SOU 1974:37
Mut- och bestickningsansvaret
Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Genom beslut 16.6.1966 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för justitie- departementet att tillkalla fem sakkunniga för utredning av frågan om ämbetsansvar och disciplinärt ansvar i offentlig tjänst.
Med stöd härav tillkallades 16.7.1966 som sakkunniga numera hovrättspresidenten Sten Rudholm, tillika ordförande, och dåvarande ledamoten av riksdagen, avdelningsdirektören Daniel Wiklund samt tre andra sakkunniga varjämte förordnades vissa experter.
De sakkunniga antog namnet ämbetsansvarskommittén. Kommittén avgav 30.6.1969 delbetänkandet Ämbetsansvaret (SOU 1969:20) rörande principer för utformning av ett sanktionssystem avseende den offentliga sektorns funktionärer.
Genom beslut 4.6.1971 utvidgades kommitténs uppdrag till att omfatta en utredning om införande av allmänna regler om straff för bestickning och tagande av muta, avsedda att täcka både den offentliga och den privata sektorn. I beslutet uttalades att det nya utredningsarbe- tet borde påbörjas när kommittén avslutat arbetet med ett slutbetänkan- de om ämbetsansvaret.
Kommittén avgav 15.2.1972 sitt slutbetänkande Ämbetsansvaret II (SOU 1972: 1) rörande ämbetsansvar och disciplinärt ansvar i offentlig tjänst. Den 16.2.1972 entledigades samtliga sakkunniga och experter utom Rudholm och Wiklund.
Till sekreterare åt kommittén förordnades 1.4.1972 hovrättsassessorn Bengt Malmström.
Såsom ny sakkunnig tillkallades 15.6.1972 ledamoten av riksdagen Tage Larfors.
Att såsom experter biträda kommittén" förordnades 22.11.1972 förbundsjuristen Gösta Eklund, juris kandidaten Bo Ericson, direktören Styrbjörn von Feilitzen, direktören Erik Forstadius, rådmannen Jan Ljungar, civilingenjören Petter Narfström och ombudsmannen Jan Neu- miiller samt 28.1 1.1972 direktören Lennart Körner.
Kommittén har för fullgörandet av det i tilläggsdirektiven angivna uppdraget ändrat sitt namn till mutansvarskommittén.
Mutansvarskommittén får härmed överlämna ett betänkande rörande mut- och bestickningsansvaret. Uppdraget är därmed slutfört.
Kommitténs experter har i allt väsentligt anslutit sig till förslagen i betänkandet.
Stockholm den 6 maj 1974
Sten Rudholm
Tage Larfors Daniel Wiklund
/Bengt Malmström
1. Senaste lydelse 1942; vilken han är anställd, åt någon i
246- skaffa företräde framför annan
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
eller att underlåta framställa an- märkning i fråga om fullgörande av sådant avtal, straffes med dags- böter eller med fängelse ihögst ett år; ersätte ock uppkommen skada.
75
I näringsverksamhet eller eljestl (Denna paragraf utgår.) vid företag av ekonomisk art eller vid verk, inrättning eller stiftelse anställd person, som tager, låter åt sig utlova eller begär gåva eller annan förmån för att därigenom låta muta sig att vid avtal om inköp av varor eller utförande av arbete eller tagande av försäkring för dens räkning, hos vilken han är anställd, åt någon skaffa företräde framför annan eller att underlåta framställa anmärkning i fråga om fullgörande av sådant avtal, varde straffad på sätt i 6 5 sägs ävensom förpliktad att ersätta uppkommen skada.
Emottagen muta eller dess vär- de tillfaller kronan.
85
Vad i 6 och 7 55 stadgats skall (Denna paragraf utgår.) icke äga tillämpning, om gär- ningen är straffbar enligt 25 kap. strafflagen. 11 51 Berättigad —————— lag är: 1) i de uti 3 och 5 Så angivna 1) i de uti 3 och 5 55 angivna fall, den vilkens yrkeshemlighet fall, den vilkens yrkeshemlighet eller förebild obehörigen använts eller förebild obehörigen använts 1 Senaste lydelse 1970: eller röjts; eller röjts; samt 413'
Nuvarande lydelse
2) i de uti 6 och 755 omför- mälda fall varje näringsidkare, som frambringar, tillverkar eller håller till salu varor eller utför arbete av samma eller liknande art som de varor eller det arbete, som skolat inköpas eller utföras, eller medde— lar försäkring av samma slag som den försäkring, vilken skolat tagas, ävensom den anställdes arbetsgiva- re, där ej gärningen skett med dennes begivande, så ock, utom vad angår skadestånd, varje sam- manslutning för främjande av yr- kesintressen, såframt näringsidka- re, varom nu nämnts, äro företräd— da inom sammanslutningen och denna äger att kära inför domstol; samt
3) i de uti 9 & avsedda fall den, vilkens inarbetade kännetecken kan bliva föremål för förväxling.
Allmän åklagare må ock väcka påstående om straff för brott, varom i denna lag förmäles, i de uti 3, 5 och 955 nämnda fall dock endast efter angivelse av den, som, enligt vad under 1) eller 3) sägs, äger anställa talan i anledning av sådant brott.
Föreslagen lydelse
2) i de uti 9 & avsedda fall den, vilkens inarbetade kännetecken kan bliva föremål för förväxling.
Allmän åklagare må ock väcka påstående om straff för brott, varom i denna lag förmäles, i de uti 3, 5 och 955 nämnda fall dock endast efter angivelse av den, som, enligt vad under 1) eller 2) sägs, äger anställa talan i anledning av sådant brott.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 197
1.3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1952: 166) om häradsallmänningar
Härigenom förordnas, att 46 5 lagen (1952:166) om häradsallmän- ningar skall ha nedan angivna lydelse.
465?
Ledamot av allmänningsstyrelse och hos sådan styrelse anställd befattningshavare äro med avseen- de å sina åligganden underkastade
Ledamot av allmänningsstyrelse och hos sådan styrelse anställd befattningshavare äro med avseen- de å sina åligganden underkastade
Nuvarande lydelse
1.4 Förslag till Lag om ändring i lagen (1952: 167) om allmänningsskogar i Norrland och Dalarna
Härigenom förordnas, att 45 5 lagen (1952: 167) om allmänningssko- det ansvar som i lag stadgas beträf— fande ämbetsman.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 197 .
Föreslagen lydelse
ansvar enligt 20 kap. 2 5 brotts- balken och lagen (197 : 00) om disciplinansvar i offentlig tjänst m. "1.1
gar i Norrland och Dalarna skall ha nedan angivna lydelse.
Ledamot av allmänningsstyrelse eller av ekonominämnd och hos sådan styrelse eller nämnd anställd befattningshavare äro med avseen- de å sina åligganden underkastade det ansvar som i lag stadgas beträf- fande ämbetsman.
455
Ledamot av allmänningsstyrelse eller av ekonominämnd och hos sådan styrelse eller nämnd anställd befattningshavare äro med avseen- de å sina åligganden underkastade ansvar enligt 20 kap. 2 5 brotts- balken och lagen (197 : 00) om disciplinansvar i offentlig tjänst m. m.1
Denna lag träder i kraft den 1 januari 197 .
l Ändringens senare led sammanhänger med äm— betsansvarskommitténs
förslag.
2. Bakgrund och direktiv för utrednings- uppdraget
Enligt brottsbalken (BrB) är tagande av muta i offentlig verksamhet ett s.k. självständigt ämbetsbrott och bestickning (lämnande av muta) ett brott mot allmän verksamhet.
Enligt lagen (1931: 152) med vissa bestämmelser mot illojal konkur- rens (IKL) är bestickning och tagande av muta inäringsverksamhet en särskilt kriminaliserad form av illojal konkurrens.
I betänkandet Otillbörlig konkurrens (SOU 1966 : 71) lade utredningen om illojal konkurrens fram ett förslag till lag om otillbörlig konkurrens. Lagförslaget avsågs skola ersätta IKL och upptog bl.a. regler om ett vidsträckt mutansvar för anställda hos och uppdragstagare åt näringsidka- re (se närmare härom under 7.4).
Bestämmelserna i BrB om ämbetsmans tagande av muta och de övriga självständiga ämbetsbrotten — tjänstemissbruk, brott mot tystnadsplikt och tjänstefel — är en del av det 5. k. ämbetsansvaret. Sanktionssystemet på den offentliga sektorn innefattar också ett disciplinärt ansvar, som regleras i statstjänstemannalagen (l965:274) och stadgan (1965:602) om vissa tjänstemän hos kommuner rn. fl.
En översyn av det nuvarande ämbetsansvaret och disciplinära ansvaret för offentliga funktionärer har företagits av ämbetsansvarskommittén1 och redovisats i principbetänkandet Ämbetsansvaret (SOU 1969: 20) och slutbetänkandet Ämbetsansvaret II (SOU 1972: 1).
I fråga om ämbetsbrottet tagande av muta uttalade kommittén i sitt principbetänkande att det kunde finnas anledning att för sådan gärning föreskriva ansvar inte endast för offentliga funktionärer utan för envar anställd och uppdragstagare, oavsett om denne fullgör arbete inom den offentliga eller den enskilda sektorn. Kommittén erinrade härvidlag om de ansvarsregler för bestickning i näringsverksamhet som föreslagits i 1966 års betänkande. En undersökning av förutsättningarna för en generellt utformad ansvarsregel om tagande av muta kunde emellertid inte göras inom ramen för kommitténs direktiv. Enligt kommitténs-
1 Med hänsyn till att ämbetsansvarskommitténs återstående utredningsuppdrag är begränsat till frågan om mut- och bestickningsansvaret och då kommittén erhållit en delvis ändrad sammansättning har dess namn ändrats till mutansvarskommittép. Den nu förestående utredningsuppgiften har dock sådant sammanhang med kommitténs tidigare arbete att uttrycket kommittén i det följande ansetts kunna användas för att beteckna båda kommittéerna. Av sammanhanget torde framgå vilkendera kommittén som åsyftas.
mening talade dock åtskilliga skäl för en sådan regel. Vid utformningen av regeln måste naturligen ståndpunkt tas till spörsmålet i vilka situationer ett mutansvar ter sig befogat. Av intresse härvid är bl. a. de fall där den bestuckne visserligen mottagit belöning men inte låtit detta påverka fullgörandet av tjänsten eller uppdraget. En närmare utredning kunde leda till begränsningar av det område som för närvarande är straffbart. Ett allmänt straffbud rörande muta skulle kunna ersätta inte endast 20: 2 BrB utan även ansvarsreglerna rörande muta i näringsverk- samhet. Ur systematisk synvinkel kunde för övrigt skäl anföras för att sistnämnda ansvarsregler överflyttades från konkurrenslagstiftningen till allmän strafflag. Enligt kommitténs åsikt borde en utredning om förutsättningarna för ett mera generellt mutansvar komma till stånd. Yttranden över kommitténs principbetänkande inhämtades från ett stort antal remissinstanser (se förteckningen i slutbetänkandets bilaga 2). Kommitténs förslag om utredning av frågan rörande ett allmänt mutansvar avseende såväl offentliga som privata anställnings— och uppdragsförhållanden biträddes därvid uttryckligen av socialstyrelsen, statens vägverk, kammarrätten, länsstyrelsen i Älvsborgs län, länsstyrelsen i Gävleborgs län, riksdagens ombudsmannaexpedition, Föreningen Sveri— ges häradshövdingar och stadsdomare, Statstjänstemännens riksförbund (SR), Svenska facklärarförbundet, Sveriges lärarförbund, Sveriges Radio och Svenska arbetsgivareföreningen (SAF). Överåklagaren i Stockholms åklagardistrikt uttalade sig utan att beröra frågan om utredning positivt för införande av ett sådant allmänt mutansvar. Landsorganisationen i Sverige (LO) förklarade att en utredning om ett generellt mutansvar borde komma till stånd men gjorde samtidigt gällande att den i betänkandet föreslagna utvidgningen av personkretsen för ansvar inte skulle komma att kunna accepteras. Överåklagaren i Malmö åklagardist- rikt ställde sig skeptisk till tanken på en sådan utvidgning av mutansvaret och framhöll att avgörandet om ett visst förfarande skulle anses som tagande av muta eller endast som ett i affärsvärlden normalt förfarande syntes medföra vanskligheter. Även åtskilliga andra skäl talade enligt överåklagarens mening mot en dylik utvidgning av mutbrottet. Chefen för länsåklagarmyndigheten i Västerbottens län ansåg inte förutsättningar föreligga för en generellt utformad ansvarsregel. . I proposition (1970: 57) med förslag till lag om otillbörlig marknadsfö- ring m.m. togs de av utredningen om illojal konkurrens föreslagna reglerna om ansvar för bestickning i näringsverksamhet inte upp. Som motiv för att bryta ut marknadsföringsfrågoma till särskild lagstiftning åberopade departementschefen att det från konsumentpolitisk synpunkt är naturligt att hålla i sär reklam och marknadsföring från andra ämnen, som visserligen kan ha betydelse från konkurrenssynpunkt men som inte direkt berör förhållandet mellan företagare och konsumenter. Departe- mentschefen erinrade också om ämbetsansvarskommitténs tanke på en mer generell reglering av mut- och bestickningsansvaret. - I tilläggsdirektiv den 4juni 1971 gav departementschefen kommittén i uppdrag att utreda frågan om införande av allmänna regler om bestickning och tagande av muta, som täckte både den offentliga och den
enskilda sektorn och ersatte de nuvarande bestämmelserna i BrB och IKL. l sammanhanget skulle kommittén också överväga frågan ivad mån regler i svensk lag om straff för bestickning och tagande av muta skall vara tillämpliga också på gärningar som begås utomlands (i det följande kallat det externa ansvaret). Nu angivna frågor borde dock enligt departementschefens mening behandlas först när kommittén avgivit sitt slutbetänkande om ämbetsansvaret. I fråga om riktlinjerna för utred— ningsarbetet anförde departementschefen följande:
Det torde inte råda någon tvekan om att det behövs ett straffansvar till skydd mot bestickning och tagande av muta inom offentlig verksamhet. Detta gäller oberoende av hur man i övrigt kommer att lösa frågan om ämbetsansvaret. F.n. finns vissa regler om ansvar för bestickning och tagande av muta i enskild verksamhet. De nya bestämmelser om mutansvaret i näringsverksamhet som utredningen om illojal konkurrens föreslog år 1966 innebar en utvidgning av detta straffansvar. Vid remissbehandlingen godtogs förslaget i allmänhet. Även för egen del biträder jag uppfattningen att det behövs ett straffsanktionerat förbud mot bestickning och tagande av muta även inom den enskilda sektorn.
De förslag till ändringar i mutlagstiftningen som har lagts fram av ämbetsansvarskommittén och utredningen om illojal konkurrens går i riktning mot ett mera allmänt ansvar för bestickning och tagande av muta inom den offentliga och den privata sektorn. Till förmån för en i princip enhetlig reglering på båda sektorerna av straffansvaret i fråga om sådana handlingar talar att skillnaderna mellan offentlig och enskild verksamhet allt mer tenderar att utjämnas. I allt större utsträckning förekommer att offentlig och enskild verksamhet bedrivs under likartade former och fullgör samma funktioner. De regler som gäller för offentliga anställnings- förhållanden har allt mera närmats till förhållandena inom den enskilda sektorn. Jag vill här peka på betydelsen av den stats- och kommunaltjäns- temannalagstiftning som genomfördes år 1965. Det kan under dessa förhållanden vara naturligt att i fråga om straffansvaret för tagande av muta inte längre ha någon principiell skillnad mellan offentlig och enskild verksamhet. Vidare kan framhållas att en arbetstagare enligt vedertagen uppfattning har att i sin tjänst ta tillvara sin arbetsgivares intressen; man talar här om en arbetstagares lojalitetsplikt. En följd härav är att den anställde inte bör av utomstående få ta emot förmåner som kan rubba lojaliteten mot arbetsgivaren. Det är i detta avseende ingen skillnad mellan offentlig och enskild tjänst.
Å andra sidan råder den skillnaden mellan offentlig och enskild verksamhet att det allmänna i stor utsträckning utövar myndighetsfunk- tioner, som inte har någon motsvarighet på det enskilda fältet. ] den mån den offentliga verksamheten har denna karaktär kan detta vara ett skäl att ställa särskilt stränga krav på omutlighet. Denna skillnad torde också medföra att det inom den offentliga sektorn saknar betydelse för straffansvaret om den anställde har haft samtycke av överordnad eller annan företrädare för arbetsgivaren. På den enskilda sektorn däremot kan förhållandena vara sådana att vetskap eller samtycke av arbetsgivaren i vissa fall kan tänkas föranleda straffrihet.
Att ge några närmare riktlinjer för hur man skall utforma allmänna regler om ansvar för bestickning och tagande av muta torde knappast vara påkallat. Kommittén har här att överväga hur man inom ramen för en generell reglering bäst skall tillgodose behovet av skydd mot mutor, samtidigt som man bör uppmärksamma att i en del avseenden olika förutsättningar inom skilda områden kan motivera särskilda lösningar.
En fråga som bör särskilt uppmärksammas under utredningsarbetet är i
vad mån en regel i svensk lag om straff för bestickning skall vara tillämplig också på gärningar som begås utomlands. Härvidlag är att märka att det i 17 kap. 7 & BrB upptagna brottet bestickning inte anses kunna begås mot annan än den som är underkastad svenskt ämbetsansvar. Däremot torde den bestämmelse om bestickning som finns i lagen om illojal konkurrens kunna vara tillämplig även om gärningen begås i utlandet. Frågan om ansvar enligt svensk rätt för bestickning som sker i utlandet har betydelse bl. a. för svenska företag och medborgare som träder i förbindelse med offentliga funktionärer i främmande länder. Kommittén bör närmare överväga i vilka situationer och under vilka förutsättningar i övrigt som ett sådant straffrättsligt ansvar bör föreligga. Det finns också anledning att överväga i vad mån en regel om straff för tagande av muta skall vara tillämplig även på utomlands begångna gärningar.
Många skäl, bl. a. det förhållandet att tagande av muta i viss män kan betraktas som en trolöshetsgärning och bestickning som en anstiftan till sådan gärning, talar för att allmänna regler om ansvar för bestickning och tagande av muta bör ha sin plats i brottsbalken.
I sitt slutbetänkande lade kommittén fram förslag till ett nytt sanktionssystem för offentliga funktionärer, innefattande bl. a. förslag till en i avbidan på resultatet av kommitténs fortsatta utredningsuppdrag provisorisk avfattning av 17: 7 och 20: 2 BrB (se under 7.5). Förslag till lagstiftning på grundval av kommitténs slutbetänkande torde komma att lämnas i proposition till innevarande års riksdag (jfr uttalande härom i prop. 1973: 177 s. 23;jfr även prop. 1973:90 s. 391).
3. Gällande rätt
3.1. Den offentliga sektorn
Brottsbalken innehåller ansvarsregler både för den passiva korruptionen — tagande av muta eller av annan otillbörlig belöning — och den aktiva — bestickning. Gärningsbeskrivningarna för de båda sidorna av den straff- bara korruptionen är likartat utformade. Tagande av muta eller av annan otillbörlig belöning behandlas i 20 kap. om ämbetsbrott medan bestick- ning av systematiska skäl är upptagen i 17 kap. om brott mot allmän verksamhet.
Enligt 20: 2 BrB skall ämbetsman, som mottar, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning, dömas för tagande av muta eller av otillbörlig belöning. Paragrafen är tillämplig, om inte gärningen eljest är belagd med straff. Även den som varit ämbetsman straffas enligt lagrummet, likaså den som begått gärningen innan han erhöll befatt- ningen. I fråga om straffet hänvisar lagrummet till vad som gäller för tjänstemissbruk. Straffet är därför i ringa fall böter, i normalfa-ll suspension eller avsättning och, om skäl är därtill, fängelse ihögst två—år samt i grova fall avsättning och fängelse i högst sex år. För det fall brottet förövats först efter det ämbetsmannen lämnat sin befattning, kan emellertid endast böter eller fängelse ifrågakomma.
Mutansvaret är en del av ämbetsansvaret. Personkretsen för ämbetsan— svaret bestämmes i 20: 12 BrB, som har följande lydelse:
Med ämbetsman förstås i denna balk domare, annan statens befatt- ningshavare som endast medelst dom kan avsättas från sin tjänst, så ock den som har förtroendesyssla från vilken Konungen må entlediga honom. Vad som sägs om ämbetsman skall ock gälla om dem, som äro satta att förvalta städers, menigheters eller allmänna av Konungen stadfästade kassors, verks eller andra inrättningars eller stiftelsers angelägenheter, om tjänstemän som lyda under ämbets- eller förvaltningsmyndigheterna och om andra som förordnats att förrätta ämbete eller tjänsteärende.
Den som är förordnad eller vald till ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling eller sitter i jury eller beskattningsnämnd skall ock vara underkastad ämbetsansvar enligt 2, 3 och 5—8 åå; dock må suspension ej ådömas, och må den som är vald till ledamot av beslutande statlig eller kommunal församling ej enligt 8å dömas till avsättning i annat fall än då han begått brott för vilket är stadgat fängelse i två år eller därutöver. För den som, utan att vara underkastad ämbetsansvar, är anställd i allmän tjänst eller fullgör lagstadgad tjänsteplikt skall ock gälla vad i 3 & sägs.
] Auktoriserade fastig- hetsmäklare enligt kun- görelsen (1947: 336) om auktorisation av fastig- hetsmäklare har däremot inte ämbetsansvar.
Vad i 2 och 3 %% sägs om den som varit ämbetsman äger motsvarande tillämpning i fråga om den som varit underkastad ansvar som stadgas i andra stycket.
Ämbetsansvarets personkrets har bestämts närmare i rättspraxis. Till personkretsen hör i princip alla hos stat och kommun anställda tjänstemän. Ämbetsansvar har emellertid inte ansetts föreligga för tjänstemän med osjälvständig verksamhet, såvida inte tjänsten innefattar utövning av offentlig myndighet eller angår förhållandet till allmänheten. Även de som utan anställning haft uppdrag att förrätta verksamhet av offentlig art har i åtskilliga fall ansetts bära ämbetsansvar. Vad angår personal hos de allmänna inrättningarna som Kungl. Maj:t stadfäst har vid bedömningen om en inrättning är allmän beaktats om denna utövar någon offentlig funktion eller tjänat ett allmännyttigt ändamål. Betydelse har även tillagts den omständigheten att inrättningen grundats med hjälp av allmänna medel eller erhåller understöd av sådana medel. I sådana inrättningar är styrelseledamöter och ledande funktionärer underkastade ämbetsansvar liksom sådana underlydande tjänstemän, vilkas verksamhet enligt författning, reglemente eller annan föreskrift avser uppfyllande av den funktion som över huvud grundar ämbetsansvarets tillämplighet på anstalten.
Det i lagrummets andra stycke stadgade partiella ämbetsansvaret, som avser ansvar endast för mutbrott och brott mot tystnadsplikt, gäller framför allt riksdagsman, landstingsman samt den som är fullmäktig i kommun. Med den som sitter ijury åsyftasjuryman i tryckfrihetsprocess, vilken alltså har ett snävare ämbetsansvar än nämndeman. Med beskatt— ningsnämnd avses nämnd som har att fatta beslut i taxeringsärenden.
Vissa offentliga funktionärer, som inte avses med bestämmelserna i 20: 12 BrB, har genom uttryckliga stadganden i speciallagstiftning underkastats ämbetsansvar. Exempel härpå är notarius publicus enligt 8 & stadgan (1964: 679) om notarius publicus, mäklare1 enligt 19% Kungl. Maj: ts förnyade mäklarordning (1893: 51), ledamöter i skogsvårdsstyrel- ser och tjänstemän vid sådan styrelse enligt 7 & förordningen (1960: 267) angående skogsvårdsstyrelse, överförmyndare enligt 19 kap. 14 å föräld— rabalken (1949: 381), hos vissa myndigheter anställd kommissionär enligt kungörelsen (1946: 679) angående kommissionärer hos myndigheter tillhörande statsförvaltningen, förrättningsman enligt 10 kap. 9å och besiktningsman enligt 13 kap. 6 & vattenlagen (1918: 523), ledamot av allmänningsstyrelse och hos sådan styrelse anställd befattningshavare enligt lagen (1952: 166) om häradsallmänningar, ledamot av allmännings- styrelse eller av ekonominämnd och hos sådan styrelse eller nämnd anställd befattningshavare enligt 45 % lagen(l952: 167) om allmännings— skogar i Norrland och Dalarna samt besiktningsman enligt 2 & instruktio- nen (1964: 808) för besiktningsmän hos Aktiebolaget Svensk Bilprov- ning.
Enligt 17: 7 BrB skall den som lämnar, utlovar eller erbjuder muta eller annan otillbörlig belöning för utövning av befattning, varmed ämbetsan- svar är förenat, dömas för bestickning till böter eller fängelse i högst två år.
För vissa tjänstemannagrupper föreligger förbud mot att i och för tjänsten motta eller begära gåvor eller andra förmåner. I allmänhet har bestämmelserna i ämnet karaktären av anvisningar och rekommendatio- ner. Detta är särskilt fallet ifråga om tjänstemän, som sysslar med statlig eller kommunal upphandling. Som exempel kan nämnas att arbetsord- ningen för försvarets materialverk föreskriver att tjänsteman skall uppträda så att anledning inte kan finnas till misstanke om att han isin tjänsteutövning låter sig påverkas av sitt förhållande till leverantörer, anbudsgivare, entreprenörer och andra med vilka verket har affärsförbin- delser. Arbetsordningen upptar vidare till förtydligande av dessa bestäm- melser rekommendationer som i sak överensstämmer med den s. k. mutkatekesen (se härom under 7.3).
Exempel på uttryckliga förbud att motta gåva eller annan förmån ger 14 & polisinstruktionen (1972: 511), som föreskriver att polisman inte genom skuldsättning eller på annat sätt får göra sig beroende av den, vars verksamhet han har att övervaka. Inte heller får han motta gåva, belöning eller annan sådan förmån av allmänheten utan att polisstyrelsen medger det. [ paragrafen stadgas vidare att polisman inte får motta lån eller annan förmån, varigenom han kan bli beroende av underlydande.
I detta sammanhang kan erinras om att brottsbalken för två speciella korruptionssituationer innehåller särskilda ansvarsbestämmelser. Enligt 1718 skall den, som mottar, låter åt sig utlova eller begär otillbörlig förmån för att i allmänt ärende rösta på visst sätt eller inte rösta, dömas, om det inte är ämbetsbrott, för tagande av otillbörlig förmån vid röstning. Vidare skall enligt 19: 13 den, som av främmande makt eller någon som handlar i dess intresse mottar penningar eller annan egendom för att genom utgivande eller spridande av skrifter eller annorledes påverka den allmänna meningen om statsskicket eller om åtgärder i rikets inre eller yttre styrelse, dömas för tagande av utländskt understöd.
Ett särskilt fall av korruption behandlas i 213 ?; konkurslagen (1921: 225), som föreskriver ansvar för borgenär, som för sin röst vid borgenärssammanträde betingat sig särskild förmån av gäldenären. En motsvarande ansvarsregel återfinns i 46 & ackordslagen (1970: 847).
3.2. Den enskilda sektorn
IKL upptar ansvarsbestämmelser om tagande och lämnande av muta inom näringsverksamhet. Bestämmelserna gäller i näringsverksamhet eller eljest vid företag av ekonomisk art eller vid verk, inrättning eller stiftelse anställd person. Med näringsverksamhet förstås enligt 10 & varje huvud- sakligen på ekonomisk vinst. för dess utövare riktad yrkesmässig verksamhet. Enligt förarbetena1 till lagen åsyftas med anställd vid företag av ekonomisk art bl. a. fall, där någon som inte driver byggnadsverksam- het som näring, låter för egen räkning uppföra en byggnad eller där en ägare av hyresfastighet har anställda för fastighetens skötsel, t. ex. en vice värd eller maskinist. Som exempel på anställda vid verk, inrättningar och stiftelser nämns montörer, maskinister eller andra anställda vid offentliga
1 Patentlagstiftningskom- mitténs betänkande år 1915 med förslag till lag om illojal konkurrens s. 5 22.
byggnader, vid akademier, skolor, sjuk- och fattigvårdsinrättningar eller fromma stiftelser. Anställd som nu sagts straffas enligt 75 med dagsböter eller med fängelse i högst ett år, om han låter sig muta genom att motta, låta åt sig utlova eller begära gåva eller annan förmån. Huvudmannens vetskap eller samtycke till att den anställde tar mutor befriar inte denne eller bestickaren från ansvar. Mutansvaret gäller emellertid endast vid avtal om inköp av varor eller utförande av arbete eller tagande av försäkring för dens räkning, hos vilken den mutade är anställd. Personkretsen för ansvarsreglerna är därför i praktiken begränsad till anställda som sysslar med inköpsverksamhet. För straffbarhet förutsätts vidare att den anställde låtit muta sig i syfte att skaffa någon företräde framför annan eller underlåta att framställa anmärkning ifråga om fullgörande av avtal av nämnt slag. Är syftet med mutan att den bestuckne skall låta sig ! påverkas på annat sätt kan han inte dömas till straff. Det är också att | märka att mutansvaret inte omfattar förmån som utgör erkänsla för en i
redan vidtagen åtgärd (efterföljande belöning) och detta oavsett om den anställde handlat pliktstridigt eller ej. I 6 5 finns motsvarande ansvarsreg- ler för bestickning. Den som dömts enligt någotdera av dessa lagrum skall också ersätta uppkommen skada. Enligt 8 & skall ansvarsreglerna inte äga tillämpning, om gärningen är straffbar enligt 25 kap. strafflagen. Denna bestämmelse, som fått stå kvar ; alltsedan 1948 års strafflagsrevision, måste numera anses ge uttryck för & att ansvarsreglerna i IKL är subsidiära i förhållande till brottsbalkens motsvarande ansvarsregler. (
Bestickning och tagande av muta hör enligt 11 5 Sista stycket under ' allmänt åtal. För åtal förutsätts inte angivelse av målsäganden. Vissa , bestämmelser om rätt för arbetsgivaren, konkurrerande näringsidkare och g branschorganisation att anställa talan enligt IKL finns i 115 första 1 stycket 3). Enskild får emellertid enligt 2018 BrB inte väcka åtal för J brott, om han inte angivit brottet och åklagaren beslutat att åtal inte [ skall äga rum. .
Vad gäller annan lagstiftning på den enskilda sektorn som torde ha ) betydelse för bedömning av bestickning och bestickningsliknande förfa- , randen inom näringslivet kan erinras om den i l % första stycket lagen i (_1970: 412) om otillbörlig marknadsföring upptagna generalklausulen. * Denna generalklausul ger marknadsdomstolen möjlighet att med vissa sanktionsmedel ingripa mot näringsidkare som vid marknadsföring av vara eller tjänst företar reklamåtgärder eller annan handling, som genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Om bestickningsliknande förfaranden vid marknadsföring faller inom ramen för generalklausulen har inte berörts under förarbetena till marknadsföringslagen men meningen att så skulle vara faller har framförts i den allmänna debatten (se Tengelin i NIR Nordiskt internationellt rättsskydd 1970 & 298). För tiden före marknadsföringslagen kan erinras om uttalanden av Näringslivets opi- nionsnämnd angående bestickningsliknande förfaranden i säljfrämjande syfte (se SOU 1966: 71 s. 159 ff.).
4. Historik
Straffansvar för domare och ibland även för länsman och fogde som tog muta fanns redan i en del landskapslagar. Under tiden fram till 1734 års lag kom bestämmelser om straff för tagande av muta att tillämpas även på vissa andra ämbetsmän. I 1734 års lag förekom emellertid tagande av muta endast som ett exempel i de ansvarsregler som gällde för domare som uppsåtligen fällde orätt dom (RB 1: 12) och för exekutor som uppsåtligen gjorde klaganden orätt (UB 9: 5).
I 1864 års strafflag förekom två hithörande brottstyper. Enligt 25: 5 första punkten skulle ämbetsman som tagit eller betingat sig muta för att främja orätt i ämbetet ådömas straff vare sig skada skett eller inte. Bestämmelsen omfattade sålunda endast det fall, där bestickningen föregått den ifrågavarande ämbetsåtgärden och skett i syfte att förmå ämbetsmannen till en oriktig ämbetsåtgärd. Fall av efterföljande bestick-' ning behandlades i andra punkten, som dessutom omfattade föregående" bestickning, som inte skett för att framkalla en oriktig ämbetsåtgärd, samt tagande av olaga sportel. I denna punkt stadgades sålunda ansvar för ämbetsman, som för sin ämbetsåtgärd tagit eller betingat sig någon belöning eller sportel som han inte varit berättigad till. Aktiv bestickning var inte straffbelagd som särskilt brott. En bestickare kunde således straffas endast för medhjälp till mutbrottet.
Mot slutet av 1800-talet och i början av l900-talet framkom utomlands och även här i landet strävanden i syfte att lagstiftningsvägen motverka otillbörlig konkurrens inom näringslivet. År 1885 anslöt sig Sverige till 1883 års Pariskonvention för skydd av den industriella äganderätten och blev därmed medlem av den s. k. Parisunionen. Pariskonventionen har sedermera reviderats vid flera tillfällen. Bestäm- melser mot illojal konkurrens infördes i konventionen vid revisionen i Bryssel år 1900, däribland en bestämmelse av innebörd att medborgarna i ett unionsland skulle åtnjuta samma skydd mot illojal konkurrens som det egna landets medborgare. Vid denna tid tillkom också i flera länder nationell strafflagstiftning mot bestickning i näringsverksamhet. Som exempel kan nämnas 1906 års engelska Prevention of Corruption Act och 1909 års tyska Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb.
År 1908 tillsattes en kommitté, patentlagstiftningskommittén, med uppgift att utreda bl. a. vilka lagstiftningsåtgärder som kunde finnas påkallade för att motverka illojal konkurrens. Kommittén avgav år 1915
ett betänkande med ett förslag till lag om illojal konkurrens, som var uppbyggt i huvudsak efter mönster av 1909 års tyska lag. Förslaget upptog förutom bestämmelser mot flera andra former av illojal konkur- rens även ansvarsregler rörande bestickning. Sålunda förordades straffan- svar för den som lämnar, utlovar eller erbjuder gåva eller annan förmån till någon hos annan anställd person för att därigenom muta denne att vid avtal om inköp av varor eller utförande av arbete för dens räkning, hos vilken han är anställd, åt någon skaffa företräde framför annan eller att underlåta framställa anmärkning i fråga om fullgörande av sådant avtal. Ett motsvarande mutansvar föreslogs för hos annan anställd person. I överensstämmelse härmed föreslog kommittén att strafflagen skulle ändras så att föregående bestickning blev ett självständigt brott och att även den som ”låtit åt sig utlova” respektive ”utlovar” muta skulle kunna dömas till ansvar. |
Den av patentlagstiftningskommittén förordade personkretsen för mutansvaret inbegrep i princip alla arbetstagare utom sådana offentliga . befattningshavare som omfattades av strafflagens mutbrottsparagraf och skulle alltså ha kommit att gälla exempelvis även anställda i privata hushåll. Att utsträcka personkretsen så långt ansågs av en minoritet inom kommittén olämpligt och obehövligt. Minoriteten ville därför begränsa personkretsen till i näringsverksamhet eller eljest vid företag av ekono— misk art eller vid verk, inrättning eller stiftelse anställd person.
En i förhållande till patentlagstiftningskommitténs förslag mycket begränsad lagstiftning tillkom genom lagen (1919:446) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens. Lagen upptog förutom bestämmel- ser om användande eller obehörigt yppande av yrkeshemligheter endast de av kommittén föreslagna ansvarsreglerna för bestickning och tagande av muta med vissa ändringar. Sålunda hade personkretsen begränsats på det sätt kommitténs minoritet förordat medan det straffbara området vid riksdagsbehandlingen utvidgats till att omfatta bestickning med avseende även på avtal om försäkring. Härtill kan anmärkas att utskottet hade ifrågasatt om inte straffbudet mot bestickning borde omfatta över huvud taget varje affärsuppgörelse (Ll U 1919: 30 s. 5).
I samband med 1919 års konkurrenslagstiftning antogs också de av patentlagstiftningskommittén föreslagna ändringarna av strafflagen. Stockholms handelskammare, Sveriges industriförbund och Sveriges köpmannaförbund grundade år 1923 Institutet för bekämpande av mutor l och bestickning, vilket sedermera ändrat namn till Institutet mot mutor. Bakom institutet står förutom de tre stiftarna följande organisationer: handelskammaren i Göteborg, Kooperativa förbundet, Motorbranschens riksförbund, Svenska boktryckareföreningen, Svenska bryggareförening— en, Svenska byggnadsentrepenörföreningen, Sveriges grossistförbund, Sveriges hantverks— och industriorganisation och Textilrådet. Ett nära samarbete har etablerats mellan institutet och näringslivets samarbetsor- gan på marknadsföringens område, Näringslivets delegation för marknads- rätt (NDM). De två organen har fr. o. m. 1974 gemensamt kansli. Genom samgåendet med NDM, vilken också bedriver information om förevaran- de område, har institutets resurser förstärkts. Institutets främsta uppgift
är att på olika vägar sprida kännedom om gällande lagbestämmelser mot mutor och bestickning och skapa opinion mot korruptiva företeelser och tendenser. Enligt sina stadgar skall institutet sålunda verka för och understödja beivrande av brott mot nämnda bestämmelser och i särskilda fall söka förebringa utredning och bevisning, biträda allmänheten vid tolkning och tillämpning av hithörande lagstiftning samt i övrigt bekämpa mutsystemet genom särskilda meddelanden, genom dagspressen, genom föredrag eller andra till buds stående medel. Institutet har utgivit bl. a. skriften Mutor och bestickning (Stockholm 1963), vilken använts särskilt i undervisningen irättskunskap på handelsskolor av skilda slag.
Genom IKL:s tillkomst år 1931 utvidgades konkurrenslagstiftningen med regler mot illojal reklam och mot obehörigt lämnande eller erbjudande av gåva eller liknande förmån. Reglerna om bestickning och tagande av muta överfördes oförändrade från 1919 års lag. Vid riksdagsbehandlingen avslogs på förslag av första lagutskottet en motion (11:460), vari yrkades att mutansvarets personkrets skulle utvidgas i överensstämmelse med patentlagstiftningskommitténs förslag. I sitt utlå- tande (nr 31) hänvisade utskottet till vad som förekommit vid tillkoms- ten av 1919 års lag och tillade att något behov av bestämmelsens utvidgning inte framträtt i praktiken.
I skrivelse år 1941 till Kungl. Maj:t framhöll Statens krisrevision att erfarenheterna från revisionens verksamhet givit vid handen att dåvarande straffbestämmelser inte medgav ett effektivt bekämpande av korruption. I anledning av revisionens skrivelse upprättades samma år inom justitie- departementet en promemoria angående skärpta straffbestämmelser mot bestickning. Enligt promemorian syntes strafflagens bristande effektivitet i främsta rummet bero på de stränga förutsättningar som uppställdes för att bestämmelsen om tagande av muta skulle kunna tillämpas. Enligt ordalydelsen fordrades för straffbarhet att muta eller löfte om muta givits eller mottagits för att främja orätt i ämbetet. Detta krav innebar att mutan måste föregå ämbetsåtgärden. De skyldiga kunde därför lätt hindra bevisning i detta hänseende. Att mutan skett i syfte att främja en oriktig ämbetsåtgärd var likaså en förutsättning som ofta syntes brista eller vars förefintlighet svårligen lät sig bevisa. Ett påstående att sådan avsikt alls inte förelegat syntes i regel inte kunna lämnas utan avseende i andra fall än där en oriktig ämbetsåtgärd verkligen företagits. Straffbar- het enligt ifrågavarande bestämmelser kom därför ofta att inträda på ett senare stadium än som kunde anses önskvärt. Vidare anmärktes i promemorian att många ämbetsåtgärder var av sådan art att de inte kunde sägas vara oriktiga utan endast mer eller mindre olämpliga. En belöning för en verkställd ämbetsåtgärd kunde även verka som muta för framtida åtgärder utan att likväl muta i lagens mening kunde ansetts ha lämnats. De angivna bristerna medförde att de strängare ansvarsreglerna i lagrummet sällan kunde tillämpas. Endast bestämmelsen om otillbörlig belöning var därför av större praktisk betydelse. I fråga om denna bestämmelse kunde emellertid erinringar göras såväl beträffande det otillräckliga straffhotet som mot att bestickaren inte var straffbar. Promemorian utmynnade i ett förslag till lag om ändrad lydelse av
strafflagen. Promemorieförslaget upptogs med ett undantag (se härom under 5.3) i proposition (1941 : 309) till riksdagen.
Enligt första stycket i den av 1941 års riksdag antagna lydelsen av 25: 5 strafflagen skulle ämbetsman, som för sin ämbetsutövning mottar, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning, dömas till avsättning eller till sådant straff jämte fängelse eller straffarbete i högst två år, eller om omständigheterna var mildrande, till suspension eller böter. Den väsentliga ändringen gjordes alltså att tagande av otillbörlig belöning jämställdes med tagande av muta samtidigt som kravet på att avsikten med den otillbörliga belöningen skulle vara att främja oriktigt ämbetsutövning togs bort. Tagande av olaga sportel skildes från mutbrottet och hänfördes till de allmänna bestämmelserna om ämbetsbrott. Beträffande belöning anmärktes i förarbetena att därmed avsågs inte endast pengar utan förmåner av alla slag, även t. ex löften om anställning eller om förord eller annan protektion. Vidare anfördes att kravet på att en belöning skall vara otillbörlig inte syntes innebära någon nyhet i förhållande till då gällande rätt. Vad som borde anses tillbörligt eller otillbörligt kunde naturligen inte generellt bestämmas. Det fick i stället överlämnas åt praxis att bedöma i vilka fall belöning kunde anses förenlig med sund ordning. I vissa fall borde utfärdade instruktio- ner kunna vara vägledande för rättstillämpningen i de särskilda fallen. Bestickningsbrottet behandlades i andra stycket av ifrågavarande lagrum, som föreskrev att den som till ämbetsman lämnar, utlovar, eller erbjuder otillbörlig belöning skulle dömas till fängelse i högst två år eller, där omständigheterna var mildrande, till böter. Genom 1941 års lagändring blev det straffbara området sålunda lika för bestickaren och muttagaren.
I straffrättskommitténs betänkande med förslag till lagstiftning om brott mot staten och allmänheten (SOU 1944: 69) delades korruptions- ansvaret upp. Bestickning överfördes till ett kapitel om brott mot allmän verksamhet medan tagande av muta behandlades i ett kapitel om ämbetsbrott. Bestickning förelåg enligt förslaget när någon åt den som är eller varit underkastad ämbetsansvar lämnar, utlovar eller erbjuder muta eller annan otillbörlig förmån för dennes utövning av sin befattning. För tagande av muta kunde den som är eller varit underkastad ämbetsansvar straffas, om han mottar, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig förmån för utövning av sin befattning. Utvidgningen av personkretsen till ämbetsman som lämnat sin tjänst kompletterade enligt kommitténs mening det eljest ofullständiga skyddet mot efterföljande bestickning. Användandet av ordet förmån i stället för belöning syftade till att klargöra att muta inte inbegriper endast ekonomisk belöning utan även icke-ekonomisk förmån av varje slag. Förmånen behövde inte vara på förhand utfäst eller förutsatt. Liksom i 1941 års förslag skulle bestickning vara straffbar, oavsett om den avsedda ämbetsåtgärden var rättsstridig eller inte. Något orsakssammanhang mellan förmånen och det sätt på vilket ämbetsmannen utövat sin syssla behövde inte föreligga. Straffbudet skulle enligt kommitténs mening skydda utövningen av offentlig verksamhet mot obehörig påverkan. Om särskilda förmåner från enskildas sida fick lämnas, kunde detta nämligen befaras öva inflytande
på utövningen av dylik verksamhet i allmänhet, även om påverkan kunde påvisas i det enskilda fallet. SOU 1974: 37
Vid 1948 års lagstiftning om brott mot staten och allmänheten fick strafflagens mut- och bestickningsansvar i stort sett det innehåll som det alltjämt har. Enligt 10: 6 förelåg bestickning där någon lämnar, utlovar eller erbjuder muta eller annan otillbörlig belöning för utövning av befattning, varmed ämbetsansvar är förenat. Enligt 25: 2 dömdes ämbets- man, som mottar, låter åt sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning, där gärningen inte eljest var belagd med straff, för tagande av muta. Detsamma gällde även den som begått sådan gärning innan han erhöll befattning eller efter det han lämnat sin tjänst.
Bibehållandet av uttrycket belöning i stället för det av straffrättskom- mittén föreslagna förmån motiverade departementschefen i propositio- nen (1948: 144) till nämnda lagförslag med sin farhåga att det senare uttrycket skulle misstolkas på det sättet att det skulle åsyfta endast före tjänsteutövningen lämnade förmåner. Enligt departementschefens mening syntes det ändå vara klart att under straffbuden faller inte endast kontanta belöningar utan även förmåner av annat slag såsom lönande uppdrag. 1 anledning av att LO i sitt remissyttrande efterlyst en differentiering av mutbrottet allt eftersom den avsedda ämbetsåtgärden varit rättsstridig eller ej uttalade departementschefen att sådan differen- tiering regelmässigt fick ske vid straffmätningen. Om muta tagits för rättsstridig tjänsteutövning, kunde detta enligt departementschefen vara ett skäl att tillämpa straffskalan för grovt brott, men det syntes inte vara lämpligt att göra tillämpning av en strängare straffsats obligatorisk. En gränsdragning mellan rättsstridig och inte rättsstridig tjänsteutövning erbjöd ofta betydande svårigheter. Om en ämbetsman tagit muta för att förorda en viss kandidat vid en utnämning, var det exempelvis svårt att avgöra om själva förordet är rättsstridigt eller om det skäligen kunde antas att ämbetsmannen skulle ha utan mutan förordat samma person såsom den mest meriterade. Om ämbetsmannen befarades ha gjort sig skyldig till oriktig tjänsteutövning, borde han dömas till ansvar för både tagandet av muta och tjänstefelet.
Det förslag till brottsbalk som år 1958 remitterades till lagrådet innehöll obetydliga ändringar av 1948 års lagstiftning. Förslaget att uttrycket belöning skulle bytas ut mot förmån togs upp på nytt. Bestämmelse om påföljder upptogs i mutbrottsparagrafen i stället för den tidigare förekommande hänvisningen till tjänstemissbruksparagrafen. Härvid uteslöts emellertid böteslatituden för ringa fall. Departementsche- fen framhöll att det var ett samhällsintresse av stor vikt att det förkastliga hos brotten tjänstemissbruk och tagande av muta inskärptes i det allmänna medvetandet och ansåg det från denna synpunkt mindre lämpligt att gärningar av så lindrig att att böter var tillfyllest som påföljd betecknades som tjänstemissbruk eller tagande av muta. Sådana fall borde enligt departementschefens mening istället hänföras till tjänstefel.
1 anledning av departementsförslaget uttalade lagrådet att den omstän- digheten att en gärning anses ringa svårligen kunde inverka på tolkningen
av brottsbeskrivningarna i lagrummen angående tjänstemissbruk och tagande av muta. Även ringa brott måste sålunda hänföras dit, om rekvisiten i övrigt är uppfyllda. Den i departementsförslaget åsyftade ändrade gränsdragningen mellan tagande av muta och tjänstefel skulle vidare innebära viss begränsning av ansvaret för sådana personer (ledamöter av beslutande församlingar m. fl.) som inte kunde dömas för tjänstefel men väl för tagande av muta. Denna konsekvens syntes inte önskvärd och bötesstraff kunde ibland vara det lämpliga i dylika fall. Även i övrigt kunde särskilt beträffande lägre