Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att avtalsförbudet i 3 & statstjänstemanna- lagen (1965: 274) begränsas så, att avtal i princip skall kunna träffas om ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten och om rätt till annan ledighet än semester. Motsvarande ändring föreslås i 2 % kommunaltjänstemannalagen (1965:.275). Avtalsförbudet skall enligt förslaget fortfarande omfatta bl.a. tjänsteorgunisationens utformning och myndighets verksamhet.

Syftet med reformen är att öka de offentliganställdas inflytande i frågor som rör annat än myndigheternas organisation och verksamhet. Propositionen innebär bl. a. att frågor av mer omedelbar betydelse för personalen i fortsättningen skall kunna regleras genom kollektivavtal.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1974.

Prop. 1973: 177

• Sida 2
•  Original

Prop. 1973: 177

N

1. Förslag till Lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965: 274)

Härigenom förordnas i fråga om statstjänstemannalagen (1965 : 274), dels att 3 5 skall ha nedan angivna lydelse, dels att i 32 & ordet ”medicinalstyrelsen” skall bytas ut mot ”social- styrelsen”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

351. I anställningsförhållande varå denna lag är tillämplig gäller vad som är bestämt i avtal. Avtal må ej träffas om

a) inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt;

b) myndighets arbetsuppgifter, b) myndighets verksamhet; ledningen och fördelningen av ar- betet inom myndigheten eller rätt till annan ledighet ("in semester;

c) anställnings- eller arbetsvillkor som regleras i denna lag eller i författning vartill lagen hänvisar eller enligt lagen tillhör Konungens, riksdagens eller myndighets beslutanderätt.

Har avtal träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket, är av- talet i denna det utan verkan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1974.

1 Senaste lydelse 1970: 715.

• Sida 3
•  Original

Prop. 1973: 177 3

2. Förslag till

Lag om ändring i kommunaltjänstemannalagen (1965: 275)

Härigenom förordnas, att 2 & kommunaltjänstemannalagen (1965: 275) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 ål I anställningsförhållande varå denna lag är tillämplig gäller vad som är bestämt i avtal. Avtal må ej träffas om

a) inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationcns utformning i övrigt;

b) myndighets eller inrättnings b) myndighets eller inrättnings arbetsuppgifter, ledningen och för- verksamhet: delningen av arbetet inom myn- digheten eller inrättningen eller rätt till annan ledighet än semes- ter;

c) anställningsvillkor som regleras i lag eller annan författning och angår tjänstetillsättning, disciplinär bestraffning eller. anställnings upp- hörande.

Har avtal träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket, är av— talet i denna del utan verkan.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1974.

¹ Senaste lydelse 1970: 716.

• Sida 4
•  Original

Prop. 1973: 177 4

Utdrag av protokollet över linansärenden, hållet inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den 2 november 1973.

Närvarande: Statsministern PALME, statsråden STRÄNG, ANDERS- SON, HOLMQVIST, ASPLING, LUNDKVIST, GE'lJER, ODHNOFF, MOBERG, BENGTSSON, NORLlNG, LÖFBERG, LIDBOM, CARLS- SON, FELDT.

Statsrådet Löfberg anmäler efter gemensam beredning med stats- rådets övriga ledamöter fråga om ändring i statstjänstemannalagen (1965: 274), m.m. och anför.

2.1. Äldre ordning

Före år 1.966 gällde i huvudsak följande. Förhållandet mellan "arbetsgivare och arbetstagare i allmänhet regle- rades genom bl.a. lagen (1936: 506) om förenings- och förhandlings- rätt. Undantagna från lagens tillämpning var dock sådana arbetstagare i statens eller kommunernas tjänst som var underkastade ämbetsansvar. Sistnämnda arbetstagares förhandlingsrätt reglerades i stället genom kungörelsen (1937: 292) angående förhandlingsrätt för statens tjänste- män och i lagen (1940: 331) om förhandlingsrätt för kommunala tjäns- temän. I 1937 års kungörelse föreskrevs att statstjänstemän med äm- betsansvar hade rätt att i fråga om allmänna anställnings-, arbets- och

• Sida 6
•  Original

Prop. 1973: 177 6

avlöningsvillkor samt-tillämpningen av sådana villkor förhandla med vederbörande myndighet, dock utan att myndighetens beslutanderätt in- skränktes. De ämbetsansvariga kommunaltjänstcmännen hade enligt 1940 års lag en motsvarande rätt att förhandla med kommun.

Mellan förhandlingsrätten enligt 1936 års lag, å ena sidan, samt en- ligt 1937 års kungörelse och 1940 års lag, å andra sidan, fanns en skillnad av principiell natur. I 1936 års lag betraktas arbetstagarnas organisationer som en med arbetsgivaren jämställd part och förhand- lingsrätten innebär att arbetstagarna har medbestämmanderätt i fråga om anställningsvillkoren. 1937 års kungörelse och 1940 års lag däremot avsåg bara att ge arbetstagarna tillfälle att framföra synpunkter och önskemål, innan myndigheten fattade beslut i frågor som rörde anställ- ningsförhållandet.

2.2. Reformförslag åren 1951—1963

I betänkandet Stats- och kommunaltjänstemäns förhandlingsrätt (SOU 1951: 54 s. 120) fann 1948 års förhandlingsrätttskommitté inte några principiella hinder möta mot en reglering i kollektivavtal av offentliga tjänstemäns anställningsförhållanden. På samma sätt som en arbetsgi- vare på den privata arbetsmarknaden i stor utsträckning har förbehållit sig rätten att själv bestämma om sitt företags ledning och om vilka per- soner han skall anställa eller behålla i sin tjänst, borde det enligt kom- mittén förbehållas det allmänna att. bestäm-ma i dessa hänseenden. Kom— mittén fann dock i fråga om vissa av de moment som skulle ingå i det avtalsförbjudna området att det fick betecknas som ganska tveksamt, om undantag från avtalsmöjligheten var befogat. Kommittén kom därför fram till att frågor om antagande och entledigande av arbetstagare samt om arbetets ledning och arbetstagares åligganden skulle förbehållas ar- betsgivarens ensidiga avgörande. Däremot skulle avtal kunna slutas t. ex. om ansökningstid och sättet för ledigförklaring av tjänst, längd och förläggning av arbetstid och semester samt uppsägningstid.

Inte heller 1956 års förhandlingsrättsutredning (SOU 1960: 10 s. 82, 86) fann att en utvidgad förhandlingsrätt för statstjänstemännen behövde ge anledning till principiell tveksamhet. Vissa frågor såsom förvaltnings- oeh tjänsteorganisationens uppbyggnad, antagnings- och befordrings- grunder samt allmänna behörighetsregler borde dock undantas från pri- vaträttslig reglering. Frågor om tjänstemans antagande, befordran och avskedande samt om tjänstgöringsskyldighetens innebörd och föreskrif- ter om åligganden i tjänsten borde inte heller bli föremål för avtal.

Till grund för den nuvarande ordningen ligger en departementsprome- maria, De offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt (SOU 1963: 51). Promemorian (s. 60) ansluter i stora drag till förhandlingsrättsutredning- ens förslag om förhandlings— och avtalsområdets omfattning. Undantag från avtalsområdet — främst i fråga om antagande och entledigande av

• Sida 7
•  Original

Prop. 1973: 177 7

statstjänstemän samt om deras åligganden i tjänsten — syntes enligt pro- memorian vara betingade av stats- och förvaltningsrättsliga grundsatser och avse ämnen som också på den privata arbetsmarknaden brukar för- behållas arbetsgivarens bestämmanderätt.

2.3 1965 års förhandlingsrättsreform och gällande ordning

Förhandlingsrättsreformen ( prop. 1965: 60 ) innebar att statsmakterna fr. o. m. år 1966 på det statliga och det kommunala tjänstemannaområ- det i hithörande hänseende i princip införde samma ordning som på den privata arbetsmarknaden, nämligen principen om avtalsfrihet mellan ar- betsgivare och arbetstagare. Lagstiftningen omfattade bl. a. 5th, Kth, ändring i lagen om förenings— och förhandlingsrätt samt upphävande av kungörelsen angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän och lagen om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän (2.1). Genom reformen gjordes sålunda förenings- och förhandlingsrättslagen tillämp- lig också på offentliga tjänstemän med ämbetsansvar.

[ enlighet härmed stadgas i 3 5 första stycket 5th att i anställnings- förhållande varå lagen är tillämplig gäller vad som är bestämt i avtal.

Under förarbetena till reformen uttalade föredragande departements- chefcn emellertid bl. a. att det inom det offentliga tjänstemannaområ- det fanns vissa frågor som inte lämpligen borde regleras i kollektivavtal (prop. 1965: 60 s. 117). Han syftade därvid i första hand på sådana frågor av rent eller övervägande organisatorisk art som vad slags verk- samhet det allmänna skall bedriva och hur denna verksamhet lämpligen bör handhas. Det borde ankomma på statsmakterna att besluta i så- dana frågor oberoende av organisationer som främst företräder de an- ställdas intressen som löntagare. I och för sig syntes väl staten utan stöd av lagbestämmelser som inskränker avtalsfriheten kunna förbehålla sig bestämmanderätten i dessa frågor på samma sätt som arbetsgivarna i allmänhet har kunnat det på den privata arbetsmarknaden. Enligt de- partementschefen borde emellertid det allmännas möjligheter att hävda sin bestämmanderätt inte bero av i vad mån dess förhandlingsorgan lyc- kades hålla frågorna utanför avtalsreglcring. Han ansåg därför att det i lag borde meddelas förbud mot avtal om den offentliga tjänsteorga- nisationens utformning, offentlig myndighets arbetsuppgifter samt led— ningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten. Det syntes ho- nom inte hellcr finnas anledning att — såsom föreslogs i förut nämnda departementspromemoria (2.2) — ta undan den icke reglerade kommu- nala förvaltningen från detta förbud. Departementschefen erinrade ock- så om bestämmelserna i regeringsformen (RF) om statliga 'tjänstetill- sättningar (28 å) och ordinarie domares oavsättlighet (36 %) och om att grundläggande bestämmelser i övrigt om statstjänstemännens rättsställ- ning skall ges i lag (jfr 36 å andra stycket RF i nu gällande lydelse).

• Sida 8
•  Original

Prop. 1973: 177 8

Mot vad departementschcfen sålunda hade anfört fann riksdagen inte anledning till erinran.

När det gäller frågan om tjänstemans rätt till annan ledighet än sc- mester, bör nämnas att det både vid remissbehandlingen av departe- mentspromcmorian och i motioner vid riksdagsbehandlingen av prop. 1965: 60 yrkades att frågan skulle vara avtalsbar. Utskottsmajoriteten föreslog också att frågan skulle föras till det avtalsbara området, efter- som den _ liksom frågan om arbetstidens förläggning — hörde nära samman med utformningen av arbetstagarnas ekonomiska förmåner (KZLU 1965: 1 s. 55). Vid behandlingen i kamrarna segrade emellertid en reservation till utskottsutlåtandet och frågan. om rätt till annan ledig- het än semester fördes —— i enlighet med departementschefens förslag -— till det icke avtalstillåtna området. Senare väckta motioner om att göra frågan avtalsbar har avslagits med hänvisning till förhandlings— utrcdningens arbete.

I enlighet med det sagda stadgas i 3 % andra stycket a 5th att avtal inte får träffas om inrättande eller indragning av tjänst eller tjänste- organisationens utformning i övrigt. I 3 % andra stycket b meddelas för- bud mot avtal om myndighets arbetsuppgifter, ledningen och förde]- ningen av arbetet inom myndigheten eller rätt till annan ledighet än semester. Enligt 3 % andra stycket c får avtal inte heller träffas om så— dana anställnings- eller arbetsvillkor som regleras i lagen eller i annan författning vartill lagen hänvisar eller som enligt lagen tillhör Kungl. Maj:ts, riksdagens eller myndighets beslutanderätt. Där åsyftas bl.a. sådana frågor som anställning av tjänsteman, tjänstemans åligganden, åtal och disciplinär bestraffning, avstängning och anställnings upphö- rande. l 3 & tredje stycket 5th slutligen sägs att avtal som har träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket är utan verkan i den delen.

För tjänstemän hos kommuner och en del icke—statliga allmänna in- rättningar gäller bestämmelser som motsvarar 3 & första stycket, andra stycket a och b samt tredje stycket $th, nämligen 2 5 första stycket, andra stycket a och b samt tredje stycket Kth. T. 2 5 andra stycket c Kth stadgas därjämte avtalsförbud i fråga om anställningsvillkor som regleras i lag eller annan författning och angår tjänstetillsättning, disci- plinär bestraffning eller anställnings upphörande.

Därmed har jag redovisat bestämmelserna i 3 % Sth och 2 5 Kth. Med hänsyn till innehållet i förhandlingsutredningens förslag bortser jag i det följande från vad som stadgas i 3 5 andra stycket c 8th och i 2 & andra stycket C Kth.

Jag vill nu närmast redogöra något för tillämpningen av de aktuella bestämmelserna i Sth och Kth och därvid bl. a. söka belysa vilka frå- gor som brukar anses avtalstillåtna och vilka som brukar anses avtals- förbjudna.

Bland de enligt 3 5 Sth och 2 & Kth avtalstillåtna frå-

• Sida 9
•  Original

Prop. 1973: 177 9

g 0 rn a märks främst frågor som rör det ekonomiska mellanhavandet mellan staten och tjänstemannen. Som exempel härpå kan nämnas frå- gor om lön och lönetillägg, resekostnadsersättning och traktamente, sc- mester, sjukvårdsförmåner och pensioner samt frågor om uppsägnings- tidens längd och om omfattningen av tjänstemans bisysslor.

I 3 & andra stycket b Sth och 2 & andra stycket b Kth stadgades ursprungligen förbud mot avtal även beträffande arbetstidens förlägg- ning. På grundval av förhandlingsutredningens förslag hävdes detta för- bud genom lagen (1970: 715) om ändring i Sth och lagen (1970: 716) om ändring 1 Kth. Det kan erinras om att jag i sammanhanget uttalade att avtal inte får träffas om den utläggning av fastställda arbetsuppgif- ter som sker genom att man upprättar tjänstgöringslistor o.d. (prop. 1970: 1.64 5. 18). Sådana åtgärder får nämligen anses ingå som ett led i den fördelning av arbetsuppgifterna mellan olika arbetstagare som det åligger myndigheten att företa.

Avtal kan träffas i form av såväl kollektivavtal som enskilda avtal. Den största betydelsen har givetvis de förra. Mellan staten och de stats- anställdas s.k. huvudorganisationer — SF, SR, SACO och TCO-S — träffas regelmässigt kollektivavtal i en rad frågor (jfr SOU 1973: 28 s. 74). Av kungörelsen (1965: 456) om vissa statliga kollektivavtal m.m. och av lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid viSSa avtalsförhandlingar m. rn, framgår att det i allmänhet är SAV som på det allmännas vägnar förhandlar om och ingår kollektivavtal inom det statligt reglerade löneområdet. Med stöd av sin instruktion (1.965: 642) kan SAV lämna över till annan statlig myndighet att föra förhandlingar och sluta kollektivavtal om sådana frågor rörande arbetstagare hos staten som inte är av beskaffenhet att de skall underställas Kungl. Maj:t eller riksdagen. F.n. gäller bl. a. ett mellan SAV och två av organisationerna slutet avtal om löner 1971—1973 för statstjänstemän m.fl. (ALS 1971— 73), vilket i sig innesluter allmänt avlöningsavtal för statliga och vissa andra tjänstemän (AST), allmänt tjänsteförteckningsavtal (ATF), allmänt arbetstidsavtal (ARB) m.fl. kollektivavtal. På bl. a. det rent kommunala området träffas kollektivavtal i annan 'ordning.

Tillämpningen av de kollektivavtal som staten har ingått ankommer på de olika statsmyndighcter som omfattas av avtalet. De har därvid att i förekommande fall följa SAX/:s föreskrifter och anvisningar. Myn- dighet som är bunden av kollektivavtal skall inom yrkesgrupp och om- råde som avses i avtalet tillämpa detta även på arbetstagare som inte ' omfattas av avtalet eller annat tillämpligt kollektivavtal.

Varken disciplin- eller ämbetsansvar kan utkrävas vid avtalsbrott (jfr SOU 1969: 20 s. 28).

När kollektivavtal gäller, löses tvistefrågor vid lokala eller centrala förhandlingar eller _— i sista hand _ i arbetsdomstolen (AD). Vid kon- flikt om avtalsbart anställnings- eller arbetsvillkor får enligt 15 % Sth

• Sida 10
•  Original

Prop. 1973: 177 10

och 3 5 Kth lockout eller strejk vidtas, om inte annat följer av lag eller avtal.

På några områden — främst i fråga om pensioner och förmåner i samband med tjänsteresa och förrättning ——- tillämpas fortfarande en offentligrättslig reglering i avbidan på att avtal träffas. Regleras frågan genom kollektivavtal, upphör utfärdad administrativ bestämmelse att gälla enligt kungörelsen (1965: 886) om upphävande av vissa författ- ningar och beslut i anslutning till genomförandet av förhandlingsrätts- reformen för offentliga tjänstemän, m. 111.

De avtalsförbjudna frågorna är förbehållna offentlig- rättslig reglering. Denna kan ha formen av lag eller annan författning, den kan också bestå i föreskrifter meddelade av myndighet.

Förbudet mot avtal beträffande frågor om inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt (3 & andra stycket a Sth, 2 & andra stycket a Kth) gäller bl. a. frågor huruvida tjänst skall vara ordinarie, extraordinarie eller extra och huruvida tjänst skall vara inrättad för hcltids- eller deltidstjänstgöring samt frå- gor om myndigheternas stationcringsort och deras geografiska arbets- område (prop. 1965: 60 s. 142). Till frågor som rör antingen myndig- hets arbetsuppgifter eller också lcdningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten (3 5 andra stycket b Sth, 2 å andra stycket b Kth) och som därför är avtalsförbjudna räknas frågor om vad slags verk- samhet staten skall bedriva, hur verksamheten skall fördelas på olika myndigheter och myndigheternas organisatoriska uppbyggnad, i den mån frågan inte avser tjänsteorganisationens utformning och sålunda faller under momentet a, m.m. Hit räknas vidare ordningsföreskrifter för ar- betsplatsen och de mer eller mindre detaljerade åtgärder i form av pla- nering, organisation, ordergivning och kontroll vilka ingår som normala moment i arbetsledningen.

Som exempel på bestämmelser som har meddelats av Kungl. Maj:t bör främst nämnas föreskrifter i statstjänstemannastadgan ( 1965:601 ) och i stadgan (1965: 602) om vissa tjänstemän hos kommuner m.fl. Vidare kan exempelvis nämnas kungörelsen (1965: 729) med vissa bc- stämmelser om anställning som präst, kungörelsen (1965: 915) om in- rättande av vissa statligt reglerade tjänster m.m., kungörelsen (1965: 931) med särskilda bestämmelser för vissa tjänstemän inom universitets- och skolväsendet, kungörelsen (1966: 40) om tjänstetidsbefordran och personlig placering i lönegrad i vissa fall, kungörelsen (1966: 462) om inrättande av vissa tjänster i befordringsgång, m. m., kungörelsen (1970: 90) om rätt att hålla tjänst vakant m.m., cirkuläret (1972: 62) till statsmyndigheterna om föreningsn'leddelanden, omplaceringskungörelsen (1972: 156) och cirkuläret (1973: 643) till statsmyndigheterna om för- cningsverksamhet i myndighets lokaler m. m.

Även fråga huruvida och för hur lång tid annan ledighet än semester

• Sida 11
•  Original

Prop. 1973: 177 11

skall beviljas prövas av arbetsgivaren (3 & andra stycket b Sth, 2 5 andra stycket b Kth). Bcfogenhct att besluta om tjänstledighet är i vissa fall vid längre ledigheter förbehållen Kungl. Maj:t, men tillkommer an- nars vederbörande myndighet. I cirkuläret (1970: 388) om tjänstledighet med C—avdrag, m. rn. sägs bl. a. att myndigheten skall göra en avvägning mellan tjänstemannens intresse av att få den begärda ledigheten och myndighetens intresse av att tjänstemannen utövar sin tjänst. För att åstadkomma en enhetlig praxis hos myndigheterna ges i cirkuläret vissa normer för tjänstledighet med C-avdrag, främst i fråga om tjänstledighet för studier. Vidare ges regler bl. a. om tjänstledighet för innehav av kommunal eller enskild anställning och för spädbarnsvård. ] detta sam- manhang kan också nämnas cirkuläret (1973: 11) om tjänstledighet för kommunalt förtroendeuppdrag och kungörelsen (1973: 624) om be- frielse från tjänstgöring för läkarbesök m.m. Kungörelsen (1.972: 448) om fackliga förtroendemän hos statsmyndighcter m. fl. behandlar delvis frågor om tjänstledighet, delvis andra frågor.

Enligt 10 5 Sth skall tjänsteman ställa sig till efterrättelse instruktion, arbetsordning och andra allmänna bestämmelser om arbetet samt sär- skilda föreskrifter rörande hans tjänsteutövning. Denna lydnadsplikt sanktioneras genom bestämmelser om disciplin— och ämbetsansvar. Mot- svarande bestämmelser gäller inom den statligt lönereglerade delen av förvaltningen hos kommuner m. fl., dvs. främst lärarområdet.

Mot avtalsförbudet svarar enligt 15 & Sth och 3 & Kth förbud mot att vidtaga stridsåtgärd. En avtalsförbjuden fråga kan inte prövas av AD. Vid missnöje med arbetsgivarens beslut har arbetstagare i stället möjlighet att söka rättelse besvärsvägen (jfr prop. 1965 : 60 s. 125). Be- slut som tjänsteman på grund av sin lydnadsplikt enligt 10 5 5th eller 15 5 i den förut nämnda stadgan 1965: 602 är skyldig att efterkomma anses dock inte kunna överklagas (jfr Förvaltningsrättslig tidskrift 1972 s. 278). Hit torde räknas beslut rörande arbetets ledning och fördelning.

De anställda kan också genom sina organisationer påverka regle- ringen av sådana avtalsförbjudna frågor som rör deras villkor i arbetet. Det är nämligen förutsatt att myndigheterna tillmötesgår önskemål från organisationerna om att få framföra synpunkter ( prop. 1965: 60 s. 122 ). Meningen är också att myndigheterna självmant bör ta upp överläggningar i ärenden där de anställda och deras organisationer har grundade anspråk på att få framföra sina synpunkter och önske- mål. Liksom på det privata området äger fortlöpande kontakter mellan de statliga myndigheterna och de anställda också rum inom företags- nämnderna (kungörelsen 1968: 104 om företagsnämnder m.m. inom statsförvaltningen).

Slutligen bör framhållas att det i fråga om de offentliga arbetstagare som inte är tjänstemän saknas motsvarighet till bestämmelserna i Sth och Kth. På den statliga sidan gäller detta numera endast dels arkiv-

• Sida 12
•  Original

Prop. 1973: 177 12

och beredskapsarbetare, dels några. speciella arbetstagargrupper (jfr kun- görelsen 1971: 940 Om tjänstemannaställning för arbetstagare hos staten). Däremot utgörs en betydande del av personalen hos kommuner och landstingskommuner av arbetstagare för vilka Kth inte är tillämplig. För hithörande grupper regleras samtliga anställnings- och arbetsvillkor i avtal.

3. Förhandlingsutredningen

3.1. Utredningens principuttalande

I sin promemoria (Ds Fi 1971: 1.0) anger förhandlingsutredningen sin principiella inställning till frågan om avtalsförbud så, att de offentligt anställda och deras personalorganisationer bör få påverka sina anställ— nings- eller arbetsvillkor genom avtal, bara man inte därigenom inkräktar på det allmännas rätt att bestämma om den offentliga verksamheten eller hur den skall utövas.

Med utgångspunkt i detta principiella synsätt har utredningen under— sökt vilka frågor i tjänstemannalagstiftningen som eventuellt kan göras avtalstillåtna. Undersökningen i promemorian har begränsats till frågor som f. n. är avtalsförbjudna enligt momenten a och b i 3 % andra stycket 5th och motsvarande bestämmelser i Kth.

3.2. Tjänsteorganisationens utformning

Utredningen anser att frågor om inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens utformning i övrigt (3 5 andra stycket a Sth, 2 5 andra stycket a Kth) angår den offentliga verksamheten på ett sådant sätt att avtal inte bör få träffas därom.

I denna del föreslås alltså inte någon ändring.

3.3. Myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten

Uttrycket myndighets arbetsuppgifter (3 & andra stycket b Sth, jfr 2 På andra stycket b Kth) finner utredningen tämligen entydigt.

Om innebörden av uttrycket ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten anför utredningen bl. a. följande.

På den privata arbetsmarknaden har arbetsgivarna så gott som genom- gående hävdat sin rätt att utöva arbets- och driftledningen. AD har också förklarat att det i vårt land. är en allmän rättsgrundsats att arbets- givaren har rätt att leda och fördela arbetet, att ensam utan inbland- ning från arbetarsidan handha affärsledningen och att leda företaget och bestämma om organisation och verksamhetsformer. Denna grund-

• Sida 13
•  Original

Prop. 1973: 177 13

sats kan inskränkas avtalsvägen, men den består om arbetsgivaren inte avstår från den.

De offentliga myndigheternas arbetsuppgifter anges mer eller mindre detaljerat i instruktioner eller andra författningar. I vissa fall framgår det av arbetsuppgifternas bestämning både hur arbetet skall organiseras och när Och var det skall fullgöras. Men det finns också verksamheter som statsmakterna inte närmare har reglerat. I dessa fall kan verksled- ningen — och till följd av delegering även arbetsledningen på lägre nivå —— styra arbetsuppgifterna och därmed även verksamheten. Under se- nare år har utvecklingen gått i riktning mot betydligt större frihet för myndigheterna att själva utforma sin verksamhet. Myndigheternas ar- bete präglas inte längre i samma grad av att myndigheten endast har att leda och fördela detta arbete. Utredningen finner det uppenbart att be- slutanderätten här inte får begränsas genom avtal. Av det sagda följer enligt utredningen att utformningen av myndighetens verksamhet be- stäms dels av de arbetsuppgifter som myndigheten har tilldelats, dels genom de beslut som verksledning och arbetsledning på lägre besluts— nivå träffar i fråga om arbetet och dess utförande. Om man ger ut- trycken ”myndighets arbetsuppgifter” och ”ledningen av arbetet inom myndigheten” den innebörd och det inbördes samband som nyss har sagts, hur skall man då se på det senare ledet av uttrycket, nämligen ”för- delningen av arbetet inom myndigheten”? Fördelningen innefattar up- penbarligen alltid ett större eller mindre mått av arbetsledning, framhål- ler utredningen. Till grund för arbetets fördelning ligger nämligen oftast överväganden med tanke på organisation och effektivitet. Med angivna bakgrund anser utredningen att uttrycken ”myndighets arbetsuppgifter” och ”ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten” lämp- ligen bör ersättas med uttrycket ”myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas”. De frågor som täcks av detta uttryck skulle således inte kunna bli föremål för avtal. Som utredningen tidigare har konstaterat, får avtal inte träffas som ändrar en myndighets av statsmakterna be- stämda verksamhet. Utformas emellertid lagtexten på nyss angivet sätt, innebär det enligt utredningen att det i och för sig inte finns något hin- der mot att avtal träffas om arbetets ledning och fördelning. Om avtal i det enskilda fallet får träffas beror av de föreliggande omständigheterna.

Utredningen kommenterar särskilt den ändring i Sth och Kth, var- igenom allmänna frågor om arbetstidens förläggning har gjorts avtals- bara. I prop. 1970' 164 (s. 18) uttalades — som jag redan har nämnt — att avtal inte får träffas om den utläggning av fastställda arbetsupp— gifter som sker genom upprättande av tjänstgöringslistor c. (1. Med den av utredningen ifrågasatta lagändringen skulle avtal däremot enligt ut- redningens bedömande få träffas om den fördelning som sker i tjänst- göringslista av den arbetstid som myndigheten finner vara erforderlig för verksamhetens bedrivande.

• Sida 14
•  Original

Prop. 1973: 177 14

3.4 Rätt till annan ledighet än semester

I fråga om offentlig tjänstemans rätt till annan ledighet än semester (3 5 andra stycket b 5th, 2 & andra stycket b Kth) anför utredningen i huvudsak följande.

Frågan om de offentliga tjänstemänncns förmåner under tjänstledig- het regleras i allmänhet genom avtal.

Frågan om och för hur lång tid ledighet skall beviljas prövas av ar- betsgivaren. Utredningen finner det inte nödvändigt att frågan i sin hel- het är avtalsförbjuden. Avtal bör emellertid lika litet som andra avtal få angå myndighetens verksamhet.. Slopas det nuvarande avtalsförbudet, kan frågan i och för sig regleras i någon senare paragraf i lagen.'Å andra sidan synes det inte nödvändigt att frågan alls lagregleras, fram- håller utredningen. Man kan ta bort avtalsförbudet i lagarna och nöja sig med en motivskrivning av innebörd att man i avtal inte får inskränka det allmännas beslutanderätt i fråga om myndighets eller inrättnings verksamhet. Utredningen stannar för sistnämnda alternativ och anser det alltså tillräckligt att frågan belyses i motiven till en ändrad lagstift-

ning.

4. Remissyttrandena

4.1. Principiella synpunkter

Flertalet remissinstanser instämmer i utredningens principuttalande eller lämnar detta i huvudsak utan erinran. Bland dessa instanser märks kriminalvårdsstyrelsen, fortifikationsförvaltningen, karolinska sjukhuset, postverket, televerket, SA V, SÖ, domänverket, Svenska kommunförbun- det och Landstingsförbmzdet.

Personalorganisationerna vill gå längre än utredningen. LO ifråga- sätter sålunda om inte utredningen varit alltför återhållsam när det gällt att utvidga det avtalsbara området. Ett traditionellt synsätt har enligt LO alltför mycket fått stå i vägen för en förutsättningslös bedömning av hur långt ett medinflytande kan beredas arbetstagarparten utan att detta inkräktar på de samhälleligt demokratiska beslutsfunktionerna och den offentliga verksamhetens speciella krav. Förslaget får dock anses vara ett steg i rätt riktning, även om den nya gränsdragningen mellan det avtalsbara och det avtalsförbjudna området förefaller något vag. SF un- derstryker de anställdas berättigade krav på medinflytande samt stats- makternas antagbara behov av att i beslut om myndighets arbetsuppgifter beakta de anställdas uppfattning, kunnande och rätt till inflytande. Den begränsning som automatiskt följer av att statsmakterna och myndighe- terna har rätten att besluta om myndigheternas arbetsuppgifter måste en- ligt SF anses ge en tillräcklig avgränsning av det avtalsförbjudna områ-

• Sida 15
•  Original

Prop. 1973: 177 15

det. I bl. a. organisationsfrågor bör en obligatorisk överläggningsrätt in- föras. SR anser att i princip inga frågor skall vara undantagna från av- talsbarhet. SACO förutsätter att utredningen verkligen åsyftar en reell utvidgning av det avtalsbara området. En sådan förändring bör betyda att avtal skall få träffas så länge detta inte utgör ett absolut hinder för att myndighet skall kunna fullgöra sin verksamhet. Med absolut hinder menar SACO att verksamheten blir omöjlig att fullgöra. TCO-S, som anser att även de offentligt anställdas rätt till överläggningar i av- talsförbjudna frågor bör regleras i detta sammanhang, förutsätter att personalorganisationerna får medverka vid utfärdandet av erforderliga anvisningar och tillämpningsföreskrifter. Svenska kommutnzlarbetareför- bundet hävdar att utredningen borde ha prövat möjligheten att ersätta Kth med de arbetsrättsliga villkor som gäller på den privata arbets- marknaden. Sveriges konzmunaltjiinstenzannaförlmnd anser, att de stats- och förvaltningsrättsliga intressen som kan behöva skyddas för obehörig påverkan i princip bör kunna beaktas och respekteras lika väl genom uttryckliga förbehåll i avtal som genom i lag fastställda inskränkningar. Förslaget får emellertid ses som en viktig dellösning och ett mycket betydelsefullt steg på vägen mot en mer fullständig och allmän lösning av avtalsrättens formella utformning och materiella innehåll, menar förbundet.

Några instanser motsätter sig principiellt tanken att utvidga det av- talsbara området, nämligen ÖB, socialstyrelsen och televerket.

4.2. Tjänsteorganisationens utformning

Av de remissinstanser som särskilt har uttalat sig om förslaget, såvitt rör inrättande eller indragning av tjänst eller tjänsteorganisationens ut- formning i övrigt, har det övervägande antalet godtagit utredningens in— ställning. Hit hör socialstyrelsen, som säger att bibehållande av här aktu- ella lagrum i oförändrad lydelse är en nödvändig förutsättning för den offentliga verksamhetens bedrivande på ett ekonomiskt och effektivt sätt. SAV förutsätter att lagreglerna förbjuder inte bara avtal som direkt reg— lerar där angivna frågor utan också avtal som indirekt skulle hindra ar- betsgivaren att bestämma i dessa frågor. Till dem som delar utredning- ens mening hör också televerket, SJ, sjöfartsverket, AMS, statens vatten- fallsverk, donu'inverket, förenade fabriksverken och de båda kommun- förbunden. '

Från personalorganisationshåll framförs krav på ökat medinflytande även när det gäller organisationsfrågor o.d. När det gäller antagande, tillsättning, uppsägning etc. av de anställda, anser SF att full medbe- stämmanderätt skall genomföras. TCO-S förklarar sig inte kunna god— taga utredningens uttalande att frågan om det statliga tjänstebegreppet angår den offentliga verksamheten på ett sådant sätt, att avtal därom

• Sida 16
•  Original

Prop. 1973: 177 16

inte bör få träffas. Anställningsformen t. ex. är enligt TCO-S ett ämne som inte inkräktar på statens eller kommunernas rätt att bestämma om den offentliga verksamheten eller hur den skall utövas.

4.3. Myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten

Allmänt torde kunna sägas att grundtanken i ändringsförslaget i fråga om myndighets arbetsuppgifter samt ledningen och fördelningen av myndighetens arbete har mottagits positivt, samtidigt som man på skilda håll har diskuterat lagtextens utformning och efterlyst preciseringar. Från affärsverkshåll framhålls bl.a. att en vidgad förhandlingsrätt kan leda till försämrade konkurrensförhållanden. Några myndigheter avstyr- ker förslaget, mcdan ett par andra anser att tillräckligt underlag saknas för ett ställningstagande. En del speciella problem har också berörts.

Till de positiva instanserna hör rikspolisstyrelsen, riks-försäkringsver- ket, karolinska sjukhuset, statens vägt-'erk, SAV, UKÄ, Skogsstyrelsen, dornänverket, förenade fabriksverken, SF och Sveriges kommunaltjänste- mannaförlnuzd. SA V har sålunda ingen erinran mot den föreslagna gräns— dragningen mellan avtalsbara och icke avtalsbara frågor. Men SAV för- utsätter att lagtexten på vissa punkter skall tolkas på sätt som verket anger. SAV utgår bl. a. från att avtal inte skall få träffas om vilka dagar myndigheten skall bedriva sin verksamhet, vilka tider på dygnet verk- samheten skall pågå, vilka arbetsuppgifter som skall utföras av viss tjänsteman, osv. Om denna tolkning inte stämmer överens med den av förhandlingsutredningen avsedda innebörden, anser SAV det värdefullt om detta kunde komma till uttryck i propositionen.

AD:s ordförande, som ingående uppehåller sig vid frågan om vad som egentligen bör inläggas i det av utredningen valda uttrycket ”myn- dighets verksamhet och hur denna skall bedrivas”, tvekar om det lämp— liga i att genomföra lagändringen utan en föregående kartläggning av förslagets praktiska konsekvenser och en mera konkret redovisning här- av i lagens förarbeten. Denna tvekan förstärks ytterligare av att utred- ningens promemoria inte innehållcr några överväganden om det rätts- läge som skulle uppstå om vissa men inte alla frågor om ledning- och fördelning av arbetet lämnades fria för avtal. Möjligen får det uppfattas som en utgångspunkt för utredningen att det avtalsförbjudna området skulle mera konsekvent begränsas till frågor som är av betydelse för myndigheternas möjligheter att genomföra sina uppgifter, medan i varje fall frågor som kunde påstås vara neutrala från dessa synpunkter skulle kunna bli avtalsbara. Även med en sådan uttolkning står det emellertid enligt AD:s ordförande klart att bristen på konkretion i promemorian lämnar den i beråd som skall avgöra om en viss fråga blivit avtalsbar efter lagändringen. Det förefaller som om den offentlige arbetsgivaren

• Sida 17
•  Original

Prop. 1973: 177 17

i snart sagt varje tvist om avtalsbarhcten skulle kunna påstå att tviste- frågan uppvisar åtminstone någon eller några aspekter som har att göra med myndighetens möjligheter att fullgöra sin verksamhet på avsett sätt. I sammanhanget framhåller AD:s ordförande att AD är skyldig att ex officio pröva om en omtvistad bestämmelse i kollektivavtal på det offentliga området rör ett avtalsbart ämne, Varje ovisshet på denna punkt ökar uppenbarligen risken för att AD nödgas förklara ett avtal ogiltigt i omtvistat hänseende trots att parterna anser avtalet bindande, påpekar han.

Enligt SJ synes det ovedersägligt att ledningen och fördelningen av arbetet utgör ett väsentligt led i myndighetens verksamhet. Ansvaret torde inte kunna avlyftas genom hänvisning till överenskommelse med personalorganisationerna. Myndighetens uppfattning måste enligt SJ för- utsättas bli bestämmande vid förhandling som förs i dessa frågor. Den föreslagna ändringen torde inte ge något ökat spelrum för myndigheten att låta ställningstagandena bli beroende av andra faktorer än de som beaktas också enligt nuvarande ordning. Upphöjcr man de nuvarande överläggningarna mellan myndigheterna och organisationerna till för- handlingsfrågor, blir dessutom följden i många fall att förhandlingen kommer att föras av SAV. Därigenom beskärs myndighetens möjlighet att påverka slutresultatet, menar SJ .

I fråga om den föreslagna lagtextens utformning m.m. menar gene- raltallstyrelsen att den föreslagna formuleringen ger ett bättre uttryck för nu rådande faktiska förhållanden. Styrelsen kan dock inte finna att förslaget innebär någon reell ändring av den nuvarande gränsdragningen mellan avtalsbara och icke avtalsbara frågor. Enligt styrelsens mening torde den föreslagna formuleringen i stort sett täcka även innebörden av den nuvarande lagtexten. Formellt öppnas kanske en viss möjlighet att träffa avtal om arbetets ledning och fördelning, men med den före- slagna generella skrivningen torde i praktiken frågor därom alltjämt falla utanför det avtalsbara området. Detta finner styrelsen naturligt, eftersom myndigheten alltjämt skall svara självständigt för sin verk- samhet.

Bland organisationerna finner SR att den föreslagna utvidgningen av det avtalsbara området är utomordentligt begränsad, eftersom avtalet inte får inkräkta på myndigheternas rätt att bestämma om verksam- heten och hur denna skall bedrivas. Nyheten torde i allt väsentligt en- dast komma att gälla ledningen och fördelningen av arbetet på ganska låg nivå. Med de erfarenheter som under åren har erhållits om arbets- givarens benägenhet att tolka oklara skrivningar negativt för de anställ- da är SR mycket tveksamt till den föreslagna formuleringen. En fördel med förslaget kan enligt SR vara att myndigheterna inte behöver vara rädda för att avtala om frågor, som börjar snudda vid ledningen och fördelningen av arbetet i sådana fall där arbetsgivarparten och arbets-

2 Riksdagen 1973. ] saml. Nr 177

• Sida 18
•  Original

Prop. 1973: 177 18

tagarparten är överens om lösningen. SACO anser att det av utredning- ens förslag kan förefalla som om någon verklig förändring inte har varit åsyftad. Skall reformen ha något reellt innehåll, måste den innebära att inskränkningar åtminstone i viss mån sker i arbetsgivarens nu ensidiga bestämmanderätt över hur myndighets verksamhet skall bedrivas. SACO menar att det är mera adekvat att förbjuda avtal som omöjliggör verk- samhetens bedrivande än avtal om hur myndighetens verksamhet skall bedrivas. TCO-S konstaterar att förslaget innebär en utvidgning av det avtalsbara området samt att man försökt att åstadkomma en klarare gränsdragning. Den gräns som" eftersträvas har emellertid, även om den flyttats i en för de anställda positiv riktning, enligt TCO-S knappast bli- vit klarare. I fråga om SF hänvisas till vad som har anförts i avsnittet 4.1.

Ingen av personalorganisationerna ställer sig sålunda avvisande till förslaget. Genomgående vill organisationerna ha besked om att en vid- gad avtalsbarhet verkligen åsyftas. Exempelvis SF understryker vikten av att det i en blivande proposition klart sägs ut att det inte skall före- ligga något hinder mot avtal om arbetets ledning och fördelning, såvitt det inte berör myndigheternas arbetsuppgifter.

Åtskilliga remissinstanser pekar på riskerna för uppkommande till- lämpningssvårigheter. Kriminalvårdsstyrelsen finner sålunda att den föreslagna bestämningen av det avtalsförbjudna området lätt kan föran- leda tvekan om en konkret fråga inkräktar på detta område eller inte. Visserligen ger utredningens överväganden och det anförda exemplet en viss ledning. Svårigheter kan enligt styrelsens mening ändå uppstå, när det gäller att avgöra vad som berör myndighets av statsmakterna bestämda verksamhet eller myndighets kompetens att besluta hur verk- samheten skall bedrivas. Försvarets civilförvalming anser också att den föreslagna formuleringen kan medföra besvärliga gränsdragningspro- blem med risk för ocnhetlig tillämpning. Civilförvaltningen finner det därför erforderligt att i en eventuell proposition närmare riktlinjer lämnas beträffande arten och omfattningen av den utökade avtalsfri- heten. Behov av tillämpningsföreskrifter föreligger också enligt ämbets- verkets mening. Liknande synpunkter-har även framförts av bl. a. social- styrelsen, televerket, SJ, AD.-s ordförande, domänverket och riksdagens förvaltningskontor.

Forrifikationsfärraltningen anför att utredningens skäl för att utvidga det avtalsbara området synes något allmänt hållna. Viktiga klarläggan- den saknas om förslagets konsekvenser, såsom hur det kan tänkas på- verka arbetsledningens effektivitet, hur ansvaret för arbetets ledning framdeles skall anordnas, hur och i vilka former avtal om arbetets led- ning och fördelning skall träffas, osv. Sådant klarläggande efterlyses ock- så av ÖB, socialstyrelsen, postverket, AD:s ordförande och statens vat- tenfallsverk. Sjöfartsverket motsätter sig inte den föreslagna ändringen,

• Sida 19
•  Original

Prop. 1973: 177 . 19

men sätter i fråga omdet är lämpligt att den träder i kraft, innan man bättre kan överblicka vilka ändringar som kan behövaspå avtalsbara. områden.

En grupp om sju remissinstanser avstyrker utredningens förslag i före- varande del, nämligen dels ÖB, socialstyrelsen, televerket och SJ, dels —— från andra utgångspunkter —- SÖ.och de bägge kommmzförbunden. ÖB framhåller att förhållandena inom krigsmakten är särpräglade. Han anser därför att militära myndigheter även i fortsättningen måste ha oinskränkt rätt till ledning och fördelning av arbetet. Socialstyrelsen finner lagrummets nuvarande lydelse väl ägnad att vara ett stöd för den verksamhet inom bl.a. vårdområdet som styrelsen har att svara för. Den hittillsvarande ordningen, att personalorgan'isationérnas yttrande inhämtas innan styrelsen eller underställd myndighet beslutar om t. ex. fast tjänstgöringslista, har från styrelsens utgångspunkter fungerat väl. Görs denna fråga avtalsbar, torde det medföra komplicerade situationer bl. a. på vårdområdet, där det är av största betydelse att arbetsgivar- parten har det slutliga avgörandet. Televerket och SJ anför liknande synpunkter. SJ stryker under behovet av att fördelning av tjänstgöring och upprättande av tjänstgöringsturlistor uttryckligen hänförs till ”myn- dighets verksamhet och hur denna skall bedrivas”. SÖ finner att den föreslagna gränsdragningen mellan avtalstillåtna och avtalsförbjudna frågor är alltför oklar för att läggas till grund för en lagstiftning." Lik- nande synpunkter anförs av Svenska kommunförbundet och Landstings- förbundet. Vad gäller den reella avgränsningen av det avtalsbara om- rådet i tjänstemannalagarna instämmer.kommunförbundet i utredning- ens uppfattning att avtalsförbud bör behållas bara i de' fall där verkligt motiv härför föreligger. Med den föreslagna utformningen av avtalsför- budet hänvisas man till en bedömning från fall till fall.

Ett par remissmyndigheter tar upp särskilda problem. Försvarets civil- förvaltning framhåller sålunda att genomförandet av programbudgete- ring medför att styrningen av myndigheternas verksamhet låses mer än f. n., vilket innebär en viss begränsning av möjligheterna att vidga det avtalsbara området. Postverket pekar på att verket genom delegering har fått det fulla ansvaret för den postala verksamheten. Detta ansvar, som innefattar skyldigheter av olika slag mot såväl ägaren-staten och kunderna-allmänheten som personalen, blir särskilt framträdande med tanke på verkets ensamrätt till brevbefordran. Denna speciella ansvars- problematik har inte beaktats av utredningen. Postverket kan inte ta slutlig ställning till förslaget enbart på grundval av den framlagda promemorian. .

Frågan om förslagets återverkningar på fredsplikten och på ämbets-' ansvaret behandlas av AD:s ordförande. Han erinrar sålunda om att frå- gor om rätten att leda och fördela arbetet för den privata arbetsmarkna- dens del f.n. anses omfattade av fredsplikt under löpande avtals- '

• Sida 20
•  Original

Prop. 1973: 177 20

period, oavsett om avtalet innehåller bestämmelser därom. Av pro- memorian framgår inte fullt tydligt om tanken är att rättsläget efter den föreslagna lagändringen skulle bli detsamma på den offentliga arbets- marknaden. Det torde enligt AD:s ordförande bli svårt att i praktiken arbeta med ett system där frågor, som kan anses ligga utanför den kärna av arbetets ledning och fördelning som rör myndighetens verksamhet och hur den skall bedrivas, kan uppfattas som rena intressefrågor under löpande avtalsperiod. Dessa frågor skulle då kunna bli föremål för or- ganisationsmässiga förhandlingar även i enskilda detaljer och i sista hand leda till stridsåtgärder. Även mot denna bakgrund finner AD:s ord- förande behövligt mcd en noggrannare redovisning av förslagets sakliga innebörd. Han anmärker också på den oklarhet som enligt hans mening vidlåder förslagets återverkningar på ämbetsansvaret i dess nuvarande utformning. F. n. torde tjänstemännens genom ämbetsansvar och disci- plinärt ansvar sanktionerade skyldighet att ställa sig till efterrättelse givna föreskrifter i tjänsten motsvaras av avtalsförbudet beträffande myndighets arbetsuppgifter eller ledning och fördelning av arbetet.

4.4 Rätt till annan ledighet än semester

Det övervägande antalet remissinstanser —— bl. a. alla personalorga- nisationerna utom SR -— tillstyrker ändringsförslaget i fråga om rätten till annan ledighet än semester eller lämnar förslaget utan erinran. Bland de positiva instanserna finns exempelvis SACO, som finner det särskilt värdefullt att genom förslaget frågor om rätt till tjänstledighet för t.ex. fortbildning och vidareutbildning görs avtalsbara. Sveriges kommunaltjänstmnannaförbund tillstyrker förslaget även i denna del såsom ett betydelsefullt steg på vägen mot en mera allmän lösning av avtalsrättens utformning och materiella innehåll,

Några remissinstanser diskuterar förslagets innebörd. SAV förutsätter att avtal om rätt till ledighet är ogiltigt inte bara om det inkräktar på statens rätt att bestämma om myndighetens verksamhet utan också om det i annat hänseende inkräktar på arbetsgivarens beslutanderätt enligt 3 5 Sth eller 2 & Kth. AD:s ordförande finner förslaget oklart. Av promemorian framgår inte om i avtalsförbudet rörande ”myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas” ligger att avtal i varje fall inte skall få träffas av sådan innebörd, att arbetsgivaren fråntas rätten att i det enskilda fallet avgöra om tjänsteman skall få ledighet. Det synes alltid kunna påstås vara en angelägenhet som angår rätta bedrivandet av verksamheten, huruvida ledighet: kan beredas en tjänsteman i enlighet med hans önskemål i det enskilda fallet. AD:s ordförande efterlyser preciseringar och cxemplifieringar av den föreslagna lagändringcns inne- börd. SR ifrågasätter om inte uttrycket ”myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas” slår bort möjligheten till avtal om annan ledighet

• Sida 21
•  Original

Prop. 1973: 177 . 21

än semester. SR finner det därför tveksamt om förslaget innebär någon ändring i sak. Denna tvekan delas av ytterligare några instanser.

Ett par myndigheter anlägger lagtekniska aspekter. Televerket pekar på att det av bestämmelser i lag följer att rätten till tjänstledighet i många fall är ovillkorlig redan i nuläget, t. ex. för värnpliktstjänstgöring eller barnsbörd. Enligt televerkets åsikt bör det i klarhetens intresse" framgå av lagtexten i vilka fall avtalsförbud föreligger. Att ersätta ett så— dant stadgande med ett allmänt motivuttalande finner televerket otill- fredsställande. Sjöfartsverket framhåller att från den anställdes synpunkt både en lagbestämmelse och ett motivuttalande torde betraktas såsom en föreskrift vilken arbetsgivaren ensidigt har att tolka eeh tillämpa. Ver- ket ifrågasätter därför om inte en lagändring bör få anstå, tills man kan överblicka konsekvenserna av en avtalsreglering på området. Skogs- styrelsen finner det principiellt otillfredsställande att helt operera bort regleringen i lagtexten och bara ha motiv att tillgå, när ändå en viss avgränsning åsyftas.

En grupp om sju remissinstanser avstyrker förslaget, nämligen ÖB, socialstyrelsen, post- och televerken, generaltullstyrelsen samt kommun- förlmnden. ÖB anser sålunda att de militära myndigheterna också i fort- sättningen måste ha oinskränkt rätt att bestämma om annan ledighet än semester. Socialstyrelsen har svårt att tänka sig att det t. ex. inom vårdområdet eller undervisningsväsendct kan träffas avtal som inskrän- ker arbetsgivarens bcslutanderätt i dessa frågor utan .att myndighetens verksamhet direkt påverkas. Därför synes det styrelsen ofrånkomligt att myndigheterna har möjlighet att disponera personalresursema utan de inskränkningar som förslaget skulle innebära. Utredningen har dess- utom gått förbi de ekonomiska konsekvenserna av förslaget, framhåller styrelsen. Postverket finner att det inte föreligger tillräckliga skäl att ändra lagstiftningen. Verket hänvisar till de interna föreskrifter som efter samråd med personalorganisationerna. har utfärdats i anslutning till cirkuläret om tjänstledighet med C-avdrag, m.m. Även om den föreslagna ändringen skulle genomföras, anser televerket att ovill- korlig rätt till ledighet enligt avtal bara skulle kunna avse värn,- pliktstjänstgöring, barnsbörd, sjukdom, offentligt uppdrag e. d. General- tullstyrelsen stryker under att behov av annan ledighet än semester i många fall uppkommer av orsaker som inte kan förutses. Enligt styrel- sens uppfattning måste frågan om och i vad mån tjänstledighet skall beviljas bedömas allt efter omständigheterna. Arbetssituationen, personal- tillgången och möjligheterna att skaffa ersättare får därvid vägas mot tyngden av de framförda skälen för ledighet. Frågan om annan ledighet än semester bör därför enligt styrelsen avgöras av myndigheten ensam. Svenska konzmmzförbundet — till vars uppfattning Landstingsförbzmdet i sak ansluter sig ——- finner förslaget tämligen meningslöst, eftersom

• Sida 22
•  Original

Prop. 1973: 177 22

man aldrig på förhand kan veta om sådant avtal kommer att påverka myndighetens verksamhet eller inte. Huruvida avtalet är tillåtet eller inte visar sig enligt förbundet först när det skall tillämpas.

5. Reformarbetet på närliggande områden m. m. 5.1 Ämbetsansvarskommittén (Ju 1967 : 63)

Enligt den ordning som gällde före 1965 års förhandlingsrättsreform ansågs kollektivavtal inte kunna slutas för tjänstemän med ämbets— ansvar, i varje fall inte i fråga om sådana tjänstemäns skyldigheter i tjänsten och om deras antagande och entledigande (jfr avsnitt 2.1). I förarbetena till tjänstemannalagstiftningen anslöt sig föredragande de— partementschefen till den uppfattningen att ämbetsansvaret måste tilläg- gas arbetsrätlslig betydelse i så måtto att avtal inte kunde få slutas om åligganden i tjänsten för tjänsteman med ämbetsansvar. Däremot ansågs ämbetsansvarct inte hindra att frågor om antagande eller ent- ledigande reglerades i avtal (prop. 1965: 60 s. 104). Att ett förbud mot avtal också i dessa frågor togs in i Sth och Kth berodde således inte på ämbetsansvaret utan motiverades av andra skäl. Departementschefen anförde i denna fråga att allmänna intressen talade för att frågor om antagande och entledigande av statstjänstemän även i fortsättningen reg- lerades i offentligrättslig ordning (prop. 1965: 60 s. 118, jfr även prop. 1964: 140 s. 98).

Vad gäller synsättet att ämbetsansvaret utgör ett hinder för avtals- frihet i fråga om tjänsteåligganden har ämbetsansvarskommittén hävdat (SOU 1969: 20 s. 28) att det ger intryck av en teoretisk konstruktion som inte nödvändigtvis motsvaras; av ett faktiskt behov. Ämbetsansva- ret som sådant torde inte hindra avtalsfriheten. Det är enligt kommittén i stället intresset av att all tjänsteutövning skall uppfylla vad tjänstens bästa fordrar som anses böra utesluta avtalsfriheten. Ämbetsansvaret spelar bara rollen att trygga nämnda intresse.

I sitt betänkande Ämbetsansvaret II (SOU 1972: 1) föreslår ämbets- ansvarskommittén att ämbetsansvaret skall ersättas med ett nytt sank- tionssystem. En målsättning för kommitténs arbete har varit att söka åstadkomma ett för all offentlig verksamhet enhetligt system, där som motiv för bestämmelserna om ämbetsansvar uppställs medborgarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. En annan utgångspunkt har varit att bryta det sam- band som finns mellan rådande ansvarsregler och förbudet för stora funktionärsgruppcr att träffa avtal om sina tjänsteåligganden. Ämbets- ansvaret har ju utgjort bakgrund till reglerna i Sth och Kth om avtals— förbud. Kommittén föreslår nu ett sanktionssystem som kan tillämpas inom alla delar av det offentliga anställningsförhållandet, oberoende

• Sida 23
•  Original

Prop. 1973: 177 23

av om förekommande tjänsteförseelscr begås inom det f. n. avtals- förbjudna eller det avtalsfria området, och oberoende av eventuella förändringar av gränserna mellan dessa områden. I samband med att ämbetsansvaret ersätts av ett nytt sanktionssystem föreslås också att de av ämbetsansvaret betingade reglerna i tjänstemannalagstiftningen om absoluta avtalsförbud ersätts av regler enligt vilka hela det offentliga anställningsförhållandet skall ses som avtalsgrundat, låt vara att avtals- bestämmelser som inskränker arbetsgivarens ensamma bestämmanderätt, främst rörande tjänsteåligganden, i motsvarande mån skall anses ogiltiga. Med en sådan privaträttslig grundsyn på det offentliga anställningsför- hållandct — motsvarande den som har anlagts inom andra rättsområ— den där avtalsinnehållet ansetts böra styras av lag — blir enligt kommit- tén varje tjänsteförseelse att se som ett avtalsbrott. Och för dessa avtals- brott synes, liksom för avtalsbrott inom privata anställningsförhållan— den, i första hand böra tillämpas de sanktionsmedel som privaträttcn erbjuder. I vissa fall bör dessa dock enligt kommittén kompletteras med ett straffrättsligt ansvar. Kommittén har härvid ansett straffansvaret böra koncentreras till centrala områden av offentlig verksamhet och då främst ta sikte på oriktig utövning av offentlig myndighet. Enligt kom- mitténs förslag kommer det straffbara området att omfatta missbruk av offentlig myndighet samt mutbrott och brott mot tystnadsplikt. Straff- ansvar för vanliga tjänstefel föreslås således avskaffat. Detta innebär givetvis inte att de ej längre kriminaliserade tjänsteförseelserna skall lämnas obeivrade. Kommittén föreslår i stället att här skall gälla ett utomstraffrättsligt ansvar av i huvudsak samma natur som det vilket förekommer i privattjänst. I ett förslag till lag om disciplinansvar i offentlig tjänst har kommittén till personkretsen för detta ansvar hän- fört tjänstemän och andra arbetstagare hos staten eller hos kommun samt åtskilliga uppdragstagare med relativt fast anknytning till staten eller till kommun. Det anförda innebär emellertid inte att disciplinlagen skall bli tvingande för alla de personkategorier som omfattas av lagen. Kommittén föreslår att avtalsfrihet i princip skall råda för de arbets- tagargrupper som redan f.n. har sådan frihet, såsom t. ex. kommunal- tjänstemän i egentlig mening och arbetstagare utan tjänstemannaanställ- ning hos staten eller hos kommun.

Regler om avsked i fall av grova tjänsteförseelscr torde inte komma att saknas i tjänsteavtalen, anför kommittén. Beträffande mindre allvar- liga tjänsteförseelser föreslår kommittén däremot att lagens bestäm- melser om lindrigare disciplinpåföljder skall gälla där inte tjänsteavtalet innehåller bestämmelser om andra sådana påföljder. Ett villkor för av- talsfriheten är således att avtal verkligen träffas om reella påföljder vid sidan av avsked.

Förslag till lagstiftning på grundval av kommitténs betänkande torde komma att lämnas i proposition till 1974 års riksdag (jfr prop. 1973: 90 s. 391 ).

• Sida 24
•  Original

Prop. 1973: 177 24

5.2. Delegationen (Fi 1970: 67) för förvaltningsdemokrati

Delegationen för förvaltningsdemokrati (DEFF)'-skall enligt sina di- rektiv bl. a. undersöka om de statsanställdas inflytande på verksamheten inom den egna myndigheten kan ökas. I en rapport den 13 november 1.972, nr 4, som har getts in till finansdepartementet, har DEFF lagt fram förslag om en försöksverksamhet som avses ge de anställda med- bestämmanderätt i en del frågor.

Enligt DEFFzs förslag skall meclbestämmanderätten utövas genom ny- inrättade kollegiala beslutsorgan, varav ett kallas företagsnämnd. Dessa beslutsorgan (beslutsnämnder)'skall ingå i myndighetens organisation. De föreslås ta över beslutsbefoge'nheten i vissa personalfrågor som f. n. i allmänhet avgörs av en enda tjänsteman. Sålunda skall den nya före-' tagsnämnden i stället för verkschefen besluta om handlingslinjer för den praktiska tillämpningen av den personalpolitik som verksstyrclsen har fastställt, t. ex. när det gäller planeringen av rekrytering och utbildning. Nämnden skall enligt förslaget också besluta i sådana verkschefsären- den som rör frågan vilka personaladministrativa metoder och system som skall användas inom myndigheten exempelvis för personalplane- ring, introduktion, information, rekrytering, urval, anställning, merit— värdering och tester. Vidare föreslås att den nya företagsnämnden all- tid skall få yttra sig i styrelseärenden om myndighetens organisation, arbetsordning och personalpolitik. Den nya företagsnämnden skall slut- ligen ta över de uppgifter som åvilar företagsnämnd enligt nu gällande reglering. De andra beslutsorganen skall enligt förslaget ges beslutande- rätt i vissa ärenden under verkschefsnivå, t. ex. frågor om anställning och befordran, omplacering, entledigande, urval till utbildning samt personalvård och arbetsmiljö.

DEFF föreslår att de nyinrättade beslutsorganen skall bestå av dels den tjänsteman som f.n. avgör ärendena i fråga, dels ett antal andra företrädare för verksledningen, dels ett antal företrädare för personalen. Enligt förslaget skall personalrepresentanterna utses för viss mandat- period av de fackliga organisationer som företräder de anställda vid myndigheten. Samtliga ledamöter i beslutsorganen skall utses bland dessa anställda. Ledamöterna handlar under ämbetsansvar. Förvaltnings- rättsligt föreligger det enligt DEFF inte någon skillnad mellan dem. En personalrepresentant är således ”i denna sin beslutsfunktion jämställd med varje annan befattningshavare under ämbetsutövning".

DEFFzs förslag prövas f. n. vid. försöksverk'samhet hos vissa myndig- heter. I avvaktan på resultatet av dessa försök har jag ännu inte tagit slutlig ställning till förslaget."

• Sida 25
•  Original

Prop. 1973: 177 ' 25

5.3. Förslaget till lag om ändring i arbetarskyddslagen (prop. 1973: 130)

Kungl. Maj:t har i prop. 1973: 130 föreslagit en rad åtgärder för att skapa en bättre arbetsmiljö och-tillförsäkra de anställda ett ökat in- flytande' över dessa frågor på den egna arbetsplatsen.

Bl. a. föreslås skyddsombuden få ökade befogenheter, såsom rätt att ta del' 1 planering av arbetslokaler, maskiner och andra arbetsanordning- ar samt arbetsmetoder. Skyddsombud skall också få ta del av alla hand- lingar och upplysningar i företaget som är av betydelse för hans verk- samhet. Vidare får skyddsombudbestämma att visst arbete skall av- brytas i avvaktan på ställningstagandc från yrkesinspektionen om arbe- tet innebär en omedelbar och allvarlig fara för arbetstagares liv eller hälsa. Förslaget ger skyddsombudet rätt till erforderlig ledighet med lön för att fullgöra sina arbetsuppgifter. Det innehåller vidare bestäm- melser som ger skyddsombud rätt till utbildning och som säkrar hans anställningstrygghet. Enligt förslaget skall skyddskommitté bli obliga- torisk på större arbetsplatser för att bl. a. deltaga i planering av nya eller ändrade arbetslokaler, arbetsmetoder e. d.

Detta förslag behandlas f.n. i riksdagen.

5.4. Arbetsrättskommittén (In 1971: 03)

5.4.1 Arbetsrättskommittén skall enligt sina direktiv göra en allmän översyn av arbetsfredslagstiftningen. Uppdraget bör enligt direktiven i princip avse även de offentligt anställda. Översynen skall sikta på en för- handlingsrätt som i princip bör vara så vidsträckt att förhandlingar kan inledas i alla frågor på olika beslutsnivåer som det är" angeläget för de anställda att få inflytande på. En ny lagstiftning bör enligt direktiven utgå från att frågor som hör till arbetslednilngsrätten bör regleras i kol- lektivavtal. Kommittén skall även ta upp frågan om arbetsgivarens disciplinära befogenheter. Slutligen skall kommittén pröva om och i så fall i vilken utsträckning det med hänsyn till de politiska organens be- slutsbefogenheter och därå grundad myndighetsutövning kan behövas särskilda inskränkningar i medinflytandet för de offentligt anställda.

5.4.2 Flera remissinstanser — däribland LO — pekar i sina yttran- den över förhandlingsutredningcns förevarande förslag på det nära sam- bandet mellan arbetsrättskommitténs och utredningens arbete. Detta för— anledde mig att i prop. 1972: 1 (bilaga 2 s. 14) uttala att prövning av förhandlingsutredningens förslag borde ske först sedan arbetsrättskom— mittén bearbetat frågan i samråd med utredningen.

De statsanställdas huvudorganisationer har därefter vid flera till- fällen framhållit det angelägna i att den av förhandlingsutredningen behandlade frågan bringas till snabbast möjliga lösning, dvs. utan att resultatet av arbetsrättskommitténs omfattande arbete avvaktas. I remiss

• Sida 26
•  Original

Prop. 1973: 177 26

den 23 maj 1973 anmodades därför kommittén att yttra sig över frågan om en reform i linje med utredningens förslag kunde anses menligt föregripa kommitténs fortsatta arbete.

I yttrande den 24 maj 1973 anför arbetsrättskommittén följande. Förhandlingsutredningens förslag har det begränsade syftet att skapa avtalsfrihet endast på vissa smärre områden, där sådan frihet redan råder för den privata arbetsmarknadens del. En nu genomförd reform av åsyftad art kan inte anses menligt föregripa arbetsrättskommitténs fort— satta arbete. I stället ter sig en reform i riktning mot avtalsfrihet ange- lägen. Arbetsrättskommittén måste dock hålla öppet, att en slutlig lös- ning av frågan över huvud om förhandlingsrätt och avtalsfrihet på den offentliga sektorn kan komma att kräva en annan utformning av hit- hörande lagstiftning än den som föreslagits av förhandlingsutredningen.

5.4.3 I skrivelse till mig den 1 november 1973 anför arbetsrätts- kommittén:

I samband med det pågående arbetet i finansdepartementet med att utforma en proposition med förslag till vissa ändringar i reglerna om avtalsförbud i tjänstemannalagstiftningen har samråd ägt rum även mel- lan kommitténs sekretariat och rättssekretariatet i departementet. Härvid har inom kommittén diskuterats olika lösningar på grundval av en av kommitténs sekretariat upprättad promemoria.

Med skrivelsen har nämnda promemoria överlämnats. I promemorian anläggs bl. a. följande synpunkter.

När det gäller tjänstemannalagstiftningen, synes den f. n. använda me— toden att räkna upp vissa ämnen såsom avtalsförbjudna inte ända- målsenlig, om syftet är att ej hänföra mer till det förbjudna området än vad som av politiska skäl bör ligga utanför avtal. Skall detta syfte uppnås, synes man böra söka lösningen, inte i förbudsregler som isole- rat tar sikte på vissa ämnen, personkretsar, organ eller verksamhets- områden utan i regler som mera direkt riktar in sig på de intressen de är avsedda att skydda och som således i princip endast hindrar sådana avtal, vilka träder dessa intressen för när.

Avtalsfriheten bör vika för vissa grundläggande demokratiska prin- ciper, såsom den om medborgarnas rätt till inflytande på de politiska besluten och den om de politiska organens handlingsfrihet. Ett upp— rätthållande av dessa principer innebär till en början, att det inte kan tillåtas de offentliga funktionärema att genom avtal vinna inflytande över de politiska beslut som fattas av regeringen eller riksdagen eller bådadera eller av de folkvalda församlingarna i övrigt, främst landsting och fullmäktige i kommuner. Det är sålunda givet, att varje avtal om inflytande över de politiska beslutens tillkomst måste drabbas av ogiltig- het, liksom varje avtal vilket står i strid mot ett politiskt beslut som —— exempelvis i form av författning -— reglerar vilken offentlig verksamhet som skall bedrivas. Ogiltighet av den senare typen bör i princip medföra ogiltighet också av avtal som omöjliggör verkställigheten av de politiska. verksamhetsbesluten.

Sålunda synes avtal inte böra tillåtas som inkräktar på de politiska organens rätt att bestämma vilken offentlig verksamhet det allmänna skall utöva. Denna ståndpunkt gör sig gällande även då de politiska

• Sida 27
•  Original

Prop. 1973: 177 27

organen delegerat ifrågavarande beslutsrätt på offentlig myndighet. En lagregel härom synes kunna formuleras såsom ett förbud att i avtal stadga inskränkning i rätt för staten, kommun etc. att besluta om myndighets verksamhet. I en sådan regel ligger också ett skydd för det intresse som verksamheten är avsedd att tillgodose. Varje politiskt beslut om att viss verksamhet skall bedrivas har helt naturligt en viss målsättning för verksamheten: denna verksamhet avser att tillgodose något visst intresse, som i princip ligger utanför arbetsgivar-arbets- tagarförhållandet, Denna målsättning eller detta intresse ställer uppen- barligen krav på viss form — låt vara inom vida ramar — för verk- samhetens bedrivande. Överskrides dessa ramar har också den verk- samhet omöjliggjorts som avser att tillgodose nyssnämnda intresse. Det är tydligt att ett sådant överskridande — exempelvis i form av avtal rö- rande viss art av arbetsledning eller arbetsfördelning -— innebär ett an- grepp på den ovan förutsatta rätten för det allmänna att oberoende av avtal besluta om vilken offentlig verksamhet som skall bedrivas.

I den mån ett avtal inte ger sig i kast med att uttryckligen reglera den offentliga verksamhetens art, synes det allmännas möjlighet att fritt be- stämma häröver kunna avtalsvägen i första hand påverkas av avtal rörande arbetets ledning och fördelning. I denna del kan ifrågasättas om inte ogiltighet bör drabba avtal som försvårar det ändamålsenliga full- görandet av viss verksamhet. Betydelsen av en sådan ogiltighetsregel blir tydligen helt beroende av vilka omständigheter som skall få åbe— ropas säsom försvårande. Härvidlag reser sig helt naturligt frågan om kostnadsskäl skall kunna grunda ogiltighet. Skulle emellertid mot ett av arbetstagarsidan framlagt avtalsförslag om viss arbetsmetod, arbetsför- delning, arbetstidsförläggning c. d. kunna invändas att förslaget vållar det allmänna ökad kostnad, skulle tydligen avtalsfriheten i sådana frågori stor utsträckning bli illusorisk (jfr exempelvis det fall att arbets- tagarsidan begär en arbetstidsförläggning som kräver utökning av an- talet arbetstagare för viss arbetsuppgift). Ogiltighetsinvändningar synes i stället böra avse de fall, där avtalets materiella innehåll i sig hindrar att denna verksamhet bedrives så att det intresse verksamheten är av- sedd att tillgodose också blir tryggat. (Om i det nyss anförda exemplet avtalet dessutom innehåller regler som omöjliggör för arbetsgivaren att utöka antalet arbetstagare, kan givetvis ogiltighet inträda.) Dessa ogiltighetsfall täcks emellertid av den tidigare angivna huvudregeln om förbud att i avtal stadga inskränkning i rätt för det allmänna att besluta om myndighets verksamhet.

Den tänkta huvudregeln innebär således ogiltighet såväl av uttryckliga avtalsbestämmelscr om den offentliga verksamhetens art som av sådana avtalsbestämmelser, vilka ej gör det möjligt att driva den offentliga verk- samheten på ett sätt som tillgodoser de intressen verksamheten är av— sedd att trygga. Med denna innebörd kan regeln sägas bygga på och utgöra en vidareutveckling av förhandlingsutredningens förslag.

Bedömningen av ogiltighetsfrågan synes inte höra vara förbehållen ena parten utan kunna överlämnas till ett från parterna fristående organ. Och vidare bör helt naturligt bedömningen kunna göras av detta organ på förhand: Vid oenighet mellan parterna vid förhandlingsbordet bör part kunna genom fastställelsetalan få klarlagt om viss yrkad avtals- klausul också är fri för avtal. Det krav på olika processmöjligheter som ligger i det nu anförda, fordrar inga särskilda regler om prövningen

• Sida 28
•  Original

Prop. 1973: 177 28

lägges på AD; redan rådande ordning erbjuder erforderliga möjligheter till nu avsedd fastställelsetalan, vad avser ett yrkat men ännu ej träffat avtal eventuellt i form av talan rörande förhandlingsrättens omfattning.

Såsom här ovan antagits i fråga om arbetets ledning och fördelning synes även villkor rörande ledighet i princip böra vara avtalsfria. En gräns för avtalsfriheten synes böra uppställas endast då denna frihet inkräktar på kravet att de i politisk ordning fattade besluten om viss offentlig verksamhet kan verkställas på ett sätt som tillgodoser det intresse verksamheten är avsedd att trygga. Denna gräns synes kunna dras med samma ogiltighetsregel som den "vilken ovan antagits böra gälla villkor om arbetets ledning och fördelning.

6. Föredraganden 6.1 Prineipiella synpunkter

Enligt nu gällande ordning regleras förhållandet mellan statenloch dess tjänstemän dels i avtal, främst kollektivavtal, dels i lag och annan författ- ning (jfr 2.3). I 3 % första stycket Sth slås fast att i anställningsförhållan- de varå lagen är tillämplig gäller vad som är bestämt i avtal. Rätten att förhandla och träffa avtal om anställningsförhållande har emellertid begränsats genom bestämmelser i. 3 5 andra stycket. Enligt dessa får avtal inte träffas om inrättande eller indragning av tjänst eller tjänste- organisationens utformning i övrigt (andra stycket 3). Inte heller fråga om myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten eller rätt till annan ledighet än semester får regleras i avtal (andra stycket b). Avtalsförbud råder också i fråga om vissa andra anställningsvillkor m. m. (andra stycket c). Enligt 3 & tredje stycket Sth är avtal utan verkan i den del det har träffats i strid mot bestämmelserna i andra stycket.

För tjänstemän hos kommuner och en del icke-statliga allmänna in- rättningar gäller enligt 2 & Kth bestämmelser som i huvudsak svarar mot 3 5 Sth.

Till det avtalsbara området hör främst frågor som rör det ekonomiska mellanhavandet mellan den offentlige arbetsgivaren och tjänstemannen (jfr s. 9). Som nämnts regleras dessa frågor främst i kollektivavtal mel- lan staten, resp. kommuner, landsting m. fl., och de anställdas huvud- organisationer.

Avtalsförbudet enligt 3 % andra stycket 5th och 2 % andra stycket Kth innebär att de offentliga tjänstemännen och deras organisationer varken får förhandla eller träffa kollektivavtal eller individuella avtal i angivna frågor. Samtliga dessa frågor är således förbehållna offentlig- rättslig reglering antingen i lag eller annan författning eller också som föreskrift eller annat beslut.

Det bör emellertid framhållas att de anställdas organisationer har möjlighet att påverka den allmänna regleringen av de frågor som till-

• Sida 29
•  Original

Prop. 1973: 177 29

hör det avtalsförbjudna området-och som rör anställnings- eller arbets- villkor. Myndigheterna bör nämligen i sådana ärenden av vikt till- mötesgå önskemål från organisationerna om att få framföra synpunkter (prop. 1965: 60 s. 122). Fortlöpande kontakter mellan myndigheterna och de anställda äger också rum inom företagsnämnderna.

Av det nu anförda liksom av de under avsnitt 2.3 anförda exemplen på frågor som- faller under avtalsförbudet framgår att 3 5 Sth och 2 & Kth förbjuder avtal inte bara i frågor som angår själva anställnings- förhållandet utan också i frågor som strängt taget inte är att hänföra till detta, däribland frågor om tjänsteorganisationens utformning.

Förhandlingsutredningen, som har i uppdrag att se över förhand— lingsrättssystcmet, har i en promemoria (Ds Fi 1971: 10) uttalat att en reglering bör bygga på principen att de offentligt anställda och deras organisationer bör få påverka sina anställnings- eller arbetsvillkor genom avtal, bara man inte därigenom inkräktar på statens eller kommunernas rätt att bestämma om den offentliga verksamheten eller hur den skall utövas. Bakom denna uppfattning ligger följande överväganden. En- ligt regeringsformen (RF) beslutar medborgarna genom sina repre- sentanter i riksdagen om rikets angelägenheter. Kungl. Maj:t med under— ställda myndigheter fungerar i sådana fall som styrande och verkstäl- lande organ inom statsförvaltningen. I andra fall åvilar det, enligt RF, Kungl. Maj:t eller myndigheterna att utforma statsmakternas beslut. Beslut som tillkommer i denna ordning kan uppenbarligen inte få ges ett annat innehåll till följd av förhandlingar mellan de anställdas orga— nisationer och. staten eller kommun i egenskap av arbetsgivare. Av dessa skäl är det alltså enligt utredningen ofrånkomligt med en begränsning av de offentliga tjänstemännens möjligheter att genom avtal påverka sina anställnings- eller arbetsvillkor.

Flertalet remissinstanser delar utredningens principinställning eller lämnar den i huvudsak utan erinran. De flesta av dem efterlyser dock en klarare gränsdragning mellan det avtalstillåtna och det avtalsförbjud— na området. TCO-S menar att det avtalsförbjudna området även enligt utredningsförslaget blir alltför vidsträckt och framhåller i likhet med SF nödvändigheten av att de anställda ges större möjlighet att i avtal reg- lera sina anställningsvillkor. Härvid har de båda organisationerna god- tagit utredningens uppfattning, enligt vilken avtal inte får träffas som rubbar den av de politiska organen fastlagda verksamheten. SR anser att i princip inga frågor bör undantas från avtalsbarhet. SACO hävdar att avtalsförbudet bör upprätthållas bara i fall där ett avtal skulle omöj- liggöra myndigheternas verksamhet. Och enligt kommunaltjänstemanna- förbundet bör de stats- och förvaltningsrättsliga intressen som kan be— höva skyddas för obehörig påverkan kunna beaktas och respekteras lika väl genom uttryckliga förbehåll i avtal som genom förbud att sluta avtal.

4 Riksdagen 1973. 1 rum!. Nr 177

• Sida 30
•  Original

Prop. 1973: 177 30

För egen del vill jag anlägga följande allmänna synpunkter. Bakom utredningens principuttalande ligger en intresseavvägning, där de anställdas anspråk på medbestämmanderätt i fråga om sina arbets— förhållanden har ställts mot de allmänna kraven på den offentliga tjänsteutövningen. Jag delar förhandlingsutredningens allmänna synsätt. Avtal skall således kunna träffas i alla frågor som _ utan att de inverkar på tjänstcorganisationens utformning eller på verksamhetens inriktning eller omfattning — får betydelse för anställningsförhållandet. Denna inställning får bilda utgångspunkt för mitt närmare ställningstagande i det följande. I sammanhanget erinrar jag än en gång om det arbete som pågår för att finna lämpliga former för personalens inflytande på olika nivåer inom myndigheterna (jfr s. 24). Reformen får ses mot den bak- grunden att avtalsparterna på den offentliga sektorn är ense om uppfatt- ningen att en rationell och effektiv förvaltningsorganisation är i par— ternas intresse.

Jag bortser här och i det följande från 3 5 andra stycket c Sth, 2 % andra stycket 0 Kth och de bestämmelser som där avses. Anförda lag- och författningsrum omfattas ju inte av förhandlingsutredningens förslag.

I de närmast följande avsnitten kommer jag att särskilt behandla frågorna om tjänsteorganisationens utformning (6.2), om myndighets arbetsuppgifter samt ledningen och fördelningen av arbetet inom myn- digheten (6.3) och om rätt till annan ledighet än semester (6.4).

6.2. Tjänsteorganisationens utformning

Förhandlingsutredningens förslag går bl. a. ut på att avtal inte bör få träffas i frågor om inrättande eller indragning av tjänst eller tjänste- organisationens utformning i övrigt (3.2). Bestämmelsen i 3 5 andra stycket a 5th liksom motsvarande bestämmelse i 14th bör därför en— ligt utredningen behållas i oförändrat skick.

Det övervägande antalet remissinstanser lämnar vad utredningen så- lunda anför utan erinran.

Den slutliga utformningen av dessa bestämmelser synes böra övervägas i det vidare perspektiv rörande avtalsfrihetens utformning över huvud inom den offentliga sektorn som arbetsrättskommittén har att anlägga. Jag har därför inte funnit anledning att föreslå någon lagändring i denna del. _

I detta sammanhang har från personalhåll förts fram önskemål om en lagreglering av rätten till överläggning. Det finns enligt min mening inte skäl att nu frångå vad som uttalades härom i prop. 1965: 60 (s. 121; jfr även 5. 11 ovan). Någon lagreglering bör därför inte genern- föras. Det kan anmärkas att överläggningar i praktiken har förekom- mit i en omfattning som i allmänhet torde få anses väl motsvara ställda krav.

• Sida 31
•  Original

Prop. 1973: 177 31

6.3. Myndighets arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten

I fråga om myndighets arbetsuppgifter och ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten anför förhandlingsutredningen som nämnts bl. a. att utformningen av myndigheternas verksamhet bestäms både av de arbetsuppgifter som myndigheten får sig tilldelade och av de beslut som verksledningen och arbetsledningen på lägre nivå träffar om arbetets utförande. Utredningen pekar vidare på att varje fördelning av arbete innefattar ett större eller mindre mått av arbets- ledning. Mot denna bakgrund lägger utredningen fram ett förslag till lagändring som går ut på att något hinder i och för sig inte längre skall behöva möta mot avtal om arbetets ledning och fördelning. Detta syfte nås enligt utredningen om avtalsförbudet i förevarande del bestäms att avse ”myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas”. Ut- redningen gör dock det förbehållet att frågan huruvida avtal i det enskilda fallet får träffas blir beroende av de föreliggande omständig— heterna.

Under remissbehandlingen har efterlysts en noggrannare precisering av förslagets sakliga innebörd, så att inte tolkningssvårigheter behöver uppstå i tillämpningen. SF menar att det med förhandlingsutredningens förslag inte längre bör finnas något hinder mot avtal om arbetets led- ning och fördelning. Detta bör enligt SF komma till uttryck i proposi- tionen. Den begränsning som automatiskt följer av att riksdag, regering eller myndighet har rätten att besluta om myndigheternas arbetsuppgif- ter finner SF tillräcklig. TCO-S redovisar en liknande uppfattning. SACO föreslår att avtalsförbudet skall utformas så, att det bara gäller avtal som omöjliggör verksamhetens bedrivande. En myndighet, SJ, häv— dar att arbetets ledning och fördelning utgör ett så väsentligt led i myn- dighetens verksamhet till fullgörande av dess åligganden enligt lag och författning, att ansvaret härför inte torde avlyftas genom ett kollektiv- avtal. Flera andra myndigheter ställer sig tveksamma till förslagets kon- sekvenser. Kommunförbundcn menar att man genom den föreslagna ut- formningen hänvisas till en bedömning från fall till fall.

För egen del får jag anföra följande. Det i de båda tjänstemannalagarna inskrivna avtalsförbudet ter sig numera som alltför långtgående, när det gäller arbetets ledning och för- delning. Jag är därför ense med förhandlingsutredningen om det önsk- värda i en lagändring på förevarande punkt i syfte att så långt som möjligt göra arbetsledningsfrågor avtalstillåtna. Det är därvid särskilt angeläget att frågor som nära rör den enskilde arbetstagaren i hans arbete görs avtalsbara i ökad utsträckning.

Å andra sidan bör avtal lika litet som nu kunna träffas, om det strider mot eller annars innebär avsteg från vad som beslutas om viss

• Sida 32
•  Original

Prop. 1973: 177 32

verksamhet. I den mån verksamheten har fastlagts genom beslut av statsmakterna, är myndigheterna givetvis skyldiga att åtlyda beslutet. Därtill kommer de beslut om verksamheten som myndigheterna själva meddelar. Undantag från avtalsbarheten måste alltså göras i fråga om sådana arbetsledningsbeslut som utgör en nödvändig förutsättning för att verksamheten skall kunna bedrivas på sådant sätt, att det avsedda resultatet kan uppnås. Det område inom vilket kollektivavtal inte bör få träffas måste med andra ord —- med anknytning till en av AD:s ord- förande använd formulering — mera strikt än f. n. begränsas till sådana frågor som verkligen har betydelse för utformningen och inriktningen av myndigheternas verksamhet.

I enlighet med det anförda bör bara sådana avtalsbestämmelser om arbetsledning, vilka inte gör det möjligt att driva den offentliga verksam- heten på ett sätt som tillgodoser de intressen som verksamheten är av- sedd att trygga, i fortsättningen vara otillåtna. ' '

Till belysning av det nu sagda kan anföras statsmakternas beslut att uppdraga åt postverket att ha hand om den allmänna poströrelsen. Enligt sin instruktion (1969: 736) får postverket därvid bl. a. inrätta och indraga postanstalter, anordna postförbindelser samt bestämma i vilken utsträckning och under vilka former postutdelningen skall äga rum. I den mån ett sådant beslut kräver detaljföreskrifter, såsom om brevbäringsfrekvens, får verkställigheten av beslutet inte omöjlig- göras genom en inskränkande avtalsbestämmelse. Annars skulle ett avtalsförbud i fråga om myndighets arbetsuppgifter eller verksamhet kunna bli illusoriskt. Lagändringen bör enligt min mening gå ut på att förbjuda en avtalsklausul som medför exempelvis att beslutad post- distribution på viss eller vissa tider under någon bestämd veckodag eller i något visst distrikt inte går att genomföra. Detta skulle vara fallet t. ex. om avtalet får till följd att brevbärare eller ersättare för dem inte finns disponibla i den utsträckning som krävs för verksamhetens behöriga gång.

Enligt förhandlingsutredningens förslag skulle förut nämnda syfte att göra arbetsledningsfrågorna i och för sig avtalsbara uppnås, om ut- trycken ”myndighets arbetsuppgifter” samt ”ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten” i 3 5 andra stycket b 5th ersattes med uttrycket ”myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas”. Mot- svarande ändring skulle enligt förslaget göras i 2 5 andra stycket b Kth.

För att rätt förstå den närmare innebörden av utredningsförslaget är det på Sin plats att undersöka vad som avses med ”myndighets arbets- uppgifter” och med ”ledningen och fördelningen av arbetet inom myn- digheten" enligt gällande lag.

De båda uttrycken synes delvis täcka varandra. Vad först angår bestämmelsen att avtal inte kan träffas om myndig- hets arbetsuppgifter torde kunna sägas att den närmast ger uttryck för

• Sida 33
•  Original

Prop. 1973: 177 . 33

en självklarhet. Det ligger i de politiska organens hand att ensidigt be- stämma vilka uppgifter som skall anförtros de olika myndigheterna (jfr 6.1).

Vad så angår uttrycket ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten torde detta främst syfta på de olika sätten att verkställa vad som har bestämts i fråga om verksamhetens inriktning och omfatt- ning. För att de uppställda målen för myndigheternas verksamhet skall kunna förverkligas krävs nämligen en rad handläggningsbeslut. Dessa kan i större eller mindre utsträckning påverka myndigheternas möjlig- heter att fullgöra sina arbetsuppgifter. Ofta är de emellertid av den arten att de över huvud taget inte behöver inkräkta på den avsedda verksamheten.

I den mån en arbetsledningsfråga kan förändra resultatet av myndig- hetens verksamhet, måste frågan höra till det område där avtal inte får slutas, Men sådana beslut om arbetets ledning och fördelning som inte inkräktar på verksamheten bör i enlighet med det förut anförda kunna göras till föremål för avtal, såvitt de inte rör organisationen och på grund därav är avtalsförbjudna (jfr 6.2). Här avses exempelvis vissa frågor om arbetsmiljö eller arbetarskydd. Det gäller alltså här frågor av omedelbar betydelse för de anställda.

Jag finner visserligen att den av utredningen föreslagna lydelsen ——- ”myndighets verksamhet och hur denna skall bedrivas” — kan sägas täcka det område som enligt den ståndpunkt jag har intagit i det före- gående skall vara avtalsförbjudet. Emellertid torde detta område lika väl kunna beskrivas genom det kortare uttryckssättet ”myndighets verksam- het”, vilket f.ö. kan vara att föredraga från språklig synpunkt. En så- dan utformning av lagtexten ansluter också till vad som sägs i en av arbetsrättskommitténs sekretariat upprättad diskussionspromemoria (5.4.3).

På grund av det anförda förordar jag att lagbestämmelsen i denna del ges formen av ett förbud mot avtal om myndighets (inrättnings) verk- samhet.

I anledning av vad några remissmyndigheter har anmärkt vill jag för tydlighets skull betona att ändringsförslaget givetvis inte innefattar nå- gon bedömning av frågan huruvida avtal i det enskilda fallet bör träffas eller inte. Denna fråga skall prövas i vanlig ordning. Därvid kan den offentlige arbetsgivaren naturligtvis se sig föranlåten att förkasta fram- lagda förslag om avtalsreglering.

Att i förväg exakt ange i vilken utsträckning avtal skall tillåtas sy- nes knappast möjligt (jfr prop. 1965: 60 s. 120 ). Under remissbehand- lingen har uttalats farhågor för särskilda tolkningssvårigheter i före- varande sammanhang. Jag finner dessa farhågor i viss mån överdrivna. Syftet med lagändringen torde framgå av vad jag tidigare har anfört. För att såvitt möjligt förebygga framtida tolkningstvister kommer jag

• Sida 34
•  Original

Prop. 1973: 177 34

dessutom i det följande att söka närmare belysa lagförslagets konse- kvenser.

Först vill jag ta upp en del frågor med viss anknytning till det reformarbete på närliggande områden som har redovisats i avsnitt 5 .

Även om ämbetsansvaret i dag anses utesluta möjligheten till avtal i frågor om tjänsteåligganden (s. 22), torde ämbetsansvaret som så- dant inte hindra att man genom ändring i 3 5 Sth och 2 5 Kth i prin- cip för över sådana frågor till det avtalstillåtna området. Det är emeller- tid den praktiska konsekvensen av en sådan åtgärd som är av särskilt intresse. Gör man dessa frågor avtalsbara, återverkar detta på möjlig- heten att utkräva ämbetsansvaret. Ty den regeln torde gälla att ämbets- ansvar — eller det disciplinansvar som finns stadgat för vissa tjänste- mannagrupper inom det statligt lönereglerade området — inte kan ut- krävas för förseelse mot bestämmelse i avtal. För ett avtalsbrott gäller i stället vanliga regler om' skadestånd, i förekommande fall skadestånds- bestämmelserna i lagen (1928: 253) om kollektivavtal. Vidare kan, i fråga om statstjänsteman som är förordnad tills vidare, uppsägning ske enligt reglerna i 30 & Sth och i fråga om bl. a. kommunaltjänsteman med statligt reglerad tjänst enligt motsvarande regler i 36 % stadgan (1.965: 602) om vissa tjänstemän hos kommuner m.fl. Däremot kan sådana tjänstemän inte avskedas med omedelbar verkan. För kommunaltjänste- män utanför det statligt lönereglerade området och för sådana offentlig- anställda som inte omfattas av tjänstemannalagstiftningen gäller vad som kan finnas avtalat om uppsägning och avsked. Om en arbetstagare med ämbetsansvar begår brott, kan han enligt 20 kap. brottsbalken av domstol ådömas såväl suspension eller avsättning som böter eller fängel— se. I fråga om statstjänsteman gäller detta oberoende av om han är an- ställd med fullmakt eller konstitutorial eller förordnad för bestämd tid eller tills vidare.

Som jag nyss nämnde, anses det att ämbetsansvar inte kan utkrävas för bristande åtlydnad av en avtalsbestämmelse. I förarbetena till tjänstemannalagstiftningen fann emellertid föredragande departements- chefen uppenbart att en tjänsteman,'som begått ett avtalsbrott och inte åtlytt tillsägelse av överordnad om rättelse, gjort sig skyldig till straff- bar handling, visserligen inte genom avtalsbrottet men genom att åsido- sätta sin lydnadsplikt (prop. 1965: 60 s. 106, jfr SOU 1963: 51 s. 82). Skulle rättstillämpningen följa denna linje, innebär det att ämbets— och disciplinansvar i åtskilliga fall skulle kunna utkrävas med stöd av den lydnadsplikt som stadgas i 10 ä 8th och motsvarande bestämmelse i 15 % stadgan 1965: 602, även om åliggandet är reglerat i avtal. Å andra sidan kan givetvis fall uppkomma där tjänsteman har åsidosatt ett avtalsreglerat åliggande men sedan vidtagit rättelse. Har han därvid inte eftersatt någon tillsägelse, kan något ämbets- eller disciplinansvar inte utkrävas via lydnadsplikten. Mot ett sådant avtalsbrott kan, som nämnts

• Sida 35
•  Original

Prop. 1973: 177 3 5

i det föregående, bara inskridas genom talan om skadestånd. Därjämte finns den nämnda möjligheten att säga upp tjänsteman som är förordnad tills vidare. Skulle återigen den principiella ståndpunkten intas i rätts— . tillämpningen, att lydnadsplikt inom det avtalsreglerade området endast skall utkrävas genom privaträttsliga sanktioner som gäller för avtalsbrott, bör straffrättsligt ansvar inte komma i fråga.

Som framgår av avsnitt 5.1 , föreslår ämbetsansvarskommittén att ämbetsansvaret skall avskaffas som straffrättsligt institut och, såvitt angår vanliga tjänstefel, ersättas av ett lagstadgat allmänt disciplin- ansvar. Genomförs kommitténs förslag, kommer ett enhetligt påföljds- system att gälla vare sig fråga är om avtalsbrott eller om överträdelse av en offentligrättslig bestämmelse, Som nämnts torde proposition om en reform i huvudsaklig linje med kommittéförslaget komma att före- läggas 1974 års riksdag.

Av vad jag nyss har anfört framgår att den av mig förordade ändringen i Sth och Kth i viss utsträckning kan leda till oenhetlighet i tillämpningen av påföljdssystemet. Även om det självfallet vore önsk- värt att kunna undvika en sådan följd av lagändringen, torde det dock — med hänsyn till den korta tidsperiod detta förhållande kan beräknas komma att avse, om ämbetsansvaret avskaffas, och till de ringa prak- tiska olägenheterna — saknas anledning att i nu förevarande samman- hang ändra ämbets- och disciplinansvaret. Den lydnadsplikt som före- skrivs i 10 å Sth och 1.5 & stadgan 1965: 602 får självfallet inte göras gällande på så sätt, att en tjänsteman beordras till en tjänstgöring som tvingar honom att åsidosätta vad som åligger honom enligt avtal.

Reglerna om ämbetsansvaret hindrar alltså enligt min mening inte den ändring som jag nu föreslår. I fråga om några fåtaliga grupper av offentliga tjänstemän med ämbetsansvar vilka inte omfattas av tjänste- mannalagarna eller vilka av andra skäl har i särskild ordning reglerat ansvar torde ämbetsansvaret medföra att avtal inte kan träffas i den utsträckning jag nu förordar. Detsamma gäller beträffande ämbets- ansvariga tjänstemän vid sådana s. k. allmänna inrättningar i fråga om vilka Kungl. Maj:t inte har utnyttjat sin i 1 5 Kth stadgade befogenhet att göra Kth tillämplig. Det kan vara vissa stiftelser, anstalter, sällskap, samfund, kassor o.d. med mer eller mindre uttalad offentlig anknyt— ning. Följden av förevarande ändringsförslag skulle bli att för dessa tjänstemän avtal inte kan träffas om tjänsteåligganden. Sagda förhållan- de torde dock inte behöva hindra den nu förordade utvidgningen av avtalsområdet.

Närbesläktade med frågan om ämbetsansvaret är frågorna om med- delande av ordningsregler, arbetsföreskrifter o.d. Av den förordade lagändringen följer att allmänna riktlinjer för utformningen av sådana beslut i fortsättningen blir avtalsbara, i den mån de inte på sätt förut har angetts påverkar verksamheten. Som exempel kan nämnas en del

• Sida 36
•  Original

Prop. 1973: 177 - 36

av de beslut som avses i 10 & allmänna verksstadgan (1965 : 600)_ Avtal bör vidare kunna innehålla t.ex. principiella regler om utövandet av arbetsledningen. Avtalet får dock: inte strida exempelvis mot 11 eller 34 & 5th eller motsvarande bestämmelser i stadgan 1965: 602.

I fråga om tjänstgöringslistor, turlistor o. d. gäller f. n. att upprättan- de av sådana listor betraktas som ett led i arbetsfördelningen mellan olika arbetstagare, varför avtal därom inte får träffas (jfr prop. 1970: 164 5. 1.8). I likhet med förhandlingsutredningen anser jag att avtal fortsättningsvis bör få träffas om fördelning i lista av den arbetstid som myndigheten finner behövlig för verksamhetens bedrivande. Med anled— ning av vad SAV påpekar kan framhållas att avtal däremot inte får träffas om vilka tider på dygnet: eller vilka dagar som myndigheten skall bedriva sitt arbete.

Jag skall till belysning av det nu framlagda förslagets innebörd lämna ytterligare en del exempel på vad som enligt förslaget bör höra till det avtalstillåtna området.

Som har nämnts under avsnitt 5.2 har delegationen för förvaltnings- demokrati (DEFF) i en rapport lagt fram förslag om försöksverksamhet som avser att ge de statsanställda meclbestämmanderätt i en del per- sonalfrågor m.m. Enligt DEFFzs förslag skall denna rätt utövas ge- nom nyinrättade kollegiala beslutsgrupper, som skall ingå i myndig- hetens organisation. Vid några myndigheter har försöksverksamhet redan påbörjats. Kungl. Maj:t har därvid i beslut angett hur sådan grupp skall vara sammansatt, i vilken ordning myndighetens och personalens repre- sentanter skall utses m.m. Med ett genomförande av den föreslagna ändringen i 3 % Sth bör även en del sådana frågor kunna göras till föremål för avtal. Sålunda bör exempelvis frågor som rör representatio- nen bli avtalsbara, när Kungl. Maj:t har inrättat åsyftade partssamman- satta beslutsgrupper eller förordnat om annat slag av personalrepresenta- tion i myndigheterna. Självklart är att avtalet inte kan omfatta frågor om tjänsteorganisationens utformning (6.2).

Avtal bör också kunna få träffas i frågor av de slag som f. n. be— handlas i kungörelscn (1968: 104) om företagsnämnder m.m. inom statsförvaltningen och i därtill anslutande föreskrifter (jfr dock 6.2).

Av Kungl. Maj:ts under avsnitt 5.3 nämnda förslag angående ändringar i arbetarskyddslagstiftningen och andra åtgärder för bättre arbetsmiljö framgår att avsikten är att i arbetarskyddslagen (1949: 1) ta in bestämmelser om att arbetsgivare och arbetstagare gemensamt skall svara för vissa åtgärder. Dessa syftar bl. a. till att åstadkomma sunda och säkra arbetsförhållanden. Vad här föreslås innebär att avtal skall kunna träffas om formerna för denna samverkan, t. ex. om instruktion för skyddsombud. På detta område skall avta.] vidare kunna slutas i fråga om utbildning i arbetarskyddsfrågor av skyddsombud m. fl. eller om ledighet m.m. för skyddsombudet. Till de fortsättningsvis av-

• Sida 37
•  Original

Prop. 1973: 177 37

talstillåtna frågorna om arbetsmiljön hör också frågor i samband med exempelvis utformningen av arbetslokaler m. m. Enligt förevarande ändringsförslag bör avtal vidare kunna träffas i frågor om personal- hälsovård. '

Som ytterligare-exempel på ämnen som blir avtalstillåtna genom slopandet av avtalsförbudet i fråga om ledningen och fördelningen av arbetet vill jag anföra frågor om information till de anställda angående myndighetens planering för framtiden eller angående den utredning som föregår sådan planering. Avtalstillåtna bör också bli t.ex. frågor om de anställdas möjligheter att utnyttja personaltidning, anslagstavla eller samlingslokal inom myndigheten. Vidare kan nämnas frågor som rör facklig förtroendemans ställning hos myndighet, t. ex. hans rätt till in- formation och tillträde till myndighetens lokaler eller hans rätt att nyttja utrymme på arbetsplatsen eller myndighetens telefon eller lokaler eller att anlita skrivpersonal (jfr 6 och 7 %% kungörelsen 1972: 448 om fackliga förtroendemän hos statsmyndigheter m. fl.; jfr vidare 6.4).

Av det anförda följer att också frågan om att i ett principavtal ge uttryck åt ett personalpolitiskt program i fortsättningen blir avtals— tillåten. Därvid bör exempelvis allmänna principer om personalutbild- ning, personalintroduktion o. d. kunna göras till föremål för avtal. Även en del formella frågor bör f. ö. bli avtalstillåtna enligt förslaget, t. ex. överläggningsförfarande eller remiss till partssammansatt arbetsgrupp, bl. a. när det gäller att besluta om arbetsregler, personalutbildning eller personalsocial verksamhet.

Det återstår i detta avsnitt att behandla ett särskilt problem. Under remissbehandlingen har AD:s ordförande tagit upp frågan om reformens innebörd i förhållande till gällande regler om fredsplikt. På den privata arbetsmarknaden gäller f.n. att rätten att ledaoch fördela arbetet anses förbehållen arbetsgivaren enligt kollektivavtalet, även om avtalet saknar bestämmelser därom. Det betyder att frågor som rör rätten att leda och fördela arbetet anses omfattade av fredsplikt under löpande avtals- period. Av reglerna i 15 & Sth och 3 & Kth framgår att på det offent- liga området stridsåtgärd inte är tillåten beträffande avtalsförbjuden fråga. _— Genomförs vad jag här föreslår, kommer frågor om ledningen och fördelningen av arbetet att bli avtalstillåtna enligt 5th och Kth. Träffas kollektivavtal i sådan fråga, kommer frågan jämlikt 4 & kollek- tivavtalslagen att omfattas av fredsplikt under löpande avtalsperiod. Saknas uttrycklig reglering i kollektivavtalet, talar enligt min mening starka skäl för att arbetsledningsrätten, på samma sätt som enligt AD:s praxis är fallet inom den privata sektorn, skall anses förbehållen den offentlige arbetsgivaren enligt avtalet. I konsekvens härmed bör då även dessa frågor anses omfattande av fredsplikt under löpande avtalsperiod på motsvarande sätt som gäller i fråga om den privata arbetsmarknaden (jfr 5.4).

• Sida 38
•  Original

Prop. 1973: 177 38

6.4 Rätt till annan ledighet än semester

Förhandlingsutredningen föreslår att uttrycket ”rätt till annan le- dighet än semester” får utgå ur lagtexten i 3 % andra stycket b 8th och 2 5 andra stycket b Kth. Avtal i frågan bör emellertid enligt ut— redningens mening inte få angå myndighetens eller den allmänna in- rättningens verksamhet.

Det övervägande antalet remissinstanser — bland dem alla personal— organisationer utom SR _— tillstyrker ändringsförslaget. SR sätter i fråga om utredningens förslag innebär någon ändring i sak. Denna tvekan framkommer också i några andra yttranden. En remissmyndighet finner det principiellt otillfredsställande att ur lagtexten avlägsna be- stämmelsen om avtalsförbud i denna del, när ändå en viss reglering åsyftas. En annan myndighet menar att det direkt av lagtexten bör fram- gå i vilka fall förbud föreligger.

Jag biträder förhandlingsutredningens uppfattning också i denna del. Möjligheterna att avtala om tjänstemans rätt till annan ledighet än semester bör således i framtiden vara beskurna endast på sätt framgår av 3 & andra stycket Sth resp. "2 å andra stycket Kth i föreslagen lydelse, under förutsättning att hinder mot avtal inte följer av annan lag. Lika litet som frågan om ledningen och fördelningen av arbetet fortsättningsvis skall särskilt regleras i lagtexten bör förevarande fråga nämnas särskilt där. Även i fråga om rätten att avtala om annan ledighet än semester bör den allmänna regeln om förbud mot avtal om myndig- hets verksamhet sålunda främst få bestämma gränsen för det avtalstillåt— na området.

Följaktligen bör avtal fortsättningsvis i princip kunna träffas exem— pelvis i frågor om tjänstledighet med C-avdrag, varom talas i cirkuläret 1970:388, såsom riktlinjer för rätten till tjänstledighet för studier, spädbarnsvård eller barntillsyn. Detsamma gäller en del andra nu för— fattningsreglerade frågor om ledighet, t. ex. för biståndsuppdrag, fackligt förtroendeuppdrag hos statsmyndighcter m.fl., kommunalt förtroende— uppdrag, läkarbesök m.m. (jfr s. 11).

Det råder ett nära samband mellan en myndighets möjligheter att förfoga över sina personalresurser och dess möjligheter att lösa sina arbetsuppgifter. Det måste därför vara en angelägenhet som angår verksamheten att bestämma huruvida ledighet kan beredas en tjänste- man enligt hans önskemål i det enskilda fallet.

Också i detta sammanhang vill jag betona att det av mig förordade förslaget givetvis bara avser den offentlige arbetsgivarens skyldighet att träda i förhandling, inte någon skyldighet för honom att sluta avtal. Vidare är det naturligtvis så att kostnader för avtal som kommer till stånd på det här området liksom på övriga områden som enligt förslaget kan bli föremål för avtal måste ligga inom ramen för det tillgängliga utrymmet för förändringar av löner och andra anställningsvillkor.

• Sida 39
•  Original

Prop. 1973: 177 39

7. Hemställan

Under åberopande av det anförda hemställer jag att Kungl. Maj:t föreslår riksdagen att antaga inom finansdepartementet upprättade förslag till 1. lag om ändring i statstjänstemannalagen (1965 : 274), 2. lag om ändring i kommunaltjänstemannalagen (1965: 275).

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande av statsrådets övriga ledamöter hemställt förordnar Hans Maj:t Konungen att till riksdagen skall avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Britta Gylle/Isle”

• Sida 40
•  Original

Prop. 1973: 177 40

QNQOXUlUl-P-P—b)

12 14 14 14 15

16 20 22 22 24

25 25 28 28 30

31 38 39

40

• Sida 42
•  Original