Ds 2017:11
Ändrade regler om retroaktivitet avseende efterlevandestöd
1. Sammanfattning
Regeringen gav i regleringsbreven för 2016 Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan i uppdrag att kartlägga hur nyanlända flickor och pojkar, vars ena eller båda föräldrar är avlidna eller saknas, söker och får underhållsstöd respektive efterlevandestöd.
Med anledning av bland annat myndigheternas svar på regeringsuppdraget har en arbetsgrupp inom Socialdepartementet gjort en översyn av regelverket för efterlevandestöd. Syftet har bland annat varit att barn vars ena eller båda föräldrar är avlidna och barn till föräldrar som är särlevande ska få ett mer enhetligt skydd.
Från och med januari 2003 ersattes barnpension i form av folkpension och tilläggspension med en efterlevandepension som består av barnpension och efterlevandestöd. Barnpensionen är en inkomstgrundad pension som baserar sig på den avlidnes inkomster. Efterlevandestödet är ett grundskydd och en utfyllnadsförmån till barnpensionen. Syftet med efterlevandestödet är att tillförsäkra barnet en viss lägsta nivå i händelse av en förälders eller båda föräldrarnas död, dvs. att garantera en lägsta rimliga levnadsstandard.
I de flesta fall när barnet och föräldern är bosatta i Sverige får barnet efterlevandestöd från och med den månad när föräldern avlidit utan att ansökan behöver göras. I dessa fall får Pensionsmyndigheten information från Skatteverket om att ett dödsfall har inträffat och det krävs därför ingen ansökan. Det finns då ingen begränsning av den period som efterlevandestöd kan lämnas bakåt i tiden. Tiden mellan den månad när föräldern avled och Pensionsmyndighetens beslut är oftast inom spannet en till sex månader, och de retroaktiva belopp som betalas ut är därför låga.
I de fall föräldern inte varit bosatt i Sverige eller om föräldern är försvunnen och kan antas vara avliden krävs emellertid en ansökan. Efterlevandestöd får enligt nuvarande bestämmelser inte lämnas för längre tid tillbaka än två år före ansökningsmånaden.
Sammanfattning Ds 2017:11
Under de senaste åren har det skett en oförutsedd kraftig ökning av antalet beviljade efterlevandestöd till barn och framför allt en ökning av retroaktivt utbetalt efterlevandestöd för den grupp där ansökan krävs. Ökningen beror främst på att fler barn än tidigare, vars avlidne förälder eller föräldrar inte varit bosatta i Sverige vid dödsfallet, ansökt och beviljats efterlevandestöd.
I denna promemoria lämnas ett förslag till en förkortning av den retroaktiva tid som efterlevandestöd kan lämnas före ansökningsmånaden, från två år till en månad i de fall en ansökan krävs. Arbetsgruppen föreslår ingen ändring i retroaktiviteten när ansökan inte krävs.
Efterlevandestödet ska i första hand säkra en grundtrygghet för barnet. För den grupp barn som beviljats efterlevandestöd under de senaste åren är det vanligt att retroaktivt efterlevandestöd betalats ut för perioder när barnet haft sin grundtrygghet via bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, vilket ökat risken för dubbla ersättningar från samhället för samma tidsperiod. Den förändring som föreslås innebär att risken för att dubbla stöd eller ersättningar utgår för samma retroaktiva tidsperiod minskar väsentligt.
Underhållstöd och efterlevandestöd ska ge barn till särlevande och avlidna föräldrar ett likvärdigt grundskydd vilket var ett av syftena när efterlevandestödet infördes 2003. Arbetsgruppens förslag om en månads retroaktivitet syftar till att uppnå en större enhetlighet mellan underhållsstöd och efterlevandestöd. Underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar kan lämnas för en månad före ansökningsmånaden, vilket enligt arbetsgruppen även borde vara fallet för efterlevandestöd.
I den rapport som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten lämnade till regeringen i maj 2016 som svar på regeringsuppdraget framförde myndigheterna att de skillnader som finns mellan nuvarande regler för efterlevandestöd och underhållsstöd behöver rättas till eftersom skillnaderna enligt dem kan vara incitament till att lämna felaktiga uppgifter. En skillnad som särskilt lyftes fram var den mycket stora skillnaden för retroaktiv ersättning som finns mellan stöden och myndigheterna föreslog att den retroaktiva perioden för efterlevandestöd skulle kortas till en månad.
Barn under 18 år har särskilda rättigheter enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). En viktig utgångs-
Ds 2017:11 Sammanfattning
punkt för den förändring som föreslås är att förkortningen av den retroaktiva tiden inte ska försämra förutsättningarna för ett bra omhändertagande för de barn som kommer till Sverige. De kontakter som arbetsgruppen tagit med bl.a. Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Migrationsverket har visat att de barn som kommer till Sverige som ensamkommande eller tillsammans med en asylsökande förälder får sin grundtrygghet och försörjning på annat sätt under den tid som det retroaktiva efterlevandestödet avser. Det är vidare arbetsgruppens bedömning att förslaget inte leder till att barn diskrimineras på grund av kön, nationalitet eller ursprung. Förslaget jämställer alla barn där ansökan krävs.
Arbetsgruppen anser vidare att ytterligare analys behövs för att kunna bedöma om förändringar av efterlevandestödet krävs för de barn som beviljats efterlevandestöd och som får sin omsorg och försörjning enligt socialtjänstlagen och för att bedöma hur eventuella förändringar kan komma att påverka angränsande regelverk.
Denna promemoria har tagits fram av en arbetsgrupp bestående av tjänstemän inom Socialdepartementet i samarbete med tjänstemän inom Arbetsmarknads- och Justitiedepartementet.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.
2. Författningsförslag
Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs att 77 kap. 16 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
77 kap.
16 §
En annan efterlevandepension än barnpension får inte lämnas för längre tid tillbaka än tre månader före ansökningsmånaden. Barnpension och efter-
levandestöd får inte lämnas för
längre tid tillbaka än två år före ansökningsmånaden.
En annan efterlevandepension än barnpension får inte lämnas för längre tid tillbaka än tre månader före ansökningsmånaden. Barnpension får inte lämnas för längre tid tillbaka än två år före ansökningsmånaden.
Efterlevandestöd får inte lämnas för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018.
2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ansökan om efterlevandestöd som har kommit in till Pensionsmyndigheten före ikraftträdandet.
3. Bakgrund
3.1. Inledning
I följande avsnitt redovisas utvecklingen av antalet barn med barnpension och efterlevandestöd samt utvecklingen av utgifterna för barnpension och efterlevandestöd. I avsnitten redovisas även utvecklingen av antalet barn till asylsökande föräldrar och asylsökande ensamkommande barn. Därefter beskrivs Pensionsmyndighetens och Försäkringskassans kartläggning av underhållsstöd och efterlevandestöd för nyanlända barn. Slutligen redovisas information om kommunmottagna barn och antalet nyanlända barn som beviljats underhållsstöd.
3.2. Utvecklingen av antalet barn med barnpension och efterlevandestöd
Utvecklingen över tid visar att antalet barn med barnpension har minskat och antalet barn med efterlevandestöd har ökat, framför allt under de senaste åren. I december 2010 var det cirka 8 400 barn som fick efterlevandestöd. I december 2015 var motsvarande siffra 10 700. Av dessa 10 700 var det 6 500 barn som enbart fick efterlevandestöd och 4 200 som fick stödet i kombination med barnpension.
I slutet av 2016 var det totalt 11 723 barn och unga som fick efterlevandestöd. Av dem var 51 procent i åldern 0–14 år och 49 procent i åldern 15–19 år. Figuren nedan visar att fler pojkar än flickor fick efterlevandestöd. Av de 11 723 barn som fick förmånen var 6 093 pojkar och 5 630 flickor.
Bakgrund Ds 2017:11
Figur 3.1 Antal personer med barnpension respektive efterlevandestöd, år 2004–2016
Källa: Pensionsmyndigheten
3.3. Statens kostnader för barnpension och efterlevandestöd
De statliga utgifterna för barnpension och efterlevandestöd samvarierar över tid med hur många som beviljas förmånerna. De totala utbetalda beloppen för de två förmånerna var år 2015 cirka 905 miljoner kr, varav 208 miljoner kr var utbetalningar av efterlevandestöd. År 2016 var utgifterna för barnpension 693 miljoner kronor och för efterlevandestödet 218 miljoner kronor. Det genomsnittliga utbetalda (skattefria) beloppet för efterlevandestöd var 15 300 kr per helår 2016 (1 275 kr per barn och månad).
14175
13651
12959
12082
11225
10969
13539
12970
12310
11414
10617
10457
3956
4147
4274
4311 4200
6093
3690
3831
3928
4026
3944
5630
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000 20000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Barnpension, pojkar Barnpension, flickor Efterlevandestöd, pojkar Efterlevandestöd, flickor
Bakgrund
Figur 3.2 Statliga utgifter för barnpension och efterlevandestöd, år 2004–2016, miljoner kronor i löpande priser
Källa: Pensionsmyndigheten
3.4. Barn till asylsökande förälder
Antalet barn till asylsökande ensamstående föräldrar ökade 2015 för att sedan minska 2016. Av de totalt ca 163 000 personer som sökte asyl 2015 så utgjordes 5 400 av ensamstående föräldrar och antalet barn till dessa ensamstående föräldrar var 9 600. Av de totalt cirka 28 000 personer som sökte asyl 2016 var 1 400 ensamstående föräldrar och 2 800 barn till de som sökte asyl. Det kan förmodas att vissa av dessa barn kan ha en förälder som avlidit, de har då möjlighet att ansöka om efterlevandestöd efter beviljat uppehållstillstånd. Migrationsverket registrerar emellertid inte om det finns någon förälder som avlidit när barnet kommer till Sverige och det går därför inte att exakt ange hur många av dessa barn som har en avliden förälder och som därför kan komma att ansöka om efterlevandestöd.
964 942
918 897 886 891
838
794 771
746
714 697 693
96
106 109 113 117
125
126 127
128 130
162
208 218
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Barnpension
Efterlevandestöd
Bakgrund Ds 2017:11
3.5. Asylsökande ensamkommande barn
Antalet asylsökande ensamkommande barn
1
ökade mellan åren
2010–2014, från 2 400 barn till cirka 7 000 barn. Året efter – år 2015 – nådde antalet asylsökande ensamkommande barn sin hittills högsta nivå. Nästan 35 400 ensamkommande barn sökte asyl i Sverige det året (Figur 3.3). Figuren visar att de flesta ensamkommande barn var pojkar. År 2016 skedde en lika dramatisk minskning som det skedde en dramatisk ökning 2015. Under 2016 sökte totalt 2 199 ensamkommande barn asyl i Sverige. Inte alla dessa barn har beviljats eller kommer att beviljas uppehållstillstånd i mer än 12 månader, vilket är en förutsättning för rätten till efterlevandestöd.
Figur 3.3 Antal asylsökande ensamkommande barn 2000–2016
1
I denna promemoria används definitionen ensamkommande barn för asylsökande flickor
och pojkar som är under 18 år och som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA, och som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller motsvarande annan ansvarig vuxen som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe eller, som efter ankomsten överges av och står utan sådan ställföreträdare. Ett barn anses inte vara ensamkommande när en förälder, eller en annan vuxen som trätt i förälderns ställe, faktiskt tar hand om barnet eller får den rättsliga vårdnaden överförd till sig. I promemorian definieras vidare flickor och pojkar som har fyllt 18 år men inte 21 år vid asylansökningstillfället som asylsökande ensamkommande unga.
35 369
2 199
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000
Totalt Pojklar Flickor
Bakgrund
Källa: Migrationsverket
Enligt Migrationsverkets prognos i februari 2017 beräknas antalet asylsökande ensamkommande barn bli cirka 2 400 under 2017, cirka 2 900 under år 2018 och cirka 3 800 under år 2019. Det ska betonas att Migrationsverkets prognoser är behäftade med omfattande osäkerhet och ofta revideras vid varje nytt prognostillfälle.
Under 2015 beviljades 3 076 ensamkommande barn uppehållstillstånd av Migrationsverket. Migrationsverket har inte kunnat pröva asylansökningar och fatta beslut om uppehållstillstånd i den takt som de kommit in. Den genomsnittliga handläggningstiden för att fatta beslut om uppehållstillstånd i ett asylärende för ensamkommande barn var enligt Migrationsverket i genomsnitt 353 dagar under år 2016. Det innebär att ett stort antal ensamkommande barn kan komma att få upphållstillstånd under 2017 och 2018. De som har en förälder som avlidit har då möjlighet att ansöka om efterlevandestöd. Det kan ta tid innan en ansökan om efterlevandestöd görs eftersom det kan ta tid innan barnet tilldelas en särskilt förordnad vårdnadshavare. Tiden kan variera från kommun till kommun eftersom det kan vara svårt att hitta lämpliga personer som accepterar att åta sig uppdraget.
3.6. Pensionsmyndighetens och Försäkringskassans kartläggning av underhållsstöd och efterlevandestöd för nyanlända barn
I svar på regeringsuppdrag har Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan kartlagt hanteringen av ansökningar om efterlevandestöd och underhållsstöd för nyanlända barn vars ena eller båda föräldrar saknas eller är avlidna (Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, Underhållsstöd och efterlevandestöd för nyanlända barn – svar på regeringsuppdrag, 16 maj 2016, dnr 018025-2016 resp. VER 2016:98). Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan konstaterade att det finns skillnader mellan reglerna som de ansåg behöver rättas till, dels med anledning av utgångspunkten att ett barn till en avliden förälder i princip ska få samma grundskydd som ett barn till särlevande föräldrar, dels med anledning av att skillnaderna kan vara incitament till att lämna felaktiga uppgifter för att få den förmån som ger högst ersättning.
Bakgrund Ds 2017:11
I de fall när det är osäkert om det går att fastställa om föräldern avlidit samordnar Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten sin handläggning för att kunna avgöra om barnet ska beviljas underhållsstöd eller efterlevandestöd. Det har enligt myndigheterna inneburit att handläggningstiderna ibland kan bli långa för dessa barn.
Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten föreslog bland annat att det utreds om efterlevandestöd inte ska betalas ut för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden och att det utreds om efterlevandestöd inte ska betalas ut om barnet bor i familjehem, stödboende eller hem för vård och boende (HVBhem). Myndigheterna hade dock inte möjlighet att inom tidsramen för uppdraget analysera konsekvenserna av förslagen närmare. Pensionsmyndigheten uttalade även sin avsikt att göra en särskild analys av kvaliteten i handläggningen av efterlevandestödsärenden.
3.6.1. Pensionsmyndighetens analys av kvaliteten i handläggningen av efterlevandestöd till barn vars avlidna förälder aldrig bott i Sverige
Under hösten 2016 genomförde Pensionsmyndigheten en särskild analys av kvaliteten i handläggningen av efterlevandestödsärenden (rapport 2016-10-19, dnr/ref. VER 2016-311). Myndigheten granskade 150 ärenden beslutade januari – maj 2016 om efterlevandestöd till barn vars avlidna eller försvunna förälder aldrig bott i Sverige. Av de granskade ärendena var 21 procent av barnen ensamkommande, d.v.s. kom till Sverige utan förälder eller annan vårdnadshavare, och resten 79 procent kom till Sverige med en förälder. Pensionsmyndighetens analys visade att beslutsunderlaget inte alltid var tillräckligt för att bedöma rätten till efterlevandestöd. Med anledning av vad som framkom i analysen avsåg Pensionsmyndigheten att vidta åtgärder, som till exempel att göra om blanketter, att genomföra en utbildningsinsats och att uppdatera interna dokument.
Bakgrund
3.7. Kommunmottagna barn
När ett ensamkommande barn söker asyl (till skillnad mot barn som kommer med en vuxen som söker asyl), anvisar Migrationsverket omedelbart en kommun som blir ansvarig för omsorgen av barnet (se 3 § lagen [1994:137] om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA). Kommunen får i sin tur ersättning av staten för vissa kostnader (förordning [2010:1122]om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar).
Idag är ca 70 procent av antalet anvisade ensamkommande barn placerade i den kommun som de anvisats till och därmed är det den kommunen som har socialtjänstansvaret.
Enligt en preliminär beräkning, som baseras på Migrationsverkets prognos för antalet ensamkommande barn och unga som väntas beviljas uppehållstillstånd, förväntas en kraftig ökning ske av antalet kommunmottagna ensamkommande barn med uppehållstillstånd under 2017 och 2018. Antalet ensamkommande barn som är under 18 år förväntas öka från cirka 7 000 till cirka 12 000 år 2017 och för samma år förväntas antalet ensamkommande unga över 18 år öka från cirka 5 000 till cirka 7 500. Ökningen av ensamkommande unga över 18 år med uppehållstillstånd beräknas bli som störst under åren 2018–2019.
Om ett barn har fått ekonomiskt bistånd av socialnämnden och sedan beviljas efterlevandestöd retroaktivt för samma tid, får Pensionsmyndigheten, på begäran av socialnämnden, betala ut ersättning till socialnämnden (107 kap. 5 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB). Av de 150 ärenden som granskades av Pensionsmyndigheten 2016 hade en begäran om retroaktivt belopp inkommit från socialnämnden för utbetalt försörjningsstöd i 32 procent av ärendena. Bland dessa fanns inga ensamkommande barn utan i samtliga fall handlade det om ärenden där barnet bodde med den i Sverige bosatta ena föräldern. En förklaring till detta skulle kunna vara att det råder viss osäkerhet om vad som gäller för ensamkommande barn då en överenskommelse om mottagande finns mellan kommunen och Migrationsverket, och barnet placerats i familjehem där familjen, förutom arvode, uppbär omkostnadsersättning från kommunen. Oklarheter kan finnas kring om omkostnadsersättningen till familjehem är sådant bistånd som ges ut med stöd av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad
Bakgrund Ds 2017:11
SoL, eller om det är någon annan form av ersättning från kommunen. Det kan också vara så att kommunen inte haft kännedom om att barnet beviljats efterlevandestöd.
3.8. Nyanlända barn som får underhållsstöd
Under 2015 handlade Försäkringskassan drygt 72 000 ansökningar om underhållsstöd och cirka 2 800 barn som var nyanlända till Sverige fick stöd. Detta är endast en uppskattning då myndighetens statistiksystem inte kan särskilja om en ansökan kommit från en särskilt förordnad vårdnadshavare till ett ensamkommande barn eller från barnets förälder (Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, Underhållsstöd och efterlevandestöd för nyanlända barn – svar på regeringsuppdrag, s. 4).
4. Gällande rätt
4.1. Vårdnadshavarens ansvar
Enligt föräldrabalken, förkortad FB, har ett barn rätt till omvårdnad, trygghet och en god fostran (se 6 kap. 1 § FB). Ett barn står under vårdnad av båda föräldrarna eller en av dem, om inte rätten har anförtrott vårdnaden åt en eller två särskilt förordnade vårdnadshavare. Den som har vårdnaden om ett barn har ett ansvar för barnets personliga förhållanden och ska se till att barnets behov blir tillgodosedda. Barnets vårdnadshavare ska bl.a. svara för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter samt bevaka att barnet får tillfredsställande försörjning och utbildning (se 6 kap. 2 § FB).
4.2. Föräldrarnas underhållsskyldighet
Föräldrar är underhållsskyldiga för sina barn tills barnet fyller 18 år, eller, om barnet studerar på grundskole- eller gymnasienivå, tills barnet fyller 21 år. Denna underhållsskyldighet regleras i 7 kap. FB.
Det finns en koppling mellan föräldrars underhållsskyldighet och vissa förmåner enligt socialförsäkringsbalken, förkortad SFB. Ett barn har rätt till barnpension om barnets ena eller båda föräldrarna har avlidit (78 kap. 2 § SFB). En förutsättning är att föräldern tjänat in pensionsbehållning för inkomstpension. Barn som inte får eller får låg barnpension har rätt till efterlevandestöd.
Barn till särlevande föräldrar garanteras via samhället genom underhållsstödet en viss försörjning om en förälder som ska betala underhållsbidrag till barnet inte fullgör sin underhållsskyldighet. Bestämmelser om underhållsstöd finns i 17–19 kap. SFB.
Gällande rätt Ds 2017:11
4.3. FN:s konvention om barnets rättigheter
FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ratificerades av Sverige 1990 (SÖ 1990:20 och prop. 1989/90:107). FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén) övervakar att konventionen följs. Sverige har åtagit sig att vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavarens eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. Enligt artikel 3.1 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Bland grundprinciperna i konventionen finns bl.a. artikel 2 om ickediskriminering och artikel 3 om barnets bästa. Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn upp till 18 år. Rättigheten gäller samtliga barn inom ett lands jurisdiktion, utan åtskillnad av något slag. De diskrimineringsgrunder som nämns i artikel 2 är ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, handikapp, börd eller ställning i övrigt (att jämföra med artikel 2.2. i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter). Barnrättskommittén har uttalat att artikel 2 särskilt förbjuder eventuell diskriminering på grund av barnets ställning som ensamkommande eller åtskild från sina föräldrar, eller som flykting, asylsökande eller migrant.
Principen om icke-diskriminering och samma rättigheter innebär inte att alla barn ska behandlas exakt lika. Det kan krävas särskilda åtgärder för vissa barn eller grupper av barn. Artikel 3.2 slår fast att det är staten som är skyldig att tillförsäkra barnet det skydd och den omvårdnad som behövs för barnets välfärd men konventionen utgår ifrån att det är föräldrarna och familjen som är den grundläggande enheten i samhället för barnets utveckling och välfärd. Artikel 27 ger föräldrarna huvudansvaret för att barnet får rätt till den levnadsstandard som krävs för deras utveckling. Konventionen anger att barnet har rätt att åtnjuta social trygghet snarare än rätt till social trygghet. Detta eftersom barnets ekonomiska trygghet i allmänhet hänger samman med vårdnadshavarnas ekonomiska situation.
Ds 2017:11 Gällande rätt
4.4. Diskriminering
En grundprincip för den offentliga makten enligt 1 kap. 2 § regeringsformen, förkortad RF, är att det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etiskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.
År 1950 antog Europarådet den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Konventionen är inkorporerad i svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som gäller sedan den 1 januari 1995. Artikel 14 i Europakonventionen innehåller ett förbud mot diskriminering. I artikeln stadgas att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Ett generellt förbud mot diskriminering har införts genom tilläggsprotokoll nr 12, men det har inte vunnit allmän anslutning och Sverige har inte ratificerat protokollet.
Diskrimineringslagen (2008:567) är utformad med beaktande av olika diskrimineringsförbud i FN- och Europarådskonventionerna liksom i olika EU-instrument. Ändamålet med lagen är enligt 1 kap. 1 § diskrimineringslagen att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identiteter eller utryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Av 2 kap. 14 § samma lag framgår att diskriminering är förbjuden bl.a. i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Diskrimineringsförbudet innebär förbud mot såväl direkt som indirekt diskriminering (1 kap. 4 § diskrimineringslagen). Med direkt diskriminering avses att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med bl.a. etnisk tillhörighet. Personerna som jämförs ska enligt förarbetena befinna sig i situationer
Gällande rätt Ds 2017:11
där det är rimligt eller naturligt att jämföra dem med varandra (prop. 2007/08:95 s. 487).
Med indirekt diskriminering avses enligt 1 kap. 4 § 2 diskrimineringslagen att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med bl.a. viss etnisk tillhörighet, såvida bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet inte har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet.
I fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) fastslås principerna om icke-diskriminering och likabehandling. Unionen ska bidra till skydd för de mänskliga rättigheterna, jämställdhet mellan kvinnor och män och särskilt barnets rättigheter.
4.5. Bosättningsbaserade förmåner
Den som är bosatt i Sverige är enligt 5 kap. 9 § SFB försäkrad för efterlevandestöd. Det är den efterlevande som ska vara försäkrad för förmånen för att kunna få denna (5 kap. 10 § SFB). Även underhållsstöd är en bosättningsbaserad förmån, barnpension är däremot en arbetsbaserad förmån (5 kap. 9 § och 6 kap. 6 § SFB).
En person ska enligt huvudregeln i 5 kap. 2 § SFB anses vara bosatt i Sverige om han eller hon har sin egentliga hemvist i landet. Enligt förarbetena till bestämmelsen ska den enskildes normala vistelseort tillmätas avgörande betydelse för var han eller hon ska anses bosatt (prop. 1998/99:119 s. 89). Enligt hjälpregeln i 5 kap. 3 § första stycket SFB ska den som kommer till Sverige och kan antas komma att vistas här längre tid än ett år, med några få undantag, anses vara bosatt i landet.
Av 5 kap. 3 § andra stycket SFB framgår att en utlänning som enligt 4 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481) inte ska folkbokföras inte heller ska anses vara bosatt här. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska vidare en i Sverige bosatt person som lämnar landet fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år.
Vid inflyttning till Sverige finns särskilda bestämmelser om försäkringsskyddets tidsmässiga omfattning. Till den som enligt utlänningslagen behöver ha uppehållstillstånd i Sverige får enligt 5 kap.
Ds 2017:11 Gällande rätt
12 § SFB bosättningsbaserade förmåner lämnas tidigast från och med den dag då ett sådant tillstånd börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades. Om det finns synnerliga skäl, får förmåner lämnas även om uppehållstillstånd inte har beviljats. Förmåner lämnas dock inte för tid då bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA, har lämnats till den försäkrade, om förmånerna är av motsvarande karaktär.
Riksdagen har nyligen beslutat om en ny lag om tidsbegränsade uppehållstillstånd, lagen (2016:752) om tillfälliga uppehållstillstånd. Den som beviljas uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande får uppehållstillstånd i 13 månader och kan därmed bli berättigad till bosättningsbaserade förmåner som t.ex. efterlevandestöd.
4.6. Efterlevandepensionssystemet
Efterlevandestödet infördes 2003 som en del av det nya efterlevandepensionssystemet där också bl.a. barnpension ingår. Barnpension bygger på reglerna om föräldrars underhållsskyldighet enligt bestämmelserna i FB (prop. 1999/2000:91 s. 100 f).
Syftet med efterlevandestödet är att tillförsäkra det efterlevande barnet en viss lägsta nivå i händelse av en förälders eller båda föräldrarnas död, och att garantera en lägsta rimliga levnadsstandard. Barnets behov av försörjning ansågs vidare vara detsamma oavsett om den avlidna föräldern före dödsfallet bott eller arbetat i Sverige eller inte haft sådan anknytning till Sverige (prop. 1999/2000:91 s. 109).
Efterlevandestödet är i motsats till barnpensionen inte en pensionsförmån utan en minimiförmån för barn som är bosatta i Sverige (prop. 1999/2000:91 s. 112). Genom efterlevandestödet tillförsäkras efterlevande barn ett grundläggande skydd genom ett regelverk som är uppbyggt på i princip samma sätt som underhållsstödet (prop. 1999/2000:91 s. 106).
Efterlevandestödet är en skattefinansierad ersättning och belastar inte ålderspensionssystemet. Bestämmelserna om efterlevandepension och efterlevandestöd finns i 75–85 kap. SFB.
Gällande rätt Ds 2017:11
4.6.1. Rätten till barnpension och efterlevandestöd
Ett barn har rätt till barnpension och efterlevandestöd om barnets ena eller båda föräldrar har avlidit (77 kap. 7 §, 78 kap. 2 § och 79 kap. 2 § SFB). Om någon har försvunnit och det kan antas att han eller hon har avlidit, gäller samma rätt till ersättning som vid dödsfall (77 kap. 10 § SFB). Barnpension och efterlevandestöd kan lämnas till barn under 18 år, men om den unge studerar med rätt till förlängt barnbidrag eller studiehjälp kan ersättning betalas ut längst till och med juni månad det år den unge fyller 20 år (78 kap. 4 och 5 §§ och 79 kap. 2 § SFB).
För att barnet ska få barnpension måste den avlidne föräldern ha varit försäkrad för arbetsbaserade förmåner och ha tjänat in pensionsbehållning för inkomstpension (77 kap. 9 § SFB). Om barnpensionen är lägre än 40 procent av prisbasbeloppet kan barnet få kompletterande efterlevandestöd (se 79 kap. 4 § SFB). För att få efterlevandestöd är det barnet och inte den avlidne föräldern som ska vara försäkrad för förmånen (5 kap. 10 § SFB), dvs. barnet ska vara bosatt i Sverige.
4.6.2. Efterlevandestöd vid ansökan
Sedan 2012 gäller att efterlevandepension och efterlevandestöd får lämnas utan ansökan från den efterlevande (77 kap. 13 § SFB). Om både barnet och den avlidna föräldern varit bosatta i Sverige och därför finns med i Skatteverkets register, krävs inte någon ansökan från den efterlevande. Skatteverket skickar i dessa fall uppgift om dödsfallet till Pensionsmyndigheten som då påbörjar ett ärende om barnpension och efterlevandesstöd.
En ansökan krävs dock när den efterlevande är ett barn som är bosatt i Sverige men vars avlidna förälder inte var att anse som bosatt i Sverige vid tidpunkten för dödsfallet. En ansökan krävs också när anspråk på efterlevandeförmån görs efter någon som har försvunnit och det kan antas att han eller hon har avlidit (se 2 § Pensionsmyndighetens föreskrifter [PFS 2011:6] om ansökan om pension och utbetalning av små belopp, omtryck 2014:10). Dessutom krävs en ansökan om dödsfallet har inträffat den 31 oktober 2012 eller tidigare (se p. 2 övergångsbestämmelserna till lagen [2012:599] om ändring i socialförsäkringsbalken).
Ds 2017:11 Gällande rätt
Huvudregeln är att efterlevandestöd lämnas från och med den månad då dödsfallet inträffat. Om den avlidne fick allmän ålderspension, sjukersättning eller aktivitetsersättning vid sin död lämnas efterlevandestöd istället från och med månaden efter månaden för dödsfallet (77 kap. 14 § SFB). Om rätten till efterlevandestöd inträder vid en annan tidpunkt än vid dödsfallet, ska förmånen lämnas från och med den månad när rätten inträder (77 kap. 15 § SFB).
4.6.3. Ersättning för tid före ansökan
När en ansökan om efterlevandestöd krävs, får efterlevandestöd inte lämnas för längre tid tillbaka än två år före ansökningsmånaden (77 kap. 16 § SFB). Eftersom efterlevandestödet ingår i efterlevandepensionssystemet föreslogs ingen annan tid för retroaktiv utbetalning än den som föreslagits beträffande barnpension (prop. 1999/2000:91 s. 253). Tiden för retroaktiv barnpension, som var två år, blev vägledande också för efterlevandestöd. Innan efterlevandestödet infördes kunde ett barn till en avliden förälder i stället få underhållsstöd (se 3 § i den numera upphävda lagen [1996:1030] i dess lydelse från 1996-12-01 och prop. 1999/2000:91 s. 110). Ersättning kunde då inte lämnas för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden (se 6 § i den numera upphävda lagen [1996:1030] om underhållsstöd).
4.6.4. Särskilda regler för ansökan för barn som invandrar till Sverige
När ett barn invandrar till Sverige och en förälder har avlidit eller är försvunnen kan den andra föräldern eller för ensamkommande barn, den särskilt förordnade vårdnadshavaren ansöka om efterlevandestöd hos Pensionsmyndigheten. När ett barn som har flyttat till Sverige ansöker om efterlevandestöd, kan efterlevandestöd beviljas först när barnet uppfyller förutsättningarna för att få bosättningsbaserade förmåner, dvs. när barnet anses vara bosatt i Sverige och har beviljats uppehållstillstånd, även om föräldern har avlidit långt tidigare (5 kap. 12 § och 79 kap. 2 § SFB). Efterlevandestöd kan dock inte lämnas för längre tid tillbaka än två år före ansökningsmånaden.
Gällande rätt Ds 2017:11
Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2013 ref. 59 tagit ställning till vilka krav på utredning om släktskap och dödsfall som kunde krävas när officiella dokument som motsvarar dödsfallsintyg och släktutredning inte var möjliga att få fram. HFD bedömde att ett ensamkommande flyktingbarn hade rätt till efterlevandestöd eftersom det kunde antas att föräldrarna avlidit då de försvunnit under flykt från ett konflikthärjat område. Enligt HFD kan förhållandena i områden som präglas av flyktingströmmar från krigsdrabbade länder vara jämförbara med sådana situationer som nämns i förarbetena som exempel på situationer när det kan antas att en försvunnen person har avlidit, t.ex. vid försvinnanden i samband med olyckor eller naturkatastrofer.
År 2014 förändrade Pensionsmyndigheten sin handläggning av ärenden om efterlevandestöd till barn vars föräldrar aldrig bott i Sverige. Före 2014 begärde Pensionsmyndigheten alltid in underlag i form av släktskapsutredning och dödsfallsintyg. När barnet kom från ett land där det saknades fungerande statsförvaltning var det ofta inte möjligt att få fram dessa handlingar. Pensionsmyndigheten utredde om kraven på bevisning i form av släktskapsutredning och dödsfallsintyg var för högt ställda och konstaterade att annan bevisning också skulle kunna vara möjligt för att bevisa att rätt till förmånen fanns (Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, Underhållsstöd och efterlevandestöd för nyanlända barn, svar på regeringsuppdrag, s. 12). Det finns nu en särskild ansökningsblankett för de situationer när den avlidna föräldern aldrig bott i Sverige. På blanketten kan den sökande lämna uppgifter om dödsfallet och släktskapet. Uppgifterna lämnas på heder och samvete. Om uppgifterna är tillräckliga anser Pensionsmyndigheten att sökanden därigenom har gjort sannolikt att uppgifterna om dödsfall och släktskap stämmer (se Pensionsmyndighetens vägledning Efterlevandepension och efterlevandestöd, vägledning 2010:4 version 6 s. 26).
4.7. Underhållsstöd
Underhållsstöd enligt socialförsäkringsbalken lämnas till barn med särlevande föräldrar. Underhållsstöd lämnas med ett bestämt belopp som fastställs av riksdagen. Ett fullt underhållsstöd uppgår
Ds 2017:11 Gällande rätt
för närvarande till 1 573 kronor i månaden (18 kap. 20 § SFB). För rätt till underhållsstöd krävs bl.a. att barnets föräldrar inte bor tillsammans och att barnet bor varaktigt hos endast en förälder (boföräldern) eller har växelvist boende (18 kap. 2 § SFB). Även ett barn som varaktigt bor och är folkbokfört hos särskilt förordnade vårdnadshavare har rätt till underhållsstöd (18 kap. 7 § SFB).
Underhållsstöd lämnas från och med månaden efter den månad när föräldrarna har flyttat isär eller rätt till stöd annars har uppkommit. Underhållstöd kan dock inte lämnas för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden (18 kap. 13 § SFB).
Underhållsstöd lämnas till och med månaden då barnet har fyllt 18 år (18 kap. 13 § SFB). Förlängt underhållsstöd kan, på samma sätt som efterlevandestöd, lämnas till unga som har fyllt 18 år och som bedriver vissa typer av studier. Förlängt underhållsstöd betalas ut längst till och med juni månad under det år den unge fyller 20 år. Det myndiga barnet ska antingen bo hos en förälder eller hos en person som var särskilt förordnad vårdnadshavare för barnet när han eller hon fyllde 18 år (18 kap. 14 § SFB). Underhållsstöd lämnas inte om barnet har rätt till barnpension eller efterlevandestöd efter en bidragsskyldig förälder (18 kap. 11 § SFB).
4.8. Socialtjänstlagen och kommunernas ansvar
För ensamkommande barn ska Migrationsverket anvisa en kommun som ska ordna boendet. När Migrationsverket anvisat en kommun ska det anses att barnet vistas i den kommunen i den mening som anges i 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen (3 § LMA).
Barnets rättigheter enligt socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, förkortad LVU, är framför allt uttryckta som skyldigheter för kommunernas socialnämnder. Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Det innebär att socialnämnden ska tillgodose behoven hos de barn som av olika skäl är i behov av vård, stöd eller omsorg och inte bara ge bistånd för deras försörjning. Stöd- och hjälpinsatser av behandlingskaraktär enligt SoL medför inte kostnadsansvar för den enskil-
Gällande rätt Ds 2017:11
de vårdtagaren men om ett barn genom socialnämndens försorg får vård i ett annat hem än det egna är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning bidra till socialnämndens kostnader (8 kap. 1 § SoL).
4.9. Utbetalning när barnet vårdas enligt socialtjänstlagen
Underhållsstöd betalas inte ut om barnet bor och vårdas i familjehem, stödboende eller HVB-hem inom socialtjänsten (106 kap. 8 § SFB). Om ett barn får vård i ett annat hem än det egna, är föräldrarna skyldiga att i skälig utsträckning bidra till kommunens kostnader. Kommunens socialnämnd får i sådana fall uppbära underhållsbidrag som avser barnet (8 kap. 1 § SoL). Beloppet bestäms efter samma grunder som om det gällde att bestämma betalningsskyldighet för underhållsstöd (se 6 kap. 2 § socialtjänstförordningen [2001:937]).
Efterlevandestöd betalas ut till barnets förälder eller den särskilt förordnade vårdnadshavaren, även om barnet får sin omvårdnad och försörjning enligt socialtjänstlagen. Det finns inte något stöd för att betala ut det månatliga efterlevandestödet till socialnämnden. Socialnämnden kan dock, enligt 107 kap. 5 § SFB, begära att Pensionsmyndigheten betalar ut retroaktivt beviljat efterlevandestöd till socialnämnden med det belopp som motsvarar vad nämnden betalat ut till den ersättningsberättigade för eller under den tid den retroaktiva ersättningen avser.
4.10. Statens ansvar för ensamkommande barn
När asylsökande barn och ensamkommande barn kommer till Sverige och söker asyl har de rätt till bistånd enligt LMA. Asylsökande ensamkommande barn som får sin omsorg och sin försörjning enligt socialtjänstlagen kan innan de beviljats uppehållstillstånd med hjälp av den gode mannen ansöka om och beviljas dagersättning från Migrationsverket om barnet saknar egna medel. Om barnet har fyllt 16 år har denne rätt att på egen hand ansöka om dagersättning. Vid bedömningen av behovet av dagersättning beaktas bl.a. om barnet får bidrag enligt annan lagstiftning, t.ex. omkostnadsersättning som utbetalas till familjehem (Migrationsverkets
Ds 2017:11 Gällande rätt
föreskrifter och allmänna råd om mottagande av asylsökande m.fl. MIGRFS 11/2016).
Migrationsverket ersätter kommunerna även efter att det ensamkommande barnet beviljats uppehållstillstånd enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar för själva omvårdnaden, d.v.s. kostnader som kommunen har för placering av barnet enligt SoL i familjehem, HVB eller stödboende eller för vård i enlighet med LVU. Enligt dagens regelverk kan kommunerna placera ensamkommande unga enligt SoL upp till att de fyller 21 år och få ersättning från Migrationsverket, förutsatt att vården påbörjades före 18 års ålder.
Barn som kommer med en förälder till Sverige, där den andra föräldern avlidit innan resan till Sverige, är inte att betrakta som ensamkommande barn. Under tiden de är asylsökande erbjuder Migrationsverket anläggningsboende för föräldern och barnet inom ramen för bistånd enligt LMA. En asylsökande vuxen kan också välja att bo i så kallat eget boende inom ramen för LMA. Dagersättning utgår enligt de regler som finns för vuxna och barn i familj.
5. Övervägande och förslag
5.1. Efterlevandestöd får lämnas en månad före ansökningsmånaden
Från och med den 1 januari 2003 ersattes barnpension i form av folkpension och tilläggspension med barnpension och efterlevandestöd till barn. Barnpensionen är en inkomstgrundad förmån men efterlevandestödet är ett grundskydd och en utfyllnadsförmån. Under de senaste åren har det skett en oförutsedd kraftig ökning av antalet beviljade efterlevandestöd och även en ökning av retroaktivt utbetalt efterlevandestöd för den grupp där ansökan krävs. Ökningen beror främst på inflyttningen till Sverige av ett stort antal barn vars avlidne förälder eller föräldrar inte varit bosatta i Sverige, och som ansökt och beviljats efterlevandestöd. Uppgifter om den avlidne föräldern och efterlevande finns inte registrerade i de svenska skatte- och pensionssystemen vilket innebär att de efterlevande behöver ansöka om efterlevandestöd. I de fall när ansökan krävs kan efterlevandestöd betalas ut som längst två år bakåt i tiden från ansökningsmånaden.
Majoriteten av de som fick efterlevandestöd under 2016 fick fullt efterlevandestöd. Av de cirka 11 700 flickor och pojkar som fick efterlevandestöd 2016 var det nästan 7 400 som enbart fick efterlevandestöd utan barnpension.
Överväganden och förslag Ds 2017:11
Figur 5.1 Inflödet av personer med barnpension och efterlevandestöd fördelat på retroaktiva månader fram till första utbetalningsmånad, i procent, år 2016
Källa: egna beräkningar, Pensionsmyndigheten
De barn som efter ansökan beviljats enbart efterlevandestöd fick förmånen utbetalt för i genomsnitt 13 månader tillbaka i tiden. Jämförelsevis fick de som beviljats barnpension (utan ansökan) utbetalt för fem månader tillbaka i tiden. Under 2016 fick cirka 20 procent av de som beviljades enbart efterlevandestöd efter ansökan mer än 24 månaders ersättning, häri inkluderas både retroaktiv tid före ansökan samt tid från ansökan till beviljandetidpunkt, dvs. handläggningstiden. Den långa retroaktiva perioden som efterlevandestöd kan lämnas för tid före ansökningsmånaden har inneburit att den grupp barn som får efterlevandestöd efter ansökan får ett högre retroaktivt belopp än de barn där ansökan inte krävs.
Tidigare krävde Pensionsmyndigheten dödsfallsintyg och släktutredning vid ansökan om efterlevandestöd. Högsta förvaltningsdomstolen fann i en dom i september 2013 att ett ensamkommande flyktingbarn hade rätt till efterlevandestöd, trots att dokument som motsvarar dödsfallsintyg och släktutredning inte var möjliga att få fram, eftersom det kunde antas att föräldrarna avlidit då de försvunnit under flykt från ett konflikthärjat område (HFD 2013 ref. 59). År 2014 förändrade Pensionsmyndigheten sin handläggning av
79
77
32
12
12
30
3
5
9
2
3
6
3
3
23
0 20 40 60 80 100
Endast BP
BP och EL
Endast EL
1-6 mån
7-12 mån
13-18 mån
19-24 mån
25 mån eller längre
Ds 2017:11 Överväganden och förslag
ansökningar om efterlevandestöd till barn vars föräldrar aldrig bott i Sverige och kravet på skriftligt intyg togs bort. Det har inneburit kortare handläggningstider och är en viktig förklaring till den kraftiga ökningen av beviljade efterlevandestöd och retroaktivt utbetalda belopp sedan 2014 (jfr Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, Underhållsstöd och efterlevandestöd för nyanlända barn – svar på regeringsuppdrag, s.13).
Arbetsgruppens förslag: Efterlevandestöd ska inte få lämnas
för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden.
Skälen till arbetsgruppens förslag: Efterlevandestöd lämnas
som ett tillägg till eller i stället för barnpension. Förmånen utgör således ett grundskydd till de barn vars föräldrar avlidit. Efterlevandestöd som lämnas utan ansökan lämnas från och med den månad då dödsfallet inträffat eller månaden efter, om den avlidne vid sin död fick allmän ålderspension, sjukersättning eller aktivitetsersättning. Arbetsgruppen föreslår inte någon ändring av retroaktiviteten i de fall ansökan inte krävs.
Arbetsgruppen föreslår inte heller i nuläget någon ändring av retroaktiviteten i de fall en ansökan krävs för barnpension. Barnpension är en arbetsbaserad förmån som baserar sig på den avlidnes inkomster. Det finns då ett krav om att den avlidne ska ha varit försäkrad genom förvärvsarbete eller jämställda omständigheter i Sverige.
Efterlevandestödet utgör däremot inte någon pensionsförmån utan är grundtrygghet och en utfyllnadsförmån för de barn vars avlidne förälder inte tjänat in en full pensionsförmån. Efterlevandestöd är en bosättningsbaserad förmån, kravet på bosättning avser den som söker om förmånen, dvs. barnet. Det finns inget krav på att den avlidne föräldern skulle vara bosatt i Sverige vid tiden för dödsfallet.
Förarbetena ger uttryck för grundprincipen att samhällets bidrag till barn med särlevande föräldrar och de barn vars föräldrar har avlidit ska överensstämma (prop. 1999/2000:91 s. 99). Barn med särlevande föräldrar kan ansöka om underhållsstöd. I dessa fall är det möjligt att retroaktivt ansöka om underhållsstöd en månad bakåt i tiden. Arbetsgruppen anser att grundprincipen om överens-
Överväganden och förslag Ds 2017:11
stämmelse mellan underhållstöd och efterlevandestöd även fortsättningsvis bör gälla och föreslår att samma retroaktivitet som i dag gäller vid ansökan om underhållsstöd också ska gälla vid ansökan om efterlevandestöd. Enligt Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten finns en risk för att dagens skillnad av retroaktiviteten mellan underhållsstöd och efterlevandestöd är ett incitament för den sökande att ansöka om den förmån som innebär högst ersättning vilket kan leda till att felaktiga uppgifter lämnas. En bättre samordning av retroaktiviteten innebär att detta incitament i stort sett undanröjs, vilket stärker säkerheten i trygghetssystemet.
De olika reglerna för retroaktivitet mellan underhållsstöd och efterlevandestöd har även fått konsekvenser för kommunernas socialnämnder. Det är vanligt att barn vars ena eller båda föräldrarna avlidit, särskilt de ensamkommande barnen, och barn till särlevande föräldrar som invandrar till Sverige får sin omsorg eller försörjning inom socialtjänsten under tiden utredningen av efterlevandestödet alternativt underhållsstödet pågår. Eftersom den retroaktiva perioden kan bli upp till två år och därutöver tillkommer den tid som utredningen pågått efter ansökan inkom till Pensionsmyndigheten, kan urbetalningar av höga retroaktiva belopp ske och risken för dubbla ersättningar under den retroaktiva perioden är stor.
En faktor som ytterligare motiverar att den retroaktiva perioden harmoniseras med underhållsstödet är att det är två olika myndigheter som handlägger underhållsstöd och efterlevandestöd och de olika tider som gäller för retroaktivitet räknat från ansökningsmånaden har under senare år enligt Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan lett till en komplicerad handläggning och samordning för att bedöma om det är underhållsstöd eller efterlevandestöd som ska utgå.
Arbetsgruppen har även övervägt att harmonisera den retroaktiva tiden med andra efterlevandepensioner än barnpension men väljer att föreslå en harmonisering med underhållsstödet för att undvika att hanteringen för de barn som inte har möjlighet till försörjning av en eller båda föräldrarna skiljer sig åt beroende på om föräldern med sannolikhet avlidit eller inte. En månads retroaktivitet ger bättre förutsättningar för en sådan samordning och likabehandling än de tre månaders retroaktivitet vilket skulle vara alternativet om samordningen istället skulle ske med de tider som
Ds 2017:11 Överväganden och förslag
gäller för de övriga delar av efterlevandepensionssystemet som omställningspension och änkepension.
Sverige har åtagit sig att vidta åtgärder för att säkerställa att barn skyddas mot alla former av diskriminering. Mot den bakgrunden har arbetsgruppen analyserat om effekterna av en förkortad retroaktiv period räknat från ansökningsmånaden skulle kunna innebära en diskriminering. Pensionsmyndigheten föreskriver om två situationer när en ansökan om efterlevandestöd behöver göras, i de fall den efterlevande är ett barn som är bosatt i Sverige men vars avlidne förälder inte var bosatt i Sverige vid dödsfallet, eller om anspråk på en efterlevandeförmån görs efter någon som har försvunnit och det kan antas att han eller hon har avlidit (2 § PFS 2011:6 omtryckt 2014:10). Dessutom behöver en ansökan alltid göras om dödsfallet inträffat före den 1 november 2012 (p. 2 övergångsbestämmelserna till lagen [2012:599] om ändring i socialförsäkringsbalken). Av dessa tre grupper är det de vars förälder inte var bosatt i Sverige vid tiden för dödsfallet som står för den största ökningen av ansökningar om efterlevandestöd. Gruppen utgörs till övervägande del av barn som inte är födda i Sverige utan bosatta här vid en senare tidpunkt. Eftersom flertalet av de barn som måste ansöka beräknas ha utländsk härkomst kan bestämmelser om diskriminering på grund av etnicitet komma att bli aktuella.
Diskrimineringslagen (2008:567) innehåller förbud mot diskriminering bl.a. på grund av etnisk tillhörighet. I lagen definieras direkt diskriminering som att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med t.ex. etnisk tillhörighet. Som indirekt diskriminering definieras att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med bl.a. viss etnisk tillhörighet, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (1 kap. 4 § 1 och 2).
Principen om icke-diskriminering är också central i FN:s konventioner om mänskliga rättigheter, t.ex. stadgar artikel 2 i konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen) att konventionens rättigheter gäller samtliga barn inom ett lands juris-
Överväganden och förslag Ds 2017:11
diktion utan åtskillnad. Även den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) förbjuder diskriminering på grund av etnisk tillhörighet.
Arbetsgruppen gör bedömningen att förslaget om en kortare retroaktivitet för ansökningar om efterlevandestöd inte ska anses utgöra direkt eller indirekt diskriminering. Skälen för detta är att bestämmelsen inte tar sikte på etnisk tillhörighet, nationalitet eller ursprung hos den som ansöker om förmånen. Effekterna av förslaget blir desamma oavsett vilken etnisk tillhörighet den sökanden har. I de fall en svensk medborgare flyttat utomlands och avlidit måste efterlevande barn som är bosatt i Sverige ansöka om barnpension och efterlevandestöd här, på samma sätt som t.ex. ett ensamkommande barn måste ansöka om barnpension och efterlevandestöd om han eller hon har en förälder som avlidit i utlandet.
5.2. Ytterligare överväganden
I dagsläget saknas tillräckligt underlag för att gå vidare med förslag som berör övriga delar av efterlevandestödet som de ansvariga myndigheterna och arbetsgruppen vid Socialdepartementet identifierat vara i behov av förändringar eller klargöranden. Det har till exempel inte gjorts någon genomlysning och heltäckande kartläggning av hur systemet och lagstiftningen fungerat sedan reformen trädde i kraft 2003.
I den rapport som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten lämnade till regeringen i maj 2016 föreslog myndigheterna gemensamt att retroaktiviteten skulle förkortas till en månad men även att systemet i övrigt borde ses över för att minska incitamenten att lämna felaktiga uppgifter.
Till Socialdepartmentet har även inkommit förfrågningar om klargöranden från kommuner där man särskilt lyfter fram problemet med de barn som beviljats efterlevandestöd när kommunen samtidigt står för barnets hela omvårdnad, vilket kan leda till att stat och kommun betalar ut medel för samma sak två gånger.
Arbetsgruppen anser att ytterligare analys behövs för att kunna bedöma om förändringar av efterlevandestödet krävs för de barn
Ds 2017:11 Överväganden och förslag
som beviljats efterlevandestöd och som får sin omsorg och försörjning enligt socialtjänstlagen.
6. Konsekvenser av förslaget
När antalet retroaktiva månader för gruppen som behöver ansöka om efterlevandestöd minskas från maximalt två år till en månad kommer statens utgifter för förmånen att minska. Eftersom efterlevandestödet inte är skattepliktigt eller pensionsgrundande kommer regelförändringen varken påverka kommunsektorns skatteintäkter eller det allmänna ålderspensionssystemets finanser.
6.1. Konsekvenser för staten
Det förändrade regelverket för retroaktiv tid före ansökningsmånaden vid nybeviljadet av efterlevandestöd innebär en mindre besparing för staten. Den grupp som berörs av förändringen är i huvudsak de barn och ungdomar som förväntas få uppehållstillstånd i Sverige och ansöker om efterlevandestöd efter den 1 januari 2018.
Enligt Pensionsmyndighetens prognos i februari 2017 som i sin tur bygger på prognoser från Migrationsverket så förväntas antalet barn som beviljas efterlevandestöd öka kraftigt (se tabell 6.1). Detta beror främst på att en stor andel av de barn som sökte asyl under 2015 kan förväntas få sina uppehållstillstånd bedömda under år 2017. Migrationsverket har som målsättning att i princip alla som sökt asyl under 2015 och 2016 ska få ett beslut under 2017 (Verksamhets- och utgiftsprognos i februari 2017). Hur många efterlevandestöd som kommer att beviljas de närmaste åren påverkas av hur lång tid det kommer att ta i genomsnitt från det att ett ärende registreras hos Migrationsverket till det, i de fall det är aktuellt, blir ett inkommande ärende för efterlevandestöd hos Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndighetens beräkningsantagande är att denna
Konsekvenser av förslaget Ds 2017:11
tidsperiod kommer att vara ungefär två och ett halvt år under de närmaste åren.
För 2017 beräknas utgifterna för efterlevandestödet uppgå till omkring 280 miljoner kronor och för 2018 beräknas de bli 360 miljoner kronor. I den totala summan för prognostiserat efterlevandestöd ingår även de barn som får efterlevandestöd som utfyllnadsförmån till barnpension.
Tabell 6.1 Antal personer med barnpension och efterlevandestöd
2016 2017 2018 2019 2020
Barnpension 21 426 21 759 22 191 22 610 23 051 Barnpension och efterlevandestöd 4 334 4 500 4 680 4 853 5 026 Enbart efterlevandestöd 7 389 9 187 11 748 12 083 11 561
Källa: Pensionsmyndighetens prognos 2017-02-17
Tabell 6.2 Utgifter för barnpension och efterlevandestöd, miljoner kronor
2016 2017 2018 2019 2020
Barnpension
693 713 736 762 790
Efterlevandestöd
218 280 360 358 348
Källa: Pensionsmyndighetens prognos 2017-02-17
I Pensionsmyndighetens prognoser för efterlevandestöd delas förmånen upp i en del som beräknar utgifterna för den grupp av barn som har barnpension i kombination med efterlevandestöd, och en del som beräknar utgifterna för dem med endast efterlevandestöd. I beräkningen av prognosen för efterlevandestöd som utfyllnadsförmån till barnpension används Statistiska centralbyråns (SCB) prognoser över antalet barn och dödsrisker hos vuxna i åldrarna 25 – 55 år. I prognosen över utgifterna för dem som endast har efterlevandestöd används Migrationsverkets prognoser över antalet barn som beräknas få uppehållstillstånd som flykting eller anhörig. Pensionsmyndigheten utgår ifrån att det endast är barn som invandrat, dels ensamkommande barn, dels barn som anlänt till Sverige med en förälder, som kommer att få fullt efterlevandestöd. Det finns inrikes födda barn som endast har efterlevandestöd, men dessa barn är så få till antalet att de inte ingår i prognosmodellen.
Figuren nedan visar den procentuella fördelningen av antalet retroaktiva månader fram till första utbetalning av förmånen för gruppen som beviljades endast barnpension, kombinationen av för-
Ds 2017:11 Konsekvenser av förslaget
månerna, samt dem som endast beviljades efterlevandestöd år 2016. För de barn som fick någon del som barnpension var det nästan 8 av 10 som hade en retroaktiv tid i intervallet 1–6 månader. Alltså en retroaktiv i det nedre intervallet. I gruppen som endast beviljades efterlevandestöd, alltså erhöll helt efterlevandestöd, var det 23 procent som fick 25 månader eller längre. I gruppen med endast barnpension var det endast 3 procent som fick mer än 25 månader. Det innebär att i de fall rätten till efterlevandepension uppstod i samband med förälderns dödsfall är det ytterst ovanligt att den retroaktiva perioden är längre än 6 månader och att höga retroaktiva belopp utbetalas.
Figur 6.1 Inflödet av personer med barnpension och efterlevandestöd fördelat på retroaktiva månader fram till första utbetalningsmånad, i procent, år 2016
Källa: Socialdepartementets beräkningar, Pensionsmyndigheten
För att kunna uppskatta de minskade statliga utgifterna för efterlevandestödet som en konsekvens av förändringen av den tid som efterlevandestöd kan utgå innan ansökningsmånaden har arbetsgruppen använt statistikuppgifter som visar fördelningen av antalet retroaktiva månader bland dem som idag ansöker om (endast) efterlevandestöd. Figuren nedan visar en sådan fördelning för dem som beviljades förmånen under år 2016. Figuren visar exempelvis
79
77
32
12
12
30
3
5
9
2
3
6
3
3
23
0 20 40 60 80 100
Endast BP
BP och EL
Endast EL
1-6 mån
7-12 mån
13-18 mån
19-24 mån
25 mån eller längre
Konsekvenser av förslaget Ds 2017:11
att drygt 300 barn fick 1 retroaktiv månad och 388 barn fick 24 retroaktiva månader. Figuren visar också att de flesta som fick den längsta retroaktiva tiden på 24 månader var pojkar.
Figur 6.2 Inflödet av personer med endast efterlevandestöd fördelat på antal retroaktiva månader fram till ansökningsmånaden, år 2016
Källa: Pensionsmyndigheten
Tabell 6.3 Antal nybeviljade (inflödet) av personer med endast efterlevandestöd
2016 2017 2018 2019 2020
Enbart efterlevandestöd
2 044 3 126 4 285 2 638 1 886
Källa: Pensionsmyndighetens prognos 2017-02-17
Tabell 6.4 Besparing för staten av en förkortning av retroaktiviteten från 24 månader till 1 månad för personer som ansöker om efterlevandestöd, år 2017– 2020, miljoner kronor
2017 2018 2019 2020
Besparing efterlevandestöd 50 70 44 32
Källa: Socialdepartementets beräkningar
Utifrån uppgifter om antalet retroaktiva månader för år 2016 och Pensionsmyndighetens prognos av inflödet till förmånen under åren 2017–2020 visar beräkningar på en besparing för staten på
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24
Totalt Pojkar Flickor
Ds 2017:11 Konsekvenser av förslaget
approximativt 70 miljoner kronor år 2018 och 44 miljoner kronor år 2019 (se tabell 6.5) som en konsekvens av ändringen av den retroaktiva tiden.
Arbetsgruppen har även undersökt om de barn som beviljades efterlevandepension under 2016 hade en förälder som avlidit innan november 2012 när de något förändrade ansökningsreglerna infördes. Under år 2016 var det endast 3 individer som beviljades barnpension i kombination med efterlevandestöd där föräldern hade avlidit innan 1 november år 2012.
Riksdagen beslutade i mitten av 2016 att tidsbegränsade uppehållstillstånd normalt ska beviljas för flyktingar och alternativt skyddsbehövande i stället för permanenta uppehållstillstånd. Reglerna påverkar situationen för de barn och barnfamiljer som ansökt om asyl efter den 24 november 2015. Pensionsmyndigheten bedömer dock att de nya reglerna inte får någon större effekt på antalet beviljade efterlevandestöd. Då de tidsbegränsade uppehållstillstånden gäller i mer än 12 månader har möjligheten att få efterlevandestöd i praktiken inte ändrats (Pensionsmyndighetens budgetunderlag för åren 2018-2020, 2017-02-20 dnr VER 2017-2 s. 57).
Förslaget om förkortad retroaktiv tid för efterlevandestöd innebär administrativa kostnader för Pensionsmyndigheten. De avser framför allt anpassning av it-stöd. Utgångspunkten är att tillkommande kostnader för förslaget kan hanteras inom Pensionsmyndighetens befintliga ekonomiska ramar.
Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan har även visat på behovet av en förkortning av retroaktiviteten (se Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, Underhållsstöd och efterlevandestöd till nyanlända barn – svar på regeringsuppdrag).
6.2. Konsekvenser för kommunerna
Enligt den kartläggning som Pensionsmyndigheten genomförde 2016 av 150 ärenden där efterlevandestöd beviljats framkom att kommunen begärde utbetalning av retroaktivt beviljat efterlevandestöd i ungefär en tredjedel av ärendena. Enligt Pensionsmyndigheten gäller detta endast för de kostnader som kommunen haft för försörjningsstöd för barn som bor med en vårdnadshavare. Bland de studerade ärendena hade kommunen inte i något fall begärt
Konsekvenser av förslaget Ds 2017:11
utbetalning av efterlevandestöd för ensamkommande barn som var placerade enligt SoL. Sannolikt beror detta på oklarheter om det i dessa fall finns en laglig rätt att begära utbetalning av efterlevandestöd från Pensionsmyndigheten. Arbetsgruppen har också fått uppgifter från bl.a. Socialstyrelsen och SKL som visar att kommunerna ofta saknar kännedom om att ett barn som får sin omsorg enligt socialtjänstlagen ansökt om och beviljats efterlevandestöd. En viktig förklaring till att kommunen inte begär utbetalning av retroaktivt beviljat efterlevandestöd är att kommunerna ofta erhåller ersättning från Migrationsverket för sina kostnader för dessa barn. Detta innebär att förslaget att förkorta den retroaktiva tiden inte kommer att påverka kommunens kostnader för de barn som är placerade enligt SoL.
För ett litet antal barn som bor med en vårdnadshavare och som beviljats efterlevandestöd retroaktivt kommer kommunerna inte i framtiden att kunna återkräva försörjningsstöd som betalas ut som förskott på förmån för en längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden. Efter förkortningen av retroaktiviteten kommer kommunerna fortsatt kunna begära utbetalning av efterlevandestöd motsvarande beviljat försörjningsstöd för den period som gäller för handläggningstiden från ansökan till beslut.
6.3. Konsekvenser för barnet
När reglerna om retroaktivitet för efterlevandestöd likställs med reglerna om retroaktivitet för underhållsstöd, dvs. att ersättning kan lämnas en månad före ansökningsmånaden, berörs endast barn som behöver ansöka om efterlevandestöd. De barn som inte behöver ansöka om efterlevandestöd berörs inte av förslaget.
Barn som lämnar in ansökan om efterlevandestöd efter ikraftträdandet kommer inte att kunna få efterlevandestöd för lika lång retroaktiv tid som barn som lämnat in sin ansökan innan ikraftträdandet. Det innebär att den första utbetalningen blir lägre för de barn som skulle ha fått en längre retroaktiv tid enligt de nuvarande bestämmelserna men som ansöker efter ikraftträdandet. För dessa barn kan det bli en förhållandevis stor skillnad i utbetald ersättning. För en avgränsad grupp barn kan förslaget å ena sidan leda till minskad trygghet och minskad självständighet. Å andra sidan måste det
Ds 2017:11 Konsekvenser av förslaget
vägas mot att barn som berörs av förslaget ofta har fått sin omsorg och försörjning ordnad via socialtjänsten under den aktuella tiden. Efterlevandestödet har därmed inte varit nödvändigt för att tillgodose deras grundläggande försörjning. Det måste också vägas mot behovet av att uppnå en bättre enhetlighet mellan underhållsstöd och efterlevandestöd.
De barn som beviljas efterlevandestöd som en utfyllnadsförmån till barnpension kommer att kunna få olika retroaktiva perioder för de olika förmånerna. Barnpensionen kommer även fortsättningsvis att kunna lämnas för två år före ansökningsmånaden medan efterlevandestöd kommer att kunna lämnas för en månad före ansökningsmånaden. Det är dock relativt få barn som kommer att påverkas av att det blir olika längd på den retroaktiva tiden för barnpension och efterlevandestöd. Under 2016 var det cirka 160 barn som behövde ansöka om att få barnpension i kombination med efterlevandestöd.
De månatliga löpande utbetalningarna av efterlevandestöd kommer inte att påverkas av förslaget.
Förslaget påverkar de barn som ansöker om efterlevandestöd efter ikraftträdandedatumet den 1 januari 2018.
6.4. Konsekvenser för jämställdheten
Det är fler pojkar än flickor som får efterlevandestöd. Det är en trend som kan antas hålla i sig även när det gäller de barn som är nyanlända i Sverige men som ännu inte ansökt om efterlevandestöd. Av de barn som kom till Sverige med en asylsökande förälder 2015 är omkring 54 procent pojkar och 46 procent flickor. Av de ensamkommande barnen som sökte asyl samma år är 92 procent pojkar.
Det var betydligt fler pojkar än flickor som fick efterlevandstöd utbetalt för den längsta retroaktiva tiden på 24 månader under 2016. Det kan därför antas att fler pojkar än flickor kommer att påverkas av den förkortade retroaktiva tiden.
7. Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
77 kap.
16 §
I paragrafen regleras när efterlevandepension och efterlevandestöd får lämnas för tid före ansökningsmånaden. Genom en ändring i
första styckets andra mening tas ordet efterlevandestöd bort. Ett
nytt andra stycke har i stället lagts till som föreskriver att efterlevandestöd inte får lämnas för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden.
Om barnet får barnpension efter den avlidna föräldern, lämnas efterlevandestöd som en s.k. utfyllnadsförmån till barnpensionen (jfr 79 kap. 4 §). Ändringen i bestämmelsen innebär att retroaktiviteten för barnpension och efterlevandestöd kommer att skilja sig åt. Om barnet har rätt till barnpension efter den avlidna föräldern gäller i likhet med i dag en retroaktivitet på två år från ansökningsmånaden. För efterlevandestödet förkortas dock retroaktiviteten till en månad före ansökningsmånaden för att motsvara den retroaktivetet som gäller för barn som får underhållsstöd.
Enligt 13 § får efterlevandestöd lämnas utan ansökan, vilket sker i det stora flertalet fall (jfr prop. 2011/12:152 s. 17). I dessa fall finns det ingen särskild bestämmelse som begränsar rätten att beviljas förmånen för förfluten tid. Pensionsmyndigheten föreskriver om två situationer när en ansökan om efterlevandestöd behöver göras, i de fall den efterlevande är ett barn som är bosatt i Sverige men vars avlidna förälder inte var bosatt i Sverige vid dödsfallet, eller om anspråk på en efterlevandeförmån görs efter någon som har försvunnit och det kan antas att han eller hon har avlidit (2 § PFS 2011:6 omtryckt 2014:10). Dessutom behöver en ansökan alltid göras om dödsfallet inträffat före den 1 november
Författningskommentarer Ds 2017:11
2012 (p. 2 övergångsbestämmelserna till lagen [2012:599] om ändring i socialförsäkringsbalken). Från vilken tidpunkt rätten till efterlevandepension och efterlevandestöd inträder när ansökan inte behöver göras framgår av 14 och 15 §§.
I 5 kap. 12 § första stycket anges den yttersta gräns som gäller för retroaktiva utbetalningar av bosättningsbaserade förmåner till en person som enligt utlänningslagen (2005:716) behöver ha uppehållstillstånd i Sverige. Enligt bestämmelsen får bosättningsbaserade förmåner lämnas tidigast från och med den dag då uppehållstillståndet börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades. Om det finns synnerliga skäl, får förmåner lämnas även om uppehållstillstånd inte har beviljats. Enligt 5 kap. 12 § andra stycket lämnas dock bosättningsbaserade förmåner inte för tid då bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har lämnats till den försäkrade, om förmånerna är av motsvarande karaktär.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Enligt den första punkten ska lagen träda i kraft den 1 januari 2018.
Enligt den andra punkten gäller äldre föreskrifter fortfarande för ansökan om efterlevandestöd som har kommit in till Pensionsmyndigheten före ikraftträdandet.