vinster oåterkalleliga".46 Den återkommande konferenser blev så småningom en internationell organisation, organisation för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). ESK-åtagandena är dock inte fördragsförpliktelser som sådana, utan ska snarare ses som politiska åtaganden.
Konsekvenserna av dessa politiska åtaganden har konkretiserats genom en omfattande valövervakningspraxis. OSSE ställer krav på regelbundet återkommande val som är äkta, fria och rättvisa, som bygger på allmän och lika rösträtt, med hemlig omröstning och ärlig redovisning och rapportering av resultat.
Mer specifikt står det i OSSE/ODIHR ”Election Observation Handbook”47 att staterna ska:
Hålla fria val med rimliga mellanrum;
Tillåt att alla platser i minst en kammare av den lagstiftande makten är folkvald;
Att garantera allmän och lika rösträtt;
Respektera rätten för medborgare att kandidera;
Respektera rätten att etablera politiska partier och se till att parterna kan konkurrera under
rättvisa förutsättningar;
Se till att politiska kampanjer kan genomföras i en öppen och rättvis atmosfär utan
administrativa åtgärder, våld, hot eller rädsla för vedergällning mot kandidater, partier eller väljare;
Säkerställ obehindrad tillgång till medierna på ett icke-diskriminerande sätt;
Se till att röster avges genom sluten omröstning och att de räknas och rapporteras ärligt,
med offentliggörande av resultat och
45 CSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990), Paragraph 6.12 46 CSCE, Charter of Paris For a New Europe: A New Era of Democracy, Peace and Unity, 1990. 47 Sjätte uppl., 2010, s. 18.
650
Bilaga 10
10
Se till att kandidater som erhåller det antal röster som krävs för att bli valda, erhåller
vederbörlig politisk makt och tillåts sitta kvar till dess mandatperioden löpt ut.
EU
Artikel 6 (1) i Fördraget om Europeiska unionen föreskriver att "Unionen bygger på principerna om frihet, demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, samt rättsstatsprincipen, vilka principer är gemensamma för medlemsstaterna". Innebörden av demokrati definieras inte närmare, men viss vägledning kan hittas i de så kallade Köpenhamnskriterierna48 för medlemskap i EU som antogs av EU-rådet 1993.
Enligt artikel 39 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna ska
1 "Varje unionsmedborgare har rätt att rösta och kandidera i val till Europaparlamentet i den
medlemsstat där han eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten
2
ledamöter av Europaparlamentet väljas genom allmänna, direkta, fria och hemliga val ".
Artikel 40 föreskriver att "Varje unionsmedborgare har rätt att rösta och kandidera i kommunala val i den medlemsstat där han eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten."
Organisationen för amerikanska stater (OAS) och den amerikanska konventionen om de mänskliga rättigheterna
Den amerikanska konventionen om mänskliga rättigheter (ACHR) från 1969 har 23 parter.49 I artikel 23 med rubriken "Rätt att delta i regeringen" föreskrivs följande:
1) "Varje medborgare skall åtnjuta följande rättigheter och möjligheter:
a) att delta i skötseln av allmänna angelägenheter, direkt eller genom fritt valda ombud;
b)
att rösta och bli vald i periodiska och hederliga val, som skall äga rum genom allmän och lika
rösträtt och hemlig röstning som garanterar fritt uttryck för väljarnas vilja, och
c)
att få tillgång, enligt allmänna villkor om jämlikhet, till offentlig tjänst i sitt land.
2) Lagen kan reglera utövandet av de rättigheter och möjligheter som avses i föregående stycke
endast på grund av ålder, nationalitet, bosättning, språk, utbildning, civila och mental kapacitet, eller dom av en behörig domstol i brottmål. "
Det finns två organ som är bemyndigade att tolka konventionen, den interamerikanska kommissionen för mänskliga rättigheter och, för stater som uttryckligen har godtagit detta, den interamerikanska domstolen för mänskliga rättigheter. Ett vägledande mål/fall från domstolen är Yatama v. Nicaragua50 som rörde möjligheten för representanter för ursprungsbefolkningen att
48 Kriterierna är tre till antalet och kallas det politiska-, det ekonomiska- respektive det administrativa kriteriet. Det politiska kriteriet omfattar krav på stabila institutioner, som garanterar demokrati , mänskliga rättigheter , en fungerande rättsstat och skydd för nationella minoriteter . 49 9 August 2013, http://www.oas.org/dil/treaties_B-32_American_Convention_on_Human_Rights_sign.htm. 50 June 23 2005, Series C No. 127.
651
Bilaga 10
11
kandidera i lokala val utan att tillhöra ett etablerat politiskt parti. Andra fall behandlar rätten att rösta och frågan om att tillgripa rättsmedel för påstådda oegentligheter i valprocessen.51
Den interamerikanska kommissionen för mänskliga rättigheter har förklarat att ett val måste vara "äkta", dvs ett val som sker utifrån en rättslig och institutionell struktur som främjar det valresultat som speglar väljarnas vilja. Det ska inte finnas några hinder såsom hotelser, bedrägerier och trakasserier som kommer mellan folkviljan och valresultat och att, om så behövs, en oberoende valkommission bör kontrollera röstlängder, röstsedlar och övervaka valkampanjen.52
Inom OAS, finns det ytterligare ett dokument om demokrati och fastställda skyldigheter för de avtalsslutande staterna, nämligen den interamerikanska demokratistadgan.53
Artikel 3 i stadgan föreskriver att "Viktiga inslag i den representativa demokratin omfattar bland annat respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, tillgången till och utövandet av makt i enlighet med rättsstatsprincipen, innehav av periodiska, fria och rättvisa val baserade på sluten omröstning och allmän rösträtt som ett uttryck för folkets suveränitet, den pluralistiska system med politiska partier och organisationer och genom en uppdelning av befogenheter och oberoende av de grenar av regeringen. "
Stadgan är ett politiskt åtagande från medlemsländer i OAS. Dess "övervakningsmekanism" är inte rättslig, men politisk. I händelse av en "grundlagsstridig förändring av den konstitutionella ordningen som allvarligt försämrar den konstitutionella ordningen i en medlemsstat" (enligt artikel 20 i stadgan), kan en OAS medlemsstat eller generalsekreteraren för OA, ta upp frågan inför OAS:s permanenta råd. Denna möjlighet har dock endast använts vid ett fåtal tillfällen.
Afrikanska Unionen och den Afrikanska stadgan om mänskliga och folkens rättigheter
Afrikanska unionens (AU) stadga innehåller en regel (artikel 30) som föreskriver att regeringar som har kommit till makten genom icke-konstitutionella metoder inte får delta i AU:s arbete. Detta skyddar inte demokratiskt valda regeringar som sådana: en auktoritär regering som störtas genom en revolution av folket kunde nämligen åberopa artikeln.
Artikel 13 i den Afrikanska stadgan om mänskliga och folkens rättigheter föreskriver att
1. Varje medborgare skall ha rätt att fritt delta i sitt lands styre, direkt eller genom fritt valda ombud i enlighet med bestämmelserna i lagen.
2. Varje medborgare ska ha rätt till lika tillträde till offentlig tjänst i sitt land.
3.
Varje individ skall ha rätt till tillgång till allmän egendom och tjänster i strikt jämlikhet för alla
inför lagen.
51 Se sammanfattningen i Borgorgue-Larsen, L, Úbeda Torres, A., The Inter-American Court of Human Rights. Cases and commentaries, OUP, 2011. 52 Fox ger en sammanfattning av relevant praxis, a a s, s. 66. 53 http://www.oas.org/en/democratic-charter/pdf/demcharter_en.pdf.
652
Bilaga 10
12
Det som minskar värdet av artikel 13 sett ur ett demokratiskt perspektiv är dels lokutionen "i enlighet med bestämmelserna i lagen", dels avsaknaden av ett uttryckligt åtagande att ett val måste återspegla väljarnas fritt uttryckta vilja.
Afrikanska kommissionen för mänskliga och folkens rättigheter har ändå funnit att överträdelser av artikel 13 skett vid ett antal tillfällen. Det har då huvudsakligen varit fråga om flagranta överträdelser såsom vägran att hålla val, godtyckliga förbud av politiker att inneha offentliga ämbeten,54 förneka personer som tidigare betraktats som medborgare deras rösträtt och valbarhet till offentliga uppdrag,55 eller en vägran att godta resultatet av ett val som har bedömts vara fritt och rättvist av internationella observatörer.56 Även om kommissionen inte har lämnat några väsentliga bidrag som förklarar demokratins innebörd har den sagt att "Kriterierna för vad som är fria och rättvisa val är internationellt överenskomna och internationella observatörer har införts för att tillämpa dessa kriterier. Det skulle strida mot logiken i folkrätt om en nationell regering med ett starkt personligt intresse i resultatet av ett val, har det slutliga avgörandet om valet ägde rum i enlighet med internationella normer”.57
Synen på demokrati i folkrättslig litteratur
Ett gemensamt tema i den folkrättsliga litteraturen är att det finns två alternativa folkrättsliga definitioner av demokrati. En som endast tar sikt på förfaranderegler (dvs hur man genomför ett val) och en som dessutom bygger in vissa materiella värden. Denna syn bygger på en välkänd dispyt/debatt inom statsvetenskap.58 Till exempel har Vidmar framhållit att "Det finns ingen enhetlig definition av demokrati i demokratisk politisk teori, och internationell doktrin har framhållit både formella och materiella definitioner. Den formella definitionen är valcentrerad och förstår fria och rättvisa val som ett tillräckligt kriterium för demokrati. Den materiella å andra sidan, försöker definiera demokrati i termer av dess grundläggande principer, såsom politisk jämlikhet och folkets suveränitet. Fria och rättvisa val betraktas enligt den materiella definitionen som en nödvändig, men inte tillräcklig förutsättning för demokrati."59 Direktivet till den aktuella utredningen påpekar också förekomsten av två definitioner.60
Som ovanstående genomgång av praxis visar, tolkar MR-domstolar och MR-organ kravet att möjliggöra deltagande i offentliga angelägenheter som mer omfattande än blott ett krav att hålla ett fritt och rättvist val. Detta är tydligast i ED:s rättspraxis och den allmänna kommentaren av FN:s MRkommitté, men kommer även till uttryck i rättspraxis från de andra regionala organen/institutionerna för mänskliga rättigheter. För de europeiska staterna är det klarlagt att det föreligger ett rättsligt åtagande att vara en demokrati. Det centrala innehållet i detta åtagande är också klart.
Icke desto mindre kan man hålla med Fox att “Neither the substantive nor the procedural understanding has gained ascendance. This lack of a clear legal definition is in part due to the
54 147/95-149/96, Sir Dawda K. Jawara v. Gambia, 11 May 2000. 55 211/98 Legal Resources Foundation v. Zambia, 7 May 2001. 56 102/93 Constitutional Rights Project v. Nigeria, 31 October 1998. 57 Constitutional Rights Project v. Nigeria, para. 48. 58 Se i synnerhet, Dahl, R., Democracy and its critics, 1989. 59 Vidmar, a a s, s. 241. Se också Fox and Nolte, i Fox and Roth, a a s, Burchill, R., The Developing International Law of Democracy, Ashgate, Aldershot, 2003 and Wheatley, a a s. 60 Dir 2012:50, s. 5.
653
Bilaga 10
13
decentralized way in which democracy issues have been addressed. Not only are multiple international organizations involved in democracy promotion, but democratic initiatives lack an agreed doctrinal home.”61
Mycket talar dock för att demokrati inom folkrätten omfattar mer än enbart processuella faktorer. Någon enighet bland MR-organ om exakt vilka andra materiella värden som måste uppfyllas finns dock inte. Dessutom bör tilläggas att den praxis som finns framstår som svag då den inte kan anses gälla alla regioner i världen, t.ex. tenderar länder i Asien och i mellanöstern att inte acceptera att FN:s MR kommitté har kompetens att ta emot individuella klagomål.
Det finns ytterligare ett problem. Nämligen att det är svårt att utarbeta en "framåtblickande" definition från "bakåtsträvande" rättspraxis om enskilda klagomål från ett människorättsorgan. Ett människorättsorgans rättspraxis bör ses som en ansamling av allmänna principer, utvecklade över tiden. Processramen för det individuella klagomålet begränsar också MR-organets tolkningsutrymme. Med andra ord, MR-organen tenderar att hålla sig nära de faktiska omständigheterna i målet och inte fastställa allmänna definitioner. Således skulle jag säga att, emedan det är uppenbart att det finns två olika synsätt rörande demokrati inom folkrätten, så finns det inte någon definition av demokrati som sådan inom folkrätten. Det kommer givetvis att komma ännu mer rättspraxis från MR-organ, som konkretiserar demokratiskyldigheter enligt MR-konventioner ytterligare. Jag tvivlar dock på att denna samlade rättspraxis, inom en överskådlig framtid, kommer att vara av sådant slag att den ger en uttömmande definition av demokrati.
Vilka mänskliga rättigheter är av vikt när en bedömning skall göras av huruvida en stat ska betraktas som en demokrati eller inte?
Slutsatsen jag har dragit så vitt gäller den första frågan gör att ambitionen att få ett tydligt svar på andra frågan måste sänkas. Det finns dock en del viktiga saker som behöver sägas. En lämplig utgångspunkt för att besvara denna fråga är Regeringsformen 1:1 där det föreskrivs att "Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt". Denna bestämmelse erkänner, underförstått, minst tre rättigheter som är nödvändiga för demokratin. Nämligen informationsfrihet, yttrandefrihet och rösträtt. Detta är dock utan tvekan otillräckligt för att etablera och upprätthålla en demokrati. Andra rättigheter är också en förutsättning för demokrati, t.ex. kan inte politiska partier och andra politiska organisationer fungerar utan föreningsfrihet. Utan mötesfrihet kan grupper inte kampanja i det offentliga rummet, och utan rörelsefrihet är väljarna oförmögna att ta sig till sina vallokaler. För att val ska vara fritt krävs att omröstningen är sluten för att väljaren därigenom inte ska bli rädd för repressalier för hur han/hon röstade. Utan en rätt att få tillgång till ett oberoende och opartiskt organ för att lösa tvister rörande val om omröstning, kan valet lätt bli riggat av det politiska partiet som för tillfället innehar den politiska makten. Utan ett minimiskydd för äganderätt kan ett politiskt partis tillgångar konfiskeras. Och så vidare. Listan kan göras lång. Mänskliga rättigheter har en tendens att vara beroende av varandra, som gör att de inte kan ses som isolerade utan är sammankopplade.62 Mänskliga rättigheter bör betraktas som ett
61 Fox, G., Democracy, Right to International Protection, 2011, Max Planck Encyclopaedia of Public International Law, www.mpepil.com, para. 12. 62 Detta slås fast bl a i slutdokumentet ifrån Wienkonferensen.
654
Bilaga 10
14
konglomerat av olika slags anspråk, och kan mer korrekt ses som "rätt till ett tillstånd av att vara". Men de delar alla ett gemensamt drag, rättigheterna avser skydda individen mot det allmänna.
Vissa försök har gjorts på global nivå för att identifiera de rättigheter som är av särskild betydelse för demokratin. Man kan t ex hänvisa till den inter-amerikanska demokratiska stadgan63 eller till FN:s och OSSE:s principer avseende övervakning. Som redan påpekats innebär dessa att politiska partier och föreningar måste åtnjuta ett minimiskydd för yttrandefrihet, informationsfrihet, föreningsrätt, mötesfrihet och rörelsefrihet för att kunna fungera.
Ett annat försök som gjorts för att identifiera demokratiska rättigheter är den redan nämnda resolutionen antagen av FN:s kommission för mänskliga rättigheter om främjande av rätten till demokrati.64 I resolutionen talas det bland annat om "att demokrati, utveckling och respekt för alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter är beroende av varandra och förstärker varandra, och att demokratin bygger på den fritt uttryckta folkviljan att bestämma sin egen politiska, ekonomiska, sociala och kulturella system och deras fullständiga deltagande i alla aspekter av deras liv ".
Det slås vidare fast att "1. … demokrati främjar fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter, och vice versa” samt bekräftas att 2. … ”rättigheterna för demokratisk samhällsstyrning omfattar bland annat följande: (a) Rätten till åsikts-och yttrandefrihet, tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet, och rätten till fredliga förenings- och mötesfrihet, (b) rätten till frihet att söka, mottaga och sprida upplysningar och tankar genom varje slags, (c) Rättsstaten, inbegripet rättsligt skydd av medborgarnas rättigheter, intressen och personliga säkerhet och rättvisa i rättskipning och rättsväsendets oberoende, (d) rätt till allmän och lika rösträtt, samt regelbundna och fria val, (e) Rätten till politiskt deltagande, inbegripet lika möjligheter för alla medborgare att bli kandidater, (f) en transparent offentlig förvaltning som kan hållas ansvarigt för myndighetsutövning, (g) Medborgarnas rätt att välja sitt styrsystem genom konstitutionella eller andra demokratiska medel, (h) rätten till lika tillträde till allmän tjänst i sitt eget land. "
Av skäl som redan angetts, är det svårt att utifrån de internationella organens för mänskliga rättigheter rättspraxis utverka/framställa en uttömmande lista över /(definition av) vilka mänskliga rättigheter som är nödvändiga för att en demokrati ska fungera. När rätt till politiskt deltagande kränks samt utövandet av rättigheter såsom yttrande- och föreningsfrihet begränsas eller förhindras, är det vanliga tillvägagångssättet för ett MR-organ att fastslå att flera kränkningar mot mänskliga
63 Det fastslås I artikel 7 att demokrati är oumbärlig för åtnjutande av alla mänskliga rättigheter, men inte tvärtom. Dock slås det fast i artikel 9 och 10 att vissa rättigheter (intressant nog, inte de mest uppenbara sådana, såsom yttrandefrihet) stärker demokrati. Artikel 9 föreskriver att “The elimination of all forms of discrimination, especially gender, ethnic and race discrimination, as well as diverse forms of intolerance, the promotion and protection of human rights of indigenous peoples and migrants, and respect for ethnic, cultural and religious diversity in the Americas contribute to strengthening democracy and citizen participation.” Artikel 10 föreskriver att “The promotion and strengthening of democracy requires the full and effective exercise of workers’ rights and the application of core labor standards, as recognized in the International Labour Organization (ILO) Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, and its Follow-up, adopted in 1998, as well as other related fundamental ILO conventions. Democracy is strengthened by improving standards in the workplace and enhancing the quality of life for workers in the Hemisphere.” 64 Resolution 1999/57 of 27 April 1999 http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(symbol)/e.cn.4.res.1999.57.en?opendocument
655
Bilaga 10
15
rättigheter föreligger, snarare än att lägga alla kränkningar under en "rubrik". Man skulle endast bli tvungen att uttömande identifiera vilka andra rättigheter som, så att säga, ingår i rätten till politiskt deltagande om dessa andra rättigheter inte skyddades av en konvention. Eftersom så inte är fallet, behöver man inte förklara i ett enskilt klagomål, det exakta förhållandet rättigheter har sinsemellan.
Som redan påpekats är emellertid inte FN:s MR-kommitté begränsad till att höra enskilda fall utan kan även avge allmänna kommentarer avseende MR-situationen i en stat. Den allmänna kommentaren till artikel 25 understryker att åtnjutande av vissa politiska rättigheter är avgörande för förverkligandet av rätten till politiskt deltagande I punkt 25 av kommentaren anges att "Den fria kommunikationen av information och idéer om offentliga och politiska frågorna mellan medborgarna, kandidater och förtroendevalda är avgörande. Detta innebär att det måste finnas en fri press och andra medier som kan kommentera offentliga frågor och informera allmänheten utan censur eller återhållsamhet. Vidare krävs full respekt för de rättigheter som garanteras i artiklarna 19, 21 och 22 i konventionen, inklusive frihet att bedriva politisk verksamhet enskilt eller genom politiska partier och andra organisationer, frihet att diskutera offentliga angelägenheter, för att hålla fredliga demonstrationer och möten, att kritisera och motsätta, att publicera politiskt material, till kampanjen för valet och att annonsera politiska idéer”. I punkt 26 av kommentaren anges att "Rätten till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till organisationer och föreningar som sysslar med politiska och offentliga angelägenheter, är ett viktigt komplement till de rättigheter som skyddas av artikel 25. Politiska partier och medlemskap i partier spelar en viktig roll i genomförandet av offentliga angelägenheter och valprocessen. Staterna bör ha regler för att se till att politiska partier respektera de tillämpliga bestämmelserna i artikel 25 i syfte att göra det möjligt för medborgarna att utöva sina rättigheter enligt denna. "
Det kan säkert fortfarande finnas utrymme för tvister inom doktrinen om dessa rättigheter är en del av ett utökat demokratibegrepp (eller snarare begreppet om ett demokratiskt samhälle), eller om de istället bör ses som förutsättningar för en demokrati, eller som en konsekvens av ett demokratiskt samhälle Praktiskt sett, ser jag inga stora svårigheter att acceptera alla tre synsätt. Som ovanstående presentation/genomgång visar, finns det på global nivå en stor enighet om att vissa mänskliga rättigheter är nödvändiga för en fungerande demokrati. FN:s resolution tar upp en (mycket) bredare kategori av rättigheter än de rättigheter som anges i den allmänna kommentaren, eller i FN: s valövervakning standarder, eftersom det innehåller "Rättsstaten, inbegripet rättsligt skydd av medborgarnas rättigheter, intressen och personlig säkerhet och rättvisa i rättskipningen och domstolarnas oberoende ... öppna och ansvariga statliga institutioner [och] rätten till lika tillträde till allmän tjänst i sitt eget land ". Rättsstaten är, liksom demokrati, ett begrepp som nyttjas i stor utsträckning och som alla argumenterar för, men som är svårt att definiera uttömmande. Rättsstaten är inte en "rättighet" i sig, utan snarare ett idealbegrepp eller mätbegrepp. Rättsstaten kan dock sägas till viss del ingå i vissa relativa (dvs begränsningsbara) rättigheter, eftersom begränsningar måste göras på ett sätt som är ”i enlighet med lagen” och ”lagen” i sin tur måste uppfylla vissa materiella krav (förutsebarhet mm) som ingår i rättsstatsbegreppet. Vidare förutsätter rättsstaten oberoende och opartiska domstolar. Såvitt gäller kravet på transparens utgör öppenhet en metod för politisk kontroll, samt ett medel för att legitimera styre. Öppenhet i offentlig förvaltning brukar dock inte betraktas som ett krav inom ramen för de globala och regionala MR-traktaten. I stället har nya fördrag kommit till i syfte att skydda rätten till fri information.
656
Bilaga 10
16
Införandet av rätten till personlig säkerhet kan tyckas märkligt med tanke på vad jag har anfört tidigare om att de mänskliga rättigheterna kan utnyttjas mot staten. Men en rätt till yttrandefrihet gentemot staten är meningslös om dödsskvadroner mördar människor för att de har sagt vad de tycker, och statens rättsväsende är oförmögen eller ovillig att göra något meningsfullt åt denna situation. Rättspraxis i fråga om rätten till liv i alla de regionala och globala konventioner om mänskliga rättigheter som nämns ovan har mött detta problem genom att införa vissa positiva skyldigheter för staten, i synnerhet för att garantera en miniminivå för individens säkerhet i staten.65
Sammanfattningsvis kan konstateras att listan i FN:s resolution innehåller många av de rättigheter som återfinns i de stora globala och regionala avtalen om mänskliga rättigheter. Därutöver innehåller resolutionen vissa rättigheter eller normativa begrepp som inte skyddas i dessa fördrag eller är endast delvis skyddade. Det finns goda skäl för att ha en omfattande lista, samtidigt som den har kritiserats för att vara så bred att den blir oanvändbar.66
Hur viktiga är då dessa meningsskiljaktigheter när det gäller att utforma en regel om exportkontroll? Det beror på hur regeln är utformad, samt hur och vem som tillämpar den. Jag återkommer till denna fråga i den avslutande sektionen.
Grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter: ursprung och utveckling
Ursprunget till termen ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” är ECOSOC resolution 1503 (XLVIII) av den 27 maj 1970, genom vilken inrättades ett konfidentiellt förfarande för att ta hänsyn till meddelanden från personer som "verkar för att avslöja ett mönster av grova och tillförlitligt styrkta kränkningar av de mänskliga rättigheterna". Termen har således skapats för att fastställa ett gränsvärde på "allvar" som måste uppnås innan Kommissionen för mänskliga rättigheter ska kunna ta upp situationen i ett visst land till diskussion. Kommissionens praxis vid tolkningen av denna resolution har kraftigt kritiserats för att vara alltför "statsvänlig". Samma procedur tillämpas dock fortfarande av rådet för mänskliga rättigheter i enlighet med resolution 5/1 av den 18 juni 2007.67
Termen grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter kom sedermera att användas av USA:s kongress 1976, som svar på avslöjanden som visade att omfattande säkerhetsbistånd hade givits till diktaturer, särskilt i Latinamerika. Kongressen lagstiftade för att skriva in villkor för utländskt bistånd. Den relevanta regeln återfinns under titeln "Mänskliga rättigheter och säkerhetsstöd"68, och föreskriver att "... (2) säkerhetsbistånd kan inte lämnas till ett land vars regering bedriver ett konsekvent mönster av grova kränkningar av internationellt erkända mänskliga rättigheter". Andra stater har senare skrivit in liknande krav eller riktlinjer i sin respektive lagstiftning. Här bör man notera att termen ”grov och omfattande” inte nödvändigtvis betyder detsamma som termen som nu
65 Efter att ha sagt detta, kan man ställa frågan om hur man skall hantera ett lands oförmåga att hantera en mycket omfattande mordvåg som inte har en politisk anknytning, exempelvis mot gatubarn. 66 Fox, 2011, a a s, para. 35. 67 Se http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/ComplaintProcedure/Pages/HRCComplaintProcedureIndex.aspx. 68 § 2304 av den 22 USC
657
Bilaga 10
17
är vanligare inom FN sammanhang, nämligen ”grov och systematiska”, men i praktiken kan man säga att de är likvärdiga.
I detta avseende kan man notera att det nyligen antagna vapenhandelsavtal från 201369 föreskriver i artikel 6 (3) att "En fördragsslutande stat får inte tillåta en överföring av konventionella vapen som omfattas av artikel 2 (1) eller av varor som omfattas av artikel 3 eller artikel 4, om den har kännedom om vid tidpunkten för godkännandet att vapnen eller varorna skulle kunna användas till att begå folkmord, brott mot mänskligheten, svåra överträdelser av Genèvekonventionerna från 1949, attacker riktade mot civila objekt eller civila skyddas som sådana, eller andra krigsförbrytelser som definieras av internationella avtal som den är part i".
Överlappningar mellan krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten, brott mot tvingande normer och grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter
Liknande termer som ”grova och omfattande MR-brott” kan hittas i fördrag inom den internationella humanitära rätten. 1949 års Genèvekonventioner70 respektive 1977 års protokoll I till Genèvekonventionerna71 innehåller listor över "allvarliga överträdelser".72 Att begå en sådan allvarlig överträdelse utlöser vissa rättsliga följder, särskilt en skyldighet för stater att utreda och åtala eller utlämna misstänkta förövare.
Definitionen av "brott mot mänskligheten" i artikel 7 i Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen (ICC) kräver att handlingen begås "som en del av ett vidsträckt eller systematiskt angrepp riktat mot civilbefolkning" (min kursivering). Enligt artikel 8 i samma fördrag, omfattar ICC:s jurisdiktion även krigsförbrytelser, "i synnerhet när [dessa] begås som en del av en plan eller en politik eller utgör en del av förövandet av sådana brott i stor skala".
Enligt artikel 40 i FN:s folkrättskommissions statsansvarsartiklar73 medför en "allvarlig överträdelse av en stat av en skyldighet som följer av en tvingande allmän folkrätt" vissa juridiska skyldigheter som uppräknas i artikel 41. Bland annat har en stat en skyldighet att samarbeta för att få situationen att upphöra, en skyldighet att inte erkänna en situation som skapats av en allvarlig överträdelse som laglig samt en skyldighet att inte stödja eller hjälpa den kränkande staten i dess försök att
69 Arms Trade Treaty, http://www.un.org/disarmament/ATT/docs/ATT_text_(As_adopted_by_the_GA)-E.pdf. 70 Geneva Convention (I) for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field 1949, 75 UNTS 31, Geneva Convention (II) for the Amelioration of the Condition of Wounded, Sick and Shipwrecked Members of the Armed Forces at Sea 1949, 75 UNTS 85, Geneva Convention (III) Relative to the Treatment of Prisoners of War 1949, 75 UNTS 135, Geneva Convention (III) Relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War 1949, 75 UNTS 287. 71 Protocol I additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949 Relating the Protection of Victims of International Armed Conflicts 1977, 1125 UNTS 3. 72 GC I, Article 50; GC II, Article 51; GC III, Article 130; GC IV, Article 147, Protocol I, Articles 11 and 85. Protocol II additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949 Relating the Protection of Victims of Non-International Armed Conflicts 1977, 1125 UNTS 513 hänvisar inte till “grova överträdelser” som sådan, men listar istället ett antal särskilt grova brott som kan ske under interna konflikter. 73 Vissa av dessa artiklar avspeglar sedvanerätt. Detta gäller inte nödvändigtvis för artiklar som behandlar tvingande normer. FN:s Generalförsamling har inte sagt att artiklarna i helhet utgör sedvanerätt,
GA Res 56/83
(2002).
658
Bilaga 10
18
upprätthålla situationen. Enligt artikel 40 (2) är en överträdelse allvarlig "om det handlar om en grov eller systematisk underlåtenhet av den ansvariga staten att fullgöra skyldigheten".
I kommentaren till den artikel 40 anförs vidare "För att betraktas som ’systematisk’, måste en överträdelse genomföras på ett organiserat och medvetet sätt. Däremot syftar uttrycket ’grov’ på intensiteten av överträdelsen eller dess effekter. Det betecknar kränkningar av en flagrant natur, som uppgår till ett direkt och direkta angrepp på de värden som skyddas av regeln. Villkoren är naturligtvis inte ömsesidigt uteslutande, allvarliga överträdelser är vanligtvis både systematiska och grova. Faktorer som kan fastställa hur allvarlig en överträdelse är skulle innefatta uppsåt att bryta mot normen, omfattningen och antalet enskilda brott, och hur allvarliga deras följder är för offren. Man måste också komma ihåg att en del av de tvingande normerna i fråga, främst förbuden av aggression och folkmord, genom sin natur kräver en avsiktlig kränkning i stor skala. "74
Det förekommer helt klart en överlappning mellan begreppen brott mot mänskligheten och planerade/storskaliga krigsförbrytelser på ena sidan och grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter på den andra. Storskaliga krigsförbrytelser kommer nästan oundvikligen innebära att även grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter är för handen.75 Det bör även hållas i åtanke att mänskliga rättigheter fortsätter att gälla under väpnade konflikter, även om vissa av dessa tillfälligt kan upphävas, och även om internationella domstolen, till skillnad från exempelvis ED eller FN:s MR-kommitté, anser att humanitär rätt är "lex specialis" under väpnade konflikter.76
Med detta sagt kan konstateras att det givetvis inte alltid förekommer en överlappning mellan krigsförbrytelser å ena sidan och grova och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter å den andra. Grova och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter kan naturligtvis inträffa utan att en internationell eller intern väpnad konflikt pågår.77
Brott mot mänskligheten kan förekomma utanför en väpnad konflikt, och överlappningar mellan ett brott mot mänskligheten och grova och systematiska kränkningar av de mänskliga rättigheterna kommer sannolikt att bli vanligare. Men även här kan konstateras att det förstnämnda konceptet inte uttömmer det sistnämnda. Till exempel, om en regim systematiskt förnekar sina medborgare religions-, förenings-, mötes-, yttrande-, informationsfriheter och rättigheter för politiskt deltagande har den inte nödvändigtvis begått ett brott mot mänskligheten (förutsatt att förnekandet är generell i karaktär, och därmed inte är ett uttryck för förföljelse av en viss grupp).
Begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter å ena sidan och en krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten å den andra, har också olika (om än ofta överlappande) syften. Syftet med de sistnämnda begreppen är att identifiera beteenden som innebär
74 Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with commentaries 2001 s. 113. 75 Förenta staternas folkrättsrådgivare skrev redan 1975 att grova och omfattande kränkningar måste per definition omfatta grova överträdelser av Genevekonventionerna. Se Damrosch, L. Gross and Systematic Human Rights Violations, 2011, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, www.mpepil.com , para. 14. 76 Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion, ICJ Reports 2004, paras 155–157, www.icj-cij.org/icjwww/idocket/imwp/imwpframe.htm . 77 Så vitt gäller export av vapen kan man saga att det inte finns något behov att hitta en överlappning, eftersom det existerande förbudet mot export till stater som befinner sig I en väpnad konflikt täcker samma område.
659
Bilaga 10
19
individuellt ansvar enligt folkrätten och, antingen, en möjlighet eller en skyldighet för stater att utreda och åtala misstänkta förövare.
Följande kan sägas när det gäller överlappningen mellan sedvanerättsligt tvingande normer och grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Även om det nu finns en allmän acceptans bland stater att det finns tvingande sedvanerättsliga normer (jus cogens)78 finns det inte lika stor enighet kring vilka normer som kvalificerar för denna status. De flesta stater skulle dock förmodligen acceptera en begränsad lista över tvingande normer, varav vissa är mänskliga rättighetsnormer (se nedan).
I kommentaren till FN:s Folkrättskommissions artiklar om statsansvar hänvisas det först till förbuden mot slaveri och slavhandel, folkmord och rasdiskriminering och apartheid på grundval av att "dessa metoder har varit förbjudet i konventioner som har många fördragsslutande parter och som inte medger några undantag [och] det rådde allmän enighet bland regeringarna om den tvingande karaktären av dessa förbud vid Wienkonferensen."79 Folkrättskommissionen hänvisar vidare till förbudet mot folkmord, på grundval av att detta stöds av ett stort antal beslut från nationella och internationella domstolar.80 För det tredje, hänvisar Folkrättskommissionen till förbudet mot tortyr enligt definitionen i artikel 1 i konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, återigen med stöd av ett antal beslut av internationella och nationella domstolar. För det fjärde anser Folkrättskommissionen - mot bakgrund av Internationella domstolens (ICJ) beskrivning att de vid väpnade konflikter tillämpliga grundläggande reglerna i internationell humanitärrätt är "okränkbara" - att dessa normer också är tvingande. Slutligen anser Folkrättskommissionen att skyldigheten att respektera rätten till självbestämmande är en tvingande norm, främst pga ICJ:s dom i Östtimor fallet.81 Folkrättskommissionen betonar även att dessa exempel "inte bör anses som uttömmande".
Även om denna Folkrättskommissionens lista skulle vara allmänt accepterad av stater - det kan finnas tvivel om detta – är listan inte en uttömmande lista över tvingande normer av vad som bör betraktas som grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter.
Det bör också noteras att artikel 40 i statsansvarsartiklarna är något mer restriktiv pga att den hänvisar till "allvarliga kränkningar av tvingande normer". Det huvudsakliga syftet med artikel 40 är att fastställa när stater är skyldiga att vidta vissa åtgärder (se artikel 41). Således styr inte bestämmelsen situationer när stater har handlingsfrihet, vilket nästan alltid är fallet när det gäller frågan om att avgöra till vilken stat de vill sälja vapen.
78 Artikel 53, Wienkonvention om traktaträtt. 79 Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with commentaries 2001 s. 112 – 113. 80 Se, i synnerhet Case Concerning the Application of the Convention On the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (Bosnia And Herzegovina v. Serbia and Montenegro) ICJ Rep. 2007. 81 East Timor Case (Portugal v. Australia) ICJ Rep. 1995.
660
Bilaga 10
20
FN:s försök att definiera grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter
Man skulle kunna tro att en viss vägledning om vad som menas med "konsekvent mönster av grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna" kan erhållas genom att ta del av den praxis som utvecklats av FN:s människorättsråd jämte dess föregångare, kommissionen för mänskliga rättigheter. Detta går emellertid inte då det aktuella förfarandet är konfidentiellt och bara namnen på de stater som varit föremål för övervägandet avslöjas. Dessutom går det inte att resonera ”bakåt” från den tidpunkt då en viss stat var föremål för förfarandet och således kan man inte identifiera framtidsinriktade objektiva faktorer, eftersom förfarandet är öppet politiskt. Medan upptagning i förteckningen borde vara en indikation på att stat A är engagerad i ett konsekvent mönster av grova kränkningar av de mänskliga rättigheterna, är det inte nödvändigtvis så. Stat A kan visserligen ha begått brott mot mänskliga rättigheter, men den kan ha hamnat på listan främst pga att den har få politiska allierade. Och det faktum att staten B, som kan ha varit föremål för massiv oberoende kritik för grova kränkningar av mänskliga rättigheter, inte togs upp i förteckningen, innebär helt enkelt att staten B är politiskt mäktigt, eller har mäktiga allierade i rådet för mänskliga rättigheter.
Det finns en diskussion om en definition i ett arbetsdokument som har publicerats under 1999 av FN:s sub-kommission för mänskliga rättigheter, det expertorgan som tidigare rapporterade till FN:s kommission för mänskliga rättigheter. De relevanta avsnitten i denna rapport kan citeras i detalj.
“13. One of the most difficult problems is to distinguish between individual cases and large-scale human rights violations. While defining an individual case presents no difficulties, no criteria for the definition of large-scale violations can be established while large-scale violations are made up of individual cases; it is not possible to lay down how many individual cases constitute a large-scale violation.
14. Another difficulty is in distinguishing between gross and less serious human rights violations. This cannot be done with complete precision. According to the conclusions of the Maastricht Seminar on the Right to Restitution, Compensation and Rehabilitation for Victims of Gross Violations of Human Rights and Fundamental Freedoms, which took place between 11 and 15 March 1992, "the notion of gross violations of human rights and fundamental freedoms includes at least the following practices: genocide, slavery and slavery-like practices, summary or arbitrary executions, torture, disappearances, arbitrary and prolonged detention, and systematic discrimination". 1/ The conclusions state further that "violations of other human rights, including violations of economic, social and cultural rights, may also be gross and systematic in scope and nature, and must consequently be given all due attention in connection with the right to reparation". 2/
15. It will be fairly obvious that any list of gross human rights violations will include most large-scale violations: genocide, disappearances and the like. Torture or arbitrary and prolonged detention may be used on a single person and constitute an individual case, but genocide, slavery and slavery-like practices and arbitrary or mass executions are all large-scale human rights violations. In fact, experience shows that large-scale violations are always gross in character and gross violations of individuals' rights such as torture or arbitrary and prolonged detention, if unpunished, either lead to large-scale violations or indicate that such violations are already taking place.
661
Bilaga 10
21
16. The same may be said about systematic human rights violations. It is in theory possible for the human rights of an individual or small group of individuals to be violated systematically. If such violations continue unchecked, however, it is probably a sign that the overall human rights situation is poor. Systematic, large-scale human rights violations as a rule are gross in character. This is particularly true of systematic discrimination, as mentioned in the conclusions of the Maastricht Seminar.”
Åsikterna uttryckta i detta dokument kan dock inte ses som officiella ställningstaganden. Dokumentet bör istället likställas med doktrin, som utgör en sekundär källa för att bestämma folkrättens innehåll.
Det närmaste FN, eller snarare de stater som deltog i världskonferensen om mänskliga rättigheter 1993, har kommit att ge en (icke uttömmande) definition av grova och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter är i punkt 30 i den avslutande deklarationen som antogs av konferensen:82"Världskonferensen om mänskliga rättigheter uttrycker också sin bestörtning och fördömande att grova och systematiska MR-kränkningar och situationer som utgör allvarliga hinder för fullt åtnjutande av alla mänskliga rättigheter fortsätter att uppstå i olika delar av världen. Sådana kränkningar och hinder omfattar, såväl som tortyr och grym, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning, summariska och godtyckliga avrättningar, försvinnanden, godtyckliga frihetsberövanden, alla former av rasism, rasdiskriminering och apartheid, utländsk ockupation och främmande herravälde, främlingsfientlighet, fattigdom, hunger och andra förnekanden av ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, religiös intolerans, terrorism, diskriminering mot kvinnor och bristande rättssäkerhet. "
Mot denna beskrivning kan riktas samma kritik som har riktats mot ”demokratirättighets” listan, nämligen att den är så bredd att det blir oanvändbar.
FN antog senare "Grundläggande principer och riktlinjer för rätten till kompensation och gottgörelse för offer för grova kränkningar av folkrätt avseende mänskliga rättigheter och allvarliga brott mot internationell humanitär rätt",83 men dessa ger ingen definition av vad som faktiskt är en grov kränkning.
Försök inom doktrinen att definiera grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter
En metod att avgränsa grova och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter är att hänvisa till de rättigheter som är okränkbara, dvs som inte kan upphävas under några omständigheter (”nonderogable rights”). Exempelvis hänvisas i Europakonventionen artikel 15 (2) till artiklarna 2 (liv), 3 (tortyr), 4 (1) (slaveri) och 7 (icke-retroaktiv strafflagstiftning) i konventionen. Till denna lista kan läggas protokollen 6 och 13 (dödsstraff) och artikel 4 i protokoll nr 7 (ne bis in idem). Liknande listor över okränkbara rättigheter kan hittas i IKMPR och ACHR.
82 UN Vienna Declaration and Programme of Action Adopted by the World Conference on Human Rights in Vienna on 25 June 1993, http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/Vienna.aspx. 83 Adopted and proclaimed by General Assembly resolution 60/147 of 16 December 2005 http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/RemedyAndReparation.aspx.
662
Bilaga 10
22
Men att en rättighet inte kan upphävas i en nödsituation är inte nödvändigtvis detsamma som att de aktuella rättigheterna är de viktigaste för ett folks välbefinnande. Förbudet mot att upphäva rättigheterna beror istället på att det närmast föreligger en presumtion för att just dessa rättigheter missbrukas i nödsituationer.
Ett annat tillvägagångssätt tillämpas av den inflytelserika amerikanska Restatement (third) of Foreign Relations Law.84 Författarna hävdade (i punkt 702) 1987, på grundval av en undersökning av medlemsstaternas praxis fram till den tidpunkten, att en stat bryter mot internationell sedvanerätt "om, som en del av dess politik, praktiserar det, uppmuntrar eller tolererar ... "(g) ett konsekvent mönster av grova kränkningar av internationellt erkända mänskliga rättigheter". "I kommentaren (m) och reportrarnas anmärkning 10 till denna avdelning, sägs följande vara "grova" brott mot de mänskliga rättigheterna, även om dessa överträdelser inte är "konsekvent" eller en del av ett "mönster": folkmord, slaveri eller slavhandel, mord eller försvinnanden, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, långvarig godtyckligt frihetsberövande, och systematisk rasdiskriminering. Utanför denna kärngrupp av rättigheter, anses även andra kränkningar som "grova" om de var "särskilt chockerande på grund av betydelsen av rättigheten eller kränkningens allvar". De givna illustrationerna inkluderade "systematiska trakasserier, kränkningar av privatlivet i hemmet, godtyckliga arresteringar och fängslanden (även om dessa inte innebär långvariga frihetsberövanden, förnekande av rättvis rättegång i brottmål, grovt oproportionerlig bestraffning, förnekande av friheten att lämna ett land, förnekande av rätt att återvända till sitt land, tvångsförflyttning av ett lands befolkning, förnekande av samvets- och religionsfrihet, förnekande av rättshabiliteten (att man erkänns som person inför lagen), förnekande av grundläggande personlig integritet såsom rätten att ingå äktenskap och bilda familj, och allvarlig ras- eller religiös diskriminering".85
En identisk (och icke-uttömmande) förteckning över grundläggande rättigheter, ges av professor Damrosch som skriver i den inflytelserika Max Planck Encyclopedia of Public International Law. Damrosch tillägger att "tillsammans med den typ av handlingar, beteendemönster som är utbredd, genomträngande, eller konsekvent är också att beaktas för att fastställa förekomsten av" grova och systematiska kränkningar".86
Avslutningsvis finner jag att det inte, såsom ovan även konstaterats vad gäller demokrati, finns någon entydig "definition" av vad som utgör systematiska/grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Det verkar dock finnas en större enighet om vad begreppet innebär jämfört med demokratibegreppet.
84 American Law Institute, 1987. 85 Den amerikanska lagstiftningen ger en särställning till religionsfrihet. Den redan nämnda 22 USC section 2304 ger ingen definition of “grov kränkning” men föreskriver att “(4) In determining whether the government of a country engages in a consistent pattern of gross violations of internationally recognized human rights, the President shall give particular consideration to whether the government—(A) has engaged in or tolerated particularly severe violations of religious freedom, as defined in section 6402 of this title; or (B) has failed to undertake serious and sustained efforts to combat particularly severe violations of religious freedom when such efforts could have been reasonably undertaken”. 86 Damrosch a a s, para. 13.
663
Bilaga 10
23
Avslutande kommentarer
Avslutningsvis kan följande anföras.
För det första går det givetvis att uppställa krav i lagstiftningen på att export av krigsmateriel endast får beviljas till demokratier eller till stater som inte begår allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Detta krav säkerställer dock inte att inga sådana exporter sker över huvud. Allt beror på hur tillståndsprövningen genomförs samt vilken tolkning av lagen som görs. Detta kan illustreras med det mycket begränsade värdet av en "certifierings process”, som till exempel USA har. Om allt som krävs är ett intyg från en regeringsminister, och denna minister inte i praktiken kan hållas ansvarige inför den lagstiftande makten, eller domstolarna, är inte mycket vunnit. Värdet av sådana krav reduceras också om dessa endast fungerar som en faktor i en större avvägning. Till exempel, finns det ytterst få av de stater i Mellanöstern - många av dem stora importörerna av vapen – som kan beskrivas som demokratier. Om man ändå bedömer att det ligger i statens säkerhetsintressen att tillåta vapenexport till dessa länder har demokrati/rättigheter faktorer endast liten betydelse, eller kan t.o.m. fungerar som en ideologisk dimridå.
Den andra punkten avser lagstiftningsteknik. Inom straffrätten är det vanskligt att skriva in oklara begrepp i lagstiftningen ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Detsamma gäller inte för exempelvis civilrätten vari man kan delegera till domstolarna att bringa klarhet i oklara begrepp. Även om det finns en anknytning till straffrätt i exportkontrollfrågor, är problemet med oklara begrepp i regelverket inte lika stort, eftersom exporten behöver godkännas officiellt. Inga straffrättsliga påföljder kan således vara gällande för företag som agerar med officiellt godkännande, inom gränserna för detta godkännande.
Den tredje och sista punkten gäller konsekvenserna av bristen på exakta definitioner inom doktrinen och i MR-organs praxis när det gäller de tre frågorna ställt i min utredning. Det bör betonas att det inte finns något i folkrätten som förhindrar stater från att fastställa sina egna villkor för exportkontrollen av krigsmateriel.87 Således kan inte andra stater invända om Sverige utarbetar och tillämpar sina egna definitioner av demokrati, eller om Sverige beslutar om att vissa mänskliga rättigheter ska beaktas vid bedömningen om en stat ska betraktas som en demokrati eller inte. Andra stater kan inte heller motsätta sig att Sverige inför en definition av vad som är att betrakta som " grova och omfattande kräkningar" av mänskliga rättigheter.
Men det är självklart kontroversiellt att neka export av vapen eller strategiska produkter på den uttryckliga grunden att mottagarlandet uppvisar brister i dess demokratiska styrelseskick eller begår grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Det är av den enkla anledningen att nästan alla stater påstår sig vara demokratiska och påstår att de respektera mänskliga rättigheter. En parallell kan dras till ett helt annat område av internationell rätt, men som också har ett potentiell att orsaka spänningar i relationer mellan stater, nämligen utlämningsavtal. Det är en sak att neka utlämning på grundval av en brist på dubbel straffbarhet, något som ses som mer tekniska och "neutral". Det är något helt annat att neka utlämning på grund av att den ansökande staten kränker de mänskliga rättigheterna.
87 En stat kan givetvis åta sig förpliktelser att leverera vapen till andra stater. Men ickediskrimineringsförpliktelserna som följer av GATT gäller inte för vapenleveranser tack vara säkerhetsundantaget i GATT Article XXI.
664
Bilaga 10
24
Det kan också noteras att det i praktiken blir svårt att hävda att ett sådan ställningstagande inte är officiell svensk politik. Visserligen är det en självständig myndighet, ISP, som tar beslutet, och inte den svenska regeringen. Men det svenska systemet med delvis självständiga förvaltningsmyndigheter är inte väl förstådd utomlands.
Det är naturligtvis önskvärt att kunna falla tillbaka på - någorlunda - objektiva kriterier. Det är relativt lätt när det gäller ett avgörande om ett val har hållits överhuvudtaget.88 Som Wheatley påpekar är det svårare att avgöra "huruvida andra aspekter av demokratisk regering (fri politisk verksamhet och debatt, och rätt till deltagande i beslutsprocesser) har kränkts, och när de har kränkts i tillräcklig grad för att utgöra en kränkning av internationella förpliktelser." 89 Detta kommer i praktiken att vara den mer vanliga situationen. Det går inte att komma ifrån att det beslutsfattande organet kommer att ha ett stort utrymme för skönsmässiga bedömningar. Om man menar allvar med detta, måste ISP uppenbarligen ha kapacitet och kompetens att producera välmotiverade beslut. Detta i sin tur kommer förmodligen innebära att regeringen och riksdagenmåste stärka ISP:s kapacitet inom områdena statsvetenskap, konstitutionell rätt och internationell rätt/mänskliga rättigheter.
Med detta sagt, är syftet med att inkludera ett demokratibegrepp i vapenexport lagstiftning inte att rangordna stater på en skala från diktatur till demokrati, utan att avgöra om stat A ligger långt ifrån det demokratiska idealet, med andra ord, om den är en auktoritär stat. Likaså har kravet på grova och omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna en förhållandevis hög tröskel. Och även om det finns tvivel om exakt vilka rättigheter som är viktiga för demokratin, kommer det förmodligen sällan vara ett problem i praktiken när det gäller att avgöra om rättighetskränkningarna är tillräckligt allvarliga för att störa demokratin. I de fall där staten A allvarligt kränker rättigheter i ”utkanten” av demokratiområdet, är det sannolikt också så att staten A allvarligt kränker rättigheter i centrum för demokrati. Det "svarta" området kommer inte att vara ett problem. Problemen kommer att vara i de grå områdena.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det saknas exakta definitioner inom såväl doktrin som i MRorgans rättspraxis av demokrati respektive av termen grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Det finns emellertid inget i folkrätten som hindrar att en stat beslutar att införa krav på att mottagarstaten är demokratisk eller att den inte kränker mänskliga rättigheter. Det innebär endast att fokus kommer att vara ännu mer tydligt placerad på den myndighet som anförtrotts uppgiften att fastställa överensstämmelse med dessa krav.
88 Jfr. Steiner H., Political Participation as a Human Right’, 1 Harv Human Rights Yearbook (1988) 77, s. 111, “Elections either take place or they don’t; they are or are not contested; fact finders can make judgments about [their] integrity; those elected do or do not take and hold office.” 89 Wheatley, a a s, s. 247.
665
Bilaga 11
	 	
	 	 	
Demokratiindex	 	
	
Rapport	 till	 Kommittén	 om	 översyn	 av	
exportkontrollen	 av	 krigsmateriel	
	 	 	
31	 januari	 2014	
	 	 	
Agnes	 Cornell	
Fil.dr.,	 Statsvetenskapliga	 institutionen,	 Göteborgs	 universitet	
666
Bilaga 11
	
2	
Innehåll	
	 	
Inledning ................................................................................................................................................ 3	 Vad	 är	 ett	 bra	 mått	 på	 demokrati?.............................................................................................. 4	 De	 vanligaste	 demokratiindexen...............................................................................................11	
Polity	 IV............................................................................................................................................12	 Vanhanen ........................................................................................................................................15	 Varieties	 of	 Democracy .............................................................................................................18	 Przeworski	 mfl..............................................................................................................................19	 Boix,	 Miller	 och	 Rosato..............................................................................................................21	 Bertelsmann	 Transformation	 Index....................................................................................23	 Economist	 Intelligence	 Unit....................................................................................................25	 Freedom	 House ............................................................................................................................26	 Avslutande	 diskussion ...................................................................................................................30	 Referenser ...........................................................................................................................................32	 	
Figurer	 och	 tabeller	
Figur	 1.	 Operationalisering ............................................................................................................ 4	 Tabell	 1.	 Bedömningsgrunder	 för	 ett	 bra	 demokratiindex.............................................. 5	 Tabell	 2.	 De	 vanligaste	 demokratiindexen ............................................................................11	 	
667
Bilaga 11
	
3	
Inledning	
Den	 här	 rapporten	 redogör	 för	 de	 vanligaste	 och	 mest	 citerade	 demokratiindexen	 inom	 det	 statsvetenskapliga	 forskningsfältet.	 Syftet	 med	 rapporten	 är	 att	 ge	 Kommittén	 en	 grundläggande	 och	 utförlig	 beskrivning	 av	 dessa	 demokratiindex	 och	 särskilt	 dess	 för-‐	 och	 nackdelar.	 Den	 första	 delen	 av	 rapporten	 tar	 därför	 upp	 vilka	 utgångspunkter	 man	 kan	 använda	 sig	 av	 för	 att	 bedöma	 hur	 bra	 ett	 mått	 på	 demokrati	 är.	 Därefter	 behandlas	 var	 och	 ett	 av	 de	 vanligaste	 demokratimåtten	 utifrån	 dessa	 utgångspunkter	 och	 varje	 måtts	 för-‐	 och	 nackdelar	 diskuteras.	 	 In	 den	 här	 rapporten	 redogörs	 för	 åtta	 demokratiindex	 men	 en	 genomgång	 av	 forskningsområdet	 visar	 att	 det	 finns	 åtminstone	 21	 demokratiindex.1	 Förutom	 att	 de	 åtta	 index	 som	 redogörs	 för	 här	 är	 de	 vanligaste	 har	 de	 också	 gemensamt	 att	 de	 täcker	 in	 många	 länder	 och	 täcker	 mer	 än	 ett	 år	 till	 skillnad	 från	 en	 del	 andra	 index	 som	 enbart	 fokuserar	 på	 vissa	 världsdelar	 och	 i	 vissa	 fall	 bara	 har	 mätt	 demokrati	 vid	 en	 tidpunkt.	 	
	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	
1	 Det	 kan	 finnas	 betydligt	 fler	 index,	 särskilt	 utanför	 forskningsområdet.	
668
Bilaga 11
	
4	
Vad	 är	 ett	 bra	 mått	 på	 demokrati?	
Den	 mest	 grundläggande	 frågan	 man	 kan	 ställa	 sig	 är	 huruvida	 måttet	 mäter	 det	 vi	 vill	 mäta.	 För	 att	 veta	 vad	 vi	 i	 detta	 fall	 vill	 mäta	 bör	 vi	 först	 definiera	 vad	 demokrati	 är.	 När	 vi	 kommit	 fram	 till	 en	 lämplig	 definition	 och	 vilka	 komponenter	 den	 består	 av	 bör	 vi	 ställa	 oss	 frågan	 hur	 vi	 ska	 mäta	 vårt	 begrepp,	 det	 vill	 säga	 dess	 operationalisering,	 vilka	 indikatorer	 som	 ska	 användas	 och	 hur	 det	 rent	 praktiskt	 ska	 gå	 till	 att	 göra	 mätningen	 (se	 exempelvis	 Munck	 och	 Verkuilen	 2002).	 Det	 är	 alltså	 flera	 steg	 i	 den	 här	 processen	 och	 varje	 steg	 innebär	 ett	 antal	 avgöranden.	 Figur	 1	 illustrerar	 processen	 att	 operationalisera	 ett	 koncept	 bestående	 av	 en	 eller	 flera	 komponenter	 ner	 till	 indikatorsnivå.	 	
Figur	 1.	 Operationalisering	 	 	 	
	
	 	 	 	 	 Med	 utgångspunkt	 i	 tidigare	 forskning	 på	 området	 kommer	 dessa	 steg	 diskuteras	 och	 ur	 detta	 resonemang	 kommer	 ett	 antal	 bedömningsgrunder	 att	 mejslas	 fram	 som	 man	 kan	 använda	 sig	 för	 att	 avgöra	 vilka	 för-‐	 och	 nackdelar	 olika	 demokratimått	 har.	 Tabell	 1	 sammanfattar	 dessa	 bedömningsgrunder.	 Bedömningsgrunderna	 kan	 diskuteras	 utifrån	 begreppen	 validitet	 och	 reliabilitet.	 Validitet	 innebär	 att	 vi	 mäter	 det	 vi	 vill	 mäta,	 det	 vill	 säga	 att	 operationaliseringen,	 de	 indikatorer	 vi	 väljer,	 stämmer	 med	 den	 definition	 och	 dess	 komponenter	 vi	 bestämt	 oss	 för.	 God	 validitet	 skulle	 exempelvis	 kunna	 innebära	 att	 alla	 tre	 komponenterna	 för	 demokrati	 enligt	 baskriterierna	 (se	 nedan)	 finns	 operationaliserade	 i	 indikatorerna.	 Reliabilitet	 innebär	 att	 det	 inte	 finns	 några	 systematiska	 eller	 slumpmässiga	 fel	 i	 utförandet	 av	 mätningen.	 God	 reliabilitet	 kan	 exempelvis	 innebära	 att	 flera	 olika	 experter	 som	 kodar	 en	 och	 samma	 politiska	 situation	 enligt	 ett	 antal	 indikatorer	 kommer	 fram	 till	 samma	 kodning.	 	
Koncept	
Komponent	 Komponent	
Indikator	 	
Indikator	
Indikator	
Indikator	
669
Bilaga 11
	
5	
Tabell	 1.	 Bedömningsgrunder	 för	 ett	 bra	 demokratiindex	
Område	 Bedömningsgrunder	 Typ	 av	 bedömningsgrund	 Vad	 mäter	 måttet?	
	
	
	 1.	 Mäter	 demokratimåttet	 dessa	 baskriterier	 för	 demokrati?	 	 a)	 öppna	 och	 rättvisa	 val	 med	 allmän	 och	 lika	 rösträtt	 b)	 effektiva	 val	 som	 avser	 landets	 ledande	 befattningar	 c)	 politiska	 fri-‐och	 rättigheter	 upprätthålls	 mellan	 valen	
Validitet	
	 2.	 Mäter	 demokratimåttet	 sådant	 som	 kan	 betraktas	 som	 helt	 ligga	 utanför	 demokratibegreppet	 (även	 enligt	 olika	 idealkriterier),	 dvs.	 en	 alltför	 maximalistisk	 definition?	 	
Validitet	
Val	 av	 indikatorer	
	
	
	
3.	 Överensstämmer	 indikatorerna	 med	 de	 koncept	 som	 ska	 mätas?	 	
Validitet	
	 4.	 Bygger	 måttet	 på	 subjektiva	 eller	 objektiva	 indikatorer?	 (objektiv	 eller	 subjektiv	 information)	
Reliabilitet	
	 5.	 I	 vilken	 mån	 finns	 det	 utrymme	 för	 tolkning	 (godtycke)	 i	 kodningen	 av	 indikatorer?	 	
Reliabilitet	
	 6.	 I	 vilken	 mån	 är	 den	 information	 som	 krävs	 för	 att	 mäta	 indikatorerna	 möjlig	 att	 skaffa?	 	
Reliabilitet	
Aggregering	
	
	
	 7.	 Redovisas	 aggregeringsreglerna	 öppet?	 	 Reliabilitet	 	 8.	 Hur	 motiveras	 vilka	 aggregeringsregler	 som	 används?	 	 Validitet	 och	 reliabilitet	 	 9.	 Överensstämmer	 aggregeringen	 med	 den	 demokratidefinition	 som	 man	 utgår	 ifrån?	
Validitet	
Skalnivå	 och	 tröskelvärden	
	
	
	
10.	 Vilken	 skalnivå	 är	 måttet	 på?	 	 Validitet	 och	 reliabilitet	
	 11.	 Finns	 det	 på	 förhand	 givna	 tröskelvärden	 för	 att	 avgöra	 huruvida	 en	 stat	 är	 demokratisk	 eller	 inte	 och	 vilka	 är	 i	 så	 fall	 dessa?	
Validitet	 och	 reliabilitet	
Möjlighet	 till	 replikering	
	
	
	
12.	 Är	 kodningsreglerna	 tillgängliga	 och	 tillräckligt	 detaljerade	 för	 att	 man	 ska	 förstå	 hur	 kodningen	 gått	 till?	 	
Reliabilitet	
	 13.	 Redovisas	 öppet	 hur	 kodningen	 av	 indikatorerna	 går	 till?	 (källor,	 kodare)	 	
Reliabilitet	
	 14.	 Finns	 disaggregerad	 data	 tillgänglig	 för	 alla	 indikatorer	 som	 används?	 	
Reliabilitet	
Geografisk	 och	 temporal	 täckning	
	
	
	
15.	 Vilken	 geografisk	 täckning	 har	 indexet?	 	 Användbarhet	
	 16.	 Vilken	 tidsperiod	 mäts?	 	 Användbarhet	 	 17.	 Hur	 ofta	 sker	 uppdateringar	 och	 tillkommer	 nya	 år?	 Användbarhet	
Syfte,	 finansiärer	 och	 huvudmän	
	
	
	
18.	 Vilket	 är	 indexets	 ursprungliga	 syfte?	 	 Reliabilitet	
	 19.	 Vem/vilka	 står	 bakom	 indexet?	 	 Reliabilitet	 	 20.	 Hur	 finansieras	 indexet?	 	 Reliabilitet	 	 21.	 Finns	 det	 huvudmän	 som	 handhar/äger	 fler	 än	 ett	 index?	 	
Reliabilitet	
	 22.	 Hur	 många	 är	 involverade	 för	 att	 ta	 fram	 indexet?	 Reliabilitet	
Vad	 bör	 ett	 mått	 på	 demokrati	 mäta?	
Demokrati	 är	 ett	 omdiskuterat	 begrepp	 även	 inom	 den	 statsvetenskapliga	 forskningen	 men	 man	 kan	 samtidigt	 konstatera	 att	 det	 råder	 ganska	 stor	 enighet	 kring	 demokratins	 kärna,	 eller	 dess	 baskriterier	 (Hadenius	 1992;	 Hadenius	 och	 Teorell	 2005).	 	
670
Bilaga 11
	
6	
Val	 kan	 sägas	 vara	 den	 mest	 grundläggande	 beståndsdelen	 av	 dessa	 baskriterier	 och	 sedan	 tillkommer	 ett	 antal	 fri-‐	 och	 rättigheter	 för	 att	 valen	 ska	 kunna	 arrangeras	 enligt	 demokratiska	 spelregler	 (Dahl	 1989).	 Dock	 finns	 de	 en	 del	 forskare	 som	 hävdat	 (såsom	 exempelvis	 Schumpeter	 1976;	 Alvarez	 mfl.	 1996)	 att	 enbart	 valen	 och	 inte	 rättigheterna	 bör	 inkluderas	 i	 definitionen.	 Man	 kan	 alltså	 konstatera	 att	 det	 råder	 konsensus	 inom	 statsvetenskapen	 att	 åtminstone	 val	 bör	 ingå	 i	 en	 definition	 av	 demokrati:	 	
”Even	 if	 one	 does	 not	 believe	 contested	 elections	 are	 sufficient	 to	 characterize	 a	 political	 regime	 as	 democratic,	 all	 theories	 of	 democracy	 find	 them	 to	 be	 necessary.”	 (Cheibub	 mfl.	 2010)	
Det	 är	 dock	 värt	 att	 observera	 att	 valen	 även	 enligt	 de	 forskare	 som	 förespråkar	 en	 mer	 minimalistisk	 definition	 av	 demokrati	 ska	 vara	 konkurrensutsatta	 (”contested”),	 det	 vill	 säga	 att	 oppositionen	 ska	 ha	 chans	 att	 vinna	 valen	 (Alvarez	 mfl.	 1996).	 Det	 kan	 tilläggas	 att	 detta	 kriterium	 knappast	 är	 möjligt	 att	 uppfylla	 om	 inte	 medborgarna	 har	 vissa	 grundläggande	 rättigheter.	 	 Baskriterierna	 kan	 sammanfattas	 enligt	 följande	 (hämtat	 från	 Lindberg	 och	 Teorell	 2013):	 	
a) Öppna	 och	 rättvisa	 val	 med	 allmän	 och	 lika	 rösträtt	
b) Att	 valen	 är	 effektiva	 dvs.	 de	 avser	 landets	 ledande	 befattningar	 och	 att	
innehavarna	 av	 dessa	 befattningar	 har	 kontroll	 över	 statens	 territorium	
c) Att	 politiska	 fri-‐	 och	 rättigheter	 upprätthålls	 mellan	 valen.	 Detta	 gäller	
särskilt	 åsiktsfrihet	 (inkluderande	 yttrande-‐	 och	 pressfrihet),	 organisations-‐	 och	 mötesfrihet	
När	 frågan	 om	 måtten	 mäter	 det	 som	 bör	 mätas	 behandlas	 kommer	 baskriterierna	 att	 vara	 huvudfokus.	 I	 detta	 sammanhang	 finns	 två	 risker	 med	 demokratimåtten,	 antingen	 att	 demokratiindexets	 demokratidefinition	 är	 för	 minimalistisk,	 dvs.	 att	 den	 inte	 täcker	 in	 tillräckligt	 för	 att	 säga	 något	 meningsfullt	 om	 demokratinivån	 i	 ett	 land	 eller	 att	 den	 är	 för	 maximalistisk	 dvs.	 täcker	 in	 alltför	 många	 aspekter	 och	 därför	 innefattar	 även	 sådant	 som	 inte	 finns	 empiriskt	 eller	 inte	 tillför	 särskilt	 mycket	 analytiskt	 för	 att	 den	 innehåller	 allt	 för	 mycket	 som	 inte	 egentligen	 kan	 sägas	 höra	 hemma	 i	 demokratibegreppet	 (Munck	 och	 Verkuilen	 2002).	 Det	 bör	 dock	 påpekas	 att	 dessa	 baskriterier	 inte	 definierar	 någon	 typ	 av	 idealdemokrati.	 Dahl	 (1971;	 1989)	 gjorde	 exempelvis	 en	 distinktion	 mellan	 vad	 han	 kallade	 ”polyarki”	 som	 innefattade	 baskriterierna	 och	 ”demokrati”	 som	 han	 ville	 reservera	 för	 ett	 idealtillstånd	 utifrån	 normativa	 idealkriterier.	 Vad	 som	 ska	 ingå	 i	 dessa	 idealdemokratier	 är	 mycket	 mer	 omtvistat	 än	 baskriterierna	 (Lindberg	 och	 Teorell	 2013;	 se	 exempelvis	 Coppedge	 2012).	 	 I	 den	 mån	 att	 måtten	 även	 mäter	 aspekter	 som	 inte	 ingår	 i	 baskriterierna	 kommer	 detta	 att	 diskuteras	 utifrån	 huruvida	 dessa	 kan	 sägas	 ingå	 i	 idealkriterier	 för	 demokrati	 eller	 om	 dessa	 aspekter	 ligger	 utanför	 demokratibegreppet	 (enligt	 statsvetenskaplig	 forskningstradition)	 (se	 Lindberg	 och	 Teorell	 2013).	 	
671
Bilaga 11
	
7	
Vad	 mäter	 måttet?	
De	 först	 bedömningsgrunderna	 handlar	 utifrån	 ovanstående	 resonemang	 om	 vilken	 demokratidefinition	 de	 olika	 demokratimåtten	 utgår	 ifrån	 och	 hur	 väl	 den	 stämmer	 överens	 med	 baskriterierna.	 	
Bedömningsgrund	 1:	 Mäter	 demokratimåttet	 baskriterierna	 för	 demokrati?	
(validitet)	 a)	 Öppna	 och	 rättvisa	 val	 med	 allmän	 och	 lika	 rösträtt	 b)	 Att	 valen	 är	 effektiva	 dvs.	 de	 avser	 landets	 ledande	 befattningar	 och	 att	 innehavarna	 av	 dessa	 befattningar	 har	 kontroll	 över	 statens	 territorium	 c)	 Att	 politiska	 fri-	 och	 rättigheter	 upprätthålls	 mellan	 valen.	 Detta	 gäller	 särskilt	 åsiktsfrihet	 (inkluderande	 yttrande-	 och	 pressfrihet),	 organisations-	 och	 mötesfrihet	
Bedömningsgrund	 2:	 Mäter	 demokratimåttet	 sådant	 som	 kan	 betraktas	 som	 helt	
ligga	 utanför	 demokratibegreppet	 (även	 enligt	 olika	 idealkriterier),	 dvs.	 en	 alltför	 maximalistisk	 definition?	 (validitet)	
Val	 av	 indikatorer	 	
För	 att	 kunna	 mäta	 de	 koncept	 vi	 vill	 mäta	 måste	 vi	 bestämma	 oss	 för	 lämpliga	 indikatorer	 för	 att	 mäta	 dessa.	 Oftast	 krävs	 flera	 indikatorer	 för	 att	 mäta	 ett	 och	 samma	 koncept.	 Det	 kan	 lätt	 uppstå	 mätfel	 för	 att	 det	 helt	 enkelt	 inte	 finns	 tillförlitlig	 information	 eller	 för	 att	 informationen	 som	 finns	 tillgänglig	 är	 snedvriden	 på	 något	 sätt	 (Munck	 och	 Verkuilen	 2002).	 Man	 bör	 även	 ställa	 sig	 frågan	 om	 det	 är	 möjligt	 att	 få	 fram	 den	 information	 som	 krävs	 för	 att	 koda	 de	 indikatorer	 man	 valt	 (Cheibub	 mfl.	 2010).	 I	 relation	 till	 detta	 bör	 man	 även	 ta	 ställning	 om	 man	 ska	 använda	 sig	 av	 objektiva	 eller	 subjektiva	 indikatorer.	 Objektiva	 indikatorer	 är	 sådana	 som	 kan	 mätas	 i	 fysiska	 storheter	 exempelvis,	 antal	 och	 procent,	 medan	 subjektiva	 indikatorer	 är	 sådana	 där	 enskilda	 individer,	 ofta	 experter,	 måste	 göra	 subjektiva	 bedömningar	 (Lindberg	 och	 Teorell	 2013).	 	 Den	 stora	 fördelen	 med	 objektiva	 indikatorer	 är	 att	 det	 är	 mindre	 risk	 för	 mätfel	 eftersom	 de	 lämnar	 mindre	 utrymme	 för	 tolkningar	 som	 i	 vissa	 fall	 kan	 leda	 till	 visst	 godtycke	 i	 bedömningen.	 Dock	 kan	 givetvis	 även	 objektiva	 indikatorer	 behäftas	 av	 mätfel	 om	 den	 information	 som	 finns	 tillgänglig	 helt	 enkelt	 inte	 är	 tillförlitlig.	 Problemet	 är	 dock	 med	 ett	 koncept	 som	 demokrati	 att	 det	 vi	 vill	 mäta	 ofta	 inte	 är	 observerbart	 (Munck	 och	 Verkuilen	 2002).	 Det	 innebär	 att	 det	 många	 gånger	 kan	 vara	 svårt	 att	 hitta	 objektiva	 indikatorer	 för	 att	 fånga	 upp	 det	 som	 vi	 vill	 mäta.	 Det	 gäller	 även	 de	 baskriterier	 som	 presenterades	 ovan.	 Om	 vi	 vill	 fånga	 upp	 dessa	 i	 dess	 helhet	 måste	 vi	 antagligen	 i	 någon	 mån	 använda	 oss	 av	 subjektiva	 bedömningar	 (Lindberg	 och	 Teorell	 2013).	 	 Subjektiva	 bedömningar	 lämnar	 alltså	 mer	 utrymme	 åt	 tolkning	 vilket	 kan	 leda	 till	 att	 olika	 experter	 gör	 olika	 bedömningar.	 Detta	 kan	 äventyra	 måttets	 reliabilitet.	 Valet	 tycks	 alltså	 stå	 mellan	 objektiva	 indikatorer	 som	 visserligen	 innebär	 mindre	 godtycke	 i	 mätningen	 (god	 reliabilitet)	 men	 inte	 fångar	 upp	 alla	 aspekter	 av	 det	 vi	 vill	 mäta	 (validiteten	 blir	 lidande)	 och	 subjektiva	 indikatorer	 som	 riskerar	 att	 leda	 till	 mer	 godtycke	 i	 bedömningen	 (sämre	 reliabilitet)	 men	
672
Bilaga 11
	
8	
som kan fånga upp alla aspekter av det vi vill mäta (god validitet) (Lindberg och Teorell 2013). Det bör dock påpekas att även till synes objektiva indikatorer innehåller ett visst mått av subjektivitet då det ofta måste till ett antal subjektiva bedömningar i valet av indikatorer och även i vissa fall i den praktiska mätningen (se avsnitt nedan om Vanhanen). Utrymmet för tolkning och risk för godtycke varierar även mellan olika subjektiva indikatorer.
Bedömningsgrund	 3:	 Överensstämmer	 indikatorerna	 med	 de	 koncept	 som	 ska	
mätas?	 (validitet)	
Bedömningsgrund	 4:	 Bygger	 måttet	 på	 subjektiva	 eller	 objektiva	 indikatorer?	
(objektiv	 eller	 subjektiv	 information)	 (reliabilitet)	
Bedömningsgrund	 5:	 I	 vilken	 mån	 finns	 det	 utrymme	 för	 godtycke	 i	 kodningen	 av	
indikatorer?	 (reliabilitet)	
Bedömningsgrund	 6:	 I	 vilken	 mån	 är	 den	 information	 som	 krävs	 för	 att	 mäta	
indikatorerna	 möjlig	 att	 skaffa?	 (reliabilitet)	
Aggregering	
När	 man	 bestämt	 sig	 för	 en	 definition	 av	 demokrati	 och	 vilka	 komponenter	 som	 ingår	 i	 definitionen	 måste	 dessa	 komponenter	 sedan	 aggregeras	 för	 att	 konstruera	 ett	 mått	 för	 demokrati.	 Det	 slutgiltiga	 resultatet	 av	 aggregeringen	 ska	 ju	 bli	 ett	 mått	 som	 avspeglar	 den	 demokratidefinition	 man	 utgår	 ifrån	 (Munck	 och	 Verkuilen	 2002).	 Man	 måste	 därför	 bestämma	 vilken	 aggregeringsregel	 man	 ska	 använda	 sig	 av,	 exempelvis	 huruvida	 man	 ska	 addera	 samtliga	 komponenter	 eller	 multiplicera	 dem	 (om	 de	 är	 nödvändiga	 villkor	 för	 demokratidefinitionen)	 och	 huruvida	 de	 dessa	 ska	 tillmätas	 samma	 eller	 olika	 vikt	 (Munck	 och	 Verkuilen	 2002).	 Aggregeringsregler	 måste	 givetvis	 även	 finnas	 för	 indikatorerna	 (komponenternas	 operationalisering).	 	
Bedömningsgrund	 7:	 Redovisas	 aggregeringsreglerna	 öppet?	 (reliabilitet)	 Bedömningsgrund	 8:	 Hur	 motiveras	 vilka	 aggregeringsregler	 som	 används?	
(validitet	 och	 reliabilitet)	
Bedömningsgrund	 9:	 Överensstämmer	 aggregeringen	 med	 den	 demokratidefinition	
som	 man	 utgår	 ifrån?	 (validitet)	
Skalnivå	 och	 tröskelvärden	
Valet	 av	 skalnivå	 handlar	 om	 vilken	 skala	 man	 mäter	 på:	 nominal,	 ordinal	 eller	 intervallskala.	 Det	 handlar	 om	 att	 välja	 en	 mätnivå	 som	 varken	 är	 för	 detaljerad	 givet	 den	 information	 som	 finns	 tillgänglig	 eller	 är	 för	 grov	 så	 att	 den	 inte	 fångar	 upp	 de	 nyanser	 och	 den	 variation	 som	 man	 vill	 mäta.	 Enligt	 Munck	 och	 Verkuilens	 (2002)	 genomgång	 av	 olika	 demokratiindex	 är	 en	 av	 de	 svagaste	 punkterna	 hos	 demokratiindexen	 valet	 av	 mätnivå.	
Dikotomt	 eller	 kontinuerligt	 mått	 på	 demokrati	
En	 viktig	 skillnad	 mellan	 olika	 demokratimått	 är	 huruvida	 de	 är	 dikotoma/trikotoma	 (olika	 typer	 av	 nominalskala)	 eller	 kontinuerliga	 (ordinal-‐	 eller	 intervallskala)	 mått.	 	
673
Bilaga 11
	
9	
Om	 det	 råder	 en	 viss	 samsyn	 om	 vad	 demokratins	 kärna	 är	 så	 råder	 det	 desto	 mer	 oenighet	 om	 huruvida	 demokrati	 bör	 ses	 som	 en	 gradskillnad	 där	 alla	 stater	 kan	 vara	 mer	 eller	 mindre	 demokratiska	 på	 en	 kontinuerlig	 skala	 eller	 om	 man	 enbart	 kan	 se	 på	 demokrati	 som	 en	 distinkt	 regimtyp	 i	 relation	 till	 dess	 motsats,	 diktatur,	 dvs.	 att	 det	 är	 en	 fråga	 om	 artskillnad	 (Collier	 och	 Adcock	 1999).	 	 De	 forskare	 som	 hävdar	 att	 demokrati	 enbart	 ska	 ses	 utifrån	 en	 dikotomi	 anser	 helt	 enkelt	 att	 antingen	 är	 ett	 land	 demokratiskt	 eller	 så	 är	 det	 inte	 det:	 	
”The	 analogy	 with	 the	 proverbial	 pregnacy	 is	 thus	 that	 while	 democracy	 can	 be	 more	 or	 less	 advanced,	 one	 cannot	 be	 half-‐democratic:	 there	 is	 a	 natural	 zero	 point.”	 (Alvarez	 1996,	 21)	
Förespråkarna	 för	 att	 mäta	 demokrati	 dikotomt	 menar	 därför	 att	 det	 är	 skillnaden	 mellan	 demokrati	 och	 diktatur	 som	 är	 meningsfull	 att	 fånga	 upp.	 Vidare	 förs	 fram	 att	 existerande	 kontinuerliga	 mått	 har	 så	 mycket	 vaghet	 och	 subjektiva	 bedömningar	 i	 sig	 att	 det	 är	 svårt	 att	 avgöra	 vad	 den	 informationen	 som	 en	 graderad	 skala	 tillför	 i	 form	 av	 nyanser	 egentligen	 säger	 (Cheibub	 mfl.	 2010).	 	 De	 som	 hävdar	 att	 demokrati	 snarare	 ska	 ses	 som	 en	 gradskillnad	 menar	 att	 världen	 inte	 enbart	 består	 av	 diktaturer	 och	 demokratier	 utan	 att	 det	 i	 själva	 verket	 existerar	 många	 nyanser	 av	 demokrati	 och	 diktatur	 (se	 exempelvis	 Teorell	 2010,	 30–31;	 Lindberg	 och	 Teorell	 2013).	 Förespråkarna	 för	 att	 mäta	 demokrati	 kontinuerligt	 hävdar	 därför	 att	 ett	 dikotomt	 mått	 inte	 fångar	 upp	 de	 nyanser	 i	 grader	 av	 demokrati	 och	 diktatur	 som	 faktiskt	 finns	 i	 verkligheten	 (Teorell	 2010,	 30–31).	 	 Andra	 forskare	 intar	 en	 mer	 pragmatisk	 inställning	 till	 huruvida	 man	 ska	 använda	 sig	 av	 ett	 dikotomt	 eller	 kontinuerligt	 mått	 (Collier	 och	 Adcock	 1999).	 De	 menar	 att	 valet	 ska	 motiveras	 utifrån	 det	 man	 ska	 undersöka.	 	 När	 det	 gäller	 den	 bedömning	 av	 demokratimått	 som	 ska	 göras	 här	 är	 det	 viktigaste	 hur	 måtten	 står	 sig	 i	 relation	 till	 de	 ovan	 nämnda	 bedömningsgrunderna	 oberoende	 om	 de	 är	 dikotoma	 eller	 kontinuerliga.	 En	 graderad	 skala	 leder	 antagligen	 till	 fler	 mätfel	 till	 antalet	 men	 av	 mindre	 allvarlig	 art	 medan	 en	 skala	 med	 färre	 skalsteg,	 såsom	 en	 dikotom	 antagligen	 ger	 färre	 antal	 fel	 men	 av	 allvarligare	 art	 (Alvarez	 mfl.	 1996,	 22;	 Hadenius	 och	 Teorell	 2005).	 I	 detta	 sammanhang	 bör	 dock	 påpekas	 att	 en	 viktig	 fördel	 med	 kontinuerliga	 mått	 är	 att	 de	 i	 högre	 utsträckning	 fångar	 upp	 nyanser	 av	 demokrati	 vilket	 är	 viktigt	 att	 ha	 med	 sig	 när	 man	 bedömer	 fördelar	 och	 nackdelar	 med	 måtten.	 Ibland	 delas	 även	 de	 kontinuerliga	 måtten	 in	 i	 kategorier	 och	 tröskelvärden	 bestäms	 för	 att	 avgöra	 vilka	 stater	 som	 faller	 i	 vilken	 kategori	 (exempelvis	 mellan	 kategorierna	 demokrati,	 semi-‐demokrati	 och	 diktatur).	 Jag	 kommer	 att	 i	 förekommande	 fall	 redovisa	 för	 dessa	 och	 vad	 det	 får	 för	 konsekvenser	 att	 använda	 sig	 av	 dessa.	
Bedömningsgrund	 10:	 Vilken	 skalnivå	 är	 måttet	 på?	 (främst	 distinktion	 mellan	
kontinuerlig	 och	 dikotom	 skala)	 (validitet	 och	 reliabilitet)	
Bedömningsgrund	 11:	 Finns	 det	 på	 förhand	 givna	 tröskelvärden	 för	 att	 avgöra	
huruvida	 en	 stat	 är	 demokratisk	 eller	 inte	 och	 vilka	 är	 i	 så	 fall	 dessa?	 (validitet	 och	 reliabilitet)	
674
Bilaga 11
	
10	
Möjlighet	 till	 replikering	
Möjlighet	 till	 replikering	 innebär	 att	 det	 ska	 vara	 möjligt	 för	 forskarsamfundet	 att	 replikera	 processen	 i	 vilken	 måtten	 togs	 fram	 och	 kodades.	 Det	 är	 viktigt	 att	 kunna	 bedöma	 hur	 processen	 har	 gått	 till	 för	 att	 i	 sin	 tur	 bedöma	 måttens	 reliabilitet	 och	 validitet.	 	 Munck	 och	 Verkuilen	 (2002)	 lyfter	 fram	 tre	 saker	 som	 de	 som	 konstruerar	 mått	 bör	 offentliggöra	 för	 att	 processen	 ska	 vara	 så	 öppen	 som	 möjligt:	 1)	 kodningsregler	 (en	 lista	 över	 alla	 indikatorer,	 skalnivå	 för	 varje	 indikator,	 detaljerad	 information	 om	 dessa),	 2)	 kodningsprocessen	 (ex.	 källor	 som	 använts,	 antalet	 kodare,	 3)	 disaggregerad	 data	 för	 alla	 indikatorer.	
Bedömningsgrund	 12:	 Är	 kodningsreglerna	 tillgängliga	 och	 tillräckligt	 detaljerade	
för	 att	 man	 ska	 förstå	 hur	 kodningen	 gått	 till?	 (reliabilitet)	
Bedömningsgrund	 13:	 Redovisas	 öppet	 hur	 kodningen	 av	 indikatorerna	 går	 till?	
(källor,	 kodare)	 (reliabilitet)	
Bedömningsgrund	 14:	 Finns	 disaggregerad	 data	 tillgänglig	 för	 alla	 indikatorer	
som	 används?	 (reliabilitet)	
Geografisk	 och	 temporal	 täckning	
Ytterligare	 en	 aspekt	 för	 att	 avgöra	 huruvida	 ett	 index	 är	 användbart	 för	 det	 tänkta	 syftet	 är	 vilken	 geografisk	 täckning	 det	 har,	 dvs.	 antalet	 länder	 som	 ingår.	 Det	 är	 också	 viktigt	 att	 veta	 hur	 ofta	 ländernas	 demokratinivå	 mäts,	 hur	 lång	 tidsperiod	 som	 ingår	 i	 måttet	 och	 om	 måttet	 uppdateras	 med	 tillkommande	 år.	 	
Bedömningsgrund	 15:	 Vilken	 geografisk	 täckning	 har	 indexet?	 (användbarhet)	 Bedömningsgrund	 16:	 Vilken	 tidsperiod	 mäts?	 (användbarhet)	 Bedömningsgrund	 17:	 Hur	 ofta	 sker	 uppdateringar	 och	 tillkommer	 nya	 år?	
(användbarhet)	
Syfte,	 finansiärer	 och	 huvudmän	
En	 annan	 intressant	 aspekt	 är	 med	 vilket	 syfte	 indexet	 byggdes	 upp.	 Det	 finns	 dels	 demokratiindex	 som	 tagits	 fram	 av	 forskare	 för	 att	 besvara	 forskningsfrågor	 och	 dels	 sådana	 som	 tagits	 fram	 av	 tankesmedjor	 för	 att	 belysa	 den	 politiska	 situationen	 i	 världen.	 För	 att	 avgöra	 indexets	 tillförlitlighet	 kan	 det	 även	 vara	 intressant	 att	 känna	 till	 vilka	 som	 står	 bakom	 indexet	 både	 finansiellt	 och	 när	 det	 gäller	 det	 praktiska	 genomförandet.	 	
Bedömningsgrund	 18:	 Vilket	 är	 indexets	 ursprungliga	 syfte?	 (reliabilitet)	 Bedömningsgrund	 19:	 Vem/vilka	 står	 bakom	 indexet?	 (reliabilitet)	 Bedömningsgrund	 20:	 Hur	 finansieras	 indexet?	 (reliabilitet)	 Bedömningsgrund	 21:	 Finns	 det	 huvudmän	 som	 handhar/äger	 fler	 än	 ett	 index?	 Bedömningsgrund	 22:	 Hur	 många	 är	 involverade	 för	 att	 ta	 fram	 indexet?	
(reliabilitet)	
675
Bilaga 11
	
11	
De	 vanligaste	 demokratiindexen	 	
I	 genomgången	 av	 de	 vanligaste	 demokratimåtten	 försöker	 jag	 i	 största	 möjligaste	 mån	 utgå	 ifrån	 den	 allra	 senaste	 versionen	 av	 måttet.	 Tabell	 2	 presenterar	 de	 demokratiindex	 den	 här	 redogörelsen	 fokuserar	 på.	 Först	 tas	 de	 index	 upp	 som	 huvudsakligen	 har	 utarbetats	 av	 forskare	 och	 sedan	 de	 index	 som	 tankesmedjor	 respektive	 företag	 väsentligen	 ligger	 bakom.	 	
Tabell	 2.	 De	 vanligaste	 demokratiindexen	
Index	 Period	
Antal	 länder	
Typ	 av	 faktauppgifter	
Webbadress	 för	 nedladdning	 av	 data	
Index	 som	 tas	 fram	 av	 forskare	 Kontinuerliga	
	
	
	
	
Polity	 IV	 1800–2012	 	 167	 Forskares	 subjektiva	 bedömning	
http://www.systemicpeac e.org/inscr/inscr.htm	
Vanhanen	 1810–2010	 	 187	 Observerbara	 fakta	 och	 subjektiv	 bedömning	 av	 forskare	
http://www.fsd.uta.fi/en/ data/catalogue/FSD1289/i ndex.html 	
Varieties	 of	 Democracy	 1900–2012	 206	 (mål)	 Subjektiva	
bedömningar	 av	 forskare	 och	 experter	 och	 observerbara	 fakta	
Ej	 tillgänglig	 ännu.	 Dataset	 är	 under	 uppbyggnad	 och	 beräknas	 släppas	 hösten	 2015.	 Se	 https://v-‐ dem.net/DemoComp/en	
	
Dikotoma	
	
	
	
	
Przeworski	 mfl.	 1946–2008	 	 199	 Observerbara	 fakta	 och	 subjektiv	 bedömning	 av	 forskare	
https://sites.google.com/si te/joseantoniocheibub/dat asets/democracy-‐and-‐ dictatorship-‐revisited	
Boix,	 Miller	 och	 Rosato	 1800–2007	 219	 totalt	 (193	 länder	 2007)	
Observerbara	 fakta	 och	 subjektiva	 bedömningar	 av	 forskare	
https://sites.google.com/si te/mkmtwo/data	
Index	 som	 tas	 fram	 av	 tankesmedjor	 /företag	 (samtliga	 kontinuerliga)	
Bertelsmann	 Transformation	 Index	 (BTI)	
2003,	 2006,	 2008,	 2010,	 2012,	 2014	
128	 Experters	 subjektiva	 bedömning	 	
http://www.bti-‐ project.org/index/ 	
Economist	 Intelligence	 Unit	 (EIU)	 2006,	 2008,	 2010–2012.	
165	 stater	 och	 två	 territorier	
Experters	 subjektiva	 bedömning	 och	 medborgare	 via	 opionions-‐ undersökning	
http://www.eiu.com/Hand lers/WhitepaperHandler.a shx?fi=Democracy-‐Index-‐ 2012.pdf&mode=wp&cam paignid=DemocracyIndex1 2	
Freedom	 House	 1972–2014	 195	 länder	 och	 14	 territorier	
Experters	 subjektiva	 bedömning	
http://www.freedomhous e.org/report-‐ types/freedom-‐ world#.Ut5VU_YV9FQ	
	
676
Bilaga 11
	
12	
Polity	 IV	
Sedan	 Polity	 I	 togs	 fram	 av	 Robert	 Gurr	 på	 1970-‐talet	 har	 Polity	 utvecklats	 och	 uppdaterats	 och	 nya	 versioner	 av	 Polity	 har	 tagits	 fram.	 Den	 senaste	 versionen	 är	 Polity	 IV.	
Vad	 mäter	 måttet?	
Demokrati	 definieras	 utifrån	 tre	 olika	 komponenter.	 Den	 första	 komponenten	 är	 institutioner	 och	 procedurer	 genom	 vilka	 medborgare	 kan	 uttrycka	 sina	 preferenser	 för	 politik	 och	 politiska	 ledare	 effektivt.	 För	 detta	 krävs	 meningsfull	 tävlan,	 inkluderande	 politiskt	 deltagande	 samt	 politiska	 friheter.	 Den	 andra	 komponenten	 är	 institutionella	 begränsningar	 av	 den	 exekutiva	 maktutövningen.	 Den	 tredje	 komponenten	 är	 att	 medborgerliga	 friheter	 garanteras	 till	 alla	 medborgare.	 (Jaggers	 och	 Gurr	 1995;	 Marshall	 mfl.	 2012)	 Definitionen	 tycks	 alltså	 täcka	 in	 alla	 tre	 baskriterierna,	 dock	 kommer	 vi	 se	 att	 alla	 aspekter	 av	 denna	 definition	 inte	 täcks	 in	 av	 de	 indikatorer	 som	 används.	 Det	 är	 inte	 heller	 fråga	 om	 en	 alltför	 maximalistisk	 definition.	 	
Val	 av	 indikatorer	
Även	 om	 Jaggers	 och	 Gurr	 (1995)	 i	 sin	 presentation	 av	 Polity	 III	 menar	 att	 rättigheter	 är	 en	 viktig	 komponent	 av	 demokrati	 så	 inkluderar	 de	 inte	 dessa	 när	 demokrati	 ska	 operationaliseras.	 Indikatorerna	 överensstämmer	 alltså	 inte	 riktigt	 med	 den	 demokratidefinition	 forskarna	 ursprungligen	 utgick	 ifrån.	 Dock	 hävdar	 de	 att	 om	 de	 institutionella	 förutsättningarna	 finns	 så	 kommer	 även	 demokratins	 praktik,	 ex.	 i	 vilken	 mån	 fri-‐	 och	 rättigheter	 efterlevs,	 avspegla	 detta	 till	 relativt	 hög	 grad.	 	 Polity	 IV	 bygger	 på	 två	 dimensioner,	 demokratidimensionen,	 (”Institutionalized	 Democracy”),	 och	 den	 auktoritära	 dimensionen,	 (”Autocracy”)	 som	 i	 sin	 tur	 består	 av	 ett	 antal	 komponenter	 och	 indikatorer.	 De	 två	 dimensionerna	 kan	 sedan	 aggregeras	 samman	 för	 att	 få	 ett	 mått	 på	 demokrati	 (se	 aggregering	 nedan).	 	 Demokratidimensionen,	 varierar	 mellan	 0–10.	 Den	 bygger	 på	 fyra	 olika	 komponenter,	 1)	 Konkurrens	 i	 rekryteringen	 av	 den	 exekutiva	 makten	 (”Competitiveness	 of	 executive	 recruitment”),	 2)	 Öppenhet	 i	 rekryteringen	 av	 den	 exekutiva	 makten	 (”Openness	 of	 executive	 recruitment”),	 3)	 Begränsningar	 av	 den	 exekutiva	 makten	 (”Constraint	 on	 Chief	 Executive”),	 4)	 Konkurrens	 i	 politiskt	 deltagande	 (”Competitiveness	 of	 political	 participation”)	 (Marshall	 mfl.	 2012)	 Den	 auktoritära	 dimensionen,	 varierar	 också	 den	 mellan	 0–10.	 Den	 bygger	 på	 fem	 komponenter,	 1)	 Konkurrens	 i	 rekryteringen	 av	 den	 exekutiva	 makten	 (”Competitiveness	 of	 Executive	 Recruitment”)	 2)	 Öppenhet	 i	 rekryteringen	 av	 den	 exekutiva	 makten	 (”Openness	 of	 Executive	 Recruitment),	 3)	 Begränsningar	 av	 den	 exekutiva	 makten	 (”Constraints	 on	 Chief	 Executive”),	 4)	 Reglering	 av	 deltagande	 (”Regulation	 of	 participation”),	 5)	 Konkurrens	 i	 politiskt	 deltagande	 (”Competitiveness	 of	 Participation”)	 (Marshall	 mfl.	 2012).	 Indikatorerna	 bygger	 helt	 på	 subjektiva	 bedömningar	 och	 dessa	 lämnar	 öppet	 för	 ganska	 stort	 tolkningsutrymme.	 Exempelvis	 när	 det	 gäller	 begränsningar	 av	 den	 exekutiva	 makten	 (Marshall	 mfl.	 2012,	 24–25)	 används	 en	 skala	 med	 sju	
677
Bilaga 11
	
13	
olika	 kategorier.	 När	 det	 gäller	 dessa	 kategorier	 ska	 avgörandet	 ske	 utifrån	 om	 något	 sker	 ofta,	 ibland,	 eller	 om	 det	 finns	 några.	 Det	 finns	 dessutom	 mellankategorier	 vars	 innehåll	 inte	 specificeras.	 Det	 är	 alltså	 fråga	 om	 subjektiva	 bedömningar	 som	 måste	 ske	 för	 att	 kunna	 avgöra	 vilken	 kategori	 som	 olika	 regimer	 ska	 klassas	 inom.	 Kodningen	 av	 Polity	 tycks	 alltså	 i	 ganska	 hög	 grad	 ge	 utrymme	 åt	 tolkning	 och	 eventuellt	 godtycke	 i	 bedömningen	 av	 indikatorerna.	 	 Det	 krävs	 antagligen	 mycket	 information	 för	 att	 genomföra	 kodningen	 och	 en	 del	 forskare	 har	 uttryckt	 farhågan	 att	 det	 är	 svårt	 att	 skaffa	 sig	 den	 information	 som	 krävs	 för	 att	 mäta	 alla	 de	 aspekter	 som	 Polity-‐måtten	 ska	 fånga	 in	 (Cheibub	 mfl.	 2010).	 Det	 finns	 dock	 en	 variabel	 i	 Polity	 som	 anger	 osäkerhetsgraden	 i	 kodningen	 (Marshall	 mfl.	 2012).	 	
Aggregering	
För	 att	 aggregera	 de	 två	 ovannämnda	 dimensionerna	 till	 ett	 och	 samma	 mått	 subtraheras	 en	 stats	 auktoritära	 poäng	 från	 dess	 demokratiska	 (Jaggers	 och	 Gurr	 1995),	 så	 att	 man	 får	 en	 skala	 mellan	 -‐10	 (minst	 demokratisk)	 till	 +10	 (mest	 demokratisk).	 	 Polity	 IV	 bygger	 alltså	 på	 fem	 olika	 komponenter	 i	 två	 olika	 dimensioner	 (se	 ovan)	 som	 när	 man	 slår	 samman	 indexen	 får	 följande	 kodningar:	 1)	 ”Competitiveness	 of	 political	 participation”,	 -‐2	 till	 +3,	 2)	 ”Regulation	 of	 political	 participation”,	 -‐2	 till	 0,	 3)	 ”Competitiveness	 of	 executive	 recruitment”,	 -‐2	 till	 +2,	 4)	 ”Openness	 of	 executive	 recruitment”,	 -‐1	 till	 +1	 och	 5)	 ”Constraints	 on	 chief	 executive”,	 -‐3	 till	 +4.	 (Cheibub	 mfl.	 2010)	 Det	 ska	 dock	 tilläggas	 att	 den	 aggregerade	 skalan	 där	 båda	 dimensionerna	 är	 hopslagna	 har	 lagts	 till	 senare	 eftersom	 den	 använts	 i	 många	 empiriska	 studier	 men	 den	 var	 inte	 en	 del	 av	 originaldatan	 och	 ska	 enligt	 Marshall	 mfl.	 (2012)	 tolkas	 med	 försiktighet.	 	 Många	 olika	 kombinationer	 av	 dessa	 fem	 komponenter	 kan	 leda	 fram	 till	 samma	 poäng	 (Cheibub	 mfl.	 2010).	 Detta	 medger	 även	 Marshall	 mfl.	 (2012).	 De	 medger	 även	 att	 det	 på	 grund	 av	 detta	 är	 svårt	 att	 avgöra	 vad	 mitten	 på	 skalan	 egentligen	 står	 för:	 	
”the	 middle	 of	 the	 implied	 POLITY	 ”spectrum”	 is	 somewhat	 muddled	 in	 terms	 of	 the	 original	 theory	 masking	 various	 combinations	 of	 DEMOC	 and	 AUTOC	 scores	 with	 the	 same	 POLITY	 score.”	 (Marshall	 mfl.	 2012,	 17).	 	
Vissa	 typer	 av	 situationer	 får	 inga	 vanliga	 poäng	 på	 Polity-‐skalan	 i	 dess	 originalform.	 Detta	 gäller	 när	 en	 stat	 är	 under	 utländsk	 intervention,	 anarki	 eller	 utan	 regim	 och	 när	 en	 stat	 befinner	 sig	 i	 transition.	 Det	 är	 dock	 vanligt	 att	 använda	 sig	 av	 en	 alternativ	 kodning	 av	 Polity-‐skalan	 där	 fall	 av	 utländsk	 intervention	 hanteras	 som	 bortfall	 och	 fall	 av	 anarki	 eller	 utan	 regim	 får	 0	 på	 skalan.	 Åren	 då	 en	 stat	 genomgår	 transition	 fördelas	 den	 förändring	 som	 sker	 före	 och	 efter	 transitionen	 på	 den	 period	 som	 transitionen	 pågår	 (Marshall	 mfl.	 2012).	 Aggregeringsreglerna	 redovisas	 alltså	 helt	 öppet.	 Aggregeringen	 är	 dock	 inte	 teoretiskt	 motiverad	 utifrån	 den	 demokratidefinition	 man	 utgår	 ifrån	 och	 det	 är	 svårt	 att	 förstå	 grunden	 till	 hur	 de	 olika	 komponenterna	 viktas	 i	 aggregeringen.	 Aggregeringen	 överensstämmer	 med	 demokratidefinitionen	 så	 till	 vida	 att	 alla	 komponenter	 förutom	 fri-‐	 och	 rättigheter	 (se	 ovan)	 ingår	 som	 indikatorer	 och	
678
Bilaga 11
	
14	
räknas	 med	 i	 aggregeringen.	 Dock	 är	 det	 svårt	 att	 säga	 vad	 de	 olika	 skalstegen	 står	 för	 eftersom	 flera	 olika	 kombinationer	 av	 poäng	 på	 olika	 komponenter	 kan	 leda	 till	 samma	 aggregerade	 poäng.	 	
Skalnivå	 och	 tröskelvärden	
Polity	 IV	 är	 som	 redovisats	 ovan	 ett	 kontinuerligt	 mått	 som	 varierar	 mellan	 -‐10	 och	 +10.	 Polity	 IV	 delar	 in	 stater	 i	 ett	 antal	 olika	 kategorier	 beroende	 på	 deras	 poäng	 på	 Polity-‐skalan	 och	 tillhandahåller	 alltså	 olika	 tröskelvärden	 för	 dessa	 enligt	 följande	 (Marshall	 2012):	 Fullständig	 demokrati	 10	 (”Full	 Democracy”)	 Demokrati	 6–9	 (”Democracy”)	 Öppen	 anokrati	 1–5	 (”Open	 Anocracy”)	 	 Sluten	 anokrati	 -‐5–0	 (”Closed	 Anocracy”)	 Autokrati	 -‐10–-‐6	 (”Autocracy”)	 I	 de	 empiriska	 studier	 som	 dikotomiserar	 Polity-‐skalan	 sätts	 vanligen	 tröskelvärdet	 mellan	 demokratier	 och	 icke-‐demokratier	 så	 att	 stater	 med	 poäng	 högre	 än	 6	 blir	 kategoriserade	 som	 demokratier	 medan	 stater	 som	 har	 en	 poäng	 upp	 till	 och	 med	 5	 blir	 kategoriserade	 som	 auktoritära	 stater.	 Många	 olika	 typer	 av	 förändringar	 i	 de	 underliggande	 komponenterna	 (se	 ovan)	 kan	 ske	 för	 att	 förändra	 poängen	 från	 demokrati	 till	 auktoritär	 stat	 i	 enlighet	 med	 Politys	 tröskelvärden	 (Cheibub	 mfl.	 2010).	 Cheibub	 mfl.	 (2010)	 visar	 att	 resultaten	 av	 empiriska	 analyser	 kan	 ändras	 avsevärt	 om	 man	 använder	 ett	 annat	 tröskelvärde	 än	 det	 föreslagna.	 Tröskelvärdet	 är	 alltså	 känsligt	 för	 små	 förändringar	 uppåt	 och	 nedåt.	 Resultatet	 kan	 även	 förbli	 det	 samma	 vid	 mycket	 stora	 förändringar	 av	 tröskelvärdet	 vilket	 också	 tyder	 på	 att	 det	 analytiska	 värdet	 av	 att	 sätta	 ett	 tröskelvärde	 på	 Polity-‐skalan	 kanske	 inte	 är	 så	 stort.	 Det	 satta	 värdet	 tycks	 vara	 ganska	 godtyckligt	 och	 är	 inte	 teoretiskt	 motiverat.	 	
Möjlighet	 till	 replikering	
Varje	 indikator	 och	 vad	 som	 ligger	 till	 grund	 för	 vilken	 poäng	 som	 tilldelas	 dessa	 finns	 beskriven	 i	 Dataset	 Users’	 Manual	 (Marshall	 mfl.	 2012).	 Dock	 är	 denna	 beskrivning	 något	 oklar	 och	 utifrån	 den	 är	 det	 svårt	 att	 avgöra	 hur	 bedömningen	 sker.	 	 Det	 finns	 landrapporter	 tillgängliga	 för	 2010	 där	 varje	 stats	 utveckling	 beskrivs.	 Det	 är	 dock	 ibland	 svårt	 att	 utifrån	 dessa	 avgöra	 vad	 som	 gör	 att	 stater	 hamnar	 inom	 en	 viss	 kategori.	 Det	 är	 dock	 aviserat	 att	 formatet	 för	 dessa	 kommer	 förändras	 när	 Polity	 V	 introduceras,	 så	 det	 kan	 komma	 att	 förbättras	 (Marshall	 och	 Jaggers	 2013;	 Marshall	 mfl.	 2012,	 47).	 Exakt	 vilka	 källor	 som	 använts	 redovisats	 inte	 men	 kodningen	 bygger	 på	 en	 mängd	 historiska	 källor	 (Marshall	 mfl.	 2012).	 	 Disaggregerad	 data	 för	 alla	 komponenterna	 (och	 indikatorer)	 är	 tillgänglig	 så	 att	 dessa	 kan	 analyseras	 var	 och	 en	 för	 sig.	 (Marshall	 mfl.	 2012)	
679
Bilaga 11
	
15	
Geografisk	 och	 temporal	 täckning	
Polity	 IV	 täcker	 in	 alla	 självständiga	 stater	 med	 över	 500000	 invånare.	 Polity	 IV	 täcker	 tidsperioden	 1800–2012.	 Nya	 år	 tillkommer	 varje	 år	 och	 när	 Polity	 IV	 uppdateras	 görs	 även	 förändringar	 i	 kodningar	 av	 tidigare	 år	 (Marshall	 mfl.	 2012).	 	
Syfte,	 finansiärer	 och	 huvudmän	
Grundaren	 av	 Polity,	 Ted	 Robert	 Gurrs	 syfte	 var	 från	 början	 att	 studera	 politiska	 systems	 överlevnad	 (Jaggers	 och	 Gurr	 1995).	 	 Polity	 IV	 sponsras	 av	 Political	 Instability	 Task	 Force	 (PITF)	 som	 finansieras	 av	 CIA.	 Polity	 IV	 finansieras	 även	 av	 Societal-‐Systems	 Research	 Inc	 och	 Center	 for	 Systemic	 Peace	 Inc	 (Marshall	 2013).	 Polity	 IV	 handhas	 numera	 av	 Center	 for	 Systemic	 Peace	 och	 Center	 for	 Global	 Policy	 (Systemic	 Peace	 2013).	 Monty	 Marshall	 är	 dess	 projektledare	 (Principal	 investigator).	 	 Det	 framgår	 inte	 hur	 många	 personer	 som	 är	 involverade	 för	 att	 ta	 fram	 indexet.	 	
Vanhanen	
Tatu	 Vanhanen	 (2000)	 har	 utarbetat	 ett	 demokratiindex	 som	 bygger	 på	 två	 koncept,	 konkurrens/tävlan	 och	 deltagande.2	 	
Vad	 mäter	 måttet?	
Vanhanen	 (2000)	 definierar	 demokrati	 så	 här:	 	
”I	 use	 ”democracy”	 to	 refer	 to	 a	 political	 system	 in	 which	 ideologically	 and	 socially	 different	 groups	 are	 entitled	 to	 compete	 for	 political	 power,	 and	 in	 which	 institutional	 power-‐holders	 are	 elected	 by	 the	 people	 and	 are	 responsible	 to	 the	 people.”	 (Vanhanen	 2000,	 252)	
Själva	 definitionen	 av	 demokrati	 som	 Vanhanen	 använder	 sig	 av	 kan	 sägas	 överensstämma	 ganska	 väl	 med	 de	 demokratiska	 baskriterierna.	 Vanhanen	 (2000)	 utgår	 ifrån	 Dahl	 (1971)	 när	 han	 sedan	 väljer	 ut	 två	 komponenter	 tävlan	 (”competition”)	 och	 deltagande	 (”participation”)	 som	 de	 två	 viktigaste	 demokratidimensionerna.	 Att	 fokusera	 enbart	 på	 dessa	 två	 komponenter	 innebär	 att	 det	 första	 baskriteriet,	 öppna	 och	 rättvisa	 val	 med	 allmän	 och	 lika	 rösträtt	 får	 störst	 tyngd.	 Man	 skulle	 dock	 kunna	 hävda	 att	 varken	 tävlan	 eller	 deltagande	 kan	 uppnås	 om	 inte	 det	 sista	 kriteriet,	 politiska	 fri-‐	 och	 rättigheter	 upprätthålls	 mellan	 valen.	
Val	 av	 indikatorer	
De	 två	 komponenterna	 konkurrens	 och	 deltagande	 mäts	 med	 två	 indikatorer	 som	 baseras	 på	 kvantitativ	 data.	 Konkurrens	 räknas	 ut	 genom	 att	 från	 100	 subtrahera	 procentandelen	 röster	 som	 vunnits	 av	 det	 största	 partiet.	 Det	 största	 partiet	 i	 parlamentariska	 val	 är	 det	 parti	 som	 vunnit	 den	 största	 andelen	 röster	 i	 parlamentet.	 	 I	 presidentiella	 val	 räknas	 det	 parti	 som	 den	 segrande	 presidenten	 tillhör	 som	 det	 största	 partiet.	 I	 blandsystem	 vägs	 president-‐	 och	 parlameentsvalen	 samman	 och	 ges	 antingen	 lika	 eller	 olika	 vikt	 beroende	 på	 hur	 viktigt	 respektive	 val	 är	 (Vanhanen	 2000).	
	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	
2	 Ibland	 kallas	 indexet	 ”Polyarchy	 dataset”	 och	 på	 andra	 ställen	 ”Index	 of	 Democratization”	 men	 i	 den	 här	 redogörelsen	 kommer	 det	 att	 benämnas	 Vanhanen	 efter	 dess	 konstruktör.	
680
Bilaga 11
	
16	
Deltagande	 räknas	 ut	 genom	 att	 ta	 procentandelen	 av	 hela	 befolkningen	 som	 röstade	 i	 valet.	 Om	 inte	 den	 högsta	 exekutiva	 makten	 väljs	 i	 allmänna	 (”popular”)	 val	 så	 blir	 andelen	 av	 det	 största	 partiet	 100%	 och	 deltagande	 0%	 (Vanhanen	 2000).3	 	 Som	 framgår	 ovan	 används	 alltså	 till	 största	 delen	 objektiva	 indikatorer	 som	 bygger	 på	 objektiv	 information	 för	 att	 få	 fram	 Vanhanens	 demokratiindex.	 Dock	 kan	 man	 fråga	 sig	 om	 indikatorerna	 som	 används	 fångar	 upp	 hela	 begreppet	 demokrati	 (definierat	 utifrån	 baskriterierna).	 Det	 finns	 exempelvis	 stater	 där	 valdeltagandet	 är	 mycket	 högt	 och	 fler	 än	 ett	 parti	 tillåts	 delta	 i	 valen	 så	 att	 det	 finns	 en	 viss	 tävlan	 mellan	 partier	 men	 där	 fri-‐	 och	 rättigheter	 kränks	 i	 stor	 utsträckning.	 Länder	 med	 dessa	 karakteristika	 faller	 inte	 särskilt	 dåligt	 ut	 när	 det	 gäller	 de	 två	 indikatorerna	 som	 Vanhanens	 index	 mäter.	 Detta	 gäller	 exempelvis	 ett	 land	 som	 Iran	 som	 klassas	 som	 demokrati	 enligt	 Vanhanens	 index	 1998	 men	 inte	 av	 varken	 Freedom	 House	 eller	 Polity.	 Vanhanens	 indikatorer	 tar	 inga	 hänsyn	 till	 fri-‐	 och	 rättigheter.	 	 Det	 bör	 påpekas	 att	 även	 detta	 index	 som	 till	 synes	 bygger	 på	 objektiva	 indikatorer	 innehåller	 ett	 visst	 inslag	 av	 subjektiva	 bedömningar.	 Som	 nämndes	 ovan	 så	 får	 en	 stat	 vars	 exekutiva	 makt	 inte	 väljs	 i	 allmänna	 val	 automatiskt	 deltagande	 på	 0%	 och	 det	 största	 partiet	 100%.	 Här	 krävs	 en	 subjektiv	 bedömning	 för	 att	 avgöra	 huruvida	 det	 är	 ett	 val	 som	 kan	 klassas	 som	 allmänt	 eller	 inte.	 Detta	 används	 när	 det	 gäller	 auktoritära	 regimer	 som	 inte	 är	 valda	 såsom,	 militära	 och	 revolutionära	 regimer	 samt	 monarkier.	 Det	 kan	 även	 krävas	 en	 subjektiv	 bedömning	 för	 att	 avgöra	 hur	 makten	 är	 fördelad	 mellan	 parlament	 och	 president	 vilket	 påverkar	 hur	 valet	 till	 dessa	 ska	 viktas	 gentemot	 varandra.	 (Vanhanen	 2000)	 	 Sammanfattningsvis	 kan	 man	 konstatera	 att	 det	 inte	 finns	 mycket	 tolkningsutrymme	 när	 det	 gäller	 bedömningen	 av	 indikatorerna	 i	 Vanhanens	 index,	 möjligen	 med	 undantag	 för	 de	 två	 subjektiva	 bedömningar	 som	 togs	 upp	 ovan.	 Den	 information	 som	 krävs	 för	 Vanhanens	 två	 indikatorer	 är	 inte	 särskilt	 svår	 att	 få	 tag	 på,	 särskilt	 inte	 i	 jämförelse	 med	 all	 den	 information	 som	 krävs	 för	 de	 indikatorer	 som	 ingår	 i	 andra	 demokratiindex.	 Är	 det	 något	 som	 det	 finns	 information	 om	 när	 det	 gäller	 politiska	 institutioner	 torde	 det	 vara	 valdeltagande	 och	 hur	 man	 röstat	 i	 valen.	 	
Aggregering	
Aggregeringsreglerna	 redovisas	 helt	 öppet.	 Eftersom	 båda	 komponenterna	 är	 viktiga	 för	 demokrati	 enligt	 Vanhanen	 så	 ges	 de	 samma	 vikt	 i	 indexet.	 Vanhanens	 aggregering	 bygger	 även	 på	 att	 de	 två	 komponenterna	 inte	 kan	 kompenseras	 av	 varandra	 utan	 att	 båda	 två	 är	 nödvändiga	 (Vanhanen	 2000).	 Därför	 multipliceras	 de	 båda	 komponenterna,	 deltagande	 och	 tävlan/konkurrens	 och	 sedan	 delas	 produkten	 med	 100.	 Demokratiindexet	 kommer	 alltså	 enbart	 få	 ett	 högt	 värde	 om	 båda	 komponenterna	 har	 ett	 högt	 värde.	 Det	 kan	 konstateras	 att	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	
3	 I	 senare	 versioner	 av	 indexet	 räknas	 även	 folkomröstningar	 in.	 Nationella	 folkomröstningar	 höjer	 deltagandevärdet	 med	 5%	 och	 regionala	 folkomröstningar	 höjer	 deltagandevärdet	 med	 1%.	 Deltagarvärdet	 kan	 dock	 aldrig	 överstiga	 70%	 totalt	 och	 folkomröstningar	 kan	 aldrig	 bidra	 med	 mer	 än	 30%	 (FSD	 2013).	
681
Bilaga 11
	
17	
aggregeringsreglerna	 stämmer	 väl	 överens	 med	 den	 teoretiska	 utgångspunkten	 att	 båda	 komponenterna	 är	 nödvändiga	 för	 demokrati.	
Skalnivå	 och	 tröskelvärden	
Vanhanens	 index	 ligger	 på	 intervallskalenivå	 och	 är	 alltså	 ett	 kontinuerligt	 mått	 på	 demokrati.	 	 Vanhanen	 tillhandahåller	 tröskelvärde	 för	 vilka	 länder	 som	 kan	 klassas	 som	 demokratier.	 Han	 sätter	 gränser	 dels	 på	 komponentnivå	 och	 dels	 på	 indexnivå.	 Vanhanens	 gränser	 på	 komponentnivå	 är	 30%	 för	 tävlan/konkurrens	 och	 10%	 för	 deltagande.	 När	 det	 gäller	 ett	 värde	 på	 den	 aggregerade	 skalan	 med	 båda	 komponenterna	 sätts	 gränsen	 vid	 5.0	 vilket	 är	 ett	 något	 högre	 värde	 än	 vad	 som	 skulle	 bli	 fallet	 om	 man	 enbart	 utgick	 ifrån	 gränserna	 på	 komponentnivå.	 För	 att	 klassas	 som	 demokratier	 ska	 en	 stat	 alltså	 ha	 över	 30%	 på	 tävlan/konkurrens,	 10%	 på	 deltagandeskalan	 och	 minst	 5.0	 på	 den	 aggregerade	 skalan	 (Vanhanen	 2000,	 257)	 Vanhanen	 (2000)	 medger	 själv	 att	 dessa	 värden	 är	 något	 godtyckliga	 och	 man	 ska	 ha	 i	 åtanke	 att	 eftersom	 dessa	 gränser	 bygger	 på	 en	 kontinuerlig	 skala	 behöver	 inte	 stater	 som	 faller	 precis	 över	 eller	 under	 dessa	 skilja	 sig	 avsevärt.	 Dessutom	 menar	 Vanhanen	 (2000)	 att	 det	 är	 fullständigt	 rimligt	 att	 bestämma	 sig	 för	 andra	 tröskelvärden.	
Möjlighet	 till	 replikering	
Kodningsreglerna	 är	 enkla	 och	 som	 framgår	 ovan	 väldigt	 transparenta	 och	 det	 är	 lätt	 att	 förstå	 hur	 kodningen	 gått	 till.	 Det	 är	 alltså	 väldigt	 öppet	 vilka	 bedömningsgrunder	 som	 gjorts	 när	 det	 gäller	 Vanhanens	 index.	 	 De	 två	 indikatorerna	 som	 ingår	 i	 Vanhanens	 dataset	 bygger	 på	 kvantitativa	 data	 som	 hämtas	 från	 en	 mängd	 olika	 typer	 av	 källor	 (alla	 källor	 finns	 listade	 i	 en	 referenslista	 som	 finns	 för	 nedladdning).	 Det	 rör	 sig	 om	 årsrapporter,	 böcker	 om	 länders	 historia	 etc.	 Exempel	 på	 flitigt	 använda	 källor	 är	 Inter-‐Parliamentary	 Union,	 United	 Nations'	 Demographic	 Yearbooks,	 Keesings	 och	 Banks	 m.fl.	 (1997).	 Dessutom	 finns	 dokument	 för	 alla	 enskilda	 stater	 tillgängliga	 för	 nedladdning	 som	 listar	 den	 data	 och	 de	 källor	 som	 använts	 för	 att	 bestämma	 värdet	 på	 indikatorerna.	 Disaggregerad	 data	 finns	 tillgänglig	 för	 alla	 (två)	 indikatorer.	 Den	 första	 kodningen	 gjordes	 av	 Vanhanen	 själv	 och	 en	 uppdatering	 har	 senare	 gjorts	 av	 International	 Peace	 Research	 Institute	 (PRIO	 2007).	 Sammanfattningsvis	 kan	 man	 konstatera	 att	 Vanhanen	 är	 ett	 väldigt	 transparent	 demokratiindex	 och	 datan	 är	 lätt	 att	 replikera	 och	 utöka	 bara	 man	 har	 den	 data	 man	 behöver	 för	 att	 räkna	 ut	 de	 två	 indikatorerna.	
Geografisk	 och	 temporal	 täckning	
I	 Vanhanens	 demokratiindex	 exkluderas	 de	 länder	 som	 1990	 hade	 en	 befolkning	 under	 50000	 samt	 vissa	 stater	 som	 inte	 längre	 existerar	 (Vanhanen	 2000).	 187	 länder	 ingår	 i	 studien	 och	 täckningen	 är	 global.	 Tidsperioden	 som	 mäts	 är	 1810– 2010.	 Det	 är	 oklart	 om	 det	 kommer	 att	 göras	 uppdateringar.	
Syfte,	 finansiärer	 och	 huvudmän	
Vanhanens	 (2000)	 ursprungliga	 syfte	 med	 indexet	 var	 att	 använda	 det	 i	 sina	 studier	 av	 orsaker	 till	 demokratins	 uppkomst.	 	
682
Bilaga 11
	
18	
Vanhanen,	 professor	 emeritus	 vid	 Tammerfors	 universitet	 är	 indexets	 konstruktör	 och	 upphovsman	 men	 han	 har	 även	 samarbetat	 med	 PRIO	 i	 Oslo	 och	 fått	 stöd	 från	 Joint	 Nordic	 Committee	 of	 Social	 Science	 Research	 Councils	 (NOS-‐ S).	 Vanhanen	 har	 även	 samarbetat	 med	 Scott	 Gates,	 Michigan	 State	 University	 som	 fått	 stöd	 från	 US	 National	 Science	 Foundation	 (PRIO	 2007;	 FSD	 2013).	
Varieties	 of	 Democracy	
Varieties	 of	 Democracy	 (V-‐Dem)	 är	 det	 nyaste	 tillskottet	 bland	 de	 demokratimätningsprojekt	 som	 ingår	 i	 den	 här	 redogörelsen	 (Coppedge	 mfl.	 2012;	 Coppedge	 mfl.	 2011;	 Lindberg	 och	 Teorell	 2013).	 Datasetet	 är	 under	 uppbyggnad	 och	 release	 av	 den	 fullständiga	 datan	 beräknas	 ske	 hösten	 2015	 (V-‐ Dem	 2014).	
Vad	 mäter	 måttet?	
De	 mått	 som	 V-‐Dem	 kommer	 att	 ta	 fram	 kommer	 inte	 enbart	 att	 mäta	 baskriterierna,	 även	 om	 dessa	 täcks	 in,	 utan	 även	 omfatta	 sju	 olika	 demokratiideal	 (Lindberg	 och	 Teorell	 2013;	 Coppedge	 mfl.	 2012).	 	
Val	 av	 indikatorer	
V-‐Dem	 samlar	 in	 data	 på	 329	 indikatorer.	 En	 viss	 andel	 av	 dessa	 indikatorer	 kodas	 utifrån	 observerbara	 fakta	 medan	 andra	 bygger	 på	 subjektiva	 bedömningar	 (Lindberg	 och	 Teorell	 2013).	 	 De	 subjektiva	 bedömningarna	 när	 det	 gäller	 175	 av	 indikatorerna	 lämnar	 givetvis	 öppet	 för	 visst	 godtycke	 men	 V-‐Dem	 ber	 5	 experter	 koda	 varje	 indikator	 för	 varje	 land	 vilket	 kan	 öka	 träffsäkerheten.	 Dessutom	 anger	 varje	 kodare	 graden	 av	 osäkerhet	 i	 bedömningen	 av	 varje	 indikator	 (Lindberg	 och	 Teorell	 2013).	 Det	 krävs	 dock	 mycket	 information	 för	 att	 koda	 indikatorerna.	 	
Aggregering	
Det	 finns	 ännu	 inte	 någon	 fastställd	 aggregering	 av	 datan	 men	 arbetet	 för	 att	 komma	 fram	 till	 lämpliga	 aggregeringar	 av	 datan	 pågår	 och	 är	 en	 viktig	 del	 av	 projektet	 (Coppedge	 mfl.	 2012).	 	
Skalnivå	 och	 tröskelvärden	
Indikatorerna	 ligger	 på	 olika	 skalnivåer.	 Inga	 tröskelvärden	 har	 tillhandahållits.	 (Coppedge	 mfl.	 2012)	
Möjlighet	 till	 replikering	
Kodningsreglerna	 är	 tillgängliga	 och	 detaljerade.	 Alla	 indikatorer	 klassificeras	 utifrån	 vilken	 källa	 de	 har	 och	 vilken	 typ	 av	 kodning	 som	 det	 gäller,	 existerande	 källor,	 assistenter,	 länderexperter	 eller	 en	 kombination	 av	 någon	 av	 dessa	 (Coppedge	 mfl.	 2012b).	 Disaggregerad	 data	 kommer	 att	 finnas	 tillgänglig	 för	 varje	 indikator	 och	 ner	 till	 kodarnivå.	 	
Geografisk	 och	 temporal	 täckning	
Målet	 är	 att	 alla	 världens	 suveräna	 stater	 och	 även	 icke	 självständiga	 och	 semi-‐ suveräna	 stater	 ska	 ingå	 vilket	 blir	 totalt	 206	 länder	 för	 tidsperioden	 1900	 till	 2012	 (Lindberg	 och	 Teorell	 2013).	 Det	 finns	 planer	 på	 att	 göra	 uppdateringar	 så	
683
Bilaga 11
	
19	
att	 nya	 år	 tillkommer	 men	 det	 kommer	 delvis	 bero	 på	 hur	 finansieringssituationen	 ser	 ut	 framöver.	
Syfte,	 finansiärer	 och	 huvudmän	
Syftet	 med	 V-‐Dem	 är	 att	 erbjuda	 ett	 nytt	 och	 bättre	 sätt	 att	 mäta	 demokrati	 för	 både	 forskare	 och	 praktiker	 (Coppedge	 mfl.	 2012).	 Bakom	 V-‐Dem	 står	 fyra	 forskningsledare,	 Michael	 Coppedge,	 University	 of	 Notre	 Dame,	 John	 Gerring,	 Boston	 University,	 Staffan	 I	 Lindberg,	 Göteborgs	 universitet	 och	 Jan	 Teorell,	 Lunds	 universitet.	 Institutionella	 säten	 är	 Göteborgs	 universitet	 och	 University	 of	 Notre	 Dame.	 	 V-‐Dems	 finansiering	 kommer	 från	 bland	 annat,	 svenska	 utrikesdepartementet,	 europeiska	 Kommissionen,	 kanadensiska	 CIDA,	 danska	 DANIDA	 och	 de	 danska	 och	 svenska	 vetenskapsråden.	 Ett	 stort	 antal	 personer	 är	 inblandade	 i	 V-‐Dems	 demokratimätning,	 exempelvis	 är	 3000	 landexperter,	 ca	 30	 regionala	 forskningsledare	 och	 150	 landkoordinatörer	 involverade	 i	 att	 ta	 fram	 data	 för	 V-‐Dem.	 Till	 dessa	 tillkommer	 assistenter	 och	 forskare.	 	
Przeworski	 mfl.	
Przeworskis	 mfl.:s	 dikotoma	 demokratimått	 introducerades	 först	 i	 en	 artikel	 1996	 (Alvarez	 mfl.	 1996)	 men	 sedan	 dess	 har	 datan	 utvidgats	 och	 uppdaterats	 av	 Cheibub	 mfl.	 (2010)	 och	 benämns	 ”Democracy	 and	 dictatorship	 (DD)	 dataset”.	 Måttet	 har	 använts	 i	 en	 mängd	 empiriska	 studier	 inom	 demokratiseringsfältet.	
Vad	 mäter	 måttet?	
Alvarez	 mfl.	 (1996)	 definierar	 demokrati	 som:	 ”a	 regime	 in	 which	 some	 governmental	 offices	 are	 filled	 as	 a	 consequence	 of	 contested	 elections”	 (Alvarez	 mfl.	 1996,	 4).	 För	 att	 definieras	 som	 demokrati	 bör	 den	 exekutiva	 maktens	 främsta	 post	 och	 den	 legislativa	 makten	 tillsättas	 genom	 val.	 Dessa	 ska	 bara	 vara	 ansvariga	 inför	 väljarna.	 Att	 valen	 ska	 vara	 konkurrensutsatta	 (”contested”)	 innebär	 att	 det	 ska	 finnas	 en	 opposition	 som	 har	 en	 rimlig	 chans	 att	 vinna	 valen	 och	 tillträda	 de	 valbara	 posterna.	 Att	 valen	 är	 ”contested”	 innebär	 mer	 precist	 1)	 ex	 ante	 osäkerhet:	 att	 det	 finns	 osäkerhet	 om	 vilka	 som	 ska	 vinna	 valen,	 2)	 ex	 post	 irreversibelhet:	 att	 de	 som	 vinner	 valet	 verkligen	 också	 tillträder	 posterna	 även	 om	 det	 råkar	 vara	 oppositionen	 som	 vunnit	 valet,	 3)	 upprepning:	 att	 valen	 förväntas	 upprepas.	 Diktatur	 definieras	 helt	 enkelt	 som	 en	 regim	 som	 inte	 uppfyller	 de	 ovanstående	 kriterierna	 för	 demokrati.	 Demokratidefinitionen	 som	 Alvarez	 mfl.	 (1996)	 utgår	 ifrån	 kan	 sägas	 vara	 en	 minimalistisk	 definition	 av	 demokrati.	 Exempelvis	 finns	 det	 inte	 något	 krav	 på	 att	 deltagandet	 i	 valen	 ska	 ligga	 på	 en	 viss	 nivå	 eller	 att	 vissa	 fri-‐	 och	 rättigheter	 ska	 upprätthållas.	 Det	 kan	 alltså	 diskuteras	 huruvida	 detta	 mått	 helt	 och	 hållet	 fångar	 upp	 alla	 tre	 baskriterierna	 för	 demokrati.	 Fokus	 för	 måttet	 ligger	 på	 baskriterium	 b)	 effektiva	 val	 som	 avser	 landets	 ledande	 befattningar.	 Huruvida	 den	 sittande	 makten	 har	 förlorat	 val	 blir	 mycket	 betydelsefullt	 för	 den	 här	 definitionen.	 Det	 finns	 en	 viss	 grad	 av	 a)	 öppna	 och	 rättvisa	 val	 eftersom	 det	 är	 betydelsefullt	 att	 oppositionen	 ska	 ha	 en	 chans	 att	 vinna	 men	 det	 finns	 inget	 i	 definitionen	 som	 säger	 att	 det	 ska	 råda	 allmän	 och	 lika	 rösträtt.	 	
684
Bilaga 11
	
20	
Val	 av	 indikatorer	
Den	 operationella	 definitionen	 bygger	 på	 tre	 regler	 som	 ska	 vara	 uppfyllda	 för	 att	 en	 regim	 ska	 klassas	 som	 demokrati.	 Den	 första	 regeln	 är	 att	 den	 exekutiva	 makten	 måste	 vara	 direkt	 eller	 indirekt	 vald	 i	 allmänna	 val.	 Den	 andra	 regeln	 är	 att	 den	 legislativa	 makten	 måste	 vara	 vald.	 Den	 tredje	 regeln	 är	 att	 det	 måste	 finnas	 mer	 än	 ett	 parti.	 Om	 den	 sittande	 makten	 etablerar	 ett	 en-‐partistyre,	 ett	 icke-‐partistyre	 eller	 permanent	 kontroll	 över	 vem	 som	 vinner	 valen	 klassas	 regimen	 som	 ickedemokratisk.	 I	 dessa	 fall	 klassas	 regimen	 som	 ickedemokratisk	 från	 dess	 att	 den	 tillträdde	 och	 inte	 från	 dess	 att	 den	 inskränkte	 demokratin.	 Ett	 land	 klassas	 även	 som	 diktatur	 om	 den	 sittande	 makten	 avskaffar	 den	 legislativa	 församlingen	 (Alvarez	 mfl.	 1996).	 	 Förutom	 dessa	 regler	 finns	 även	 ytterligare	 en	 regel	 som	 bestämmer	 att	 de	 regimer	 som	 uppfyller	 demokratikriterierna	 kommer	 att	 klassas	 som	 icke-‐ demokratiska	 om	 den	 sittande	 regeringen	 aldrig	 förlorat	 makten	 och	 suttit	 mer	 än	 två	 perioder	 eller	 om	 den	 från	 början	 innehade	 posten	 utan	 att	 vara	 vald.	 Alvarez	 mfl.	 (1996)	 föredrar	 alltså	 att	 klassa	 de	 länder	 där	 den	 sittande	 makten	 inte	 ”prövats”	 som	 auktoritära	 stater	 för	 att	 inte	 riskera	 att	 klassa	 länder	 som	 inte	 är	 demokratier	 (när	 det	 kommer	 till	 kritan)	 som	 demokratier.	 Detta	 innebär	 att	 länder	 riskerar	 att	 klassas	 som	 auktoritära	 trots	 att	 de	 kanske	 är	 demokratiska	 (i	 den	 meningen	 att	 maktinnehavaren	 skulle	 lämna	 ifrån	 sig	 makten	 om	 den	 förlorade	 i	 val	 men	 när	 detta	 ännu	 inte	 har	 skett	 kan	 man	 inte	 veta	 om	 så	 vore	 fallet).	 	 För	 att	 klassas	 som	 demokrati	 måste	 alltså	 dessa	 fyra	 regler	 uppfyllas	 och	 det	 är	 alltså	 detta	 som	 är	 indikatorerna	 som	 använts.	 De	 kan	 sägas	 väl	 överensstämma	 med	 måttets	 demokratidefinition.	 Man	 kan	 konstatera	 att	 detta	 mått	 främst	 bygger	 på	 subjektiva	 indikatorer	 men	 till	 stor	 del	 är	 de	 observerbara,	 som	 exempelvis	 regeln	 om	 att	 förlora	 val	 och	 lämna	 ifrån	 sig	 makten.	 De	 lämnar	 inte	 särskilt	 mycket	 utrymme	 för	 godtycklig	 tolkning	 och	 kräver	 inte	 mycket	 information	 om	 varje	 regim.	 	
Aggregering	
Aggregeringsreglerna	 redovisas	 helt	 öppet	 och	 är	 mycket	 enkla.	 Om	 en	 stat	 inte	 uppfyller	 en	 av	 reglerna	 så	 klassas	 inte	 landet	 som	 demokratiskt.	 Aggregeringseglerna	 motiveras	 utifrån	 att	 alla	 fyra	 regler	 (se	 ovan)	 är	 nödvändiga	 för	 att	 ett	 land	 ska	 klassas	 som	 demokrati	 vilket	 även	 överensstämmer	 med	 den	 demokratidefinition	 man	 utgår	 ifrån	 (Cheibub	 mfl.	 2010).	 	
Skalnivå	 och	 tröskelvärden	
Eftersom	 detta	 är	 ett	 dikotomt	 mått	 finns	 det	 inga	 andra	 tröskelvärden.	 	
Möjlighet	 till	 replikering	
Eftersom	 kodningsreglerna	 är	 så	 pass	 enkla	 är	 det	 relativt	 lätt	 att	 förstå	 hur	 kodningen	 gått	 till.	 En	 viktig	 källa	 är	 Banks	 Cross	 National	 Time	 Series	 Data	 Archives	 (1993)	 men	 kodarna	 har	 även	 använt	 sig	 av	 annat	 historiskt	 material.	 Det	 finns	 öppenhet	 när	 det	 gäller	 kriterierna	 för	 kodningen	 och	 dessutom	 kan	 man	 spåra	 varje	 regel	 eftersom	 disaggregerad	 data	 finns	 tillgänglig	 för	 alla	 fyra	 indikatorerna.	
685
Bilaga 11
	
21	
Geografisk	 och	 temporal	 täckning	
Alla	 självständiga	 stater	 har	 kodats	 för	 åren	 1946–2008	 i	 den	 senaste	 uppdateringen	 (Cheibub	 mfl.	 2010).	 Det	 har	 inte	 tillkommit	 nya	 år	 sedan	 den	 senaste	 uppdateringen	 och	 det	 är	 osäkert	 huruvida	 det	 kommer	 att	 ske	 fler	 uppdateringar.	
Syfte,	 finansiärer	 och	 huvudmän	
Forskare	 tog	 fram	 detta	 mått	 för	 att	 undersöka	 vilka	 effekter	 demokrati	 har	 inom	 olika	 samhällsområden,	 exempelvis	 hur	 ett	 lands	 ekonomiska	 situation	 påverkar	 den	 politiska	 utvecklingen.	 Den	 kanske	 mest	 kända	 studien	 och	 för	 vilken	 måttet	 togs	 fram	 från	 början	 är	 Democracy	 and	 Development:	 Political	 Institutions	 and	
Material	 Well-being	 in	 the	 World,	 1950-1990	 (Przeworski	 mfl.	 2000)	 som	 främst	 studerar	 hur	 ekonomiska	 faktorer	 påverkar	 demokratisk	 utveckling.	 	
De	 som	 står	 bakom	 indexet	 är	 författarna	 till	 de	 två	 artiklar	 där	 indexet	 presenterades	 (Alvarez	 mfl.	 1996;	 Cheibub	 mfl.	 2010)	 och	 de	 är	 även	 dessa	 forskare	 som	 varit	 involverade	 i	 att	 ta	 fram	 indexet.	 Indexet	 har	 finansierats	 av	 forskningsmedel.	
Boix,	 Miller	 och	 Rosato	
Boix	 mfl.	 (2013)	 presenterar	 ett	 dikotomt	 mått	 på	 demokrati	 som	 använts	 i	 flera	 studier	 publicerade	 i	 högt	 rankade	 tidskrifter.	 Som	 vi	 kommer	 att	 se	 nedan	 är	 det	 här	 måttet,	 ”Dichotomous	 Coding	 of	 Democracy”	 väldigt	 likt	 Przeworski	 mfl.	 	
Vad	 mäter	 måttet?	
Demokratimåttet	 utgår	 från	 två	 dimensioner,	 komponenter,	 som	 författarna	 menar	 utgår	 ifrån	 Dahls	 klassificering	 av	 demokrati,	 politisk	 tävlan	 (”political	 contestation”)	 och	 deltagande	 (”participation”).	 För	 att	 klassas	 som	 demokrati	 måste	 enligt	 författarna	 en	 stat	 uppnå	 hög	 nivå	 på	 båda	 dimensionerna	 (Boix	 mfl.	 2013).	 	 Måttet	 är	 alltså	 likt	 Przeworski	 mfl.	 när	 det	 gäller	 tävlan	 men	 skiljer	 sig	 på	 två	 punkter.	 Dels	 ställer	 Boix	 mfl.	 (2013)	 krav	 på	 ett	 visst	 deltagande	 (rösträtt)	 och	 dels	 är	 det	 inte	 varken	 ett	 nödvändigt	 eller	 tillräckligt	 krav	 att	 det	 skett	 maktskifte.	 Eftersom	 detta	 mått	 tar	 hänsyn	 till	 deltagande	 skulle	 man	 kunna	 hävda	 att	 detta	 mått	 i	 högre	 grad	 än	 Przeworski	 mfl.	 fångar	 in	 kriteriet	 om	 allmän	 och	 lika	 rösträtt	 eftersom	 (se	 operationalisering	 nedan).	 Dock	 finns	 det	 inget	 krav	 på	 att	 vissa	 fri-‐	 och	 rättigheter	 ska	 upprätthållas	 mellan	 valen.	 Måttet	 kan	 sägas	 vara	 ganska	 minimalistiskt	 men	 å	 andra	 sidan	 fångar	 det	 inte	 heller	 upp	 aspekter	 som	 skulle	 kunna	 sägas	 helt	 ligga	 utanför	 demokratibegreppet.	
Val	 av	 indikatorer	
Ett	 land	 kodas	 som	 demokratiskt	 om	 det	 uppfyller	 dessa	 tre	 villkor	 inom	 de	 två	 komponenterna:	 Tävlan	 (”Contestation”):	
1. Den	 exekutiva	 makten	 är	 direkt	 eller	 indirekt	 vald	 i	 allmänna	 val	 och	 är	 ansvarig	 antingen	 direkt	 eller	 till	 en	 lagstiftande	 församling.	
2. Den	 lagstiftande	 församlingen	 (eller	 den	 exekutiva	 makten	 om	 den	 väljs	 i	 direkta	 val)	 är	 vald	 i	 fria	 och	 rättvisa	 val.	
686
Bilaga 11
	
22	
Deltagande	 (”Participation”):	
3. En	 majoritet	 av	 de	 vuxna	 männen	 har	 rätt	 att	 rösta.	 Maktbyte	 (”turnover”)	 spelar	 stor	 roll	 för	 villkor	 nummer	 2	 men	 som	 nämnts	 ovan	 är	 det	 till	 skillnad	 från	 Przeworski	 mfl.	 inte	 nödvändigt	 för	 att	 uppfylla	 detta	 villkor	 och	 därmed	 klassa	 ett	 land	 som	 demokratiskt.	 En	 annan	 skillnad	 i	 operationaliseringen	 är	 att	 Boix	 mfl.	 (2013)	 klassar	 en	 regim	 som	 icke-‐ demokratiskt	 först	 efter	 det	 att	 den	 infört	 de	 icke-‐demokratiska	 restriktionerna	 medan	 Przeworski	 mfl.	 klassar	 hela	 den	 period	 under	 vilken	 samma	 regim	 sitter	 vid	 makten	 som	 infört	 de	 icke-‐demokratiska	 restriktionerna	 som	 icke-‐ demokratisk,	 alltså	 även	 före	 det	 att	 dessa	 restriktioner	 införts.	 Enligt	 Boix	 mfl.	 (2013)	 blir	 utfallet	 också	 väldigt	 likt	 Przeworski	 mfl.,	 95,7%	 av	 fallen	 kodas	 lika.	 	 Det	 kan	 konstateras	 att	 indikatorerna	 överensstämmer	 med	 demokratidefinitionen.	 Som	 vi	 sett	 ovan	 bygger	 måttet	 både	 på	 objektiva	 och	 subjektiva	 indikatorer	 men	 de	 är	 i	 stor	 utsträckning	 observerbara.	 Det	 krävs	 inte	 så	 mycket	 information	 om	 varje	 stat	 för	 att	 kunna	 koda	 länderna	 i	 enlighet	 med	 detta	 mått.	 	
Aggregering	
Aggregeringsreglerna	 är	 enkla	 eftersom	 en	 stat	 helt	 enkelt	 måste	 uppfylla	 alla	 tre	 villkor	 för	 att	 klassas	 som	 demokrati	 och	 redovisas	 alltså	 helt	 öppet.	 Motiveringen	 från	 forskarnas	 sida	 är	 att	 dessa	 villkor	 helt	 enkelt	 är	 nödvändiga	 för	 att	 en	 stat	 ska	 klassas	 som	 demokrati	 vilket	 överensstämmer	 med	 demokratidefinitionen	 man	 utgår	 ifrån.	 	
Skalnivå	 och	 tröskelvärden	
Tröskelvärdet	 är	 det	 mått	 som	 används	 eftersom	 det	 är	 dikotomt.	
Möjlighet	 till	 replikering	
Kodningsreglerna	 är	 tillgängliga	 men	 bara	 på	 den	 nivå	 som	 redovisades	 ovan	 när	 indikatorerna	 presenterades.	 Boix	 mfl.	 (2013)	 är	 öppna	 med	 vilka	 kriterier	 de	 använder	 men	 eftersom	 det	 ingår	 ett	 stort	 mått	 av	 subjektiva	 bedömningar	 i	 deras	 mått	 är	 det	 svårt	 att	 kunna	 avgöra	 hur	 de	 gått	 tillväga	 för	 att	 göra	 enskilda	 bedömningar	 av	 länder.	 Det	 ges	 ett	 antal	 exempel	 på	 vilka	 källor	 som	 använts	 såsom	 Alvarez	 m.fl.	 1996,	 Freedom	 House	 och	 Polity,	 men	 det	 finns	 ingen	 uttömmande	 lista	 över	 dessa.	 Datan	 består	 enbart	 av	 den	 slutgiltiga	 dikotoma	 kodningen	 av	 demokrati	 och	 innehåller	 inte	 någon	 disaggregerad	 data	 varken	 för	 de	 tre	 villkor	 som	 måste	 uppfyllas	 eller	 indikatorer	 inom	 dessa.	 Detta	 gör	 att	 det	 i	 jämförelse	 med	 Przeworski	 mfl.	 är	 svårare	 att	 spåra	 vilka	 avgöranden	 som	 gjorts	 i	 kodningen	 av	 detta	 mått.	
Geografisk	 och	 temporal	 täckning	
Täckningen	 av	 länder	 är	 global	 med	 193	 länder	 2007	 och	 tidsperioden	 är	 mycket	 lång,	 från	 1800–2007.	 Det	 framkommer	 inte	 om	 några	 uppdateringar	 är	 på	 gång	 för	 tillkommande	 år.	 	
687
Bilaga 11
	
23	
Syfte,	 finansiärer	 och	 huvudmän	
Tidigare	 versioner	 av	 måttet	 har	 som	 nämndes	 ovan	 använts	 i	 ett	 antal	 publicerade	 forskningsartiklar	 som	 studerat	 demokratisk	 utveckling	 (Boix	 mfl.	 2013).	 Datan	 är	 framtagen	 av	 forskarna	 Boix,	 Miller	 och	 Rosato	 (Boix	 mfl.	 2013).	
Bertelsmann	 Transformation	 Index	
Bertelsmann	 Transformation	 Index	 (BTI)	 består	 av	 tre	 olika	 index	 som	 täcker	 in	 demokrati,	 marknadsekonomi	 och	 management.	 Den	 här	 redogörelsen	 fokuserar	 på	 demokratiindexet	 som	 kallas	 ”Democracy	 Status”.	
Vad	 mäter	 måttet?	
Som	 detta	 citat	 indikerar	 är	 det	 som	 ryms	 inom	 demokratibegreppet	 för	 att	 mäta	 demokratisk	 status	 enligt	 BTI	 ganska	 brett:	
”The	 BTI’s	 conception	 of	 democracy	 goes	 well	 beyond	 other	 definitions	 of	 democracy,	 which	 are	 limited	 primarily	 to	 basic	 civil	 right	 and	 the	 conduct	 of	 free	 elections”	 (BTI	 2014)	
I	 demokratidefinitionen	 ingår	 statens	 kapacitet	 (”stateness”),	 politiskt	 deltagande	 (”political	 participation),	 rättsäkerhet	 (”rule	 of	 law”),	 demokratiska	 institutioners	 stabilitet	 (”stability	 of	 democratic	 institutions”)	 samt	 politisk	 och	 social	 integration	 (”political	 and	 social	 integration”)	 (BTI	 2012).	 Det	 är	 alltså	 tydligt	 att	 betydligt	 mer	 än	 baskriterierna	 inbegrips	 i	 indexet	 som	 används	 för	 att	 mäta	 demokratisk	 status.	 Dock	 kan	 man	 konstatera	 att	 alla	 baskriterier	 ingår	 i	 måttet.	 Risken	 med	 BTI	 är	 snarare	 att	 definitionen	 är	 alltför	 maximalistisk	 eftersom	 den	 innehåller	 sådant	 som	 vanligen	 betraktas	 som	 att	 ligga	 utanför	 demokratibegreppet,	 som	 exempelvis	 hur	 väl	 den	 offentliga	 administrationen	 fungerar	 som	 är	 en	 del	 av	 kriterierna	 för	 statens	 kapacitet	 och	 socialt	 kapital	 som	 ingår	 som	 en	 del	 av	 politisk	 och	 social	 integration.	
Val	 av	 indikatorer	
Demokratiindexet	 består	 av	 de	 fem	 kriterier	 som	 nämndes	 ovan	 och	 som	 i	 sin	 tur	 bygger	 på	 18	 frågor	 (indikatorer)	 med	 fyra	 svarsalternativ.	 De	 kan	 sägas	 överensstämma	 med	 den	 demokratidefinition	 som	 måttet	 utgår	 ifrån	 eftersom	 de	 operationella	 indikatorerna	 också	 utgör	 kriterierna	 för	 demokrati.	 Dessa	 indikatorer	 bygger	 helt	 på	 subjektiva	 bedömningar.	 Det	 finns	 relativt	 mycket	 utrymme	 för	 tolkning	 när	 det	 gäller	 vilket	 svarsalternativ	 som	 ska	 väljas.	 Exempelvis	 ska	 experterna	 bedöma	 huruvida	 det	 är	 frågan	 om	 några	 grupper	 som	 nekas	 fulla	 medborgerliga	 rättigheter	 eller	 om	 det	 är	 hela	 befolkningsgrupper	 som	 står	 utanför	 dessa	 rättigheter	 (BTI	 2012).	 Det	 krävs	 mycket	 information	 för	 att	 kunna	 fälla	 avgöranden	 när	 det	 gäller	 indikatorerna.	 	
Aggregering	
Aggregeringsreglerna	 redovisas	 öppet.	 För	 att	 få	 fram	 en	 poäng	 på	 indexet	 räknar	 man	 först	 ut	 medelpoängen	 för	 frågorna	 (indikatorerna)	 inom	 alla	 fem	 kriterier	 och	 utifrån	 dessa	 räknar	 man	 sedan	 ut	 medelvärdet	 för	 de	 fem	 kriterierna	 vilket	 blir	 landets	 ”Democracy	 Status”.	 Alla	 frågor	 väger	 lika	 mycket.	 Aggregeringsreglerna	 kan	 sägas	 överensstämma	 med	 den	 demokratidefinition	 man	 utgår	 ifrån.	 Dock	 motiveras	 inte	 varför	 alla	 frågor	 och	 kriterier	 väger	 lika.	 Aggregeringsmetoden	 som	 används	 här	 innebär	 att	 ett	 antal	 olika	 kombinationer	 av	 svar	 på	 frågor	 och	 medelvärden	 för	 kriterierna	 kan	 leda	 till	 samma	 poäng	 på	
688
Bilaga 11
	
24	
den	 aggregerade	 skalan.	 Det	 är	 alltså	 svårt	 att	 veta	 vilka	 aspekter	 av	 dessa	 som	 leder	 till	 en	 viss	 poäng	 och	 inom	 vilka	 områden	 eventuella	 förändringar	 skett.	 	
Skalnivå	 och	 tröskelvärden	
Måttet	 är	 kontinuerligt	 och	 på	 ordinalskalenivå.	 ”Democracy	 status”	 varierar	 mellan	 1-‐10.	 	 Tröskelvärde	 för	 demokrati	 tillhandahålls.	 BTI	 använder	 sig	 av	 sex	 frågor	 för	 att	 avgöra	 om	 ett	 land	 är	 demokratiskt	 eller	 inte,	 fria	 och	 rättvisa	 val,	 effektiv	 förmåga	 att	 styra,	 politiska	 och	 medborgerliga	 friheter,	 yttrandefrihet,	 maktdelning	 och	 medborgerliga	 rättigheter.	 Ett	 land	 klassas	 som	 en	 autokrati	 om	 poängen	 blir	 lägre	 än	 sex	 när	 det	 gäller	 fria	 och	 rättvisa	 val	 eller	 lägre	 än	 tre	 på	 någon	 av	 de	 övriga	 fem	 frågorna.	 En	 auktoritär	 stat	 klassas	 som	 ”failed	 state”	 om	 genomsnittet	 på	 två	 frågor,	 våldsmonopol	 och	 offentlig	 administration,	 är	 lägre	 än	 tre.	 (BTI	 2014).	
Möjlighet	 till	 replikering	
BTIs	 demokratiindex	 bygger	 uteslutande	 på	 subjektiva	 bedömningar	 av	 experter.	 236	 (250	 har	 deltagit	 totalt)	 experter	 deltar	 i	 BTIs	 kodning	 och	 flertalet	 finns	 listade	 på	 BTIs	 hemsida	 (BTI	 2014c).	 BTI	 är	 transparent	 så	 till	 vida	 att	 det	 framgår	 vilka	 frågor	 som	 experterna	 ska	 svara	 på	 och	 att	 poängen	 för	 varje	 fråga	 (alla	 indikatorer)	 är	 tillgänglig.	 Experterna	 tar	 också	 fram	 specifika	 och	 detaljerade	 landrapporter	 och	 dessa	 finns	 tillgängliga	 för	 nedladdning	 på	 BTIs	 hemsida	 (BTI	 2014a).	 Det	 är	 två	 länderexperter	 som	 är	 med	 i	 varje	 bedömning,	 en	 utländsk	 och	 en	 inhemsk.	 Varje	 poäng	 blir	 även	 utvärderad	 av	 regionala	 koordinatorer	 som	 genomför	 en	 ”intraregional	 calibration”.	 Det	 är	 dock	 något	 oklart	 vad	 den	 mynnar	 ut	 i	 (BTI	 2014).	 Poängen	 diskuteras	 även	 med	 BTIs	 styrelse	 innan	 de	 fastslås	 och	 kan	 alltså	 ändras	 av	 denna.	 Det	 finns	 ingen	 redovisning	 över	 om	 experterna	 är	 oense,	 eniga	 med	 varandra	 eller	 vad	 styrelsen	 sagt	 och	 enbart	 den	 slutgiltiga	 poängen	 redovisas.	 Det	 är	 alltså	 oklart	 vilken	 påverkan	 styrelsen	 samt	 de	 regionala	 koordinatorerna	 utövar	 på	 den	 slutgiltiga	 poängvärderingen	 för	 varje	 land.	 	
Geografisk	 och	 temporal	 täckning	
De	 länder	 som	 kan	 anses	 vara	 väletablerade	 demokratier	 med	 en	 avancerad	 ekonomisk	 utveckling	 exkluderas	 vilket	 bestäms	 utifrån	 huruvida	 landet	 ifråga	 var	 medlem	 i	 OECD	 1989	 (BTI	 2014).	 Sedan	 2006	 exkluderas	 även	 stater	 med	 mindre	 än	 2	 miljoner	 invånare.	 Före	 2006	 exkluderades	 länder	 med	 mindre	 än	 3	 miljoner	 invånare.	 Det	 görs	 dock	 undantag	 när	 det	 gäller	 invånarantalet	 och	 några	 länder	 inkluderas	 trots	 detta.4	 BTI	 finns	 för	 åren	 2003,	 2006,	 2008,	 2010,	 2012,	 2014	 och	 uppdateras	 vartannat	 år.	 	
Syfte,	 finansiärer	 och	 huvudmän	
BTIs	 syfte	 är	 att	 tillhandahålla	 information	 om	 den	 demokratiska	 och	 marknadsekonomiska	 utvecklingen	 i	 utvecklings-‐	 och	 ”transitions”	 länder	 som	 kan	 hjälpa	 beslutsfattare	 i	 utarbetandet	 av	 utvecklingsstrategier	 etc.	 (BTI	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	
4	 Följande	 länder	 inkluderas	 trots	 att	 de	 har	 lägre	 invånarantal	 än	 den	 stipulerade	 gränsen:	 Bahrain,	 Bhutan,	 Estonia,	 Kosovo,	 Mauritius,	 Montenegro	 och	 Qatar.	
689
Bilaga 11
	
25	
2014b).	 BTI	 finansieras	 av	 den	 privata	 stiftelsen	 Bertelsmann	 Stiftung	 som	 grundades	 av	 den	 tyska	 affärsmannen	 Reinhard	 Mohn.	 	
Economist	 Intelligence	 Unit	 	
Vad	 mäter	 måttet?	
Economist	 Intelligence	 Unit	 (EIU)	 baserar	 sitt	 demokratiindex	 på	 fem	 komponenter:	 valprocessen	 och	 pluralism	 (”electoral	 process	 and	 pluralism”),	 medborgerliga	 friheter	 (”civil	 liberties”),	 samhällsstyrning	 (”the	 functioning	 of	 government”),	 politiskt	 deltagande	 (”political	 participation”)	 och	 politisk	 kultur	 (”political	 culture”)	 (EIU	 2013,	 27).	 Det	 kan	 konstateras	 att	 EIU	 fångar	 upp	 baskriterierna	 men	 när	 man	 undersöker	 indikatorerna	 närmare	 framgår	 det	 att	 även	 en	 del	 aspekter	 som	 egentligen	 kan	 sägas	 ligga	 utanför	 baskriterierna	 också	 inkluderas;	 exempelvis	 inkluderas	 korruption,	 förtroende	 för	 regeringen	 och	 huruvida	 den	 offentliga	 förvaltningen	 är	 villig	 och	 kapabel	 att	 implementera	 policies.	 Det	 finns	 alltså	 en	 stor	 risk	 att	 demokratimåttet	 fångar	 upp	 sådant	 som	 ligger	 utanför	 demokratibegreppet,	 dvs.	 att	 det	 är	 ett	 alltför	 maximalistiskt	 mått.	
Val	 av	 indikatorer	
Dessa	 fem	 komponenterna	 operationaliseras	 med	 60	 olika	 indikatorer.	 De	 kan	 sägas	 fånga	 upp	 de	 komponenter	 som	 man	 vill	 mäta.	 	 De	 flesta	 av	 de	 60	 indikatorerna	 är	 subjektiva	 och	 bygger	 på	 expertbedömningar.	 Andra	 indikatorer	 bygger	 på	 opinionsdata	 från	 World	 Value	 Survey,	 exempelvis	 hur	 stor	 procentandel	 av	 befolkningen	 som	 har	 förtroende	 för	 regeringen	 och	 de	 politiska	 partierna	 och	 vilken	 andel	 av	 befolkningen	 som	 stödjer	 demokrati	 som	 styrelseskick.	 Dessutom	 ingår	 valdeltagande	 som	 en	 indikator.	 (EIU	 2013)	 När	 det	 gäller	 de	 frågor	 som	 bygger	 på	 expertbedömningar	 finns	 det	 ett	 relativt	 stort	 utrymme	 för	 godtyckliga	 tolkningar.	 Vidare	 kan	 det	 verkligen	 diskuteras	 huruvida	 opinionsdata	 är	 ett	 bra	 sätt	 att	 mäta	 demokrati	 på.	 Särskilt	 bör	 man	 vara	 försiktig	 med	 opinionsdata	 från	 diktaturer	 (se	 exempelvis	 Lindberg	 och	 Teorell	 2013).	 	 Det	 krävs	 väldigt	 mycket	 information	 för	 att	 kunna	 bedöma	 alla	 de	 indikatorer	 som	 EIU	 bygger	 på.	 	
Aggregering	
EIUs	 skala	 är	 0–10.	 Varje	 kategori	 (de	 fem	 som	 nämndes	 ovan)	 får	 en	 poäng	 mellan	 0–10	 och	 sedan	 blir	 demokratiindexet	 dessa	 fem	 kategoriers	 genomsnittliga	 poäng.	 Det	 blir	 dessutom	 avdrag	 på	 de	 ordinarie	 poängen	 om	 staterna	 inte	 uppnår	 en	 poäng	 inom	 fyra	 olika	 områden	 (EIU	 2013).	 Utifrån	 den	 breda	 demokratidefinition	 som	 måttet	 utgår	 ifrån	 kan	 man	 konstatera	 att	 aggregeringen	 avspeglar	 denna.	 Den	 motivering	 som	 ges	 för	 aggregeringen	 är	 egentligen	 bara	 att	 vissa	 områden	 är	 kritiska	 för	 demokrati	 och	 därför	 ges	 extra	 avdrag	 om	 dessa	 är	 mycket	 låga	 (EIU	 2013).	 Dessutom	 diskuteras	 varför	 man	 använder	 sig	 av	 olika	 många	 skalsteg	 på	 indikatorsnivå.	
690
Bilaga 11
	
26	
Skalnivå	 och	 tröskelvärden	
EIUs	 demokratimått	 är	 kontinuerligt	 och	 på	 ordinalskalenivå.	 EIU	 delar	 in	 länderna	 i	 fyra	 olika	 typer	 av	 regimer	 beroende	 på	 vad	 de	 får	 för	 poäng	 i	 indexet:	 	 Fullständig	 demokrati	 (”Full	 democracies”),	 8–10	 poäng	 Bristfälliga	 demokratier	 (”Flawed	 democracies”),	 6–7,9	 poäng	 Hybridregimer	 (”Hybrid	 regimes”),	 4–5,9	 poäng	 Auktoritära	 regimer	 (”Authoritarian	 regimes”),	 poäng	 under	 4.	 	 Även	 när	 det	 gäller	 detta	 mått	 kan	 en	 mängd	 olika	 kombinationer	 av	 poäng	 på	 indikatorsnivå	 leda	 till	 att	 länder	 hamnar	 i	 en	 och	 samma	 kategori	 när	 man	 delar	 in	 dem	 i	 regimtyper	 efter	 deras	 poäng	 på	 skalan.	
Möjlighet	 till	 replikering	
Som	 nämnts	 ovan	 bygger	 EIUs	 index	 dels	 på	 expertbedömningar	 och	 dels	 på	 opinionsundersökningar,	 främst	 World	 Value	 Survey	 (WVS).	 Om	 inte	 WVS	 data	 är	 tillgänglig	 för	 landet	 ifråga	 används	 ibland	 andra	 opinionsundersökningar.	 Men	 observera	 att	 ”in	 the	 case	 of	 contries	 for	 which	 survey	 results	 are	 missing,	 survey	 results	 for	 similar	 countries	 and	 expert	 assessments	 are	 used	 to	 fill	 in	 gaps.”	 (EIU	 2013,	 29)	 Det	 är	 alltså	 osäkert	 om	 man	 ens	 använt	 information	 från	 det	 land	 som	 mätningen	 avser.	 Poängen	 för	 de	 fem	 underkategorierna	 finns	 tillgängliga	 samt	 samtliga	 frågor	 som	 används	 för	 att	 poängsätta	 länderna.	 Dock	 finns	 inte	 poängen	 för	 samtliga	 indikatorer	 tillgängliga.	 Det	 ges	 inte	 heller	 mycket	 information	 om	 hur	 kodningen	 görs.	
Geografisk	 och	 temporal	 täckning	
EIU	 har	 global	 täckning	 och	 ett	 stort	 antal	 länder	 (165).	 Mikrostater	 täcks	 inte	 in.	 Åren	 som	 finns	 tillgängliga	 är	 2006,	 2008,	 2010–2012.	 	
Syfte,	 finansiärer	 och	 huvudmän	
EIU	 är	 ett	 företag	 som	 erbjuder	 stöd	 och	 råd	 till	 företag	 när	 det	 gäller	 situationen	 i	 världen.	 Demokratiindexet	 är	 en	 del	 av	 den	 informationen	 som	 tillhandahålls.	 EIU	 ingår	 i	 samma	 grupp	 som	 tidskriften	 the	 Economist	 (EIU	 2014).	
Freedom	 House	
Vad	 mäter	 måttet?	
Freedom	 House	 (FH)	 mått	 för	 frihet	 i	 världen	 bygger	 främst	 på	 fri-‐	 och	 rättigheter.	 Det	 ingår	 politiska	 rättigheter	 respektive	 medborgerliga	 friheter.	 I	 de	 politiska	 rättigheterna	 ingår	 valprocessen,	 men	 även	 korruption.	 I	 de	 medborgerliga	 friheterna	 ingår	 exempelvis	 yttrandefrihet	 och	 organisationsfrihet	 men	 även	 äganderätt,	 lika	 möjligheter	 och	 frihet	 från	 ekonomisk	 exploatering.	 Man	 kan	 alltså	 konstatera	 att	 baskriterierna	 ingår	 i	 FHs	 mått	 men	 att	 även	 en	 del	 andra	 aspekter	 som	 vanligen	 inte	 faller	 inom	 demokratibegreppet	 också	 spelar	 in	 i	 bedömningen	 av	 frihet	 enligt	 detta	 mått.	 Här	 är	 alltså	 risken	 att	 måttet	 mäter	 en	 alltför	 maximalistisk	 definition	 av	 demokrati.	
691
Bilaga 11
	
27	
Freedom	 House	 har	 även	 en	 definition	 av	 vad	 som	 benämns	 valdemokrati	 (”Electoral	 Democracy”)	 (Freedom	 House	 2011).	 Valdemokrati	 definieras	 med	 följande	 kriterier:	 	
1. Flerpartisystem	 	
2. Allmän	 och	 lika	 rösträtt	 för	 alla	 vuxna	 medborgare	 (med	 vissa	 undantag	 där	 staten	 sätter	 legitima	 restriktioner	 för	 medborgare)	 	
3. Regelbundna	 val	 med	 valhemlighet,	 valsäkerhet	 och	 avsaknad	 av	 massivt	 valfusk,	 som	 ger	 ett	 resultat	 som	 är	 representativt	 för	 folkviljan.	 	
4. De	 främsta	 partierna	 har	 tillträde	 till	 väljarna	 genom	 media	 och	 öppna	 valkampanjer.	 (Freedom	 House	 2011)	 Definitionen	 av	 valdemokrati	 kan	 sägas	 motsvara	 baskriterium	 a)	 öppna	 och	 rättvisa	 val	 med	 allmän	 och	 lika	 rösträtt	 och	 till	 viss	 del	 b)	 effektiva	 val	 men	 täcker	 inte	 fullt	 ut	 kriterium	 c)	 politiska	 fri-‐	 och	 rättigheter.	 	
Val	 av	 indikatorer	
FHs	 frihetsmått	 bygger	 på	 experters	 subjektiva	 bedömningar	 av	 landets	 situation	 utifrån	 ett	 antal	 frågor	 (indikatorer).	 FHs	 mått	 bygger	 på	 två	 olika	 skalor,	 1-‐7,	 en	 för	 politiska	 rättigheter	 och	 en	 för	 medborgerliga	 friheter.	 	 Bedömningen	 av	 politiska	 rättigheter	 bygger	 på	 tre	 komponenter:	 1.	 valprocessen,	 2.	 Politisk	 pluralism	 och	 deltagande,	 3.	 Samhällsstyrning	 (”Functioning	 of	 Government”).	 Bedömningen	 av	 medborgerliga	 friheter	 bygger	 på	 fyra	 komponenter:	 1.	 Yttrande	 och	 tankefrihet/religionsfrihet,	 2.	 organisationsfrihet,	 3.	 Rättssäkerhet	 (”rule	 of	 law”),	 4.	 Personlig	 autonomi	 och	 individuella	 rättigheter.	 (Freedom	 House	 2013)	 	 Dessa	 indikatorer	 överensstämmer	 med	 den	 demokratidefinition	 som	 tillhandahålls.	 Dock	 finns	 det	 mycket	 utrymme	 för	 tolkning	 när	 det	 gäller	 frågorna	 man	 utgår	 ifrån	 för	 att	 göra	 bedömningen.	 Det	 torde	 krävas	 ganska	 mycket	 information	 för	 att	 göra	 den	 bedömning	 som	 krävs	 för	 att	 svara	 på	 frågorna.	
Aggregering	
För	 att	 bedöma	 ovanstående	 fem	 komponenter	 används	 10	 frågor	 för	 politiska	 rättigheter	 och	 15	 frågor	 för	 medborgerliga	 friheter.	 Staterna	 kan	 få	 från	 0–4	 poäng	 per	 fråga,	 0	 står	 för	 minst	 frihet	 och	 4	 för	 mest	 frihet.	 Maximalt	 kan	 alltså	 en	 stat	 få	 40	 respektive	 60	 poäng	 per	 kategori.	 	 Dessa	 poäng	 används	 sedan	 för	 att	 ge	 en	 poäng	 på	 de	 två	 skalorna,	 politiska	 rättigheter	 och	 medborgerliga	 friheter	 mellan	 1–7	 där	 1	 motsvarar	 mest	 frihet	 och	 7	 motsvarar	 minst	 frihet.	 (Tabeller	 för	 hur	 aggregeringen	 från	 de	 fem	 komponenterna	 till	 frihetsskalorna	 går	 till	 redovisas	 på	 FHs	 hemsida	 (Freedom	 House	 2014c)	 Många	 olika	 kombinationer	 av	 poäng	 på	 olika	 indikatorer	 kan	 leda	 fram	 till	 samma	 poäng	 (Cheibub	 mfl	 2010).	 Det	 finns	 dessutom	 för	 2013	 års	 version	 ytterligare	 två	 frågor	 för	 politiska	 rättigheter	 men	 det	 är	 oklart	 hur	 dessa	 poängsätts	 (Freedom	 House	 2013).	 	 Varför	 man	 använder	 sig	 av	 de	 här	 aggregeringsreglerna	 framgår	 inte.	 Alla	 indikatorer	 verkar	 väga	 lika	 och	 det	 verkar	 stämma	 med	 den	 demokratidefinition	 man	 utgår	 ifrån.	 	
692
Bilaga 11
	
28	
Skalnivå	 och	 tröskelvärden	
FH	 är	 ett	 kontinuerligt	 mått	 som	 ligger	 på	 ordinalskalenivå.	 	 När	 det	 gäller	 tröskelvärden	 har	 FH	 dels	 en	 tredelad	 indelning	 för	 att	 dela	 in	 länderna	 i	 dess	 grad	 av	 frihet:	 fri,	 delvis	 fri	 och	 icke-‐fri	 och	 dels	 en	 dikotom	 indelning	 där	 stater	 kan	 klassas	 som	 valdemokratier	 om	 de	 uppnår	 de	 kriterier	 som	 redovisats	 ovan.	 	 För	 att	 klassa	 ländernas	 frihetsgrad	 i	 de	 tre	 kategorierna	 tar	 FH	 medeltalet	 för	 de	 båda	 skalorna,	 politiska	 respektive	 medborgerliga	 rättigheter.	 Fri	 (1.0	 till	 2.5),	 Delvis	 Fri	 (3.0	 to	 5.0),	 eller	 Icke	 Fri	 (5.5	 to	 7.0).	 	 Aggregeringen	 leder	 till	 samma	 resultat	 som	 för	 övriga	 kontinuerliga	 index	 som	 redovisas	 här	 dvs.	 att	 olika	 kombinationer	 av	 poäng	 på	 sub-‐komponenterna	 och	 indikatorer	 kan	 till	 samma	 kategori	 när	 skalan	 delas	 in	 i	 tre	 kategorier.	 För	 att	 klassas	 som	 valdemokrati	 ska	 landet	 få	 7	 poäng	 eller	 mer	 på	 frågorna	 i	 kategorin	 politiska	 rättigheter	 angående	 valprocessen	 samt	 20	 poäng	 eller	 mer	 på	 alla	 10	 frågor	 i	 samma	 kategori.	 Det	 ingår	 alltså	 inga	 medborgerliga	 friheter	 i	 FHs	 valdemokratimått.	
Möjlighet	 till	 replikering	
Det	 finns	 ingen	 data	 tillgänglig	 för	 exakt	 hur	 de	 olika	 experterna	 har	 svarat	 och	 poängsatt	 i	 de	 ”checklists”	 som	 FHs	 mått	 baseras	 på	 men	 sedan	 2006	 år	 är	 poängen	 för	 de	 olika	 komponenter	 (subscores)	 som	 aggregeras	 samman	 för	 de	 två	 indexen	 tillgängliga	 (Cheibub	 mfl.	 2010).	 	 Det	 finns	 även	 en	 detaljerad	 rapport	 för	 varje	 land	 och	 år.	 Observera	 att	 rapporten	 för	 2013	 belyser	 situationen	 2012	 osv.	 Om	 det	 skett	 en	 förändring	 i	 poäng	 och	 status	 från	 ett	 år	 till	 ett	 annat	 finns	 det	 i	 rapporten	 en	 motivering	 för	 varför	 denna	 förändring	 skett.	 I	 rapporten	 beskrivs	 också	 hur	 den	 politiska	 situationen	 utvecklats	 under	 året	 samt	 hur	 det	 sett	 ut	 för	 de	 politiska	 rättigheterna	 respektive	 de	 medborgerliga	 friheterna	 under	 året.	 Dessa	 rapporter	 finns	 tillgängliga	 från	 1998	 och	 framåt.	 Dock	 finns	 inte	 subkategorierna	 redovisade	 explicit	 i	 dessa	 rapporter.	 	 Det	 bör	 påpekas	 att	 dessa	 frågor	 och	 även	 bedömningsgrunder	 har	 ändrats	 från	 år	 till	 år	 och	 därför	 kan	 jämförelser	 över	 tid	 vara	 vanskliga	 (Hadenius	 och	 Teorell	 2005;	 Cheibub	 mfl.	 2010).	 	 Kodningsreglerna	 är	 tillgängliga	 till	 viss	 del,	 när	 det	 gäller	 vilka	 frågor	 som	 experterna	 ska	 utgå	 ifrån.	 Det	 är	 dock	 en	 viss	 oklarhet	 gällande	 vilken	 status	 frågorna	 egentligen	 har:	 	
”These	 "checklist	 question	 guidelines"	 are	 intended	 to	 provide	 guidance	 to	 the	 analysts	 regarding	 the	 issues	 to	 be	 considered	 in	 scoring	 each	 numbered	 checklist	 question;	 the	 authors	 are	 not	 required	 to	 consider	 every	 sub-‐question	 in	 scoring	 their	 countries,	 as	 some	 of	 the	 issues	 may	 not	 apply	 to	 every	 country.”	 (Freedom	 House	 2006)	
Frågorna	 är	 inte	 heller	 tillräckligt	 detaljerade	 för	 att	 man	 ska	 kunna	 avgöra	 hur	 kodningen	 gått	 till	 och	 inte	 heller	 redovisas	 vad	 varje	 enskild	 expert	 kommit	 fram	 till	 eller	 vilka	 svar	 på	 underfrågorna	 som	 ligger	 till	 grund	 för	 poängen	 på	 sub-‐scores.	 Poängen	 på	 sub-‐scores	 är	 enligt	 FH	 resultatet	 av	 konsensus	 mellan	 analytiker,	 rådgivare	 och	 FH-‐personal.	 FH	 använder	 sig	 av	 en	 mängd	 olika	 källor	
693
Bilaga 11
	
29	
och	 exempelvis	 i	 2014	 års	 rapport	 deltog	 över	 60	 analytiker	 och	 30	 rådgivare	 (Freedom	 House	 2014c).	 	
Geografisk	 och	 temporal	 täckning	
FH	 har	 global	 täckning	 och	 195	 länder	 självständiga	 stater	 och	 14	 territorier	 ingår.	 FH	 finns	 tillgänglig	 från	 1972–2014.	 Uppdatering	 sker	 varje	 år.	
Syfte,	 finansiärer	 och	 huvudmän	
Freedom	 House	 är	 en	 tankesmedja	 och	 NGO	 med	 högkvarter	 i	 Washington,	 USA.	 Freedom	 House	 mäter	 inte	 bara	 friheten	 i	 världen	 utan	 har	 även	 projekt	 i	 vilka	 de	 stödjer	 aktivister	 som	 arbetar	 för	 demokrati	 och	 mänskliga	 rättigheter.	 Freedom	 House	 program	 finansieras	 främst	 av	 USAID	 och	 amerikanska	 UD	 och	 andra	 länder	 såsom	 Storbritannien,	 Irland,	 SIDA,	 Norge	 och	 Nederländerna.	 Freedom	 House	 stöttas	 även	 av	 privata	 stiftelser	 och	 företag	 såsom	 Google	 och	 Face	 Book	 (Freedom	 House	 2014a;b)	 och	 av	 FNs	 Democracy	 Fund.	 Se	 även	 lista	 över	 donatorer	 på	 Freedom	 House	 hemsida	 (Freedom	 House	 2014b).	
694
Bilaga 11
	
30	
Avslutande	 diskussion	
Som	 framgår	 av	 ovanstående	 redogörelse	 av	 de	 vanligaste	 demokratimåtten	 finns	 det	 fördelar	 och	 nackdelar	 med	 samtliga	 mått.	 Alla	 existerande	 demokratimått	 har	 sina	 svagheter	 och	 styrkor	 (se	 även	 Hadenius	 och	 Teorell	 2005;	 Munck	 och	 Verkuilen	 2002).	 	 Det	 är	 inte	 helt	 givet	 vilka	 fördelar	 och	 nackdelar	 som	 ska	 väga	 tyngst	 när	 det	 gäller	 de	 bedömningsgrunder	 som	 tagits	 upp	 här.	 Vad	 man	 ska	 använda	 måttet	 till	 spelar	 stor	 roll	 för	 vilka	 av	 bedömningsgrunderna	 som	 det	 blir	 viktigast	 att	 måttet	 uppfyller.	 	 När	 det	 gäller	 den	 grundläggande	 frågan	 vad	 måttet	 mäter	 beror	 avgörandet	 på	 om	 man	 vill	 använda	 sig	 av	 ett	 mått	 som	 kanske	 inte	 omfattar	 alla	 baskriterier	 (Polity	 IV,	 Vanhanen,	 Przeworski	 mfl.,	 Boix,	 Miller	 och	 Rosato)	 eller	 om	 man	 vill	 använda	 sig	 av	 ett	 mått	 som	 omfattar	 alla	 baskriterier	 men	 där	 man	 riskerar	 att	 även	 mäta	 andra	 aspekter	 som	 kanske	 inte	 egentligen	 faller	 inom	 demokratibegreppet	 (BTI,	 EIU	 och	 FH).	 V-‐Dem	 kan	 dock	 sägas	 fånga	 in	 alla	 tre	 baskriterier	 och	 disaggregeringsgraden	 gör	 att	 det	 blir	 möjligt	 att	 skapa	 ett	 index	 enbart	 med	 dessa.	 Hadenius	 och	 Teorell	 (2005)	 har	 föreslagit	 att	 en	 kombination	 av	 Polity	 och	 FH	 är	 att	 föredra	 framför	 att	 använda	 enbart	 ett	 av	 dessa	 demokratimått	 eftersom	 man	 då	 får	 med	 både	 de	 politiska	 institutioner	 och	 de	 fri-‐	 och	 rättigheter	 som	 saknas	 i	 Polity	 och	 alltså	 i	 högre	 utsträckning	 täcker	 in	 alla	 tre	 baskriterierna.	 När	 det	 gäller	 valet	 av	 indikatorer	 kan	 man	 klart	 säga	 att	 det	 finns	 fördelar	 med	 de	 mått	 som	 är	 mer	 minimalistiska	 i	 sin	 definition	 av	 demokrati	 (Przeworski,	 Boix,	 Miller	 och	 Rosato	 och	 särskilt	 Vanhanen).	 Dessa	 mått	 bygger	 på	 enklare	 indikatorer	 och	 i	 större	 utsträckning	 observerbara	 aspekter	 som	 inte	 lämnar	 lika	 mycket	 utrymme	 för	 godtyckliga	 tolkningar.	 Dock	 bör	 det	 påpekas	 att	 inget	 mått	 är	 helt	 fritt	 från	 subjektiva	 indikatorer.	 Som	 vi	 såg	 ovan	 innehöll	 även	 det	 mått	 som	 kanske	 i	 störst	 utsträckning	 bygger	 på	 objektiva	 indikatorer,	 Vanhanen,	 en	 viss	 grad	 av	 subjektiv	 bedömning.	 	 För	 att	 kunna	 konstruera	 en	 skala	 eller	 ett	 dikotomt	 mått	 på	 demokrati	 som	 egentligen	 består	 av	 flera	 komponenter	 blir	 det	 ofrånkomligt	 att	 aggregera	 dessa.	 Aggregeringen	 redovisas	 öppet	 när	 det	 gäller	 alla	 mått.	 Dock	 är	 det	 enbart	 de	 enklare	 måtten	 som	 på	 ett	 tydligt	 sätt	 motiverar	 varför	 aggregeringen	 av	 komponenter	 ska	 göras	 på	 ett	 visst	 sätt.	 När	 det	 gäller	 de	 kontinuerliga	 måtten	 kan	 många	 olika	 poängkombinationer	 av	 komponenterna	 och	 indikatorerna	 leda	 till	 samma	 poäng	 på	 aggregerad	 nivå.	 Detta	 medför	 risken	 att	 man	 egentligen	 inte	 vet	 vilka	 aspekter	 av	 demokratin	 som	 leder	 till	 en	 viss	 poäng	 på	 den	 aggregerade	 nivån,	 eftersom	 låga	 poäng	 på	 vissa	 komponenter	 kan	 uppvägas	 av	 höga	 på	 en	 annan.	 	 Alla	 mått	 (undantaget	 V-‐Dem	 som	 ännu	 inte	 har	 aggregerats)	 erbjuder	 en	 på	 förhand	 given	 kategorisering	 i	 demokratier	 och	 diktaturer.	 Dessa	 tröskelvärden	 behäftas	 dock	 med	 samma	 problem	 som	 aggregeringen	 på	 en	 skala,	 vilket	 särskilt	 gäller	 de	 mått	 som	 är	 kontinuerliga.	 Det	 är	 svårt	 att	 veta	 vilka	 förändringar	 som	 ska	 till	 i	 ett	 land	 för	 att	 det	 ska	 bli	 en	 förflyttning	 från	 demokrati	 till	 diktatur,	 eller	 rättare	 sagt,	 många	 olika	 typer	 av	 förändringar	 kan	 ha	 skett.	 Det	 kan	 också	 vara	 så	 att	 skillnaderna	 mellan	 stater	 som	 ligger	 på	
695
Bilaga 11
	
31	
gränserna	 mellan	 kategorierna,	 exempelvis	 stater	 med	 ett	 skalstegs	 skillnad	 på	 Polity-‐skalan,	 inte	 är	 särskilt	 stora	 trots	 att	 de	 hamnar	 i	 olika	 kategorier	 och	 således	 definieras	 som	 demokrati	 eller	 diktatur.	 Det	 är	 stora	 skillnader	 mellan	 måtten	 när	 det	 gäller	 möjlighet	 till	 replikering.	 Särskilt	 problematiska	 när	 det	 gäller	 kodning	 är	 BTI	 och	 EIU	 men	 även	 FH	 är	 lite	 oklar	 när	 det	 gäller	 hur	 kodningen	 går	 till,	 vilka	 källor	 som	 använts	 och	 hur	 man	 fäller	 avgöranden	 i	 enskilda	 fall.	 	 De	 länder	 som	 Sverige	 exporterar	 krigsmateriel	 till	 täcks	 huvudsakligen	 in	 av	 flertalet	 index	 förutom	 BTI,	 undantaget	 vissa	 mindre	 länder	 som	 exempelvis	 Island.	 BTI	 är	 det	 enda	 indexet	 som	 är	 begränsat	 i	 sin	 geografiska	 täckning.	 	 En	 viktig	 fråga	 när	 det	 gäller	 indexens	 användbarhet	 i	 framtiden	 är	 huruvida	 de	 uppdateras.	 Polity	 och	 FH	 uppdateras	 varje	 år	 medan	 BTI	 uppdateras	 vartannat	 år.	 Det	 finns	 mycket	 som	 tyder	 på	 att	 även	 V-‐Dem	 kommer	 att	 uppdateras	 längre	 fram	 och	 även	 EIU.	 Dock	 är	 det	 mer	 osäkert	 att	 det	 kommer	 nya	 uppdateringar	 av	 Vanhanen,	 Przeworski	 mfl.	 samt	 Boix,	 Miller	 och	 Rosato.	 	 Det	 finns	 två	 huvudsakliga	 syften	 med	 indexen,	 dels	 finns	 de	 index	 som	 tagits	 fram	 huvudsakligen	 för	 att	 besvara	 forskningsfrågor	 gällande	 demokratins	 orsaker	 och	 konsekvenser	 (Polity,	 Vanhanen,	 Przeworski	 mfl,	 Boix,	 Rosato	 och	 Miller,	 V-‐Dem)	 och	 dels	 index	 som	 tagits	 fram	 för	 att	 påverka	 den	 demokratiska	 utvecklingen	 i	 världen,	 (BTI	 och	 FH)	 och	 en	 tredje	 typ	 av	 index	 som	 syftar	 till	 att	 informera	 företag	 om	 situationen	 (EIU).	 Vilka	 syften	 indexen	 har	 påverkar	 i	 stor	 utsträckning	 hur	 de	 är	 uppbyggda.	 	 En	 viktig	 aspekt	 är	 även	 vilka	 som	 står	 bakom	 indexet.	 Flera	 av	 de	 mer	 forskningsinriktade	 indexen	 finansieras	 av	 forskningsmedel	 medan	 FH	 och	 BTI	 i	 större	 utsträckning	 bygger	 på	 privata	 donationer.	 EIU	 är	 ett	 företag.	 FH	 finansieras	 av	 ett	 stort	 antal	 olika	 finansiärer,	 både	 företag,	 privatpersoner,	 utrikesdepartement	 och	 biståndsmyndigheter.	 Kanske	 är	 den	 mest	 anmärkningsvärda	 finansiären	 CIA	 som	 finansierar	 Polity.	 	 Hur	 många	 personer	 som	 varit	 involverade	 i	 att	 ta	 fram	 indexen	 varierar	 mycket	 mellan	 indexen.	 Vanhanen	 bygger	 i	 princip	 på	 en	 persons	 kodning.	 Przeworski	 mfl.	 och	 Boix,	 Rosato	 och	 Miller	 har	 kodats	 av	 ett	 antal	 forskare	 medan	 3000	 landexperter	 är	 involverade	 i	 V-‐Dem.	 BTI,	 EIU	 och	 FH	 har	 också	 många	 experter	 som	 kodare.	 De	 index	 som	 redovisas	 har	 alla	 olika	 huvudmän.	 Dock	 förekommer	 det	 att	 vissa	 huvudmän	 även	 har	 andra	 index	 som	 inte	 fokuserar	 på	 demokrati,	 såsom	 exempelvis	 BTI	 (se	 ovan).	 Sammanfattningsvis	 kan	 man	 konstatera	 att	 vilket	 index	 som	 är	 att	 föredra	 har	 att	 göra	 med	 vilka	 bedömningsgrunder	 man	 prioriterar.	 Om	 det	 handlar	 om	 vad	 måttet	 mäter	 så	 skulle	 ett	 mått	 som	 fångar	 in	 baskriterierna	 vara	 att	 föredra	 och	 då	 faller	 de	 mer	 minimalistiska	 måtten	 inte	 väl	 ut.	 Om	 det	 istället	 handlar	 om	 kodningen	 och	 möjlighet	 till	 replikering	 så	 kommer	 de	 minimalistiska	 måtten	 i	 bättre	 dager	 och	 särskilt	 bör	 man	 i	 så	 fall	 undvika	 BTI	 och	 EIU.	 Om	 man	 är	 avhängig	 att	 ha	 nya	 uppdateringar	 av	 indexen	 blir	 det	 svårt	 att	 använda	 sig	 av	 de	 mer	 minimalistiska	 måtten	 som	 insamlats	 av	 forskare,	 Vanhanen,	 Przeworski	 mfl.	 samt	 Boix,	 Miller	 och	 Rosato.	
696
Bilaga 11
	
32	
Referenser	
Alvarez,	 Michael	 E.,	 José	 Antonio	 Cheibub,	 Fernando	 Limongi,	 and	 Adam	 Przeworski.	
1996.	 Classifying	 political	 regimes.	 Studies	 in	 Comparative	 International	
Development	 (SCID)	 31	 (2):	 3-‐36.	
Banks,	 Arthus	 S.	 1993.	 Cross-‐national	 time-‐series	 data	 archive.	 Binghamton,	 NY:	 Center	
for	 Social	 Analysis,	 State	 University	 of	 New	 York	 at	 Binghamton.	 Magnetic	 Tape.	
Banks,	 Arthur	 S.,	 Alan	 J.	 Day,	 and	 Thomas	 C.	 Muller,	 eds.	 1997.	 Political	 Handbook	 of	 the	
World	 1997.	 Binghamton,	 New	 York:	 CSA	 Publications.	
Boix,	 Carles,	 Michael	 Miller,	 and	 Sebastian	 Rosato.	 2013.	 A	 Complete	 Data	 Set	 of	 Political	
Regimes,	 1800–2007.	 Comparative	 Political	 Studies	 46	 (12):	 1523-‐1554.	
Bollen,	 Kenneth	 Alan.	 2009.	 Liberal	 Democracy	 Series	 I,	 1972–1988:	 Definition,	
measurement,	 and	 trajectories.	 Electoral	 Studies	 28	 (3):	 368-‐374.	
BTI.	 2012.	 BTI	 2012	 Codebook	 for	 Country	 Assessments.	 BTI.	 2014a.	 "Archive	 Country	 Reports."	 http://www.bti-‐
project.org/publications/downloads/archive-‐country-‐reports/	 (January	 2,	 2014.)	
BTI.	 2014b.	 "Goals."	 http://www.bti-‐project.org/about/goals/	 (January	 26,	 2014).	 BTI.	 2014c.	 "Country	 Experts."	 http://www.bti-‐project.org/about/country-‐experts/	
(January	 26,	 2014).	
BTI.	 2014.	 "Methodology."	 http://www.bti-‐project.org/index/methodology/	 (January	 2,	
2014).	
Cheibub,	 José,	 Jennifer	 Gandhi,	 and	 James	 Vreeland.	 2010.	 Democracy	 and	 dictatorship	
revisited.	 Public	 Choice	 143	 (1):	 67-‐101.	
Collier,	 David,	 and	 Robert	 Adcock.	 1999.	 Democracy	 and	 Dichotomies:	 A	 Pragmatic	
Approach	 to	 Choices	 about	 Concepts.	 Annual	 Review	 of	 Political	 Science	 2	 (1).	
Coppedge,	 Michael.	 2012.	 Democratization	 and	 research	 methods.	 Cambridge	 ;:	
Cambridge	 University	 Press.	
Coppedge,	 Michael,	 John	 Gerring,	 and	 Staffan	 I.	 Lindberg.	 2012.	 V-Dem,	 Varieties	 of	
Democracy,	 Project	 Description.	
Coppedge,	 Michael,	 John	 Gerring,	 and	 Staffan	 I.	 Lindberg.	 2012b.	 Codebook.	 Coppedge,	 Michael,	 John	 Gerring,	 David	 Altman,	 Michael	 Bernhard,	 Steven	 Fish,	 Allen	
Hicken,	 Matthew	 Kroenig,	 Staffan	 I.	 Lindberg,	 Kelly	 McMann,	 Pamela	 Paxton,	 Holli	 A.	 Semetko,	 Svend-‐Erik	 Skaaning,	 Jeffrey	 Staton,	 and	 Jan	 Teorell.	 2011.	 Conceptualizing	 and	 Measuring	 Democracy:	 A	 New	 Approach.	 Perspectives	 on	
Politics	 9	 (02):	 247-‐267.	
Dahl,	 Robert	 A.	 1971.	 Polyarchy:	 Participation	 and	 Opposition.	 New	 Haven,	 Conn:	 Yale	
University	 Press.	
Dahl,	 Robert	 A.	 1989.	 Democracy	 and	 its	 critics.	 New	 Haven:	 Yale	 University	 Press.	 EIU.	 2013.	 Democracy	 index	 2012	 Democracy	 at	 a	 standstill.	 EIU.	 2014.	 "Who	 we	 are."	 http://www.eiu.com/public/who-‐we-‐are.aspx	 (January	 26,	
2014).	
FreedomHouse.	 2006.	 "Methodology."	 http://www.freedomhouse.org/report/freedom-‐
world-‐2006/methodology#.Us5oRvaVKEA	 (January	 9,	 2014).	
FreedomHouse.	 2011.	 "Methodology."	 http://www.freedomhouse.org/report/freedom-‐
world-‐2011/methodology#.Us5mE_aVKEA	 (January	 9,	 2014.)	
FreedomHouse.	 2013.	 "Methodology."	 http://www.freedomhouse.org/report/freedom-‐
world-‐2013/methodology#.Us5tePaVKEA	 (January	 9,	 2014).	
FreedomHouse.	 2014a.	 "Programs."	
697
Bilaga 11
	
33	
http://www.freedomhouse.org/programs#.Us5vCfaVKEA	 (January	 9,	 2014	 2014).	
FreedomHouse.	 2014b.	 "Our	 Supporters."	 http://www.freedomhouse.org/donate/our-‐
supporters#.Us5wo_aVKEA	 (January	 9,	 2014).	
FreedomHouse.	 2014c.	 "Methodology."	
http://www.freedomhouse.org/report/freedom-‐world-‐ 2014/methodology#.UuUUrPYV9FQ	 (January	 26,	 2014	 2014).	
FSD.	 (Finnish	 Social	 Science	 Data	 Archive)	 2013.	 "FSD1289	 Measures	 of	 Democracy	
1810-‐2010."	 http://www.fsd.uta.fi/en/data/catalogue/FSD1289/meF1289e.html	 (January	 2,	 2014).	
GlobalDemocracyRanking.	 2013.	 "Global	 democracy	 ranking."	
http://democracyranking.org/wordpress/	 (January	 2,	 2014).	
Hadenius,	 Axel.	 1992.	 Democracy	 and	 development.	 Cambridge:	 Cambridge	 Univ.	 Press.	 Hadenius,	 Axel,	 and	 Jan	 Teorell.	 2005.	 "Assessing	 Alternative	 Indices	 of	 Democracy."	 In:	
C&M	 Working	 Papers	 6.	
Jaggers,	 Keith,	 and	 Ted	 Robert	 Gurr.	 1995.	 Tracking	 Democracy's	 Third	 Wave	 with	 the	
Polity	 III	 Data.	 Journal	 of	 Peace	 Research	 32	 (4):	 469-‐482.	
Keesing's	 Record	 of	 World	 Affairs	 (Keesing's	 Contemporary	 Archives).	 Years	 1931-‐
1997.	 Bristol:	 Keesing's	 Publications.	
Lindberg,	 Staffan	 I.	 och	 Jan	 Teorell	 (2013).	 Mellan	 demokrati	 och	 diktatur.	 Rapport	 till	
Kommittén	 om	 översyn	 av	 exportkontrollen	 av	 krigsmateriel.	
Marshall,	 Monty	 G.	 2013.	 "Polity	 IV	 Project:	 Political	 Regime	 Characteristics	 and	
Transitions,	 1800-‐2012."	 http://www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm	 (January	 8,	 2014).	
Marshall,	 Monty	 G.,	 and	 Keith	 Jaggers.	 2013.	 "Polity	 IV	 Country	 Reports	 2010."	
http://www.systemicpeace.org/polity/polity06.htm.	
Marshall,	 Monty	 G.,	 Ted	 R.	 Gurr,	 and	 Keith	 Jaggers.	 2012.	 Polity	 IV	 Project:	 Dataset	 Users'	
Manual.	 Center	 for	 Systemic	 Peace.	
Munck,	 Gerardo	 L.,	 and	 Jay	 Verkuilen.	 2002.	 Conceptualizing	 and	 Measuring	 Democracy:	
Evaluating	 Alternative	 Indices.	 Comparative	 Political	 Studies	 35	 (1):	 5-‐34.	
PRIO.	 2007.	 "Polyarchy	 Dataset	 Downloads."	
http://www.prio.no/Data/Governance/Vanhanens-‐index-‐of-‐ democracy/Polyarchy-‐Dataset-‐Downloads/	 (December	 30	 2013).	
Przeworski,	 Adam,	 Michael	 E.	 Alvarez,	 José	 Antonio	 Cheibub,	 and	 Fernando	 Limongi.	
2000.	 Democracy	 and	 Development:	 Political	 Institutions	 and	 Material	 Well-being	 in	 the	 World,	 1950-1990.	 Cambridge:	 Cambridge	 University	 Press.	
Schumpeter,	 Joseph	 Alois.	 1976.	 Capitalism,	 socialism	 and	 democracy.	 London:	 Allen	 &	
Unwin.	
Systemic	 Peace.	 2013.	 "Center	 for	 Systemic	 Peace."	 http://www.systemicpeace.org/	
(January	 21,	 2014).	
Teorell,	 Jan.	 2010.	 Determinants	 of	 democratization	 :	 explaining	 regime	 change	 in	 the	
world,	 1972-‐2006.	 Cambridge:	 Cambridge	 University	 Press.	
Vanhanen,	 Tatu.	 2000.	 A	 New	 Dataset	 for	 Measuring	 Democracy,	 1810-‐1998.	 Journal	 of	
Peace	 Research	 37	 (2):	 251-‐265.	
V-‐Dem.	 2014.	 "Download	 Data."	 https://v-‐dem.net/DemoComp/en/data	 (January	 22,	
2014).	
	 	
698
Bilaga 11
	
34	
	
699
Bilaga 12
Options for increasing the openness and transparency of Sweden’s arms exports and arms export controls
SIBYLLE BAUER AND PAUL HOLTOM
October 2013
700
Bilaga 12
ii
SIPRI
Contents
I. Introduction
1
II. The provision of information on arms export licences and deliveries of arms to international reporting instruments and the public
2
Reporting to the UN Register of Conventional Arms
2
Table 1. Background information on international transfers of small arms and light weapons 3 National and regional arms export reports 3 Table 2. Reporting arms export licences issued 4 Table 3. Reporting arms deliveries 6 Table 4. Reporting arms export denials 8 Table 5. Reporting arms brokering licences 10 Good practice 10
III. The role of parliaments in the formation, implementation, oversight and scrutiny of arms export policies 12
Policy formulation
13
Decision making on policy implementation
14
Oversight and scrutiny
15
Good practice
18
701
Bilaga 12
OPTIONS FOR INCREASING OPENNESS AND TRANSPARENCY
1
I. Introduction
The Parliamentary Committee on Swedish arms exports has been tasked with investigating whether and how to increase the openness and trans
parency of Sweden’s arms export
controls, including within the Exportkontrollrådet (EKR, Export Control Council). To facilitate this investigation, this study provides an analysis of the approach to openness and transparency in arms exports taken in 10 states: Denmark, Finland, France, Germany, the Netherlands, Norway, Sweden, Switzerland, the United Kingdom and the United States.
1
It is
intended to provide comparisons with
Sweden’s approach to openness and transparency in
arms exports and arms export controls and highlight good practices that might be of interest for Sweden.
This paper draws on available open source information and interviews with export licensing officials and parliamentarians to address two main issues. Section II examines the provision of information to international reporting instruments and the general public by the above 10 states on arms export licences issued and denied and arms deliveries. Section II also considers the ways in which the case study states approach the issue of providing information on decision making on potentially controversial exports. The section concludes with examples of good practice in the provision of information on arms export licences and deliveries of arms. Section III considers the role of parliaments in the formation and implementation of arms export policies, and the parliamentary scrutiny and oversight function in the 10 case study states. It outlines some of the differing approaches taken by the parliaments in the case study states to arms exports policies, including oversight and scrutiny of potentially controversial exports.
1
The terms of reference for the Parliamentary Committee call for consideration of the export control systems in the Nordic states, the Netherlands, Germany, the UK and the USA. At the request of the Secretary for the Parliamentary Committee, this study also includes France and Switzerland.
702
Bilaga 12
2
SIPRI
II. The provision of information on arms export licences and deliveries of
arms to international reporting instruments and the public
Each of the states considered in this paper provides some information on its arms export licences or deliveries of conventional arms on an annual basis to the United Nations Register of Conventional Arms (UNROCA) and via a national report provided for the parliament and the general public. In addition, all seven of the European Union (EU) member states surveyed for this study provide information on export licences issued to the EU Annual Report on arms exports.
Reporting to the UN Register of Conventional Arms
UNROCA, which was established in 1992, is the key international mechanism for official transparency on arms transfers. Each year all UN member states are requested to report information to UNROCA on the export and import of seven categories of conventional weapons in the previous calendar year.
2
States are also invited to provide information on their
international transfers of small arms and light weapons (SALW) and their holdings and procurement from domestic production of major conventional weapons.
All 10 states studied here annually provide information to UNROCA on their exports of major conventional arms. Nine of the 10 states have reported every year to UNROCA since the first reports were provided in 1993: France is the only exception, having not reported on transfers carried out during 2009. All 10 states provide additional information on the items being transferred, in particular the designation of the arms.
All but one of the states report the numbers of units transferred. The exception is Sweden, which has not provided information on the number of missiles or missile launchers transferred.
3
However, most of the states importing missiles and missiles launchers from
Sweden (the only exception being Australia) provide this information to UNROCA. For example, although Sweden
‘classified’ the number of RBS 70 missiles transferred to Finland
in 2010, Finland reported the import of 20 RBS 70 manportable air defence systems (MANPADS) from Sweden.
4
Nine of the 10 states have also provided background information on their exports of SALW at least once. The USA is the only exception. However, Finland has only provided background information on SALW exports once, with the eight other states reporting fairly consistently since 2008 (see table 1).
2
These 7 categories are battle tanks, armoured combat vehicles, largecalibre artillery systems, combat aircraft, attack helicopters, warships, and missiles and missile launchers.
3
Australia is the only other state that provides information to UNROCA but omits the number of units of missiles or missile launchers being transferred.
4
United Nations Register of Conventional Arms, Report of the SecretaryGeneral, UN Doc. A766/127, 12 July 2011, p. 17; United Nations Register of Conventional Arms, Report of the SecretaryGeneral, UN Doc. A766/127/Add.1, 18 June 2012, p. 19.
703
Bilaga 12
OPTIONS FOR INCREASING OPENNESS AND TRANSPARENCY
3
Table 1. Background information on international transfers of small arms and light weapons
An ‘x’ indicates that the state provided background information on international transfers of SALW to the UN Register.
State
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Denmark
– – –
x x x x x x
Finland
–
x
– – – – – – –
France
– – –
x x x x x x
Germany
– –
x x x x x x x
Netherlands x x x x x x x x x Norway
– – – –
x x x x x
Sweden x
– – –
x x x x x
Switzerland
– – – –
x x x x x
UK
x x x x x x x x x
USA
– – – – – – – – –
Sources: UN Register of Conventional Arms, <http://www.unregister.org/SmallArms/Index.aspx>.
National and regional arms export reports 5
Since the early 1990s, an increasing number of governments have published data on arms export licences issued, licence denials and deliveries of conventional arms in annual, biannual, quarterly or monthly national reports. The initial push to publish national reports containing information on arms exports came from national parliaments and non governmental organizations (NGOs) demanding greater oversight of government implementation of arms export policies. National reports on arms exports were therefore primarily intended as a tool for public and parliamentary oversight, helping to inform discussions on implementation of national export control regulations.
The USA was the first country to publish a national report on arms exports; the US Government has been legally obliged to publish a report since 1961. Sweden was the second state to publish a national report, reporting on activities in 1984.
6
Since the early 1990s, an
increasing number of governments have published national reports on arms exports.
7
As of
January 2013, 35 states had published at least one national report on arms exports since 1990, including 32 that had done so since 2009.
8
Of these states, 21 are EU member states, and a
further 8 are European. A key factor behind the large number of EU states providing information on arms export licences issued and arms deliveries has been the adoption of the 1998 EU Code of Conduct on Arms Exports and its successor, the 2008 EU Common Position defining common rules governing the control of exports of military technology and equipment. Under the EU Common Position, armsexporting EU member states are now obliged to produce a national report on arms exports.
9
5
The only regional report referred to in this section is the EU Annual Report on arms exports, which has been published since 1999.
6
Weber, H. and Bromley, M., ‘National reports on arms exports’, SIPRI Factsheet,
<http://books.sipri.org/product_info?c_product_id=423>, Mar. 2011, p. 2.
7
A database of the published reports is maintained by SIPRI at <http://www.sipri.org/research/armaments/transfers/transparency/national_reports>. See also Weber and Bromley (note 6).
8
The 3 states that have produced a report since 1990 but not since 2009 are Australia, Belarus and the Former Yugoslav Republic of Macedonia.
9
Six EU member states have yet to produce a national report on arms exports, although they have provided information on arms export licences or deliveries for the EU Annual Report: Cyprus, Greece, Latvia, Lithuania, Luxembourg and Malta.
704
Bilaga 12
4
SIPRI
National reports vary enormously, both in terms of the amount of information they contain and the level of detail they provide on arms export licences issued or denied and arms deliveries. At a minimum, these reports
tend to contain background information on the states’
national export control systems and details of the arms export licences granted. Some reports contain considerable detail on arms export licences granted or denied, arms deliveries, and armsbrokering licences issued or denied.
This section considers the information provided by the 10 case study states on (a) arms export licences issued; (b) arms deliveries; (c) arms export licence denials; and (d) arms brokering licences and denials.
10
Particular attention is paid to the following factors: (a) the
availability of data (e.g. the method of presentation, clarity of reporting); (b) comprehensiveness (e.g. whether open licences are also covered, or whether all categories of arms are included); (c) the level of disaggregation; and (d) the relevance of the information provided (i.e. whether it is sufficient and appropriate for answering key questions). The information contained in this section is based on national reports on arms exports published in 2012 on export licences issued or denied and arms deliveries carried out in 2011; however, the practice of these 10 states in their reports on 2011 is representative of their general level of openness in recent years.
Arms export licences issued
The provision of information on arms export licences helps to show how states are implementing their national controls on arms exports. In particular, it gives an indication of states’ interpretation of national arms export criteria. Over time, this data can be used to reveal changes in decisionmaking on arms exports, but only if detailed information
—such as
a description of the goods involved, the number of items or the type of enduser
—is provided
on the licences granted. All 10 states provide at least some data on export licences issued (see table 2).
11
However, there are differences with regards to the detail of the information
provided.
Table 2. Reporting arms export licences issued, 2011
Den
Ger Nether
Switzer
mark Finland France many
a
lands Norway Sweden land
b
UK USA
Export licenses issued
No. of licences x x x x x x x x x
–
Financial value x x x x x
–
x x x x
Destination
x x x x x
–
x
–
x x
Control list category x x x x x
–
x
–
x x
Description of goods – – – x x – – – x x No. of items
–
x
– – – – – – –
x
Type of enduser x – – – – – – – – –
Disaggregated by
Destination
x x x x x – x – x x
10
Information referred to in this study is taken from national reports on arms exports published in 2012 on export
licences issued or denied and arms deliveries carried out in 2011.
11
In addition to its annual report, the UK provides information on export licences issued, denied and revoked at
‘Strategic
Export Controls: Reports and Statistics Website’, <https://www.exportcontroldb.bis.gov.uk>.
705
Bilaga 12
OPTIONS FOR INCREASING OPENNESS AND TRANSPARENCY
5
Control list category x x x x x
– – –
x x
Individual licence – – – – x – – – – –
x = information included;
– = information not included.
a
Disaggregation by destination and control list category is provided in separate tables.
b
Switzerland provides a separate report on exports of small arms and light weapons that provides more detailed information than for exports of all other types of conventional arms.
Most of the states studied for this report provide information on the number of export licences issued, and the aggregated financial value for destinations and categories of military equipment exported. Germany, the Netherlands, the UK and the USA provide a description of the items to be exported that is more detailed than simply providing aggregated data for each military list category, while Finland provides information on military list subcategories.
12
Only Finland and the USA provide information on the number of items to be
exported. Denmark
distinguishes between licences for ‘temporary’ and ‘permanent’ exports,
as well as providing information on the type of enduser according to three categories: military, industry or police.
Eight of the 10 case study states provide a breakdown of the value of export licences for each military list category for each destination
—Norway and Switzerland are the exceptions.
The Swedish annual report on arms exports provides data on export licences issued in an aggregated format, as well as the total value and all military list categories for licences issued for each destination. However, Sweden provides this information in a disaggregated format for the EU Annual Report. In addition, it goes beyond other states by providing separate information on authorizations for reexport, with information on reexporter and destination, and a short description of the items.
13
Denmark, Germany, Norway, Sweden and Switzerland provide separate information on export licences issued for SALW. Four of these five states (the exception being Sweden) include information on export licences issued for civilian (i.e. hunting and sporting) firearms. These states take different approaches when providing this information. For example, Norway provides a list of states and aggregates the numbers for all types of SALW for each destination. Switzerland provides a separate annual report on SALW exports that provides detailed information on export licences issued for SALW broken down by destination, with information on the number and value of SALW to be exported broken down by type of SALW.
14
It also provides a breakdown of types of enduser for SALW delivered according to
five categories: army, police, other state bodies, industry and private (i.e. civilian) end
12
The USA uses a variety of different mechanisms for arranging arms exports. This paper deals with the 2 most common
forms: (a) Foreign Military Sales (FMS), which are governmenttogovernment deals and; (b) Direct Commercial Sales (DCS), which are sales negotiated directly betwe
en US companies and foreign buyers. In addition, the transfer of ‘excess
defence articles’ is discussed below.
13
The Netherlands provides information on the reexporter and destination, and a brief description of items in its online
reports by month but not in its annual report. Tabell 14. Beslut om godkänd vidareexport av svensk krigsmateriel, Strategisk exportkontroll 2011
– krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, Regeringens skrivelse 2011/12:114, 15
Mar. 2012, p. 65.
14
The report offers 8 categories: (a) revolvers and semiautomatic pistols; (b) other SALW; (c) rifles; (d) submachine
guns; (e) assault rifles; (f) light machine guns; (g) heavy machine guns; (h) grenade launchers.
Le contrôle à l’exportation
dans le domaine des armes légères et de petit calibre (ALPC) relevant de la législation sur le matériel de guerre 2011, Confédération s
uisse, Département fédéral de l’économie DFE, Secrétariat d'Etat à l’économie SECO, Relations
économ
iques bilatérales Contrôles à l’exportation / Matériel de guerre, pp. 9–13.
706
Bilaga 12
6
SIPRI
users.
15
While Germany and Sweden also provide separate data on export licences issues for
ammunition, the information is not particularly detailed.
Arms deliveries
There is often a difference between information provided in national arms export reports on export licences issued and arms deliveries. This is either because not all of the arms licensed for export are delivered to their destination, or because the deliveries can take place long after the licence has been granted. Licensing statistics can also exclude exports of surplus weapons. Therefore, in order to gain an accurate picture of the international arms trade, information is needed on arms deliveries
—this is especially so in the light of the increased
use of open licences in the EU. This information can also show how particular states are interpreting and implementing their national controls on arms exports, especially if the state involved does not provide information on arms export licences issued. It can also help to identify destabilizing arms buildups and is also a means of informing
other states’ export
licensing decisions. Not all of the 10 case study states provide information on arms deliveries for all items covered by their military lists (see table 3). Furthermore, for those that do report on arms deliveries, the type of information is often more limited than the information on arms export licences issued.
Table 3. Reporting arms deliveries, 2011
Den
Ger Nether
Switzer
mark Finland France many
a
lands
b
Norway Sweden land UK USA
Actual arms exports
Financial value – x x x – x x x – x Destination
–
x x x
–
x x x
–
x
Control list category – x – – – x x x – – Description of goods
–
x
– – –
x
– – – –
No. of items – – – – – x – – – – Type of enduser
– – – – – – – – – –
Disaggregated by
Destination
–
x x x
–
x x x
–
x
Control list category – x – – – x x
c
x
– –
Individual licence
– – – – – – – – – –
x = information included;
– = information not included
.
a
Germany prov
ides information on the export or delivery of ‘weapons of war’ and not for exports of all items
contained in the German Military List.
b
The Netherlands does not provide information on arms deliveries or actual exports in its national reports but does provide this information for the EU Annual Report on arms exports.
c
Disaggregation by destination and control list category is provided in separate tables.
A number of states have problems collecting accurate data on arms deliveries because they lack effective informationgathering mechanisms. Denmark and the UK provide information on arms deliveries for neither national reports nor the EU Annual Report on arms exports. In
15
Le contrôle à l’exportation dans le domaine des armes légères et de petit calibre (ALPC) relevant de la législation sur le
matériel de guerre 2011, Confédération suiss
e, Département fédéral de l’économie DFE, Secrétariat d'Etat à l’économie
SECO, Relations économ
iques bilatérales Contrôles à l’exportation / Matériel de guerre, p. 14.
707
Bilaga 12
OPTIONS FOR INCREASING OPENNESS AND TRANSPARENCY
7
the case of the USA, the financial value of arms deliveries under the Direct Commercial Sales (DCS) programme is aggregated by destination, making it impossible to see which conventional arms or items from which military list categories have been delivered. However, information for every deal worth more than $2 million is provided on deliveries under the Foreign Military Sales (FMS) programme to the US Congress each financial year. This information is broken down according to destination, exporting company, contract number, financial value and description of the military equipment.
16
The Netherlands
provides information on arms deliveries for the EU Annual Report on arms exports but does not provide this information in its national annual report. France and Germany provide information on arms deliveries in their annual reports but not for the EU Annual Report on arms exports. In the case of Germany, it provide
s information on deliveries of ‘weapons of
war’ (a Germanspecific categorization of conventional arms that are also covered by the EU Military List) but not for items contained in all military list categories. While Norway provides limited information on export licences issued in its national report, among the states studied it provides the most detailed information on arms deliveries. It provides information for each destination broken down by military list category, as well as a description of items and whether they are parts or complete systems, the number of parts of complete systems delivered, and the value of the delivery or export for these items.
France, Germany, the Netherlands, the UK and the USA provide specific information on deliveries of surplus. France lists gifts and donations by the Ministry of Defence, with destination country and financial value. Germany provides only an aggregated value for exports of surplus. The UK provides information on destination, quantity, and a short description of the surplus military equipment exported. The Netherlands provides information on the destination, the recipient, the company involved in the export, and a description of the surplus military equipment exported. The USA provides very detailed information on exports of ‘excess defense articles’ via an online database, which contains information on destination, a description of items, date of authorization, units, value of authorization and value of delivery.
17
Arms export denials
Information on arms export licence denials provides important insights into how states interpret their national arms export policies. The exchange of this information between governments can also help national authorities make decisions on applications for export licences. However, since information on export licence denials can reveal which states are interested in acquiring which type of military equipment and thus identify opportunities for others suppliers of similar goods, many supplier states have traditionally been reluctant to provide detailed information on arms export licence denials. Some governments have also expressed concerns about potential diplomatic sensitivities concerning a public refusal to provide a state with certain military equipment. The case study states are among those that are willing to provide information on arms export licence denials (see table 4).
While 8 of the 10 case study states are willing to provide some information on arms export licence denials, the level of detail provided varies greatly. France only provides aggregated
16
Under Secretary of Defense for Acquisition, Technology and Logistics, Report to Congress on sales of significant
military equipment to foreign entities fiscal year 2011, May 2012.
17
Defense Security Cooperation Agency, Excess Defense Articles database,
<http://www.dsca.osd.mil/programs/eda/search.asp>.
708
Bilaga 12
8
SIPRI
data on the number of export licences denied and the reasons for the denials, but does not provide information on the destinations. Norway provides information on the total number of denials and the destinations for which export licences have been denied, but aggregates the information provided according to the types of equipment and reasons for denial. Denmark, Germany and the Netherlands provide aggregated data on arms export denials and also disaggregate the information for each destination, including a description of the items to be exported and the reason for the denial, citing the relevant criteria of the EU Common Position. The Netherlands also provides the date of the denial and names the recipient and enduser.
The UK
’s annual report on arms exports provides aggregated information on standard and
open individual export licences denied and revoked and the total number of times that particular criteria were used to justify a denial or revocation of a licence. At the same time, the UK is particularly open about the process for deciding on whether to permit or deny a licence in certain cases of concern. The British annual report includes case studies illustrating its approach to reviewing licence applications. The report also explains decisions for export licence approvals or denials for particular destinations and describes particular licence applications or destinations in some detail, as well as the goods to be exported and endusers. Furthermore, the report outlines the potential risks, some of the sources consulted when making an assessment, and the final decisions on licences issued, denied and revoked. For example, the 2012 report explained decisions with regard to licences issued, denied and revoked in 2011 for military equipment and riot control equipment for Bahrain, Egypt, Indonesia, Libya, Saudi Arabia, Thailand and Venezuela.
18
Table 4. Reporting arms export denials, 2011
Den
Ger Nether
Switzer
mark Finland France many lands Norway Sweden land UK USA
Export licence denials
No. of licences x
–
x x x x x x x
–
Financial value
– – –
x
– – –
x
– –
Destination
x
– –
x x x x
–
x
–
Control list category x
– –
x
– – – –
x
–
Description of goods x
– – –
x x
–
x x
–
No. of items
– – – – – – – – – –
Type of enduser
– – – –
x
– – – – –
Reason for denial x
–
x x x x
– –
x
–
Disaggregated by
Destination
x
– –
x x
–
x
–
x
–
Control list category x – – – – – – – – – Individual licence x
– – –
x
– – – – –
x = information included;
– = information not included
.
18
United Kingdom Strategic Export Controls Annual Report 2011, Presented to Parliament pursuant to Section 10 of the
Export Control Act 2002, Ordered by the House of Commons to be printed 13 July 2012, pp. 17
–19.
709
Bilaga 12
OPTIONS FOR INCREASING OPENNESS AND TRANSPARENCY
9
Armsbrokering licences and denials
Information on licences granted for legal entities (i.e. persons or companies) to broker arms deals between suppliers and recipients in third countries is useful for demonstrating that a state has effective controls on arms brokering and is able to regulate brokering activities carried out by its nationals. This is important because arms brokers have been implicated in facilitating the supply of arms to states and entities subject to UN arms embargoes, as well as to
other ‘undesirable’ endusers. Effective controls on arms brokering are therefore regarded as necessary for limiting illicit arms transfers.
The number of states providing information on licences for brokering has increased in recent years. Civil society demands for increased oversight in this area were an important initial driver for the provision of this information. A further boost occurred in 2008 when EU member states agreed to publish information on approvals and denials of brokering licences in the EU Annual Report.
19
Six of the 10 case study states provide information on arms
brokering licences (see table 5).
The information provided by states on brokering licences varies greatly in terms of detail. Norway reported that it had denied a brokering licence in 2011, but did not provide any information on the supplier state, the recipient, the goods involved or their value.
20
Sweden
has provided information on arms brokering licences issued in its national report and also to the EU Annual Report, but in different formats. For the EU Annual Report it provides information on the Military List categories for each destination, also indicating the country of origin. In the national report, it provides aggregated data on the total number of licences, all of the military list categories and a list of countries but does not indicate if these are countries of origin for goods or countries of destination. This is less detailed than the information provided by the Netherlands, which provides information for each destination on the country of origin, value of licence and items, number of items, and the Military List categories.
21
Germany and the UK provide information on licences issued and denied for brokering, with information on the value of the licence, destination and country of origin and a description of the goods.
22
Switzerland does not provide information on brokering licences in its annual report, but does provide information on brokering licences issued for SALW. However, it only reports the geographic region of the countries of origin and destinations, the types of item and financial value of the licence.
19
Council of the European Union, Tenth Annual Report according to Operative Provision 8 of the European Code of
Conduct on
Arms Exports’, Official Journal of the European Union, C300, 22 Nov. 2008, p. 3
20
Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2011, eksportkontroll og internasjonalt ikkespredningssamarbeid, Meld. St. 8
(2012
–2013), Melding til Stortinget (Exports of defense of Norway in 2011, export controls and international non
proliferation cooperation, Sign. St. 8 (20122013), White Paper), p. 34.
21
Council of the European Union, Fourteenth Annual Report according to Article 8(2) of Council Common Position
2008/944/CFSP defining common rules governing control of exports of military technology and equipment, Official Journal
of the European Union, C386, 14 Dec. 2012, p. 414.
22
See <https://www.exportcontroldb.berr.gov.uk/>.
710
Bilaga 12
10
SIPRI
Table 5. Reporting arms brokering licences, 2011
Den
Ger Nether
Switzer
mark Finland France many lands
a
Norway Sweden
a
land UK USA
Arms brokering licences issued
No. of licences
– –
x x x x x
–
x
–
Financial value
– – –
x x
– – – – –
Destination
– – –
x x
–
x
–
x
–
Control list category
– – –
x x
–
x
– – –
Description of goods
– – –
x
– – – –
x
–
No. of items
– – –
x
– – – –
x
–
Type of enduser
– – –
x
– – – – – –
Country of origin
– – –
x x
–
x
–
x
–
Disaggregated by
Destination
– – – x x – x – x –
Control list category
– – –
x x
– – – – –
Individual licence – – – x – – – – – –
x = information included; – = information not included
.
a
The Netherlands and Sweden do not provide information on arms brokering licences in national reports but do provide this information for the EU Annual Report on arms exports.
Good practice
This survey of national reports on arms exports indicates that there are a number of areas in which Sweden could increase its openness and transparency on arms export licences issued and denied and arms deliveries. The aggregated tables for arms exports in the Swedish national report do not provide sufficiently detailed information for a considered appraisal of the rationale for particular licensing decisions and could lead to misunderstandings and misinformed public discussions on Swedish arms exports. The following recommendations for new practices by the Swedish government are derived from existing practices carried out by at least one of the nine other states surveyed for this report.
1. The Swedish government should provide explanations for licensing decisions that are expected to provoke public discussion. Like the UK, Sweden could consider explaining decisions to issue, deny or revoke an arms export licence for particular goods for particular destinations in its arms export reports. (Explanations for licensing decisions are also discussed in section III.)
2. The Swedish government should provide more detailed information on arms export licences issued or denied and arms deliveries. While Sweden already provides disaggregated data for the EU Annual Report, it does not do this in its national arms export report. Sweden could harmonize its reporting on arms exports in this area. In addition, it could consider providing: (a) more detailed information in its monthly reports, following the example of the Netherlands; (b) information on the number of items licensed for export or delivered, as occurs in Finland and the USA;
711
Bilaga 12
OPTIONS FOR INCREASING OPENNESS AND TRANSPARENCY
11
(c)
information on the type of enduser for every destination or each licence, perhaps
using the Danish approach; (d)
information on the destination and type of military equipment for each export licence,
as in Finland and Germany; and (e)
information on the destination, type of military equipment, volume or value and
criteria for each licence denial, drawing on the approaches taken by Denmark, Germany and the Netherlands.
3. Provide more detailed information on export licences issued for SALW and deliveries. Sweden already provides aggregated data in its national arms export report for SALW and ammunition, but this information is much less detailed than that provided by other states considered for this study. For example, there is no information on the number of units exported or the value of the licence for each destination.
23
Information on exports of
MANPADS is aggregated, giving only the total financial value for all MANPADS exports and a list of destinations to which parts, training and services were delivered in 2011.
24
As
noted above, this is much less detailed than the information provided by other states, with Norway and Switzerland also providing information on exports of hunting and sporting rifles for civilians. Switzerland produces a separate report on SALW transfers that is much more detailed than the information provided in its annual report on arms transfers.
25
23
Table 12, Strategisk exportkontroll 2011
– krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, Regeringens
skrivelse 2011/12:114, 15 Mar. 2012, p. 64.
24
Table 13, Strategisk exportkontroll 2011
– krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, Regeringens
skrivelse 2011/12:114, 15 Mar. 2012, p. 65.
25
SECO, <http://www.seco.admin.ch/themen/00513/00600/00614/02414/index.html?lang=fr#sprungmarke1_66>.
712
Bilaga 12
12
SIPRI
III. The role of parliaments in the formation, implementation, oversight
and scrutiny of arms export policies
Parliaments carry out at least three specific functions with regard to arms exports: (a) policy formulation; (b) decision making on policy implementation; and (c) oversight and scrutiny of policy decisions that have been taken. The first two of these functions are primarily
—and in
many countries exclusively
—performed by the executive. Another indirectly relevant
function is budgetary control, since implementation through licensing and enforcement requires budget allocations for the relevant authorities.
The role of parliaments in policy formulation can take different forms, including the review and adoption of laws that provide the legal framework and basis for policy (e.g. objectives and licensing criteria); representing and providing a platform for different opinions and stakeholders; and motions for a resolution or recommendations for changes to export control legislation, implementation or particular aspects of arms export policy.
As outlined below, parliaments have a limited role in decision making on policy implementation
—for example, decisions on whether to authorize a particular arms export or
subject a particular destination or recipient to an arms embargo. In general, there are two ways in which a parliament can have a role in decision making on policy implementation. First, it may have the power to veto a proposed arms export and is therefore invested with a powerful role in decision making. Second, a parliament
—or a subcommittee or small group
of parliamentarians
—can provide advice or other forms of input to the executive for
consideration on whether to authorize an arms export.
Parliaments are most visible in the context of the third function
—the oversight and scrutiny
of policy decisions that have been taken (e.g. on arms export licences issued or denied or arms deliveries). However, there are more routine forms of oversight and scrutiny via parliamentary tools, including specialized bodies, reports, oral and written questions to government, investigative committees, committee discussions and parliamentary debates (all of which can also take evidence from the government, nongovernmental experts and various stakeholders). It is worth noting that while systematic reporting on arms export decisions has only become widespread in Europe since the late 1990s, the ad hoc provision of information on arms exports has been common practice for many decades, mostly in the form of government responses to parliamentary questions. However, the extent to which the provision of information on arms exports leads to scrutiny and oversight depends on whether the parliament uses the information provided to hold the government to account.
While access to information is a precondition for a parliament to be able to play a role in policy formation, decision making on implementation or scrutiny of policies, the quality and volume of information provided by the government does not necessarily correlate with the level of parliamentary scrutiny. Factors that influence the role of the parliament include the interest in the issue of political parties and individual members of parliament; international and domestic political contexts (e.g. the Arab spring, individual scandals or controversial deals etc.); expertise (available inhouse or requested from outside); and available resources (i.e. finance and personnel) and the degree of institutionalization (e.g. whether a specialized committee or subcommittee exists that deals with arms export issues). The key issue in this respect concerns the type of information that is provided to the parliament, and the procedures and mechanisms via which it is provided.
713
Bilaga 12
OPTIONS FOR INCREASING OPENNESS AND TRANSPARENCY
13
The USA is currently the only country whose parliament (the US Congress) has a role in all three parliamentary functions on arms exports, although its role in decision making is limited by certain financial thresholds and the President can override a veto by the Congress. Parliamentary functions in arms export policies in Europe are largely limited to policy formulation and oversight of implementation. Sweden is an exception in this regard as members of its parliament (the Riksdag) play a consultative role in decision making on exports of military equipment, although the parliaments in other European states also have a role in decision making on exports of surplus military equipment.
Policy formulation
All parliaments are legislative bodies that adopt laws and regulations, including the principles and detail of foreign trade regulation and related penal provisions. A parliament can use its legislative function to adopt specific guidelines and criteria, control lists, legal assumption of approval or denial regarding arms exports, and reporting obligations (e.g. deadlines, contents, procedures). The extent to which the parliament uses these powers or leaves these decisions to executive decrees, or even ad hoc decisions by the government, differs from state to state. In Germany, for example, only the control lists and the assumption of approval or denial involve the parliament. Currently the export of weapons of war is prohibited, with the government authorising exceptions, whereas the export of other armaments is based on the principle of foreign trade being free but subject to certain authorisation requirements. The German Parliament (Bundestag) has chosen not to provide criteria for export decisions or reporting obligations.
Parliamentary committees can make recommendations for changes to policies. For example, the Control Committees of the Swiss Federal Assembly can make recommendations for changes to Swiss export control practices. However, its recommendations and responses from government are confidential, except when it calls for an investigation into particular incidents (see below).
26
In 2000 the first ever parliamentary report on French arms export control policy was produced by the Defence Committee of the French National Assembly (the lower house of the French Parliament).
27
It examined the French export control system, the European and
international context (including other countries’ policies), and the question of transparency.
28
The section on transparency covers the economic viability of arms exports, legal provisions, transparency practices in Germany, the UK, Italy, Sweden and the USA, and the first government report on arms exports. The parliamentary report suggested specific ways to improve the government report, all of which were adopted.
29
Other recommendations
included annual briefi
ngs of the National Assembly’s Foreign and Defence committees by
the defence and foreign ministers, followed by a public debate. However, it was not until November 2012 that the
government’s national report was presented to the French Parliament
26
Interview with Swiss export control official, 7 June 2013.
27
Rapport d’information sur le controle des exportations d’armement’, presente par JeanClaude Sandrier, Christian
Martin et Alain Veyret, Députés, French National Assembly doc no. 2334 (Paris, 25 Apr. 2000).
28
In terms of the French export control system, the report covered the legal framework, licensing procedures, competent
authorities and ministries, and export control mechanisms.
29
According to the parliamentary report, the government should cover small arms in detail, name recipient countries,
provide the reasons for denials of export licences, and include transfers in the context of military and defence cooperation.
714
Bilaga 12
14
SIPRI
for the first time (by the Minister of Defence) and even then the presentation was not followed by debate.
30
The British parliamentary report includes a series of detailed recommendations, to each of which the government is obliged to respond.
Not all parliaments have a tradition of drafting parliamentary reports. For instance, there is no such practice in Germany. Parliamentary guidance for executive decision making can be exercised through resolutions (Bundestagsbeschlüsse). The Bundestag has adopted several resolutions on the German Government’s reports on arms exports.
31
The government has only
implemented some of the recommendations made in these resolutions. The Bundestag has also adopted resolutions on export policy. For example, in 2004 it requested that the German Government maintain the arms embargo against China.
Decision making on policy implementation
The only example of a parliament that has made its own decision on policy implementation is the US Congress, which is not only notified of arms sales valued above $2 million in accordance with section 36 of the 1976 Arms Export Control Act, but has also been granted the power to block a proposed arms sale. However, it is extremely difficult for the Congress to ‘legally prevent any sale’ due to the short space of time in which both the Senate and House of Representatives must pass resolutions of disapproval. Nevertheless, it the US President generally takes the
Congress’s views into account if there are serious objections.
32
Advice and consultation
Of the nine European states surveyed for this report, it is only in Sweden that current and former members of the Riksdag have a formal consultation role, providing input to decision making on policy implementation. Parliamentarians’ advice is provided via the Exportkontrollrådet, which meets regularly to discuss certain export licence applications that have yet to be approved or denied.
33
The EKR is not strictly a parliamentary body but rather
an advisory body to the Swedish export control agency, the Inspectorate General for Strategic Products (ISP). Its consultations are confidential.
Since 2012 the Dutch Government has been obliged to inform the parliament (the States General) within two weeks of issuing a licence for the export of weapon systems with a value over €2 million to all destinations other than Australia, Japan, New Zealand, Switzerland and other member states of the EU and the North Atlantic Treaty Organization.
34
Notifications
30
Damoclés, no. 141, 4/2012, Observatoire des armements, <http://obsarm.org>.
31
The 2001 resolution on the 1999 report requested that the annual report cover dualuse goods, statistics on breaches of
export control law/cases deal with by judicial authorities, newly concluded governmental agreements on armaments co operation, and military assistance. In addition, the Economics Committee requested to be informed, in confidence, on export credit guarantees for arms exports (the Budgetary Committee already receives this information). The resolution (Bundestagsdrucksache no 14/5671 of 28 Mar 2001) was adopted by the plenary on 28 June 2001. A 2004 resolution referred to the reports for 2001 and 2002. It suggested that further detail be provided on exports licensed to developing countries, and on actual exports. It also made recommendations with regard to German arms exports policy (Bundestagsdrucksache no 15/3597 of 14 July 2004).
32
Sc
hroeder, M. and Stohl, R., ‘US export controls’, SIPRI Yearbook 2005 (Oxford: Oxford University Press, 2005), pp.
732 –33.
33
Swedish Ministry for Foreign Affairs, ‘Strategic export control in 2011—military equipment and dualuse products’,
15 Mar. 2012, pp. 19
–20.
34
Dutch Estates General, Second Chamber, ‘Brief van de staatssecretaris van economische zaken,
715
Bilaga 12
OPTIONS FOR INCREASING OPENNESS AND TRANSPARENCY
15
also include information on the government’s risk assessment of the deal in the light of its own export licensing criteria. In Norway, the government consulted with the parliament (the Storting) in April 2010 on policies on export to states in the Middle East and North Africa.
35
Norway has reportedly an established practice whereby the Storting
is consulted ‘in cases of
particular foreign policy interest’, including before significant decisions on arms exports.
The British Parliament has for years requested
—and been denied—a prior scrutiny
function.
36
Advice and consultation for exports of surplus military equipment
The one area of decisionmaking on arms exports where some European parliaments play a role with regards to advice and consultation is exports of arms and military equipment designated as surplus to the requirements of the armed forces.
In Germany, the Budgetary and Foreign Affairs committees of the Bundestag are notified in advance of the transfer of surplus equipment of the German armed forces and military assistance. This notification is primarily connected with budgetary issues. In the past, the Budgetary and Defence committees were informed about surplus weapons transferred abroad, in advance in some cases and retrospectively in other cases.
37
German military assistance to
other countries requires parliamentary approval, not only with regard to the recipient country, but also the financial value per country. Agreements cannot be concluded without the involvement of the Foreign Affairs and Budgetary committees.
38
The Dutch States General receives prior confidential notification from the defence minister of significant exports of surplus Dutch weapon systems. The Standing Committee on Defence and eventually the plenary session of the Second Chamber (the lower house) can question the government on a proposed transfer of surplus military equipment, although the decision on individual transactions remains with the executive.
Oversight and scrutiny
In several states, governments make information available about decisions made on arms export controls to the parliament as a whole or to specific parliamentary committees. In certain cases, this information is made available on a confidential basis and so does not contribute to the overall transparency of the states’ arms exports. In other cases, this information is also made available to the public and thus contributes to the overall transparency of the states’ arms exports. National reports on arms exports are the prime
landbouw en innovatie’ [Letter from the secretary of state for economic affairs, agriculture and innovation], Arms Export Control Policy no. 192, The Hague, 12 Apr. 2012, <https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst22054192.html>.
35
Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2011, eksportkontroll og internasjonaltikkespredningssamarbeid [Exports of
defence from Norway in 2011, export controls and international nonproliferation cooperation], Melding til Stortinget, (20122013), White Paper, p. 915.
36
See for example Quadripartite Committee (Defence, Foreign Affairs, International Development, Trade and Industry),
First Joint Report, Strategic Export Controls: Annual Report for 2004, Quarterly Reports for 2005, Licensing Policy and Parliamentary Scrutiny, 3 Aug. 2006, <http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200506/cmselect/cmquad/873/87302.htm>.
37
E.g. a government reply to a written question of Mar. 1998 listed past and planned transfer of surplus equipment,
broken down by type and number of armaments and recipient country. Bundestagsdrucksache no 13/10239 of 27 Mar. 1998. A different reply announced the export of 2 submarines formerly used by the German Army to the United Arab Emirates, as well as military assistance and collaborative armaments projects to that destination. Bundestagsdrucksache no 14/3619 of 9 June 2000.
38
Bundestagsdrucksache no 13/11322 of 4 Aug 1998, p 3.
716
Bilaga 12
16
SIPRI
example of the latter (see above). The following subsections give examples of current practice in the parliaments of the case study countries related to standing committees, parliamentary hearings and ad hoc investigations.
Standing committees
In the UK, a specialized committee was established in 1999 to scrutinize the government’s arms export policy. It was initially called the Quadripartite Committee since it is composed of members of the defence, trade and industry, international development, and foreign affairs committees of the House of Commons (the lower house). It was set up due to a major export scandal. Its current name is the Committee on Arms Export Controls (CAEC). The British Parliament has increasingly demanded and consequently received information, some of it in confidence (although some of this confidential information was later declassified upon request of the committee). In addition to making recommendations for changes to the export control system and government policy, the committee has played an important role in pushing for
—and securing—greater openness in the UK’s arms exports and decision making.
For example, it is partly in response to the c
ommittee’s request for more timely information
on arms export licensing decisions that the British Government has gone from issuing annual reports to quarterly reports and a frequently updated online database.
The CAEC publishes detailed reports analysing government policy, including licensing decisions, at least annually, and hears evidence from NGOs, industry and the government, including ministers. These evidence sessions are public and even broadcast live on the Internet. The British Government is required to respond to parliamentary reports and recommendations within a certain time frame. The committee has also travelled to other countries, including the USA and Sweden, to familiarize itself with other parliamentary approaches and traditions, and its chair has in addition presented the c
ommittee’s work in
other countries and parliaments.
In July 2012, the CAEC published its annual report on British strategic export controls.
39
During the compilation of the report, the committee requested and received information on the reasons why certain export licences were granted or refused during 2011. The committee also requested and received details on the equipment covered by arms export licences for transfers to China during 2011 and the reasons the licences were issued. This information, which is more detailed than the information in the British annual report, was reproduced in full in the committee’s final report.
Recently, there have been initiatives from all political groups in the Bundestag requesting strengthened transparency in German arms exports, albeit with different specific demands regarding the timing and extent of information provided and the role of the parliament. The Green party has requested increased parliamentary control: while the decision should be left up to the executive, controversial exports should first be discussed in a parliamentary body, which can meet in confidence if required, similar to the parliamentary committee overseeing the work of the intelligence services.
40
Both the option of creating a dedicated new
parliamentary committee or tasking the Subcommittee on Disarmament, Arms Control and
39
British House of Commons, Business, Innovation and Skills, Defence, Foreign Affairs and International Development
Committees, Scrutiny of Arms Exports (2012): UK Strategic Export Controls Annual Report 2010, Quarterly Reports for July to December 2010 and January to September
2011, the Government’s Review of arms exports to the Middle East and
North Africa, and wider arms control issues, First Joint Report of Session 2012 –13, vol. 1 (Stationery Office: London, July 2012).
40
The party positions were elaborated in an extensive plenary debate on 31 Jan. 2013.
717
Bilaga 12
OPTIONS FOR INCREASING OPENNESS AND TRANSPARENCY
17
Nonproliferation of the
Bundestag’s Foreign Affairs Committee have been mentioned. The
Social Democratic party also has requested a parliamentary body to deal with arms export issues, and has presented detailed proposals.
41
The most farreaching demand in the current
debate is probably the request by Christian Democratic parliamentarian Roderich Kiesewetter for a parliamentary veto by a Bundestag committee in the case of decisions by the Federal Security Council (which is chaired by the Chancellor and is responsible for particularly important, sensitive or precedentsetting decisions).
42
The focus of the debate in Germany is on when and how comprehensively the parliament should be informed, while there is largely a consensus that there should be no parliamentary participation in the licensing process.
The number of plenary and committee discussions on the issue of transparency and the role of the Bundestag in arms exports has increased considerably in Germany over the past two years, including public hearings on this issue. A main reason for this was the media reporting in 2012 that the Federal Security Council had decided to export tanks to Saudi Arabia. The Bundestag was not informed, even members from the governing parties, and had no information on hand for responding to questions. This led to a crossparty consensus
—highly
unusual in the rather partisan German Parliament
—that this was unacceptable and
incompatible with a parliamentary democracy.
Regular parliamentary hearing on the national arms export report
Arms reports to parliament can be confidential or public. If reports are confidential, the meetings discussing them will also be confidential.
In the Netherlands, the reports to the States General (see section II) are followed by a general consultation of the
Second Chamber’s Standing Committee on Economic Affairs,
with the minister of foreign trade and foreign affairs. These general consultations are public.
Since 1996 the Storting has received the Norwegian annual reports on exports, and is also provided with an account of the Foreign
Ministry’s application of the guidelines. There is a
regular annual debate in the Riksdag on the Swedish arms export report as well.
In Switzerland a confidential annual report containing detailed information on every export licence issued and denied as well as deliveries is provided to the Control Committees, which are ‘mandated by the Federal Assembly to exercise parliamentary oversight of the activities of the Federal Government and the Federal Administration’.
43
The information is very
detailed and includes information not only on items, volume, and recipient but also on the company involved in the export.
44
This information is confidential and is not released to the
public. The report is prepared in March and approved by the government. It is then discussed in the Control Committees in April. However, due to the confidential nature of the report the members of the Control Committees may not take it away; instead, the report is provided for consultation on four occasions before it is considered in the Control Committee
s’ annual
hearing on arms exports. The annual hearing is a closed session which is attended by the
41
Deutscher Bundestag, Motion,
‘Frühzeitige Veröffentlichung der Rüstungsexportberichte sicherstellen – Parlamentsrechte
über Rüstungsexporte einführen ’ Ensuring timely publication of the arms export reports – Introducing parliamentary powers over arms exports , Bundestagsdrucksache no. 17/9188, 28 Mar. 2012.
42
<http://www.tagesspiegel.de/politik/abgeordnetefordernbundestagsollruestungsexportestoppen
koennen/7584644.html>.
43
On the Control Committees see <http://www.parlament.ch/e/organe
mitglieder/kommissionen/aufsichtskommissionen/geschaeftspruefungskommissionen/Pages/sachbereichegpk.aspx>.
44
Interview with Swiss export control official, 7 June 2013.
718
Bilaga 12
18
SIPRI
minister for economic affairs and the head of the State Secretariat for Economic Affairs (SECO), the export control agency. Because of the confidential nature of the hearing, the Control Committees does not hear evidence from industry or civil society and does not provide a statement on cases discussed or recommendations. In addition to these regular annual hearings, Swiss parliamentarians can
—and do—ask questions relating to arms exports
during regular parliamentary sessions and the government is expected to provide an answer.
Ad hoc investigations
The French National Assembly’s investigative function has been applied to arms exports on several occasions, for example regarding arms exports to Rwanda.
45
In Germany there have
been a number of parliamentary inquiries into arms exports to specific recipient countries, such as South Africa.
In Switzerland, the parliamentary subcommittee on foreign affairs can ask the Control Committees to have a hearing or investigation on a particular export decision, delivery or other issue relating to Swiss arms exports.
46
For example, in July 2012 the Foreign Affairs
Committee of the National Council (the lower house) considered a media report that alleged that Swiss hand grenades were being used by rebel forces in Syria and requested that the Control Committees investigate the issue.
47
The Control Committees met to discuss the issue
in September 2012 and took into account the preliminary findings of an investigation conducted by the Swiss Federal Council (the Swiss Government) and SECO, which indicated that the hand grenades were the subject of an unauthorized reexport by the United Arab Emirates (UAE). The Control Committees reported that SECO had taken measures with regards to transfers to the UAE and that a joint Swiss
–UAE investigative commission had
been established. The Control Committees requested that it be informed of the results of this commission and would then consider whether any further action should be taken by parliament. The Control Committees considered the issue during meetings in October and November, when it also had the opportunity to examine the confidential report from the investigative commission; it reported in November 2012 that it was satisfied with the report and the government’s actions in this case.
48
Although the report remains classified, some
elements of the investigation were published in a press release issued by the Control Committees to support its conclusions that there was no need for further parliamentary action.
Good practice
1. The Swedish government should provide explanations for licensing decisions that are expected to provoke public discussion to the public, in a timely manner. At a minimum, it
45
Rapport d’information de MM. Pierre Brana et Bernard Cazeneuve, déposé en application de l’article 145 du
Réglement par la mission d’information de la commission de la Défense, sur les opérations militaires menés par la France, d’autres pays et l’ONU au Rwanda entre 1990 et 1994, French National Assembly document no 1271, Paris, 15 Dec 1998, URL <http://www.assembleenationale.fr/dossiers/rwanda.asp>.
46
Interview with Swiss export control official, 7 Jun. 2013.
47
’Utilisation présumée de grenades à main de fabrication suisse dans le conflit syrien: La CdGN décide de demander
des clarifications auprès du Conseil fédéral ’, Secretariat of the Control Comimttees Press Release, 7 Sept. 2012, <http://www.parlament.ch/e/mm/2012/pages/mmgpkn20120907.aspx>.
48
‘Utilisation de grenades à main de fabrication suisse dans le conflit syrien: Déclarations de nonréexportation de
matériel de guerre: mesures adéquates du Conseil fédéral’, Secretariat of the Control Comimttees Press Release, 12 Nov. 2012, <http://www.parlament.ch/e/mm/2012/pages/mmgpkn20121112b.aspx>.
719
Bilaga 12
OPTIONS FOR INCREASING OPENNESS AND TRANSPARENCY
19
would be worth considering providing information on the destinations or cases of concern discussed by the EKR.
2. The Riksdag should call for more transparency in investigations into cases of unauthorized reexport or cases of concern, and provide information to reassure the public.
721
Bilaga 13
Current trends in the international arms trade and implications for Sweden
MARK BROMLEY AND SIEMON WEZEMAN
October 2013
722
Bilaga 13
ii
SIPRI
Contents
Introduction
1
Box 1. The SIPRI Arms Transfers Database
2
I. Major arms suppliers and recipients
3
Global trends in arms transfers
3
Figure 1. Trend in global transfers of major conventional weapons, 1980 –2012
3
Major suppliers
3
Figure 2 The top 2 and top
5 arms exporters’ share of global arms transfers
4
Figure 3. Market share of the top 5 arms exporters, 2003
–2007 and 2008–12
5
Major recipients
5
Figure 4. Market share of the top 5 arms importers, 2003 –12
6
Figure 5. Change in arms imports, by region, 2003
–12
6
II. An overview of Sw
eden’s arms industry and arms exports
7
PostWorld War II developments in Swedish arms production and procurement
7
Sweden’s most significant arms producers
9
Table 1. Main Swedish arms producing companies
10
III. Swedish arms exports
11
Recent trends in Swedish arms exports
11
Table 2. Swedish exports of major weapons, ranking and share of total, 5year periods 1978
–
2012
11
Figure 6. Volume of Swedish exports of major conventional weapons, 1980 –2012
12
Figure 7. Changes in the volume of Swedish exports of major conventional weapons compared to global change, 1993
–2012
13
Figure 8. Value of Swedish arms exports and arms export licences, 1983
–2012
13
Figure 9. Value of Swedish arms exports as share of total Swedish exports, 1983 –2012
14
Table 3. Recipients of Swedish major conventional weapons, 2003 –12
15
Figure 10. Recipients of Swedish major conventional weapons, 2003
–12
14
We
apons exported by Sweden and Sweden’s main competitors
15
Figure 11. Swedish exports of major weapons by weapon category, 2003 –12
20
Table 4. Selected Swedish weapons and their foreign competitors, 2003 –12.
21
IV. Secondhand and surplus arms
24
Figure 12. Deliveries of secondhand major weapons as share of total volume, 2008 –12
24
Figure 13. Secondhand weapons as share of exports of major weapons, 12 largest exporters, 2008 –12 25 Secondhand and surplus arms exported by Sweden 25 Figure 14. Recipients of secondhand weapons from Sweden, 2008 –12 27 Figure 15. Deliveries of secondhand major weapons from Sweden, by weapon category, 2008 – 12 27
V. Licensed production, coproduction and technology transfers
28
Figure 16. Share of global and Swedish arms exports involving licensed production
28
Deals involving Swedish companies
29
Table 5. Sales of major conventional weapons by Swedish companies involving licensed production, 2008
–12
30
723
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
1
Introduction
The Parliamentary Committee on Swedish arms exports has been tasked with investigating the implications of Sweden sharpening its controls on the export of military equipment to nondemocratic states, including the impact on Sweden
’s bilateral relations. To provide
background information for this investigation, this study provides a general overview of current trends in the international arms trade, with a particular focus on international markets for arms and military equipment produced in Sweden for export or to be supplied from Swedish surplus.
Section I examines recent trends in the global arms trade. Section II presents an overview of the Swedish arms industry. Section III presents the trend in Swedish arms exports and an analysis of international competition for the main weapon systems exported by Sweden. Section IV examines Swedish exports of secondhand weapon systems. Section V examines deals involving the licensed production of Swedish arms abroad. Unless otherwise stated, all analysis in this paper is based on the information contained in the SIPRI Arms Transfers Database (see box 1). In certain cases, additional information has been collected in order to fill gaps in the coverage of the SIPRI Arms Transfers Database and the coverage of Swed
en’s
controls on the export of military equipment.
724
Bilaga 13
2
SIPRI
Box 1. The SIPRI Arms Transfers Database
The SIPRI Arms Transfers Database
—which is maintained by the SIPRI Arms Transfers Programme—
contains information on all international transfers of major conventional weapons (including sales, gifts and licensed production) to states, international organizations and nonstate armed groups since 1950. The database covers 11 categories of major conventional weapons: aircraft, air defence systems, antisubmarine warfare weapons, armoured vehicles, artillery, engines, missiles, sensors, satellites, ships, and a residual category of other weapons.
a
The database can be used to track changes in the trends in the volume of
transfers of major conventional weapons and to answer such questions as:
• Who are the main suppliers and recipients of major conventional weapons?
• How have the relationships between different suppliers and recipients changed over time?
• Where do countries in conflict obtain their weapons?
• How do states implement their export control regulations?
• Where are destabilizing buildups of weapons occurring today?
The database can be used to generate written reports (trade registers) and statistical data (trend indicator values, TIVs). Trade registers provide information on each deal included in the database. A deal is only included in a trade register if a contract is signed or if a weapon has been selected and a contract is close to being signed. Trendindicator values are a measure of the volume of deliveries of major conventional weapons. SIPRI ascribes a TIV to each weapon or subsystem included in the database. These values are based on the known unit costs of a core set of weapons and reflect quality and technical characteristics of the arms.
b
The overall volume of arms exports from a particular state in any given year is then calculated by
adding together the TIVs for the weapons and components delivered. Since yearonyear deliveries can fluctuate, SIPRI uses 5year moving averages to provide a more stable measure for trends in international arms transfers.
Sweden’s arms export control list is divided into two parts: military equipment for combat purposes (MEC) and other military equipment (OME). Combined, these lists covers most items in the SIPRI Arms Transfers Database, with the exception of certain types of engines and some basically civil type aircraft and ships. H
owever, several items in Sweden’s arms export control list are not covered by the SIPRI database.
For example, the SIPRI database does not include most small arms and light weapons (SALW), trucks, artillery under 100mm calibre, ammunition, support equipment, repair and support services, and most components. To fill these gaps in this paper, additional information has been provided on arms exports from Sweden that are not covered by the SIPRI Arms Transfers Database.
a
Full details are available at <http://www.sipri.org/databases/armstransfers/background>.
b
The method used to calculate the SIPRI trendindicator value is described at <http://www.sipri.org/databases/armstransfers/background>.
725
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
3
I. Major arms suppliers and recipients
Global trends in arms transfers
Following the end of the cold war there was a decline in global arms transfers. In the period 2000
–2004, the global volume of arms transfers amounted to only 44 per cent of its peak, in
1980
–84. However, since 2002 there has been a steady increase in the global total of arms
transfers. In 2008
–12 the volume of arms transfers was 17 per cent higher than in 2003–2007
and 20 per cent higher than in 1998
–2002 (see figure 1). While the global volume of arms
transfers fell in 2012, this may be a shortterm drop
—the fiveyear average, which gives a
more stable measure of trends, continues to rise. World military expenditure fell by 0.5 per cent in 2012 to $1753 billion, indicating a reduction in the funds available for arms acquisitions.
1
However, spending by significant arms importing states in Asia, the Middle
East and North Africa continued to rise. Arms imports by these states and regions may offset reductions elsewhere.
0�
5000� 10000� 15000� 20000� 25000� 30000� 35000� 40000� 45000� 50000�
19
80
� 19
82
� 19
84
� 19
86
� 19
88
�
19
90
� 19
92
� 19
94
� 19
96
� 19
98
�
20
00
� 20
02
� 20
04
� 20
06
� 20
08
�
20
10
� 20
12
�
Tr en d� In di ca to r� Va lu e� (T IV ),� m ill io ns �
Annual� 5-year�average�
Figure 1. Trend in global transfers of major conventional weapons, 1980
–2012
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
Major suppliers
SIPRI identified 61 countries as suppliers of major weapons in 2008
–12. However, the
market is dominated by only a handful of states. Indeed, one of the most marked aspects of major arms transfers over time is the stable composition of the list of the five biggest suppliers, with only slight changes in the ordering. For much of the postWorld War II period, the top 5 suppliers have been the Soviet Union/Russia, the United States, France, the
1
Perlo
Freeman, S., Sköns, E., Solmirano, C. and Wilandh, H., ‘Trends in international military expenditure, 2012’,
SIPRI Fact Sheet, Apr. 2013, <http://books.sipri.org/product_info?c_product_id=458>.
726
Bilaga 13
4
SIPRI
United Kingdom and Germany. Together, these states accounted for 75
–85 per cent of all
major arms transfers over the past 30 years. However, 2008
–12 was the first fiveyear period
since 1950 in which the UK was not among the top 5 suppliers, with China displacing it to become the fifth largest exporter. This was the first change in the composition of the top 5 suppliers since the end of the cold war.
The Soviet Union/Russia and the USA have consistently been the two largest suppliers, together accounting for 55
–65 per cent of all major arms transfers over the past 30 years. The
top 2 and top
5 exporters’ share of global arms transfers has fallen steadily since the mid
1970s, indicating the growing importance of suppliers outside these two groups (see figure 2). While the volume of arms exported by the top 5 suppliers in 2008
–12 was 14 per
cent higher than the volume exported by the top 5 suppliers in 2003
–2007, their collective
share of total exports dropped from 78 per cent to 75 per cent (see figure 3).
Figure 2 The top 2 and top
5 arms exporters’ share of global arms transfers
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
727
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
5
Figure 3. Market share of the top 5 arms exporters, 2003
–2007 and 2008–12
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
Major recipients
SIPRI identified 156 countries, international organizations and rebel groups as recipients of major weapons in 2008
–12. In contrast to the suppliers, the group of the largest recipients of
major conventional weapons has varied more over the years. In addition, relative to the largest suppliers, the largest recipients account for a smaller share of the total market due to the large number of smaller recipients.
In the period 1980
–84 the five largest recipients of military equipment—Iraq, India, Libya,
Syria and Egypt
—accounted for 26 per cent of total imports. In the period 2008–12 the
top 5
—India, China, Pakistan, South Korea and Singapore—accounted for 32 per cent of all
imports. This change illustrates a shift in the major arms import markets over the past 30 years from the Middle East to Asia. However, in recent years the composition of the list has remained relatively stable (see figure 4
). China and India were the world’s two largest arms
importers in both 2003
–2007 and 2008–12. Asia and Oceania accounted for almost half of
imports of major conventional weapons in 2008
–12 (47 per cent of imports), followed by the
Middle East (17 per cent), Europe (15 per cent), the Americas (11 per cent) and Africa (9 per cent). The flow of arms to Asia and Africa increased notably between 2003
–2007 and 2008–
12, while flows to Europe and the Middle East decreased (see figure 5).
728
Bilaga 13
6
SIPRI
Figure 4. Market share of the top 5 arms importers, 2003
–12
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
Figure 5. Change in arms imports, by region, 2003
–12
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
729
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
7
II. An overview of Swed en’s arms industry and arms exports
PostWorld War II developments in Swedish arms production and procurement
Sweden’s arms industry today has been significantly influenced by Sweden’s postWorld War II policy of nonalignment, which included an emphasis on maintaining a strong domestic arms industry with limited input from foreign suppliers.
2
This policy could be
expressed as ‘Sweden first’, under which the Swedish Government favoured Swedish arms producers when making procurement decisions. Only when Swedish industry did not have the capability or capacity to build certain equipment
—or when development of specific
systems would be prohibitively expensive
—did Sweden turn to foreign suppliers. In many
cases, this policy resulted in Sweden funding the development of new weapon systems from scratch.
Despite the goal of selfsufficiency, the Swedish arms industry remained reliant on the supply of key technologies from abroad throughout the cold war period, particularly from the United States.
3
However, where equipment was purchased from abroad, Sweden sought to
manufacture the foreign products under licence and, where that option was not available, carry out related research and development activities.
4
In the small number of cases where
equipment that could have been purchased domestically was sourced abroad, decision making was often connected to a bilateral arms sales agreement. Advances in the complexity and cost of military equipment, declining defence budgets, and a desire to integrate the Swedish arms industry into the world market increased Swedish dependence on arms acquisitions from abroad.
5
According to one estimate, the level of selfsufficiency in Swedish
arms acquisitions fell from 90 per cent in the 1960s to 70 per cent in the 1980s.
6
Despite the fact that for most of the cold war
Sweden’s arms industry and industrial policy
were focused on domestic needs, exports took place and were actively sought. Arms exports came to be seen as a key way of supporting the domestic arms industry, reducing procurement costs for the Swedish Government and maintaining levels of production that would allow Sweden to increase supplies at a time of conflict. During the 1970s, Sweden accounted for 0.3 per cent of global arms transfers and was the 12th largest exporter.
The postcold war period has seen significant changes in the arms acquisition policies of the Swedish state that have had
important implications for Sweden’s arms industry. In
particular, there has been a decrease in the size and budget of the Swedish armed forces, with significant changes announced in the 2004 Swedish defence bill. This has reduced the amount of funds available for arms acquisitions. In addition
, the ‘Sweden first’ procurement
policy has been progressively abandoned. According to the principles for supplying equipment to the Swedish military outlined in the 2008 defence bill, preference should be given to the purchase of fully developed systems that are already available on the market,
2
Regeringskansliet, Strategisk exportkontrol 2012, Regeringens skrivelse 2012/13:114, 21 Mar. 2013, p. 8; Axelsson, M. and Lundmark, M., ‘Försvarsindustri i Sverige–Konsekvenser av internationaliserat ägande’, Totalförsvarets Forskningsins
titut, Mar. 2007, <http://www2.foi.se/rapp/foir2211.pdf>. p.10; and Holmström, P. and Olsson, U., ‘Sweden’,
eds N. Ball and M. Leitenberg, The Structure of the Defence Industry (Croom Helm: London, 1987), p 147.
3
Axelsson and Lundmark (note 2), p.10.
4
Holmström and Olsson (note 2), p 147; and
Stenlås, N., ‘Technology, national identity and the state: the rise and decline
of a small state’s militaryindustrial complex’, Paper no.130, Institute for Future Studies, Apr. 2008, <http://www.iffs.se/wp content/uploads/2011/01/20080627133522filM45uvbzRF2Zl896V77AD.pdf>, p. 20.
5
Fred och säkerhet. Svensk säkerhetspolitik 1969
–89. SOU 2002:108, p. 546.
6
Fred och säkerhet (note 5), p 546.
730
Bilaga 13
8
SIPRI
even if the Swedish industry would be able to develop and produce an alternative.
7
The
implications of this shift in policy can be seen in subsequent procurement by the Swedish Government. Thus, in 2008 the Swedish Coast Guard ordered four large patrol craft from a German shipyard.
8
In 2010 Sweden ordered the Finnish AMV armoured vehicle, which was
fully developed, instead of a stilltobedeveloped Swedish candidate.
9
In 2013 Sweden
ordered the Germanbuilt IRIST SLS surfacetoair missile (SAM) system to replace the RBS70.
10
In situations where Sweden does invest in the development and acquisition of new weapon systems, preference is given to cooperation projects with other states, preferably European Union (EU) member states.
11
This includes, for example, the Meteor longrange airtoair
missile developed by a European consortium that includes Saab, and the Taurus KEPD350 longrange airtoground missile developed by Saab and the German company LFK.
12
Meanwhile, Sweden has discussed with other Nordic states the joint procurement of small arms ammunition, tugboats, rubber tracks for armoured vehicles and batteries.
13
Sweden is
also working with the European Defence Agency (EDA) on various projects aimed at promoting cooperation in the development and procurement of military equipment.
14
To compensate for the Swedish G
overnment’s decreasing procurement budget and
increased willingness to buy offtheshelf, the government is providing support for Swedish companies to secure arms export deals. The importance of exports for the Swedish arms industry is highlighted by the establishment of a special government agency responsible for the promotion of exports for the arms industry, the Swedish Defence and Security Export Agency (Försvarsexportmyndigheten, FXM), in August 2010.
15
FXM took over the export
promotion role from the Defence Materiel Administration (Försvarets materielverk, FMV), whose main function has always been managing the acquisition of weapons for Swedish forces.
Alongside the increased emphasis on buying offtheshelf, the 2004 Swedish defence bill also focused on certain key
‘niche’ sectors in Sweden’s arms industry. The five sectors
identified were aerospace, armoured vehicles, networkcentric capabilities, communications, and shortrange weapons. In addition, sensors, data fusion, signature management, protection, and system design were mentioned as key ‘supporting technologies’.
16
In certain cases,
Sweden is still willing to prioritize domestic arms purchases if they support these key niche sectors, even if there are potentially cheaper alternatives available on the international market. The most notable e
xample of this policy is Sweden’s continued support for the
7
Regeringskansliet (note 2), p. 10.
8
Brinkmann & Partner, ‘Neubauserie erfolgreich abgeschlossen: Peenewerft Wolgast übergibt Küstenwachschiff an
Swedish Coast Guard’ [Successfully completed new series: Wolgast Peene shipyard passes coast guard vessels to Swedish Coast Guard], Press release, 26 Apr. 2013, <http://www.brinkmannpartner.de/NeubauSerieerfolgreichabgeschlossen PeeneWerftWolgastuebergibtKuestenwachschiffanSwedishCoastGuard/701.news.htm>.
9
‘Hägglunds förlorade igen’, SVT.se, 13 Aug. 2010, <http://www.svt.se/nyheter/regionalt/mittnytt/hagglundsforlorade
igen>.
10
The IRIST SLS version for Sweden will use Swedish sensors and commandandcontrol systems. It uses the same
missile as that ordered for the Gripen. ‘Diehle to supply IRIST SLS missile systems to Swedish Army’, army technology.com, 14 Mar. 2013, <http://www.armytechnology.com/news/newsdiehlsupplyiristslsmissilesystems swedisharmy>.
11
Regeringskansliet (note 2), p. 10.
12
Saab, <http://www.Saabgroup.com>.
13
‘Nordic defence ministers’ meeting in Skagen’, Nordic Defence Cooperation, 7 Nov. 2012.
14
Regeringskansliet (note 2), p. 10.
15
See FXM, <http://fxm.se>.
16
Janssen Lok, J., ‘Swedish defence industry warms to exports as domestic markets cool’, IDR, May 2005, p. 53.
731
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
9
domestically produced Gripen combat aircraft. As with earlier Swedish combat aircraft (e.g. the J29 Tunnan, J31 Lansen, J35 Draken and J37 Viggen), the original Gripen combat aircraft (the JAS39A/B and JAS39C/D) were developed for Swedish procurement needs. While efforts were made to market the aircraft abroad, exports were not seen as essential for the feasibility of the programme.
17
Despite the availability of potentially cheaper offtheshelf
alternatives on the international market, the Swedish Government has continued to support the Gripen programme. In January 2013 the Swedish Government approved the development and acquisition of 60 GripenE (formerly known as the GripenNG) for the Swedish armed forces.
18
However, in contrast with previous combat aircraft, the financial viability of the
GripenE programme depends on gaining export orders. If none are secured, the Swedish Government has the option of cancelling its order.
19
Sweden’s most significant arms producers
During the cold w
ar, Sweden’s most significant arms producers were Saab, Volvo, Bofors
and FFV.
20
Naval shipbuilding was spread over several shipyards, including Kockums and
the stateowned Karlskronavarvet. Other important suppliers included LM Ericsson, ASEA and Hägglund & Söner.
21
Ongoing processes of concentration meant that by 1979 there were
only 50 separate companies producing arms.
22
The production of combat aircraft was a major
focus for the Swedish arms industry and the Swedish Government. During the 1970s, the air force accounted for half the value of Sweden
’s arms acquisitions.
23
The postcold war period saw changes to both the ownership structure and orientation of the Swedish arms industry. As part of broader processes of privatization, Swedish industry
—
including the Swedish arms industry
—was opened up for foreign ownership during the
1990s. Several large arms producers that had previously been entirely Swedishowned were partly or completely taken over by foreign companies. In 1997 the British company Alvis purchased Hägglunds Vehicle; in 2000 the US company United Defense Industries (UDI) purchased Bofors Weapon Systems; in 2005 the German company HDW purchased Kockums; and in 2012 the British company GKN purchased Volvo Aero.
24
A key motivation for these acquisitions by foreign companies was gaining access to Swedish procurement spending. The intention was not to sell foreign weapon systems to Sweden, but rather to capture the revenue stream generated from the relationship between the
17
E.g. the Draken was sold to Denmark and Finland. The Viggen was offered to several NATO countries in competition
with
—among others—the F16. The Viggen was also offered to India but the USA blocked reexport of the
USmanufactured engine used in the Viggen. Dörfer, I., Arms Deal: The Selling of the F16 (Preager: New York, 1983); and Arnett, E., ‘Nuclear stability and arms sales to India: implications for U.S. policy’, Arms Control Today, Aug. 1997, <www.armscontrol.org/act/1997_08/arnett>.
18
‘Swedish government OKs purchase of 60 Saab Gripen jets’, Reuters, 17 Jan. 2013,
<http://www.reuters.com/article/2013/01/17/saabidUSL6N0AM3BG20130117>.
19
‘Swedish government OKs purchase of 60 Saab Gripen jets’ (note 18).
20
Together, these companies accounted for 72% of all of Sweden’s defence procurement expenditure in 1972–73. Stenlås
(note 4), p. 17.
21
Stenlås (note 4), p. 17.
22
Sevenskk Krigsmaterielexport. Betänkande av 1979 års krigsmaerielkommitté, SOU 1981:39, Stockholm: 1981, p. 55;
and and Holmström and Olsson (note 2), p 145.
23
Olsson, U., The Creation of a Modern Arms Industry in Sweden (Gothenburg University, Institute of Economic
History: Gothenburg, 1977), p. 186.
24
Alvis was taken over by BAE Systems (UK) in 2004; UDI was acquired by BAE Systems in 2005; and HDW itself is
part of German ThyssenKrupp Marine Systems (TKMS).
732
Bilaga 13
10
SIPRI
Swedish companies and the Swedish Government.
25
Other motivations included gaining
access to Swedish technology and eliminating competition.
26
For example, HDW’s
acquisition of Kockums gave HDW access to the advanced submarine technology developed by Kockums
—including the Stirling airindependent propulsion (AIP) technology—while
also eliminating Kockums as a competitor. Since the takeover, HDW has signed several contracts for submarine orders (for submarines designed in Germany) while Kockums has received none.
Table 1. Main Swedish arms producing companies
Company
Owner
Products
Saab
Private Aircraft, missiles, avionics, radar, camouflage systems, antitank weapons
TKMS AB (Kockums) TKMS (Germany) Surface ships, submarines, AIP Hägglunds BAE Systems (UK) Armoured vehicles Nammo Nammo (Norway) Ammunition Bofors BAE Systems (UK) Artillery, ammunition Swede Ship Private Patrol craft, landing craft Dockstavarvet Private Patrol craft, landing craft Volvo Private Trucks Volvo Aero GKN (UK) Aircraft engines
Source: Company reports, press releases and websites; media reports.
There are now five main arms producers in Sweden: Saab, BAE Systems Bofors, BAE Systems Hägglunds, ThyssenKrupp Marine Systems AB (TKMS AB, known as Kockums until June 2013) and Nammo Sweden. With the exception of Saab, which accounts for 50 per cent of the value of Swedish arms sales, all of these companies are foreignowned (see table 1). Saab produces the Gripen combat aircraft as well as a range of other military equipment, including radars and other sensors (e.g. Giraffe and CEROS), naval combat systems (e.g. 9LV), antiship missiles (e.g. RBS15), SAM missiles (e.g. RBS70), antitank missiles (e.g. Bill), and recoilless rifles (Carl Gustav). BAE Systems Bofors produces artillery (e.g. Archer and FH77), naval guns (e.g. Bofors 57 Mk3) and ammunition (e.g. BONUS and Excalibur). BAE Systems Hägglunds produces tracked combat vehicles (e.g. CV90) and specialized softterrain tracked vehicles (e.g. the unarmoured BV206 and the armoured BV206S and BvS10). TKMS AB produces advanced small and mediumsized submarines, fast attack craft and corvettes, patrol craft, and airindependent submarine propulsion systems (Stirling engine). Nammo Sweden produces ammunition.
Almost all Swedish armsproducing companies are members of the Swedish Security and Defence Industry Association (Säkerhets och försvarsföretagen, SOFF). SOFF has 65 member companies
—including 55 that are considered small and mediumsized companies
(SMEs)
—that collectively account for nearly all Swedish arms sales.
27
SOFF holds the
Swedish membership in the AeroSpace and Defence Industries Association of Europe (ASD). Two other associations also exist in Sweden: SMED (small and mediumsized companies in the defence sector) and the Swedish Association of Civil Security (SACS), which operate in the field of public security.
25
Axelsson and Lundmark (note 2), p.13.
26
Axelsson and Lundmark (note 2), p.13.
27
SOFF, <http://www.soff.se/en/home1/theassociation>.
733
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
11
III. Swedish arms exports
Recent trends in Swedish arms exports
Based on 5year averages, the volume of Swedish arms exports and its share of the global total increased between 1993 and 2012. The volume
of Sweden’s arms exports in 2008–12
was 200 per cent higher than in 1993
–1997 and 52 per cent higher than in 2003–2007 (see
figure 6). Since
1993, Sweden’s arms exports have increased at a faster rate than the global
volume (see figure 7). The volume of global arms transfers fell between 1993 and 2005 and then gradually increased back to 1993 levels by 2012. The volume of Swedish arms exports fell between 1990 and 1997 and then increased back to 1993 levels by 2001. Despite this increase, Sweden is currently outside the list of the 10 largest arms exporters. Between the period 2003
–2008 and 2008–12, Sweden fell from its position as the 11th largest exporter to
that of the 12th largest exporter (see table 2).
Official government data shows a significant increase in the value of Swedish arms exports since 2003, with such exports reaching their highest level of nearly SEK14 billion in 2011 (see figure 8). In 2012 the value of Swedish arms exports fell to SEK9.8 billion. The value of arms export licences issued also fell in both 2011 and 2012, although the number of advance notices, tenders filed and export permits rose in 2012.
28
Official figures indicate that over the
past five years, arms exports accounted for around 1 per cent of all Swedish exports. The highest percentage was in 2009, when they accounted for 1.36 per cent of all Swedish exports, and the lowest was in 2012, when they accounted for 0.84 per cent (see figure 9).
29
Table 2. Swedish exports of major weapons, ranking and share of total, 5year periods 1978
–2012
Period
Ranking Share of global (%)
1978
–82
15th
0.3
1983
–87
12th
0.6
1988
–92
11th
0.9
1993
–97
12th
0.7
1998
–2002
7th
1.9
2003
–2007
11th
1.8
2008
–12
12th
1.9
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
During 1993
–97 SIPRI identified 16 countries that imported major weapons from Sweden.
For 1998
–2002 this increased to 27 countries. In the past decade the number of recipients has
remained stable. During 2003
–2007 SIPRI identified 24 countries that imported major
weapons from Sweden while for 2008
–12 it was 29. However, the relative importance of
particular recipients and regions has altered significantly over the past decade (see figures 3 and 10). During 2003
–2007, the top 5 recipients of Swedish exports of major weapons were
28
According to SOFF ‘[a]ntagandet att exportsektorn fortsätter att utvecklas till en allt större marknadsandel för
försvarsindustrin ligger fast och allt pekar på att den industri som är verksam i Sverige även fortsatt är mycket konkurrenskraftig på den internationella marknaden’. Statistik, Strategisk exportkontroll 2012 <http://soff.se/var organisation/statistik1>.
29
Regeringskansliet (note 2), p. 35; Regeringskansliet, Strategisk exportkontroll 2004, Regeringens skrivelse
2003/04:114, 17 Mar. 2013, p. 6; and Regeringskansliet, Strategisk exportkontroll 2008, Regeringens skrivelse 2008/09:114, 12 Mar. 2013, p. 5.
734
Bilaga 13
12
SIPRI
the Czech Republic, Hungary, Australia, Finland and Switzerland. Europe accounted for 77 per cent of Swedish exports, Asia accounted for 2 per cent, and no major weapons were delivered to Africa. In 2008
–12, the Czech Republic, Hungary and Switzerland did not
import any major weapon from Sweden, and Austria and Finland were minor importers. The top 5 recipients were South Africa, Pakistan, the Netherlands, Singapore and Thailand. South Africa was the largest recipient, accounting for 26 per cent of Swedish exports. Europe accounted for 33 per cent of Swedish exports, while Africa and Asia accounted for 26 per cent and 35 per cent, respectively.
Figure 6. Volume of Swedish exports of major conventional weapons, 1980
–2012
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
735
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
13
0� 50� 100� 150� 200� 250� 300� 350� 400�
19 93 �
19 94 �
19 95 �
19 96 �
19 97 �
19 98 �
19 99 �
20 00 �
20 01 �
20 02 �
20 03 �
20 04 �
20 05 �
20 06 �
20 07 �
20 08 �
20 09 �
20 10 �
20 11 �
20 12 �
Global� Sweden� Sweden�SEK�
Figure 7. Changes in the volume of Swedish exports of major conventional weapons compared to
global change, 1993
–2012
Note: The graph shows the change compared to the base year 1993. Based on fiveyear moving average values with 1993 as base year at 100. Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013; Strategisk exportkontroll (all years 1994
–2012).
Figure 8. Value of Swedish arms exports and arms export licences, 1983
–2012
Source: Strategisk exportkontroll (all years 1985
–2012).
736
Bilaga 13
14
SIPRI
0� 0.5�
1� 1.5�
2� 2.5�
19 83 �
19 84 �
19 85 �
19 86 �
19 87 �
19 88 �
19 89 �
19 90 �
19 91 �
19 92 �
19 93 �
19 94 �
19 95 �
19 96 �
19 97 �
19 98 �
19 99 �
20 00 �
20 01 �
20 02 �
20 03 �
20 04 �
20 05 �
20 06 �
20 07 �
20 08 �
20 09 �
20 10 �
20 11 �
20 12 �
Pe rc en ta ge �
Figure 9. Value of Swedish arms exports as share of total Swedish exports, 1983
–2012
Source: Strategisk exportkontroll (1985
–2012).
2003
–2007
2008
–12
Figure 10. Recipients of Swedish major conventional weapons, 2003
–12
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013
737
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
15
Table 3. Recipients of Swedish major conventional weapons, 2003
–12
2003
–2007
2008
–12
Recipient Volume (TIV, millions) Share of total (%) Volume (TIV, millions) Share of total (%)
Australia
293
14
15
1
Brazil
60
3
–
–
Brunei
–
–
8
<0.5
Chad
–
–
<0.5
<0.5
Croatia
–
–
8
<0.5
Czech Republic 392
19
–
–
Denmark
60
3
70
3
Estonia
3
<0.5
30
1
Finland
275
13
66
3
France
30
1
12
<0.5
Germany
42
2
45
2
Greece
19
1
120
5
Hungary
368
18
–
–
Indonesia
3
<0.5
–
–
Italy
20
1
34
1
Japan
–
–
40
2
Latvia
13
1
–
–
Luxembourg
–
–
1
<0.5
Malaysia
–
–
3
<0.5
Mexico
38
2
–
–
Netherlands
47
2
254
10
Norway
–
–
13
1
Pakistan
26
1
358
14
Poland
41
2
58
2
Saudi Arabia
–
–
6
<0.5
Singapore
15
1
240
9
Slovenia
–
–
2
<0.5
South Africa
–
–
684
26
Spain
8
<0.5
15
1
Switzerland 246
12
–
–
Thailand
7
<0.5
221
9
UAE
17
1
95
4
UK
40
2
126
5
Uruguay
–
–
7
<0.5
USA
15
1
25
1
Total
2 077
2 600
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013
Weapons exported by Sweden
and Sweden’s main competitors 30
Aircraft
Aircraft accounted for the largest share of Swedish exports of major weapons during 2003
–
12. During 2008
–12, aircraft accounted for 51 per cent of Swedish exports of major weapons,
30
The SIPRI Arms Transfers Database covers 11 categories of major weapons (see box 1). Sweden did not export
weapons in those categories not included in the text. Information has also been provided on exports covered by Sweden’s arms export control lists that are not covered by the SIPRI Arms Transfers Database.
738
Bilaga 13
16
SIPRI
compared with 36 per cent during 2003
–2007 (see figure 11). Sweden was the seventh
largest supplier of aircraft during 2008
–12, accounting for 2 per cent of global exports. The
largest suppliers were the USA and Russia, which accounted for 42 per cent and 27 per cent of aircraft exports, respectively.
During 2003
–12, 36 per cent of Swedish exports of aircraft went to Europe, 33 per cent to
Africa, and 27 per cent to Asia. Considering the competitiveness of the international market, Sweden has had significant success with exports of the Gripen combat aircraft. In 1995 Saab partnered with BAE in SaabBAE Gripen AB (known as Gripen International from 2001) to adapt and market the Gripen for export. During 2003
–12, Sweden exported 60 Gripen: 26 to
South Africa, 14 to the Czech Republic, 14 to Hungary and 6 to Thailand.
31
Six more Gripen
aircraft are due to be delivered to Thailand in 2013. The GripenE is currently being developed and is being promoted as a simpler and cheaper alternative to most other combat aircraft that are currently on offer. However, the GripenE faces competition from similar, or cheaper, alternatives offered by several newcomers to the combat aircraft market. For example, the South Korean F/A50 is being promoted for export and was selected by the Philippines over the Gripen.
32
Switzerland has selected 22 GripenEs and the Swiss
Parliament has given preliminary approval to the deal, but as of October 2013 a final order had not yet been signed.
33
Sweden has also exported the Saab2000
—both as a transport aircraft and as an airborne
earlywarning and control (AEW&C) aircraft
—and the Saab340 AEW&C aircraft. During
2003
–12, Sweden exported one Saab2000 transport aircraft and four Saab2000 AEW&C
aircraft to Pakistan while Saudi Arabia has ordered two Saab2000 AEW&C aircraft. Sweden has also exported two Saab340AEW to Thailand and two to the United Arab Emirates (UAE).
34
Competition on the market for mediumsized AEW aircraft, such as the Saab340,
comes mainly from the USA (E2 Hawkeye) and Israel (Phalcon radar on different types of medium aircraft). In addition, these two competitors and, more recently, also China, offer larger AEW aircraft.
Swedish companies have developed several helicopter unmanned aerial vehicle (UAV) designs. However, despite the fact that very few helicopter UAVs are available on the international market, exports have not been forthcoming. The UAE has been the only customer, buying seven Apid55s in 2006. The main competitor to the Apid55
—the
Austrianproduced Camcopter
—has been more successful, with 66 sold, including 60 to the
UAE in 2006.
Armoured vehicles
Armoured vehicles accounted for the
second largest share of Sweden’s exports of major
weapons during 2003
–12. During 2008–12, armoured vehicles accounted for 15 per cent of
Swedish exports of major weapons, compared with 25 per cent during 2003
–2007 (see
figure 11). Sweden was the ninth largest supplier of armoured vehicles during 2008
–12,
31
In the case of the Czech Republic and Hungary, the aircraft were originally produced for Sweden but declared surplus
to requirements and leased to both countries.
32
Vogelaar, R., ‘Korea Aerospace Industries–KAI contract for mass producing the FA50’, Aviationnews.eu, 7 May
2013; and Waldron, G., ‘KAI wins W1.1tn contract for FA50 fighters’, Flightglobal.com, 7 May 2013.
33
Switzerland also selected 11 surplus Swedish GripenC/D in a lease worth CHF 22 million as an interim solution until
delivery of the GripenE in 2020. FXM (note 15), 24 Aug. 2012.
34
The Saab2000 AEW aircraft are all based on secondhand civil aircraft. The Saab340 AW aircraft are surplus from
the Swedish Air Force.
739
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
17
accounting for 2 per cent of global exports. The largest suppliers were the USA and Russia, which accounted for 26 per cent and 20 per cent of exports, respectively.
During 2003
–12, all of Sweden’s exports of armoured vehicles went to Europe. Sweden
was the second largest supplier of armoured vehicles to Europe in 2008
–12, accounting for
13 per cent of deliveries. Germany was the largest supplier of armoured vehicles to Europe, accounting for 46 per cent of deliveries. During this period, Sweden exported 487 CV90 infantry fighting vehicles (IFVs) to Denmark, Finland, Switzerland and the Netherlands, and 673 BV206S and BvS10 to France, Italy, Spain, Germany, the Netherlands and the UK. All CV90s and many of the Bv206Ss and BvS10s have been produced under licence in the recipient country. In the IFV subcategory Sweden was the largest supplier to Europe in 2008
–
12, and the only significant competitor to the specialized Bv206S and BvS10 armoured personnel carriers (APC) is the Bronco produced by STK in Singapore.
Sensors
Sensors accounted for the third largest share of Swed
en’s exports of major weapons during
2003
–12. During 2008–12 sensors accounted for 12 per cent of Sweden’s exports of major
weapons, compared with 16 per cent during 2003
–2007 (see figure 11). Sweden was the
ninth largest supplier of sensors during 2008
–12, accounting for 5 per cent of global exports.
The largest suppliers were the USA and Israel, which accounted for 25 per cent and 14 per cent of exports, respectively.
During 2003
–12, 51 per cent of Sweden’s exports of sensors went to Europe, 26 per cent to
the Americas, and 12 per cent to Asia. During 2003
–12 Sweden delivered 27 ARTHUR
artillery locating radars to the Czech Republic, Greece, Italy, South Korea, Singapore, Spain and the UK and has another 11 on order. Sweden has also exported 27 CEROS200 fire control radars to Australia, Canada, Denmark, Finland, South Korea, Norway and Thailand and has another 31 on order. The CEROS200 radars are fitted on ships produced abroad or on foreign ships undergoing modernization.
Sweden has also exported 23 Giraffe AMB air search radars to Australia, Estonia, France, Poland, Singapore, Thailand, the UAE, the UK and the USA and has 29 more on order. Most of the Giraffe radars are fitted on ships produced abroad or on foreign ships undergoing modernization. In 2012 Saab received a $450 million order for the export of naval fire control and radar systems, a deal that probably includes CEROS200 and Giraffe radars.
35
Due to
confidentiality agreements, Saab did not reveal the final recipient, although it is thought that they will be placed on Germanproduced MEKO frigates for export to Algeria.
In the subcategories of naval air search and fire control radars for small and mediumsized ships, Sweden faces especially strong completion from Thales Netherlands.
Ships
Ships accounted for the
fourth largest share of Sweden’s exports of major weapons during
2003
–12. During 2008–12, ships accounted for 8 per cent of Swedish exports of major
weapons, compared with 15 per cent during 2003
–2007 (see figure 11). Sweden was the 12th
largest supplier of ships during 2008
–12, accounting for 1 per cent of global exports. The
35
‘Saab receives order for fire control and radar systems’, Saabgroup.com, 7 Aug. 2012,
<http://www.saabgroup.com/en/AboutSaab/Newsroom/PressreleasesNews/20128/Saabreceivesorderforfirecontrol andradarsystems/>.
740
Bilaga 13
18
SIPRI
largest suppliers were Germany and Russia, which accounted for 19 per cent and 17 per cent of exports, respectively.
During 2003
–12, 84 per cent of Swedish exports of ships went to Oceania, 11 per cent to
Asia, and 3 per cent to Europe. Exports during 2003
–12 included the last of 6 Collins
submarines ordered in 1987 by Australia. Valued at $2.8 billion, this was the largest Swedish arms export deal since 1950. The submarines were produced in Australia under licence. Two exSwedish Navy Västergötland submarines have also been delivered to Singapore in 2011
–
12 after modernization in Sweden. Several small patrol craft and landing craft have been exported to Denmark and the UAE between 2004 and 2009.
Competition among suppliers for the types of ship offered for export by Sweden is strong. In the field of submarines, Swedish exports face direct competition from DCNS (France), HDW (Germany), Navantia (Spain), Fincantieri (Italy), and DMSE (South Korea). In addition, Russia and China offer advanced submarines, and there are indications that in the near future Japan may be willing to export its advanced submarine technology. In the past two years Kockums has been dropped from competitions to supply submarines to Australia and Norway.
36
In May 2013 Australia signed an agreement with FMV (the owner of the
technology used in the Collins design) for increased rights to that technology as one of the options on which to base a new Australiandesigned submarine.
37
However, Australia is also
discussing submarine technology transfers with Japan.
38
Swedish submarine design has
suffered from the cancellation of the Nordic Viking submarine development programme by Norway in 2002 and by Sweden and Denmark in 2004. The Swedish Parliament authorized the development of the A26 submarine as a replacement programme in 2010 but neither of the initial two boats has been ordered as of October 2013.
39
In the surface ship market, the Visby corvette has dozens of competitors, including several designs from TKMS, the owner of Kockums.
40
Several of those foreign designs have gained
orders in recent years. The most recent export order for surface ships from Sweden was in 2009 for 12 Ghannatha small fast attack craft for the UAE. The USA and other states have expressed interest in the Visby corvette but no export orders have been signed. The extended maritime areas assigned by the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) to coastal states
— a 200nautical mile (370 kilometres) exclusive economic zone (EEZ) and
the continental shelf beyond that
—are leading states to purchase corvettes and light frigates
that are larger than the 630 tonne Visby and have a helicopter hangar (the Visby only has a landing platform for a light helicopter).
Missiles
Missiles accounted for the fifth largest share of Swedish exports of major weapons during 2003
–12. During 2008–12, missiles accounted for 11 per cent of Swedish exports of major
weapons, compared with 6 per cent during 2003
–2007 (see figure 11). Sweden was the 9th
36
Tringham, K., ‘Norway issues RfI as it considers submarine fleet future’, Jane’s Defence Weekly, 28 Nov. 2012, p. 13;
and ‘DCNS, HDW et Navantia en lice pour les futurs sousmarins Australiens’, Mer & Marine, 14 Dec. 2011.
37
Regeringskansliet and Försvarsdepartementet , ‘Avtal om ubåtsteknik mellan Sverige och Australien’, Press release, 16
May 2013, <http://www.regeringen.se/sb/d/17021/a/217066>; and Kleja, M., ‘Ubåtschans för Kockums i Australien’,
NyTeknik, 16 May 2013.
38
Wallace, R., ‘Japan tech deal could help power our subs’, The Australian, 27 Sep. 2012.
39
Kockums, ‘Riksdagen tar beslut on nya ubåtar’, 16 June 2010, <http://www.kockums.se/nyheter/riksdagentarbeslut
omnyaubatar/>.
40
The larger K130 MEKO CSL and MEKO D corvettes (or frigates) are advertised for littoral use. Blohm + Voss,
<http://thyssenkruppmarinesystems.com>.
741
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
19
largest supplier of missiles during 2008
–12, accounting for 2 per cent of global exports. The
largest suppliers were Russia and the USA, which each accounted for 29 per cent of exports.
During 2003
–12, 71 per cent of Swedish exports of missiles went to Europe, 24 per cent to
Asia, and 4 per cent to Oceania. Sweden has exported up to 126 RBS15 antiship missiles to Finland, Germany, Poland and Thailand and has up to another 13 on order. Sweden has also exported up to 11 750 NLAW and Bill2 antitank missiles to Finland, Luxembourg, the UK and Saudi Arabia and has up to another 4000 on order. In addition, Sweden has exported up to 967 RBS70 portable SAMs (manportable air defence system, MANPADs) to Australia, the Czech Republic, Finland, Latvia, Singapore, and Thailand. Up to 700 RBS70s have also been produced in Pakistan under a licensed production agreement signed in 1985. Saab also produces torpedoes but these have not secured any export orders.
41
A substantial number of
competing antiship missiles, torpedoes, and portable SAMs are on offer from several countries (see table 4). Many of these competitors have been sold on the export market in much larger numbers than the Swedish designs.
Artillery
Artillery accounted for the sixth largest share of Swedish exports of major weapons during 2003
–12. During 2003–2007 and 2008–12, artillery accounted for only 1 per cent of Swedish
exports of major weapons. Sweden was the 14th largest supplier of artillery during 2008
–12,
accounting for 1 per cent of global exports. The largest suppliers were the UK and South Korea, which accounted for 26 per cent and 14 per cent of exports, respectively.
During 2003
–12, SAK70 Mk2 57mm naval guns were exported to several customers—
the largest being the USA
—and 172 exSwedish Army 120mm mortars to Baltic states. In
the subcategory of naval guns, Sweden accounted for 8 per cent of global exports in 2006
–12.
Its only competitors for naval guns are companies in Italy, Russia and the USA. The 57mm naval guns from Bofors have cornered a substantial share of the market for medium naval guns.
Other weapons and components
Sweden is an important supplier of components for foreignproduced weapons, many of which are not included in the SIPRI Arms Transfers Database. These include electronics, communication systems, aircraft selfdefence systems (e.g. BOL), camouflage systems, the Carl Gustav recoilless rifle, the AT4 rocket launcher, and naval combat systems. The Carl Gustav has been exported to many states in Europe as well as Singapore, Thailand, the UAE, the USA and others and has become almost the global standard.
42
The BOL has also been
exported to several European states and the USA.
43
Saab’s 9LV combat system has cornered
a substantial share of the market for such systems. Hightensile steel and steel armour has
41
The only export order for Saab’s Torpedo2000 was a SEK500 million acquisition by Brazil in 1999. However, the
order was cancelled in 2004 due to problems of integration with the USdesigned combat system on the Germandesigned submarines used by Brazil.
Jane’s Defence Weekly, 8 Sep. 2004, p. 7. Instead the US Mk48 Mod6 torpedo is being
acquired.
Jane’s Fighting Ships 20122013, pp. 6869. Sweden delivered a small number of Type43 torpedoes to Pakistan
between 1999 and 2004.
42
Saab, ‘CarlGustaf M3 weapon system: the best multipurpose weapon there is’,
<http://www.saabgroup.com/en/Land/WeaponSystems/supportweapons/Carl_Gustaf_M3_weapon_system/Inuse/>.
43
Saab,
‘BOL advanced countermeasure dispenser: CM dispenser with superior endurance’,
<http://www.saabgroup.com/en/Air/Electronic_Warfare_Solutions/Counter_Measure_Dispenser_Systems/BOL_Advanced_ Countermeasure_Dispenser/In_use/>.
742
Bilaga 13
20
SIPRI
also been exported for use in weapon systems, including to India as part of the South African designed MPVI (or Casspir6) armoured vehicle ordered for internal security roles.
44
Numerous countries produce and export components and other weapons similar to those exported or offered for export by Swedish companies. The possible exception is the Carl Gustav recoilless rifle, for which competing designs exist that have not been as successful.
2003
–2007
2008
–12
Figure 11. Swedish exports of major weapons by weapon category, 2003
–12
Note: SIPRI identifies 11 categories of major weapons: aircraft, air defence systems, artillery, antisubmarine warfare weapons, armoured vehicles, engines, sensors, missiles, satellites, ships, and a residual
‘other’ category.
Sweden did not export weapons in those categories not included in the graph.
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
44
‘Martin, G., ‘India receiving South African designed mineprotected vehicles’, DefenceWeb, 14 Sep. 2011.
743
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
21
Table 4. Selected Swedish weapons and their foreign competitors, 2003
–12.
The ‘Ordered’ column gives the number of weapons ordered or selected and likely to be ordered in the period 2003
–12; the ‘Delivered’ column gives the number of weapons delivered in the period 2003–12. The
competitors listed are indicative but not exhaustive.
Swedish system Ordered Delivered Foreign competitors
Ordered Delivered
Aircraft
Gripen
26
60 F16 Block50/60 (USA)
229
435
GripenE
a
22
0 F35 JSF (USA)
506
b
3
F/A18E (USA)
24
24
F15E/F15SG (USA)
197
c
85
F15SE (USA)
0
0
Su30MK (Russia)
251
360
Su35 (Russia)
0
0
MiG29/SMT
123
c
63
MiG35 (Russia)
0
0
PAKFA (Russia)
a
144
0
J10 (China)
0
0
JF17 (China)
0
61
Typhoon (UK/France/Italy/Spain) 84
39
Rafale (France)
126
0
F/A50 (South Korea)
0
0
KFX (South Korea)
a
0
0
Tejas (India)
0
0
TFX (Turkey)
a
0
0
Saab2000AEW 6
4 E2C/D (USA)
1
4
G550 Phalcon (USA/Israel) 8
6
A50EhI (Israel/Russia)
5
3
B737 AEW (USA)
6
10
ZDK03 (China)
4
2
Skeldar
0
0 Camcopter (Austria)
66
66
Apid55 7
7 Orka (France)
0
0
Sharc (France)
0
0
A160T Hummingbird (USA) 0
0
Vantage (USA)
0
0
Armoured vehicles
CV90
191
d
487 Puma (Germany)
0
0
BMP3 (Russia)
212
180
ASCOD (Austria/Spain)
0
0
Boxer (Germany/Netherlands) 0
0
VBCI (France)
0
0
Bv206S 302
348 Bronco (Singapore)
125
125
BvS10
239
325
Sensors
CEROS 50
e
19 STING (Netherlands)
43
26
LIROD (Netherlands)
2
15
M2221 (Israel)
22
19
Orion (Italy)
18
18
TMX (Italy)
12
14
744
Bilaga 13
22
SIPRI
Swedish system Ordered Delivered Foreign competitors
Ordered Delivered
Giraffe
68
39 SMART (Netherlands)
56
16
VARIANT (Netherlands)
25
16
MW08 (Netherlands)
21
16
TRS3D (Germany)
17
26
Argos73 (Italy)
33
33
XTAR (Italy)
27
27
Ships
A26
a
0
0 Type212 (Germany)
2
2
Type214 (Germany)
16
6
Type210 (Germany)
a
0
0
Type216 (Germany)
a
0
0
Type219 (Germany)
a
0
0
Dolphin (Germany)
3
1
Type209 (Germany)
2
8
Type209 (South Korea)
3
0
Scorpene (France)
10
4
S80 (Spain)
0
0
Project636 (Russia)
8
10
Amur1650 (Russia)
0
0
Amur950 (Russia)
a
0
0
Souryu (Japan)
0
0
Type041 (China)
6
0
Missiles
RBS15 91
f
136 Harpoon (USA)
745
359
NSM (Norway)
50
22
Exocet (France)
586
458
SSN25 (Russia)
570
386
C802 (China)
450
405
CSTAR (South Korea)
16
0
Torpedo2000 0
0 Black Shark (Italy)
190
220
DM2A4 (Germany)
129
99
F21 (France/Germany)
a
0
0
White Shark (South Korea)
0
0
ARYA (Turkey)
a
0
0
Mk48 ADCAP (USA)
226
190
RBS70 195
592 MISTRAL (France)
1 918 1 886
RBS70 Bolide
550
700 FN6 (China)
229
229
QW1
0 1 630
QW2 (China)
250
250
QW3 (China)
225
225
QW11 (China)
10+
10+
Grom1 (Poland)
0
0
Grom2 (Poland)
405
255
Igla (Russia)
1 457 2 457
Igla1 (Russia)
486 1 142
IglaS (Russia)
5 140 5 140
Chiron (South Korea)
118
0
Starstreak
235
145
Stinger (USA)
1 729 2 958
745
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
23
Swedish system Ordered Delivered Foreign competitors
Ordered Delivered
Artillery
SAK 57mm 39
11 Compact 76mm (Italy)
12
30
Super Rapid (Italy)
86
72
AK176M (Russia)
24
16
FH77
114
0 M777/UFH (UK/USA)
236 1 057
SBT (Spain)
15
15
Panter (Turkey)
72+
g
72
WA021 (China)
18
18
Archer
24
0 CAESAR (France)
175
106
B52 NORA (Serbia)
66
66
ATMOS2000 (Israel)
11
h
11
G6 (South Africa)
0
0
Components 9LV
TACTICOS (Netherlands)
a
Weapons in development.
b
Not including possible selection of additional up to 78 more for the UK.
c
Including 62 older MiG29 versions rebuilt to MiG29SMT and 68 older F15 versions rebuilt to F15SG.
d
Not including 103 CV90 chassis without turret.
e
Not including a 2012 order for an unspecified number for an undisclosed buyer.
f
Not including at least 2 orders in 2012 worth SEK783 million for unspecified numbers; data for the number of missiles and torpedoes ordered is often no provided by buyers or sellers and estimates are made by SIPRI.
g
An unknown but probably large (up to several hundreds) number has been ordered by Pakistan.
h
Not including at least 2 orders in 2011
–12 worth $54 million for unspecified but probably low numbers.
746
Bilaga 13
24
SIPRI
IV. Secondhand and surplus arms
Many retired weapons, particularly from developed countries, continue to have significant military use and are often offered for export. In many cases, these weapons are modernized by the states
’ domestic industry before export. The 2008 global financial crisis and
consequent economic crisis have led to declining military spending in many parts of the world, and consequent reduction in the size of armed forces. This has both increased the amount of surplus arms available as well as states
’ interest in buying secondhand equipment.
During 2008
–12, secondhand weapons accounted for 9 per cent of the total volume of global
transfers of major weapons, about the same as the average for the past 50 years (see figure 12). For most of the major exporters, secondhand weapons accounted only for a small part of their total exports. Only for Ukraine, the Netherlands, and to a lesser degree Germany and Sweden, were the shares of secondhand weapon exports significantly higher than the global average (see figure 13).
0� 2� 4� 6� 8� 10� 12� 14� 16� 18�
19
63
-67
�
19
68
-72
�
19
73
-77
�
19
78
-82
�
19
83
-87
�
19
88
-92
�
19
93
-97
�
19
98
-20
02
�
20
03
-07
�
20
08
-12
�
Pe rc en ta ge �
Global� Sweden�
Figure 12. Deliveries of secondhand major weapons as share of total volume, 2008
–12
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
747
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
25
0%� 10%� 20%� 30%� 40%� 50%� 60%� 70%� 80%� 90%� 100%�
Glo
ba
l�
US
A�
Ru
ssi
a�
Ge
rm
an
y�
Fra
nc
e�
Ch
ina
�
UK
�
Sp
ain
�
Ita
ly�
Uk
rai
ne
�
Isr
ae
l�
Ne
the
rla
nd
s�
Sw
ed
en
�
Second-hand� Second-hand�modernized� New�
Figure 13. Secondhand weapons as share of exports of major weapons, 12 largest exporters, 2008
–
12
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
Secondhand and surplus arms exported by Sweden
The new Swedish defence policy from 2004 made major cuts in inventories of equipment and resulted in a large amount of surplus equipment.
45
Some of this surplus, like the Leopard2
tanks and the Gripen aircraft, are still quite modern and potentially attractive to the international market. Considering the still substantial inventory of combat aircraft, ships and armoured vehicles compared to the small number of remaining active or reserve troops, it is likely that more equipment will become surplus. For example, after the recent downsizing and the abolition of conscription and the reserves, the Swedish Army is only about 5550 strong but still has some 120 tanks and 1000 armoured vehicles. Belgium and the Netherlands have larger armies (11 950 and 20 850 troops, respectively) and air forces (5450 and 8050, respectively) than Sweden. However, their inventories of major weapons are significantly smaller.
46
The share of exports of major weapons from Sweden that are secondhand was broadly in line with the global average until the late 1990s (see figure 12). However, the Swedish and global trends diverged during 2003
–2007 due to the fact that Sweden did not export any
secondhand equipment during this time. During 2008
–12, secondhand weapons accounted
for 14 per cent of Swedish exports of major weapons, slightly above the global average of 9 per cent. Eighty per cent of the weapons exported were modernized in Sweden before delivery. The most important exports of secondhand major weapons in 2008
–12 were two
Västergötland submarines to Singapore, two Saab340 AEW aircraft to Thailand and two
45
Government Bill 2004/05:05, Report 2004/05:FöU5, Government Communication 2004/05:143); and
Regeringskansliet (note 2), p.10.
46
Data from reports to United Nations Register of Conventional Arms (UNROCA),
<http://www.un.org/disarmament/convarms/Register/>; and International Institute for Strategic Studies (IISS), The Military
Balance 2013 (Routledge: London, 2013), pp. 115
–16 (Belgium); pp. 158–60 (Netherlands); and pp. 178–80 (Sweden).
748
Bilaga 13
26
SIPRI
Saab340AEW to the UAE. The submarines were significantly modernized before delivery. Available data indicates that only a limited number of secondhand SALW have been exported from Sweden.
47
However, considering the major reduction of troops, large numbers
of SALW have become surplus, including the still soughtafter Carl Gustav recoilless rifle.
Major weapons are not always supplied for use as complete systems. Sweden sold around 360 BMP1 armoured vehicles, including all spare parts, to a Czech company in 2008.
48
At
that time, the Czech Republic was itself reducing its inventory of BMP1 and had no apparent need for additional vehicles. On the contrary, it was selling BMP1s from its own inventory and was involved in BMP sales by other East European countries.
49
It is likely that the Czech
Republic harvested spare parts from the Swedish BMP1s for export. Several countries have announced plans to acquire tanks or combat aircraft of the kind that Sweden has available as surplus. They include Poland (130 Leopard2),
50
Chile (100 Leopard2A5), Peru (120
–170
tanks),
51
Croatia (6
–12 combat aircraft),
52
Bulgaria (8
–12 combat aircraft),
53
and the
Philippines (24 combat aircraft).
54
However, any exports of secondhand weapons from
Sweden would face strong competition from similar weapons offered by other European countries and the USA.
47
Sweden’s reports to the United Nations Register of Conventional Arms (UNROCA) for 2009 and 2011 are available at
United Nations, ‘The global reported arms trade: the UN Register of Conventional Arms’, <http://www.un register.org/ReportingStatus/Nationalreports.aspx>.
48
Försvarets materielverk (FMV)
, ‘Avslutade försäljningar/previous sales, 7 Sep. 2009’, <http://www.fmv.se>. The
BMP1 armoured vehicles were originally acquired from the East German equipment inherited by unified Germany and were designated Pbv501 in Swedish use.
49
Sales of BMP1 armoured vehicles and versions using the same chassis and other components from the Czech Republic
included 15 to Yemen in 2010 and 20 to Equatorial Guinea in 2007. SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
50
‘Minister Skrzypczak precyzuje–Leopardy 2A4 lub A5’ [Minister clarifies Skrzypczak—Leopards 2A4 or A5], 4 Mar.
2013, <http://dziennikzbrojny.pl/aktualnosci/news,1,3584,aktualnoscizpolski,ministerskrzypczakprecyzujeleopardy2a4 luba5>.
51
‘Russia offers T90S main battle tank to Peruvian Army’, armytechnology.com, 17 May 2013, <http://www.army
technology.com/news/newsrussiat90sbattletankperuvianarmy>.
52
‘Croatian Air Force mulls Hungary’s offer of 6 leased Gripen JAS 39 fighters’, FBIS, 5 Jan. 2012 (Zagreb Jutarnji.hr);
and Bell, M., ‘Saab plans $2.5bn offset for Croation Gripen del’, Jane’s Defence Weekly, 2 Nov. 2011.
53
‘Bulgarian Govt to buy thirdhand fighter jets from Portugal: report’, novinite.com, 3 Jan. 2013,
<novinite.com/view_news.php?id=146529>.
54
‘Philipines may buy nonUS fighters’,Asian Defence Journal, June 2012, p. 40.
749
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
27
Figure 14. Recipients of secondhand weapons from Sweden, 2008
–12
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
0%� 10%� 20%� 30%� 40%� 50%� 60%� 70%� 80%� 90%� 100%�
To
tal
�
Air
cra
ft�
Ar
mo
ur
ed
�ve
hic
les
�
Ar
till
ery
�
En
gin
es�
Mi
ssi
les
�
Se
ns
ors
�
Sh
ips
�
Second-hand� Second-hand�modernized� New�
Figure 15. Deliveries of secondhand major weapons from Sweden, by weapon category, 2008
–12
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
750
Bilaga 13
28
SIPRI
V. Licensed production, coproduction and technology transfers
Arms importing countries often demand substantial involvement of their own industry in the production and maintenance of acquired weapons. Via such agreements importing states seek to use arms imports as a means of building up their arms industries, both for domestic procurement and exports. For example, Brazil is actively seeking to leverage advantages for its domestic arms industry via the inclusion of extensive technology transfer agreements in a series of largescale arms import deals that it has signed in recent years.
55
In many cases, such
involvement is a sine qua non for any contract and the demand is in some cases a legal obligation for any large acquisition of foreign weapons. For example, under Indian law, all arms imports with a contract value of more than INR3 billion (approx. $65 million) require the involvement of Indian industry in the production of the equipment.
56
Most exporters have signed arms deals with various countries involving licensed production and technology transfers. About 34 per cent of the volume of deliveries of new produced major weapons in 2008
–12 is licensed production, which is defined by SIPRI as
transfers in which the agreement includes involvement of the recipient country in the production of the weapon (see figure 16). Such involvement may vary from production of the complete weapon by the recipient country to production of a limited set of simple components by the recipient country. For exporters, licensed production agreements may mean losing control over any technologies involved and creating increased competition with new producers. They can also involve losing control over the future reexport of technology by countries that may have less restrictive arms export controls.
0� 10� 20� 30� 40� 50� 60� 70� 80�
19
53
-57
�
19
58
-62
�
19
63
-67
�
19
68
-72
�
19
73
-77
�
19
78
-82
�
19
83
-87
�
19
88
-92
�
19
93
-97
�
19
98
-20
02
�
20
03
-07
�
20
08
-12
�
Pe rc en ta ge �o f�t ot al �d el iv er ie s�
Sweden� Global�
Figure 16. Share of global and Swedish exports of major weapons involving licensed production
Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013
55
Brazilian Ministry of Defence (MOD), National Strategy of Defence (Brazilian MOD: Brasília, 8 Dec. 2008).
56
Jackson, S. T. and Grinbaum, M., ‘The Indian armsproduction and military services industry’, SIPRI Yearbook 2012:
Armaments, Disarmament and International Security (Oxford University Press: Oxford, 2012), p. 243.
751
Bilaga 13
TRENDS IN THE INTERNATIONAL ARMS TRADE
29
Deals involving Swedish companies
Swedish weapons have been produced under licence throughout the past 100 years or more. Probably the most famous example is the 40mm antiaircraft gun designed by Bofors in the 1930s and subsequently produced in huge numbers during World War II as the standard light antiaircraft gun for most of the Allied countries. In the postwar period the Bofors 40mm gun continued to be produced in several countries, as was the Carl Gustav recoilless rifle. However, after licensed production of 152mm naval guns in the Netherlands and 105mm field guns in Switzerland ended in 1953 there was no licensed production of Swedish major weapons until 1973, when Pakistan began production of the MFI17 trainer aircraft. Until the 1980s, licensed production did not account for a significant part of Swedish exports of major weapons or reach a level comparable with the global average (see figure 16). The high percentages reached during 1993
–2002 were mainly due to the licensed production of six
Collins submarines in Australia. However, licensed production has remained a feature in Swedish exports of major weapons also for orders placed with Swedish companies in recent years (see table 5).
Licensed production agreements may have a long life. For example, the Pakistan Aeronautical Complex (PAC) in Pakistan produces the Swedishdesigned MFI17 (also called Saab Supporter) basic trainer and utility aircraft under a licence agreement dating from 1974. In 1981 PAC acquired the sole production rights for the MFI17, still under a Swedish export licence. In 2011 the Swedish Government extended Saab’s licence to support MFI17 production in Pakistan.
57
By 2012 around 368 MFI17s had been produced for the Pakistani
Army and Air Force under the Pakistani designations Mushskak and Super Mushshak and production continued in 2013. Pakistan has also delivered the MFI17 to Saudi Arabia (20 in 2005), Iran (25 in 1989
–1991 and 1 in 2002) and Syria (6 in 1994).
58
Another licensed
production deal with a long lifespan is the Indian order for 410 FH77 155mm guns and associated ammunition from Bofors in 1986. The original order included an agreement for full technology transfers and seemingly unlimited further production in India.
59
While the 410
guns were delivered by 1991, the agreement for Indian production remained dormant until 2012 when India decided to acquire an initial 114 FH77B (in the improved 45calibre version; the earlier order was for the 39calibre version).
60
There is a requirement for
hundreds more.
61
In both the MFI17 and the FH77 cases, Swedish industry is no longer
involved in the production.
In its efforts to win export orders for Gripen combat aircraft, Saab has offered generous technology transfer packages to Brazil and India. In 2009 Saab offered the GripenNG (now called the GripenE) to Brazil, in response to its planned acquisition of 36 combat aircraft. The package included (a) full access to and complete involvement in the Gripen NG development programme; (b) complete technology transfer through joint development of the Gripen NG, giving national autonomy and independence in the design, development,
57
See Regeringskansliet, Strategisk exportkontroll 2011, Regeringens skrivelse 2011/12:114, 15 Mar. 2012, p. 62.
58
SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
59
‘Production of howitzers by Ordnance Factory’, Press Information Bureau, Government of India, 16 May 2012,
<http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=83930>; Bedi, R., ‘India to press ahead with Bofors howitzer licence build’,
Jane’s Defence Weekly, 4 Apr. 2012, p. 21; and Pandit, R., ‘Deis Bofors to plug gap in Army’s longrange firepower’, Times of India, 7 Mar. 2013.
60
'Test of guns', Press Information Bureau, Government of India, 29 Apr. 2013,
<http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=95272>.
61
Pandit (note 59).
752
Bilaga 13
30
SIPRI
manufacture and throughlife support of Gripen NG and future generation fighters; (c) independence in terms of choice of weapons and systems integration; (d) production in Brazil of up to 80 per cent of Gripen NG airframes; (e) creation of a full Gripen NG assembly line in Brazil; and (f) full maintenance capability in Brazil for the Gripen NG engine.
62
A similar offer was made to India in response to its planned acquisition of 126 combat aircraft.
63
In theory, these deals would allow Brazil and India to use the technology for any
future development of an indigenous combat aircraft without involving Saab or Swedish regulations on export and reexport of Swedish technology. Any aircraft produced might even become competitors for the GripenE on the international market. In practice, such independence may not be reached.
Licensed production agreements may also involve participating in the design of new weapons by foreign companies or governments. In 2012 Saab signed an agreement with Turkish Aerospace Industries (TAI) to provide technical support in the design of the TFX (or FX) combat aircraft and the TX advanced trainer aircraft. The TFX is planned to replace Turkish F16 combat aircraft from 2013.
64
It is noteworthy that the GripenE is likewise
marketed to other countries as a replacement for the F16. Similarly, TKMS AB and FMV may be involved in the design of a new Australian submarine (see above) that could become a competitor on the international market.
Table 5. Orders of major conventional weapons from Swedish companies involving licensed
production, 2008 –12
System Buyer No. Value Comment
GripenE Switzerland 22 USD3.2 b. Selected 2012; production of components in Switzerland (also for GripenE for Sweden and export). CV9030 Norway 110 NOK10 b. Ordered 2012; production of components as part of 100% offsets. BvS10 UK 14 GBP14 m. Ordered 2008; armour produced in UK. BvS10 UK 9
–
Ordered 2008; armour produced in UK.
BvS10 UK 12
–
Ordered 2008; armour produced in UK.
BvS10 UK 24 GBP24 m. Ordered 2009; armour produced in UK. Archer Norway 24 GBP135 m. Ordered 2010 (in cooperation with Sweden); production of
components in Norway
– also for 24 ordered by Sweden.
Ghannatha UAE 12
–
Ordered 2009; 9 produced in UAE.
Arthur South Korea (10)
–
Ordered 2011; produced in South Korea.
FH77B India 144
–
Selected 2012; 100% produced in India under agreement dating 1987.
Note: Figures in brackets ( ) are estimates. Source: SIPRI Arms Transfers Database, May 2013.
62
Saab, ‘Enhanced Gripen proposal to Brazil’, Press release, 2 Oct. 2009, <http://www.saabgroup.com/en/About
Saab/Newsroom/PressreleasesNews/200910/EnhancedGripenproposaltoBrazil/>.
63
See Saab, ‘Gripen for India: strategic leverage’, <http://www.saabgroup.com/Air/GripenFighterSystem/Gripenfor
India/Strategicleverage/>. In late 2012 the French Rafale was selected for this requirement but a final contract had not yet been signed by Oct. 2013.
64
Ozbek, T., ‘Turkish TFX fighter concept revealed at IDEF’, Flightglobal.com, 9 May 2013,
<http://www.flightglobal.com>; and Sariibrahhimoglu, L., ‘Turkey nears completion of FX fighter design’, Jane’s Defence
Weekly, 10 Apr. 2013, p. 6.
753
Bilaga 14
Penalties for export control offences for dual-use and export control law: a comparative overview of six countries
SIBYLLE BAUER
April 2014
754
Bilaga 14
ii SIPRI
Contents
Contents
ii 	
I. Introduction: scope and purpose of the study
1
	
II. Penalties for dual-use and arms export control offences
1
	
International legal framework
1
	
The political and legal framework in the European Union
3
	
III. Translating political terms into legal concepts
4
	
Effective and appropriate
4
	
Different types of act and degrees of involvement
5
	
Penalizing attempt
6
	
IV. Comparative overview
6
	
Finland
6
	
Germany
7
	
The Netherlands
9
	
Norway
10
	
The United Kingdom
11
	
The United States
13
	
V. Conclusions
15
	
755
Bilaga 14
I. Introduction: scope and purpose of the study
The Committee has been tasked with examining the possibility of introducing administrative sanctions for export control offences regarding both dual-use items and conventional arms:
‘utreda lämpligheten av att införa administrativa sanktionsavgifter i krigsmateriellagstiftningen och i lagstiftningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden samt lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga.’
This paper analyses the way that six states—Finland, Germany, the Netherlands, Norway, the United Kingdom and the United States—address the issue of penalties for violations of dual-use and conventional arms export control legislation. Drawing on available open-source information and communication with enforcement, licensing and policy officials, it addresses the following issues:1
• The administrative and criminal penalties in place in the six countries.
•
Where administrative sanctions can be used, issues addressed include (a) who decides on
issuing a fine; and (b) the percentage of offences against current law that are prosecuted, and of this percentage, how many are penalized with an administrative penalty (to the extent that this information is publicly available).
• The rationale for administrative sanctions, and the advantages and disadvantages of the different types of penalty. Section II explains the legal and political framework for prosecutions in the area of dualuse and conventional arms export controls, both internationally and in the European Union (EU). Section III provides reflections on translating political and legal terms into effective enforcement. Section IV compares the penalty systems in the six countries analysed. Section V presents the conclusions.
II. Penalties for dual-use and arms export control offences
International legal framework
As in other policy areas, there are currently no international legal standards regarding penalties for export control offences. Somewhat vague requirements can be derived from United Nations Security Council resolutions and from the international treaties regarding biological, chemical and nuclear weapons. None of the four export control regimes currently provide guidance on penalties and prosecutions.2
The 1993 Chemical Weapons Convention (CWC) requires states parties to ‘adopt the necessary measures to implement its obligations under this Convention’. This explicitly includes the obligation to ‘prohibit natural and legal persons anywhere on its territory or in any other place under its jurisdiction as recognized by international law from undertaking any activity prohibited to a State Party under this Convention, including enacting penal legislation with respect to such activity’; and to extend this legislation ‘to any activity prohibited to a State Party under this Convention undertaken anywhere by natural persons, possessing its
1 The author would like to express her appreciation to those officials who generously provided information for this report. 2 The Nuclear Suppliers Group, Australia Group, the Missile Technology Control Regime, and the Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies. For more information on these groups see the websites of the regimes and the SIPRI Yearbook.
756
Bilaga 14
2 SIPRI
nationality, in conformity with international law’. The CWC even requires that each state party ‘shall cooperate with other States Parties and afford the appropriate form of legal assistance to facilitate the implementation’ of these obligations.3 The 1972 Biological and Toxin Weapons Convention (BTWC) only provides that
‘[each] State Party to this Convention shall, in accordance with its constitutional processes, take any necessary measures to prohibit and prevent the development, production, stockpiling, acquisition or retention of the agents, toxins, weapons, equipment and means of delivery specified in Article I of the Convention, within the territory of such State, under its jurisdiction or under its control anywhere.’
4
The 1968 Non-Proliferation Treaty (NPT) does not make reference to enforcement or penalties.5
Once the newly agreed Arms Trade Treaty enters into force, states that have signed and ratified will be obliged under Article 14 to ‘take appropriate measures to enforce national laws and regulations that implement the provisions of this Treaty’.6
UN Security Council Resolution 1540 of 2004 declares that the proliferation of weapons of mass destruction (WMD) and their means of delivery are a threat to international peace and security. Among other things, the resolution obliges all UN member states to exercise effective export controls over such weapons and related materials. This explicitly includes ‘appropriate laws and regulations’ and ‘establishing and enforcing appropriate criminal or civil penalties for violations of such export control laws and regulations’. Individual member states determine the ways in which they will implement these obligations.
UN arms embargoes and sanctions on the transfer of dual-use items do not include any requirements or even guidance on penalties.7 For example, UN Security Council Resolution 1737 provides that ‘States shall take the necessary measures to prevent the supply, sale or transfer’ of certain items to Iran, while UN Security Council Resolution 1696 calls on states to prevent the transfer of specified items to the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK or North Korea) ‘in accordance with their national legal authorities and legislation and consistent with international law’.8
Comparing different countries’ maximum prison sentences for export control offences is far from straightforward, as many different types of law have been used when taking cases to court. While the fact that illegal transactions can be legally pursued from many different angles can be an advantage in bringing a case to court, it can also be a sign that trade control legislation may not be sufficient. Depending on the laws that are applicable to specific activities within a given legal system, penalties can vary considerably.
Countries have chosen a wide range of criminal and administrative penalties in relation to arms and dual-use trade-related offences (see table 1). A wide range of possible prison sentences is available in different jurisdictions. The theoretical maximum term is usually different to the actual prison sentence imposed, which in practice tends to be considerably lower.
3 Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on their Destruction, entered into force 29 Apr. 1997, <http://www.opcw.org/chemical-weapons-convention/articles/article-viinational-implementation-measures/>, Article VII. 4 Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction, entered into force 26 Mar. 1975, <http://www.opbw.org/>, Article IV. 5 Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, entered into force 5 Mar. 1970. 6 <http://www.un.org/disarmament/ATT/>. 7 See the SIPRI arms embargo database, <http://www.sipri.org/databases/embargoes>. 8 UN Security Council Resolution 1737, 23 Dec. 2006; and UN Security Council Resolution 1696, 31 July 2006.
757
Bilaga 14
PENALTY SYSTEMS FOR EXPORT CONTROL OFFENCES
3
At the other end of the spectrum, fines can constitute a criminal or an administrative penalty, depending on the legal system and the specific provisions regarding this issue. For example, the Republic of Korea (ROK, South Korea) has created a special provision for mandatory export control training (referred to as an ‘educational order’) as a possible consequence of violations.9 Other options are the revocation of export licences, loss of access to trade-facilitation privileges (e.g. simplified licensing or customs procedures), loss of property rights through confiscation, and the temporary or definitive closure of a company.
The political and legal framework in the European Union
Penal law has remained within the national competence of EU member states across all issue areas, including criminal procedural laws. These include the modalities for deciding whether to take a case to court. In the UK, for example, a public interest test is applied to each case after weighing whether there is sufficient evidence for a realistic prospect of conviction.10Depending on national legal traditions, penal provisions can be placed in a foreign trade law or in the penal code.
Regarding arms exports, with the exception of embargoes, there is no EU-wide legislation. The EU Common Position guiding licensing decisions and outlining information exchange and reporting requirements contains no reference to penalties.11 The Common Position on Arms Brokering states: ‘Each Member State will establish adequate sanctions, including criminal sanctions, in order to ensure that controls on arms brokering are effectively enforced.’12
The legal framework for prosecuting dual-use offences in the EU is a combination of EU and national laws. The EU Dual-use Regulation is a law that is directly applicable across the EU and includes the control list of dual-use items for which a licence is required for export
9 The ‘educational order’ is contained within Article 49 of the Foreign Trade Act. An English version of the act can be found at <http://www.yestrade.go.kr/>. 10 The modalities are found in the British Code for Crown Prosecutors, <http://www.cps.gov.uk/publications/code_for_crown_prosecutors/>. 11 Council Common Position 2008/944/CFSP of 8 Dec. 2008 defining common rules governing control of exports of military technology and equipment, Official Journal of the European Union, L335, 13 Dec. 2008, pp. 99–103. 12 <http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:156:0079:0080:En:PDF>.
Table 1. Options of administrative and criminal penalties
Administrative penalties
Fines Revocation of licences Loss of access to trade facilitation privileges Loss of property rights (confiscation) Closure of a company Change of person legally responsible for exports in a company Mandatory compliance training
Criminal penalties
Fines Prison sentences
758
Bilaga 14
4 SIPRI
and, in certain limited cases, brokering and transit.13 EU member states are responsible for implementing and enforcing these provisions, which remains within national competence, as does their enforcement. In addition, the Regulation allows for some national discretion, for example through additional control list items on public security or human rights grounds (Article 8). This has implications for potential offences. The use of such clauses thus reinforces differences in penal laws between member states.
Article 24 of the EU Dual-use Regulation requires member states to ‘take appropriate measures to ensure proper enforcement of all the provisions of this Regulation’ and to ‘lay down the penalties applicable to infringements of the provisions of this Regulation or of those adopted for its implementation’. Article 24 also provides that penalties for breaches of the regulation be effective, proportionate and dissuasive. A similar wording is typically used in EU arms and dual-use embargoes and sanctions. However, the translation of this provision into national penalty systems differs considerably across the EU.14 Administrative sanctions also vary considerably, and Sweden is among a number of EU countries that do not provide for them at all. In addition to penalties chosen by member states for violations of regular export control controls, penalties for violating embargoes will also differ. Institutional competence also varies considerably across different countries.
In addition, the interpretation and application of basic concepts in penal law—such as aiding and abetting, attempt, support, negligence and intent—will vary across the EU. As will practices regarding suspended prison sentences and parole. However, it should be noted that different avenues and apparent differences may effectively lead to the same, or similar, results.
III. Translating political terms into legal concepts
Legal concepts can be defined differently, depending for example on interpretation of the original source of the law. What constitutes an offence may differ from country to country, even where the origin of the law is the same. Differences in definitions can have important legal and practical implications.
Effective and appropriate
UN Security Council Resolution 1540 uses the terms ‘effective’ and ‘appropriate’. Regarding effectiveness, an important question to consider is prevention, although the relative importance of prevention differs in national legal doctrines. Legal theory distinguishes between ‘special’ and ‘general’ prevention, which could arguably be applied to this specific area. Special prevention aims to stop an offender from committing further crimes; if the offender is part of a network, special prevention is also a possible contribution to disrupting wider illegal activities. General prevention aims to deter other acts that could or would contribute to proliferation. Closely related to this is the issue of the appropriate deterrent for companies and individuals. Whereas fines, loss of property rights (confiscation) and
13 Council Regulation (EC) no. 428/2009 of 5 May 2009 setting up a Community regime for the control of exports, transfer, brokering and transit of dual-use items, Official Journal of the European Union, L134, 29 May 2009. The Regulation entered into force on 27 Aug. 2009. 14 The most recent comparison of penalties dates back to 2005/2006: European Commission, Directorate-General for Trade, Working Party on Dual-use Goods, Report on the answers to the questionnaire DS6/2005 rev. 3 on existing sanctions—implementation of Article 19 of Council Regulation 1334/2000, DS 37/4/2005 rev. 4, 11 May 2006; and ‘Sanctions imposed by EU member states for violations of export control legislation’, Draft rev. 14, Sep. 2005.
759
Bilaga 14
PENALTY SYSTEMS FOR EXPORT CONTROL OFFENCES
5
privileges are obvious penalties (also) for companies, prison sentences clearly can only be applied to individuals. Effectiveness can also be interpreted to apply to the actual application of the penalties and to the overall system. Where penalties only exist on paper but are known not to be enforced, they can hardly be considered effective.
The criterion of appropriateness also raises several questions. Should this criterion be assessed in relation to the seriousness of the crime, including its consequences or potential consequences? Should consideration be given to the subjective perspective, and thus the individual perpetrator, and in particular his or her intent? Or should appropriateness be considered in relation to other offences within the same legal system? This criterion refers to both penalties for other offences such as fraud, theft, bodily harm or murder, and other trade- or WMD-related offences such as embargo violations. Countries may have very different penalties for dual-use trade offences related to chemical weapons (which are often specified in a CWC implementation act) and offences related to nuclear weapons, due to the different origins and context of the legislation. Furthermore, corresponding penalties may be found either in specific legislation or in the penal code, depending on the country.
The EU term related to appropriate is ‘proportionate’. Defined as such, the scope of an offence and the penalty assigned to a breach has to fit the national legal tradition and system and be proportionate to the offence and to other offences. Furthermore, the EU requirement for penalties to be ‘dissuasive’ relates to the deterrence and prevention point discussed above, and both the EU Dual-use Regulation and UN Security Council Resolution 1540 use the term ‘effective’ in relation to penalties.
Different types of act and degrees of involvement
Regarding the acts to which penalties are applied, there is a wide range of possible acts of involvement in an illegal transaction. A focus on the exporter can pose a problem from a prosecution perspective, since another actor may be the main or even the only perpetrator. Moreover, the range of actors and their types of involvement in export control related offences has expanded considerably. Enforcing controls on trade in dual-use items and arms has become increasingly challenging as the patterns of both legal and illegal trade have become more complex. The use of intermediaries, front companies and diversion or transshipment points has multiplied the number and types of actors and activities involved in transfers. The term ‘export controls’ has commonly been used to describe the control of security-related items leaving the host country. However, the term ‘trade controls’ more accurately reflects reality as it relates to controls on brokering, transit, trans-shipment, financial flows, technology transfer (especially by electronic means) and technical assistance (e.g. manual services and the oral transfer of know-how), all of which create new demands and challenges from both a legal and practical enforcement perspective.
In addition, there are different degrees to a person’s responsibility. Theoretically, the subjects of punishment could include anyone acting on their own initiative; anyone who organizes an illegal transport and orders the staff to carry it out; anyone who knows about or tacitly approves infringements in his or her area of responsibility but does not intervene; or anyone who is accountable for the violation because of a breach of his or her duty of care. Whether in particular the latter two types of involvement can be subject to criminal prosecution will again differ from country to country and may be highly controversial.
760
Bilaga 14
6 SIPRI
Penalizing attempt
How and whether to penalize intent to commit an offence is a difficult question. Enforcement authorities usually are either obliged to stop a suspected illegal shipment, or otherwise have to weigh the risks of a so-called controlled delivery—where the item is monitored even outside the country in order to identify further actors involved before stopping a transaction. Whether or not it is considered a priority to stop the item rather than to let it proceed and establish an offence, legislators need to determine whether the intent to export should be penalized.
Penal codes can provide for the offences of attempting to commit a crime or conspiracy to commit a crime—even if the item has not left a specific territory or the transaction has been completed. British customs legislation makes the attempt to circumvent export restrictions an offence.15 Regarding whether intent to commit a crime is applicable, the key question is not only what legally constitutes intent, but also when the export legally takes place—for example, on submission of the customs declaration, or once the national border is crossed and national jurisdiction ends.16
IV. Comparative overview
Finland 17
Export control penalties
In Finland, dual-use export control offences are defined in law no. 562/1996, in which Art. 9 refers to penalties provided for in the criminal code (law no. 769 of 24 Aug. 1990, chapter 46). Arms exports are regulated by law no. 282 of 8 June 2012, in which Art. 38 defines offences, for which penalties are again proscribed in the criminal code (Chapter 46, Art. 1–3). The law provides for an unspecified fine and a maximum prison sentence of 2 years. For offences which meet one of several characteristics—e.g. committed for an economic benefit, or in a planned way (planmässigt) and which are considered serious—the minimum imprisonment is 4 years, up to a maximum of 5 years. The law also provides for fines rather than imprisonment in case of minor offences.18 Negligent failure to comply with notification requirements (Anmälningsskyldigheten) can be punished with up to 6 months imprisonment (Art.12). The dual-use law explicitly provides that the attempt is also subject to punishment. It also gives some discretion regarding the decision to prosecute.19 For arms export offences the maximum prison sentence is 4 years (Art. 11). Providing incorrect information to the authorities is explicitly mentioned as an offence.
15 See Section 68(2) of the British Customs and Excise Management Act: ‘Any person knowingly concerned in the exportation or shipment as stores, or in the attempted exportation or shipment as stores, of any goods with intent to evade any such prohibition or restriction as is mentioned in subsection (1) above shall be guilty of an offence under this subsection and may be detained.’ The complete text of the act can be found at <http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1979/2/section/68>. 16 E.g. in the Netherlands submitting an export declaration for a transaction that would be illegal is considered an offence. Attempt also constitutes an offence, but only in cases of intent. 17 This section is based on information provided by the Finnish licensing and enforcement authorities. 18 ‘Om ett regleringsbrott, med hänsyn till den eftersträvade vinningens storlek eller andra omständigheter vid brottet, bedömt som en helhet är ringa, skall gärningsmannen för lindrigt regleringsbrott dömas till böter.’ 19 ‘En myndighet kan avstå från att vidta åtgärder för väckande av åtal mot den som misstänks vara skyldig när gärningen, med hänsyn till dess menlighet och gärningsmannens skuld sådan den framgår av gärningen, bedömd som en helhet skall anses ringa och allmän fördel inte kräver att åtal väcks.’ (Art. 9).
761
Bilaga 14
PENALTY SYSTEMS FOR EXPORT CONTROL OFFENCES
7
There are no provisions for administrative sanctions in the dual-use and arms export control laws. Rather, administrative sanctions are defined by the Customs Law (1299 of 30 Dec. 2003), which states that Customs can impose a penalty fee of €10–2500 (Art. 30). A typical case is that a company/entity has made a minor mistake, for example the company has forgotten to renew an existing export licence before its expiry date. In addition, there are different mitigating circumstances, for example a small routine case, in which the licence would have been granted if the client had applied for it on time; or if it was probably an unintentional mistake, and the person or entity has no monetary benefits from making that mistake.
Responsible authorities
At Finnish Customs, the Corporate Audit Unit and the Economic Crime Division deal with the issue of penalties. The penalties imposed by Customs can be divided into two main categories: (a) administrative sanctions and (b) criminal penalties. If the case is more serious due to either monetary benefits, intent or serious careless action involved, or if the exported goods were sensitive, the case is referred to the Customs Investigation Service. They will determine whether there are sufficient grounds to start a criminal investigation.
Customs and the Ministry for Foreign Affairs (MFA, the export licensing authority) cooperate in this field: the MFA receives audit reports from Customs concerning companies involved in exports of dual-use goods or defence materiel. The MFA can take action, if deemed appropriate by them.
Recent cases
While no statistics on administrative and criminal penalties imposed are available, according to the Finnish authorities in recent years there have been only 2–3 cases per year involving criminal investigation, and some of those cases have resulted in a decision to waive the prosecution. In practice, sanctions imposed have often equalled administrative sanctions through fines. The principle of ne bis in idem has to be respected in both cases.
Germany
Export control penalties
They key elements of legislation for German penalties are to be found in the Foreign Trade Act (Außenwirtschaftsgesetz) and the accompanying Foreign Trade Order (Außenwirtschaftsverordnung); and the War Weapons Control Act (Kriegswaffenkontrollgesetz). Germany has revised penal provisions for arms and dual-use export controls a number of times, most recently in 2013 with the most fundamental revision since the adoption of the laws in 1961.
The revised act and implementing provisions entered into force on 1 September 2013. While the maximum penalty of 15 years imprisonment⎯the highest maximum possible for fixed-term prison sentences in the German legal system⎯remains, a number of important changes have been adopted. Previously, in order for certain offences to be considered criminal, it was necessary to prove that the alleged offence seriously endangered Germany’s external relations, thus constituting ‘aggravating factors’. This was usually done using a statement provided by the German Federal Foreign Office. The provisions regarding ‘aggravating factors’ were reviewed by the federal court in a number of cases, and also
762
Bilaga 14
8 SIPRI
challenged by different legal opinions in legal journals.20 The current law no longer requires these aggravating factors. Instead, basically all breaches committed with intent are considered criminal offences. However, negligent acts, even when they are considered to cause considerable damage to Germany’s foreign relations, will only constitute an administrative offence.21 The only exceptions are violations of arms embargoes, where both intentional and leichtfertige (legally very close to gross negligence, although the term gross negligence also exists in German and was not chosen) offences constitute a criminal offence.
Lower maximum sentences (e.g. 5 years), and certain minimum prison sentences (e.g. 3 months) are proscribed for specified offences. The previous provisions can however still be applied to offences committed prior to the changes’ entry into force, and thus up to 20 years. In line with general provisions in penal law, the less severe penal provision is applied in those cases (Art. 2 of the German Penal Code Strafgesetzbuch).
As previously, fines of up to €500 000 can be imposed; and in specified minor offences up to €30 000. These administrative offences are classified as Ordnungswidrigkeiten (OWi), a German particularity. While sometimes referred to as administrative sanctions in literature, it is in fact unique. It is generally promulgated for offences of a minor nature, as is usually the case with administrative sanctions. A CEO can be fined if an offence occurs due to a breach of duty of care, for example as a result of lack of training or compliance procedures (Art. 130, Ordnungswidrigkeitengesetz, the Regulatory Offences Act, sometimes also translated as Administrative Offences Act). This provision is frequently applied in practice.
Ordnungswidrigkeiten can be imposed by an administrative authority, and no criminal procedure is required. However, the provisions of the criminal procedural law have to be applied.22 A voluntary self-disclosure provision for certain negligent formal or procedural errors was newly introduced in 2013.
Responsible authorities
In Germany, since 1 January 2007 major WMD-related dual-use trade offences can be transferred to a specialized prosecution unit of the Federal Prosecutor General (Generalbundesanwalt).23 Only few countries in the EU have taken similar steps. A central, federal authority (the German Customs Criminological Office, Zollkriminalamt and its local branches) is responsible for investigating criminal offences, while regional customs authorities are in charge of imposing administrative sanctions. All Ordnungswidrigkeiten above a minimal threshold (Bagatellgrenze) of €200 are entered into the central business register (Gewerbezentralregister) for 3–5 years.
Criteria in the decision regarding the amount of the fine are: acknowledgement of the fault; whether a licence would have been granted if applied for; whether an offence had been committed before or someone is a first offender; whether the offence was committed on behalf of a third party; whether lack of due diligence was involved; the size of the company– if an individual is fined, the amount is likely to be smaller than for a company; the reason for
20 German Federal Court of Justice, ‘Beschluss’ [decision], Case reference StB27/09, 19 Jan. 2010. 21 Gesetz zur Modernisierung des Außenwirtschaftsrechts [Law on the Modernisation of Foreign Trade Law] of 6 June 2013, Bundesgesetzblatt (Federal Gazette), part I, no. 28, 13 June 2013, pp. 1482-1496. Available at <http://www.bgbl.de>. 22 ‘Unless otherwise provided by this Act, the provisions of general statutes concerning criminal proceedings, particularly those of the Code of Criminal Procedure, of the Courts Constitution Act and of the Youth Court Act, shall apply mutatis mutandis to the regulatory fining proceedings’, Ordnungswidrigkeitengesetz, Art. 46). 232. Justizmodernisierungsgesetz [Second Justice Modernization Law], 22 Dec. 2006, <http://www.gesmat.bundesgerichtshof.de/gesetzesmaterialien/16_wp/jumog2/bgbl106s3416.pdf >.
763
Bilaga 14
PENALTY SYSTEMS FOR EXPORT CONTROL OFFENCES
9
the offence (e.g. new compliance officer in charge or position vacant etc.). The offender can go to court if he or she disagrees with the decision and wishes to subject it to a judicial test. Challenges occur if the company in question does not exist any more, or the department in charge has been spun off, and legal succession is not clear.
In addition to fines, access to facilitated customs procedures may also be suspended or denied as an administrative sanction, which constitutes a very serious measure for companies. The economic advantage gained through the illegal activity may also be taken away (Abschöpfung wirtschaftlicher Vorteil). The maximum fine is €500 000 per offence; actual fines up to €490 000 have been imposed in the past, and this can be complemented through
Abschöpfung.
Recent cases
Statistical information on the imposition of administrative sanctions is not made public by the customs authorities for data protection reasons. Court cases are usually made public through announcements by the prosecutor’s office and media reports. The court rulings are also publicly accessibly, apart from exceptional cases.24
The Netherlands
Export control penalties
In the Netherlands, the national legal framework regarding export control for arms and dualuse items comprises: the Strategic Goods Order; the Strategic Goods Decree 2012; and the Strategic Services Act 2012 (which controls brokering, technical assistance and intangible transfers of technology). Arms exports are additionally governed by the Arms and Munitions Act, while legislation on sanctions includes the 1977 Sanctions Act and Embargo Orders. The export of chemicals is also regulated by the Chemical Weapons Convention Implementing Act and the Chemical Weapons Convention Implementing Order. Finally, the General Customs Act also applies to arms and dual-use exports.
Export control offences as defined by these acts can be punished according to the Economic Offences Act. Penalties for export control breaches can be divided into misdemeanours and felony offences. For misdemeanours, the maximum prison term is one year. In addition, a fine of category 4 (ranging from €20 250 to €81 000), and community service can be imposed. For felony offences, the maximum imprisonment is 6 years, and penalties can include community service and a category-5 fine (from €81 000 to €810 000). In the Netherlands, both companies and individuals can be prosecuted.
Additional administrative penalties include:
• Deprivation of certain (public) rights
•
Full or partial closing down of a company for a maximum of one year
• Confiscation of goods
•
Confiscation of the profit
• Publication of the sentence
24 For some recent cases see Bauer, S., ‘Prosecuting WMD-related dual-use trade control offences in the European Union: penalties and prosecutions’, Non-proliferation Paper No. 30, July 2013; and for example <http://www.welt.de/regionales/koeln/article125007745/Bundesanwaltschaft-laesst-Deutsch-Iraner-festnehmen.html>; <http://www.lto.de/recht/hintergruende/h/embargo-iran-waffen-handel-dual-use/>.
764
Bilaga 14
10 SIPRI
• Placing a company under judicial supervision (for felony for a maximum of 3 years; for misdemeanour for a maximum of 2 years)
Responsible authorities
The Public Prosecutor makes the decision whether or not to take a case to court. When a case is taken to court, the judge decides which punishment is appropriate. If the prosecutor considers there is insufficient evidence, he or she can drop the case. If the Prosecutor considers there is sufficient evidence he or she can also propose a settlement to the suspect. This means that the suspect and/or suspect company can pay a certain amount of money to avoid a court case and, in some cases, publicity. It does not mean that they avoid a criminal record. The rationale behind this administrative sanction is to reduce the burden on the Dutch courts, to shorten the time of the complete legal procedure and to be cost efficient.
Recent cases
While prosecutors in the Netherlands usually apply the Economic Offences Act for export control violations regarding strategic goods, one individual who supplied chemicals that were used by Iraqi President Saddam Hussein as chemical weapons against Iraq’s Kurdish population was charged with genocide and crimes against humanity.25
Examples of recent prosecutions include the case of Henk Slebos, who provided dual-use items to his university friend A. Q. Khan in Pakistan. A District Court imposed 12 months imprisonment (with 8 months suspended) and a fine of €100 000. The Amsterdam Court of Appeal subsequently imposed 18 months imprisonment (with 6 months suspended) and a fine of €135 000.26 Other cases taken to court in recent years include the export of afterburners for military fighters, which resulted in a €10 000 fine and forfeiture of the goods; and the export of M113 and M60 tank parts, which resulted in a €75 000 fine and 240 hours of community service.
Norway
27
Export control penalties
The key pieces of Norwegian export control legislation are the Export Control Act, the 1968 Act regarding implementation of UN Security Council Resolutions, and the 2001 Act regarding implementation of other measures (the Sanctions Act, which is applied for EU
25 This was because the export of those chemicals was not in violation of foreign trade legislation at the time of their export. Later exports did not take place from the Netherlands and, even if they had, the statute of limitation would have applied. At the time, dual-use brokering was not subject to control. The individual was acquitted of the Genocide Convention Implementation Act but found guilty of violating the Criminal Law in Wartime Act, in conjunction with the Dutch penal code. District Court of The Hague, Case 09/751003-04, Judgement LJN: AU8685 of 23 Dec. 2005; and Court of Appeal of The Hague, Case 09/751003-04, Judgement LJN: BA673 of 9 May 2007. These and other rulings can be accessed at <http://www.haguejusticeportal.net/>. See also van der Wilt, H. G., ‘Genocide, complicity in genocide and international v. domestic jurisdiction: reflections on the van Anraat case’, Journal of International Criminal Justice, vol. 4, no. 2 (July 2006), pp. 239–57; and van der Wilt, H. G., ‘Genocide v. war crimes in the van Anraat appeal’, Journal of
International Criminal Justice, vol. 6, no. 3 (July 2008), pp. 557–67.
26 This case is summarized in Bauer (note 24), and Wetter, A., Enforcing European Union Law on Dual-use Goods, SIPRI Research Report no. 24, 2009. 27 This section is based on information provided by the Norwegian MFA (the export licensing authority).
765
Bilaga 14
PENALTY SYSTEMS FOR EXPORT CONTROL OFFENCES
11
sanctions that Norway decides to implement).28 The Export Control Act provides for unspecified fines or a maximum prison term up to 5 years. This applies to ‘any person who wilfully: 1. exports or attempts to export goods, technology or services in contravention of this Act or regulations issued pursuant thereto’. Complicity in such an offence is subject to the same penalty. ‘Any negligent contravention’ of this provision or complicity is punishable by fines or a maximum prison term of two years. The maximum sentence of 5 years explicitly also applies to a person who wilfully ‘contravenes or attempts to contravene any condition laid down pursuant to this Act’ or ‘furnishes incorrect information’ (Art. 5).
According to Art. 7 of the Export Control Act, coercive fines may be imposed on an enterprise or person that does not comply with duties to provide information as regulated in the Act. But while it provides that ‘The King will issue further regulations on imposing, calculating and remitting coercive fines’, this so far has not been implemented.
Responsible authorities
The prosecution authority, which in this case is the Security Police Service, can impose fines. If a company does not accept a fine, the case will go to court. The same would apply in a more severe case, where the prosecution authority can recommend imprisonment.
Recent cases
No cases have been taken to court since the late 1980s, neither in regard to Art. 5 nor Art. 7. However, the Security Police has imposed fines several times in recent years. The biggest fine was in a case where an airfreight company retransferred listed goods to Iran without the required license. They received (and accepted) a fine of 1 million Norwegian kroner.
The United Kingdom
29
Export control penalties
In the UK, for offences regarding the export of military and dual-use goods, the maximum penalty for deliberate offences is up to 10 years imprisonment (14 years if nuclear material is involved) and/or a fine of any amount.30 If the offence was not deliberate, the exporter and their agent can be fined at Level 3 on the Standard Scale (see Table 2 below), or can be given a fine of three times the value of the goods. The offence is thus a strict liability offence, as the Customs Act defines it as an offence to export goods or take them to a place to be exported (for example a port or airport) if there is any prohibition or restriction on their export. Both companies and individuals can be prosecuted in the UK.
To date, these fines have ranged from £1000 to 575 000. The fine is calculated according to the goods and destination (e.g. how serious an offence it was) and also sometimes the value of the goods and the profit they made. Also, HMRC, the British customs agency, issue many written warnings for first-time offences if they are not serious. They can also charge a ‘restoration penalty’ if the exporter wants to have his or her goods back and apply for a
28 <http://www.ub.uio.no/ujur/ulovdata/lov-19680607-004-eng.pdf>; <http://lovdata.no/dokument/NL/lov/2001-04-27-14>.
29 This section is based on information provided by UK HMRC (Her Majesty’s Revenue and Customs). 30 The relevant law is in Section 68(1) and (2) of the Customs and Excise Management Act of 1979. The penalties are in Section 68(3). <http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1979/2>.
766
Bilaga 14
12 SIPRI
licence. This is calculated based on the value of the goods and the seriousness of the offence. These powers are regulated under Section 152 of the 1979 Customs and Excise Management Act.31
For restoration penalties, when the exporter has to pay a financial penalty after his or her goods are seized, in order to get the goods back, HMRC proceed as follows: They offer restoration whenever possible. Where a licence has been refused, they make it a condition of the restoration that the goods will not be exported in future without the necessary licence having been presented. Where there is evidence to suggest that restoring the goods would result in the exporter’s attempting to evade the controls for a second time, HMRC should refuse to restore the goods.
The decision to offer restoration of the goods should be made at the same level as seizure and the restoration sum determined as shown in Table 2.
Responsible authorities
When Customs issues a fine instead of criminal prosecution, this is called a ‘compound penalty’. Sometimes the exporter is given the choice of whether to pay a fine or go to court. The majority of breaches of export controls have resulted in the control authority (HMRC or Home Office Border Force) issuing a fine or written warning. Only around 1% of cases (generally the more serious offences) result in criminal prosecution.
Recent cases
Examples of prosecutions since 2005 include prosecutions for export licensing offences, but also trafficking and brokering (‘trade’) offences.32 Details have been published by the British authorities through press releases and information in the annual report on arms exports. Serious deliberate offences resulting in prosecution and imprisonment are fairly rare—not normally more than five per year, and some years only one or two cases.
Examples of cases where Compound Penalties have been issued can be found on the website of the British export licensing authority.33 Compound Penalties (larger fines issued for more serious offences) may, on average, be in the region of 6 to 12 per year. In addition to that, around 200 offences per year are detected which are dealt with by restoration penalties and written warnings. So, as a very approximate estimate, one could say that
• 1% of cases result in criminal prosecution and imprisonment and/or financial penalties.
•
6% of cases result in large financial penalties (fines) in lieu of prosecution.
• 93% of cases are dealt with by small fines (restoration penalties) and/or official written warnings.
31 <http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1979/2>. 32 <http://blogs.bis.gov.uk/exportcontrol/category/prosecution/>. 33 <http://blogs.bis.gov.uk/exportcontrol/prosecution/compound-penalty-cases/>.
767
Bilaga 14
PENALTY SYSTEMS FOR EXPORT CONTROL OFFENCES
13
The United States
Export control penalties
The key export control laws in the United States are the Arms Export Control Act (AECA) with its implementing regulations, the International Traffic in Arms regulations (ITAR); the International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) and the Export Administration Regulations (EAR). According to AECA and the ITAR, the export of military items and services are regulated by the U.S. Department State. The Department of Commerce through the EAR controls the export of dual-use items.
Beginning in 2010, the US export control system has been undergoing a major reform process, which is not yet completed. This includes a shifting of controlled items from the
Table 2. Basis for calculation of fines
Points
Stage 1. Nature of error/irregularity
Unwitting error of a minor nature or the exporter possessed a valid licence and made all
reasonable attempts to present it but failed or the exporter made all reasonable checks but a breach still occurred 0 The exporter exercised reasonable care but failed to do all that could be expected (e.g.
presentation of an incorrect licence when a correct licence is held)
1
The exporter’s judgement was not unreasonable but inadequate checks were made
2
Little or no effort was made to consider licensing (e.g. the goods are significantly in excess of the
licensed quantity)
3
Evident carelessness by the exporter
5
A second or subsequent similar error by the exporter
7
Deliberate/fraudulent evasion of the prohibition/restriction
10
Stage 2. Nature/sensitivity of goods and/or relevant restriction
Dual-use goods to a non-sensitive destination—no reason to think that a licence would not have
been granted
1
Military goods to a non-sensitive destination—no reason to think that a licence would not have
been granted
2
Dual-use/military goods to a sensitive destination—a licence likely to have been granted
3
Dual-use/military goods to a sensitive destination—a licence would not have been granted 5 Particularly sensitive goods (e.g. significant items for nuclear, biological or chemical weapons
and missiles)
7
Stage 3. Arriving at a restoration fee
The fee is calculated by taking the total from stages 1 and 2 above. The fee should be £100 for each point plus 0.1 % of the value for each point, to a maximum value of £1 000 000. The maximum fee should not exceed 20% of the value.
Example: If the offence warrants 8 points and the value is £100 000: Restoration = (8 x £100) + (0.8% x £100 000) = £800 + £800 = £1600
For trans-shipment licensing offences, the UK agent is treated as the exporter. Any storage charges incurred after the goods have been seized are the responsibility of the Department. HMRC adds on the appropriate charge to the restoration fee so that they are reimbursed.
768
Bilaga 14
14 SIPRI
ITAR to EAR, a re-organisation and consolidation of the enforcement structures, and a revision of the penalty system.
The US system comprises a range of criminal, civil and administrative penalties. Arms export offences under the AECA can be punished with fines of up to $1,000,000 for each violation as a result of a criminal procedure, or imprisonment of up to 20 years, or both.34 For violations of the EAR the maximum criminal penalties are also fines up to $1,000,000 and up to 20 years of imprisonment. Maximum civil penalties are $1,000,000 and can include asset forfeiture.
Administrative penalties for the EAR may include a fine of $11,000 per violation or $120,000 per violation if the item exported was controlled for national security reasons. Both the EAR and ITAR provide for other administrative remedies such as denial of export privileges; and other sanctions, such as seizure and forfeiture of assets. The EAR includes the following types of offences, and thus a broad range: ‘engaging in prohibited conduct’, ‘causing, aiding or abetting a violation’, ‘solicitation and attempt’, conspiracy’, ‘acting with knowledge of a violation’, ‘possession with intent to export illegally’, ‘misrepresentation and concealment of facts’, ‘evasion’, ‘failure to comply with reporting, recordkeeping requirements’, ‘license alteration’ and ‘acting contrary to the terms of a denial order’.35
Actual penalties are determined based on sentencing guidelines established for an offense. For instance, exportation of arms without a license has a base offense level of 26, unless the quantity of weapons was sufficiently small in which case it is reduced to 14. This is combined with the previous criminal history to determine a specific penalty range.36
Responsible authorities
Within the Department of Commerce, the Bureau of Industry and Security (BIS) is responsible for export control of dual-use items. Its Office of Export Enforcement and the Office of Enforcement Analysis work with the Department of Justice to impose criminal sanctions for violations, including imprisonment and fines; and with the Office of Chief Counsel for Industry and Security to impose civil fines and denials of export privileges.37 The details and procedures, including the role of the administrative law judge and appeal options, are regulated in the Administrative Enforcement Proceedings (part 766).38 Factors considered in determining the appropriate penalties include the destination of the export and degree of wilfulness involved, as well as various mitigating and aggravating factors. The Proceedings also outline provisions for voluntary self-disclosure (VSD). According to BIS, most VSDs do not result in an administrative penalty, but either the determination that no offence was committed, or the issuance of a warning letter. Settlement cases with civil penalties as a result of VSD have been published on the BIS website, including the names of companies.39
34 ‘22 USC 2778: Control of Arms Exports and Imports’, <http://uscode.house.gov/view.xhtml?req=(title:22%20section:2778%20edition:prelim)%20OR%20(granuleid:USC-prelimtitle22-section2778)&f=treesort&edition=prelim&num=0&jumpTo=true>.
35 EAR, Section 764.2 <https://www.bis.doc.gov/index.php/regulations/export-administration-regulations-ear>. 36 Information provided by the US Department of Justice. 37 <https://www.bis.doc.gov/index.php/enforcement>. 38 <http://www.ecfr.gov/cgi-bin/textidx?c=ecfr&SID=9ae4a21068f2bd41d4a5aee843b63ef1&rgn=div5&view=text&node=15:2.1.3.4.41&idno=15>. See also the BIS website on penalties <https://www.bis.doc.gov/index.php/enforcement/oee/penalties>. 39 <https://www.bis.doc.gov/index.php/enforcement/oee/voluntary-self-disclosure>.
769
Bilaga 14
PENALTY SYSTEMS FOR EXPORT CONTROL OFFENCES
15
Recent cases
The USA is one of the most transparent countries with regard to enforcement action, as they seek to use the publication of details as a deterrent for potential offenders. Names of companies and individuals are published which in many European countries would violate privacy laws.40 The Department of Justice regularly publishes detailed information about export control related court cases, specifying not only the penalties imposed but also the names of companies and individuals involved.41
V. Conclusions
National approaches to penalizing export control offences for dual-use and military items vary considerably, even within the EU. The differences include
• the balance between criminal and administrative penalties;
• the forms of administrative penalties and severity of criminal penalties;
• their application in actual administrative or criminal procedures;
• the actors and actions related to export control offences that can be subject to punishment;
• the powers of authorities to impose administrative sanctions without participation of a court as well as the procedures and modalities involved; and
• the types of law in which export control-related penalties can be found. These differences can be attributed to a number of factors, which include
• the overall philosophy and structure of the laws, and the legal system;
• the size and scope of the arms and dual-use industry; and
• how seriously the government takes export control-related offences. There is also a considerable difference in the number of prosecutions that countries have brought. This can be attributed to a number of factors, such as
• the differing numbers of detections of illegal transactions,
• differing volumes of export transactions, and
• varying priorities and resources of enforcement and prosecution authorities. The advantages of the criminal procedure include that it is normally public and thus has a preventive and dissuasive effect. It can also be argued that it reflects a higher degree of legal security since it is processed by a court and is thus more transparent than the decision of an administrative authority, which may sometimes be perceived as more arbitrary. Several factors speak against an extensive use of criminal procedure and criminal penalties, in particular for minor breaches: it is time-consuming and resource-intensive and thus expensive, and therefore not always effective, as required for example by the EU Dual-use Regulation and other documents; penalties have to be proportionate to the crime; and the fact that a large number of offences are a result of ignorance and negligence rather than intent. Administrative sanctions involve a lighter and swifter process and fewer authorities than criminal procedures.
40 <http://www.bis.doc.gov/index.php/about-bis/newsroom/press-releases>. 41 See for example <http://www.justice.gov/opa/pr/2013/November/13-crm-1260.html>.
770
Bilaga 14
16 SIPRI
National authorities should however bear in mind that while penalty systems are within national competence, substantial differences between countries in the way the same offences are addressed may make it more attractive to commit offences in this particular country if there is an assumption or expectation of minor consequences for the business and an individual involved. After all, penalties also have a preventive purpose, both in terms of specific and general prevention. To conclude, the key question is not one of whether a system should include administrative or criminal penalties but rather, that the right combination of both should be found, each including a substantial range of options to reflect the severity of an offence, both in terms of intent and impact, and thus enable an appropriate and tailored response.
771
Bilaga 15
1
Förenta Staternas exportkontrollsystem 2014 – ett system i förändring
Anne‐Charlotte Merrell Wetterwik, CITS‐UGA
Sammanfattning
Separat sektion
Inledning
De Förenta Staterna (United States of America – USA) är världens största exportör av försvarsmateriel och svarade under åren 2008‐2012 för 30% av den globala marknaden.
1
Samtidigt anses det amerikanska exportkontrollsystemet vara ett av världens mest omfattande och detaljerade. En proaktiv försäljningspolitik har samsats med en exportkontrollfilosofi där produkter på försvarsmaterielsom tidigare utmätte kontroll för allt, överallt och hela tiden (”everything equally, always, all the time”)
2
. Dessa till synes motsatta utgångspunkter har alltid varit två sidor av samma mynt inom amerikansk utrikespolitik. Försäljning och utförsel av försvarsmateriel, men under strikt kontroll, är ett naturligt verktyg för att främja USAs utrikespolitiska intressen och nationella säkerhet.
I ett uttalande den 15 januari 2014 påpekade Tom Kelly, verkställande vice utrikesminister, att ”En av de största fördelarna med en vapenleverans är de relationer som den bidrar till. När ett land köper ett sofistikerat vapensystem från USA köper de inte bara hårdvara, men i sak ett långtidsåttagande, där samarbetet med USA sker på ett intimt sätt inom de mest känsliga områden för ett lands utrikes‐, försvars‐ och säkerhetspolitik. När USA tar ett beslut att leverera är det i princip en förbindelse gentemot det köpande landet. Därför är vapenexporten en naturlig del av den amerikanska utrikespolitiken”.
3
Uttalandet gjordes samma dag som
President Obamas administration lanserade den första uppdateringen av exportkontrollriktlinjerna för USAs försvarsmaterielutförsel på nästan tjugo år.
Uppdateringen av riktlinjerna betonar en mer restriktiv handelspolitik och lyfter bl.a. fram stärkta kriterier för bedömning av hur mottagarlandet ställer sig till demokratisering samt respekt för som stärker bedömningsgrunden för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt. Samtidigt understryker riktlinjerna en rad olika mål för den amerikanska
1
Stockholm International Peace Research Institute – SIPRI, Årsbok 2013, kapitel 5. International Arms
Transfers,Summary, tillgänglig på SIPRIs hemsida; http://www.sipri.org/yearbook/2013/05
2
Kommentar från Kevin Wolf, biträdande handelsminister för export administration vid exportkontrollreformsmöte
”The Path Forward on Export Control Reform”, på Centret för strategisk‐ och utrikespolitiska studier (Center for strategic and international studies – CSIS) i Washington DC den 4 februari, 2014, tillgänglig på; http://csis.org/event/path‐forward‐export‐control‐reform
3
Fryer‐Biggs, Zachary, “New Arms Transfer Policy Stokes Debate Over Influence”, Defense News, 19 januari, 2014;
http://www.defensenews.com/article/20140119/DEFREG02/301190028/
772
Bilaga 15
2
handeln med försvarsmateriel. Exempelvis ska försäljningen garantera att USA och dess allierade även fortsatt behåller den teknologiska överlägsenhet som gör det möjligt att dominera militärt på slagfältet. Samtidigt genomgår det amerikanska exportkontrollsystemet för närvarande en av de mest genomgående reformprocesserna på decennier. Stora förändringar av systemet har redan rullats ut, och fler är att vänta. Hur det amerikanska systemet fungerar, hur det har utvecklats, samt vad som kan väntas i framtiden är några av de frågor som denna rapport strävar efter att besvara.
Bakgrund
Det amerikanska exportkontrollsystemet involverar en rad olika statliga aktörer och applicerar ett komplext juridiskt nätverk. Vidare genomgår systemet just nu en omfattande reformprocess. Denna rapport syftar därför till att belysa det amerikanska exportkontrollsystemet genom sex olika frågeställningar och samtidigt fokusera på försvarsmaterielutförsel. Det grundläggande systemet samt inställningen till exportkontroll generellt kommer att beskrivas. Nuläget för den omfattande exportkontrollreformen kommer att behandlas. Vidare kommer en sektion att illustrera efterlevnadskontroll samt systemets transparens. Slutligen kommer rapporten att diskutera USAs inställning till ett eventuellt införande av ett demokratikriterium i den svenska lagstiftningen för kontroll av försvarsmaterielutförsel, särskilt med beaktande av den påverkan en sådan skärpning kan medföra på samarbetet med Sverige.
1. Inställningen till exportkontroll generellt.
USA ser försäljning, utförsel samt re‐transferering av försvarsmateriel och försvarsmaterielrelaterade tjänster som en integrerad del i den amerikanska utrikespolitiken och ett sätt att bevara landets nationella säkerhet. Tillhandahavande av försvarsmateriel och försvarsmaterielrelaterade tjänster anses kunna bidra positivt till vänligt sinnade länders legitima försvarsbehov. Vidare kan det avskräcka aggression från tredje part, bidra till regional säkerhet och stabilitet samt vara ett stöd i fredlig konflikthantering.
4
Till skillnad från Sverige
som tillämpar en prohibitiv exportkontrollpolitik där utförsel bara godkänns som undantag tillämpar USA en exportkontrollpolitik där försvarsmaterielexport är tillåten så länge denna gynnar amerikansk utrikespolitik.
Denna typ av proaktiv utrikespolitik där vapenleveranser är ett verktyg för att stärka allierade och vänligt sinnade stater är inte ny. Redan vid förrförra sekelskiftet myntade president Theodore Roosevelt devisen – tala mjukt men håll en stor påk bakom ryggen som en illustration
4
“Getting Started with Defense Trade” informationsbroschyr från DDTC, tillgänglig på utrikesdepartementets
hemsida; https://www.pmddtc.state.gov/index.html
773
Bilaga 15
3
av hur diplomati behöver kunna backas upp av reell styrkepolitik.
5
Om en samarbetspartner
använder sig av amerikansk materiel och utbildning samt följer en liknande försvarsdoktrin förenklas den militära interoperabiliteten
6
. Samtidigt som vapenleveranser ses som ett naturligt led i utrikespolitiken gentemot de stater som USA anser som allierade eller vänligt sinnade, applicerar USA en restriktiv exportkontrollpolitik avseende re‐export av vapen, försvarsmateriel samt försvarsmateriella tjänster. Exempelvis är USA ett av de få länder vars exportkontrollregelverk har en extraterritoriell verkan. Detta föranleder att licenser för re‐ export av amerikansktillverkad försvarsmateriel, och då avses inte enbart hela vapensystem utan även komponenter, kan vara mycket omfattande.
7
Handel och kommers ses inte som en
rätt utan som ett privilegium som kan begränsas. Amerikanska myndigheter har därför stora befogenheter att lagstifta och tillämpa kontrollen över handel, exempelvis för exportkontrollskäl.
8
Grundbulten i det amerikanska regelverket för exportkontroll av konventionella vapen ‐ Lagen om vapenexportkontroll (Arms Export Control Act – AECA) från 1976 beskriver behovet av internationellt samarbete vad gäller försvarsfrågor och försvarsmaterielexport som ett medel för att uppnå detta mål. USA kan därför ingå avtal om försvarssamarbete med vänligt sinnade länder och även exportera försvarsmateriel till dessa länder som ett led i den amerikanska utrikespolitiken. AECA ger mandat för export till vänligt sinnade länder som kan finansiera och upprätthålla egen trupp. Export måste även följa de föreskrifter om återhållsamhet som anges vidare i lagen. Vidare omnämns både Förenta Nationernas Stadga samt amerikanska säkerhetspolitiska föreskrifter som andra faktorer som vägs in i exportbeslut. Som ovan framhållits kan försäljning bara godkännas om den är i linje med utrikespolitiska intressen och om den följer föreskrifterna under USAs assistansprogram till annat land enligt Lagen om assistans till utlandet (Foreign Assistance Act – FAA) från 1961.
9
Synen på exportkontrollen och hur dess regelverk skall appliceras har genomgått en rad förändringar sedan andra världskriget. Efter en relativt konstant period under Kalla kriget med dess relativt klara skiljelinjer och statiskt tillämpande av vem som var fiende respektive vän gav
5
“Speak softly…” citat från ett av Theodore Roosevelts brev 26 januari 1900, tillgängligt på det kongressionella
bibliotekets hemsida; http://www.loc.gov/exhibits/treasures/trm139.html
6
Pellerin, Cheryl, American Forces “ U.S. Foreign Military Sales Promote Security Cooperation”, Defense News 18
september, 2013; http://www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=120815
7
Steven Brotherton, “Beyond Reach? How to develop ITAR‐free systems”, WorldECR, Issue 1, March 2011,
tillgänglig på; www.worldECR.com
8
Förenta Staternas Konstitution första artikel, åttonde sektion, tredje paragrafen“The Congress shall have the
power…To regulate Commerce with Foreign Nations, and among the Several States, and with the Indian tribes”, text tillgänglig på det nationella arkivet; http://www.archives.gov/exhibits/charters/constitution_transcript.html
9
Arms Export Control Act, 22 USC 2751, “Need for international defense cooperation and military export controls;
Presidential waiver; report to Congress; arms sales policy” tillgänglig på utrikesdepartementets hemsida; http://www.pmddtc.state.gov/regulations_laws/aeca.html
774
Bilaga 15
4
i början av 1990‐talet vika för en mer dynamisk syn exportkontrollen i samband med Berlinmurens fall och Warsawapaktens upplösande. Den exportkontrollregim som verkat dittills – Koordinationskommitten för multilateral exportkontroll (Coordination Committee for Export Control, CoCom) var Västvärldens initiativ för att förhindra att högteknologisk utrustning samt vapen levererades till Warsawapaktens länder. När Warsawapakten upplöstes och CoCom hade börjat sin transformation till vad som senare skulle bli Wassenaararrangemanget behövdes nya riktlinjer för det amerikanska exportkontrollregelverket. Dessa kom genom President Bill Clintons presidentiella beslutsdirektiv 34 (Presidential Decision Directive ‐ PDD) från den 17 februari 1995.
10
Detta direktiv framhöll att exportkontrollpolitikens syfte var att använda
försvarsmaterieltransfereringar som ett verktyg för och som en del av den amerikanska utrikespolitiken. Direktivet framhöll även generella och specifika följdleveransrelaterade kriterier som skulle användas i tillståndsprövningen från fall till fall. Följdleverenskriterierna syftade till att förenkla följdleveranser med tanke på amerikansk industris tillgång till en nya marknader efter upplösningen av Warsawapakten
11
Det skulle ta nästan nitton år innan
direktivet fick en officell uppdatering när President Obama utfärdade presidentiella policydirektiv 27 (Presidential Policy Directive – PPD 27) för nya riktlinjer för transfereringar av konventionella vapen (Conventional Arms Transfer Policy – CAT) den 15 januari, 2014.
12
Medan president Clinton´s policy från 1995 var präglad av upplösningen av Sovjetunionen, CoCom´s avveckling och slutet på det Kalla kriget, är president Obama´s policydirektiv påverkad av en värld efter terroristattackerna den 11 september 2001 och där marknaden för försvarsmateriel och framför allt försvarsmaterielrelaterade produkter har blivit alltmer globaliserad. Det är även en värld där drivkraften för teknologiutveckling är mer kommersiell än som tidigare försvarsrelaterad. PPD 34 verkade som ett policyinstrument under så lång tid att det symbiotiskt integrerades in i hur amerikanska exportkontrollmyndigheter arbetade. Innan den nya policyn lanserades i januari 2014 var det svårt att identifiera vilka kriterier som användes för licensbedömning. Direktivet fanns inte tillgängligt på någon av de olika licensieringsmyndigheterna, ej heller gjordes några referenser till direktivet i den information som gavs till industrin. Det var även svårt att identifiera någon form av uppdatering av direktivet förrän i januari 2008 då President George Bush utfärdade nationell säkerhetsdirektiv
10
Direktivet med dess mål och kriterier är svårt att få tag på i samlad form. Federationen för amerikanska forskare (Federation for American Scientists – FAS) har gjort policyn tillgänglig genom två olika dokument. “Fact sheet – Criteria for Decision Making on U.S. Arms Exports”, Uttalande från Vita Huset den 17 februari, 1995 tillgänglig på FAS hemsida; http://www.fas.org/irp/offdocs/pdd34.htm samt “Fact sheet Conventional Arms Transfer Policy” Pressmeddelande från Vita Huset den 17 februari 1995, tillgänglig på FAS hemsida; http://www.fas.org/asmp/resources/govern/whfacts.html
11
Presidential Decision Directive 34
12
Presidential Policy Directive number 27, Pressmeddelande från Vita Huset den 15 januari 2014 tillgänglig på Vita Husets hemsida; http://www.whitehouse.gov/the‐press‐office/2014/01/15/presidential‐policy‐directive‐united‐ states‐conventional‐arms‐transfer‐p
775
Bilaga 15
5
(National Security Presidential Directive) nummer 55 och 56 om reform av kontrollsystemen för PDA och försvarsmaterielexport.
13
Det bör uppmärksammas att dessa dokument var
självständiga tillägg och inte en reform av direktivet som sådant. Nästa indikation på reform kom i augusti 2009 när President Barack Obama i presidentutvärderingsdirektiv 8 (Presidential Study Directive 8) lade grunden för exportkontrollreforminitiativet.
14
Den nya policyn kom oväntat, även om spekulationerna om ett nytt policyinitiativ har cirkulerat ända sedan exportkontrollreformen sjösattes 2009. PPD 27 innehåller liksom sin föregångare en lista av exportkontrollpolitiska mål samt kriterier som exportkontrolladministrationen skall ha som vägledning. Uttalanden som gjordes i samband med lanseringen av den nya policyn underströk tanken om en mer restriktiv exportkontrollpolitik till skillnad från tidigare förhållningssätt. Vidare anammar den nya policyn tankegångar från FNs nya internationella Vapenfördrag (Arms Trade Treaty – ATT). Enligt den nya policyn skall målen för den amerikanska vapenleverenspolitiken:
1.
Försäkra att USAs och dess allierades trupper fortsätter att åtnjuta en teknologisk
överlägsenhet gentemot fiender 2.
Förespråka införskaffandet av amerikanska vapensystem som ett sätt att öka
interoperabiliteten med allierade och partners, samtidigt som kostnader sänks och den industriella basen stärks. 3.
Stärka allierade och partnerländers förmåga att avskräcka eller försvara sig mot anfall 4. Uppmuntra underhållet och utvecklingen av säkerhetspartnerskap mellan USA och dem
som delar amerikanska intressen, samt dem som befinner sig i regioner som är viktiga för USAs intressen. 5. Stöd till regional stabilitet, fredlig konflikthantering, och vapenkontroll. 6.
Förhindra spridningen av de konventionella vapen som kan användas som
leveranssystem för massförstörelsevapen. 7.
Stärkandet av samarbetet mot terrorism, skyddet av essentiell infrastruktur, och andra
prioriteter inom ramen för hemlandets säkerhet (Homeland Security). 8. Motverka transnationell organiserad brottslighet och relaterade hot mot den nationella
säkerheten. 9. Stöd till demokratisk statsstyrning och andra relaterade amerikanska utrikespolitiska
prioriteringar.
13
National Security Presidential Directives (NSPD) George W. Bush Administration, information tillgänglig på hemsidan för federationen för amerikanska forskare Federation of American Scientists Intelligence Resource Program:< http://www.fas.org/irp/offdocs/nspd/index.html>
14
Presidential Study Directives (PSD), Barack Obama Administration, information tillgänglig på hemsidan för federationen för amerikanska forskare Federation of American Scientists:< http://www.fas.org/irp/offdocs/psd/index.html>
776
Bilaga 15
6
10. Försäkran om att vapenleveransen inte bidrar till brott mot mänskliga rättigheter eller brott mot internationell humanitär rätt.
Kriterierna under den nya policyn har förändrats samt till viss del utökats. Exempelvis har det tidigarevarande första kriteriet om respekt för USAs deltagande i internationella traktat/konventioner och vapenkontrollsinitiativ införlivats som ett grundläggande krav för all export av försvarsmateriel. Vidare är det sjätte och nionde kriteriet nya och synes ha hämtat inspiration från FNs Vapenhandelsfördrag (Arms Trade Treaty ‐ ATT). Andra kriterier har utökats, exempelvis nummer 8 som nu även innefattar en bedömning av mottagarlandets inställning till demokratisering. Däremot saknas ett kriterium som begränsar leveranser till enbart demokratier. Kriterierna under CAT lyder enligt följande.
Alla transfereringar av försvarsmateriel skall ta i beaktande följande kriteria: 1. Avvägning skall göras av transfereringens lämplighet som ett svar för de legitima
säkerhetsskälen i USA samt i mottagarlandet. 2.
Transfereringen skall vara i linje med USAs regional stabilitetsintressen, speciellt om
produkten kan bidra till ökad militär styrka, eller förmågan att blockera tillträde till ett område, eller om exporten i fråga kan rubba säkerhetsbalansen och bidra till upprustning. 3.
Avvägning skall göras av transfereringens inverkan på amerikansk kapacitet och
teknologiska övertag, speciellt skall man ta i beaktande hur man bäst skyddar hård‐ och mjukvaru design, utveckling, tillverkning och integrationskunskap. 4.
Avvägning skall göras av i hur hög grad mottagarlandet kan skydda känslig teknologi,
risken för otillåten överföring till tredje part, såväl som omledning till icke tillåten slutanvändning inom landet. 5.
Avvägning skall göras av hur hög risken är att systemsårbarhet samt amerikansk militär
operabilitet avslöjas ifall produkten kommer i orätta händer. 6.
Avvägning skall göras av risken för att större politiska eller säkerhetsrelaterade
förändringar inom mottagarlandet kan leda till otillåten slutanvändning eller transferering av försvarsmaterielen. 7.
Avvägning skall göras av den grad som transfereringen kan stödja amerikanska
strategiska‐ och utrikes‐ samt försvarspolitiska intressen genom ökad närvaro och inflytande, avlastning av allierade samt interoperabilitet 8. Avvägning skall göras av mottagarlandets agerande vad gäller mänskliga rättigheter,
demokratisering, anti‐terrorism och icke‐spridning och hur den exporterade produkten eventuellt skulle kunna missbrukas. 9. Avvägning skall göras av sannolikheten att mottagaren kommer att använda vapnen för
att begå brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot internationell humanitär rätt, eller överföra vapnen till dem som kommer att använda vapnen för att
777
Bilaga 15
7
begå brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot internationell humanitär rätt, eller att USA kan komma att identifieras med brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot internationell humanitär rätt. 10.
Avvägning skall göras av inverkan på amerikansk industri och den försvarsindustriella
basen om transfereringen godkänns eller ej. 11. Avvägning skall göras av tillgängligheten av liknande system från utländska leverantörer. 12.
Avvägning skall göras av hur väl mottagarlandet kan etablera, underhålla samt korrekt
använda systemet enligt dess ämnade slutanvändning. 13.
Avvägning skall göras av risken för negativt ekonomisk, politisk och sociala konsekvenser
inom mottagarlandet, samt hur säkerhetsbehoven kan mötas på annat sätt.
De nya riktlinjerna har beskrivits som exportkontrollsystemets polstjärna
15
där en mer samlad
politik kommer att prägla hur licensiering av försvarsmateriel och försvarsmaterielrelaterade produkter och teknologi kommer att ske. USA ser fortfarande försäljning och utförsel av försvarsmateriel som en naturlig del av sin utrikespolitik. Försäljning kan ske och även uppmuntras om det inte finns direkta skäl som talar emot en leverans. Detta är en typ av exportkontrollfilosofi som skiljer sig från de system, exempelvis det svenska, där leverans inte är tillåten om det inte finns skäl som talar för leverans. Denna grundläggande inställning till kontrollerad försäljning av försvarsmateriel som ett led inom utrikespolitiken kommer även fortsättningsvis att vara ett ledord för USAs vapenexport även om vissa förändringar sker som ett resultat av den omfattande exportkontrollreformen som nu pågår.
De senaste fyra årens reformarbete har även lett till en mer gemensam syn mellan de olika tillståndsprövande myndigheterna på hur exportkontrollen skall appliceras. Det amerikanska exportkontrollsystemet var tidigare, trots sin genomgripande detaljrikedom och omfattande räckvidd, präglat av brist på synkronisering mellan de olika licensierande departementen samtidigt som lagstiftningen var otydlig och svår att tolka på ett konsekvent sätt. Exportkontrollreformen har förändrat denna situation inte bara genom praktiska åtgärder. En intressant konsekvens av reformen är den samarbetsvilja som verkar ha uppstått på en högre nivå mellan de olika departementen. Relationen mellan de tre huvuddepartementen har ibland varit långt ifrån kollegial, men samtalstonen har förändrats till det positiva under de senaste tre åren. Vid ett informationsmöte i Washington DC den 4 februari 2014 beskrev en senior representant från försvarsdepartementet reformens ledord som konvergens och beskrev en framtid med ett mer harmoniserat synsätt och där de nya riktlinjerna verkar i samband med resultaten från exportkontrollreformen för att; USA behåller sin militära överlägsenhet i en
15
Uttalande från Tom Kelly verkställande vice utrikesminister vid informationsmöte för exportkontrollreformen ”The Path Forward on Export Control Reform”, CSIS i Washington DC den 4 februari 2014; tillgänglig på; http://csis.org/event/path‐forward‐export‐control‐reform
778
Bilaga 15
8
krigssituation, stärka internationella partners och allierade, samt skydda den amerikanska försvarsindustrins konkurrenskraft.
16
2.
USAs
grundläggande exportkontrollsystem och nuläget för
exportkontrollreformen.
Leveranser av försvarsmateriel och således exportkontrollpolitiken faller under det juridiska regelverk som kontrollerar utrikespolitisk assistans. Lagen om assistans till utlandet från 1961 (Foreign Assistance Act ‐ FAA) sätter ett relativt brett mandat av vad som anses som assistans, bland annat inkluderas försäljning av försvarsmateriel såväl som exportkontrollassistans.
17
Enligt lagen skall USA bl.a. verka för att stärka världens folk i deras strävan mot ekonomisk utveckling samt bidra till såväl inre som yttre säkerhet.
18
USA har etablerat ett dussintal
program för säkerhetsrelaterad assistans och försvarsdepartementet administrerar de flesta av dessa i nära samarbete med övriga departement såsom utrikes, handels, justitie, nationell hemlandets säkerhet (Homeland Security), samt finansdepartementet. Sju av dessa program sköts av försvarsdepartementets byrå för säkerhetssamarbete (Defense Security Cooperation Agency DSCA) även om ansvaret för programmen faller på Utrikesdepartementet då de anses utgöra en del av den amerikanska utrikespolitiken. Dessa program omfattar:
Försäljning av försvarsmateriel till utlandet (Foreign Military Sales – FMS)
Militära byggtjänster i utlandet (Foreign Military Construction Services ‐ FMCS)
Program för militär finansiering i utlandet (Foreign Military Financing Program – FMFP)
Uthyrning (Leases)
Program för militär assistans (Military Assistance Program – MAP)
Internationell utbildning och träning av militär (International Military Education and
Training – IMET)
Neddragningar (Drawdowns)
Ytterligare fem program täcker andra områden såsom
Finansiellt stöd (Economic Support Fund ‐ ESF).
Fredsbevarande operationer (Peacekeeping Operations).
Initiativet för globala fredsinsatser (Global Peace Operation Inititative – GPOI).
Internationell kontroll och brottsbekämpning av narkotika (International Narcotics
Control and Law Enforcement – INCLE)
16
Uttalande från Hugh F. T. Hoffman III biträdande direktör för Administrationen för försvarsmaterielsäkerhet (Defense Technology Security Administration – DTSA) vid Försvarsdepartementet, vid informationsmöte för exportkontrollreformen ”The Path Forward on Export Control Reform”, på CSIS i Washington DC den 4 februari, 2014 tillgänglig på; http://csis.org/event/path‐forward‐export‐control‐reform
17
Foreign Assistance Act från 1961, uppdaterad 2002, kapitel 2 och 9 tillgänglig på USAIDs hemsida; http://www.usaid.gov/ads/policy/faa
18
FAA, preamble
779
Bilaga 15
9
Ickespridning, antiterrorism, minröjning, och relaterade program (Nonproliferation,
Antiterrorism, Demining and Related Programs – NADR)
Direkt kommersiell försäljning av försvarsmateriel (Direct Commercial Sales – DCS)
ESF administreras av den amerikanska byrån för internationell utveckling (US Agency for International Development – USAID), medan de fyra sistnämnda programmen administreras av utrikesdepartementet. Det finns ytterligare två program ‐ Överskott av försvarsmateriel (Excess Defense Articles) samt Överföringar till tredje land (Third Country Transfers) ‐ som inte faller under DCSAs mandat men tangerar de övriga programmen.
19
Skillnaden mellan FMS och DCS
FMS gör det möjligt för vissa utvalda stater med nära relationer till USA att köpa försvarsmateriel, försvarsmaterielrelaterade tjänster samt utbildning från den amerikanska staten. Ofta grundar sig samarbetet på en mellanstatlig överenskommelse, ett så kallat Erbjudande och acceptansbrev (Letter of Offer and Acceptance – LOA). Materielen kommer ofta direkt från försvarsdepartementets depåer, men kan även ske genom nya beställningar. I det senare situationen har den amerikanska staten rätt att upprätta kontrakt med industrin för att köpa det som behövs. Försvarsdepartementet administrerar detta program.
20
En del produkter
är enbart tillgängliga under FMS, exempelvis nya och teknologiskt sofistikerade vapensystem.
21
Även presidenten har mandat enligt AECA att utse vilken typ av materiel som kan säljas endast genom FMS. Historiska exempel har varit vissa typer av MANPADS (Man‐Portable Air Defence Systems), krypteringsteknologi samt positioneringssystem.
22
Det finns vissa distinkta skillnader mellan export av försvarsmateriel under FMS respektive DCS. Ibland kan en kombination av FMS och DCS användas, men åtgärder görs för att programmen inte skall tävla med varandra. Det är det köpande landet som står för alla kostnader.
23
Under
DCS kan den amerikanska försvarsmaterielindustrin sälja sina produkter och tjänster direkt till främmande land. Detta program faller under utrikesdepartementets ansvarsområde och vanligtvis behövs ingen mellanstatlig överenskommelse.
24
Istället administreras licensgivningen
under detta program genom Lagen om vapenexportkontroll (Arms Export Control Act ‐ AECA)
19
“ The Management of Security Cooperation (The Green Book), sida 1‐ 7, 32a upplagan, tillgänglig på hemsidan för Defense Institute of Security Assistance Management –DISAM: http://www.disam.dsca.mil/pages/pubs/greenbook.aspx
20
“Foreign Military Sales”, DISAM Green Book, page 1‐2
21
Andra exempel där handel är mer troligt inom FMS systemet är det finns en juridisk, presidentiell eller militärpolitisk restriktion, eller om det finns specifika detaljer i den mellanstatliga överrenskommelsen som föranleder handel under en FMS, eller för att garantera interoperabilitet och säkerhet för amerikansk trupp.
22
“A comparison of foreign military sales and direct commercial sales”, DISAM Kapitel 15, s 1‐4
23
“A comparison of foreign military sales and direct commercial sales”, DISAM Kapitel 15, s 1‐4
24
“Direct Commercial Sales”, DISAM Green Book page 1‐6
780
Bilaga 15
10
från 1976
25
samt Förordningen om internationell handel med vapen (International Traffic in
Arms Regulation ‐ ITAR)
26
. Detta utgör grundbulten i det amerikanska regelverket för kontroll av utförsel av försvarsmateriel. AECA kontrollerar export, re‐export och temporär import av försvarsmateriel och försvarsrelaterade tjänster. Exekutivorder 11958 (Executive Order)
27
delegerar administrationen av exportkontrollen till utrikesdepartementets direktorat för kontroll av försvarsmaterielhandel (Directorate of Defense Trade Controls ‐ DDTC) under Byrån för Politisk‐Militära frågor (Bureau of Political‐Military Affairs). DDTC implementerar AECA via ITAR. Den som tillverkar, exporterar eller förmedlar försvarsmateriel eller försvarsmaterielrelaterade tjänster måste registreras av DDTC utöver de individuella licenskraven.
28
Export definieras enligt ITAR av såväl fysisk export av en försvarsmaterielartikel,
som oral eller visuell överföring av teknisk data till en naturlig eller juridisk person från främmande land. ITAR inkluderar även sådana överföringar som sker inom USA, så kallad deemed exports.
29
ITAR anger kraven som måste uppfyllas för att en licens ska beviljas och vilka typer av tillstånd för export av försvarsmateriel och försvarsmaterielrelaterade tjänster som finns. ITAR innefattar även kontrollistan för försvarsmateriel (United States Munitions List ‐ USML)
30
. DDTC avgör, främst i samråd med försvarsdepartementet, om en produkt ska klassas som försvarsmateriel enligt de 22 kategorierna under USML.
31
Det är dock exportören som själv
ansvarar för att klassificera sina produkter och ansvarar för lagåtlydnad under det regelverk vilket produkten klassas under.
32
De ansvariga departementen kan dock rådfrågas genom en så
kallad produktjurisdiktionsprocess (Commodity Jurisdiction ‐ CJ).
33
ITAR accepterar även
licensundantag i speciella fall. Förutom det nära samarbetet med försvarsdepartementet samarbetar DDTC även med andra statliga enheter såsom handels‐, justitite‐, finans‐ och energidepartementen och en lång rad underliggande organisationer såsom USAs Tull och
25
”Arms Export Control Act tillgänglig på utrikesdepartementets hemsida; http://www.pmddtc.state.gov/regulations_laws/aeca.html
26
International Traffic in Arms Regulation tillgänglig på utrikesdepartementets hemsida; http://www.pmddtc.state.gov/regulations_laws/itar.html
27
Executive Order 11958 – Administration of arms export control, tillgänglig på det nationella arkivets hemsida; http://www.archives.gov/federal‐register/codification/executive‐order/11958.html
28
ITAR Part 122.
29
Ett exempel på deemed export är t.ex. om en indisk medborgare arbetar för ett amerikanskt företag i Seattle och denna person handhar teknisk data som faller under exportkontroll, så behövs en licens för att denne person ska kunna få ta del av datan eftersom överföringen av den tekniska kunskapen enligt ITAR anses vara en export till Indien.
30
ITAR Part 121
31
”Getting Started with Defense Trade”, information från DDTCs hemsida
32
Kelly Gardner och Dennis Krepp, Handelsdepartementets byrå för industri och säkerhet, ”U.S. Dual‐Use Export Controls for the Aerospace Industry”, presentation gjord i juni 2013 tillgänglig på utrikesdepartementets hemsida; http://photos.state.gov/libraries/france/45994/presentationsjune2013/doc2013.pdf.
33
”Commodity Jurisdiction”, information på utrikesdepartementets hemsida: http://www.pmddtc.state.gov/commodity_jurisdiction/index.html
781
Bilaga 15
11
Gränsförsvar (US Customs and Border Protection – US CBP) och de olika underrättelsetjänsterna. AECA påbjuder amerikanska utrikesdepartementet att lämna kvartals‐ samt årsrapporter till Kongressen om de exporttillstånd som utfärdas. Vissa andra godkända exporttillstånd samt otillåtna re‐transfereringar kräver även de rapportering till Kongressen.
34
Kort om försvarsmaterielhandelsavtal.
Det finns vissa stater som har erhållit en speciell status gentemot AECA och ITAR. Exempelvis har Kanada ett så kallat ITAR licensundantag (exemption) sedan 2001.
35
Nyligen upprättades
även avtal om försvarshandelssamarbete (Defense Trade Cooperation Treaty) med Australien respektive Storbritannien som ett led med det nära försvarssamarbete som USA har med dessa två allierade stater.
36
Avtalens syfte är att stärka och fördjupa samarbetet på ett tekniskt plan
och avser att förenkla försvarsmaterielrelaterad handel genom att bl.a. möjliggöra licensfri export av försvarsmateriel och försvarsmaterielrelaterade tjänster från USA till Australien och Storbritannien genom användandet av så kallade godkända grupper (Approved Community –
AC). En AC kan vara individer eller företag som möter kraven under avtalen och som har genomgått en rigorös bakgrundskontroll av såväl amerikanska myndigheter som australiska eller brittiska myndigheter. Även om licenskravet för vissa leveranser till Australien och
Storbritannien upphör, kvarstår rapporteringskravet till Kongressen för vissa större leveranser. Hittills har endast ett fåtal företag registrerat intresse för avtalen. En del hävdar att proceduren är för komplicerad, att avtalen inte ersätter ITAR samt att en rad olika produkter och teknologier är uteslutna från avtalen.
37
Ytterligare en förklaring kan vara att företag avvaktar
slutresultaten från det pågående amerikanska exportkontrollreformarbetet.
Exportkontroll under Handelsdepartmentet
34
”Overview of U.S. Export Control System”, information hämtad från amerikanska utrikesdepartementets hemsida: http://www.state.gov/strategictrade/overview/index.htm
35
“Export control to Canada – Guidance on ITAR Exemption Effective 30 May 2001”, informationsblad tillgängligt på utrikesdepartementets hemsida;www.pmddtc.state.gov
36
Avtalen om försvarshandelssamarbete med Australien och Storbritannien godkändes av den amerikanska senaten den 29 september 2010. Avtalet med Storbritannien började gälla den 13 april 2013 och med Storbritannien den 13 april 2013 och avtalet med Australien trädde i kraft den 16 maj 2013. Se “Fact Sheet 2010/ 1378 ‐ U.S. Defense Trade Cooperation Treaties with the United Kingdom and Australia”, den 30 september 2010, informationstext tillgänglig på utrikesdepartementets hemsida;
http://www.pmddtc.state.gov/treaties/index.html
,
US‐UK Defense Trade Cooperation Treaty”, informationstext tillgänglig på Storbritanniens statliga hemsida;
https://www.gov.uk/exporting‐military‐goods‐to‐the‐united‐states#us‐uk‐defence‐trade‐cooperation‐treaty
och
Public notice 8335 ”Department of State 22 CFR Parts 120 and 126 Implementation of the Defense Trade Cooperation Treaty Between the United States and Australia; Announcement of Effective Date for Regulations”, Federal Register‐ Vol 78, No 104, 30 maj, 2013, tillgänglig på utrikesdepartementets hemsida; http://www.pmddtc.state.gov/treaties/index.html
37
Kommentar från amerikansk industrirepresentant den 19 december, 2013
782
Bilaga 15
12
AECA och ITAR är bara en del av det juridiska ramverket. Produkter med dubbla användningsområden (PDA) kontrolleras under Lagen om exportadministration (Export Administration Act ‐ EAA) från 1979 och täcker export samt re‐export av i USA tillverkad PDA, inklusive mjukvara och teknologi. Lagen upphörde att gälla 1989, men förlängdes ett antal gånger av Kongressen fram till 2001. Därefter har lagen upprätthållits av årliga presidentsdekret.
38
Amerikanska Handelsdepartementets Byrå för Industri och Säkerhet
(Department of Commerce Bureau for Industry and Security – DOC BIS) implementerar EAA via Förordningen om exportadministration (Export Administration Regulations ‐ EAR) som även innefattar handelsdepartementets kontrollista (Commerce Control List – CCL).
39
Kontrollistan
har tio breda produktkategorier som i majoritet kommer från de multilaterala exportkontrollregimerna, men som även innefattar produkter som kontrolleras unilateralt.
40
Även om handelsdepartementets huvudansvarsområde är kontroll av produkter med dubbla användningsområden, ansvarar departementet sedan tidigare även för exportkontroll av vissa vapen, exempelvis hagelgevär med en piplängd över 18 tum samt relaterade komponenter. Vidare kontrollerar handelsdepartementet även jaktvapen och deras ammunition, frontladdade gevär och handeldvapen, luftgevär, handeldvapensreplika, hagelgevärspatroner plus komponenter samt majoriteten av kontrollerade optiska sikten för handeldvapen.
41
Det finns
även viss kontroll för införsel till USA av handeldvapen och dess relaterade ammunition.
42
Handelsdepartementet har sedan hösten 2013 nu även ansvaret för den nya 600‐serien med militärt relaterade produkter som flyttats från utrikesdepartementets juridiska ansvar till handelsdepartementets.
Handelsdepartementet använder sig av en så kallad landlista där skälen för kontroll är beskrivna för varje individuellt land. Ett grundläggande kontrollskäl är om produkten redan finns på en internationell lista från en organisation som USA tillhör. Andra unilaterala kontrollskäl är
38
Ian F. Fergusson, Congressional Research Service, “The Export Administration Act: Evolution, Provisions and Debate”, CRS, 15 juli 2009, tillgänglig på hemsidan för Federation of American Scientists:www.fas.org/sgp/crs/secrecy/RL31832.pdf
39
EAR Part 774
40
Introduction to Commerce Department Export Controls”, sida 2,
41
”Exports of Firearms and Related Items FAQs”, information på export.gov; http://export.gov/ecr/eg_main_023148.asp http://www.bis.doc.gov/index.php/policy‐guidance/product‐ guidance/firearms
42
Denna kontroll faller under Lagen om handeldvapen från 1934 (Firearms Act) samt Lagen om vapenkontroll från 1968 (Gun Control Act). Dessa lagar implementeras av Finansdepartementets byrå för alkohol, tobak och handeldvapen (Alcohol, Tobacco and Firearms – ATF). Exempelvis måste en importör av ett vapen som kontrolleras enligt Lagen om handeldvapen ha en importlicens från ATF. I de fall av permanent export av ett vapen som täcks av handeeldvapenlagen måste exportören notifera ATF för att undvika att betala en transfereringsavgift.källa; Kapitel
8. “Importing NFA Firearms” kapitel 11 ”Exportation of NFA Firearms”, information tillgänglig på ATFs hemsida; http://www.atf.gov/content/firearms/firearms‐industry/guides/publications‐firearms‐national‐firearms‐act‐ handbook
783
Bilaga 15
13
nationell säkerhet, brottsbekämpning och antiterrorism.
43
Handelsdepartementet använder sig
även av listrelaterade eller transaktionsrelaterade licensundantag (Licence Exceptions). I samband med exportkontrollreformen antogs exempelvis ett speciellt licensundantag (Strategic Trade Authorization – STA) för 36 allierade och vänligt sinnade länder.
44
Vidare kan en del
produkter under EAR exporteras utan licens (No License Required – NLR) i vissa fall.
45
Handelsdepartementet har även ett program för bekräftade användare (Validated End‐User – VEU) för redan godkända mottagare i Kina och Indien.
46
Det finns även en rad offentliga listor
för individer och företag som antingen är förbjudna att ta emot en leverens, eller som är satta under sanktioner.
47
Som ett led i exportkontrollreformen har utrikes‐, handels‐ och
finansdepartementen sammanställt sina olika varningslistor till en lista för att göra informationen tydligare för industrin.
48
Andra institutioner som implementerar amerikansk exportkontrollagstiftning
Utrikesdepartementet och handelsdepartementet är inte de enda statliga institutionerna som utfärdar exportkontrollicenser. Kontoret för kontroll av utländska tillgångar (Office for Foreign Asset Control – OFAC) under Finansdepartementet administerar och upprätthåller finans‐ och handelssanktioner i linje med USAs utrikespolitiska och nationell säkerhetsrelaterade mål.
49
OFAC kan agera under Presidentens speciella nödbefogenheter såväl som lagstiftning och exempelvis frysa tillgångar som faller under USAs jurisdiktion.
50
OFAC utfärdar licenser för
finansiella samt andra typer av transaktioner som annars skulle vara förbjudna. Exempelvis är amerikanska medborgare förbjudna att interagera med personer på OFACs speciella lista för designerade medborgare och blockerade personer (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List – SDN).
51
43
Gardner och Krepp, ”U.S. Dual‐Use Export Controls for the Aerospace Industry”, sida 33
44
“Factsheet 4;License Exception Strategic Tradeauthorization – STA), informationssida på hemsidan för Exportkontrollreformen; http://export.gov/%5C/ecr/eg_main_023180.asp
45
“Introduction to Commerce Department Export Controls” sida 9
46
“Validated End‐User Program”, informationstext tillgänglig på handelsdepartementets hemsida; http://www.bis.doc.gov/index.php/licensing/validated‐end‐user‐program
47
Sex olika listor för slutanvändarkontroll existerar; Handelsdepartementet ansvarar för; den nekade personlistan (Denied Persons List), enhetslistan (Entity List), obekräftade listan (Unverified List), Utrikesdepartementet ansvarar för ickespridningssanktionslistan (Nonproliferation Sanctions) och juridiskt uteslutna personlistan (Debarred List), Slutligen ansvarar Finansdepartementet för speciellt utsedda personer‐listan (Specially Designated Persons List),
48
Samlade granskningslistan (Consolidated Screening List), tillgänglig på bl.a. handelsdepartementets hemsida;
49
Detta innefattar sådana sanktioner som är riktade mot specifika länder, regimer, terrorister, individer som är involverade i den internationella knarkhandeln, eller de som är involverade med spridningen av massförstörelsevapen, och andra hot mot USAs nationella säkerhet, utrikespolitik eller ekonomiska intressen.
50
Information om OFAC tillgänglig på Finansdepartementets hemsida;; http://www.treasury.gov/about/organizational‐structure/offices/Pages/Office‐of‐Foreign‐Assets‐Control.aspx
51
”What is the difference between the SDN list and the Commerce Department´s List of Denied Parties” – svar till fråga från exportörer of importörer på OFACs hemsida; http://www.treasury.gov/resource‐ center/faqs/Sanctions/Pages/answer.aspx#51
784
Bilaga 15
14
När det gäller kärnrelaterade produkter faller exportkontrollen under tre institutioner. Kärnkommissionen (Nuclear Regulatory Commission ‐ NRC) utfärdar licenser för nukleärt material och kärnutrustning
52
, Nationella Kärnsäkerhetsadministrationen (National Nuclear
Security Administration ‐ NNSA) under Energidepartementet (Department of Energy ‐ DOE)
53
bistår övriga enheter i licensbedömningen och licensierar även vissa former av teknologiöverföringar i samband med speciellt kärnmaterial.
54
NNSA har även ett omfattande
program för information om exportkontroll.
55
Kontrollen för kärnrelaterade produkter med
dubbla användningsområden på Handelsdepartementets Byrå för Industri och Säkerhet (Department of Commerce Bureau for Industry and Security – DOC BIS).
Något om definitioner.
En export är för handen när en produkt sänds från USA till en annan stat . Produkter innefattar varor, mjukvara och teknologi. Det spelar ingen roll på vilket sätt produkten förs ut från USA. Kontrollen omfattar såväl fysisk export som elektronisk överföring via epost, eller oralt under ett telefonsamtal. I vissa fall omfattas även teknologiöverföring som sker inom USAs gränser.
56
Försvarsmateriel eller en försvarsmaterielrelaterad tjänst definieras enligt ITAR som något som är speciellt designat, utvecklat, ändrat, adapterat, eller modifierat för en militär applicering och som inte har ett övervägande civilt användningsområde eller som skulle kunna användas som en produkt som har ett övervägande civilt användningsområde. Det avsedda användningsområdet – dvs om slutanvändningen är militär eller civil ‐ är mindre relevant i avgörandet om en produkt eller tjänst skall falla under kontroll under ITAR.
57
Handelsdepartementets definition av vad som skall falla under kontroll är istället fokuserad på produkten, destinationen, slutanvändningen samt slutanvändaren och inte för vilket syfte produkten är designad för. Naturligtvis tar även utrikesdepartementet slutanvändning och slutanvändare i beaktande, men i denna klassificeringsfråga finns en distinkt
52
NRC agerar på mandate under Kärnenergilagen (Atomic Energy Act) från 1954, enligt 10 Code of Federal Regulations Part 110, information tillgänglig på NRCs hemsida; http://www.nrc.gov/reading‐rm/doc‐ collections/cfr/part110/
53
Titel 10 Energi, kapitel 3 Energidepartementet, Part 810 Assistans till utländsk kärnenergi, tillgänglig på USAs statliga byrå för tryck; http://www.ecfr.gov/cgi‐bin/text‐ idx?c=ecfr&tpl=/ecfrbrowse/Title10/10cfr810_main_02.tpl
54
Förordningen för Exportadministration, Titel 15 under Federala Regisret (Code of Federal Register) 7e kapitel, supplement 3 till part 730
55
”US DOE‐NNSA The International Nonproliferation Export Control Program”, presentation av Ashley Fullenwider, Argonne National Laboratory den 21 augusti 2013, tillgänglig på
http://supply.lanl.gov/property/ecco/info2013/ASHLEY-INECP%20overview_Fullenwider.pdf
.
56
“Introduction to Commerce Department Export Controls”, s 4, informationstext tillgänglig på Handelsdepartementets hemsida; http://www.bis.doc.gov/index.php/exporter‐portal/47‐about‐ bis/newsroom/506‐export‐basics‐publications‐2
57
ITAR Paragraf 120.3
785
Bilaga 15
15
exportkontrollfilosofisk skillnad mellan ITAR och EAR. Detta har även varit en av industrins stora stötestenar under många år.
ITAR fri eller ej?
Den praktiska tillämpningen av ITAR samt förordningens vaga formuleringar har under det senaste decenniet lett till en allt starkare kritik från industrin. Detta är mest tydligt i de företag som handhar både militära produkter samt försvarsmaterielrelaterad PDA. Som tidigare angivits är det exportörens ansvar att klassificera sina produkter även om det finns assistans att få från de olika departementen.
58
Däremot är det inte sagt att de olika departementen är eniga
om var en produkt juridiskt hör hemma. Den så kallade produktjurisdiktion (Commodity Jurisdiction) processen kan därför bli komplicerad speciellt för vissa PDA produkter som tangerar både ITAR och EAR, exempelvis de flesta produkter som faller under Wassenaar Arrangemangets (WA)
59
kontrollistor. Den största utmaningen för både exportör såväl som de
statliga myndigheterna är gränslandet inom vilket försvarsmaterielrelaterade PDA produkter befinner sig och är speciellt relevant i re‐export fall. En produkt som klassas som ITAR måste tack vare den extraterritoriella räckvidden för lagstiftningen ha en licens från amerikanska myndigheter i varje led även om den bara ingår som en mindre komponent. Praxis gällande exportkontrollregelverket har skapat två regler som påverkar appliceringen av respektive förordning.
Se igenom regeln (See through) innebär att en militärt designad produkt som sätts in i en kommersiell slutprodukt inte utgår från ITAR kontroll, istället kan hela slutprodukten falla under ITAR kontroll. Licensgivaren ser igenom slutprodukten för att hitta den ITAR klassificerade beståndsdelen.
De minimis regeln appliceras olika av de två huvuddepartementen.
Utrikesdepartementet har en noll de minimis regel där det oavsett hur litet värde den ITAR kontrollerade komponenten har i en ny slutprodukt så kvarstår ITAR kontrollen.
60
Handelsdepartementet å andra sidan använder sig av en värdeskala där en ny produkt som tillverkas i utlandet, men som innehåller en kontrollerad amerikansktillverkad EAR
58
Både utrikes och handelsdepartementen har elektronisk vägledningsinformation tillgänglig på sina respektive hemsidor.utrikesdepartementet;
http://pmddtc.state.gov/commodity_jurisdiction/index.html
samt
handelsdepartementet http://www.bis.doc.gov/index.php/licensing/commerce‐control‐list‐ classification/classification‐request‐guidelines
59
Wassenaar Arrangemanget är en multilateral exportkontrollregim med 41 medlemmar som etablerades 1996 som en efterföljare till NATO och de västallierades exportkontrollregim CoCom (Coordinating Committee for Multilateral Export Control). Wassenaar Arrangemanget är den enda exportkontrollregimen som kontrollerar konventionella vapen och försvarsmaterielrelaterad PDA. Mer information om WA finns på organisationens hemsida. http://www.wassenaar.org/
60
Leigh T. Hansson Esq, Michael J, Lowell Esq och Michael A. Grant Esq, Reed Smith LLP, ”Export control an introduction – ”See through” rule”, 2013, tillgänglig på Association of Corporate Council;, http://www.acc.com/legalresources/quickcounsel/Export‐Controls.cfm#see
786
Bilaga 15
16
kontrollerad komponent kan undantas från kontrollom värdet på den amerikansk tillverkade komponenten understiger 25%
61
av det totala värdet faller EAR kontrollen
bort.
62
ITARs definition klassificerar produkter utifrån designsyftet, men gick tidigare inte in på vad som exakt avsågs med detta. Kritiska röster menade då att denna otydlighet gjorde det svårt för industrin att säkert kunna avgöra huruvida en produkt skulle klassas som ITAR eller ej. Vidare hävdade en del av kritikerna att det stora tolkningsutrymmet gällande klassificering i samband med exportkontrollagstiftningens extraterritoriella räckvidd och den kombinerade applikationen av ITARs strikta syn på De minimis och Se igenom reglerna gjorde att internationella partners hade börjat välja bort amerikanska komponenter för att uppnå så kallade ITAR‐fria produkter.
63
En del gick så långt att de hävdade att USA hade förlorat hela
marknader – såsom satellitindustrin ‐ på grund av sitt komplicerade exportkontrollsystem. Även om få konkreta bevis kunde påvisa att den amerikanska konkurrenskraften var försvagad är försvarsindustrins upplevda utsatthet väldigt reell.
64
Incitamentet att söka en EAR klassificering
för sina produkter samt oron att en produkt av misstag kan bli ITAR färgad är fortfarande mycket stark och kritiken har till viss del lett till det reformarbete som just nu pågår.
President Obamas exportkontrollreform.
I augusti 2009 sjösatte President Obama ett nytt initiativ för en djupgående reform av det amerikanska exportkontrollsystemet.
65
Detta skulle bli den mest omfattande översynen av
systemet på över tjugo år. Processen för reform hade dock påbörjats långt innan Obamas administration kom till Vita Huset i januari 2009. Exempelvis presenterade den Nationella Vetenskapsakademin (National Academies of Sciences – NAS) under sensommaren 2008 en första utkast av sin rapport ”Beyond Fortress America”.
66
Rapporten hade sammanställts från
intervjuer med många beslutsfattare inom det amerikanska exportkontrollsystemet och sällade sig till de alltmer kritiska rösterna som förespråkade en djupgående reform. Många ansåg systemet förlegat, en relik från Kalla kriget som skadade den amerikanska industrin. Andra som förespråkade status quo hävdade att det amerikanska exportkontrollsystemet var ett av de
61
Detta gäller för alla länder utom Kuba, Iran Nordkorea, Sudan och Syrien där nivån är satt till 10%.
62
Gardner och Krepps, ”U.S. Dual‐Use Export Controls for the Aerospace Industry”, sida 55
63
Steven Brotherson “Beyond reach? How to develop ITAR‐free systems”, WorldECR upplaga 1 mars 2011,
64
Mark Bittman, Paul Collopy, Bradley Hartfield, Bruce Harmon, Marshal Kaplan, Nicholas Karvonides, Michael J. Lippitz, Jay Mandelbaum, Michael Marks, Malcolm Patterson, Kay Sullivan, “Export Controls and the U.S. Defense
Industrial Base”, volume 1; Summary Reports, Volume 2; Appendices. Januari 2007, Richard Van Atta Project
Leader at the Institute for Defense Analysis, sida 5
65
I samband med att president Obama förlängde det årliga mandatet för handelsdepartementets befogenheter meddelade han att hela exportkontrollsystemet skulle överses. Pressmeddelande den 13 augusti 2009, tillgänglig på Vita Husets hemsida; http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Statement‐of‐the‐Press‐Secretary
66
“Beyond “Fortress America””,
Committee on Science, Security, and Prosperity; Committee on Scientific
Communication and National Security; National Research Council
, National Academy of Sciences, 2009, tillgänglig;
http://www.nap.edu/catalog.php?record_id=12567
787
Bilaga 15
17
mest omfattande och effektiva nationella system som fanns och en förenkling av reglerna skulle bara gagna de som sökte sprida vapen och massförstörelseteknologi till potentiella fiender.
Beyond Fortress America skulle bli en av inspirationskällorna för President Obamas initiativ.
Försvarsminister Robert Gates var en av de individer som arbetat med rapporten och skulle även bli en av ledarna för reformarbetet under Obamas administration. Utrikesminister Hillary Clinton skulle även hon ingå i den kärngrupp av ledare utan vilkas stöd reformarbetet aldrig skulle ha startat. Under hösten 2009 började en interdepartemental grupp utforma hur reformarbetet skulle gå till och den 20 april 2010 presenterade Vita Huset och försvarsminister Gates gruppens analys och dess rekommendationer i form av en reformplan.
67
Gruppen hade funnit att exportkontrollsystemet var alltför fragmenterat, där två kontrollistor implementerades av två olika departement och en rad olika licensieringsmyndigheter. Någon gemensam beredning av licensansökningar förekom inte. Det fanns heller inget gemensamt elektroniskt system för information och licenshantering. Risken för bristande eller överlappande befogenheter mellan de tillståndsprövande myndigheterna och departementen var hög. Mottot för reformen är att bygga en högre mur runt en mindre gård genom att koncentrera kontrollen till de så kallade ”kronjuvelerna”. Reformplanen som lanserades i april 2010 satte fyra mål för arbetet (the Four Singularities)
En enda kontrollista
En enda huvudenhet för koordinerad efterlevnadskontroll
Ett enda koordinerat internet system
En enda licensieringsmyndighet
Arbetet skulle genomföras i tre olika faser. Den första fasen slutfördes redan 2010 och dedikerades till att identifiera de problem som borde åtgärdas och utveckla en handlingsplan för reformen. Den andra fasen har fokuserat främst på listöversynen, men har inkluderat etableringen av en ny samordningsfunktion för tillämpningsenheterna, samt arbetet för att föra över alla departement till en och samma internetplattform. Många av de föreskrivna förändringarna såsom den djupgående interdepartementala listöversynen kunde göras genom den verkställande regeringsgrenens beslut, men vissa av de planerade aktiviteterna kräver Kongressens godkännande. Dessa ändringar är den tredje och avslutande fasen av reformarbetet.
68
67
Tal av försvarsminister Robert M. Gates, Business Executives for National Security (Export Control Reform), 20 april, 2010 Ronald Reagan Building and International Trade Center, Washington DC tillgänglig på försvarsdepartementets hemsida: http://www.defense.gov/speeches/speech.aspx?speechid=1453, samt Pressmeddelande Fact sheet on the President´s Export Control Initiative, 20 April tillgänglig på Vita Husets hemsida: http://www.whitehouse.gov/the‐press‐office/fact‐sheet‐presidents‐export‐control‐reform‐initiative
68
Pressmeddelande från Vita Huset den 20 april 2010.
788
Bilaga 15
18
Reformen har under sitt fjärde år börjat resultera i konkreta resultat. Fas två är snart avklarad. En ny huvudenhet för koordinerad tillämpning och efterlevnadskontroll skapades genom President Obama´s exekutivorder (Executive Order – EO) 13558 den 9 november 2010 och den 7 mars 2012 öppnades det Koordinerade centret för exportkontrollsefterlevnad (Export Enforcement Coordination Center – E2C2).
69
Vidare har två av de tre
licensieringsmyndigheterna övergått till en och samma internetplattform. Den tredje förväntas slutföra migrationen under sommaren 2014.
70
Den mest omfattande arbetsuppgiften har varit
att gå igenom varje kategori under USML och flytta de produkter som anses vara mindre militärt relevanta till handelsdepartementets kontrollista, den så kallade 600‐serien. Produkter på handelsdepartementets kontrollista har en alfanumerisk kod kallad Exportkontrollklassificeringsnummer (Export Control Classification Number – ECCN). Den första siffran är associerad med produktkategori. Den nästföljande bokstaven indikerar produkttyp och siffran därefter anger skälet för kontroll.
71
Det är här som termen 600‐serien är hämtad, då
försvarsmaterielrelaterade produkter på CCL identifieras med en sexa i ECCN numret. För produkter under nya 600‐serien gäller de minimis regelns 25% nivå för alla länder utom de som faller under USAs vapenembargon. För dessa länder är de minimis regeln satt till 0%.
72
Det finns
en rad olika licensundantag för 600‐serien.
73
Handelsdepartementet kommer även att använda
den nya exportkontrollpolicyn för försvarsmateriel i sin licensbedömning. Det nya kontoret under BIS som kommer att handha licensieringen av 600‐serien kommer att ha möjlighet att kontaktautrikesdepartementet för en landrelaterad bedömning av utförsellicenser.
74
Den 15 oktober 2013 publicerades det första setet reviderade kategorier som USML kategori 8 Flygplan och USML kategori 19 Gasturbiner. Dessa två kategorier svarar för 75% av de licenser som utfärdas för delar och komponenter enbart.
75
Flygplansindustrin ansågs på grund av sin
styrka och storlek
76
som en värdig försökskanin för den omfattande omklassificering som skulle
69
“Export Control Enforcement”, informationstext tillgänglig på exportkontrollreformens hemsida; http://export.gov/%5C/ecr/eg_main_027618.asp
70
Redogörelse från Dr. Caroline Atkinson biträdande rådgivare till presidenten och vice rådgivare för nationell säkerhet i samband med internationell ekonomi från informationsmöte för exportkontrollreformen på CSIS i Washington DC den 4 februari 2014; http://csis.org/event/path‐forward‐export‐control‐reform
71
Gardner och Krepps, ”U.S. Dual‐Use Export Controls for the Aerospace Industry” sida 18‐20
72
Gardner och Krepps, ”U.S. Dual‐Use Export Controls for the Aerospace Industry”, sida 55
73
Gardner och Krepps, ”U.S. Dual‐Use Export Controls for the Aerospace Industry”, sida 40
74
Kontaktpunkten finns under utrikesdepartementets byrå för internationell säkerhet och ickespridningsfrågor. Frågesvar av Tom Kelly verkställande vice utrikesminister från informationsmöte för exportkontrollreformen ”The Path Forward on Export Control Reform”, på CSIS i Washington DC, den 4 februari 2014; http://csis.org/event/path‐forward‐export‐control‐reform
75
“Fact Sheet; Announcing the Revised U.S. Export Control System” Informationsblad från Vita Huset publicerat den 15 oktober 2013. http://www.whitehouse.gov/the‐press‐office/2013/10/15/fact‐sheet‐announcing‐revised‐ us‐export‐control‐system
76
Större företag har ofta mer kapacitet att avsätta till det tekniska arbetet som omklassificeringen har inneburit.
789
Bilaga 15
19
krävas av företagen, där delar av de gamla kategorierna kvarstod under ITAR kontroll och den nya 600‐serien var obeprövad.
77
I januari 2014 började nästa set av fyra kategorier gälla och
ytterligare ett set av fem kategorier träder ikraft i juni 2014. Planen är nu att slutföra omklassificeringsarbetet för USML under 2014. Nya prioriteringar innebär även att speciella policyfocus klargörs bättre såsom definitionen av vad som anses vara i grundläggande forskning, eller vad som är allmänt tillgängligt (public domain). Andra utmaningar är att se över områden som kryptering, molndata (cloud computing) och cybersäkerhet.
78
Hittills har 13 av
20 de planerade slutreglerna – nya kategorier såväl som policyförändringar – nu publicerats och detta svarar för 90% av USAs exportkontrollicenser. Under vår och sommar 2014 kommer handelsdepartementet slutligen att gå över till den internetplattform som utrikes‐ och försvarsdepartementet redan använder.
79
I oktober 2013 lanserades även den nya slutliga
regeln för hur speciell design skall definieras under ITAR. I den nya definitionen skapas ett frågesystem som på ett mer konsekvent sätt ger exportören ett tydligare svar på huruvida produkten är designad för ett militärt syfte och därför faller under ITAR kontroll. Detta är en speciellt viktig avvägning för produkterna i den nya 600‐serien.
80
De amerikanska myndigheterna såväl som industrin har i skrivande stund några månaders erfarenhet av hur det nya regelverket fungerar. De kategorier och regler som sjösattes i oktober 2013 har under de senaste fyra månader resulterat i en omfattande omklassificeringsprocess för industrin. Företag som tidigare har varit vana vid ITAR systemet har nu fått lära sig hur EAR fungerar. Andra företag sitter i en situation där en del av deras produkter faller delvis under ITAR och delvis under EAR. Den oro som övergångsperioden skapar kommer sannolikt att upprepas för varje ny kategori som lanseras och eventuellt försvåras för de kategorier och de policybegrepp som är mer komplicerade och känsliga. Den interdepartementala gruppledningen som leder reforminsatsen har medvetet väntat med dessa mer komplicerade kategorier som exempelvis sensorer under USML kategori 12. Industrins reaktion är överlag positiv, men avvaktande. Än så länge är det för tidigt att avgöra hur administrationen kommer att reagera på överträdelser eller misstag i företagens tillämpning av de nya reglerna. Tills att detta händer kommer det att vara svårt att avgöra reformens genomslagskraft.
77
Kommentar från representant från jetmotorsindustrin den 4 februari 2014.
78
Uttalande av Dr. Caroline Atkinson biträdande rådgivare till presidenten och vice rådgivare för nationell säkerhet i samband med internationell ekonomi från informationsmöte för exportkontrollreformen”The Path Forward on Export Control Reform”, på CSIS den 4 februari 2014; http://csis.org/event/path‐forward‐export‐control‐reform
79
“Fact Sheet; Announcing the Revised U.S. Export Control System” Informationsblad från Vita Huset publicerat den 15 oktober 2013. http://www.whitehouse.gov/the‐press‐office/2013/10/15/fact‐sheet‐announcing‐revised‐ us‐export‐control‐system
80
Definitionen använder sig av en “fånga och släpp” system. Den första paragrafen ”fångar” produkten för ITAR kontroll. Den andra paragrafens följdfrågor ”släpper” produkten från ITAR definition. Exportören lotsas därigenom fram till huruvida produkten för den tilltänkta utförseln är under ITAR kontroll eller inte. Handelsdepartementet har en sökfunktion etablerad för denna process, tillgänglig på http://www.bis.doc.gov/index.php/specially‐ designed‐tool
790
Bilaga 15
20
3. Efterkontroll och vem som utför den (exempelvis Blue Lanterns)
Ett av de mer omfattande systemen för efterkontroll, och som används särskilt i försvarsmaterielexporten, är utrikesdepartementets Blue Lantern program. USA är ett av det få länder som har denna typ av djuplodande kontrollsystem. Blue Lantern programmet etablerades i början av 1990 talet som en funktion under AECA och sköts av en av underavdelningarna på DDTC.
81
Syftet med programmet är att ge garantier så långt det går att
mottagaren av försvarsmateriel följer de beslutade licensvillkoren samt att produkten används enligt det syfte som föreskrivits.
82
Programmet ger en översyn över slutanvändningen av de
produkter, tjänster samt förmedlartjänster som faller under AECA och ITAR och kan användas för kontroll både före och efter en licens ges, men även efter att exporten har ägt rum.
83
Slutanvändningskontrollen sker genom att personal på amerikanska ambassader och beskickningar besöker presumtiva och existerande slutanvändare i en mottagande stat. Ibland skickas även personal från DDTC ut för liknande besök. Denna kontroll avser bl.a. att svara på frågor såsom; Existerar företaget? Vad för typ av verksamhet bedrivs? Kan de använda uttrustningen som efterfrågas? När en export väl har ägt rum bekräftar besöken att varorna faktiskt finns på plats och inte har skickats vidare. Ofta används besöken även som en outreach funktion där amerikanska tjänstemän i samspråk med lokala ämbetsmän diskuterar vikten av exportkontroll och behovet att upprätta adekvata skyddsmekanismer för fortsatt leverans av försvarsmateriel eller försvarsmaterielrelaterade tjänster. Under budgetår 2012 arbetade åtta personer på DDTC enhet för efterkontroll och enheten omsatte en budget på 2,17 miljoner USD.
84
Samma år utfördes 820 Blue Lantern kontroller i 103 länder vilket kan sättas i kontrast
till de över 86 000 licensansökningar som behandlades. Generellt utförs färre kontroller inom NATO och den europeiska kretsen i jämförelse med andra regioner. Av de 820 Blue Lantern fall som öppnades slutfördes 706. Av dessa bedömdes ungefär 20% som ”ofördelaktiga” (unfavourable), dvs där den information och fakta som uppdagats vid kontrollen inte stämde överrens med den information som lämnats i licensansökan. Beslut om att utföra en kontroll görs utifrån en riskanalysmodell som syftar till att kontrollen koncentrerar sig på exporter där risken för att en vara kan avledas eller att ett lagbrott kan ske är högre. Därför är det mer vanligt att en Blue Lantern kontroll resulterar i ett ofördelaktigt resultat.
85
81
AECA, 22 USC 2785 “End‐use monitoring of defense articles and services”, tillgänglig på DDTCs hemsida; http://uscode.house.gov/view.xhtml?req=(title:22 section:2785 edition:prelim) OR (granuleid:USC‐prelim‐title22‐ section2785)&f=treesort&edition=prelim&num=0&jumpTo=true
82
AECA 22 USC 2785
83
“End‐Use Monitoring of Defense Articles and Defense Services Commercial Exports FY 2012”, årsrapport 2012 från DDTC till Kongressen, tillgänglig på utrikesdepartementets hemsida; http://www.pmddtc.state.gov/reports/enduse_reports.html
84
“End‐Use Monitoring of Defense Articles and Defense Services Commercial Exports FY 2012”, sida 2
85
“End‐Use Monitoring of Defense Articles and Defense Services Commercial Exports FY 2012”, sida 3
791
Bilaga 15
21
Ofördelaktiga Blue Lantern fall kan resultera i en rad olika utfall. En licens kan avslås, nekas eller återkallas, eller så kan fallet leda till en uppdatering av DTTCs s.k. bevakningslista (Watch List). Vidare kan efterlevnadssanktioner beslutas i vilka bl.a. straff kan utmätas för brott mot exportkontrollagstiftningen. Exempelvis ledde nio av de ofördelaktiga Blue Lantern fallen under budgetår
86
2012 till att en brottsutredning antingen öppnades eller en pågående utökades.
Vidare ledde nio fall till att exportören avkrävdes mer information. Typen av ofördelaktiga Blue Lantern fall varierar från region till region. I Östasien rörde sig de flesta av fallen om flygplansdelar, men i Nord och Sydamerika rörde sig fallen mer om transaktioner av handeldvapen och ammunition.
87
Trenden är uppåtgående när det gäller startade Blue Lantern
fall och de tre ledande orsakerna till ett ofördelaktigt utfall är; vägran till att medverka i en Blue Lantern kontroll, brist på information, samt att mottagaren anses vara olämplig för att ta emot amerikansk försvarsmateriel.
88
Försvarsdepartementet använder sig av ett system liknande Blue Lantern programmet för sitt Foreign Military Sales Program (FMS). Systemet heter Golden Sentry och är satt att övervaka användningen av den amerikanska försvarsmateriel samt försvarsmaterielrelaterade tjänster som vissa länder fått tillgång till via FMS programmet. Golden Sentry syftar till att minska säkerhetsrisken med försvarsmaterielleverensarna genom att garantera att mottagaren uppfyller såväl exportkontrollen som säkerhetskraven enligt det amerikanska regelverket. En fördjupad översyn krävs för leverans av vissa system och under vissa program.
89
Efterlevnadskontroll (enforcement) under de olika departementen efter exportkontrollreformen Export Enforcement Coordination Center
Efterlevnadskontroll (enforcement) är utspridd över många olika departement och enheter inom den amerikanska administrationen och var innan exportkontrollreformen en verksamhet som inte var koordinerad. De tre olika licensieringsdepartementen; utrikes‐, handels‐ och finansdepartementen har var och en sin egen efterlevnadskontrollfunktion. Tre olika departement – Departementet för hemlandets säkerhet (Department of Homeland Security – DHS), Justitiedepartementet samt Handelsdepartementet kan var och en utföra brottsrättsliga utredningar för de olika exportkontrollförordningarna. Enheten för immigration och tullefterlevnad (Immigration and Customs Enforcement – ICE) under departementet för hemlandets säkerhet samt den federala byrån för efterforskning (Federal Bureau of Investigation – FBI) under justitiedepartementet kan var och en utreda brott under de tre olika
86
Det amerikanska budgetåret löper mellan den 1 oktober till den 30 september.
87
“End‐Use Monitoring of Defense Articles and Defense Services Commercial Exports FY 2012”, sida 4
88
“End‐Use Monitoring of Defense Articles and Defense Services Commercial Exports FY 2012”, sida 5
89
“End Use Monitoring EUM” information från Byrån för försvarsäkerhetssamarbete (Defense Security Cooperation Agency), http://www.dsca.mil/about‐us/end‐use‐monitoring‐eum
792
Bilaga 15
22
regelverken. Handelsdepartementet har sin egen efterlevnadsenhet som genomför brottsutredningar.
90
Den amerikanska tullen (Customs and Border Security – CBP) under departementet för hemlandets säkerhet är den instans som har befogenheter att inspektera utförsel av produkter som faller under de tre olika licensieringsregelverken. Byrån för alkohol, tobak, handeldvapen och sprängmedel (Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives –ATF) under Justitiedepartementet undersöker vissa överträdelser av AECA och ITAR.. Denna samling av olika efterlevnadsenheter med deras överlappande befogenheter identifierades tidigt under exportkontrollreformen som en risk och resursslöseri inom det existerande exportkontrollsystemet. Därför sattes samordning av efterlevnadskontrollen som ett av de fyra huvudmålen för exportkontrollreformen. Den 9 november 2010 etablerade President Obamas exekutivdirektiv 13558 Koordineringscentret för exportefterlevnad (Export Enforcement Coordination Center – E2C2). I mars 2012 öppnades E2C2 och samlar 19 olika federala myndigheter från nio olika departement.
91
Syftet med E2C2 är främst att vara en samordnings‐
och informationsutbytesknutpunkt mellan de olika ansvariga enheterna och verka för att olika fall på ett relativt enkelt sätt kan finna en problemlösning (deconflict). Ett aktuellt fall cirkuleras inom kretsen av myndigheter och de enheter som har information om fallet sammanförs på så sätt. E2C2 har även en rapporteringsfunktion vad gäller efterlevnadsfall. Under sitt första verksamhetsår översåg E2C2 1126 olika fall, av dessa gav 673 ett positivt utfall, dvs en situation där samordningsfunktionen under E2C2 ledde till att mer information kom fram i fallet.
92
4. Hur samarbete mellan USA och Sverige skulle kunna påverkas vid en svensk skärpning av demokratikriteriet (mot bakgrund av införandet av ett demokratikriterium),
Som tidigare har beskrivits använder USA sin vapen‐‐ och försvarsmaterielrelaterade export som ett proaktivt instrument i sin utrikespolitik. Utförsel av försvarsmateriel skall främst stödja allierade och internationella partners, skydda den amerikanska försvarsmaterielindustrins konkurrenskraft och överlevnadsförmåga och därmed även skapa utrymme för att USA kan vidmakthålla en militära överlägsenhet på slagfältet. Utifrån dessa prioriteringar ser USA försvarsmaterielexport inte som något nödvändigt ont utan som ett användbart verktyg, men
90
”Export Control Reform Inititative #6; Enhancing, Coordinating, and Consolidating Export Control Enforcement”, faktablad tillgängligt på exportkontrollreformens hemsida; http://export.gov/%5C/ecr/eg_main_023180.asp
91
“Export Enforcement Coordination Center » presentation vid möte med CITS student grupp den 18 november 2013 gjord av Craig Healy direktör för E2C2
92
Presentation gjord av Craig Healy direktör för E2C2 vid informationsmöte för exportkontrollreformen ”The Path Forward on Export Control Reform” på CSIS i Washington DC den 4 februari 2014; http://csis.org/event/path‐ forward‐export‐control‐reform
793
Bilaga 15
23
exporten måste ske på ett kontrollerat sätt. Den amerikanska exportkontrollpolitiken har en rad mål och kriterier som tidigare har beskrivits. Numera återfinns formuleringar som syftar till respekt för demokrati samt en bedömning av mottagarlandets inställning till demokratisering. Däremot saknas ett explicit demokratikriterium inom USAs lagar, förordningar och riktlinjer. Utförsel kan därför ske till länder som inte har ett demokratiskt statsstyre om exporten anses vara nödvändig av andra skäl. Den amerikanska administrationen har dock kritiserats för sådana exportbeslut till stater som har ett odemokratiskt styre.
Hur skulle då USA ställa sig till införandet av ett skärpt demokratikriterium i svensk lagstifting? En första observation ger vid handen att detta är avhängigt av formuleringen av detta kriterium. Hur kommer exempelvis demokrati att definieras? Blir det ett kriterium som påverkar samarbetet mellan amerikanska och svenska försvarsmaterielföretag? Vad händer om en svensktillverkad komponent inte får re‐exporteras som del av en amerikansktillverkad slutprodukt till ett stat som inte har ett demokratiskt statsskick? Eller påverkas re‐exporten av en amerikansk komponent i en svensk slutprodukt som inte kan skickas till en stat som inte har ett demokratiskt statsskick? Hur detta skulle påverka amerikanska företags syn på samarbete med försvarsindustri verksam i Sverige är en viktig fråga.
I det fall där den amerikanska komponenten ingår i en svensk slutprodukt är komponenten redan omgärdad av USAs exportkontrollpolitik med dess extra‐territoriella räckvidd redan vid utförseln till Sverige och även senare. Det svenska företaget kan inte skicka slutprodukten vidare till tredje part utan en amerikansk licens om komponenten är klassificerad som ITAR och för vissa värdenivåer om produkten är klassificerad som EAR. Om svenska myndigheter i det här fallet skulle tillämpa ett demokratikriterium på utförseln är det rimligt att anta att USA inte skulle ha några problem med detta då de amerikanska re‐exportlicenskraven kvarstår.
Om produkten däremot är en svensktillverkad komponent i en amerikansktillverkad slutprodukt som ämnas att skickas till en stat som inte har ett demokratiskt statsskick kan följande tänkbara scenario vara möjligt. Nekar svenska myndigheter en re‐export till en stat som inte har ett demokratiskt statsskick kan det amerikanska företaget eventuellt välja en produkt som inte har den restriktionen. Det svenska systemet skulle därigenom skapa sin egen Se igenom regel. I denna hypotetiska situation skulle den svenska produkten kunna väljas bort, men det är svårt att avgöra hur sannolikt ett sådant scenario skulle vara. Exempelvis skulle den svenska synen på lagstiftningens räckvidd och inställningen till extraterritorialitet behöva en översyn. En annan avgörande faktor skulle vara tillgången på lämpliga ersättningsprodukter.
Ovannämda scenaria är fokuserade på komponenter i en re‐exportsituation. En annan fråga är hur USA skulle ställa sig till ett svenskt demokratikriterium i de fall att utförseln inte har med
794
Bilaga 15
24
USA att göra på ett tekniskt plan? Sverige är en viktig bilateral partner på många områden och de två länderna har samarbetat för att främja exportkontrollprinciper på ett internationellt plan. Skulle detta samarbete påverkas ifall Sverige inför ett demokratikriterium som innebär att mottagarland måste vara en demokrati? USA är sällan öppet kritiskt mot partnerländer och allierades vapenleverens‐ och exportkontrollpolitik om inte mottagarlandet i fråga anses vara olämpligt i amerikanska ögon. Ett välkänt exempel kan hämtas från 2004 när starkt amerikanskt motstånd bidrog till att den Europeiska Unionen avstod från att häva sitt vapenembargo mot Kina.
93
De länder och slutanvändare som anses olämpliga enligt amerikanska mått mätt är inte
direkt länkat till närvaron av demokrati, men bristen på demokrati kan vara, och eventuellt kommer vara en alltmer uttalad faktor i amerikanska licensbeslut. Vad som är avgörande är inte ett demokratikriterium i sig, utan USAs inställning till landet i fråga. USA har valt, trots stark kritik, att bevilja vapenleverenser till stater som inte kan betraktas som demokratier
94
, om
Sverige skulle neka en leverans till ett sådant land av en unik produkt som skulle vara avgörande för det landets säkerhet och i förlängningen amerikanska säkerhetsrelaterade intressen skulle det kunna vara möjligt att USA agerar.
5. Huruvida amerikansk exportkontroll har särskilda kriterier avseende export till icke‐demokratiska stater, vilka olika typer av påföljder som kan påföras företag och/eller personer som begår brott mot såväl försvarsmateriel‐ som PDA‐ lagstiftningen,
Som framgår ovan har USA sedan den 15 januari 2014 nya formuleringar angående demokrati i sina exportkontrollriktlinjer för försvarsmaterielutförsel. Bland annat ingår stöd till demokratiskt statsstyre... som ett av målen för den amerikanska försvarsmaterielshandeln.
95
En
liknande formulering om demokratiskt statsstyre fanns även under målen i de föregående riktlinjerna från 1995.
96
En nyhet i de nya riktlinjerna är dock att mottagarlandets inställning till
demokratisering (democratization) tas i beaktande enligt det åttonde kriteriet för utförselbedömning.
97
Vad detta innebär, eller hur det nya demokratikriteriet kommer att
93
Dr. Frans Paul van det Putten, Research Fellow. Asia Studies/Security and Conflict Programme, Clingendael Institute of International Relations, Haag, Nederländerna, ” The EU Arms Embargo, Taiwan, and Security Interdependence between China, Europe and the United States” (China and the World, special utgåva av The
Indian Journal of Asian Affairs,) Juli 2007
94
Julia Simon ”Egypt May Not Need fighter Jets, But The U.S. Keeps Sending Them Anyway”, National Public Radio – NPR, August 8, 2013, tillgänglig på NPRs hemsida; http://www.npr.org/blogs/money/2013/08/08/209878158/egypt‐may‐not‐need‐fighter‐jets‐but‐u‐s‐keeps‐ sending‐them‐anyway
95
PPD 27, Mål 9
96
PDD‐NSC 34 Mål 4,
97
PPD 27, Mål 9 samt Kriterium 8
795
Bilaga 15
25
appliceras är ännu för tidigt att avgöra. Det är dock klart att även handelsdepartementet kommer att tillämpa den nya policyn för licensbedömningar av den nya 600‐serien.
Riktlinjernas lansering sammanfaller med en rad olika faktorer. Den pågående exportkontrollreformen har troligtvis haft en inverkan. En annan faktor kan vara de vapenaffärer som den amerikanska administrationen under senare tid har kritiserats för både internationellt och på hemmaplan, exempelvis för leverenser till ickedemokratiska länder såsom Yemen
98
och Egypten efter det att President Morsi avsattes 2013.
99
Denna typ av export
har ofta beskrivits som nödvändig för bekämpandet av terrorism, eller för andra säkerhetspolitiska skäl, men kritiken har kvarstått. En annan bidragande orsak till de nya riktlinjerna är USAs undertecknande av FNs nya Vapenhandelsfördrag den 25 september 2013.
100
Många delar av riktlinjerna är i mångt och mycket snarlika texten i
Vapenhandelsfördraget. Det är i dagsläget mycket osannolikt att den amerikanska kongressen skulle godkänna det nya Vapenhandelsfördraget helt av inrikespolitiska skäl. Det är därför mer troligt att Obama administrationen införlivar syftet med fördraget på ett annat sätt.
De nya riktlinjerna har dock inte några särskilda kriterier vad gäller handel med icke‐ demokratiska länder. En del kriterier anger att bedömningen måste ta mottagarlandets agerande i beaktning vad gäller exempelvis mänskliga rättigheter. Samtidigt finns det andra kriterier som understryker behovet att värna om amerikanska säkerhetspolitiska intressen. Leverenser till exempelvis en stat med brister på demokratiområdet kan därför godkännas om leverensen syftar till att stärka exempelvis landets insatser gentemot terrorism. Denna trend kulminerade under åren strax efter terroristattackerna den 11 september 2001.
101
På senare år
har denna trend fått nytt liv genom leverenser till stater som för närvarande befinner sig i
98
”Arms Trade to Middle East and North Africa shows failures of export control”, Amnesty International, 19 February 2011, tillgänglig på Amnesty International´s hemsida; http://www.amnesty.org/en/news‐and‐ updates/report/arms‐trade‐middle‐east‐and‐north‐africa‐shows‐failure‐export‐controls‐2011‐1
99
Julia Simon ”Egypt May Not Need fighter Jets, But The U.S. Keeps Sending Them Anyway”, National Public Radio – NPR, August 8, 2013, tillgänglig på NPRs hemsida; http://www.npr.org/blogs/money/2013/08/08/209878158/egypt‐may‐not‐need‐fighter‐jets‐but‐u‐s‐keeps‐ sending‐them‐anyway
100
John Kerry, Secretary of State, “Remarks at the Arms Trade Treaty Signing Ceremony”, FN, 25 september 2013, tillgänglig på amerikanska UDs hemsida; http://www.state.gov/secretary/remarks/2013/09/214717.htm
101
Eric Lipton, ”With White House Push, U.S. Arms Sales Jump”, The New York Times 13 september 2008, tillgänglig på; http://www.nytimes.com/2008/09/14/washington/14arms.html?pagewanted=all
796
Bilaga 15
26
konfliktsituation, exempelvis helikopterleverenser till Irak
102
eller planerna på att leverera
vapen till vissa syriska rebellgrupper.
103
Överträdelser och straff
En överträdelse mot exportkontrollagstiftningen kan få såväl civilrättsliga som straffrättsliga påföljder som dessutom kan kombineras. Innan 2010 hade de två primärregelverken olika påföljdsnivåer och en överträdelse relaterad till PDA kunde ibland få en strängare påföljd än vad en överträdelse mot AECA och ITAR.
104
I juli 2010 antogs den nya Lagen för vidsträckta Iran
sanktioner, ansvarsskyldighet och avyttring (Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Disvestment Act – CISADA) som innefattade en synkronisering av de straffrättsliga påföljderna till upp till en miljon i böter och/eller upp till 20 år i fängelse.
105
. Överträdelser mot AECA och ITAR kan även resultera i civilrättsliga böter på upp till en halv miljon dollar per överträdelse samt att exportören åläggs förbud mot att exportera försvarsmateriel och försvarsmaterielrelaterade tjänster, samt att produkterna beslagtas. Överträdelse mot exportkontrollagstiftningen för produkter med dubbla användningsområden kan även resultera i civila böter på upp till en kvarts miljon dollar per överträdelse och ett fråntagande av exportprivilegiet. Enligt de straffrättsliga påföljder under regelverken som kontrollerar kärnrelaterad export kan en individ få mellan 12 år till livstid i fängelse samt böter på upp till en kvarts miljon dollar. Ett företag under samma regelverk kan bötläggas med upp till en halv miljon dollar. Civilrättsliga påföljder ger en bötessumma på 100 000 dollar per överträdelse
106
Varje år presenteras även en rapport över brottsrättsliga fall av vilken en del representerar exportkontrollöverträdelser.
107
102
Kristina Wong, ”Hold on attack helicopters to Iraq will be lifted soon, Senate aide says”, The Hill, 24 januari 2014, tillgänglig på; http://thehill.com/blogs/defcon‐hill/policy‐strategy/196367‐hold‐on‐attack‐helicopters‐for‐ iraq‐will‐be‐lifted‐soon
103
Carlo
Muñoz
, “White House waives arms export rules for Syrian rebels”, The Hill 13 september 2013, tillgänglig
på; http://thehill.com/blogs/defcon‐hill/policy‐and‐strategy/322537‐white‐house‐waives‐arms‐export‐rules‐for‐ syrian‐rebels‐
104
Faktablad #6 från Exportkontrollreformen ”Export Control Initiative #6;Enhancing, Coordinating and Consolidating Export Control Enforcement”
105
Lagen för vidsträckta Iran sanktioner, ansvarsskyldighet och avyttring (Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Disvestment Act – CISADA, Offentlig Lag (Public Law 111‐195)Section 107 antagen den 1 juli 2010, tillgänglig på finansdepartementets hemsida;
http://www.treasury.gov/resource-
center/sanctions/Documents/hr2194.pdf
.
106
Ian Fergusson och Paul Kerr, Kongressens försknings enhet (Congressional Research Service – CRS), ”The U.S. Export Control System and the President´s Reform Initiative”, appendix A “Basic Export Control
Characteristics
”,
sida 31‐34, tillgänglig på FAS hemsida;
http://www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41916.pdf
107
“ Summary of major U.S. Export Enforcement, Economic Espionage, Trade Secret and Embargo‐Related Criminal Cases (January 2008 to the present: updated November 20, 2013)”, utgiven den 20 november 2013, tillgänglig på utrikesdepartementets hemsida:
https://www.pmddtc.state.gov/compliance/documents/OngoingExportCaseFactSheet112013.pdf
.
797
Bilaga 15
27
6.
Redovisa transparensen och öppenheten i exportkontrollsystemet avseende
försvarsmateriel (dels gentemot kongressen och senaten, dels gentemot allmänheten) avseende beslut, statistik mm redovisas.
Amerikanska utrikesdepartementet samt handelsdepartmentet är enligt sina respektive regelverk ålagda att notifiera exportkontrollrelaterad statistik (licenser, överträdelser samt påföljder) till Kongressen.
108
Innehållet i rapporterna skiljer sig åt eftersom de grundar sig på
olika juridiska mandat.
109
Utrikesdepartementet är bland annat skyldigt att meddela
Kongressen avseende utförsel enligt DCS vad gäller: överenskommelser som involverar utländsk produktion av signifikant militär utrustning, exportlicenser för handeldvapen som övergår en värdegräns på en miljon dollar eller mer, föreslagen export av större försvarsmaterielsystem när den specifika exporten övergår 14 miljoner eller 25 miljoner för NATO‐länder, Australien, Japan och Nya Zealand. Annan typ av föreslagen export måste notifieras om värdet övergår 50 miljoner dollar eller 100 miljoner dollar för utförsel till NATO länder, Australien, Japan och Nya Zealand.
110
Exportören är själv skyldig att meddela utrikesdepartementet när
rapporteringsnivån nås. Värdenivå och mottagarland påverkar hur snabbt Kongressen måste notifieras. Avtalen för försvarshandelssamarbete mellan USA och Kanada, Australien och Storbritannien har olika rapporteringskrav. Exempelvis är vissa kategorier som ammunition undantagna rapportering vid utförsel till Kanada.
111
Handelsdepartementet är skyldigt att meddela Kongressen i de fall när den föreslagna exporten är på väg till en så kallad statssponsor av terrorism eller om exportvaran kan bidra substantiellt till den militära kapaciteten av en stat som regelbundet har stött internationell terrorism.
112
Nyligen har handelsdepartementet anammat en ny regel som innebär att Kongressen skall notifieras om nära förestående export av varor på den så kallade 600 serien, inklusive dem som faller under STA, vid samma värdenivåer som utrikesdepartementet är skyldiga att göra en notifiering vid.
113
Vidare måste utrikesdepartementet meddela Kongressen om de fall av brott
mot exportkontrollregelverket som överskrider en viss värdenivå. Handelsdepartementet å andra sidan måste rapportera om brott mot sin del av exportkontrollregelverket som resulterar
108
AECA 22 U.S.C.§ 2776, ITAR C.F.R.§ 126 samt EAA 50 U.S.C.
109
United States Government Accountability Office, “Export Controls: Compliance and Enforcement Activities and
Congressional Notification Requirements under Country‐Based License Exemptions – GAO‐13‐119R”, rapport från
Kontoret för statlig ansvarsskyldighet den 16 november 2013, tillgänglig på ; http://www.gao.gov/products/GAO‐ 13‐119R
110
“Congressional Notification” information tillgänglig på utrikesdepartementets hemsida; http://pmddtc.state.gov/reports/intro_congnotify.html
111
GAO‐13‐119R, sida 18‐19
112
GAO‐13‐119 R sida 4
113
GAO‐13‐119R, sida 18
798
Bilaga 15
28
i administrativa eller kriminella påföljder.
114
Utförsel av försvarsmateriel och
försvarsmaterielrelaterade tjänster skall enligt DCS även rapporteras på en årlig basis enligt sektion 655 under Lagen om assistans till utlandet (FAA). Dessa rapporter kallas Sektion‐655 i dagligt tal och innefattar den militära assistans som ges till utlandet under ett år. Statistiken här ges på aggregerad värdebasis där även kvantiteten av den utförda försvarsmaterielen anges.
115
Försvarsdepartementets byrå för säkerhetssamarbete (Defense Security Cooperation Agency ‐ DSCA) svarar för rapporteringen av utförsel av försvarsmateriel och försvarsmaterielrelaterade tjänster som sker under FMS. DSCA publicerar årligen den historiska faktabok (Historical Facts Book) samt Budgetårsserien med data över de licenser som har givits och den utförsel som har ägt rum. Datan ges även här på en värdebasis och går inte in i detalj på vad för typ av produkter som skickats.
116
DSCA rapporterar dessutom annan typ av relaterad data
117
som exempelvis
Notifikationsindexet för vapenförsäljning (Arms Sales Notifications Index)
118
som anger data
över sådana tilltänkta leverenser som måste notifieras till Kongressen samt Databasen för överskottsförsvarsmateriel (Excess Defense Articles) över sådan utförsel som är förknippad med militär assistans och donationer.
119
Det finns däremot viss försäljning under FMS som inte
rapporteras öppet, men som kan begäras genom Lagen om tillgång till information (Freedom of Information Act).
120
Fram till maj 2012 utgav försvarsdepartementet även den så kallade
Sektion 1231 rapporten under Lagen om försvarslicencer enligt budgetår 2007 (John Warner National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2007) som täckte utförsel av större amerikansktillverkade system under både FMS och DCS om det samlade värdet övergick 2 miljoner dollar. Rapporten var relativt detaljerad och deskriptiv, men rapporteringen upphörde i maj 2012 i och med att det grundläggande lagkravet hade återkallats.
121
En årlig rapport över
exporten av handeldvapen sammanställs även av Justitiedepartementets byrå för alkohol, tobak, handeldvapen och sprängmedel (Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives –
114
GAO‐13‐119 R sida 20
115
“Section 655 Annual Military Assistance Report” information tillgänglig på utrikesdepartementets hemsida:http://pmddtc.state.gov/reports/655_intro.html
116
DSCA Historical Facts Book and Fiscal Year Series”, information tillgänglig på DCSAs hemsida:
117
“Publications”, information tillgänglig på DSCAs hemsida:www.dsca.mil/resources/publications
118
“Major Arms Sales”, information tillgänglig på DSCAs hemsida:www.dsca.mil/major‐arms‐sales
119
“Excess Defense Articles”, information tillgänglig på DSCAs hemsida:www.dsca.mil/programs/eda
120
“United States of America National Reports”, information tillgänglig på SIPRIs hemsida:http://www.sipri.org/research/armaments/transfers/transparency/national_reports/united_states
121
“Section 1231 report” 17 maj 2012, rapporten är tillgänglig på SIPRIs hemsida: http://www.sipri.org/research/armaments/transfers/transparency/national_reports/united_states
799
Bilaga 15
29
ATF).
122
Även den Statistiska centralbyrån (Census Bureau) har sammanställt data över
vapentransporter likväl som amerikanska tullen.
123
Vidare sammanställer Kongressens forskningsenhet (Congressional Research Service ‐ CRS) sedan 2004 sin egen årliga rapport över USAs vapenleverenser samt ad hoc rapporter över relevanta ämnen. Den årliga så kallade Grimmet‐rapporten ger bakgrundsdata till amerikanska vapenhandelsöverenskommelser samt leverenser till större inköpare. CRS publicerar inte sina egna rapporter utan på uppmaning av beställaren, istället finns dessa rapporter tillgängliga på exempelvis SIPRIs och Federationen för amerikanska forskare (Federation of American Scientists – FAS) hemsidor.
124
Förutom en omfattande statlig rapporteringsmekanism vad gäller
utförsel av försvarsmateriel och försvarsmaterielrelaterade produkter och tjänster har både handelsdepartementet samt utrikesdepartementet en omfattande informationsverksamhet gentemot industrin främst. Exempelvis är handelsdepartementets årliga uppdateringskonferens i Washington DC, samt lokala seminarier mycket populära.
125
Övriga departement som är
involverade i exportkontrollverksamheten har viss information om sin verksamhet tillgänglig på sina hemsidor. Representanter från alla departement deltar även regelbundet i offentliga seminarier, konferenser och andra former av informationsevenemang. Obamaadministrationen har även under de senaste fyra åren regelbundet informerat Kongressen om exportkontrollreformens utveckling.
126
Reaktioner på rapportering från Kongressen och det civila samhället
Floran av olika rapporter över den amerikanska vapenexporten är som synes omfattande, men kan ibland vara svår att botanisera bland. Datan som publiceras är till viss del ofullständig, exempelvis är vissa rapporter endast en sammanställning av sådana rapporter som inte är offentliga. Vidare ger rapporteringen av det samlade värdet på licenser eller export ingen fingervisning av vad exakt har skickats. Utan bättre detaljrikedom säger den omfattande informationen som ges väldigt lite om vad som egentligen sker. Delar av den kritik som riktas mot rapporteringen av USAs försvarsmaterielexport hävdar att det är svårt att avgöra vad som
122
”Annual Firearms Manufacturers and Export Report”, information tillgänglig på Justitiedepartementets byrå för alkohol, tobak, handeldvapen och sprängmedel: http://www.atf.gov/statistics/index.html
123
“U.S. Arms Transfers; Government Data”, information tillgänglig på Federationen för amerikanska forskare: http://www.fas.org/programs/ssp/asmp/factsandfigures/government_data_index.html
124
“The United States of America National Reports”, information tillgänglig på SIPRIs hemsida, samt “U.S. Arms Transfers; Government Data”, information tillgänglig på Federationen för amerikanska forskare: http://www.fas.org/programs/ssp/asmp/factsandfigures/government_data_index.html
125
“Seminars”, information tillgänglig på handelsdepartementets hemsida: http://www.bis.doc.gov/
126
“Factsheet # 7 Export Control Reform Initiative Factsheet #7: Improving the Process for Notifying Congress about Moving Defense Articles from the U.S. Munitions List to the Commerce Control List” tillgänglig på hemsidan för exportkontrollreformen: http://export.gov/%5C/ecr/eg_main_023180.asp#P110_4986
800
Bilaga 15
30
egentligen förs ut och när. En del information kan endast fås genom en förfrågan under lagen om frihet till information och är därför inte allmänt tillgänglig. Ett exempel på en den kritik som framförts finns i en rapport som Federationen för amerikanska forskare (Federation of American Scientists – FAS) lanserade 2010. I denna rapport illustrerades den ibland förvirrande process som allmänhet, akademiker samt även Kongressen måste gå igenom för att skapa sig en fullständig bild av den amerikanska försvarsmaterielexporten. Rapporten gav även åtta rekommendationer till hur transparensen skulle kunna stärkas, exempelvis genom en sammanställning av alla rapporter till en, mer detaljer om produktkatergorier samt en förbättring av den kongressionella notifieringsprocessen.
127
Till dags dato har
exportkontrollreforminitiativet lanserat väldigt få förslag som skulle påverka rapporteringskraven.
Kongressen har i sin övervakande funktion även rätt att blockera en vapenleverans, eller del av en vapenleverens, som föreslås av administrationen och Kongressen utnyttjar även ibland denna möjlighet. Exempelvis har president Obama kritiserats för de vapenleverenser som har gjorts till Sydsudan sedan landets självständighet 2011. Under 2012 godkände utrikesdepartementet försvarsmaterielrelaterade leverenser för 9 miljoner till landet .
128
Kongressen har även vägrat godkänna leveransen av attackhelikoptrar till Irak.
129
Dessa två fall
är endast exempel på en pågående dialog, eller ibland diskussion mellan administrationen och Kongressen vad gäller försvarsmaterielexporten. Kongressens inställning till de olika rapporter som ges om utförsel och licensiering kan ibland vara svår att utskönja. De politiska skiljelinjerna mellan de olika partierna påverkar till viss del synen. Vidare har även en rad särintressen relativt stor genomslagskraft. Här kan t.ex. nämnas det starka motstånd från vapenlobbyn som finns att USA ska ratificera FN:s Vapenhandelsfördrag.
130
Exempelvis röstade båda husen inom
Kongressen i januari 2014 fram en överenskommelse som förhindrar finansiering av en amerikansk implementering av fördraget trots att USA ännu inte har ratificerat dokumentet.
131
127
Matt Schroeder, (fd) Manager, Arms Sales Monitoring Project vid Federationen för amerikanska forskare, ”Eight Recommendations for Improving Transparency in US Arms Transfers”, (Federation of American Scientists Issue Brief ) 8 januari 2010, tillgänglig på FAS hemsida:
http://www.fas.org/programs/ssp/asmp/publications/ASMP_Publications_2010/transparency_in_US_arms_expor ts.pdf
.
128
Julian Pecquet, The Hill, “US arms exports come under fire in South Sudan”, tillgänglig på: http://thehill.com/blogs/global‐affairs/africa/194980‐us‐arms‐exports‐come‐under‐fire‐in‐south‐ sudan#ixzz2q0a4Obea
129
Yochi Dreazen, John Hudson, “Obama Admin Blasts Senators for Blocking Iraq Arms Sales”, The Cable, Foreign Policy Magazine, 7 januari 2014: http://thecable.foreignpolicy.com/posts/2014/01/07/obama_admin_blasts_senators_for_blocking_iraq_arms_sal es
130
Kira Zalan, “NRA Takes Aim at the Weapons Treaty”, US News den 9 juli 2012, tillgänglig på http://www.usnews.com/news/articles/2012/07/09/nra‐takes‐aim‐at‐weapons‐treaty
131
Eric Wasson, “$1T omnibus spending bill unveiled”, The Hill den 13 januari, 2014, tillgänglig på :http://thehill.com/blogs/on‐the‐money/budget/195318‐lawmakers‐unveil‐1t‐omnibus‐spending‐bill, samt
801
Bilaga 15
31
USAs försvarsmaterielexport är inte en stor fråga för det civila samhället i den allmänna debatten, men de som följer frågan är desto mer aktiva. De organisationer och individer som förespråkar en restriktiv exportkontrollpolitik bevakar exempelvis specifika leverenser som kan anses olämpliga.
132
Vidare har det på senare år riktats kritik mot eventuella framtida
konsekvenser för exportkontrollreformen. En del fruktar att reformen skall leda till en liberalisering av försvarsmaterielexporten, andra att transparensen skall påverkas.
133
Förbättrad
transparens är en av de viktigaste frågorna för många inom det civila samhället. Hittills har inte inga större förändringar inom rapporteringskraven gått igenom trots det omfattande reformarbetet och det är oklart om frågan är prioriterad för den nuvarande administrationen.
134
FAS rapport från 2010 sammanfattade redan då vad många länge har
efterlyst inom transparensområdet – kanske inte mer information, men bättre.
Avslutning och slutsatser.
USA använder sin försvarsmaterielexport på ett proaktivt sätt och som ett instrument för att främja sin utrikespolitik som sådan. Istället för att se export som ett nödvändigt ont är den amerikanska exportpolitiken ett medel för att understödja partnerskap med vänligt sinnade länder och allierade. Exporten ska emellertid ske under kontroll ochdet amerikanska exportkontrollsystemet för försvarsmateriel är omfattande. Representanter för såväl statsförvaltning som media och forskare har vid upprepade tillfällen hyllat det amerikanska systemet och hävdat att det är en internationell guldstandard. Samtidigt har alltmer kritiska röster påpekat att systemet är föråldrat och i behov av reform. Sanningen ligger någonstans emellan dessa två perspektiv. Exportkontrollsystem kan som sådana aldrig byggas klart. Det finns inget perfekt system, istället måste ett kontrollsystem alltid uppdateras och förändras för att vara relevant, flexibelt och i fas med den teknologiska utvecklingen. Den process som President Obamas initiativ inledde på hösten 2009 kan därför ses som ett naturligt steg.
Jefferson Morley, “Arms Trade Treaty Prompts sharp Debate”, Arms Control Today, December 2013, tillgänglig på Föreningen för vapen kontroll (Arms Control Association): http://www.armscontrol.org/act/2013_12/Arms‐Trade‐ Treaty‐Prompts‐Sharp‐Debate
132
“U.S. Weapons to Israel”,kampanj information från den Amerikanska gruppen för ett slut av den israeliska ockupationen (End the Occupation – US Campaign to end the Israeli Occupation), tillgänglig på:
http://endtheoccupation.org/section.php?id=451
, eller Colby Goodman ”Neighbors in Arms – How U.S. Guns are
turning Central America into one of the most dangerous places in the world”, Argument in Foreign Policy den 3 maj, 2013, tillgänglig på: http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/05/03/neighbors_in_arms_us_central_american_weapons?wp_login _redirect=0.
133
William D. Hartung, “Risks of Loosening Arms Export Controls Far Outweighs the Benefits”, rapport sammanfattning av rapport utgiven av Centret för internationell policy (Center for International Policy) med stöd av Fonden för ett öppet samhälle (Open Society Foundation)
134
Cora Currier, “Obama Administration Helped Kill Transparency Push on Military Aid”, ProPublica 17 september 2013, tillgänglig på: http://www.propublica.org/article/obama‐administration‐pushed‐to‐keep‐military‐aid‐out‐of‐ transparency‐effort
802
Bilaga 15
32
Reformarbetet som startade 2010 har satt en rad ambitiösa mål, frågan är om alla mål kan uppnås och inom vilken tidsram. En annan fråga är om de reformer som nu görs skyddar den verkligt känsliga teknologin samtidigt som den produkter som anses vara av mindre militärt värde görs mer tillgängliga för en kommersiell marknad. Det finns forfarande kritiska röster, exempelvis i Kongressen som hävdar att det gamla systemet är bra som det är och motsätter sig varje form av förändring. Försök att uppdatera exempelvis EEA och EAR har tidigare brutit samman på en kongressionell nivå. Vad som skiljer tidigare försök mot detta initiativ är att reformen täcker många olika led. De tillämpande myndigheterna samverkar på ett helt nytt sätt och med en helt ny samarbetsanda. De reformer såsom listöversynen, etableringen av ett koordinerat center for efterlevnadskontroll samt harmoniseringen av straffsatser samt IT plattformar har redan börjat få genomslagskraft och reaktionerna är i allmänhet positiva. Det som trots allt saknas är en amerikansk röst för exportkontrollreform på ett internationellt plan samt en reformerad syn på notifierings‐ och rapporteringskraven på hemmaplan.
USAs exportkontrollsystem är statt i förändring och det är trots fyra års arbete fortfarande svårt att se huruvida reformen kommer att gå i hamn. Ett är dock säkert att den amerikanska grundsynen på export av försvarsmateriel som en nödvändighet kvarstår trots de nya riktlinjernas strävan efter en tillsynes mer restriktiv utförselpolitik. Mottagarlandets inställning till demokrati har lyfts fram i riktlinjernas kriterier, men export är fortfarande möjlig även till de länder som inte har ett demokratiskt statsskick. Det är hur USA ser på mottagarlandet utifrån utrikes‐ och säkerhetspolitiska aspekter som kommer att avgöra huruvida export sker eller ej. Det bör även hållas i åtanke att varje utförsel ska bedömas genom en avvägning av 13 olika kriterier, där mottagarlandets inställning till demokratisering endast är ett av dessa. USA kommer därför med all sannolikhet att fortsätta med leverenser till stater som kan bedömas som olämpliga utifrån ett demokratiperspektiv, men som på samma gång anses som essentiella från ett säkerhetsperspektiv. Hur USA kommer att agera vid en svensk skärpning av demokratikriteriet är i dagsläget svårt att utskönja. USA har under lång tid verkat för starka exportkontrollmekanismer världen över och i den mån den svenska skärpningen medför starkare kontroll av försvarsmaterielexporten kommer denna sannolikt att politiskt välkomnas av USA. En svårare fråga att besvara är hur en svensk skärpning gentemot icke‐demokratiska stater kommer att påverka det tekniska samarbetet mellan amerikanska och svenska försvarsmaterielföretag.
803
Bilaga 15
33
Bilaga 1 Licensflöde135
135 Författaren vill tacka Brian M. Starks, University of Georgia för hans hjälp med utformningen av denna modell
804
Bilaga 15
34
Bilaga 2. Förkortningar och akronymer
Lagar, förordningar och direktiv
Foreign Assistance Act (FAA) ‐ Lagen om assistans till utlandet
Arms Export Control Act (AECA) ‐ Lagen om vapenexportkontroll
International Traffic in Arms Regulation (ITAR) ‐ Förordningen om internationell handel med vapen
United States Munitions List (USML) Exportkontrollistan för försvarsmateriel
Executive Order 11958 ‐ Exekutivorder 11958
Presidential Decision Directive (PDD 34) ‐ Presidentiellt beslutsdirektiv 34
National Security Presidential Directive (NSPD 55 and 56) Presidentens nationell säkerhetsdirektiv nummer 55 och 56
Presidential Study Directive (PSD) 8 – Presidentutvärderingsdirektiv nummer 8
Presidential Policy Directive – PPD 27 Conventional Arms Transfer Policy (CAT) ‐ Presidentiellt policydirektiv 27 Riktlinjer för transfereringar av konventionella vapen
Export Administration Act (EAA) ‐ Lagen om exportadministration
Export Administration Regulations (EAR) ‐ Förordningen om exportadministration
Commerce Control List (CCL) ‐ Handelsdepartementets exportkontrollista
Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Disvestment Act (CISADA) ‐ Lagen för vidsträckta Iran sanktioner, ansvarsskyldighet och avyttring
Freedom of Information Act ‐ Lagen om tillgång till information
John Warner National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2007 ‐ Lagen om försvarslicenser enligt budgetår 2007 (
Arms Trade Treaty (ATT) ‐ FNs internationella vapenhandelsfördrag
Coordination Committee for Export Control (CoCom) ‐ Koordinationskommitten för multilateral exportkontroll
Institutioner
805
Bilaga 15
35
Department of State Bureau of Political‐Military Affairs Directorate of Defense Trade Controls ( DDTC) ‐ Utrikesdepartementets direktorat för kontroll av försvarsmaterielhandel under byrån för politisk‐militära frågor
Department of Commerce Bureau for Industry and Security (DOC BIS) Handelsdepartementets byrå för industri och säkerhet
Department of Homeland Security, Customs and Border Protection (CBP) – Departementet för hemlandets säkerhet enheten för tull och gränsförsvar
Department of Defense Defense Security Cooperation Agency (DSCA) ‐ Försvarsdepartementets byrå för säkerhetssamarbete
Nuclear Regulatory Commission (NRC) ‐ Kärnkommissionen
Department of Energy National Nuclear Security Administration (DOE NNSA) Energidepartementets nationella kärnsäkerhetsadministrationen
Treasure Department Office for Foreign Asset Control (OFAC) ‐ Finansdepartementet Kontoret för kontroll av utländska tillgångar
Department of Homeland Security Immigration and Customs Enforcement (ICE) Departementet för hemlandets säkerhet enhet för immigration och tullefterlevnad
Federal Bureau of Investigation (FBI) ‐ Federala byrån för efterforskning
Department of Justice Bureau of Alcohol, Tobacco, Firearms and Explosives (ATF) ‐ Justitiedepartementets byrå för alkohol, tobak, handeldvapen och sprängmedel US Agency for International Development (USAID)‐ Byrån för internationell utveckling
Census Bureau ‐ Statistiska centralbyrån
Congressional Research Service (CRS) ‐ Kongressens forskningsenhet
Federation of American Scientists (FAS) ‐ Federationen för amerikanska forskare
National Academies of Sciences (NAS) ‐ Nationella Vetenskapsakademin
Export Enforcement Coordination Center (E2C2) ‐ Koordinerade centret för exportkontrollsefterlevnad
Terminologi
Commodity Jurisdiction ‐ Produktjurisdiktion Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (SDN)‐ OFACs speciella lista för designerade medborgare och blockerade personer See through ‐ Se igenom regeln Export Control Classification Number (ECCN) Exportkontrollklassificeringsnummer
806
Bilaga 15
36
Defense Trade Cooperation Treaty ‐ Avtal om försvarshandelssamarbete Arms Sales Notifications Index ‐ Notifikationsindexet för vapenförsäljning Excess Defense Articles Database ‐ Databasen för överskottsförsvarsmateriel MANPADS (ManPortable Air Defence Systems) Strategic Trade Authorization (STA) – speciellt licensundantag No License Required – NLR ‐ Exporteras utan licens Validated End‐User – VEU bekräftade användare
Försvarsassistansprogram
Foreign Military Sales (FMS) ‐ Försäljning av försvarsmateriel till utlandet Letter of Offer and Acceptance (LOA) ‐ Erbjudande och acceptansbrev Foreign Military Construction Services (FMCS) ‐ Militära byggtjänster i utlandet Foreign Military Financing Program (FMFP) ‐ Program för militär finansiering i utlandet Leases ‐ Uthyrning Military Assistance Program (MAP) Program för militär assistans International Military Education and Training (IMET) ‐ Internationell utbildning och träning av militär Drawdowns ‐ Neddragningar Economic Support Fund (ESF) ‐ Finansiellt stöd Peacekeeping Operations ‐ Fredsbevarande operationer Global Peace Operation Inititative (GPOI) ‐ Initiativet för globala fredsinsatser International Narcotics Control and Law Enforcement (INCLE) ‐ Internationell kontroll och brottsbekämpning av narkotika Nonproliferation, Antiterrorism, Demining and Related Programs (NADR) ‐ Ickespridning, antiterrorism, minröjning, och relaterade program Direct Commercial Sales (DCS) ‐ Direkt kommersiell försäljning av försvarsmateriel Excess Defense Articles ‐ Överskott av försvarsmateriel Third Country Transfers ‐ Överföringar till tredje land
807
Bilaga 16
“Swedish Arms Export Control Regulations Impact Assessment
Study”
Prepared for:
The Swedish Governmental Committee for Arms Export Control Review,
Swedish Ministry for Foreign Affairs
Date: 24/09/2014
808
Bilaga 16
1
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
“Swedish Arms Export Control Regulations Impact Assessment Study”
Table of Contents
	
Introduction ........................................................................................................................... 3
Executive Overview ................................................................................................................ 4
Summary of Findings ............................................................................................... 4
Global Defence ........................................................................................................... 5
Regional Trends .......................................................................................................... 5
Systems Trends ........................................................................................................... 5
Country Regime Type Trends ...................................................................................... 6
Industrial Trends ......................................................................................................... 7
Key Conclusions and Takeaways .............................................................................. 9
Recommendations ................................................................................................ 10
809
Bilaga 16
2
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
810
Bilaga 16
3
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
Introduction
IHS is pleased to present this draft final report entitled Swedish Defence Export Control Regulations Impact Assessment to the Swedish Governmental Committee for Arms Export Control Review and Swedish Ministry for Foreign Affairs in support of their ongoing review of Swedish Export Control Regulations to Non‐Democratic Nations and potential strengthening of those regulations.
This report provides an overview of global market trends and shifts in global defence spending to frame discussion on the evolving global defence market and the importance of emerging markets, especially in the regions of study (the Middle East, Southeast Asia, and South America), for Swedish Arms exports. For those regions, the report provides an overview of arms inventories in those regions as well as forecasts of future potential Swedish arms procurement over the next 10 years (2014‐2023) and recent historical procurement to further contextualize future procurement.
Identifying the distribution of regimes by drawing on an agreed upon methodology, the report provides a realistic look at potential revenue and defence industrial capability impacts over the timeframe to the Swedish defence industry from tightening exports to non‐democratic countries.
811
Bilaga 16
4
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
Executive Overview
Summary	of	Findings	
As Sweden reviews its export control regulations in consideration of strengthened arms controls to non‐ democratic nations, it faces a rapidly changing global defence market with potentially billions of dollars of addressable and winnable revenue for Swedish industry from emerging markets in the Middle East, South America, and Southeast Asia. Such potential includes revenue from countries with non‐democratic regimes.
For the three regions under study (Middle East, South America, and Southeast Asia), realistic revenue potential (defined as the potential revenue value that the Swedish defence industry realistically could win, based on current addressability and competitive factors, irrespective of supply‐side conditions1) for Swedish arms exports in the 2014 to 2023 timeframe is estimated at USD14.118 billion. This directly compares to USD2.481 billion in calculated exports from 2009 to 2013, using the same collection methodology and official export figures of USD444 million from 2004 to 2008.2
If Sweden maintained its level of exports to other areas of the globe at 2013 levels (USD1.095 billion3) and fully realized its addressable and winnable export potential in the scoped markets, the 10‐year (2014‐2023 levels) average of the aggregate value of exports (equivalent to USD2.513 billion annually) would place Sweden sixth in the ranking of 2013 arms exporters, behind the US, Russia, France, the UK and Germany, but ahead of Israel and China4.
Seventeen non‐democracies within the region accounted for over USD4.2 billion of the USD14.118 billion in projected realistic arms sales potential. Sales prospects to these countries are anticipated to be of special interest to the Swedish arms export control stakeholders, as they consider the appropriate balance between support of democratic principles and Swedish strategic interests, while also considering other industry, technology and proliferation risks such as other countries’ capabilities to supply substitutes for Swedish weaponry via license or other means.
Export control values are likely to remain around or above recent historical levels for the regions, even if restrictions are implemented. Risks to the defence industry would rise if Sweden were to impose new export control restrictions on non‐democracies, but the magnitude and impact of these risks could vary substantially depending on larger global trends. Ultimately, no definitive conclusions can be made about the impact of more stringent export controls on future defence industrial sustainability without further information on Swedish prospects in other markets, an area beyond the scope of this report.
1
Supply‐side conditions include, but are not limited to: 1) country‐level export controls, 2) future decisions on place of production, 3) business resourcing and profit motive, and 4) new product development. The former three would serve to reduce the revenue value which the Swedish defence industry could pursue (Based on early indications into (2), this could have an impact of several USD billion over the timeframe) while the latter would increase said value. More information is available in the methodology of this report.
2
Our methodology covers over 97% of officially reported top‐line Swedish exports during the period 2009 – 2013. 2004 – 2008 figures were excluded from the same bottom‐up analysis, due to the far smaller value amount of exports, changes in export trends and data availability. Official 2004‐2013 top‐line figures by country (from Swedish Strategic
Export Control reports (Government Communications) covering the periods from 2004 – 2013) are provided in the
appendix. To maintain consistency with forecast data, figures reflect our methodology is used unless otherwise stated. See methodology for more details.
3
2013 Swedish Strategic Export Control report, Skr. 2013/14:114
4
Ben Moores, Georgios Salapasidis, Paul Burton, “The Balance of Trade 2014 – The Changing Worldwide Defence Market,” IHS Aerospace, Defence and Security, 27 February 2014.
812
Bilaga 16
5
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
Global	Defence	
Global defence markets are undergoing a period of substantial transformation, as a greater percentage of the over USD1.5 trillion in defence spending shifts from developed markets in Europe and North America to emerging markets in regions such as the Middle East, South America, and Southeast Asia. An evolving geostrategic order, distributed global risk hotspots, and substantial modernization requirements (in some cases built up by decades of underfunding) are among the factors leading to rapid rises in country‐level spending within each of the three aforementioned regions and to increased efforts of developed market defence industries to penetrate these markets and grow sales relationships in the face of austerity in developed markets.
The Swedish defence industry has also sought to grow exports into these regions, driven by headwinds in traditional export markets and a desire to maintain Sweden’s defence technological industrial base in support of domestic security of supply. As a result of dedicated business development efforts into country markets (in some cases dating over a decade), the Swedish defence industry sits at the precipice of potentially realizing unprecedented increased revenue over the next decade.
Regional	Trends	
Among the regions, the realistic revenue potential from exports to South America is forecasted to see the greatest increase in value, while Southeast Asian exports are projected to have the highest levels of distributed growth across multiple countries. Middle Eastern growth is anticipated to be more limited, due to procurement timing and concerns over regional volatility.
Table 1: Swedish Defence Export Revenue Value by Region (All figures in 2014 USD millions)
Region Historic Value (2009‐2013) Forecast Value (2014‐2023)
Middle East
$1,039.0
$1,634.4
SE Asia
$1,411.9
$5,321.6
South America
$40.5
$7,162.9
Total
$2,491.3
$14,118.8
Source: IHS analysis. Any differences in roll‐up due to rounding.
South American sales potential is a result of a build‐up of modernization requirements from years of delay and dedicated Swedish business development efforts, both primarily concentrated in Brazil. Export opportunities in Brazil and the region are just beginning to come to fruition, led by the December 2013 selection of the Gripen NG fighter aircraft for the Brazilian F‐X2 competition ‐ estimated to be worth over USD4.5 billion.5
Systems	Trends	
Combat air systems are projected to lead exports to the regions under study, building on the deal for 36 Gripen NG aircraft and potential follow‐on orders by 2023 of over USD1.5 billion. Meanwhile, C4 Systems and Submarine Systems offer substantial addressable and winnable revenue potential to Swedish defence industry.
5
The Gripen NG deal is an example of a program for which future decisions on place of production could decrease export value. Details on technology transfer, production and offset provisions have not yet been announced. Depending on the specifics of those provisions and their actual execution, the impact to revenue value from Brazil could range from minimal to several billion. The ultimate decision on production location is unlikely to affect the trends within combat air systems exports or exports to Brazil.
813
Bilaga 16
6
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
Table 2: Swedish Defence Export Revenue Value by Capability Area (All figures in 2014 USD millions)
System/Platform Type Historic Value (2009‐2013) Forecast Value (2014‐2023)
Combat Air Systems
$722.2
$8,553.8
C4 Systems
$1,346.6
$2,585.8
Submarine Systems
$166.8
$1,500.4
Missiles
$120.7
$519.2
Combat Vehicle Systems
$42.2
$445.6
Artillery Systems
$32.8
$297.6
Recoilless and Anti‐Tank Systems $32.9
$135.7
Special Ammunition
$9.6
$43.2
Surface Ships
$17.5
$37.5
Total
$2,491.3
$14,118.8
Source: IHS analysis. Any differences in roll‐up due to rounding.
Reflecting an expanding ability to serve a greater spectrum of market opportunities and a longer time in market, the majority of other categories also offer favourable revenue prospects.
Country	Regime	Type	Trends	
While potential revenue from the emerging markets, Sweden is seeking to balance defence industrial growth with foreign policy goals, including support of democracies and multinational movements towards democratic processes. The latest available democracy index ratings from the 2013 Economist Intelligence Unit (EIU) Democracy Index 2013 depict a high proportion of authoritarian or hybrid regimes.
Table 3: Distribution of Regime Types
Authoritarian Regime Hybrid Regime Flawed Democracy Full Democracy
Bahrain (Middle East) Cambodia (SE Asia) Argentina (South America) Uruguay (South America) Brunei (SE Asia)
6
Ecuador (South America) Brazil (South America)
Jordan (Middle East) Iraq (Middle East) Chile (South America) Kuwait (Middle East) Lebanon (Middle East) Colombia (South America) Myanmar (SE Asia) Singapore (SE Asia) Indonesia (SE Asia) Oman (Middle East) Venezuela (South America) Israel (Middle East) Qatar (Middle East) Malaysia (SE Asia) Saudi Arabia (Middle East) Paraguay (South America) United Arab Emirates (Middle East)
Peru (South America)
Vietnam (SE Asia) Philippines (SE Asia) Yemen (Middle East) Thailand (SE Asia)
Source: Economist Intelligence Unit (EIU) Democracy Index 2013
Based on these rankings, IHS projects that hybrid and authoritarian regimes have revenue potential of USD4.216 billion for 2014‐2023. If Thailand, which has recently undergone a regime change, is included, the figure increases to USD5.551 billion.7
6
With a proxied rating for Brunei which is not included in the EIU 2013 report. Brunei’s ranking is based on its relative ranking to other scoped countries in a similar study by Freedom House. See the methodology for more details.
7
EIU 2013 Democracy Index figures were used in line with client discussions; however, IHS recommends that Sweden also consider Thailand’s recent regime change, its strategic importance and an evolving situation on the ground to determine where best to classify Thailand.
814
Bilaga 16
7
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
Table 4: Swedish Defence Export Revenue Value by Region/Country (All Figures in 2014 USD millions)
Regime Type
Country Historic Value (2009‐2013) Forecast Value (2014‐2023)
Authoritarian Regime
Vietnam
$13.2
$849.2
Saudi Arabia
$723.3
$589.7
United Arab Emirates $284.2
$513.5
Brunei
$29.2
$278.6
Kuwait
$7.6
$128.6
Bahrain
$15.8
$81.3
Qatar
$1.5
$49.9
Oman
$6.6
$48.0
Yemen
$0.0
$19.2
Jordan
$0.0
$7.1
Myanmar
$0.0
$1.2
Total
$1,081.3
$2,566.2
Hybrid Regime
Singapore
$234.5
$1,461.1
Iraq
$0.0
$111.2
Venezuela
$0.0
$35.6
Ecuador
$0.0
$31.5
Lebanon
$0.0
$11.2
Cambodia
$0.0
$0.1
Total
$234.5
$1,650.6
Flawed Democracy
Brazil
$30.4
$6,290.4
Thailand
$1,100.9
$1,335.0
Malaysia
$31.8
$950.4
Chile
$9.6
$440.6
Indonesia
$2.4
$263.4
Philippines
$0.0
$182.7
Argentina
$0.3
$171.4
Peru
$0.0
$97.4
Israel
$0.0
$74.8
Colombia
$0.2
$60.1
Paraguay
$0.0
$13.1
Total
$1,175.5
$9,879.2
Full Democracy
Uruguay
$0.0
$22.9
Total
$0.0
$22.9
Total
$2,491.3
$14,118.9
Source: IHS analysis
Industrial	Trends	
Saab, which has acquired ThyssenKrupp Marine Systems AB (Kockums)8, is well‐positioned to increase exports to the regions under study across the three largest forecasted areas of export revenue potential with export potential of over USD10 billion over the forecast timeframe time frame.
The following table provides a breakdown of each capability area by key Swedish supplier:
8
Kockums legacy name used as supplier name for familiarity purposes and to minimize confusion, given recent transfer.
815
Bilaga 16
8
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
Table 5: Swedish Defence Export Revenue Value by Key Swedish Supplier (All Figures in 2014 USD millions)
System/Platform Key Swedish Supplier(s)
Historic Value (2009‐2013)
Forecast Value (2014‐2023)
Combat Air Systems
Saab (Multirole Combat Fighters); GKN (Volvo) (Fighter engines); Saab and CybAero (Rotary Wing UAS)
$722.2
$8,553.8
C4 Systems Saab (Various Saab divisions)
$1,346.6
$2,585.8
Submarine Systems
Kockums (Manned); Saab (UUV)
$166.8
$1,500.4
Missiles
Saab (Saab Bofors Dynamics) as both a system and subsystem supplier
$120.7
$519.2
Combat Vehicle Systems
BAE Systems (BAE Systems Hägglunds)
$42.2
$445.6
Artillery Systems BAE Systems (BAE Systems Bofors)
$32.8
$297.6
Recoilless and Anti‐Tank Systems Saab
(Saab Bofors Dynamics)
$32.9
$135.7
Special Ammunition
BAE Systems (BAE Systems Bofors); Nammo (Nammo Liab)
$9.6
$43.2
Surface Ships
Kockums, Dockstavarvet, and Swede Ship Marine (Manned); Kockums (USVs)
$17.5
$37.5
Total
$2,491.3
$14,118.8
Source: IHS analysis. Any differences in roll‐up due to rounding.
Other notable Swedish companies of potential interest are Volvo Group and Scania which produce military trucks and various SMEs. While these suppliers may secure small contracts from time‐to‐time, the forecast projects that for the aggregate 2014‐2023 timeframe any of these companies’ total exports from Sweden to the scoped regions will be less than 1% of exports and thus not material.
Given the forward‐looking focus of this effort, current Swedish suppliers are often identified in association with inventories and procurement projections to avoid confusion between different legacy divisions (most notably, from Bofors) that have been split across the industrial base as part of industrial rationalization.
816
Bilaga 16
9
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
Key	Conclusions	and	Takeaways	
The following are key conclusions and takeaways from the study:
Substantial growth potential in all three regions across capability areas: Total revenue potential across
the three regions is forecasted to be USD14.118 billion, over four times the 2004‐2013 values. Growth potential is most dramatic in South American markets and in the combat aircraft capability area, largely due to Saab’s win in Brazil’s F‐X2 program and the potential opportunities this selection and potential follow‐on opportunities offer. Other large country‐markets include Thailand, Singapore, Malaysia, Saudi Arabia and the UAE, while capability area growth potential is substantial in submarines, land systems and other areas.
Complicated outlook by non‐democracies: While this would seem to indicate a highly positive Swedish
defence industry outlook, a more nuanced examination of the scoped markets paints a more complex picture concerning the role of non‐democracies. Sales to non‐democracies are generally not aligned with overarching Swedish policy goals; however, if restrictions were placed on the over USD4.2 billion in projected arms exports potential to non‐democratic markets (including 50% of the listed countries above, based on present rankings and 66.7% if leading indicators are included), the value of exports to the scoped regions would fall below an average of USD1 billion per year. Although this would still represent aggregate growth potential, there are greater relative risks for translating addressable and winnable sales opportunities into contracts.
These risks are posed inside the regions by less diversified sales prospects within uneven capability area trends. In the volatile world of emerging markets, overreliance on one type of capability or one country can substantially increase business risk. Moreover, non‐democracies represent a critical market for C4ISR systems and other advanced products; at a global level, sales growth in these products – critical elements of Sweden’s advanced technology portfolio ‐ is necessary to justify further investment and emerging markets have presented a key conduit to de‐risk the effects of Western austerity measures. They are then magnified by increasing demands for localized production and increasing competition, areas which could have dynamic effects both within and outside the timeframe of study.
If the aggregate of domestic sales and exports to other emerging markets and to developed markets were to fall, the industry would also face tightened circumstances and could require external support to sustain Sweden’s diverse spectrum of advanced defence technological capabilities.
Added export controls would increase risks to industry, but industrial implications not conclusive without further study: As outlined above, export controls on non‐democratic countries within the scoped regions
would increase the risk to the Swedish defence industry, but the magnitude of the risk is not fully estimable without information on the 2014‐2023 potential for Swedish defence industrial sales outside the three regions and into civil markets. Without such information, the implications for long‐term industrial sustainability are inconclusive.
Four additional trends and drivers identified through the study are especially relevant in contextualizing potential impacts of export controls to Swedish defence industrial capability and long‐term sustainability:
Extended timelines: First, emerging market business development timelines from the time a market is
entered are long‐term, due to the length of modernization and procurement cycles and the risk‐averse nature of defence customers for whom security of supply is a major issue. While supplier sales cycles remain cyclical, reflecting the timing of aggregate market timing, the prospects for Swedish industry are
817
Bilaga 16
10
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
expanding and the potential to realize these long‐term efforts for substantial growth is present, absent of supply‐side considerations. Fully exiting country markets due to democracy‐related supply‐side restrictions would negate billions in potential revenue and can have implications on future revenue potential for an extended period of time well‐beyond the ten‐year forecast period (even if those restrictions are again lifted).
Mixed history of export restrictions globally: Secondly, the history of long‐term impact on industry from
export restrictions is mixed. While supply‐side restrictions can have long‐term negative impacts from a sales perspective, they can also have positive impacts for future defence and larger industrial prospects if the policy goal is achieved. Most notably, the abolition of apartheid in South Africa and subsequent expansion of trade has led to substantially expanded revenue opportunities for Swedish industry.9While regime transformation (change of political actors) is important, it is not the only factor which can impact industrial potential. Within any democratizing country, the presence of a unique combination of other factors, including those related to cultural, economic, competitive, and security of supply dynamics, creates a complex web which can be highly difficult to navigate for industry in re‐establishing their position in the market.
European and Global Supply and Value Chains: Third, the Swedish defence industry is increasingly involved
in European and global supply and value chains. Of the major Swedish defence industrial assets, Saab is the only large‐scale Swedish‐owned defence contractor; many of the other assets are critical elements to companies like BAE Systems and Nammo’s globally‐oriented capabilities.
Moreover, Swedish industry and Saab have become increasingly involved in joint programs with European partners possessing similar requirements. On the IRIS‐T and METEOR missiles, for example, Sweden is just one of several countries receiving work share and final production does not occur in Sweden.
While top‐level involvement is discernible, looking at the prospect for national exports for international solutions requires a different, more complicated framework. Deeper into the supply chain, relationships become less clear, increasing the potential for unintended consequences of wide‐reaching policy measures.
License manufacturing and offsets: A similar situation is true for license manufacturing and offsets.
Already, certain countries have the capabilities to produce ammunition for Swedish systems (40mm, 57mm, and Carl Gustaf ammunition), and demand for technology transfer or licensed production is likely to grow over time as demand for offsets and indigenized development grows. With this trend, the long‐term competitive and proliferation impact of licensing decisions and offsets has the potential to vary substantially; wide‐reaching policy measures could have unintended consequences in regards to Swedish industrial‐technological competitive advantage and counter‐proliferation efforts.
The aforementioned conclusions and takeaways are the inspiration for subsequent recommendations.
Recommendations	
The findings, conclusions, and takeaways of this report provide critical inputs for the policy making process relevant to the three regions. Gaps were identified in this report, detailed analysis of which is beyond the scope of this report but important information relevant to the policy‐making process. If stakeholders’ perception of the urgency of policy change permits additional measures, IHS recommends subsequent
9
Ministry for Foreign Affairs, Strategy for the full range of Swedish cooperation with South Africa for the period 2009–
2013, 9 October 2009,
http://www.swedenabroad.com/ImageVaultFiles/id_17036/cf_52/ENG_SA_Strategy_2010‐2013.PDF
818
Bilaga 16
11
S
WEDISH
D
EFENCE
E
XPORT
C
ONTROL
R
EGULATIONS
I
MPACT
A
SSESSMENT
S
TUDY
study in the areas outlined below to gain their critical policy inputs, with the effect of providing policymakers with critical tools for long‐term policy de‐risking and maximizing export control effectiveness:
Consider a global look at export markets, with a focus on the next group of emerging markets: While the
three scoped regions are notable current areas of growth, some emerging markets, such as India, are already important export markets for Western industry while other emerging markets, most notably in Africa, are growing rapidly and have the potential to become important arms export destinations. Meanwhile, Eurasia and Central America and the Caribbean are undergoing socio‐political changes which bear further study for potential future exports to those regions. Additionally, the prospects for traditional markets and the manner of participation in those markets are evolving and should be factored into the equation. A more comprehensive look would allow for comparison of dynamic cross‐regional effects and articulation of the magnitude of risk to industry capabilities, thus providing policy‐makers with a comprehensive look at potential implications of policy.
Investigate participation in European and global value chains to anticipate potential unintended effects of export controls: Export control decisions have increasing impacts beyond national borders, due to
increasingly integrated industrial bases; however, insight into these impacts is often limited. For scoped high‐profile items produced outside of Sweden but with Swedish subsystem provision (such as IRIS‐T and METEOR), estimates of value from sales of these products into the three regions of study were generally derivable, although a different approach was necessary, requiring insight into the end‐products and the value of work share. For elements further down the supply chain and beyond scope, there is much less visibility on the ultimate direction and value of provision. As supply chain participation grows, awareness of these inter‐linkages is important to ensuring that policy decisions do not result in unintended impacts to Swedish industry and relationships with in international partners.
Explore, at a micro‐level, potential substitutes to Swedish products: More nuanced product‐level
research into potential substitutes for Swedish defence exports would provide early indicators of future competition and insight into the ability for Swedish policy to enact its desired change and minimize negative supply‐side effects. The international defence trade is highly competitive, although technological capability and sources of supply are unevenly distributed. Given Sweden’s spectrum of coverage and its inclusion of advanced technologies, some products may be harder to substitute than others. To reduce reliance on international provision, emerging markets are increasingly seeking to indigenize defence technology through different trade (such as offset agreements) and in some cases illicit means. Understanding the dynamic equation for substitutes and efforts to acquiring substitutes would be a critical input into ensuring sustainable long‐term defence industry growth while preventing proliferation of technology.
Examine secondary market for Swedish material and tailor controls to different capability area risk levels: Some of the most high‐profile incidents involving arms have involved unauthorized third‐party
transfer to state or non‐state actors, with implications (and/or potential implications) for domestic affairs and/or democratic movements. Across third‐party transactions, many of the same types of products – predominately centred in land systems – make repeat appearances.
If policy stakeholders believe a rapid upgrade to policy necessary, hedging or pilot strategies may be worth exploring to minimize unintended consequences.
*****
Bilaga 17 SOU 2015:72
826
Bilaga 17
827
Bilaga 17 SOU 2015:72
828
Bilaga 17
829
Bilaga 17 SOU 2015:72
830
Bilaga 17
831
Bilaga 17 SOU 2015:72
832
Bilaga 17
833
Bilaga 17 SOU 2015:72
834
Bilaga 17
835
Bilaga 17 SOU 2015:72
836
Bilaga 17
837
846
Bilaga 18
847
Bilaga 18
848
Bilaga 18
849
Bilaga 18
850
Bilaga 18
851
Bilaga 18
852
Bilaga 18
853
Bilaga 18
854
Bilaga 18
855
Bilaga 18
856
Bilaga 18
857
Bilaga 18
858
Bilaga 18
859
Bilaga 18
860
Bilaga 18
861
Bilaga 18
862
Bilaga 18
863
Bilaga 18
864
Bilaga 18
865
Bilaga19
866
Bilaga 19
867
Bilaga19
868
Bilaga 19
869
Bilaga19
870
Bilaga 19
871
Bilaga19
872
Bilaga 19
873
Bilaga19
874
Bilaga 19
875
Bilaga19
876
Bilaga 19
877
Bilaga19
878
Bilaga 19
879
Bilaga19
880
Bilaga 19
881
Bilaga19
883
Bilaga 20
�������������
����� �����������
�
20130528 02 300:56292 Sida 1 (4)
�
� ������� ����������� �������������
��������
�������� �����������������
������������� �����������������
���������������� ������������� ������������� ��������������� ��������������������������
Krigsmaterielexportöversynskommittén och sändlista
������������������������������� ���������� ��������������
Richard Tornberg 20130214
�������������������������������� ���������������������� ��������������������������
LEDS INRI, övlt LarsOve Roos
Försvarsmaktens syn på vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga
Ärendet
Krigsmaterielexportöversynskommittén hemställde den 14 februari 2013 om Försvarsmaktens syn på vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga.
Uppgiften
Krigsmaterielexportöversynskommittén (KEX, 2012 års utredning om export av krigsmateriel, UD 2012:01) hemställer härmed om att Försvarsmakten redovisar vilka effekter myndigheten bedömer att en minskad export av svensk krigs materiel, som i sin förlängning kan få som en möjlig konsekvens att svensk försvarsindustri minskar eller kan komma att drabbas av nedläggning, har på svensk försvarsförmåga.
Kommittén hemställer om att denna redovisning sker senast den 1 juni 2013 och att samverkan sker med berörda försvarsmyndigheter.
Avgränsningar
Försvarsmakten har inte värderat vilka länder eller marknader som kan tänkas bli berörda en eventuell skärpning av exportkontrollen. Det innebär att Försvars makten inte heller har analyserat vilka delar av försvarsindustrin som primärt skulle kunna drabbas. Försvarsmakten har inte analyserat möjliga konsekvenser för enskilda materielsystem utan hänvisar i dessa avseenden till Försvarets materielverks svar på motsvarande hemställan.
884
Bilaga 20
�������������
����� �����������
�
20130528 02 300:56292 Sida 2 (4)
�
Möjliga konsekvenser för svensk försvarsförmåga
Försvarsmakten strävar efter försörjningstrygghet, informationssäkerhet och kostnadseffektivitet i materielförsörjningen. Försvarsmaktens materielbehov tillgodoses genom att befintlig materiel vidmakthålls under längre tid än tidigare, att nyanskaffning i större utsträckning inriktas mot köp av beprövad materiel, samt att utveckling av ny materiel i första hand görs i internationellt samarbete och att egna nationella utvecklingssatsningar endast görs undantagsvis.
Materielförsörjningsstrategin har ingen direkt koppling till svensk försvarsindustri men det faktum att det finns en betydande försvarsindustri i Sverige som exporterar till andra länder är generellt sett positivt för Försvarsmakten. Genom att andra länder anskaffar och opererar samma typ av, eller snarlika materiel system skapas möjligheter till kostnadsdelning mellan brukarna. Behovet av denna typ av samarbete accentueras efterhand som Försvarsmaktens beställnings volymer blir allt mindre. Detta gäller oavsett var materielen är producerad och kostnadsdelning inom utbildning, vidmakthållande och vidareutveckling är möjlig även med geografiskt avlägsna samarbetspartners.
Kostnadsdelning med andra länder kan åstadkommas genom internationell gemensam utveckling och anskaffning av materiel, genom eventuell royalty i samband med export av materiel vars utveckling betalats av Försvarsmakten, genom gemensamt vidmakthållande och vidareutveckling, samt genom gemensam utbildning.
Export av försvarsmateriel från svensk industri kan innebära åtaganden från Försvarsmakten att stödja köparländer i vidmakthållande av deras system. Sådana åtaganden ska dock ses i ett helhetsperspektiv och sammantaget är detta positivt för Försvarsmakten.
En eventuell skärpning av exportkontrollen kan leda till minskad försvars materielexport och för Försvarsmakten kan detta i sin tur leda till minskade samarbetsmöjligheter kring materiel producerad i Sverige. En eventuell skärpning kan även i övrigt påverka svensk materielförsörjning på flera sätt. Minskade utländska beställningar till svensk försvarsindustri innebär att kostnader för utveckling m.m. ska fördelas på färre kunder innebärande potentiellt ökade kostnader för Försvarsmakten.
Försvarsmakten har ett stort antal materielsystem i drift vilka har utvecklats av svensk försvarsindustri. För en del av dessa system (t.ex. ubåtar och flygande system) sker vidmakthållandet genom att denna industri svarar för det kvalificerade underhållet. Det innebär att Försvarsmakten är beroende av svensk industri så länge som dessa system är kvar i operativt bruk. För att försvars industrin ska vara livskraftig erfordras, förutom beläggning i form av underhåll, även beställningar rörande utveckling och produktion. Med tanke på Försvars maktens efterhand minskande beställningsvolymer är sannolikt fortsatt försvars materielexport en förutsättning för vidmakthållandet av ett antal materielsystem.
885
Bilaga 20
�������������
����� �����������
�
20130528 02 300:56292 Sida 3 (4)
�
Även sett i ett vidare sammanhang är det bra för svensk försvarsförmåga med en inhemsk försvarsindustri. Genom en svensk försvarsindustri som ligger i teknologisk framkant på tillräckligt många områden stärks förutsättningarna för att Sverige ska förbli en intressant säkerhetspolitisk samarbetspart, även i ett försämrat säkerhetspolitiskt läge. Detta bidrar till att stärka försörjningstryggheten och informationssäkerheten, men för att få tillgång till erforderlig teknologi måste Sverige också kunna erbjuda för samarbetspartners intressant teknik. Sveriges hittills höga försvarsindustriella kompetens har gett oss insyn, samarbets möjligheter och påverkan inom det säkerhets och försvarspolitiska området som ett land av Sveriges storlek annars inte skulle haft.
Om den svenska försvarsindustrin minskar i omfattning eller drabbas av ned läggning kan det innebära ökade anskaffningskostnader och försämrade förut sättningar för att få tillgång till spetsteknologi inom försvarsområdet, samt risk för försämrad försörjningstrygghet och informationssäkerhet i ett försämrat säkerhetspolitiskt läge. Dessutom skulle möjligheterna att vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem vid svensk industri försämras. Den svenska rösten i internationella säkerhetspolitiska sammanhang skulle sannolikt också försvagas.
En minskad försvarsmaterielexport till följd av föreslagna skärpningen av exportkontrollen kan därmed få konsekvenser för Försvarsmaktens materiel försörjning, vilket direkt påverkar försvarsförmågan.
o 0 o
Detta underlag har utarbetats i samverkan med Försvarets materielverk och Försvarsexportmyndigheten.
o 0 o
Beslut i detta ärende har fattats av generallöjtnant Jan Salestrand. I den slutliga beredningen har deltagit generalmajor Dennis Gyllensporre, konteramiral Leif Nylander, kommendörkapten PerFredrik Grill och som föredragande, överstelöjtnant LarsOve Roos.
Jan Salestrand Chef för ledningsstaben
LarsOve Roos
886
Bilaga 20
�������������
����� �����������
�
20130528 02 300:56292 Sida 4 (4)
�
Sändlista
Krigsmaterielexportöversynskommittén
För kännedom Regeringskansliet (Försvarsdepartementet) FMV Försvarsexportmyndigheten FOI
För kännedom inom HKV ÖB GD LEDS LED LEDS PLANEK LEDS INRI LEDS INT INS PROD MUST JURS
894
Bilaga 22
3
/11
Försvarsnyttan kopplat till ovanstående samarbetsmöjligheter är i regel större vid export till länder i vårt närområde samt andra teknologiskt och förmågemässigt framstående samarbetsländer som t.ex. USA och Australien. Bidraget till industrins kompetens vid export bedöms däremot i huvudsak vara oberoende av var i världen köparen finns. Kvalificerade kunder utvecklar dock i generell mening i högre grad konkurrensförmågan.
Mellanstatliga samarbeten i form av Government-to-Government avtal (G2G) är centrala delar i ett kostnadseffektivt vidmakthållande av vissa centrala svenska system. Partnerskapen kring Gripensystemet med Ungern, Tjeckien och Thailand, för vilka FXM ansvarar och för närvarande förhandlas även ett avtal med Schweiz, är det tydligaste exemplet.
Exporten bidrar till att göra Sverige till en intressant försvarspolitisk samarbetspartner genom tillgång till konkurrenskraftiga teknologier och industriella kompetenser. Vid en skärpt exportkontroll kan möjligheterna att genom export bevara en framtida kompetens- och teknologinivå som har internationell konkurrenskraft påverkas, i vilken utsträckning beror på vilka länder som skulle komma att omfattas.
FXM:s bedömning är vidare att i generell mening är tillgången till en global och så väl fungerande marknad som möjligt, på lika villkor, en viktig förutsättning för en konkurrenskraftig försvarsindustri i landet. Den svenska industrin har redan idag globala leverantörskedjor och en skärpt exportkontroll kan få effekter beroende på vilka länder som begränsas och vilka regelverk industrins samarbetsländer har.
2. Hemställan
Krigsmaterielexportöversynskommitten (KEX, 2012 års utredning om export av krigsmateriel, UD 2012:01) hemställer härmed om att Försvarsexportmyndigheten (FXM) redovisar de konsekvenser en skärpt exportkontroll av krigsmateriel kan komma att medföra för försvarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller för övriga fördelar för svensk försvars- och säkerhetspolitik av sådan export.
Kommittén hemställer om att denna redovisning sker senast den 1 juni 2013 och att samverkan sker med berörda försvarsmyndigheter.
895
Bilaga 22
4
/11
3.
Analys av uppgift och avgränsningar
Kommittén har begärt av FXM att redovisa ”…de konsekvenser en skärpt exportkontroll av krigsmateriel kan komma att medföra för försvarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller för övriga fördelar för svensk försvars- och säkerhetspolitik av sådan export.” I kommitténs uppdrag ingår att utreda och komma med förslag på en skärpt exportkontroll. Då kommitténs utredning inte är slutförd än saknas specifik information om hur den skärpta exportkontrollen kan komma att utformas.
Då FXM saknar information om innebörden av vad skärpt exportkontroll innefattar har vi i vårt svar på hemställan redovisat den försvarsnytta som statligt exportstöd genererar. Utifrån detta har vi gjort en bedömning av vilken typ av påverkan en skärpt exportkontroll skulle kunna ha på försvarsnyttan.
För att ge en bakgrund till den prioriterade försvarsexporten redovisas även en analys av svensk exportsstatistik och bedömda framtida trender och möjligheter.
Löpande samverkan med berörda försvarsmyndigheter (FM och FMV) har genomförts.
I enlighet med myndighetens instruktion redovisar FXM till Regeringskansliet (Fö), ”Inriktning och prioritering av försvarsexportverksamheten 2013-2016” (FXM 2012/588:30). Av denna inriktning och prioritering framgår vilken export, till vilket land, som myndigheten bedömt skapa den största försvarsnyttan.
4.
Redovisning
FXM:s verksamhet syftar till att främja export inom försvarssektorn till fördel för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Myndigheten företräder staten i mellanstatliga avtal rörande export och genomför försäljning av överskottsmateriel samt förmedlar upplåtelse av försvarsmyndigheters anläggningar och resurser. Förvaltning av ingångna mellanstatliga avtal och genomförande av dessa åtaganden samt försäljning av övertalig materiel är prioriterade delar av FXM:s verksamhet. Verksamheten bedrivs i samverkan med Inspektionen för strategiska produkter och inom ramen för gällande riktlinjer för svensk krigsmaterielexport.
4.1 Svensk försvarsexport
En analys av ISP:s exportstatistik för perioden 1998-2012 visar att den svenska försvarsexporten huvudsakligen gått till länder inom EU, övriga Europa och Nordamerika, se figur 1.
896
Bilaga 22
5
/11
Figur 1 Total krigsmaterielexport 1998-2012 per ISP-region
Analysen visar dock samtidigt en trend där den svenska exporten de senaste åren i allt högre grad gått mot övriga världen, och då framför allt södra Asien och Mellanöstern, se figur 2.
Figur 2 Andel av svensk försvarsexport per ISP-region
897
Bilaga 22
6
/11
Vid analys av global importstatistik är trenden i stort sett densamma. Enligt en SIPRI-rapport
1
från mars 2013 så ökade importen av försvarsmateriel markant i
Asien & Oceanien, Nord- och Sydamerika samt Afrika mellan perioderna 2003-2007 och 2008-2012. Länder i Asien & Oceanien mottog närmare hälften av all världens försvarsexport under perioden 2008–2012, och de fem största importörerna av försvarsmateriel återfinns alla i Asien; Indien, Kina, Pakistan, Sydkorea och Singapore.
Rapporten går i linje med andra liknande studier och analyser av försvarsexport och militärutgifter. T.ex. visar en SIPRI-rapport
2
från april 2013 på minskade
militärutgifter i USA, Väst- och Centraleuropa, Australien, Japan och Kanada. Däremot ökar utgifterna i regionerna Asien, Latinamerika, Mellanöstern, Nordafrika och Östeuropa.
De länder som historiskt sett utgjort den huvudsakliga marknaden för svensk försvarsexport minskar alltså i betydelse, samtidigt som tillväxten sker på historiskt sett nya marknader. Dock skall man komma ihåg att den svenska försvarsexportstatistiken påverkas starkt av enstaka större projekt, och att tyngdpunkten snabbt skulle återvända till de traditionella svenska exportländerna om ett antal större potentiella exportprojekt realiseras.
Flygsystem och flygteknologi är tillsammans med undervattensområdet ur strategiskt materielförsörjningsperspektiv mycket betydelsefulla och prioriterade områden. Partnerskapet kring Gripensystemet och de mellanstatliga avtalen (G2G) som FXM ansvarar för med bland annat Ungern, Tjeckien och Thailand, samt för närvarande förhandlas med Schweiz, bidrar väsentligt till att Försvarsmakten ges möjlighet att dela kostnader för drift, vidmakthållande och vidareutveckling med andra länder samt dessutom möjlighet till utbyte av operativa erfarenheter och samverkan.
4.2 Konsekvenser på försvarsnyttan
Försvarsexport är en viktig del i att försvaret ska kunna upprätthålla och utveckla operativ förmåga på ett kostnadseffektivt sätt. För att export ska bidra till försvarets långsiktiga materielförsörjning krävs att den exporterade materielen
3
och tjänsterna är spårbara till Försvarsmaktens förmåge- och förbandsutveckling. Sådan export bidrar till fler användare av system som Försvarsmakten nyttjar, vilket utöver delad utvecklingskostnad, också skapar operativa fördelar och lägre
1
Källa: SIPRI:s Arms Transfers Database, Pressmeddelande 18 mars 2013- förhandslanseringen av data hämtade från 2013 års SIPRI Yearbook
2
Källa: SIPRI:s Military Expenditure Database, Pressmeddelande 15 april 2013 - förhandslanseringen av data hämtade från 2013 års SIPRI Yearbook
3
Inklusive immateriella rättigheter (IPR)
898
Bilaga 22
7
/11
driftkostnader. Internationellt samarbete och export ökar möjligheterna till övningsutbyte, utveckling av metodik och gemensamma procedurer.
I Sverige finns en försvarsindustri som är framgångsrik på exportmarknaden. Export är nödvändig för en försvarsindustriell förmåga som kan vidmakthålla och utveckla de system och produkter på hög teknologisk nivå med kvalificerad systemintegration som är till nytta för försvaret. I detta sammanhang bör det lyftas fram att det tar väldigt lång tid och resurser att utveckla en hög teknologisk nivå och skulle den förmågan försvinna bedöms den vara mycket svår och kostsam att återuppbygga. Tillgången till innovativa och konkurrenskraftiga teknologier och industriella kompetenser, bidrar till att göra Sverige till en intressant samarbetspartner inom flera olika områden.
I FXM:s instruktion (SFS 2010:654) står det att; ”3 § Försvarsexportmyndigheten ska bedriva sin verksamhet så att den bidrar till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller i övrigt är till fördel för svensk försvars- och säkerhetspolitik. Verksamheten ska bedrivas i nära samverkan med Inspektionen för strategiska produkter och inom ramen för gällande riktlinjer för svensk krigsmaterielexport.” Således ska ett strategiskt perspektiv på nyttan för försvaret prägla FXM:s verksamhet.
I enlighet med myndighetens instruktion redovisar FXM till Regeringskansliet (Fö) ”Inriktning och prioritering av försvarsexportverksamheten 2013-2016”
4
. Detta underlag revideras årligen och sträcker sig över en fyraårsperiod. I inriktningen redovisas myndighetens arbete på kort och på lång sikt samt myndighetens övergripande prioriteringar för försvarsexportverksamheten. Utifrån dialog med företag och branschorganisationer identifierar FXM de exportmöjligheter där man från företagens sida ser behov av stöd från myndigheten. FXM utgår från de framförda behoven och prioriterar därefter de olika exportmöjligheter med utgångspunkt i den försvarsnytta som en realiserad export bedöms generera. Med försvarsnytta avses exportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller övriga fördelar för svensk försvars- och säkerhetspolitik samt generella förutsättningar för export på aktuell marknad. Resultatet av detta arbete är en inriktning och övergripande prioritering av försvarsexportverksamheten. Av denna inriktning och prioritering framgår vilken export, till vilket land, som myndighetens bedömt skapa den största försvarsnyttan. De identifierade och prioriterade exportmöjligheterna indelas av FXM i följande sex system- och teknologiområden;
• flygsystem
• fordonssystem
• sensorer och ledningssystem
4
FXM 2012/588:30
899
Bilaga 22
8
/11
• ubåtssystem
• verkanssystem
• ytfartygssystem
I avsnitten 4.2.1 och 4.2.2 nedan redovisas exempel på hur försvarsexport kan generera försvarsnytta och vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll skulle kunna medföra.
4.2.1 Exportens bidrag till Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning
Försvarsexport är en viktig del i att försvaret ska kunna upprätthålla och utveckla operativ förmåga på ett kostnadseffektivt sätt. FXM gör utifrån Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning en selektiv prövning av alla möjligheter till statligt exportfrämjande eller exportåtagande.
Det stöd en export kan ge försvarets långsiktiga materielförsörjning kan indelas i två kategorier.
Direkt kostnadsdelning via delade kostnader eller
kostnadstäckning för tidigare investeringar
Direkt kostnadsdelning via delade kostnader eller kostnadstäckning för tidigare investeringar kan ske genom:
a) materielsamarbete kring utveckling b)
ersättning för royalty c) ersättning för IPR-rättigheter d) delade kostnader för drift av ett system som Försvarsmakten använder
(genom t.ex. samutnyttjande av resurser eller gemensam anskaffning, pooling & sharing, reservdelar, verktyg, riggar m.m.)
e) delade kostnader för utbildning och utbildningsfaciliteter, simulatorer etc. f) delade kostnader för utprovning och tester (T&E) inklusive faciliteter för
detta.
g)
återtag genom försäljning av övertalig materiel h) nyutveckling; kostnadsdelning av utveckling, produktion och framtida
vidmakthållande genom samarbeten med partners
Exporten ger idag ett betydande bidrag till Försvarsmaktens långsiktiga förmågeutveckling och materielförsörjning genom direkt kostnadsdelning via delade kostnader för bland annat utveckling och drift eller genom kostnadstäckning för tidigare investeringar. I det fall Sverige skulle skärpa exportkontroll på ett sådant sätt att betydande skillnader i regelverk uppstår med de länder som Sverige har goda möjligheter till materielsamarbeten med innebär detta även minskad attraktionskraft för Sverige som samarbetspartner. På sikt medför detta sämre möjligheter till kostnadsdelning genom internationella
900
Bilaga 22
9
/11
materielsamarbeten vid utveckling av nya system.
Indirekt kostnadsdelning genom bidrag till att vidmakthålla
försvarsviktiga teknologiska och industriella kompetenser
Export bidrar till att vidmakthålla och utveckla teknologiska och industriella förmågor som Försvarsmakten på kort eller lång sikt är beroende av och att dessa kan upprätthållas även utan nya beställningar från det svenska försvaret. Exporten bidrar därmed också till:
a) kompetens för vidmakthållande av befintliga materielsystem
b) kompetens för att vidareutveckla befintliga materielsystem
c)
att vidmakthålla teknologisk kompetens för handlingsfrihet syftande till
framtida utvecklingsförmåga (FoU, förmåga att designa)
d)
att vidmakthålla industriell kompetens för handlingsfrihet syftande till
framtida tillverkningsförmåga
e) att garantera en försörjningstrygghet till insatser
f)
att utveckla den kvalificerade försvarsindustriella SME basen
Vid en skärpt exportkontroll bedöms möjligheterna till indirekt kostnadsdelning genom bidrag till att vidmakthålla försvarsviktiga teknologiska och industriella kompetenser att kunna komma att påverkas. Bidraget till industrins kompetens vid export bedöms i huvudsak vara oberoende av var i världen köparen finns. Kvalificerade kunder vässar utvecklar dock i generell mening i högre grad konkurrensförmågan.
4.2.2 Försvars- och säkerhetspolitiska motiv i övrigt till exportfrämjande
En i landet verksam försvarsindustri har även försvars- och säkerhetspolitiska fördelar som motiverar stöd för export
5
.
Värdering av exportmöjligheters betydelse för försvars- och
säkerhetspolitiskt samarbete
De exportmöjligheter som redovisats av företagen har värderats utifrån vilka försvars- och säkerhetspolitiska fördelar dessa bedöms kunna medföra. Exempelvis om en export underlättar eller bidrar till försvars- eller säkerhetspolitiskt
5
Dir. 2009:114, Kommittédirektiv, En ny myndighet med ansvar för exportstöd till försvarsindustrin och försäljning av övertalig materiel, sid. 3-4.
901
Bilaga 22
10
/11
samarbete med vissa länder. Försvarsmaktens, FMV:s eller FOI:s intresse för samarbete med ett visst land har också vägts in.
Följande faktorer värderas:
a)
Försvars- och säkerhetspolitiska prioriteringen - Värderingen av den försvars- och säkerhetspolitiska prioriteringen och värdet av en exportaffär har bedömts baserat på den av regeringen angivna inriktningen för internationellt förmåge- och materielsamarbete.
6
b)
Försvarsmaktens prioritering av bilateralt försvarssamarbete . Värderingen av en exportaffärs betydelse för relationer och samarbetsmöjligheter har värderats baserat på Försvarsmaktens Materielplan (FMMP) samt Försvarsmaktens underlag för internationella samarbeten (FMINT) som är årliga återkommande dokument.
c)
Materielsamarbetsmöjligheter värderas baserat på FMV:s intresse för samarbete med ett visst land, exempelvis där förutsättningar finns verksamhetsmässigt eller för kompetens och teknologiutbyte. Värdering har skett utifrån redovisad prioritering av materielsamarbeten i FMINT.
d)
Möjligheter till forskningssamarbete har värderats baserat på FOI:s intresse för samarbete med ett visst land. Även denna värdering har skett baserat på Försvarsmaktens svar på anmodan.
Export kan bidra till att stärka försvars- och säkerhetspolitiska relationer. Konsekvenserna på försvarsnyttan vid en skärpt exportkontroll kommer att vara beroende av i vilken utsträckning försvars- och säkerhetspolitiska inriktningen för försvarsmyndigheternas internationella samarbeten är harmoniserade med den skärpta exportkontrollen.
Värdering av exportens bidrag till att vidmakthålla eller utveckla
försvarsviktiga förmågor som inte direkt hänför sig till försvarets materielförsörjning
Den försvars- och säkerhetspolitiska betydelsen kan även omfatta export av förmågor som inte direkt härleds från Försvarsmaktens materielförsörjning, men där kompetens och förmåga bedöms viktiga för försvarets och samhällets funktion och förmåga i vidare mening.
Följande faktorer värderas:
a)
Exportens bidrag till försvarets operativa förmåga t.ex. genom erfarenhets- och övningsutbyte.
6
902
Bilaga 22
11
/11
b)
Exportens effekt på att öka förmågan till interoperabilitet genom att ge bättre möjligheter till samövning, språk, metodik och gemensamma procedurer och en ökad kompatibilitet avseende främst av kommunikations- och ledningssystem genom tillgång till standarder. Interoperabilitet eftersträvas i första hand med Nato-länder.
c)
Möjligheterna att vid export skapa förutsättningar för resursdelning, samarbete etc. vid internationella insatser.
Denna typ av nytta från exporten är geografiskt beroende. En skärpt exportkontroll bedöms kunna ha viss påverkan på möjligheterna till erfarenhets- och övningsutbyte och förutsättningar för resursdelning, samarbete etc. vid internationella insatser, beroende av vilka länder som skulle omfattas.
Värdering av exportens bidrag till att göra Sverige till en
intressant försvarspolitisk samarbetspartner genom tillgång till konkurrenskraftiga teknologier och industriella kompetenser
Export möjliggör en framtida kompetens- och teknologinivå som har internationell konkurrenskraft och att Sverige förblir ett intressant land för internationellt samarbete. Exportens bidrag till att stödja högteknologisk utveckling och innovation kopplad till försvars- och säkerhetspolitiken, utgör också motiv.
Följande faktorer som generellt kan antas öka omvärldens intresse för samarbete med Sverige värderas:
a)
Systemets eller produktens teknologiska nivå.
b)
Graden av systemintegration.
c)
Affärens/projektets storlek, omfattning och graden av utveckling.
Exporten bidrar till att göra Sverige till en intressant försvarspolitisk samarbetspartner genom tillgång till konkurrenskraftiga teknologier och industriella kompetenser. Vid en skärpt exportkontroll bedöms möjligheterna att genom export bevara en framtida kompetens- och teknologinivå som har internationell konkurrenskraft att kunna påverkas. FXM:s bedömning är vidare att tillgången till en global och fungerande marknad är en mycket viktig förutsättning för en konkurrenskraftig försvarsindustri i landet. Den svenska industrin har globala leverantörskedjor och en skärpt exportkontroll kan få effekter beroende på vilka länder som begränsas och vilka regelverk andra länder har.
YTTRANDEN FRÅN NÄRINGSLIVET
905
Bilaga 23
906
Bilaga 23
907
Bilaga 23
908
Bilaga 23
909
Bilaga 23
910
Bilaga 23
911
Bilaga 23
913
Bilaga 24
1
Stockholm 2015‐05‐04
Överlämnas till Krigsmaterielexportöversynskommittén den 4 maj 2015
Konsekvenser av en förändrad krigsmateriellagstiftning
Inledning
Säkerhets‐ och försvarsföretagen (SOFF) stödjer behovet av en strikt krigsmateriellagstiftning med noggrann kontroll och uppföljning. Säkerhets‐ och försvarsindustrin säljer plattformar och utrustning som rätt använda bidrar till stabilitet och säkerhet, men som även kan skapa stor skada och förstörelse, särskilt om det används i strid med internationell rätt. Detta är följaktligen ett verksamhetsområde som ställer mycket höga krav på ett ansvarsfullt agerande från alla berörda parter. Behoven av politisk legitimitet samt en bred förankring i Sveriges riksdag för försvarsmaterielexporten är uppenbar.
Säkerhets‐ och försvarsföretagen vill i denna inlaga till utredningen peka på några frågeställningar som är centrala för branschorganisationens medlemmar i ljuset av att en förändrad krigsmateriellagstiftning kan få mycket genomgripande konsekvenser för den säkerhets‐ och försvarsindustriella bas som är verksam i Sverige. I syfte att lägga kraft på de viktigaste frågeställningarna fokuserar inlagan på behoven av materielspecifika och samlade bedömningar från fall till fall samt följdleveranser.
Det försvarsindustriella landskapet – globala marknad men nationell lagstiftning
Säkerhets‐ och försvarsindustrin har genomgått genomgripande förändringar under de senaste årtiondena både på internationell nivå och i Sverige. Numera kan det försvarsindustriella landskapet liknas vid ett nätverk av internationaliserade ägandeförhållanden och globala underleverantörskedjor. Försvarsindustrin är, med andra ord, globaliserad precis som de flesta andra delar av det industriella och teknologiska landskapet. Det innebär att försvarsprodukter idag ofta innehåller komponenter eller tillverkningstjänster från en mängd olika länder i syfte att dra konkurrensfördelar inom
914
Bilaga 24
2
nischområden. Dessutom skapas förutsättningarna för ny försvarsteknologi numera i hög grad på det civila området. Vidare eftersträvar de flesta upphandlande aktörer så väl internationellt som i Sverige att genomföra, allt färre, men större och ibland internationellt harmoniserade upphandlingar. I grunden medför dessa trender positiva konsekvenser då de främjar konkurrens, effektivitet, skalfördelar och kostnadsreduceringar. Men trenderna får även viktiga konsekvenser för exportkontrollagstiftningen som fortsatt, i allt väsentligt, är en nationell angelägenhet. Teknologi‐ och kunskapsbasen bygger alltmer på egenfinansierad forskning och utveckling och därmed oftast upphovsrättsligt ägande som resultat – samtidigt som företagen undviker att söka patent då nackdelarna överväger fördelarna. Som en konsekvens av detta blir företagens produktutveckling, kundbas, underleverantörer och samarbeten alltmer internationella. Det är SOFF:s uppfattning att den nuvarande krigsmateriellagstiftningen inte i tillbörlig grad svarar upp mot dessa förändringstrender och det ökade behov av internationell harmonisering som föreligger. Exportkontrollen bör enligt SOFF:s uppfattning därför utgå ifrån EU:s gemensamma ståndpunkt samt kompletteras med svenska riktlinjer.
I detta sammanhang finns det även skäl att särskilt belysa hur en förändrad lagstiftning skulle påverka de små‐ och medelstora företagen (SMF). För dessa företag handlar export främst om möjligheten att komma med som underleverantör till större internationella system. En svensk exportkontroll som kraftigt avviker från samarbetsländernas, i form av t.ex. demokrati som ett ”skallkrav”, skapar hinder för de svenska företagens medverkan, då ingen huvudleverantör av ett system kan bli beroende av svenska delkomponenter för den påverkan svensk exportkontroll kan medföra för hela systemet. Det skulle leda till en utveckling där allt fler aktörer på den internationella försvarsmarknaden eftersträvar att bli ”Swedish free” trots att svenska system och produkter är attraktiva på denna marknad p.g.a. av kostnadseffektivt och hög teknologinivå. En sådan utveckling skulle kunna medföra särskilt allvarliga konsekvenser för SMF‐företagen men även för den försvarsindustriella teknologi‐ och kompetensbasen som helhet då SMF‐företagen ofta utgör hjärtat i innovationssystemet på det försvarsindustriella området.
Behoven av materielspecifika och samlade bedömningar från fall till fall
Vid beslut om export av försvarsmateriel är det angeläget att det görs en samlad helhetsbedömning från fall till fall. Export till länder som genomför allvarliga och systematiska kränkningar av de mänskliga rättigheterna bör t.ex. inte beviljas. Bedömningen av mottagarlandet är därför av betydelse för exportkontrollen. Men det är även viktigt att belysa vad för typ av försvarsmateriel som ska exporteras och hur den kan användas. Den materielspecifika bedömningen och uppdelningen av krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel spelar här en central roll. För att säkra att Sverige även i framtiden har en stark säkerhets‐ och försvarsindustriell bas som kan leverera avancerade och kostnadseffektiva produkter till försvaret så behöver denna uppdelning i lagstiftningen behållas. Kraven för
915
Bilaga 24
3
förstörelsebringande plattformar och system bör vara högre till vissa länder. Men t.ex. ledningssystem, radar och sensorer, minröjningsutrustning eller NBC‐skyddsutrustning bör kunna exporteras.
I vissa fall kan försvarsmaterielexport, av exempelvis marina försvarsmaterielsystem, vara säkerhetsfrämjande genom att ge mottagarlandet förutsättningar att t.ex. upprätthålla säkra sjöfartsleder eller på andra sätt upprätthålla sin territoriella integritet. I andra fall kan det handla om export till länder som Sverige samarbetar med inom ramen för t.ex. FN:s fredsfrämjande insatser. Varje exportärende är alltså unikt och besluten om försvarsmaterielexport behöver vägas mot de säkerhets‐ och försvarspolitiska skäl som föreligger för exporten. I grunden handlar detta om en fortsatt prövning med totalbedömning i varje enskilt fall. Det handlar dels om VAD man säljer och HUR produkten kan användas. Ett skäl till att Sverige lyckats transformera sin säkerhets‐ och försvarsindustriella teknologi‐ och kunskapsbas efter det kalla kriget är just att Sverige kunnat utveckla en balans mellan att beakta de säkerhets‐ och försvarspolitiska behoven för export samt bevarat värderingarna i svensk utrikespolitik. Detta har lagt grunden för en ansvarsfull försvarsmaterielexport.
Behoven av följdleveranser
Den internationella handeln med försvarsvarsmateriel skiljer sig på många sätt från annan internationell handel. För det första är det bara stater som kan köpa försvarsmateriel. För det andra innefattar handeln med försvarsmateriel ofta mycket stora ekonomiska åtaganden vilket medför risker och krav på tillförlitliga leverantörer. För det tredje är de åtaganden som en affärer innebär mycket långsiktiga eftersom många av de plattformar och system som levereras från försvarsföretag kan ha en livslängd upp till ett halvt sekel. Dessa plattformar ska sedan underhållas, uppgraderas och vidareutvecklas i takt med den militärtekniska utvecklingen och den säkerhetspolitiska omvärldssituationen. För det fjärde är försvarssystem, i allmänhet, inga standardprodukter vilket innebär att reservdelar endast går att anskaffa från den ursprungliga leverantören. Detta ställer sammantaget mycket höga krav på långsiktighet och leveranssäkerhet från företagens sida. Garanterade följdleveranser och möjligheter till uppgraderingar av de plattformar och system som svenska företag exporterar är helt avgörande för att företagen ska kunna ha förutsättningar att exportera sina plattformar och system. Sverige åtnjuter ett starkt renommé på den internationella försvarsmarknaden som en pålitlig och långsiktig partner i dessa sammanhang. Skulle svensk lagstiftning förändras vad gäller förutsättningarna för dessa långsiktiga relationer skulle det ha genomgripande konsekvenser för de företag som är verksamma i Sverige. En eventuellt förändrad lagstiftning som begränsar förutsättningarna för följdleveranser skulle slå speciellt hårt mot de företag som är verksamma inom stridsflyg‐, ammunitions‐ och eldrörsområdet.
916
Bilaga 24
4
Utredningen bör därför ta hänsyn till att livscyklerna för försvarssystem kan uppgå till mer än 40 år. Behov av följdleveranser, uppgraderingar, service och underhåll bör beaktas. Delkomponenter ingående i större system bör beaktas i särskild ordning vid en förändrad syn på ett enskilt land. Ett sådant tidigare åtagande innebär ett ansvar för försörjning av dessa system och komponenter under hela dess livscykel gentemot det enskilda landet. I ljuset av detta framstår det som rimligt att de krav som Sverige ställer vid upphandlingar av försvarsmateriel när det kommer till försörjningstrygghetsfrågor, följdleveranser och förutsättningar för vidmakthållande och uppgraderingar också ges till andra länder när företag i Sverige exporterar försvarsmateriel.
Robert Limmergård Generalsekreterare Säkerhets‐ och försvarsföretagen (SOFF)
924
Bilaga 25
925
Bilaga 25
926
Bilaga 25
927
Bilaga 25
928
Bilaga 25
929
Bilaga 25
930
Bilaga 25
931
Bilaga 25
932
Bilaga 25
933
Bilaga 25
934
Bilaga 25
935
Bilaga 25
936
Bilaga 25
937
Bilaga 26
938
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
1 (49)
KEX FÖRFRÅGAN ”DEN SVENSKA FÖRSVARSINDUSTRIN – FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN” – SVAR FRÅN BAE SYSTEMS BOFORS AB
1 Sammanfattning
BAE Systems Bofors är ett av de världsledande företagen inom indirekt eld, intelligent ammunition samt marinpjässystem och ingår i BAE Systems koncernen vars säte ligger i Storbritannien. BAE Systems Bofors är beroende av export för att kunna vidmakthålla befintliga kompetenser. De senaste 5 åren har i storleksordningen ca 2/3 av företagets omsättning gått på export och prognosticerad exportandel för närmsta kommande planeringsperiod (5 år) är > 80 %.
Vi vill belysa våra farhågor att om Sverige som enda land ensidigt skulle lägga till bestämmelser som avviker så skulle det snedvrida konkurrensförutsättningarna,
primärt inom EU men även globalt, minska företagets förutsättningar att vara en
attraktiv partner för internationella samarbeten, och därigenom allvarligt skada våra förutsättningar att vidmakthålla och utveckla företagets kompetenser.
Vi vill särskilt belysa vår bedömning att ett snedvridande av konkurrensförutsättningarna inom EU bl.a. allvarligt skulle skada våra förutsättningar för marina system, vilka idag tillsammans med ammunition är vår huvudverksamhet gentemot en exportmarknad. Marina system utgör idag en betydande andel av företagets omsättning, men marinpjäsernas betydelse för företagets verksamhet är långt mycket större än dess direkta andel av omsättning och budget. Segmentet utgör, genom
stabil grundbeläggning med kontinuerlig produktion och fakturering samt hög avkastning, grunden för företagets uthålliga lönsamhet. En betydande nedgång i detta segment skulle medföra allvarliga utmaningar för hela företagets långsiktiga verksamhet. Samtidigt ser vi marinpjäser som våra framtida svenska ”på
hyllan” produkter, och ser goda möjligheter för dessa på en öppen marknad där olika aktörer ges likvärdiga konkurrensförutsättningar.
Vidare är BAE Systems Bofors i hög grad ett ingenjörshus varpå det är av betydande vikt för vår verksamhet att vi fortsätter vara en attraktiv partner för internationella samarbeten rörande utveckling. Betydelsen av dessa väntas öka ytterligare i framtiden. Vår bedömning är att det i praktiken inte finns förutsättningar att bedriva internationella samarbeten om ett land ensidigt skulle hävda väsentligt avvikande exportkontrollregler. I vart fall skulle det innebära en avsevärd konkurrensnackdel på en marknad som
är i tilltagande konkurrens.
EU initiativet att skapa en fri, öppen och konkurrensutsatt inre marknad även för försvarsmateriel - ”Level Playing Field” - kräver långtgående harmonisering av regler för export utanför och överföringar inom EU. Om inte finns ingen konkurrens på lika
villkor.
Aspekter med utländskt ägande samt ytterligare konkurrens till följd av detta Vi vill också belysa att försvarsmaterielföretag blir alltmer internationaliserade och styrs av samma affärsmässiga logik som andra internationella företag.
939
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
2 (49)
I bedömningen av var ett företag ska styra sina investeringar och prioriteringar av affärsmöjligheter ingår bedömning av restriktioner till följd av exportlagstiftning eller handelshinder. BAE Systems Bofors har hitintills varit framgångrika och erhållit en hög andel av affärsområdets samlade interna FoU-budget i förhållande till andra affärsenheter inom BAE Systems. Detta då vi bedömts vara tekniskt framstående och ha god kundportfölj för exportaffärer. I sammanhanget bör belysas att vi inte är unika inom BAE Systems koncern. För det fall Sverige ensidigt skulle lägga till exportkontrollbestämmelser som skulle snedvrida förutsättningarna att konkurrera på en öppen marknad hyser vi farhågor att det kan påverka BAE Systems fördelning av framtida FoU-medel, och/eller prioritering av framtida affärsmöjligheter. Således kan man säga att vi är konkurrensutsatta såväl från den öppna marknaden som inom koncernen.
Marknadsutveckling – kunder Med anledning av ändrad inriktning för FMV:s anskaffning till den svenska Försvarsmakten, dvs att vår referenskund inte längre förväntas vara vår referenskund i samma utsträckning, blir det ännu viktigare med tillträde till nya marknader via export.
På exportmarknaden är utvecklingen att Europa sedan lång tid är en stagnerande marknad och i USA väntas framgent en kraftig nedgång till följd av avslutade internationella insatser samt budgetnedskärningar. Marknadsutvecklingen följer i stort den ekonomiska och politiska maktförskjutning som världen nu genomgår. Tillväxten sker framförallt i Bortre Asien och Oceanien, inom Gulf Cooperation Council samt Sydamerika. När traditionella marknader viker blir det att det ännu viktigare med
tillträde till nya marknader.
Marknadsutveckling – konkurrenter Utöver att vi får det kärvare för försäljning i USA kommer vi att möta ökad amerikansk konkurrens på exportmarknaden då USA-baserad försvarsindustri väntas söka kompensera en minskad amerikansk hemmamarknad genom att i större utsträckning satsa på export. Detta delvis understött av en amerikansk exportkontrollreform som delvis syftar till att underlätta exporten för amerikanska företag.
Vidare, den ekonomiska och politiska maktförskjutning som världen nu genomgår medför inte bara en förändrad marknad på kundsidan. Det har även långtgående konsekvenser för det globala försvarsindustriella landskapet. Allt fler försvarsindustriella aktörer utvecklas nu i andra delar av världen och då framförallt i tillväxtekonomierna. Det innebär att konkurrensen och utbudet ökar, vilket givetvis även påverkar BAE Systems Bofors.
Konklusion Med ökad betydelse av internationella samarbeten, en öppen och konkurrensutsatt försvarsindustrimarknad inom EU, och med allt fler aktörer globalt blir det än mer viktigt med harmonisering och att industrin ges likvärdiga konkurrensförutsättningar. Om Sverige som enda land ensidigt skulle lägga till bestämmelser som avviker så skulle det snedvrida konkurrensförutsättningarna, primärt inom EU men även globalt, minska företagets förutsättningar att vara en attraktiv partner för internationella samarbeten, och därigenom allvarligt skada våra förutsättningar att vidmakthålla och utveckla BAE Systems Bofors kompetenser.
940
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
3 (49)
Innehållsförteckning
1 Sammanfattning .................................................................................... 1
2 Några konsekvenser av skärpt exportkontroll gentemot ickedemokratier ............................................................................................ 5
2.1 KEX frågeställning ”Hur bedömer bolaget de framtida förutsättningarna till internationella samarbeten om exportkontrollen avseende krigsmateriel skärps gentemot icke-demokratiska stater?” ........................................... 5 2.1.1 Marina system: Försäljning till varv .......................................................... 5 2.1.2 Internationella samarbeten rörande utveckling ........................................ 7 2.1.3 Artillerisystem: Försäljning till slutanvändare ........................................... 9 2.2 Aspekter kring utländskt ägande ............................................................10 2.3 Följdleveranser .......................................................................................12
3 Beskrivning av företaget, produkter och marknad ............................12
3.1 Historia ...................................................................................................13 3.2 KEX frågeställning ”Vilka krigsmaterielsystem har bolaget tagit fram/håller bolaget på att ta fram?” ..........................................................................15 3.2.1 Krigsmaterielsystem som bolaget har tagit fram .....................................17 3.2.2 Krigsmaterielsystem som bolaget håller på att ta fram............................20 3.3 KEX frågeställning ”Nuvarande kunder som använder sådana system?”21 3.4 Marknad .................................................................................................23 3.4.1 Övergripande, samt aktuella trender .......................................................23 3.4.2 KEX frågeställning ”Vilka är de potentiella exportmarknaderna?” ...........26 3.4.3 KEX frågeställning ”Vilka är framtidsmarknaderna?” ..............................26 3.5 KEX frågeställning ”Vad företaget tror att det kommer att finnas för framtida svenska produkter på ”hyllan?” .................................................27 3.6 KEX frågeställning ”Understöder bolaget kommunen/lokalsamhället på den ort där bolaget är verksamt? I förekommande fall, är det ett ekonomiskt och/eller annat stöd? Har stödet förändrats över tiden?” ......27
4 Produktutveckling, frågan om referenskund, samt potential för civila produkter ..............................................................................................29
4.1 KEX frågeställning ”Hur företaget ser på Försvarsmakten som referenskund och hur synen har förändrats över tiden?” .........................29 4.2 KEX frågeställning ”I vilken utsträckning företaget har utvecklat krigsmateriel- och/eller civila produkter utan att ha haft en köpare för produkten?” ............................................................................................30 4.3 KEX frågeställning ”I vilken utstäckning företaget avser framgent att på egen hand, utan stöd från svenska staten eller utan att ha någon köpare, ta fram och utveckla krigsmaterielprodukter, nya sådana system och/eller civila produkter?” ....................................................................................31 4.4 KEX frågeställning ”I vilken utsträckning det enligt företaget förekommer att utländska stater, utan delaktighet från den svenska statens sida, förlägger och finansierar utveckling av krigsmaterielprodukter och/eller
941
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
4 (49)
sådana system hos svensk försvarsindustri, samt om så ej sker, om företaget tror att så kommer att ske framgent, bl.a. med hänsyn till de förändrade reglerna inom EU ” ...............................................................34
4.5 KEX frågeställning ”Hur företaget bedömer potentialen att vidareutveckla civila produkter?” ....................................................................................35
5 Fakta/finansiella uppgifter ...................................................................36
5.1 KEX frågeställning ”Bolagets årliga omsättning sedan 1993 (då den nuvarande krigsmateriellagen trädde ikraft). Om möjligt, önskas att omsättningen delas upp på krigsmateriel – fördelat på krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel – respektive på civila produkter.” ................36 5.2 KEX frågeställning ”Andel av årlig omsättning sedan 1993 som avsett försäljning till Försvarsmakten och andra svenska myndigheter. Hur stor del av försäljningen har avsett krigsmateriel – fördelat på krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel – respektive civila produkter?” ....................38 5.3 KEX frågeställning ”Andel av årlig omsättning sedan 1993 som avsett export, fördelat på regioner. Om möjligt, önskas en uppdelning på stater. Hur stor del av försäljningen har avsett krigsmateriel – fördelat på krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel – respektive civila produkter?” .............................................................................................40 5.3.1 Export fördelad på regioner i procent av värdet år 1999-2012 ................42 5.3.2 Export fördelad på stater, i procent av värdet, totalt för perioden 1999-2012 .......................................................................................................44 5.3.3 Export fördelad på materielslag i procent av värdet år 1999-2012 ..........46 5.4 KEX frågeställning ”Vilket årligt belopp har bolaget, sedan 1993, lagt på FoU? Om möjligt, önskas att beloppet delas upp på krigsmateriel – fördelat på krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel – respektive på civila produkter.” .....................................................................................47 5.5 KEX frågeställning ”Hur många anställda har bolaget haft per år sedan 1993?” ....................................................................................................48
942
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
5 (49)
2 Några konsekvenser av skärpt exportkontroll gentemot ickedemokratier
2.1 KEX frågeställning ”Hur bedömer bolaget de framtida förutsättningarna till internationella samarbeten om exportkontrollen avseende krigsmateriel skärps gentemot icke-demokratiska stater?”
Vi noterar att den enda frågeställningen kring eventuella konsekvenser om exportkontrollen skulle skärpas samt genomförandet av en grundlig konsekvensanalys i nuläget är begränsad till ”framtida förutsättningarna till internationella samarbeten”. Enligt vår mening skulle en skärpning av exportkontrollen avseende krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater medföra en rad konsekvenser utöver den nu framförda frågeställningen och vi anser att det är utomordentligt viktigt att en grundlig konsekvensanalys genomförs så att beslut fattas på sakliga och väl underbyggda grunder.
Vi ser fram emot ett fortsatt samarbete kring genomförande av konsekvensanalysen men tar tillfället i akt att redan nu framföra en beskrivning av ett par av de konsekvenser vi ser för företaget.
BAE Systems Bofors är beroende av export för att kunna vidmakthålla befintliga kompetenser. De senaste 5 åren har exporten utgjort i storleksordningen ca 2/3 av företagets omsättning. Vidare bedömer vi att exportens betydelse för företaget kommer att öka framgent. Prognosticerad exportandel för närmsta kommande planeringsperiod (5 år) är > 80 %.
I stort ser vi tre huvudsakliga kategorier av affärsscenarier (kapitel 2.1.1 -2.1.3):
2.1.1 Marina system: Försäljning till varv
Marina system är tillsammans med ammunition vår huvudverksamhet gentemot en exportmarknad. Trenden är att försäljning via varv får ökad betydelse i förhållande till försäljning till slutanvändare (stater). BAE Systems Bofors levererar i hög utsträckning till varv i annat land än det faktiska slutanvändarlandet.
Vår uppfattning är att vår konkurrenskraft avseende försäljning till varv kraftigt skulle skadas om Sverige ensidigt skulle lägga till exportlagstiftning som i väsentlig grad skulle skilja sig från den exportlagstiftning som reglerar varvens export. I första hand avses här europeiska varv. BAE Systems Bofors är i detta sammanhang inte unika, varven har stora möjligheter att välja en annan underleverantör.
Om två leverantörer av delsystem i varsitt EU-land skulle ges skilda förutsättningar för export utanför EU är vår uppfattning att det skulle påverka plattformsleverantörens val inte bara för en enskild slutkund, utan riskera påverka varvets val av leverantör i stort (dvs om Sverige skulle införa regler som väsentligt skiljer sig vid prövning av en specifik slutanvändare skulle konsekvensen för BAE Systems Bofors sannolikt inte bli
943
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
6 (49)
begränsad enbart till projekt avseende det specifika landet). Detta på grund av att det som varv och slutproduktstillverkare är affärsmässigt och tekniskt rationellt att ha samma delsystemsleverantör till en viss fartygsmodell för alla slutkunder (Kommersiell logik: optimering av försörjningskedjan). Det skulle kosta resurser och tid för varvet att behöva byta delsystem mellan två olika fartygsbeställningar.
Vad inträffar om varvet inte skulle vidta någon åtgärd mellan två fartygsbeställningar? Då följer den befintliga delsystemsleverantören helt enkelt med till det nya projektet.
Visserligen har aspekter med vissa slutanvändares doktriner samt önskemål om samordning med slutanvändarens redan befintliga system viss inverkan, men mot bakgrund av att:
i) det råder en överetablering och hård konkurrens i varvsindustrin i Europa
(kommentaren avser våra kunder, det råder inte samma överetablering bland tillverkare av marina pjässystem), ii) handeln mellan delsystemsleverantör och fartygsvarv normalt sker mellan två
kommersiella företag, samt iii) marinpjäser i vår produktportfölj ur en säkerhetspolitisk aspekt skiljer sig från
artilleri och andra markbaserade system då de i ringa grad påverkar maktbalansen mellan stater,
kan man generellt sett framhålla att relaterade beslut om val av pjäsleverantör i hög grad fattas på kommersiella grunder.
Vi bedömer att det är för affärsscenarier med marinpjäser som vi skulle lida störst direkt skada för det fall Sverige ensidigt skulle införa bestämmelser som snedvrider konkurrensförutsättningarna inom EU. Det skulle allvarligt skada våra förutsättningar att sälja, vidmakthålla och vidareutveckla marina system, vilka idag tillsammans med ammunition är vår huvudverksamhet gentemot en exportmarknad. Marina system utgör idag en betydande andel av företagets omsättning, men marinpjäsernas betydelse för företagets verksamhet är långt mycket större än dess direkta andel av omsättning och budget. Segmentet utgör, genom stabil grundbeläggning med kontinuerlig
produktion och fakturering samt hög avkastning, grunden för företagets uthålliga lönsamhet. En betydande nedgång i detta segment skulle medföra allvarliga utmaningar för hela företagets långsiktiga verksamhet.
Detta pga. att
beläggning och fakturering från andra segment tenderar att vara cykliska samt att det helt enkelt skulle bli mycket svårt att vidmakthålla erforderliga kompetenser i perioder mellan sådana cykler. Resonemanget illustreras av IBP scenario enligt Figur 1 nedan (IBP = Företagets långsiktiga budgetplanering).
944
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
7 (49)
Figur 1:
Illustrativ beskrivning av IBP scenario fördelat per produktområde
Samtidigt ser vi marinpjäser som våra framtida svenska ”på hyllan” produkter, och ser goda möjligheter för dessa på en öppen marknad där olika aktörer ges likvärdiga konkurrensförutsättningar.
2.1.2 Internationella samarbeten rörande utveckling
BAE Systems Bofors är i hög grad ett ingenjörshus och internationella samarbeten rörande utveckling är av betydande vikt för vår verksamhet. Vi har genomfört flera framgångsrika samarbetsprojekt, så som EXCALIBUR tillsammans med amerikanska Raytheon samt BONUS tillsammans med franska NEXTER och vi håller för närvarande på med flera nya prospekt inom ammunitionsområdet.
I propositionen (prop. 1991/92:174) till gällande krigsmateriellag framhölls att Sverige har ”ett starkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad utsträckning delta i internationella forsknings- och utvecklingssamarbeten” med särskilda länder inom EG och med USA. Det bedömdes att en förutsättning för deltagande i sådant samarbete var att den svenska försvarsindustrin kunde tillföra kompetens till samarbetet som helhet och att industrin måste ges förutsättningar för att upprätthålla en sådan hög konkurrenskraftig kompetens som medför att den är intressant som samarbetspartner.
I detta avseende bör betonas att betydelsen av internationella samarbeten har ökat betydligt från när förarbetet till gällande 1992-års lag skrevs fram till idag. 1992-års lag speglar 1992-års säkerhetspolitiska läge, betydligt större svensk försvarsmakt än idag
945
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
8 (49)
och den svenska försvarsmakten köpte från svensk industri. Vidare, i ljuset av ändrad inriktning för försvarsupphandlingar, krympande materialbudgetar för den svenska försvarsmakten likväl som för försvarsmakter i EU och USA, samt försvarsmaktens intentioner med ett ökat deltagande i internationella samarbeten samt deltaganden i internationella fredsbevarande insatser bedömer vi att betydelsen av internationella samarbeten kommer att öka ytterligare i framtiden.
BAE Systems Bofors är i hög grad inriktat mot utvecklingsverksamhet, ca 45 % av personalen finns på utvecklingsavdelningen, varpå det är mycket viktigt för vår verksamhet att vi fortsätter vara en attraktiv partner för internationella samarbeten. Det måste finnas utrymme inom ett framtida svenskt regelverk för bilaterala överenskommelser om tredjelandsexport av gemensamt framtagen materiel. Vi har både av svenska staten och oss utpekade stater som vi vill samarbeta med, primärt EU och USA. Utöver upprätthållande av hög konkurrenskraftig kompetens förutsätts stabilitet i spelreglerna och en mellan länderna samordnad syn på regler kring exportkontroll. Så likartade regler som möjligt eftersträvas. Vår bedömning är att det i praktiken inte finns förutsättningar att bedriva internationella samarbeten om ett land ensidigt skulle hävda väsentligt avvikande exportkontrollregler. Om så skulle våra förutsättningar att vara en attraktiv partner allvarligt skadas och innebära en avsevärd konkurrensnackdel på en marknad som dessutom är i tilltagande konkurrens, vilket i hög grad riskerar innebära att den tilltänkta motparten skulle välja en annan samerbetspartner med exportkontrollregler som bättre överensstämmer med dennes.
T.ex. om två aktörer i varsitt EU-land vid ett presumtivt samarbete skulle erbjuda en aktör i ett tredje EU-land avsevärt skilda förutsättningar för export utanför EU av gemensamt framtagen materiel så talar det starkt för att denne om så, förutsatt att båda bedöms kunna uppfylla de tekniska kraven, på strikt affärsmässiga grunder skulle välja den aktör som inte skulle medföra inskränkningar i marknadstillträde utöver det egna landets regler. Dvs. genom rationell utvärdering av marknad, förutsättningar för produktionsbas och förutsättningar att sprida kostnad och risktagning för komplicerade och kostnadskrävande projekt.
Omvänt gäller även att upprätthållandet av en strikt och trovärdig exportkontroll är en förutsättning för att vi ska få tillgång till utländsk högteknologi.
Till saken bör också understrykas att med EU initiativet om en öppen och konkurrensutsatt inre marknad även för försvarsmateriel där upphandlande försvarsmakter väntas köpa produkter från hyllan är intentionen från upphandlande stater att företagen i allt högre utsträckning ska egenfinansiera sin produktutveckling. Något som följaktligen talar för att företagen kommer bli än mer omsorgsfulla i sin utvärdering av presumtiva samarbeten. Detta understryker även behovet av harmonisering av regler för export utanför och överföringar inom EU.
Ett sådant scenario riskerar snabbt leda till en nedåtgående spiral med erodering av företagets kompetens och konkurrenskraft. Grundläggande för industriell verksamhet är att den måste bedrivas kontinuerligt samt att förutsättningarna för att vara kvar är kontinuerlig produktutveckling, marknadsbearbetning och produktion.
946
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
9 (49)
För det fall vi till följd av nya bestämmelser som snedvrider konkurrensförutsättningar skulle gå miste om ett första samarbete skulle den direkta konsekvensen innebära en försvagad förutsättning att vidmakthålla och utveckla kompetenser inom området, samt möjlig negativ prispåverkan (befintliga kompetenser måste tillämpas med viss regelbundenhet för att upprätthållas, samt att det är primärt genom deltagande i nya projekt som man har möjlighet att lära sig nya saker och anamma ny teknologi).
Samtidigt kommer den konkurrent som istället blir vald att ha förutsättningar att vidmakthålla och utveckla sin kompetens, vilket denne kommer ha med sig i form av ökad konkurrenskraft till nästa affärsmöjlighet.
Vid nästa affärsmöjlighet till samarbete skulle om så var fallet vårt erbjudande fortsatt bestå av samma skillnader i exportkontrollrestriktioner som förra gången, men nu med en försvagad kompetensmässig konkurrenskraft (till följd av den förra missade affären), vilket sammantaget ger en försämrad konkurrenskraft jämfört med det första tillfället.
Vid varje upprepning av ett sådant negativt scenario skulle en gradvis erodering av det egna företagets kompetens och konkurrenskraft ske, varpå företaget snart reduceras till en enklare underleverantör och i förlängningen helt riskerar att upphöra vara en försvarsindustriell aktör.
2.1.3 Artillerisystem: Försäljning till slutanvändare
Om Sverige skulle införa regler som väsentligt skiljer sig, i jämförelse med andra EUländer, vid prövning av export till en specifik slutanvändare utanför EU medför detta konsekvenser för BAE Systems Bofors även utöver marknadstillträdet till det specifika landet.
Om två aktörer i varsitt EU-land skulle ges skilda förutsättningar för export utanför EU är den direkta konsekvensen olika förutsättningar för produktionsbas samt olika förutsättningar att sprida kostnad och risktagning för komplicerade och kostnadskrävande projekt (den ena aktören har större marknad än den andra). Vid konkurrensaffär inom EU kvarstår dessa skillnader, varpå konkurrensen skulle snedvridas även för affärer inom EU. Den som har större exportvolymer har självklart även större förutsättningar att vara konkurrenskraftig i nästa affär, oavsett var denna nästa affär uppkommer.
Om EU ska utveckla en öppen och konkurrensutsatt försvarsmarknad inom EU måste vi även ha harmoniserade regler för export utanför EU, och överföringar inom EU, annars leder det till snedvriden konkurrens.
947
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
10 (49)
2.2 Aspekter kring utländskt ägande
BAE Systems Bofors ingår i BAE Systems koncernen, vars säte ligger i Storbritannien. Mer specifikt ingår BAE Systems bolag i Sverige i den USA-baserade divisionen BAE Systems Land & Armaments.
Figur 2:
Förenklad organisationsbild
Försvarsmaterielföretag blir alltmer internationaliserade och styrs av samma affärsmässiga logik som andra internationella företag, däribland optimering av försörjningskedjan i syfte att erhålla kostnadseffektivitet, tillgång till teknologi och kompetens samt marknadstillträde och marknadsnärvaro. I bedömningen av var ett företag ska styra sina investeringar och prioriteringar av affärsmöjligheter ingår bedömning av restriktioner till följd av exportlagstiftning eller handelshinder.
BAE Systems Bofors har hitintills varit framgångrika och erhållit en i förhållande till andra affärsenheter hög andel av BAE Systems Land & Armaments samlade FoUbudget. Detta då vi bedömts vara tekniskt framstående och ha god kundportfölj för exportaffärer.
I sammanhanget bör belysas att vi inte är unika inom BAE Systems koncern. I samma affärsområde som BAE Systems Bofors tillhör (Weapon Systems) finns t.ex. även en amerikansk affärsenhet (Weapon Systems US) som jobbar med marinbeväpning med produkter så som marinpjäs Mk38 Typhoon och marinpjäs 127mm Mk 45, samt en brittisk affärsenhet (Weapon Systems UK) med inriktning på draget artilleri med produkter så som M777 155mm haubits. Vidare finns det inom BAE Systems Land & Armaments organisation en amerikansk affärsenhet (Combat Vehicles) som bl.a.
948
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
11 (49)
jobbar med självgående artilleri med produkter så som M109 bandhaubits. Därtill finns det inom en annan division även en affärsenhet i Storbritannien som jobbar med ammunition (UK Munitions). Till dags dato har dessa verksamheter, med undantag för M777, primärt fokuserat på den amerikanska samt brittiska hemmamarknaden, men till följd av neddragningar i de amerikanska och brittiska försvarsbudgetarna förväntas även dessa verksamheter i framtiden satsa mer på export. BAE Systems Land & Armaments har en tydlig strategi att öka exportandelen för att kompensera för vikande hemma- och traditionella marknader.
I praktiken betyder det att BAE Systems Bofors är konkurrensutsatta såväl från den öppna marknaden som inom koncernen. I bedömningen av vilken enhet som ska bearbeta en viss affärsmöjlighet vägs alla förutsättningar in, dvs. även möjlighet att erhålla exporttillstånd för den aktuella affären, och affärens möjliga volymfördelar och samordningsvinster för andra affärsmöjligheter för det aktuella produktområdet.
För det fall Sverige ensidigt skulle lägga till exportkontrollbestämmelser som skulle snedvrida förutsättningarna att konkurrera på en öppen marknad hyser vi farhågor att det kan komma att påverka BAE Systems Land & Armaments fördelning av framtida FoU-medel, och/eller prioritering av framtida affärsmöjligheter till den enhet och de produkter som de bedömer har bäst långsiktiga affärsmöjligheter.
Ett sådant scenario riskerar att leda till en nedåtgående spiral med erodering av BAE Systems Bofors kompetens och konkurrenskraft till förmån för affärsenheter i USA eller Storbritannien. För det fall BAE Systems Land & Armaments skulle välja att prioritera t.ex. Weapon Systems US med Marinpjäs Mk38 Typhoon före BAE Systems Bofors och Marinpjäs 40 Mk4, för ett specifikt patrullbåtsprojekt, så skulle det som direkt konsekvens medföra att BAE Systems Bofors möjligheter att vidareutveckla 40 Mk4 skadas medan Weapon Systems US förutsättningar samtidigt skulle stärkas.
Vidare, skulle den indirekta konsekvensen av ett sådant scenario vara att BAE Systems Bofors konkurrenskraft med 40 Mk 4 försämras för nästa affärsmöjlighet. Detta i och med att vi är beroende av intäkter från exportaffärer för att kunna återinvestera i vidareutveckling av produkten. Samtidigt skulle i det här exemplet Weapon Systems US med föregående affär i ryggen komma stärkt till nästa affär.
För varje upprepning av ett sådant negativt scenario skulle en gradvis erodering av BAE Systems Bofors konkurrenskraft ske, samt att Weapon Systems US förutsättningar samtidigt skulle stärkas. I detta avseende bör det noteras att en förskjutning av konkurrenskraft och kompetenser inom koncernen riskerar ske snabbare än för konkurrens på den öppna marknaden. Detta pga. att det vid konkurrens inom koncernen typiskt endast förekommer två aktörer, varav den ena blir vinnare och den andra förlorare, medan det vid konkurrens på den öppna marknaden typiskt förekommer flera aktörer men fortfarande bara en vinnare per order.
949
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
12 (49)
2.3 Följdleveranser
Vi noterar att det inte framförts någon frågeställning kring vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser och eventuella konsekvenser av en ändrad syn på detta.
Vi ser fram emot ett fortsatt samarbete kring genomförande av konsekvensanalysen men tar tillfället i akt att redan nu framföra en generell beskrivning av vår syn.
Marknaden för försvarsmateriel är långsam och långsiktig. En enskild systemaffär kan ha cykeltider på 5-10 år från marknadsföring till affärsavslut, leveranstider på 5-10 år samt garantiåtaganden och reservdelsförsörjning under omfattande åtskilliga decennier. Livscyklerna för försvarssystem kan uppgå till mer än 40 år. Detta kräver stabila regelverk som skapar förtroende.
Försvarssystem är generellt sett inga standardprodukter. Reservdelar finns oftast bara att anskaffa från den ursprungliga leverantören. Likväl som den svenska försvarsmakten ställer krav på leveranssäkerhet och tillgång till reservdelar, underhåll och utrustning vid överväganden om anskaffning av utländska system, ställer utländska köpare av svenska system motsvarande krav på leveranssäkerhet och tillgång till reservdelar, underhåll och utrustning. Långsiktighet, stabilitet och förutsägbarhet är grundläggande behov för anskaffande försvarsmakter.
Anskaffande stater behöver goda garantier för att de även i framtiden kan få reservdelar mm till inköpt materiel. Därför anser vi att följdleveransser även i ett nytt regelverk ska beviljas till mottagare av försvarsmateriel som exporterats under tillstånd, och endast nekas om ovillkorligt hinder skulle uppträda.
Vidare anser vi att ammunition till pjäser som exporterats under tillstånd även i framtiden ska innefattas i följdleveransbegreppet. Pjässystem kan kräva speciell ammunition och utan tillgång till sådan ammunition kan tidigare levererade pjäser inte användas.
Vi menar att för det fall följdleveransbegreppet skulle begränsas eller helt komma att tas bort efter att ha tillämpats konsekvent under lång tid skulle det riskera att sprida osäkerhet på marknaden varpå presumtiva kunder som överväger att köpa nya svenska system kan komma att välja annat på grundval av en upplevd osäkerhet huruvida denne i framtiden kan vara säker på att få tillgång till reservdelar mm.
3 Beskrivning av företaget, produkter och marknad
BAE Systems Bofors utvecklar, producerar, kvalificerar, marknadsför och underhåller produkter och tjänster inom områdena intelligent ammunition, artillerisystem, marinbeväpning, luftvärnssystem och fordonsbeväpning.
BAE Systems Bofors ingår i BAE Systems koncernen, en av världens största globala försvarsindustrikoncerner med 88.200 anställda (31 dec 2012). Koncernen har sitt säte i Storbritannien, är fokuserad kring fem strategiska ”home markets” i Amerikas förenta
950
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
13 (49)
stater (USA), Australien, Indien, Saudiarabien och Storbritannien, samt bedriver verksamhet och har kunder världen över.
Företaget är i dagsläget ett företag där ca 45 % av personalen finns på utvecklingsavdelningen.
BAE Systems Bofors är dimensionerat och organiserat för att delta i och driva internationella utvecklingsprojekt och ta fram demonstratorer, prototyper, integrera och slutmontera färdiga produkter, samt att kunna genomföra RENO/REMO av befintliga produkter utan att belastas av en allt för tung produktionsresurs.
Företaget är beroende av en hög andel FoT/FoU-verksamhet för att upprätthålla ett antal strategiskt viktiga kärnkompetenser.
3.1 Historia
Bofors grundades 1646 som ett bruk i Bergslagen. Som försvarsmaterielföretag daterar sig starten till 1883 då Bofors utifrån sin skicklighet avseende stålgjutning erhöll sin första order på kanoner. Bofors var fram till början på 1990-talet ett privatägt bolag med militär och civil produktion inom företrädesvis försvarsmateriel, kemi och stål. Bofors var redan under 1900-talets första hälft mycket aktiva på exportmarknaden. Under 2:a världskriget fick Bofors en för Sverige strategisk betydelse. Bofors berömda 40 mm luftvärnskanon bedömdes dessutom som en av grundpelarna i de allierades luftförsvar och blev närmast glorifierad. USA licenstillverkade under 2:a världskriget 110 000 Boforskanoner och under 1943 nåddes i USA en månadsproduktion av 15 miljoner 40 mm granater.
Efter 2:a världskriget kom Bofors ut som en stark försvarsindustri och den produktionskapacitet som byggts upp under kriget fann till stor del en avsättning på exportmarknaden. Bofors var ett av de ledande företagen i Sverige och med Bofors som motor växte Karlskogas befolkning kraftigt. Som mest arbetade c:a 9000 personer inom Bofors Karlskoga. Under 1970-talet seglade stålkrisen upp som orosmoln inte bara i Karlskoga utan i hela Sverige. Bofors var i det läget förutseende och avvecklade stålverksamheten på ett kontrollerat sätt. 1984 köpte Bofors upp Kema Nobel. En strukturering sker och 1985 bildas Nobel Industrier där Bofors är ett av dotterbolagen.
1986 erhålls den stora Indienordern på 155 mm Haubitsar. Ordern var vid denna tidpunkt Sveriges största exportorder och innebar ett uppsving för Bofors och även för bygden som vid denna tidpunkt till följd av minskad orderingång och struktureringar sedan några år tillbaka upplevt en recession.
Uppsvinget i samband med Indien-ordern var temporärt och 1991 skedde den första stora struktureringen inom svensk försvarsindustri då Bofors och statliga FFV gick samman och bildade Swedish Ordnance, ett 50-50 ägt bolag av staten och Nobel Industrier. Swedish Ordnance hade vid bildandet 7100 anställda varav 4600 kom från Bofors.
951
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
14 (49)
Celsius, vilket till stor del var resterna av Svenska Varv köpte 1992 upp Swedish Ordnance och Boforsnamnet återtogs. Bofors blev genom denna strukturering ett statligt ägt bolag.
Under i stort sett hela 1990-talet fortsatta struktureringarna. Kanonverkstäderna säljs till Scana. Krut- och explosivämnesdelen bildar Nexplo tillsammans med finska Patria. Bofors tillsammans med Patria och norska Raufoss bildar det nordiska ammunitionsföretaget Nammo.
Under 1999 struktureras dåvarande Bofors AB´s divisioner och bildar bolagen Weapon Systems, Anti Armour Systems och Missile Systems. Tillika bildas servicebolagen Bofors Support samt Bofors Testcenter. Under 1999 påbörjas även en större strukturering där Celsius bjuder ut dåvarande Weapon Systems till försäljning. Samtidigt pågår ett större spel där Saab köper upp hela Celsius. Weapon Systems hänger under något halvår i luften, formellt sett ägt av Saab men med pågående försäljningsprocess som initierats av Celsius.
Bofors Weapon Systems kommer från och med augusti 2000 tillhöra det amerikanska försvarsföretaget United Defense. Det starkast vägande skälet är att Weapon Systems har en mycket stark ställning inom intelligent ammunition även i USA genom etableringen av TCM-projektet samt ett antal starka teknologinischer. Redan innan uppköpet och efter att ett utvecklingsuppdrag av marinpjäsen 57 Mk3 erhållits av FMV skrevs dessutom ett samarbetsavtal med United Defense avseende marinpjäser. I samband med uppköpet ändras namnet till Bofors Defence AB.
Vid tidpunkten för bildandet av Bofors Defence utgjordes ryggraden i bolaget fakturering av Stridsfordon90 vilket under åren före och efter sekelskiftet var ytterst viktiga för såväl utvecklings- som produktionsresursen. Efter försäljningen av den mekaniska produktionsenheten till Scana 1997 fokuserade bolaget i hög grad på utvecklingsverksamhet samt slutmontering och leverans till kund. Som ett led i inriktningen mot ett utvecklingsbolag köper Bofors Defence 2002 Cell ITS som döps om till C-ITS, där ITS står för Interaktiv Träning och Simulering.
Efter att ha fått amerikanska ägare, men framförallt av egen kraft, skedde ett antal genombrott i USA. Bofors Defence tillsammans med Raytheon utvecklade den styrbara artillerigranaten Excalibur och marinpjäsen 57 Mk3 utvecklad för det svenska Visby projektet kvalificerades som Mk110 för US Navy och Coast Guard. Dessa projekt har under 2000-talet inbringat miljardbelopp och utgör i nuläget en väsentlig del av nuvarande samt prognosticerad orderingång. Som en direkt konsekvens av samarbetet med USA avseende Excalibur har Sverige även fått tillgång till militär GPS.
I april 2005 köpte BAE Systems upp United Defense, i första hand med syfte att stärka sin ställning på den amerikanska marknaden. I köpet av United Defense ingick även Bofors Defence AB. I och med denna strukturering blev även Hägglunds och Bofors Defence systerföretag. Under en kortare tid samordnades verksamheten i Sverige inom BAE Systems AB som blev moderbolag i Sverige för Hägglunds och Bofors.
952
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
15 (49)
2009 skedde en ytterligare strukturering då BAE Systems GCS (Global Combat Systems) bildades. Ledningen av detta bolag skedde från England och verksamheterna bildade affärsområdena Munitions, Weapons och Vehicles.
I affärsområdet Weapons ingick verksamheterna i Karlskoga samt i Barrow Storbritannien och Hattiesburg USA. Under 2012 fattades beslut om att avveckla GCS, ett beslut som under våren 2013 ledde fram till den struktur som finns idag.
3.2 KEX frågeställning ”Vilka krigsmaterielsystem har bolaget tagit fram/håller bolaget på att ta fram?”
Som framgår av företagets historia under kapitel 3.1. har Bofors historiskt utvecklat en lång rad försvarsmaterielprodukter med tonvikt på luftvärnskanoner, artilleripjäser samt marinpjäser och relaterad ammunition. Mot bakgrund av de generellt långa tidscyklerna för försvarssystem samt att Bofors produkter har uppvisat särskilt god kvalitet och lång livslängd är en betydande del av de eldrörssystem och mellankaliber-/ tung ammunition som utvecklades före 1999 fortsatt aktuella, antingen att försvarsmakter alltjämt använder dessa och behöver reservdelar samt eventuella uppgraderingar och/eller att vidareutvecklingar av sådana produkter alltjämt erbjuds för nyförsäljning.
Exempel på sådana produkter är:
• FH77 B02 vilket är en 155 mm fälthaubits och exportversionen av Haubits 77A, som utvecklats och levererats till den svenska försvarsmakten (77A levererades till förbanden mellan 1978-1985). Den kännetecknas av att ha hög eldhastighet, vara långskjutande samt att den har en inbyggd motor för förflyttningar och gruppering. Haubits 77 var världens första fältartilleripjäs med hjälpmotor och utvecklades som en kompromiss mellan en dyrare bandhaubits och en långsammare konventionell lastbilsdragen haubits. o 410 pjäser exporterats under sent 1980-tal till Indien och utgör alltjämt ryggraden i Indiens artilleri. o 48 pjäser exporterades i början av 1980-talet till Nigeria. Vi känner idag inte till om de överhuvudtaget är brukbara.
• 40mm luftvärnskanon i ett flertal olika varianter för såväl land som marina tillämpningar o Bofors berömda 40 mm luftvärnskanon vilken bedömdes som en av grundpelarna i de allierades luftförsvar under 2:a världskriget. o L60 utvecklades på 1930-talet och systemet producerades i ca 2500 exemplar av Bofors samt licenstillverkades av västmakterna i långt över 100 000 exemplar. Över 1000 system förekommer fortfarande i operativ tjänst. Bl.a. i USA:s moderna applikationer så som t.ex. AC-130 Gun Ship. o Den modernare L70 levererades för första gången till det svenska försvaret 1947, och har därefter producerats i ett flertal olika utföranden för såväl land och marina tillämpningar. Vidareutvecklade versioner av
953
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
16 (49)
L70-systemet produceras alltjämt av företaget. L70 har idag producerats i ca 1900 exemplar av Bofors samt har även licenstillverkats i ca 3500 exemplar. Över 3000 system förekommer alltjämt i operativ tjänst.
• Marinpjäs 57mm Mk1 & 2.
o Familj av marina allmålspjäser ursprungligen utvecklade för den
svenska marinen. Den första generationen utvecklades på 1960-talet och den andra på 1980-talet. Mk1 och Mk 2 har producerats i ca 140 exemplar varav ca 90 gick på export till ett tiotal länder där många system alltjämt är operativa.
• Tornsystem till Stridsfordon 90 (Strf 90)
o Stridsfordon 90 (Strf 90) är en familj av stridsfordon som utvecklades för
det svenska försvaret under mitten av 1980-talet och början av 1990talet. Bofors ansvarade för tornsystemen och Hägglunds chassierna. o 509 fordon har levererats till det svenska försvaret, i ett flertal olika
varianter, varav 478st är utrustade med Bofors 40mm automatkanoner. o Sedan införandet på förband 1994 har ett flertal uppgraderingar införts,
bl.a. Strf 9040C främst avsedd för internationell tjänst. o Fordonssystemet är operativt och förväntas vara aktuellt för
RENOvering inom de närmsta åren.
• Ammunition till ovanstående
o En av huvudanledningarna till framgångarna för 40 och 57 mm
marinsystem på exportmarknaden är den tidiga tillgången till s.k. zonrörsammunition. Ammunitionstypen används främst för bekämpning av sjömålsrobotar. Efter att ha varit först på marknaden med denna ammunitionstyp till 40 mm systemen har över 1.000.000 skott tillverkats.
954
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
17 (49)
3.2.1 Krigsmaterielsystem som bolaget har tagit fram
3P All-target Ammunition
3P är en 40 och 57 mm ammunition som kan programmeras i olika sex funktionslägen, vilket ger en optimerad effekt mot alla typer av luft-, yt- och landmål. 3P ammunition ger 57 Mk3 och 40 Mk4 högsta möjliga flexibilitet i strid och ny förmåga att hantera, inte bara traditionella hot som kryssningsmissiler, flygplan och fartyg, utan också helt nya typer av hot.
Marinpjäs 57 Mk3
57 Mk3 Naval Gun är en sjökanon som kan bekämpa ett flertal olika mål som båtar, fartyg, flygplan och helikoptrar, då det bland annat går att använda 6funktion programmerbar ammunition (3P). Kanonen har en vikt på 7500 kg och är monterbar på alla storlekar av fartyg. Den kan skjuta upp till 17 km och 120 skott finns redo att avfyra omedelbart. Med hjälp av ammunitionshissar kan pjäsmagasinen laddas med 40 nya skott. Den totala eldhastigheten är 220 skott/minuten. 57 Mk3 är fjärrstyrd med gyrostabiliserad lokalstyrning och den går att rikta 360 grader åt sidorna och -10 till + 77 grader i höjd.
Marinpjäs 40 Mk4
40Mk4 är en helt ny generation av BAE Systems Bofors beprövade 40mm pjäs. Med sin låga vikt på 2700 kg kan 40 Mk4 Naval Gun med fördel användas på mindre fartyg. Sjökanonen har 100 skott redo att avfyra på en gång och den har en hög eldhastighet på 300 skott/minuten. Den maximala räckvidden är 12 km. 40 Mk4 kan växla mellan olika typer av ammunition, varav 3P är en utav dem. Kanonen är fjärrstyrd med gyrostabiliserad lokalstyrning och den går att rikta 360
grader åt sidorna och -10 till + 80 grader i höjd.
955
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
18 (49)
ARCHER
ARCHER är ett självgående eldrörsartillerisystem som erbjuder en helt ny dimension inom precisionsbekämpning inom stora ytor och kan bekämpa mål upp till 60 km avstånd. Systemet är utvecklat för att kunna skjuta konventionell ammunition men också Excalibur. Det går även att sätta en Lemur på Archers tak för bekämpning på kortare avstånd. 3-4 man ryms i Volvo A30D fordonet som beroende av skyddsnivå väger
> 33 ton. Besättningen styr systemet inifrån hytten och är därmed i skydd för splitter, ljudtryck och NBC hot. ARCHER har en eldhastighet på 8-9 skott/min och ett helt automatiskt granat- och laddningsmagasin som medger avfyring av 21 granater innan omladdning. Bland fördelarna med ARCHER kan nämnas den taktiska rörligheten, kort tid för gruppering och omgruppering, vilket innebär kort exponeringstid för moteld.
FH77 B05 L52
Vidareutveckling av fälthabits FH77 B02 L39. Systemet uppfyller eller överträffar alla krav på ett modernt draget artillerisystem, vilket möjliggjorts genom en rad förbättringar. Det längre eldröret möjliggör utökad skottvidd på mer än 40 km samt nyttjande av nästa generations intelligenta ammunition. Systemet har inbyggd ballistikdator och ett eget navigationssystem vilket eliminerar behovet av extern övervakning och inriktning vilket ger hela systemet autonomitet samt en
låg livscykelkostnad.
LEMUR
LEMUR är en familj av avancerade elektro-optiska (dag/natt) sikten med en integrerad gyro-stabiliserad fjärrstyrd vapenplattform. Lemur är ett system framtaget för att kunna möta en bredare kravbild på ett litet och kompakt vapensystem för både land-, sjö- och luftmål, genom nyttjande av modulär design, valbara funktioner, möjlighet till val av olika beväpning (från 5.56mm upp till 30mm) och optimering för aktuell plattform, tänkt hotmiljö och kundkrav. Lemur kan
anpassas till ett stort antal olika plattformar; såväl båtar/fartyg som fordon eller byggnader.
956
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
19 (49)
EXCALIBUR
EXCALIBUR är en precisionsstyrd granat som styrs mot sitt mål med hjälp av en GPS. Granaten avfyras med hög elevation och glidflyger från hög höjd mot sitt mål. Räckvidden är 4-6 mil beroende av pjäs. Granaten har en närmast osannolik precision, väl inom
10 meter oavsett skjutavstånd, vilket kan jämföras med 200-300 meter för vanliga granater. Den höga precisionen bidrar till att minimera skador på oskyldiga, samt spar ammunition, tid och logistik. Produkten är framtagen inom ett svensk-amerikanskt samarbetsprojekt mellan berörda myndigheter, BAE Systems Bofors och amerikanska Raytheon Missile Systems.
BONUS
BONUS kan snabbt bekämpa fientliga stridsfordon/ stridsvagnar på alla avstånd upp till 35km. I och med BONUS höga precision och minimala skada på civila mål, är det ett system som kan användas i fredsskapande och fredsbevarande operationer. BONUS består av en 155 mm bärgranat med två substridsdelar som vardera innehåller en avancerad flerkanalig målsökarsensor som inte påverkas av falska mål eller andra motåtgärder. Varje substridsdel
är konstruerad för att upptäcka och slå ut ett enskilt objekt och har inbyggd självförstöringsmekanism. Produkten är framtagen inom ett svensk-franskt samarbetsprojekt mellan berörda myndigheter, BAE Systems Bofors och franska NEXTER.
Specialammunition, Rök- & lysgranater i flera kalibrar
Lys- och rökgranater erbjuds i kaliberområdet 81-155 mm. Produktområdet har under de senaste åren fått en renässans. Ett exempel är 105 mm LUMA, vilket är en lysgranat som levereras i större antal. 105 mm LUMA skjuts ut från en artilleripjäs och gör det möjligt för militära grupper att lysa upp slagfältet för flera olika syften, t.ex. för stridskontroll, att träffa ett specifikt mål och för igenkännande. En ny taktisk användning som
varningsskott i lågkonfliktlägen har även utvecklats. Ammunitionen består av ett elektroniskt tändrör, separationsladdning, lyskropp och fallskärm. När det elektroniska tändröret utlöses startas separationsladdningen som skjuter ut lyskroppen och fallskärmen ut ur granatkroppen.
957
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
20 (49)
3.2.2 Krigsmaterielsystem som bolaget håller på att ta fram
Företaget bedriver forskning och utveckling inom ett flertal teknik- och produktområden. Denna beskrivning avgränsas till system som befinner sig i studie- eller produktutvecklingsfas.
• Varianter av självgående artilleri vilka bygger på en eller flera grundkomponenter från ARCHER. Ett exempel är koncept för Mounted Gun System (MGS), vilket avser FH77 B05 L52 skjutande system på en enkel bärare, i form av oskyddad lastbil, ämnad för Indien.
• European Correcting Fuze (ECF) vilket är ett koncept kring vilket vi arbetar med att utvidga familjen av ammunitionsprodukter för precisionsbekämpning. För närvarande drivs verksamheten i samverkan med BAE Systems UK Munitions i Storbritannien och Junghans i Tyskland. BAE Systems Bofors arbetar med en kombination av egenfinansiering och extern finansiering. FMV söker att tillsammans med industrin åstadkomma ett nytt internationellt samarbete.
• High Power Microwave (HPM) vilket är en princip för icke dödlig verkan som arbetar med mikrovågsstrålning för att slå ut elektroniksystem, dvs riktad energi (DEW-system). Projektet befinner sig i tidig studiefas.
• Olika former av verkanskoncept och teknologier är under studier.
Huvudinriktning mot styrd ammunition för precisionsbekämpning. Exempelvis:
o Granatkoncept för ökad precision. o Alternativ anfyring. o Stridsdelar utnyttjande alternativa metoder att accelerera kulor. o Prov av nya gjutbara sprängämnen.
958
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
21 (49)
3.3 KEX frågeställning ”Nuvarande kunder som använder sådana system?”
Som framgår av företagets historia under kapitel 3.1. har Bofors historiskt utvecklat en lång rad försvarsmaterielprodukter, med tonvikt på luftvärnskanoner, artilleripjäser samt marinpjäser och relaterad ammunition, vilka har levererats till såväl det svenska försvaret som ett större antal exportkunder. Mot bakgrund av de generellt långa tidscyklerna för försvarssystem samt att Bofors produkter har uppvisat särskilt god kvalitet och lång livslängd är en betydande del av de eldrörssystem och mellankaliber-/ tung ammunition som utvecklades och levererades före 1999 fortsatt aktuella, antingen att försvarsmakter alltjämt använder dessa och behöver reservdelar samt eventuella uppgraderingar och/eller att vidareutvecklingar av sådana produkter alltjämt erbjuds för nyförsäljning. Omvänt finns det också en lång rad försvarsmaterielprodukter som har konstruerats och levererats av ”stor-Bofors”, till ett större antal exportkunder, före år 1999 och där sådana produkter idag inte längre är i bruk. Nedanstående förteckning avser kunder, både efter och före 1999, som idag använder våra försvarsmaterielprodukter.
Med hänvisning till att det genomfördes stora omstruktureringar under 1990-talet och att avsevärd tid har fortlöpt har den verksamhet som idag utgör BAE Systems Bofors AB inte längre tillgång till fullständig dokumentation över ”stor-Bofors” leveranser före år 1999. Nedanstående förteckning är sammanställd efter bästa förmåga och bl.a. baserad på information från informationstjänster så som t.ex. IHS Jane’s databaser.
Förteckningen avser i första hand sådan materiel som har producerats och levererats av Bofors. Förteckningen innefattar inte materiel som har licenstillverkats före år 1999, eller eventuell begagnad utrustning som sålts vidare mellan stater efter att den har levererats från Bofors.
Land Anmärkning
Argentina Bangladesh
Begagnad marin utrustning från det svenska försvaret
Belgien Brasilien Brunei Chile Danmark Finland
Forna Jugoslavien
Materiel levererad till Jugoslavien och alltjämt i bruk i Kroatien, Montenegro och Serbien.
Frankrike Gabon Ghana Grekland
959
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
22 (49)
Indien Indonesien Irland Japan Kanada Lettland
Begagnad utrustning från det svenska försvaret
Litauen
Begagnad utrustning från det svenska försvaret
Malaysia Mexiko Nederländerna
Nigeria
FH77 exporterad i början av 1980-talet. Vi känner idag inte till om de överhuvudtaget är brukbara.
Norge Oman Portugal Republiken Korea Schweiz Singapore Spanien Storbritannien Thailand Trinidad & Tobago Tyskland Uruguay USA
Tabell 1:
Kunder som idag använder våra försvarsmaterielprodukter
960
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
23 (49)
3.4 Marknad
3.4.1 Övergripande, samt aktuella trender
Övergripande Marknaden för försvarsmateriel är långsam och långsiktig. En enskild systemaffär har cykeltider på 5-10 år från marknadsföring till affärsavslut, leveranstider på 5-10 år samt garantiåtaganden och reservdelsförsörjning under omfattande åtskilliga decennier. Livscyklerna för försvarssystem kan uppgå till mer än 40 år. Detta kräver stabila regelverk som skapar förtroende.
Försvarsmaterielföretag blir alltmer internationaliserade och styrs av samma affärsmässiga logik som andra internationella företag, däribland optimering av försörjningskedjan i syfte att erhålla kostnadseffektivitet, tillgång till teknologi och kompetens samt marknadstillträde och marknadsnärvaro.
EU initiativet att skapa en fri, öppen och konkurrensutsatt inre marknad även för försvarsmateriel - ”Level Playing Field” - kräver långtgående harmonisering av regler för export utanför och överföringar inom EU. Om inte finns ingen konkurrens på lika villkor.
Artilleri Artilleri är i första hand ett vapenslag för höga konfliktnivåer. Införandet av precisionsammunition ger dock ett större användningsområde även i lågintensiva konflikter. Artilleriaffärer är oftast av mellanstatlig karaktär och kräver samarbete på såväl industri- som myndighetsnivå. Möjligheter till samarbete skapas av statliga aktörer i forum som MoU-möten, EU/EDA, NATO, NORDEFCO och har givetvis koppling till respektive länders övergripande säkerhetspolitik.
Marina system Vår produktportfölj av marina system innefattar pjäser och ammunition i kaliberområdet 57 mm och nedåt. Ur en säkerhetspolitisk aspekt skiljer sig dessa system från artilleri och andra markbaserade system eftersom de i ringa grad påverkar maktbalansen mellan stater. Trenden är att nyanskaffning av marina system i högre grad inriktas mot att möta asymmetriska hot i en kustnära miljö, vilket för vår del innebär beväpning av mindre fartyg. Trenden är att försäljning via varv får ökad betydelse i förhållande till försäljning till slutanvändare (stater). BAE Systems Bofors levererar i hög utsträckning till varv i annat land än det faktiska slutanvändarlandet.
Marknadsutveckling – kunder Med anledning av ändrad inriktning för FMV:s anskaffning till den svenska Försvarsmakten (direktiv att nyanskaffning i första hand bör konkurrensupphandlas från hyllan och att utveckling bör göras först när behoven inte kan tillgodoses från hyllan eller genom vidmakthållande och uppgradering), dvs att vår referenskund inte längre förväntas vara vår referenskund i samma utsträckning blir det ännu viktigare med tillträde till nya marknader via export.
961
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
24 (49)
Marknadsutvecklingen är att Europa är sedan lång tid en stagnerande marknad och för marknaden i USA väntas framgent en kraftig nedgång till följd av avslutade internationella insatser samt budgetnedskärningar (den amerikanska försvarsbudgeten prognosticeras minska kraftigt det kommande nio åren). Marknadsutvecklingen följer i stort den ekonomiska och politiska maktförskjutning som världen nu genomgår (med undantag för Kina och Ryssland). Tillväxen sker framförallt i Bortre Asien och Oceanien, inom Gulf Cooperation Council samt Sydamerika. När traditionella
marknader viker så blir det ännu viktigare med marknadstillträde till nya marknader.
För tredje året i rad är de sammanlagda försvarsutgifterna högre i Asien än i Europa enligt SIPRI. Skillnaden ökar i snabb takt, dels som en konsekvens av den ekonomiska krisen i Europa, men också en över tid stadig ökning av försvarsutgifterna i Asien.
Figur 3:
Militärutgifter i miljarder USD i 2011 års prisnivå. Utdrag från SIPRI 2013
Asia-Pacific regionen har nyligen passerat Europa som världens näst största marinförsvarsmarknad efter USA. Enligt AMI International (ledande amerikanskt konsultbolag inom marinanalys) utgör Asia-Pacific regionen ungefär 25 % av värdet för
0 100 200 300 400 500 600 700 800
Nordamerika Asien & Oceanien Väst- & Centraleuropa Mellanöstern Östeuropa Sydamerika Afrika
962
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
25 (49)
alla projekterade nya krigsfartyg i världen tom år 2031, samt sett till antalet nya krigsfartyg (ytfartyg och undervattensfarkoster) under samma period, beräknas regionen stå för en tredjedel av världens totala anskaffning. BAE Systems Bofors produkter är aktuella i regionen både vad gäller befintliga produkter och nya fartygsprospekt. BAE Systems Bofors har t.ex. sedan 1970-talet levererat pjäser för slutanvändning i Malaysia, för vilka BAE Systems Bofors 57 Mk3 i år blivit vald för ett nytt kommande patrullbåtsprogram om 6st nya fartyg.
Marknadsutveckling - konkurrenter Vidare, utöver att vi får det tuffare i USA kommer vi att möta ökad amerikansk konkurrens då USA-baserad försvarsindustri väntas söka kompensera en minskad amerikansk hemmamarknad genom att i större utsträckning satsa på export. Detta delvis understött av en amerikansk exportkontrollreform som delvis syftar till att underlätta exporten för amerikanska företag.
Den ekonomiska och politiska maktförskjutning som världen nu genomgår medför inte bara en förändrad marknad på kundsidan. Det har långtgående konsekvenser för det globala försvarsindustriella landskapet. Den starka dominans på det försvarsindustriella området som en rad amerikanska och europeiska företag har haft kommer att utmanas på allvar. Av världens 100 största försvarsindustriföretag är 44 amerikanska och 29 europeiska och de har stått för över 80 procent av världens sammanlagda försäljning. Men allt fler försvarsindustriella aktörer utvecklas nu i andra delar av världen och då framförallt i tillväxtekonomierna. Det innebär att konkurrensen och utbudet på det försvarsindustriella området ökar. Detta påverkar givetvis även BAE Systems Bofors. Med allt fler aktörer globalt blir det än mer viktigt att den globala handeln med försvarsmateriel kan ske på ett harmoniserat, reglerat och ansvarsfullt sätt.
Vidare har tillväxtmarknader en tydlig ambition att bygga upp en egen inhemsk försvarsindustri. Krav på offset, inhemsk produktion och överföring av teknologi krävs vanligtvis för att erhålla beställningar, men riskerar samtidigt att bidra till att de bygger upp egna verksamheter som i förlängningen blir konkurrenter till oss. Med tanke på den betydande skillnaden i bl.a. FoU-budgetar som föreligger (BRICS har redan gått om EU och går ifrån EU rejält till 2015. USA och BRICS väntas mötas ca 2020) kan denna utveckling komma att ske snabbt och påverkar givetvis då även försvarsindustriella aktörer i Europa och EUs inre marknad.
Konklusion marknad Med ökad betydelse av internationella samarbeten, en öppen och konkurrensutsatt försvarsindustrimarknad inom EU, och med allt fler aktörer globalt blir det än mer viktigt med harmonisering och att industrin ges likvärdiga konkurrensförutsättningar. Om Sverige som enda land ensidigt skulle lägga till bestämmelser som avviker så skulle det snedvrida konkurrensförutsättningarna primärt inom EU, men även globalt, minska företagets förutsättningar att vara en attraktiv partner för internationella samarbeten, och därigenom allvarligt skada våra förutsättningar att vidmakthålla och utveckla företagets kompetenser.
963
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
26 (49)
3.4.2 KEX frågeställning ”Vilka är de potentiella exportmarknaderna?”
Våra strategiska marknader för den närmsta kommande planeringsperioden är utan inbördes rangordning:
o Norden: ARCHER, marinpjäser, LEMUR, Stridsfordon 90 RENOvering,
ammunition, M&TS.
o Europa: Försäljning av marinpjäser till europeiska varv för
fartygsprogram till företrädesvis 3:e land.
o Storbritannien: Primärt specialammunition, lysgranater.
o Nordostasien, Sydostasien och Oceanien: Marinpjäser, M&TS,
ARCHER.
o Nordamerika: Marinpjäser, ammunition, M&TS
o Gulf Cooperation Council: Marinpjäser, marin LEMUR30
o Sydamerika: Marinpjäser, LEMUR, ARCHER
o Indien: M&TS (FH77), ammunition, marinpjäser
M&TS = Military & Technical Services, dvs eftermarknad inklusive uppgradering och underhåll.
3.4.3 KEX frågeställning ”Vilka är framtidsmarknaderna?”
Marknadsutvecklingen är att Europa är sedan lång tid en stagnerande marknad och för marknaden i USA väntas framgent en kraftig nedgång till följd av avslutade internationella insatser samt budgetnedskärningar (den amerikanska försvarsbudgeten prognosticeras minska kraftigt det kommande nio åren). Marknadsutvecklingen följer i stort den ekonomiska och politiska maktförskjutning som världen nu genomgår (med undantag för Kina och Ryssland). Tillväxen sker framförallt i Bortre Asien och Oceanien, inom Gulf Cooperation Council samt Sydamerika. På sikt kan Afrika komma att bli en betydande marknad. När traditionella marknader viker blir det ännu
viktigare att kunna agera på nya marknader.
I detta avseende är det viktigt att inte låsa upp ett framtida resonemang kring ett antal idag utpekade länder med aktuella prospekt.
964
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
27 (49)
3.5 KEX frågeställning ”Vad företaget tror att det kommer att finnas för framtida svenska produkter på ”hyllan?”
Våra marina system är tillsammans med ammunition vår huvudverksamhet gentemot en exportmarknad. Våra Marinpjäser (57 Mk3, 40 Mk4) bör anses innefattas i det något diffusa på ”hyllan” begreppet. Med ”på hyllan” avses i det här fallet produkter som olika kunder kan köpa ”nyckelfärdiga” från oss utan behov av utveckling och/eller modifiering. Med ”på hyllan” förstås inte att vem som helst skulle kunna framställa dylika produkter.
Figur 4:
Marinpjäs 57 Mk3 och 40 Mk4
Ammunition är typiskt en del i systemupphandlingar, varpå de utgör del i systemaffärer och kvalificeras normalt mot specifikt pjässystem. Därmed innefattas sådan ammunition inte i på ”hyllan” begreppet. Det skulle föreligga mycket stor kostnad att på förhand kvalificera ammunition för ett stort antal på marknaden vanligt förekommande pjässystem för att på så vis uppnå ”på hyllan” status. I sammanhanget bör dock belysas att för kunder som köpt eller köper BAE Systems Bofors marinpjäser är vår tillhörande ammunition ”nyckelfärdig att använda” varpå den kan anses ”på hyllan”.
Artilleri: ARCHER är inte en på ”hyllan” produkt då den med största sannolikhet kommer att behöva anpassas efter varje kunds krav och övriga utrustning. Artilleriaffärer är oftast av mellanstatlig karaktär och kräver samarbete på såväl industri- som myndighetsnivå.
3.6 KEX frågeställning ”Understöder bolaget kommunen/lokalsamhället på den ort där bolaget är verksamt? I förekommande fall, är det ett ekonomiskt och/eller annat stöd? Har stödet förändrats över tiden?”
Understöd för kommunen/lokalsamhället BAE Systems Bofors deltar i utbildningsaktiviteter hos KCEM (Kompetenscentrum för Energetiska Material), bl.a. utbildning av föreståndare för Explosivämneshantering (FEX).
965
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
28 (49)
Företaget stödjer högstadieutbildning genom att t.ex. delta vid öppet hus och erbjuda studiebesök mm för att locka elever till studier inom tekniskt inriktade utbildningar.
BAE Systems Bofors samarbetar med gymnasieutbildning inom ramen för Teknikcollege, bl.a. att företaget ska tillhandahålla praktikplatser och sommarjobb med en omfattning om ca 30 individer per år. Praktikanter kan t.ex. erhålla praktiska utmaningar att lösa genom grupparbeten. Teknikcollege är en kvalitetsstämpel på utbildningar där kommuner, utbildningsanordnare och företag samverkar för att öka attraktionskraften och kvaliteten på tekniskt inriktade utbildningar. Genom ett nära samarbete med regionens företag utformas innehållet i utbildningar så att det passar industrins framtida behov. Företaget erbjuder även platser för examensarbeten vid universitetsstudier.
Örebro Science Park med koppling till Örebro universitet (och med filial i Karlskoga) har verksamhet som stödjs av BAE Systems Bofors inom följande områden:
• Komplex produktutveckling (Tomografi projektet).
• Benchmarking F1 (ansökan till VINNOVA-KK stiftelsen) Science park tillsätter en industridoktorand med uppgift att följa hur ett Formel 1 stall driver sin produktförnyelse (huvudsponsor SAAB Dynamics, delsponsring av BAE Systems Bofors).
• Systems Engineering.
• BAE Systems Bofors kommer att (kostnadsfritt) ställa upp med föreläsare på universitetet.
• Praktikplatser under skolgång och lov.
• Viss ekonomisk sponsring.
Nobelmuseumet (stiftelsen) sponsras enligt ett ca. 15 år gammalt avtal, vilket nu är under diskussion. Troligen kommer det att riktas om mot skola-teknik.
Företaget samarbetar med arbetsförmedlingen för att bl.a. erbjuda praktikplatser. Ambitionen från företagets sida är att utöka samarbetet.
Vidare har ett antal försök att starta olika civila satsningar med teknologi angränsande till försvarsteknologin genomförts i samverkan med Karlskoga kommun.
Företagets betydelse för det lokala näringslivet BAE Systems Bofors utgör en betydande arbetsgivare i Karlskoga och dess närområde. Exakta uppgifter om antalet anställda framgår av tabell i kapitel 5.5. Företaget utgör genom att bedriva en högteknologisk, tillverkande och dessutom exportfokuserad verksamhet alltjämt en viktig industrimotor för regionens näringsliv.
Karlskoga”klustret” består förutom de företag som uteslutande och till 100% jobbar med försvarsmaterielprodukter (dvs SAAB Dynamics, BAE Systems Bofors, NAMMO och EURENCO) av ett 60 tal företag med allt mellan 2 och 500 anställda helt eller delvis verkar som underleverantörer till försvarsindustrierna. Ett antal av företagen har
966
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
29 (49)
tillkommit som ett resultat av teknologier eller uppfinningar som börjat gjorts i det ursprungliga Bofors. Bland företagen kan nämnas, Vishay Nobel (vågsystem), SwEtech AB (System för oljeindustrin), Chematur (processanläggningar) och Näverviken Produktion (Automatisering av produktion).
Utöver den verksamhet som bedrivs inom BAE Systems Bofors anlitar företaget i mycket hög utsträckning underleverantörer i närområdet. Exempelvis är inköpsfördelningen för marinpjäs 57 Mk3 50% inom 50 km radie från Karlskoga, vilket bör vara representativt över hela vår produktlinje med undantag för ammunition där den lokala andelen är än högre (t.ex. produceras LUMA i hög utstäckning på orten). I detta avseende bör det även tydliggöras att BAE Systems Bofors nuvarande produktionsenhet är i huvudsak begränsad till integrering och slutmontage av färdiga produkter och att en betydande andel av våra slutprodukter utgörs av inköpt materiel. Som ett resultat av 1990-talets struktureringar och ändrad dimensionering mot att inte längre belastas av en allt för tung produktionsresurs såldes lejonparten av det urspungliga Bofors produktionsresurser ut till andra företag. Dessa företag är i hög grad fortsatt verksamma i Karlskoga och vi anlitar dem alltjämt som underleverantörer.
4 Produktutveckling, frågan om referenskund, samt potential för civila produkter
4.1 KEX frågeställning ”Hur företaget ser på Försvarsmakten som referenskund och hur synen har förändrats över tiden?”
Uppvisande av en referenskund är oerhört värdefullt i exportsammanhang. Många kunder tvekar att bli "launch customer". I vissa fall har detta klart uttryckts vilket får till följd att affärsmöjligheten inte kan realiseras.
En större kundbas för ett system är givetvis även viktigt för kunderna då kostnader för vidmakthållande och uppgraderingar åtminstone teoretiskt kan delas av flera.
Referenskunden (företrädesvis den svenska) kan genom att visa upp sina system i samband med egna övningar och förevisningar och/eller av oss arrangerade demonstrationer med militär personal på ett vederhäftigt sätt och i rätt kontext visa upp den taktiska och operativa användningen av systemen. En icke oväsentlig möjlighet att erhålla ett skyltfönster är givetvis referenskundens deltagande i internationella insatser med i de flesta fall combined forces.
Behovet av referenskund har alltid funnits. Tidigare har Sverige i princip alltid varit referenskunden. Skillnaden idag är snarare att vi kanske i högre utsträckning får söka exportkunder som "launch customer", vilket som tidigare nämnts är oerhört svårt. Det kan också nämnas att om Sverige anskaffat ett annat system än det vi marknadsför på export så reagerar kunden ofta med förvåning varför vi inte levererat till vår "egen" kund.
Etablerandet av en referenskund är en av de enskilt viktigaste komponenterna för att lyckas i exportansträngningar. En mera pragmatisk tolkning av den nuvarande svenska
967
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
30 (49)
materielförsörjningsstrategin kan öppna för uppgörelser myndighet/industri där ett mindre antal system anskaffas med det övergripande syftet att erhålla en referenskund. Etableringen av FXM vilar på grundvalarna att export av försvarsmateriel till utvalda länder är till gagn för den svenska försvarsmakten varför ovan nämnda argument bör beaktas och utvecklas.
4.2 KEX frågeställning ”I vilken utsträckning företaget har utvecklat krigsmateriel- och/eller civila produkter utan att ha haft en köpare för produkten?”
BAE Systems Bofors har idag (utan att ha haft en köpare) utvecklat en helt ny generation av 40mm marinpjäs, 40 Mk4.
40Mk4 är en helt ny generation av BAE Systems Bofors beprövade 40mm pjäs som genom introduktion av ny teknik (så som t.ex. elektriskt riktsystem istället för tidigare hydrauliska system), modulär design samt optimerad producerbarhet, i kombination med tryggheten i BAE Systems Bofors beprövade 40mm vapensystem nu erbjuder bättre prestanda i en mindre och lättare pjäs till ett betydligt lägre pris än föregångaren.
Under utvecklingen har varje komponent utom själva kanonen granskats och ersatts med modernare, smartare och mer kostnadseffektiva alternativ, vilket resulterat i att pjäsen har blivit minst 40 procent lättare, mindre och billigare jämfört med föregångaren 40 Mk3.
Testerna till sjöss i slutet av oktober 2012 med skjutningar från den svenska marinens fartyg HMS Jägaren markerade slutet på utvecklingsfasen. BAE Systems Bofors jobbar nu för att säkra vår första beställning av 40 Mk4.
Det är idag för tidigt för att utvärdera resultatet, men hitintills har vi ej fått förväntad avkastning på insatt kapital.
Företaget har tidigare genomfört ett antal satsningar utan att ha haft en köpare för produkten, vilka dock inte givit positivt utfall. Bl.a. har satsningar gjorts avseende:
• Mine-Guzzler (minröjningsfordon),
• Obemannade räddningsfarkoster i samarbete med Örebro universitet
(början av 2000-talet),
• Sprängämnesdetektering (Portendo 2008-2012), och
• Civila säkerhetslösningar byggd på komplexa system (exempelvis för kärnkraftsindustrin, 2009 - 2011).
968
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
31 (49)
Figur 5:
Mine-Guzzler, minröjningsfordon
4.3 KEX frågeställning ”I vilken utstäckning företaget avser framgent att på egen hand, utan stöd från svenska staten eller utan att ha någon köpare, ta fram och utveckla krigsmaterielprodukter, nya sådana system och/eller civila produkter?”
BAE Systems Bofors planerar att i ökad utsträckning egenfinansiera produktutveckling samt har även ambition att söka ta fram vissa typer av nya produkter. Vi anser att det är strategiskt viktigt för företaget med en ökad andel egenfinansiering i vidareutveckling av de produkter som vi ämnar erbjuda ”från hyllan” till en öppen och konkurrensutsatt marknad. Detta för att säkerställa företagets konkurrenskraft över tid. Det är grundläggande för all industriell verksamhet att en förutsättning för bibehållen konkurrenskraft är en kontinuerlig produktutveckling.
Inför beslut om genomförande av ett egenfinansierat utvecklingsprojekt är det brukligt att etablera en affärsplan med en bedömning av marknaden ställt i förhållande till budgetring av de investeringar som utvecklingen skulle kräva. Om affärsplanen visar på en förväntad avkastning på investeringen inom en acceptabel tid tillstyrks projektet. MEN för det fall Sverige skulle införa regler som minskar marknadstillträdet för försvarsindustriföretag baserade i Sverige minskar även sådan affärsplan och således också förutsättningar för svenska företags egenfinansierade utveckling. Vidare, för det fall Sverige ensidigt skulle införa sådana regler skulle det snedvrida förutsättningarna att konkurrera på en öppen marknad.
Med en förväntat minskad andel kundfinansierad utveckling till följd av ändrad inriktning för FMV:s anskaffning till den svenska Försvarsmakten måste företaget helt enkelt krasst kompensera detta med en ökad andel egenfinansierad utveckling för att säkerställa företagets konkurrenskraft över tid. I detta avseende bör det understrykas att det är intäkter från exporten som ger företaget förutsättningar att återinvestera i produktutveckling. Det är inte möjligt att kompensera minskade beställningar från FMV rörande utveckling genom t.ex. ett ökat vinstpåslag för materielförsäljning. Detta särskilt i en öppen konkurrens då företaget om så skulle prisa ut sig. Därmed bör i ljuset av den ändrade inriktningen för FMV:s anskaffning till Försvarsmakten snarast en ökad exportandel anses vara nödvändig för att företaget ska kunna vidmakthålla och utveckla teknik och kompetens.
969
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
32 (49)
Om företagets möjlighet att kompensera en minskad andel kundfinansierad utveckling genom återinvestering av intäkter från export skulle minskas genom införande av regler som minskar marknadstillträdet föreligger överhängande risk för gradvis erodering av företagets kompetens och konkurrenskraft.
Behov av kompensering av en minskad andel kundfinansierad FoU BAE Systems Bofors är i hög grad ett ingenjörshus och ett företag där ca 45 % av personalen finns på utvecklingsavdelningen. BAE Systems Bofors är beroende av en hög andel FoT/FoU-verksamhet för att vidmakthålla kärnkompetenser. Av kapitel 5.4. framgår att under perioden 2001-2012 utgjorde FoU-verksamhet 37,4% i förhållande till företagets totala fakturering, att den under vissa år till och med överstigit 50%, samt att lejonparten av FoU-verksamheten varit kundfinansierad. Med anledning av den ändrade inriktningen för FMV:s anskaffning till den svenska Försvarsmakten med en förväntad minskad andel utvecklingsbeställningar är det helt nödvändigt att BAE Systems Bofors kompenserar detta via en kombination av:
i) en ökad andel egenfinansierad utveckling finansierad av intäkter från export, ii) en ökad andel export/och eller beställningar från utländsk kund som leder till förbättringar och anpassningar av befintliga system, samt iii) ett ökat deltagande i internationella samarbeten rörande utveckling. Om företaget drabbas av minskade utvecklingsbeställningar från FMV och samtidigt inte kan genomföra ovanstående kommer vi inte att kunna vidmakthålla befintliga kompetenser.
I detta avseende har BAE Systems Bofors i och med sin höga tonvikt mot utveckling en avsevärt mera utsatt position än försvarsindustriföretag dimensionerade för en större andel produktion. Vi är medvetna om att detta är en betydande utmaning för företaget samt att det torde vara mycket svårt att på egen hand fullt ut kompensera för en minskad kundfinansierad utveckling. Vidare är frågan om FoU på ett övergripande plan en stor fråga för hela den europeiska försvarsindustrin samt att FoU-frågor finns på dagordningen för EU:s ansatser mot en mer konkurrenskraftig och effektiv försvars- och säkerhetssektor i EU. EU:s handlingsplaner tenderar dock att glida i tid samtidigt som satsningarna ser ut att falla utanför BAE Systems Bofors traditionella teknologiområden.
I ljuset av den ändrade inriktningen för FMV:s anskaffning till Försvarsmakten bör alltså en ökad exportandel anses vara nödvändig för att företaget ska kunna vidmakthålla och utveckla teknik och kompetens, varpå det framgent blir ännu viktigare med tillträde till nya marknader via export.
Av motsvarande anledning ser vi framgent en ökad betydelse av att fortsätta vara en attraktiv partner för internationella samarbeten rörande utveckling. Vidare är vår bedömning att det i praktiken inte finns förutsättningar att bedriva internationella samarbeten om ett land ensidigt skulle hävda väsentligt avvikande exportkontrollregler. I vart fall skulle det innebära en avsevärd konkurrensnackdel på en marknad som är i tilltagande konkurrens.
970
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
33 (49)
Förväntad inriktning på egenfinansierad utveckling jämfört med kundfinansierad FoU BAE Systems Bofors planerar att i ökad utsträckning egenfinansiera produktutveckling med huvidinriktning mot marinpjäser och delsystem till dessa samt intelligent- och specialammunition. Dessa produktområden är vår huvudverksamhet gentemot en exportmarknad, och marinpjäser utgör våra framtida ”produkter från hyllan”. Skäl för detta är bl.a. att samma produkt kan erbjudas på en öppen marknad utan behov av kundunika lösningar.
För ammunition ser vi en ökad betydelse för internationella samarbeten rörande utveckling. Ett område som redan idag har utgjort mycket stor betydelse med bl.a. EXCALIBUR och BONUS som resultat av internationella samarbeten. I detta avseende bör belysas att marknadens dynamik är sådan att man i princip förväntas bidra med en egen kund till ett presumtivt samarbete. Utan det är man i praktiken betydligt mindre intressant som partner, om inte företaget besitter en för ändamålet unik kompetens.
Enligt vår bedömning kommer privata företag inte att investera i utveckling av större komplexa försvarsmaterielsystem av typen artilleripjäser etc. utan delaktighet från stat/köpare. Skäl för detta är bl.a. investeringarnas omfattning, mycket långa cykeltider till möjlig avkastning, samt att sådana system i hög grad avser kundspecifika lösningar varpå affärsriskerna skulle bli för stora för ett privat företag.
I detta avseende bör även förväntade skillnader i typ av FoU-aktiviteter belysas. BAE Systems Bofors, och andra företag, må ha en ambition att öka sin egenfinansierade produktutveckling till följd av ändrad inriktning för försvarsupphandlingar, men sådan utveckling torde: i) I huvudsak bli fokuserad på produkter som kan erbjudas från hyllan till en bredare kundbas och inte på stora komplexa system så som artilleri, samt ii) I hög utsträckning bli inriktad mot i första hand tillämpning av befintliga teknologier och inte bedrivande av grundforskning eller tillämpad forskning för framtagande av nya teknologier, då tidscyklerna för avkastning på investeringar i sådana forskningsprojekt torde vara allt för långa för att kunna bäras av de flesta företag. Detta är en viktig skillnad då det är de underliggande teknologierna som utgör grunden för säkerställande av långsiktig förmågeförsörjning (Ref: UK Ministry of Defence, National Security Through Technology: Technology, Equipment, and Support for UK Defence and Security, samt U.S. Department of Defense, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for the 21st Century Defense).
En analys av försvarsmaterielmarknaden och då specifikt landbaserade system (Referens: EDA, 11.I&M.OP.132 Future Land Systems) ger vid handen att industrin under 2000-talets första årtionde framförallt hämtat sina vinster från så kallade Urgent Operational Requirements (UOR) kopplade till försvarsmakters specifika och brådskande materielbehov för internationella insatser, samt återställande av materiel efter tillbakadragande från sådana insatser. Mot denna bakgrund är det mindre troligt att industrin skulle starta upp större egensatsningar såvida inte en klar tendens mot en ökad marknad inom ett specifikt segment kan identifieras.
De affärsmodeller som tillämpats fram till dags dato bygger på att industrin investerar ”såddpengar” för att förvissa sig om att en ny produktidé har bärighet samt att skapa
971
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
34 (49)
kundintresse för denna. Om detta lyckas har finansiering av resterande utveckling och serieförberedelser erhållits från kund. I rådande marknadsklimat med kortare serier minskar snarare villigheten att satsa större belopp på komplett produktutveckling utan att en kund finns kontrakterad. Industrin skulle behöva en ny modell för att främja fortsatt utveckling som är anpassad till följande omgivningsförhållanden:
• Minskad tillgång till medel
Ökat antal materielsamarbeten
Pragmatisk kravställning avseende prestanda (men ej säkerhet)
• Ökad systemkomplexitet för att nå tillräckliga prestanda
Pragmatisk kravställning
• Livslängdsproblematik beträffande elektronikkomponenter
Utvecklingstid måste kortas samt kortare perioder mellan
uppgraderingar
• Kortare serier
Större flexibilitet hos företagen
Resonemanget ovan indikerar snarare på behov av en kraftigt ökad kundfinansiering.
Ämnet är omfattande och skulle behöva en egen bilaga, men bör samtidigt egentligen inte vara en kärnfråga för KEX-utredningen som sådan, utan bör avse en långsiktig försörjningsstrategi för Sverige.
I ett par sammanhang har BAE Systems Bofors varit framgångsrika att erhålla studier från EDA som sammanhållande i företagsgrupperingar med upp till 17 olika företag. Detta har kunnat genomföras på ett för alla intressenter utmärkt sätt varför BAE Systems Bofors åtminstone för tillfället har ett gott renommé.
4.4 KEX frågeställning ”I vilken utsträckning det enligt företaget förekommer att utländska stater, utan delaktighet från den svenska statens sida, förlägger och finansierar utveckling av krigsmaterielprodukter och/eller sådana system hos svensk försvarsindustri, samt om så ej sker, om företaget tror att så kommer att ske framgent, bl.a. med hänsyn till de förändrade reglerna inom EU ”
Så vitt vi känner till förekommer detta inte idag, utan är om så samarbetsprojekt där den svenska staten är inblandad. Vi känner till ett fall som blev en samutveckling mellan Sverige och USA där Bofors i princip egenfinansierade en anpassning av en existerande produkt för ett amerikanskt system (HEI för 40 L/60 Gun Ship).
Vår bedömning är att det inte torde vara aktuellt i relativ närtid att utländska stater, utan delaktighet från den svenska statens sida, skulle förlägga och finansiera utveckling hos svensk försvarsindustri då det gäller större komplexa försvarsmaterielsystem av typen artilleripjäser etc. Däremot är det relevant avseende förbättringar och anpassningar av redan befintliga system, samt i de fall ett internationellt samarbetsprojekt av någon
972
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
35 (49)
anledning inte inkluderar svensk myndighet och där vi som företag besitter en unik kompetens. Märk väl att det kan gagna även den svenska försvarsmakten genom att kompetens som annars kan förloras finner avsättning i internationella samarbetsprojekt.
4.5 KEX frågeställning ”Hur företaget bedömer potentialen att vidareutveckla civila produkter?”
Även i detta fall har vi gjort flera försök med ansatsen att militär teknologi skulle kunna vara intressant i civila applikationer. Vi har i ett antal olika fall utvecklat koncept vilka vi senare ej lyckats omsätta till kommersiellt gångbara lösningar. Anledningen till detta varierar mellan olika fall:
• Kunden ej mogen/kompetent nog att handla upp ett komplext system av den föreslagna typen.
• Vår uthållighet har inte varit tillräckligt stor utan försöket har avbrutits för tidigt.
• Samarbetspartner, universitet, har inte haft samma resultatinriktade målbild att produkt ska nå ut på marknaden.
• Ett sensorsystem för sprängämnesdetektering där FOI ”kidnappat” affärsmöjligheten och köparen varit ”problemorienterad” och inte ”lösningsorienterad”.
Ett konstaterande är att det civila samhället och dess myndigheter i flera fall saknar kompetens för upphandling av komplexa system. Förslag i riktning mot ”Statens Upphandlingsverk” där lejonparten av kompetensen hämtas från FMV bör utredas ytterligare, i första hand avseende upphandling av komplexa system för infrastruktur och civil samhällssäkerhet.
Värd att nämnas i sammanhanget är en studie ”COPE” vilken erhölls ur EU FP7 Security satsning. I denna byggdes ett team upp bestående av Forskningsinstitut (VTT) Universitet (Trinity College, Dublin) och ett antal företag. Dessvärre har projekt som detta haft svårt att ta sig vidare till kommersiella produkter. I detta fall torde de affärsmodeller som används inom EU vara långt ifrån vad som krävs i kommersiell verksamhet vara en av orsakerna.
I detta avseende bör framhållas att de områden där BAE Systems Bofors anser sig ha bäst konkurrenskraft, samt i övrigt överensstämmer med företagets övergripande dimensionering, är komplexa system med krav på höga tekniknivåer och komplex fåstycksproduktion. Det är mot bakgrund av detta som ovan beskrivna satsningar mot civila områden inriktats mot nischer där sådana kompetenser kan förväntas efterfrågas. Företaget är sannolikt idag inte konkurrenskraftigt inom civila segment med låga tekniknivåer och stora produktionsvolymer (helt enkelt för att det inte är kompetenser som efterfrågas inom försvarsindustrin, varpå vi heller inte strävat efter detta). Vidare, det är grundläggande för industriell verksamhet är att den måste bedrivas kontinuerligt och att förutsättningarna för att vara kvar är kontinuerlig produktutveckling, marknadsbearbetning och produktion. Det ger för handen att ett eventuellt byte av inriktning till ett nytt område där helt andra parametrar värdesätts i princip bör vara att jämställa med att starta ett helt nytt företag.
973
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
36 (49)
5 Fakta/finansiella uppgifter
Med hänvisning till beskrivning av företagets historia under kapitel 3.1, och att det genomfördes stora omstruktureringar under 1990-talet, samt att första bokslutet för den verksamhet som avser nuvarande BAE Systems Bofors AB är år 1999, bedömer vi att relevanta uppgifter att redovisa är från och med år 1999.
Uppgifterna avser levererad och fakturerad materiel, om inget annat anges.
5.1 KEX frågeställning ”Bolagets årliga omsättning sedan 1993 (då den nuvarande krigsmateriellagen trädde ikraft). Om möjligt, önskas att omsättningen delas upp på krigsmateriel – fördelat på krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel – respektive på civila produkter.”
Varav Krigsmateriel
År Total fakturering KS
ÖK S:a KM Varav Civilt
1999 1 567 448 651 491 958 315 1 075 490 336 1 567 448 651 0 2000 758 067 541 397 520 899 360 546 642 758 067 541 0 2001 1 313 154 665 984 480 492 303 506 630 1 287 987 122 25 167 543 2002 971 958 868 665 882 908 291 314 283 957 197 191 14 761 677 2003 802 299 232 518 876 803 265 536 852 784 413 655 17 885 577 2004 1 197 405 440 959 059 786 212 074 568 1 171 134 354 26 271 086 2005 1 061 707 863 937 352 384 112 933 576 1 050 285 960 11 421 903 2006 991 567 501 757 451 204 219 036 265 976 487 469 15 080 032 2007 1 222 153 629 782 950 329 429 168 466 1 212 118 795 10 034 834 2008 1 241 186 636 811 581 531 408 959 238 1 220 540 769 20 645 867 2009 1 295 993 627 437 020 515 840 945 131 1 277 965 646 18 027 981 2010 1 251 815 255 788 184 174 461 970 699 1 250 154 873 1 660 382 2011 856 944 573 372 475 895 482 949 774 855 425 669 1 518 904 2012 560 140 875 206 731 655 346 651 657 553 383 312 6 757 563
S:a 1999-2012 15 091 844 356 9 111 526 890 5 811 084 117 14 922 611 007 169 233 349
974
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
37 (49)
Total fakturering fördelat på materielslag, i procent av värdet, totalt för perioden 1999-2012
KS; 60,4%
ÖK; 38,5%
Civilt; 1,1%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Civilt 0,0% 0,0% 1,9% 1,5% 2,2% 2,2% 1,1% 1,5% 0,8% 1,7% 1,4% 0,1% 0,2% 1,2% ÖK 68,6% 47,6% 23,1% 30,0% 33,1% 17,7% 10,6% 22,1% 35,1% 32,9% 64,9% 36,9% 56,4% 61,9% KS 31,4% 52,4% 75,0% 68,5% 64,7% 80,1% 88,3% 76,4% 64,1% 65,4% 33,7% 63,0% 43,5% 36,9% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Total fakturering fördelat på materielslag i
procent av värdet per år 1999-2012
975
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
38 (49)
5.2 KEX frågeställning ”Andel av årlig omsättning sedan 1993 som avsett försäljning till Försvarsmakten och andra svenska myndigheter. Hur stor del av försäljningen har avsett krigsmateriel – fördelat på krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel – respektive civila produkter?”
Varav Krigsmateriel
År Total fakturering Fakt. SE mynd. SE/Total KS ÖK S:a KM Varav Civilt 1999 1 567 448 651 891 122 802 57% 0 891 122 802 891 122 802 0 2000 758 067 541 597 968 306 79% 350 858 001 247 110 305 597 968 306 0 2001 1 313 154 665 1 178 036 096 90% 939 233 306 213 635 247 1 152 868 553 25 167 543 2002 971 958 868 777 613 923 80% 528 303 079 234 549 167 762 852 246 14 761 677 2003 802 299 232 562 314 286 70% 351 878 216 197 877 110 549 755 326 12 558 960 2004 1 197 405 440 560 956 325 47% 433 296 246 121 742 737 555 038 983 5 917 342 2005 1 061 707 863 487 398 876 46% 466 192 728 12 878 853 479 071 581 8 327 295 2006 991 567 501 466 175 887 47% 352 516 378 99 085 727 451 602 105 14 573 782 2007 1 222 153 629 417 219 279 34% 352 758 011 54 612 231 407 370 242 9 849 037 2008 1 241 186 636 573 197 800 46% 465 951 876 96 700 342 562 652 218 10 545 582 2009 1 295 993 627 422 520 536 33% 349 863 137 65 074 531 414 937 668 5 027 136 2010 1 251 815 255 612 133 390 49% 537 328 644 73 163 139 610 491 783 1 641 607 2011 856 944 573 324 051 593 38% 242 500 297 80 047 767 322 548 064 1 503 529 2012 560 140 875 119 422 177 21% 79 515 115 37 851 749 117 366 864 2 055 313 S:a 1999-2012 15 091 844 356 7 990 131 276 53% 5 450 195 034 2 425 451 707 7 875 646 741 111 928 803
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Andel till Försvarsmakten / SE mynd.
976
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
39 (49)
Fakturering till Försvarsmakten och andra svenska myndigheter fördelat på materielslag, i procent av värdet, totalt för perioden 1999-2012
KS; 68,2%
ÖK; 30,4%
Civilt; 1,4%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Civilt 0,0% 0,0% 2,1% 1,9% 2,2% 1,1% 1,7% 3,1% 2,4% 1,8% 1,2% 0,3% 0,5% 1,7% ÖK 100,0 41,3% 18,1% 30,2% 35,2% 21,7% 2,6% 21,3% 13,1% 16,9% 15,4% 12,0% 24,7% 31,7% KS 0,0% 58,7% 79,7% 67,9% 62,6% 77,2% 95,6% 75,6% 84,5% 81,3% 82,8% 87,8% 74,8% 66,6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fakturering till SE myndighet fördelat på
materielslag i procent av värdet per år 1999-2012
977
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
40 (49)
5.3 KEX frågeställning ”Andel av årlig omsättning sedan 1993 som avsett export, fördelat på regioner. Om möjligt, önskas en uppdelning på stater. Hur stor del av försäljningen har avsett krigsmateriel – fördelat på krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel – respektive civila produkter?”
Varav Krigsmateriel
År
Total fakturering Fakt. Export Export/Total KS ÖK S:a KM Varav Civilt
1999 1 567 448 651 676 325 849 43% 491 958 315 184 367 534 676 325 849 0 2000 758 067 541 160 099 235 21% 46 662 898 113 436 337 160 099 235 0 2001 1 313 154 665 135 118 569 10% 45 247 186 89 871 383 135 118 569 0 2002 971 958 868 194 344 945 20% 137 579 829 56 765 116 194 344 945 0 2003 802 299 232 239 984 946 30% 166 998 587 67 659 742 234 658 329 5 326 617 2004 1 197 405 440 636 449 115 53% 525 763 540 90 331 831 616 095 371 20 353 744 2005 1 061 707 863 574 308 987 54% 471 159 656 100 054 723 571 214 379 3 094 608 2006 991 567 501 525 391 614 53% 404 934 826 119 950 538 524 885 364 506 250 2007 1 222 153 629 804 934 350 66% 430 192 318 374 556 235 804 748 553 185 797 2008 1 241 186 636 667 988 836 54% 345 629 655 312 258 896 657 888 551 10 100 285 2009 1 295 993 627 873 473 091 67% 87 157 378 775 870 600 863 027 978 10 445 113 2010 1 251 815 255 639 681 865 51% 250 855 530 388 807 560 639 663 090 18 775 2011 856 944 573 532 892 980 62% 129 975 598 402 902 007 532 877 605 15 375 2012 560 140 875 440 718 698 79% 127 216 540 308 799 908 436 016 448 4 702 250
S:a 1999-2012 15 091 844 356 7 101 713 080 47% 3 661 331 856 3 385 632 410 7 046 964 266 54 748 814
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Exportandel
978
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
41 (49)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Exportandel inklusive prognos
Utfall Prognos enligt budget
979
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
42 (49)
5.3.1 Export fördelad på regioner i procent av värdet år 1999-2012
Export fördelad på regioner, i procent av värdet, totalt för perioden 1999-2012
Region Andel av exporten (%)
Nordamerika
31,56 %
Sydasien
25,33 %
EU
24,96 %
Sydostasien
5,92 %
Övriga Europa
4,61 %
Nordostasien
4,27 %
Sydamerika
3,32 %
Oceanien
0,02 %
Mellanöstern
0,01 %
Centralamerika och Karibien
0,00 %
Centralasien
0,00 %
Nordafrika
0,00 %
Afrika söder om Sahara
0,00 %
Nordamerika;
31,56%
Sydasien; 25,33%
EU; 24,96%
Sydostasien; 5,92%
Övriga Europa;
4,61%
Nordostasien;
4,27%
Sydamerika; 3,32% Oceanien; 0,02%
Mellanöstern;
0,01%
980
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
43 (49)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Nordamerika 4,6% 11,0% 14,7% 80,2% 74,4% 47,7% 48,8% 62,2% 35,2% 12,2% 12,4% 19,3% 22,9% 47,3% Sydasien 0,2% 32% 70% 0% 9% 0% 4% 0% 29% 34% 70% 43% 47% 2,3% EU 13% 33% 8% 11% 10% 32% 26% 34% 31% 50% 10% 9% 20% 47% Sydostasien 8% 2% 5% 6% 6% 1% 1% 3% 2% 1% 7% 27% 8% 2,3% Övriga Europa 44% 15% 1,3% 0,1% 0,03% 0,01% 0,02% 0,04% 0,01% 0,01% 0,1% 0,1% 0,01% 0,03% Nordostasien 0% 3% 0% 0% 0,3% 19% 20% 1% 2% 2% 0,01% 1,5% 3% 0,3% Sydamerika 30% 4% 2% 3% 0,3% 0,1% 0,2% 0,7% 0,1% 0,7% 0,4% 0,3% 0,02% 0,6% Oceanien 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0,2% 0% 0% 0% 0% Mellanöstern 0% 0,2% 0% 0% 0% 0% 0,03% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Export fördelad på regioner i procent av värdet
per år 1999-2012
981
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
44 (49)
5.3.2 Export fördelad på stater, i procent av värdet, totalt för perioden 1999-2012
Land Andel av exporten (%)
Indien
25,327 %
USA
23,582 %
Storbritannien
9,077 %
Danmark
5,892 %
Kanada
4,441 %
Schweiz
4,238 %
Frankrike
3,983 %
Finland
3,972 %
Japan
3,867 %
Mexiko
3,533 %
Brasilien
3,279 %
Brunei
2,799 %
Tyskland
1,768 %
Malaysia
1,514 %
Thailand
1,130 %
Republiken Korea
0,404 %
Norge
0,377 %
Singapore
0,278 %
Indonesien
0,198 %
Belgien
0,116 %
Chile
0,045 %
Nederländerna
0,043 %
Irland
0,042 %
Spanien
0,034 %
Grekland
0,021 %
Australien
0,017 %
Italien
0,008 %
Portugal
0,008 %
Oman
0,005 %
Förenade Arabemiraten
0,002 %
Argentina
0,001 %
982
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
45 (49)
Cirkeldiagram över 20 största exportdestinationer, i procent av värdet, totalt för perioden 1999-2012
Indien; 25,327%
USA; 23,582%
Storbritannien;
9,077%
Danmark;
5,892%
Kanada; 4,441%
Schweiz; 4,238% Frankrike; 3,983%
Finland; 3,972%
Japan; 3,867%
Mexiko; 3,533%
Brasilien; 3,279% Brunei; 2,799%
Tyskland; 1,768% Malaysia; 1,514%
Thailand; 1,130%
Republiken Korea;
0,404%
Norge; 0,377%
Singapore; 0,278%
Indonesien; 0,198%
Belgien; 0,116%
983
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
46 (49)
5.3.3 Export fördelad på materielslag i procent av värdet år 1999-2012
KS; 51,56%
ÖK; 47,67%
Civilt; 0,77%
Export fördelad på materielslag i procent av
värdet, totalt för perioden 1999-2012
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Civilt 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 2,2% 3,2% 0,5% 0,1% 0,02% 1,5% 1,2% 0,003 0,003 1,1% ÖK 27,3% 70,9% 66,5% 29,2% 28,2% 14,2% 17,4% 22,8% 46,5% 46,7% 88,8% 60,8% 75,6% 70,1% KS 72,7% 29,1% 33,5% 70,8% 69,6% 82,6% 82,0% 77,1% 53,4% 51,7% 10,0% 39,2% 24,4% 28,9% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Export fördelad på materielslag i procent av
värdet per år 1999-2012
984
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
47 (49)
5.4 KEX frågeställning ”Vilket årligt belopp har bolaget, sedan 1993, lagt på FoU? Om möjligt, önskas att beloppet delas upp på krigsmateriel – fördelat på krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel – respektive på civila produkter.”
Belopp i miljoner kronor Varav kundfinansierad Varav egenfinansierad
Total FoU/ Fakt.
Egenf. FoU/ Fakt.
År Fakturering Total FoU
S:a FoU
FoU KM
FoU Civil
S:a FoU
FoU KM
FoU Civil Anmärkning
1999
1 567 35 0 0 0 35 35 0 2% 2,2%
Nedbrytning ej möjlig
2000
758 52 14 14 0 38 38 0 7% 5,0%
Nedbrytning ej möjlig
2001
1 313 287 256 256 0 31 31 0 22% 2,4%
2002
972 288 270 270 0 18 18 0 30% 1,9%
2003
802
418
399 399 0 19 19 0 52% 2,4%
2004
1 197 590 570 570 0 20 20 0 49% 1,7%
2005
1 062 539 519 519 0 20 20 0 51% 1,9%
2006
992 380 357 357 0 23 23 0 38% 2,3%
2007
1 222 400 377 377 0 23 23 0 33% 1,9%
2008
1 241 514 489 489 0 25 25 0 41% 2,0%
2009
1 296 407 358 358 0 50 47 3 31% 3,8%
Civila säkerhetslösningar
2010
1 252
549
466 466 0 83 83 0 44% 6,6%
2011
857 289 247 247 0 42 42 0 34% 4,9%
2012
560 109 88 88 0 21 21 0 19% 3,7%
S:a 2001-2012 12 766 4 770 4 395 4 395 0 375 372 3 37,4% 2,93%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
FoU i förhållande till fakturering
Total FoU/Fakt. Medelvärde Egenfinansierad FoU/Fakt.
985
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
48 (49)
5.5 KEX frågeställning ”Hur många anställda har bolaget haft per år sedan 1993?”
År
Antal anställda
1999 567 2000 547 2001 529 2002 477 2003 451 2004 450 2005 451 2006 456 2007 471 2008 472 2009 426 2010 389 2011 382 2012 381
0% 5% 10% 15% 20% 25%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Egenfinansierad FoU/Total FoU
0 100 200 300 400 500 600
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Antal anställda
986
Bilaga 26
SVAR TILL KEX - FAKTISKA SAKFÖRHÅLLANDEN
Utfärdad av Compiled by Tjst Dept. Datum Date Utg nr Ed. No. Dok.id
Doc. ID Dok.status Doc Status
Joakim Hagelberg
KL 2013-12-19 1.2 I 14919 Utgivet
Mottagare Addressee(s) Informationsklass Classification
KEX, Krigsmaterielexportöversynskommittén Öppen
grund bae systems bofors ab 2010-03-25
49 (49)
Nedan följer en sammanställning av antalet anställda där, utöver det direkta antalet anställda i BAE Systems Bofors AB, även vår andel av de tillsammans med SAAB Dynamics samägda servicebolagen Saab Bofors Test Center AB samt Nobeli Business Support AB (f.d. Saab Bofors Support AB) är inräknad. Dessa servicebolag bildades i samband med strukturering av dåvarande Bofors AB´s divisioner 1999. Saab Bofors Test Center driver Bofors Skjutfält och Nobeli erbjuder administrativa tjänster så som t.ex. löner.
År
BAE Systems
Bofors
Bofors andel i BTC
Bofors andel
i Nobeli Totalt
1999 567
22 35 623
2000 547
21 35 603
2001 529
18 33 579
2002 477
17 36 530
2003 451
17 34
502
2004 450
17 30 498
2005 451
19 30 500
2006 456
20 28 504
2007 471
20 27 518
2008 472
18 29
519
2009 426
18 32 476
2010 389
19 29 436
2011 382
18 30 430
2012 381
19 32 432
Se även kapitel 3.6. för en beskrivning av företagets betydelse för det lokala näringslivet samt hur bolaget understöder kommunen/lokalsamhället.
994
Bilaga 27
995
Bilaga 27
996
Bilaga 27
997
Bilaga 27
998
Bilaga 27
999
Bilaga 27
1000
Bilaga 27
1001
Bilaga 27
1002
Bilaga 27
1003
Bilaga 27
1005
Bilaga 28
1006
Bilaga 28
1007
Bilaga 28
1008
Bilaga 28
1009
Bilaga 28
1010
Bilaga 28
1011
Bilaga 28
1013
Bilaga 29
1014
Bilaga 29
1015
Bilaga 29
1016
Bilaga 29
1017
Bilaga 29
1018
Bilaga 29
1019
Bilaga 29
1020
Bilaga 29
1021
Bilaga 29
1023
Bilaga 30
1024
Bilaga 30
1025
Bilaga 30
1026
Bilaga 30
1027
Bilaga 30
1028
Bilaga 30
1029
Bilaga 30
1036
Bilaga 31
2
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
Innehållsförteckning
Sammanfattning
3 – 5
Historik och bakgrund
6 – 11
�� �����historik, ”gamla Hägglunds”�
�
�
��–���
�� ����������������–�������������������������������� �
��–���
�� ������������������������������������� �
�
��–����
�� ��������������������� �
�
�
���
�� �������������������������������������������� �
���
�� ��������������������������������������������������� �
���
�
Kommunens syn
11 – 15
�� ���������������������������������������������
�
���–����
�� ���������������������������������������������������������������� ��� �� ���������������������������������������������������� ���–���� �� ������������������������������������������������������
�������������������
�
�
�
���
�� ��������������������������������������������������������� ���–���� �� ����������������������������������������� � ��� �
Betydelsen för den totala sysselsättningen i Örnsköldsviksområdet
16 – 20
�� ���������������������������������������������
�
���
�� ��������������������������������������������������������� ��������
1037
Bilaga 31
3
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
Sammanfattning
������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������� ����������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ��������������������� ��������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ viktig ”spin off” från SEP
��������������������������������������������������������
����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ��������������
Kommunens syn ������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������Utan ”Hägglunds” hade dessa ������������������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������
1038
Bilaga 31
4
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
��������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������� �
BAE Systems Hägglunds betydelse för lokal sysselsättning
��������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������
1039
Bilaga 31
5
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
�������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ������������������ � � �
1040
Bilaga 31
6
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
Historik och bakgrund, Hägglundsföretagen i Örnsköldsvik Basinformation
Kort historik,
”gamla” Hägglunds
������������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������ASEA�� ���������������������������������������������������������������������������������������� ���������������–��������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ���Bosch Rexroth���������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� ����������Atlas Copco ��������������������������������������������������Rock
Machines AB
��
��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������Cargotec. ����������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������� �����
1041
Bilaga 31
7
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
���������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������
�� ���������������������������� �� ������������������������������������������������ �� �������������������������������������������������������� �� �������������������������������������������������������� �� ������������� �� ������������ �� �������������� �� �������������� �� ������� �� ��������� ������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ���������������
Militära fordon
– verksamhetsområdets utveckling
�������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������
�
����������������������������������������������
������������������������������������
�
�������������������������������������
����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ����� �������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������� �������������������������������������������������������������������;����������� ���������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������� ����������������������������������Hägglunds Vehicle AB������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������
1042
Bilaga 31
8
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
����������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������ �������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������ ����������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������ �������������
�
��������������������������������������������������������������������
������������������������������������������������������������������������������������ ����������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ��������
Viktigare affärshändelser sedan 2004
�������������������������������������������������������������������������
�
��������
���������������������������������������������������������������������������
�
��
�
�����
�������������������������������������������������������������������������������������
1043
Bilaga 31
9
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
�������������������������������������������������������������������������������� ����������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������ �������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������� �������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� ������������������� ������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� �������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������–������������������������������������������������������������ myrmark och sand samt även kunna ”simma” över sjöar och åar. Fordonet ska sam
�
���������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������������� omhändertagande av det s k ”arvet” som innebär en genomgripande renovering av ���������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������
1044
Bilaga 31
10
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
������������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������� �
I ”röret” för 2014:
�
���������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ���������
Den civila marknaden ������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������������ ���������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������� Kvalitetsarbetet inom BAE Systems Hägglunds
����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������
Ett helt samhälle emanerar från Hägglundsföretagen
��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ �����������������������������������
1045
Bilaga 31
11
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������� ������������������������������Gullänget��������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������ ����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ����������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������ �
Kommunens syn
Stor betydelse för näringslivets utveckling ������������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� utvecklats. Det är ingen överdrift att påstå att utan ”Hägglunds” hade dessa företag ���������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������������������������������������������������� ������� �����������������������������������������������������Specma Group������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ����������������������������������������������������������������–������������������ �������������������������������������������������������������������������������� ������ ����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� �������������������������Knightec ������������������������������������������������
1046
Bilaga 31
12
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
���������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������Rejlers����Spektrakon����������������������� ���������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������ �������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ����������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ � � �
1047
Bilaga 31
13
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
Betydelsen för utveckling av lokal infrastruktur i Örnsköldsvik
������������������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������ �
BAE Systems Hägglunds nytta för Örnsköldsviks image
�������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ���������������–������������������������–��������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ����������������������������������������������������������������������������������–� ��������–�������������������������������������������������������������������������� ����������� ���������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������–������������ ����������������������������������������������������������
1048
Bilaga 31
14
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
��������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������� �
BAE Systems Hägglunds påverkan för etablering av högre utbildning och FoU ����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ������������ ���������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ����������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������� �
BAE Systems Hägglunds betydelse för kompetensförsörjning ����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ��������� ��������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������������
1049
Bilaga 31
15
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������������ �
BAE Systems Hägglunds som samrådspartner
������������������������������������������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ����������������� ������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ���������������
1050
Bilaga 31
16
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
Betydelsen för den totala sysselsättningen i Örnsköldsviksområdet Total sysselsättningsstruktur i Örnsköldsvik
�
������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������
����������������������������
�
���������������������������
�
1051
Bilaga 31
17
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
BAE Systems Hägglunds betydelse för total sysselsättning
��������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ����������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ����������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ���������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������
1052
Bilaga 31
18
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
�������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������������ �������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ������������������ ����������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������� �
������������������������������������������������������������������������������������������������������ ”genomsnittligt” arbetstillfälle, alla sektorer inberäknade, beräknas motsvara drygt 85 % av ett �������������
� ��������������������������������������������������������������������������� �
1053
Bilaga 31
19
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
Sammanfattning
– BAE Systems Hägglunds betydelse för
sysselsättningen i Örnsköldsviksområdet
�
�Arbetstillfällen a) 2013
MV 35 år
���������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������� ������� ������� ��������������������� � � � ������� �������
Delsumma 1
1 230 1 594
���������������������������������� �
�
������� �������
Delsumma 2
1 729 2 236
�������������������������
� �������������������������� �������
�������������������������������������������������������������������������� ������� �������������������������������������������������������������� ������ ������� ����������������������������������������������������������������
Total sysselsättningseffekt i Örnsköldsvik 2 591 3 348
���������������������������������������������������������������
���������������������������������������������������������
��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������
��������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������
Under ett ”normalår” skulle denna upphandling ha genererat mer indirekt syssel
�
����������������������������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������������������������������� ������������
1054
Bilaga 31
20
BAE Systems Hägglunds betydelse för Örnsköldsvik / UD 2012:01
��������������������������������������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� �������������������������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������������������������ ��������������������������������������
1055
Bilaga 31
V erk st ads indu st rins (BA E) betyde lse för övrig syss elsä tt ning
In du str in s efte rfr åga n:
• Mekaniska fö retag
•
El och by gg fö reta g
• Ö vriga ent reprenadfö retag
• Lo kala un derlev erantö re r
• Sty r och reglerföretag
• T ekniska kon sult er
• T ranspo rtfö retag
• IT fö retag etc.
De anstä ll das o ch i nd ire kt ans tälld as
efte rfr åga n av tj äns ter :
• Hand el och kom mu nikat ion
•
El och by gg fö reta g
• Fin ansiella tjän ster
• Utb ildn ing
• O lika person ella och kult urella tjän ster
• Vård oc h om so rg etc.
V ia männ iskors net to inko mst er
och skatt er till samhället skapas
bet ydan de sy sselsättn ing s
eff ekter ino m olika priv ata och
of fen tlig a sektorer !
Fö retagens verks amh eter fö rut
sätt er att råv aror , mat erial och
tjän ster anskaff as externt . Dett a
skapar sy sselsättn in g ino m mån ga
fö retag i ol ika bran sch er !
öm al m
con sultin g ab
�
1056
Bilaga 31
+� +� +� +�
Sy sselsättn in g gen erer ad Effekt er av priv at sektor på
in om de n priv at a sekt orn de n of fe nt lig a sekt orn (8 62) ,
(1 729) v ara v kom mu n+landst ing (664)
samt priv at sektor (198)
Tot al sy sselsättn ing se ffek t i Ö rnsköldsv ik : 2 591
Lo kal mu ltip likato r = 2 591 / 866 2,99 �
B AE
Dire k t
(86 6 )� S e rv ic e
när ing
(49 9 )�
Indir e k t
(36 4 )�
Komm+ ls t (47 8) � S e rv ic e
(19 8 )� Komm+ ls t ( 1 8 6 )�
+�
M ode llst ruk tu r sy ss elsä ttningse ff ek ter
BA E:s ver ksa mhet i Örnsköl d sv iks kommu n 2013 �
öm al m
con sultin g ab
�
1057
Bilaga 31
+�
+� +� +�
Sy sselsättn in g gen erer ad Effekt er av priv at sektor på
in om de n priv at a sekt orn de n of fe nt lig a sekt orn (1 1 12) ,
(2 236) v ara v kom mu n+landst ing (857)
samt priv at sektor (255)
Tot al sy sselsättn ing se ffek t i Ö rnsköldsv ik : 3 348
Lo kal mu ltip likato r = 3 348 / 866 3,87 �
B AE
Dire k t
(86 6 )� S e rv ic e
när ing
(64 2 )�
Indir e k t
(72 8 )�
Komm+ ls t (61 7) � S e rv ic e
(25 5 )� Komm+ ls t ( 2 4 0 )�
+�
M ode llst ruk tu r sy ss elsä ttningse ff ek ter
BA E:s ver ksa mhet i Örnsköl d sv iks kommu n u n d er d e senaste 35 år en �
öm al m
con sultin g ab
�
1058
Bilaga 31
Sys se lsät tn ingsstr uk ture n i Örns kö ldsvik 20 12
öm al m
con sultin g ab
�
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
An ta l a rb et st illf älle n i k om m un en , t ot alt 2 6 0 91 .
Indus tri, jord och s k ogsbruk 6 6 37
S e rv ic e när inga r/s tö dj a nde när inga r 10 763
Kommun+ Lands ting 7 2 83
Öv riga orga nis a tioner + s tatligt 1 4 08
T O TA LT 26 091 K äl la: SC B
1059
Bilaga 31
Sys se lsät tn ingsstr uk ture n i Örns kö ldsvik 20 12
öm al m
con sultin g ab
�
������ ��� ��
1060
Bilaga 31
Sys se lsät tn ingsstr uk ture n i Örns kö ldsvik 20 12 relat ivt riksge nomsn itt
öm al m
con sultin g ab
�
������ ��� ��
1061
Bilaga 31
N ära 2 60 0 arb et st illf äll en i Örns kö ldsviks omr åd et eman era de
frå n B A E:s ve rks amhe t 20 13
A rb etsti ll fäl le n ,
u tg åen d e fr ån lo kal
sy sselsättning sstr u ktu r
1)
1. In o m B A E d ir ekt sy sse lsat ta (5 års me d elv ärd e) 866 2. In d ir ekt sy sselsatta 364
����� �
��� ��� ��� ��� �� ����������� ��� ���� �� ��� �� ����� ���� ��� ������ ��� �� �� �� ��� ���� ��� � � ��� ��
��� ��� ��� ��� �� �� �� ������ �� �� ��� ������ ��� ����� ��� ���� �������� ����� ��� �� � ��� �
��� ��� ��� ��� �� ���� ��� �� �� ��� ��� ��� �� ��� � � � � � �� ��
��� ��� ��� ��� �� ���� ��� �� ����� ��� ���� �� ����� ��� ����� �� �� � � � ��� ���� �� � � � �� �
��� ��� ��� ��� �� ��� ����� ����� ��� �� �� ���� ���� �� �� ����� � � � �� ���� �� � ��� � … � �
3. D ir ekt o ch in d ir ekt sy sselsattas effekt fö r ser vi cen är in g ar 499 4 . Del s u mma 1 7 29
5. 1+ 2+ 3 g en er er ar jo b b in o m ko mmu n +lan d sti n g 4 78
6. Kom m un o ch lan d sti n g san stä lld a (5) g en er er ar jo b b in o m ser vi cen är in g ar n a 19 8 7. Jo b b so m ko mmu n o ch lan d sti n g sa n st äl ld a d ir ekt o ch in d ir ekt (5+6 ) skap ar in o m eg en sekto r 186
T O TA LEFF EKT 2013 2 591
öm al m
con sultin g ab
�
� �
����� ��� ���� �� ��� ����� ��� ��� ������ ��� ���� ���� �� � � �� �� ��� ��� � �� �
1062
Bilaga 31
N ära 3 35 0 arb et st illf äll en i Örns kö ldsviks omr åd et eman era r
frå n B A E:s ve rks amhe t i et t 3 5 årigt pe rsp ek tiv
A rb etsti ll fäl le n ,
u tg åen d e fr ån lo kal
sy sselsättning sstr u ktu r
1)
1. In o m B A E d ir ekt sy sse lsat ta (5 års me d elv ärd e) 866 2. In d ir ekt sy sselsatta 728
����� �
��� ��� ��� ��� �� ����������� ��� ���� �� ��� �� ����� ���� ��� ������ ��� �� �� �� ��� ���� ��� � � ��� ��
��� ��� ��� ��� �� �� �� ������ �� �� ��� ������ ��� ����� ��� ���� �������� ����� ��� �� � ��� ��
��� ��� ��� ��� �� ���� ��� �� �� ��� ��� ��� �� ��� � � � � � ��� ��
��� ��� ��� ��� �� ���� ��� �� ����� ��� ���� �� ����� ��� ����� �� �� � � � ��� ��� �� � � � �� �
��� ��� ��� ��� �� ��� ����� ����� ��� �� �� ���� ���� �� �� ����� � � � �� ��� �� � ��� � … � �
3. D ir ekt o ch in d ir ekt sy sselsattas effekt fö r ser vi cen är in g ar 642 4 . Del s u mma 2 2 36
5. 1+ 2+ 3 g en er er ar jo b b in o m ko mmu n +lan d sti n g 6 17
6. Kom m un o ch lan d sti n g san stä lld a (5) g en er er ar jo b b in o m ser vi cen är in g ar n a 25 5 7. Jo b b so m ko mmu n o ch lan d sti n g sa n st äl ld a d ir ekt o ch in d ir ekt (5+6 ) skap ar in o m eg en sekto r 240
T O TA LEFF EKT , 3 5 år 3 348
öm al m
con sultin g ab
�
� �
����� ��� ���� �� ��� ����� ��� ��� ������ ��� ���� ���� �� � � �� �� ��� ��� � �� �
1063
Bilaga 32
1064
Bilaga 32
Karlskoga kommuns yttrande
till Krigsmaterielexportöversynskommittén
www.karlskoga.se
Bilaga 1
1065
Bilaga 32
Bakgrund
Regeringen tillkallade förra året en parla- mentarisk kommitté, Krigsmaterielexport- översynskommittén, (KEX) vars uppgift är att utreda den framtida svenska export- kontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (Kommittédirektiv 2012:50). Uppdraget ska redovisas senast den 15 december 2014.
Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till en skärpning av exportkontrollen gentemot ickedemokratiska stater.
Kommittén ska därutöver ta ställning till ett flertal andra frågeställningar, bland annat vilken påverkan en skärpt exportkontroll får på den svenska exporten av krigsmateriel.
Konsekvensanalysen ska i denna del även innefatta de ekonomiska konsekvenserna: dels för försvarsindustrin som sådan, dels för den svenska ekonomin i stort.
I syfte att få en korrekt beskrivning av indu- strin och dess förutsättningar har kommittén tillskrivit flera inhemska försvarsindustri- företag, däribland BAE Systems Bofors i Karlskoga.
Vidare har kommittén i en skrivelse daterad den 8 november 2013 gett Karlskoga kommun möjlighet att yttra sig över följande två frågeställningar med anledning av den pågående utredningen:
Fråga 1:
Vilken betydelse, ekonomiskt
samt i övrigt, har de försvar-
sindustriföretag som är verk-
samma inom Karlskoga kom-
mun för kommunen?
Fråga 2:
Vilka blir de ekonomiska kon-
sekvenserna, sett utifrån ett
kommunalt perspektiv, av en
minskad export av krigsmate-
riel?
Sida 2
Bilaga 1
1066
Bilaga 32
Karlskoga har ett differentierat näringsliv med närmare 2 300 företag. Kärnan är den högteknologiska industrin och då framförallt försvarsindustrin. Försvarsindustrin är motorn och basen i Karlskogas näringsliv och generar betydande skatteintäkter.
Enligt beräkningar som gjorts av företagarföreningen Möckelnföretagen är cirka 10000 arbetstillfällen i regionen direkt eller indirekt kopplade till försvarsindustrin.
Industrin har vidare en stor andel högt utbildade medarbetare med stor köpkraft, vilket också har stor betydelse för till ex- empel handeln i Karlskoga.
Sammantaget kan konstateras att de försvarsindustriföretag och dess under- leverantörer som är verksamma i när- området har en synnerligen stor ekonomisk betydelse för Karlskoga kommun och för regionen som helhet.
Ekonomisk betydelse
Alfred Nobels Björkborn Foto: Karlskoga kommun
Fråga 1: Vilken betydelse, ekonomiskt samt i övrigt, har de försvarsindustriföretag som är verksamma inom Karlskoga kommun för kommunen?
Sida 3
Bilaga 1
1067
Bilaga 32
Försvarsindustriföretagen är nyckelaktörer för den lokala och regionala utvecklingen
I Karlskoga finns det ett internationellt erkänt stort teknikkunnande inom försvars- industri och kemisk industri och Karlskoga är en av Sveriges mest ingenjörstäta orter. Försvarsindustrin i Karlskoga har en spjutspetskompetens som man måste slå vakt om. Denna förmåga bidrar till hela sam- hällets utveckling och är en regional till- växtfaktor.
Genom det gemensamma bolaget Örebro- regionens Science Park som ägs gemen- samt av Karlskoga kommun, Örebro kommun, Regionförbundet och Örebro universitet bidrar försvarsindustrin även till en ut- veckling av Karlskogas näringsliv mot mer civil produktion än idag och vi vårdar ortens högteknologiska kunnande.
Här har till exempel Saab Dynamics avdelat en teknisk doktor på heltid för att arbeta med dessa frågor.
Vidare har försvarsindustrin en central roll i regionens strävan att få en civilingenjörs- utbildning till Örebro universitet eftersom det bland annat krävs en forskning i framkant för att få examinationsrätt. Detta område finns mer utförligt beskrivet i bilaga 2 - Samverkan med industrin, författad av professor Lars Pejryd, Örebro universitet.
Slutligen har försvarsindustrin stor betydelse även för våra grannkommuner genom alla underleverantörer som är knutna till försvars- industrin.
Skjutning med Archer-pjäs Foto: BAE Systems Bofors AB
Sida 4
Bilaga 1
1068
Bilaga 32
Övrig samhällsutveckling
Karlskoga kommun har idag nära 30 000 invånare med en medelålder på 44,2 år, vilket är cirka 3 år mer än i riket. Cirka 90 % av befolkningen bor i tätorten.
Sedan försvarsbeslutet 1972 och framåt har försvarsindustrin i Karlskoga krympt kraftigt och orten har drabbats hårt av alla ned- skärningar.
Befolkning har minskat från cirka 40 000 innevånare i början av 70-talet till dagens cirka 30 000 innevånare.
En annan konsekvens av detta är att Karl- skoga är den ort som tvingats riva flest lägenheter i Sverige, (över 1 300 lägenheter). Detta omställningsarbete har varit mycket kostsamt för såväl kommunen som svenska staten.
För kommunen har det också inneburit att dessa betydande summor som har krävts för att minska bostadsbeståndet inom allmännyttan har minskat möjligheterna att göra andra nödvändiga satsningar inom den kommunala sektorn.
Källa: SCB, Folkmängden i Sveriges kommuner 1950-2012
Karlskoga 1950-2012
0
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Sida 5
Bilaga 1
1069
Bilaga 32
Tomograf, placerad på Testcenter i Karlskoga Foto: Pressbild från Nikon
Försvarsindustrin har som tidigare sagts fortfarande en mycket stor betydelse för Karlskoga och de omgivande kommunerna och vår historia visar vilka konsekvenser nedmonteringen av den inhemska försvars- industrin har haft på vår kommun och dess omgivning. Skulle det nu komma ytterligare begränsningar för dessa företag i tider där exportmarknaden har mycket större betyd- else än tidigare finns det all anledning till oro.
Karlskoga kommun inser fullt ut att det krävs en statlig reglering kring exporten av krigsmateriel men det är också en självklar förutsättning att våra företag får konkurrera på lika villkor som de företag som har sin bas i till exempel Tyskland, Frankrike och Storbritannien.
Dessutom är det också rimligt att samma exportförutsättningar, inklusive stöd av svenska myndigheter, gäller för svenska företag oavsett vilket vapensystem som levereras.
Saab har sedan tidigare sålt svenska stridsflygplan till Thailand men kommer det i framtiden vara möjligt för ett annat företag i koncernen att sälja understödsvapen till samma land?
Sida 6
Bilaga 1
1070
Bilaga 32
Beroende på hur stor en eventuell minskning av vapenexporten blir får det givetvis olika effekter. Om det blir stora och snabba neddragningar får det mycket betydande negativa ekonomiska effekter, vilket också vår historia visar.
Till exempel har de statliga stödåtgärder som regeringen beslutade om 1999 och 2002 med anledning av den stora omställningen av försvaret som skedde då långt ifrån haft de effekter som förväntades. Det kom inte 150 nya statliga jobb till Karl- skoga och det blev inte heller något centrum för intelligenta räddningssystem.
Försvarets materielverk har inte etablerat något center för modellering och simulering. Tilltron till att staten ska ta sitt ansvar nästa gång och stötta Karlskoga kommun i ett omställningsarbete är generellt sett låg eller näst intill obefintlig.
Något som skulle vara djupt olyckligt för såväl Karlskoga som hela regionen vore om en minskad vapenexport ledde till att företagens utvecklingsavdelningar försvinner eller flyttar. Ett sådant scenario skulle förändra hela strukturen för näringslivet i Karlskoga och påverka den ekonomiska utvecklingen i regionen på ett negativt sätt.
Förmågan att utveckla och tillverka komplexa system hos regionens bolag skulle sannolikt gå ner drastiskt över en kort tid och många underleverantörer som förlitar sig på de stora försvarsindustriföretagens förmåga att marknadsföra och sälja sina system kommer att få svårt att hävda sig på egen hand.
Fråga 2: Vilka blir de ekonomiska konsekvenserna, sett utifrån ett kommunalt perspektiv, av en minskad export av krigsmateriel?
Sida 7
Bilaga 1
1071
Bilaga 32
1072
Bilaga 32
Örebro universitet
Samverkan med industrin
Lars Pejryd
Professor
2 0 13-11 -29 1
1073
Bilaga 32
1967 filial Uppsala
1977 Högskola 1999 Universitet 17 000 studenter 9 0 p ro g ra m
800 kurser
>120 professorer
500 doktorander
3 fakulteter
8 institutioner
1200 anställda
Örebro universitet
1074
Bilaga 32
Attraktivt utbud av programutbildningar
(Professionsuniversitet)
Läkare Jurist Psykolog Civilekonom Lärare Socionom Vårdutbildningar Ingenjör
1075
Bilaga 32
T eknikutbildningar
• Högsk oleing enjör
–
M as ki ni ng en jö rs pr og ra m m et , 180 hp
–
In du st rie ll ek ono mi , h ög sk ol ei ng en jö r, 180 hp
–
Ing enjör spr ogr ammet fö r i nd us tr ie ll design och
pr od uk tu tv ec kl in g, 180 hp
–
Da ta ing enjör spr ogr amme t, 180 hp
–
By gging enjör spr ogr ammet, 180 hp
• På by ggnad/Mas ter
–
M as te rp ro gr am m et i maskin teknik, 120 hp
–
Rob ot ik och in tellig en ta sy st em , 120 hp
2 0 13-11 -29 4
1076
Bilaga 32
Teknikutbildningar (under planerande)
• Civiling enjör
–
Ci vi lin gen jö r, In du st rie ll ek ono mi , 300 hp
–
Ci vi lin gen jö r, Da ta ve tensk ap, 300 hp
–
Möjlig t på längr e sik t
•
Civilin ge njör , Maskin te knik, 300 hp
2 0 13-11 -29 5
1077
Bilaga 32
Teknikutbildningar
(u n d er p la n er an d e, e j b es lu t)
• Högsk oleing enjör , co ‐op va rian t
–
M as ki ni ng en jö rs pr og ra m m et , 180 hp
–
In du st rie ll ek ono mi , h ög sk ol ei ng en jö r, 180 hp
–
Ing enjör spr ogr ammet fö r i nd us tr ie ll design och
pr od uk tu tv ec kl in g, 180 hp
2 0 13-11 -29 6
1078
Bilaga 32
Starka forskningsområden
Automatiseringsteknik/robotik Demokratiforskning Miljöforskning Forskning om regioner och städer
Medieforskning Ungdomsforskning Klinisk patientnära forskning
Handikappvetenskap
1079
Bilaga 32
Forskningsproduktionen växer
Enligt Web of science, forskningsdatabas m ed över 10 000 ledande vetenskapliga tidskrifter
Publiceringar Citeringar
1080
Bilaga 32
Maskinteknik
Exempel på forskningssamverkan
2 0 13-11 -29 9
1081
Bilaga 32
Örebro (OR U)
Karlskoga, C a m p u s A lf re d N o b e l (C A N )
1082
Bilaga 32
E m p lo y e e s
m a nuf ac tu ri ng
Ind ir ec t
d e p e n d e n t
Ot h e r
E m p lo y e e s
Sysselsättning i Sverige
Produktion är viktigt för AB Sverige
V iktigt at t ef fektivis era och stärka
k o n k u rr e n s k ra ft e n f ö r in d u s tr in i A B S v e ri g e !
Industrin står för:
25% av energianvändning 22% av avfallet i S v e ri g e
Svensk tillverkningsindustri -50% av exportvärdet
Utrustningsef fektiviteten ca 50%
Förbättring på 10% ger > 15 miljarder SEK i intäktsökning
1083
Bilaga 32
Konkurrenskraft i det långa
perspektivet
Anpassningsbarhet
In no va ti on
Flexibilitet
Kunskap och kompetens
1084
Bilaga 32
K o m p e te n s u tv e c k lin g
Kompetensutveckling är viktigt
för företagets konkurrenskraft .
V i behöver:
– Ö kad
specialistkompetens
– N y kompetens
– U tveckla dagens
kompetensbas
Kompetensområden
Kompetensnivå
Kompetensområden
Kompetensnivå
Igår
Imorgon
N y
kompetens
Ökad baskompetens
Ökad
specialistkompetens
1085
Bilaga 32
Forskningsinriktning
Simulering, sty rning & optimering av komplexa industriella sy stem
• Produktionstekniska system:
– Optimering och simulering av tillverkningssystem
– Monteringsprocesser
– Automation
– Optimering och styrning av industriella tjänsteprocesser (PU, beredning, …)
• P ro d u k ti o n s m e to d e r o c h m at e ri a ls y s te m :
– Optimering och styrning av komplexa materialsystem (kompatibilitet /
m at er ia l / p ro ce ss … )
– Formningsprocesser (tråd & smide)
– Additive manufacturing (metaller & polymerer)
• A nal ysmetoder:
– Industriell tomografi
2 0 13-11 -29 14
1086
Bilaga 32
Projekt, exempel
• M aterialegenskaper för användande av förpackningar .
• M etodik för att koppla samman information från industriell datortomografi med beräkning av material och konstruktioners hållfasthet.
• F örståelse för materialsystem med blandade material
• Ef fektivitet i utvecklingsprocesser – Inriktning mot processer med kopplad utveckling av mjukvara och fysiska produkter
2 0 13-11 -29 15
1087
Bilaga 32
Projekt, exempel
• M etodik för modellering/simulering och optimering av formningsprocesser .
– Inledningsvis fokuserat på tråddragningsprocessen.
• Processoptimering av materialpåverkande
processer .
– H ur optimera en ”hel fabrik” mot produktens kvalitet
samtidigt med kapitalef fektivitet i utrustning och
produkter i arbete och energief fektivitet?
2 0 13-11 -29 16
1088
Bilaga 32
Konkret samverkan P ilotprojekt
•
M ö jli g h et er o ch in tre ss e f ö r i n d u st ri el l t o m o g ra fi
• B ofors T est Center
• S aab Dynamics
• BAE Systems
• Exova
• A tlas Copco
• Ö rebro Universitet
• Länss tyrelsen i Öreb ro län
• K arlskoga Science Park
2 0 13-11 -29 17
1089
Bilaga 32
T o mografi
V a d kan man göra?
2 0 13-11 -29 18
Mäta tjocklek
Kontrollera montering
1090
Bilaga 32
Cfiber komposit
2 0 13-11 -29 19
Hole wall
Drilling damage in hole wall
1091
Bilaga 32
Cfiber komposit
2 0 13-11 -29 20
V ideo: Hålvägg
1092
Bilaga 32
Friction Stirr W eld Joint
2 0 13-11 -29 21
1093
Bilaga 32
Kartongmaterial
2 0 13-11 -29 22
1094
Bilaga 32
Campus Alfred Nobel:
T illverkningstekniskt Center i Örebro län
Oförstörande provning:
T omografi
Additive Manufacturing:
Metaller & plast
Forskning produktionsteknik: Simulering & Optimering
av Produktionssystem &
tillverkningsmetoder
U tb ild n in g :
Uppdragsutbildning Produktionsystem/Lean Forskningsrelaterad
Företag Örebro Universitet
1095
Bilaga 32
Örebro universitet
1097
Bilaga 33
1098
Bilaga 33
1099
Bilaga 33
1100
Bilaga 33
1101
Bilaga 33
1103
Bilaga 34
1104
Bilaga 34
1112
Bilaga 36
Rekommendationer och synpunkter till
Krigsmaterielexportöversynskommittén (KEX)
2013-02-11
Sida 4 av 8
IKFF www.ikff.se info@ikff.se Norrtullsgatan 45 113 45 Stockholm 08-7029810
Internationella Kvinnoförbundet
för Fred och Frihet, IKFF
utrikespolitiska områden och insatser ska verka för jämställdhet mellan kvinnor och män och Sveriges nationella handlingsplan för implementering av säkerhetsrådsresolution 1325 om Kvinnor, fred och säkerhet, fastslår att resolutionen ska vara ”en integrerad och naturlig del av både det dagliga och det långsiktiga strategiska arbetet för fred och säkerhet”. IKFF anser att:
En ny krigsmateriellagstiftning ska reflektera Sveriges kunskap, åtaganden och målsättningar om jämställdhet samt stärka arbetet för att realisera dessa åtaganden och målsättningar.
5. Förbud mot krigsmaterielexport till stater där kvinnors rättigheter kränks
Det finns starka moraliska och säkerhetspolitiska anledningar till att skärpa den svenska krigsmateriellagstiftningen ur ett kvinnorättsligt perspektiv. IKFF:s sektioner i stater som Colombia, DR Kongo och Nigeria upplever varje dag hur militarism och väpnat våld hotar kvinnors säkerhet och deltagande. Vapen används för att hota och döda kvinnor, och för att underbygga sexualiserat våld i konflikter. Kopplingen mellan vapenspridning och genusbaserat våld reflekteras även i utkastet till avtalstext inför förhandlingskonferensen om Arms Trade Treaty (artikel 4.6). 7
Tydligast är kopplingen mellan lätta skjutvapen och våld mot kvinnor. Lätta vapen används för att underbygga systematiskt sexualiserat våld i konflikter, till exempel i DR Kongo. 8 I ett globalt perspektiv är risken för att kvinnor dödas av våld i hemmet tre gånger så stor om det finns ett vapen närvarande. Även annan krigsmateriel kan underbygga och användas för våld mot kvinnor. Ett exempel är Sveriges export av övervakningssystem och pansarvärnsvapen till Saudiarabien, en regim som gått in och stöttat den bahrainska regeringens våldsamma reaktioner på demonstrationer för mänskliga rättigheter och demokrati i Bahrain. Dåvarande generaldirektören för Inspektionen för strategiska produkter konstaterade i samband med händelserna att Saudiarabien ”ersatte bahrainska styrkor i övervakningssammanhang så att styrkorna kunde agera i de inre oroligheterna”. 9
Statistisk forskning visar att kvinnors säkerhet är den enskilt bästa faktorn för att förutspå graden av fred och säkerhet i en stat. Ökade klyftor mellan kvinnors och mäns status i ett
7 The draft of the Arms Trade Treaty, 26 July 2012
(http://reachingcriticalwill.org/images/documents/Disarmament-fora/att/negotiatingconference/documents/consolidated-text-26July.pdf).
8
Se exempelvis Guidance for mediators Addressing Conflict-Related Sexual Violence in Ceasefire and
Peace Agreements (2012) - United Nations Department of Political Affairs, s. 35.
9
Sveriges Radio: "Svenska vapen kan ha använts i Bahrain", publicerad torsdag 8 mars 2012
(http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=5005939).
1113
Bilaga 36
Rekommendationer och synpunkter till
Krigsmaterielexportöversynskommittén (KEX)
2013-02-11
Sida 5 av 8
IKFF www.ikff.se info@ikff.se Norrtullsgatan 45 113 45 Stockholm 08-7029810
Internationella Kvinnoförbundet
för Fred och Frihet, IKFF
samhälle korrelerar med starkare patriarkala normer som bland annat inkluderar en hög närvaro av våld. Stater med större klyftor mellan kvinnor och män, och där respekten för kvinnors rättigheter är svag, tenderar att uppvisa högre nivåer av inbördes våldsamheter samt våldsamma relationer gentemot andra stater. I stater med mindre klyftor mellan kvinnor och män, och där respekten för kvinnors rättigheter är starkare, är sannolikheten större för att fredsavtal håller. 10
Utifrån en modern säkerhetspolitisk analys bör Sverige därför verka för nedrustning och vapenkontroll istället för att beväpna stater där kvinnor förnekas sina rättigheter. Både människors och staters säkerhet är starkt kopplat till respekt för, och realiserandet av, kvinnors rättigheter. IKFF anser att:
Svensk krigsmateriellagstiftning ska inbegripa ett förbud mot export till stater där det förekommer systematiska kränkningar av kvinnors rättigheter.
Ansvariga för bedömningar och tillstånd/avslag vid exportansökningar ska ha mycket god kompetens vad gäller folkrätt inklusive kvinnorättsliga bestämmelser.
11
Genom åren har en rad internationella dokument och riktlinjer utarbetats med syfte att stärka kvinnors rättigheter. I varje bedömning av ansökan om krigsmaterielexport föreslår IKFF att följande beaktas:
⋅
FN:s generalsekreterares årliga rapport över förekomst av konfliktrelaterat sexualiserat
våld (i enlighet med paragraf 18 i säkerhetsrådsresolution 1960 (2010)). I det fall att en ansökan mottas om att exportera krigsmateriel till en stat som listats i denna rapport, ska ansökan avslås.
⋅
Data och information som relaterar till staters nationella implementering av FN:s
säkerhetsrådsresolution 1325 (2000), inklusive skuggrapporter från det civila samhället.
⋅
Rapporter över situationen för mänskliga rättigheter i de stater som exportansökan
avser (statliga rapporter samt skuggrapporter av etablerade civilsamhällesorganisationer), inklusive rapportering om staters efterlevnad av Kvinnokonventionen/International Convention on the Elimination of Discrimination Against Women (CEDAW).
10
Sex and World Peace (2012) - Valerie M. Hudson, Bonnie Ballif-Spanvill, Mary Caprioli, och Chad F. Emmett.
11
I SOU Folkrätt i väpnad konflikt (2010:72) del 2 konstateras det att Inspektionen för strategiska produkter inte ”bedriver någon utbildning i humanitär rätt eller låter personalen regelbundet delta i sådan utbildning”, s. 72 (
http://www.regeringen.se/content/1/c6/15/40/30/5ab68aa0.pdf ).
1114
Bilaga 36
Rekommendationer och synpunkter till
Krigsmaterielexportöversynskommittén (KEX)
2013-02-11
Sida 6 av 8
IKFF www.ikff.se info@ikff.se Norrtullsgatan 45 113 45 Stockholm 08-7029810
Internationella Kvinnoförbundet
för Fred och Frihet, IKFF
6. Kriterium för ESK-rättigheter och PGU
Konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna slår fast att varje konventionsstat till fullo ska utnyttja sina tillgängliga resurser för att trygga att rättigheterna i konvention realiseras. Krigsmaterielexport till fattiga stater bidrar till att resurser som bör läggas på fattigdomsbekämpning och socioekonomisk utveckling istället läggs på vapen. Detta i sin tur riskerar att bidra till konflikter som en följd av bristande resurser och/eller orättvis resursfördelning. IKFF:s sektioner i utvecklingsländer påtalar ofta att budgetområden som berör kvinnors rättigheter är bland de som nedprioriteras först i relation till militära utgifter. I utkastet till avtalstext inför förhandlingskonferensen om Arms Trade Treaty (artikel 4.6) uppmanas staterna att motverka att vapenöverföringar får negativ inverkan på den mottagande statens utveckling. 12
Svensk krigsmateriellagstiftning och praxis bör reflektera konventionen om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna, Politik för Global Utveckling (PGU), samt EU:s gemensamma ståndpunkt om export av militär teknik och krigsmateriel. Kommitténs direktiv refererar även till dessa bestämmelser och riktlinjer. Kriterium åtta i EU:s gemensamma ståndpunkt ålägger staterna att ”beakta huruvida den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet.” med hänsyn till ”mottagarlandets relativa nivå på militära och sociala utgifter.” PGU fastslår att all svensk politik ska bidra till att gynna en hållbar och rättvis världsutveckling, vilket implicerar att Sverige inte bör exportera krigsmateriel till stater som mottar svenska biståndsmedel för fattigdomsbekämpning. Nuvarande lagstiftning för svensk krigsmaterielexport saknar tydliga direktiv vad gäller export till stater med höga nivåer av militära utgifter och stora behov av socioekonomiska investeringar, varför IKFF anser att:
Svensk krigsmateriellagstiftning ska inkludera ett tydligt och applicerbart kriterium om förbud mot export som riskerar bidra till att undergräva grundläggande ESK-rättigheter och hållbar utveckling i mottagarlandet.
7. Ökad transparens och stärkta mekanismer för att motverka korruption
Kommittédirektiven till KEX ger kommittén i uppdrag att ”utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen, inklusive
12 The draft of the Arms Trade Treaty, 26 July 2012
(http://reachingcriticalwill.org/images/documents/Disarmament-fora/att/negotiatingconference/documents/consolidated-text-26July.pdf).
1115
Bilaga 36
Rekommendationer och synpunkter till
Krigsmaterielexportöversynskommittén (KEX)
2013-02-11
Sida 7 av 8
IKFF www.ikff.se info@ikff.se Norrtullsgatan 45 113 45 Stockholm 08-7029810
Internationella Kvinnoförbundet
för Fred och Frihet, IKFF
Exportkontrollrådet”. IKFF ser ett mycket stort behov av ökad transparens i den svenska exportkontrollen. Opinionsmätningar och diskussioner som följde av Sverige Radios Ekots avslöjande om samarbetsplanerna mellan Totalförsvarets forskningsinstitut och den saudiska regimen, kom till stor grad att handla om svensk krigsmaterielexport. Debatten visade tydligt på behovet av politiskt ansvarstagande och möjlighet till ansvarsutkrävande för medborgare som i demokratisk ordning vill ta del i diskussionen om svensk krigsmaterielexport.
Det framhålls ofta att Sverige har ett av världens mest transparenta exportkontrollsystem i jämförelse ur ett globalt perspektiv. IKFF håller inte med om att graden av transparens och möjligheten till ansvarsutkrävande är god. I synnerhet i principiella frågor om svensk krigsmaterielexport bör folkvalda politiker ha ett större ansvar i relation till icke-folkvalda representanter på myndigheter. IKFF anser därför att:
KEX bör lägga förslag på hur öppenheten och transparensen kan öka i Sveriges exportkontrollsystem. Globala jämförelser åsidosatt ska det svenska systemet utformas utifrån väl etablerade demokratiska principer om insyn och ansvarsutkrävande.
Utöver bristande transparens, karaktäriseras den globala handeln med krigsmateriel även av en hög risk för korruption. Detta leder till att resurser som borde läggas på exempelvis utvecklingsinvesteringar, istället går förlorade i korrupta affärer. Det kan exempelvis handla om mutor, att korrupta mellanhänder är involverade, och att den mottagande staten brister i lagar och mekanismer för att förebygga korruption. I relation till svenska krigsmaterielaffärer har granskningar av JAS Gripenaffärerna med Tjeckien och Sydafrika riktat ljus på att Sverige inte står immunt mot dessa risker. IKFF anser därför att:
KEX bör föreslå lagstiftning och riktlinjer vid bedömningar av exportansökningar som förebygger korruption genom att risker kan identifieras tidigt. Finns betydande risker för korruption, ska Sverige inte bevilja export av krigsmateriel.
1116
Bilaga 36
Rekommendationer och synpunkter till
Krigsmaterielexportöversynskommittén (KEX)
2013-02-11
Sida 8 av 8
IKFF www.ikff.se info@ikff.se Norrtullsgatan 45 113 45 Stockholm 08-7029810
Internationella Kvinnoförbundet
för Fred och Frihet, IKFF
8. Sammanfattning av IKFF:s rekommendationer
1.
Svensk krigsmateriellagstiftning ska inte, varken i lag eller i tillämpning, låta
industriella intressen utgöra grund för exportbeviljande. 2.
Svensk lagstiftning och praxis ska ovillkorligt överordna mänskliga rättigheter i
relation till försvarsindustriella och arbetsmarknadspolitiska intressen i Sverige och i andra länder. 3.
Bestämmelser om demokrativillkor i svensk krigsmateriellagstiftning och dess
tillämpning ska vila på en bred definition av demokrati där kvinnors rättigheter är absolut centrala och där kopplingen till ESK-rättigheter görs tydlig. 4.
En ny krigsmateriellagstiftning ska reflektera Sveriges kunskap, åtaganden och
målsättningar om jämställdhet samt stärka arbetet för att realisera dessa åtaganden och målsättningar. 5.
Svensk krigsmateriellagstiftning ska inbegripa ett förbud mot export till stater där det
förekommer systematiska kränkningar av kvinnors rättigheter. 6.
Ansvariga för bedömningar och tillstånd/avslag vid exportansökningar ska ha mycket
god kompetens vad gäller folkrätt inklusive kvinnorättsliga bestämmelser. Analyser vad gäller kvinnors situation i specifika fall och stater ska inbegripa de dokument och rapporter som listas ovan under punkt 5. 7.
Svensk krigsmateriellagstiftning ska inkludera ett tydligt och applicerbart kriterium
om förbud mot export som riskerar bidra till att undergräva grundläggande ESKrättigheter och hållbar utveckling i mottagarlandet. 8.
KEX bör lägga förslag på hur öppenheten och transparensen kan öka i Sveriges
exportkontrollsystem. Globala jämförelser åsidosatt ska det svenska systemet utformas utifrån väl etablerade demokratiska principer om insyn och ansvarsutkrävande. 9.
KEX bör föreslå lagstiftning och riktlinjer vid bedömningar av exportansökningar som
förebygger korruption genom att risker kan identifieras tidigt. Finns betydande risker för korruption, ska Sverige inte bevilja export av krigsmateriel.
----------------------------------------------------------------------------------------
Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF) är den svenska sektionen av den internationella fredsorganisationen Women's International League for Peace and Freedom (WILPF). Organisationen grundades 1915 i Haag och har nu sektioner i 38 länder runt om i världen med internationella huvudkontor i Genève och New York. IKFF/WILPF har konsultativ status i flera FN organ. Vi arbetar för fred, säkerhet och nedrustning - alltid med fokus på kvinnors aktörsskap!
1117
Kristna Fredsrörelsen
Box 140 38, 167 14 Bromma | Besöksadress: Gustavslundsvägen 18 | Alviks torg, t-bana Alvik Tel: 08 453 68 40 | info@krf.se | www.krf.se | bg: 900-03 16, orgnr: 826000-8696
1 av 2
Till Krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX
Översyn av exportkontrollen av krigsmateriel, UD 2012:01
Sammanfattning av synpunkter inlämnade av Kristna Fredsrörelsen
1. Demokratifokus och praxisutveckling: Vi välkomnar tillägg av demokratikriterium i diskussionen om ramarna kring den framtida svenska krigsmaterielexporten. Trots det uppfattar vi det som kommissionens viktigaste uppgift att se till att kartlägga hur senaste årens praxis kan ha lett till en ökande export till länder där allvarliga brott mot mänskliga rättigheter är väldokumenterade, och detta under den nuvarande lagstiftning som redan innehåller redan starka formuleringar kring mänskliga rättigheter. Vi hoppas att en kartläggning av möjligheterna till att utöka ramarna för exportsbeslut med demokratiformuleringen inte leder till en utdragen teoretisk övning om vad som utgör tillräckligt med demokratinivå.
2. Global säkerhet och helhetsbedömning: Skydd av handelsvägar, bekämpning av piratverksamhet osv. har tidigare nämnts som motivering till varför tillstånd till utförsel har beviljats till ett land som Saudiarabien, trots uppenbara oförenligheter med gällande lagstiftning vad gäller mänskliga rättigheter. Vi har kunnat konstatera att kommissionens uppdrag bland annat innebär att ”utreda konsekvenserna om exportkontrollen avseende krigsmateriel skärps gentemot icke-demokratiska stater, t.ex. påverkan på bilaterala relationer” (sida 2 i kommittédirektivet). Saudiarabien är största exportland i MENA regionen för Svensk handel generellt sett, och är därför onekligen stark närvarande i ”Sveriges bredare bilaterala relationer”. Vi erkänner att handel är viktigt, men vi anser att krigsmateriel inte är vilken produkt som helst och därför bör därför hållas åtskild i en analys med fokus på mänskliga rättigheter och demokrati. Detta anser vi helt i enighet med Sveriges Politik för Global Utveckling (PGU). Vår synpunkt är att en helhetsbedömning aldrig bör kunna förvandlas till en motivering som röjer undan hänsynstagande till mänskliga rättigheter i enskilda exportbeslut. Vad gäller globala säkerhetsutmaningar som piratverksamhet och Sveriges eventuella roll i att bemöta dem anser vi att dessa befinner sig på en annan analysnivå än enskilda krigsmaterielleveranser. Vi skulle därför välkomna ett resonemang som betonar vikten av en satsning på andra befintliga plattformer och mekanismer som till exempel finns inom FN systemet eller EEAS när det gäller globala säkerhetsutmaningar.
3. Materialspecificitet: Kommitédirektivet påpekar (sida 3) skillnaden i formuleringen kring mänskliga rättigheter i EU Common Position som är materialspecifikt (”just den militära teknik”) gentemot den mer generella och icke-materialspecifika formuleringen i svensk lagstiftning (”utförsel av krigsmaterial bör inte ske till länder där…). Vi anser att det är viktigt att kommissionen bevakar att samspelet mellan dessa två bedömningsnivåer inte kan leda till en grå zon som tillåter att anpassa hänsyn till mänskliga rättigheter efter andra hänsynstaganden. Vi anser att den icke-materialspecifika bedömningen är en av styrkorna i svenskt regelverk som har sin egen förutsättningslösa logik: varje godkännande av krigsmaterialexport tjänar till att upprätthålla och förstarka en sektor i mottagarlandet, och
Bilaga 37
1118
Bilaga 37
Kristna Fredsrörelsen
Box 140 38, 167 14 Bromma | Besöksadress: Gustavslundsvägen 18 | Alviks torg, t-bana Alvik Tel: 08 453 68 40 | info@krf.se | www.krf.se | bg: 900-03 16, orgnr: 826000-8696
2 av 2
därtill relaterade institutioner. I dessa länder utgör denna sektor en väsentlig del av ett systematiskt och strukturellt hot mot medborgerliga friheter och rättigheter, oavsett vilken typ av material det handlar om. Vi vill utmana kommissionen att visa hur vikten av det ickematerialspecifika synsättet kommer att upprätthållas i sin utredning.
4. Näringspolitiska hänsyn: . Vi beklagar att kommitténs roll innebär även att ”utreda hur stor påverkan införande av skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratier kan väntas ha på svenska exporten” (sida 7) : vi anser att denna eventuella påverkan bör hållas åtskild från en analys av problematiska aspekter av krigsmaterielexport till icke-demokratier. Näringspolitiska hänsyn hänger ihop med en rad andra icke-relaterade faktorer: som till exempel industrisektoriella samarbeten på EU marknaden, den svenska marknaden som är också lika mycket utformad av faktorer som den utökade satsningen på JAS uppgraderingen. Vi vill gärna se ett resonemang som inte blandar ihop dessa två analysnivåer för att utforma ett framtida ramverk kring exportbeslut.
5. Exportkontroll: Vi konstaterar att direktivet betonar exportkontroll i sitt språkbruk, medan själva exportbeviljande inte är lika närvarande. Vi ser gärna att kommissionens uppdrag även lägger tillräckligt mycket vikt på en principiell diskussion om förutsättningarna som leder till själva exportbeslutet till ett visst mottagarland. I samband med detta vill vi också betona relevansen av en grundläggande analys kring själva kontrollprocessen efter en beviljat export, som förslagsvis kan innebära ett resonemang kring följande frågor: hur rimligt är det att samma instans som godkänner export (och därmed redan har gjort ett ställningstagande att helhetsbedömningen är uppfyllda enligt alla kriterier) också är de som samordnar och granskar hur en bra kontrollprocess ska skötas i varje steg? Finns det vissa steg, nivåer, eller fler aktörer som kan inkluderas i kontrollprocessen, som ökar utrymme för kvalitetsgranskning av själva processen? Och mer specifikt: om man godkänner export till politiska diktaturer där frihet och transparens är den största bristvara, hur kan en kontrollprocess kvalitetssäkras om det ska utformas och uppföljas av en myndighet i Sverige?
6. Öppenhet och transparens: Öppenhet och insyn i exportbeslut har hittills varit begränsat till EKRs roll, vilka i sin tur haft väldigt begränsat handlingsutrymme att dela med sig information för granskning av allmänheten eller beslutsfattare som inte är ledamöter i EKR. Vi vill gärna uppmana kommissionen att öppna en analys av vilka olika nivåer av insyn/sekretess kan finnas utan att göra orimliga kompromisser vad gäller säkerhetskänsliga detaljer. Vi anser att det bör kunna finnas formuleringar till varför visst tillstånd eller undantag har beviljats som bör kunna analyseras utan alla detaljer som t.ex. volymer och vilken typen av vapensystem det handlar om.
Sofia Walan Generalsekreterare Kristna Fredsrörelsen Telefon: + 46-8-453 68 47
sofia.walan@krf.se
1119
Rädda Barnen 107 88 Stockholm
Besöksadress; Landsvägen 39, Sundbyberg Plus/bankgiro 90 2003-3
Telefon 08-698 90 00 Fax 08-698 90 10 kundservice@rb.se www.räddabarnen.se
Rädda Barnen kämpar för barns rättigheter. Vi väcker opinion och stöder barn i utsatta situationer - i Sverige och i världen.
RB10 00, v 3.2, 201 1-07-06
Vår referens
Datum
Internationella Programmet Tematiskt stöd Jesper Wiklund
2013-02-08
Ang. demokratikriterium för svensk vapenexport.
Inför hearing i Riksdagen 11/2
Rädda Barnen bygger sitt arbete på Barnkonventionen och dess fakultativa protokoll. I dem finns det inga direkta referenser till vapenexport men flera klausuler som bör tas i beaktande när krigsmateriel går på export. Inte minst gäller det konventionens första fakultativa protokoll om barn i väpnade konflikter. Nämnas bör till exempel att Sverige redan 2010 i MR-rådets ”Universal Periodic Review” uppmanades av Mexiko att vidta åtgärder för att förhindra export till länder som använder sig av barnsoldater. En kommentar som Sverige accepterade. Ändå återfinns länder som inte ratificerats Barnkonventionens första fakultativa protokoll bland de största mottagarna av svenskt krigsmateriel.
Transparens och ansvarsutkrävande
Den svenska krigsmaterielexportpolitiken omgärdas idag av en hög grad av sekretess. Det har skapat ett demokratiskt underskott där det är mycket svårt att som medborgare få insyn i och utkräva ansvar för den politik som förs. Dagens lösning med ett slutet exportkontrollråd har stora brister. En större öppenhet behövs som möjliggör politiskt ansvarsutkrävande i varje enskilt fall. När riksdagen och regeringen involveras måste regeringens och partiernas ställningstaganden göras offentliga. Transparens och ansvarsutkrävande drivs som en central fråga i utvecklingssamarbetet av svenska regeringen så väl som av svenska enskilda organisationer. Det är då också viktigt att vi gör vår hemläxa.
Samstämmighet
Liksom allt arbete är det viktigt att även krigsmaterielexporten bidrar till den svenska regeringens övergripande mål i utrikespolitiken. Vi vill här lyfta Politik för Global Utveckling (PGU) och de två perspektiv som lyfts där: rättighets- och fattigdomsperspektiven. Riksdagen betonade i samband med att PGU antogs att dessa perspektiv även måste omfatta krigsmaterielexporten. I grunden handlar det om att krigsmaterielexporten inte får tillåtas undergräva det arbete som Sverige gör kring demokrati, hållbar utveckling och mänskliga rättigheter inom andra politikområden.
Ej materialspecifika bedömningar
Handel med krigsmateriel mellan stater brukar beskrivas som den högsta formen av erkännande. Mycket riktigt så har de svenska riktlinjerna i första hand sett till situationen kring mänskliga rättigheter i mottagarlandet över lag – inte till huruvida den svenska krigsmaterielen riskerar att användas i övergrepp eller inte. I den politiska debatten förekommer dock ofta glidningar mot ett allt mer materialspecifikt synsätt där man menar att det är typen av materiel som är avgörande, inte situationen i landet. Detta menar vi riskerar att
Bilaga 38
1120
Bilaga 38
2 (2)
undergräva respekten för barns rättigheter – det är att kränkningarna förekommer som är huvudsaken, inte huruvida vapnen kommer från Sverige eller inte.
Rättigheter i centrum
Vi menar att barns rättigheter, precis övriga som mänskliga rättigheter, måste stå i centrum för svensk utrikespolitik. I krig är 50 % av den drabbade befolkningen barn och i krig är barn särskilt utsatta. Förutom att förlora livet eller skadas, riskerar barnen också att bland mycket annat utsättas för sexuellt utnyttjande, våld och människohandel. Många tvingas bli barnsoldater. Sverige har i åtskilliga internationella lagar, deklarationer och resolutioner
1
förbundigt sig att ha barns bästa i åtanke och har framförallt de senare åren profilerat sig som en drivande och stark internationell aktör för barns rätt till trygghet och skydd mot våld, övergrepp, vanvård och utnyttjande . I krig totalförstörs omedelbart insatser som svenska och andra givare ger för hållbar utveckling. De nuvarande riktlinjerna för krigsmaterielexport slår fast att respekten för mänskliga rättigheter ska vara ett centralt villkor när beslut tas om export av krigsmateriel. I praktiken beviljas dock export ofta och i stora volymer till länder som grovt och systematiskt kränker mänskliga rättigheter. Svensk krigsmaterielexport till dessa länder kan uppfattas som en tyst sanktionering av övergreppen och underminerar vår trovärdighet som internationell aktör när det gäller mänskliga och humanitära rättigheter. I avvägningen av de faktorer som idag påverkar bedömningarna måste respekten för mänskliga rättigheter ges högsta prioritet, inklusive respekten för kvinnors rättigheter, fackliga rättigheter och, inte minst, barns rättigheter, samt hänsyn till internationell humanitär rätt.
RÄDDA BARNEN Internationella Programmet
1 Till exempel Genèvekonventionerna med tilläggsprotokoll, Barnkonventionen med fakultativt protokoll angående barns inblandning i väpnad konflikt, resolution 1612 om barnsoldater, resolution 1882 om barn i väpnade konflikter, deklaration 3318 om kvinnors och barns skydd i katastrofer och krig.
1121
Bilaga 39
1122
Bilaga 39
1123
Bilaga 39
1124
Bilaga 39
1125
Bilaga 39
1126
Bilaga 39
1127
	
	
Till	 Krigsmaterielexportöversynskommittén,	 KEX	 Översyn	 av	 exportkontrollen	 av	 krigsmateriel,	 UD	 2012:01	 SKRs	 inlägg	
Jag heter Björn Cedersjö och är direktor för kyrka-‐samhälle frågor inom Sveriges kristna råd. SKR samlar 25 medlemskyrkor på nationell nivå (frikyrkor, SvK, RKK och ortodoxa kyrkor) i stort sett hela den svenska kristenheten. Ni kommer att möta en av våra medlemskyrkor senare idag (Svenska kyrkan). Jag deltar idag mest för att stryka under att dessa frågor är viktiga för oss i kyrkorna. I vår kallelse ligger att respektera och skydda människors liv och då är fredsarbete i alla dess former ofrånkomligt. (inlägg av Kristna fredsrörelsen) Från kyrkorna är vi också gemensamt angelägna om öppenhet och transparens. Vi är bekymrade över den praxis som utvecklats under senare år med ökad export av krigsmaterial och undrar hur det blivit så. Vi menar också, likt KrF, att ni behöver visa hur Sveriges politik för global utveckling (PGU) med kriterier för MR kan vara en tydlig ledstjärna i vår praxis. Jag ska inte ta tid att säga mer utan bara betona att vi från kyrkorna vill stryka under ert viktiga uppdrag: att ta fram underlag för goda analyser och stärka respekten för demokrati och MR. Historiskt finns det olika synsätt mellan och inom kyrkorna i frågor om hur fred främjas. Vi har dock tidigare, senast 2010, skrivit gemensamma remissvar när det gäller export av krigsmaterial (Ds 2010:29). Vi hoppas nu att ni kommer att göra ett riktigt gott jobb! Tack för att ni bjöd in oss på detta sätt. Med vänlig hälsning Björn Cedersjö Direktor ekumenisk diakoni/kyrka-‐samhälle
	 	
Bilaga 40
1129
Bilaga 41
1130
Bilaga 41
1131
Svenska Freds presentationspunkter
Hearing inför utredningen om översyn av exportkontrollen av krigsmateriel Riksdagen 11 februari 2013
För att kunna uppnå målen i svensk utrikespolitik krävs ett regelverk som i praktiken inte tillåter krigsmaterielexport till ickedemokratier, till länder i väpnad konflikt/där risken för väpnad konflikt är stor eller till länder där omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna sker. Vid varje fall måste prövningen göras offentlig och undantag motiveras. Om situationen i landet kraftigt försämras efter godkänt exporttillstånd bör det i avtal anges att Sveriges åtaganden om följdleveranser och service upphör.
En utredning som i praktiken stärker krigsmaterielexportkontrollen behöver se frågan ur flera perspektiv. Hur regelverket ser ut är en sak, men hur de tolkas och möjligheterna till insyn och
ansvarsutkrävande är också avgörande.
Regelverket Totalförbud för krigsmaterielexport till icke‐demokratier – utan undantag
Trots att demokratifrämjande är ett utmärkande drag i svensk utrikespolitik säljer Sverige krigsmateriel till en rad diktaturer, det vill säga länder som har stora brister vad gäller respekten för mänskliga rättigheter. Sverige kommer aldrig att vara en trovärdig kraft för demokrati om vi fortsätter exportera krigsmateriel till icke‐demokratier. Ett totalförbud för krigsmaterielexport till länder som inte uppfyller politiska och medborgerliga rättigheter såsom fria och oberoende val, fri media och ett oberoende rättsystem, måste införas. Förbudet måste gälla även följdleveranser.
Det borde vara en självklarhet att inte tillåta export till länder där medborgarna inte har beslutat om vapeninköpen/de militära satsningarna eller till och med riskerar att fängslas om de protesterar emot dem.
Ingen krigsmaterielexport till MR‐kränkare – inte heller följdleveranser
Demokrati och mänskliga rättigheter hänger nära samman. I de nuvarande riktlinjerna för krigsmaterielexport står att respekten för mänskliga rättigheter ska vara ett centralt villkor när beslut ska tas om export av krigsmateriel ska tillåtas. Trots det beviljas gång på gång export av krigsmateriel till länder där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter sker, som till exempel till Indien, Pakistan, Saudiarabien, Thailand och Singapore. De nuvarande riktlinjerna är otillräckliga för att förhindra svensk krigsmaterielexport till länder som kränker mänskliga rättigheter. I avvägningen av de faktorer som idag påverkar bedömningarna måste respekten för mänskliga rättigheter och hänsyn till den internationella humanitära rätten ges högsta prioritet. Först då kan man få stopp på exporten till länder som skulle kunna klassas som odemokratiska. Detta gäller både nya avtal och följdleveranser.
PGU bör integreras tydligare i krigsmaterielexporten
Utredningen har som uppdrag att redovisa hur Sveriges politik för global utveckling (PGU) omvandlats i praxis och om denna förändrats över tid. I det sammanhanget vill vi understryka PGU:s två perspektiv – rättighets‐ och fattigdomsperspektiven. Riksdagen betonade i ett tillkännagivande i samband med att PGU antogs att dessa perspektiv även måste omfatta krigsmaterielexporten. Rättighets‐ och fattigdomsperspektiven måste därmed operationaliseras i bedömningarna.
Bilaga 42
1132
Bilaga 42
Christoffer Burnett‐Cargill, generalsekreterare
christoffer@svenskafreds.se , 070‐284 34 32
Linda Åkerström, ansvarig för nedrustningsfrågor linda.akerstrom@svenskafreds.se , 070‐893 15 14
www.svenskafreds.se
Se ISP:s roll som aktör i beslutsprocessen
ISP väger i praktiken mänskliga rättigheter och fred mot svensk försvars‐ och säkerhetspolitisk nytta mot varandra utan bredare politisk eller medborgerlig insyn i hur de bedömningarna görs. Med riktlinjer som lämnar stort utrymme för bedömning spelar vem som gör bedömningen en avgörande roll. Det är viktigt att de tjänstemän som sitter på makten att göra dessa bedömningar inte övervägande har bakgrund och kunskap om försvar utan även relevant bakgrund inom mänskliga rättigheter, freds‐ och konfliktvetenskap och demokratifrågor.
Näringspolitiska hänsyn:
I utredningens direktiv står det att en utredning ska göras av vilka ekonomiska konsekvenser förslaget att skärpa exporten till icke‐demokratier kan få, ”dels för industrin, dels för ekonomin i stort”. Utredningen kommer att få konsekvenser för industrin. Det är en naturlig följd av beslutet att genomföra en skärpning. Näringslivspolitiska intressen får aldrig vara en faktor i bedömningen om tillstånd för krigsmaterielexport. Det finns viktiga anledningar till att näringspolitik inte finns med som faktor i det nuvarande regelverket. Det skulle vara ytterst farligt att börja motivera vapenhandel utifrån näringspolitiska intressen. Vi vill klargöra att vi tror på att handel och civilt utbyte med andra stater, även stater som inte delar våra värderingar, kan vara ett sätt att påverka. För vanlig handel gäller frihandel, men för krigsmateriel gäller en förbudslagstiftning. Regelverken skiljer sig fundamentalt åt av en anledning. Krigsmateriel är inte vilka varor som helst som köps och säljs utan ett maktmedel som automatiskt innefattar ett politiskt godkännande för mottagarens beteende mot sin egen befolkning och andra stater.
Ökad insyn och möjligheter till ansvarsutkrävande – minska demokratiunderskottet.
Den svenska krigsmaterielexportpolitiken omgärdas idag av en hög grad av sekretess. Det har skapat ett demokratiskt underskott där det är mycket svårt att som medborgare få insyn i och utkräva ansvar för den politik som förs. Dagens lösning med ett slutet exportkontrollråd har stora brister. En större öppenhet behövs som möjliggör politiskt ansvarsutkrävande i varje enskilt fall. När riksdagen och regeringen involveras måste regeringens och partiernas ställningstaganden göras offentliga.
Återupprätta förtroendet
Det är många som med oss inte känner igen sig i den dubbla politik som förs. Det är viktigt att återupprätta opinionens förtroende för krigsmaterielexportpolitiken. Krigsmaterielutredningen är en möjlighet till att påbörja en sådan återställning. Det finns en enighet bland det svenska folket om de inte vill sälja krigsmateriel till diktaturer. Enligt opinionsundersökningar både beställda från Svenska Freds, SVT Rapport och försvarsindustrin och utförda av demoskop, TNS Sifo och Ipsus visar att mellan 76 och 92 procent av de tillfrågade inte vill att Sverige ska exportera vapen till diktaturer.
Låt utredningen få konsekvenser
Enligt direktiven ska konsekvenserna för Sveriges bilaterala relationer med andra länder utredas, såväl som ekonomiska och näringspolitiska konsekvenser. Utredningen kom till stånd efter den arabiska våren brutit ut. Vi antar att det berodde på 1. Att regimerna inte längre ansågs ha samma legitimitet i den svenska riksdagens ögon 2. Att riksdagen ville värna om människors rättigheter och krav på demokratiska reformer. Det valet bör framgå i utredningen. Våga fatta ett modigt beslut om att i framtiden sätta demokrati och mänskliga rättigheter som överordnade värden i svensk politik, också i praktiken.
1133
P A G E
1 of (5)
H E A D O F F I C E
A D D R E S S P.O. Box 140 38
SE167 14 Bromma Sweden
V I S I TGustavslundsvägen 18 Alviks Torg
P H O N E
+46 (0)8 453 69 00
F A X
+46 (0)8 453 69 29 diakonia.se
Krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX
(Översyn av exportkontrollen av krigsmateriel, UD 2012:01) Hannes Magnergård, hovrättsassessor Utredningssekreterare hannes.magnergard@gov.se
Bromma, 26/02/2013
Hej
Jag vill å Bo Forsbergs vägnar överlämna en skriftlig inlaga till utredning som komplettering till vår muntliga dragning till kommittén.
Vi vill utrycka vår uppskattning över möjlighet att möta och samtala med kommitteens ledamöter. Finns det ytterligare frågor bistår vi gärna.
Vänligen
Magnus Walan Seniorrådgivare Policy & Påverkanavdelningen Phone: +46708539305 magnus.walan@diakonia.se
Bilaga 43
1134
Bilaga 43
P A G E
2 of (5)
Diakonia
Inlaga till utredningen om krigsmaterialexport
I i riksdagens och regeringens officiella deklarationer och beslut betonas ofta vikten av demokrati, mänskliga rättigheter och människors frihet. Regeringsförklaringen 2011 hyllade friheten och lyfte fram den arabiska våren som ett exempel där människor har varit beredda att offra livet för sin frihet. Statsministern konstaterade att kampen för frihet är ”en kamp Sverige gett och fortsatt ger vårt stöd”.
I riksdagens beslut om Politik för global utveckling (PGU) beskrivs de två grundläggande perspektiven som ska styra politiken – de fattiga människors perspektiv och intressen som ska styra politiken liksom de respekten av de mänskliga rättigheterna.
I ett särskilt tillkännagivande anvisade riksdagen då att PGU även måste omfatta vapenexporten.
Tyvärr ser verkligheten helt annorlunda ut. Sverige exporterar vapen till diktaturer och länder där grova kränkningar av mänskliga rättigheter sker, trots att regelverket för svensk vapenexport poängterar att hänsynen till just mänskliga rättigheter ska vara ett ”centralt villkor”. Bland de länder som ifjol köpte mest krigsmateriel från Sverige märks Thailand, Indien, Pakistan, Förenade Arabemiraten och Saudiarabien.
Särskilt anmärkningsvärd är vapenexporten till Saudiarabien, en av världens mest brutala regimer. Politiska partier är förbjudna och demonstrationer olagliga, liksom att offentligt kritisera islam eller kungafamiljen. Kroppslig bestraffning i form av piskning och amputering utdöms och dödsstraff tillämpas. Hittills i år har två människor avrättats genom halshuggning varje vecka.
Aldrig tidigare har Sverige sålt så mycket vapen som nu. På bara tio år har försäljningen fyrfaldigats, från drygt tre miljarder till mer än 13 miljarder. Räknat per invånare säljer vi mest vapen i världen. Marknaden finns där krigen rasar och förtrycket hårdnar. Ju fler vapen industrin säljer i dag, desto större blir efterfrågan i morgon.
För snart två år (DN debatt 17 maj 2011) sedan lovade Diakonia,
Amnesty och andra folkrörelser tillsammans med representanter för en bred majoritet av riksdagens partier
1135
Bilaga 43
P A G E
3 of (5)
(Kristdemokraterna, Folkpartiet, Vänsterpartiet, Miljöpartiet och Socialdemokraterna) att verka för ett regelverk som i ”praktiken inte ska tillåta export av krigsmateriel till länder där det riskerar att användas för att kränka de mänskliga rättigheterna”. http://www.dn.se/debatt/vi-lovar-att-reglerna-om-vapenexportska-skarpas
Men därefter har såväl s-ledaren Stefan Löfven som statsminister Fredrik Reinfeldt försvarat vapenexporten till diktaturer, med hänvisning till ”säkerhetspolitiska skäl”, respektive ”jobb och exportinkomster”. Men 92 % av svenska folket säger nej till vapenexport till länder som kränker mänskliga rättigheter, enligt en undersökning gjord av Demoskop på uppdrag av bl.a. Diakonia.
Vi ser behov av sex tydliga förändringar av politiken och regelverket kring svensk vapenexport:
1. Totalförbud av export av krigsmateriel till ickedemokratier – utan undantag.
Sverige kommer inte vara
en trovärdig kraft för demokrati om vi exporterar vapen till länder som inte uppfyller de mest grundläggande politiska och medborgerliga rättigheterna, såsom fria och oberoende val, fria medier och ett oberoende rättsystem. Detta bör vara ett av de förslag som utredningen föreslår för att leva upp till riksdagens beslut om ”skärpningar”. Även om det kan finnas gråzoner i vissa länder bör en miniminivå anges där totalförbud råder (dvs inga undantag/tillstånd får ges). Här bör en försiktighetsprincip införas som leder till att man ”fäller snarare än friar” när grundläggande rättigheter saknas.
2. Inga nya avtal om krigsmaterielexport eller följdleveranser till länder som kränker mänskliga rättigheter.
De nuvarande riktlinjerna är otillräckliga för att förhindra att svensk krigsmateriel bidrar till att kränka mänskliga rättigheter. Respekten för mänskliga rättigheter måste ges högsta prioritet, inklusive respekten för kvinnors och barns rättigheter, fackliga rättigheter samt hänsynen till internationell humanitär rätt.
3. Öppenhet och spårbarhet kring bedömningar som rör mänskliga rättigheter. I varje enskilt fall måste prövningen göras offentlig och undantag motiveras. Speciellt i enlighet med PGU:s två grundläggande perspektiv. Krav på prövning och offentlighet är i enlighet med de förslag som nyligen presenterats av en
1136
Bilaga 43
P A G E
4 of (5)
arbetsgrupp i det brittiska parlamentet. Om situationen i mottagarlandet kraftigt försämras efter godkänt exporttillstånd bör det i avtal anges att Sveriges åtaganden gällande följdleveranser och service upphör.
4. Prioritera demokrati och mänskliga rättigheter.
Den parlamentariska kommitté som just nu ser över reglerna för vapenexport till icke-demokratiska stater ska enligt direktiven ta hänsyn till eventuella ekonomiska konsekvenser av en skärpt kontroll, ”dels för industrin, dels för ekonomin i stort”. Men näringslivspolitiska intressen får aldrig motivera export på bekostnad av demokrati, fred, mänskliga rättigheter och hållbar utveckling. Vapenexporten utgör någon procent av svensk export. Sverige har tidigare genomfört långt större strukturomvandlingar än detta.
5. Minskat demokratiunderskott genom ökad insyn och möjligheter till ansvarsutkrävande.
Den svenska krigsmaterielexporten omgärdas idag av en hög grad av sekretess. En ordning med möjlighet till ansvarsutkrävande är fundamental. De politiska partiernas ställningstaganden i Exportkontrollrådet måste offentliggöras i varje enskilt fall. Politiskt ansvarsutkrävande och transparens är hörnstenar i de regelverk kring mänskliga rättigheter och kommersiella affärer som Sverige och OECD givit stöd till (http://www.businesshumanrights.org/SpecialRepPortal/Home/Protect-Respect-Remedy-Framework)
6. Antikorruption
Det är för oss oklart om lagstiftningen anger avtal och krav på antikorruptionsåtaganden. Enligt Transparency International är vapenhandeln karaktäriserad av omfattande korruption. Den svenska staten bör säkerställa tuffa krav på antikorruptionsåtgärder. Om domstol i något land finner ett företag ansvariga för korruption eller likande brott bör svenska staten ange i regelverket att nya tillstånd inte kan ges till den aktuella vapenkoncernen inom en given tidsperiod på minimum 5-10 år.
Bo Forsberg,
1137
Bilaga 43
P A G E
5 of (5)
Generalsekreterare Diakonia
1139
Ang KEX uppdrag – synpunkter från Svenska FN-förbundet
Då Svenska FN-förbundet inte kunde närvara vid den hearing om sitt uppdrag som KEX avhållit har vi inbjudits att inkomma med några synpunkter och kommentarer från vår
organisation skriftligt, vilket vi tackar för.
Svenska FN-förbundet anser på ett övergripande plan att vapenhandel utgör ett stort
globalt problem och att det är av största vikt att Sverige som föregångsland bedriver en restriktiv krigsmaterielexportpolitik. Vi är väl medvetna om att området av sin natur innehåller många svåra gränsdragningar som ger upphov till situationer där riktlinjer,
oavsett hur de formuleras, kan tolkas på olika sätt. Generellt ser vi det därför som oerhört viktigt att det övergripande ramverket kännetecknas av öppenhet och ansvarstagande. Vi anser därför att beslut om tillstånd för krigsmaterielexport i högre grad ska fattas direkt av regeringen och vi ser det som naturligt och önskvärt att utrikesministern själv
är ansvarig minister för detta område, då denne har det övergripande ansvaret för utrikespolitiken och då frågan berör flera olika delar inom politikområdet.
När det gäller frågan om ett demokratikriterium så förespråkar Svenska FN-förbundet i enlighet med vårt kongressbeslut 2012 bl a ett omedelbart förbud mot all vapenexport till diktaturer och till stater som grovt kränker de mänskliga rättigheterna.
Vi tror dock att det är svårt att fastställa en tydlig riktlinje som definierar vad en ”ickedemokrati” är. Vi tror inte att det räcker att utgå från människorättssituationen i landet i
Bilaga 44
1140
Bilaga 44
2 (3)
fråga då det kan finnas icke-demokratier där det för närvarande inte kan sägas pågå grova kränkningar av MR. Med tanke på tolkningsproblemen och med tanke på att vår grundinställning är att riktlinjer i dessa fall sällan kan bli annat än subjektiva bedömningar skulle Svenska FNförbundet vilja föreslå att utredningen bör undersöka om en riktlinje kan hänvisa till vårt eget lands demokratisyn. En sådan riktlinje skulle kunna formuleras i linje med att krigsmaterielexport endast ska tillåtas till ”stater vars situation när det gäller demokrati och mänskliga rättigheter i allt väsentligt påminner om vårt eget lands”. Vi kommer därmed åter tillbaka till att detta sedan ändå kommer att behöva tolkas av någon i det enskilda fallet och vi återupprepar därför vår önskan att ansvaret för besluten tydligt ska bäras av regeringen och att ärenden ska vara föremål för öppen debatt innan beslut om export tas, på ett mycket tidigt stadium i processen. Vi anser vidare att kriterier om demokrati och mänskliga rättigheter inte kan vara den enda vägledningen för beslut. Det kan enligt vår mening också finnas anledning att vara restriktiv med vapenexport även till enskilda demokratier. En demokrati som bedriver en utrikes- eller försvarspolitik som strider mot den svenska hållningen i samma fråga ska inte med automatik ha rätt att köpa svenska vapen. Exempel på saker som här kan vägas in är om exporten är olämplig med hänsyn till den generella konflikt- eller rustningsnivån i området eller om demokratin i fråga bedriver en krigföring som inte Sverige stödjer. Ytterligare en faktor man bör ta hänsyn till är om exporten riskerar att motverka de mål om fattigdomsbekämpning m m som satts upp inom ramen för Sveriges politik för global utveckling. När det gäller stater som grovt kränker mänskliga rättigheter anser vi vidare att det är mycket viktigt att det faktum att en stat begår sådana övergrepp ska diskvalificera den som köpare oavsett om den sålda materielen i sig självt kan förmodas användas för att utöva det aktuella förtrycket eller ej. När det gäller följdleveransbegreppet så vill Svenska FN-förbundet betona att även allmänheten måste kunna förstå och känna förtroende för det regelverk som omgärdar krigsmaterielexporten. Vi anser därför att följdleveransbegreppet ska begränsas till att handla om ammunition och reservdelar. Vi uppfattar det som att detta var intentionen i svensk lagstiftning från början, men att begreppet följdleverans över tid förändrats till
1141
Bilaga 44
3 (3)
att omfatta t ex export av helt nya vapen med hänvisning till att köparstaten vant sig vid liknande äldre svenska vapensystem. Detta är svårt att begripa för allmänheten och enligt vår mening inte heller en rimlig tolkning av begreppet följdleverans. Att mindre restriktiva regler gäller för följdleverans än för nya affärer gör det dessutom allt viktigare att prövningen av affärer med nya köparstater är mycket noggrann och restriktiv. Med vänlig hälsning, Jens Petersson Biträdande generalsekreterare Svenska FN-förbundet
1143
Stockholm 2015-01-30
Överlämnas till Krigsmaterielexportöversynskommittén vid möte 30 januari 2014
Centrala villkor för ett strikt, tydligt och transparent regelverk för krigsmateriel
”Värnandet om folkrätten utgör en hörnsten i Sveriges utrikespolitik tillsammans med främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter” brukar det stå i utrikesdeklarationer oavsett politisk färg. Riksdagen var enig i sitt beslut om Politik för global utveckling (PGU, 2003), och i ett särskilt tillkännagivande betonades vikten av att vapenexporten underordnas PGU:s rättighets- och fattigdomsperspektiv. Det råder politiskt ingen tvekan om att Sverige alltid ska främja mänskliga rättigheter, folkrätten och värna de fattiga människornas perspektiv. Mänskliga rättigheter är förpliktigande internationella avtal eller traktat vilka Sverige har åtagit sig att följa.
De ramar som sätts för krigsmaterielexporten handlar ytterst om värderingar. Krigsmaterielexporten utgör idag det politikområde som tydligast avviker från riksdagens mål för utrikespolitiken. Detta beror på den praxisförskjutning som under årtionden fört politiska bedömningar bort från etiska och värdemässiga hänsyn och skyldigheter, till förmån för en sammanblandning av svenska säkerhetspolitiska och näringspolitiska skäl. Värderingsmässiga mål får stå tillbaka för kortsiktiga kommersiella intressen, ibland förklädda i säkerhetspolitiska motiveringar och svenska behov, vilket resulterar i fortsatta subventioneringar av svensk krigsmaterielindustri. KEX måste presentera konkreta förslag, i enlighet med riksdagens löfte om skärpningar, vad gäller fundamentala faktorer så som främjandet av och respekt för mänskliga rättigheter, insyn och transparens, demokrati, utveckling och fred. En otydlig sammanblandning mellan försvars- och säkerhetspolitiska samt näringspolitiska intressen får aldrig motivera export som går emot dessa faktorer, vilket bör klargöras i förslaget. Enligt
vår bedömning har utredningen i annat fall misslyckats.
Materielspecifika bedömningar är inte förenliga med en seriös analyseffekt av mänskliga rättigheter och fattigdom. Bedömningar kring effekter på mänskliga rättigheter åligger Sverige att genomföra och kan aldrig flyttas till köparlandets regering. Det svenska regelverkets ansats är idag bredare än EU:s gemensamma ståndpunkt och ATT. Att anpassa vårt regelverk till den gemensamma ståndpunktens materialspecifika syn skulle innebära en allvarlig försvagning av existerande förbud och är inte förenlig med den syn på mänskliga rättigheter som både alliansregering och nuvarande regering ställer sig bakom.
1. Ingen krigsmaterielexport till länder som grovt kränker mänskliga rättigheter – inte heller följdleveranser – och ett tydligt genusperspektiv ska tillämpas i bedömningen
Sverige är bundet av folkrättsliga förpliktelser vad gäller mänskliga rättigheter. De mänskliga rättigheterna är odelbara och beroende av varandra och hänsyn måste tas både till medborgerliga och politiska rättigheter samt ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. De senare får ej ses som enbart en biståndsfråga. Vi välkomnar regeringens feministiska utrikespolitik och uppmanar med stöd av denna till att ett tydligt genusperspektiv skall tillämpas i bedömningen gällande krigsmaterielexport, vilket bör klargöras i KEX förslag. Detta är nödvändigt för att undvika risken att kvinnors rättigheter
Bilaga 45
1144
Bilaga 45
ignoreras, vilket tyvärr sker. Ofta hänvisas till att Sverige måste följa ingångna vapenhandelsavtal för att vara en trovärdig handelspartner, men konventionerna om mänskliga rättigheter är bindande och måste respekteras. Om situationen för mänskliga rättigheter i ett land förändras måste även vapenexporten till detta land kunna omprövas. Detta bör gälla följdleveranser såväl som nya affärer. I annat fall riskerar det exporterande landet att direkt bidra till människorättskränkningarna, och det ger dessutom märkliga signaler att fortsätta med vissa vapenleveranser samtidigt som nya affärer nekats.
Internationella överenskommelser som t.ex. EU:s Code of Conduct eller FN:s Arms Trade Treaty (ATT) kan utgöra bra instrument, men detta slags överenskommelser/avtal blir samtidigt ofta vaga och föremål för tolkningsdiskussioner. Villkoren i dessa bör därmed ses som miniminivå och absolut inte användas som ursäkt för att försvaga existerande regelverk med argumentet att Sverige ska ligga i linje med internationella instrument. Det är ingen plikt att exportera vapen – Sverige kan och bör välja att etablera ett striktare nationellt regelverk än internationella överenskommelser. Utan en mycket stark skrivning om mänskliga rättigheter i KEX förslag riskerar man att dessa hänsyn får stryka på foten för andra intressen.
2. Ökad insyn som möjliggör politiskt ansvarsutkrävande. Ökad hänsyn till korruptionsrisker när vapenexport prövas.
Det finns stora brister i möjligheterna till politiskt ansvarsutkrävande i dagens system för exportkontroll. Det är absolut centralt att riksdagens beslut om ökad transparens reflekteras konkret i KEX förslag. Ska Exportkontrollrådet (EKR) behållas måste detta i framtiden bedriva sin verksamhet med betydligt med lägre grad av sekretess. Partiernas ställningstaganden i EKR i fråga om tillstånd måste bli offentliga och EKR måste få ökat ansvar. Det måste finnas en möjlighet att få information om hur ledamöter i EKR har röstat, samt om hur Inspektionen för strategiska produkter (ISP) gjort bedömningen i enskilda affärer.
En stor del av exporten av krigsmateriel har under senare år gått till länder i vilka korruptionen anses vara utbredd (så som den mäts genom Transparency Internationals Corruption Perception Index). En kartläggning av OECD visar att riskerna för korruption är särskilt stora i offentlig upphandling. Det är mot den bakgrunden av vikt att tydliga regler etableras som ställer krav på berörda myndigheter att i samband med tillståndsgivningen för export göra robusta riskanalyser. Viktigt är också för tilltron till tillståndsgivningen att skapa ökad transparens kring dessa processer. Sådana regler måste också införas och efterlevas om Sverige ska kunna uppfylla sina förpliktelser enligt vapenhandelsfördraget ATT.
3. Ett totalförbud för all krigsmaterielexport till icke-demokratier – utan de undantag som är så vanliga i dagens regelverk
Krigsmaterielexporten undergräver främjandet av demokrati och mänskliga fri- och rättigheter. Detta genom att stärka regimers militärmakt rent konkret, men också genom att knyta upp Sverige i beroenden gentemot odemokratiska stater och devalvera våra möjligheter att effektivt och med trovärdighet stötta människors kamp för demokrati i dessa stater. Dagens kriterium vad gäller mänskliga rättigheter är inte tillräckligt strikt formulerat för att förhindra denna export. Detta får inte
1145
Bilaga 45
bli fallet med ett demokratikriterium – kriteriet måste vara gällande utan kompromisser. Det kan inte heller få genomslag om tolkningen av regelverket rör sig mot en mer materielspecifik syn som blundar för krigsmaterielexportens politiska och legitimerande roll. Export till odemokratiska regimer som systematiskt kränker sin kvinnliga befolkning kan omöjligt legitimeras i en seriös feministisk utrikespolitik.
4. Tydligare hänsyn till Politik för global utveckling (PGU) och risken att krigsmaterielexport underminerar utveckling
Både den nuvarande och den tidigare regeringen har vid upprepade tillfällen betonat vikten av PGU, vars syfte är att blottlägga och åtgärda målkonflikter och att säkerställa att mänskliga rättigheter och de fattigas perspektiv är vägledande. I avvägningen av de faktorer som idag påverkar bedömningar om krigsmaterielexport måste respekten för mänskliga rättigheter ges förtur, inklusive respekten för kvinnors rättigheter, fackliga rättigheter och barns rättigheter, samt hänsyn till den internationella humanitära rätten. De mänskliga rättigheterna är odelbara.
”Alla politiska beslut ska ta hänsyn till mänskliga rättigheter, människors demokratiska delaktighet, bekämpningen av fattigdom och sträva mot en hållbar utveckling globalt” sa Stefan Löfven i regeringsförklaringen (2014). Vi delar den analysen. Det är uppenbart att den tidigare avgränsningen till ”grova och systematiska brott” måste omprövas då stora krigsmaterielaffärer kan ge omfattande negativa konsekvenser för till exempel rätten till hälsa i form av minskade resurser till mödrahälsovård eller möjligheter för flickor att få undervisning (rätten till utbildning). Materialspecifika bedömningar är inte förenliga med en seriös analys effekt på mänskliga rättigheter och fattigdom - bedömningar kring effekter på mänskliga rättigheter åligger Sverige att genomföra och kan aldrig flyttas till köparlandets regering.
5. Ingen vapenexport till länder i krig eller väpnad konflikt.
Tillgången på vapen har en tydlig påverkan på hur väpnade konflikter utvecklas. Det är viktigt att Sverige fortsatt bedömer riskerna för väpnad konflikt, internationell, regional och inomstatlig, vid all exportkontroll. 2013 gick 46% av Sveriges krigsmaterielexport till stater med väpnad konflikt, som definierat av Uppsala Universitet. Under 2000-talet har andelen ökat markant.
Punkter framförda vid möte med Krigsmaterielexportöversynskommittén 30 januari 2015 av: Svenska Freds- och Skiljedomsföreningen, Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet (IKFF), Amnesty International Sverige, Kristna Fredsrörelsen, Diakonia, Transparency International Sverige.
	 	 	 	 	 	
1146
Bilaga 45
	 Export	av	krigsmateriel	2013	 	 	 10	största	marknaderna	 		Värde
1
	 TI	CPI
2
	 	
	
	
	 	(mn	kr)	 Rank	 Score	
	 Thailand	 	
3319	 102	 35	
	
	
	 USA	 	
1206	 19	
73	
	
	 Norge	 	
961,5	 5	
86	
	
	 Saudiarabien	
750	 63	
46	
	
	 Indien	 	
709	 94	
36	
	
	 Storbritannien	
605	 14	
76	
	
	 Tyskland	 	
533,5	 12	
78	
	
	 Frankrike	 	
492	 22	
71	
	
	 Australien	 	
473	 9	
81	
	
	 Finland	 	
395	 3	
89	
	
	 Total	10	största	
9444	
	 Total		 	
11942	
	 10	största	i	procent	 av	totalen	=	79%	 		 	 	 	 	 	 	 	 	 	 	 																																																								
1
	Skr.2013/14:114	Strategisk	exportkontroll	–	krigsmateriel	och	produkter	med	dubbla	användningsområden	
2
	Transparency	International	Corruption	Perceptions	Index	2013	
1147
Bilaga 46
1148
Bilaga 46