SOU 2020:54

En långsiktigt hållbar migrationspolitik

Till statsrådet Morgan Johansson

Regeringen beslutade den 14 juni 2019 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att ta ställning till utformningen av den framtida svenska migrationspolitiken i syfte att fastställa en ordning som är långsiktigt hållbar.

Som ordförande förordnade regeringen den 1 juli 2019 kammarrättspresident Thomas Rolén. Som ledamöter förordnades den 24 juli 2019 riksdagsledamöterna Paula Bieler (SD), Tobias Billström (M), Hans Eklind (KD), Christina Höj Larsen (V), Johanna Jönsson (C), Rikard Larsson (S), Rasmus Ling (MP), Fredrik Malm (L), Maria Malmer Stenergard (M), Carina Ohlsson (S), Jimmie Åkesson (SD) och kommunalrådet Ebba Östlin (S). Den 24 oktober 2019 entledigades riksdagsledamoten Johanna Jönsson (C) och samma dag förordnades riksdagsledamoten Jonny Cato (C) som ledamot i kommittén. Den 2 mars 2020 entledigades riksdagsledamoten Paula Bieler (SD) och samma dag förordnades riksdagsledamoten Jonas Andersson i Skellefteå (SD) som ledamot i kommittén. Den 15 maj 2020 entledigades riksdagsledamoten Rasmus Ling (MP) och samma dag förordnades riksdagsledamoten Annika Hirvonen Falk (MP) som ledamot i kommittén.

Som experter i kommittén förordnades den 24 juli 2019 advokaten Petter Aasheim, rättschefen Fredrik Beijer, kanslirådet Magnus Frid, kanslirådet Nina Larsaeus, departementssekreteraren Helena Lund, kanslirådet Christiana Lyrestam och ämnesrådet Johan Malkan. Den 24 oktober 2019 förordnades ämnesrådet Helena Johnsson som expert.

Som sekreterare anställdes den 5 augusti 2019 experten Bernd Parusel, den 15 augusti 2019 kammarrättsrådet Erik Hjulström och den 19 augusti 2019 kammarrättsrådet Hanna Kristiansson.

Kommittén har antagit namnet Kommittén om den framtida svenska migrationspolitiken (Migrationskommittén).

Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande En långsiktigt

hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54). Till betänkandet har fogats

sju reservationer och åtta särskilda yttranden.

Vårt uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i september 2020

Thomas Rolén

Jonas Andersson i Skellefteå Rikard Larsson Tobias Billström Fredrik Malm Jonny Cato Maria Malmer Stenergard Hans Eklind Carina Ohlsson Annika Hirvonen Falk Jimmie Åkesson Christina Höj Larsen Ebba Östlin

/Erik Hjulström Hanna Kristiansson Bernd Parusel

Sammanfattning

Migrationskommittén har haft i uppdrag att ta ställning till utformningen av den framtida svenska migrationspolitiken i syfte att fastställa en ordning som är långsiktigt hållbar. Utgångspunkten för uppdraget har varit att migrationspolitiken ska vara human, rättssäker och effektiv.

Kommitténs uppdrag har omfattat att ta ställning till om asylsökande som uppfyller kriterierna för att beviljas uppehållstillstånd i Sverige som huvudregel ska beviljas tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd samt längden på dessa uppehållstillstånd samt under vilka förutsättningar som permanenta uppehållstillstånd ska kunna beviljas.

Kommittén har också haft i uppdrag att ta ställning till om asylsökande ska kunna beviljas uppehållstillstånd på ytterligare grunder än de som följer av EU-rätten och svenska konventionsåtaganden, och i så fall vilka dessa grunder bör vara, och därvid särskilt ta ställning till om en ny humanitär grund för uppehållstillstånd ska införas.

Kommittén har vidare haft i uppdrag att ta ställning till i vilken utsträckning som anhöriginvandring ska vara möjlig om den person som utlänningen åberopar anknytning till har sökt asyl och beviljats uppehållstillstånd i Sverige, och om ett försörjningskrav ska gälla vid anhöriginvandring och hur ett sådant krav då bör utformas.

Kommitténs uppdrag har även omfattat att analysera behovet av åtgärder för att styra om så att relativt sett fler människor kommer till Sverige på säkra och lagliga vägar samt behovet av ytterligare åtgärder för att stärka rättssäkerheten i asylprocessen.

Här följer en sammanfattning av kommitténs förslag och bedömningar.

Uppehållstillståndens längd

Tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel

Kommittén föreslår att ett uppehållstillstånd som skyddsbehövande som huvudregel ska vara tidsbegränsat vid det första beslutstillfället.

Kommittén föreslår att en utlänning som har tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning) ska undantas från huvudregeln och beviljas permanent uppehållstillstånd direkt.

Arbetstillstånd får beviljas för skyddsbehövande

Kommittén bedömer att arbetstillstånd får beviljas för skyddsbehövande som får tidsbegränsade uppehållstillstånd och att det inte krävs någon förändrad lagstiftning avseende detta.

Längden på det första uppehållstillståndet vid flyktingskap

Kommittén föreslår att det första uppehållstillstånd som beviljas en flykting ska vara tidsbegränsat och gälla i tre år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får inte vara kortare än ett år.

Längden på uppehållstillstånd vid förlängning vid flyktingskap

Kommittén föreslår att om ett nytt uppehållstillstånd ska beviljas en flykting ska även det nya uppehållstillståndet vara tidsbegränsat. Det nya tillståndet ska gälla i två år.

Om vissa krav är uppfyllda föreslår kommittén att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas efter ansökan.

Längden på uppehållstillstånd vid alternativt skyddsbehov

Kommittén föreslår att det första uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skyddsbehövande ska vara tidsbegränsat och gälla i 13 månader.

Längden på uppehållstillstånd vid första förlängningen vid alternativt skyddsbehov

Kommittén förslår att om ett nytt uppehållstillstånd ska beviljas en alternativt skyddsbehövande ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat. Det nya tillståndet ska gälla i två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får inte vara kortare än ett år.

Längden på uppehållstillstånd vid ytterligare förlängning vid alternativt skyddsbehov

Kommittén föreslår att om ett nytt uppehållstillstånd ska beviljas en alternativt skyddsbehövande ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat. Det nya tillståndet ska gälla i två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får inte vara kortare än ett år.

Om vissa krav är uppfyllda föreslår kommittén att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas efter ansökan.

Permanenta uppehållstillstånd

Krav för permanenta uppehållstillstånd

Kommittén föreslår att permanent uppehållstillstånd endast ska få beviljas om utlänningen uppfyller krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap, kan försörja sig och det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. Ett permanent uppehållstillstånd ska också förutsätta att utlänningen haft tidsbegränsade uppehållstillstånd i Sverige i minst tre år.

Undantag från kraven för permanent uppehållstillstånd

Kommittén föreslår att barn och personer som har rätt att uppbära allmän pension eller garantipension ska vara undantagna från de uppställda kraven för permanent uppehållstillstånd vad gäller kunskapskrav och försörjning. Vandelskravet ska inte gälla för personer under 15 år.

Kommittén föreslår också att det ska finnas möjlighet att undanta andra personer från kraven om det föreligger synnerliga skäl.

Ansökan och överklagande m.m.

Kommittén föreslår att en ansökan om permanent uppehållstillstånd endast ska kunna göras i samband med att Migrationsverket ska pröva om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska förlängas.

Kommittén föreslår vidare att det ska vara möjligt att överklaga ett beslut att inte bevilja permanent uppehållstillstånd.

Anhöriginvandring

Uppehållstillstånd på grund av anknytning

Kommittén föreslår att om en utlänning har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och denne har välgrundade utsikter att beviljas ett varaktigt uppehållstillstånd, ska uppehållstillstånd ges till – en utlänning som är make eller sambo till utlänningen, – ett utländskt ogift barn till utlänningen, – ett utländskt ogift barn som har en förälder som är gift eller

sambo med utlänningen, och – en utlänning som på något annat sätt än ovan är nära anhörig till

utlänningen om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet.

Uppehållstillståndens längd vid anknytning

Kommittén föreslår att ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning till en utlänning som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som uppehållstillståndet för anknytningspersonen.

Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla i två år. Tillståndet får dock inte gälla för längre tid än uppehållstillståndet för anknytningspersonen.

Om ytterligare ett uppehållstillstånd beviljas ska även detta tillstånd vara tidsbegränsat och gälla i två år. Om vissa krav är uppfyllda kan efter ansökan ett permanent uppehållstillstånd i stället beviljas, dock tidigast efter tre år med uppehållstillstånd i Sverige.

Möjlighet att vägra uppehållstillstånd vid anknytning

Kommittén föreslår att ett uppehållstillstånd ska få vägras – en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller

som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, eller – ett utländskt barn som är ogift och har en förälder som är gift eller

sambo med någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige

om någon av makarna eller samborna är under 21 år.

Försörjningskrav vid anhöriginvandring

Försörjningskrav vid anhöriginvandring

Kommittén föreslår att det som huvudregel ska ställas ett försörjningskrav som villkor för uppehållstillstånd på grund av anknytning.

Försörjningskravets utformning

Kommittén föreslår att försörjningskravet ska innebära ett krav på att anknytningspersonen ska kunna försörja både sig själv och den anhörige och ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och den anhörige.

Kommittén föreslår vidare att försörjningskravet inte ska gälla vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd på grund av anknytning.

Undantag från försörjningskravet

Kommittén föreslår att försörjningskravet inte ska gälla om – anknytningspersonen är ett barn, – sökanden är ett barn som har fötts i Sverige och den som barnet

åberopar anknytning till är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige, – om anknytningspersonen är medborgare i Sverige, annan EES-stat,

Schweiz eller Förenade kungariket och sökanden är dennes make, maka eller sambo och utlänningen och anknytningspersonen har sammanbott utomlands en längre tid eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Kommittén föreslår vidare att om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande ska försörjningskravet gälla endast om – ansökan om uppehållstillstånd görs senare än tre månader efter

att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, – familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen

har särskild anknytning till, eller – utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utom-

lands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Kommittén föreslår också att om det föreligger synnerliga skäl ska något försörjningskrav inte ställas.

Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl

En återgång till synnerligen ömmande omständigheter

Kommittén föreslår att om uppehållstillstånd inte kan beviljas på annan grund, ska tillstånd få beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid denna bedömning ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.

Kommittén föreslår vidare att barn ska få beviljas uppehållstillstånd enligt den föreslagna bestämmelsen även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Tillståndstidens längd vid synnerligen ömmande omständigheter

Kommittén föreslår att ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska vara tidsbegränsat och gälla i 13 månader.

Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla i två år. Varje nytt uppehållstillstånd som därefter beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla i två år om inte en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan beviljas.

Övriga skyddsbehövande

Kommittén föreslår att kategorin övriga skyddsbehövande ska utmönstras ur utlänningslagen (2005:716).

Övriga ändringar i utlänningslagen m.m.

Uppehållstillstånd på grund av hinder mot verkställighet efter laga kraft

Kommittén föreslår att ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning på grund av hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen ska vara tidsbegränsat och gälla i maximalt 13 månader. För det fall att verkställighetshindret har sin grund i att sökanden har flyktingskäl ska tillståndstiden bestämmas till tre år.

Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla i maximalt ett år.

Kommittén föreslår att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas om verkställighetshindret är bestående och vissa krav är uppfyllda. En ansökan om permanent uppehållstillstånd kan göras tidigast efter tre år med uppehållstillstånd i Sverige.

Varaktigt bosatta

Kommittén föreslår att för att beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige och därmed få ett permanent uppehållstillstånd ska krävas att sökanden uppfyller de krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap samt vandel som krävs för att beviljas ett sådant uppehållstillstånd samt ett försörjningskrav.

Medborgarskap för vissa statslösa utlänningar

Kommittén föreslår att det ska införas en möjlighet att beviljas svenskt medborgarskap för en utlänning, som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, på grund av skyddsbehov, synnerligen ömmande omständigheter eller verkställighetshinder eller på grund av anknytning till en sådan person, om han eller hon har fötts i Sverige, sedan födseln är statslös, har haft hemvist här i landet de senaste fem åren eller under sammanlagt tio år och inte har fyllt 21 år.

Säkra och lagliga vägar

Kommittén bedömer att det finns ett behov av säkra och lagliga vägar till Sverige, men att Sveriges möjligheter att genom nationella åtgärder styra om så att relativt sett fler människor kommer till Sverige på säkra och lagliga vägar är begränsade.

Kommittén bedömer att Sverige bör verka för att det internationella samarbetet för vidarebosättning av kvotflyktingar vidareutvecklas och utvidgas så att fler länder tar emot kvotflyktingar respektive ökar sina kvoter.

Kommittén bedömer vidare att Sverige bör fortsatt stödja utvecklingen av ett gemensamt europeiskt system för vidarebosättning och andra EU-initiativ kring säkra och lagliga vägar.

Rättssäkerhet

En rättssäker asylprocess

Kommittén bedömer att rättssäkerheten i asylprocessen är god.

Kommittén bedömer vidare att de förslag om förändringar i utlänningslagen som kommittén har presenterat kommer att ytterligare stärka rättssäkerheten i asylprocessen genom att lagstiftningen blir tydligare.

Offentliga biträden

Kommittén föreslår att det ska tillsättas en utredning som ska se över hanteringen av offentliga biträden inom det förvaltningsrättsliga systemet, med särskild fokus på offentliga biträden i asylärenden.

Summary

The Cross-party Committee of Inquiry on Migration was tasked with considering the shape of future Swedish migration policy, with a view to establishing a system that is sustainable in the long term. The starting point for the Committee’s remit was that migration policy must be humane, legally certain and effective.

The Committee was tasked with considering whether asylum seekers who meet the criteria for being granted Swedish residence permits should, as a general rule, be granted temporary residence permits or permanent residence permits and the duration of those permits, and the conditions under which permanent residence permits may be granted.

The Committee was also tasked with considering whether it should be possible to grant asylum seekers residence permits on additional grounds to those that follow from EU law and Swedish convention commitments and, if so, what those grounds should be, in particular considering whether a new humanitarian ground for granting residence permits should be introduced.

The Committee was also tasked with considering the extent to which family member immigration should be possible if the person to whom the alien cites ties has applied for asylum and been granted a Swedish residence permit, and whether a maintenance requirement should apply in cases of family member immigration and, if so, what form this requirement should take.

The Committee’s remit also included analysing the need for measures to ensure that a greater proportion of people coming to Sweden do so via safe and legal channels, and the need for additional measures to increase legal certainty in the asylum process.

Below is a summary of the Committee’s proposals and conclusions.

Duration of residence permits

Temporary residence permits as a general rule

The Committee proposes that as a general rule, residence permits granted to persons in need of protection should be temporary at the time of the initial decision.

The Committee proposes that aliens admitted to Sweden as part of a decision issued by the Government on the transfer to Sweden of persons in need of protection (resettlement) be exempt from the general rule and be granted permanent residence permits immediately.

Work permits may be granted to persons in need of protection

The Committee concludes that work permits may be granted to persons in need of protection who receive temporary residence permits, and that no legislative amendments are necessary in this regard.

Duration of initial residence permits for refugees

The Committee proposes that initial residence permits granted to refugees should be temporary and valid for three years, unless compelling considerations of national security or public order require a shorter period of validity. The period of validity must not be shorter than one year.

Duration of extensions of residence permits for refugees

The Committee proposes that where subsequent residence permits are granted to refugees, the new permits should also be temporary. The new permits should be valid for two years.

If certain requirements are met, the Committee proposes that permanent residence permits may be granted upon application.

Duration of residence permits for persons eligible for subsidiary protection

The Committee proposes that initial residence permits granted to persons eligible for subsidiary protection should be temporary and valid for 13 months.

Duration of first extensions of residence permits for persons eligible for subsidiary protection

The Committee proposes that where subsequent residence permits are granted to persons eligible for subsidiary protection, the new permits should also be temporary. The new permits should be valid for two years, unless compelling considerations of national security or public order require a shorter period of validity. The period of validity must not be shorter than one year.

Duration of further extensions of residence permits for persons eligible for subsidiary protection

The Committee proposes that where further residence permits are granted to persons eligible for subsidiary protection, the new permits should also be temporary. The new permits should be valid for two years, unless compelling considerations of national security or public order require a shorter period of validity. The period of validity must not be shorter than one year.

If certain requirements are met, the Committee proposes that permanent residence permits may be granted upon application.

Permanent residence permits

Requirements for permanent residence permits

The Committee proposes that permanent residence permits should only be granted to aliens who meet the requirements of Swedishlanguage skills and civic knowledge, who can support themselves, and where there is no doubt, with regard to the alien’s expected way of life, that a permanent residence permit should be granted. A per-

manent residence permit should also be conditional on the alien having held a temporary Swedish residence permit for at least three years.

Exemptions from the requirements for permanent residence permits

The Committee proposes that children and people who are entitled to receive a national pension or guarantee pension should be exempted from the requirements for permanent residence permits with respect to language skills, civic knowledge and maintenance. The lifestyle requirement should not be applied to people under the age of 15.

The Committee also proposes that others may be exempted from the requirements if there are exceptional grounds to do so.

Applications and appeals, etc.

The Committee proposes that it should only be possible to apply for a permanent residence permit in connection with the Swedish Migration Agency examining whether a temporary residence permit should be extended.

Furthermore, the Committee proposes that decisions not to grant permanent residence permits may be appealed.

Family member immigration

Residence permits on grounds of personal ties

The Committee proposes that if an alien has been granted a temporary residence permit and has good prospects of being granted a more lasting residence permit, residence permits should be granted to: – an alien who is the spouse or cohabiting partner of the alien; – a foreign unmarried child of the alien; – a foreign unmarried child whose parent is the spouse or cohabit-

ing partner of the alien; and – an alien who in some way other than the above is a close family

member of the alien, if he or she has been a member of the same household as that person and there is a special relationship of depen-

dence between the relatives that already existed in the country of origin.

Duration of residence permits in cases of personal ties

The Committee proposes that residence permits granted on grounds of personal ties to an alien who has been granted a temporary residence permit should be valid for the same period as the sponsor’s residence permit.

If a subsequent residence permit is granted, the new permit should be temporary and valid for two years. However, the permit must not be valid for a longer period than that of the sponsor.

If a further subsequent residence permit is granted, the new permit should be temporary and valid for two years. If certain requirements are met, upon application a permanent residence permit may be granted instead, but at the earliest after three years of holding a Swedish residence permit.

Possibility to refuse residence permits in cases of personal ties

The Committee proposes that a residence permit may be refused to: – an alien who is a spouse or cohabiting partner of someone who is

resident in Sweden or has been granted a Swedish residence permit, or – a foreign child who is unmarried and has a parent who is the spouse

or cohabiting partner of someone who is resident in Sweden or has been granted a Swedish residence permit

if either of the spouses or cohabiting partners is under 21 years of age.

Maintenance requirement in cases of family member immigration

Maintenance requirement in cases of family member immigration

The Committee proposes that, as a general rule, a maintenance requirement should be imposed as a condition of residence permits on grounds of personal ties.

Form of the maintenance requirement

The Committee proposes that the maintenance requirement should mean that the sponsor must be able to support both themselves and their family member, and have a home of an adequate size and standard for themselves and the family member.

Furthermore, the Committee proposes that the maintenance requirement should not be applied when examining applications for an extension of a residence permit on grounds of personal ties.

Exemptions from the maintenance requirement

The Committee proposes that the maintenance requirement should not be applied if: – the sponsor is a child; – the applicant is a child born in Sweden, and the person to whom

the child cites personal ties is the child’s parent and lives with the child in Sweden; – the sponsor is a citizen of Sweden, another EEA state, Switzerland

or the United Kingdom and the applicant is their spouse or cohabiting partner, and the alien and the sponsor have cohabited for a long time in another country or it is clear in some other way that the relationship is well-established.

The Committee also proposes that if the sponsor has been granted a residence permit as, or been declared, a refugee or person eligible for subsidiary protection, the maintenance requirement should only apply if:

– the residence permit application is submitted more than three

months after the sponsor was granted a residence permit as, or was declared, a refugee or person eligible for subsidiary protection; – family reunification is possible in a country outside the EU to

which the family has special ties; or – the alien and the sponsor have not cohabited for a long time in

another country and it is not clear in some other way that the relationship is well-established.

The Committee also proposes that the maintenance requirement should not be applied if there are exceptional grounds not to do so.

Residence permits on humanitarian grounds

Return to exceptionally distressing circumstances

The Committee proposes that if a residence permit cannot be granted on other grounds, a permit may be granted to an alien if, on an overall assessment of the alien’s situation, such exceptionally distressing circumstances are found to exist that they should be allowed to remain in Sweden. When this assessment is made, particular attention is to be paid to the alien’s state of health, their adaptation to life in Sweden and their situation in the country of origin.

Furthermore, the Committee proposes that children may be granted residence permits under the proposed provision even if the circumstances that emerge do not have the same seriousness and weight that is required for permits to be granted to adults.

Duration of residence permits in cases of exceptionally distressing circumstances

The Committee proposes that residence permits granted on grounds of exceptionally distressing circumstances should be temporary and valid for 13 months.

If a subsequent residence permit is granted, the new permit should be temporary and valid for two years. Every new residence permit subsequently granted should be temporary and valid for two

years, unless an application for a permanent residence permit can be granted.

Persons otherwise in need of protection

The Committee proposes that the category of ‘persons otherwise in need of protection’ should be expunged from the Aliens Act (2005:716).

Other amendments to the Aliens Act, etc.

Residence permits on grounds of impediments to enforcement after decisions become final and non-appealable

The Committee proposes that residence permits granted to aliens on grounds of impediments to enforcement under Chapter 12, Section 18, first paragraph of the Aliens Act should be temporary and valid for a maximum of 13 months. In cases where the impediment to enforcement is based on the fact that an applicant has grounds for refugee status, the residence permit should be valid for three years.

If a subsequent residence permit is granted, the new permit should be temporary and valid for a maximum of one year.

The Committee proposes that a permanent residence permit may be granted if the impediment to enforcement is lasting and certain requirements are met. A permanent residence permit may be applied for at the earliest after three years of holding a Swedish residence permit.

Long-term residents

The Committee proposes that to be granted long-term resident status in Sweden and thus receive a permanent residence permit, an applicant must meet a maintenance requirement and the requirements of Swedish-language skills, civic knowledge and lifestyle necessary to be granted such a residence permit.

Citizenship for certain stateless aliens

The Committee proposes the introduction of a possibility to grant Swedish citizenship to an alien who has been granted a temporary residence permit on grounds of a need for protection, exceptionally distressing circumstances or impediments to enforcement, or on grounds of personal ties to such a person, if they were born in Sweden, have been stateless since birth, have been habitually resident in Sweden for the last five years or for a total of ten years, and have not attained the age of 21.

Safe and legal channels

The Committee concludes that there is a need for safe and legal channels into Sweden, but that the possibilities for Sweden to use national measures to ensure that a greater proportion of people coming to Sweden do so through safe and legal channels are limited.

The Committee concludes that Sweden should strive to ensure the further development of international cooperation for the resettlement of quota refugees, and its expansion to ensure that more countries admit quota refugees or increase their quotas.

Furthermore, the Committee concludes that Sweden should continue to support the development of a joint European resettlement scheme and other EU initiatives for safe and legal channels.

Legal certainty

Legal certainty in the asylum process

The Committee concludes that there is a good level of legal certainty in the asylum process.

Moreover, the Committee concludes that the amendments it proposes to the Aliens Act will further strengthen legal certainty in the asylum process by making the legislation clearer.

Public counsels

The Committee proposes that an inquiry be appointed to review the public counsel system in administrative law contexts, with a particular focus on public counsels in asylum cases.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)

dels att 1 kap. 1 a och 12 §§, 4 kap. 2 a §, 5 kap. 1 a, 8, 9 och 25 §§

och 5 a kap. 3 § ska upphöra att gälla,

dels att 2 kap. 1 a §, 4 kap. 2 c, 3 a, 5 a och 5 c §§, 5 kap. 1, 2, 3–

3 e, 6, 7 och rubriken närmast före 7, 11, 15 a, 16, 17 a, 18 och 24 §§, 5 a kap. 2 och 4 §§, 9 kap. 8 §, 12 kap. 3, 8 a, 16 b, 18, 19 och 19 b §§, 13 kap. 17 §, 14 kap. 3 §, 16 kap. 11 § och 18 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf 5 kap. 7 a § och närmast före

5 kap. 10 § en ny rubrik som ska lyda ”Tidsbegränsat uppehållstillstånd”,

dels att rubriken närmast före 4 kap. 5 § ska lyda ”När en utlänning

upphör att vara flykting eller alternativt skyddsbehövande” och att rubriken närmast före 12 kap. 8 a § ska lyda ”Avvisning och utvisning av utlänning som ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 a §1

Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling, får Migrationsverket utfärda ett främlingspass för honom eller henne.

Har en utlänning beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller övrig

skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § eller beviljats skydds-

statusförklaring enligt 4 kap. 3 c §, ska Migrationsverket utfärda ett främlingspass för utlänningen, om han eller hon inte kan få ett nationellt pass. Främlingspass ska dock inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker.

Har en utlänning beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § eller beviljats skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c §, ska Migrationsverket utfärda ett främlingspass för utlänningen, om han eller hon inte kan få ett nationellt pass. Främlingspass ska dock inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker.

Migrationsverket får utfärda främlingspass även i andra fall, om det finns särskilda skäl.

4 kap.

2 c §2

En utlänning är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande och övrig skydds-

behövande om det finns synner-

lig anledning att anta att han eller hon

En utlänning är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon

1. har gjort sig skyldig till sådana brott eller gärningar som avses i 2 b § första stycket 1 eller 3,

2. har gjort sig skyldig till ett grovt brott, eller

3. utgör en fara för rikets säkerhet.

1 Senaste lydelse 2014:778. 2 Senaste lydelse 2009:1542.

Det som anges i första stycket gäller även en utlänning som har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av de brott eller gärningar som avses i första stycket 1 och 2.

3 a §3

En utlänning, som med åberopande av skyddsskäl ansökt om uppehållstillstånd, ska förklaras vara alternativt skyddsbehövande (alternativ skyddsstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 2 § och inte är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande enligt 2 c §.

En utlänning, som med åberopande av skyddsskäl har ansökt om uppehållstillstånd, ska förklaras vara övrig skyddsbehövande (övrig skyddsstatusförklaring) om han eller hon omfattas av definitionen i 2 a § och inte är utesluten från att anses som övrig skyddsbehövande enligt 2 c §.

Av 3 § lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att andra stycket inte gäller under perioden 20 juli 2016–19 juli 2021.

5 a §4

En utlänning upphör att vara alternativt skyddsbehövande eller

övrig skyddsbehövande om de

omständigheter som medförde att han eller hon bedömdes som skyddsbehövande inte längre finns eller har ändrats i sådan omfattning att skydd inte längre behövs. Vid bedömningen ska endast väsent-

En utlänning upphör att vara alternativt skyddsbehövande om de omständigheter som medförde att han eller hon bedömdes som skyddsbehövande inte längre finns eller har ändrats i sådan omfattning att skydd inte längre behövs. Vid bedömningen ska endast väsentliga och bestående förändringar beaktas.

3 Senaste lydelse 2019:486. 4 Senaste lydelse 2014:1400.

liga och bestående förändringar beaktas.

Första stycket gäller dock inte en utlänning som på grund av tidigare upplevelser som utgjort grund för skyddsbehov har tungt vägande skäl för att inte vilja använda sig av det lands skydd där han eller hon är medborgare eller där han eller hon som statslös tidigare hade sin vistelseort.

5 c §5

En alternativ skyddsstatusförklaring ska återkallas, om det kommer fram att utlänningen inte kan anses vara alternativt skyddsbehövande.

En övrig skyddsstatusförklaring ska återkallas, om det kommer fram att utlänningen inte kan anses vara övrig skyddsbehövande.

5 kap.

1 §6

Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skydds-

behövande som befinner sig i

Sverige har rätt till uppehållstillstånd.

Flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i Sverige har rätt till uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får dock vägras en flykting om han eller hon

1. genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller

2. har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara permanent eller gälla i minst tre år. Om ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat

Ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting enligt första stycket ska vara tidsbegränsat och gälla i tre år. Varje nytt uppehållstillstånd som därefter beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla i två år om

5 Senaste lydelse 2009:1542. 6 Senaste lydelse 2019:486.

uppehållstillstånd enligt första stycket, ska det nya tillståndet gälla i minst två år. Första och andra meningarna gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år.

Av 4 § lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att första stycket inte gäller för övriga skyddsbehövande under perioden 20 juli 2016–19 juli 2021. Av 5 § den lagen framgår att under samma period gäller inte tredje stycket för flyktingar och alternativt skyddsbehövande.

inte en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan beviljas. En flykting som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i tre år ska, när tiden för det uppehållstillståndet löpt ut, efter ansökan beviljas ett permanent uppehållstillstånd om även förutsättningarna i 7 § är uppfyllda.

Ett uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skyddsbehövande enligt första stycket ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska det gälla i två år. Varje nytt uppehållstillstånd som därefter beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla i två år om inte en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan beviljas. En alternativt skyddsbehövande som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år ska, när tiden för ett uppehållstillstånd löpt ut, efter ansökan beviljas ett permanent uppehållstillstånd om även förutsättningarna i 7 § är uppfyllda.

Vad som framgår i tredje och fjärde styckena om längden på uppehållstillstånden gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år.

2 §

Uppehållstillstånd skall ges till

en utlänning som tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning).

En utlänning som tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning) ska beviljas ett permanent uppehållstillstånd utan att behöva uppfylla kraven i 7 §.

3 §7

Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av 17–17 b §§, ges till

1. en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,

2. ett utländskt barn som är ogift och

a) har en förälder som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, eller

b) har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,

3. ett utländskt barn som är ogift och som har adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och fortfarande är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet

– har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk domstol, – gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, eller

– gäller i Sverige enligt lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer,

4. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller annan skyddsbehövande, om barnet vid ankomsten till Sverige var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas

4. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, om barnet vid ankomsten till Sverige var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas

7 Senaste lydelse 2019:486.

ställe, eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten, och

ställe, eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten, och

5. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller annan skyddsbehövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan.

5. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan.

När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, ska den anknytning som har uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd enligt denna paragraf ska gälla minst ett år. Uppehållstillstånd som beviljas ett ogift barn enligt första stycket 2 b ska gälla för samma tid som förälderns uppehållstillstånd. Om ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som med stöd av första stycket 1, 2, 4 eller 5 har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till en skyddsbehövande, ska det nya tillståndet gälla i minst två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid.

Under perioden 20 juli 2016– 19 juli 2021 gäller de begränsningar i första och tredje styckena som framgår av 6 § första stycket och 8 § lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av

Uppehållstillstånd enligt första stycket 1–2 ska även beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd enligt denna paragraf som har beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §, ska gälla för samma tid som uppehållstillståndet för den person som det åberopas anknytning till.

Uppehållstillstånd som har beviljats på grund av anknytning till någon som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för

möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.

bosättning i Sverige ska gälla i två år.

Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla i två år. Varje nytt uppehållstillstånd som därefter beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla i två år om inte en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan beviljas. Tillståndet får dock inte gälla för längre tid än uppehållstillståndet för anknytningspersonen.

En utlänning som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år ska, när tiden för ett uppehållstillstånd löpt ut, efter ansökan beviljas ett permanent uppehållstillstånd om även förutsättningarna i 7 § är uppfyllda.

Vad som framgår i fjärde–sjätte styckena om längden på uppehållstillstånden gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid.

3 a §8

Uppehållstillstånd får, om inte annat anges i 17 § andra stycket, ges till

1. en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges,

2. en utlänning som på något annat sätt än som avses i 3 § eller i denna paragraf är nära anhörig

2. en utlänning som på något annat sätt än som avses i 3 § eller i denna paragraf är nära anhörig

8 Senaste lydelse 2019:486.

till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet,

till någon som är bosatt, som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning eller som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tids-

begränsats enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §, och som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd,

om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet,

3. en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige,

4. en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett barn som är bosatt i Sverige, och

5. en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehållstillstånd.

Om en utlänning har getts uppehållstillstånd enligt första stycket 1 ska uppehållstillstånd för samma tid också ges till utlänningens ogifta barn.

När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första och andra styckena beviljas en utlänning som

1. är adopterad i Sverige i vuxen ålder,

2. är anhörig till en utlänning som är flykting eller annan skyddsbehövande, eller

2. är anhörig till en utlänning som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller

3. på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.

Av 6 § andra stycket lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att första–tredje styckena inte gäller under perioden 20 juli 2016–19 juli 2021, om utlänningen åberopar anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som

Uppehållstillstånd enligt första stycket 1, 3 och 4 och tredje stycket 2 ska inte beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §.

har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 eller 16 a § den lagen.

Uppehållstillstånd enligt första stycket 2 som har beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §, ska gälla för samma tid som uppehållstillståndet för den person som det åberopas anknytning till.

Uppehållstillstånd i övrigt som beviljas enligt första eller tredje stycket ska gälla i två år.

Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla i två år. Varje nytt uppehållstillstånd som därefter beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla i två år om inte en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan beviljas. Tillståndet får dock inte gälla för längre tid än uppehållstillståndet för anknytningspersonen.

En utlänning som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år får, när tiden för ett uppehållstillstånd löpt ut, efter ansökan beviljas ett permanent uppehållstillstånd om även förutsättningarna i 7 § är uppfyllda.

Vad som framgår i femte– sjunde styckena om längden på uppehållstillstånden gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den

allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid.

3 b §9

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person enligt 3 eller 3 a § får beviljas endast om den person som utlänningen åberopar anknytning till kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen.

Av 9 § lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att första stycket inte gäller under perioden 20 juli 2016–19 juli 2021.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person enligt 3 eller 3 a § får beviljas endast om den person som utlänningen åberopar anknytning till kan försörja sig och utlänningen samt har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Detta gäller dock inte vid

prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd.

3 c §10

Kraven i 3 b § gäller inte om den person som utlänningen åberopar anknytning till är

1. ett barn,

2. medborgare i Sverige, annan EES-stat eller Schweiz,

3. en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting,

4. en utlänning som tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning),

5. en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som

Kraven i 3 b § gäller inte om den person som utlänningen åberopar anknytning till är

1. ett barn, eller

2. medborgare i Sverige, annan EES-stat, Schweiz eller Förenade kungariket och utlänningen är dennes make, maka eller sambo och utlänningen och anknytningspersonen har sammanbott utomlands en längre tid eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Om den person som utlänningen åberopar anknytning till har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skydds-

9 Senaste lydelse 2019:486. 10 Senaste lydelse 2010:175.

alternativt skyddsbehövande eller har förklarats vara alternativt skyddsbehövande, eller

6. en utlänning som har permanent uppehållstillstånd och som har vistats i Sverige med uppehållstillstånd för bosättning i minst fyra år.

behövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande gäller kraven i 3 b § endast om

1. ansökan om uppehållstillstånd görs senare än tre månader efter att den person som utlänningen åberopar anknytning till har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande,

2. familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller

3. utlänningen och den person som utlänningen åberopar anknytning till inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

3 d §11

Kraven i 3 b § gäller inte om sökanden är ett barn och den som barnet åberopar anknytning till är barnets förälder. Kraven i 3 b § gäller inte heller om barnets andra förälder ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med barnet.

Kraven i 3 b § gäller inte om sökanden är ett barn som har fötts i Sverige och den som barnet åberopar anknytning till är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige.

3 e §12

Utöver vad som följer av 3 c och 3 d §§ får undantag från kraven i 3 b § medges helt eller

Utöver vad som följer av 3 c och 3 d §§ får undantag från kraven i 3 b § medges helt eller

11 Senaste lydelse 2010:175. 12 Senaste lydelse 2010:175.

delvis, om det finns särskilda skäl.

delvis, om det finns synnerliga skäl.

6 §13

Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.

För barn får uppehållstillstånd enligt första stycket beviljas om omständigheterna är särskilt ömmande.

Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt första stycket även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Under perioden 20 juli 2016– 19 juli 2021 gäller de avvikelser från första och andra styckena som framgår av 11 och 12 §§ lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla i två år. Varje nytt uppehållstillstånd som därefter beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla i två år om inte en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan beviljas. En utlänning som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år får, när tiden för ett uppehållstillstånd löpt ut, efter ansökan beviljas ett permanent uppehållstillstånd om även förutsättningarna i 7 § är uppfyllda.

13 Senaste lydelse 2019:486.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd Krav för permanent uppehållstillstånd

7 §

Ett uppehållstillstånd skall tidsbegränsas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas.

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får beviljas endast om

1. sökanden uppfyller krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap,

2. sökanden kan försörja sig, och

3. det med hänsyn till sökandens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas.

7 a §

Kraven i 7 § 1 och 2 gäller inte om

1. sökanden är ett barn

2. sökanden har rätt att uppbära allmän pension eller garantipension, eller

3. det finns synnerliga skäl. Kraven i 7 § 3 gäller inte om sökanden inte har fyllt 15 år.

11 §14

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs.

I 16 a och 16 b §§ lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige finns bestämmelser om uppehållstillståndets längd som gäller under perioden 1 juni 2017–19 juli 2021 för barn

14 Senaste lydelse 2019:486.

som beviljas uppehållstillstånd för att det saknas ett ordnat mottagande i hemlandet.

15 a §15

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller

2 a § eller motsvarande äldre be-

stämmelser avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut, om utlänningen vistas här och

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § eller motsvarande äldre bestämmelser avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut, om utlänningen vistas här och

1. sedan minst fyra månader har en anställning som uppfyller de krav som anges i 6 kap. 2 § första stycket och avser en tidsperiod om minst ett år från ansökningstillfället, eller

2. enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1 eller andra stycket har stark anknytning till en person som beviljats uppehållstillstånd enligt 1.

En ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket ska ha kommit in till Migrationsverket senast två veckor efter det att beslutet att avslå ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande har vunnit laga kraft.

En ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket ska ha kommit in till Migrationsverket senast två veckor efter det att beslutet att avslå ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alter-

nativt skyddsbehövande har

vunnit laga kraft.

16 §16

En utlänning som med stöd av 8 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning får beviljas ett nytt tidsbegränsat eller

En utlänning som med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller

3 a § första stycket 1 eller andra stycket har beviljats ett tids-

begränsat uppehållstillstånd får

15 Senaste lydelse 2014:777. 16 Senaste lydelse 2019:486.

permanent uppehållstillstånd på den grunden endast om förhållandet består.

efter ansökan beviljas ett nytt

uppehållstillstånd på den grunden endast om förhållandet består.

En utlänning som har familjeanknytning enligt 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket och som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i två år får ges ett permanent uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut.

Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om

1. utlänningen har särskild anknytning till Sverige,

2. förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller

3. andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppehållstillstånd.

Av 8 § lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att första–tredje styckena inte gäller under perioden 20 juli 2016–19 juli 2021 när ett uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 eller 16 a § den lagen.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt andra stycket ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader.

17 a §17

Uppehållstillstånd får vägras i sådana fall som avses i 3 §, om

1. oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet,

17 Senaste lydelse 2019:486.

2. en utlänning adopterats eller ett äktenskap ingåtts eller ett samboförhållande inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehållstillstånd, eller

3. utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Uppehållstillstånd får vägras även i sådana fall som avses i 3 § första stycket 1 eller 2 b, om

1. makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt,

2. den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan, eller

3. någon av makarna eller samborna är under 18 år.

3. någon av makarna eller samborna är under 21 år.

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden.

Under perioden 20 juli 2016– 19 juli 2021 gäller den avvikelse från andra stycket 3 som följer av 6 § första stycket lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, om utlänningen åberopar anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 eller 16 a § den lagen.

Lydelse enligt SFS 2019:1211 Föreslagen lydelse

18 §

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller annan skyddsbehöv-

1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller alternativt skyddsbehöv-

ande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,

ande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §

2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller

3 a § första stycket 1 eller andra stycket,

3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med stöd av 3 eller 3 a §.

4. utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,

5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5,

7. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som med stöd av 10 § har beviljats en utlänning i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket,

8. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §,

9. utlänningen med stöd av 10 § har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning,

10. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, eller

11. det annars finns synnerliga skäl. Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.

Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.

I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c och 18–20 §§.

I 7 § lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå föreskrivs ytterligare undantag från första stycket under perioden 20 juli 2021–19 januari 2025.

24 §18

Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om permanent uppehållstillstånd därför att de är övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformning och kontroll av språk- och samhällskunskapskraven enligt 7 § samt om försörjningsförmågan enligt samma paragraf.

5 a kap.

2 §19

För att beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige skall sökanden fullt ut kunna försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda.

För att beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska sökanden

1. fullt ut kunna försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda, och

2. uppfylla förutsättningarna för permanent uppehållstillstånd i 5 kap. 7 § 1 och 3.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kravet på försörjningsförmågan.

18 Senaste lydelse 2009:1542. 19 Senaste lydelse 2006:219.

4 §20

Ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska inte beviljas

1. en medborgare i en EU-stat,

2. övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §, eller

3. en utlänning vars vistelse i

Sverige inte är av varaktig karaktär.

1. en medborgare i en EU-stat,

eller

2. en utlänning vars vistelse i

Sverige inte är av varaktig karaktär.

9 kap.

8 §21

Migrationsverket eller Polismyndigheten får fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt 14 år, ta hans eller hennes fingeravtryck om

1. utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till Sverige,

2. utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a §, eller

2. utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alter-

nativt skyddsbehövande enligt

4 kap. 2 §, eller

3. det finns grund för att besluta om förvar.

12 kap.

3 §22

Ett beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning som avses i 4 kap. 2 § första stycket 1, i fall av väpnad konflikt, eller

2 a § första stycket får inte verk-

ställas till utlänningens hemland eller till ett land där han eller hon riskerar att sändas vidare till hemlandet, om det finns synnerliga skäl mot det.

Ett beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning som avses i 4 kap. 2 § första stycket 1, i fall av väpnad konflikt får inte verkställas till utlänningens hemland eller till ett land där han eller hon riskerar att sändas vidare till hemlandet, om det finns synnerliga skäl mot det.

20 Senaste lydelse 2017:22. 21 Senaste lydelse 2014:655. 22 Senaste lydelse 2009:1542.

8 a §23

Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som

annan skyddsbehövande enligt

4 kap. 2 eller 2 a §, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan har prövats och då avslagits genom ett beslut som har fått laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § har fått laga kraft.

Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som

alternativt skyddsbehövande en-

ligt 4 kap. 2 §, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan har prövats och då avslagits genom ett beslut som har fått laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § har fått laga kraft.

Första stycket gäller inte om Migrationsverket har beslutat om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 §. Då gäller i stället att beslutet om avvisning får verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har avslagits eller avvisats av Migrationsverket. Om beslutet om avvisning överklagas ska den migrationsdomstol som ska pröva överklagandet pröva om verkställigheten av avvisningsbeslutet tills vidare ska avbrytas (inhibition). Beslutet om avvisning får inte verkställas innan denna prövning har gjorts. Ett avvisningsbeslut som gäller ett ensamkommande barn får dock aldrig verkställas förrän tidigast en vecka från den dag då barnet fick del av beslutet.

Första och andra styckena hindrar inte att utlänningen överlämnas, utlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd.

16 b §24

I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd om det

1. finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot att utvisningsbeslutet verkställs,

2. finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen,

23 Senaste lydelse 2016:1243. 24 Senaste lydelse 2013:648.

3. finns medicinska hinder, eller

4. annars finns synnerliga skäl. Vid bedömningen enligt första stycket 4 ska följande särskilt beaktas:

– brottslighetens art och omfattning, – den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades, – utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet, och – utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt. Om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skydds-

behövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § gäller även det som anges i

5 kap. 1 §. Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande gäller även det som anges i 5 kap. 4 §.

Om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller alternativt skydds-

behövande enligt 4 kap. 2 § gäller

även det som anges i 5 kap. 1 §. Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande gäller även det som anges i 5 kap. 4 §.

18 §25

Om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att

1. det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §,

2. det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller

3. det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas,

får Migrationsverket, om hind-

ret är bestående, bevilja permanent uppehållstillstånd.

Finns det endast ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får

får Migrationsverket bevilja

ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som ska gälla i tre år om det finns ett hinder enligt 2 § och om inte tvingande hänsyn till den natio-

25 Senaste lydelse 2019:486.

verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Barn får beviljas permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första stycket 3 även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

nella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år. I övriga fall av hinder ska uppehållstillståndet gälla i längst tretton månader. Varje nytt uppehållstillstånd som därefter beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla i ett år.

Finns det ett hinder mot verkställighet som är bestående får en utlänning som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år när tiden för ett uppehållstillstånd löpt ut, efter ansökan beviljas ett permanent uppehållstillstånd om även förutsättningarna i 5 kap. 7 § är uppfyllda.

Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt första stycket 3 även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns någon annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 eller 5 kap. 3 a § första stycket 1– 4 eller andra stycket skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.

Migrationsverket får också besluta om inhibition.

Av 15 § lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska tidsbegränsas under perioden 20 juli 2016–19 juli 2021.

19 §26

Om ett beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 18 §, ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft åberopar sådana nya omständigheter som

1. kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 1, 2 eller 3 §, och

2. inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare.

Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja ny prövning.

Första stycket gäller inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller

2 a § och en sådan ansökan inte

tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett beslut som har fått laga kraft. I ett sådant fall ska Migrationsverket pröva ansökan och besluta om inhibition i verkställighetsärendet.

Av 16 § lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att första stycket inte gäller under perioden 20 juli 2016–19 juli 2021 om utlänningen endast åberopar sådana omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov enligt 4 kap. 2 a §.

Första stycket gäller inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § och en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett beslut som har fått laga kraft. I ett sådant fall ska Migrationsverket pröva ansökan och besluta om inhibition i verkställighetsärendet.

26 Senaste lydelse 2019:486.

19 b §27

Om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott åberopar sådana omständigheter som anges i 19 § första stycket 1 och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, ska Migrationsverket ta upp frågan om uppehållstillstånd till prövning.

Är förutsättningarna enligt första stycket inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja prövning.

Utvisningsbeslutet får inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort frågan om prövning ska ske eller, om prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och ansökan därvid avslagits.

Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § och en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. I ett sådant fall ska Migrationsverket pröva ansökan.

Av 16 § lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige framgår att första stycket inte gäller under perioden 20 juli 2016–19 juli 2021 om utlänningen endast åberopar sådana omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov enligt 4 kap. 2 a §.

Vad som sägs i första stycket gäller inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § och en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i Sverige har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. I ett sådant fall ska Migrationsverket pröva ansökan.

27 Senaste lydelse 2019:486.

13 kap.

17 §28

Om den som ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2

eller 2 a § uppger att han eller

hon är ett ensamkommande barn ska Migrationsverket, om det finns skäl att ifrågasätta att sökanden är under 18 år, så snart som möjligt göra en åldersbedömning och fatta ett tillfälligt beslut om sökandens ålder. Om det är uppenbart att sökanden är 18 år eller äldre krävs dock inte någon sådan åldersbedömning eller något sådant beslut.

Om den som ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alter-

nativt skyddsbehövande enligt

4 kap. 2 § uppger att han eller hon är ett ensamkommande barn ska Migrationsverket, om det finns skäl att ifrågasätta att sökanden är under 18 år, så snart som möjligt göra en åldersbedömning och fatta ett tillfälligt beslut om sökandens ålder. Om det är uppenbart att sökanden är 18 år eller äldre krävs dock inte någon sådan åldersbedömning eller något sådant beslut.

Ett slutligt ställningstagande till sökandens ålder ska göras i samband med det slutliga beslutet i ärendet om uppehållstillstånd.

Ett beslut enligt första stycket gäller omedelbart.

14 kap.

3 §29

Migrationsverkets beslut får överklagas till en migrationsdomstol, om beslutet innebär

– avvisning eller utvisning, – avslag på en ansökan om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,

– avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller,

– avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige,

– avslag på en ansökan om per-

manent uppehållstillstånd, eller

– återkallelse av ett uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

28 Senaste lydelse 2017:258. 29 Senaste lydelse 2014:198.

16 kap.

11 §30

Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen.

Vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § efter överlämnande enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket.

Vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § efter överlämnande enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket.

18 kap.

1 §31

Offentligt biträde ska förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas, i mål och ärenden om

1. avvisning, dock inte hos Polismyndigheten om inte utlänningen enligt 10 kap. 1 eller 2 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar,

2. utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 § eller 11 § andra stycket,

3. verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om beslut om inhibition meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen eller om ny prövning beviljats,

4. verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, dock endast när det gäller fråga om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § och utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar, och

5. hemsändande enligt 23 kap. 2 §. Offentligt biträde ska alltid förordnas i mål och ärenden enligt första stycket 1 och 2 för

Offentligt biträde ska alltid förordnas i mål och ärenden enligt första stycket 1 och 2 för

30 Senaste lydelse 2013:648. 31 Senaste lydelse 2016:1243.

barn som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2

eller 2 a §, om barnet saknar vård-

nadshavare här i landet. Offentligt biträde ska också förordnas för ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet om ny prövning har beviljats barnet.

barn som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet. Offentligt biträde ska också förordnas för ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet om ny prövning har beviljats barnet.

Offentligt biträde ska alltid förordnas för barn som hålls i förvar enligt 10 kap. 2 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

Denna lag träder i kraft den 20 juli 2021.

1.2. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken att 5 kap. 12 §, 35 kap. 8 § och 67 kap. 7 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

12 §32

Till den som enligt utlänningslagen (2005:716) behöver ha uppehållstillstånd i Sverige får bosättningsbaserade förmåner lämnas tidigast från och med den dag då ett sådant tillstånd börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att tillståndet beviljades. Om det finns synnerliga skäl, får förmåner lämnas även om uppehållstillstånd inte har beviljats.

Till den som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får bosättningsbaserade förmåner lämnas utan hinder av att tillståndet har upphört att gälla, om en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd har kommit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla och ansökan avser ett fortsatt tillstånd på samma grund eller

ett nytt tillstånd med stöd av någon bestämmelse i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Om ansökan avslås får

förmåner lämnas till dess att utlänningens tidsfrist för frivillig avresa enligt 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen har löpt ut. Om avslagsbeslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig

Till den som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får bosättningsbaserade förmåner lämnas utan hinder av att tillståndet har upphört att gälla, om en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd har kommit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla och ansökan avser ett fortsatt tillstånd på samma grund. Om ansökan avslås får förmåner lämnas till dess att utlänningens tidsfrist för frivillig avresa enligt 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen har löpt ut. Om avslagsbeslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa får förmåner lämnas till dess att beslutet har fått laga kraft.

32 Senaste lydelse 2017:577.

avresa får förmåner lämnas till dess att beslutet har fått laga kraft.

35 kap.

8 §

Om den försäkrade har beviljats uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 2 eller 2 a §utlänningslagen (2005:716) eller enligt motsvarande äldre bestämmelser eller beviljats statusförklaring enligt 4 kap. 3 c § utlänningslagen eller motsvarande förklaring enligt äldre bestämmelser räknas som faktisk försäkringstid även tid då han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då han eller hon fyllde 16 år till tidpunkten då han eller hon först kom till Sverige.

Om den försäkrade har beviljats uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 2 §utlänningslagen (2005:716) eller enligt motsvarande äldre bestämmelser eller beviljats statusförklaring enligt 4 kap. 3 c § utlänningslagen eller motsvarande förklaring enligt äldre bestämmelser räknas som faktisk försäkringstid även tid då han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då han eller hon fyllde 16 år till tidpunkten då han eller hon först kom till Sverige.

67 kap.

7 §

Om en pensionssökande har beviljats uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som

annan skyddsbehövande enligt 2 eller 2 a §

utlänningslagen

(2005:716) eller enligt motsvarande äldre bestämmelser eller beviljats statusförklaring enligt 4 kap. 3 c § utlänningslagen eller motsvarande förklaring enligt äldre bestämmelser räknas som försäkringstid för garantipension även tid under vilken han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare

Om en pensionssökande har beviljats uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 2 §utlänningslagen (2005:716) eller enligt motsvarande äldre bestämmelser eller beviljats statusförklaring enligt 4 kap. 3 c § utlänningslagen eller motsvarande förklaring enligt äldre bestämmelser räknas som försäkringstid för garantipension även tid under vilken han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare

hemland från och med det kalenderår då den pensionssökande fyllde 25 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige.

hemland från och med det kalenderår då den pensionssökande fyllde 25 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige.

Denna lag träder i kraft den 20 juli 2021.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll att 5 § ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §33

I ärenden enligt denna lag gäller följande föreskrifter i utlänningslagen (2005:716) i tillämpliga delar:

1 kap. 3 b § om EES-medborgare, 1 kap. 13 § om skyndsam handläggning, 3 a kap. 2 § om familjemedlemmar till EES-medborgare, 4 kap. 1–4 §§ om flyktingar och andra skyddsbehövande,

4 kap. 1–4 §§ om flyktingar och

alternativt skyddsbehövande,

5 kap. 1–1 c, 2 a–d, 3–10, 12–16 och 17–19 §§ om uppehållstillstånd, 5 a kap. 1–4 och 6 §§ om ställning som varaktigt bosatt, 5 b kap. 1–20 §§ om uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete,

6 kap. 3 § om arbetstillstånd, 6 a kap. 1–11 §§ om EU-blåkort, 6 b kap. 1–15 §§ om tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT, 6 c kap. 1–11 och 14 §§ om tillstånd för säsongsarbete, 8 kap. 12 och 13 §§ om utvisning av EES-medborgare och sådana medborgares familjemedlemmar, 8 kap. 14 § om utvisning av utlänningar med permanent uppehållsrätt, EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren och EES-medborgare som är barn,

8 a kap. 2 § första stycket om sådana hänsyn som ska tas till anknytningen till det svenska samhället, om fråga uppkommit om utvisning av en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige,

9 kap. 4 och 5 §§ om omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar,

9 kap. 8 § om fotografi och fingeravtryck, 9 kap. 12 § om omhändertagande för att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut,

9 kap. 13 § om andra åtgärder för att möjliggöra verkställighet,

33 Senaste lydelse 2019:1209.

10 kap. 1, 2, 4–11 och 17 §§ om förvar och uppsikt, 12 kap. 1–5, 13 a och 21–23 §§ om verkställighet av beslut om utvisning,

13 kap. 1–7 §§ om muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet, 13 kap. 10 § om motivering av beslut, 13 kap. 11 § om tolkersättning, 13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift, 13 kap. 15 och 16 §§ om DNA-analys, 16 kap. 1 § andra stycket om Migrationsöverdomstolen, 17 kap. 1 och 2 §§ om skyldighet att lämna uppgifter, 18 kap. 1 § andra och tredje styckena om offentligt biträde för barn, och

19 kap. 1–4 §§ om kostnadsansvar. Skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen att lämna uppgifter gäller vid tillämpningen av denna lag även i förhållande till regeringen.

Denna lag träder i kraft den 20 juli 2021.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. att 1 och 1 a §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §34

I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2

eller 2 a §

utlänningslagen

(2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande),

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alter-

nativt skyddsbehövande enligt

4 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande),

2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller

3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader.

1 a §35

Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare som har uppehållstillstånd.

Utlänningar som är medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater omfattas av denna lag endast om det finns synnerliga skäl för det.

34 Senaste lydelse 2017:578. 35 Senaste lydelse 2017:578.

Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och vars rätt till bistånd enligt denna lag har upphört omfattas inte av lagen om de ansöker om ett fortsatt tillstånd på samma grund eller ansöker om ett nytt tillstånd med stöd av någon bestämmelse i lagen (2016:752)

om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige och ansökan har kommit

in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla.

En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 b § utlänningslagen

(2005:716) omfattas inte av denna

lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett sådant tillstånd är under prövning.

Utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och vars rätt till bistånd enligt denna lag har upphört omfattas inte av lagen om de ansöker om ett fortsatt tillstånd på samma grund eller ansöker om ett nytt tillstånd med stöd av någon bestämmelse i utlänningslagen

(2005:716) och ansökan har kom-

mit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla.

En utlänning som vistas här med stöd av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 b § utlänningslagen omfattas inte av denna lag. Detsamma gäller en utlänning för vilken en ansökan om ett sådant tillstånd är under prövning.

Denna lag träder i kraft den 20 juli 2021.

1.5. Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)

Härigenom föreskrivs i fråga om studiestödslagen (1999:1395) att 2 kap. 4 och 4 a §§ samt 3 kap. 4 och 4 a §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §36

Studiehjälp får lämnas till studerande som är svenska medborgare. Studiehjälp får också lämnas till studerande som inte är svenska medborgare, om de studerande

1. är bosatta i Sverige och har

permanent uppehållstillstånd här,

och

1. är bosatta i Sverige och har

uppehållstillstånd här, och

2. har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning här.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för personer som har fått en varaktig anknytning till Sverige och som är

Kravet på uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för personer som har fått en varaktig anknytning till Sverige och som är

1. utländska medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716),

2. schweiziska medborgare med uppehållstillstånd, eller

3. familjemedlemmar till schweiziska medborgare som avses i 2 och själva har uppehållstillstånd.

Studiehjälp får lämnas även om kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 inte är uppfyllt, om den studerande har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige eller har beviljats ett uppehållstillstånd en-

36 Senaste lydelse 2017:579.

ligt den lagen eller om det finns särskilda skäl för att lämna studiehjälp.

I 1 kap. 4–7 §§ finns bestämmelser om att vissa utländska medborgare ska jämställas med svenska medborgare.

4 a §37

Studiehjälp får lämnas till studerande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även efter det att tillståndet har upphört att gälla om den studerande har ansökt om ett fortsatt tillstånd på samma grund eller om ett nytt tillstånd med stöd av någon bestämmelse i

lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige och

ansökan har kommit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla. Om ansökan avslås får studiehjälp lämnas till dess att utlänningens tidsfrist för frivillig avresa enligt 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen

(2005:716) har löpt ut. Om av-

slagsbeslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa får studiehjälp lämnas till dess att beslutet har fått laga kraft.

Studiehjälp får lämnas till studerande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även efter det att tillståndet har upphört att gälla om den studerande har ansökt om ett fortsatt tillstånd på samma grund eller om ett nytt tillstånd med stöd av någon bestämmelse i

utlänningslagen (2005:716) och

ansökan har kommit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla. Om ansökan avslås får studiehjälp lämnas till dess att utlänningens tidsfrist för frivillig avresa enligt 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen har löpt ut. Om avslagsbeslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa får studiehjälp lämnas till dess att beslutet har fått laga kraft.

37 Senaste lydelse 2017:579.

3 kap.

4 §38

Studiemedel får lämnas till studerande som är svenska medborgare. Studiemedel får också lämnas till studerande som inte är svenska medborgare, om de studerande

1. är bosatta i Sverige och har

permanent uppehållstillstånd här,

och

1. är bosatta i Sverige och har uppehållstillstånd här, och

2. har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning här.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för personer som har en varaktig anknytning till Sverige och som är

Kravet på uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för personer som har en varaktig anknytning till Sverige och som är

1. utländska medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716),

2. schweiziska medborgare med uppehållstillstånd, eller

3. familjemedlemmar till schweiziska medborgare som avses i 2 och själva har uppehållstillstånd.

Studiemedel får lämnas även om kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 inte är uppfyllt, om den studerande har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige eller har beviljats ett uppehållstillstånd enligt den lagen eller om det finns särskilda skäl för att lämna studiemedel.

I 1 kap. 4–6 §§ finns bestämmelser om att vissa utländska medborgare ska jämställas med svenska medborgare.

38 Senaste lydelse 2017:579.

4 a §39

Studiemedel får lämnas till studerande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även efter det att tillståndet har upphört att gälla om den studerande har ansökt om ett fortsatt tillstånd på samma grund eller om ett nytt tillstånd med stöd av någon bestämmelse i

lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige och

ansökan har kommit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla. Om ansökan avslås får studiemedel lämnas till dess att utlänningens tidsfrist för frivillig avresa enligt 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen

(2005:716) har löpt ut. Om av-

slagsbeslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa får studiemedel lämnas till dess att beslutet har fått laga kraft.

Studiemedel får lämnas till studerande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även efter det att tillståndet har upphört att gälla om den studerande har ansökt om ett fortsatt tillstånd på samma grund eller om ett nytt tillstånd med stöd av någon bestämmelse i

utlänningslagen (2005:716) och

ansökan har kommit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att gälla. Om ansökan avslås får studiemedel lämnas till dess att utlänningens tidsfrist för frivillig avresa enligt 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen har löpt ut. Om avslagsbeslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa får studiemedel lämnas till dess att beslutet har fått laga kraft.

Denna lag träder i kraft den 20 juli 2021.

39 Senaste lydelse 2017:579.

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap att 6 och 8 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §40

Ett barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslöst förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet.

Det som föreskrivs i första stycket om krav på permanent uppehållstillstånd gäller inte ett barn som har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt tio år och som har beviljats

1. ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1, 3 § första stycket 2, 3 a § första stycket 2 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) , eller

2. ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige eller ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt samma lag.

Anmälan ska göras innan barnet har fyllt arton år.

8 §41

En utlänning som har fyllt arton men inte tjugoett år förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har

1. permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

40 Senaste lydelse 2014:481. 41 Senaste lydelse 2014:481.

2. hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde tretton år eller, i fråga om den som är statslös, femton år.

Kravet i första stycket 1 gäller inte en utlänning som

1. har fötts i Sverige,

2. sedan födelsen är statslös,

3. har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt tio år, och

4. har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1, 3 § första stycket1–2, 3 a § första stycket 2 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt lagen ( 2016:752 ) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige eller ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den lagen.

Denna lag träder i kraft den 20 juli 2021.

1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:290) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2008:290) om godkännande för forskningshuvudmän att ta emot gästforskare att 3 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §42

Bestämmelserna om gästforskare i denna lag är inte tillämpliga på en tredjelandsmedborgare som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2

eller 2 a §

utlänningslagen

(2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser,

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alter-

nativt skyddsbehövande enligt

4 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser,

2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd enligt 21 kap. utlänningslagen,

3. har ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut som inte kan verkställas,

4. utför forskning uteslutande inom ramen för högskoleutbildning för att därigenom få en doktorsexamen, eller

5. har lånats ut av en forskningshuvudman i en annan EU-stat.

Denna lag träder i kraft den 20 juli 2021.

42 Senaste lydelse 2009:1548.

1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §43

Denna lag omfattar utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2

eller 2 a §

utlänningslagen

(2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser och som inte är folkbokförda här i landet,

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alter-

nativt skyddsbehövande enligt

4 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser och som inte är folkbokförda här i landet,

2. har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet,

3. hålls i förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen och som inte har placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, eller

4. vistas här med stöd av tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 d § utlänningslagen.

Sådana utlänningar som avses i första stycket 1 eller 2 omfattas av lagen även om de har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning. Det gäller dock inte en utlänning som håller sig undan så att beslutet inte kan verkställas.

Denna lag träder i kraft den 20 juli 2021.

43 Senaste lydelse 2017:580.

2. Kommitténs uppdrag och arbete

Kommitténs uppdrag

Kommittén har haft i uppdrag att ta ställning till utformningen av den framtida svenska migrationspolitiken i syfte att fastställa en ordning som är långsiktigt hållbar, och att behandla den breda nationella regleringen av asylpolitiken som kommer att krävas utöver det regelverk som kommer att fastställas genom det reviderade europeiska asylsystemet. Utgångspunkten för uppdraget har varit att migrationspolitiken ska vara human, rättssäker och effektiv.

Enligt direktiven har kommittén haft att ta ställning till

  • om asylsökande som uppfyller kriterierna för att beviljas uppehållstillstånd i Sverige som huvudregel ska beviljas tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd,
  • längden på uppehållstillstånden, om tillstånden som huvudregel ska vara tidsbegränsade samt under vilka förutsättningar som permanenta uppehållstillstånd ska kunna beviljas, och
  • om asylsökande ska kunna beviljas uppehållstillstånd på ytterligare grunder än de som följer av EU-rätten och svenska konventionsåtaganden, och i så fall vilka dessa grunder bör vara. Kommittén ska därvid särskilt ta ställning till om en ny humanitär grund för uppehållstillstånd ska införas.

Kommittén har vidare haft att ta ställning till

  • i vilken utsträckning som anhöriginvandring ska vara möjlig om den person som utlänningen åberopar anknytning till har sökt asyl och beviljats uppehållstillstånd i Sverige, och
  • om ett försörjningskrav ska gälla vid anhöriginvandring och hur ett sådant krav då bör utformas.

Kommittén har även haft i uppdrag att analysera behovet av åtgärder för att styra om så att relativt sett fler människor kommer till Sverige på säkra och lagliga vägar, samt att analysera behovet av ytterligare åtgärder för att stärka rättssäkerheten i asylprocessen.

Utöver detta har kommittén diskuterat en rad olika förslag som dock inte vunnit majoritet.

Kommitténs direktiv återfinns i sin helhet i bilaga 1.

Kommitténs arbete

Regeringen beslutade den 14 juni 2019 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdrag att ta ställning till utformningen av den framtida svenska migrationspolitiken i syfte att fastställa en ordning som är långsiktigt hållbar.

Som ordförande förordnade regeringen den 1 juli 2019 kammarrättspresident Thomas Rolén. Som ledamöter förordnades den 24 juli 2019 riksdagsledamöterna Paula Bieler (SD), Tobias Billström (M), Hans Eklind (KD), Christina Höj Larsen (V), Johanna Jönsson (C), Rikard Larsson (S), Rasmus Ling (MP), Fredrik Malm (L), Maria Malmer Stenergard (M), Carina Ohlsson (S), Jimmie Åkesson (SD) och kommunalrådet Ebba Östlin (S). Den 24 oktober 2019 entledigades riksdagsledamoten Johanna Jönsson (C) och samma dag förordnades riksdagsledamoten Jonny Cato (C) som ledamot i kommittén. Den 2 mars 2020 entledigades riksdagsledamoten Paula Bieler (SD) och samma dag förordnades riksdagsledamoten Jonas Andersson i Skellefteå (SD) som ledamot i kommittén. Den 15 maj 2020 entledigades riksdagsledamoten Rasmus Ling (MP) och samma dag förordnades riksdagsledamoten Annika Hirvonen Falk (MP) som ledamot i kommittén.

Som experter i kommittén förordnades den 24 juli 2019 advokaten Petter Aasheim, rättschefen Fredrik Beijer, kanslirådet Magnus Frid, kanslirådet Nina Larsaeus, departementssekreteraren Helena Lund, kanslirådet Christiana Lyrestam och ämnesrådet Johan Malkan. Den 24 oktober 2019 förordnades ämnesrådet Helena Johnsson som expert.

Som sekreterare anställdes den 5 augusti 2019 experten Bernd Parusel, den 15 augusti 2019 kammarrättsrådet Erik Hjulström och den 19 augusti 2019 kammarrättsrådet Hanna Kristiansson.

Kommittén har haft tolv protokollförda sammanträden under utredningstiden varav experterna deltagit vid åtta. Utöver dessa sammanträden har det förekommit ett antal bilaterala möten under ledning av kommitténs ordförande. Härtill kommer ett antal möten i olika partikonstellationer där sekretariatet varit behjälpliga.

Sekretariatet har under arbetets gång träffat Röda Korset och Sveriges Kommuner och Regioner.

3. Bakgrund

3.1. Inledning

Detta kapitel innehåller en beskrivning av regleringen kring skyddsbehov. Kapitlet utgör en rättslig bakgrund till de ställningstaganden som kommittén gör i senare kapitel.

3.2. Historisk bakgrund

Efter första världskriget fick antalet flyktingar en omfattning som inte tidigare funnits. Det fanns med anledning av detta behov av internationellt samarbete för att lösa problemen. Det internationella samarbetet tog till en början främst sikte på att ge flyktingarna materiellt bistånd, men efter hand kom arbetet att inriktas på att också bereda flyktingarna ett politiskt och rättsligt skydd.

Flyktingproblemen antogs från början vara tillfälliga och de internationella organisationerna och de internationella överenskommelserna tog till en början enbart sikte på befintliga flyktinggrupper eller var begränsade till flyktingar från ett visst land eller ett visst område. Det var inte förrän i stadgan för United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) som antogs 1949, som begreppet flykting utformades på ett sådant sätt att också framtida grupper av flyktingar kunde inrymmas utan begränsning i tid eller rum.1

Inrättandet av UNHCR skedde i första hand för att bereda flyktingar behövligt skydd. UNHCR:s stadga anger vilka personer som faller under organisationens kompetens. Flyktingdefinitionen är allmängiltig och tar inte, som tidigare, sikte på någon viss nationalitet eller folkgrupp. Definitionen motsvarar den som finns i arti-

1SOU 1972:84Flyktingskap s. 28.

kel 1 A 2 i Genèvekonventionen, med den skillnaden att den inte innehåller någon geografisk begränsning.

3.3. Gällande internationell rätt

3.3.1. Genèvekonventionen och New York-protokollet

De grundläggande internationella bestämmelserna om flyktingskap finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (Genèvekonventionen). I konventionen anges bl.a. kriterier för när en person ska betraktas som flykting. Tillämpningsområdet för Genèvekonventionen utvidgades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning från den 31 januari 1967 (New York-protokollet) på så sätt att de begränsningar som konventionen gav möjlighet till att göra, både en geografisk begränsning och en tidsmässig sådan, togs bort. Sverige har tillträtt såväl Genèvekonventionen som New York-protokollet.

Med flykting avses i artikel 1 A 2 i Genèvekonventionen, reviderad genom New York-protokollet, den som ”…i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit.”

Artikel 1 A 2 ska läsas tillsammans med artiklarna 1 C–F som anger i vilka fall en person är utesluten från flyktingskap (1 D–F) och när flyktingskap enligt konventionen upphör (1 C).

Artikel 1 D gäller personer som redan erhåller FN:s skydd eller bistånd och är tillämplig på flyktingar från Palestina, som får ekonomiskt bistånd genom en särskild organisation, United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East. Artikel 1 E gäller personer som inte anses vara i behov av internationellt skydd och anger att konventionen inte är tillämplig ”på den som av vederbörliga myndigheter i det land, vari han bosatt sig, erkännes hava de rättigheter och skyldigheter som äro förbundna med innehav

av medborgarskap i sagda land.” Artikel 1 F utesluter personer som inte är berättigade till internationellt skydd från att erhålla skydd enligt konventionen. Enligt artikel 1 F är konventionen inte tillämplig på ”den beträffande vilken föreligga allvarliga skäl antaga, att han

a) förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella överenskommelser, som tillkommit för att meddela bestämmelser angående sådana brott; eller b) förövat grovt ickepolitiskt brott utanför tillflyktslandet, innan han erhöll tillträde till detsamma såsom flykting; eller c) gjort sig skyldig till gärningar, stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser.”

I artikel 1 C anges att konventionen ska upphöra att vara tillämplig på den som omfattas av bestämmelserna i artikel 1 A men som ”1) av fri vilja på nytt begagnar sig av det lands skydd, vari han är medborgare; eller 2) efter att hava förlorat sitt medborgarskap, av fri vilja återförvärvar detsamma; eller 3) förvärvar medborgarskap i ett nytt land och kommer i åtnjutande av detta lands skydd; eller 4) av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land, som han lämnat eller utanför vilket han fortsatt att uppehålla sig på grund av fruktan för förföljelse, eller 5) icke kan fortfara att vägra begagna sig av det lands skydd, vari han är medborgare, enär de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting, icke längre föreligga, dock att denna bestämmelse icke avser flykting hänförligt under A 1) ovan, som kan åberopa på tidigare förföljelse grundade, tungt vägande skäl för vägran att begagna sig av det lands skydd, vari han är medborgare; eller 6) utan att äga medborgarskap i något land kan återvända till det land, vari han tidigare hade sin vanliga vistelseort, enär de omständigheter, till följd av vilka han blivit erkänd såsom flykting, icke längre föreligga, dock att denna bestämmelse icke avser flykting hänförligt under A 1) ovan, som kan åberopa på tidigare förföljelse grundade, tungt vägande skäl för vägran att återvända till det land, vari han tidigare hade sin vanliga vistelseort.”

Genèvekonventionen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om att konventionsstaterna är skyldiga att ta emot flyktingar men däremot innehåller artikel 33 en bestämmelse om förbud mot avvisning eller utvisning av en flykting (refoulement) till gränsen mot ett område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Enligt artikel 33.2 kan dock förbudet inte åberopas

av ”flykting, vilken det föreligger skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i sagda land.”

Genèvekonventionen innehåller även andra bestämmelser om flyktingars rättigheter och skyldigheter i asyllandet. Konventionen innehåller däremot inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet ska gå till. Den frågan lämnas till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Vissa processuella bestämmelser finns dock i artikel 32 om utvisning av en flykting som lagligen befinner sig inom en stat. En sådan flykting får endast utvisas av skäl som hänför sig till nationell säkerhet eller allmän ordning. Utvisningen får endast ske till följd av ett i laga ordning fattat beslut. Om inte tvingande nationella säkerhetsskäl kräver något annat, ska flyktingen tillåtas att lägga fram bevisning till stöd för sin sak samt att överklaga och anlita ombud inför en behörig myndighet eller någon som har utsetts av en behörig myndighet.

UNHCR:s exekutivkommitté behandlar bl.a. rättsliga frågor som rör tolkning och tillämpning av Genèvekonventionen. Exekutivkommittén antar slutsatser för staternas handlande (eng. conclusions). Slutsatserna är inte formellt bindande för medlemsstaterna men har stor faktisk betydelse vid tolkningen av Genèvekonventionen.

UNHCR:s handbok om förfaranden och kriterier för fastställande av flyktingskap utgör ett internationellt erkänt tolkningsinstrument vid förfarandet för fastställande av flyktingskap och följer i huvudsak exekutivkommitténs slutsatser men beaktar även tillgänglig information om de olika staternas praxis. Handboken kompletteras med riktlinjer. Hittills har tolv riktlinjer utfärdats: om könsrelaterad förföljelse,2 om tillhörighet till viss samhällsgrupp,3

2 Guidelines on International Protection: Gender-Related Persecution within the Context of Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/01, 7 May 2002. 3 Guidelines on International Protection: Membership of a Particular Social Group within the Context of Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/02/02, 7 May 2002.

om upphörande av flyktingstatus,4 om internt flyktalternativ,5 om uteslutning från flyktingskap,6 om religionsbaserade ansökningar,7om tillämpningen av flyktingdefinitionen på asylansökningar från personer som varit utsatta för människohandel,8 om barns asylansökningar,9 om ansökningar baserade på sexuell läggning och/eller könsidentitet,10 om ansökningar relaterade till militärtjänstgöring,11

prima facie erkännande av flyktingstatus12 och asylansökningar rela-

terade till situationer av väpnad konflikt och våld.13

Enligt artikel 28 i konventionen ska den stat där en flykting lovligen vistas utfärda resedokument för denne såvida inte tungt vägande skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen talar emot det. Resedokumentet gäller som pass och innebär också en skyldighet för den utfärdande staten att tillåta innehavaren att resa tillbaka in i landet. I bilagan till konventionen anges i paragraf 6 att förnyelse eller förlängning av ett resedokument ankommer på den stat som utfärdat det, så länge som innehavaren lagligen vistas på dess territorium och inte har lagligen bosatt sig på annat territorium. När en flykting lagligen har bosatt sig på en annan konven-

4 Guidelines on International Protection: Cessation of Refugee Status under 1 C (5) and (6) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/ 03/03, 10 February 2003. 5 Guidelines on International Protection: Internal Flight or Relocation Alternative within the Context of Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/04, 23 July 2003. 6 Guidelines on International Protection: Application of the Exclusion Clauses: Article 1 F of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/03/05, 4 September 2003. 7 Guidelines on International Protection: Religion-Based Refugee Claims under Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/ GIP/04/06, 28 April 2004. 8 Guidelines on International Protection: The Application of Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees to Victims of Trafficking and Persons at Risk of Being Trafficked (”UNHCR GIP trafficking”) HCR/GIP/06/07, 7 April 2006. 9 Guidelines on International Protection: Child Asylum Claims under Articles 1 (A) 2 and 1 (F) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/ GIP/09/08 Date: 22 December 2009. 10 Guidelines on International Protection: Claims to Refugee Status based on Sexual Orientation and/or Gender Identity within the context of Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/12/09, 23 October 2012. 11 Guidelines on International Protection: Claims to Refugee Status related to Military Service within the context of Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/GIP/13/10, 3 December 2013. 12 Guidelines on International Protection: Prima Facie Recognition of Refugee Status, HCR/ GIP/15/11, 24 June 2015. 13 Guidelines on International Protection: Claims for refugee status related to situations of armed conflict and violence under Article 1 A (2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees and the regional refugee definitions HCR/GIP/16/12, 2 December 2016.

tionsstats territorium är det enligt paragraf 11 i bilagan till konventionen denna stats myndigheter som bär ansvaret för att utfärda ett nytt resedokument enligt konventionens artikel 28.

3.3.2. FN:s tortyrkonvention

FN:s tortyrkonvention innehåller bl.a. förbud mot att utvisa, återföra eller utlämna en person till en annan stat, i vilken det finns grundad anledning att tro att han eller hon skulle vara i fara att utsättas för tortyr. Tortyrkommittén övervakar konventionens efterlevnad. En konventionsstat kan avge en förklaring att den erkänner kommitténs behörighet att motta och pröva ansökningar från enskilda personer som anser sig ha blivit utsatta för kränkning av konventionens bestämmelser. Sverige har, i likhet med ett 50-tal andra länder, avgivit en sådan förklaring.

3.3.3. Barnkonventionen

Den 20 november 1989 antog Förenta nationernas generalförsamling konventionen om barnets rättigheter – barnkonventionen.

Barnkonventionen bygger på fyra grundprinciper: förbud mot diskriminering, principen om barnets bästa, rätten till liv och utveckling samt rätten att framföra sina åsikter och få dem respekterade och beaktade. Rättigheterna ska ses som en helhet, de är odelbara och ömsesidigt förstärkande. De fyra grundprinciperna i barnkonventionen är vägledande för hur övriga rättigheter i konventionen ska tolkas. Grundprinciperna har också en självständig betydelse och ska vara utgångspunkt i beslut och åtgärder som kan röra enskilda barn eller grupper av barn.

Den 1 januari 2020 trädde lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter i kraft. Redan 1997 infördes en portalbestämmelse i den då gällande utlänningslagen (1989:529) om att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Bestämmelsen har haft samma lydelse sedan dess (se 1 kap. 10 § utlänningslagen [2005:716]) och har sin bakgrund i Sveriges anslutning till barnkonventionen. I samband med 2005 års lagstiftningsarbete fördes paragrafen om att höra barn in i 1 kap. 11 § utlännings-

lagen, för att understryka vikten av att artikel 12 i barnkonventionen följs.

Kommittén för barnets rättigheter har till uppgift att följa upp och kontrollera staternas tillämpning av konventionen. Barnrättskommittén består av oberoende experter som ska granska hur konventionsstaterna uppfyller sina skyldigheter enligt barnkonventionen och de fakultativa protokollen till konventionen. Kommittén kan ge olika former av vägledning till konventionsstaterna om hur konventionen ska tolkas. Detta sker framför allt genom de allmänna kommentarerna och genom de rekommendationer och sammanfattande slutsatser som kommittén lämnar till enskilda konventionsstater. De uttalanden som kommittén gör genom dessa instrument är inte juridiskt bindande, utan fungerar som en vägledning för arbetet med konventionen i respektive stat.

3.3.4. Europakonventionen

Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att utvisa eller avvisa utlänningar. Några artiklar har dock betydelse vid prövningen av utlänningsärenden. Det är främst artikel 2 (rätt till livet), artikel 3 (förbud mot tortyr), artikel 8 (rätt till skydd för privat- och familjeliv) och artikel 13 (rätt till ett effektivt rättsmedel).

Artikel 3 innebär enligt Europadomstolens praxis ett förbud mot att avvisa eller utvisa en utlänning om det finns grundad anledning att anta att utlänningen i hemlandet riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kan också innebära ett brott mot skyddet för privat- och familjelivet i artikel 8.

Artikel 13 innehåller bestämmelser om rätten till ett effektivt rättsmedel för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. I artikeln anges att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. I artikel 13 ställs inga krav på domstolsprövning. En konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa en person kan tänkas komma i konflikt med artikel 13, om inte staten

tillhandahåller ett sådant rättsmedel som där krävs när artikel 3 eller 8 berörs i ett avvisnings- eller utvisningsärende.

Frågor som gäller viseringar, uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor rör som regel inte enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Artikel 6 om rätt till en rättvis rättegång är därmed inte tillämplig på sådana frågor. Detta gäller även om besluten i dessa frågor får återverkningar på den enskildes privat- och familjeliv (jfr Europadomstolens dom i målet Maaouia mot Frankrike, no 39652/98, 5 oktober 2000).

Det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen innehåller i artikel 2 bestämmelser om rätt att röra sig fritt. Inskränkningar i rörelsefriheten måste vara föreskrivna i lag och de måste vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. I artikel 4 finns ett förbud mot kollektiv utvisning av utlänningar.

Det sjätte tilläggsprotokollet till Europakonventionen förbjuder dödsstraff för gärningar som har begåtts i fredstid och det trettonde tilläggsprotokollet innehåller ett totalt förbud mot användning av dödsstraff. Förbudet mot dödsstraff torde även innebära ett förbud mot utvisning eller avvisning av en person till ett land där det finns grundad anledning att anta att personen i fråga riskerar dödsstraff.

Enligt artikel 1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen får en utlänning som är lagligen bosatt på en konventionsstats område inte utvisas utan ett i laga ordning fattat beslut härom. Utlänningen ska därvid tillåtas att (a) framlägga skäl som talar mot utvisningen, (b) få sin sak omprövad (reviewed) och (c) för dessa ändamål företrädas genom ombud inför vederbörande myndighet.

3.3.5. Skyddsgrundsdirektivet

14

Syfte och allmänna bestämmelser

Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktivet 2004/83/EG om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet (det första skyddsgrundsdirektivet).15 Direktivet trädde i kraft den 20 oktober 2004 och är en del av EU:s gemensamma europeiska asylsystem som grundas på en fullständig tillämpning av Genèvekonventionen och New York-protokollet. Direktivet genomfördes i svensk rätt den 1 januari 2010.16 Huvudsyftet med direktivet är dels att garantera att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att garantera att en miniminivå av förmåner är tillgänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Medlemsstaterna får ha förmånligare bestämmelser än de som finns i direktivet.

Den 13 december 2011 antog Europaparlamentet och rådet det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Direktivet trädde i kraft den 9 januari 2012 och genomfördes i svensk rätt den 1 januari 2015.17Syftet med det omarbetade skyddsgrundsdirektivet är att i förhållande till det första skyddsgrundsdirektivet åstadkomma en ökad harmonisering samt ett förtydligande och ett förenklande av reglerna inom EU vad gäller grunderna för skydd och skyddets innehåll.

Kapitel I i skyddsgrundsdirektivet innehåller allmänna bestämmelser. Artikel 1 anger direktivets syfte och räckvidd. I artikel 2 finns definitioner av bl.a. följande begrepp.

Med internationellt skydd avses flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande.

14 Europaparlamentet och rådets direktiv 2011/95/EU om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). EUT L 337, 20.12.2011, s. 9 (Celex 32011L0095). 15 EUT L 304, 30.9.2004, s. 12 (Celex 32004L0083), efter ompublicering EUT L 204, 5.8.2005, s. 24, rättad Celex 32004L0083R(02). 16Prop. 2009/10:31, bet. 2009/10:SfU8, rskr. 2009/10:133. 17Prop. 2013/14:248, bet. 2014/15:SfU5, rskr. 2014/15:27.

Med flykting avses en tredjelandsmedborgare som med anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, religion, nationalitet, politisk åskådning eller tillhörighet till viss samhällsgrupp befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av det landets skydd, eller en statslös person som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit och som inte omfattas av undantagsbestämmelserna i direktivets artikel 12.

Med flyktingstatus avses en medlemsstats erkännande av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som flykting.

Med person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt

skyddsbehövande18 avses en tredjelandsmedborgare eller statslös per-

son som inte uppfyller kraven för att betecknas som flykting, men där det finns grundad anledning att förmoda att den berörda personen, om han eller hon återsänds till sitt ursprungsland, eller, i fråga om en statslös person, till det land där han eller hon tidigare hade sin vanliga vistelseort, skulle utsättas för en verklig risk att lida allvarlig skada enligt artikel 15 och som inte omfattas av undantagen i artikel 17.1 och 17.2 och som inte kan, eller på grund av en sådan risk inte vill, begagna sig av det landets skydd.

Med status som subsidiärt skyddsbehövande avses en medlemsstats erkännande av en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som en person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande.

Med familjemedlemmar avses följande familjemedlemmar till den person som beviljats internationellt skydd, om dessa familjemedlemmar befinner sig i samma medlemsstat i fråga om ansökan om internationellt skydd och under förutsättning att familjen existerade redan i ursprungslandet: – Make eller maka till den person som beviljats internationellt

skydd eller hans/hennes ogifta partner i en stadigvarande relation, om lagstiftningen eller sedvanerätten i den berörda medlemsstaten behandlar ogifta par på samma sätt som gifta enligt dess lagstiftning om tredjelandsmedborgare.

18 Beteckningen alternativt skyddsbehövande används genomgående trots att den svenska översättningen av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ändrats till subsidiärt skyddsbehövande.

– Underåriga barn till sådana par som avses i första strecksatsen

eller till den person som beviljats internationellt skydd, på villkor att de är ogifta, och oavsett om de fötts inom eller utom äktenskapet eller adopterats enligt nationell lagstiftning. – Fadern, modern eller någon annan vuxen som ansvarar för den

person som beviljats internationellt skydd enligt lag eller praxis i den berörda medlemsstaten om den som beviljats internationellt skydd är underårig och ogift.

Bedömning av ansökningar om internationellt skydd

I kapitel II finns bestämmelser som ska tillämpas vid bedömningen av ansökningar om internationellt skydd. Artikel 4 handlar om bedömning av fakta och omständigheter. Artikel 5 innehåller bestämmelser om internationellt skyddsbehov sur place (dvs. skyddsbehov som uppstår på plats utanför hemlandet). I artikel 6 anges vilka aktörer som utövar förföljelse eller tillfogar allvarlig skada. Artikel 7 innehåller en uppräkning av aktörer som ger skydd och där anges också närmare vilka åtgärder av en aktör som normalt ska anses innebära skydd. I artikel 8 finns bestämmelser om internt skydd.

Flyktingar

Kapitel III innehåller bestämmelser om förutsättningarna för att betraktas som flykting. I artikel 9 anges vad som avses med förföljelse. Av artikeln framgår att det måste finnas ett samband mellan förföljelsen och de skäl till förföljelsen som anges i artikel 10 (dvs. ras, religion, nationalitet, särskild samhällsgrupp och politisk åskådning). I artikel 10 finns en uppräkning av ett antal faktorer som medlemsstaterna ska ta hänsyn till vid bedömningen av de olika skälen till förföljelsen. Av artikel 11 framgår när en flykting ska upphöra att vara flykting. I artikel 12 anges vilka som är undantagna från att kunna anses som flyktingar.

I kapitel IV finns bestämmelser om flyktingstatus. Artikel 13 handlar om beviljande av sådan status. I artikel 14 finns bestämmelser om återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya flyktingstatus.

Alternativt skyddsbehövande

Kapitel V innehåller bestämmelser om förutsättningarna för att betraktas som alternativt skyddsbehövande. Av artikel 15 framgår att allvarlig skada utgörs av a) dödsstraff eller avrättning, b) tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av en sökande i ursprungslandet, eller c) allvarligt och personligt hot mot en civilpersons liv eller lem på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. Artikel 16 reglerar när en person upphör att uppfylla kraven för att betecknas som alternativt skyddsbehövande. I artikel 17 anges vilka som är undantagna från att kunna betecknas som alternativt skyddsbehövande.

I kapitel VI finns bestämmelser om status som alternativt skyddsbehövande. Artikel 18 handlar om beviljande av sådan status. I artikel 19 finns bestämmelser om återkallande av, upphävande av eller vägran att förnya status som alternativt skyddsbehövande.

3.4. Bestämmelser om skyddsbehov i svensk rätt

3.4.1. Utlänningslagen

Flyktingar och alternativt skyddsbehövande

De centrala bestämmelserna om flyktingar och andra skyddsbehövande finns i 4 kap. utlänningslagen. Vägledning för tolkningen av bestämmelserna om flyktingar kan, förutom i förarbeten och praxis, hämtas i de rekommendationer som ges i UNHCR:s handbok och de slutsatser som utfärdas av UNHCR:s exekutivkommitté.19

I 4 kap. 1 § utlänningslagen definieras begreppet flykting. Definitionen motsvarar i princip den som finns i artikel 1 A 2 i Genèvekonventionen, reviderad genom New York-protokollet, och i skyddsgrundsdirektivet. Med flykting avses i utlänningslagen en utlänning som befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det

19 Se prop. 1996/97:25 s. 97 och även Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2006:1.

är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda (4 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen). Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som av samma skäl som anges i första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit.

I 4 kap. 2 § utlänningslagen definieras alternativt skyddsbehövande. Definitionen motsvarar i princip den som finns i skyddsgrundsdirektivet. Med alternativt skyddsbehövande avses i 2 § en utlänning som i andra fall än som avses i 1 § (dvs. flyktingdefinitionen) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att 1. det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2. utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. Vad som anförts gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort.

Övriga skyddsbehövande

Grunden övrigt skyddsbehov är en skyddsgrund som inte följer av internationella åtaganden utan är svensk konstruktion. Den svenska lagstiftningen är således generösare än vad som följer av skyddsgrundsdirektivet. I 4 kap. 2 a § utlänningslagen definieras övrig skyddsbehövande. Definitionen infördes i samband med genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet, men har sitt ursprung i äldre bestämmelser. Med övrig skyddsbehövande avses i utlänningslagen en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 §§utlänningslagen (dvs. definitionerna av flykting och alternativt skyddsbehöv-

ande) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof (4 kap. 2 a § första stycket utlänningslagen). Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda (4 kap. 2 a § andra stycket utlänningslagen). Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort (4 kap. 2 a § tredje stycket utlänningslagen).

3.4.2. Tillfälliga lagen

Syftet med lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) är att tillfälligt anpassa de svenska reglerna om uppehållstillstånd till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner. Flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska fortfarande beviljas skydd i Sverige, men de ska inte längre beviljas permanenta uppehållstillstånd. Om utlänningen är flykting ska som huvudregel ett första uppehållstillstånd gälla i tre år och om det förlängs ska tillståndstiden vara tre år. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år. Kvotflyktingar ska dock även fortsättningsvis beviljas permanenta uppehållstillstånd.

En annan anpassning som gjordes för att anpassa de svenska reglerna till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner var att övriga skyddsbehövande undantogs från rätten till uppehållstillstånd. Övriga skyddsbehövande kan inte heller få skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 a § andra stycket utlänningslagen.

4. Faktorer som påverkar var människor söker asyl

4.1. Inledning

Vilket land enskilda individer söker asyl i påverkas enligt kommittédirektiven av ett antal faktorer. Mot bakgrund av den ojämna fördelningen av asylsökande inom EU kan man enligt direktiven dra slutsatsen att vissa länder uppfattas som mer attraktiva destinationsländer än andra. Kommittén ska därför i sitt arbete analysera vilka faktorer i Sverige som bidrar till att individer söker asyl i Sverige.

Push-faktorer

Det finns ett stort antal orsaker och förklaringar till varför människor lämnar sina hemländer och migrerar, som ofta kallas för ”push-faktorer”. Dessa faktorer är komplexa och kan exempelvis handla om krig, våld, förtryck, politisk förföljelse och konflikter, men också om ekonomisk ojämlikhet, arbetslöshet, bristande möjligheter att försörja sig och olika sociala problem, som kan väcka förhoppningar om bättre livsvillkor någon annanstans. Olika pushfaktorer kan hänga ihop med varandra och förstärka varandra.

2019 fanns enligt FN ungefär 272 miljoner internationella migranter i världen, vilket motsvarar cirka 3,5 procent av världens befolkning. En stor majoritet har migrerat på grund av arbete, familjeskäl eller studier. Internationella Migrationsorganisationen (IOM) konstaterar att internationell migration är kopplad till sociala, ekonomiska och geopolitiska processer, som har utvecklat sig över många generationer, samtidigt som globaliseringen och transnationella band öppnar upp för en diversifiering av migrationsprocesser världen över.1

1 IOM 2019 s. 19 och 50.

Bland de som IOM räknar som internationella migranter fanns i slutet av 2018 cirka 25,9 miljoner flyktingar.2 Detta är det högsta antalet som någonsin räknats, även om antalet verkar ha vuxit långsammare under senare år. Utöver flyktingar fanns i slutet av 2018 cirka 3,5 miljoner människor som var asylsökande, dvs. personer som hade sökt men (ännu) inte fått någon skyddsstatus.3

Enligt den senaste tillgängliga statistiken från United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) fanns det i slutet av 2019 cirka 79,5 miljoner människor på flykt. I denna siffra ingår förutom flyktingar (26 miljoner) och asylsökande (4,2 miljoner) även cirka 45,7 miljoner så kallade internflyktingar, dvs. människor som var på flykt inom sina egna länder. I totalsiffran 79,5 miljoner människor på flykt ingår också cirka 3,6 miljoner fördrivna personer från Venezuela som UNHCR redovisar som en separat grupp och som inte klassas som flyktingar, asylsökande eller internflyktingar.4

De viktigaste ursprungsländerna för flyktingar och fördrivna i världen har på senare tid varit Syrien, Venezuela, Afghanistan, Sydsudan, Myanmar, Somalia, Demokratiska Republiken Kongo, Sudan, Centralafrikanska Republiken och Eritrea. 2019 stod dessa länder för cirka 83 procent av världens flyktingar. På grund av krig, konflikter, våld, förtryck och instabilitet har flera av dessa länder varit viktiga ursprungsländer under lång tid. Exemplet Syrien visar att människor på flykt oftast först söker skydd i grannländer eller inom ursprungsregionen. Enligt UNHCR befann sig 83 procent av de totalt 6,6 miljoner syriska flyktingar fortfarande i regionen i slutet av 2019, med Turkiet som största mottagarland.5 När konfliktsituationer fortsätter eller till och med förvärras och livsvillkoren i närområdet är undermåliga försöker dock en del flyktingar att ta sig vidare till säkrare länder, inte minst i Europa.

Ursprungsländerna för de människor som under senare år har sökt asyl i EU visar att det finns en tydlig koppling mellan stora oroshärdar i världen och försöken att få asyl i Europa. Under perioden 2014–2019 var Syrien det vanligaste ursprungslandet bland asyl-

2 Begreppet flykting avser i detta sammanhang alla individer som fått flyktingstatus i enlighet med flyktingkonventionen eller andra globala eller regionala konventioner eller protokoll och som täcks av UNHCR:s mandat. Begreppet inkluderar även andra, kompletterande typer av skydd än flyktingstatus samt individer som befinner sig i flyktingliknande situationer. UNHCR 2019 s. 63. 3 IOM 2019 s. 39. 4 UNHCR 2020a s. 2. 5 UNHCR 2020a s. 20.

sökande i EU, med nästan 1,1 miljoner av sammanlagt cirka 5,3 miljoner asylsökande. Afghanistan var andra största ursprungslandet, med cirka 542 000 asylsökande. Andra kvantitativt stora ursprungsländer bland asylsökande i EU under perioden var Irak, Pakistan, Nigeria, Albanien, Eritrea, Iran, Kosovo och Ryssland.

Pull-faktorer

Förutom push-faktorerna påverkas migrationen också av faktorer som påverkar flyktingars och migranters val av destinationsland. Dessa kallas ofta för ”pull-faktorer”. Vissa länder kan uppfattas som säkrare, mer tillgängliga eller mer utvecklade och attraktiva än andra. I samband med detta är det också relevant att ta i beaktande att en människas individuella beslut att migrera kan vara frivilligt eller ofrivilligt. Även valet av destinationsland kan ske frivilligt och följa en individs strategiska överväganden eller önskemål, men det kan också påverkas av olika praktiska, ekonomiska och rättsliga förhållanden samt hinder på vägen eller av personer eller nätverk (t.ex. människosmugglare) som underlättar resan. Till exempel är det möjligt att en individ på flykt aldrig når det tilltänkta destinationslandet på grund av exempelvis gränskontroller eller viseringskrav. Därtill förekommer människohandel (trafficking), där en individ förs till något annat land genom tvång eller vilseledande. Detta kan även handla om personer som aldrig velat migrera eller som egentligen ville flytta till något annat land.

Både kring push-faktorer och pull-faktorer finns omfattande vetenskaplig forskning, som dock sällan ger entydiga svar på frågan varför vissa länder är mer attraktiva som destinationsländer än andra. De forskningsstudier som finns är ofta kontextspecifika på så sätt att de endast undersöker push- och/eller pullfaktorer för en viss nationalitet eller folkgrupp vid en viss tidpunkt eller under en viss period. Detta gör det svårt att generalisera eventuella insikter. Dessutom har forskare ibland kritiserat att resonemang om push- och pull-faktorer kan bli schematiska och förenklade och därmed riskera att inte fånga in komplexiteten i migrationsprocesser.6

6 Hagen-Zanker och Mallet menar exempelvis att det är bättre att analysera internationell migration utifrån en förståelse av människors önskemål om förändringar (”desire for change”) som växer fram ur faktorer som t.ex. politisk och ekonomisk osäkerhet, konflikter, våld, brott mot mänskliga rättigheter och förtryck, se Hagen-Zanker and Mallett 2020 s. 8.

Det finns endast ett mindre antal forskningsstudier och rapporter utifrån vilka det är möjligt att dra slutsatser vad gäller Sveriges roll som mottagande land och anledningar till att en betydande del av de asylsökande som kommer till Europa har sökt sig till just Sverige. Även för dessa gäller i regel att de är kontext- och tidsspecifika och därför inte nödvändigtvis generaliserbara. Några relevanta studier sammanfattas i detta bakgrundskapitel (avsnitt 4.2). Därtill kan en statistisk betraktelse av utvecklingen av antalet asylsökande i EU:s medlemsstater samt en europeisk omvärldsanalys ge vissa ledtrådar vad gäller olika länders relativa attraktivitet (avsnitt 4.3). Intressant vad gäller pull-faktorer i Sverige är dessutom Migrationsverkets regelbundna prognoser som utifrån en bedömning av olika faktorer uppskattar bl.a. antalet asylsökande som förväntas komma till Sverige (avsnitt 4.4).

Med tanke på kommitténs uppdrag och målsättning går detta kapitel också in på frågan vilka effekter nationell lagstiftning och policy kan tänkas ha på antalet människor som söker asyl (avsnitt 4.5). Att utifrån tillgänglig forskning analysera lagstiftningens möjliga effekter på antalet asylsökande är samtidigt en del av konsekvensanalysen av kommitténs förslag. Även faktorer bortom migrationspolitiken berörs (avsnitt 4.6). Kapitlet avslutas med resonemang om ytterligare faktorer som kan påverka antalet asylsökande och som inte redan nämnts i tidigare avsnitt (avsnitt 4.7).

4.2. Forskningsresultat om pull-faktorer

4.2.1. Sverigespecifika studier och utredningar

Studie om syriska flyktingar i Sverige

2015 publicerade Delegationen för migrationsstudier (Delmi) en intervjustudie med nyanlända syrier i Sverige. Studiens syfte var att ge ökad kunskap om syriska flyktingars val av flyktvägar och destinationsland samt om aktörer som medverkar längs flyktvägen. Studien ger inblick i hur resan till destinationslandet kan gå till och bidrar med kunskap om varför en stor grupp syrier på flykt sökte sig till just Sverige.

Denna studie kom fram till att ”Sveriges hitintills relativt generösa asylpolitik” var en grundläggande förklaring till att de syrier som rapportförfattaren intervjuade valde att komma till Sverige. Forskarens slutsats är att många personer söker sig till länder där de bedömer att det är troligt att de får stanna. Flertalet av de intervjuade menade att deras val av Sverige som destinationsland påverkats av Migrationsverkets beslut i september 2013 att ge alla asylsökande syriska medborgare eller statslösa från Syrien permanenta uppehållstillstånd. Rätten till permanent uppehållstillstånd har enligt rapporten varit särskilt viktig eftersom många syrier upplevde en stor osäkerhet inför möjligheterna att på sikt kunna återvända till hemlandet. Vetskapen om att svenskt medborgarskap kan sökas inom en jämförelsevis kort period efter beviljat uppehållstillstånd har enligt studien också bidragit till att många valt att söka sig till just Sverige.

För det andra skriver forskaren att de asylsökandes övergripande bild av olika destinationsländer har betydelse för deras val av land. Bland de asylsökande i studien framkom att många hade en bild av Sverige som ett demokratiskt och jämförelsevis ”humant” land, där det fanns goda möjligheter att bygga upp ett nytt liv, där barn gavs möjlighet att gå i skolan och där nyanlända fick stöd av staten för att komma in i samhället.

För det tredje kan, enligt Delmi-rapporten, familje-, släkt- och vänskapsband påverka asylsökandes val av destinationsland. Författaren menar dock att denna förklaring framstår som underordnad rätten till permanent uppehållstillstånd och bilden av ett tryggt och demokratiskt Sverige, eftersom flera intervjupersoner haft familj eller släkt i andra länder i Europa och/eller saknat etablerade kontakter vid ankomsten till Sverige.7

Studiens slutsatser är intressanta men inte generaliserbara eftersom det empiriska materialet är begränsat till ett fåtal intervjuer med endast en specifik grupp skyddsbehövande personer. Intervjuerna genomfördes dessutom under en begränsad och historiskt unik tidsperiod då ett stort antal syriska flyktingar lämnade sitt hemland och sökte skydd i Syriens grannländer och i Europa.

7 Lundgren Jörum 2015.

Studie om migration från Afrikas horn till Sverige

I en annan studie som också publicerats av Delmi undersöktes migrationen från Afrikas horn (främst Eritrea) till Sverige med fokus på människosmuggling, informella nätverk och diasporans engagemang.8 Denna studie visar att migranters och flyktingars väg från Afrikas horn ofta sträcker sig över flera steg eller etapper och att många inte från början haft planen att ta sig till Europa eller Sverige. Valet av destinationslandet Sverige gjordes ofta relativt sent under resan.

Migrationen från Eritrea börjar oftast med att gränsen korsas till grannländerna Sudan eller Etiopien:

Trots att de eritreanska flyktingarna temporärt kan känna sig säkra efter att ha korsat gränsen till Etiopien eller Sudan, så saknar de den sociala och ekonomiska trygghet de behöver för att kunna bygga en stabil framtid. I och med att deras skydd kan upphöra när som helst förblir deras situation osäker. De tvingas därför att söka nya möjligheter för att överleva.

Ett annat etappmål under flykten blir ofta Libyen, som under lång tid dragit till sig många arbetsmigranter från andra afrikanska länder. Forskarna observerar att eftersom Libyen inte erbjuder något skydd för flyktingar och migranter från Afrikas horn fortsätter rutten norrut mot Europa via Medelhavet och Italien.

För de flyktingar som stiger i land på italiensk mark väntar nya utmaningar. I Italien möter flyktingarna undermåliga ekonomiska villkor och en dåligt organiserad flyktingmottagning. I allmänhet ser flyktingarna inte några förutsättningar för att kunna förverkliga sina planer i landet. Med en förhoppning om att finna en bättre tillvaro försöker de därför att ta sig vidare till ett av länderna i norra Europa.

Vad gäller ankomsten till Sverige och Sveriges attraktionskraft för eritreaner skriver forskarna att de flesta flyktingar och migranter som lämnar Eritrea inte från början vet var deras resa ska sluta. De har inte heller från början resurserna som krävs för en resa till Europa. Samtidigt finns Europa med som en dröm i de flestas planer men några på förhand uppgjorda planer för hur de ska ta sig hela vägen fram finns sällan med i bilden.

Forskarna finner en rad olika anledningar till att eritreaner försöker ta sig till Sverige, däribland historiska orsaker, etablerade diasporanätverk i Sverige och utsikterna att få uppehållstillstånd,

8 Ayalew Mengiste och Olsson 2019.

arbete, rätt att återförenas med familjemedlemmar och möjlighet att skicka pengar hem till anhöriga:

Redan på 1950-talet migrerade ett stort antal studenter från Etiopien och Eritrea till Sverige, på 70- och 80-talet kom flyktingar, och med tiden så har en relativt stor och sammanhållen, transnationell, diaspora vuxit fram (…). Fortsatta strömmar av remitteringar, människor, varor, idéer och information mellan Sverige och Eritrea kan delvis sägas uppmuntra andra, potentiella migranter att flytta till Sverige. Bland tidigare migranter beskrivs Sverige som ett land med en generös välfärdsstat och ett land som välkomnar flyktingar; ett land där det finns stora möjligheter till asyl, där staten ger bra stöd och där familjeåterförening blir möjligt så fort permanent uppehållstillstånd erhållits – avgörande faktorer för många som beslutar sig för att flytta till Sverige, närmare familj, vänner eller tidigare grannar. (…) I jämförelse med andra EU-länder har Sverige under flera år varit ett migrationspolitiskt liberalt och välkomnande land som erbjudit generösa integrationsprogram.

Viktigt är också att eritreaner enligt studien kan ha en möjligtvis förenklad men allmänt positiv uppfattning av Sverige:

För flyktingar med eritreansk bakgrund har Sverige ett gott rykte som ett generöst flyktingmottagande land. Därför är Sverige också en av de destinationer som står högst på önskelistan bland dem som tagit sig till Italien. Vissa av flyktingarna förstår visserligen en del italienska men även hos dem är viljan att ta sig vidare ofta stark. Från t.ex. Facebook, telefonsamtal, familj och vänner får de dessutom veta att andra önskvärda destinationsländer som Schweiz, Norge, Tyskland och Nederländerna efterhand skärpt sin gränskontroll och att de successivt också minskat sina stödprogram för flyktingintegration. En del säger att de lockas av det svenska välfärdssystemet medan andra istället menar att familjens återförening är viktigare. Många tror att anställningsmöjligheterna är bättre i Norge, att valutan är starkare i Schweiz (med tanke på remitteringarna) och att möjligheterna att få ett arbete i dessa länder är bättre. Samtidigt har de blivit varse om att det blivit nästan omöjligt att få flyktingstatus i dessa två länder.

Intressant i denna iakttagelse är att den positiva bilden av Sverige jämfört med andra länder som nämns till synes inte bara påverkas av fakta utan också av rykten. Sannolikheten för eritreaner att få flyktingstatus har exempelvis varit lika stor i Norge som i Sverige, och tillfälliga gränskontroller har införts i många länder i Europa och inte bara i de länder som nämns i citatet. Faktiska förhållanden verkar således blandas med åsikter eller övergripande och delvis förenklade bilder av olika mottagarländer.

Detta bekräftas i en artikel av Hagen-Zanker och Mallett som finner att de flesta personer som migrerar saknar specifika kunskaper om olika mottagarländers migrationspolitik. Många kommer i kontakt med olika typer av anekdotisk information som förmedlas av släktingar, vänner, bekanta och människosmugglare antingen innan eller under migrationens gång. Ibland blir denna information felaktig, slumpmässig eller ofullständig.9

Studie om afghaner i Turkiet och Grekland

I en annan studie från 2016 genomförde ett forskarteam 375 intervjuer med migranter från Afghanistan som under den pågående flyktingkrisen 2015 vistades i Turkiet och Grekland.10 Respondenterna tillfrågades bland annat om de planerade att stanna i Turkiet respektive Grekland eller om dessa länder snarare ansågs vara transitländer och afghanerna hade för avsikt migrera vidare. En majoritet (72 procent av de tillfrågade afghanerna i Grekland och 59 procent av afghanerna i Turkiet) svarade att de planerade att flytta vidare. Viljan att resa vidare var större bland de intervjuade som beskrev sin livssituation i Grekland respektive Turkiet som dålig än bland dem som tyckte att den var bra eller åtminstone acceptabel.

Intervjupersonerna fick också frågan vilket land de planerade att resa vidare till och söka skydd i. Tyskland och Sverige hamnade högst bland alla länder som nämndes. 28,4 procent av de tillfrågade svarade att de ville resa till Tyskland och 20,8 procent sa att de ville ta sig till Sverige. 8,1 procent svarade Österrike.

Intervjupersonerna tillfrågades vidare om sina skäl att föredra ett visst destinationsland framför andra. Skälen som oftast angavs var att det tilltänkta destinationslandet var ett säkert land, att levnadsvillkoren där skulle vara bättre än i Grekland respektive Turkiet, att destinationslandet hade en bra politik inom välfärd och hälsa, att destinationslandet gav goda möjligheter för bosättning och medborgarskap, att landet behandlade asylsökande väl, att landet hade en hög bifallsandel för asylsökande och att det rådde demokrati och frihet i destinationslandet.

9 Hagen-Zanker and Mallett 2020 s. 11. 10 Kuschminder and Koser 2016.

Faktorer som enligt forskarna spelade en betydligt mindre roll för valet av önskat destinationsland var exempelvis att respondenterna hade fått avslag på sina asylansökningar i Grekland respektive Turkiet, att de inte hade fått besked på asylansökan, eller att de hade (eller saknade) landspecifika språkkunskaper.

Studie om preferenser för olika europeiska länder 2015

I en vetenskaplig artikel från 2018 undersökte Crawley och Hagen-Zanker hur olika faktorer kan påverka flyktingars och migranters preferenser för olika destinationsländer.11 Artikeln sammanför två separata forskningsprojekt som omfattar intervjuer med sammanlagt 259 individer. Intervjuerna genomfördes i Tyskland, Spanien och Förenade kungariket under perioden juli till september 2015, dvs. innan den så kallade Balkanrutten från Grekland upp mot Central-, Väst- och Nordeuropa stängdes. En annan serie intervjuer genomfördes under september till december 2015 på den grekiska ön Lesbos och i olika städer i Italien.12

Forskarna observerade att olika nationaliteter bland intervjupersonerna uttryckte preferenser för olika destinationsländer. Nigerianer uttryckte oftast att de initialt hade tänkt sig att resa till och stanna i Libyen. Först efterhand bestämde de sig att försöka ta sig vidare till Europa. Vad gäller destinationsländer inom Europa hade de oftast ingen klar preferens. Syrier däremot hade ofta konkreta tankar om olika europeiska destinationsländer. Oftast nämnde de Tyskland som tilltänkt destination, följt av Sverige. Norge och Förenade kungariket nämndes också. Bland eritreaner var preferenserna för olika europeiska länder mindre tydliga. I denna grupp angavs ofta Europa i allmänhet som tilltänkt destination och endast en mindre andel nämnde något konkret land som t.ex. Förenade kungariket, Tyskland, Sverige och Belgien.

När det gäller anledningar till att föredra specifika destinationsländer framför andra skriver forskarna att syriernas preferenser ofta påverkades av att de upplevde att deras tillgång till rättigheter och

11 Crawley and Hagen-Zanker 2019. 12 Forskarna tydliggör inledningsvis att de föredrar att tala om ”preferenser” i stället för ”val” vad gäller migranters och flyktingars destinationer i Europa. De menar att termen ”val” kan vara missvisande eftersom resvägarna påverkas och begränsas av olika faktorer som kan göra att de inte kan ta sig dit de vill, t.ex. individuella ekonomiska förhållanden eller gränskontroller.

grundläggande samhällsservice var begränsad i de länder där de först hade fått skydd, t.ex. Jordanien, Libanon och Turkiet. Preferenserna för olika destinationsländer ändrades också ofta under migrationen och påverkades av olika typer av kontakter med andra människor som de mötte under resans gång eller i transitländer.

En observation i Crawley och Hagen-Zankers studie är att endast en tredjedel av alla flyktingar och migranter som intervjuades verkade ta hänsyn till migrations- och asylpolitiska utvecklingar i olika europeiska länder när de bestämde sig vart de skulle försöka resa. Intervjupersonerna hade ofta ringa kännedom och kunskaper om migrationspolitiska förhållanden i olika EU-länder. Bland syrierna fanns det ett antal personer som initialt hade försökt att resa legalt till något EU-land genom att ansöka om visum. Först efter att detta misslyckats påbörjades irreguljära resor. Eritreanerna och nigerianerna gjorde däremot i regel inga försök att få visum eller uppehållstillstånd på förhand då de hade uppfattningen att det inte var en framkomlig väg. Bland de syrier som nämnde Tyskland och Sverige som destinationsländer fanns det ofta en uppfattning om att det skulle vara förhållandevis lätt att få uppehållstillstånd där efter ankomsten. Denna uppfattning bildades ofta genom att familjemedlemmar eller släktingar redan hade migrerat till dessa länder och vittnade om positiva erfarenheter. Politiska signaler som exempelvis det tyska beslutet att inte tillämpa Dublinförordningen hösten 2015, och i stället pröva asylansökningar i Tyskland utan att skicka tillbaka de sökande till deras respektive första inreseland, var inget avgörande argument för syrier att ta sig till just Tyskland, skriver forskarna. Mer avgörande var uppfattningar bland syriska skyddssökande om möjligheter att få arbeta i destinationslandet och att få återförenas med familjemedlemmar där.

Forskarna drar slutsatsen att den exakta utformningen av migrationspolitiska regler i olika destinationsländer spelar en mindre roll för migranters och flyktingars beslut än hur dessa regler uppfattas och förmedlas genom olika informationskanaler, ofta på ett informellt och motsägelsefullt sätt:

In other words, people did not choose particular destinations because of generous migration policies (especially where they didn’t even know what those policies were or were misinformed) but rather because they perceived that the opportunities for a successful outcome were higher. This perception was often formed through discussions with family members already living in those countries or with fellow travellers who

they met along the way. Our Syrian respondents in particular were often bombarded with information from friends and family members about entry and reception policies and new policy developments in various potential destinations via social media including Facebook, WhatsApp and Viber. This information and advice was often contradictory and quickly became outdated meaning that respondents were unable to make fully informed “choices” about the country in which they would be most likely to be granted the right to stay and receive social support.13

Till sist observerar Crawley och Hagen-Zanker att generella uppfattningar om ett lands ekonomiska framgång och möjligheter att bygga upp ett nytt liv där genom utbildning och arbete spelar en stor roll för valet av destinationsland. Därtill har migranter och flyktingar ofta en generell bild av ett lands rykte och utveckling i frågor om mänskliga rättigheter, säkerhet och demokrati.

Sammanfattningsvis menar forskarna att politiska beslutsfattare inte bör förlita sig på att enskilda regeländringar inom migrationsområdet kan påverka ett lands attraktionskraft på ett avgörande sätt och exempelvis leda till en minskning av antalet asylsökande. Enskilda förhållanden överskuggas ofta av utvecklingar i andra länder, allmänna trender, generella uppfattningar och rykten samt föränderliga helhetsbilder av ”bättre” och ”sämre” destinationsländer.

Studie om olika skäl att välja Sverige

I en studie från 2019 undersöker Shakra och Szalanska hur utvecklingen av antalet asylsökande och migranter påverkat asylsystemet i Sverige sedan 2011.14 Studien bygger delvis på intervjuer med asylsökande och personer som beviljats skydd i Sverige. Totalt intervjuades 44 syriska medborgare, 15 afghanska medborgare och två irakiska medborgare. Intervjufrågorna berör framför allt hur olika steg i asylprocessen i Sverige upplevdes. Respondenterna svarade dock också på vissa frågor om varför de valde att söka sig till just Sverige.

Av intervjusvaren framgår att syriska asylsökande ofta försökte hitta information om olika europeiska länder innan de beslutade sig för var i Europa de skulle söka asyl. Valet avgjordes av olika faktorer. En intervjuperson svarade att utsikterna att snabbt kunna få medborgarskap gjorde att hon kom till Sverige. En annan syrisk kvinna

13 Crawley and Hagen-Zanker 2019 s. 29. 14 Shakra and Szalanska 2019.

nämnde också medborgarskapsreglerna men hänvisade även till mer övergripande faktorer som respekten för människovärdet, frihet och sociala omständigheter. Flera individer hade släktingar och bekanta i Sverige vilket påverkade deras beslut att söka sig hit. I vissa fall hade de tidigare besökt släktingar i Sverige och hade på så sätt fått ett positivt intryck av landet.

Flera syrier jämförde Sverige med andra länder (t.ex. Nederländerna, Norge och Ungern) och kom fram till att Sverige kändes som en bättre destination med hänsyn till hur skyddssökande behandlades samt mer allmänna överväganden kring personlig säkerhet, rättssäkerhet samt förekomsten av drogmissbruk eller korruption.

Utöver detta menar rapportförfattarna att Migrationsverkets rättsliga ställningstagande från den 2 september 2013,15 som innebar att skyddssökande från Syrien i normalfallet beviljades permanenta uppehållstillstånd, påverkade syriska asylsökandes val av land. Åtminstone en intervjuperson tolkade detta i en vidare bemärkelse, som ett budskap att Sverige ville att syrier skulle komma dit.16

Vad gäller afghanska asylsökande ger studien delvis en annan bild. Bland intervjupersoner från Afghanistan var det viktigast att nå något land i Europa och att vissa valde just Sverige berodde inte nödvändigtvis på förkunskaper om förhållanden i Sverige utan avgjordes mer slumpmässigt eller påverkades av information de sökande fick under resans gång. En intervjuperson berättade att han ville resa till Tyskland eller Sverige och att det slutliga valet berodde på att andra afghanska skyddssökande som han träffade under resan hade bestämt sig för att ta sig till Sverige. Flera afghanska intervjupersoner vistades i andra europeiska länder innan de kom till Sverige och berättade att anledningen att resa vidare var att de var missnöjda med förhållandena i dessa länder.17

Migrationsverkets rättsliga ställningstagande om Syrien 2013

Betydelsen av Migrationsverkets rättsliga ställningstagande om Syrien från den 2 september 2013 som en faktor som påverkade Sveriges attraktivitet som mottagande land för syrier undersöks specifikt i en artikel av Andersson och Jutvik från 2019. Artikelförfattarna jämför

15 Migrationsverket 2013. 16 Shakra and Szalanska 2019 s. 54. 17 Shakra and Szalanska 2019 s. 54–55.

antalet syriska asylsökande just efter tidpunkten för det rättsliga ställningstagandet med antalet precis innan. Författarnas slutsats är att ställningstagandet hade en klar och direkt effekt på det antal syriska asylsökande som kom till Sverige:

De data vi använder, vilka avser antalet asylsökande per vecka, visar en avsevärd ökning redan under första veckan, till i genomsnitt 600 asylsökande per vecka. Eftersom det genomsnittliga antalet syriska asylsökande innan de nya direktiven var 200 per vecka måste effekten anses vara betydande. Den nämnda effekten återspeglas i vår analys av fördelningen av syriska flyktingar i Europa, vilken visar att Sverige blev den största mottagaren av syriska flyktingar direkt efter policyförändringen och de nästkommande månaderna.18

Artikelförfattarna observerar dock att forskningsresultatet, att asylsökande reagerar på policyförändringar av denna karaktär, inte nödvändigtvis är generaliserbart. Det finns omständigheter som gör att den redovisade effekten av Migrationsverkets rättsliga ställningstagande bör betraktas som en hög uppskattning av förändringar i asylflöden. Syriska medborgare var den enskilt största gruppen asylsökande vid tiden för ställningstagandet. Dessutom fanns redan en betydande population av etablerade syrier i Sverige, vilken kan ha haft en inverkan på beslut att ansöka om asyl i Sverige, och den relativa inkomsten hos syrier på flykt var hög jämfört med asylsökande från andra konfliktområden, vilket kan ha gjort syrier mer mobila än andra grupper. Även denna studie visar därmed att pull-faktorer är grupp-, tid- och kontextspecifika.

Det är dessutom oklart om det var ställningstagandet i sig som hade den observerade effekten på antalet syriska asylsökande i Sverige, eller faktumet att det kommunicerades och fick stor massmedial spridning både i Sverige och utomlands. Forskarna finner tydliga tecken på att ställningstagandets huvudsakliga budskap spreds ända till Syrien.19

18 Andersson och Jutvik 2019 s. 16. 19 Andersson och Jutvik 2019 s. 8–9.

Intervjuer med migranter och flyktingar i Italien, Grekland och Spanien 2017–2018

Under 2017 och 2018 genomförde den europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex intervjuer med migranter och flyktingar som hade korsat Medelhavet och anlänt till Italien, Grekland och Spanien. Olika nationaliteter (i huvudsak personer från Irak, Syrien, Algeriet, Tunisien, Afghanistan, Marocko, Guinea, Pakistan, Elfenbenskusten och Eritrea) tillfrågades bland annat om vilket land de hade för avsikt att resa vidare till inom Europa. Av de som intervjuades under 2018 uppgav 77 procent att de hade en specifik preferens vad gäller tilltänkt destinationsland. De övriga hade inget konkret mål eller svarade inte. Av de som hade konkreta tankar nämnde de flesta Frankrike, Spanien, Tyskland, Italien och Grekland. Året innan, 2017, hade de flesta nämnt Italien, Frankrike, Tyskland, Spanien, Grekland och Förenade kungariket. Av dessa svar drar Frontex slutsatsen att flyktingarna och migranterna som kom över Medelhavet föredrog ett begränsat antal slutliga destinationer inom EU.20

Utredning om flyktingsituationen i Sverige 2015

Vissa överväganden och observationer kring pull-faktorer gjordes även i en statlig utredning som publicerades våren 2017. Regeringen hade i juni 2016 beslutat att uppdra åt en särskild utredare att utvärdera berörda aktörers hantering av flyktingsituationen i Sverige 2015, genom att göra en kartläggning av händelseförloppet och att analysera regeringens, de statliga myndigheternas, kommunernas och regionernas ansvar och beredskap samt deras och civilsamhällets hantering av situationen.

Trots att möjliga pull-faktorer inte var huvudfrågeställningen för denna utredning berörs denna aspekt i betänkandet. Utredningen konstaterade att det stora antalet asylsökande som kom till Sverige under hösten 2015 inte hade förutsetts av Migrationsverket eller någon annan svensk myndighet. Utredningen kom vidare fram till att händelseförloppet hösten 2015 hade ”sin förklaring i en rad olika omständigheter som endast delvis gällde den svenska asylpolitiken

20 Frontex 2019 s. 28.

och hur mottagandet av människor på flykt var organiserat i vårt land.”21

Utredningen menade vidare att Migrationsverket missade att förutse utvecklingen hösten 2015 i en prognos som publicerades i juli 2015. I denna prognos sänkte Migrationsverket planeringsantagandet för antalet asylsökande från 90 000 i en tidigare prognos (februari 2015) till 74 000 utifrån resonemanget att fördelningen av asylsökande mellan olika länder i Europa förändrades i kombination med att Sverige som mottagarland blivit mindre attraktivt.22

Utredningen konstaterade också att ”migrationsströmmar är svårbedömda”.23 Händelser som enligt utredningen påverkade utvecklingen i Sverige 2015 var exempelvis ett antal konfliktsituationer i världen (den politiska utvecklingen i Turkiet, kriget Syrien, situationen i Afghanistan, Eritrea, Kosovo samt situationen för människor på flykt i Turkiet, Jordanien och Libanon). Därtill nämns att nya vägar öppnades in i och genom Europa, Tysklands asylpolitik och statsministrar Fredrik Reinfeldts och Stefan Löfvens tal som signalerade Sverige som ett land med generös asylpolitik. Talen fick en stor spridning och ett stort genomslag i massmedia.24

4.2.2. Europeisk och internationell forskning om pull-faktorer utan specifika inslag om Sverige

Studie om pull-faktorer och effekten av policyåtgärder

I en forskningsartikel från 2012 undersöker Thielemann hypotesen att europeiska stater kan minska inflödet av skyddssökande personer genom att implementera restriktiva policyåtgärder.25 Han landar i slutsatsen att effekter av restriktiva policyförändringar ofta överskattas.

Thielemann kategoriserar fem olika typer av pull-faktorer: ekonomiska, historiska, politiska, geografiska och policyrelaterade. Vad gäller asyl- och migrationspolitiska åtgärder observerar han att det främst är två faktorer som påverkar asylsökandes val av destinationsland; sannolikheten för individer att få någon form av skyddsstatus och rätten att arbeta. Om skyddssökande vet att det är sannolikt att

21SOU 2017:12 s. 306. 22 A.a. s. 323. 23 A.a. s. 335. 24 A.a. s. 294–295. 25 Thielemann 2012.

de kan få rätt att stanna i ett land men inte i ett annat kan detta avgöra vilket land de väljer, menar författaren, men han tillägger att det inte är säkert att de asylsökande har rätt och fullständig information när de gör detta övervägande. Samma problem gäller rätten att arbeta, som för många är viktig.

Faktorer som jämfört med dessa två framstår som mindre avgörande är enligt Thielemann restriktioner gällande asylsökandes rörelsefrihet inom ett destinationsland (exempelvis genom en obligatorisk anvisning till en viss bostadsort) eller restriktioner vad gäller typen av materiellt bistånd till asylsökande (exempelvis att ersättningar under asyltiden ges in natura i stället för kontant).

Vad gäller tillgången till välfärd och förmåner menar Thielemann att restriktioner inom detta område har en symbolisk snarare än faktisk betydelse eftersom skyddssökande personer normalt inte på förhand känner till detaljer om vilka bidrag och förmåner de är berättigade till i olika länder. En allmän bild av ett lands upplevda generositet vad gäller välfärd och förmåner kan därför vara mer avgörande än enskilda regler inom välfärdsområdet.

Sammanfattningsvis observerar Thielemann att frivillig migration (arbetskraftsinvandring eller migration i utbildningssyften) är lättare för stater att påverka och styra med policy- och lagändringar än ofrivillig migration. Han understryker att policyrelaterade pull-faktorer endast utgör en av flera kategorier av pull-faktorer medan historiska band mellan länder samt allmänna ekonomiska, geografiska och andra faktorer, som inte kan påverkas av direkta statliga åtgärder, också spelar en viktig roll. Vad gäller EU argumenterar Thielemann att harmoniseringsprocesser som har etablerat gemensamma minimiregler kring skyddsgrunder, mottagandevillkor och asylprocedurer har minskat möjligheterna för enskilda medlemsstater att påverka inflöden med restriktiva åtgärder.

Studie som väger olika påverkansfaktorer mot varandra

I en äldre men ofta citerad studie från 2004 undersöker Neumayer den relativa attraktionskraften som olika västeuropeiska länder kan ha för asylsökande. Han använder en modell där han utgår ifrån att asylsökande väljer destinationsland utifrån rationella överväganden kring vilka länder som erbjuder de bästa förhållandena. Han tar hän-

syn till ekonomiska omständigheter, välfärdssystem, avskräckande migrationspolitiska åtgärder, fientliga inställningar i befolkningen gentemot migranter, redan existerande migrantgrupper (diasporor), koloniala och språkliga band mellan destinations- och ursprungsländer samt geografisk närhet.26

Forskaren finner att valet av destinationsland kan ses som ett resultat av en mängd olika och komplexa faktorer som inte exkluderar varandra. Vikten som dessa faktorer har påverkas av var en asylsökande kommer ifrån. Olika faktorer kan spela roll för olika nationalitetsgrupper och i olika kontexter.

En generell slutsats han drar är att rikare destinationsländer tar emot en högre andel av alla asylsökande än fattigare länder. Detta påverkas inte av kortvariga förändringar vad gäller ekonomisk tillväxt eller arbetslöshet. Neumayer förklarar detta med att asylsökande ofta har en relativ otydlig bild av förhållandena i olika destinationsländer vilket gör att den allmänna och långsiktiga ekonomiska utvecklingen blir mer avgörande än kortvariga socioekonomiska svängningar.

Historiska, kulturella och post-koloniala band mellan länder spelar enligt författaren också en viktig roll. Generellt tar destinationsländer emot en relativt högre andel asylsökande från länder som tidigare varit kolonier, där invånarna talar samma språk som befolkningen i destinationslandet och som ligger geografiskt nära än från länder som saknar sådana band till viktiga grupper av asylsökande eller geografisk närhet. Utöver detta är också diasporanätverk viktiga. Länder som redan har tagit emot migranter och flyktingar från ett visst ursprungsland har generellt en högre andel nya asylsökande från samma ursprungsland än andra länder.

Neumayer finner också vissa belägg att restriktiva policyåtgärder kan påverka antalet nya asylsökande. Han menar exempelvis att en låg beviljandegrad för asylansökningar ofta sammanfaller med ett lägre antal asylsökande. Han finner även att länder där många väljare röstar på högerpopulistiska partier generellt har en lägre andel asylsökande än andra.

Sammanfattningsvis konstaterar Neumayer att det starkaste sambandet mellan olika faktorer och antalet asylsökande finns vad gäller existerande nätverk och diasporor. Han finner också att ett lands attraktionskraft ofta är mycket stabilt över tid, inte minst på grund

26 Neumayer 2004.

av nätverks- eller diasporaeffekten. När ett land en gång har blivit en populär destination fortsätter det ofta att dra till sig förhållandevis många asylsökande även om regelverk och villkor förändras i restriktiv riktning.

Studie om drivkrafter för migrationen från Afrika till Europa

Hösten 2019 publicerade Förenta nationernas utvecklingsprogram UNDP en studie om afrikanska migranters bevekelsegrunder för att lämna sina hemländer och resa till Europa. Utifrån denna analys föreslår studien en rad åtgärder både för ursprungsländer i Afrika och destinationsländer i Europa.27 Studien innehåller även en rad intressanta observationer vad gäller push- och pullfaktorer.

Undersökningen bygger på en enkät som besvarades av totalt 3 069 vuxna migranter från Afrika som hade rest från sammanlagt 43 länder i Afrika och som intervjuades i 13 europeiska länder.28Samtliga hade tagit sig till Europa irreguljärt minst sex månader innan de intervjuades. De flesta hade rest till Europa via Libyen och Medelhavet. Intervjuerna genomfördes under 2018.

36 procent (1 099) av de som intervjuades angav att de hade lämnat sina hemländer för att undkomma krig, konflikter eller förföljelse, fly från våldsam extremism eller terror eller från gängvåld. Studien fokuserar dock inte vidare på denna grupp utan på den större gruppen intervjuade migranter från Afrika – de 1 970 individer som angav att de hade rest till Europa av ekonomiska eller andra skäl.

Inom denna grupp hade 43 procent minst en släkting som också hade migrerat, antingen inom Afrika eller till Europa, eller både och. Resultatet från intervjuerna visar också att de afrikanska migranterna i Europa överlag hade en högre utbildning är genomsnittsbefolkningen i respektive ursprungsland. Intervjuerna visade vidare att 49 procent av migranterna tjänade pengar i hemlandet medan nio procent gick i skolan och resterande 42 procent inte hade någon sysselsättning. Utav de sistnämnda svarade ungefär hälften att det rådde brist på jobb i hemlandet. Totalt angav dock 66 procent att de hade migrerat oavsett om de hade jobb eller utsikten att få jobb hemma.

27 UNDP 2019. 28 Även Sverige ingår i urvalet. Intervjuer med afrikanska migranter genomfördes i Kristianstad, Malmö, Stockholm, Sundsvall och Uppsala.

Vad gäller migranternas motiv att lämna hemlandet pekar UNDPstudien på en rad olika bevekelsegrunder. Bland de som intervjuades angav endast sex procent bara en anledning för migrationen medan 94 procent nämnde två eller fler faktorer. Hela 60 procent svarade att deras primära skäl var att arbeta och skicka hem pengar. 18 procent migrerade primärt av familjeskäl eller på grund av vänner, åtta procent av utbildningsskäl och sju procent på grund av personliga orsaker eller för att de önskade sig frihet. Resterande sju procent hade andra primära bevekelsegrunder. Som nämnts ovan undersöker studien inte den grupp som i intervjuerna angav skyddsrelaterade bevekelsegrunder för att lämna hemlandet.

UNDP noterar också att familjen spelar en stor roll för migranternas motivation att lämna hemlandet. Ofta krävs en förhållandevis stor summa pengar för att möjliggöra resan. Igenomsnitt betalade en migrant över 2 700 US-dollar för resan till Europa. Kvinnor betalade ofta väsentligt högre summor än män. Förutom den enskilde migranten hjälpte ofta familjen eller släkten till med att finansiera resan. En annan observation är att många migranter anförde att de var missnöjda med regeringen i hemlandet och att detta hade bidragit till önskemålet att resa till Europa. 62 procent av de tillfrågade migranterna uttryckte att de inte kände att de behandlades rättvist av regeringen i hemlandet, ofta på grund av deras etnicitet, politiska åskådning eller religion.29

En annan aspekt som lyfts i studien är att resan till Europa upplevs som farlig. 56 procent av de intervjuade migranterna räknade med att den irreguljära resan till Europa skulle bli farlig, och hela 93 procent angav att resan faktiskt blev farlig. För en majoritet, framför allt bland migrerande kvinnor, blev resan farligare än de hade förväntat sig. Ändå var de flesta migranter aldrig beredda att ändra sina planer. 41 procent angav i intervjuer att de inte hade ändrat sina planer under några omständigheter, dvs. även om de hade vetat mer om farorna i samband med resan eller om de ekonomiska förhållandena i hemlandet hade förbättrats.

Studien går inte in på frågan vilka destinationsländer i Europa som migranter från afrikanska länder föredrar, eller varför. Däremot studeras hur vistelsen i Europa upplevs, vilka problem som migranterna möter där och om de hade en vilja att återvända till hemlandet. En stor majoritet angav i intervjuerna att deras ekonomiska levnads-

29 UNDP 2019 s. 39–49.

omständigheter var bättre i Europa än i hemlandet och att den personliga säkerheten var större i Europa. Socialt och emotionellt upplevde emellertid bara en minoritet att livet i Europa var bättre. Bara 36 procent hade rätt att arbeta i Europa när de intervjuades, vilket indikerar att många befann sig i en irreguljär situation. Frågan om migranterna ville stanna i Europa permanent besvarades trots dessa omständigheter med ”ja” av cirka 70 procent. 30 procent angav att de inte ville det eller var osäkra.

Studien mynnar ut i en rad slutsatser och policyrekommendationer både för ursprungsländer i Afrika och destinationsländer i Europa. Bland annat menar rapportförfattarna att afrikanska migranter ofta känner en skam över eller en rädsla för att behöva återvända till hemlandet med tomma händer, alltså utan att ha tjänat pengar som hjälper dem själva eller deras anhöriga. Restriktiva policyåtgärder som baseras på tanken att migranter återvänder när deras levnadsvillkor i Europa blir dåliga fungerar inte, menar UNDP. Snarare verkar det sannolikt att om migranter får hjälp med att uppnå sina mål så ökar sannolikheten att de återvänder. Detta kan dessutom ha positiva effekter vad gäller ekonomisk utveckling i hemlandet, integration i Europa och för att motverka arbetskraftsbrist i europeiska länder. Rapportförfattarna menar också att ekonomisk utveckling behövs i Afrika och att unga människor behöver kunna vara delaktiga i denna utveckling. Eftersom migrationstrycket inte kommer att upphöra behöver europeiska länder skapa lagliga migrationsvägar och motverka tendensen att många migranter hamnar i irreguljära situationer.30

4.3. Slutsatser av fördelningen av antalet asylsökande i EU och Norden

Den ojämna fördelningen av asylsökande inom EU

Antalet asylsökande som kommer till EU har varit ojämnt fördelat mellan olika EU-medlemsstater under många år. Hur många asylsökande som varje medlemsstat har tagit emot har förändrats över tid, både i absoluta och i relativa tal (dvs. i förhållande till ländernas

30 UNDP 2019 s. 79 och 86–91.

respektive befolkning och/eller ekonomiska styrka). Vissa länder har tagit emot få asylsökande medan andra har varit stora mottagarländer under lång tid, men variationer har förekommit.31

Den ojämna fördelningen av asylsökande inom EU har olika orsaker. Inte minst påverkas fördelningen av Dublinförordningen och gränskontroller, men det finns anledning att anta att även landspecifika pull-faktorer spelar en viktig roll. Efter flyktingkrisen 2015 minskade flera länder sin relativa andel av det totala asylmottagandet i EU medan andra ökade sin andel.

Europeiska Unionens statistikmyndighet Eurostat samlar sedan länge in jämförbar statistik om asylsökande i medlemsstaterna utifrån gemensamma definitioner och en gemensam metodik. Statistiken publiceras i en omfattande offentlig databas och Eurostat publicerar regelbundet nyheter och pressmeddelanden om utvecklingen av antalet asylsökande i EU och deras ursprungsländer. EU-medlemsstaterna är bundna av en EU-förordning om migrationsstatistik som föreskriver vilka data om migration och asyl som ska levereras till Eurostat samt när och hur.32

Fördelningen av asylsökande i EU 2015 jämfört med 2018–2019

2015 registrerade EU-medlemsstaterna sammanlagt 1 255 600 nya asylsökande, mer än dubbelt så många som året innan. Denna stora ökning kom att kallas för en ”flyktingkris”. De flesta skyddssökande (i absoluta tal) sökte asyl i Tyskland (441 800), Ungern (174 400), Sverige (156 100), Österrike (85 500), Italien (83 200) och Frankrike (70 600). Sverige var därmed det tredje största mottagarlandet i EU i absoluta tal och tog emot 12,4 procent av det totala antalet nya asylsökande i EU.33 I relativa tal var Sverige det andra största mot-

31 Parusel and Schneider 2017. 32 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 862/2007 av den 11 juli 2007 om gemenskapsstatistik över migration och internationellt skydd och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 311/76 om utarbetande av statistik beträffande utländska arbetstagare. 33 Antalet nya asylsökande i Sverige har under flera år varit något lägre hos Eurostat än hos Migrationsverket, vilket beror på en något avvikande definition på vad en ”ny” eller ”first-time” asylsökande är. Eurostat exkluderar exempelvis personer som redan har sökt asyl i samma land vid ett tidigare tillfälle. För 2019 redovisar Eurostat däremot ett betydligt högre antal nya asylsökande i Sverige (23 125) än Migrationsverket (21 958). Avvikelsen 2019 beror enligt uppgift från Migrationsverket på att personer med uppehållstillstånd på grund av anknytning som ansöker om förlängt uppehållstillstånd och därvid åberopar skyddsskäl räknas som nya asylsökande i Eurostat men inte i Migrationsverkets asylstatistik.

tagarlandet och tog emot 16 016 nya asylsökande per miljon invånare.34Endast Ungern hade en ännu högre siffra detta år (17 699 nya asylsökande per miljon invånare), vilket dock måste ses med försiktighet eftersom en stor del av de asylsökande som registrerades där snabbt reste vidare och sökte asyl igen, i t.ex. Tyskland eller Sverige.

2018 hade det totala antalet nya asylsökande som EU-medlemsstaterna tog emot sjunkit till 580 800, dvs. mindre än hälften så många som 2015. 2018 var det inte heller samma länder som 2015 som tog emot flest sökande per capita. I absoluta tal var fortfarande Tyskland det viktigaste mottagarlandet (161 900 nya asylsökande), men nu följt av Frankrike (110 500), Grekland (65 000), Spanien (52 700), Italien (49 200) och Förenade kungariket (37 300). Sveriges andel av det totala antalet nya asylsökande i EU uppgick 2018 till 3,1 procent. I relativa tal var Sverige nu det sjätte största mottagarlandet med 1 786 asylsökande per miljon invånare. Listan vad gäller relativa tal toppades nu av Medelhavsländerna Cypern (8 805 nya asylsökande per miljon invånare), Grekland (6 051) och Malta (4 276), följd av Luxemburg (3 694), Tyskland (1 954) och Sverige (1 786). Även 2019 var Sverige det sjätte största mottagarlandet i EU. Sveriges andel av det totala antalet nya asylsökande i EU uppgick till 3,8 procent.

Relativt sett över perioden 2015–2019 sjönk därmed antalet asylsökande i Sverige kraftigare än i EU i dess helhet och i en del andra medlemsstater. Flera länder ökade samtidigt sin andel av totalen betydligt, detta gäller särskilt Frankrike (från 5,6 procent 2015 till 19,6 procent 2019) och Grekland (från 0,9 till 12,2 procent).35

Fördelningen av asylsökande inom Norden

Samtidigt kan konstateras att Sveriges andel av det totala antalet asylsökande inte minskade inom Norden, dvs. om en statistisk jämförelse begränsas till de nordiska länderna. 2015 registrerade Sverige 66 procent av alla asylansökningar som gjordes i Norden (Sverige, Finland, Norge och Danmark) detta år. 2016, 2017 och 2018 var Sveriges andel 65 procent, 69 procent och 67 procent. 2019 ökade

34 Eurostat 2016. 35 Eurostat 2020.

Sveriges andel till 76 procent. Danmarks andel steg endast marginellt under denna period och Finlands och Norges andelar sjönk, jfr tabell 4.1.

Tabell 4.1 Asylsökande i Norden, antal och andelar (2010–2019)

Danmark % Finland % Sverige % Norge %

2010 5 065 10 % 3 085 6 % 31 850 64 % 10 015 20 % 2011 3 945 9 % 2 915 6 % 29 650 65 % 8 990 20 % 2012 6 045 10 % 3 095 5 % 43 855 70 % 9 675 15 % 2013 7 170 9 % 3 210 4 % 54 270 71 % 11 930 16 % 2014 14 680 13 % 3 620 3 % 81 180 73 % 11 415 10 % 2015 20 935 8 % 32 345 13 % 162 450 66 % 31 110 13 % 2016 6 180 14 % 5 605 13 % 28 790 65 % 3 485 8 % 2017 3 220 8 % 4 990 13 % 26 325 69 % 3 520 9 % 2018 3 570 11 % 4 500 14 % 21 560 67 % 2 660 8 % 2019 2 605 9 % 2 445 8 % 23 125 76 % 2 165 7 %

Källa: Eurostat, Asylum and first-time asylum applicants by citizenship, age and sex Annual aggregated data (rounded). För 2019 redovisar Eurostat ett högre antal nya asylsökande i Sverige (23 125) än Migrationsverket (21 958). Avvikelsen beror på att personer med uppehållstillstånd på grund av anknytning som ansöker om förlängt uppehållstillstånd och därvid åberopar skyddsskäl räknas som nya asylsökande i Eurostat men inte i Migrationsverkets asylstatistik.

Möjliga förklaringar till utvecklingen i Sverige 2015–2019

Utvecklingen väcker frågan vilka förklaringar som kan finnas för att Sveriges andel minskade mer än andra länders i Europa samtidigt som den stannande på en relativ hög nivå i jämförelse med Sveriges grannländer i Norden.

För det första visar den statistiska jämförelsen mellan 2015 och 2018–2019 att Medelhavsländerna på senare tid tagit emot en relativt sett större andel av totalen. Till följd av krissituationen 2015 införde flera europeiska länder gränskontroller vid inre Schengengränser och den så kallade ”Balkanrutten” från Grekland genom Västra Balkan till Österrike stängdes. Detta gjorde att fler asylsökande blev kvar i Grekland och registrerades där även om en del möjligtvis ville resa vidare. Det blev svårare för asylsökande att ta sig vidare till t.ex. Sverige. En tillfällig omfördelningsmekanism som syftade till att

avlasta Grekland och Italien under perioden 2016–2017 fasades ut i slutet av 2017.36

För det andra genomfördes ett antal lagändringar i Sverige. Införandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) syftade till att göra Sverige mindre attraktivt som destinationsland. Utöver denna lag trädde en ändring av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m. fl. i kraft 2016 som innebar att rätten till bistånd som regel upphör för vuxna utlänningar som inte bor tillsammans med ett barn när utlänningens avvisnings- eller utvisningsbeslut får laga kraft eller en kort tid därefter.37 Under en period genomfördes identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg till Sverige från främst Danmark.38 Regeringen beslutade också att tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns. Dessa åtgärder gjorde det svårare att resa till och in i Sverige och det är möjligt att åtgärderna bidrog till att göra Sverige mindre attraktivt som destinationsland. Att handläggningstiderna för asylärenden blev långa till följd av det stora antalet asylsökande 2015 kan också ha bidragit till att antalet nya asylsökande minskade. Samtidigt verkar de restriktiva åtgärderna i Sverige inte ha påverkat Sveriges relativa attraktionskraft jämfört med andra nordiska länder.

För det tredje kan även förändringar i sammansättningen av nya asylsökande i EU ha bidragit till att Sverige minskade sin andel mer än andra länder. Flera nationaliteter som finns bland de viktigaste grupperna bland asylsökande i Sverige har minskat kraftigt i EU sedan 2015, exempelvis syrier, eritreaner, somalier, irakier och afghaner. Däremot ökade vissa andra grupper, exempelvis asylsökande från Turkiet, Venezuela, Guinea och Marocko, men dessa grupper väljer traditionellt ofta andra destinationsländer än Sverige. Ökningen av antalet asylsökande från Turkiet i EU (från 4 180 år 2015 till 23 000 år 2018) tillföll exempelvis i huvudsak Tyskland. Det kraftigt ökade antalet venezuelaner (från 785 år 2015 till 44 800 år 2019) märktes främst i Spanien. Antalet asylsökande från Guinea ökade främst i Frankrike, Tyskland och Spanien och antalet asylsökande från Marocko ökade framför allt i Italien, Spanien och Nederländerna. Sverige

36 Även Sverige deltog i denna omfördelning genom att ta över asylsökande från Grekland och Italien. Den sista överföringen genomfördes i januari 2018. 37 Lag (2016:381) om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 38 Lag (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet.

berördes endast marginellt av att dessa nationaliteter kom till EU i större omfattning än 2015.

För det fjärde kan konstateras att vissa grupper asylsökande har minskat mer i Sverige än i andra länder, eller minskade i Sverige samtidigt som de ökade i andra EU-länder. För Sverige kan framför allt en mycket kraftig minskning av antalet afghanska asylsökande noteras för 2018–2019 jämfört med 2015. Samtidigt ökade antalet sökande från Afghanistan i Frankrike, Tyskland och Grekland. Antalet irakiska asylsökande minskade i flera länder men minskningen var tydligare i Sverige än i exempelvis Frankrike och Tyskland. En bidragande förklaring till detta kan vara att Sverige haft en jämförelsevis låg bifallsandel för afghaner och irakier. Deras chans att få skydd har på senare tid varit större i vissa andra EU-länder.

Även Migrationsverket har analyserat frågan och konstaterade i sin prognos från februari 2020 att migrationen från Afghanistan till Europa ökade markant under 2019 och att Afghanistan då blev det största ursprungslandet för migranter på den östra Medelhavsrutten. Men Sverige var inte längre något primärt destinationsland för afghaner som sökte asyl i Europa under denna tid. Förhållandevis lägre bifallsfrekvenser och ett relativt högt antal verkställigheter till Afghanistan, samt ökade sekundära rörelser från Sverige, ligger enligt Migrationsverket sannolikt bakom denna utveckling.39

På grund av migrationens dynamik och komplexitet är det dock svårt att dra tydliga slutsatser från denna analys. Dessa fyra huvudsakliga förklaringar för minskningen av antalet asylsökande i Sverige ska inte ses som konkurrerande och de kan inte heller vägas mot varandra. Mest troligt är att det är en kombination av samtliga fyra faktorer som är orsaken bakom utvecklingen att Sverige minskade sin andel av det totala antalet asylsökande i EU mer än vissa andra länder.

4.4. Lärdomar av Migrationsverkets prognoser

Fem gånger om året lämnar Migrationsverket en prognos till regeringen. Prognoserna beskriver hur migrationen till Sverige bedöms utvecklas de närmaste åren utifrån olika parametrar. Prognoserna bedömer bland annat hur många asylsökande som väntas komma, hur många som bedöms ansöka om uppehållstillstånd för att arbeta

39 Migrationsverket 2020a s. 33.

och hur många som antas söka sig till Sverige för att de har anhöriga här. Dessutom innehåller de kostnadsberäkningar för olika scenarion och olika steg i asyl- och mottagandeprocessen.

I bedömningen av antalet personer som väntas söka asyl gör Migrationsverket olika antaganden och en omvärldsanalys, som indikerar både push- och pullfaktorer. Vissa av dessa är allmänna på så sätt att de tar hänsyn till hur tillgängligt hela EU är för eventuella nya asylsökande och i vilken mån asylsökande kan röra sig från ett land till ett annat inom EU. Andra antaganden utgår från migrations- och asylregler i Sverige. Därtill bedöms också situationen i vissa relevanta ursprungsländer eller -regioner för asylsökande och vissa nationaliteters migrationsmönster.

Vad gäller övergripande betraktelser om EU:s tillgänglighet innehåller exempelvis prognosen som publicerades i juli 2019 antagandet att den migrationspolitiska överenskommelse som slöts 2016 mellan EU och Turkiet och som bl.a. syftade till att minska antalet personer som tar sig över havet från Turkiet till Grekland fortsätter gälla. Överenskommelsen antas ha en begränsande effekt vad gäller antalet nya asylsökande.40 Ytterligare omvärldsfaktorer som nämns i prognosen är inre gränskontroller i Sverige, Tyskland, Frankrike, Österrike, Norge och Danmark (som också bedöms fortsätta under 2019), EU:s gemensamma migrationspolitik, som betecknas som restriktiv, samt förhandlingsläget kring nya EU-rättsakter inom asylområdet. Framkomligheten för migranter och flyktingar på den centrala medelhavsrutten från Libyen till Italien och på västra medelhavsrutten från Marocko till Spanien (som påverkas av ett bilateralt avtal mellan Spanien och Marocko) antas också påverka migranters och flyktingars möjligheter att ta sig till EU.

Vad gäller Syrien, som under flera år varit det viktigaste ursprungslandet bland asylsökande i Sverige, menade Migrationsverket i juliprognosen 2019 att den framtida utvecklingen av antalet asylsökande är svårbedömd eftersom ”olika påverkansfaktorer verkar i olika riktning”. Den 28 augusti 2019 antog Migrationsverket ett nytt rättsligt ställningstagande om skyddsbehov för personer från Syrien.41 Detta ställningstagande innebär i korthet att säkerhetssituationen i Syrien enligt Migrationsverket fortsätter att vara allvarlig, men att konfliktnivån i några av landets provinser har sjunkit. Därmed bedömdes

40 Migrationsverket 2019b s. 38. 41 Migrationsverket 2019a.

inte längre situationen i hela landet vara sådan att alla syrier riskerade att drabbas av urskillningslöst våld. Mot bakgrund av något försämrade utsikter för syriska medborgare att beviljas skydd i Sverige utgår Migrationsverket i prognosen från juli 2019 inte längre ifrån att antalet syriska sökanden skulle komma att öka i samma utsträckning som enligt en tidigare prognos. Migrationsverket hade tidigare gjort bedömningen att antalet syriska asylsökande skulle kunna öka då Sverige i samband med förlängningen av den tillfälliga lagen i juli 2019 åter öppnade upp för familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande på samma villkor som för flyktingar. Tillbakagången till något mer generösa villkor gällande familjeåterförening bedömdes alltså i viss utsträckning utgöra en pull-faktor. En något striktare beslutspraxis vad gäller syriers skyddsbehov ansågs nu enligt prognosen motverka denna effekt.

Allmänt om Sverige som mottagande land för asylsökande under året 2019 skriver Migrationsverket att ”en förlängning av den tillfälliga lagen, med vissa justeringar, utgör fortsatt den enskilt största påverkansfaktorn för migrationen till Sverige”.42 Utöver det konstaterar verket att säkerhetsrelaterade och socioekonomiska drivkrafter att ta sig till Sverige kvarstår. Prognosen går dock inte in på frågan vilka socioekonomiska faktorer i Sverige som avses.

Vad gäller utvecklingen längre fram under 2020 skriver Migrationsverket i prognosen från juli 2019 att förändringar på EU-nivå kan få betydelse för antalet asylsökande till Sverige.

En ny EU-kommission och (ett nytt) europaparlament kan påverka asylpolitiken i olika riktningar. Förändringar i andra länders lagstiftning kan också få en direkt påverkan på människors val av destinationsland.43

I en nyare prognos som lämnades den 25 oktober 2019 nämner Migrationsverket följande huvudsakliga påverkansfaktorer för antalet och sammansättningen av asylsökande i Sverige:44

  • Ett fortsatt högt antal asylsökande i Europa: Migrationsverket noterar att det totala antalet asylsökande i EU/EES sannolikt kommer att ligga på liknande nivåer som under 2014, då Sverige tog emot över 80 000 asylsökande. Den stora skillnaden mellan

42 Migrationsverket 2019b s. 40. 43 Migrationsverket 2019b s. 41. 44 Migrationsverket 2019c s. 24–28.

2014 och 2019 för Sveriges del är enligt Migrationsverket att andelen som söker asyl här har minskat kraftigt.45

  • En ökad andel asylsökande som kommer till EU/EES från viseringsfria länder: I Sverige ökade andelen asylsökande från viseringsfria länder (främst t.ex. Georgien, Ukraina, Albanien och Colombia) från 9 procent 2016 till 22 procent 2018 och 23 procent under perioden januari till augusti 2019. Viseringsfrihet gör det lättare för tredjelandsmedborgare att resa till EU och Sverige.
  • Ökade rörelser på östra Medelhavsrutten och nya rutter inom

Europa: Antalet ankomster på den östra Medelhavsrutten (till Grekland) har ökat under sommaren och hösten 2019 och antalet båtar som anländer till de grekiska öarna har vissa veckor legat på de högsta nivåerna sedan EU-Turkietuttalandet upprättades. Denna utveckling har under 2019 haft en begränsad påverkan på antalet asylsökande i Sverige men skapat osäkerhet i Migrationsverkets prognosbedömningar.

  • Förenade kungarikets utträde ur EU: Migrationsverket konstaterar att Förenade kungariket är ett stort mottagarland för asylsökande. Om landet efter Brexit skulle bli mindre attraktivt som mottagarland för asylsökande skulle detta kunna påverka Sverige.
  • Sverige som mottagarland: Migrationsverket noterar att den parlamentariska kommitté som tillsatts för att utreda den svenska migrationspolitiken ska inkomma med ett betänkande den 15 augusti 2020. Utöver detta har Sveriges regering aviserat sin avsikt att upprätta en lista över säkra ursprungsländer. Översynen av den svenska migrationspolitiken kommer med största sannolikhet att påverka Sveriges attraktionskraft för asylsökande och Sveriges andel av det totala antalet asylsökande i Europa under prognosperioden, menar verket.
  • Situationer i omvärlden: Ett skärpt omvärldsläge utgör ytterligare en viktig faktor för utvecklingen av antalet asylsökande i Sverige. I prognosen analyserar Migrationsverket betydelsen av Turkiets avsikt att upprätta en säkerhetszon i Syrien, situationen för syriska flyktingar i Turkiet och möjligheter för flyktingar och migranter att resa vidare från Turkiet och andra länder till Europa och Sverige.

45 Under 2019 sökte enligt Migrationsverket 21 958 personer asyl i Sverige.

Utöver detta erinrar Migrationsverket om att antalet asylsökande i ett land kan öka eller minska snabbt och oväntat. Ett nyare exempel är Spanien där antalet asylsökande ökade mycket snabbt under 2018– 2019. Praxisförändringar i enskilda medlemsstaters hantering av asylansökningar, viseringshantering, asylpolitiska beslut och ryktesspridning kan snabbt påverka vilket destinationsland en viss grupp söker sig till.46

Sammanfattningsvis kan konstateras att Migrationsverket baserar sina antaganden och bedömningar kring utvecklingen av antalet asylsökande i Sverige på en rad olika faktorer. Många av dessa är omvärldsfaktorer, exempelvis EU-politik, andra EU-medlemsstaters politik, och framkomligheten för migranter på de viktigaste migrationsrutterna in i Europa och inom EU. Andra är inhemska, svenska faktorer som exempelvis den tillfälliga lagen och utsikter för syrier att beviljas skydd.

4.5. Lagstiftning och regelverk som påverkansfaktorer

En specifik fråga inom ramen för resonemang kring vilka faktorer det är som påverkar var människor söker asyl är vilka effekter migrations- och asyllagstiftning i mottagarländer kan ha. En sådan analys är också viktig för konsekvensanalysen av kommitténs förslag vad gäller utvecklingen av antalet asylsökande, antalet personer som beviljas skydd samt deras anhöriga.

En hypotes är att lagar och regler påverkar människors val av land både direkt och indirekt. Med direkt påverkan menas att om ett land implementerar nya regler som antingen utvidgar eller minskar möjligheterna att få uppehållstillstånd så kan detta föranleda att fler respektive färre människor söker sig dit. Med indirekt effekt menas att nya regler kan ha en signaleffekt utöver eller i stället för den tilltänkta eller verkliga effekten. Även om en regeländring bara har en begränsad innebörd så kan denna kommuniceras eller spridas på ett sätt som påverkar många migranters val och beslut. Även motsatsen är dock tänkbar, dvs. att nyheten om en viktig regelförändring inte når migranter i någon större utsträckning så att regeländringens

46 Migrationsverket 2019c s. 24–28.

effekt till en början blir liten.47 Om ett destinationsland under lång tid haft ett positivt eller dåligt rykte bland flyktingar och migranter kan detta rykte leva kvar trots regelverksförändringar.

Sverige har under många år varit ett viktigt mottagarland för asylsökande som kommer till Europa. Det är därför sannolikt att nyheter om förändrade regler eller lagar når många migranter och flyktingar. Det är dock inte säkert att sådana nyheter alltid kommuniceras och uppfattas korrekt och får tilltänkt effekt. Det är heller inte säkert att Sveriges positiva rykte förändras i grunden när regelverket blir mer restriktivt.

I en rapport från 2017 granskade Riksrevisionen konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut.48 Rapporten uppmärksammar att det finns en bredare diskussion inom forskning och samhällsdebatt om i vilken grad migrationen styrs av nationella politiska styrmedel, respektive i vilken grad den påverkas av andra faktorer. Enligt Riksrevisionen tyder forskningen och erfarenheten från migrationsmyndigheter på att nationella migrationspolitiska beslut har en stor påverkan på migrationen, även om betydande externt betingad variation också kvarstår. Det finns enligt Riksrevisionen viss tillgång till forsknings- och erfarenhetsbaserade uppskattningar om effekterna av olika typer av policyändringar, främst för antalet personer som ansöker om uppehållstillstånd i ett land. Vidare tyder kunskapsunderlaget på att individuella migrationsbeslut delvis styrs av komparativa för- och nackdelar mellan olika länder.49

Forskare har för olika grupper av migranter, olika typer av migration samt olika tidsintervaller försökt att etablera samband mellan lagstiftning och migrationens omfattning. Enligt Riksrevisionen har forskningsstudier levererat insikter kring detta. Samtidigt ska observeras att forskare ofta har varnat för att dra förhastade slutsatser och

47 Det skulle exempelvis kunna argumenteras att detta inträffade när ändrade regler för arbetskraftsinvandring trädde i kraft i slutet av 2008. Att den myndighetsbaserade arbetsmarknadsprövningen föll bort kan ses som en stor ändring av det tidigare regelverket. Trots detta inträffade ingen större förändring av antalet utländska medborgare som sökte eller fick uppehållstillstånd för arbete i Sverige. Antalet beviljade uppehållstillstånd ökade visserligen från cirka 11 200 år 2008 till 14 400 år 2009 och knappt 15 000 år 2010 men sedan sjönk antalet igen till färre än hälften så många som 2010. Dessutom kan konstateras att antalet arbetskraftsinvandrare började stiga långt innan det nya regelverket utvecklades och trädde i kraft. Detta tydliggör att effekter som lagändringar kan ha kan förstärkas eller minskas av andra utvecklingar och omvärldsfaktorer. 48 Riksrevisionen 2017. 49 Riksrevisionen 2017 s. 53–54. Flera exempel på forskningsstudier som Riksrevisionen nämner i sin rapport diskuteras i avsnitt 4.5.1–4.5.5 nedan.

uppmärksammat metodiska problem. Mahia m.fl. menar till exempel att det är mycket svårt att etablera kausala samband mellan en viss policy- eller lagstiftningsåtgärd och en förändrad omfattning eller sammansättning av migrationen till ett land. Detta gäller framför allt när flera olika policyåtgärder tas samtidigt eller i nära anslutning till varandra.50 Hagen-Zanker och Mallett skriver att politiska beslutsfattare inte ska räkna med att flyktingar eller migranter alltid vet om, förstår och agerar efter den förda migrationspolitiken precis som den är tänkt och formulerad.51

4.5.1. Övergripande forskningsresultat

Vad gäller styrningen av migrationsflöden i allmänhet observerar De Haas m.fl. i en artikel från 2019 att policyåtgärder i destinationsländer påverkar antalet migranter som får tillträde till dessa länder.52Författarna menar att restriktiva åtgärder kan ha migrationshämmande effekter på både kort och lång sikt. Samtidigt betonar forskarna att restriktiva policyer kan ha avsiktliga eller oavsiktliga sidoeffekter på fyra olika sätt.

För det första kan de bidra till att migrationsflöden styrs om från ett destinationsland till ett annat. De Haas m.fl. ger historiska exempel på hur restriktiva åtgärder i Frankrike, Belgien och Nederländerna ledde till att migranter från Marocko i större utsträckning sökt sig till Spanien och Italien.

För det andra kan flödena också styras om mellan olika typer av invandring, t.ex. från arbetskraftsinvandring till asyl eller vice versa. Begränsningar vad gäller möjligheter för laglig invandring (t.ex. arbetskraftsinvandring eller studier/utbildning) kan också ha effekten att den irreguljära migrationen ökar.

För det tredje kan migrationsflöden förskjutas i tid, t.ex. på så sätt att människor tidigare- eller senarelägger en migration som reaktion på politiska och rättsliga händelser. Europeiska Unionens utvidgning österut 2004 ledde exempelvis till en snabbt ökande migration från t.ex. Polen till andra EU-länder, en migration som sedan minskade igen och till viss del till och med vände i motsatt riktning.

50 Mahia et al. 2010 s. 70. 51 Hagen-Zanker and Mallett 2020 s. 13. 52 De Haas et al. 2019.

För det fjärde kan invandringsbegränsande åtgärder leda till att migranter inte återvänder till sin hemländer på grund av rädsla att inte få komma tillbaka igen till destinationslandet. En naturlig cirkulär migration mellan olika länder försvåras och fler migranter försöker att stanna mer permanent.

Mer specifikt vad gäller asylsökande visar Hatton m.fl. (2004) att utformningen av asylpolitiken i destinationsländer i EU har en stark och signifikant betydelse för antalet asylansökningar. I ytterligare en artikel bekräftar Hatton att restriktiva policyåtgärder inom asylområdet kan bidra till att antalet asylsökande minskar. Samtidigt påpekar han att andra faktorer, t.ex. utvecklingen i ursprungsländer och kulturella eller historiska band mellan ursprungs- och destinationsländer, också spelar en viktig roll och att endast en tredjedel av nedgången av antalet asylsökande i Västvärlden under perioden 2001–2006 kan relateras till policyåtgärder i destinationsländer.53

Ortega och Peri (2009) finner också evidens för att lagstiftningen i mottagarlandet har en tydlig effekt på antalet migranter; författarnas genomgång av 240 lagändringar i 14 OECD-länder visar att reformer som öppnar upp inträdet i landet också i allmänhet medför att migrationen till landet ökar.54 Som öppnande reformer räknades i studien lättnader avseende villkor, avgifter eller dokument som krävs för inträde och uppehållstillstånd, introduktion av nya möjligheter till tidsbegränsade uppehållstillstånd, sänkta krav på vistelsetid för att erhålla permanent uppehållstillstånd samt insatser för social integration. I genomsnitt innebar varje sådan förändring i ett land att migrationen till landet ökade med cirka 10 procent. Åtstramande reformer följdes av minskad migration men effekten var inte lika stark. Effekterna av åtstramningar bedömdes vara tydligast vid reformer som minskade möjligheterna för inresa i landet.

I en artikel från 2005 uppskattar Hatton och Lim policyeffekter på antalet asylsökande i olika länder. Åtstramande effekter är starkast när en försvårad inresa till landet kombineras med stränga policyer för förvar och avvisning av dem som inte får stanna i landet. Författarna menar dock att effekten endast uppstår om policyn implementeras effektivt och kommuniceras tydligt.55

53 Hatton 2009. 54 Ortega and Peri 2009. 55 Hatton and Lim 2005.

4.5.2. Möjligheter att få uppehållstillstånd

Det finns viss forskning som tyder på att möjligheterna till uppehållstillstånd påverkar antalet migranter och/eller asylsökande. I en artikel som publicerades 2000 drar Holzer m.fl. slutsatsen att en förändrad sannolikhet att få uppehållstillstånd i ett land tenderar att påverka antalet framtida asylsökande.56 Även Neumayer (2004), Valenta (2014) och Thielemann (2012) finner samband mellan andelen tidigare positiva asylbeslut och antalet framtida ansökningar. Dessa studier tyder således på att olika länders asylbeslutspraxis spelar en stor roll såvida asylsökande är medvetna om skillnader mellan olika destinationsländer.

Hatton bedömer i en studie från 2009 att när andelen beviljade uppehållstillstånd (bifallsandelen) sjunker med 10 procent sjunker antalet ansökningar om asyl med 16 procent.57 Han finner därmed ett starkt samband mellan utsikterna att få uppehållstillstånd och antalet sökanden i ett land. Bifallsandelen påverkas enligt Hatton bl.a. av om ett land betraktar vissa transitländer som säkra (safe third

country) och av vilka grunder som finns för att en asylsökande ska

kunna få uppehållstillstånd (t.ex. alternativt skydd, övrigt skydd eller uppehållstillstånd på humanitära grunder).

Även Mahia m.fl. finner i en studie från 2010 att sannolikheten att få skydd spelar en signifikant roll for asylsökandes val av land. Om ett land har en lägre bifallsandel än andra närliggande länder så har detta bevisligen en avskräckande effekt. Tydliga tecken på en sådan effekt finns också från senare år. Ovan beskrevs exempelvis att antalet asylsökande från Afghanistan har sjunkit i Sverige i takt med att bifallsandelen i afghanska asylärenden har minskat i Sverige. I vissa europeiska länder med en högre bifallsandel för afghaner ökade antalet asylsökande från Afghanistan. Mahia m.fl. påpekar dock att vissa faktorer som inte har med migrationslagstiftning att göra har en större effekt än bifallsandelar eller chanser för asylsökande att få uppehållstillstånd, nämligen främst historiska kopplingar och nätverk mellan destinations- och ursprungsländer samt den allmänna ekonomiska utvecklingen.58

56 Holzer et al. 2000. 57 Hatton 2009. 58 Mahia et al. 2010 s. 74.

Att migrationspolicyer kan ha dynamiska effekter genom att tidigare migration till ett land ger upphov till framtida migration är också en observation som görs i flera forskningsstudier. Detta sker på flera olika sätt, t.ex. genom invandring av anhöriga till tidigare migranter, genom att kommande migranter söker sig till länder där de har släktingar och landsmän, och genom att resrutter för både reguljär och irreguljär migration upprätthålls. Hatton och Williamson beräknar i en uppsats från 2005 att 1 000 asylsökande som tidigare kommit till ett land genererar ytterligare 80 nya ansökningar om året.59

4.5.3. Möjligheter till inresa

Hatton bedömde 2009 att åtgärder som påverkar tillträdet till ett lands territorium är effektiva för att påverka antalet asylsökande.60Sådana åtgärder kan enligt Hatton vara viseringsregler, införande av viseringskrav, gränskontroller, lagföring och bestraffning av människohandel och människosmuggling, regler kring transportörsansvar och möjligheter för skyddssökande att söka asyl vid mottagarlandets utlandsmyndigheter.

Exempel på åtgärder som påverkar tillträdet till ett lands territorium finns också från Sverige. Till exempel genomfördes under perioden 4 januari 2016 till 4 maj 2017 identitetskontroller av passagerare som reste med buss, tåg eller passagerarfartyg mellan Danmark och Sverige.61 Som nämnts ovan i avsnitt 4.3 är det möjligt att denna åtgärd bidrog till en minskning av antalet asylsökande i Sverige.

En annan studie (Cornelius 2001) varnar för att gränskontroller också kan ha bieffekter i form av ökade priser för människosmuggling, val av mer riskabla migrationsrutter och minskad benägenhet för illegala migranter att återvända till hemlandet.62

59 Hatton and Williamson 2005. 60 Hatton 2009. 61 Lag (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet trädde i kraft den 21 december 2015. Lagen ger regeringen befogenhet att i förordning meddela bestämmelser om att ID-kontroller ska genomföras vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg till Sverige från en annan stat. Sådana åtgärder får vidtas i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda den nationella säkerheten. 62 Cornelius 2001.

4.5.4. Möjligheter att arbeta och förhållanden under asyltiden

Neumayer (2004) finner att förbud att arbeta under asyltiden kan ha en signifikant negativ effekt på antalet asylsökande i ett land. Marbach m.fl. visar samtidigt att förbud att arbeta och liknande begränsningar kan ha en kostnad i form av sämre etablering på arbetsmarknaden. Författarna konstaterar att asylsökande i Tyskland som hade fått vänta i sju månader innan de tilläts arbeta, hade fortfarande fem år senare en sysselsättningsnivå som låg 20 procentenheter under sysselsättningsnivån bland de som fått arbeta under tiden. På grundval av resultaten bedömdes att ett arbetsförbud för cirka 40 500 asylsökande från före detta Jugoslavien ledde till ett årligt skattebortfall på 40,8 miljoner euro.63 Cornelius och Salehyan (2007) bedömde att kontroller som lett till minskad efterfrågan på illegal arbetskraft har minskat den illegala invandringen från Mexiko till USA.

2016 visade Hainmueller m.fl. i en studie av asylsökande i Schweiz att längre väntetider för uppehållstillstånd har en negativ inverkan på framtida sysselsättning. När väntetiden förlängdes med ett år sjönk sysselsättningsgraden med 4–5 procentenheter.64

Neumayer fann i en äldre studie från 2004 att begränsningar av rörelsefriheten i mottagarlandet, bidrag till asylsökande i form av vouchers i stället för pengar samt listor av säkra tredje länder var åtgärder som saknade signifikant effekt på antalet asylsökande.65

Hatton (2009) finner inte heller att åtgärder som påverkar asylsökandes socioekonomiska förhållanden har någon större effekt på antalet som söker sig till ett visst land. Valenta (2014) finner att begränsningar i migranters rättigheter inte följs av minskat antal asylsökande.

4.5.5. Komparativa förhållanden och dynamiska effekter

Flera av forskningsrapporterna och artiklarna som nämnts uppmärksammar att effekter av migrationspolitiska beslut inte fullt ut kan förstås genom analys av ett enskilt land eller en enskild grupp asylsökande eller migranter. Effekterna påverkas åtminstone delvis av

63 Marbach et al. 2018. 64 Hainmueller et al. 2016. 65 Neumayer 2004.

hur policyn i ett land utformas i förhållande till policyer i andra länder. Böcker och Havinga noterar i en äldre studie från 1998 att nya åtgärder för att minska migrationen i ett land kan medföra ett ökande antal migranter i grannländerna.66 Barthel och Neumayer menar i en artikel från 2015 att förändringar mot en mer restriktiv politik i ett land kan ha effekter för andra länder som asylsökande i stället söker sig till.67

I ett geografiskt närliggande exempel undersökte Schmidt 2009 migrationsmönster bland ungdomar i Danmark med bakgrund i icke-västliga länder i samband med att landet under det tidiga 2000talet införde skärpta krav för anhöriginvandring. Före 2002 hade 0,4 procent av de 25-åriga männen och 0,9 procent av kvinnorna flyttat vidare från Danmark till Sverige. År 2007 var motsvarande andel cirka 5 procent för båda könen. Den danska lagstiftningen om anhöriginvandring och de svenska integrationsinsatserna beskrevs av respondenterna som orsaker till detta flyttmönster.68 Även en studie av Bratu m.fl. (2018) finner att striktare regler för familjeåterförening i Danmark gjorde att danska medborgare med invandrarbakgrund flyttade till Sverige för att återförenas med anhöriga där.

På senare tid har forskare ibland ställt sig frågan varför asylsökande ofta inte stannar i det första säkra landet inom EU som de har kommit till utan reser vidare till andra EU-länder. Detta fenomen kallas ibland för sekundära förflyttningar (secondary movements). Brekke och Brochman har exempelvis studerat eritreanska asylsökande som rest vidare från Italien till Norge. De observerar att många eritreaner reser vidare från Italien till andra EU-länder trots att Dublinförordningen föreskriver att en asylansökan endast ska prövas i ett land, i praktiken oftast det första landet som en sökande anländer till. Brekke och Brockman förklarar mönstret med att det finns stora skillnader mellan olika europeiska länders mottagandesystem för asylsökande, stödet som olika länder ger för att nyanlända ska kunna integrera sig i samhället samt tillträdet till välfärdssystem och förmåner.69 Forskarna menar att sekundära förflyttningar inom Europa kan begränsas om mottagningsvillkoren och sociala förhållanden harmoniseras.

66 Böcker and Havinga 1998. 67 Barthel and Neumayer 2015. 68 Schmidt 2009. 69 Brekke and Brochmann 2015.

Bertoli m.fl. studerade i en artikel effekten av skillnader mellan olika länder i Europa vad gäller handläggningstider i asylärenden, de asylsökandes utsikter att beviljas skydd samt deras risk att bli utvisade.70 Artikelförfattarna kommer till slutsatsen att dessa tre faktorer påverkade fördelningen av asylsökande inom Europa under perioden 2014–2016 på olika sätt för olika nationaliteter bland de asylsökande. Inte minst finner forskarna att Tyskland drog till sig ett växande antal asylsökande när landet förbättrade sin kapacitet att handlägga asylärenden så att processen effektiviserades och väntetiderna för asylsökande från länder med höga bifallsandelar (t.ex. Syrien) förkortades. Enligt forskarna hade denna åtgärd även en omfördelande effekt och bidrog till att antalet asylsökande från Syrien sjönk i Sverige.71

4.6. Faktorer bortom migrations- och asylpolitiken

Som antytts ovan påverkas antalet asylsökande i ett land av ett stort antal faktorer som ligger bortom migrationspolitiken. Krig, förtryck och fattigdom kan starkt påverka antalet människor som söker sig ut från ett enskilt land. Exempelvis kan större humanitära kriser medföra tillfälliga ökningar av antalet asylsökande även om destinationsländer sätter in restriktiva policyer. Ändrade migrationsrutter kan också förklara förändringar av antalet asylsökande i enskilda destinationsländer.

Generella inkomstnivåer och möjligheter till arbete i olika länder anses i allmänhet ha stor betydelse för migranters val av destination. Som beskrivits ovan menar bland andra Neumayer (2004) att variationer i dessa avseenden har större betydelse för antalet asylsökande än den konkreta utformningen av migrations- och asylpolitiken.72UNDP-rapporten ”Scaling Fences” visade att 41 procent av de afrikanska migranter som intervjuades inom ramen för studien angav att de inte hade ändrat sina migrationsplaner under några omständigheter. De hade med andra ord försökt att migrera till Europa även om de hade vetat mer om riskerna och farorna med resan.73

70 Bertoli et al. 2020. 71 Bertoli et al. 2020 s. 4. 72 Neumayer 2004. 73 UNDP 2019 s. 49.

Under 2020 drabbades stora delar av världen av spridningen av coronasjukdomen Covid-19, som i mars 2020 klassades som en pandemi av Världshälsoorganisationen (WHO). Pandemin fick långtgående ekonomiska och samhällseffekter och påverkade även migrationsrörelser. I EU infördes den 17 mars 2020 ett inreseförbud för medborgare från länder utanför unionen och många flyglinjer minskades kraftigt eller lades ned helt. Utöver detta införde många länder i Europa och världen nationella reserestriktioner av olika slag samtidigt som hela länder sattes i karantän och rätten att söka asyl vid yttre gräns pausades eller upphörde helt i vissa länder.74

Reserestriktioner och ökade kontroller påverkade också rörelser på irreguljära migrantrutter in i Europa. Antalet ankomster på såväl östra, centrala som den västra Medelhavsrutten in i EU minskade sedan restriktionerna infördes och även trafiken på den s.k. Balkanrutten avtog. Den reguljära, lagliga trafiken in i EU (för grupper som är viseringsfria till EU och personer med visering eller uppehållstillstånd) begränsades också kraftigt.

Som en följd av detta minskade antalet asylsökande i hela EU/EES från mars och april 2020. Samtliga stora mottagarländer i Europa rapporterade ett kraftigt sjunkande antal nya asylsökande. Det är främst resereserestriktionerna som föranledde denna utveckling, men även stängda mottagningscenter och begränsningar av möjligheterna att söka asyl påverkade siffrorna. Europeiska stödkontoret för asylfrågor (EASO) varnade dock i en rapport från maj 2020 att minskningen av antalet asylsökande i Europa under våren 2020 skulle kunna vara tillfällig och att det fanns en risk att spridningen av Covid-19 i fattigare och konfliktdrabbade länder på medellång sikt skulle orsaka ökad osäkerhet, med ökande irreguljära migrationsflöden och ett ökat antal asylsökande i EU som följd.75

I Sverige minskade antalet asylsökande i april 2020 till mindre än hälften jämfört med samma månad året innan. Migrationsverket konstaterade dessutom att det var mycket få som under april 2020 sökte asyl i Sverige i samband med inresa. En stor majoritet hade redan befunnit sig i landet sedan tidigare.76

74 EMN 2020c. 75 EASO 2020. 76 Migrationsverket 2020b s. 26.

Mot bakgrund av pandemin ändrade Migrationsverket sin prognos på antalet asylsökande. Planeringsantagandet för helåret 2020 skrevs ned från cirka 23 000 asylsökande enligt februariprognosen 2020 till 21 000 enligt majprognosen och 13 000 enligt juliprognosen.77 Förutom minskningen av antalet asylsökande ledde reserestriktionerna i samband med pandemin också till färre inkomna ansökningar om arbetstillstånd och korttidsviseringar i Sverige.

4.7. Andra möjliga pull-faktorer

Bland olika experter och i den offentliga debatten har även andra inslag i asyl- och migrationssystemet i Sverige ibland nämnts som potentiella pull-faktorer. Det är möjligt att på ett hypotetiskt sätt resonera om exempelvis de svenska reglerna för spårbyte från asyl till arbete, gällande lag och praxis kring säkra ursprungsländer och handläggningen av uppenbart ogrundade asylansökningar, och korta eller långa handläggningstider kan bidra till att asylsökande väljer att komma till Sverige.

4.7.1. Spårbyte

En aspekt är möjligheten för asylsökande med lagakraftvunnet avslag på asylansökan att under vissa förutsättningar kunna ”byta spår” och få arbetstillstånd och på så sätt få stanna i Sverige för att arbeta. För att få arbetstillstånd ska en asylsökande som fått avslag skicka in en ansökan om arbetstillstånd senast två veckor efter att beslutet på asylansökan fått laga kraft. Individen måste bland andra villkor ha ett giltigt pass, varit undantagen från kravet på arbetstillstånd under tiden som asylsökande, varit anställd de senaste fyra månaderna och fått erbjudande om arbete hos samma arbetsgivare i minst tolv månader framöver. Anställningsvillkoren i anställningserbjudandet ska vara på minst samma nivå som svenska kollektivavtal kräver eller vad som är brukligt inom branschen eller yrket i Sverige. Lönen ska uppgå till minst 13 000 kronor i månaden före skatt.

77 Migrationsverket 2020c s. 2.

Huruvida denna möjlighet till ”spårbyte” fungerar som en pullfaktor för personer från länder som ofta får avslag på asylansökan är osäkert eftersom det inte verkar finnas någon forskning på specifikt denna fråga. I en studie från Delmi påpekas dock att spårbytesmöjligheten kan uppfattas som en ”extra chans att få stanna i Sverige för den som har fått avslag på sin asylansökan och haft ett arbete” och att människor försöker få asyl i Sverige trots att de ”kommit hit i avsikt att jobba”.78

Möjligheten till spårbyte kan också på ett allmänt sätt bidra till en positiv bild av Sverige vad gäller möjligheter att få uppehållstillstånd och arbete. Samtidigt är det osäkert om de svenska reglerna kring spårbyte är kända bland större kretsar potentiella migranter. Under många år har antalet personer som fått arbetstillstånd efter avslag på asylansökan varit relativt liten. Först efter den ansträngda flyktingsituationen i Sverige 2015, som resulterade i långa handläggningstider för asylsökande, steg antalet personer som arbetade under asyltiden och sedan bytte spår till arbetstillstånd. 2014 fick 155 personer arbetstillstånd i Sverige efter lagakraftvunnet avslag på asylansökan.79 2018 uppgick antalet till 1 268. 2019 minskade antalet till 896.80

4.7.2. Säkra länder och uppenbart ogrundade ansökningar

En annan aspekt är att Sverige till skillnad mot många andra europeiska länder inte haft någon lista över säkra ursprungsländer.81 Detta har påverkat möjligheten för Migrationsverket att utifrån en asylsökandes ursprungsland behandla asylansökan som uppenbart ogrundad och pröva ärendet inom ramen för en påskyndad asylprocedur.82 När ett visst ursprungsland klassas som säkert av ett antal länder i Europa men inte i ett annat kan det – åtminstone i teorin – påverka vart en asylsökande från detta ursprungsland söker sig.

I januari 2020 publicerade Justitiedepartementet en promemoria om uppenbart ogrundade ansökningar och fastställande av säkra ursprungsländer.83 I promemorian föreslås författningsändringar för

78 Malm Lindberg 2020 s. 77. 79 Migrationsverket, Beviljade arbetstillstånd 2014. 80 Migrationsverket, Beviljade arbetstillstånd 2018; Migrationsverket, Beviljade arbetstillstånd 2019. 81 EMN 2018. 82 Migrationsverket 2019d s. 64. 83Ds 2020:2.

att genomföra det omarbetade asylprocedurdirektivets regler om säkra ursprungsländer. Förslaget innebär att Migrationsverket ska kunna anse en ansökan som uppenbart ogrundad och besluta om avvisning med omedelbar verkställighet när sökanden kommer från ett land som finns upptaget på en förteckning över säkra ursprungsländer.84 Enligt förslaget ska Migrationsverket bemyndigas med uppgiften att upprätta förteckningen.

4.7.3. Effekter av handläggningstider i asylprocessen

Det är också möjligt att handläggningstider för asylärenden kan påverka ett lands attraktivitet som destinationsland. En snabb handläggning och korta väntetider för asylsökande är attraktiva för grupper som ofta får asyl. När de vet att väntetiden för beslut i asylärendet och beviljande av uppehållstillstånd är lång i ett land men kortare i ett annat kan detta påverka valet av land. I en Delmi-studie från 2018 nämns att asylsökande upplever långa väntetider som mycket negativa och påfrestande.85

För vissa grupper som oftast inte bedöms vara i behov av skydd kan emellertid motsatsen gälla. Om man på förhand vet att man inte har en realistisk chans att få asyl men väljer att söka asyl ändå kan skälet vara att tillbringa tid i mottagningssystemet och möjligtvis stanna kvar trots avslag på asylansökan i stället för att förvänta sig att skydd beviljas. Långa handläggningstider kan i sådana fall vara mer attraktiva än korta eftersom man kan utgå ifrån att ha rätt till exempelvis bostad och dagersättning eller rätt att arbeta under en längre tid innan avslag på asylansökan vinner laga kraft.

När länder på Västra Balkan blev viseringsfria 2009–2011 ledde detta till en ökning av antalet asylsökande från flera av dessa länder i EU. Ökningen märktes dock bara i ett fåtal EU-länder (exempelvis Sverige, Tyskland och Luxemburg). En rapport från European

Stability Initiative (ESI) förklarar detta med att asylprocessen i dessa

länder tog lång tid. Andra tänkbara destinationsländer, som hade mycket kortare handläggningstider, såg ingen ökning av antalet asylsökande från Västra Balkan och beviljandegraden för asylsökande från

84 Ett sådant beslut får dock endast fattas om landet även efter en individuell prövning av sökandens skäl kan betraktas som säkert för honom eller henne. 85 Esaiasson och Sohlberg 2018.

Västra Balkan var i princip lika låg oavsett destinationsland. Enligt ESI var långa handläggningstider därmed den enda troliga förklaringen för den ojämna ökningen.86

I en studie av Bertoli m.fl. (2020) konstateras att variationer mellan olika mottagarländer vad gäller handläggningstider påverkar fördelningen av asylsökande mellan dessa länder på ett dubbeltydigt sätt. Längre handläggningstider minskar antalet asylansökningar från nationaliteter som har en hög chans att få skydd men ökar andelen asylansökningar från personer som ofta får avslag och utvisas.

Långa handläggningstider kan också bidra till att fler individer hinner arbeta under asyltiden för att senare kunna byta spår till arbetstillstånd när asylansökan avslås eller att de under väntetiden hittar andra sätt att stanna i mottagarlandet trots avslag på asylansökan.

86 ESI 2013.

5. Internationell utblick

Enligt kommitténs direktiv bör det svenska regelverket för skyddsbehövande människor vara långsiktigt hållbart och inte väsentligen avvika från andra EU-länders. I sitt arbete ska kommittén göra en internationell utblick, framför allt avseende andra EU-länders regelverk.

Inom EU pågår sedan några år förhandlingar om det s.k. reviderade europeiska asylsystemet. Det rör sig om förhandlingar av flera rättsakter. Enligt kommitténs direktiv kommer förhandlingarna sannolikt inte att leda till en fullständig harmonisering av medlemsstaternas migrations- och asylsystem. Det innebär att medlemsstaterna även fortsatt kommer att ha till viss del skilda regleringar inom de områden som de olika rättsakterna är avsedda att reglera.1

I detta kapitel beskrivs olika europeiska länders regler gällande uppehållstillstånd för skyddsbehövande personer (med fokus på förstagångstillståndets giltighetstid och eventuella krav för permanent uppehållstillstånd), uppehållstillstånd på humanitära grunder samt anhöriginvandring och försörjningskrav vid anhöriginvandring. Varje avsnitt börjar med en europeisk överblick för att sedan beskriva några länder mer i detalj.

1 I sitt arbetsprogram 2020 aviserade EU-kommissionen att lägga fram en ny migrations- och asylpakt med inriktningen att tillhandahålla ett mer motståndskraftigt, mer humant och effektivare migrations- och asylsystem, se Europeiska kommissionen 2020 s. 8. Vid tidpunkten för detta betänkandes slutförande har pakten ännu inte presenterats.

5.1. Uppehållstillstånd för skyddsbehövande personer

5.1.1. Allmänt om uppehållstillstånd för skyddsbehövande personer

De flesta EU-länder är bundna av EU:s skyddsgrundsdirektiv2 som i artikel 24 föreskriver följande kring uppehållstillstånd för flyktingar och personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande, samt deras familjemedlemmar:

1. Så snart som möjligt efter det att internationellt skydd har beviljats, ska medlemsstaterna till de personer som innehar flykting-

status utfärda ett uppehållstillstånd som ska gälla i minst tre år

och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 21.3.3

Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 23.1 kan det uppehållstillstånd som ska utfärdas till familjemedlemmarna till de personer som innehar flyktingstatus vara giltigt i mindre än tre år och vara förnybart.4

2. Så snart som möjligt efter det att internationellt skydd har beviljats ska medlemsstaterna till de personer som innehar status som subsidiärt skyddsbehövande och deras familjemedlemmar utfärda ett förnybart uppehållstillstånd som ska gälla i minst ett år och, om det förnyas, i minst två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). Danmark, Förenade kungariket och Irland deltog inte i antagandet av detta direktiv, som inte är bindande för eller tillämpligt på dem. 3 Artikel 21.3 anger att medlemsstaterna får återkalla, upphäva eller vägra att förnya eller bevilja ett uppehållstillstånd för en flykting i vissa fall. 4 Artikel 23.1 anger att medlemsstaterna ska se till att familjen hålls samlad.

Inom ramen för dessa minimikrav tillämpar medlemsstaterna olika längder på uppehållstillstånd till skyddsbehövande samt olika regler kring förlängning respektive upphörande eller återkallande av dessa tillstånd.

5.1.2. Längd på tidsbegränsade uppehållstillstånd – översikt

I tabell 5.1 nedan redovisas längden på uppehållstillstånd (förstagångstillstånd) för flyktingar respektive alternativt5 skyddsbehövande i EU-länderna, Förenade kungariket och Norge. Tillstånden är tidsbegränsade i nästan samtliga länder. Giltighetstiderna för tidsbegränsade tillstånd varierar dock stort bland länderna, mellan två och tio år för flyktingar och ett till fem år för personer med alternativt skydd. I flera länder (Finland, Förenade kungariket, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Spanien, Ungern samt Norge) görs ingen skillnad mellan flyktingar och alternativt skyddsbehövande vad gäller förstagångstillståndets längd, som bland dessa länder varierar mellan tre och fem år.

En väsentlig skillnad mellan olika länder är också om ett tidsbegränsat tillstånd förlängs automatiskt om inte en nationell myndighet prövar om tillståndet ska återkallas eller upphöra, eller om berörda personer aktivt måste ansöka om en förlängning som innebär att skyddsbehovet prövas på nytt vid förlängningstidpunkten. I några länder utfärdas uppehållstillstånd av en annan myndighet än den myndighet som genomför asylproceduren och prövar skyddsbehovet.

5 I skyddsgrundsdirektivet används begreppet ”subsidiärt skydd” men i detta betänkande används ”alternativt skydd”, som också används i utlänningslagen.

Tabell 5.1 Längd på uppehållstillstånd i EU-länderna, Norge och Förenade kungariket (i antal år)

Förstagångstillstånd för flyktingar och alternativt skyddsbehövande

Land Flyktingar Alternativt skyddsbehövande

Belgien

5

1

Bulgarien

5

3

Cypern

3

1

Danmark

2

1

Estland

3

1

Finland

4

4

Frankrike

10

4

Förenade kungariket

5

5

Grekland

3

3

Irland

3

3

Italien

5

5

Kroatien

5

3

Lettland

5

1

Litauen

5

2

Luxemburg

5

5

Malta

3

3

Nederländerna

5

5

Norge

3

3

Polen

3

2

Portugal

5

3

Rumänien

3

2

Slovakien

Permanent

1

Slovenien

Permanent

1–5

Spanien

5

5

Sverige

3 13 månader

Tjeckien

5–10

1

Tyskland

3

1

Ungern

3

3

Österrike

3

1

Källor: ECRE/AIDA-landrapporter; EMN 2020b. Danmark, Förenade kungariket, Irland och Norge är inte bundna av EU:s skyddsgrundsdirektiv.

5.1.3. Närmare om uppehållstillståndens längd i olika EU-länder och Norge

Danmark

I Danmark beviljas flyktingar (konventionsstatus) ett första uppehållstillstånd på högst två år och alternativt skyddsbehövande (beskyttelse-

status) får ett första tillstånd på högst ett år. Det finns också en

ytterligare kategori (midlertidig beskyttelsestatus) och även dessa får ett första tillstånd på högst ett år.

Flyktingar kan få förlängning med högst två år i taget och även alternativt skyddsbehövande kan få förlängning med högst två år i taget. Den tredje kategorin (midlertidig beskyttelsestatus) kan först efter tre år få förlängning med två år i taget, innan dess förlängs dessa tillstånd endast med ett år i taget.

Ett obegränsat (permanent) uppehållstillstånd kan beviljas först efter att utlänningen bott minst åtta år i Danmark och under hela denna period haft uppehållstillstånd. Utlänningen ska också uppfylla vissa krav, se avsnitt 5.1.4.

Finland

I Finland beviljas personer som fått flyktingstatus eller alternativt skydd ett så kallat kontinuerligt uppehållstillstånd som gäller i fyra år. Efter fyra år med kontinuerligt uppehållstillstånd kan de ansöka om permanent uppehållstillstånd om grunderna för skyddet inte har ändrats. Ingen skillnad görs mellan flyktingar och alternativt skyddsbehövande vad gäller tillståndets längd.

Personer som efter en asylprövning får stanna i Finland på nationella grunder som exempelvis ”individuella mänskliga orsaker” eller verkställighetshinder beviljas initialt uppehållstillstånd för ett år.6

6 Finska Migrationsverket 2019.

Frankrike

I Frankrike beviljas flyktingar 10-åriga uppehållstillstånd. Efter tio år kan ett permanent uppehållstillstånd beviljas om personen har färdigheter i franska språket och inte utgör ett hot mot offentlig ordning.

Personer som får alternativt skydd beviljas normalt fyraåriga tillstånd.7 Om tillståndet förlängs beviljas ett tillstånd som gäller i tio år.8

Nederländerna

I Nederländerna beviljas femåriga uppehållstillstånd oavsett vilken skyddsgrund som skyddet avser. Tillståndets längd är således detsamma för flyktingar, alternativt skyddsbehövande och personer med tillstånd på humanitära grunder. Efter fem år kan ett permanent tillstånd beviljas men för detta gäller som huvudregel att personen måste ha klarat ett integrationsprov.9 Om en sökande inte klarar integrationsprovet förlängs tillståndet med ytterligare fem år och förblir således tidsbegränsat.

Norge

I Norge ges personer som erkänns som flyktingar (konventionsflyktingar enligt norska Utlendingslovens § 28 a och alternativt skyddsbehövande enligt Utlendingslovens § 28 b) uppehållstillstånd som gäller i tre år. Ingen skillnad görs således mellan konventionsflyktingar och personer med alternativt skyddsbehov vad gäller uppehållstillståndets längd. Norge tillämpar ett ”utvidgat flyktingbegrepp”, vilket innebär att konventionsflyktingar och personer med alternativt skydd får flyktingstatus.10

Vid tvivel om utlänningens identitet kan tillståndets giltighetstid begränsas till ett år i stället för tre när det handlar om alternativt skydd.

7 ECRE/AIDA 2019c. 8 Information till kommittén från asylavdelningen inom franska inrikesministeriet (Ministère

de l'Intérieur), 2019-12-03.

9 ECRE/AIDA 2019f. 10 Information till kommittén från Innvandringsavdelingen vid norska Justis- og beredskaps-

departementet, 2019-12-06.

Om ingen anledning finns för att uppehållstillståndet ska upphöra eller återkallas förnyas det efter de första tre åren. Tillståndet kan då bli permanent om vissa villkor kring utlänningens integration och vandel uppfylls, exempelvis krävs kunskaper i norska språket, kunskaper om norska samhället samt egen försörjning under minst ett år tillbaka vid förlängningstidpunkten, se avsnitt 5.1.4.11 Om dessa villkor inte uppfylls förlängs tillståndet med två år.

Tyskland

I Tyskland beviljas personer som fått asyl enligt tyska grundlagen och flyktingar ett uppehållstillstånd (Aufenthaltserlaubnis) som gäller i tre år.12 Efter tre år kan ett permanent uppehållstillstånd (Nieder-

lassungserlaubnis) beviljas om den federala myndigheten för migra-

tion och flyktingar (BAMF) inte inleder en procedur för att återkalla en persons skyddsstatus och om ytterligare krav (t.ex. att personen till övervägande del kan försörja sig själv och har tillräckliga kunskaper i tyska) är uppfyllda. Om skyddsstatusen inte aktivt återkallas av BAMF förlängs uppehållstillståndet av ansvarig lokal utlänningsmyndighet. Den skyddsberättigade individiden behöver inte ansöka om en ny prövning av skyddsbehovet. Om kraven för permanent uppehållstillstånd inte uppfylls förlängs det tidsbegränsade uppehållstillståndet med tre år.

Personer med alternativt skydd beviljas uppehållstillstånd i ett år. Även detta tillstånd förlängs automatiskt (med två år i taget) om inte BAMF meddelar ansvarig lokal myndighet att skyddsbehovet har upphört. Efter två förlängningar, dvs. efter sammanlagt fem år, beviljas permanent uppehållstillstånd om vissa krav på t.ex. egen försörjning och språkkunskaper är uppfyllda, jfr avsnitt 5.1.4.

Samma regler som för alternativt skyddsbehövande gäller personer som får uppehållstillstånd på nationellt reglerade skyddsgrunder eller humanitära grunder.13

11 Paragraf 62 norska Utlendingsloven. 12 En person som ansöker om asyl i Tyskland kan i vissa fall få asyl enligt den tyska grundlagen. Det är en annan status än flyktingstatus men har i princip samma rättsverkan. 13 ECRE/AIDA 2019d; Federal Office for Migration and Refugees 2019.

Österrike

Även i Österrike får flyktingar treåriga uppehållstillstånd. Om omständigheterna i en flyktings hemland inte ändras avsevärt och skyddsbehovet kvarstår förlängs tillståndet ex officio och omvandlas samtidigt till ett permanent tillstånd. Om de skyddsgrundande omständigheterna har ändrats inleder ansvarig myndighet i stället en återkallandeprocedur.

Personer med alternativt skydd får uppehållstillstånd i ett år. I dessa fall sker förlängning inte automatiskt. Personen i fråga måste ansöka om en förlängning. Om ansökan beviljas förlängs tillståndet med två år i taget.14

5.1.4. Permanenta uppehållstillstånd

Inget av de länder som redovisats i tabellen ovan, förutom Slovakien och Slovenien, utfärdar permanenta uppehållstillstånd som förstagångstillstånd direkt efter det att flyktingstatus eller alternativt skydd har beviljats. Uppehållstillstånd som är tidsbegränsade i början kan dock i flera länder bli permanenta vid en första förlängning eller efter flera förlängningar. Som redogjorts för ovan ställer vissa länder krav kring egen försörjning, språkkunskaper och kunskaper om samhället för att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna ges, utöver det att skyddsgrunden kvarstår. I många fall ställs också krav kring vandel.

Det finns ingen enhetlig bild eller gemensam trend i EU vad gäller dessa krav. I vissa länder är exempelvis språkkunskaper ett krav för att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas. I andra länder är språkkrav och andra krav kring integrationen i samhället snarare en konsekvens av att uppehållstillstånd beviljas. Ett antal länder tillämpar inga språkkrav för permanent uppehållstillstånd.15

Avsnitten nedan redovisar kraven för permanent uppehållstillstånd i Danmark, Nederländerna, Norge och Tyskland.

14 ECRE/AIDA 2019a. 15 EMN 2020a.

Danmark

I Danmark kan ett obegränsat (permanent) uppehållstillstånd först beviljas efter att utlänningen bott minst åtta år i Danmark och under hela denna period haft uppehållstillstånd. Utlänningen ska också uppfylla en rad krav såsom att inte ha begått något brott som har fängelse i sex månader eller mer i straffskalan, kunskaper i danska språket, vandel och egen försörjning.

Kravet på kunskaper i danska språket anses vara uppfyllt om den sökande har klarat ett språktest på nivå 2 (Prøve i Dansk 2) eller ett språktest på motsvarande eller högre nivå. Prøve i Dansk 2 motsvarar nivå B1 i den gemensamma europeiska referensramen för språk.16

Personer som vill få permanent uppehållstillstånd i Danmark får inte vara skuldsatta gentemot det offentliga. Under de senaste fyra åren före ansökan om ett permanent uppehållstillstånd får de inte ha beviljats offentliga bidrag enligt lagen om aktiv socialpolitik (lov om

aktiv socialpolitik) eller integrationslagen (integrationsloven), med

undantag för stöd i form av mindre individuella förmåner som inte är direkt relaterade till förmåner som kan likställas med lön eller pension eller ersätta dem. Utlänningen måste dessutom ha haft heltidsarbete eller bedrivit eget företagande i minst 3 år och 6 månader inom de senaste fyra åren.17

Nederländerna

I Nederländerna beviljas femåriga uppehållstillstånd oavsett vilken skyddsgrund som skyddet avser. Efter fem år kan ett permanent tillstånd beviljas men för detta gäller att den sökande måste ha klarat ett integrationsprov.18 Något försörjningskrav finns inte.

Integrationsprovet innefattar en språkkomponent (läs- och hörförståelse samt muntlig och skriftlig uttrycksförmåga i nederländska), kunskaper om nederländska samhället och kunskaper om nederländska arbetsmarknaden. Därtill förväntas den sökande skriva under en deklaration där denne förbinder sig att aktivt delta i samhällslivet och att respektera vissa normer, exempelvis vad gäller lika rättigheter för alla, religionsfrihet, och yttrandefrihet.

16 Svenska för invandrare (sfi) nivå D leder också till språkkunskaper som motsvarar nivå B1. 17 Paragraf 11, stycke 3 i danska utlänningslagen. 18 ECRE/AIDA 2019f.

Skolor som erbjuder godkända integrationskurser finns i hela landet och sökande kan fritt välja en skola. Om de inte har tillräckliga medel för att finansiera kursdeltagandet kan de låna pengar för det av ministeriet för undervisning, kultur och vetenskap. Integrationskursen innehåller språkkomponenter och samhällsvetenskapliga komponenter. Kursens mål vad gäller språket är nivå A2 enligt den gemensamma europeiska referensramen för språk. Efter kursen förväntas kursdeltagarna kunna avlägga integrationsprovet. Provet kan avläggas vid olika testcentra i flera nederländska städer och är till övervägande del datoriserat.

Vissa personer kan få permanent uppehållstillstånd även om de inte har klarat integrationsprovet. Det kan vara personer som lider av psykiska sjukdomar eller som på grund av fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar inte kan delta i kurser eller prov. Personer som har utbildat sig eller studerat i Nederländerna och på så sätt lärt sig tillräckligt mycket om de frågor som behandlas i integrationskursen och integrationsprovet kan också undantas. Invandrings- och medborgarskapsministeriet tillhandahåller en lista över vilka utbildningar och studier som räknas. Personer som är under 18 år, har nått pensionsåldern eller har gått en nederländsk grundskoleutbildning i minst åtta år medan de var i skolpliktig ålder undantas också.

En person som ansöker om permanent uppehållstillstånd får inte utgöra ett hot mot den offentliga ordningen eller den nationella säkerheten.

Norge

I Norge måste den som söker permanent uppehållstillstånd som huvudregel ha skaffat sig grundkunskaper i norska språket och samhällskunskap samt uppfylla ett försörjningskrav.19

Kravet på språkkunskaper tillgodoses vanligtvis genom deltagande i en språkkurs inklusive avslutande språkprov. Deltagande i en språkkurs är som huvudregel obligatorisk för nyanlända skyddsbehövande som är mellan 16 och 67 år gamla. Det är kommunerna som är skyldiga att erbjuda språkkurser. Minsta kunskapsnivån som enligt utlänningsförordningen (utlendingsforskriften) måste uppnås som en förutsättning för permanent uppehållstillstånd är nivå A1

19 Norska utlänningslagen (utlendingsloven), paragraf 62, 1:a stycket, bokstav d.

enligt den gemensamma europeiska referensramen för språk, vid muntligt prov. Vid skriftligt och muntligt prov måste minst nivå A2 uppnås. Språkkravet för permanent uppehållstillstånd gäller inte om en sökande är undantagen från plikten att lära sig norska. Ett sådant undantag kan beslutas av ansvarig kommun. Undantag görs t.ex. om en person redan anses behärska norska (eller samiska), är för sjuk för att kunna delta i en kurs eller om det finns andra tungt vägande skäl. Undantag kan också ges för barn (16–17 år) som går i skolan.

För kravet på samhällskunskap gäller liknande regler. Även dessa kurser anordnas av kommunerna och är som huvudregel obligatoriska. Vanligtvis ordnar kommunerna kurser som innehåller både språkinlärning och samhällskunskap. Språkinlärningen omfattar då 550 undervisningstimmar och samhällskunskapen 50 timmar. Även samhällskunskapsdelen måste avslutas med ett prov. Provet får göras på ett språk som den sökande förstår eller på norska.20 Liksom språkkravet kan också kravet på samhällskunskap frångås om kommunen har undantagit sökanden från plikten att avlägga sådant prov. Detta kan vara aktuellt om en person redan har tillräckliga kunskaper, är för sjuk för att delta i en kurs och avlägga prov, eller för skolelever.

Både för kursen i samhällskunskap och för språkkursen finns statliga läroplaner. Ansvarig för utformningen och innehållet av de avslutande proven är Kompetense Norge, en statlig myndighet för vuxenutbildning under utbildnings- och forskningsdepartementet. Myndigheten tillhandahåller också regler för hur proven ska genomföras.

Utöver språk- och samhällskunskapskraven finns ett krav på egen försörjning. Enligt utlendingsloven måste utlänningen ha varit självförsörjande de senaste tolv månaderna innan ansökan om permanent uppehållstillstånd ges in. Den egna försörjningen måste motsvara 82 procent av nivå 19 i norska statens lönetabeller (lønnstrinn 19).21Att en utlänning tar emot integrationsersättning (introduksjons-

stønad) enligt introduksjonsloven är sedan september 2017 inte längre

tillräckligt. Integrationsersättningen räknas dock in om en sökande också har andra inkomster, t.ex. genom anställning, eget företagande eller pensioner.

20 Norska utlänningslagen (utlendingsloven), paragraf 62, 1:a stycket, bokstav e. 21 För perioden 2018–2020 motsvarar nivå 19 en bruttoårslön på 300 300 norska kronor.

Vissa skyddsbehövande är undantagna från kravet på egen försörjning vid ansökan om permanent uppehållstillstånd, t.ex. barn, elever i grundskolan eller högre skola, personer som kan visa att de varit heltidsstudenter inom högre utbildning under de senaste 12 månaderna och personer över 67 år. Dessutom kan undantag tillämpas om särskilda skäl talar för det.

Utöver dessa krav finns också ett vandelskrav. Den sökande får bl.a. inte ha dömts för brott.

Tyskland

I Tyskland kan flyktingar få permanent uppehållstillstånd efter tre år och alternativt skyddsbehövande tidigast efter fem år. Vissa krav måste vara uppfyllda. Det finns språkkrav, krav på grundläggande kunskaper om landets rättsliga och samhälleliga ordning och levnadsförhållanden samt krav på viss egen försörjning. Kraven är olika för flyktingar respektive alternativt skyddsbehövande och kraven på flyktingar är högre vid ansökan om permanent uppehållstillstånd efter tre år än vid ansökan efter fem år.

Flyktingar som ansöker om permanent uppehållstillstånd efter tre år måste uppfylla ett krav på språkkunskaper som motsvarar nivå C1 enligt den gemensamma europeiska referensramen för språk. Detta krav anses som huvudregel vara uppfyllt om flyktingen har klarat en integrationskurs. Integrationskursen är obligatorisk för de flesta nyanlända invandrare som inte redan har kunskaper i tyska språket. Kursen består förutom av en språkkurs även av en kurs i samhällsorientering. Det finns olika typer av kurser men ofta omfattar språkkursen 600 lektioner på 45 minuter och samhällsorienteringen omfattar 100 lektioner på 45 minuter.

Om en flykting inte klarar integrationskursen eller av olika anledningar inte har deltagit i en sådan kan det i vissa fall räcka att göra sig förstådd muntligt vid besök hos den lokala utlänningsmyndighet som utfärdar tillståndet. Undantag från språkkravet och samhällskunskapskravet tillämpas för personer som på grund av sjukdomar eller funktionsnedsättningar inte kan förväntas uppfylla kraven.

Om en flykting inte uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd vid första förlängningen av det första treåriga uppehållstillståndet utfärdas ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som också gäller i tre år. Om personen efter sammanlagt fem år ansöker om permanent uppehållstillstånd tillämpas en lägre tröskel för att kraven på språk- och samhällskunskap anses som uppfyllda. De språkfärdigheter som krävs motsvarar i sådana fall nivå A2 enligt den gemensamma europeiska referensramen för språk.

Det ställs också krav på viss egen försörjning. För att som flykting få permanent uppehållstillstånd efter tre år krävs att en person till långt övervägande del (ofta cirka 75–80 procent) kan försörja sig själv. Detta prövas av ansvarig lokal utlänningsmyndighet, bland annat genom en bedömning av personens anställningsvillkor, lön och eventuella andra inkomster. Bedömningen görs framåtsyftande. Vissa typer av offentliga bidrag är tillåtna trots krav på egen försörjning, t.ex. barnbidrag och barntillägg, föräldrapenning, och studiemedel.

Vid ansökan om permanent uppehållstillstånd efter fem år sänks tröskeln. Flyktingen måste då till övervägande del (minst 51 procent) kunna försörja sig själv enligt nämnda kriterier.

Utöver detta kräver Tyskland att en flykting som ansöker om permanent uppehållstillstånd har en lämplig bostad. Ett riktvärde är att en vuxen individ måste förfoga över minst 12 kvadratmeter boyta. Utlänningsmyndigheterna gör dock egna bedömningar som tar hänsyn till lokala förhållanden.

För alternativt skyddsbehövande gäller delvis andra regler. Permanent uppehållstillstånd kan tidigast beviljas efter sammanlagt fem år om den sökandes språkkunskaper motsvarar nivå B1 enligt den gemensamma europeiska referensramen för språk. Personen måste också ha ett socialförsäkringspliktigt arbete och ett lämpligt boende.

Det finns också ett vandelskrav. Ett permanent uppehållstillstånd får inte beviljas när den offentliga ordningen eller säkerheten talar emot det.

5.2. Uppehållstillstånd på humanitära grunder

5.2.1. Översikt och avgränsning

Att på ett systematiskt sätt jämföra olika länders regler kring uppehållstillstånd på humanitära grunder är komplicerat eftersom definitionen på vad en humanitär grund är varierar från land till land. EU:s skyddsgrundsdirektiv tillhandahåller endast gemensamma definitioner på flyktingstatus och alternativt skydd. Andra typer av tillstånd eller skydd är tillåtna men ligger utanför direktivets tillämpningsområde:

De tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som tillåts stanna inom medlemsstaternas territorier av skäl som inte hänför sig till ett behov av internationellt skydd utan efter en skönsmässig bedömning av ömmande eller humanitära skäl, faller utanför tillämpningsområdet för detta direktiv.22

Det är således än så länge upp till varje land att besluta om eventuella grunder för beviljande av uppehållstillstånd av t.ex. ömmande, medicinska eller humanitära skäl. Internationella konventioner, t.ex. europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) eller barnkonventionen, kan dock medföra vissa förpliktelser som är gemensamma för alla undertecknande stater och som kan begränsa möjligheterna att utvisa en person även när det inte är fråga om flyktingstatus eller alternativt skydd enligt skyddsgrundsdirektivet.

En jämförande analys försvåras också av det faktum att det är svårt att tydligt avgränsa nationella regler kring uppehållstillstånd av ömmande eller humanitära skäl från regler kring uppehållstillstånd på grund av övrigt skyddsbehov eller verkställighetshinder. Om exempelvis en person som inte uppfyller kraven för att få flyktingstatus eller alternativt skydd är svårt sjuk så kan sjukdomen i vissa länder utgöra en grund för att uppehållstillstånd kan beviljas av humanitära eller ömmande skäl. I andra länder kan sjukdomen betraktas som ett tillfälligt eller bestående verkställighetshinder.

Ett tillstånd på humanitära grunder kan beviljas inom ramen för en asylprocedur eller också utanför denna ram, dvs. genom en särskild procedur.23 På grund av dessa avgränsnings- och definitions-

22 Skäl 15 skyddsgrundsdirektivet (2011/95/EU). 23 Internationella jämförelser i frågan om humanitära grunder för uppehållstillstånd försvåras också av variationer i terminologin. På engelska används ofta uttrycket humanitarian reasons

svårigheter kommer olika jämförande rapporter och studier ibland fram till olika resultat vad gäller EU-medlemsstaternas regler och praxis kring uppehållstillstånd på humanitära grunder.

Enligt en rapport från Riksdagens utredningstjänst från april 2019 kan uppehållstillstånd på humanitär grund beviljas i 10 EU-medlemsstater.24 Rapporten omfattar inte Förenade kungariket och de två EU-länder (Danmark och Irland) som har valt att stå utanför EU:s samarbete inom asylområdet. Dessa stater beviljar dock uppehållstillstånd på humanitära grunder. Rapporten innehåller heller ingen information om Belgien, Finland och Frankrike, där möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på humanitära grunder finns.

2009–2010 genomförde Europeiska Migrationsnätverket (EMN) en jämförande studie kring skyddsgrunder som inte är harmoniserade i EU. Denna studie innehåller ingen tydlig definition av vad en humanitär grund för uppehållstillstånd är, men enligt studien beviljar minst 12 av 23 EU-medlemsstater uppehållstillstånd på grund av sjukdom eller medicinska omständigheter.25

EMN-studien följdes upp och aktualiserades 2019–2020.26 Enligt denna studie har 18 av 25 europeiska länder (EU-medlemsstater samt Norge och Förenade kungariket) bestämmelser som gör att uppehållstillstånd kan beviljas på antingen övergripande eller specifika humanitära grunder. Några länder där tillstånd på humanitära grunder finns, exempelvis Tyskland och Danmark, deltog inte i denna studie. Det innebär att möjligheten att bevilja tillstånd på humanitära grunder finns i en majoritet av EU-medlemsstaterna.

Enligt asylstatistik från Eurostat beviljade minst 14 EU-länder samt Norge och Schweiz uppehållstillstånd på någon humanitär grund år 2018. Statistik för dessa länder redovisas i tabellen nedan. För ett antal länder saknas statistik kring uppehållstillstånd på humanitära grunder, vilket kan bero på att sådana tillstånd i vissa fall inte beviljas inom ramen för en asylprocedur utan genom en särskild procedur. Länder som det inte finns statistik för hos Eurostat redovisas inte i tabellen. Även länder som redovisade att antalet tillstånd

men i vissa rapporter används i stället termen compassionate grounds eller andra benämningar. Dessutom betraktas uppehållstillstånd på humanitära grunder i vissa länder som en form av skydd (humanitarian protection) medan andra anser att humanitära omständigheter kan vara tillståndsgrundande men inte skyddsgrundande. 24 Sveriges Riksdag 2019. 25 EMN 2010. 26 EMN 2020b s. 11.

som beviljades på humanitär grund år 2018 var noll har exkluderats från tabellen.

Eurostat använder följande definition på humanitär grund:

(Authorisation to stay for humanitarian reasons) means a person covered by a decision granting authorisation to stay for humanitarian reasons under national law concerning international protection by administrative or judicial bodies. It includes persons who are not eligible for international protection as currently defined in the Qualifications Directive (Directive 2011/95/EU) but are nonetheless protected against removal under the obligations that are imposed on all Member States by international refugee or human rights instruments or on the basis of principles flowing from such instruments. Examples of such categories include persons who are not removable on ill health grounds and unaccompanied minors. This concept refers only to persons who have been previously reported as asylum applicants in the asylum data collection. As a consequence, persons granted a permission to stay for humanitarian reasons but who have not previously applied for international protection are not included under this concept.27

Denna definition innebär att förutom tillstånd på humanitära grunder så kan även tillstånd som baseras på övriga skyddsbehov ingå i statistiken, dvs. alla typer av skydd som inte regleras av skyddsgrundsdirektivet.

27 Eurostat: Decisions on applications and resettlement, metadata.

Tabell 5.2 Antal och andel positiva beslut i asylärenden på humanitär grund enligt Eurostat, 2018 (beslut i första instans)

Antal positiva beslut i asylärenden

Varav positiva beslut på humanitär grund

Andel humanitär grund i procent

Italien

30 670

19 970

65,1 %

Tyskland

75 940

9 540

12,6 %

Schweiz

15 230

7 920

52,0 %

Förenade kungariket 10 110

1 160

11,5 %

Österrike

15 020

780

5,2 %

Sverige

10 650

670

6,3 %

Danmark

1 315

435

33,1 %

Nederländerna

3 620

375

10,4 %

Finland

2 405

240

10,0 %

Irland

1 005

195

19,4 %

Norge

1 460

75

5,1 %

Malta

645

25

3,9 %

Ungern

365

20

5,5 %

Polen

375

15

4,0 %

Slovakien

45

10

22,2 %

Tjeckien

155

5

3,2 %

Källa: Eurostat: First instance decisions on applications by citizenship, age and sex, Annual aggregated data (rounded), last update 15 October 2019.

Tabellen visar att antalet uppehållstillstånd som ges på humanitär grund enligt Eurostats definition varierar mellan länderna. Antalsmässigt beviljades flest tillstånd i Italien (19 970) och Tyskland (9 540). Andelsmässigt visar tabellen att humanitära grunder spelar en viktig roll i vissa länder men en mindre central roll i andra länder. I Italien och Schweiz stod humanitära grunder för mer än hälften av alla positiva beslut i asylärenden 2018. Även i Danmark, Slovakien och Irland var andelen tillstånd som beviljades på humanitär grund hög.

5.2.2. Närmare om uppehållstillstånd på humanitära grunder i olika EU-länder och Norge

Danmark

Enligt danska utlänningslagen (udlændingelov) kan en utlänning under vissa omständigheter beviljas uppehållstillstånd på annan grund än exempelvis asyl eller familjeåterförening. § 9 c, första stycket, innehåller en ”uppsamlingsbestämmelse” som innebär att en utlänning kan beviljas uppehållstillstånd om mycket särskilda skäl (”ganske særlige grunde”) talar för det. Sådana särskilda skäl kan exempelvis relatera till familjens enhet och – om utlänningen är under 18 år – barnets intressen. Bestämmelsen ska administreras restriktivt och uppehållstillstånd beviljas endast undantagsvis vid mycket speciella omständigheter.28

Danska utlänningslagen innehåller även en särskild bestämmelse rörande ensamkommande barn. Om en ensamkommande minderårig vägras asyl bedömer de danska myndigheterna barnets familjenätverk i hemlandet. Om de anser att barnet vid ett återvändande till hemlandet (eller det tidigare vistelselandet) är utan ett familjärt nätverk och utan någon möjlighet att stanna i ett mottagnings- och vårdcentrum, och att barnet därmed kommer att placeras i en verklig nödsituation, beviljas uppehållstillstånd.29

Finland

Under behandlingen av en asylansökan undersöker finska Migrationsverket först om den sökande har grunder för flyktingstatus eller alternativt skydd. Om ingen skyddsgrund finns utreder myndigheten om personen kan få uppehållstillstånd på någon annan grund. Ett tillfälligt uppehållstillstånd beviljas om den sökande av tillfälliga hälsoskäl inte kan återvända till sitt hemland eller sitt permanenta bosättningsland. Ett sådant tillstånd beviljas för högst ett år.

Uppehållstillstånd kan också beviljas på grund av ”individuella mänskliga orsaker” om det skulle vara uppenbart oskäligt att vägra uppehållstillstånd med hänsyn till den sökandes hälsotillstånd, de band som den sökande redan har knutit till Finland eller av någon

28 Uppgift till kommittén från danska Udlændinge- og Integrationsministeriet, 2019-10-23. 29 § 9 c, tredje stycket, nummer 2 udlændingelov. Uppgift till kommittén från danska Udlændinge-

og Integrationsministeriet, 2019-10-23.

annan individuell, mänsklig orsak. Här beaktar finska Migrationsverket särskilt de förhållanden i vilka personen skulle hamna i hemlandet eller personens sårbara ställning. Uppehållstillstånd på grund av individuella mänskliga orsaker beviljas för ett år.

Frankrike

I Frankrike kan ett uppehållstillstånd beviljas på grund av den sökandes hälsotillstånd om den sökande behöver en medicinsk behandling och vägran att ge en sådan behandling skulle ha exceptionellt allvarliga konsekvenser och om personen inte skulle ha tillgång till en sådan behandling i hemlandet. Uppehållstillstånd beviljas i sådana fall för tiden för den medicinska behandlingen. Tillståndet kan förlängas för upp emot fyra år.

Nederländerna

Enligt den nederländska utlänningslagen kan ett uppehållstillstånd beviljas på tillfälliga eller icke-tillfälliga humanitära grunder. Tillståndet kan grundas på att den sökande behöver en medicinsk behandling, att han eller hon är ett offer för eller ett vittne till människohandel, att den sökande är offer för hedersrelaterat våld eller våld i hemmet, att han eller hon utan egen förskyllan inte kan lämna landet, eller att den sökande är ett barn som är föremål för skyddsåtgärder. Bestämmelsen om uppehållstillstånd på humanitära grunder är avsedd för exceptionella fall där individuella situationer medför att den sökande måste få rätt att fortsätta vistas i landet.

Ett tillstånd på humanitära grunder beviljas inom ramen för en särskild procedur. Det kan också beviljas ex officio inom ramen för en asylprocedur eller prövning av en ansökan om ett uppehållstillstånd på annan grund, om den ansvariga myndigheten finner att den sökande befinner sig i en oproportionerlig allvarlig situation.

Ett uppehållstillstånd på tillfälliga humanitära grunder har i regel en giltighetstid på ett år. Ett tillstånd på icke-tillfälliga humanitära grunder gäller i fem år.

Norge

Om en asylsökande i Norge inte uppfyller kriterierna för att få uppehållstillstånd som flykting prövar norska invandringsmyndigheten UDI om den sökande ska beviljas uppehållstillstånd på humanitära grunder eller på grund av en speciell anknytning till Norge. UDI betecknar förutsättningarna för att beviljas ett sådant tillstånd som stränga och hänvisar till att det enbart förekommer i speciella fall.30

Tyskland

I Tyskland finns olika regler kring uppehållstillstånd på humanitära grunder och/eller tillfälligt uppskjuten utvisning på grund av humanitära omständigheter såsom sjukdom.

En utländsk medborgare kan beviljas ett uppehållstillstånd för en temporär vistelse om personens fortsatta närvaro i Tyskland är nödvändig på grund av brådskande humanitära eller personliga omständigheter.31 En konkret fara för en persons hälsa kan också innebära att en utvisning är förbjuden, vilket kan ge anledning att bevilja ett uppehållstillstånd.32

Därtill kan utländska medborgare undantagsvis få ett uppehållstillstånd om en regional kommission för ömmande fall (Härtefall-

kommission) ansöker om det hos ansvarig delstatsmyndighet. Alla

delstater har möjlighet att inrätta en sådan kommission.33 Kommissionerna kan åta sig att undersöka enskilda fall där en utlänning inte uppfyller kraven för att få uppehållstillstånd i Tyskland enligt utlänningslagens standardföreskrifter. Om kommissionen bedömer att det föreligger brådskande humanitära eller personliga skäl till att en utlänning bör fortsätta få vistas i Tyskland kan kommissionen rekommendera ansvarig myndighet i respektive delstat att utfärda ett uppehållstillstånd. Vanligtvis följer myndigheterna kommissionernas rekommendation. Alla tyska delstater har inrättat en Härtefall-

kommission.

30 UDI 2019. Närmare föreskrifter kring uppehållstillstånd på humanitära grunder eller på grund av en speciell anknytning till Norge finns i kapitel 5 i norska Utlendingsloven. 31 Paragraf 25, stycke 4 i tyska utlänningslagen (Aufenthaltsgesetz). 32 Paragraf 25, stycke 3 eller paragraf 60, stycke 7, meningar 1 och 2 Aufenthaltsgesetz. 33 Paragraf 23a Aufenthaltsgesetz.

Den tyska utlänningslagen innehåller också flera föreskrifter kring hur, när och under vilka omständigheter personer vars utvisning inte har kunnat verkställas under längre tid kan beviljas uppehållstillstånd trots att deras asylansökan har avslagits. Exempelvis ska en ung utlänning (upp till 21 år), vars utvisning inte har kunnat verkställas, beviljas uppehållstillstånd när han eller hon vistats i landet i fyra år; har gått i skolan i fyra år eller avslutat en erkänd skol- eller yrkesutbildning; det verkar sannolikt att han eller hon kommer att integrera sig i det tyska samhället; och det inte finns anledning att anta att han eller hon inte accepterar landets frihetliga, demokratiska ordning.34

Enligt samma lagrum kan en förälder till en person som beviljats uppehållstillstånd enligt ovan också beviljas uppehållstillstånd om föräldern kan försörja sig själv och inte aktivt har motarbetat sin utvisning genom att exempelvis vilseleda myndigheter om sin identitet eller medborgarskap. Föreskriften kan under vissa förutsättningar även gälla personens barn eller make, maka eller partner.

Vidare finns en möjlighet för vuxna utlänningar, vars utvisning inte har kunnat verkställas, att få uppehållstillstånd om utlänningen har skaffat sig en erkänd yrkes- eller högskoleutbildning i Tyskland eller har en sådan utbildning, som erkänns i Tyskland, från ett annat land och varit anställd inom ett yrke som motsvarar utbildningen i två eller tre år.35

Dessa möjligheter för personer, vars utvisning inte har kunnat verkställas, att få uppehållstillstånd ska dock möjligtvis ses som en form av ”spårbyte” eller regularisering snarare än som en humanitär grund för uppehållstillstånd.

Österrike

Den österrikiska asyllagen (Asylgesetz) innehåller en föreskrift i paragraf 56 som innebär att tredjelandsmedborgare kan beviljas uppehållstillstånd i särskilt beaktansvärda fall (Aufenthaltstitel in besonders

berücksichtigungswürdigen Fällen). Detta tillstånd förutsätter en

vistelse i Österrike på minst fem år. Minst tre år eller (vid en vistelse längre än fem år) hälften av tiden måste sökanden ha vistats lagligt i landet. Personen kan vara föremål för en utvisningsprocedur när

34 Paragraf 25a första stycket Aufenthaltsgesetz. 35 Paragraf 18a Aufenthaltsgesetz.

tillståndet söks. Vid prövningen om tillstånd ska ges beaktar myndigheterna graden av integration i samhället och i synnerhet om personen försörjer sig själv eller genomgår en utbildning samt kunskaper i tyska språket.36

5.3. Anhöriginvandring

5.3.1. Allmänt om rätten till anhöriginvandring i EU

EU:s familjeåterföreningsdirektiv37 gäller i alla EU-medlemsstater utom Irland och Danmark. Syftet med direktivet är att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna. Direktivet innehåller både obligatoriska och fakultativa bestämmelser och ska inte påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller bibehålla förmånligare bestämmelser. Direktivets innehåll diskuteras närmare i kapitel 8.

Även om direktivet har lett till en viss harmonisering av reglerna för anhöriginvandring bland de länder som omfattas av direktivet varierar reglerna mellan länderna. Att jämföra olika länders nationella regleringar på ett heltäckande och systematiskt sätt är svårt eftersom det finns många variabler att undersöka. Skillnader mellan länder förekommer bl.a. kring vem som kan vara anknytningsperson, vilka anhöriga som kan vara berättigade till anhöriginvandring, vilka krav som ställs på anknytningspersonen eller den anhörige (t.ex. försörjnings- och språkkrav) och vilka villkor som gäller för uppehållstillstånd, t.ex. avseende tillståndens längd och regler för upphörande.

Familjeåterföreningsdirektivet innehåller vissa bestämmelser som specifikt gäller familjeåterförening för flyktingar. I artikel 9.1 anges att direktivets bestämmelser ska tillämpas på flyktingar som erkänns av medlemsstaterna. Enligt artikel 9.2 får tillämpligheten av bestämmelserna begränsas till flyktingar vilkas familjeband har etablerats före inresan. Artikel 12.1 (tredje stycket) medför att flyktingar är undantagna eventuella krav på bostad, sjukförsäkring och egen försörjning om ansökan om familjeåterförening lämnas in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats.

36 Bassermann 2019 s. 29–33. 37 Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening.

Enligt artikel 3.2 (c) ska direktivet inte tillämpas när referenspersonen har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna, eller som har ansökt om uppehållstillstånd av denna anledning och som avvaktar ett beslut om sin ställning. Familjeåterföreningsdirektivet är därför inte tillämpligt på alternativt skyddsbehövande.38 Detta medför att de EU-medlemsstater som är bundna av direktivet ska ha enhetliga minimiregler kring flyktingars rätt till familjeåterförening men kan ha olika regler för familjeåterförening till anknytningspersoner som är alternativt skyddsbehövande.

5.3.2. Anknytningspersoner som är flyktingar eller personer med alternativt skydd

I en evalueringsrapport för familjeåterföreningsdirektivet konstaterade EU-kommissionen 2008 att minst nio medlemsstater (Österrike, Tjeckien, Estland, Frankrike, Finland, Luxemburg, Nederländerna, Portugal och Sverige) tillämpade direktivets bestämmelser även på anknytningspersoner som är tredjelandsmedborgare med alternativt skydd. Att inte fler medlemsstater gjorde det betecknade kommissionen som en lucka i unionsrätten och kommissionen aviserade att utvidga bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet även till personer med alternativt skydd.39 Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet40 kom att innehålla en rätt till familjeåterförening även för anknytningspersoner med alternativt skydd, dock endast när deras familjemedlemmar redan bor i samma medlemsstat som anknytningspersonen.41

I en jämförande rapport om familjeåterförening för tredjelandsmedborgare i EU och Norge42 som genomfördes 2016–2017 konstaterade EMN att alternativt skyddsbehövande i många länder kunde ansöka om familjeåterförening under samma villkor som flyktingar (Belgien, Bulgarien, Estland, Förenade kungariket, Grekland, Spanien,

38Prop. 2018/19:128 s. 41. 39 Commission of the European Communities 2008 s. 4. 40 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). 41 Artikel 2 (j) skyddsgrundsdirektivet (2011/95/EU). 42 EMN 2017a s. 20–21.

Frankrike, Kroatien, Ungern, Irland, Italien, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Slovenien och Slovakien). Detta tyder på att fler länder sedan 2008 har anpassat reglerna för familjeåterförening till alternativt skyddsbehövande till de regler som sedan tidigare gällde flyktingar. I en rapport från EU-kommissionen från 2019, där EMNstudien från 2016–2017 används som huvudsaklig källa, konstateras att alternativt skyddsbehövande generellt åtnjuter samma rättigheter som flyktingar när det gäller rätten till familjeåterförening.43

Det finns dock olika undantag och särregleringar. I Österrike och Lettland finns en väntetid som innebär att familjeåterförening är tillåten tidigast tre respektive två år efter det att anknytningspersonen beviljats alternativt skydd. Slovenien ger alternativt skyddsbehövande en rätt till familjeåterförening när deras skyddsstatus gäller i längre tid än ett år och endast under förutsättning att familjen bildades innan anknytningspersonen rest in i landet. I Österrike, Tyskland, Estland, Irland, Kroatien och Nederländerna gäller att äktenskapet eller partnerskapet måste ha existerat redan i anknytningspersonens ursprungsland.

Rapporten noterar också att Cypern inte ger alternativt skyddsbehövande rätt till familjeåterförening och att Tyskland och Sverige har infört tillfälliga restriktioner. Tyskland undantog personer som beviljats alternativt skydd i Tyskland efter mitten av mars 2016 från rätten att återförenas med anhöriga. Undantaget lyftes delvis igen den 1 augusti 2018. Sedan dess kan anhöriga till alternativt skyddsbehövande beviljas uppehållstillstånd igen men myndigheterna får inte bevilja fler än 1 000 tillstånd per månad i denna ärendekategori. För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs dessutom att humanitära skäl föreligger, exempelvis att minderåriga barn är involverade, att en familj inte har kunnat leva tillsammans under lång tid, eller att anknytningspersonens anhörig är utsatt för faror för liv eller frihet eller lider av en sjukdom eller funktionshinder.44

I Norge tillämpas ett ”utvidgat flyktingbegrepp” som innebär att konventionsflyktingar och alternativt skyddsbehövande har samma rättigheter. Detta betyder också att ingen skillnad görs mellan flyktingar och alternativt skyddsbehövande vad gäller rätten till anhöriginvandring.

43 European Commission 2019 s. 1 och 3. 44 Bundesministerium des Innern, für Bauen und Heimat 2018.

5.3.3. Anhöriga som omfattas av rätten till anhöriginvandring

Familjeåterföreningsdirektivet föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd för anknytningspersonens make och dess omyndiga ogifta barn. När det gäller polygama hushåll ska dock inte uppehållstillstånd beviljas för ytterligare en make om anknytningspersonen redan bor tillsammans med en make i medlemsstaten. Direktivet föreskriver vidare en skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd för föräldrar till ensamkommande flyktingbarn. Direktivet innehåller fakultativa bestämmelser om uppehållstillstånd för registrerad eller ogift partner samt för föräldrar och myndiga ogifta barn.

Enligt EMN-studien från 2017 utvidgar många medlemsstater rätten till familjeåterförening under vissa omständigheter även till anhöriga som inte tillhör kärnfamiljen, exempelvis anknytningspersonens föräldrar, vuxna barn, registrerad eller gift partner av samma kön, ogift partner och/eller fosterbarn.45

I flera EU-länder gäller rätten till anhöriginvandring för äkta makar/makor och registrerade partners, men inte för oregistrerade par. En majoritet av EU-länderna samt Norge tillåter anhöriginvandring för äkta makar/makor eller ogifta registrerade partners av samma kön på samma sätt som för äkta makar/makor eller ogifta registrerade partners av olika kön.46

Åldersgränser

Artikel 4.5 i familjeåterföreningsdirektivet anger att för att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får medlemsstaterna kräva att anknytningspersonen och dennes make ska ha uppnått en viss lägsta ålder, högst 21 år, innan maken kan återförenas med anknytningspersonen. Enligt EMN-studien från 2017 förekommer vissa variationer mellan EU-medlemsstaterna vad gäller åldersgränser för anknytningspersonens make/partner och barn. Dessa specificeras dock inte i rapporten.

45 EMN 2017a s. 21. 46 EMN 2017a s. 21–22.

Enligt en studie från Delegationen för migrationsstudier är åldersgränsen för att en make, maka eller partner till en anknytningsperson ska kunna beviljas uppehållstillstånd oftast densamma som den i respektive land gällande myndighetsåldern eller äktenskapsåldern, dvs. 18 år.47 Nio stater hade dock högre åldersgränser för alla eller vissa typer av anhöriginvandring: Danmark (24 år), Norge (24 år vid nyetablerad relation), Nederländerna, Österrike, Belgien, Litauen, Cypern och Malta (alla 21 år) samt Tjeckien (20 år).48

Rapportförfattaren noterar att en distinktion mellan etablerade respektive nya parrelationer kan spela en roll i vissa länder vad gäller åldersgränser. Vissa länder som infört en högre åldersgräns än 18 år preciserar att regeln enbart gäller för den senare kategorin, dvs. nyetablerade relationer där parterna inte levt tillsammans tidigare. Exempelvis i Norge höjdes åldersgränsen 2017 till 24 år för anknytningsinvandring av makar i nyetablerade relationer (familjebildning), medan 18-årsgränsen för etablerade par (familjeåterförening) kvarstod.49

Nederländerna införde en åldersgräns för anhöriginvandring av makar/sambor första gången år 2002 och gjorde då en liknande distinktion som Norge, en åldersgräns på 21 år gällde för nya och 18 år för etablerade relationer. Efter ett rättsfall ändrades dock reglerna i Nederländerna så att 21 år blev den lägsta åldern för båda kategorier. Förenade kungariket införde 2008 en åldersgräns på 21 år för anhöriginvandring av makar/sambor, men Högsta Domstolen fastställde tre år senare att åldersgränsen stred mot Europakonventionen, varefter den ändrades tillbaka till 18 år igen.50

Vissa skillnader mellan olika länder finns också i fråga om en anknytningsperson vill återförenas med ett barn. Vanligtvis omfattas barn under 18 år av rätten till anhöriginvandring men i några länder kan lägre åldersgränser förekomma.

47 Borevi 2018 s. 29. 48 Borevi 2018 s. 29; Gustafsson Grønningsæter and Brekke 2017 s. 4. 49 Åldersgränsen innebär att båda parter i nyetablerade relationer måste vara minst 24 år gamla. Från denna huvudregel finns undantag, t.ex. om relationen bildades i Norge eller när det är uppenbart att äktenskapet eller partnerskapet ingåtts frivilligt. Syftet med den höjda åldersgränsen är att förebygga tvångsäktenskap. Se Gustafsson Grønningsæter and Brekke 2017 s. 4. 50 Borevi 2018 s. 29.

Anknytningspersonens föräldrar

Generellt gäller i de flesta medlemsstater att rätten till familjeåterförening omfattar föräldrar till anknytningspersoner som är minderåriga. I Belgien, Ungern, Österrike och Nederländerna omfattas föräldrar endast om anknytningspersonen är ett barn med flyktingstatus eller alternativt skydd. Anhöriginvandring till en minderårig anknytningsperson är dock tillåten även för föräldrar om vägran att ge uppehållstillstånd skulle bryta mot artikel 8 Europakonventionen.

Föräldrar till anknytningspersoner som är vuxna omfattas i vissa länder av rätten till anhöriginvandring om föräldrarna inte kan ta hand om sig själva på grund av hög ålder eller sjukdom, eller om de i ursprungslandet inte kan få det stöd de behöver.

Vuxna barn

Flera europeiska länder tillåter anhöriginvandring när den sökandes anhörige utomlands är ett vuxet barn. Detta kan exempelvis gälla när det vuxna barnet inte klarar sig själv utomlands på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning.51 I Tyskland och Förenade kungariket kan vuxna barn också beviljas anhöriginvandring på grund av andra humanitära omständigheter, till exempel om det vuxna barnet annars blir kvar i ett konfliktdrabbat område eller på annat sätt befinner sig i en farlig situation, eller om det vuxna barnet inte kan leva självständigt i ursprungslandet.52

Övriga personer

I vissa länder kan anhöriga som inte tillhör anknytningspersonens kärnfamilj och som inte är anknytningspersonens föräldrar eller vuxna barn omfattas av rätten till anhöriginvandring. Det kan exempelvis handla om minderåriga eller vuxna släktingar eller andra personer som anknytningspersonen är vårdnadshavare, förmyndare eller god man för. Skillnader mellan olika länders regelverk finns också vad gäller erkännande av äktenskap som ingåtts genom ombud.53

51 Detta gäller i Belgien, Bulgarien, Estland, Spanien, Ungern, Italien, Luxemburg, Slovenien och Slovakien. 52 EMN 2017a s. 21. 53 EMN 2017a s. 22.

5.4. Försörjningskrav samt krav gällande boende, sjukförsäkring och integration vid anhöriginvandring

Detta avsnitt beskriver reglerna för försörjningskrav vid anhöriginvandring och andra typer av krav i olika länder vad gäller exempelvis rimligt boende, försäkringar, integration eller språkkunskaper. Avsnittet diskuterar och systematiserar olika krav på ett översiktligt sätt och beskriver sedan reglerna i vissa europeiska länder något mer ingående. Avsnittet behandlar inte specifikt försörjnings- och andra relaterade krav vid invandring av anhöriga till anknytningspersoner med status som flyktingar eller alternativt skyddsbehövande utan reglerna vid anhöriginvandring i allmänhet.

5.4.1. Krav på egen försörjning

Krav på egen försörjning är vanligt förekommande i de flesta EUmedlemsstater samt Norge och Förenade kungariket. Ofta används en inkomsttröskel, som följer respektive lagstadgad minimilön eller miniminivån för försörjningsstöd (Österrike, Bulgarien, Tyskland, Frankrike, Irland, Litauen, Luxemburg, Lettland, Nederländerna, Slovenien och Slovakien) eller ligger högre (Belgien, Malta, Polen). Finland, Förenade kungariket och Norge har satt specifika summor som inte är kopplade till minimilönen eller minsta nivån för försörjningsstöd. I en del länder är tröskeln lika för alla anknytningspersoner och anhöriga oavsett släktskap och ålder men i vissa länder är tröskeln lägre för barn än för vuxna.

Flyktingar och ofta också personer med alternativt skydd är vanligtvis undantagna från krav på egen försörjning men i vissa länder finns en tidsgräns för undantaget på (minst) tre månader, vilket följer familjeåterföreningsdirektivet.

5.4.2. Krav på lämpligt boende

Enligt en EMN-studie från 2017 om tredjelandsmedborgares rätt till familjeåterförening kräver de flesta EU-länder att anknytningspersoner som är tredjelandsmedborgare förfogar över ett boende som är lämpligt för anknytningspersonen och de personer som avser

att få uppehållstillstånd som anhöriga. Utöver boendets storlek kan det finnas hälso- och säkerhetsrelaterade krav gällande boendet. Ett antal länder har inga krav av detta slag, exempelvis Förenade kungariket, Kroatien, Irland, Nederländerna och Slovenien. I vissa länder, exempelvis Ungern, Luxemburg och Tyskland, finns detaljregleringar kring boendets storlek.

Anhöriga till personer som fått flyktingstatus och ofta också personer med alternativt skydd är vanligtvis undantagna från krav kring boendestorlek och -standard om de ansöker om anhöriginvandring inom tre månader efter det att anknytningspersonen beviljats skydd. Detta följer av familjeåterföreningsdirektivet.

5.4.3. Krav på sjukförsäkring

De flesta EU-medlemsstater kräver att anknytningspersonen och/eller de sökande anhöriga innehar en sjukförsäkring. Detta gäller i Österrike, Belgien, Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Tyskland, Estland, Grekland, Spanien, Kroatien, Ungern, Litauen, Lettland, Luxemburg, Polen och Slovenien.54 Undantag finns för flyktingar om ansökan om uppehållstillstånd för anhöriginvandring görs inom tre månader från det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd.

I övriga medlemsstater (Finland, Frankrike, Irland, Italien, Nederländerna, Sverige och Slovakien) samt i Norge finns inget krav på sjukförsäkring vilket ofta beror på att anhöriga automatiskt omfattas av det allmänna sjukförsäkringssystemet när uppehållstillstånd har beviljats. I Irland måste en sjukförsäkring tecknas efter det att anhöriga har rest in i landet.55

5.4.4. Krav kring språkkunskaper och integration

Enligt EMN ställer de flesta medlemsstater inga specifika integrationskrav på personer som vill återförenas med en anknytningsperson som redan bor i landet. Vissa länder kräver dock att familjemedlemmen har kunskaper i landets språk. Detta gäller i Österrike,

54 I vissa av dessa länder framstår kravet på sjukförsäkring som en formalitet snarare än ett hårt krav. I exempelvis Tyskland och Österrike räcker det i regel att anknytningspersonen är medlem i det allmänna sjukförsäkringssystemet, vilket i vanliga fall automatiskt medför att även den sökande familjemedlemmen omfattas av försäkringen. 55 EMN 2017a s. 24–25.

Tyskland och Nederländerna. Nederländerna kräver att familjemedlemmen genomgår ett integrationsprov som bland annat innehåller en språkkomponent.

Dessa krav gäller dock inte om anknytningspersonen är en flykting eller en person med alternativt skydd.

I flera länder ställs inga språk- eller integrationskrav innan uppehållstillståndet beviljas men familjemedlemmen förväntas delta i obligatoriska kurser för nyanlända eller klara någon form av test efter inresan.56

5.4.5. Närmare om krav vid anhöriginvandring i olika EU-länder och Norge

Danmark

Danmark ställer inte krav på sjukförsäkring i samband med familjeåterförening.

När ett par ska återförenas krävs i vanliga fall att anknytningspersonen är permanent bosatt i Danmark och har ett eget boende av rimlig storlek. Bostaden får vid ansökningstillfället inte vara belägen i ett bostadsområde som omfattas av gällande kravlista för familjeåterförening.57 Sådana bostadsområden kännetecknas av hög arbetslöshet, låga utbildningsnivåer och låga inkomster. Efter återföreningen får paret inte flytta till ett sådant område förrän den sökande har fått permanent uppehållstillstånd.

I vanliga fall krävs att anknytningspersonen i Danmark har egen försörjning. Detta betyder att anknytningspersonen inte får ha uppburit förmåner enligt lagen om aktiv socialpolitik eller integrationslagen under de senaste tre åren innan beslutet om återföreningen och att paret inte kommer att ta emot sådana förmåner förrän den sökande har fått obegränsat uppehållstillstånd.

Ovanstående krav kan frångås om mycket specifika skäl, inklusive hänsyn till familjen, talar för det. I synnerhet kan kraven frångås i fall där Danmarks internationella förpliktelser kräver det. Detta kan vara fallet om anknytningspersonen riskerar förföljelse när han/hon återvänder till sitt hemland, om han/hon är allvarligt sjuk eller har

56 EMN 2017a s. 27. 57Bekendtgørelse om boligkravslisten for ægtefællesammenføring.

ett funktionshinder, eller om han/hon sambor med minderåriga barn som har egen anknytning till Danmark eller på annat sätt tar hand om minderåriga barn.58

Finland

Finland ställer inga krav vad gäller sjukförsäkring eller lämpligt boende vid anhöriginvandring.59 Däremot finns ett försörjningskrav. Den sökande familjemedlemmen måste ha sin försörjning tryggad exempelvis genom den i Finland bosatta anknytningspersonens löneinkomster eller inkomster från företagsverksamhet. Försörjningen räknas utifrån nettoinkomster, dvs. inkomster efter skatt och efter arbetsgivarens och arbetstagarens pensions- och försäkringspremier. Vissa socialskyddsförmåner medges och sänker det inkomstbelopp som krävs. Sådana förmåner är exempelvis barnbidrag, stöd för vårdnad av barn, underhållsstöd, studiepenning och bostadsbidrag. Om den sökande själv också har inkomstkällor kan dessa tas i beaktande vid beräkningen om försörjningskravet är uppfyllt.

I vissa fall kan myndigheterna avvika från försörjningsförutsättningen, om det finns exceptionellt vägande skäl eller om hänsyn till barnets bästa kräver det. Om en sökande familjemedlem anser att tryggad försörjning inte ska krävas ska familjemedlemmen motivera detta i ansökan om uppehållstillstånd.

Det finns flera undantag från försörjningskravet. För anhöriginvandring till anknytningspersoner som är finska medborgare ställs inget försörjningskrav. Undantag från försörjningskravet finns också för vissa anhöriga till personer som fått flyktingstatus i Finland, under förutsättning att ansökan om uppehållstillstånd på grund av familjeband lämnas in inom tre månader efter att anknytningspersonen delgivits sitt asylbeslut. Ytterligare ett undantag finns om anknytningspersonen har kommit till Finland som ensamkommande barn och den sökande är en minderårig syster eller bror till barnet, vistas utanför Finland och saknar vårdnadshavare eller har någon annan vårdnadshavare än det barn som bor i Finland.60

58 Uppgift till kommittén från danska Udlændinge- og Integrationsministeriet, 2019-10-23. 59 Finnish Immigration Service 2017, s. 15; Uppgift till kommittén från finska Migrationsverket, 2019-11-20. 60 Finnish Immigration Service 2017 s. 15.

Frankrike

I Frankrike görs en skillnad mellan anhöriginvandring till utländska medborgare som är bosatta i landet å ena sidan (regroupement familial) och anhöriginvandring till personer med flyktingstatus, alternativt skydd eller statslösa (réunification familiale).

Ett allmänt krav för anhöriginvandring är att anknytningspersonen i Frankrike förfogar över en bostad som anses vara normal för en jämförbar familj i samma geografiska region. Vad detta innebär i detalj varierar mellan regionerna och beskrivs i en förordning som innehåller bestämmelser kring boyta, utrustning och hygienstandarder. Anhöriga som tillhör anknytningspersonens kärnfamilj är undantagna från detta krav om anknytningspersonen är flykting eller fransk medborgare.

Någon sjukförsäkring krävs inte. Däremot har Frankrike ett försörjningskrav. Anknytningspersonen måste ha tillräckliga och stabila inkomster för att kunna försörja sina anhöriga. Inkomsten måste motsvara eller överstiga lagstadgad minimilön. Vissa typer av offentliga bidrag eller förmåner får räknas in i inkomsten medan andra exkluderas. Inget försörjningskrav tillämpas när anknytningspersonen är flykting, alternativt skyddsbehövande, statslös eller fransk medborgare.61

Nederländerna

En tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd för anhöriginvandring till Nederländerna måste som huvudregel uppfylla ett försörjningskrav. Anknytningspersonen måste ha en egen, bestående och tillräckligt stor inkomst. Egen inkomst innebär att inkomsten måste vara en lön, en inkomst från eget företagande, kapital eller ränteinkomster, eller ett bidrag som personen är berättigad till på grund av tidigare inbetalda försäkringspremier, t.ex. arbetslöshetsersättning, sjukersättning, ersättning på grund av arbetsoförmåga eller pension. Bestående inkomst betyder i fall om inkomsten är en lön för anställning att anställningskontraktet måste gälla i minst sex månader framåt och att anknytningspersonen måste ha varit anställd i minst 12 månader när ansökan om anhöriginvandring görs. Under denna tid får anknytningspersonen inte ha fått statliga

61 Ministère de l’Intérieur 2017 s. 17.

bidrag. Tillräckligt stor inkomst betyder att beloppet för försörjningskravet motsvarar lagstadgad minimilön. Om personen som vill flytta till en anknytningsperson i Nederländerna är ett barn räcker det om anknytningspersonens inkomst motsvarar minst 70 procent av lagstadgad minimilön.

Flera undantag från försörjningskravet finns. Dessa gäller i vissa fall anknytningspersoner som är pensionärer, förtidspensionärer och personer som inte kan arbeta. Även personer som fått uppehållstillstånd på grund av att de är offer för människohandel, hedersrelaterat våld eller våld i hemmet. Undantag gäller också anknytningspersoner som fått uppehållstillstånd av skyddsskäl om ansökan om anhöriginvandring görs inom tre månader och det är fråga om ett etablerat familjeförhållande.

Nederländerna tillämpar inga krav vad gäller boende eller sjukförsäkring. Som huvudregel måste dock anhöriga som vill flytta till en anknytningsperson i Nederländerna klara ett integrationsprov (civic integration examination) innan uppehållstillstånd beviljas. Flera undantag finns från detta krav, bl.a. vid anhöriginvandring till anknytningspersoner som är skyddsbehövande.

Norge

I Norge ställs inga krav vad gäller sjukförsäkring eller lämpligt boende vid anhöriginvandring.62 Norge kräver dock som huvudregel att anknytningspersonen har tillräckliga medel till sin försörjning. Dessutom finns en fyraårsregel för nyetablerade parrelationer. Försörjningskravet är tänkt att främja självförsörjning och integration och ska bidra till att tvångsäktenskap förebyggs och att antalet asylsökande i Norge minskar. Försörjningskravet består av tre delar: tidigare inkomster, framtida inkomster och att anknytningspersonen inte har tagit emot socialbidrag under minst ett år innan ansökan om anhöriginvandring.

62 Ett boenderelaterat krav finns enbart för föräldrar som ansöker om ett kortare uppehållstillstånd (9 månader) för att besöka ett barn i Norge samt för personer som avser att ingå äktenskap i Norge (förlovning) samt för ensamstående, äldre föräldrar. Kravet gäller också familjemedlemmar som får uppehållstillstånd på grund av starka mänskliga hänsyn. Undantag från kravet kan göras vid särskilt starka mänskliga skäl. Källa: Information till kommittén från

Innvandringsavdelingen vid norska Justis- og beredskapsdepartementet, 2019-12-06.

Försörjningskravet gäller också norska medborgare men inte för anknytningspersoner som är flyktingar om ansökan om anhöriginvandring görs inom sex månader från det datum då anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd.63 Detta undantag gäller dock bara etablerade relationer.

Undantag från försörjningskravet gäller också anknytningspersoner som är under 18 år och anhöriga som är barn under 15 år som inte har vårdnadshavare i hemlandet. Undantag kan dessutom göras när särskilt starka mänskliga hänsyn talar för det. I övrigt finns möjlighet att göra undantag från försörjningskravet när hänsyn ska tas till att en anknytningsperson studerar eller har funktionsnedsättningar. I vissa fall av personer som fallit offer för människohandel krävs inte egen försörjning heller.

Vid anhöriginvandring inom ramen för nyetablerade relationer kräver Norge att anknytningspersonen har arbetat eller studerat i Norge i minst fyra år. I normalfallet avslås en ansökan om anhöriginvandring när försörjningskravet och, i förekommande fall, fyraårskravet inte uppfylls. Det kan dock finnas särskilda humanitära omständigheter som medger undantag. I sådana fall måste myndigheter göra en avvägning mellan kraven å ena sidan och humanitära omständigheter å andra sidan. I samband med denna avvägning kan det spela en roll om familjen kan tänkas återförenas i ett annat land.

Det finns inga krav kring språkkunskaper eller integration som anhöriga måste uppfylla för att kunna beviljas uppehållstillstånd inom ramen för anhöriginvandring. Dock finns obligatoriska kurser i norska språket och samhällskunskap för nyanlända som även personer som kommer till Norge som anhöriga förväntas delta i. Anhöriga till flyktingar förväntas också delta i ett introduktionsprogram.64

Tyskland

Som en förutsättning för anhöriginvandring till Tyskland gäller att anknytningspersonen har en bostad av tillräcklig storlek och kvalitet. Den standard som krävs motsvarar standarden för offentligt subventionerade sociala hyreslägenheter. Detta innebär i praktiken att boendet måste förfoga över minst 12 kvadratmeter boyta per per-

63 Brekke and Gustafsson Grønningsæter 2017 s. 21. 64 Gustafsson Grønningsæter and Brekke 2017 s. 2–4.

son över sex år. För yngre barn räcker 10 kvadratmeter per person. Dessutom krävs tillgång till kök och lämpligt badrum samt toalett.

Anknytningspersonen måste också kunna försörja sig själv och de anhöriga som ansöker om anhöriginvandring. Detta anses vara säkerställt när paret kan försörja sig utan att vara beroende av offentliga bidrag. Vid ansökan om anhöriginvandring prövar ansvarig lokal utlänningsmyndighet om försörjningskravet är uppfyllt, bland annat genom att bedöma anknytningspersonens anställningsvillkor, lön och eventuella andra inkomster. Bedömningen görs framåtsyftande. Vissa typer av offentliga bidrag är tillåtna trots krav på egen försörjning, t.ex. barnbidrag och barntillägg, föräldrapenning, och bidrag för utbildning eller studier.

Tyskland kräver också att anknytningspersonen har en sjukförsäkring, men det räcker att han eller hon är medlem i det allmänna sjukförsäkringssystemet. I regel kommer den sökande familjemedlemmen i så fall automatiskt att omfattas av anknytningspersonens försäkring.

Undantag från försörjnings- och bostandskraven finns för anhöriga till flyktingar när ansökan om anhöriginvandring görs inom tre månader efter det att anknytningspersonen beviljats flyktingstatus. Anknytningspersoner som är alternativt skyddsbehövande är också undantagna från kraven och detta undantag gäller även om ansökan om anhöriginvandring görs senare än tre månader efter det att anknytningspersonen beviljats skydd. Att tremånadersregeln som gäller flyktingar inte också används för alternativt skyddsbehövande beror på att anhöriginvandring till alternativt skyddsbehövande har begränsats på andra sätt.65 Egen försörjning är dock meriterande när myndigheterna prövar om humanitära skäl för att en anknytningsperson med alternativt skydd ska beviljas familjeåterförening föreligger.

Undantag från kraven tillämpas också när hänsyn ska tas till rättsliga förpliktelser av högre rang, exempelvis skyddet av äktenskapet och familjen enligt tyska grundlagen eller skyddet av familjeliv enligt Europakonventionen.66 Ytterligare undantag gäller om anknytningspersonen är ett barn som fått skydd som flykting eller annan form av skydd och när anhöriginvandringen avser barnets biologiska för-

65 Det är endast möjligt om humanitära skäl föreligger. Dessutom har antalet personer som kan beviljas anhöriginvandring till en anknytningsperson med alternativt skydd begränsats till 1 000 per månad. 66 Grote 2017 s. 20.

äldrar eller personer som adopterat barnet.67 Om anknytningspersonen är tysk medborgare finns heller inga krav på boende eller egen försörjning när anhöriginvandring avser personens make eller maka eller minderåriga barn.

Som huvudregel finns också ett enklare språkkrav för anhöriginvandring till personer i Tyskland som inte är tyska medborgare. Personen som ansöker om anhöriginvandring måste kunna göra sig förstådd på tyska på ett enkelt sätt. Detta prövas i samband med ansökan om visum/uppehållstillstånd vid ansvarig utlandsmyndighet.68 En rad undantag görs dock från denna föreskrift, exempelvis när anknytningspersonen har uppehållstillstånd som skyddsbehövande och det är fråga om ett förhållande som etablerats innan anknytningspersonens inresa till Tyskland. Undantags görs också för vissa andra grupper såsom högkvalificerade arbetskraftsinvandrare och forskare samt personer som är medborgare i vissa länder.

Österrike

Vid anhöriginvandring till Österrike gäller som huvudregel ett krav på sjukförsäkring, boende enligt lämplig lokal standard och tryggad försörjning. Anhöriga till flyktingar är undantagna från dessa krav om de ansöker om familjeåterförening inom tre månader från datumet då anknytningspersonen har blivit erkänd som flykting. Undantagna är också anhöriga som är föräldrar till anknytningspersoner som är ensamkommande barn. Undantag kan dessutom göras i enskilda fall när internationella förpliktelser kräver detta och vid särskilda omständigheter. I sådana fall väger myndigheterna Österrikes intresse i att upprätthålla migrationslagstiftningen mot den enskildes intresse i att leva tillsammans med sin familj.

Boende av lämplig lokal standard föreligger när anknytningspersonens och de anhörigas boendeförhållanden är jämförbara med hur familjer med en liknande familjesammansättning bor i anknytningspersonens bostadsområde. Boendet får exempelvis inte vara överbelagt, vara belägen i en rivningsfastighet eller i en industrilokal eller sakna vatten, el eller sanitära utrymmen.

67 Grote 2017 s. 23–26. 68 Anhöriga ansöker normalt om ett nationellt visum vid tysk utlandsmyndighet. Viseringen byts mot ett uppehållstillstånd efter personens ankomst till Tyskland.

Kravet på sjukförsäkring är vanligtvis uppfyllt när anknytningspersonen är medlem i det allmänna sjukförsäkringssystemet eller har en privat sjukförsäkring. I praktiken täcks alla individer som arbetar i Österrike av den allmänna sjukförsäkringen som vanligtvis också gäller den inskrivnes maka/make, registrerad partner och barn från och med tidpunkten då dessa bosätter sig i Österrike.

Försörjningskravet är uppfyllt när anknytningspersonen har en regelbunden inkomst på en nivå som möjliggör försörjningen av anknytningspersonen och dess anhöriga utan att försörjningsstöd från staten, delstaten eller kommunen måste tas i anspråk. För beräkningen finns en tröskel som följer Österrikes lag om allmän socialförsäkring. Pensioner och andra försäkringsbaserade bidrag är i princip tillåtna, liksom kapital.

Som huvudregel krävs vid anhöriginvandring till Österrike också att de anhöriga har enklare kunskaper i tyska språket.

För anknytningspersoner som är alternativt skyddsbehövande gäller en väntetid på tre år innan de kan återförenas med sina anhöriga. För vissa typer av anknytningspersoner (t.ex. vissa arbetskraftsinvandrare) gäller dessutom en årlig kvot för anhöriga som får återförenas med dessa personer i Österrike.69

69 Lukits 2016 s. 24–40.

6. Uppehållstillståndens längd

6.1. Inledning

Huvudregeln enligt utlänningslagen (2005:716) är att personer som beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande i Sverige beviljas permanenta uppehållstillstånd. Lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) innebär att uppehållstillstånd för alla skyddsbehövande förutom kvotflyktingar som huvudregel ska vara tidsbegränsade. Längden på de tidsbegränsade uppehållstillstånden är som huvudregel tre år för flyktingar. För alternativt skyddsbehövande ska giltighetstiden som huvudregel bestämmas till tretton månader vid det första beslutstillfället och till två år om uppehållstillståndet förlängs. Ett permanent uppehållstillstånd kan bl.a. beviljas en utlänning som vid förlängningen av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan försörja sig genom anställning eller näringsverksamhet.

Kommittén ska enligt direktiven ta ställning till om asylsökande som uppfyller kriterierna för att beviljas uppehållstillstånd i Sverige som huvudregel ska beviljas tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd.

6.2. Gällande rätt

6.2.1. Utlänningslagen

Enligt 5 kap. 1 § första stycket utlänningslagen har flyktingar, alternativt skyddsbehövande och övriga skyddsbehövande som befinner sig i Sverige rätt till uppehållstillstånd.

Enligt 5 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen ska ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller annan skyddsbehövande vara permanent eller gälla i minst tre år. Om en flykting eller annan

skyddsbehövande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska få ett förnyat tillstånd, ska det nya uppehållstillståndet som regel gälla i minst två år. Om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det får giltighetstiden begränsas till ett år första gången eller då tillståndet förnyas.

6.2.2. Skyddsgrundsdirektivet

1

Bestämmelser om giltighetstider för uppehållstillstånd för skyddsbehövande finns i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Syftet med detta direktiv är att i förhållande till det första skyddsgrundsdirektivet åstadkomma en ökad harmonisering samt ett förtydligande och ett förenklande av reglerna inom EU vad gäller grunderna för skydd och skyddets innehåll.

Enligt artikel 24.1 i det första såväl som i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna till de personer som innehar flyktingstatus utfärda ett uppehållstillstånd som ska gälla i minst tre år och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Det uppehållstillstånd som ska utfärdas till familjemedlemmar till den person som innehar flyktingstatus kan vara giltigt i mindre än tre år och vara förnybart. Enligt artikel 24.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna till de personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande och deras familjemedlemmar utfärda ett förnybart uppehållstillstånd som ska gälla i minst ett år och, om det förnyas, i minst två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat.

Bestämmelsen i 5 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen bygger på artikel 24.1 och 24.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet som anger olika giltighetstider för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. Regeringen har ansett att skyddsgrundsdirektivets differentierade giltighetstid för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsbehövande inte behövde införas i svensk

1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning).

rätt.2 Om inte huvudregeln med permanent uppehållstillstånd tillämpas ska ett första tidsbegränsat uppehållstillstånd därför vara minst tre år oavsett om det är fråga om flyktingar eller andra skyddsbehövande.

Vid genomförandet av artikel 24 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet i svensk rätt angavs bl.a. följande i prop. 2013/14:248 s. 44.

Enligt den nu gällande 5 kap. 1 § utlänningslagen behandlas alla tre kategorierna skyddsbehövande på samma sätt i fråga om uppehållstillståndens giltighetstid. Det framstår inte som vare sig en rimlig eller en praktiskt motiverad ordning att i fråga om uppehållstillståndens giltighetstid efter förnyelse göra skillnad mellan de olika skyddskategorierna. Eftersom även det omarbetade skyddsgrundsdirektivet tillåter att medlemsstaterna har förmånligare bestämmelser än dem som finns i direktivet finns inget hinder mot att svensk rätt stadgar en minsta giltighetstid efter förnyelse även för uppehållstillstånd för flyktingar. Inte heller finns något hinder mot att svensk rätt medger samma minsta giltighetstid för uppehållstillstånd efter förnyelse för övriga skyddsbehövande.

Giltighetstiden kan dock begränsas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det. En flykting eller en annan skyddsbehövande ska dock alltid beviljas uppehållstillstånd i minst ett år.

6.2.3. Ställning som varaktigt bosatt

Rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning syftar till att tredjelandsmedborgare som har vistats under en längre tid i en medlemsstat ska kunna erhålla en särskild rättslig ställning: varaktigt bosatt. Som varaktigt bosatt har en tredjelandsmedborgare särskilda rättigheter som liknar dem som unionsmedborgare har.

Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU om ändring av direktiv 2003/109/EG (ändringsdirektivet) utökades räckvidden av det tidigare direktivet till att omfatta även personer som har beviljats internationellt skydd, så att rådets direktiv 2003/109/EG är tillämpligt även på flyktingar och alternativt skyddsbehövande sedan den 20 maj 2011. Enligt 5 a kap. 4 § utlänningslagen beviljas ställning som varaktigt bosatt inte övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §.

2Prop. 2009/10:31 s. 141.

Enligt artikel 3.1 i direktivet om varaktigt bosatta ska detta tillämpas på tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på en medlemsstats territorium. Med tredjelandsmedborgare avses enligt artikel 2.a i direktivet personer som inte är unionsmedborgare enligt artikel 20.1 i EUF-fördraget. Den personkrets som omfattas av direktivet är densamma som i utlänningslagen.3 Med laglig vistelse avses en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas.4

En utlänning som uppfyller kriterierna för ställning som varaktigt bosatt ska få ett EU-uppehållstillstånd som ska gälla i minst fem år. Den som har ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat har under vissa villkor rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat.5Medlemsstaterna får också utfärda uppehållstillstånd som gäller permanent eller tills vidare på förmånligare villkor än de som anges i direktivet (artikel 13). Sverige har valt att göra detta genom att en person som beviljas ställning som varaktigt bosatt enligt 5 kap. 2 b § utlänningslagen ska beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Det ska också enligt 4 kap. 19 a § utlänningsförordningen (2006:97) utfärdas ett EU-uppehållstillstånd.

En ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska enligt 5 a kap. 1 § första stycket utlänningslagen beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppehållstillstånd.6Som nämnts ovan beviljas den som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige ett permanent uppehållstillstånd. Ställning som varaktigt bosatt och innehav av permanent uppehållstillstånd är dock två olika tillstånds- och statusregleringar som löper parallellt.7

Av 5 a kap. 1 § andra stycket framgår att vid beräkningen av vistelsetiden för en sökande som har flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 § eller alternativ skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 a § första stycket, räknas även tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl beviljades.

3Prop. 2013/14:83 s. 36. 4Prop. 2016/17:61 s. 17, prop. 2011/12:60 s. 26 och prop. 2004/05:170 s. 281. 5 Artikel 14 i direktivet och MIG 2008:22. 6 Tidigare krävdes att sökanden hade ett permanent uppehållstillstånd vid ansökningstillfället men sedan mars 2017 gäller att det endast krävs ett uppehållstillstånd. Bestämmelsen omfattar även en sökande som vistats i Sverige på annan grund som lagligen bosatt. 7 I förarbetena anges att frågan om de två parallella systemen får betydelse i de fall då en person antingen förlorar sitt permanenta uppehållstillstånd eller sin status som varaktigt bosatt (prop. 2005/06:77 s. 158 f).

Av förarbetena framgår att den tid som sökanden vistats i Sverige mellan två prövningstillfällen inte ska beaktas. Detsamma gäller vistelsetid som avser ett tidigare prövningstillfälle än det som lett fram till att asyl beviljats. För att få räkna den tid som det tagit att få asyl krävs att sökanden fortfarande har status som flykting eller alternativt skyddsbehövande vid tidpunkten för ansökan om ställning som varaktigt bosatt.8

Enligt 5 a kap. 2 § utlänningslagen kan en person också erhålla status som varaktigt bosatt i Sverige om denne har vistats inom Europeiska unionens medlemsstaters territorier utan avbrott under minst fem år och under denna tid haft EU-blåkort i en eller flera medlemsstater.

Enligt direktivet ska en person som får status som varaktigt bosatt erhålla ett EU-uppehållstillstånd. Ett sådant tillstånd ska enligt artikel 8.2 i direktivet gälla i minst fem år och automatiskt förnyas när det löper ut. Det finns alltså inget krav i direktivet att en person med status som varaktigt bosatt ska erhålla ett permanent uppehållstillstånd. Det sätt på vilket direktivet har införts i Sverige medför att en person med ställning som varaktigt bosatt i Sverige behöver ett permanent uppehållstillstånd för att tillförsäkras alla de rättigheter som föreskrivs i direktivet. En person med ställning som varaktigt bosatt ska t.ex. åtnjuta samma behandling som medlemsstatens egna medborgare får i fråga om tillträde till arbetsmarknaden, utbildning, social trygghet, skatteförmåner, tillgång till varor, tjänster och bostäder, föreningsfrihet samt fritt tillträde till hela den berörda medlemsstatens territorium (artikel 11).

En person som har status som varaktigt bosatt kan endast utvisas om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet. Status som varaktigt bosatt kan dock återkallas.

För att få status som varaktigt bosatt krävs enligt 5 a kap. 2 § utlänningslagen att den sökande fullt ut kan försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda. Enligt artikel 5 i direktivet är det obligatoriskt att ha ett försörjningskrav. I förarbetena framhölls att hänsyn bör tas till den ekonomiska förmågan både hos den sökande och hos familjemedlemmarna. Det får enligt direktivet även ställas andra krav.

8Prop. 2013/14:83 s. 59.

Vidare angav regeringen i förarbetena att det avgörande för om den sökande ska anses ta i anspråk socialt bistånd i direktivets mening är om personens ekonomiska situation är sådan, att han eller hon behöver ta i anspråk ekonomiskt bistånd som är behovsprövat (se också EU-domstolens avgörande X mot Belgische Staat C-302/18 den 3 oktober 2019). Fråga är därför att bedöma riskerna för att sökande ska behöva ansöka om försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller äldreförsörjningsstöd samt bostadsbidrag och bostadstillägg.9 Avseende nivån på försörjningsförmågan så ansåg regeringen att den inkomstnivå som ska anses tillräcklig snarare bör knytas till förbehållsbeloppen vid utmätning i lön än till riksnormen för försörjningsstöd.10

6.2.4. Tillfälliga lagen 11

I 5 § första stycket tillfälliga lagen anges att ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen ska vara tidsbegränsat, i stället för vad som anges i tredje stycket i den bestämmelsen. Det finns dock enligt 17 § tillfälliga lagen en möjlighet att bevilja permanent uppehållstillstånd för den som kan försörja sig genom arbete eller näringsverksamhet.12 Permanent uppehållstillstånd kan också beviljas enligt 18 § tillfälliga lagen för ett barn med varaktigt nedsatt hälsotillstånd i vissa fall då det absolut krävs att han eller hon beviljas ett sådant.

Av 5 § andra stycket framgår att om utlänningen är en flykting ska uppehållstillståndet som huvudregel gälla i tre år om inte något annat följer av 16 a § eller tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får inte vara kortare än ett år. Av 16 a § framgår att en person som är flykting kan få ett längre tidsbegränsat uppehållstillstånd än tre år, om han eller hon studerar på gymnasial nivå.

Om en flykting, vars uppehållstillstånd har tidsbegränsats enligt första stycket på kortare tid än tre år, ska få ett förnyat tillstånd, ska även det som huvudregel vara tidsbegränsat om inte något annat

9Prop. 2005/06:77 s. 144 ff. 10 A.a. s. 146. 11Prop. 2015/16:174. 12 Permanent uppehållstillstånd enligt 17 § tillfälliga lagen kan beviljas först vid ett förlängningstillfälle och det gäller även för den vars grund för uppehållstillstånd har upphört.

följer av 17, 18 eller 18 a §. Giltighetstiden för det nya tillståndet kan bestämmas i enlighet med reglerna i andra stycket. Det innebär att en flykting som med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen har haft ett tidsbegränsat tillstånd på kortare tid än tre år kan få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på tre år vid förlängningstillfället om han eller hon alltjämt är flykting men då inte utgör en säkerhetsrisk. Om han eller hon fortfarande utgör en sådan risk ska i stället giltighetstiden på uppehållstillståndet vara minst ett år.13

Enligt tredje stycket ska ett uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skyddsbehövande gälla i tretton månader, om inte något annat följer av 16 a §. Av 16 a § framgår att en person som är alternativt skyddsbehövande kan få ett längre tidsbegränsat uppehållstillstånd om han eller hon studerar på gymnasial nivå.

Om en alternativt skyddsbehövande, vars uppehållstillstånd har tidsbegränsats enligt första stycket, ska få ett förnyat tillstånd, ska även det som huvudregel vara tidsbegränsat, om inte något annat följer av 17 eller 18 §. Det nya uppehållstillståndet ska som huvudregel gälla i två år, om inte något annat följer av 16 a § eller tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får inte vara kortare än ett år.

I den tillfälliga lagen finns vidare bestämmelser om uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå som syftar till att främja integrationen av unga nyanlända och uppmuntra dem att genomgå utbildning på gymnasial nivå för att därefter kunna försörja sig genom arbete eller näringsverksamhet. Den som har påbörjat utbildning på gymnasial nivå och som ska beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen kan få ett uppehållstillstånd med längre giltighetstid (16 a §). En utlänning vars grund för tillstånd har upphört kan också få ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå för att ha möjlighet att fortsätta sina studier (se t.ex. 16 c– 16 d §§). Vissa av bestämmelserna syftar även till att säkerställa att ensamkommande barn som saknar ordnat mottagande i hemlandet och som innan 2016 normalt fick permanent uppehållstillstånd, inte hamnar i ett sämre läge än de barn och ungdomar som omfattas av detta regelverk (se t.ex. 16 b–16 e §§).

13Prop. 2016/17:133 s. 80–81.

6.2.5. Förlängning av tillfälliga lagen

14

Genom riksdagens beslut den 18 juni 2019 förlängdes den tillfälliga lagen att gälla till och med den 19 juli 2021. Uppehållstillstånd som beviljas flyktingar eller alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen är även fortsättningsvis tidsbegränsade. Giltighetstiden för ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting är fortsatt tre år vid första tillfället och vid förlängning tre år i taget. Giltighetstiden för ett uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skyddsbehövande är 13 månader vid första tillfället och vid en förlängning två år i taget.

Vid förlängningen infördes en bestämmelse om möjlighet till permanent uppehållstillstånd i vissa fall för utlänningar som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslösa och den tillfälliga lagen ändrades också på så sätt att både alternativt skyddsbehövande och flyktingar fick rätt till familjeåterförening.

6.3. Tidigare övervägande avseende uppehållstillståndens längd

6.3.1. Förhållandena före 1976

Före år 1976 gällde att en utlänning som hade ett uppehållstillstånd sedan några år och som inte borde vägras rätt att stanna i landet, kunde få ett s.k. bosättningstillstånd. Bosättningstillstånden infördes år 1954 och var avsedda för utlänningar som vistats i Sverige så länge att deras personliga förhållanden närmare hade kunnat prövas. Det fick inte finnas några tveksamheter rörande deras vandel eller pålitlighet ur säkerhetssynpunkt. Det rörde sig om en mindre grupp personer som kunde erhålla sådana tillstånd. Det normala uppehållstillståndet avsågs även fortsättningsvis vara tidsbegränsat.

Den tid en utlänning fick vänta för att få ett bosättningstillstånd sänktes under åren fram till 1976 och antalet personer som kunde komma i fråga för bosättningstillstånd ökade. Den 1 januari 1976 ersattes bosättningstillstånden med permanenta uppehållstillstånd som kunde erhållas när utlänningen varit fast bosatt i Sverige med uppehållstillstånd under ett år. Vid denna tidpunkt gällde att bosättningstillstånd kunde meddelas efter två års bosättning i Sverige.

14Prop. 2018/19:128.

En anledning till reformen med införandet av permanenta uppehållstillstånd var att den förutsattes medföra en betydande lättnad av arbetsbördan både för dåvarande Statens Invandrarverk och polismyndigheterna. Genom reformen bekräftades att permanent uppehållstillstånd i fortsättningen skulle vara den normala tillståndsformen. Det skulle dock initialt beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om ett år.15

6.3.2. Förhållandena från 1985

I proposition 1983/84:144 drogs de nuvarande riktlinjerna upp för när ett tidsbegränsat respektive ett permanent uppehållstillstånd ska meddelas. Gällande praxis innebar att den som kom till Sverige för att arbeta, som anhörig till en person bosatt i Sverige, som flykting, annan skyddsbehövande eller på grund av humanitära skäl först beviljades ett ettårigt uppehållstillstånd. Det gjordes alltså ingen skillnad i längd på tillstånd mellan de olika tillståndsgrunderna. Den som fick ett uppehållstillstånd under ett år kunde räkna med att få det förlängt och i allmänhet också att få ett permanent uppehållstillstånd. En förutsättning för permanent uppehållstillstånd var att utlänningen var fast bosatt i Sverige. Tillståndstiden kunde begränsas om det rådde tveksamhet om utlänningens försörjningsförmåga eller vandel, eller när vistelsen avsågs bli begränsad till viss tid eller annars särskilda förhållanden talade mot att permanent uppehållstillstånd meddelades.

De riktlinjer som nu drogs upp innebar att den nya huvudregeln blev att permanent uppehållstillstånd skulle utfärdas redan vid första beslutstillfället. Skälen för detta var främst att det var mycket ovanligt att de tidsbegränsade ettåriga uppehållstillstånden inte förlängdes och att den gällande ordningen med två prövningar då ansågs som ett slöseri med resurser.

Föredragande statsråd anförde bl.a. följande (s. 86 ff.). Det framstår som mindre rationellt att behöva ompröva tillståndsfrågan i 10 000–15 000 fall om året för att finna ett litet fåtal ansökningar som på grund av vandelsskäl inte bör föranleda att utlänningen får permanent uppehållstillstånd och ännu färre som leder till att utlänningens uppehållstillstånd inte förlängs.

15Prop. 1975/76:18 s. 143–145.

De nackdelar som identifierades med den nya ordningen rörde framför allt att dåvarande Statens invandrarverks möjligheter att vägra en utlänning fortsatt vistelse på grund av hans eller hennes vandel försvann. Föredragande statsråd föreslog därför att en bestämmelse skulle införas i utlänningslagen enligt vilket ett permanent uppehållstillstånd av vandelsskäl kunde återkallas om utlänningen varit bosatt i Sverige kortare tid än ett år när han eller hon nås av underrättelse om att ett återkallelseärende inletts (s. 88). Detta skulle gälla utöver möjligheten att döma en utlänning till utvisning på grund av brott samt den bestämmelse om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av t.ex. svikligt förfarande som redan fanns.

6.3.3. Uttalanden i senare propositioner

I prop. 1988/89:86 angavs bl.a. följande avseende längden på uppehållstillstånd. Riktlinjerna för när ett tidsbegränsat respektive permanent uppehållstillstånd ska meddelas drogs upp år 1984. Dessa riktlinjer torde alltjämt få vara vägledande. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör således meddelas t.ex. en utlänning som ska besöka släktingar i Sverige eller studera här. Om utlänningen har för avsikt att mer varaktigt bosätta sig i Sverige och han eller hon i och för sig bör beviljas uppehållstillstånd bör han eller hon redan från början meddelas ett permanent sådant (s. 146). En utlänning som beviljas uppehållstillstånd på grund av asylskäl bör beviljas permanent uppehållstillstånd (s. 153).

När den nu gällande utlänningslagen beslutades infördes uttryckliga bestämmelser om när tidsbegränsade uppehållstillstånd får beviljas. Utöver de situationer som tidigare reglerats särskilt, som t.ex. snabb anknytning etc., angavs att tillstånd får beviljas för tidsbegränsade vistelser för arbete, studier eller besök, när det finns ett verkställighetshinder som inte är bestående och när uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ges då utlänningens sjukdom eller behov av vård i Sverige är av övergående natur.16 Inga förändringar gjordes avseende att permanent uppehållstillstånd var huvudregel utan regeringen anslöt sig till tidigare uttalanden i prop. 1983/84:144 och prop. 1988/89:86.

16Prop. 2004/05:170 s. 197.

Även när det första skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet genomfördes i svensk rätt anslöt sig regeringen till att permanent uppehållstillstånd ska vara huvudregel och uttalade bl.a. följande (prop. 2009/10:31 s. 141 f.).

En utlänning som beviljas uppehållstillstånd på grund av att han eller hon är i behov av skydd anses i regel ha kommit till Sverige i avsikt att bosätta sig här och beviljas därmed permanent uppehållstillstånd. Det finns dock inte någon uttrycklig rätt för flyktingar och andra skyddsbehövande att erhålla uppehållstillstånd av en viss längd. För att uppnå full överensstämmelse med direktivet bör därför rätten till uppehållstillstånd av viss varaktighet lagregleras. Enligt regeringens uppfattning ska permanent uppehållstillstånd alltjämt vara huvudregel. Detta förhållande bör uttryckligen framgå av lagtexten. Flyktingar och andra skyddsbehövande behandlas i regel på samma sätt i svensk rätt. Direktivet är ett minimidirektiv och regeringen anser i likhet med remissinstanserna att det saknas skäl att, som utredningen föreslagit, differentiera giltighetstiden för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för flyktingar och andra skyddsbehövande. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör därför vara tre år för både flyktingar och andra skyddsbehövande. Uppehållstillstånd för barn bör endast i undantagsfall vara tidsbegränsade.

Även när det omarbetade skyddsgrundsdirektivet genomfördes bekräftade regeringen att skyddsbehövande som utgångspunkt ska beviljas permanenta uppehållstillstånd.17

6.3.4. Överväganden vid införandet av tillfälliga lagen

Tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd

I proposition 2015/16:174 om den tillfälliga lagen resonerade regeringen kring betydelsen av att Sverige hade en ordning med permanenta uppehållstillstånd som huvudregel. Utgångspunkten för regeringens resonemang var att en jämnare fördelning av asylsökande i EU krävdes. För att fler asylsökande skulle välja att söka asyl i andra medlemsstater ansåg regeringen att det svenska regelverket tillfälligt måste anpassas till EU-rättens och internationella konventioners miniminivå (s. 29).

Regeringen gjorde vidare bedömningen att det var sannolikt att möjligheten att beviljas permanent uppehållstillstånd var en anledning till att så många valde att söka asyl i Sverige, dvs. en s.k. pull-

17Prop. 2013/14:248 s. 44–45.

faktor (se kapitel 4). Regeringens utgångspunkt var liksom tidigare att ett permanent uppehållstillstånd är gynnsamt för den enskildes möjligheter att finna sig till rätta i Sverige och att det var en fördel att myndigheterna inte behöver ompröva beslut i fall då man redan vid första prövningstillfället kan bedöma att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle behöva förlängas vid tidsperiodens slut på grund av att skyddsbehovet då kommer att kvarstå. Trots detta så ansåg regeringen att det var nödvändigt att tillfälligt införa regler om tidsbegränsade uppehållstillstånd, även fast detta skulle komma att medföra negativa konsekvenser såväl för den enskilde som för myndigheter.18

Regeringen anförde vidare att varken EU-rätten eller internationella konventioner kräver att permanent uppehållstillstånd ges till en skyddsbehövande. De svenska reglerna om uppehållstillstånd borde, enligt regeringens mening, tillfälligt anpassas till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner och uppehållstillstånd som beviljas flyktingar och alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen bör därför vara tidsbegränsade. Regeringen ansåg att det inte borde finnas någon möjlighet att bevilja permanenta uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl, förutom för kvotflyktingar.19 Skälen för detta var att säkerställa att Sverige inte har mer generösa bestämmelser än andra medlemsstater för att på så sätt minska antalet asylsökande som väljer att söka asyl i Sverige. Regeringen bedömde också att de föreslagna reglerna respekterade barnkonventionen.

Längden på de tidsbegränsade uppehållstillstånden

Regeringen konstaterade att även när det gäller längden på de tidsbegränsade tillstånden, såväl vid första prövningstillfället, som vid förlängning kan svenska regler som är mer generösa än EU-rätten bidra till att asylsökande väljer att söka asyl i Sverige. Detta är också en s.k. pull-faktor (se kapitel 4). Även i denna del var således målsättningen att anpassa reglerna till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner.

18Prop. 2015/16:174 s. 29. 19 A.a.

Regeringen resonerade i detta avseende på följande sätt avseende tillståndens längd. Lagstiftaren har tidigare gjort övervägandet att en skyddsbehövande som beviljas uppehållstillstånd alltid bör beviljas uppehållstillstånd i minst ett år. Detta eftersom det i många avseenden är avgörande för utlänningens rättigheter enligt annan lagstiftning.20 Det krävs t.ex. att det kan antas att utlänningen kan komma att vistas här under minst ett år för att han eller hon ska folkbokföras. Utlänningen får då bland annat tillgång till etableringsinsatser och till hälso- och sjukvård som andra bosatta i landet. Regeringen anser mot denna bakgrund att de tidsbegränsade uppehållstillstånden som beviljas flyktingar under tiden den tidsbegränsade lagen är tillämplig bör gälla i tre år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid och i sådant fall minst ett år.21

Vad gäller alternativt skyddsbehövande resonerade regeringen kring att det visserligen finns en tendens inom EU-rätten att regelverket utvecklas i en riktning där flyktingar och alternativt skyddsbehövande ges samma rättigheter. Regeringen konstaterade att ettåriga tillstånd kan komma att medföra problem, på grund av att många insatser för utlänningar bygger på att de beviljas längre tillstånd, bl.a. i socialförsäkringshänseende. För att undvika risken att skyddsbehövande i vissa fall inte skulle omfattas av de bosättningsbaserade socialförsäkringsförmånerna ansåg regeringen att alternativt skyddsbehövande borde beviljas tillstånd som är giltiga i tretton månader.22

När ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löper ut och det finns skäl att förlänga tillståndet bedömde regeringen att även ett nytt tillstånd borde vara tidsbegränsat. Vid förlängning bör ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting gälla i tretton månader och ett uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skyddsbehövande bör vid förlängning gälla i två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid.23

20 I prop. 2009/10:31 s. 141 anges att för att en utlänning ska folkbokföras i Sverige, vilket i de flesta fall är avgörande för vilken social trygghet han eller hon har rätt till, krävs att uppehållstillståndet gäller i minst ett år. Regeringen föreslog därför att en flykting eller en annan skyddsbehövande alltid ska beviljas uppehållstillstånd i minst ett år. I prop. 2013/14:248 s. 41 angavs att flyktingar och andra skyddsbehövande ska folkbokföras i Sverige efter beviljat uppehållstillstånd och har då tillgång till samma sociala trygghet som andra personer som är bosatta i Sverige. 21Prop. 2015/16:174 s. 30. 22 A.a. 23Prop. 2015/16:174 s. 31.

6.3.5. Överväganden vid förlängningen av den tillfälliga lagen

I proposition 2018/19:128 s. 30 f. gjorde regeringen bedömningen att en återgång till utlänningslagens regelverk med allra största sannolikhet kommer att leda till att antalet asylsökande i Sverige ökar. Regeringen konstaterade vidare att Sverige fortfarande är ett av de länder inom EU som tar emot flest asylsökande i förhållande till sin folkmängd. En annan faktor som lyfts fram är att det kan komma att ske sekundära förflyttningar inom EU, framför allt till de länder som har asyl- och mottagningssystem som uppfattas som mer attraktiva. Regeringen bedömer att Sverige är ett av dessa länder.

Av dessa skäl och för att öka möjligheterna till en tillfredställande etablering för de asylsökande som kommit till Sverige under senare år och beviljats uppehållstillstånd ansåg regeringen att det fanns skäl att förlänga den tillfälliga lagen och behålla de svenska reglerna restriktiva inom ramen för EU-rätten och internationella konventioner.

Regeringen konstaterade återigen att varken EU-rätten eller internationella konventioner kräver att permanent uppehållstillstånd ges till en skyddsbehövande. Vidare konstaterades att längden på de tidsbegränsade uppehållstillstånden har utformats med beaktande av det omarbetade skyddsgrundsdirektivets bestämmelser som inte innebär någon skyldighet för medlemsstaterna att bevilja alternativt skyddsbehövande uppehållstillstånd med samma giltighetstid som flyktingar.

6.4. Internationell utblick

Längden på uppehållstillstånd vid första beslutstillfället varierar mellan länder. Nedan finns en kort redovisning avseende vissa länders reglering avseende längden på uppehållstillstånd. En utförligare redogörelse finns i kapitel 5.

Norge

I Norge ges personer som erkänns som flyktingar (konventionsflyktingar) och alternativt skyddsbehövande uppehållstillstånd som gäller i tre år. Ingen skillnad görs således mellan konventionsflyktingar och personer med alternativt skyddsbehov vad gäller uppehålls-

tillståndens längd. Vid tvivel om utlänningens identitet kan tillståndets giltighetstid begränsas till ett år i stället för tre år när det handlar om alternativt skyddsbehövande.

Om det inte finns någon anledning för att uppehållstillståndet ska upphöra eller återkallas förnyas det efter de första tre åren. Tillståndet kan då bli permanent om vissa villkor kring utlänningens integration och vandel är uppfyllda. Om dessa villkor inte uppfylls förlängs tillståndet med två år.

Norge är inte bundet av skyddsgrundsdirektivet.

Danmark

I Danmark beviljas flyktingar (konventionsstatus) ett första uppehållstillstånd på högst två år och alternativt skyddsbehövande (beskyttelsestatus) får ett första tillstånd på högst ett år. Det finns också en ytterligare kategori (midlertidig beskyttelsestatus) och även dessa får ett första tillstånd på högst ett år.

Flyktingar kan få förlängning med högst två år i taget och alternativt skyddsbehövande kan få förlängning med högst två år i taget. Den tredje kategorin kan först efter tre år få förlängning med två år i taget, innan dess förlängs dessa tillstånd endast ett år i taget.

Ett obegränsat uppehållstillstånd kan beviljas först efter att utlänningen bott minst åtta år i Danmark och under hela denna period haft uppehållstillstånd.

Danmark är inte bundet av skyddsgrundsdirektivet.

Finland

I Finland beviljas personer som har fått flyktingstatus eller alternativt skydd ett så kallat kontinuerligt uppehållstillstånd som gäller i fyra år. Efter fyra år med kontinuerligt uppehållstillstånd kan en person ansöka om permanent uppehållstillstånd om grunderna för skyddet inte har ändrats.

Personer som efter en asylprövning får stanna i Finland på andra grunder som exempelvis ”individuella mänskliga orsaker” eller verkställighetshinder beviljas initialt uppehållstillstånd för ett år.

Tyskland

I Tyskland beviljas personer som fått asyl enligt tyska grundlagen samt flyktingar ett uppehållstillstånd som gäller i tre år. Efter tre år kan ett permanent uppehållstillstånd beviljas om den federala myndigheten för migration och flyktingar (BAMF) inte inleder en procedur för att återkalla en persons skyddsstatus och om ytterligare krav är uppfyllda. Om kraven för permanent uppehållstillstånd inte uppfylls förlängs det tidsbegränsade uppehållstillståndet med tre år.

Personer som fått alternativt skydd beviljas uppehållstillstånd i ett år. Detta tillstånd förlängs automatiskt med två år i taget om inte BAMF meddelar ansvarig lokal myndighet att skyddsbehovet har upphört. Efter två förlängningar, dvs. efter sammanlagt fem år, beviljas permanent uppehållstillstånd om vissa krav är uppfyllda.

Frankrike

I Frankrike beviljas flyktingar 10-åriga uppehållstillstånd. Efter tio år kan ett permanent uppehållstillstånd beviljas om personen har färdigheter i franska språket och inte utgör ett hot mot offentlig ordning. Personer som får alternativt skydd beviljas normalt fyraåriga tillstånd. Om tillståndet förlängs beviljas ett tillstånd som gäller i tio år.

Nederländerna

I Nederländerna beviljas femåriga uppehållstillstånd oavsett vilken skyddsgrund som skyddet avser. Tillståndens längd är således desamma för flyktingar, alternativt skyddsbehövande och personer med tillstånd på humanitära grunder. Efter fem år kan ett permanent tillstånd beviljas men för detta gäller att den skyddsbehövande personen måste ha klarat ett integrationsprov.

6.5. Överväganden

6.5.1. Tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel

Kommitténs förslag: Ett uppehållstillstånd ska som huvudregel

vara tidsbegränsat vid det första beslutstillfället.

Skälen för kommitténs förslag

Som redogjorts för ovan under avsnitt 6.2.1 är huvudregeln enligt utlänningslagen att personer som beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande i Sverige beviljas permanenta uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd som gäller i minst tre år (5 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen). Bestämmelser om giltighetstiden för uppehållstillstånd för skyddsbehövande finns också i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet vilket redovisats ovan i avsnitt 6.2.2.

Det finns inget krav i skyddsgrundsdirektivet eller någon uttrycklig rätt för flyktingar och andra skyddsbehövande att få permanenta uppehållstillstånd. När den tillfälliga lagen infördes såg regeringen heller inga hinder i detta avseende. Enligt den tillfälliga lagen beviljas skyddsbehövande som huvudregel tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Kommittén anser att det finns flera argumentet som talar för att införa en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel vid första beslutstillfället, varav det främsta är att den svenska migrationspolitiken för att vara långsiktigt hållbar behöver ha en bättre överensstämmelse med hur regleringarna ser ut i övriga nordiska länder och EU. Det är inga andra nordiska länder och endast två EUländer som beviljar permanenta uppehållstillstånd för skyddsbehövande vid det första beslutstillfället.24 Detta är en viktig aspekt att ta hänsyn till och kommittén anser att behovet av att den svenska regleringen stämmer överens med övriga nordiska länder och EU väger tyngre än de argument som finns för att behålla systemet med permanenta uppehållstillstånd som huvudregel vid det första beslutstillfället.

24 Slovakien och Slovenien beviljar permanenta uppehållstillstånd för flyktingar vid första beslutstillfället.

Ett skäl till att det är viktigt att den svenska regleringen stämmer överens med övriga nordiska länder och EU är att en för de asylsökande mer fördelaktig svensk reglering kan vara en faktor som påverkar var individer söker asyl, en s.k. pull-faktor. För en utförlig redogörelse för faktorer som påverkar var människor söker asyl se kapitel 4. Även om det är svårt att dra konkreta slutsatser om varför asylsökande väljer att resa till ett land framför ett annat finns studier som visar att möjligheten att erhålla ett permanent uppehållstillstånd är en faktor som kan påverka.25

Kommittén anser att det är viktigt att andelen asylsökande som söker sig till Sverige inte avviker på ett avgörande sätt från den andel asylsökande som söker sig till våra nordiska grannländer och EU, och det är därför nödvändigt att den svenska regleringen inte skiljer sig från övriga nordiska länder och EU. Här kan också nämnas möjligheten att det sker sekundära förflyttningar inom EU till länder som har asyl- och mottagningssystem som uppfattas som mer attraktiva. Regeringen bedömde vid förlängningen av den tillfälliga lagen att Sverige är ett av dessa länder.26

Det finns dock argument som i viss mån talar för att permanenta uppehållstillstånd vid första beslutstillfället även fortsättningsvis bör vara huvudregel för flyktingar och andra skyddsbehövande. Ordningen med permanenta uppehållstillstånd vid första beslutstillfället har t.ex. gällt under relativt lång tid och har också bekräftats av regering och riksdag vid ett flertal tillfällen.27

Ett annat argument för permanenta uppehållstillstånd vid första beslutstillfället är att i princip alla skyddsbehövande har fått sitt tidsbegränsade uppehållstillstånd förlängt när det första tillståndet löpt ut under den tillfälliga lagen.28

25 I en studie från 2015 som Delegationen för migrationsstudier (Delmi) gjort avseende nyanlända syrier var rätten till permanent uppehållstillstånd något som lyftes fram som ett skäl att välja Sverige som destinationsland. Flertalet av de intervjuade menade att deras val av Sverige som destinationsland påverkats av Migrationsverkets beslut i september 2013 att ge alla asylsökande syriska medborgare eller statslösa från Syrien permanenta uppehållstillstånd. Jfr Lundgren Jörum 2015. 26Prop. 2018/19:128 s. 30. 27 Se prop. 1988/89:86 s. 146 och 153, prop. 2004/05:170 s. 196, prop. 2009/10:31 s. 141 och prop. 2013/14:248 s. 44–45. 28 Från den 1 januari 1985 har huvudregeln varit att permanenta uppehållstillstånd beviljas redan vid det första beslutstillfället. Skälen som anfördes för denna ordning var främst att det var mycket ovanligt att de tidsbegränsade ettåriga uppehållstillstånden inte förlängdes och att den gällande ordningen med två prövningar då ansågs som ett slöseri med resurser (prop. 1983/84:144 s. 86 ff.).

2018 avgjorde Migrationsverket 11 445 ärenden om förlängt uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl varav 10 759 bifölls. Endast 49 ansökningar avslogs efter en prövning i sak. 637 ansökningar avslogs på grund av Dublinförordningen eller för att ansökan avskrevs.29 Om man exkluderar Dublinärenden och avskrivna ärenden var bifallsandelen för förlängningsansökningar nästan 100 procent.

2019 avgjorde Migrationsverket 19 951 ärenden om förlängt uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl varav 18 835 bifölls. 332 ansökningar avslogs efter en prövning i sak. 784 ansökningar avslogs på grund av Dublinförordningen eller för att ansökan avskrevs. Om man exkluderar Dublinärenden och avskrivna ärenden var bifallsandelen för förlängningsansökningar 98 procent.

Skyddsstatusen som har beviljats är inte tidsbegränsad och för att inte förlänga ett uppehållstillstånd krävs att utlänningen har upphört att vara flykting eller annan skyddsbehövande (jfr 4 kap.5 och 5 a §§utlänningslagen). En ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel vid första beslutstillfället innebär oundvikligen att Migrationsverket får en ökad ärendemängd då antalet förlängningsansökningar som behöver hanteras kommer att bli fler. Detta behöver dock inte bli alltför betungande med tanke på att det inte är en fullständig asylprövning som ska göras vid en ansökan om förlängning, utan enbart en prövning av om skyddsbehovet kvarstår eller om det finns grund för upphörande.

Kommittén noterar också att det pågår förhandlingar i EU om att harmonisera medlemsstaternas tillståndstider. Kommissionen antog den 13 juli 2016 ett förslag till skyddsgrundsförordning som avses ersätta det nuvarande skyddsgrundsdirektivet. Förslaget syftar till en ökad harmonisering mellan medlemsstaterna när det gäller bedömningar av asylansökningar och innehållet i ett beviljat skydd. Förslaget innehåller vissa förtydliganden av kriterierna för skyddsbehov och uteslutande samt krav på att medlemsstaterna ska beakta analyser som föreslås tas fram med stöd av det europeiska stödkontoret för asylfrågor. Det nuvarande direktivets bestämmelse om att det är möjligt för medlemsstater att ha mer förmånliga bestämmelser föreslås tas bort. Bestämmelserna om uppehållstillstånd ska harmoniseras. Flyktingar ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd i tre år som kan förlängas med tre år i taget. Subsidiärt skyddsbehövande ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd i ett år som kan för-

29 En ansökan avskrivs bl.a. när den sökande avviker eller återtar sin ansökan.

längas med två år i taget.30 Förhandlingarna avseende en skyddsgrundsförordning är inte avslutade.

Kommittén anser att det är viktigt att arbetet med en skyddsgrundsförordning prioriteras och att det blir en harmonisering mellan medlemsstaterna. Kommitténs inställning är att Sverige inte ska ha mer generösa regler än det som EU enas om i en skyddsgrundsförordning. Som framgår ovan anges det också i nuvarande förslag till skyddsgrundsförordning att det inte ska vara möjligt för medlemsstater att ha mer förmånliga bestämmelser. Detta är ytterligare ett argument som talar för att skyddsbehövande som huvudregel ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd vid det första beslutstillfället.

6.5.2. Undantag från huvudregeln om tidsbegränsade uppehållstillstånd vid första beslutstillfället

Kommitténs förslag: En utlänning som tagits emot i Sverige

inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning) ska beviljas permanent uppehållstillstånd vid det första beslutstillfället. Detta ska förtydligas i lagtexten.

Inga andra undantag ska finnas från huvudregeln att uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsade vid det första beslutstillfället.

30 Av Faktapromemoria 2015/16:FPM130 från den 9 september 2016 framgår bl.a. följande avseende regeringens ståndpunkt rörande förslaget till skyddsgrundsförordning. Regeringen välkomnar en ökad harmonisering av medlemsstaternas asylsystem. Enhetligheten i bedömningarna av skyddsbehov bör öka och det är därför positivt att grunderna för bedömning av skyddsbehov förtydligas. Principen om non-refoulement och respekten för rätten att söka asyl måste fullt ut upprätthållas, även i situationer när en sökande inte samarbetar med myndigheterna. Bestämmelserna om omprövning av skyddsskäl bör utformas så att de inte leder till omotiverade ökade administrativa krav för de prövande myndigheterna. Vid behov ska en enskild medlemsstat i vissa delar kunna ha en mer generös inställning än den som EU som helhet har. Regeringen välkomnar att innebörden av internationellt skydd förtydligas. Regeringen välkomnar också att det klargörs att rättigheter till t.ex. försörjningsstöd, skola och hälsovård bara föreligger i den medlemsstat som beviljat skydd och inte i andra. När det gäller längden på uppehållstillstånd för skyddsbehövande förordar regeringen ett regelverk som möjliggör att permanenta uppehållstillstånd får beviljas.

Skälen för kommitténs förslag

Avseende systemet med vidarebosättning konstaterar kommittén att det endast är flyktingar och alternativt skyddsbehövande som kan komma i fråga för detta.31 I 5 kap. 2 § utlänningslagen anges att uppehållstillstånd ska ges till en utlänning som tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige. I förarbetena anges att bestämmelsen får anses innebära att uppehållstillstånd i dessa fall inte får vägras på någon av de grunder som anges i 1 § andra stycket (numera även 1 b § första stycket) och 17 § och inte heller tidsbegränsas med stöd av bestämmelserna i 7–15 §§. Vid införandet av den tillfälliga lagen angav regeringen att enligt förarbeten (prop. 1983/84:144 s. 88 och 1993/94:94 s. 80) och fast praxis beviljas utlänningar som tagits emot inom systemet för vidarebosättning permanenta uppehållstillstånd. Regeringen konstaterade att det inte var rimligt att ändra på detta och att dessa personer även fortsatt skulle beviljas permanenta uppehållstillstånd.32 Kommittén anser att det inte heller nu vore rimligt att ändra på denna ordning.

Bestämmelsen i 5 kap. 2 § utlänningslagen behöver dock kompletteras med att det är ett permanent uppehållstillstånd som ska beviljas.

Fråga uppkommer också om det kan finnas andra undantagssituationer då ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas vid första beslutstillfället. Det är svårt att avgränsa vilka grupper av personer som skulle omfattas av ett sådant undantag. Syftet med att införa tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel vid första beslutstillfället, nämligen att den svenska regleringen inte ska avvika från övriga nordiska länder och EU, skulle inte heller uppfyllas. Kommittén ser mot denna bakgrund ingen anledning att införa ytterligare undantag.

Kommittén anser således att inga andra skyddsbehövande än de som tagits emot inom systemet för vidarebosättning ska beviljas permanenta uppehållstillstånd vid första beslutstillfället.

31 Ända sedan 1950 har riksdagen varje år beslutat hur mycket pengar som ska avsättas för vidarebosättning av kvotflyktingar. Regeringen ger därefter Migrationsverket i uppdrag att ta ut och överföra flyktingarna till Sverige. Under 2018 tog Sverige emot 5 000 kvotflyktingar. De flesta av dem kom från Syrien och togs ut med hjälp av delegationer i Libanon, Turkiet och Jordanien. Eritreaner, kongoleser och etiopier togs ut i östra Afrika, och afghaner togs ut i Iran. 900 platser avsattes åt människor vars ärenden var akuta och prioriterade. Av de ärenden som UNHCR presenterade för Migrationsverket förra året fick 95 procent bifall. Drygt 70 procent fick flyktingstatus, medan övriga fick status som alternativt skyddsbehövande. 32Prop. 2015/16:174 s. 29 f.

6.5.3. Arbetstillstånd får beviljas för skyddsbehövande som får tidsbegränsade uppehållstillstånd

Kommitténs bedömning: Arbetstillstånd får beviljas för skydds-

behövande som får tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det finns inget skäl att införa ytterligare lagstiftning avseende detta.

Skälen för kommitténs bedömning

Enligt 2 kap. 7 § utlänningslagen ska en utlänning som ska arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands ha arbetstillstånd. Av 2 kap. 8 c § 3 utlänningslagen framgår att kravet på arbetstillstånd inte gäller för en utlänning som har permanent uppehållstillstånd. Detta innebär att de flesta personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov har varit undantagna från kravet på arbetstillstånd då de beviljats permanenta uppehållstillstånd som huvudregel. Frågan är om det krävs en ny reglering när skyddsbehövande som huvudregel ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd.

I 6 kap. 3 § utlänningslagen anges att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot. Vid införandet av bestämmelsen angavs som exempel på situationer då skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet kunde anses föreligga vara då uppehållstillstånd beviljats för tillfälligt besök, studier eller sjukdom.33 Migrationsöverdomstolen har i MIG 2020:1 uttalat att syftet med ett uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå med stöd av den tillfälliga lagen inte talar emot att arbetstillstånd ges för samma tid.

Enligt 6 kap. 4 § utlänningslagen är huvudregeln att en utlänning som vill ha arbetstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om arbetstillstånd får dock bifallas efter inresan bl.a. om utlänningen har rätt till uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande.

Regeringen får enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen meddela föreskrifter om att utlänningar även i andra fall än de som anges i 8 c § får arbeta här utan arbetstillstånd.

33Prop. 2004/05:170 s. 212 och 286.

Migrationsverket har således möjlighet att bevilja arbetstillstånd i samband med att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas.34 Det finns därför inget skäl att införa ytterligare reglering avseende detta.

6.5.4. Längden på uppehållstillstånd vid flyktingskap

Längden på uppehållstillstånd vid första beslutstillfället

Kommitténs förslag: Det första uppehållstillstånd som beviljas

en flykting ska vara tidsbegränsat och gälla i tre år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år.

Skälen för kommitténs förslag

Kommittén har föreslagit att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara huvudregel för alla utlänningar vid första beslutstillfället, med undantag av utlänningar som omfattas av ett beslut om vidarebosättning. Hur långa dessa tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara påverkas av ett antal faktorer när det gäller flyktingar.

Enligt artikel 24.1 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna till de personer som har flyktingstatus utfärda ett uppehållstillstånd som ska gälla i minst tre år och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Ett uppehållstillstånd som utfärdas till familjemedlemmar till den person som innehar flyktingstatus kan vara giltigt i mindre än tre år och vara förnybart.

Det är således inte möjligt att ha kortare giltighetstider än tre år för personer som ges flyktingstatus vid första beslutstillfället.35Tillståndet måste också vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat.

34 I prop. 2015/16:174 s. 32 anges följande. En utlänning som inte har permanent uppehållstillstånd är inte undantagen från kravet på arbetstillstånd för att få arbeta i Sverige. Migrationsverket beviljar dock arbetstillstånd till den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och har behov av det. 35 En person har flyktingstatus även innan ett formellt beslut har fattats om kriterierna är uppfyllda, se art 24.1 i skyddsgrundsdirektivet.

Övriga nordiska länder och EU-länder har varierande längd på de tidsbegränsade tillstånd som ges till flyktingar vid första beslutstillfället. Här måste dock beaktas att varken Danmark eller Norge omfattas av skyddsgrundsdirektivet och därmed inte är bundna av de tidslängder som föreskrivs där.

Tabell 6.1 nedan visar längden på uppehållstillstånd för flyktingar vid första beslutstillfället i några EU-stater och i Norge.

Tabell 6.1 Uppehållstillstånd för flyktingar vid första beslutstillfället

Danmark

2 år (kan vara kortare i vissa fall)

Finland

4 år

Frankrike

10 år

Nederländerna

5 år

Norge

3 år

Tyskland

3 år

Vad gäller frågan om giltighetstiden för tidsbegränsade uppehållstillstånd för flyktingar måste hänsyn även tas till Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas ärendemängd och resurser. Handläggningstiderna får inte riskera att bli för långa. Ju kortare tillstånd som beviljas desto oftare måste Migrationsverket pröva om skyddsbehovet upphört. Som redovisats ovan är det så i dag att i stort sett alla förlängningsansökningar beviljas, vilket talar för att tillståndstiderna kan vara relativt långa. Det är dock inte givet att det kommer att vara så även fortsättningsvis då detta påverkas av situationen i flyktingars och andra skyddsbehövandes ursprungsländer. För att inte förlänga ett uppehållstillstånd krävs att utlänningen har upphört att vara skyddsbehövande (jfr 4 kap. 5 a § utlänningslagen). Själva statusen är inte tidsbegränsad. Samtidigt är det viktigt att den svenska migrationslagstiftningen inte skiljer sig från övriga nordiska länder och EUländer. Detta talar för kortare tillståndstider som är i nivå med övriga länder.

Mot denna bakgrund är kommitténs förslag att det första tidsbegränsade tillståndet för flyktingar ska ha en giltighetstid på tre år.

Längden på uppehållstillstånd vid förlängning

Kommitténs förslag: Om ett nytt uppehållstillstånd ska beviljas

en flykting ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat. Det nya tillståndet ska gälla i två år.

Om vissa krav är uppfyllda kan efter ansökan ett permanent uppehållstillstånd i stället beviljas.

Skälen för kommitténs förslag

Vad gäller giltighetstiden för tidsbegränsade uppehållstillstånd för flyktingar vid förlängning kan konstateras att det i både Finland och Norge är möjligt att erhålla ett permanent uppehållstillstånd vid första förlängningen. Detsamma gäller i Frankrike, Nederländerna och Tyskland. I dessa länder utom Finland kan dock permanent uppehållstillstånd endast beviljas om vissa krav är uppfyllda, som språkkrav, försörjning, vandel etc.

Tabell 6.2 nedan visar längden på uppehållstillstånd för flyktingar vid förlängning i några andra EU-stater och Norge.

Tabell 6.2 Uppehållstillstånd för flyktingar vid förlängning

Danmark

2 år

Finland

PUT

Frankrike

10 år eller PUT*

Nederländerna

5 år eller PUT*

Norge

2 år eller PUT*

Tyskland

3 år eller PUT*

* PUT ges endast om ytterligare krav är uppfyllda, som språkkrav, försörjning, vandel etc. Dessa krav varierar mellan länderna.

Kommittén anser att det för att skapa en långsiktigt hållbar migrationspolitik är avgörande att den svenska regleringen i största möjliga mån överensstämmer med hur regleringarna ser ut i övriga nordiska länder och EU. Kommittén anser därför att flyktingar som huvudregel ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd vid förlängning av tillstånden och att längden på uppehållstillstånden vid förlängning ska vara två år.

Kommittén har alltså föreslagit att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara huvudregel både vid första beslutstillfället och vid förlängning för flyktingar. Som redovisats ovan finns det i Norge och flera andra EU-stater möjlighet att få ett permanent uppehållstillstånd vid förlängning om vissa krav är uppfyllda.

Det är kommitténs ståndpunkt att det måste vara möjligt för en person som befinner sig i Sverige att vid någon tidpunkt beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Detta ska vara möjligt vid det första förlängningstillfället för flyktingar, dvs. efter tre år, men för att kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd ska vissa krav uppfyllas, se kapitel 7.

De flyktingar som fått kortare tillstånd än tre år vid första beslutstillfället av tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen bedömer kommittén av dessa skäl bör vara uteslutna från möjligheten att erhålla permanent uppehållstillstånd. Det är i vart fall inte meningen att dessa personer ska hamna i en bättre situation, och det är inte antalet förlängningar som är av betydelse utan att en person har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd under en viss tid innan permanent uppehållstillstånd kan bli aktuellt. För flyktingar är denna tid tre år.

6.5.5. Längden på uppehållstillstånd vid alternativt skyddsbehov

Längden på uppehållstillstånd vid första beslutstillfället

Kommitténs förslag: Det första uppehållstillstånd som beviljas

en alternativt skyddsbehövande ska vara tidsbegränsat och gälla i 13 månader.

Skälen för kommitténs förslag

Kommittén har ovan föreslagit att skyddsbehövande som huvudregel ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd vid det första beslutstillfället. När det gäller hur långa de initiala uppehållstillstånden ska vara för alternativt skyddsbehövande krävs liknande överväganden som för flyktingar.

Enligt artikel 24.2 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ska medlemsstaterna till de personer som innehar status som alternativt skyddsbehövande utfärda ett förnybart uppehållstillstånd som ska gälla i minst ett år och, om det förnyas, i minst två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. För flyktingar gäller som angetts ovan att ett uppehållstillstånd ska gälla i minst tre år och normalt vara förnybart. Det är alltså möjligt att ha kortare tillståndstider för alternativt skyddsbehövande.

Övriga nordiska länder och EU-länder har varierande längd på de tidsbegränsade tillstånd som ges till alternativt skyddsbehövande vid det första beslutstillfället. Vissa länder har kortare tillståndstider för alternativt skyddsbehövande jämfört med flyktingar, som Danmark, Frankrike och Tyskland. Detta är alltså i enlighet med skyddsgrundsdirektivet och även i enlighet med det förslag till skyddsgrundsförordningen som kommissionen har tagit fram, se ovan.

Tabell 6.3 nedan visar längden på uppehållstillstånd för alternativt skyddsbehövande vid första beslutstillfället i några EU-stater och i Norge.

Tabell 6.3 Uppehållstillstånd för alternativt skyddsbehövande vid första beslutstillfället

Danmark

1 år

Finland

4 år

Frankrike

4 år

Nederländerna

5 år

Norge

3 år

Tyskland

1 år

Ett argument för att alternativt skyddsbehövande kan ha kortare tillståndstider än flyktingar är att alternativt skyddsbehövande kan ha skyddsskäl som inte är individuella på samma sätt som gäller för flyktingar, utan är kopplade till den allmänna situationen i hemlandet, t.ex. en väpnad konflikt. Detta kan då teoretiskt tala för att tillståndstiderna kan vara kortare för denna kategori i avvaktan på att den allmänna situationen i hemlandet förbättras och det blir möjligt att återvända. Samtidigt visar den statistik som finns att uppehållstillstånden för alternativt skyddsbehövande så gott som uteslutande

förlängs, vilket innebär att skyddsbehovet består. Se ovan om skillnaden mellan beviljande och upphörande av status.

En konsekvens av olika tillståndstider för flyktingar och alternativt skyddsbehövande är att det kan påverka incitamenten att överklaga statusfrågan vilket ökar Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas ärendemängd och därmed kostnaderna. Det är dock svårt att veta hur mycket just tillståndstidens längd påverkar detta. När den tillfälliga lagen infördes begränsades möjligheten för alternativt skyddsbehövande att återförenas med sin familj i större utsträckning än för flyktingar, vilket gissningsvis påverkade viljan att klaga på statusfrågan i högre grad än tillståndstidens längd.36 Enligt kommitténs förslag ska alternativt skyddsbehövande i fortsättningen ha möjlighet att återförenas med sin familj under samma förutsättningar som flyktingar.

Kommittén anser mot bakgrund av de skillnader som finns mellan flyktingar och alternativt skyddsbehövande avseende skyddsbehov att det finns skäl att ha olika tillståndstider för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. En ytterligare aspekt är att det är viktigt att inte urholka flyktingbegreppet vilket skulle kunna vara en konsekvens om regleringen kopplad till skyddsstatusen för de båda grupperna var likvärdig.

När det kommer till frågan om hur långa de tidsbegränsade uppehållstillstånden för alternativt skyddsbehövande ska vara vid det första beslutstillfället måste beaktas att tillståndstidens längd har betydelse för om den skyddsbehövande är försäkrad i Sverige och därmed har tillgång till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner samt rätt till hälso- och sjukvård. I 7 kap. skyddsgrundsdirektivet finns bestämmelser om rättigheter som måste ges till alternativt skyddsbehövande och krav på likabehandling.

För att inte riskera att skyddsbehövande i vissa fall inte skulle omfattas av de bosättningsbaserade socialförsäkringsförmånerna bedömde regeringen vid införandet av den tillfälliga lagen att alternativt skyddsbehövande borde beviljas tillstånd som är giltiga i tretton månader.37

36 Alternativt skyddsbehövande som ansökte om asyl senast den 24 november 2015 hade rätt till familjeåterförening under samma förutsättningar som flyktingar. Den tillfälliga lagen ändrades senare och alternativt skyddsbehövande har sedan möjlighet att återförenas med sin familj under samma förutsättningar som flyktingar. 37Prop. 2015/16:174 s. 31.

Kommittén gör nu samma bedömning och föreslår att giltighetstiden för ett första tidsbegränsat uppehållstillstånd för alternativt skyddsbehövande ska bestämmas till 13 månader.

Längden på uppehållstillstånd vid första förlängningen

Kommitténs förslag: Om ett nytt uppehållstillstånd ska beviljas

en alternativt skyddsbehövande ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat. Det nya tillståndet ska gälla i två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år.

Skälen för kommitténs förslag

När ett uppehållstillstånd för en alternativt skyddsbehövande förlängs gäller tillståndet enligt den tillfälliga lagen normalt i två år, vilket följer miniminivån i skyddsgrundsdirektivet. Förslaget till ny skyddsgrundsförordning med syfte att öka harmoniseringen mellan EU:s medlemsstater när det gäller bedömningar av asylansökningar och innehållet i ett beviljat skydd har som utgångspunkt att alternativt skyddsbehövande ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd i ett år som kan förlängas med två år i taget. Kommittén anser att det för en långsiktigt hållbar migrationspolitik är nödvändigt att den svenska regleringen anpassas till denna miniminivå.

Tabell 6.4 nedan visar längden på uppehållstillstånd för alternativt skyddsbehövande vid förlängning i några EU-stater och Norge.

Tabell 6.4 Uppehållstillstånd för alternativt skyddsbehövande vid förlängning

Danmark

2 år

Finland

PUT

Frankrike

10 år

Nederländerna

5 år eller PUT*

Norge

2 år eller PUT*

Tyskland

2 år (PUT* efter 5 år)

* PUT ges endast om ytterligare krav är uppfyllda, som språkkrav, försörjning, vandel etc. Dessa krav varierar mellan länderna.

Kommittén anser att det inte ska vara möjligt för alternativt skyddsbehövande att kunna beviljas permanent uppehållstillstånd vid den första förlängningen. En sådan ordning skulle innebära att alternativt skyddsbehövande fick möjlighet till permanenta uppehållstillstånd tidigare än flyktingar, som enligt kommitténs förslag har denna möjlighet vid första förlängningen, dvs. efter tre år.38

Om ett nytt uppehållstillstånd ska beviljas en alternativt skyddsbehövande ska därför det nya tillståndet gälla i två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år.

Längden på uppehållstillstånd vid ytterligare förlängning

Kommitténs förslag: Om ett nytt uppehållstillstånd ska beviljas

en alternativt skyddsbehövande ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat. Det nya tillståndet ska gälla i två år, om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år.

Om vissa krav är uppfyllda kan efter ansökan ett permanent uppehållstillstånd i stället beviljas.

Skälen för kommitténs förslag

Kommitténs förslag innebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska beviljas både vid första beslutstillfället och vid förlängningar för alternativt skyddsbehövande. För flyktingar har kommittén föreslagit en möjlighet att få permanent uppehållstillstånd vid den första förlängningen om vissa krav är uppfyllda, se kapitel 7.

Som redovisats ovan finns det i Norge och flera andra EU-stater möjlighet att få ett permanent uppehållstillstånd vid förlängning om vissa krav är uppfyllda. I t.ex. Tyskland som ger ettåriga tillstånd vid första beslutstillfället och tvååriga tillstånd vid förlängning finns möjlighet till permanent uppehållstillstånd efter fem år.

38 Detsamma gäller andra personer som vistas i Sverige med tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Det är kommitténs ståndpunkt att det måste vara möjligt för en person som befinner sig i Sverige att vid någon tidpunkt få ett permanent uppehållstillstånd. Detta ska vara möjligt vid det andra förlängningstillfället för alternativt skyddsbehövande, dvs. efter tretton månader plus två år, men för att få ett permanent uppehållstillstånd ska vissa krav uppfyllas, se kapitel 7.

De personer som fått kortare tillstånd än ett år respektive två år vid första beslutstillfället och förlängningen av tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen bedömer kommittén bör av dessa skäl vara uteslutna från möjligheten att erhålla permanent uppehållstillstånd. Det är i vart fall inte meningen att dessa personer ska hamna i en bättre situation, och det är inte antalet förlängningar som är av betydelse utan att en person har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd under en viss tid innan permanent uppehållstillstånd kan bli aktuellt. För alternativt skyddsbehövande är denna tid tretton månader plus två år.

7. Permanenta uppehållstillstånd

7.1. Inledning

Kommittén har ovan föreslagit att inga andra skyddsbehövande än de som tagits emot inom systemet för vidarebosättning (kvotflyktingar) ska beviljas permanenta uppehållstillstånd vid första beslutstillfället. Kommittén ska enligt direktiven också ta ställning till under vilka förutsättningar som permanenta uppehållstillstånd ska kunna beviljas.

Kommittén anser att det måste vara möjligt för en person som befinner sig i Sverige att vid någon tidpunkt få ett permanent uppehållstillstånd. En ansökan om permanent uppehållstillstånd ska kunna göras tidigast efter att en utlänning har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd i tre år. Kommittén anser också att det ska uppställas krav för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Dessa krav ska gälla alla utlänningar som ansöker om permanent uppehållstillstånd, undantaget kvotflyktingar. Kommittén föreslår dock att det ska finnas möjlighet att göra undantag från kraven för vissa grupper och i vissa situationer.

Hänvisningar till S7-1

  • SOU 2021:2: Avsnitt 7.2

7.2. Internationell utblick

I både Norge och Danmark och i flera EU-länder ställs ytterligare krav för att en skyddsbehövande person ska beviljas ett permanent uppehållstillstånd. I Frankrike ställs t.ex. krav på färdigheter i franska språket. Även i Norge och Danmark ställs krav som t.ex. språkkunskaper, kunskaper om samhället och krav på egen försörjning. I Finland ställs inga sådana krav. Nedan finns en kort redovisning avseende vissa länders reglering. En utförligare redogörelse finns i kapitel 5.

Danmark

För att beviljas permanent uppehållstillstånd i Danmark krävs bl.a. språkkunskaper, egen försörjning och arbete. Personer som vill få permanent uppehållstillstånd i Danmark får inte vara skuldsatta gentemot det offentliga. Under de senaste fyra åren före ansökan om ett permanent uppehållstillstånd får de inte ha beviljats offentliga bidrag med undantag för stöd i form av mindre individuella förmåner som inte är direkt relaterade till förmåner som kan likställas med lön eller pension eller ersätta dem. Utlänningen ska vidare inte ha begått något brott som har fängelse i sex månader eller mer i straffskalan. Det görs också en allmän vandelsprövning.

Nederländerna

I Nederländerna kan ett permanent tillstånd beviljas efter fem år men för detta gäller att den sökande måste ha klarat ett integrationsprov. Något försörjningskrav finns inte. Integrationsprovet innefattar en språkkomponent, kunskaper om nederländska samhället och kunskaper om nederländska arbetsmarknaden. Därtill förväntas den sökande skriva under en deklaration där denne förbinder sig att aktivt delta i det nederländska samhällslivet och att respektera vissa normer. En person som ansöker om permanent uppehållstillstånd får inte utgöra ett hot mot den offentliga ordningen eller den nationella säkerheten.

Norge

I Norge måste den som ska beviljas permanent uppehållstillstånd som huvudregel ha skaffat sig grundkunskaper i norska språket och samhällskunskap samt uppfylla ett försörjningskrav. Kravet på egen försörjning innebär att utlänningen måste ha varit självförsörjande de senaste tolv månaderna innan ansökan om permanent uppehållstillstånd ges in. Utöver dessa krav finns också ett vandelskrav. Den sökande får bl.a. inte ha dömts för brott.

Tyskland

I Tyskland kan flyktingar få permanent uppehållstillstånd efter tre år och alternativt skyddsbehövande efter fem år med tidsbegränsade uppehållstillstånd i landet. Vissa krav måste vara uppfyllda. Det finns språkkrav, krav på grundläggande kunskaper om landets rättsliga och samhälleliga ordning och levnadsförhållanden samt krav på egen försörjning och lämplig bostad. Kraven är olika för flyktingar respektive alternativt skyddsbehövande och kraven på flyktingar är högre vid ansökan om permanent uppehållstillstånd efter tre år än vid ansökan efter fem år. Det finns också ett vandelskrav. Ett permanent uppehållstillstånd får inte beviljas när den offentliga ordningen eller säkerheten talar emot det.

7.3. Det svenska systemet

I Sverige ställs i det nuvarande systemet inte upp några särskilda krav för permanent uppehållstillstånd. Nedan följer en kort redogörelse för de utbildningar i svenska och samhällskunskap som finns för nyanlända personer.

7.3.1. Utbildning i svenska och samhällskunskap

Bestämmelser om kommunal vuxenutbildning finns i 20 kap. skollagen (2010:800). Den kommunala vuxenutbildningen sköts av kommunerna och innefattar kommunal vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. Den kommunala vuxenutbildningen ges på grundläggande och gymnasial nivå och som utbildning i svenska för invandrare (sfi). Som utgångspunkt gäller att alla som är bosatta i Sverige och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge har rätt att delta i sfi från och med det andra kalenderhalvåret det år då han eller hon fyller 16 år. Kravet att man ska vara bosatt i Sverige innebär enligt 29 kap. 2 § skollagen att man ska vara folkbokförd enligt folkbokföringslagen (1991:481).

Av 29 kap. 2 § andra stycket skollagen framgår att också vissa personer som inte är folkbokförda här ska anses vara bosatta i Sverige vid tillämpning av skollagen. Av de personer som nämns där är det dock endast de personer som har rätt till utbildning eller annan

verksamhet enligt denna lag till följd av EU-rätten, avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller avtalet mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater å ena sidan, och Schweiz, å andra sidan, om fri rörlighet för personer, som har rätt till sfi. Även finländska medborgare som bor i Finland nära gränsen till Sverige kan under vissa förutsättningar ha rätt att delta i sfi från och med det andra kalenderhalvåret det år de fyller 16 år.

Personer som är asylsökande, papperslösa eller har vissa tidsbegränsade uppehållstillstånd har inte rätt att delta i sfi.

Etableringsprogrammet

Enligt 1 § lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (etableringslagen) gäller lagen för nyanlända invandrare som har fyllt 20 men inte 65 år och som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, om det har beviljats enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 §, 12 kap. 18 §, eller 21 eller 22 kap. utlänningslagen. Även personer med anknytning till personer som nämns i 1 § och som ansökt om uppehållstillstånd inom sex år från det att den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun omfattas av etableringslagen liksom personer som har haft ett sådant uppehållstillstånd och som inom giltighetstiden för uppehållstillståndet ansökt om ett nytt eller fortsatt tillstånd.

En person som omfattas av etableringslagen och som är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen får, enligt 5 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, anvisas till etableringsprogrammet. Av 4 § samma förordning framgår att en anvisning till etableringsprogrammet innebär att den som anvisas erbjuds att ta del av programmet.

En nyanländ ska inom ramen för etableringsprogrammet bl.a. ta del av sfi. Detta ska ske så snart som möjligt efter det att en individuell handlingsplan har upprättats. I annat fall kan etableringsersättningen dras in. Detta brukar ibland kallas utbildningsplikt. Andra insatser i etableringsprogrammet är samhällsorientering, arbetsmarknadsutbildning, arbetsträning, praktik, stöd och matchning, yrkesintroduktionsanställning och validering av kompetens och kunskap.

7.3.2. Utbildning i svenska för invandrare

I kursplanen för sfi uttalas att svenska för invandrare är en kvalificerad språkutbildning som syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i det svenska språket. De kunskapskrav som ställs för kursernas olika betyg handlar om hörförståelse, läsförståelse, muntlig interaktion, muntlig produktion och skriftlig färdighet. Utbildningen i sfi ska vara kvalificerad såtillvida att den ska erbjuda individer möjligheter att kommunicera så att man kan leva som samhällsmedborgare och arbetstagare i ett nytt samhälle där man redan vistas.

I kursplanen för sfi anges att eleverna ska lära sig och utveckla ett funktionellt andraspråk för kommunikation och aktivt deltagande i vardags-, samhälls- och arbetsliv samt fortsatta studier.

Sfi består av tre olika studievägar: studieväg 1, 2 och 3 samt fyra olika kurser: A, B, C och D. Studieväg 1 utgörs av kurserna A, B, C och D, studieväg 2 av kurserna B, C och D och studieväg 3 av kurserna C och D. Kunskapskraven för en kurs är desamma oavsett studieväg.

Studieväg 1 vänder sig i första hand till personer med mycket kort studiebakgrund och studieväg 3 till de som har mer studievana. Inom studieväg 1 studerar framför allt personer med 0–6 års tidigare utbildning, medan majoriteten inom studieväg 3 är personer med minst 13 års tidigare utbildning.1

En elev kan avsluta sfi efter respektive kurs. Alla elever ska dock ges möjlighet att studera till och med kurs D inom sin studieväg, med den anpassning som krävs för att varje elev ska nå kunskapskraven. Deltagande i sfi kan kombineras med arbete eller andra aktiviteter, t.ex. arbetslivs- och samhällsorientering, praktik eller annan utbildning.

När det gäller omfattningen av sfi framgår av 20 kap. 24 § skollagen att utbildningen i genomsnitt ska omfatta minst 15 timmars undervisning i veckan under en fyraveckorsperiod.

Kurserna inom sfi har tidigare varit relaterade till den gemensamma europeiska referensramen för språk som anger sex språkliga referensnivåer, från A1 till C2.2 Referensnivåerna A1 och A2 motsvarar språkförmåga på en grundläggande nivå, B1 och B2 förmåga

1 Källa: Skolverket. 2 Den gemensamma europeiska referensramen för språk: lärande, undervisning och bedömning (CEFR1) har utarbetats av Europarådet.

att använda språket mer självständigt och C1 och C2 en avancerad språkanvändning. Utifrån den tidigare kopplingen kan sägas att referensnivå A1 och A2 motsvarade kurs A–C och referensnivå B1 motsvarade kurs D i den svenska sfi-undervisningen.

Bedömning, betyg och intyg

Kunskapskraven i kursplanen i sfi är formulerade utifrån fem kunskapsområden: hörförståelse, läsförståelse, muntlig interaktion, muntlig produktion och skriftlig färdighet. Eleven ska få betyg i varje avslutad kurs. Betygsskalan har sex steg: A, B, C, D, E och F. Betygen A–E innebär att eleven har uppnått godkänt resultat, medan F innebär icke godkänt.

Den som inte är antagen till någon kurs inom sfi men vill ha betyg från en kurs inom utbildningen har under vissa förutsättningar möjlighet att genomgå prövning. Med prövning avses en bedömning av personens kunskaper i förhållande till uppställda kunskapskrav i kursplanen. Prövning innebär alltså en möjlighet att få betyg på kurserna inom sfi utan att genomgå själva utbildningen. Även den som tidigare har fått betyg på kursen kan genomgå prövning.3

Skolverket ansvarar för de nationella proven i sfi och ger ut två nationella prov per kurs (B, C och D) och år. Oavsett vilken studieväg en elev läser inom sfi är det obligatoriskt att delta i ett nationellt prov i slutet av kurserna B, C och D. Skolverket arbetar för närvarande med ett regeringsuppdrag som innebär en digitalisering av de nationella proven som dock inte omfattar att digitalisera de nationella proven inom sfi.4

7.3.3. Utbildning i samhällskunskap

Kommunerna är enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare skyldiga att tillhandahålla samhällsorientering. Innehållet är styrt av förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Skyldigheten gäller under tre år från det att den nyanlände första gången folkbokfördes i

3SOU 2013:29Det svenska medborgarskapet s. 161. 4 De nationella proven i sfi var it-baserade i tre år mellan 2009–2012 och Skolverket konstaterade i sin utvärdering av detta att det då fanns en rad utmaningar med de it-baserade proven.

kommunen. Utbildningen ska kunna kombineras med arbete, studier och andra aktiviteter för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet och ska normalt sett vara avslutad ett år efter det att den påbörjades.

De personer som omfattas av rätten till samhällsorientering är nyanlända personer som är fyllda 18 men inte 65 år, som är folkbokförda här och har ett uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande eller som är anhörig till en sådan person.

Samhällsorienteringen syftar till att underlätta etablering i arbets- och samhällslivet genom att ge deltagarna kunskaper om mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska värderingar. Samhällsorienteringen ska också bidra till deltagarnas kunskaper om deras rättigheter och skyldigheter i övrigt. Utbildningen ska vidare bidra till de nyanländas kunskaper om hur det svenska samhället är organiserat, såsom t.ex. offentliga institutioner, näringsliv och civilsamhället, liksom kunskap i praktiskt vardagsliv. Varje deltagare ska efter avslutad samhällsorientering få ett intyg av kommunen på avslutad kurs.

7.4. Överväganden

7.4.1. Krav för permanenta uppehållstillstånd

Kommitténs förslag: Permanent uppehållstillstånd får beviljas

endast om utlänningen uppfyller krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap, kan försörja sig och det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. Ett permanent uppehållstillstånd förutsätter också att en utlänning haft tidsbegränsade uppehållstillstånd i minst tre år.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ansvara för den närmare utformningen och kontrollen av språk- och samhällskunskapskraven samt försörjningsförmågan.

Skälen för kommitténs förslag

Kommittén anser som angetts ovan att det måste vara möjligt för en person som befinner sig i Sverige att vid någon tidpunkt få ett permanent uppehållstillstånd. För att en ansökan om permanent uppe-

hållstillstånd ska få göras krävs att utlänningen haft tidsbegränsade uppehållstillstånd i minst tre år. Kommittén anser också att det utöver detta ska uppställas ytterligare krav för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Dessa krav ska gälla alla utlänningar som ansöker om permanent uppehållstillstånd, inte bara utlänningar som fått uppehållstillstånd som skyddsbehövande, och omfattar även t.ex. studerande, arbetskraftsinvandrare och tribunalvittnen. Kommittén föreslår dock en ventil som innebär att personer kan undantas från kraven.

Ett skäl till att det bör ställas krav för att få permanent uppehållstillstånd är att ett sådant tillstånd innebär flera fördelar jämfört med ett tidsbegränsat tillstånd. För det första så gäller ett permanent uppehållstillstånd så länge personen bor kvar i Sverige och kan bara återkallas i särskilda fall, t.ex. om personen har begått ett allvarligt brott eller har bosatt sig i ett annat land. Nuvarande krav för medborgarskap innefattar också ett krav på permanent uppehållstillstånd för vuxna och en person med permanent uppehållstillstånd är undantagen från kravet på arbetstillstånd. Utländska medborgare som har permanenta uppehållstillstånd och är folkbokförda i Sverige har i princip samma rättigheter och skyldigheter som svenska medborgare. Svenskt medborgarskap innebär vissa ytterligare fördelar som att bara svenska medborgare har en absolut rätt att bo och arbeta här i landet, har rösträtt till riksdagsvalen, kan bli invalda i riksdagen och kan bli t.ex. domare, poliser eller yrkesmilitärer.

Kommittén anser att det är viktigt att Sverige har en liknande reglering som andra nordiska länder och EU-staterna. Krav för att få permanent uppehållstillstånd finns i Norge, Danmark och flera andra EU-stater. Det är också av betydelse att markera vikten av integration och att en person har ansträngt sig för att klara sin försörjning. Att lära sig språket och ha kunskap om det svenska samhället är faktorer som visar att personens intention är att stanna i landet permanent och på sikt ansöka om medborgarskap.

Diskussioner om språk- och samhällskunskapskrav har pågått under lång tid vad gäller möjligheten att få medborgarskap och Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap har i uppdrag att se över dessa frågeställningar (dir. 2019:70). Av direktiven för den utredningen framgår att det ingår i uppdraget att lämna förslag som innebär att godkänt prov i svenska och i grundläggande samhälls-

kunskap ska vara ett krav för medborgarskap i Sverige samt utreda i vilken utsträckning det krävs undantag för vissa grupper. Utredningen ska lämna förslag på hur prov i svenska och grundläggande samhällskunskap kan genomföras rättvist, rättssäkert och ändamålsenligt. Syftet är att stärka medborgarskapets status och främja ett inkluderande samhälle.

Kommittén kan inte se att detta i och för sig skulle utgöra ett hinder mot att föreslå krav på språk- och samhällskunskapskrav för att en utlänning ska kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. Ett beslut om permanent uppehållstillstånd kommer före beviljandet av svenskt medborgarskap i beslutskedjan. Det permanenta uppehållstillståndet är ett steg på vägen mot medborgarskap. Det är dock uppenbart att kommitténs förslag måste samordnas med de förslag som Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap lägger fram. Det bör inte vara ett högre krav för permanent uppehållstillstånd än för svenskt medborgarskap i dessa avseenden.

Språk- och samhällskunskapskrav

Betydelsen av kunskaper i svenska språket för en person som bor här i landet och dennes möjligheter att få arbete och i övrigt integreras får inte underskattas. Att kunna tala och skriva det svenska språket och även att ha grundläggande kunskaper om det svenska samhället är centralt.

Kunskaper i svenska språket är även väsentligt för att en person ska kunna förstå sina skyldigheter och rättigheter i samhället. En person som ska leva i Sverige behöver grundläggande kunskap om de lagar och principer som ligger till grund för vårt samhällsskick. Dessa aspekter gäller självklart både för kvinnor och män men kan vara av särskild betydelse för utrikesfödda kvinnors möjligheter att delta i det svenska samhället.

Vad gäller frågan om språkkrav så har detta tidigare utretts vid ett flertal tillfällen vad gäller möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap. Den nuvarande svenska medborgarskapslagstiftningen innehåller inte några språk- eller samhällskunskapskrav för förvärv av medborgarskap, och har inte heller gjort det tidigare. Fram till i början av 1980-talet krävdes dock i praxis att sökanden skulle bifoga

ett intyg om kunskaper i det svenska språket till ansökan om svenskt medborgarskap.5

Kommittén anser att språkkrav och krav på samhällskunskap ska ställas för att permanent uppehållstillstånd ska beviljas. Frågan är dock hur dessa krav ska utformas och hur uppfyllandet av kunskapskraven ska kontrolleras. Att skapa särskilda språkprov kräver mycket resurser, såsom också har konstaterats i de utredningar som gjorts tidigare avseende språkkrav för svenskt medborgarskap.6 Ett mindre resurskrävande alternativ är att använda sig av de befintliga språkkurser som finns inom ramen för sfi och koppla språkkravet till att en person ska ha fått godkänt betyg på en viss kurs (nivå). Systemet med prövning innebär också att det finns möjlighet att få betyg på kurserna inom sfi utan att genomgå själva utbildningen.

Kommittén anser att det efter tre år i Sverige bör kunna krävas att en utlänning kan uppvisa ett godkänt resultat (betyg A–E) på lägst kurs C i sfi. Enligt kommitténs mening är nivå C den nivå som krävs för att klara ett enklare arbete. På den nivån finns också nationella prov i sfi, vilket innebär en rättssäkrare bedömning. För de utlänningar som inte deltar i sfi av olika skäl så kan detta uppnås genom att de i stället genomgår en prövning på lägst kurs C i sfi och uppnår godkänt resultat.

Vad gäller krav på samhällskunskap skulle en möjlighet vara att använda sig av den struktur som finns för samhällsorientering som beskrivits ovan. Varje deltagare ska efter avslutad samhällsorientering få ett intyg av kommunen på avslutad kurs. Alla utlänningar har dock inte rätt till samhällsorientering och av de som har rätt deltar inte alla. Kommittén anser att det är önskvärt att även kunskaperna i samhällskunskap kan kontrolleras genom ett kunskapsprov eller annan prövning.

Kommittén konstaterar dock att det inte finns möjlighet att inom ramen för kommitténs arbete ta fram ett fullständigt förslag på hur språk- och samhällskunskapskraven ska utformas och hur kontrollen av dessa ska genomföras, eftersom ett sådant förslag bl.a. är helt beroende av vilka förslag Utredningen om språk- och samhälls-

5SOU 1999:34Svenskt medborgarskap s. 307 f. 6 1997 års medborgarskapskommitté uttalade i sitt betänkande SOU 1999:34 s. 313 att krav på språkkunskaper inte borde knytas till medborgarskapet. I den efterföljande propositionen anförde regeringen att, även om goda kunskaper i landets språk och samhällsförhållanden har stor betydelse för integrationen, var möjligheterna att skapa en rättvis och praktiskt genomförbar ordning förenade med betydande svårigheter och en administrativ belastning som var svår att försvara (prop. 1999/2000:147 s. 63 f.).

kunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap kommer att lämna. Kommittén föreslår därför att denna fråga ska beredas vidare inom Regeringskansliet, samt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ansvara för den närmare utformningen och kontrollen av språk- och samhällskunskapskraven.

Försörjningskrav

Kommittén anser att det ska ställas ett försörjningskrav vid ansökan om permanent uppehållstillstånd. Kravet ska kopplas till utsökningsbalken och den inkomstnivå som ska anses tillräcklig ska knytas till förbehållsbeloppet vid utmätning i lön. Inkomsterna ska således inte vara så låga att utlänningen behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för att täcka kostnaderna för bl.a. boende och uppehälle. Inkomsterna ska komma från anställning eller näringsverksamhet eller en kombination av dessa. Vid bedömningen av om inkomsterna gör det möjligt för utlänningen att försörja sig bör en sammantagen bedömning göras av hans eller hennes ekonomiska situation.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om försörjningsförmågan.

Vandelskrav

Frågan är vilken typ av vandelskrav som är aktuellt att ställa vid en ansökan om permanent uppehållstillstånd. Det är i sammanhanget relevant vilka krav som ställs i detta avseende för svenskt medborgarskap där kravet är uttryckt som att en person ska ha haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Kraven för att som skyddsbehövande få ett permanent uppehållstillstånd bör enligt kommitténs mening inte vara lika högt ställda som för medborgarskap. Det är dock inte heller rimligt att en person som under sin tid i landet med tidsbegränsat uppehållstillstånd har gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet i omedelbar anslutning till detta ska kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Fråga om karenstid uppstår således i detta sammanhang, precis som vid medborgarskap. Av MIG 2007:39 framgår att

den som ansöker om svenskt medborgarskap och som har dömts till påföljd för brott inte har uppfyllt kravet på hederligt levnadssätt förrän viss karenstid förflutit. Vid beräkningen av karenstidens längd ska en helhetsbedömning av omständigheterna göras där de riktlinjer som angetts i förarbetena utgör utgångspunkten. Vid en sådan prövning är upprepad brottslighet en försvårande omständighet som kan förlänga karenstiden.

I nuvarande 5 kap. 7 § utlänningslagen anges att ett uppehållstillstånd ska tidsbegränsas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas. Enligt kommitténs förslag ska tidsbegränsade uppehållstillstånd vara huvudregel. Detta innebär att det som anges om förväntat levnadssätt som skäl för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd mönstras ut. Det är i stället lämpligt att använda rekvisiten som ett krav för att beviljas permanent uppehållstillstånd, och att permanent uppehållstillstånd endast får beviljas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas.

Enligt förarbetena till den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 7 § utlänningslagen (prop. 2004/05:170) skulle det kunna te sig stötande om den som gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet omedelbart därefter beviljades ett permanent uppehållstillstånd. Samma överväganden gör sig gällande vad avser beviljandet av permanent uppehållstillstånd i enlighet med kommitténs förslag.

Vad gäller rättspraxis kan hänvisas till MIG 2010:19 i vilket skäliga misstankar om upprepad våldsbrottslighet antecknade i misstankeregistret samt tidigare utfärdat besöksförbud ansågs väcka tveksamhet om utlänningens förväntade levnadssätt.

Kommittén anser att det inte är möjligt eller lämpligt att i lagtext eller förarbeten ange specifika brottsrubriceringar eller strafftider som utgör hinder för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Detta är något som måste utvecklas i rättspraxis, se nedan i avsnitt 7.4.3 om överklagande. Det står klart att det inte ska krävas fällande domar som vunnit laga kraft, utan skäliga misstankar kan vara tillräckliga. Det ska dock inte vara fråga om mer bagatellartade förseelser. Det kan vara fråga om mindre allvarlig brottslighet men som i kombination med allvarlig misskötsamhet kan anses väcka tveksamhet. Det ska alltid göras en helhetsbedömning som ska vara framåtsyftande.

Kommittén vill dock understryka att det finns viss brottslighet som måste anses som särskilt allvarlig i detta sammanhang. Det som avses är t.ex. hatbrott. Hatbrott är ett angrepp på de mänskliga rättigheterna och strider mot principen om alla människors lika värde.7

Hänvisningar till S7-4-1

  • SOU 2021:2: Avsnitt 7.1

7.4.2. Undantag från kraven

Kommitténs förslag: Barn och personer som har rätt att uppbära

allmän pension eller garantipension ska vara undantagna från de uppställda kraven för permanent uppehållstillstånd.

Det ska finnas möjlighet att undanta andra personer om det föreligger synnerliga skäl.

Vandelskravet ska dock alltid uppfyllas för personer som uppnått straffmyndig ålder.

Skälen för kommitténs förslag

Systemet för att erhålla ett permanent uppehållstillstånd för personer som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd bör självfallet utformas så att det är sammanhållet och stringent. Reglerna bör vara desamma för alla personer som först har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd oavsett om det är av skyddsskäl eller andra skäl. Det finns dock behov av en ventil för de personer som inte har möjlighet eller där det inte är rimligt att begära att de ska klara de uppställda kraven.

Kommittén anser dock att vandelskravet alltid ska uppfyllas för personer som uppnått straffmyndig ålder. Det är inte rimligt att göra undantag från detta krav.

Barn

Kommittén anser att barn ska undantas från de förslagna kraven för permanent uppehållstillstånd.

7 Hatbrott avser brotten hets mot folkgrupp och olaga diskriminering. Det kan även vara andra brott där ett motiv för brottet har varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning, könsöverskridande identitet eller uttryck eller annan liknande omständighet.

I detta sammanhang kan det bli så att barn blir vuxna under perioden med tidsbegränsade uppehållstillstånd och då måste de uppfylla de uppställda kraven som alla andra. Det är åldern vid tidpunkten när beslut om permanent uppehållstillstånd fattas som avgör om sökanden är undantagen från kraven.

Personer som uppbär allmän pension eller garantipension

Kommittén anser att personer som har rätt att uppbära allmän pension eller garantipension ska undantas från de föreslagna kraven för permanent uppehållstillstånd. Undantaget kommer att följa den riktålder som beräknas.8

Av statistik från Migrationsverket framgår att det rör sig om relativt sett få personer som är över 64 år som ansöker om asyl i Sverige, under 2017 var det 434 personer, under 2018 var det 408 personer och under 2019 var det 395 personer. För en jämförelse med tidigare år kan konstateras att under 2015 var det 1 507 personer över 64 år som ansökte om asyl och under 2016 var det 588 personer.

Synnerliga skäl ska krävas för undantag

Utgångspunkten är att det ska vara så få personer som möjligt som undantas från de uppställda kraven. Det ska alltså handla om situationer där det inte kan anses rimligt att en person ska uppfylla de uppställda kraven. Det bör därför krävas synnerliga skäl för att göra undantag.

Det gäller t.ex. personer med funktionshinder, sjukdom eller andra begränsningar som innebär att de har betydande svårigheter att uppfylla de uppställda kraven. Det skulle även kunna vara fråga om personer som är nära pensionsålder och därför har svårt att få en anställning och uppfylla försörjningskravet.

En annan fråga är om det ska finnas en bortre gräns för hur länge en person ska kunna beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd, dvs. hur länge är det rimligt att en person med skyddsbehov lever i

8 Ett nytt begrepp, riktålder, införs i socialförsäkringsbalken. Det innebär att åldern för när man tidigast kan ta ut allmän pension, eller få garantipension och bostadstillägg, kommer att kopplas till medellivslängdens utveckling. Riktåldern ska beräknas första gången 2020 och sedan tillämpas sex år senare. Det finns dock inga konkreta lagförslag lagda ännu kring tillämpningen av riktåldern. Förslag ligger på att åldern när man kan få grundskydd, i dag 65 år, ska höjas till 66 år från 2023 och att riktåldern sedan ska användas från 2026. Prognosen visar att åldern då blir 67 år. Källa: Pensionsmyndigheten.

Sverige innan permanent uppehållstillstånd beviljas. Frågan är komplicerad då det är av stor vikt att personer inte ska kunna ”vänta ut” ett permanent uppehållstillstånd och inte göra tillräckliga ansträngningar för att uppfylla de uppställda kraven. Kommittén bedömer dock att den ventil som föreslås ger utrymme för att hantera dessa situationer utan att det i lagtexten behöver ställas upp en bortre gräns.9I sammanhanget kan konstateras att om en person befunnit sig i Sverige en längre tid och under denna tid gjort ansträngningar för att klara kraven, men trots detta inte lyckats så bör den personen kunna omfattas av den föreslagna ventilen. Kommittén kan inte se att detta ska vara fråga om något större antal personer.

Hänvisningar till S7-4-2

  • SOU 2021:2: Avsnitt 7.2

7.4.3. Ansökan och överklagande m.m.

Kommitténs förslag: En ansökan om permanent uppehållstill-

stånd kan endast göras i samband med att Migrationsverket ska pröva om ett tidsbegränsat tillstånd ska förlängas.

Det ska vara möjligt att överklaga ett beslut att inte bevilja permanent uppehållstillstånd.

Skälen för kommitténs förslag

En ansökan om permanent uppehållstillstånd ska endast kunna göras i samband med att Migrationsverket ska pröva om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska förlängas.10 Ansökan om permanent uppehållstillstånd kan göras tidigast efter att utlänningen har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd i tre år (13 månader plus två år för alternativt skyddsbehövande). Någon avgift för ansökan ska inte tas ut.

När en person ansöker om förlängning av sitt tidsbegränsade uppehållstillstånd och samtidigt ansöker om permanent uppehållstillstånd ska ansökan om permanent uppehållstillstånd prövas först.11

9 Jfr artikel 6.3 i den europeiska konventionen om medborgarskap i vilken anges att varje konventionsstat ska medge möjlighet till naturalisation för personer som har legalt och varaktigt hemvist inom dess territorium och att konventionsstaten inte får fastställa längre tid än tio år för hemvist innan ansökan kan göras. 10 Jfr 17 § tillfälliga lagen. 11 Se prop. 2015/16:174 s. 61.

Enligt huvudregeln i 5 kap. 18 § första stycket utlänningslagen ska en utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får enligt den regeln inte bifallas efter inresan. Kommittén anser att en ansökan om ett permanent uppehållstillstånd ska kunna bifallas trots att utlänningen vistas i Sverige.

Enligt 14 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) får Migrationsverkets beslut överklagas till en migrationsdomstol bl.a. om beslutet innebär avvisning eller utvisning eller avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Endast beslut att neka uppehållstillstånd får överklagas (se också MIG 2010:20).

Ett beslut att bevilja ett uppehållstillstånd kan således inte överklagas, dvs. det går inte att överklaga längden på ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det ska inte heller i den nya ordning som nu införs vara möjligt att överklaga ett beslut att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Vid införandet av den tillfälliga lagen bedömde regeringen att en möjlighet att överklaga ett beslut att neka permanent uppehållstillstånd krävde en särskild bestämmelse om överklagande.12 Någon sådan bestämmelse infördes dock inte och ett beslut om att neka permanent uppehållstillstånd enligt 17 § tillfälliga lagen är alltså inte överklagbart.

Kommittén anser att eftersom det nu kommer att ställas flera olika krav för att permanent uppehållstillstånd ska beviljas så bör det också vara möjligt att överklaga ett beslut att avslå en sådan ansökan. Detta är också av vikt för att få en rättspraxis rörande de uppställda kraven. En bestämmelse om att det ska vara möjligt att överklaga ett beslut att avslå en ansökan om permanent uppehållstillstånd ska därför införas i utlänningslagen.

12 A.a.

Hänvisningar till S7-4-3

  • SOU 2021:2: Avsnitt 7.2

7.4.4. Personer som redan har tidsbegränsade uppehållstillstånd i Sverige

Kommitténs förslag: Personer som har beviljats tidsbegränsade

uppehållstånd enligt den tillfälliga lagen ska omfattas av de nu föreslagna kraven när de ska ansöka om permanent uppehållstillstånd. Den tid som de har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen ska få tillgodoräknas vid ansökan om permanent uppehållstillstånd.

Skälen för kommitténs förslag

Personer som nu har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen kommer enligt kommitténs förslag att omfattas av de nu föreslagna kraven när de ska ansöka om permanent uppehållstillstånd. Den tillfälliga lagen kommer att upphöra att gälla och kommittén anser att dessa personer ska behandlas som alla andra och att de föreslagna kraven även ska gälla dem. Kommittén anser dock att dessa personer ska kunna tillgodoräkna sig den tid som de har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen vilket har betydelse för när de kan ansöka om permanent uppehållstillstånd. Många av dessa personer kommer därför att inom en ganska snar framtid att kunna ansöka om permanenta uppehållstillstånd.

7.4.5. Personer som omfattas av lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå

Kommitténs bedömning: De utlänningar som kommer att om-

fattas av lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå som träder i kraft den 20 juli 2021 kommer endast att kunna ansöka om permanent uppehållstillstånd enligt 5 § i den lagen.

Skälen för kommitténs bedömning

Enligt 5 § lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå finns möjlighet att under vissa förutsättningar beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Detta gäller bl.a. för utlänningar som har

haft ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt tillfälliga lagen och under den lagens giltighetstid har studerat på ett introduktionsprogram.

Kommittén anser att det är viktigt att det endast finns ett system och ett regelverk för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Kommittén konstaterar dock att de utlänningar som kommer att omfattas av lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå inte kan omfattas av det nya regelverket för beviljande av permanent uppehållstillstånd. Detta då deras tidsbegränsade uppehållstillstånd är avhängigt att de ska bedriva gymnasiestudier.

8. Anhöriginvandring

8.1. Inledning

Kommittén ska enligt direktiven ta ställning till i vilken utsträckning som anhöriginvandring ska vara möjlig, om den person som utlänningen åberopar anknytning till har sökt asyl och beviljats uppehållstillstånd i Sverige.

8.2. Gällande rätt

8.2.1. Europakonventionen

Allmänt om familjeåterförening

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) är införlivad i svensk rätt och är därmed bindande för svenska myndigheter och domstolar (jfr 2 kap. 19 § regeringsformen och lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Denna konvention innehåller visserligen inte någon artikel som förpliktigar en konventionsstat att medge utlänningar inresa eller vistelse på dess territorium. Däremot kan en stats beslut innebära att en familj splittras eller hindras från att leva tillsammans. Frågor som rör familjeåterförening kan – när de betraktas ur anknytningspersonens perspektiv – följaktligen komma att omfattas av tillämpningsområdet för artikel 8 i Europakonventionen. Enligt den artikeln har var och en rätt till respekt för bl.a. sitt familjeliv (8.1).

I SOU 2006:6Skyddsgrundsdirektivet och svensk rätt finns en beskrivning av vad som menas med rätten till familjeliv. Där framgår bl.a. följande (s. 251–252). Som familj räknas i första hand gifta

makar och deras minderåriga barn. Konventionsskyddet är dock inte begränsat till denna krets utan även t.ex. samlevnadsförhållanden som inte grundas på äktenskap skyddas av konventionen. Artikel 8 kan i viss mån även tillämpas på relationer utanför kärnfamiljen. I fall av samboende kan ålderstigna föräldrar eller vuxna barn inbegripas i familjegemenskapen. De rättigheter som kan härledas ur artikel 8 är mindre långtgående när det gäller mer avlägsna familjerelationer än i fråga om förhållandet mellan föräldrar och minderåriga barn.

En offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter (8.2). Att inskränkningen i rättigheten måste vara ”nödvändig i ett demokratiskt samhälle” innebär att det ska göras en avvägning mellan individens rätt till respekt för sitt familjeliv och det motstående allmänna intresset av att upprätthålla en kontrollerad invandring. Det senare får anses omfattat av flera legitima ändamål; ”med hänsyn till den allmänna säkerheten”, ”med hänsyn till landets ekonomiska välstånd” och ”till förebyggande av oordning”. För att en konventionskränkning inte ska uppstå i det här sammanhanget måste avvägningen utfalla till förmån för det allmänna intresset, dvs. den inskränkning i en anknytningspersons rättighet som uppstår om de anhöriga vägras uppehållstillstånd, och därför inte kan bosätta sig här, måste stå i rimlig proportion till intresset av att upprätthålla en kontrollerad invandring (jfr MIG 2018:4).

Europadomstolen har i flera avgöranden uttalat sig om tillämpningen och tolkningen av artikel 8 i Europakonventionen när det gäller frågor som rör rätten till respekt för familjeliv och familjeåterförening. I Europadomstolens praxis har det utvecklats principer som används vid bedömningen av i vilken utsträckning en stat har en skyldighet att tillåta familjeåterförening. Av denna praxis följer att domstolen erkänner att staterna har rätt, utan inskränkning av deras fördragsenliga åligganden, att kontrollera utlänningars inresa till och vistelse på deras territorium. Artikel 8 medför inte en övergripande

skyldighet för en stat att respektera immigranters val av bosättningsland och att tillåta familjeåterförening på sina territorier.1

Av ovan nämnda avgöranden framgår också att omfattningen av en stats skyldigheter varierar beroende på den berörda personens särskilda situation och på allmänintresset. I denna bedömning ska beaktas i vilken utsträckning familjelivet hindras, vilken anknytning till konventionsstaten som familjemedlemmarna har och om det finns oöverstigliga hinder för familjeliv i hemlandet samt om det finns omständigheter som rör immigrationskontroll eller överväganden med hänsyn till offentliga intressen som talar mot familjeåterförening (se Jeunesse mot Nederländerna, § 107). När det gäller barn ska de nationella myndigheterna vid prövningen av proportionaliteten till konventionens syften låta barnens bästa ges en avgörande betydelse. Europadomstolen har dock framhållit att principen om barnets bästa inte är ett ”trumfkort” som innebär att alla barn som skulle kunna få ett bättre liv i en medlemsstat måste beviljas inresa.2

Särskilt om barn

Vad gäller familjeåterförening där barn är berörda har Europadomstolen också uttalat att det vid proportionalitetsbedömningen ska läggas särskild vikt vid barnets ålder, situationen i hemlandet samt graden av beroendeförhållande till föräldrarna (se Europadomstolens dom i målet Tuquabo-Tekle m.fl. mot Nederländerna, no 60665/00, § 44, 1 december 2005 och Jeunesse mot Nederländerna, § 118).

Målet Sen mot Nederländerna, no 31465/96, § 40–41, 21 december 2001 rörde en flicka som var nio år när hennes föräldrar ansökte om att hon skulle få återförenas med dem. Europadomstolen fann här att med hänsyn till flickans unga ålder var det bästa sättet att etablera ett familjeliv med henne att hon fick integreras med familjen i Nederländerna och detta oavsett om barnet var omhändertaget av släktingar i hemlandet.

1 Se bl.a. Europadomstolens dom den 10 juli 2014 i målet Mugenzi mot Frankrike no 52701/09, § 43, 10 juli 2014, Nunez mot Norge, no 55597/09, § 66, 28 juni 2011 och Jeunesse mot Neder-

länderna, no. 12738/10, § 100, 3 oktober 2014.

2 Se bl.a. El Ghatet mot Schweiz, no 56971/10, § 46, 8 november 2016, I.A.A. m.fl. mot Förenade

kungariket, no. 25960/13, § 46, 8 mars 2016 och Berisha v. Schweiz, no. 948/12, §§ 60–61,

30 juli 2013.

Målet Nunez mot Norge (§ 83–84) rörde en kvinna som var mor till två barn som, vid tidpunkten för Europadomstolens dom, var mellan sju och nio år gamla. På grund av tidigare illegal vistelse hade myndigheterna i Norge beslutat att utvisa kvinnan och påföra ett återreseförbud på två år. Europadomstolen konstaterade att utvisningen och det påförda återreseförbudet innebar att barnen skulle vara separerade från modern i två år, vilket domstolen menade utgjorde en i förhållande till barnens ålder väldigt lång tid. Domstolen ansåg bl.a. med hänvisning till artikel 3 i barnkonventionen att de norska myndigheterna inte i tillräckligt hög grad hade beaktat barnets bästa vid bedömningen, vilket innebar att artikel 8 i Europakonventionen hade kränkts.

Migrationsöverdomstolen har i MIG 2018:20 uttalat att principen om barnets bästa ska ges företräde vid prövningen av om en inskränkning av rätten till respekt för familjeliv enligt artikel 8 Europakonventionen är proportionerlig.

Europadomstolen har uttalat att förhållanden mellan föräldrar och vuxna barn inte faller inom tillämpningsområdet för artikel 8 om det inte visas att det finns ett särskilt beroendeförhållande som går utöver vanliga känslomässiga band mellan familjemedlemmarna (Emonet m.fl. mot Schweiz, no. 39051/03, § 35, 13 december 2007). Hälsoskäl kan vara ett sådant beroendeförhållande som gör att ett familjeliv kan existera mellan föräldrar och deras vuxna barn (Imamovic

mot Sverige, no 57633/10, 13 november 2012)3. Förutsättningarna

för att kunna härleda rättigheter ur artikel 8 skiljer sig dock när det gäller beslut om utvisning och andra åtgärder som kan leda till separation av familjemedlemmar som vistas lagligen på en medlemsstats territorium, och när det rör åtgärder som hindrar en återförening av familjemedlemmar.

8.2.2. Barnkonventionen

Den 1 januari 2020 trädde lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter i kraft. Redan 1997 infördes en portalbestämmelse i den då gällande utlänningslagen (1989:529) om att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till

3 Se även A.A. mot Storbritannien, no 8000/08, § 49, 20 september 2011 och Nacic m.fl. mot Sverige, no 16567/10, § 76, 15 maj 2012.

barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Bestämmelsen har haft samma lydelse sedan dess (se 1 kap. 10 § utlänningslagen [2005:716]) och har sin bakgrund i Sveriges anslutning till barnkonventionen. Principen om barnets bästa återges även i artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga. Artikel 3 i barnkonventionen ålägger offentliga och privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter och lagstiftande organ att i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa. Enligt Barnrättskommittén syftar begreppet barnets bästa till att säkerställa både fullt och faktiskt åtnjutande av alla de rättigheter som erkänns i barnkonventionen (Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 [2013], p. 4).

I förarbetena till utlänningslagens bestämmelse om barnets bästa anfördes bl.a. följande.

Sverige har aktivt slutit upp i utvecklandet av en internationell rättsordning för mänskliga rättigheter genom att ratificera olika internationella överenskommelser som berör barn. Dessa överenskommelser ger vägledning om vad som internationellt kan anses som god standard för hänsynstagande till barn och ungdomar på utlänningsrättens område. Utländska barn och familjer som vill invandra hit kan inte fritt få göra detta men humanitetens krav måste uppfyllas. På så vis är utlänningslagen en lagstiftning där barnets intresse måste vägas mot andra samhällsintressen. Genom att principen om barnets bästa ska appliceras på alla områden blir den samtidigt endast ett av flera relevanta och nödvändiga intressen att ta hänsyn till. Hänsyn till andra viktiga intressen kan alltså i lagstiftningen eller i dess tillämpning leda till att åtgärder som i och för sig inte är förenliga med barnets bästa ändå vidtas. Det är därvid fråga om grader av nytta och skada för barnet respektive andra intressen samt de olika intressenas relativa tyngd.4

Av 1 kap. 11 § utlänningslagen framgår vidare att när frågor om tillstånd enligt denna lag ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet ska, om det inte är olämpligt, barnet höras, och hänsyn ska tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar. Bestämmelsen återspeglar artikel 12 i barnkonventionen som tillförsäkrar det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet, och barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

4 Se prop. 1996/97:25 s. 227 och s. 244–246.

Även barnkonventionen erkänner rätten till familjelivet. I enlighet med artikel 16.1 får inget barn utsättas för godtycklig eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv. Konventionsstaterna ska säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall där ett åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa (artikel 9.1) och av denna skyldighet följer att ansökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåterförening ska behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventionsstaterna (artikel 10.1). Konventionsstaterna ska enligt artikel 22.2 skydda och bistå ett ensamkommande flyktingbarn för att spåra föräldrarna och andra familjemedlemmar i syfte att få den information som är nödvändig för att barnet ska kunna återförenas med sin familj. Om en familjeåterförening i ursprungslandet inte är möjlig träder enligt Barnrättskommittén skyldigheterna i artikel 9 och 10 barnkonventionen i kraft och bör vägleda värdlandets beslut om familjeåterförening där.5

8.2.3. Familjeåterföreningsdirektivet

Den 30 april 2006 infördes förändringar i den nu gällande utlänningslagen som genomförde familjeåterföreningsdirektivet.6

Familjeåterföreningsdirektivet bygger på tanken att en tredjelandsmedborgare som har en mera permanent bosättning i en EUstat, den s.k. anknytningspersonen, ska ha rätt att återförenas med medlemmar i kärnfamiljen som också är tredjelandsmedborgare.

För att omfattas av direktivets bestämmelser om rätt till familjeåterförening ska anknytningspersonen ha ett uppehållstillstånd som är giltigt under minst ett år och ha välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd.

När det gäller hur begreppet ”välgrundade utsikter” ska tolkas kan ledning hämtas från Europeiska kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet.7 Kommissionen uttalar bl.a. följande.

5 Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 6 om behandlingen av ensamkommande barn och barn som har skilts från föräldrarna utanför ursprungslandet 2005. 6 Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening. 7 Europeiska kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 3 april 2014 om riktlinjer för tillämpningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (COM[2014] 210 final), jfr även MIG 2018:19.

Prövningen av om det finns välgrundade utsikter förutsätter att man bedömer hur troligt det är att villkoren för ett varaktigt uppehållstillstånd är uppfyllda, med hänsyn till sedvanliga administrativa rutiner och omständigheterna i ärendet. Medlemsstaterna måste därför i varje enskilt fall avgöra om det tillstånd som beviljats enligt nationell lag under normala omständigheter skulle kunna förlängas utöver den period som krävs för permanent uppehållstillstånd. Begreppet ”välgrundade utsikter” förutsätter inte att alla krav som ställs för att få ett permanent uppehållstillstånd måste vara uppfyllda när bedömningen görs, bara att de troligen kommer att kunna uppfyllas.

Familjeåterföreningsdirektivet är enligt artikel 3.2 inte tillämpligt på en anknytningsperson som har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna. Direktivet är alltså enligt sin ordalydelse inte tillämpligt om anknytningspersonen t.ex. är alternativt skyddsbehövande. I det ovan nämnda meddelandet från kommissionen framgår dock bl.a. följande:

Kommissionen betonar att direktivet inte bör tolkas så att medlemsstaterna måste neka tredjelandsmedborgare med tillfälligt eller subsidiärt skydd rätten till familjeåterförening. Kommissionen anser att personer som beviljats subsidiärt skydd har samma behov av internationellt skydd som flyktingar, och uppmanar därför medlemsstaterna att anta bestämmelser som beviljar flyktingar och personer som beviljats tillfälligt eller subsidiärt skydd liknande rättigheter som flyktingar. Likheten mellan de båda skyddsformerna bekräftades även vid omarbetningen av skyddsdirektivet 2011/95/EU i samband med EU:s ”asylpaket”. Även i situationer som inte omfattas av unionslagstiftningen är medlemsstaterna skyldiga att rätta sig efter artiklarna 8 och 14 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna.

Syftet med direktivet är att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna. I direktivet definieras tredjelandsmedborgare som personer som inte är unionsmedborgare enligt artikel 17.1 i EGfördraget. Direktivet behandlar tredjelandsmedborgares rätt till familjeåterförening med familjemedlemmar som också är tredjelandsmedborgare. Direktivet innehåller både obligatoriska och fakultativa bestämmelser. Direktivet ska inte påverka medlemsstaternas möjligheter att anta eller bibehålla förmånligare bestämmelser. Direktivets fakultativa bestämmelser får därför närmast ses som rekommendationer för medlemsländerna.

Direktivet föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd för make och omyndiga ogifta barn till anknytningspersonens make. När det gäller polygama hushåll ska dock inte uppehållstillstånd beviljas för ytterligare en make om anknytningspersonen redan bor tillsammans med en make i medlemsstaten. Direktivet föreskriver vidare en skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd för föräldrar till ensamkommande flyktingbarn. Rätten till uppehållstillstånd är dock begränsad på så sätt att undantag får göras i vissa angivna situationer. En ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening får t.ex. avslås med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, om det är fastställt att falska eller vilseledande uppgifter använts eller att ett skenförhållande är för handen. Medlemsstaterna får dessutom ställa som villkor för att bevilja uppehållstillstånd att anknytningspersonen har bostad, sjukförsäkring och försörjningen för hela familjen ordnad. Detta gäller dock inte vid ensamkommande flyktingbarns rätt till familjeåterförening med sina föräldrar.

Direktivet innehåller fakultativa bestämmelser om uppehållstillstånd för registrerad eller ogift partner samt för föräldrar och myndiga ogifta barn.

Ett uppehållstillstånd för en familjemedlem till anknytningspersonen får återkallas om det senare visar sig att villkoren för att erhålla detsamma inte längre är uppfyllda eller om det beviljats på felaktiga grunder. Vidare får ett uppehållstillstånd återkallas med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa, om det är fastställt att falska eller vilseledande uppgifter använts eller att ett skenförhållande är för handen. Inför ett avslag på en ansökan om familjeåterförening, en återkallelse av ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning av den härvarande tredjelandsmedborgaren eller de anhöriga ska humanitära hänsyn tas. Ett avslags-, återkallelse- eller utvisningsbeslut ska kunna bli föremål för rättslig prövning.

Den som har rätt till familjeåterförening enligt familjeåterföreningsdirektivet ska beviljas ett uppehållstillstånd som är giltigt minst ett år. Senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder rätt till att efter ansökan, om så krävs, få ett eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd. Medlemsstaterna får dock inskränka beviljandet

av ett sådant oberoende uppehållstillstånd till make eller ogift partner vid upplösning av familjebanden.

Den anhörige som beviljats uppehållstillstånd ska ha samma rättigheter i fråga om tillträde till utbildning, anställning och vidareutbildning som anknytningspersonen.

Direktivet innehåller också vissa bestämmelser om handläggningen av ärenden om uppehållstillstånd för familjeåterförening.

8.2.4. Utlänningslagen

Bakgrund

En viktig och betydande del av invandringen till Sverige har historiskt utgjorts av anhöriginvandring, dvs. uppehållstillstånd som ges till personer som har någon form av familjeband till en person som är bosatt här eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här (anknytningspersonen). Riktlinjerna för denna typ av invandring, som då hänfördes till invandring på grund av humanitära skäl, drogs upp i prop. 1968:142. De principiella övervägandena i denna proposition kom att styra svensk invandringspolitik under lång tid. Den praxis som utvecklades innebar bl.a. att tillstånd regelmässigt beviljades för den som var gift eller sambo med någon som var bosatt här och oavsett om ansökan gjordes före eller efter inresan. Denna förhållandevis generösa praxis innebar i sin tur att de flesta som ville ha uppehållstillstånd i Sverige och som inte kunde få det på annat sätt reste in och därefter ansökte om uppehållstillstånd på grund av anknytning. För att komma till rätta med problemen med skenäktenskap och skenförhållanden vidtogs under de följande åren en rad olika åtgärder.8

Under 1970- och 1980-talen infördes tre viktiga förändringar angående anhöriginvandringen. För det första ändrades prövningen på så sätt att det gjordes en mer ingående utredning av de materiella förutsättningarna för tillstånd. Sökanden och anknytningspersonen intervjuades i syfte att utreda om förhållandet var seriöst. För det andra infördes under 1970-talets första hälft systemet med uppskjuten invandringsprövning. Det innebar att Statens invandrarverk började att ge tidsbegränsade uppehållstillstånd innan det kunde bli aktuellt med ett permanent tillstånd. Vid den förnyade prövningen

8 Se prop. 1968:142 s. 114 och SOU 1999:16 s. 359–360.

kontrollerades att förhållandet bestod och framstod som seriöst. Slutligen infördes i samband med 1980 års utlänningslag ett generellt krav på att uppehållstillstånd skulle ha beviljats före inresan i Sverige. Kravet var försett med vissa undantag, bl.a. om sökanden avsåg att förena sig med en nära familjemedlem som var stadigvarande bosatt i Sverige och utlänningen tidigare hade sammanlevt med denne utom riket. Förändringen trädde i kraft den 1 april 1981.

Någon mer detaljerad reglering av anhöriginvandring fanns alltså inte. Vilka personer som kunde få uppehållstillstånd på grund av anknytning var t.ex. inte närmare angivet i någon författning. Enligt den dåvarande utlänningsförordningen (1980:377) fick uppehållstillstånd ges om utlänningen hade familjeanknytning till en person som var bosatt här eller annars hade särskild anknytning till Sverige. Vid införandet av 1989 års utlänningslag stadgades att uppehållstillstånd får ges till en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller som annars har särskild anknytning till Sverige. I förarbetena till bestämmelsen9 angavs att

uttrycket nära anhörig avsåg att tydligare än det nu använda uttrycket ”familjeanknytning” beskriva den fasta praxis som har utvecklats på detta område och som också riksdagen vid flera tillfällen ställt sig bakom. Uppehållstillstånd ska således kunna ges till make/maka eller sambo, hemmavarande barn under 20 år som är ensamstående, föräldrar och andra släktingar som är väsentligt beroende av en i Sverige bosatt person samt till personer vars samtliga nära släktingar finns i Sverige, s.k. ”sista länk”-fall. I de angivna fallen är situationen i allmänhet sådan att hinder inte möter mot att ge uppehållstillstånd (jfr. prop. 1983/84:144 s. 64 ff.). En individuell prövning av det aktuella fallet måste alltid göras. Anknytning till en nära anhörig kan endast åberopas i förhållande till en person som har beviljats uppehållstillstånd eller som är bosatt här utan att behöva tillstånd. Den kan således inte göras gällande i förhållande till den som väntar på uppehållstillstånd. Förutom släktanknytning kan även annan särskild anknytning till Sverige beaktas då det gäller att bedöma en ansökan om uppehållstillstånd (prop. 1983/84:144 s. 81).

Det var först genom en lagändring den 1 januari 1997 som det i författningstext närmare angavs vilka personer som kunde få uppehållstillstånd på grund av anknytning.10 Möjligheten till invandring för anhöriga begränsades till en krets bestående av make, maka eller sambo, ogifta barn under 18 år, och andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den eller de som bor

9Prop. 1988/89:86 s. 147. 10Prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80.

här i landet. I undantagsfall, när det fanns synnerliga skäl, skulle uppehållstillstånd kunna beviljas även någon annan anhörig till en skyddsbehövande.

Utlänningar som hade för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som var bosatt i Sverige, s.k. snabba anknytningar, kunde beviljas uppehållstillstånd på grund av en ”särskild anknytning” till Sverige. Med hänsyn till att det rörde sig om en stor grupp utlänningar ändrades utlänningslagen den 1 juli 2001 på så sätt att den krets av personer som avsågs angavs i lagtexten.11

Vem kan vara anknytningsperson?

I 5 kap.3 och 3 a §§utlänningslagen finns regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en här bosatt person. Bestämmelsen i 3 § bygger på familjeåterföreningsdirektivet medan regleringen i 3 a § inte grundar sig på detta direktiv.

Såväl svenska som utländska medborgare samt statslösa kan vara anknytningspersoner. En svensk medborgare kan vara anknytningsperson enligt 5 kap. 3 eller 3 a § utlänningslagen även om han eller hon inte är faktiskt boende i Sverige. Det krävs dock att han eller hon har en manifesterad och konkret avsikt att bosätta sig i Sverige inom en nära framtid för att kunna vara anknytningsperson (jfr MIG 2007:36).

EES-medborgare kan också vara anknytningspersoner enligt 5 kap. 3 eller 3 a § utlänningslagen. Av 2 kap. 8 § utlänningslagen framgår att EES-medborgare och deras familjemedlemmar är undantagna från kravet på uppehållstillstånd. För EES-medborgare med uppehållsrätt kan således inte krävas att de ska ha ett uppehållstillstånd i Sverige för att kunna åberopas som anknytningspersoner. Migrationsöverdomstolen har i rättsfallet MIG 2016:9 uttalat att uppehållstillstånd inte kan grundas på anknytning till en person som enbart har uppehållsrätt. Av MIG 2017:17 framgår dock att en tredjelandsmedborgare med permanent uppehållsrätt i Sverige på grund av att han härlett sin uppehållsrätt från en EES-medborgare med uppehållsrätt i Sverige har ansetts ha en sådan stark rätt att vistas här

11Prop. 2005/2006:72, bet. 2005/06:SfU8, rskr. 2005/06:190.

att det är möjligt att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning till den personen.

För övriga utländska medborgare samt statslösa krävs i normala fall att de har ett permanent uppehållstillstånd för att de ska kunna utgöra anknytningspersoner enligt 5 kap. 3 eller 3 a § utlänningslagen. Det är alltså inte tillräckligt att de har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en kortare vistelse här. Migrationsöverdomstolen har dock i ett avgörande om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i Sverige bosatt maka funnit att makan, som hade ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som var giltigt under längre tid än ett år och hade välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd, hade rätt till familjeåterförening enligt familjeåterföreningsdirektivet och kunde utgöra anknytningsperson enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen (MIG 2007:29). När det gäller uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 a § första stycket 2 utlänningslagen har Migrationsöverdomstolen funnit att en person med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte är att anse som en sådan anknytningsperson som avses i den bestämmelsen (MIG 2008:1).

Här kan även nämnas att det finns särskilda regler om anhöriginvandring i vissa fall, t.ex. för den som har uppehållstillstånd för arbete eller studier. Ett undantag från huvudregeln att det krävs ett permanent uppehållstillstånd för att en utländsk medborgare ska kunna vara anknytningsperson, gäller den som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av arbete enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen, eller med stöd av reglerna om spårbyte i 5 kap. 15 a § samma lag. Av 4 kap. 4 a § utlänningsförordningen följer att uppehållstillstånd för vissa familjemedlemmar i dessa fall kan beviljas utan krav på permanent uppehållstillstånd för anknytningspersonen.

Även vissa familjemedlemmar till den som har uppehållstillstånd för forskning enligt student- och forskardirektivet12 kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning utan att anknytningspersonen har permanent uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får vidare beviljas en familjemedlem till en utlänning som enligt 5 kap. 5 § andra stycket utlänningslagen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av att denne har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning. Det

12 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pair arbete (omarbetning).

gäller främst utlänningar som är egna företagare eller fria yrkesutövare samt pensionärer som önskar bosätta sig på sin fritidsfastighet.

Vilka anhöriga omfattas?

Anknytningar inom kärnfamiljen

De anhöriga som omfattas av bestämmelsen i 5 kap. 3 § utlänningslagen och därmed kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning, är personer som tillhör kärnfamiljen, dvs. make, sambo och ogifta barn till anknytningspersonen eller till hans eller hennes make eller sambo. Rätten till uppehållstillstånd för makar förutsätter att det finns ett civilrättsligt giltigt äktenskap. När det gäller civilrättsligt giltiga äktenskap finns det en presumtion för att den make som söker uppehållstillstånd också ska beviljas ett sådant tillstånd. Denna presumtion kan dock brytas under vissa omständigheter, t.ex. om det föreligger ett skenäktenskap eller om makarna inte har för avsikt att leva tillsammans.

Med make likställs registrerad partner enligt 3 kap. 1 § lagen (1994:1117) om registrerat partnerskap. Sambo definieras i 1 § sambolagen (2003:376) som två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och har gemensamt hushåll. Ett par kan ha tvingats dölja sitt samboförhållande beroende på att det inte har accepterats i den kultur de levt i. Detta hindrar inte att ett samboförhållande kan ha förelegat. Vid prövningen av om ett samboförhållande förelegat ska en helhetsbedömning göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Att paret t.ex. haft tillgång till två olika bostäder utesluter inte att de kan vara sambor (jfr NJA 1994 s. 256).

Med begreppet barn avses enligt 1 kap. 2 § utlänningslagen personer under 18 år. Såväl biologiska som adopterade barn omfattas av begreppet.

Uppehållstillstånd ska, enligt 5 kap. 3 § första stycket 4 även beviljas en utlänning som är förälder till ett ogift, utländskt barn som är flykting eller annan skyddsbehövande, om barnet vid ankomsten till Sverige var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten.

I samband med genomförandet av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet13 infördes en ny punkt i 5 kap. 3 § första stycket 5 som stadgar att uppehållstillstånd ska ges till en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller annan skyddsbehövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan. Bestämmelsen syftar till familjesammanhållning och inte till familjeåterförening. Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen ska gälla minst ett år.

Anknytningar utanför kärnfamiljen

I 5 kap. 3 a § utlänningslagen regleras uppehållstillstånd för personer som inte tillhör anknytningspersonens kärnfamilj. Uppehållstillstånd får t.ex. ges i fall av s.k. snabba anknytningar, dvs. då en utlänning har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige. Det krävs då att förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges.

Vidare får uppehållstillstånd beviljas den som på annat sätt är nära anhörig till en person som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige under förutsättning att han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet. Det kan här röra sig om hemmavarande, ogifta barn över 18 år eller om föräldrar eller en annan äldre släkting som i hemlandet tagits om hand av något barn.14 Europadomstolen har t.ex. i vissa situationer ansett att familjeliv också förelegat beträffande unga vuxna och deras föräldrar, se t.ex. A.A. mot Förenade kungariket och

Nacic m.fl. mot Sverige. Två olika faktorer förefaller vara avgörande

för att ett vuxet barn i dessa sammanhang fortfarande ska anses hänga ihop med sin ursprungliga kärnfamilj och få del av det konventionsskydd som artikel 8 innefattar. En av förutsättningarna är

13 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning). 14Prop. 1996/97:25 s. 113 f. och prop. 2004/05:170 s. 276.

att det vuxna barnet inte i sin tur har bildat en egen familj genom att gifta sig, bli sambo eller få barn. Den andra förutsättningen är att det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan det vuxna barnet och föräldern, t.ex. genom att det vuxna barnet är beroende av föräldern för sin försörjning eller att det på grund av hälsoskäl finns ett sådant beroende.

I detta sammanhang kan även Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2016:13 nämnas. En tjugoårig kvinna hade tillsammans med sina yngre syskon och mor ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till fadern/maken som beviljats uppehållstillstånd i Sverige som skyddsbehövande. De sökande var somalier och levde i ett flyktingläger i Etiopien. Till skillnad från sin mor och sina syskon hade den tjugoåriga kvinnan ingen lagstadgad rätt till uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen bedömde dock med beaktande av artikel 8 i Europakonventionen att det fanns ett sådant särskilt beroendeförhållande som krävs för att bevilja uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får, enligt 5 kap. 3 a § första stycket 3, även ges till en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige. Av förarbetsuttalanden framgår att med sammanboende avses att utlänningen och barnet varaktigt bor tillsammans.15

Även en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i Sverige bosatt barn får beviljas uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 a § första stycket 4 utlänningslagen.

Vidare får i andra fall än som avses 5 kap. 3 a § första och andra styckena – om det finns synnerliga skäl – uppehållstillstånd beviljas en utlänning som är adopterad i Sverige i vuxen ålder, en anhörig till en utlänning som är flykting eller annan skyddsbehövande eller till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till Sverige. Synnerliga skäl att bevilja uppehållstillstånd på grund av särskild anknytning till Sverige kan exempelvis finnas när en förälder som inte har ingått i det härvarande barnets hushållsgemenskap vill förenas med sitt barn. Enligt förarbetena ska det då tas hänsyn till förälderns ålder, boendeförhållanden, försörjningsmöjligheter samt omständigheter av humanitär art.16

15Prop. 2013/14:217 s. 25. 16Prop. 2004/05:170 s. 277.

Särskilt om uppehållstillstånd för makar och sambor

Enligt 5 kap. 8 § utlänningslagen ska ett uppehållstillstånd som beviljas en make eller sambo till någon som är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här, vara tidsbegränsat vid första beslutstillfället om makarna eller samborna inte stadigvarande sammanbott utomlands. Detsamma gäller när uppehållstillstånd i ett sådant fall beviljas utlänningens barn.

Även ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande, och för hans eller hennes ogifta barn, ska vara tidsbegränsat vid första beslutstillfället.

Vid dessa anknytningar tillämpas således en princip om uppskjuten invandringsprövning. Denna princip innebär att det tidsbegränsade uppehållstillståndet som beviljas vid första beslutstillfället kan bli permanent efter två år, eller tidigare om det finns särskilda skäl, om förhållandet består.

I vissa fall kan permanent uppehållstillstånd beviljas även om förhållandet upphört (5 kap. 16 § tredje stycket utlänningslagen). Det gäller fall där utlänningen har särskild anknytning till Sverige, förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppehållstillstånd. Denna möjlighet till permanent uppehållstillstånd gäller dock inte den som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen).

När det gäller särskild anknytning till Sverige kan ett skäl vara att parterna har gemensamma barn. Det kan även röra sig om andra typer av anknytning till det svenska samhället, t.ex. arbetsmarknaden. Av förarbetsuttalanden framgår bl.a. följande. En utlänning torde genom en anställning regelmässigt ha fått anknytning till svenska förhållanden genom kontakter med arbetskamrater och genom ökad kunskap om svenska förhållanden. Vid bedömningen av om särskild anknytning till Sverige ska anses föreligga görs i praxis alltid en samlad bedömning av samtliga omständigheter i ärendet, där det exempelvis också vägs in hur länge sökanden kommit att vistas här.17

17Prop. 1999/2000:43 s. 64.

Av praxis framgår att en utlänning som tidigare haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning kan, trots att förhållandet har upphört, med stöd av 5 kap. 16 § utlänningslagen beviljas fortsatt uppehållstillstånd om han eller hon fått särskild anknytning till Sverige under den legala vistelsetiden här. Sådan särskild anknytning kan t.ex. föreligga om utlänningen har haft ett arbete med viss kontinuitet och omfattning och därmed etablerat sig på den svenska arbetsmarknaden. Fortsatt uppehållstillstånd på grund av särskild anknytning till Sverige beviljades en utlänning som under nära tre års vistelse i Sverige heltidsarbetat som läkarassistent och läkare under nära två års tid (I). På samma grund beviljades en utlänning, som vistats drygt fem år i Sverige och som under större delen av denna tid även arbetat deltid motsvarande i genomsnitt mer än halvtid, fortsatt uppehållstillstånd (II) (MIG 2008:11). MIG 2012:21 gällde en kvinna som hade haft tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin make i Sverige. Trots att hon skilts från mannen beviljades hon fortsatt uppehållstillstånd av det skälet att hon, bl.a. genom egen företagsverksamhet, fått en särskild anknytning till Sverige.

Uppehållstillstånd kan även ges trots att förhållandet upphört i fall där utlänningen eller dennes barn utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. Av prop. 1999/2000:43 s. 53–54 framgår bl.a.

Bestämmelsen bör först och främst gälla fall där utländska personer eller deras barn i förhållandet utsatts för fysiskt våld eller för handlingar som innefattar allvarliga kränkningar av deras frihet eller frid. Om varje slag av våldshandling eller kränkning som sökanden eller sökandens barn utsatts för skulle medföra en obetingad rätt till fortsatt uppehållstillstånd, skulle regeln emellertid lätt kunna missbrukas för att kringgå invandringsbestämmelserna. Regeringen anser därför att enstaka mindre allvarliga våldshandlingar inte i sig bör medföra att sökanden beviljas fortsatt uppehållstillstånd i Sverige. Regeringen delar däremot i likhet med kommittén inte Anknytningsutredningens uppfattning att undantag från huvudprincipen bör kunna göras bl.a. om kvinnan uppträtt provocerande eller om hon redan före sammanboendet varit medveten om att mannen varit våldsbenägen. Övergreppen måste ses i sitt sammanhang. I varje ärende bör således hänsyn tas till under vilka omständigheter övergreppet har ägt rum, hur allvarligt det har varit och om det rört sig om en enstaka episod eller om systematiska övergrepp. För att det skall komma i fråga att bevilja fortsatt uppehållstillstånd på grund av att det förekommit våld eller allvarliga kränkningar under samman-

boendet, bör omständigheterna också vara sådana att det kan antas att förhållandet upphört huvudsakligen på grund härav.

Slutligen får fortsatt uppehållstillstånd ges trots att ett förhållande upphört om andra starka skäl talar för det. Här är det främst fråga om olika former av humanitära skäl som att sökanden riskerar att bli socialt utstött vid ett återvändande eller att sökanden är allvarligt sjuk eller funktionshindrad.

Allmänna bestämmelser om anknytning

När det gäller den sökandes identitet har Migrationsöverdomstolen i flera avgöranden konstaterat att den som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning måste klarlägga sin identitet (se t.ex. MIG 2011:11). Detta gäller oavsett om det finns förutsättningar att bevilja ett permanent uppehållstillstånd eller enbart ett tidsbegränsat sådant. Begreppet ”klarlägga” är uttryck för ett högt beviskrav, nämligen att identiteten ska vara styrkt (se MIG 2016:6). Enligt praxis inom utlänningsrätten anses identiteten hos en person bestå av dennes namn, födelsetid och, som huvudregel, medborgarskap. Ett av motiven för ett högt beviskrav avseende identitet är intresset av att kontrollera invandringen till Sverige och övriga EUländer. Kontrollen ska bidra till kampen mot olaglig invandring och människohandel samt till förebyggande av alla typer av hot mot medlemsstaternas inre säkerhet, allmänna ordning, folkhälsa och internationella förbindelser.

På grund av förhållandena i den sökandes hemland kan det ibland vara svårt eller omöjligt att skaffa fram dokument som klarlägger identiteten. Migrationsöverdomstolen har i flera avgöranden särskilt behandlat frågan om bevislättnad avseende en persons identitet i denna situation (MIG 2012:1, MIG 2014:16, MIG 2016:6 och MIG 2016:13). Den bevislättnadsregel som utvecklats innebär att identiteten hos en sökande förälder från ett land med ingen eller dåligt fungerande myndighetsstruktur i vissa fall endast behöver göras sannolik. Motsvarande gäller om det är ett barn från ett sådant land som är sökande, dvs. det räcker att barnet gör sin identitet sannolik om en DNA-analys styrker att anknytningspersonen är dess förälder samt att denna och barnets andra förälder levt i hushållsgemenskap innan anknytningsföräldern kom till Sverige. I dessa

fall måste det göras en proportionalitetsbedömning när det gäller å ena sidan den enskildes intresse av återförening med sin familj och å andra sidan de samhälleliga intressen som kräver ett klarläggande av den sökande förälderns identitet, bl.a. säkerhet och reglerad invandring.

I utlänningslagen finns också föreskrifter om att uppehållstillstånd får vägras i vissa fall. Enligt 5 kap. 17 a § utlänningslagen gäller detta om oriktiga uppgifter har lämnats samt vid skenförhållande, månggifte, särlevnad, eller om någon av makarna eller samborna är under 18 år. Uppehållstillstånd får också vägras om den sökande utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.

Migrationsöverdomstolen fann i MIG 2016:26 att det fanns förutsättningar att vägra uppehållstillstånd då två makar samtidigt sökte uppehållstillstånd på grund av anknytning till samme make. Vid denna bedömning noterade Migrationsöverdomstolen att intresset av att förhindra månggifte är skyddat i den svenska rättsordningen sedan lång tid tillbaka genom dels förbudet mot tvegifte i 2 kap. 4 § äktenskapsbalken, dels kriminaliseringen av tvegifte i 7 kap. 1 § brottsbalken. Intresset av att förhindra månggifte kommer också till starkt uttryck i familjeåterföreningsdirektivet.

Enligt 5 kap. 18 § första stycket utlänningslagen ska en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning som huvudregel lämnas in i utlandet. Som huvudregel gäller även att en sådan ansökan inte får bifallas efter inresan. Undantag kan göras i vissa fall t.ex. om utlänningen har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där (5 kap. 18 § första stycket 5 utlänningslagen).

8.2.5. Tillfälliga lagen

Vem kan vara anknytningsperson?

Syftet med den tillfälliga lagen är att anpassa de svenska reglerna till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner. Med hänsyn till att regleringen i utlänningslagen ger större möjligheter att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning än vad familjeåterföreningsdirektivet kräver, infördes en restriktivare ordning i den tillfälliga lagen. De grupper som berörs av de begränsade

möjligheterna till anhöriginvandring är skyddsbehövande, dvs. flyktingar och alternativt skyddsbehövande, med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Även utlänningar som beviljas tillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter eller på grund av verkställighetshinder berörs i och med att de på grund av den tillfälliga lagen beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd och huvudregeln är att det krävs ett permanent tillstånd för att vara anknytningsperson.

Enligt artikel 3.2 i familjeåterföreningsdirektivet ska direktivet inte tillämpas när anknytningspersonen har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna. Direktivet är alltså inte tillämpligt på alternativt skyddsbehövande. Möjligheten till familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd togs därför bort när den tillfälliga lagen infördes den 20 juli 2016.

Flyktingar omfattas däremot av familjeåterföreningsdirektivet. För att ha rätt till familjeåterförening enligt direktivet ska anknytningspersonen ha ett uppehållstillstånd som är giltigt under minst ett år och ha välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd. Utgångspunkten i den tillfälliga lagen är att flyktingar ges tidsbegränsade uppehållstillstånd. För att leva upp till familjeåterföreningsdirektivets krav på flyktingars rätt till familjeåterförening med kärnfamiljen bestämdes i enlighet med direktivet, att uppehållstillstånd ska beviljas flyktingens make, sambo och ogifta barn samt ogifta barn till flyktingens make eller sambo, om flyktingen bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd.

När den tillfälliga lagen förlängdes den 20 juli 2019 upphävdes begränsningen för alternativt skyddsbehövande att återförenas med sin kärnfamilj. För att uppehållstillstånd ska beviljas krävs, precis som för flyktingar, att den alternativt skyddsbehövande bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Som skäl för förändringen angavs bl.a. att även om belastningen på mottagningssystemet fortfarande är hög, är läget inte lika ansträngt som när den tillfälliga lagen infördes. En återinförd möjlighet till familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande ansågs vidare humanitärt önskvärd.18

18Prop. 2018/19:128 s. 42.

När det gäller frågan om anknytningspersonen kan anses ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd har Migrationsöverdomstolen uttalat att det får bedömas utifrån hur troligt det är att skyddsbehovet kvarstår när nuvarande tillstånd löper ut. Här måste både de individuella skyddsskälen och aktuell landinformation beaktas. Även möjligheten att få uppehållstillstånd på grund av arbete eller att kvalificera sig som varaktigt bosatt kan innebära att anknytningspersonen har välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd (MIG 2018:19). Avgörandet gällde en person som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande och som på grund av övergångsreglerna till den tillfälliga lagen kunde utgöra anknytningsperson.

Vilka anhöriga omfattas?

Familjeåterföreningsdirektivet uppställer inget krav på att det ska finnas en möjlighet att få uppehållstillstånd för personer som inte tillhör kärnfamiljen och vid s.k. snabba anknytningar. Dessa fall som alltså inte styrs av familjeåterföreningsdirektivet, regleras i 5 kap. 3 a § utlänningslagen. I syfte att anpassa de svenska reglerna till miniminivån i direktivet upphävdes möjligheten till familjeåterförening enligt bestämmelsen i de fall utlänningen åberopar anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Det bör anmärkas att viss anhöriginvandring inte påverkas av den tillfälliga lagen trots att anknytningspersonen är en skyddsbehövande som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

En utlänning som är förälder till ett ensamkommande barn som är flykting eller annan skyddsbehövande har som huvudregel rätt till uppehållstillstånd. Detta följer av 5 kap. 3 § första stycket 4 utlänningslagen. Detta gäller även när det ensamkommande barnet har beviljats ett uppehållstillstånd som tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen. Uppehållstillstånd med stöd av denna punkt förutsätter inte att barnets uppehållstillstånd är permanent.

Uppehållstillstånd kan även beviljas en förälder eller en annan vuxen person som trätt i föräldrarnas ställe till ett ogift utländskt barn som är flykting eller annan skyddsbehövande om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan

fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan. Detta eftersom inte heller denna grund för uppehållstillstånd förutsätter att barnet beviljats ett permanent uppehållstillstånd.

Övriga bestämmelser om anknytning

Enligt artikel 4.5 i familjeåterföreningsdirektivet får medlemsstaterna kräva att anknytningspersonen och dennes make ska ha uppnått en viss lägsta ålder, högst 21 år, innan maken kan återförenas med anknytningspersonen. Regleringen i 5 kap. 17 a § utlänningslagen ger möjlighet att vägra uppehållstillstånd för anknytningspersonens make eller sambo och för ett ogift barn till anknytningspersonens make eller sambo om någon av makarna eller samborna är under 18 år. För att tillfälligt anpassa de svenska reglerna till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner infördes en bestämmelse i den tillfälliga lagen som gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd för en flyktings eller en alternativt skyddsbehövandes make eller sambo och för ett ogift barn till den skyddsbehövandes make eller sambo, om någon av makarna eller samborna är under 21 år. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd ska vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden. Att parterna har gemensamma barn är en sådan omständighet som kan beaktas och även parternas möjligheter att återförenas i något annat land.

I 13 § tillfälliga lagen finns en ventil som möjliggör att uppehållstillstånd kan beviljas i sådana undantagsfall när det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att neka uppehållstillstånd. Bestämmelsen innebär att en individuell prövning av rätten till familjeåterförening ska göras i varje enskilt fall. I MIG 2018:20 har Migrationsöverdomstolen tagit ställning till frågan om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att neka familjeåterförening. Omständigheterna i avgörandet var att föräldrar och syskon hade ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin åttaårige son/bror, som kommit till Sverige med andra släktingar och beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande. Migrationsöverdomstolen uttalade att den inskränkning av rätten till respekt för familjeliv som det skulle innebära att neka familjemedlemmarna uppehållstillstånd enligt bestämmelserna i den

tillfälliga lagen inte skulle stå i rimlig proportion till regeringens angivna syfte att under en tid begränsa antalet asylsökande. Särskild vikt måste fästas vid att principen om barnets bästa ska ges företräde vid prövningen av om en inskränkning av rätten till respekt för familjeliv enligt artikel 8 Europakonventionen är proportionerlig. Eftersom det skulle strida mot svenska konventionsåtaganden att under aktuella förhållanden inte tillåta familjeåterförening beviljades uppehållstillstånd.

Enligt artikel 13.2 i familjeåterföreningsdirektivet ska en familjemedlem beviljas ett tillstånd med minst ett års giltighetstid. Av artikel 13.3 framgår emellertid att familjemedlemmens tillstånd i princip inte får sträcka sig längre än till och med det datum då anknytningspersonens tillstånd löper ut. För att anpassa det svenska regelverket till direktivet gäller enligt den tillfälliga lagen att ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, ska gälla för samma tid som uppehållstillståndet för den person som det åberopas anknytning till.

En ansökan om förlängning av familjemedlemmens uppehållstillstånd ska kunna bifallas trots att familjemedlemmen vistas i Sverige. Om ett nytt tillstånd beviljas ska det gälla för samma tid som för uppehållstillståndet för den person som det åberopas anknytning till. Möjligheten till ett permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 16 § utlänningslagen gäller alltså inte, dvs. uppehållstillstånd när ett förhållande har upphört. Familjeåterföreningsdirektivet uppställer inte något krav på att ett uppehållstillstånd som har beviljats på grund av anknytning ska kunna förlängas trots att förhållandet har upphört innan den anhörige har vistats i landet i fem år. Möjligheten som finns i utlänningslagen till förlängt uppehållstillstånd trots att det anknytningsgrundande förhållandet upphört finns således inte i den tillfälliga lagen såvitt gäller anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats.

8.3. Överväganden

8.3.1. Uppehållstillstånd på grund av anknytning

Kommitténs förslag: Om en utlänning har beviljats ett uppe-

hållstillstånd som har tidsbegränsats och har välgrundade utsikter att beviljas ett varaktigt uppehållstillstånd, ska uppehållstillstånd ges till – en utlänning som är make eller sambo till utlänningen, – ett utländskt ogift barn till utlänningen, – ett utländskt ogift barn som har en förälder som är gift eller

sambo med utlänningen, och – en utlänning som på något annat sätt än ovan är nära anhörig

till utlänningen om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet.

Skälen för kommitténs förslag

Kommitténs utgångspunkt är en restriktiv reglering för anhöriginvandringen som lever upp till de konventionsåtaganden som Sverige är förpliktigat att följa. Det innebär att det i första hand är kärnfamiljen som ska ges rätt att återförenas. En ytterligare utgångspunkt är att regleringen i den utsträckning som det är möjligt och lämpligt ska bygga på befintligt regelverk, dvs. i första hand utlänningslagen. Detta underlättar rättstillämpningen som kan finna stöd i den praxis som har utarbetats av bl.a. Migrationsöverdomstolen, och ökar därmed även förutsebarheten och rättssäkerheten i systemet.

Av kommitténs direktiv framgår att kommittén ska ta ställning till i vilka situationer som uppehållstillstånd ska kunna beviljas på grund av anknytning till en utlänning som sökt asyl och beviljats uppehållstillstånd i Sverige. Det innebär att anhöriginvandring som är kopplad till personer som har tidsbegränsade uppehållstillstånd på andra grunder, t.ex. på grund av arbete eller studier, inte omfattas av uppdraget. Några överväganden avseende anhöriginvandring till dessa grupper kommer därför inte att göras.

Grundtanken bakom den tillfälliga lagen var att tillfälligt anpassa det svenska regelverket till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner. För att säkerställa att Sverige uppfyller dessa förpliktelser infördes en bestämmelse som stadgar att uppehållstillstånd på grund av anknytning ska beviljas en utlänning som inte befinner sig i Sverige om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande. Denna lagtekniska konstruktion fick stark kritik av flera remissinstanser som bl.a. anförde att bestämmelsen är otydlig. Det anfördes vidare att det är svårt att veta hur långt konventionsåtagandena går och att det ankommer på regeringen – eller ytterst lagstiftaren – att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden avspeglas i svensk lag. Även Lagrådet var kritiskt och anförde bl.a. följande:

Att införa regler av angivet slag, som generellt innebär att asylsökande, myndigheter och domstolar direkt ska applicera EU-rätt och konventioner när de bedömer att de nyinförda miniminivåerna leder fel, väcker betänkligheter. Att veta exakt hur långt de svenska konventionsåtagandena går kan i lagstiftningssammanhang vara besvärligt. Det torde emellertid inte vara lättare för de asylsökande, för Migrationsverket och för migrationsdomstolarna att i enskilda ärenden bedöma om den miniminivå som lagts fast i den tillfälliga lagen ska tillämpas, eller om säkerhetsventilerna i stället aktualiseras. Det torde i befintlig svensk lagstiftningstradition saknas närliggande förebilder till bestämmelser utformade på det nu aktuella sättet. Enligt Lagrådets mening kan förslagets lämplighet i denna del därför starkt ifrågasättas, och även om det beaktas att avsikten är att alla delar av föreslagna åtgärder ska vara av tillfällig natur bör andra lösningar eftersträvas (Lagrådets yttrande 2016-04-20 s. 11–12).

Med hänsyn till den kritik som riktades mot den lagstiftningsteknik som finns i den tillfälliga lagen anser kommittén att denna typ av säkerhetsventiler bör undvikas och att det i stället ska sökas lagtekniska lösningar som inte hamnar i konflikt med den miniminivå som de internationella åtagandena kräver.

Vad ska krävas för att vara anknytningsperson?

Inledning

Enligt den praxis som har etablerats krävs i regel att en utlänning har permanent uppehållstillstånd för att kunna vara anknytningsperson vid anhöriginvandring. För att ha rätt till familjeåterförening enligt familjeåterföreningsdirektivet gäller dock att anknytningspersonen ska ha ett uppehållstillstånd som är giltigt under minst ett år och ha välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd.

Kommittén föreslår nu att tidsbegränsade i stället för permanenta uppehållstillstånd ska vara huvudregeln vid första beslutstillfället både för skyddsbehövande och för fall när tillståndet beviljas på grund av t.ex. synnerligen ömmande omständigheter. Längden på ett första tillstånd för flyktingar ska vara tre år, för alternativt skyddsbehövande och i fall av synnerligen ömmande omständigheter m.fl. ska motsvarande tillståndstid vara tretton månader. Vid förlängning ska tillståndstiden bestämmas till två år både för flyktingar och för alternativt skyddsbehövande m.fl. Till detta kommer att det ska ställas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap samt vandels- och försörjningskrav för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd.

Det kan med hänsyn till förändringarna av tillståndstiderna för uppehållstillstånd och kraven som införs för ett permanent tillstånd, inte krävas att en utlänning ska ha beviljats ett permanent uppehållstillstånd för att kunna vara anknytningsperson.

Flyktingar

I den tillfälliga lagen föreskrivs att uppehållstillstånd som beviljas en flykting ska vara tidsbegränsat. För att uppfylla kraven i familjeåterföreningsdirektivet bestämdes att en flykting som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan vara anknytningsperson om denne bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. I en situation där det inte kan krävas ett permanent uppehållstillstånd för att vara anknytningsperson bedömer kommittén att denna ordning, som ligger i linje med regleringen i familjeåterföreningsdirektivet, kan utgöra utgångspunkt för en permanent reglering i utlänningslagen.

En person som beviljas flyktingstatus och därmed ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, har individuella skyddsskäl som är kopplade till hans eller hennes person. Denna typ av skyddsskäl består vanligen under en längre tid och innebär att det i normalfallet finns välgrundade utsikter för ett permanent uppehållstillstånd. Statistiken för 2018 och 2019 visar också att i princip alla flyktingar fick sina tidsbegränsade tillstånd förlängda, se avsnitt 6.5.1.

Som framgår av avsnitt 7.4.1 föreslår kommittén att det ska införas krav på kunskaper i svenska och om det svenska samhället, försörjningskrav samt göras en vandelsprövning för att en utlänning ska kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Flyktingar ska efter ansökan kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd vid en första förlängning av uppehållstillståndet, dvs. efter tre år med uppehållstillstånd i Sverige.

Kommittén bedömer att det inte bör krävas att anknytningspersonen uppfyller de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd för att ha rätt till anhöriginvandring. Ett visst vandelskrav finns redan i och med att det är möjligt att vägra uppehållstillstånd till en skyddsbehövande om denne genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här. När det gäller kunskapskraven som föreslås för permanent uppehållstillstånd framstår det inte som rimligt att de ska vara uppfyllda för att utlänningen ska ha rätt till familjeåterförening. För det första finns det en stor risk att möjligheten till anhöriginvandring i ett stort antal fall skjuts på framtiden under en så lång tid att det kommer att strida mot svenska konventionsåtaganden. Dessutom är det inte skäligt att personer med sämre förutsättningar att klara ett kunskapsprov ska missgynnas i detta avseende. Detta särskilt som det är fråga om personer som i många fall är särskilt utsatta och har flytt från svåra omständigheter som kan påverka möjligheten att tillgodogöra sig undervisning.

I den tillfälliga lagen krävs välgrundade utsikter att beviljas ett

permanent uppehållstillstånd för att vara anknytningsperson. När nu

olika krav kopplas till möjligheten att få ett sådant tillstånd och en flykting inte ska behöva uppfylla dessa för att vara anknytningsperson, bör kravet formuleras om till välgrundade utsikter att be-

viljas varaktigt uppehållstillstånd. Med denna formulering markeras att det inte ska göras någon bedömning av anknytningspersonens utsikter att klara kraven för ett permanent uppehållstillstånd för att flyktingen ska ha rätt till anhöriginvandring. Begreppet varaktigt uppehållstillstånd är det begrepp som används i familjeåterföreningsdirektivet. Flyktingar kan efter tre år med tidsbegränsat uppehållstillstånd ansöka om ett permanent uppehållstillstånd. Om flyktingen har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd får bedömas utifrån hur troligt det är att skyddsbehovet kvarstår när det första treåriga tillståndet löper ut och flyktingen kan ansöka om ett permanent tillstånd. Här måste både de individuella skyddsskälen och aktuell landinformation beaktas. Även möjligheten att få uppehållstillstånd på grund av arbete eller att kvalificera sig som varaktigt bosatt kan innebära att anknytningspersonen har välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd (MIG 2018:19).

Alternativt skyddsbehövande

Familjeåterföreningsdirektivet är inte tillämpligt när anknytningspersonen har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna. Direktivet är alltså inte tillämpligt på alternativt skyddsbehövande. För att tillfälligt anpassa bestämmelserna om anhöriginvandring till en miniminivå enligt EU-rätten och internationella konventioner togs möjligheten till familjeåterförening bort för alternativt skyddsbehövande när den tillfälliga lagen infördes den 20 juli 2016, men återinfördes vid förlängningen av den tillfälliga lagen den 20 juli 2019. En första fråga är om det är möjligt att permanent neka alternativt skyddsbehövande möjligheten till familjeåterförening på detta sätt.

Även om familjeåterföreningsdirektivet inte gäller för alternativt skyddsbehövande har kommissionen i sina riktlinjer för tillämpningen av direktivet uttalat att den anser att personer som beviljats subsidiärt skydd har samma behov av internationellt skydd som flyktingar, och uppmanar därför medlemsstaterna att anta bestämmelser som beviljar flyktingar och personer som beviljats tillfälligt eller subsidiärt skydd liknande rättigheter som flyktingar. Någon för-

ändring av familjeåterföreningsdirektivet avseende alternativt skyddsbehövande har dock inte skett.

Även Europakonventionens rätt till familjeliv enligt artikel 8 och barnkonventionens bestämmelse om barnets bästa är i detta sammanhang centrala. Bestämmelser om respekt för privatlivet och familjelivet finns även i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Frågan är därför om en inskränkning i enskildas rätt och intresse av att upprätthålla ett familjeliv är proportionerlig i förhållande till samhällets intresse av en reglerad invandring. I förarbetena till den tillfälliga lagen anförde regeringen att den tidsbegränsade lagen med begränsningar av rätten till familjeåterförening endast ska gälla i tre år. Med hänsyn till de stora påfrestningar som det svenska asylsystemet och andra centrala samhällsfunktioner har utsatts för till följd av det stora antalet asylsökande ansåg regeringen att det var förenligt med Europakonventionen att låta familjeåterförening anstå under denna tid.19 Det rådde särskilda omständigheter, med ett mycket stort antal asylsökande under hösten 2015 och de åtgärder som vidtogs då var tillfälliga. Kommitténs uppgift är inte att utarbeta en tillfällig reglering utan att finna en långsiktig lösning som dessutom ska uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Kommittén bedömer mot den bakgrunden att det vid den proportionalitetsavvägning som ska göras mellan den enskildes rätt till familjeliv och statens intresse av en reglerad invandring, inte är möjligt att neka alternativt skyddsbehövande rätt till familjeåterförening.

Nästa fråga är om alternativt skyddsbehövandes möjlighet till familjeåterförening ska begränsas på något sätt jämfört med vad som gäller för flyktingar.

I många EU-länder kan alternativt skyddsbehövande ansöka om familjeåterförening på samma villkor som flyktingar (Belgien, Bulgarien, Estland, Grekland, Spanien, Frankrike, Kroatien, Ungern, Irland, Italien, Litauen, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Slovenien och Slovakien). Det finns dock undantag och särregleringar. I Österrike och Lettland är familjeåterförening först tillåten tre respektive två år efter det att anknytningspersonen beviljats alternativt skydd, se avsnitt 5.3.2. En anpassning av den svenska regleringen till vad som gäller i en majoritet av andra EU-stater verkar mot denna bakgrund inte kräva att möjligheten till familjeåterförening för alternativt

19Prop. 2015/16:174 s. 43.

skyddsbehövande ska begränsas på något sätt jämfört med vad som gäller för flyktingar.

Till detta kommer att det är frågan om det över huvud taget är möjligt att ha mer begränsande regler för alternativt skyddsbehövande jämfört med flyktingar utan att det utgör diskriminering enligt artikel 14 i Europakonventionen. Europadomstolen har i ett avgörande uttalat att studenter och arbetstagare med rätt till familjeåterförening var i en jämförbar situation med sökanden med en temporär flyktingstatus, på grund av den omständigheten att de också hade beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (Hode och Abdi mot

Förenade kungariket, no 22341/09, § 50, 6 november 2012). I ett ännu

inte avgjort mål i Europadomstolen (M.A. mot Danmark, no 6697/18) som gäller en syrisk medborgares klagomål över de danska myndigheternas beslut att inte bevilja hans hustru uppehållstillstånd i Danmark, och om beslutet är en kränkning av hans rättigheter enligt artikel 8 (rätten till familjeliv) och artikel 14 (förbud mot diskriminering). En av frågorna i målet gäller just om flyktingar och alternativt skyddsbehövande kan behandlas olika eller om det strider mot förbudet mot diskriminering. Målet hänsköts i november 2019 till domstolens Grand Chamber.

Med hänsyn till vad som anförts ovan bedömer kommittén sammantaget att alternativt skyddsbehövande ska ges möjlighet till anhöriginvandring på samma villkor som flyktingar. Det innebär att en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan vara anknytningsperson om denne bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Precis som gäller för flyktingar ska det inte krävas att en alternativt skyddsbehövande för att vara anknytningsperson ska behöva uppfylla kraven för permanent uppehållstillstånd. Alternativt skyddsbehövande ska efter ansökan kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd vid en andra förlängning av tillståndet, dvs. efter tre år och en månad. Om den alternativt skyddsbehövande har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd får bedömas utifrån hur troligt det är att skyddsbehovet kvarstår vid denna tidpunkt. Även om alternativt skyddsbehövande inte har individuella skyddsskäl på samma sätt som flyktingar utan skälen ofta är kopplade till den allmänna situationen i hemlandet, visar statistiken att de allra flesta alternativt skyddsbehövandes tillstånd förlängs.

Övriga personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd

I den tillfälliga lagen finns för flyktingar och alternativt skyddsbehövande uttryckliga begränsningar av rätten till anhöriginvandring jämfört med vad som gäller enligt utlänningslagen. Som nämnts ovan krävs i regel ett permanent uppehållstillstånd för att vara anknytningsperson. Det innebär att för de anknytningspersoner som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen på annan grund än skyddsbehov, t.ex. på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter (11 §) eller på grund av verkställighetshinder (15 §), begränsas möjligheten till anhöriginvandring jämfört med regleringen i utlänningslagen. Någon särskild reglering för dessa anknytningssituationer finns inte i den tillfälliga lagen förutom ventilen i 13 § som stadgar att om uppehållstillstånd på grund av anknytning inte kan ges på någon annan grund, ska ett sådant tillstånd beviljas en utlänning som inte befinner sig i Sverige om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande.

Kommitténs förslag att tidsbegränsade i stället för permanenta uppehållstillstånd ska vara huvudregeln vid första beslutstillfället gäller inte bara när tillstånd beviljas på grund av skyddsbehov, utan gäller även när tillstånd beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter eller verkställighetshinder. Förutsättningarna för anhöriginvandring för anknytningspersoner med uppehållstillstånd på sådana grunder behöver regleras.

Även i detta sammanhang måste hänsyn tas till den internationella reglering som finns. Enligt familjeåterföreningsdirektivet ska en tredjelandsmedborgare ha rätt till familjeåterförening om han eller hon har ett uppehållstillstånd som är giltigt under minst ett år och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd. Kommittén har bedömt att dessa krav ska gälla för att flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska ha rätt till familjeåterförening. För att uppnå en enhetlig reglering föreslås att detta även ska gälla om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas på grund av t.ex. synnerligen ömmande omständigheter eller verkställighetshinder. Precis som för flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska det inte krävas att de särskilda kraven för permanent uppehållstillstånd avseende språk- och samhällsfrågor, försörjning samt vandel ska vara uppfyllda för att rätt till anhöriginvandring ska finnas. En utlänning

som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska efter ansökan kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd vid en andra förlängning av tillståndet, dvs. efter tre år och en månad. Om det finns välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd får bedömas hur troligt det är att det vid denna tidpunkt finns grund att besluta om ett nytt uppehållstillstånd. Den som har uppehållstillstånd på grund av ett bestående verkställighetshinder ska efter ansökan kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd efter tre år med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Bedömningen av om det finns välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd får göras utifrån hur troligt det är att det vid denna tidpunkt finns grund att besluta om ett nytt uppehållstillstånd.

Vilka anhöriga ska omfattas?

Anknytning för personer som tillhör kärnfamiljen

Utlänningslagens reglering av vilka som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till någon person i Sverige (anknytningspersonen) finns i 5 kap. 3 § och 5 kap. 3 a §utlänningslagen. I 5 kap. 3 § utlänningslagen finns bestämmelser som har sin grund i familjeåterföreningsdirektivet och även det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. De obligatoriska bestämmelserna gäller återförening med kärnfamiljen. Bestämmelserna i 5 kap. 3 a § utlänningslagen har däremot inte sin grund i familjeåterföreningsdirektivet utan är bestämmelser som ger ytterligare möjligheter till uppehållstillstånd utöver vad direktivet kräver.

De personer som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen och som också kan ges tillstånd enligt den tillfälliga lagen är anknytningspersonens make/maka eller sambo, barn till anknytningspersonen eller till anknytningspersonens make/maka eller sambo. Det följer av familjeåterföreningsdirektivet att dessa personer ska kunna återförenas med anknytningspersonen. Någon ändring av denna ordning föreslås inte.

Som konstaterats i avsnitt 8.2.4, gäller uttrycken make och sambo såväl olikkönade som samkönade par och med make avses även registrerad partner. I vissa fall kan ett par inte leva tillsammans på grund av att förhållandet inte accepteras i den kultur de levt i. Detta hindrar inte att ett samboförhållande kan ha förelegat. Vid pröv-

ningen av om ett samboförhållande förelegat ska en helhetsbedömning göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Att paret t.ex. haft tillgång till två olika bostäder utesluter inte att de kan vara sambor.

Upplysningsvis kan följande noteras. Det finns delar i 5 kap. 3 § utlänningslagen som inte berörs av den tillfälliga lagen och som inte heller påverkas av förslaget i detta betänkande. För det första ska föräldrar till ett barn som är flykting eller annan skyddsbehövande ha rätt till anhöriginvandring (jfr 5 kap. 3 § första stycket 4). Detta påverkas inte av att barnet beviljas ett tidsbegränsat tillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Vidare gäller detsamma för en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan (jfr 5 kap. 3 § första stycket 5 utlänningslagen). Bestämmelsen syftar till familjesammanhållning och inte till familjeåterförening och har sin grund i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet.

Anknytning för personer som inte tillhör kärnfamiljen

Familjeåterföreningsdirektivet uppställer inte något krav på att det ska finnas en möjlighet att få uppehållstillstånd i de fall som omfattas av 5 kap. 3 a § utlänningslagen, dvs. anknytningar utanför kärnfamiljen. En internationell utblick visar att många EU-medlemsstater har utvidgat rätten till familjeåterförening under vissa omständigheter även till anhöriga som inte tillhör kärnfamiljen, exempelvis anknytningspersonens föräldrar, vuxna barn, registrerad eller ogift partner, registrerad partner eller äkta makar/makor av samma kön som anknytningspersonen, och/eller fosterbarn.20

Den tillfälliga lagens syfte att anpassa de svenska reglerna till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner innebär att uppehållstillstånd inte ges enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen om utlänningen åberopar anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen. De personkategorier

20 EMN 2017a s. 21.

som omnämns i 5 kap. 3 a § och alltså inte kan beviljas uppehållstillstånd enligt tillfälliga lagen är följande:

1. en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett

samboförhållande med anknytningspersonen (s.k. snabba anknytningar),

2. en utlänning som på något annat sätt än som avses i 3 § eller i

denna paragraf är nära anhörig till anknytningspersonen om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet,

3. en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt

sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige,

4. en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad

omfattning, med ett barn som är bosatt i Sverige,

5. en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid

har vistats i Sverige med uppehållstillstånd.

När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också ges till

1. en utlänning som är adopterad i Sverige i vuxen ålder,

2. en utlänning som är anhörig till en utlänning som är flykting eller

annan skyddsbehövande, och

3. en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.

Kommittén bedömer att personkategorierna i första stycket 5 och andra stycket 1 och 3 inte berörs av förslagen.

De personkategorierna som avses i första stycket 3 och 4, är utlänningar som är föräldrar till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige (p. 3) och utlänningar som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett i Sverige bosatt barn (p. 4). Kommittén bedömer att det är rimligt att anta att det rör sig om mycket få fall. De personkategorier som berörs kan inte beviljas uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen om det inte i det enskilda fallet bedöms strida mot ett svenskt konventionsåtagande att neka uppehållstillstånd. Kommittén bedömer att det även med hänsyn till att det är frågan om en långsiktig

reglering, inte skulle strida mot svenska konventionsåtaganden att i denna del behålla regleringen i den tillfälliga lagen. Det ska därför inte vara möjligt att få ett uppehållstillstånd enligt p. 3 och 4 om den person som det åberopas anknytning till är ett barn som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats.

Med utgångspunkt i den praxis som finns från Europadomstolen när det gäller skyddet av familjeliv i artikel 8 bedömer kommittén att utöver kärnfamiljen även vissa andra anhöriga ska ges möjlighet till uppehållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Den kategori som avses är personer som omfattas av 5 kap. 3 a § första stycket 2, dvs. utlänningar som på något annat sätt än som avses i 3 § är nära anhöriga till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet. Europadomstolen har i en rad avgöranden rörande unga vuxna som ännu inte skapat ett eget familjeliv, accepterat att deras förhållande till sina föräldrar och till andra nära familjemedlemmar också utgör ett familjeliv (Maslov mot

Österrike, no 1638/03, § 62, 23 juni 2008). För detta krävs att det

finns ett särskilt beroendeförhållande som går utöver vanliga känslomässiga band mellan familjemedlemmarna, se avsnitt 8.2.1. Det är i första hand denna kategori som bedöms beröras. Kommittén bedömer att en sådan avvägning ligger i linje med Europadomstolens tolkning av stadgandet om skydd för familjelivet. En liknande bedömning gjordes även i prop. 1996/97:25 s. 113.

Även om det inte är helt enkelt att exakt veta hur långt de svenska konventionsåtagandena går bedömer kommittén att övriga kategorier i 5 kap. 3 a § inte ska inte kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och att förslaget inte hamnar i konflikt med Sveriges internationella åtaganden.

8.3.2. Tillståndstidens längd vid anknytning

Kommitténs förslag: Ett uppehållstillstånd som beviljas på grund

av anknytning till en utlänning som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, ska gälla för samma tid som uppehållstillståndet för anknytningspersonen.

Ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning till någon som är bosatt eller beviljats permanent uppehållstillstånd ska vara tidsbegränsat och gälla i två år.

Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla i två år. Tillståndet får dock inte gälla för längre tid än uppehållstillståndet för anknytningspersonen.

Om ytterligare ett uppehållstillstånd beviljas ska även detta tillstånd vara tidsbegränsat och gälla i två år. Om vissa ytterligare krav är uppfyllda kan efter ansökan ett permanent uppehållstillstånd i stället beviljas, dock tidigast efter tre år med uppehållstillstånd i Sverige.

Möjligheten för make, maka eller sambo att vid första beslutstillfället beviljas ett permanent uppehållstillstånd tas bort.

Den som har beviljats ett uppehållstillstånd på grund av anknytning till make, maka eller sambo får beviljas ett nytt uppehållstillstånd endast om förhållandet består. Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om

1. utlänningen har särskild anknytning till Sverige,

2. förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet

utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller

3. andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt

uppehållstillstånd.

Ett uppehållstillstånd som beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader.

En ansökan om förlängning av familjemedlemmens uppehållstillstånd ska kunna bifallas trots att familjemedlemmen vistas i Sverige.

Längden på ett första uppehållstillstånd

Enligt utlänningslagen ska uppehållstillstånd på grund av anknytning gälla i minst ett år. Normalt har permanenta uppehållstillstånd beviljats vid anhöriginvandring. Det finns dock undantag från detta. När det t.ex. gäller sökande som är gift eller sambo med anknytningspersonen utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller sökande som har för avsikt att bli sambo med anknytningspersonen (s.k. snabb anknytning) gäller sedan länge principen om uppskjuten invandringsprövning som innebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas vid första beslutstillfället.

Kommittén har föreslagit att skyddsbehövande ska beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel i stället för som tidigare permanenta uppehållstillstånd. Det framstår därför som rimligt och enhetligt att utgångspunkten även vid anhöriginvandring ska vara att tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas vid första beslutstillfället. Antalet undantag ska minimeras. Det innebär bl.a. att möjligheten för make, maka eller sambo att vid första beslutstillfället beviljas ett permanent uppehållstillstånd om utlänningen sammanbott utomlands med sin make eller sambo under en längre tid, eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat, tas bort.

Enligt artikel 13.2 i familjeåterföreningsdirektivet ska en familjemedlem beviljas ett tillstånd med minst ett års giltighetstid. Av artikel 13.3 framgår emellertid att familjemedlemmens tillstånd i princip inte får sträcka sig längre än till och med det datum då anknytningspersonens tillstånd löper ut.

Enligt 8 § tillfälliga lagen ska ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen, gälla för samma tid som uppehållstillståndet för den person som det åberopas anknytning till. I förarbetena angavs att förslaget att låta familjemedlemmens uppehållstillstånd gälla för samma tid som flyktingens uppehållstillstånd, dvs. fram till dess att flyktingens tillstånd löper ut, är rimligt och inte riskerar att bryta mot familjeåterföreningsdirektivet (prop. 2015/16:174 s. 41). Det bör dock noteras att den bedömningen gjordes mot bakgrund av att det var fråga om en tillfällig lagstiftning som skulle gälla i tre år.

Med hänsyn till att det uttryckligen framgår av familjeåterföreningsdirektivet att ett uppehållstillstånd i princip inte får sträcka sig längre än till och med det datum då anknytningspersonens uppehållstillstånd löper ut, bedömer kommittén att det är förenligt med direktivet att ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning till någon som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som uppehållstillståndet för anknytningspersonen.

När det gäller anknytning till personer som har ett permanent uppehållstillstånd, måste den anhöriges uppehållstillstånd vara minst ett år för att regleringen inte ska strida mot familjeåterföreningsdirektivet. Uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats, ska enligt förslaget gälla för samma tid som uppehållstillståndet för den person som det åberopas anknytning till. Flyktingar föreslås initialt beviljas ett uppehållstillstånd på tre år vilket innebär att den anhöriges tillstånd maximalt kan gälla i tre år. Med hänsyn till tiden det tar att ansöka och till Migrationsverkets handläggningstider, kommer tillståndstiderna i dessa fall att understiga tre år. För att flyktingar som har beviljats ett permanent uppehållstillstånd, och därmed uppfyllt kraven på kunskaper i svenska m.m., inte ska hamna i en sämre position än flyktingar med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör anhöriga till en flykting med ett permanent uppehållstillstånd beviljas ett uppehållstillstånd på två år. Kommittén bedömer att samma giltighetstid även ska gälla för anhöriga till t.ex. alternativt skyddsbehövande och personer med tillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter, som har permanenta uppehållstillstånd.

För att uppnå konsekvens och enhetlighet bör tvååriga uppehållstillstånd även ges till anhöriga till personer som är bosatta här, dvs. personer som vistas i Sverige utan krav på uppehållstillstånd. Det är framför allt svenska medborgare men även nordiska medborgare och personer med uppehållsrätt som avses.

Längden på uppehållstillståndet vid förlängning

Nästa fråga är hur långt ett uppehållstillstånd ska vara om förutsättningarna är uppfyllda för att bevilja en förlängning av tillståndet för den anhörige. För personer som har tillstånd på grund av flykting-

skap, alternativt skyddsbehov eller på grund av synnerligen ömmande omständigheter förslår kommittén att tillståndet vid förlängning ska gälla i två är. För att tillståndstiderna i möjligaste mån ska harmonieras och vara så enhetliga som möjligt bör detta även gälla vid anhöriginvandring. Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska alltså även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla i två år. Tillståndet får dock inte gälla för längre tid än uppehållstillståndet för anknytningspersonen.

Det måste vara möjligt för en person som befinner sig i Sverige att vid någon tidpunkt få ett permanent uppehållstillstånd. I och med att det första uppehållstillståndet och ibland även det andra tillståndet ska anpassas till längden på anknytningspersonens uppehållstillstånd kan särskilt det första uppehållstillstånd bli väldigt kort. Det är därför svårt att, som för flyktingar och alternativt skyddsbehövande, koppla möjligheten till permanent uppehållstillstånd till en första eller andra förlängning av tillståndet. För att möjligheten att få ett permanent uppehållstillstånd i dessa fall ska harmonisera med vad som gäller för andra kategorier ska det krävas en minsta vistelsetid om tre år med uppehållstillstånd innan det ska ges möjlighet till ett permanent uppehållstillstånd. För att få ett permanent uppehållstillstånd ska vidare vissa krav uppfyllas. Som framgår av kapitel 7 gäller kraven generellt för alla som ansöker om permanent uppehållstillstånd. Kommittén föreslår dock en ventil som innebär att vissa personer kan undantas från kraven. Om kraven inte uppnås och det inte finns förutsättningar till undantag och det därför saknas möjlighet att bevilja ett permanent uppehållstillstånd, ska uppehållstillståndet förlängas med två år i taget om förutsättningarna för förlängning är uppfyllda.

Uppehållstillstånd när förhållandet har upphört m.m.

När det gäller uppehållstillstånd som har beviljats på grund av anknytning till make, maka eller sambo och vid snabba anknytningar gäller s.k. uppskjuten invandringsprövning, vilket innebär att det krävs att förhållandet består för att ett nytt tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd ska beviljas och att det görs en ny bedömning av om förhållandet är seriöst. Syftet med den uppskjutna invandringsprövningen är att förhindra missbruk av rätten till invandring. Utan

en sådan möjlighet att pröva om förhållandet som ligger till grund för ansökan om uppehållstillstånd är seriöst skulle det bli nödvändigt med en mer restriktiv prövning av ansökningarna. Systemet med uppskjuten invandringsprövning har en lång tradition i Sverige och det har inte kommit fram något skäl att förändra det.

Kravet att förhållandet ska bestå är, enligt regleringen i utlänningslagen, försett med undantag. Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om utlänningen har särskild anknytning till Sverige, förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppehållstillstånd. Möjligheten till undantag från kravet på att ett förhållande ska bestå togs bort i den tillfälliga lagen.

Undantagen i utlänningslagen har tagits fram för att personer som har varit bosatta i Sverige en tid och anpassat sig väl genom t.ex. arbete och därigenom bidrar till samhället, inte ska utvisas. Till detta kommer att personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning kan hamna i en beroendeställning till anknytningspersonen och känna sig tvingade att stanna kvar i ett förhållande trots att det t.ex. förekommer våld. Kommittén bedömer att det bör ske en återgång till den ordning som gäller enligt utlänningslagen. Ett uppehållstillstånd som beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader.

Artikel 15.1 i familjeåterföreningsdirektivet föreskriver att make eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder har rätt att, efter ansökan, få ett eget uppehållstillstånd som är oberoende av anknytningspersonens senast efter fem års vistelse, under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening. Medlemsstaterna får inskränka beviljandet av uppehållstillstånd till make eller ogift partner vid upplösning av familjebanden. Den reglering som finns i utlänningslagen med permanent uppehållstillstånd som huvudregel har inneburit att tillståndet varit oberoende av anknytningspersonens uppehållstillstånd. Undantagen som nämnts ovan har gällt anknytningar till make, maka eller sambo samt snabba anknytningar där tidsbegränsade tillstånd har beviljats. Dessa har förlängts endast om förhållandet har bestått. Denna ordning har ansetts vara förenlig med familjeåterföreningsdirektivet.

Kommittén föreslår nu att den som beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning ska ges tidsbegränsat uppehållstillstånd. Frågan uppkommer när ett tillstånd kan bli permanent eller på något annat sätt oberoende av anknytningspersonen. Enligt familjeåterföreningsdirektivet ska detta ske senast efter fem års vistelse i Sverige. Medlemsstaterna får dock inskränka beviljandet av uppehållstillstånd till make eller ogift partner vid upplösning av familjebanden. Kommittén bedömer att den möjlighet till uppehållstillstånd som finns när ett förhållande upphört och som har beskrivits ovan uppfyller de krav på rätten till ett eget oberoende uppehållstillstånd som ställs i artikel 15.1 i familjeåterföreningsdirektivet.

En ansökan om förlängning av ett uppehållstillstånd på grund av anknytning bör kunna bifallas trots att utlänningen vistas i Sverige.

8.3.3. Möjlighet att vägra uppehållstillstånd vid anknytning

Kommitténs förslag: Ett uppehållstillstånd ska få vägras

– en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt

eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, eller – ett utländskt barn som är ogift och har en förälder som är gift

eller sambo med någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige

om någon av makarna eller samborna är under 21 år.

Skälen för kommitténs förslag

Enligt utlänningslagen får uppehållstillstånd vägras för anknytningspersonens make/maka eller sambo om någon av makarna eller samborna är under 18 år. Bestämmelsen grundar sig på artikel 4.5 i familjeåterföreningsdirektivet, som anger att för att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får medlemsstaterna kräva att anknytningspersonen och dennes make ska ha uppnått en viss lägsta ålder, högst 21 år, innan maken kan återförenas med anknytningspersonen.

Enligt den tillfälliga lagen är motsvarande åldersgräns 21 år. Detta för att regleringen ska ligga i linje med den miniminivå som följer av familjeåterföreningsdirektivet.

Enligt en rapport från Delmi21 är åldersgränsen för att en make, maka eller partner till en anknytningsperson ska kunna beviljas uppehållstillstånd densamma som den i respektive land gällande myndighetsåldern eller äktenskapsåldern, dvs. 18 år. Enligt rapporten och andra källor tillämpade dock nio stater en högre åldersgräns: Danmark och Norge (24 år), Nederländerna, Österrike, Belgien, Litauen, Cypern och Malta (alla 21 år) samt Tjeckien (20 år). Vissa länder som infört en högre åldersgräns än 18 år för att bevilja uppehållstillstånd till makar/sambor preciserar att regeln enbart gäller för nyetablerade parrelationer där parterna inte levt tillsammans tidigare. I Norge höjdes åldersgränsen 2016 till 24 år för anknytningsinvandring av makar i nyetablerade relationer, medan 18-årsgränsen för etablerade par kvarstod.22

Kommitténs utgångspunkt är att det för en långsiktigt hållbar migrationspolitik krävs att det svenska regelverket ligger i linje med övriga nordiska länder och EU. Regelverket bör därför vara i enhetlighet med det EU-direktiv som finns på området. Kommittén anser därför att åldersgränsen för att få vägra uppehållstillstånd ska vara att någon av makarna eller samborna är under 21 år.

21 Borevi 2018 s. 29. 22 Förenade kungariket införde år 2008 en åldersgräns på 21 år för anknytningsinvandring av makar/sambor, men Högsta Domstolen fastställde tre år senare att åldersgränsen stred mot Europakonventionen för mänskliga rättigheter, varefter den ändrades tillbaka till 18 år igen. Något avgörande från Europadomstolen finns dock inte.

9. Försörjningskrav vid anhöriginvandring

9.1. Inledning

Enligt direktiven ska kommittén ta ställning till om och i vilka situationer som ett försörjningskrav ska ställas som villkor för uppehållstillstånd på grund av anknytning och hur ett sådant försörjningskrav i så fall ska utformas.

9.2. Gällande rätt

9.2.1. Familjeåterföreningsdirektivet

Reglerna om uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till en här bosatt person har beskrivits i kap. 8. Där redogörs för vilka anhöriga som omfattas av bestämmelserna om anhöriginvandring och vilka personer som kan vara anknytningspersoner. Bestämmelserna grundar sig till viss del på familjeåterföreningsdirektivet.1

I familjeåterföreningsdirektivet finns fakultativa (icke-obligatoriska) bestämmelser om försörjningskrav vid anhöriginvandring (artikel 7.1 a–c). Direktivet föreskriver en skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd för make och omyndiga ogifta barn till anknytningspersonens make. När det gäller polygama hushåll ska dock inte uppehållstillstånd beviljas för ytterligare en make om anknytningspersonen redan bor tillsammans med en make i medlemsstaten. Direktivet föreskriver vidare en skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd för föräldrar till ensamkommande flyktingbarn.

1 Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening.

Enligt direktivet får medlemsstaterna kräva bevis för att den person som bor i en medlemsstat, den s.k. anknytningspersonen, har en bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område och som uppfyller medlemsstatens gällande allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden, en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av, och som omfattar anknytningspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar, samt stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja anknytningspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna ska bedöma dessa försörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och får beakta nivån för minimilöner och pensioner samt antalet familjemedlemmar. Försörjningskrav får enligt direktivet inte ställas som villkor för att make, maka eller underåriga barn ska få återförenas med en flykting. Medlemsstaterna får dock kräva att flyktingen uppfyller villkoren om försörjningskrav i artikel 7.1 om ansökan om familjeåterförening inte lämnas in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats (jfr artikel 12.1). I övrigt ger direktivet möjlighet att införa försörjningskrav som villkor för familjeåterförening med samtliga anhöriga till anknytningspersonen.

9.2.2. Försörjningskravets utformning i utlänningslagen

Bakgrund

Regler om försörjningskrav vid anhöriginvandring infördes i utlänningslagen (2005:716) den 15 april 2010.2 Vid denna tidpunkt var Sverige den enda medlemsstaten i EU som inte uppställde någon form av försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring.

Syftet med försörjningskravet är framför allt att stärka integrationen. I förarbetena uttalade regeringen t.ex. att avgörande faktorer för en god integration är arbete, språkkunskaper och bostad för den egna familjen. Om anknytningspersonen redan har integrerats i samhället genom att han eller hon är egenförsörjande och har en bostad främjas även de nyanlända familjemedlemmarnas integration.3

2Prop. 2009/10:77, bet. 2009/10:SfU12, rskr. 2009/10:202. 3Prop. 2009/10:77 s. 19.

Det bör noteras att det finns försörjningskrav även i andra situationer än vid anhöriginvandring.

För att en tredjelandsmedborgare ska kunna förvärva ställning som varaktigt bosatt i Sverige uppställs t.ex. ett krav på att den sökande styrker att han eller hon för egen räkning och för de familjemedlemmar gentemot vilka den sökande har försörjningsansvar förfogar över bl.a. ”stabila och regelbundna försörjningsmedel” som är tillräckliga att försörja sökanden och (i förkommande fall) också familjemedlemmar utan att systemet för socialt bistånd i landet behöver tas i anspråk (artikel 5.1 a). I 5 a kap. 2 § utlänningslagen uttrycks detta som att tredjelandsmedborgaren, som villkor för att beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige, ska kunna försörja sig och sin familj fullt ut med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda, se avsnitt 12.3.1.

För medborgare inom EU/EES och i Schweiz finns särskilda regler om uppehållsrätt respektive uppehållstillstånd (se 3 a kap. utlänningslagen och 4 kap. 9 § utlänningsförordningen [2006:97]). Det finns inte något uttalat försörjningskrav för personer som är förvärvsaktiva som anställda, egna företagare eller tillfälliga tjänsteutövare. För att ha uppehållsrätt eller beviljas uppehållstillstånd i Sverige krävs dock att de är yrkesverksamma exempelvis som arbetstagare eller egna företagare. Det finns emellertid inget krav på att de ska ha t.ex. en viss minsta inkomst eller vissa intäkter från en rörelse. Det åligger däremot bl.a. studerande och andra icke ekonomiskt aktiva att visa sin försörjningsförmåga, för att de ska ha uppehållsrätt eller beviljas uppehållstillstånd. Av 3 a kap. 3 § första stycket 4 utlänningslagen framgår exempelvis att en EU/EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige.

Kravet på försörjning

Utgångspunkter

Bestämmelserna om försörjningskrav är kopplade till bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning i utlänningslagen. Med anknytningsperson avses en person som en utlänning åberopar anknytning till när han eller hon ansöker om uppehållstillstånd. Såväl

svenska som utländska medborgare samt statslösa kan vara anknytningspersoner enligt dessa bestämmelser.

För att uppehållstillstånd ska beviljas anhöriga med stöd av bestämmelserna om anhöriginvandring i 5 kap. utlänningslagen ska anknytningspersonen kunna försörja sig och ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Det innebär ett krav på att anknytningspersonen ska klara sin egen försörjning, men inte att han eller hon ska försörja sina familjemedlemmar. Det kan därför sägas att det snarare är fråga om ett krav på egen försörjning i stället för ett försörjningskrav med innebörd att en person ska svara för någon annans försörjning.

Det finns även viss anhöriginvandring som regleras i utlänningsförordningen. Det gäller anknytning till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av arbete enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen, eller med stöd av reglerna om spårbyte i 5 kap. 15 a § utlänningslagen. I dessa fall får uppehållstillstånd beviljas en familjemedlem till utlänningen om familjemedlemmen är make eller sambo till utlänningen eller släkting i rakt nedstigande led till utlänningen eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år. För att beviljas ett uppehållstillstånd för arbete krävs bl.a. att anställningen gör det möjligt att försörja sig. Detta krav är frikopplat från reglerna om anhöriginvandring och innebär ett krav på egenförsörjning och inte ett krav att försörja anhöriga som kommer hit. Något krav på bostad finns inte.

Uppehållstillstånd får vidare beviljas en familjemedlem till en utlänning som enligt 5 kap. 5 § andra stycket utlänningslagen har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning. Det gäller främst utlänningar som är egna företagare eller fria yrkesutövare samt pensionärer som önskar bosätta sig på sin fritidsfastighet. För att beviljas uppehållstillstånd ska familjemedlemmen ha sin försörjning ordnad under vistelsen.

Även vissa familjemedlemmar till den som har uppehållstillstånd för forskning enligt student- och forskardirektivet4 kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning. För att beviljas ett uppehållstillstånd för forskning ska utlänningen visa att han eller hon kommer

4 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete (omarbetning).

att ha tillräckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden och för att täcka kostnaderna för sin återresa. Det är alltså ett krav på egenförsörjning.

EU-domstolen har i en dom den 4 mars 2010 (C-578/08, Chakroun, punkt 43 och 47) uttalat bl.a. följande. Möjligheten att uppställa ett försörjningskrav enligt direktivet ska tolkas restriktivt eftersom huvudregeln är att familjeåterförening ska beviljas. Det utrymme för skönsmässig bedömning som tillerkänns medlemsstaterna ska vidare inte användas av dem på ett sätt som äventyrar direktivets syfte, som är att främja familjeåterförening, eller direktivets ändamålsenliga verkan. Av avgörandet (punkt 48) framgår också att, även om medlemsstaterna får ange en viss summa som referensbelopp, medlemsstaterna inte får neka familjeåterförening om inkomsten inte överstiger en viss miniminivå, oberoende av en konkret prövning av varje sökandes situation.

Vilka inkomster ska beaktas?

När det gäller nivån på försörjningsförmågan preciseras denna i 4 kap. 4 c § utlänningsförordningen där det framgår att kravet på att kunna försörja sig är uppfyllt om den person som utlänningen åberopar anknytning till har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Förbehållsbeloppet fastställs med ledning av ett normalbelopp som ska anses innefatta alla vanliga levnadskostnader utom bostadskostnad, som beräknas särskilt och läggs till normalbeloppet. Normalbeloppet ska för en ensamstående gäldenär under år 2020 vara 5 002 kronor i månaden, för sammanlevande makar och därmed jämställda 8 264 kronor i månaden och för varje barn 2 654 kronor i månaden till och med det kalenderår då barnet fyller sex år och 3 055 kronor i månaden för tid därefter.5

Syftet med försörjningskravet är att skapa incitament för arbete. Det är därför i första hand inkomster från arbete och andra arbetsrelaterade ersättningar samt företagande som utgör godtagbara försörjningskällor vid prövningen av anknytningspersonens försörjningsförmåga.

5 Kronofogdemyndighetens föreskrifter om bestämmande av förbehållsbeloppet vid löneutmätning under år 2020, KFMFS 2019:1.

Eftersom anknytningspersonens försörjningsförmåga endast prövas vid ansökningstillfället ska en bedömning göras av om han eller hon har en långsiktig försörjningsförmåga. Arbetsinkomsterna bör vara av viss varaktighet och inte endast sporadiska från tillfälliga korttidsanställningar. Arbetsinkomster från tillsvidareanställning eller liknande anställning eller överskott från eget arbete av mer varaktig karaktär tyder i sig på en god etablering på arbetsmarknaden. En tillsvidareanställning på heltid som genererar inkomster av viss storlek är därför en omständighet som bör medföra att försörjningsförmågan anses uppfylld. Sedan uppehållstillstånd beviljats ska det inte göras någon ytterligare prövning av försörjningskravet.

Kravet på lämplig bostad

I försörjningskravet ligger även ett krav på att det finns en lämplig bostad för anknytningspersonen och för den sökande. Kravet är utformat på så sätt att anknytningspersonen inte måste förfoga över en bostad vid prövningstillfället. Det är tillräckligt att denne har en bostad åt sig och utlänningen när utlänningen anländer till Sverige. Det ligger i linje med syftet att säkerställa att de som beviljas uppehållstillstånd som anhöriga har ett ordnat boende direkt vid ankomsten till Sverige.

Precis som när det gäller vilka inkomster som krävs för att uppfylla försörjningskravet finns den närmare regleringen rörande kravet på bostadsstandard etc. i utlänningsförordningen och i Migrationsverkets föreskrifter.

Av föreskrifterna framgår bl.a. att kravet på en bostad av tillräcklig storlek och standard ska anses uppfyllt om anknytningspersonen, senast då utlänningen anländer till Sverige, förfogar över en bostad som han eller hon äger, hyr i första eller andra hand eller innehar med bostadsrätt. Om bostaden hyrs i andra hand ska uthyrningen vara godkänd av hyresvärd, bostadsrättsförening eller hyresnämnd. Bostaden ska ha en skälig standard och vara av lämplig storlek för det antal personer som ska bo i den. En bostad för två vuxna utan barn ska ha minst ett rum och kök eller kokvrå. Om barn ska bo i bostaden ska den ha flera rum. Två minderåriga barn kan dela sovrum.6

6 Migrationsverkets föreskrifter om försörjningskravet vid anhöriginvandring MIGRFS 02/17.

Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2011:16 prövat kravet på att anknytningspersonen ska ha en bostad av en tillräcklig storlek och standard. Av avgörandet framgår att bostadskravet ska anses vara uppfyllt om anknytningspersonen vid prövningstillfället antingen faktiskt förfogar över en bostad under minst ett år framöver eller om det vid en prognos framstår som sannolikt att ett sådant boende är ordnat för i vart fall ett år framöver.

Undantag från försörjningskravet

Enligt huvudregeln ska anknytningspersonen kunna försörja sig och ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för att uppehållstillstånd ska beviljas en anhörig. Försörjningskravet är dock försett med ett antal undantag.

För det första ska försörjningskravet inte gälla om anknytningspersonen är ett barn. Det innebär att anknytningspersonen ska vara över 18 år vid prövningstillfället för att försörjningskravet ska gälla.

Försörjningskravet gäller inte heller om den person som utlänningen åberopar anknytning till är medborgare i Sverige, annan EESstat eller Schweiz.

Om anknytningspersonen är en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting gäller inte heller försörjningskravet. Detsamma gäller för s.k. kvotflyktingar och utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller har förklarats vara alternativt skyddsbehövande.

Vidare omfattas inte en utlänning som har permanent uppehållstillstånd och som har vistats i Sverige med uppehållstillstånd för bosättning i minst fyra år av försörjningskravet. Om utlänningen befann sig i Sverige när det permanenta uppehållstillståndet beviljades räknas vistelsetiden från det datum då det tillståndet meddelades. Om utlänningen däremot befann sig utomlands när han eller hon beviljades permanent uppehållstillstånd räknas tidsfristen från det datum då utlänningen anses ha påbörjat sin vistelse i Sverige.

Försörjningskravet gäller inte om sökanden är ett barn och den som barnet åberopar anknytning till är barnets förälder. Kraven gäller inte heller om barnets andra förälder ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med barnet. Slutligen får undantag från försörjningskraven medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Omstän-

digheter som hänför sig till såväl anknytningspersonen som till sökanden kan beaktas vid tillämpningen. Det kan finnas särskilda skäl att medge undantag från kraven med hänsyn till anknytningspersonen, t.ex. för att han eller hon är arbetsoförmögen på grund av sjukdom som inte endast är tillfällig eller på grund av annan varaktig fysisk eller psykisk funktionsnedsättning. I de fall en anknytningsperson är delvis arbetsoförmögen kan det finnas skäl att delvis efterge försörjningskravet.

9.2.3. Försörjningskravets utformning i tillfälliga lagen

Kravet på försörjning

Syftet med lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) är att kraftigt minska antalet asylsökande. En av åtgärderna var att under en begränsad tid anpassa det svenska regelverket till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner. Förutom de begränsade möjligheter till anhöriginvandring som återfinns i den tillfälliga lagen skärptes även försörjningskravet.

Försörjningskravet utvidgades till ett krav på att anknytningspersonen inte bara ska kunna försörja sig själv utan även den anhörige som ansöker om uppehållstillstånd. Den närmare regleringen av hur försörjningsförmågan ska beräknas finns i 1 § förordningen (2016:850) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga förordningen). Kravet på att kunna försörja sig och utlänningen är uppfyllt om den person som utlänningen åberopar anknytning till har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. När det gäller vilka försörjningskällor som ska godtas har Migrationsöverdomstolen uttalat att vid beräkningen av försörjningsförmågan får barnbidrag och underhållsstöd beaktas men däremot inte studiebidrag för gymnasiestuderande barn eller bostadsbidrag (MIG 2019:22). Även inkomster från tidsbegränsade anställningar kan i vissa fall anses vara tillräckligt stabila för att försörjningskravet ska vara uppfyllt. Migrationsöverdomstolen har i MIG 2019:12 uttalat att kravet på försörjningsförmåga kan uppfyllas genom att anknytningspersonen vid prövningstillfället antingen har en tillräckligt stor arbetsrelaterad inkomst under minst

ett år framöver eller om det vid en prognos framstår som sannolikt att han eller hon kommer att ha sådan inkomst i vart fall under ett år framöver. Avgörandet gällde en anknytningsperson som hade haft tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare under flera år. Anställningarna hade förlängts i samband med att den föregående löpte ut.

När det gäller kravet på att ha en bostad av tillräcklig storlek och standard medförde den tillfälliga lagen inga förändringar jämfört med utlänningslagen. Migrationsverket har utfärdat föreskrifter med stöd av den tillfälliga förordningen.7

Det kan noteras att det inte skedde någon förändring i försörjningskravet för den som beviljats uppehållstillstånd för arbete enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen, eller med stöd av reglerna om spårbyte. De närmast anhöriga till dessa personer kan beviljas uppehållstillstånd utan att anknytningspersonen behöver uppfylla andra krav än att ha en anställning som gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig, dvs. de grundläggande kraven för att beviljas ett arbetstillstånd.

Tabellen nedan visar antalet ansökningar på grund av anknytning som avslagits på grund av att försörjningskraven i utlänningslagen respektive den tillfälliga lagen inte har uppfyllts. Som jämförelse redovisas även antalet beviljade tillstånd till anhöriga till personer med asylskäl. Statistiken visar att andelen avslag på grund av att försörjningskravet inte var uppfyllt jämfört med antalet beviljade tillstånd, ökade tydligt efter att det strängare försörjningskravet i den tillfälliga lagen började tillämpas.

7 Migrationsverkets föreskrifter om försörjningskravet vid anhöriginvandring MIGRFS 02/2017.

Tabell 9.1 Avslag på grund av att försörjningskravet inte är uppfyllt jämfört med antalet beviljade tillstånd till anhöriga till personer med asylskäl

År Antal avslag enligt utlänningslagen

Antal avslag enligt tillfälliga lagen

Antal beviljade uppehållstillstånd till anhöriga till personer med asylskäl

2010

358

3 166

2011

204

3 037

2012

192

7 897

2013

74

10 673

2014

93

13 100

2015

108

16 251

2016

294

1 884

15 148

2017

904

6 694

19 124

2018

1 404

9 314

16 627

Enligt övergångsbestämmelserna till den tillfälliga lagen ska försörjningskravet i den lagen inte tillämpas om ansökan om uppehållstillstånd registrerats senast dagen före ikraftträdandet, dvs. den 20 juli 2016. Dessa äldre ärenden prövas alltså enligt utlänningslagen och det försörjningskrav som gäller där. Detta förklarar till viss del att utlänningslagen tillämpats även 2016, 2017 och 2018. Enligt muntlig uppgift från Migrationsverkets statistikenhet så har för 2018 cirka 1 300 av de 1 404 ärendena som anges avslagna enligt utlänningslagen kommit in till verket under 2017 och 2018 och måste alltså ha prövats enligt den tillfälliga lagen, men felregistrerats.

Undantag från försörjningskravet

Huvudregeln om försörjningskrav i utlänningslagen är som beskrivits ovan försedd med ett antal undantag. Undantagen är så omfattande att det bedömdes ha lett till att försörjningskravet i själva verket endast undantagsvis kunde tillämpas. Utgångspunkten i den tillfälliga lagen är att ett försörjningskrav ska gälla som villkor för uppehållstillstånd och att undantag från denna huvudregel endast ska få göras i fall då kravet framstår som olämpligt eller det står i strid med EUrätten eller internationella konventioner.

För det första gäller inte försörjningskravet när det är ett barn som är anknytningsperson. Detta eftersom barn inte kan jämställas med vuxna i försörjningshänseende. Försörjningskravet gäller inte heller om sökanden är ett barn som har fötts i Sverige och den som barnet åberopar anknytning till är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige.

Ett annat undantag är när anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande. Familjeåterföreningsdirektivet ger vid handen att ett försörjningskrav får ställas upp om ansökan om familjeåterförening lämnas in senare än tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats eller om familjeåterförening är möjlig i ett tredje land, dvs. ett land utanför EU, med vilket anknytningspersonen och/eller familjemedlemmen har särskild anknytning (artikel 12.1). Försörjningskrav får också ställas upp när det gäller flyktingar vars familjeband inte har etablerats före inresan (artikel 9.2). Utformningen av försörjningskravet i den tillfälliga lagen har anpassats till familjeåterföreningsdirektivet vilket när det gäller anknytningspersoner som är flyktingar innebär att försörjningskrav får ställas upp om ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning görs senare än tre månader efter att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting. Krav på försörjning kan vidare ställas om familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har särskild anknytning till, eller om utlänningen och anknytningspersonen har en nyetablerad relation. Regeringen har bedömt att det är rimligt att behandla alternativt skyddsbehövande på samma sätt som flyktingar när det gäller försörjningskravet i den tillfälliga lagen.8

De undantag från försörjningskravet som finns i utlänningslagen avseende kvotflyktingar fördes inte över till den tillfälliga lagen. Kvotflyktingar har därför rätt till anhöriginvandring på samma villkor som gäller för flyktingar och alternativt skyddsbehövande, dvs. ett försörjningskrav får ställas upp om ansökan om familjeåterförening lämnas in senare än tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats. Undantaget från försörjningskravet när sökanden är ett barn och den som barnet åberopar anknytning till är barnets förälder fördes inte heller över till den tillfälliga lagen. Inte heller undantaget om barnets andra förälder ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med barnet finns med i den tillfälliga lagen.

Av statistik från Migrationsverket framgår att det inte är ovanligt att ansökan om familjeåterförening görs senare än tre månader efter det att uppehållstillstånd har beviljats för anknytningspersonen. År 2016 avslogs 366 ansökningar på grund av att försörjningskravet inte var uppfyllt samtidigt som undantag från försörjningskravet

8 Se prop. 2015/16:174 s. 47 och prop. 2018/19:128 s. 45.

inte medgavs på grund av att ansökan har gjorts senare än tre månader efter att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd. Motsvarande siffra för 2017 var 1 033 och för 2018 956.

9.3. Internationell utblick

Regleringen avseende försörjningskrav vid anhöriginvandring skiljer sig mellan olika länder. Nedan finns en kort redovisning avseende vissa länders reglering. En utförligare redogörelse finns i kapitel 5.

Danmark

Danmark är inte bundet av EU:s familjeåterföreningsdirektiv. När ett par ska återförenas krävs i vanliga fall att anknytningspersonen är permanent bosatt i Danmark och har ett eget boende av rimlig storlek. Bostaden får vid ansökningstillfället inte vara belägen i ett bostadsområde som omfattas av gällande kravlista för familjeåterförening.9

Anknytningspersonen i Danmark ska ha egen försörjning vilket betyder att denne inte får ha fått förmåner enligt lagen om aktiv socialpolitik eller integrationslagen under de senaste tre åren innan beslutet om återföreningen och att paret inte kommer att ta emot sådana förmåner förrän den sökande har fått obegränsat uppehållstillstånd.

Finland

Finland ställer inga krav vad gäller sjukförsäkring eller lämpligt boende vid anhöriginvandring. Däremot finns ett försörjningskrav. Den sökande familjemedlemmen måste ha sin försörjning tryggad exempelvis med den i Finland bosatta anknytningspersonens löneinkomster eller inkomster från företagsverksamhet. Försörjningen räknas utifrån nettoinkomster, dvs. inkomster efter skatt och efter arbetsgivarens och arbetstagarens pensions- och försäkringspremier. Vissa socialskyddsförmåner medges och sänker det inkomstbelopp som krävs. Sådana förmåner är exempelvis barnbidrag, stöd för vårdnad av barn, underhållsstöd, studiepenning och bostadsbidrag.

9Bekendtgørelse om boligkravslisten for ægtefællesammenføring.

Frankrike

I Frankrike görs en skillnad mellan anhöriginvandring till utländska medborgare som är bosatta i landet å ena sidan (regroupement familial) och anhöriginvandring till personer med flyktingstatus, alternativt skydd eller statslösa (réunification familiale).

Ett allmänt krav för anhöriginvandring är att anknytningspersonen i Frankrike förfogar över en bostad som anses vara normal för en jämförbar familj i samma geografiska region. Anknytningspersonen måste ha tillräckliga och stabila inkomster för att kunna försörja sina anhöriga. Inkomsten måste motsvara eller överstiga lagstadgad minimilön. Vissa typer av offentliga bidrag eller förmåner får räknas in i inkomsten medan andra exkluderas. Inget försörjningskrav tillämpas när anknytningspersonen är flykting, alternativt skyddsbehövande, statslös eller fransk medborgare.10

Nederländerna

En tredjelandsmedborgare som ansöker om uppehållstillstånd för anhöriginvandring till Nederländerna måste som huvudregel uppfylla ett försörjningskrav. Anknytningspersonen måste ha en egen, bestående och tillräckligt stor inkomst. Egen inkomst innebär att inkomsten måste vara en lön, en inkomst från eget företagande, kapital eller ränteinkomster, eller ett bidrag som personen är berättigad till på grund av tidigare inbetalda försäkringspremier, t.ex. arbetslöshetsersättning, sjukersättning, ersättning på grund av arbetsoförmåga eller pension. Bestående inkomst betyder i fall om inkomsten är en lön för anställning att anställningskontraktet måste gälla i minst sex månader framåt och att anknytningspersonen måste ha varit anställd i minst 12 månader när ansökan om anhöriginvandring görs. Till-

räckligt stor inkomst betyder att beloppet för försörjningskravet

motsvarar lagstadgad minimilön.

10 Ministère de l’Intérieur 2017 s. 17.

Norge

Norge kräver som huvudregel att anknytningspersonen har tillräckliga medel till sin försörjning. Dessutom finns en fyraårsregel för nyetablerade parrelationer. Försörjningskravet består av tre delar: tidigare inkomster, framtida inkomster och att anknytningspersonen inte har tagit emot socialbidrag under minst ett år innan ansökan om anhöriginvandring.

Tyskland

Som en förutsättning för familjeåterförening i Tyskland gäller att anknytningspersonen har en bostad av tillräcklig storlek och kvalitet. Anknytningspersonen måste kunna försörja sig själv och de anhöriga som ansöker om anhöriginvandring. Detta anses vara säkerställt när paret kan försörja sig utan att vara beroende av offentliga bidrag. Vissa typer av offentliga bidrag är tillåtna trots krav på egen försörjning, t.ex. barnbidrag och barntillägg, föräldrapenning, och bidrag för utbildning eller studier.

9.4. Överväganden

9.4.1. Försörjningskravets utformning

Kommitténs förslag: Som huvudregel ska ett försörjningskrav

ställas som villkor för uppehållstillstånd på grund av anknytning. Försörjningskravet ska innebära ett krav på att anknytningspersonen ska kunna försörja både sig själv och den anhörige och ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och den anhörige. Detta ska dock inte gälla vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd.

Skälen för kommitténs förslag

Ska det finnas ett försörjningskrav vid anhöriginvandring?

Familjeåterföreningsdirektivet ger EU-länderna möjlighet att ställa krav på bl.a. stabila och regelbundna försörjningsmedel samt lämplig bostad, som villkor för anhöriginvandring. Vid införandet av försörjningskravet i utlänningslagen angavs i förarbetena att alla EU-länder utom Sverige hade utnyttjat denna möjlighet och infört någon form av försörjningskrav. Som framgår av avsnitt 5.4.1. verkar någon förändring inte ha skett av detta. Enligt en studie från Europeiska migrationsnätverket EMN hade alla länder som undersöktes i studien någon form av försörjningskrav vid anhöriginvandring.11 Om det svenska regelverket inte väsentligen ska avvika från det som finns i andra EU-länder talar detta för att försörjningskravet ska behållas.

Det syfte som lyftes fram när försörjningskravet infördes var att det skulle stärka integrationen. Regeringen uttalade t.ex. att avgörande faktorer för en god integration är arbete, språkkunskaper och bostad för den egna familjen. Om anknytningspersonen redan har integrerats i samhället genom att han eller hon är egenförsörjande och har en bostad främjas även de nyanlända familjemedlemmarnas integration. Dessa argument är giltiga även i dag och talar för att behålla ett försörjningskrav.

Statistiken visar att ett inte obetydligt antal ansökningar om anhöriginvandring avslås på grund av att försörjningskravet inte uppfylls. Det kan antingen bero på att anknytningspersonen inte kan försörja den eller de anhöriga som ansöker om uppehållstillstånd eller att det inte finns en bostad av tillräcklig storlek och standard för dem. I de fall anknytningspersonen inte har en tillräcklig inkomst för att försörja sig själv och de anhöriga innebär det att dessa skulle behöva försörjas på annat sätt om de ansluter till den anhörige i Sverige. Det skulle kunna ske genom eget arbete, men det framstår som rimligt att anta att det även kommer att uppstå kostnader för det allmänna.

Argumenten ovan för att ha ett försörjningskrav vid anhöriginvandring gör sig gällande även i dag. Kommittén gör därför bedömningen att det även fortsättningsvis ska finnas ett försörjningskrav vid anhöriginvandring.

11 EMN 2017a s. 25.

Vilka ska försörjas?

En viktig fråga är vilka personer som anknytningspersonen ska kunna försörja. Familjeåterföreningsdirektivet ger medlemsstaterna möjlighet att ställa krav på att anknytningspersonen inte bara ska kunna försörja sig själv utan även de familjemedlemmar som ansöker om uppehållstillstånd. Medlemsstaterna har utnyttjat denna möjlighet på olika sätt. Danmark, Finland, Tyskland och Frankrike är exempel på länder som har infört ett krav på försörjning även av familjemedlemmarna.

Det bör noteras att det finns försörjningskrav även i andra situationer än vid anhöriginvandring.

För att en tredjelandsmedborgare ska kunna förvärva ställning som varaktigt bosatt i Sverige uppställs t.ex. ett krav på att tredjelandsmedborgaren ska kunna försörja sig och sin familj fullt ut med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda. När direktivet implementerades anfördes i förarbetena att den inkomstnivå som ska anses tillräcklig bör anknyta till förbehållsbeloppen vid utmätning i lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken.12 Av 4 kap. 24 § utlänningsförordningen följer att Migrationsverket får meddela närmare föreskrifter om kravet på försörjningsförmåga för att beviljas ställning som varaktigt bosatt.

För medborgare inom EU/EES och i Schweiz finns särskilda regler om uppehållsrätt respektive uppehållstillstånd. Det finns inte något uttalat försörjningskrav för personer som är förvärvsaktiva. Det åligger däremot bl.a. studerande och andra icke ekonomiskt aktiva att visa sin försörjningsförmåga, för att de ska ha uppehållsrätt eller beviljas uppehållstillstånd. En EU/EES-medborgare har t.ex. uppehållsrätt om han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning samt heltäckande sjukförsäkring för sig och familjemedlemmarna som gäller i Sverige.

När försörjningskravet vid anhöriginvandring infördes i utlänningslagen fanns inget krav på att anknytningspersonen skulle kunna försörja någon annan än sig själv. Frågan analyserades inte heller i betänkandet som föregick lagstiftningen vilket berodde på att utredningen enligt direktiven skulle utgå från ett krav på att anknytningspersonen skulle kunna försörja sig själv.13 Den tillfälliga lagen

12Prop. 2005/06:77 s. 146. 13SOU 2008:114 s. 84.

ställer däremot krav på att anknytningspersonen förutom sig själv även ska kunna försörja de anhöriga som ansöker om uppehållstillstånd. Dessa förändringar motiverades med att de svenska reglerna tillfälligt bör anpassas till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner.

Det finns flera argument som talar för att ett försörjningskrav ska innebära ett krav på mer än egenförsörjning för anknytningspersonen och att krav ska ställas på försörjning även av familjemedlemmar. Länder i Sveriges närhet som Finland och Danmark har sådana krav och även centrala EU-medlemsstater som Frankrike och Tyskland. I utredningens direktiv anges att det svenska regelverket avseende asylinvandring inte väsentligen ska avvika från andra EU-länders. Personer som beviljas uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov utgör i ett senare skede anknytningspersoner för anhöriginvandring. Frågorna har således ett nära samband med varandra och argumentet att den svenska regleringen inte ska avvika från den som finns i andra EU-länder gör sig gällande även här. Till detta kommer att utlänningslagens bestämmelser om försörjningskrav vad gäller varaktigt bosatta och EU/EES-medborgare som är studerande eller inte är ekonomiskt aktiva, innefattar ett krav på försörjning av anhöriga. Sammantaget anser kommittén att övervägande skäl talar för att anknytningspersonen inte bara ska kunna försörja sig själv utan även de familjemedlemmar som han eller hon vill återförenas med i Sverige.

Nivån på försörjningsförmågan

Nästa fråga att ta ställning till är hur försörjningsförmågan ska formuleras. Den internationella utblicken visar att utformningen skiljer sig åt mellan olika länder, men att bedömningen av försörjningsförmågan ofta utgår från en inkomsttröskel, som följer respektive lands lagstadgade minimilön eller miniminivå för försörjningsstöd (Österrike, Bulgarien, Tyskland, Frankrike, Irland, Litauen, Luxemburg, Lettland, Nederländerna, Slovenien och Slovakien) eller högre (Belgien, Malta, Polen). Finland, Norge och Storbritannien har satt en specifik summa som inte är kopplad till minimilönen eller lägsta nivån för försörjningsstöd. I en del länder är tröskeln lika för alla anknytningspersoner och anhöriga oavsett släktskap och ålder men i vissa länder är tröskeln lägre för barn än för vuxna.

I Sverige har det genom ett bemyndigande i utlänningslagen delegerats till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om försörjningsförmåga. Regeringen har genom en bestämmelse i utlänningsförordningen föreskrivit att kravet på att kunna försörja sig är uppfyllt om den person som utlänningen åberopar anknytning till har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt utsökningsbalken. Förbehållsbeloppet fastställs med ledning av ett normalbelopp som ska anses innefatta alla vanliga levnadskostnader utom bostadskostnad, som beräknas särskilt och läggs till normalbeloppet. Denna ordning ändrades inte i och med den tillfälliga lagen. Normalbeloppet ska för en ensamstående gäldenär under år 2020 vara 5 002 kronor i månaden, för sammanlevande makar och därmed jämställda 8 264 kronor i månaden och för varje barn 2 654 kronor i månaden till och med det kalenderår då barnet fyller sex år och 3 055 kronor i månaden för tid därefter.

Ett viktigt syfte med försörjningskravet är att skapa incitament för arbete. Det är därför i första hand inkomster från arbete och andra arbetsrelaterade ersättningar samt företagande som utgör godtagbara försörjningskällor vid prövningen av anknytningspersonens försörjningsförmåga. Av praxis framgår att barnbidrag och underhållsstöd får beaktas men däremot inte studiebidrag för gymnasiestuderande barn eller bostadsbidrag (MIG 2019:22). Eftersom anknytningspersonens försörjningsförmåga endast prövas vid ansökningstillfället krävs att arbetsinkomsterna har en viss varaktighet. Detta krav kan uppfyllas om anknytningspersonen har en tillräckligt stor inkomst under minst ett år framöver eller om det vid en prognos framstår som sannolikt att han eller hon kommer att ha sådan inkomst i vart fall under ett år framöver (MIG 2019:12).

Kommittén bedömer att ett visst mått av schablonisering är nödvändig när nivån på försörjningsförmågan ska bestämmas, och att förbehållsbeloppet i utsökningsbalken är en rimlig utgångspunkt. Denna utgångspunkt för beräkningen har dessutom varit densamma såväl i utlänningsförordningen som i den tillfälliga förordningen. Den praxis som har vuxit fram om hur inkomsten ska beräknas kan därmed ge vägledning även fortsättningsvis och stärker rättssäkerheten vid tillämpningen. För att inte tynga utlänningslagen med detaljbestämmelser och för att ha en flexibel reglering bör bemyndigandet i utlänningslagen till regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om försörjningsförmågan finnas kvar.

Det bör lyftas fram att det ska göras en individuell prövning i varje enskilt fall. EU-domstolen uttalade i Chakroun att, även om medlemsstaterna får ange en viss summa som referensbelopp, medlemsstaterna inte får neka familjeåterförening om inkomsten inte överstiger en viss miniminivå, oberoende av en konkret prövning av varje sökandes situation. Detta berörs närmare i avsnitt 9.4.2 om undantag från försörjningskravet.

Kravet på lämplig bostad

I försörjningskravet ligger även ett krav på att det ska finnas en bostad av tillräcklig storlek och standard för anknytningspersonen och för den sökande. Kravet är utformat på så sätt att anknytningspersonen inte måste förfoga över en bostad vid prövningstillfället. Det är tillräckligt att denne har en bostad åt sig och utlänningen när utlänningen anländer till Sverige. Av praxis framgår att bostadskravet ska anses vara uppfyllt om anknytningspersonen vid prövningstillfället antingen faktiskt förfogar över en bostad under minst ett år framöver eller om det vid en prognos framstår som sannolikt att ett sådant boende är ordnat för i vart fall ett år framöver (MIG 2011:16).

Den närmare regleringen rörande kravet på bostadens storlek och standard finns i Migrationsverkets föreskrifter.

De flesta EU-länder kräver att anknytningspersonen förfogar över ett boende som är lämpligt för anknytningspersonen och de personer som avser att få uppehållstillstånd som anhöriga. Utöver boendets storlek kan det finnas hälso- och säkerhetsrelaterade krav på boendet.

Innebörden av bostadskravet har inte förändrats sedan det infördes 2010. Syftet med kravet är att det ska fungera som incitament för anknytningspersonen att ordna en egen bostad. Tillgång till en bostad för den egna familjen får anses vara en viktig faktor för en god integration. Kommittén bedömer mot denna bakgrund att kravet på tillgång till en bostad av tillräcklig storlek och standard för anknytningspersonen och dennes familj bör finnas kvar som en del i försörjningskravet. Något skäl att förändra de krav som ställs på bostaden har inte framkommit. Bemyndigandet till regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bostad av tillräcklig storlek och standard bör finnas kvar. Detta bemyndigande har Migrationsverket haft hittills och det bör kvarstå.

Krav på anhöriga som ansöker om uppehållstillstånd

De flesta EU-länder ställer inga specifika integrationskrav på personer som vill återförenas med en anknytningsperson som redan bor i landet. Vissa länder kräver dock att familjemedlemmen har enkla kunskaper i landets språk. Detta gäller i Österrike, Tyskland och Nederländerna. Nederländerna kräver att familjemedlemmen genomgår ett integrationsprov som bland annat innehåller en språkkomponent. Dessa krav gäller dock inte om anknytningspersonen är en flykting eller en person med subsidiärt skydd.

I flera länder ställs inga språk- eller integrationskrav innan uppehållstillståndet beviljas men familjemedlemmen förväntas delta i obligatoriska kurser för nyanlända eller klara någon form av test efter inresan. I t.ex. Norge finns det obligatoriska kurser i norska språket och samhällskunskap för nyanlända som även personer som kommer till Norge som anhöriga förväntas delta i. Anhöriga till flyktingar förväntas också delta i ett introduktionsprogram.

Varken utlänningslagen eller den tillfälliga lagen ställer krav på att den som ansöker om anhöriginvandring ska uppfylla några krav för att få ett uppehållstillstånd. Sökanden förbinder sig inte heller att delta i viss undervisning eller annan introduktion. En fråga är om krav enbart ska ställas på anknytningspersonen eller om krav även ska ställas på den som ansöker om uppehållstillstånd. Kommittén har föreslagit att det ska ställas krav för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Till detta kommer att regeringen har utsett en särskild utredare med uppgift att lämna förslag som innebär att godkänt prov i svenska och i grundläggande samhällskunskap ska vara krav för medborgarskap samt att utreda vissa andra medborgarskapsfrågor (dir. 2019:70). Det kan antas att de krav för medborgarskap som blir resultatet av utredningen även kommer att gälla för anhöriginvandrare som i ett senare skede ansöker om medborgarskap. Mot denna bakgrund anser kommittén att det saknas tillräckligt starka skäl för att i ett tidigare skede ställa ytterligare krav på den som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning.

9.4.2. Undantag från försörjningskravet

Kommitténs förslag: Försörjningskravet ska inte gälla om

1. anknytningspersonen är ett barn,

2. sökanden är ett barn som har fötts i Sverige och den som

barnet åberopar anknytning till är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige,

3. anknytningspersonen är medborgare i Sverige, annan EES-

stat, Schweiz eller Förenade kungariket och sökanden är dennes make, maka eller sambo och utlänningen och anknytningspersonen har sammanbott utomlands en längre tid eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande ska försörjningskravet gälla endast om – ansökan om uppehållstillstånd görs senare än tre månader

efter att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, – familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen

har särskild anknytning till, eller – utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott

utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Om det finns synnerliga skäl ska något försörjningskrav inte ställas på anknytningspersonen.

Skälen för kommitténs förslag

De undantag från försörjningskravet som finns i den tillfälliga lagen är utformade för att kravet inte ska stå i strid med EU-rätten eller internationella konventioner. Dessutom ska kravet inte gälla om det är olämpligt.

Försörjningskravet gäller t.ex. inte om den person som utlänningen åberopar anknytning till är ett barn. Enligt föräldrabalkens regler är det föräldrar som i första hand svarar för sina barns försörjning. Det kan vidare ifrågasättas om det är förenligt med barnkonventionen att barn ska vara skyldiga att försörja sina föräldrar. Undantaget för barn som föds i Sverige och som åberopar anknytning till en förälder som de bor tillsammans med framstår också som i allra högsta grad rimligt.

När det gäller ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning till flyktingar stadgar familjeåterföreningsdirektivet att försörjningskrav får ställas upp om ansökan om familjeåterförening lämnas in senare än tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats eller om familjeåterförening är möjlig i ett tredje land, dvs. ett land utanför EU, med vilket anknytningspersonen och/eller familjemedlemmen har särskild anknytning. Försörjningskrav får också ställas upp när det gäller flyktingar vars familjeband inte har etablerats före inresan. Regleringen i den tillfälliga lagen är i denna del anpassad för att uppfylla kraven i familjeåterföreningsdirektivet med det tillägget att alternativt skyddsbehövande ska behandlas på samma sätt som flyktingar. Alternativt skyddsbehövande omfattas inte av familjeåterföreningsdirektivet och det finns därför ingen skyldighet att ge denna grupp samma rätt till undantag från försörjningskravet som flyktingar. Med hänsyn till att alternativt skyddsbehövande ska ges samma rätt till anhöriginvandring som flyktingar bör det, enligt kommitténs uppfattning, inte heller göras någon skillnad mellan kategorierna när det gäller försörjningskravet.

Av statistik från Migrationsverket framgår att det finns ett inte obetydligt antal anhöriga till skyddsbehövande som inte ansöker om anknytning inom tre månader från att anknytningspersonen fick uppehållstillstånd och som därför omfattas av försörjningskravet. Det saknas närmare utredning om orsakerna till detta, men det kan vara fråga om okunskap, brist på dokumentation m.m.

Det ska dock också beaktas att en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan göras direkt på Migrationsverkets hemsida. Om anknytningspersonen har fullmakt kan denne göra ansökan åt den anhörige han eller hon vill återförenas med. En åtgärd som möjligen skulle kunna minska antalet som söker för sent är att Migrationsverket tydligare upplyser personer som beviljas uppehållstillstånd som flyktingar och alternativt skyddsbehövande om hur

försörjningskravet och tidsfristen fungerar. Utifrån detta bedömer kommittén att det inte finns skäl att frångå tidsfristen i familjeåterföreningsdirektivet.

Enligt utlänningslagen är svenska medborgare och medborgare i någon annan EES-stat och Schweiz undantagna från försörjningskravet. Undantagen finns dock inte med i den tillfälliga lagen. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att svenska medborgare undantagslöst ska omfattas av ett försörjningskrav när det finns utländska medborgare som är undantagna från kravet. En svensk medborgare kan t.ex. inte flytta hem tillsammans med sin partner som är tredjelandsmedborgare utan att partnern beviljas ett uppehållstillstånd. För detta krävs att försörjningskravet är uppfyllt. Detta kan skapa problem för svenska medborgare som lever utomlands i ett väletablerat förhållande med en tredjelandsmedborgare och som vill flytta hem till Sverige. Det är rimligt att den som är svensk medborgare ska kunna ta hit sin make, maka eller sambo som är tredjelandsmedborgare om förhållandet är väletablerat utan att det ställs krav på försörjning.

För anhöriga till medborgare i en EES-stat och Schweiz gäller, såvitt avser anknytningspersoner som är studerande och andra icke ekonomiskt aktiva, redan särskilda regler om försörjningskrav för att ha uppehållsrätt respektive beviljas uppehållstillstånd. Det finns även försörjningskrav för att få ställning som varaktigt bosatt. Till detta kommer att det inte är förenligt med likabehandlingsprincipen inom EU-rätten att låta försörjningskravet gälla för medborgare i andra medlemsstater om svenska medborgare är undantagna. Försörjningskravet ska, på samma villkor som för svenska medborgare, därför inte heller gälla om anknytningspersonen är medborgare i annan EESstat eller i Schweiz. Kommittén bedömer att även medborgare i Förenade kungariket ska undantas från försörjningskravet. Förhandlingar pågår mellan EU och Förenade kungariket om vad som ska gälla efter utträdet. Beroende på utfallet av förhandlingarna kan förslaget i denna del behöva anpassas.

I den tillfälliga lagen finns en ventil som gör det möjligt att göra en individuell bedömning av om försörjningskravet i undantagsfall skulle vara oförenligt med ett svenskt konventionsåtagande och i sådana fall bevilja uppehållstillstånd. Som framgår i avsnitt 8.3.1 vill kommittén undvika denna typ av bestämmelser som hänvisar till svenska konventionsåtaganden. Utgångspunkten ska i stället vara att

formulera bestämmelser som håller sig inom ramen för vad dessa åtaganden kräver. Det finns därför anledning att analysera om det finns anledning att göra ytterligare undantag från försörjningskravet jämfört med de uttalade undantagssituationerna som beskrivits ovan.

Det finns även andra situationer där det framstår som orimligt att ställa upp ett försörjningskrav. Det gäller t.ex. personer som i och för sig har rätt att återförenas med anhöriga enligt bestämmelserna i 5 kap. utlänningslagen men som av olika skäl inte kan uppfylla försörjningskravet. Det gäller t.ex. äldre personer som har lämnat arbetsmarknaden och som inte har en inkomst som når upp till den nivå som krävs. Det kan även röra sig om personer med en varaktig funktionsnedsättning som gör det omöjligt med en egen arbetsrelaterad inkomst. I dessa fall krävs undantag för att vissa grupper inte ska diskrimineras och för att Sverige t.ex. ska leva upp till Förenta Nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning14. Det är inte möjligt att utarbeta en katalog över samtliga situationer när försörjningskravet inte ska gälla. Naturligtvis kan det förekomma även andra situationer än de som nämnts ovan där det framstår som orimligt att ställa upp ett försörjningskrav. Här krävs en nyanserad bedömning i varje enskilt fall. Det framgår t.ex. av EU-domstolens dom i Chakroun att, även om medlemsstaterna får ange en viss summa som referensbelopp, medlemsstaterna inte får neka familjeåterförening om inkomsten inte överstiger en viss miniminivå, oberoende av en konkret prövning av varje sökandes situation.

För att fånga upp de situationer som nämnts ovan och även andra där det framstår som olämpligt att ställa upp ett försörjningskrav ska det vara möjligt att göra undantag från försörjningskravet när det finns synnerliga skäl. Det måste göras en bedömning i varje enskilt fall om det finns skäl att göra undantag. Vid denna prövning ska samtliga omständigheter beaktas.

Det finns undantag från försörjningskravet i utlänningslagen som inte fördes över till den tillfälliga lagen. Det gäller kvotflyktingar, barn som ansöker om återförening med en förälder, eller om barnets andra förälder ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med barnet. Kommittén bedömer att kvotflyktingar inte ska ges något generellt undantag utan behandlas som andra flyktingar, dvs. undantag från

14 Se t.ex. Förenta Nationernas kommitté för konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, CRPD:s yttrande N0. 39/2017 den 31 augusti 2018.

försörjningskravet ska ges om ansökan om familjeåterförening sker inom tre månader efter det att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting. Utgångspunkten är dock att hålla ihop familjer vid vidarebosättning och motverka familjesplittring. När det gäller barn som ansöker – eller föräldrar som ansöker tillsammans med ett barn – ska inte heller något allmänt undantag ges. Är föräldern som det åberopas anknytning till flykting eller alternativt skyddsbehövande gäller inte försörjningskravet om ansökan görs inom tre månader från anknytningspersonens uppehållstillstånd eller statusförklaring. I andra fall kan undantag komma i fråga om det finns synnerliga skäl.

10. Uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl

10.1. Inledning

Kommittén ska enligt direktiven ta ställning till om asylsökande ska kunna beviljas uppehållstillstånd på ytterligare grunder än de som följer av EU-rätten och svenska konventionsåtaganden, och i så fall vilka dessa grunder bör vara. Kommittén ska därvid särskilt ta ställning till om en ny humanitär grund för uppehållstillstånd ska införas.

10.2. Gällande rätt

10.2.1. Europakonventionen

Artikel 3

Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) är införlivad i svensk rätt och är bindande för svenska myndigheter och domstolar. Det ankommer därför på dessa att försäkra sig om att en avvisning eller utvisning inte strider mot Sveriges förpliktelser enligt konventionen.

Av artikel 3 i Europakonventionen framgår att ingen får utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Även om artikeln normalt används när en person åberopar skäl som närmast anses utgöra skyddsskäl snarare än humanitära skäl, kan den aktualiseras vid beslut om utvisning av personer som lider av mycket allvarliga sjukdomstillstånd.

Av Europadomstolens praxis framgår att en utlänning som ska utvisas i princip inte kan åberopa en rätt att stanna på en stats territorium för att fortsatt få stöd och tjänster av medicinsk, social eller

annan art som tillhandahålls av denna stat. Det är sedan länge en etablerad praxis hos domstolen att utvisning till en stat där den enskilde själv måste bekosta vård och läkemedel eller där vården enbart finns tillgänglig i begränsad omfattning, eller är sådan att den skulle leda till en försämring av utlänningens hälsotillstånd, inte i sig strider mot artikel 3 i konventionen (se bl.a. Europadomstolens dom i N mot Förenade kungariket, no 26565/05, 27 maj 2008).

I Europadomstolens dom i D mot Förenade kungariket, no 30240/96, 2 maj 1997 bedömde domstolen dock med hänsyn till de exceptionella omständigheterna i fallet att sökandens dödliga sjukdom medförde att verkställigheten av ett beslut att återsända honom skulle innebära en kränkning av artikel 3 i Europakonventionen. Sökanden i det målet var i ett långt framskridet stadium av en dödlig och obotlig sjukdom. Vid tiden för förhandlingen i domstolen hade sökandens tillstånd märkbart försämrats och han hade därför lagts in på sjukhus. Han hade fått vägledning om hur han skulle närma sig slutet. Det var ostridigt att en utvisning skulle påskynda hans död. Han kunde inte garanteras någon vård i sitt hemland och hade ingen familj där som ville eller kunde ta hand om honom eller se till att han fick grundläggande behov tillgodosedda avseende mat, skydd eller socialt stöd.

Europadomstolens praxis när det gäller tillämpningen av artikel 3, då det är en utlännings ohälsa som skulle ge upphov till en kränkning av artikeln vid ett återsändande av honom eller henne, har emellertid därefter varit mycket restriktiv. I den ovan nämnda domen i målet N mot Storbritannien uttalade domstolen att den höga tröskel som fastställts i målet D mot Storbritannien, och som tillämpats i senare praxis, ska behållas. Denna princip har bekräftats i senare avgöranden (se bl.a. Europadomstolens dom i M.T. mot Sverige, no 1412/12, 26 februari 2015).

Även i Europadomstolens avgörande Paposhvili mot Belgien, no 41738/10, § 183, 13 december 2016 analyserades frågan om en utvisning av en person med flera allvarliga sjukdomar stred mot artikel 3. Domstolen uttalade bl.a. följande:

The Court considers that the “other very exceptional cases” within the meaning of the judgment in N. v. the United Kingdom (§ 43) which may raise an issue under Article 3 should be understood to refer to situations involving the removal of a seriously ill person in which substantial grounds have been shown for believing that he or she, although not at imminent risk of dying, would face a real risk, on account of the

absence of appropriate treatment in the receiving country or the lack of access to such treatment, of being exposed to a serious, rapid and irreversible decline in his or her state of health resulting in intense suffering or to a significant reduction in life expectancy. The Court points out that these situations correspond to a high threshold for the application of Article 3 of the Convention in cases concerning the removal of aliens suffering from serious illness.

Artikel 8

Av artikel 8 i Europakonventionen framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens och att offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

En prövning av rätten till privat- och familjeliv sker i två steg. Den första frågan är om det finns ett privat- och familjeliv enligt artikel 8. Nästa steg är en proportionalitetsbedömning där en bedömning ska göras om ett beslut att neka uppehållstillstånd är proportionerligt i förhållande till den enskildes rättigheter och intressen. En avvägning görs mellan samhällets intresse av att upprätthålla en reglerad invandring, med de begränsningar det innebär, och den enskildes rätt och intresse av att upprätthålla ett privat- och familjeliv.

Europadomstolen har i en mängd avgöranden uttalat sig om tolkningen och tillämpningen av artikel 8 när det gäller rätten för en utlänning att vistas i en konventionsstat. Av denna praxis framgår för det första att artikel 8 inte förpliktar staten att medge utlänningar inresa eller vistelse på dess territorium och att det står varje stat fritt att själv reglera villkoren för att utlänningar ska få vistas i landet (se t.ex. Abdulaziz, Cabales och Balkandali mot Förenade kungariket, no 9214/80 m.fl. § 67, 28 maj 1985). Om en utlänning ska avvisas eller utvisas måste detta dock vara berättigat och proportionerligt. Staten måste uppnå en rättvis balans mellan den enskildes rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv å ena sidan och samhällets intressen å den andra sidan (se t.ex. målen Boultif mot Schweiz, no 54273/00, § 47, 2 augusti 2001 och Üner mot Nederländerna, no 46410/99, § 67, 18 oktober 2006). Faktorer som ska beaktas är

bl.a. utlänningens vistelsetid i landet och fastheten av sociala, kulturella och familjeband med dels det land som utlänningen utvisas från, dels det land till vilket utvisning ska ske (se ovan nämnda mål

Üner mot Nederländerna, § 57–58). Domstolen skiljer i sin praxis

mellan utvisning av en legalt bosatt utlänning och en person som aldrig beviljats uppehållstillstånd (jfr målet Nnyanzi mot Förenade

kungariket, no 21878/06, § 76, 8 april 2008) men tycks däremot inte

göra någon skillnad mellan legal och illegal vistelsetid (jfr A.A. mot

Förenade kungariket, § 61).

När det gäller bedömningen av barns situation noterade Europadomstolen i Osman mot Danmark, no 38058/09, 14 juni 2011 bl.a. att sökanden tillbringat sina ”formative years of her childhood and youth” i Danmark, vilket i detta fall var från 7 till 15 år. För att utvisa en bosatt migrant som lagligen vistats största delen av sin barndom i värdlandet krävs enligt domstolen starka skäl och motsvarande bör gälla även vid förnyelse av uppehållstillstånd.

10.2.2. Utlänningslagen

Bakgrund

Uppehållstillstånd kan beviljas utifrån olika grunder. Förutom huvudgrunder som t.ex. asyl och olika former av familjeanknytning har det under lång tid funnits en möjlighet för personer som befinner sig i Sverige att få uppehållstillstånd i situationer där det av olika skäl har ansetts stötande att utvisa vederbörande.

Begreppet ”humanitära skäl” som grund för uppehållstillstånd infördes i utlänningsförordningen först år 1980. Det har dock följt av praxis att uppehållstillstånd på grund av sådana skäl kunnat beviljas innan dess. I förarbetsuttalanden som gjordes i samband med förändringar i utlänningslagen 1968 uttalades t.ex. att enskild invandring av andra hjälpbehövande än asylfall bör tillåtas endast i undantagsfall, när synnerliga skäl föreligger, främst om utlänningen på ett eller annat sätt har stark anknytning till Sverige.1 Dessa uttalanden har därefter under lång tid gällt som riktlinjer för prövningen av uppehållstillstånd.

1Prop. 1968:142 s. 114.

Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl flyttades över till 1989 års utlänningslag (1989:529) där det stadgades att uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige. Vad som avsågs med humanitära skäl förtydligades inte i lagtexten. I förarbetena angavs att det kan vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd här. Hit hör också personer som inte omfattas av reglerna om asyl men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa ändå är sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända dit, t.ex. ett pågående krig.2 Gränsdragningen mellan de olika tillståndsgrunderna var inte helt klar. Skyddsrelaterade skäl prövades, som förarbetsuttalandet ovan visar, uppenbarligen till viss del inom ramen för bestämmelsen om humanitära skäl.

När den nu gällande utlänningslagen (2005:716) infördes utmönstrades begreppet humanitära skäl ur lagen. För de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd skulle i stället begreppet synnerligen ömmande omständigheter användas. Skälen för förändringen var att uttrycket humanitära skäl ansågs för oprecist och att det dessutom hade fått kritik i olika sammanhang. Asylkommittén som utredde instansordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden, anförde t.ex. att det var fråga om en till sin art diskretionär prövning som ter sig i viss mån främmande för en domstol.3 Liknande synpunkter hade även förts fram av Lagrådet i ett tidigare lagstiftningsärende.4

Till detta kom att det hade skett en utveckling där skäl som framstod som skyddsskäl lett till uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om humanitära skäl. För att tydliggöra skiljelinjerna mellan de olika tillståndsgrunderna och lägga fokus på prövningen av skyddsbehov, gavs bestämmelserna om skyddsbehövande en mer framträdande plats i 2005 års utlänningslag. Väpnad konflikt och välgrundad fruktan för allvarliga övergrepp på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet utformades då som skyddsskäl. Därigenom omfattades situationer som enligt praxis gett uppehållstillstånd av politiskt-humanitära skäl och andra skyddsrelaterade skäl som bifallits av humanitära skäl.5 Socialförsäkringsutskottet anförde att ut-

2Prop. 1988/89:86 s. 147. 3SOU 1990:79 s. 96. 4 Lagrådets yttrande den 8 oktober 2002 över en lagrådsremiss om förslag till ny utlänningslag. 5Prop. 2004/05:170 s. 176 f.

trycket humanitära skäl var mindre lyckat eftersom det inte sällan gav upphov till missförstånd. Det kan ibland vara svårt att inse att en person som i hemlandet lämnat en tillvaro i social och ekonomisk misär inte av humanitära skäl skulle ha rätt till uppehållstillstånd här. För att tydliggöra att det krävs betydligt mer än så för att få uppehållstillstånd ansåg utskottet i likhet med regeringen att uttrycket humanitära skäl borde utmönstras ur lagstiftningen. Utskottet framhöll att någon skärpning i förhållande till vad som gällde enligt tillämpningen av bestämmelsen i 1989 års utlänningslag inte var avsedd.6 Införandet av begreppet synnerligen ömmande omständigheter syftade alltså till att förtydliga att det rör sig om en bestämmelse av undantagskaraktär.

Allmänt om begreppet synnerligen ömmande omständigheter

Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl ersattes således i 2005 års utlänningslag av en bestämmelse som stadgar att om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation föreligger sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet (5 kap. 6 § utlänningslagen). Begreppet synnerligen ömmande omständigheter ansågs bättre svara mot karaktären av undantagsbestämmelse som det var frågan om. Dessutom markerades i lagtexten att bestämmelsen avsåg att användas för de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd och att frågan om skyddsbehov måste prövas innan ställning kan tas till denna typ av uppehållstillstånd. Det tydliggjordes även att tillståndsgrunden är avsedd för personer som redan befinner sig i Sverige. Med hänsyn till att begreppet humanitära skäl ansågs för oprecist var ett annat syfte att göra bestämmelsen tydligare så att den gav tillräcklig vägledning för tillämpande förvaltningsmyndigheter och domstolar. I lagtexten kom det därför att anges vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen om det finns synnerligen ömmande omständigheter.7

6 Bet. 2004/05:SfU17 s. 36. 7Prop. 2004/05:170 s. 185 ff.

De faktorer som lyftes fram och som särskilt ska beaktas är sökandens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situationen i hemlandet. Dessa och eventuellt andra relevanta omständigheter ska vägas samman; omständigheter som kanske inte var för sig, men sammantagna, är tillräckliga för att uppehållstillstånd bör beviljas.

Den som beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter får normalt ett permanent uppehållstillstånd. Enligt 5 kap. 9 § utlänningslagen ska dock ett uppehållstillstånd som beviljats med stöd av 5 kap. 6 § på grund av sjukdom vara tidsbegränsat om utlänningens sjukdom eller behov av vård i Sverige är av övergående natur.

Hälsotillstånd

Av förarbetena vid införandet av bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter framgår att när det gäller sökandens hälsotillstånd kan ett uppehållstillstånd komma i fråga om utlänningen har en livshotande fysisk eller psykisk sjukdom eller lider av ett synnerligen allvarligt funktionshinder. Det ska då också beaktas om det är rimligt att vård ges i Sverige och det måste vägas in om vård över huvud taget kan ges i Sverige i det enskilda fallet. Vården måste också förväntas leda till goda resultat genom en påtaglig och varaktig förbättring av utlänningens hälsotillstånd, alternativt vara livsnödvändig. För att det ska vara rimligt att Sverige ska erbjuda vård i det enskilda fallet måste även beaktas förutsättningarna för att utlänningen ska kunna få adekvat vård i hemlandet eller annat land som utlänningen kan sändas till. Även om Sverige i vissa fall kan erbjuda en betydligt bättre vård än vad som kan ges i personens hemland kan enbart detta inte motivera att ge uppehållstillstånd i Sverige. För sjukdomar där det i Sverige finns tillgång till vård kan de sammantagna ekonomiska konsekvenserna vara sådana att uppehållstillstånd bör vägras.8

Det finns flera avgöranden från Migrationsöverdomstolen som behandlar enskildas hälsotillstånd. För att uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska kunna beviljas vuxna personer av enbart medicinska skäl krävs att hälsotillståndet är synnerligen allvarligt. För att bevilja uppehållstillstånd på grund av

8Prop. 2004/05:170 s. 190.

psykisk ohälsa måste medicinsk utredning ge stöd för att den psykiska ohälsan är så svår att tillståndet är livshotande. Om självdestruktiva handlingar har företagits måste de ha utförts på grund av svår psykisk ohälsa som är styrkt (MIG 2007:35).

Ett avgörande gällde en kvinna, som led av en blodcancersjukdom, och som riskerade att utveckla akut leukemi om hon inte behandlades med ett visst läkemedel. Hon hade gjort sannolikt att läkemedlet inte fanns att tillgå via officiella kanaler i hemlandet och att tillgången på det var både oregelbunden och osäker. Mot bakgrund av att kvinnan därför ansågs sakna tillgång till adekvat vård i hemlandet, och då det fanns möjlighet att bereda henne vård i Sverige, beviljades hon permanent uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter (MIG 2010:23).

Avgörandet MIG 2007:48 I gällde en person som led av en HIVinfektion som han med god effekt hade behandlats för i Sverige. Enligt utredningen fanns sådan vård även att tillgå i hemlandet, även om den ofta var avgiftsbelagd. Av avgörandet framgår att när vård och mediciner finns att tillgå i hemlandet kan uppehållstillstånd inte beviljas på grund av synnerligen ömmande omständigheter även om utlänningen själv måste bekosta den nödvändiga behandlingen.

Anpassning till Sverige

En annan omständighet som i tidigare praxis har kunnat utgöra grund för uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl är sökandens anpassning till Sverige. Även denna omständighet ska särskilt beaktas vid bedömningen av om det finns synnerligen ömmande omständigheter. I fall då sökanden, i väntan på ett slutligt besked i uppehållstillståndsfrågan, har vistats i Sverige lång tid och under sådana förhållanden som medfört att sökanden fått en särskild anknytning till landet, kan anknytningen enligt praxis ha stor betydelse vid bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas. Speciellt gäller detta i ärenden som rör barn. Regeringen underströk i ett förarbetsuttalande att den anpassning i Sverige som bör ha betydelse är normalt endast sådan som uppkommit under laglig vistelse här.9

9Prop. 2004/05:170 s. 191.

Migrationsöverdomstolen har uttalat att vid bedömningen av utlänningens anpassning till Sverige ska hänsyn även tas till vederbörandes anknytning till hemlandet. En sådan bedömning blir emellertid aktuell endast om utlänningens tillgodoräkningsbara vistelsetid i Sverige är avsevärd. Vid bedömningen av vad som är avsevärd vistelsetid måste hänsyn tas till om barn berörs av prövningen (MIG 2007:15).

En laglig tillgodoräkningsbar tid i Sverige på drygt fyra och ett halvt år har av Migrationsöverdomstolen inte ansetts vara avsevärd. Domstolen uttalade även att utrymmet för att bevilja uppehållstillstånd till vuxna personer enbart på grund av lång tillgodoräkningsbar vistelsetid är med hänsyn till lagtextens restriktiva utformning närmast obefintligt (MIG 2008:10).

Migrationsöverdomstolen har i MIG 2012:13 uttalat att vid prövningen av om det finns sådana ömmande omständigheter att en utlänning bör få stanna i Sverige på grund av sin anpassning till landet måste även rätten till privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen beaktas. Detta innebär att svenska myndigheter och domstolar vid prövningen ska ta hänsyn till alla de sociala och kulturella band som en person kan ha i ett samhälle. Därav följer också att den sammanlagda tid under vilken personen i fråga vistats i landet får betydelse på så sätt att en lång vistelsetid kan innebära att personen hunnit skaffa sig starka band till landet. Det saknar då i och för sig betydelse om vistelsetiden är illegal eller infaller under tid före den aktuella ansökan om uppehållstillstånd. Den i avgörandet aktuella personen som hade vistats cirka elva år i Sverige, varav en lång period var illegal, beviljades inte uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.

Ett annat avgörande gällde en utlänning som anfört att han hade vistats i Sverige i drygt fem år, var ekonomiskt självförsörjande genom arbete och näringsverksamhet, hade tagit banklån, hade egen bostad, talade flytande svenska, hade uppdrag som kontaktperson i olika kommuner, var aktiv i en förening och hade tagit svenskt körkort. Dessa omständigheter avseende hans anpassning till Sverige ansågs inte vara av sådan tyngd, vare sig enskilt eller sammantaget, att han hade rätt till uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter (MIG 2014:9).

Situationen i hemlandet

Utlänningens situation i hemlandet är också en sådan omständighet som särskilt ska beaktas vid bedömningen om det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Detta rekvisit har inte närmare berörts i förarbetena. Det har dock antagits att med begreppet avses förhållanden som utan att vara skyddsgrundande gör att en avvisning till hemlandet framstår som olämplig vid en samlad bedömning av utlänningens situation. I motivuttalandena har belysts en rad omständigheter som kan vägas in vid en samlad bedömning om det finns synnerligen ömmande omständigheter och som har anknytning till situationen i hemlandet. Dit hör social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel.10

I MIG 2009:31 I beviljades en kvinna med barn permanent uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen på grund av risken för social utstötning vid ett återvändande till hemlandet. Vid den sammantagna bedömningen av om det fanns synnerligen ömmande omständigheter togs särskild hänsyn till att kvinnan inte vistats i sitt hemland på cirka 14 år och saknade ett socialt nätverk där. Migrationsöverdomstolen ansåg däremot i MIG 2009:31 I att det inte fanns synnerligen ömmande omständigheter för en ensamstående man som inte vistats i sitt hemland på cirka 14 år och som saknade släkt i hemlandet.

Särskilt om barn

Barnperspektivet i internationell rätt

Hänsynen till barns bästa är en viktig princip i svensk rätt vilket bl.a. har sin bakgrund i att Sverige har ratificerat olika internationella överenskommelser. Här bör särskilt framhållas att Sverige år 1990 utan förbehåll ratificerade FN-konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen). Barnkonventionen ger i artikel 3 uttryck för principen om barnets bästa. Enligt den artikeln ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myn-

10Prop. 2004/05:170 s. 192.

digheter eller lagstiftande organ. Med barn avses i barnkonventionen som huvudregel varje person under 18 år. Den 1 januari 2020 trädde lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter i kraft. Det pågår fortfarande arbete för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen. 11

Principen om barnets bästa återges även i artikel 24.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Bestämmelserna i stadgan gäller enligt artikel 51.1 för medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.

Barnperspektivet i svensk rätt

Även om principen om barnets bästa redan var etablerad i svensk rätt före Sveriges ratificering av barnkonventionen, ansåg regeringen att principen borde komma till klart uttryck i utlänningslagen.12 Genom ändringar som trädde i kraft den 1 januari 1997 infördes därför en portalbestämmelse om barnets bästa i utlänningslagen. Av 1 kap. 10 § utlänningslagen framgår att det i fall som rör ett barn särskilt ska beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Det innebär att särskilda hänsyn ska tas i samtliga ärenden enligt lagen där barn är berörda. Inte minst i fall som gäller uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl har principen fått betydelse. Syftet var att de humanitära skälen borde kunna vara av något mindre allvar och tyngd för att uppehållstillstånd skulle beviljas ett barn. Vid införandet anfördes dock att prövningen av barnets bästa inte kan gå så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn.

Genom utlänningslagen tydliggjordes i bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter att de omständigheter som kommer fram i ett barns ärende inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer. I förarbeten lyftes fram att det t.ex. kan finnas skäl att i högre grad väga in ett barns anpassning till svenska förhållanden i den samlade bedömning som ska göras, och när det gäller barn med funktionshinder bör det likaså vara möjligt att ta större hänsyn till prognos,

11 S 2018:03 Barnkonventionsutredningen (dir. 2018:20). 12Prop. 1996/97:25 s. 248.

vårdbehov och psykosocial utveckling liksom till stödmöjligheterna i såväl Sverige som i hemlandet än vad man skulle göra för vuxna personer.13

Den 1 juli 2014 ändrades bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter på så sätt att det angavs att barn får beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande.

I förarbetena anfördes att regelverket bör justeras för att förtydliga barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa. Begreppet särskilt är en tydlig och etablerad term i det juridiska språkbruket och skillnaden i förhållandet till begreppet synnerligen är välkänd inom rättstillämpningen. Ett sådant förtydligande av gällande regelverk kommer därmed att underlätta bedömningarna och möjliggöra att fler barn kan komma att omfattas av bestämmelsen och beviljas uppehållstillstånd.14

Av MIG 2007:25 framgår att det förhållandet att ett barn lider av epilepsi och att den vård barnet skulle kunna erhålla i Sverige är av högre kvalitet än den vård barnet erhållit i hemlandet inte i sig har ansetts utgöra grund för att bevilja barnet och barnets mor uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Det har inte visats att barnets framtida utveckling och livskvalitet på ett avgörande sätt skulle äventyras genom att barnet återvänder till hemlandet. Härvid har även beaktats att omständigheterna i ett barns ärende inte behöver ha samma allvar och tyngd som krävs för vuxna personer.

Synnerligen ömmande omständigheter enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen har vid en sammantagen bedömning ansetts föreligga för ett ensamkommande barn utan anhöriga i Sverige vars framtida psykosociala utveckling och hälsa på ett avgörande sätt skulle äventyras om han tvingades återvända till hemlandet. Härvid beaktades också de omständigheter som bidragit till pojkens allvarliga hälsotillstånd, hans avsaknad av kontaktnät i hemlandet samt de rådande förhållandena i hans hemland (MIG 2009:9).

I MIG 2015:4 hade ett tolvårigt barn tillsammans med sina föräldrar vistats illegalt i Sverige i sex år. Migrationsöverdomstolen ansåg att barnet fått viss anpassning till Sverige, men att hennes situation inte kunde anses som särskilt ömmande i den mening som

13Prop. 2004/05:170 s. 195. 14Prop. 2013/14:216 s. 18–19.

avses i 5 kap. 6 § andra stycket utlänningslagen. Migrationsöverdomstolen uttalade att även om familjen genom sin vistelsetid m.m. i Sverige skulle anses ha etablerat ett sådant privatliv som skyddas enligt artikel 8 Europakonventionen kunde utvisningen av dem inte anses vara oproportionerlig enligt artikeln.

10.2.3. Tillfälliga lagen m.m.

I samband med flyktingkrisen år 2015 vidtogs åtgärder för att tillfälligt anpassa det svenska regelverket efter miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner. Av författningstekniska skäl kom detta att regleras i en särskild tidsbegränsad lag.

Lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) trädde i kraft den 20 juli 2016. Enligt lagens 11 § får uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen endast beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen. Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 6 § ska vidare vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska, som huvudregel, även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla i två år.

I förarbetena anges att bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter medger rätt till uppehållstillstånd i fler fall än vad som krävs för att Sverige ska uppfylla sina internationella åtaganden. Med utgångspunkten att de svenska reglerna tillfälligt ska anpassas till en miniminivå enligt EU-rätten och internationella konventioner finns det därför anledning att begränsa rätten till uppehållstillstånd i dessa fall. Avsikten med förändringen är att begränsa möjligheten att beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Syftet är inte att andra omständigheter än sådana som enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen kan leda till uppehållstillstånd ska kunna ligga till grund för uppehållstillstånd enligt den nya bestämmelsen. Det bör därför inte kunna handla om andra åtaganden än sådana som i dag kan sägas komma till uttryck i 5 kap. 6 § utlänningslagen.15

15Prop. 2015/16:174 s. 50–51.

För att få en uppfattning om hur många personer som får uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter respektive motsvarande reglering enligt den tillfälliga lagen presenteras viss statistik i tabellen nedan.16

Tabell 10.1 Antalet beviljade uppehållstillstånd (förstagångstillstånd)

på grund av synnerligen ömmande omständigheter jämfört med det totala antalet beviljade uppehållstillstånd på samtliga grunder och antalet beviljade uppehållstillstånd i kategorin asyl

År Antal beviljade uppehållstillstånd

(samtliga grunder)

Varav: Antal beviljade

uppehållstillstånd

(asylskäl)

Varav:

Uppehållstillstånd p.g.a. synnerligen

ömmande omständigheter

2010

105 102

12 105

860

2011

93 134

12 715

1 345

2012

111 090

17 397

1 328

2013

116 587

28 949

1 378

2014

110 610

35 571

1 685

2015

109 235

36 630

1 588

2016

150 535

71 562

2 153

2017

135 529

36 539

1 195

2018

132 696

24 935

658

2019

119 577

19 201

429

Källa: Migrationsverkets hemsida. Statistiken omfattar uppehållstillstånd beviljade i första instans från såväl Migrationsverket som Sveriges ambassader i utlandet samt beslut i högre instans (migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen). Siffrorna omfattar bara förstagångstillstånd, det vill säga personer som haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och blir beviljade en förlängning av detta, är exkluderade. Det totala antalet beviljade uppehållstillstånd (samtliga ärendekategorier) omfattar inte bara asyl- och skyddsrelaterade uppehållstillstånd utan även uppehållstillstånd i andra ärendekategorier som exempelvis anhöriginvandring, arbetskraftsinvandring och internationella studenter. Antalet beviljade uppehållstillstånd (asylskäl) omfattar i huvudsak följande kategorier: Konventionsflyktingar, alternativt skyddsbehövande, personer där avslag skulle ha stridit mot konventionsåtagande, kvotflyktingar, särskilt och synnerligen ömmande omständigheter, uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder, övriga skyddsbehövande. För åren 2017, 2018 och 2019 ingår även personer som fått uppehållstillstånd inom ramen för gymnasieregelverket.

16 Det ska anmärkas att den 1 juli 2014 ändrades bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter på så sätt att det angavs att barn får beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande. Den tillfälliga lagen, som begränsar möjligheten att bevilja uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter till situationer där det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen, trädde i kraft den 20 juli 2016 vilket ska beaktas vid en jämförelse med tidigare år.

10.3. Internationell utblick

I detta avsnitt ges en kortfattad beskrivning av hur regleringen av uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl ser ut i vissa nordiska och EU-länder. För en närmare redogörelse för regleringen i de olika länderna hänvisas till kapitel 5.

Danmark

Enligt danska utlänningslagen (udlændingelov) kan en utlänning under vissa omständigheter beviljas uppehållstillstånd på annan grund än exempelvis asyl eller familjeåterförening. § 9 c, första stycket, innehåller en ”uppsamlingsbestämmelse” som innebär att en utlänning kan beviljas uppehållstillstånd om mycket särskilda skäl (”ganske særlige grunde”) talar för det. Sådana särskilda skäl kan exempelvis relatera till familjens enhet och – om utlänningen är under 18 år – barnets intressen. Bestämmelsen ska administreras restriktivt och uppehållstillstånd beviljas endast undantagsvis vid mycket speciella omständigheter.

Finland

Om ingen skyddsgrund finns utreder det finska Migrationsverket om personen kan få uppehållstillstånd på någon annan grund. Ett tillfälligt uppehållstillstånd beviljas om den sökande av tillfälliga hälsoskäl inte kan återvända till sitt hemland (eller sitt permanenta bosättningsland).

Uppehållstillstånd kan också beviljas på grund av ”individuella mänskliga orsaker” om det skulle vara uppenbart oskäligt att vägra uppehållstillstånd med hänsyn till den sökandes hälsotillstånd, de band som den sökande redan har knutit till Finland eller av någon annan individuell, mänsklig orsak. Här beaktar finska Migrationsverket särskilt de förhållanden i vilka personen skulle hamna i sitt hemland eller sin sårbara ställning. Uppehållstillstånd på grund av individuella mänskliga orsaker beviljas för ett år.

Frankrike

I Frankrike kan ett uppehållstillstånd beviljas på grund av den sökandes hälsotillstånd om den sökande behöver en medicinsk behandling och vägran att ge en sådan behandling skulle ha exceptionellt allvarliga konsekvenser och om personen inte skulle ha tillgång till en sådan behandling i hemlandet. Uppehållstillstånd beviljas i sådana fall för tiden för den medicinska behandlingen. Tillståndet kan förlängas till upp emot fyra år.

Nederländerna

Enligt den nederländska utlänningslagen kan ett uppehållstillstånd beviljas på tillfälliga eller icke-tillfälliga humanitära grunder. Tillståndet kan grundas på att den sökande behöver en medicinsk behandling, att den sökande är ett offer för eller ett vittne av människohandel, att den sökande är offer för hedersrelaterat våld eller våld i hemmet, att den sökande utan egen förskyllan inte kan lämna landet, eller att den sökande är ett barn som är föremål för skyddsåtgärder. Bestämmelsen om uppehållstillstånd på humanitära grunder är avsedd för exceptionella fall där individuella situationer medför att den sökande måste få uppehållstillstånd.

Ett uppehållstillstånd på tillfälliga humanitära grunder har i regel en giltighetstid på ett år. Ett tillstånd på icke-tillfälliga humanitära grunder gäller i fem år.

Norge

Om en asylsökande i Norge inte uppfyller kriterierna för att få uppehållstillstånd som flykting prövar norska invandringsmyndigheten om den sökande ska beviljas uppehållstillstånd på humanitära grunder eller på grund av en speciell anknytning till Norge. UDI betecknar förutsättningarna för att beviljas ett sådant tillstånd som stränga och hänvisar till att det enbart förekommer i speciella fall.

Av den norska regleringen följer bl.a. att uppehållstillstånd kan ges om det efter en helhetsbedömning föreligger starka mänskliga hänsyn eller utlänningen har särskild (særlig) anknytning till riket.

Tyskland

En utländsk medborgare kan beviljas ett uppehållstillstånd för en temporär vistelse om personens fortsatta närvaro i Tyskland är nödvändig på grund av brådskande humanitära eller personliga omständigheter.

Utländska medborgare kan undantagsvis också få ett uppehållstillstånd utanför eller efter en asylprocedur, om en regional kommission för ömmande fall (Härtefallkommission) ansöker om det hos ansvarig delstatsmyndighet. Dessa kommissioner kan undersöka enskilda fall där en utlänning inte uppfyller kraven får att få uppehållstillstånd i Tyskland enligt utlänningslagens standardföreskrifter. Om kommissionen bedömer att det föreligger brådskande humanitära eller personliga skäl till att en utlänning bör fortsätta få vistas i Tyskland kan den rekommendera ansvarig myndighet i respektive delstat att utfärda ett uppehållstillstånd. Vanligtvis följer myndigheterna kommissionernas rekommendation.

10.4. Överväganden

10.4.1. En återgång till synnerligen ömmande omständigheter

Kommitténs förslag: Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan

grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.

Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Skälen för kommitténs förslag

Utgångspunkter

Utlänningar kan beviljas uppehållstillstånd i Sverige på grund av skyddsbehov, anknytning eller för att komma hit och arbeta eller studera. Sedan 1980 har det dessutom funnits en uttrycklig bestämmelse som ger en möjlighet för utlänningar som befinner sig i landet att av humanitära skäl få ett uppehållstillstånd. Det har dock följt av praxis att uppehållstillstånd på grund av sådana skäl kunnat beviljas innan dess. Frågan är om en sådan humanitär grund för uppehållstillstånd behövs och i så fall hur den ska se ut.

EU-rätten ställer i detta sammanhang inget krav, men kommittén anser att någon form av ventil krävs för att Sverige ska leva upp till sina internationella åtaganden och då i första hand till kraven i Europakonventionen och barnkonventionen, som är svensk lag. Migrationsöverdomstolen har t.ex. uttalat att vid prövningen av om det finns sådana ömmande omständigheter att en utlänning bör få stanna i Sverige på grund av sin anpassning till landet, måste även rätten till privatliv enligt artikel 8 i Europakonventionen beaktas (MIG 2012:13 och MIG 2015:4). Någon form av ventil behövs alltså, vilket också stöds av att de flesta EU-stater har någon sådan särskild grund för uppehållstillstånd i sin reglering.

Ett alternativ är att som i den tillfälliga lagen införa en bestämmelse som stadgar att uppehållstillstånd i denna typ av fall endast ska få beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen. En sådan lösning skulle åtminstone teoretiskt garantera ett åtagande som ligger på en miniminivå utifrån svenska internationella åtaganden. Denna lagtekniska konstruktion fick dock stark kritik av flera remissinstanser som bl.a. anförde att en bestämmelse av sådant slag är otydlig. Det anfördes vidare att det är regeringens uppgift att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden avspeglas i svensk lag. Även Lagrådet var kritiskt och anförde bl.a. att det i befintlig svensk lagstiftningstradition torde saknas närliggande förebilder till bestämmelser utformade på det nu aktuella sättet.17

17 För ett längre citat ur Lagrådets yttrande se avsnitt 8.3.1.

Den kritik som riktades mot regleringen i den tillfälliga lagen talar enligt kommitténs mening för att undvika denna typ av lagstiftningsteknik. Det bör vara lagstiftarens ansvar att formulera regler som håller sig inom ramarna för vad Sveriges internationella åtaganden kräver. Enbart en hänvisning till krav i internationella konventioner innebär också svårigheter vid tillämpningen och minskar därmed förutsebarheten i regleringen. Det bör noteras att den tillfälliga lagen arbetades fram under stor tidspress och att regleringen avsågs vara tillfällig. Kommitténs uppgift är att arbeta fram en ordning som är långsiktigt hållbar. Det är därför kommitténs uppfattning att en bestämmelse bör formuleras som åtminstone ger det skydd som Sveriges internationella åtaganden kräver och som anger vilka skäl och styrkan av dessa som krävs för att få ett uppehållstillstånd.

Hur ska den humanitära grunden formuleras

Nästa fråga är hur en bestämmelse ska formuleras och hur generös eller restriktiv den ska vara.

Precis som i tidigare lagstiftning ska syftet med den humanitära grunden för uppehållstillstånd vara att skapa en möjlighet till tillstånd för personer som redan vistas i Sverige. Det kan gälla både i fall då en utlänning inte uppfyller kraven för uppehållstillstånd som skyddsbehövande och när kraven för uppehållstillstånd på grund av anknytning inte längre är uppfyllda och ett avlägsnandebeslut därför aktualiseras. Huvudgrunderna för uppehållstillstånd ska alltså prövas först och den humanitära grunden ska vara en undantagsbestämmelse som prövas sist. För att ytterligare understryka att det är fråga om en reglering som aktualiseras efter skyddsprövningen och skiljer sig från denna bör omständigheter som är hänförliga till utlänningens person stå i fokus vid prövningen. Grundprinciperna som ligger till grund för bestämmelsen i 5 kap. 6 § utlänningslagen om synnerligen ömmande omständigheter bör alltså behållas, se ovan.

När det gäller den närmare utformningen av den humanitära grunden är det viktigt att bestämma vilken nivå som ska krävas för ett uppehållstillstånd och om det är några faktorer som särskilt ska beaktas vid bedömningen. En utgångspunkt bör vara att regleringen ska fånga upp de mest ömmande fallen och samtidigt hålla en tillräcklig marginal till svenska konventionsåtaganden och då fram-

för allt till Europakonventionen och barnkonventionen. För att nå dessa syften är det naturligt att analysera erfarenheterna av tidigare reglering på området.

När den humanitära grunden först formulerades i utlänningsförordningen 1980 användes begreppet ”humanitära skäl” som rekvisit för att få uppehållstillstånd. Begreppet fick kritik i olika sammanhang bl.a. för att vara för oprecist. Gränsdragningen mot prövningen av skyddsbehovet ansågs inte heller vara tillräckligt tydlig. Begreppet övergavs därför när utlänningslagen infördes år 2005 och i stället introducerades begreppet synnerligen ömmande omständigheter, som bättre ansågs svara mot karaktären av undantagsbestämmelse som eftersträvades. Vidare innebar valet av begreppet en markering att bestämmelsen var avsedd att användas för de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd.

Det har efter år 2005 utarbetats en riklig praxis som preciserar vad som krävs för ett uppehållstillstånd på denna grund. Begreppet ”synnerligen” signalerar att det är frågan om en undantagsbestämmelse som ska tillämpas restriktivt. Bestämmelsen fångar dessutom upp de särskilda faktorer som hittills har beaktats vid prövningen, dvs. sökandens hälsotillstånd, anpassningen till Sverige och situationen i hemlandet. Det är inte helt enkelt att veta var gränsen för konventionsåtagandena går och Lagrådet har uttalat att även med nuvarande mer generösa regler, dvs. synnerligen ömmande omständigheter och särskilt ömmande omständigheter för barn, finns alltid i enskilda fall en viss risk för att tillämpningen kan komma i konflikt med konventionsåtaganden. Kommittén bedömer dock att en återgång till utlänningslagens bestämmelse om synnerligen ömmande omständigheter uppfyller de minimikrav som krävs för att uppfylla förpliktelserna i Europakonventionen. En stor fördel med en återgång till den tidigare ordningen är, enligt kommitténs bedömning, att det också finns en riklig praxis som säkerställer en stabil rättstillämpning och som visar vad som blir resultatet av den föreslagna regleringen.

Även när det gäller prövningen av ärenden som rör barn föreslås en återgång till den reglering som fanns i 5 kap. 6 § utlänningslagen innan rekvisitet ändrades från synnerligen ömmande omständigheter till särskilt ömmande omständigheter. Vid prövning av ärenden som rör barn aktualiseras alltid bestämmelsen i 1 kap. 10 § utlänningslagen där det stadgas att i fall som rör ett barn ska särskilt

beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. För att markera en något mer generös prövning av ärenden som rör barn föreslås, i likhet med lydelsen innan den 1 juli 2014, att barn får beviljas uppehållstillstånd enligt denna paragraf även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Det är kommitténs bedömning att en sådan reglering inte strider mot barnkonventionen.

10.4.2. Tillståndstidens längd

Kommitténs förslag: Ett uppehållstillstånd som beviljas på grund

av synnerligen ömmande omständigheter ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Denna giltighetstid gäller för både barn och vuxna.

Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla i två år. Varje nytt uppehållstillstånd som därefter beviljas ska vara tidsbegränsat och gälla i två år om inte en ansökan om permanent uppehållstillstånd kan beviljas.

Bestämmelsen i 5 kap. 9 § utlänningslagen ska upphävas.

Skälen för kommitténs förslag

Enligt utlänningslagen har normalt sett permanenta uppehållstillstånd beviljats enligt bestämmelsen om synnerligen ömmande omständigheter. Med ett system där tidsbegränsade uppehållstillstånd är huvudregel för alla skyddsbehövande, undantaget kvotflyktingar, så kan det ifrågasättas om det är lämpligt att bevilja permanenta uppehållstillstånd enligt den humanitära grunden. Det framstår inte som konsekvent att permanenta uppehållstillstånd ges i denna typ av undantagssituationer när utlänningar som får uppehållstillstånd enligt någon av huvudgrunderna beviljas tidsbegränsade tillstånd. Kommittén föreslår därför att den som beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Enligt den tillfälliga lagen ges tidsbegränsade uppehållstillstånd i 13 månader vid första beslutstillfället och två år vid förlängning i motsvarande situation. Den tillfälliga lagen följer här tillståndstiderna för alternativt skyddsbehövande. Kommittén bedömer att detta bör gälla även fortsättningsvis. Det har i avsnitt 6.5.5 föreslagits att en alternativt skyddsbehövande ska ges ett första tidsbegränsat tillstånd på tretton månader och att tillståndstiden ska vara två år vid en förlängning. Detsamma föreslås därför gälla vid uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter.

Det är kommitténs uppfattning att det måste vara möjligt för en person som befinner sig i Sverige att vid någon tidpunkt beviljas ett permanent uppehållstillstånd. För den som har beviljats uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter ska detta vara möjligt efter minst tre år med uppehållstillstånd om även kraven för ett permanent tillstånd är uppfyllda. Det innebär i praktiken att detta tidigast är möjligt vid det andra förlängningstillfället, dvs. efter 13 månader plus två år. Kommittén har i avsnitt 7.4.1 föreslagit att det ska införas särskilda krav för att beviljas permanent uppehållstillstånd. Som framgår där gäller kraven generellt för alla som ansöker om permanent uppehållstillstånd. Kommittén föreslår dock en ventil som innebär att vissa grupper av personer kan undantas från kraven. Om kraven inte uppnås ska uppehållstillståndet förlängas med två år i taget om förutsättningarna för förlängning är uppfyllda i övrigt.

Det kan noteras att det i utlänningslagen finns en bestämmelse om att uppehållstillstånd som beviljas med stöd av 5 kap. 6 § på grund av sjukdom ska vara tidsbegränsat i vissa fall (5 kap. 9 § utlänningslagen). Med hänsyn till att de tillstånd som beviljas enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen kommer att vara tidsbegränsade saknas skäl att behålla bestämmelsen.

11. Övriga skyddsbehövande

11.1. Inledning

Grunden övrigt skyddsbehov är en skyddsgrund som inte följer av internationella åtaganden utan är svensk konstruktion. Den svenska lagstiftningen är således generösare än vad som följer av skyddsgrundsdirektivet.

Kommittén ska enligt direktiven ta ställning till om asylsökande ska kunna beviljas uppehållstillstånd på grunder utöver dem som följer av EU-rätten och svenska konventionsåtaganden och i så fall vilka dessa grunder bör vara.

11.2. Gällande rätt

Inledning

I 4 kap. 2 a § utlänningslagen (2005:716) definieras övriga skyddsbehövande. Definitionen infördes i samband med genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet, men har sitt ursprung i äldre bestämmelser. Med övrig skyddsbehövande avses i utlänningslagen en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 §§utlänningslagen (dvs. definitionerna av flykting och alternativt skyddsbehövande) befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof (4 kap. 2 a § första stycket utlänningslagen). Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för

sådan risk genom handlingar från enskilda (4 kap. 2 a § andra stycket utlänningslagen). Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort (4 kap. 2 a § tredje stycket utlänningslagen).

För att ge en illustration av tillämpningen av skyddsgrunden övriga skyddsbehövande är det av intresse att se hur ofta asylsökande beviljas uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen. Tabellen nedan visar på årlig basis antalet beviljade uppehållstillstånd som övrig skyddsbehövande fördelat på de olika grunderna svåra motsättningar, väpnad konflikt respektive uppehållstillstånd som övrig skyddsbehövande på grund av verkställighetshinder. Den första kolumnen, skyddsbehövande i övrigt, är en skyddsgrund som utmönstrades i och med att skyddsgrundsdirektivet implementerades den 1 januari 2010. Kategorin är därför inte av något större intresse i detta sammanhang.

Tabell 11.1 Antalet beviljade uppehållstillstånd på grund av övrigt

skyddsbehov

År

Skyddsbehövande i övrigt

Svåra motsättningar

Väpnad konflikt

Verkställighetshinder övr. skyddsb.

Totalt

2010

70 830

54

72

1 026

2011

- 505

28

176

709

2012

- 395

3

10

408

2013

- 577

-

6

583

2014

- 100

-

21

121

2015

-

87

13

129

229

2016

- 159

16

15

190

2017

-

32

1

4

37

2018

-

-

4

4

8

Det ska anmärkas att den tillfälliga lagen, som inte ger möjlighet till uppehållstillstånd för övriga skyddsbehövande, trädde i kraft den 20 juli 2016 vilket ska beaktas vid en jämförelse av åren 2016, 2017 och 2018 med tidigare år.

Väpnad konflikt

Grunden övriga skyddsbehövande överlappar till viss del vad som gäller för alternativt skyddsbehövande i och med att det är möjligt att bevilja uppehållstillstånd på grund av väpnad konflikt enligt båda

bestämmelserna. Vid implementeringen av skyddsgrundsdirektivet framfördes att bestämmelserna om väpnad konflikt skiljer sig åt och att det skydd som direktivet ger är snävare än utlänningslagens. Direktivet ger skydd åt en civilperson som skulle utsättas för en verklig risk att drabbas av allvarligt och personligt hot mot liv eller lem på grund av urskillningslöst våld medan utlänningslagen ger skydd åt den som behöver skydd på grund av en väpnad konflikt.1 Lydelsen i skyddsgrundsdirektivet motsvarar den som numera finns i utlänningslagens reglering av alternativt skyddsbehov. Den tidigare lydelsen i utlänningslagen finns kvar som en av grunderna för övrigt skyddsbehov.

Begreppet väpnad konflikt är inte helt okomplicerat och har varit föremål för bedömningar av såväl Migrationsöverdomstolen som EU-domstolen och Europadomstolen. I detta sammanhang bör särskilt nämnas EU-domstolens avgörande i den s.k. Diakité-domen (EU-domstolens dom den 30 januari 2014, Diakité, C-285/12). Av avgörandet framgår att det ska anses föreligga en intern väpnad konflikt när de reguljära styrkorna i en stat konfronterar en eller flera väpnade grupper, eller när två eller flera väpnade grupper drabbar samman. Det krävs inte att intensiteten i de väpnade sammandrabbningarna, graden av organisation hos de närvarande väpnade styrkorna eller konfliktens varaktighet görs till föremål för en bedömning. Det krävs dock att det förekommer urskillningslöst våld.

Definitionen av begreppet väpnad konflikt i Diakité-domen innebär att, jämfört med tidigare praxis, kraven sänks för vilka situationer som ska klassificeras som väpnade konflikter. Det innebär vidare att fler konflikter kommer att prövas enligt detta rekvisit i utlänningslagen. Skyddsgrunderna ska vidare prövas hierarkiskt där flyktingskapet prövas först, det alternativa skyddsbehovet sedan och slutligen det övriga skyddsbehovet. Den stora majoriteten av konfliktsituationer kommer därför att prövas enligt bestämmelsen om alternativt skyddsbehov och utrymmet för prövning enligt bestämmelsen om övrigt skyddsbehov blir därmed ytterst begränsat. Statistiken visar också att antalet beviljade uppehållstillstånd som övrig skyddsbehövande på grund av väpnad konflikt är försumbar i förhållande till antalet ärenden.

1Prop. 2009/10:31 s. 118–119.

Svåra motsättningar

Den som på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp är övrig skyddsbehövande och har rätt till uppehållstillstånd enligt regleringen i 4 kap. 2 a § utlänningslagen. Om konfliktsituationen i ett land eller i en del av ett land inte utgör en väpnad konflikt uppkommer frågan om situationen är sådan att det föreligger svåra motsättningar.

Av förarbetena framgår bl.a. följande:

Med svåra motsättningar avses bl.a. politisk instabilitet i hemlandet där maktförhållandena är sådana att rättssystemet inte opartiskt värnar befolkningens grundläggande mänskliga rättigheter. Det kan här röra sig om en konflikt mellan olika befolkningsgrupper, mellan en befolkningsgrupp i en del av landet och statsmakten eller mellan å ena sidan staten eller en befolkningsgrupp i landet och å andra sidan en annan stat, som dock inte nått en sådan nivå att en väpnad konflikt kan anses föreligga. Av lagtexten framgår att det ska finnas ett orsakssamband mellan de övergrepp som utlänningen riskerar att utsättas för och de svåra motsättningar som finns i hemlandet. (prop. 2004/05:170 s. 274).

Det finns inte något krav på urskillningslöst våld eller att den skyddsbehövande är en civilperson. En situation med andra svåra motsättningar är aktuell när ett land präglas av stor politisk instabilitet och oro och regeringsmakten har liten kontroll. Detta utesluter inte att våldshandlingar kan förekomma i den aktuella konflikten, t.ex. genom begränsade skärmytslingar mellan soldater och företrädare för motståndsgrupper eller vid väpnade attacker mot myndighetsobjekt under förutsättning att våldet inte är urskillningslöst.

Även i detta sammanhang minskar Diakité-domens lägre ställda krav på vilka situationer som ska bedömas som väpnade konflikter utrymmet för användandet av begreppet svåra motsättningar. Detta återspeglas också i statistiken. Antalet tillstånd på denna grund minskade från 2014 och det är ett litet antal tillstånd som beviljas på grund av svåra motsättningar.

För att ge exempel på länder där det råder svåra motsättningar kan följande nämnas. Enligt Migrationsverkets rättsliga ställningstagande SR 27/2019 den 26 september 2019 råder det andra svåra motsättningar i den somaliska provinsen Puntland. Av ett rättsligt ställningstagande från Migrationsverket den 24 januari 2019 görs bedömningen att det råder andra svåra motsättningar i provinserna Panjshir och Bamyan i Afghanistan. Det rör sig alltså om enskilda

provinser i Somalia respektive Afghanistan vilket innebär att frågan om internt flyktalternativ kan aktualiseras. Det är dock viktigt att beakta att detta är en beskrivning av situationen just nu och att läget i olika länder naturligtvis kan förändras.

Miljökatastrof

När det gäller begreppet miljökatastrof anges följande i förarbetena till bestämmelsen (prop. 1996/97:25 s. 100–101).

Det måste vara fråga om en plötslig katastrof som innebär att det framstår som stridande mot humanitetens krav att i vart fall omedelbart sända tillbaka någon till det land där katastrofen inträffat. Däremot avses inte fall där t.ex. en fortgående försämring av förutsättningarna för livsmedelsproduktionen i ett land medför svåra försörjningsproblem där. Vidare anges att det är av särskilt intresse när det gäller nu nämnda kategorier om det finns ett s.k. inre flyktalternativ. Med det menas om sökanden har möjlighet att leva inom en del av hemlandet och där kan få skydd och även rörelsefrihet och möjlighet till försörjning. En förutsättning måste självfallet vara att sökanden kan ta sig till ett sådant område på ett säkert sätt. Just vid inre oroligheter och miljökatastrofer förekommer det inte sällan att inte hela landet är drabbat och att det därför finns ett inre flyktalternativ. I sådana fall föreligger självfallet inget behov av fristad i Sverige.

Såvitt framgår av tillgänglig statistik saknas det fall där personer beviljats uppehållstillstånd på grund av miljökatastrof. Kravet på att det ska vara frågan om en plötslig katastrof begränsar tillämpningsområdet till jordbävningar, vulkanutbrott och liknande situationer. I dessa fall kan troligen flertalet berörda använda sig av ett internt flyktalternativ vilket ytterligare minskar tillämpningsområdet för bestämmelsen.

Tillfälliga lagen

Syftet med lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) är att tillfälligt anpassa de svenska reglerna om uppehållstillstånd till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner. Flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska fortfarande beviljas skydd i Sverige, men de ska inte längre beviljas permanenta uppehållstillstånd.

Om utlänningen är flykting ska som huvudregel ett första uppehållstillstånd gälla i tre år och om det förlängs ska tillståndstiden vara tre år. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år. Kvotflyktingar ska dock även fortsättningsvis beviljas permanenta uppehållstillstånd.

En annan anpassning som gjordes för att anpassa de svenska reglerna till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner var att övriga skyddsbehövande undantogs från rätten till uppehållstillstånd. Övriga skyddsbehövande kan inte heller få skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 a § andra stycket utlänningslagen.

11.3. Överväganden

Kommitténs förslag: Skyddskategorin övriga skyddsbehövande

ska utmönstras ur utlänningslagen.

Skälen för kommitténs förslag

Några förändringar i de delar som rör skydd på grund av flyktingskap och alternativt skyddsbehov övervägs inte i detta betänkande.

Skyddsgrunden övrigt skyddsbehov är en svensk konstruktion som inte följer av skyddsgrundsdirektivet eller av någon annan internationell reglering. Det är alltså fråga om en mer förmånlig bestämmelse än vad som följer av Sveriges internationella åtaganden. I syfte att anpassa den svenska regleringen till EU-rättens och internationella konventioners miniminivå tillämpas inte skyddsgrunden i den tillfälliga lagen.

Det finns flera argument som talar för att utmönstra kategorin övriga skyddsbehövande ur utlänningslagen. För det första framgår det av kommitténs direktiv att det svenska regelverket bör vara långsiktigt hållbart och inte väsentligen avvika från andra EU-länders. En utmönstring av kategorin skulle innebära en direkt anpassning till regelverket i t.ex. skyddsgrundsdirektivet.

Som framgår av avsnitt 11.2 kan bestämmelsen om övrigt skyddsbehov brytas ner i tre huvudsakliga delar. Skyddsbehovet kan ha sin grund i antingen 1) väpnad konflikt, 2) svåra motsättningar eller 3) miljökatastrof.

Begreppet väpnad konflikt förekommer även i bestämmelsen om alternativt skyddsbehov. Bestämmelserna överlappar därför i viss mån varandra även om de till viss del skiljer sig åt. Bestämmelsen om alternativt skyddsbehov på grund av väpnad konflikt har till sin ordalydelse ett något snävare tillämpningsområde än vad som gäller för övrigt skyddsbehov. Den tolkning som begreppet väpnad konflikt fått genom EU-domstolens avgörande Diakité har medfört att betydligt fler situationer faller in under begreppet väpnad konflikt än tidigare. Detta i kombination med att skyddsgrunderna prövas i hierarkisk ordning, dvs. först prövas om det finns ett flyktingskap, sedan det alternativa skyddsbehovet och sist om det finns ett övrigt skyddsbehov, innebär att skyddsgrunden övriga skyddsbehövande fått minskad betydelse. Den stora majoriteten av konfliktsituationer prövas i stället under bestämmelsen om alternativt skyddsbehov. Den statistik som finns visar också att betydelsen av skyddskategorin övriga skyddsbehövande är begränsad. Under 2015 beviljades t.ex. endast 13 asylsökande uppehållstillstånd som övrigt skyddsbehövande på grund av väpnad konflikt. Detta minskade behov av skyddskategorin när det gäller situationer av väpnad konflikt kan tala för att utmönstra bestämmelsen i syfte att nå en anpassning till EU-rätten. Det kan dessutom diskuteras om det är lämpligt att begreppet väpnad konflikt ska användas i två olika bestämmelser, i något olika betydelse, avseende olika skyddsgrunder.

Den som på grund av svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp har rätt till uppehållstillstånd som övrig skyddsbehövande. Begreppet svåra motsättningar har ingen motsvarighet i internationella konventioner eller i EU-rätten. Med svåra motsättningar avses enligt förarbetena till utlänningslagen t.ex. en situation där det råder en konflikt mellan olika befolkningsgrupper, mellan en befolkningsgrupp i en del av landet och statsmakten eller mellan å ena sidan staten eller en befolkningsgrupp i landet och å andra sidan en annan stat, som dock inte nått en sådan nivå att en väpnad konflikt kan anses föreligga. Även i detta sammanhang har EU-domstolens avgörande i Diakitédomen betydelse på så sätt att de lägre ställda kraven för att en situation ska bedömas som väpnad konflikt minskar utrymmet för att använda begreppet svåra motsättningar. Även detta återspeglas i statistiken. Endast 87 asylsökande beviljades uppehållstillstånd som övriga skyddsbehövande på grund av svåra motsättningar under 2015.

Enligt Migrationsverkets ställningstagande råder för närvarande svåra motsättningar i en provins i Somalia och i två provinser i Afghanistan. Även om situationen i olika länder naturligtvis kommer att förändras kan det ifrågasättas om det ska vara möjligt att bevilja uppehållstillstånd på grund av att det råder svåra motsättningar i hemlandet. Statistiken antyder att skyddsgrunden i detta avseende har en förhållandevis marginell betydelse.

När det gäller uppehållstillstånd på grund av naturkatastrof saknas såvitt utredningen kunnat utreda helt exempel på att sådana tillstånd beviljats. Det har ovan redogjorts för att kravet på att det ska vara frågan om en plötslig naturkatastrof i kombination med möjligheten till internflykt, kraftigt begränsar tillämpningsområdet. Det framstår inte som en lämplig ordning att ha en bestämmelse som i praktiken inte tillämpas. Om det någonstans skulle uppstå en sådan miljökatastrof som avses i bestämmelsen kan det vara en lämpligare ordning att ge skydd inom kvotflyktingsystemet. För detta krävs dock att personerna befinner sig utanför EU och att de bedöms ha behov av internationellt skydd, dvs. är flyktingar eller alternativt skyddsbehövande.

Sammanfattningsvis är det mycket som talar för att betydelsen av skyddskategorin övriga skyddsbehövande är begränsad. Kommittén föreslår därför att bestämmelsen ska utmönstras ur utlänningslagen.

12. Övriga ändringar i utlänningslagen m.m.

12.1. Inledning

Kommitténs förslag har presenterats ovan i kapitel 6–11. I detta kapitel har samlats de följdändringar som kommittén bedömer som nödvändiga med anledning av de förslag som presenterats.

12.2. Uppehållstillstånd på grund av hinder mot verkställighet efter laga kraft

Kommittén har i kapitel 6 föreslagit att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara huvudregel för skyddsbehövande vid första beslutstillfället. Detta innebär att följdändringar måste göras i de bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) där det nu stadgas att permanent uppehållstillstånd kan beviljas vid första beslutstillfället. En sådan situation är då uppehållstillstånd beviljas på grund av hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.

12.2.1. Gällande rätt

I 12 kap.1–3 a §§utlänningslagen finns bestämmelser om hinder mot att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning som har vunnit laga kraft. Det handlar bl.a. om den situationen att verkställighet ska ske till ett land där det finns skälig anledning att anta att utlänningen skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller där utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara.

Om ett sådant hinder mot verkställighet som anges i 12 kap.1–3 §§utlänningslagen föreligger får Migrationsverket, om hindret är bestående, enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Detsamma gäller om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas. Om hindret endast är tillfälligt får Migrationsverket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Migrationsverkets beslut enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen kan inte överklagas (14 kap. 3 § utlänningslagen). Däremot samverkar bestämmelsen i 12 kap. 18 § utlänningslagen med 19 § i samma kapitel. Genom den bestämmelsen föreskrivs bl.a. en rätt till ny prövning, under vissa förutsättningar, av frågan om uppehållstillstånd för den enskilde som åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra skyddsrelaterade verkställighetshinder enligt 12 kap.1–3 §§utlänningslagen. En förutsättning för att 12 kap. 19 § utlänningslagen ska kunna tillämpas är att Migrationsverket inte har möjlighet att meddela beslut om uppehållstillstånd enligt 18 §. Därmed inbegriper Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning jämte 12 kap. 19 § utlänningslagen alltid också ett inledande beslut om att inte bevilja uppehållstillstånd enligt 18 §. Ett beslut att inte bevilja ny prövning får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 5 § utlänningslagen). Även i dessa fall gäller emellertid att migrationsdomstolen inte har någon möjlighet att överpröva den bedömning Migrationsverket gjort avseende 12 kap. 18 § utlänningslagen utan endast har att ta ställning till om förutsättningarna för ny prövning enligt 12 kap. 19 § är uppfyllda.

12.2.2. Överväganden

Kommitténs förslag: Ett uppehållstillstånd som beviljas en ut-

länning på grund av hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen ska vara tidsbegränsat och gälla i maximalt 13 månader. För det fall att verkställighetshindret har sin grund i att sökanden har flyktingskäl ska tillståndstiden bestämmas till tre år om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltig-

hetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år. Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska, som huvudregel, även det nya tillståndet, vara tidsbegränsat och gälla i maximalt ett år.

Ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas om verkställighetshindret är bestående. En ansökan om permanent uppehållstillstånd kan tidigast göras efter att utlänningen har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd i tre år. Utlänningen måste också uppfylla de ytterligare krav som ställts upp för permanent uppehållstillstånd.

Skälen för kommitténs förslag

Kommittén har ovan föreslagit att uppehållstillstånd som skyddsbehövande som huvudregel ska vara tidsbegränsade vid det första beslutstillfället och att det för permanenta uppehållstillstånd ska ställas upp bl.a. språk- och försörjningskrav. En konsekvens av detta blir att permanenta uppehållstillstånd inte längre kan beviljas i de fall där det föreligger hinder mot verkställighet. Enligt kommitténs mening är det rimligt att längden på de tidsbegränsade uppehållstillstånden vid verkställighetshinder i normalfallet är korta. Bestämmelsen bör därför utformas på det sättet att uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder maximalt kan gälla i ett år. Kommittén anser dock att det av praktiska skäl normalt sett bör blir så att längden på ett sådant uppehållstillstånd bestäms till den maximala tiden. Om det blir för många korta tillståndstider skapar det fler ärenden för Migrationsverket då dessa ska omprövas när tillståndstiden gått ut för att se om hindret mot verkställighet kvarstår. Av artikel 24 i skyddsgrundsdirektivet framgår att en flykting har rätt till ett uppehållstillstånd som ska gälla i minst tre år. För det fall att verkställighetshindret har sin grund i att sökanden har flyktingskäl ska tillståndstiden därför bestämmas till tre år om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än ett år.

För att regleringen vad gäller uppehållstillstånd vid hinder mot verkställighet ska överensstämma med regleringen om längden på uppehållstillstånd som kommittén föreslagit för flyktingar och alternativt skyddsbehövande måste även frågan om förlängning av ett

sådant tillstånd regleras. Dessutom måste frågan om det ska vara möjligt att få ett permanent uppehållstillstånd baserat på hinder mot verkställighet regleras. Kommittén anser att det inte är önskvärt att personer ska vistas i Sverige under längre perioder med kortare uppehållstillstånd på grund av att avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas.

Det ska därför finnas en möjlighet att ansöka om permanent uppehållstillstånd i dessa situationer. Reglerna för detta måste samordnas med reglerna för permanenta uppehållstillstånd för skyddsbehövande. En utlänning vars hinder mot verkställighet är bestående ska kunna ansöka om permanent uppehållstillstånd. Detta ska tidigast kunna ske efter att utlänningen har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av hinder mot verkställighet i tre år. Ett verkställighetshinder kan vara bestående om t.ex. utlänningens hemland eller tidigare vistelseland meddelat att utlänningen inte kommer att tas emot där och fortsatta kontakter i frågan med det landet inte bedöms kunna nå framgång. Det får vidare förutsättas att hindret avser samtliga länder dit avvisning eller utvisning kan äga rum enligt avlägsnandebeslutet (jfr MIG 2011:10).

Det bör noteras att personer som har verkställighetshinder som inte är bestående inte kan tillgodoräkna sig tid med tidsbegränsade uppehållstillstånd för att kunna ansöka om permanent uppehållstillstånd. Det skulle kunna leda till stötande resultat om personer som inte medverkar till verkställighet på olika sätt, och därför beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd, efter tre år skulle kunna ansöka om permanent uppehållstillstånd.

12.3. Varaktigt bosatta

12.3.1. Gällande rätt

En person som de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppehållstillstånd kan ansöka om ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Ställning som varaktigt bosatt innebär en särskild rättslig ställning som ger vissa rättigheter. Det finns även ett försörjningskrav kopplat till ställningen. Enligt rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (direktivet om varaktigt bosatta) måste en person som får ställning som varaktigt bosatt få ett EU-uppehållstillstånd med en giltighetstid om minst

fem år som automatiskt förnyas (artikel 8.2). Enligt artikel 6.1 får medlemsstaterna vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet. Det finns inget krav i direktivet att en person med ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas ett permanent uppehållstillstånd. En person som har ställning som varaktigt bosatt kan dock endast utvisas om han eller hon utgör ett reellt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet. Ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska enligt 5 a kap. 5 § utlänningslagen återkallas om den som beviljats sådan ställning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få ställningen, utvisas, utgör ett hot mot allmän ordning, har vistats utanför Europeiska unionens medlemsstaters territorier under tolv månader i följd, har vistats utanför Sveriges territorium under sex år i följd, eller får ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat.

Enligt 5 kap. 2 b § utlänningslagen ska den som har beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige få ett permanent uppehållstillstånd. En flykting eller alternativt skyddsbehövande med tidsbegränsat uppehållstillstånd kan alltså med nuvarande reglering få ett permanent uppehållstillstånd efter fem år i Sverige om förutsättningarna för ställning som varaktigt bosatt är uppfyllda. Regeringen uppmärksammade detta i samband med förlängningen av den tillfälliga lagen, och konstaterade att det var rimligt att anta att en inte obetydlig andel av de som har fått tidsbegränsade uppehållstillstånd som flyktingar eller alternativt skyddsbehövande kommer att uppfylla förutsättningarna för att beviljas ställning som varaktigt bosatt och därmed beviljas permanenta uppehållstillstånd under tiden för lagens förlängda giltighetstid.1 Detta antagande stöds av statistiken avseende beviljade förlängningsansökningar 2017 och 2018.

Statistik avseende varaktigt bosatta visar en ökning av ansökningar om ställning som varaktigt bosatt. För 2017 inkom 563 ansökningar varav 207 fick bifall och för 2018 inkom 916 ansökningar varav 335 fick bifall. För 2019 (t.o.m. den 16 december) hade 1 080 ansökningar inkommit varav 1 009 hade avgjorts och 529 bifallits. Bifallsandelen ligger således på cirka 50 procent de senaste två åren.

För att få ställning som varaktigt bosatt krävs enligt 5 a kap. 2 § utlänningslagen att den sökande fullt ut kan försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och

1Prop. 2018/19:128 s. 32.

bostad är tillgodosedda. Det är enligt artikel 5.1 i direktivet obligatoriskt för medlemsstaterna att ha ett försörjningskrav. I förarbetena framhölls att hänsyn bör tas till den ekonomiska förmågan både hos den sökande och familjemedlemmarna. Det avgörande för om den sökande ska anses ta i anspråk socialt bistånd i direktivets mening är om personens ekonomiska situation är sådan, att han eller hon behöver ta i anspråk ekonomiskt bistånd som är behovsprövat. Den inkomstnivå som anses tillräcklig föreslås i förarbetena knytas till förbehållsbeloppen vid utmätning i lön.2

Av artikel 5.2 följer att medlemsstaterna får kräva att tredjelandsmedborgare följer villkoren för integrering i enlighet med nationell lagstiftning. Detta gäller enligt artikel 15.3 även för den som är varaktigt bosatt i annan medlemsstat och vill bosätta sig här. Några sådana integreringskrav har dock inte ställts upp i den svenska regleringen. Andra medlemsstater har utnyttjat möjligheten att ställa krav på bl.a. kunskaper i språk och om medlemsstatens samhälle för att bevilja ställning som varaktigt bosatt. I en undersökning genomförd av Europeiska Migrationsnätverket fick medlemsstaterna svara på frågan om de ställde upp integrationskrav och i så fall vilken typ av krav. Av sammanställningen framgår att 15 av 23 medlemsstater besvarade frågan jakande och alltså ställer krav på integrering. Bland dessa medlemsländer finns bl.a. Frankrike, Tyskland, Nederländerna och Italien. Vidare framgår att flertalet av dessa medlemsstater ställer krav på språk- och samhällskunskap. Ett fåtal ställer dock endast ett språkkrav. I Frankrike ställs krav på tillräckliga kunskaper i franska språket. Sökanden ska vidare förbinda sig att respektera den franska republikens principer. I Tyskland krävs tillräckliga kunskaper i tyska språket och grundläggande kunskaper om landets rättsliga och samhälleliga ordning och levnadsförhållanden. En sökande måste också genomgå ett test för att visa sina kunskaper. För att få ställning som varaktigt bosatt i Italien krävs att sökanden klarar ett språkprov.3

Enligt 4 kap. 19 a § utlänningsförordningen ska ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta utfärdas för den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Giltighetstiden ska vara minst fem år. Detta EU-uppehållstillstånd är inte ett nationellt tillstånd så det kan utfärdas samtidigt som en person får ett permanent uppehållstillstånd.

2Prop. 2005/06:77 s. 144 ff. 3 EMN 2020d s. 8–9.

12.3.2. Överväganden

Kommitténs förslag: För att beviljas ställning som varaktigt bo-

satt i Sverige och därmed få ett permanent uppehållstillstånd ska krävas att sökanden uppfyller de krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap samt vandel som krävs för att beviljas ett sådant uppehållstillstånd.

Skälen för kommitténs förslag

Övergången från permanenta till tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel aktualiserar en rad frågor. Som nämnts ovan behöver t.ex. regelverket kring permanenta uppehållstillstånd för personer som fått ställning som varaktigt bosatta analyseras.

För att beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige krävs att sökanden de senaste fem åren har vistats i Sverige med uppehållstillstånd. Den som beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande, på grund av anknytning eller synnerligen ömmande omständigheter har enligt utlänningslagens bestämmelser normalt beviljats ett permanent uppehållstillstånd. En person som är kvalificerad för ställning som varaktigt bosatt i Sverige har därmed i allmänhet redan haft ett permanent uppehållstillstånd när ställningen beviljats. Om så inte är fallet beviljas ett permanent tillstånd i samband med att utlänningen beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Det finns dock inget krav i direktivet att den som beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige också ska ges ett permanent uppehållstillstånd. Anledningen till att permanenta tillstånd beviljas synes mer vara av praktisk natur eftersom vissa rättigheter som enligt direktivet ska tillkomma en varaktigt bosatt är kopplade till innehavet av ett permanent uppehållstillstånd.

Kommittén har föreslagit att tidsbegränsade uppehållstillstånd ska vara huvudregel för alla skyddsbehövande vid första beslutstillfället. Detsamma föreslås gälla när en utlänning beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter, anknytning eller verkställighetshinder. Ett första uppehållstillstånd för en flykting ska gälla i tre år och för en alternativt skyddsbehövande i 13 månader. Om ett uppehållstillstånd för en flykting eller för en alternativt skyddsbehövande förlängs ska det nya tillståndet vara två-

årigt. Detsamma gäller för personer som har tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter eller på grund av verkställighetshinder. Vidare ska det införas krav för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Dessa ska innefatta krav på kunskaper i svenska språket och samhällskunskap samt vandels- och försörjningskrav.

Med hänsyn till de förändringar som föreslås är det svårt att motivera att en utlänning, som efter fem års vistelse i Sverige beviljas ställning som varaktigt bosatt här, automatiskt ska ges ett permanent uppehållstillstånd. Det skulle innebära parallella vägar till ett permanent uppehållstillstånd där det för varaktigt bosatta skulle ges en möjlighet erhålla ett permanent uppehållstillstånd utan att behöva uppfylla kraven för ett sådant. En sådan ordning framstår som både inkonsekvent och ologisk.

Som nämnts ovan finns det möjligheter för medlemsstaterna att med stöd av artiklarna 5.2 och 15.3 i direktivet om varaktigt bosatta, ställa upp villkor för integrering för att beviljas ställningen. Sverige har till skillnad från flera andra medlemsstater valt att inte ställa några sådana krav. Enligt artikel 6.1 får medlemsstaterna vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet. För att den som beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska tillförsäkras de rättigheter som ska följa av ställningen har lagstiftaren valt att knyta denna till ett permanent uppehållstillstånd. Denna ordning som har fungerat sedan direktivet implementerades bör behållas. Det bör dock ställas samma kunskaps- och vandelskrav för att få ställning som varaktigt bosatt som det ställs för att få ett permanent uppehållstillstånd. På detta sätt uppnås en likabehandling av personer som beviljas ett permanent uppehållstillstånd på grund av de får ställning som varaktigt bosatta i Sverige, och andra personer som beviljas ett sådant tillstånd. En konsekvens blir att det vandelskrav som nu finns i 5 a kap. 3 § tas bort och ersätts med det vandelskrav som finns som förutsättning för att bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Kommittén bedömer att en sådan förändring har stöd i direktivets bestämmelse om att medlemsstaterna får vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet. Det försörjningskrav som redan finns för varaktigt bosatta bör dock inte ändras.

12.4. Medborgarskap för vissa statslösa utlänningar

Kommitténs förslag: Det ska införas en möjlighet att beviljas

svenskt medborgarskap för en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd [på grund av skyddsbehov, synnerligen ömmande omständigheter eller verkställighetshinder eller som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan person] om han eller hon har fötts i Sverige, sedan födelsen är statslös, har haft hemvist här i landet de senaste fem åren eller under sammanlagt tio år och inte har fyllt 21 år. Samma möjlighet till medborgarskap ska införas för en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen eller som beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt samma lag.

Skälen för kommitténs förslag

Av den europeiska konventionen om medborgarskap (SÖ 2001:20) framgår bl.a. att varje konventionsstat i sin nationella lagstiftning ska föreskriva att medborgarskap ska förvärvas av barn födda inom dess territorium som inte vid födelsen förvärvar annat medborgarskap. En ansökan om sådant medborgarskap får göras beroende av legalt och varaktigt hemvist inom statens territorium under en tid av högst fem år omedelbart innan ansökan gjordes (artikel 6.2). I FN:s konvention om begränsning av statslöshet (SÖ 1969:12) återfinns motsvarande bestämmelse. Av artikel 1 i den konventionen framgår att en konventionsstat ska bevilja medborgarskap till en person som är född på dess territorium, om han eller hon annars skulle bli statslös. Enligt bestämmelsen får konventionsstaten bl.a. uppställa villkor om att personen ska ha varit stadigvarande bosatt på statens territorium under en period som inte överstiger fem år omedelbart före ansökan om medborgarskap eller tio år sammanlagt. Möjligheten till ansökan ska enligt den sistnämnda konventionen finnas under en period som inte får börja senare än vid 18 års ålder och inte upphöra tidigare än vid en ålder av 21 år. Andra tillåtna krav är att personen alltid ska ha varit statslös och att han eller hon inte förklarats skyldig till brott mot statens säkerhet eller dömts till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre. Sverige har tillträtt båda dessa konventioner och i lagen

(2001:82) om svenskt medborgarskap (medborgarskapslagen) finns bestämmelser om medborgarskap för statslösa utlänningar.

Enligt 6 § medborgarskapslagen förvärvar ett barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslöst svenskt medborgarskap genom anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet. Anmälan ska göras innan barnet har fyllt 18 år. Enligt 8 § samma lag förvärvar en utlänning som har fyllt 18 men inte 21 år svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har permanent uppehållstillstånd i Sverige, och hemvist här i landet sedan han eller hon fyllde 13 år eller, i fråga om den som är statslös, 15 år.

Innehav av permanent uppehållstillstånd är som regel ett krav för att en person ska beviljas svenskt medborgarskap. Regeringen ansåg i samband med att den tillfälliga lagen förlängdes att det inom ramen för det lagstiftningsprojektet saknades förutsättningar att överväga en ändring av kravet på permanent uppehållstillstånd i medborgarskapslagen för de som omfattas av konventionerna. För att tillgodose Sveriges åtaganden enligt de ovan nämnda konventionerna infördes i stället en bestämmelse i 18 a § den tillfälliga lagen om permanent uppehållstillstånd för vissa statslösa utlänningar som är födda i Sverige.4Enligt bestämmelsen kan en utlänning som har fötts i Sverige, som sedan födelsen är statslös och som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt samma lag, och som ska beviljas ett nytt sådant tillstånd, i stället beviljas ett permanent uppehållstillstånd om vissa krav på ålder och hemvist är uppfyllda.

Som framgår av avsnitt 6.5 föreslår kommittén att en permanent ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel ska införas. Det finns därmed skäl att överväga om kravet på innehav av permanent uppehållstillstånd för att kunna beviljas svenskt medborgarskap bör ändras för den aktuella gruppen.

Eftersom de två ovan nämnda konventionerna gällande beviljande av medborgarskap för vissa statslösa utlänningar inte ställer några krav på att de berörda personerna beviljas permanenta uppehållstillstånd framstår det som överflödigt att införa en permanent ordning där den aktuella gruppen först ska beviljas permanent uppehållstillstånd enbart i syfte att möjliggöra beviljande av svenskt medborgarskap. Kommittén anser därför att det i stället bör införas

4Prop. 2018/19:128 s. 50.