Propositionens huvudsakliga innehåll

Arbetet mot terrorism är en högt prioriterad fråga för regeringen. Regeringen föreslår därför en mer ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering när det gäller de utlänningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet. Den nya regleringen är samtidigt förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter.

I den nya lagen föreslår regeringen därför bland annat

• utvidgade möjligheter att utvisa utlänningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet,
• att det ställs utökade krav på muntlig handläggning i utvisningsärenden och att det införs en möjlighet för utlänningar att få verkställda utvisningsbeslut upphävda,
• att förutsättningarna för att få ta en utlänning i förvar enligt den nya lagen förtydligas,
• att fler tvångsmedel ska få användas och att kraven för att få ett tillstånd till hemliga tvångsmedel sänks,
• att anmälningsskyldigheten ska bli mer ingripande och i ett sådant beslut ska en utlänning i fortsättningen också kunna förbjudas att lämna ett bestämt vistelseområde,
• att kraven ska skärpas för de som ska förordnas till offentliga biträden, och
• att straffen skärps för flera av brotten i den nya lagen.

Det ska också tydligare framgå att brotten är av sådan art att påföljden normalt bör vara fängelse.

Den nya lagen och övriga lagändringar föreslås träda i kraft den 1 juli 2022.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar.

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård.

4. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

5. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

6. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut.

7. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet.

8. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

9. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045). 10. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. 11. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. 12. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning.

• Sida 8
•  Original

2. Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1. Förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Lagens tillämpningsområde

2 § Om Säkerhetspolisen har ansökt om att en utlänning ska utvisas enligt 2 kap. 1 § och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige, ska ansökningarna handläggas tillsammans enligt denna lag. Detsamma gäller om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige under handläggningen av ärendet om utvisning.

3 § En ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige som görs av en utlänning som har utvisats enligt 2 kap. 1 § ska handläggas enligt denna lag.

Tillämpliga bestämmelser i annan författning

4 § Följande bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) ska tillämpas vid handläggning enligt denna lag:

1. 4 kap. 3–4 §§ om statusförklaring och resedokument,

2. 5 kap. 1–1 b, 2 a, 3–8, 10, 12–16 och 17–19 §§ om uppehållstillstånd, och

3. 6 kap. 3 § om arbetstillstånd.

5 § I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen) finns bestämmelser om överföring av asylsökande som tillämpas gentemot andra EU-stater, Island, Norge,

Schweiz och Liechtenstein.

• Sida 9
•  Original

Uttryck i lagen

6 § Med EES-medborgare och familjemedlem till EES-medborgare avses i denna lag detsamma som i 1 kap. 3 b § andra stycket och 3 a kap. 2 §utlänningslagen (2005:716).

Med flykting och alternativt skyddsbehövande avses detsamma som i 4 kap.1–2 c §§utlänningslagen.

Skyndsam handläggning

7 § Mål och ärenden enligt denna lag ska handläggas skyndsamt.

Proportionalitetsbedömning

8 § En åtgärd enligt denna lag får vidtas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse.

2 kap. Utvisning och verkställighet av ett beslut om utvisning

Förutsättningar för att besluta om utvisning

1 § En utlänning får utvisas ur Sverige enligt denna lag om utlänningen

1. med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen (2022:000), eller

2. kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Vem som får ansöka och besluta om utvisning

2 § En ansökan om utvisning med stöd av 1 § görs av Säkerhetspolisen.

Ansökan ska ges in till Migrationsverket, som beslutar i frågan.

Migrationsverkets beslut kan enligt 7 kap. 1 § överklagas till regeringen.

3 § Om Polismyndigheten eller Migrationsverket har anledning att anta att förutsättningarna för ett beslut om utvisning enligt 1 § är uppfyllda, ska myndigheterna skyndsamt anmäla det till Säkerhetspolisen.

Innehållet i ett beslut om utvisning

4 § I ett beslut om utvisning ska det anges till vilket land utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet.

Beslutet ska i övrigt innehålla de anvisningar som behövs för att det ska kunna verkställas.

5 § Ett beslut om utvisning ska innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige.

Återreseförbudet ska gälla utan tidsbegränsning eller under viss tid. Om ett förbud gäller under viss tid ska utlänningen upplysas om att det börjar löpa den dag han eller hon lämnar Sverige.

• Sida 10
•  Original

Utlänningen ska alltid upplysas om den påföljd som en överträdelse av återreseförbudet kan medföra enligt 8 kap. 1 §.

Annan verkan av ett beslut om utvisning

6 § När en utlänning utvisas enligt 1 § får den beslutande myndigheten samtidigt återkalla en statusförklaring. Det som sägs om återkallelse i 4 kap.5 b och 5 c §§utlänningslagen (2005:716) ska också tillämpas vid beslutet.

När en utlänning utvisas enligt 1 § ska den beslutande myndigheten även återkalla ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

7 § Ett uppehållstillstånd som en utlänning har beviljats genom ett tidigare beslut upphör att gälla när han eller hon utvisas enligt denna lag.

8 § En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i

Sverige ska avslås om utlänningen utvisas eller genom ett tidigare beslut har utvisats enligt denna lag.

9 § Om en utlänning under handläggningen av en ansökan om utvisning enligt denna lag ansöker om uppehållstillstånd, ska handläggningen av denna ansökan avvakta prövningen av utvisningsfrågan om det rör sig om ett uppehållstillstånd som får beviljas efter inresa i Sverige enligt

1. 5 b kap. utlänningslagen (2005:716) om uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete,

2. 6 a kap. utlänningslagen om EU-blåkort,

3. 6 b kap. utlänningslagen om tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT, eller

4. 6 c kap. utlänningslagen om tillstånd för säsongsarbete. Detsamma gäller om utlänningen redan har ansökt om ett sådant uppehållstillstånd när Säkerhetspolisen ansöker om att utlänningen ska utvisas enligt 1 §.

Om utlänningen utvisas ska ansökan om uppehållstillstånd enligt första och andra styckena anses förfallen när utvisningsbeslutet får laga kraft eller det får verkställas ändå. Avslås yrkandet om utvisning ska ansökan om uppehållstillstånd handläggas enligt utlänningslagen. Om det är regeringen som avslår yrkandet, ska ansökan om uppehållstillstånd överlämnas till Migrationsverket för prövning.

Muntlig handläggning hos Migrationsverket vid utvisning

10 § Migrationsverket ska avgöra ett ärende om utvisning efter muntlig handläggning, om sådan handläggning inte är uppenbart obehövlig.

Muntlig handläggning kan ske genom muntlig förhandling eller i annan form.

Verkställande myndighet

11 § Ett beslut om utvisning ska verkställas av Säkerhetspolisen.

• Sida 11
•  Original

Säkerhetspolisen får uppdra åt Polismyndigheten att genomföra verkställigheten. Det innebär dock inte att Säkerhetspolisens ansvar som verkställande myndighet övergår till Polismyndigheten.

Till vilket land utvisningen får verkställas

12 § Ett beslut om utvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder har angetts, något av de länder som anges i beslutet.

En utlänning får alltid sändas till ett land som utlänningen visar kan ta emot honom eller henne.

Hinder mot att verkställa utvisning

13 § Ett beslut om utvisning får inte verkställas om det finns ett sådant hinder mot verkställigheten som anges i 12 kap.1–3 a §§utlänningslagen (2005:716).

Inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd

14 § Om det har beslutats att en utlänning ska utvisas enligt denna lag men det finns ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 13 §, ska den beslutande myndigheten förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas (inhibition). Om det finns särskilda skäl får den beslutande myndigheten i stället bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska gälla i högst ett år.

Detta gäller även om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas.

15 § Har ett beslut om inhibition enligt 14 § meddelats, ska utvisningsbeslutet och inhibitionsbeslutet prövas på nytt när det finns skäl för det.

Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller, men inte har kunnat verkställas, ska Säkerhetspolisen till den beslutande myndigheten anmäla om det finns ett behov eller inte av att på nytt pröva utvisningsbeslutet. Anmälan ska göras före utgången av oktober månad varje år, med början året efter det år då beslutet meddelades.

16 § Om regeringen vid prövning enligt 15 § första stycket överväger att häva ett beslut om inhibition, ska det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen.

I yttrandet ska Migrationsöverdomstolen särskilt ange om det finns hinder enligt 13 § mot att verkställa en utvisning. Om domstolen anser att det finns ett sådant hinder, får regeringen inte avvika från den bedömningen.

17 § Har utlänningen beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 14 § ska Migrationsverket, när tillståndet löper ut, pröva om det fortfarande finns ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 13 § eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning fortsatt inte bör verkställas. Om så är fallet ska Migrationsverket besluta

• Sida 12
•  Original

om inhibition eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 14 §.

Förfarandet när ett beslut om utvisning inte kan verkställas

18 § Om ett beslut om utvisning har lämnats till Säkerhetspolisen för verkställighet och Säkerhetspolisen anser att beslutet inte går att verkställa eller att ytterligare besked behövs, ska Säkerhetspolisen anmäla det till den myndighet som har fattat beslutet. Den beslutande myndigheten ska då på nytt pröva om det finns ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 13 § eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Om så är fallet ska den beslutande myndigheten förordna om inhibition eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 14 §.

19 § Innan regeringen prövar en fråga enligt 18 § ska det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen.

I yttrandet ska Migrationsöverdomstolen särskilt ange om det finns hinder enligt 13 § mot att verkställa en utvisning. Om domstolen anser att det finns ett sådant hinder, får regeringen inte avvika från den bedömningen.

20 § I avvaktan på regeringens beslut enligt 18 § får det ansvariga statsrådet besluta om inhibition.

När ett beslut om utvisning ska verkställas

21 § Om inte annat anges ska ett beslut om utvisning verkställas så snart det är möjligt efter det att beslutet har fått laga kraft eller utlänningen har lämnat en nöjdförklaring enligt 7 kap. 20 §.

Detta gäller dock inte om ett beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats enligt 14, 17 eller 18 §.

När ett beslut om utvisning ska anses vara verkställt

22 § Ett beslut om utvisning ska anses vara verkställt när utlänningen lämnar Sverige.

Detta gäller dock inte om utlänningen utlämnas, överlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal inom ramen för ett straffrättsligt förfarande med villkor om att utlänningen ska återföras till Sverige.

När ett beslut om utvisning upphör att gälla

23 § Ett beslut om utvisning upphör att gälla när tiden för ett återreseförbud enligt 5 § andra stycket löper ut.

• Sida 13
•  Original

Ny verkställighet av ett beslut om utvisning som inte har upphört att gälla

24 § Har ett beslut om utvisning verkställts, och påträffas utlänningen därefter i Sverige, ska beslutet verkställas på nytt om det inte enligt 23 § har upphört att gälla.

Utvisningsbeslutet får dock inte verkställas på nytt om utlänningen

1. har återvänt efter att ha fått ett särskilt tillstånd enligt 25 § till ett kort besök i Sverige, eller

2. efter återkomsten har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt denna lag.

Särskilt tillstånd till ett kort besök

25 § En utlänning som har meddelats ett återreseförbud enligt 5 § första stycket får av regeringen ges ett särskilt tillstånd att göra ett kort besök i

Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter.

Om det finns särskilda skäl, får ett sådant tillstånd ges efter ansökan av någon annan än utlänningen.

Upphävande av ett återreseförbud

26 § Om en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare har meddelats ett återreseförbud enligt 5 § första stycket och det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla, får regeringen helt eller delvis upphäva förbudet.

Upphävande av ett verkställt beslut om utvisning

27 § Regeringen får upphäva ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag efter ansökan av utlänningen.

En ansökan om upphävande kan göras tidigast tio år efter det att utvisningsbeslutet verkställdes.

En ansökan om uppehållstillstånd som ges in av en utlänning vars beslut om utvisning har verkställts ska anses vara en ansökan om att få beslutet upphävt enligt första stycket.

3 kap. Förvar

Förutsättningar för att ta en utlänning i förvar

1 § En utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar, om det

1. är sannolikt att ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § kommer att meddelas, eller

2. finns ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet.

Utlänningen får dock tas i förvar endast om

1. det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige, eller

2. utlänningens identitet är oklar.

• Sida 14
•  Original

2 § En utlänning som inte har fyllt 18 år får tas i förvar, om det

1. är sannolikt att ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § kommer att meddelas, eller

2. finns ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet.

Utlänningen får dock tas i förvar endast om det finns en betydande risk för att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige.

Vem som får besluta om förvar

3 § Ett beslut om förvar meddelas av den behöriga myndigheten, om inte annat följer av 4 §.

Behörig myndighet är Migrationsverket, om inte något annat anges i tredje eller fjärde stycket.

Regeringen är behörig myndighet från det att ett överklagande av ett beslut om utvisning har tagits emot av Regeringskansliet och till dess regeringen har avslutat handläggningen av överklagandet.

Säkerhetspolisen är behörig myndighet från det att myndigheten har tagit emot ett beslut om utvisning för verkställighet till dess det har verkställts.

4 § När regeringen är behörig myndighet beslutar det ansvariga statsrådet om förvar.

Regeringen får dock besluta att en utlänning fortsatt ska vara tagen i förvar när regeringen omprövar ett beslut om förvar enligt 11 §. Regeringen får även upphäva ett beslut om förvar.

Interimistiska beslut om förvar

5 § Trots att Säkerhetspolisen ännu inte har ansökt om utvisning enligt denna lag, får myndigheten besluta att en utlänning ska tas i förvar, om det finns förutsättningar för det enligt 1 eller 2 §.

Beslutet ska genast anmälas till Migrationsverket, som snarast ska pröva om det ska fortsätta att gälla.

6 § Om det inte finns tid att invänta den behöriga myndighetens beslut om förvar och förutsättningar enligt 1 eller 2 § finns för att ta en utlänning i förvar, får Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten besluta att ta en utlänning i förvar till dess den behöriga myndigheten har meddelat ett beslut i frågan. Beslutet ska genast anmälas till den behöriga myndigheten, som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.

I vissa fall får en polisman omhänderta en utlänning enligt 11 § polislagen (1984:387) i väntan på Säkerhetspolisens eller Polismyndighetens beslut om förvar.

Om kontroll av en utlänning görs med hjälp av en tulltjänsteman, en kustbevakningstjänsteman eller en särskilt förordnad passkontrollant, har de samma rätt att omhänderta utlänningen som en polisman. Omhändertagandet ska genast anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå.

• Sida 15
•  Original

Förvarstidens längd

7 § Förvar ska pågå under så kort tid som möjligt.

8 § En utlänning som har fyllt 18 år får inte hållas i förvar enligt 1 § första stycket 2 under längre tid än ett år. Om det är sannolikt att verkställigheten av utvisningsbeslutet kommer att ta längre tid än så på grund av bristande samarbete från utlänningen, för att det tar tid att skaffa nödvändiga handlingar eller av något annat väsentligt skäl som hänför sig till verkställigheten, får dock utlänningen hållas i förvar i som längst ytterligare två år.

Om en utlänning återförs till Sverige på grund av att verkställigheten har misslyckats, ska tiden om ett år räknas från det att utlänningen på nytt anländer till Sverige. Utlänningen får dock aldrig hållas i förvar längre tid än tre år.

9 § En utlänning som inte har fyllt 18 år får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar. Om det finns synnerliga skäl får utlänningen dock hållas i förvar under ytterligare 72 timmar.

Ny prövning av ett beslut om förvar

10 § Den behöriga myndigheten ska pröva ett beslut om förvar enligt 1 § första stycket 1 på nytt inom fyra veckor från den dagen då beslutet verkställdes. Har förvarsbeslutet föregåtts av ett interimistiskt beslut om förvar, ska tidsfristen räknas från när det beslutet verkställdes.

Den behöriga myndigheten ska pröva ett beslut om förvar enligt 1 § första stycket 2 på nytt inom tre månader från den dagen då utvisningsbeslutet fick laga kraft eller utlänningen lämnade en nöjdförklaring enligt 7 kap. 20 § eller den senare tidpunkt då förvarsbeslutet verkställdes.

Om utlänningen är kvar i förvar ska en ny prövning fortlöpande ske inom de tider som anges i första respektive andra stycket.

Om ett beslut om förvar inte prövas på nytt inom föreskriven tid, upphör beslutet att gälla.

Skyldighet att ompröva ett beslut om förvar

11 § Om Migrationsverket eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som hålls i förvar, ska myndigheten också pröva om utlänningen fortsatt ska vara tagen i förvar. Myndigheten får vid en sådan omprövning i stället besluta att ställa en utlänning under uppsikt enligt 4 kap. 1 §.

Detta gäller också om regeringen upphäver ett beslut om utvisning och återförvisar eller överlämnar ärendet till Migrationsverket för handläggning. En ny prövning ska därefter göras av Migrationsverket. Prövningen ska göras inom fyra veckor från regeringens beslut.

Skyldighet att upphäva ett beslut om förvar

12 § Om det inte längre finns skäl för ett beslut om förvar, ska den behöriga myndigheten omedelbart upphäva beslutet.

• Sida 16
•  Original

Muntlig handläggning vid förvar

13 § Muntlig handläggning vid förvar genomförs av den myndighet som beslutar om förvar.

14 § Om ett beslut om förvar inte har föregåtts av muntlig handläggning, ska sådan handläggning genomföras så snart som möjligt efter det att beslutet har verkställts.

Detta gäller inte interimistiska beslut enligt 5 eller 6 § eller om regeringen är behörig myndighet.

15 § När ett beslut om förvar ska prövas på nytt ska det hållas en muntlig förhandling.

16 § I ett ärende om förvar som handläggs av regeringen får det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om en muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla förhandlingen.

Vid den muntliga förhandlingen ska utlänningen höras. Regeringskansliet får bestämma att även andra personer ska höras. En representant för Regeringskansliet ska närvara vid förhandlingen.

Utlänningen ska vid förhandlingen få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Verkställighet av ett beslut om förvar

17 § Ett beslut om förvar ska verkställas av Säkerhetspolisen.

Säkerhetspolisen får uppdra åt Polismyndigheten att verkställa beslutet. Det innebär dock inte att Säkerhetspolisens ansvar som verkställande myndighet övergår till Polismyndigheten.

18 § En utlänning som har fyllt 18 år och som är tagen i förvar ska placeras i en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte. Utlänningen får dock tillfälligt förvaras i en polisarrest.

För behandlingen av en utlänning som har placerats i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest gäller häkteslagen (2010:611). Utlänningen ska beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

19 § En utlänning som inte har fyllt 18 år och som är tagen i förvar ska placeras i sådana förvarslokaler som Migrationsverket ansvarar för enligt 11 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716).

Utlänningen får hållas avskild från andra som har tagits i förvar om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i förvarslokalen. Ett beslut om avskiljande meddelas av Migrationsverket. Beslutet ska omprövas så ofta det finns anledning till det.

För behandlingen av en utlänning som har placerats i Migrationsverkets förvarslokaler gäller i övrigt 11 kap. utlänningslagen om myndighetens behandling av utlänningar som hålls i förvar.

• Sida 17
•  Original

Ett beslut om förvar upphör efter utresa

20 § Ett beslut om förvar upphör att gälla när utlänningen lämnar

Sverige.

4 kap. Uppsikt

Förutsättningar för att ställa en utlänning under uppsikt

1 § En utlänning som har fyllt 18 år får, under de förutsättningar som anges i 3 kap. 1 §, ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar.

En utlänning som inte har fyllt 18 år får, under de förutsättningar som anges i 3 kap. 2 §, ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar.

Vad ett beslut om uppsikt innebär

2 § Ett beslut om uppsikt kan innebära att en utlänning är

1. förbjuden att lämna ett visst område (vistelseområdet),

2. skyldig att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten (anmälningsskyldighet), eller

3. skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling.

Vem som får besluta om uppsikt

3 § Ett beslut om uppsikt meddelas av den myndighet som är behörig enligt 3 kap. 3 §, om inte annat anges i 4 §. Migrationsöverdomstolen får besluta om uppsikt när den prövar ett överklagat beslut om förvar.

4 § När regeringen är behörig myndighet beslutar det ansvariga statsrådet om uppsikt.

Regeringen får dock besluta att en utlänning fortsatt ska stå under uppsikt när den omprövar ett beslut om uppsikt enligt 10 §. Regeringen får även upphäva ett beslut om uppsikt.

Interimistiska beslut om uppsikt

5 § Trots att Säkerhetspolisen inte har ansökt om utvisning, får myndigheten besluta att en utlänning ska ställas under uppsikt, om det finns förutsättningar för det enligt 1 §.

Beslutet ska genast anmälas till Migrationsverket, som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.

Innehållet i ett beslut om uppsikt

6 § I ett beslut om uppsikt ska det anges vilka förbud och skyldigheter som uppsikten innebär och, i den utsträckning som det är relevant,

1. vilket vistelseområde som utlänningen förbjuds att lämna,

2. hur ofta utlänningen ska anmäla sig hos Polismyndigheten och på vilken ort skyldigheten ska fullgöras, och

3. vilka pass eller andra identitetshandlingar som utlänningen ska lämna till Polismyndigheten.

• Sida 18
•  Original

Migrationsverket, Migrationsöverdomstolen, regeringen eller det ansvariga statsrådet får uppdra åt Säkerhetspolisen att ange de närmare villkoren för uppsikten.

Beslut enligt första och andra styckena ska delges utlänningen.

7 § Ett pass eller en annan identitetshandling som en utlänning har överlämnat enligt ett beslut om uppsikt ska utan dröjsmål lämnas vidare till

Säkerhetspolisen.

Säkerhetspolisen ska lämna tillbaka handlingen till utlänningen om uppsiktsbeslutet upphör eller om det annars inte längre finns skäl för att behålla handlingen.

Ny prövning av ett beslut om uppsikt

8 § Den behöriga myndigheten ska pröva ett beslut om uppsikt på nytt var sjätte månad, så länge utlänningen står under uppsikt.

Om ett beslut om uppsikt inte prövas på nytt inom föreskriven tid, upphör beslutet att gälla.

Ändring av ett beslut om uppsikt

9 § Säkerhetspolisen får, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det, besluta om undantag från och om tillfälliga lättnader i ett beslut om uppsikt.

Skyldighet att ompröva ett beslut om uppsikt

10 § Om Migrationsverket eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som står under uppsikt, ska myndigheten också pröva om utlänningen fortsatt ska stå under uppsikt.

Skyldighet att upphäva ett beslut om uppsikt

11 § Om det inte längre finns skäl för ett beslut om uppsikt, ska den behöriga myndigheten omedelbart upphäva beslutet.

Muntlig handläggning vid uppsikt

12 § Muntlig handläggning vid uppsikt genomförs av den myndighet som beslutar om uppsikt.

När ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt ska det hållas en muntlig förhandling, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en sådan förhandling saknar betydelse.

13 § I ett ärende om uppsikt som handläggs av regeringen får det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om en muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla förhandlingen.

Vid den muntliga förhandlingen ska utlänningen höras. Regeringskansliet får bestämma att även andra personer ska höras. En representant för Regeringskansliet ska närvara vid förhandlingen.

• Sida 19
•  Original

Utlänningen ska vid förhandlingen få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Ett beslut om uppsikt upphör efter utresa

14 § Ett beslut om uppsikt upphör att gälla när utlänningen lämnar

Sverige.

5 kap. Tvångsmedel

Användning av tvångsmedel

1 § De tvångsmedel som anges i 2, 3 och 5–7 §§ får användas om ett beslut om utvisning enligt denna lag tills vidare inte kan verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Detta gäller också om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen (2005:716) inte kan verkställas och utlänningen skulle kunna utvisas enligt 2 kap. 1 §.

Anmälningsskyldighet och förbud att lämna ett vistelseområde

2 § Utlänningen får åläggas anmälningsskyldighet. Utlänningen får samtidigt förbjudas att lämna ett vistelseområde.

Husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och fingeravtryck

3 § Utlänningen får utsättas för husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att klarlägga om

1. utlänningen tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen (2022:000) eller om det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en sådan organisation eller grupp,

2. det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder brott som avses i 1, eller

3. det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet.

I sådana fall är det också tillåtet att ta fingeravtryck av och att fotografera utlänningen.

I fråga om sådana åtgärder gäller i övrigt 28 kap. rättegångsbalken. Det som sägs om den som är skäligen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

Tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning

4 § Om en polisman vid Säkerhetspolisen vid en åtgärd enligt 3 § första stycket påträffar elektronisk kommunikationsutrustning, får polismannen tillfälligt omhänderta utrustningen och undersöka den.

Om det krävs för ett sådant ändamål som avses i 3 § första stycket, får innehållet i den elektroniska kommunikationsutrustningen kopieras.

• Sida 20
•  Original

Egendomen ska lämnas tillbaka så snart det inte längre finns skäl för åtgärden, dock senast 24 timmar efter omhändertagandet.

Hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

5 § Om det finns särskilda skäl får ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller, om det är tillräckligt, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation meddelas enligt 27 kap. rättegångsbalken för ett sådant ändamål som avses i 3 § första stycket.

Ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § första stycket 3 rättegångsbalken får också meddelas i syfte att kunna lokalisera en utlänning som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet.

I fråga om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation gäller i övrigt 27 kap. rättegångsbalken. Det som sägs om den som är skäligen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

Hemlig kameraövervakning

6 § Om det finns särskilda skäl får ett tillstånd till hemlig kameraövervakning meddelas enligt 27 kap. rättegångsbalken för ett sådant ändamål som avses i 3 § första stycket. Ett tillstånd får avse endast en plats där en utlänning regelbundet kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där brott som anges i 3 § första stycket kan antas komma att planläggas eller förberedas.

I fråga om hemlig kameraövervakning gäller i övrigt 27 kap. rättegångsbalken. Det som sägs om den som är skäligen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

Postkontroll

7 § Om det finns särskilda skäl får ett tillstånd att hålla kvar och närmare undersöka, öppna och granska försändelser som finns hos ett befordringsföretag och som har ställts till utlänningen eller som har avsänts av honom eller henne (postkontroll) meddelas för ett sådant ändamål som avses i 3 § första stycket.

Vem som får ansöka och besluta om användning av tvångsmedel

8 § Säkerhetspolisen får hos Migrationsverket ansöka om att en utlänning ska åläggas anmälningsskyldighet enligt 2 § eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet. Ett beslut om sådant tvångsmedel får meddelas om förutsättningarna i 1 § är uppfyllda.

Säkerhetspolisen får hos Migrationsverket även ansöka om godkännande att

1. enligt 10 § besluta om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller fotografering eller besluta att ta fingeravtryck, eller

2. enligt 11 § ansöka om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller postkontroll.

• Sida 21
•  Original

Ett godkännande enligt andra stycket 1 och 2 får ges om förutsättningarna i 1, 3 och 5–7 §§ är uppfyllda.

9 § I samband med att regeringen beslutar om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd i ett ärende om verkställighet enligt 2 kap. 18 § får regeringen

1. ålägga en utlänning anmälningsskyldighet enligt 2 § eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet om förutsättningarna i 1 § är uppfyllda, eller

2. godkänna att Säkerhetspolisen får vidta de åtgärder som anges i 8 § andra stycket 1 och 2 om förutsättningarna i 1, 3 och 5–7 §§ är uppfyllda.

Innan regeringen som första instans beslutar om anmälningsskyldighet ska det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen.

Beslut om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och fingeravtryck

10 § Säkerhetspolisen får efter ett godkännande enligt 8 § andra stycket 1, 9 § första stycket 1 eller 16 § tredje stycket besluta om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller fotografering eller besluta att ta fingeravtryck. Ett beslut om sådant tvångsmedel får meddelas om förutsättningarna i 3 § är uppfyllda.

Beslut om ett tillstånd till hemliga tvångsmedel

11 § Säkerhetspolisen får efter ett godkännande enligt 8 § andra stycket 2, 9 § första stycket 2 eller 16 § tredje stycket hos Stockholms tingsrätt ansöka om ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller postkontroll.

Ett tillstånd får meddelas om förutsättningarna i 5–7 §§ är uppfyllda. Rättens beslut gäller omedelbart.

Vid prövning av en fråga om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning tillämpas 27 kap.26– 30 §§rättegångsbalken om offentliga ombud. På förfarandet tillämpas även i övrigt bestämmelserna i rättegångsbalken.

Beslutens giltighetstid

12 § Ett beslut enligt 8 eller 9 § gäller i längst tre år från dagen för utvisnings- eller avvisningsbeslutet.

Innehållet i ett beslut om anmälningsskyldighet

13 § I ett beslut om anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet ska det anges

1. hur ofta utlänningen ska anmäla sig hos Polismyndigheten och på vilken ort skyldigheten ska fullgöras, och

2. vilket vistelseområde som utlänningen förbjuds att lämna.

• Sida 22
•  Original

Beslutande myndighet får uppdra åt Säkerhetspolisen att utforma de närmare villkoren för hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras.

Beslut enligt första och andra styckena ska delges utlänningen.

Interimistiska beslut om anmälningsskyldighet

14 § Om Säkerhetspolisen upphäver ett beslut om förvar enligt 3 kap. 12 § får myndigheten besluta om anmälningsskyldighet enligt 2 §, om det inte finns tid att avvakta den beslutande myndighetens ställningstagande enligt 2 kap. 18 § när det gäller frågan om det finns hinder mot att verkställa ett beslut om utvisning.

Beslutet gäller omedelbart och ska delges utlänningen. Säkerhetspolisen ska genast anmäla ett beslut enligt första stycket till den beslutande myndigheten, som snarast ska pröva om åtgärden ska bestå. Om den beslutande myndigheten konstaterar att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet.

Innehållet i ett tillstånd till postkontroll

15 § I ett tillstånd till postkontroll får rätten besluta att en försändelse som kommer in till ett befordringsföretag ska hållas kvar till dess att den närmare har undersökts eller öppnats eller granskats. Av tillståndet ska det framgå vilka försändelser som tillståndet omfattar.

Ett tillstånd ska meddelas att gälla för en viss tid, längst en månad från dagen då förordnandet delgavs befordringsföretaget.

Beslutet ska innehålla en underrättelse om att information om åtgärden inte får lämnas till någon utan medgivande av Säkerhetspolisen.

Fortsatt användning av tvångsmedel

16 § Säkerhetspolisen får även efter utgången av den i 12 § angivna treårsfristen hos Stockholms tingsrätt ansöka enligt 8 § första och andra styckena om användning av de tvångsmedel som anges i 2, 3 och 5–7 §§ (fortsatt användning av tvångsmedel).

Ett beslut om fortsatt användning av tvångsmedlen i 2 § får meddelas om förutsättningarna i 1 § är uppfyllda och det finns risk för att utlänningen begår eller på annat sätt medverkar till brott som anges i 2 kap. 1 § 1 eller annat brott mot Sveriges säkerhet.

Ett godkännande av fortsatt användning av tvångsmedlen i 3 och 5–7 §§ får meddelas om förutsättningarna i 1, 3 och 5–7 §§ är uppfyllda och det finns risk för att utlänningen begår eller på annat sätt medverkar till brott som anges i 2 kap. 1 § 1 eller annat brott mot Sveriges säkerhet.

Beslutet ska delges utlänningen.

17 § Rättens beslut enligt 16 § gäller för en viss tid, längst tre år.

Om det finns skäl för det får rätten besluta om fortsatt användning av tvångsmedlen för tiden fram till dess att ärendet har avgjorts slutligt.

Om ett tidigare meddelat beslut om användning av tvångsmedel gäller då ärendet avgörs, får rätten bestämma att det nya beslutet ska börja tillämpas först när giltighetstiden för det tidigare beslutet har löpt ut.

• Sida 23
•  Original

18 § I fråga om förfarandet vid rätten vid ett beslut om fortsatt användning av tvångsmedel gäller det som är föreskrivet om åtal för brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader.

En skriftlig berättelse eller en uppteckning eller upptagning av en sådan berättelse som avses i 35 kap. 14 § rättegångsbalken får dock åberopas som bevis. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § andra stycket andra meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller vidare inte och beslutet får grundas även på handlingar eller annat material som enligt första stycket samma paragraf inte får lämnas ut till parter.

Ändring eller upphävande av ett beslut om tvångsmedel

19 § Säkerhetspolisen får, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det, i fråga om ett beslut om anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet

1. medge undantag eller tillfälliga lättnader, eller

2. besluta att anmälningsskyldigheten ska fullgöras på annan ort eller veckodag.

Säkerhetspolisen får också, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det, upphäva ett beslut enligt 16 §.

Efter ansökan av Säkerhetspolisen får den myndighet som har beslutat enligt 8 eller 9 § upphäva beslutet eller göra andra ändringar i det än som anges i första stycket.

Efter ansökan av Säkerhetspolisen får rätten göra andra ändringar i ett beslut enligt 16 § än som anges i första stycket.

Granskning och förstöring

20 § En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning ska granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, Säkerhetspolisen,

Polismyndigheten eller en åklagare.

Upptagningar och uppteckningar ska bevaras så länge som de behövs i de delar de är av betydelse för kontrollen av utlänningen. I övrigt ska de förstöras så snart som möjligt.

Uppgifter från upptagningar och uppteckningar som med stöd av 23 § får användas vid en förundersökning ska dock bevaras så länge förundersökningen inte har lagts ner eller, om åtal har väckts, till dess målet har avgjorts slutligt. De ska därefter förstöras. Uppgifter från upptagningar eller uppteckningar som med stöd av 23 § får användas för något annat ändamål ska dock bevaras så länge som de behövs för det nya ändamålet. De ska därefter förstöras.

21 § En försändelse som omfattas av ett tillstånd till postkontroll ska undersökas snarast möjligt. Försändelsen får inte närmare undersökas, och inte heller öppnas eller granskas av någon annan än rätten,

Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare.

När undersökningen har slutförts ska en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sändas till den som försändelsen är ställd till.

• Sida 24
•  Original

22 § Om en handling påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får den inte närmare undersökas och inte heller öppnas eller granskas av någon annan än rätten, Säkerhetspolisen,

Polismyndigheten eller en åklagare. Efter anvisning av Säkerhetspolisen får dock en sakkunnig eller någon annan som anlitas vidta åtgärden.

Om kopiering har gjorts vid ett tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning, ska kopian förstöras när den inte längre behövs för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller brottsutredande verksamhet.

Användning av överskottsinformation

23 § Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser får Säkerhetspolisen besluta att uppgifter som har kommit fram vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller postkontroll får användas för annat ändamål än det som har legat till grund för åtgärden.

När ett beslut om tvångsmedel upphör

24 § Ett beslut enligt 8, 9 eller 16 § upphör att gälla om utvisnings- eller avvisningsbeslutet har verkställts eller upphävts.

Skyldighet att upphäva ett beslut om hemliga tvångsmedel

25 § Om det inte längre finns skäl för ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller postkontroll ska Säkerhetspolisen eller rätten upphäva beslutet.

Pass eller andra identitetshandlingar

26 § När en utvisning enligt denna lag kan komma i fråga får Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller Migrationsverket besluta att omhänderta utlänningens pass eller andra identitetshandlingar. Om utlänningen inte samarbetar får Migrationsverket begära hjälp av Polismyndigheten med att verkställa beslutet.

Omhändertagandet ska hävas om det beslutas att utvisning inte ska ske. I annat fall ska omhändertagandet gälla till dess att utvisningsbeslutet har verkställts.

Omhändertagna handlingar ska utan dröjsmål överlämnas till Säkerhetspolisen, som ska häva omhändertagandet om det inte längre finns skäl för det.

27 § För att söka efter en utlännings pass eller andra identitetshandlingar får husrannsakan göras hos utlänningen. Utlänningen får också kroppsvisiteras i detta syfte.

Säkerhetspolisen får fatta ett beslut om en sådan åtgärd. Om Polismyndigheten har fått i uppdrag att verkställa ett beslut om utvisning får även den fatta ett sådant beslut.

• Sida 25
•  Original

I fråga om sådana åtgärder gäller i övrigt 28 kap. rättegångsbalken. Det som sägs om den som är skäligen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

Migrationsverket får fotografera och ta fingeravtryck

28 § När en utlännings rätt att vistas i Sverige handläggs enligt denna lag får Migrationsverket ta fingeravtryck av och fotografera utlänningen. Om utlänningen inte samarbetar får Migrationsverket begära hjälp av

Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen med att verkställa beslutet.

Omhändertagande av en utlänning

29 § När ett beslut om utvisning enligt denna lag ska verkställas får utlänningen omhändertas av Säkerhetspolisen eller i förekommande fall

Polismyndigheten, om det är nödvändigt för att verkställigheten av beslutet ska kunna förberedas eller genomföras.

Utlänningen får omhändertas under högst 24 timmar. Om det finns särskilda skäl får utlänningen dock vara omhändertagen under ytterligare 24 timmar. Under denna tid får utlänningen förvaras i ett häkte eller en polisarrest endast om han eller hon har fyllt 18 år.

Andra åtgärder för att underlätta verkställighet

30 § När en utlänning har omhändertagits enligt 29 § eller har tagits i förvar enligt 3 kap. 1 eller 2 § för att verkställigheten av ett beslut om utvisning ska kunna förberedas eller genomföras, får Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten vidta sådana åtgärder som behövs för att utlänningen ska få nödvändiga handlingar för verkställigheten eller för att utlänningens identitet eller medborgarskap ska kunna klarläggas. Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten får också ta fingeravtryck av och fotografera utlänningen i ett sådant syfte.

6 kap. Gemensamma bestämmelser om handläggning

Muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet

1 § Vid muntlig handläggning ska de omständigheter som behöver klarläggas utredas noggrant.

Utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

2 § Vid en muntlig förhandling ska utlänningen höras. Den myndighet som ska hålla den muntliga förhandlingen får bestämma att även andra personer ska höras.

Muntlig förhandling i Migrationsöverdomstolen

3 § Innan Migrationsöverdomstolen yttrar sig till regeringen ska domstolen hålla en muntlig förhandling.

• Sida 26
•  Original

Migrationsöverdomstolen behöver dock inte hålla någon muntlig förhandling om en sådan är uppenbart obehövlig, när frågan gäller

1. att häva ett beslut om inhibition enligt 2 kap. 16 § första stycket,

2. att ompröva möjligheten att verkställa ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 19 § första stycket,

3. att regeringen ska besluta om anmälningsskyldighet enligt 5 kap. 9 §, eller

4. ett överklagande som avser endast ett beslut om inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångsmedel enligt 7 kap. 2 §.

4 § Vid en muntlig förhandling ska utlänningen höras. Migrationsöverdomstolen får bestämma att även andra personer ska höras vid förhandlingen. Utlänningen ska få tillfälle att ange sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

När en muntlig förhandling hålls innan Migrationsöverdomstolen yttrar sig enligt 7 kap. 14 § andra stycket över ett beslut om utvisning, inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångsmedel, ska Säkerhetspolisen och Migrationsverket

1. redogöra för omständigheterna i ärendet,

2. lämna andra upplysningar som behövs för att förhandlingen ska kunna genomföras, och

3. ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet.

5 § När Migrationsöverdomstolen håller en muntlig förhandling enligt 3 kap. 16 § eller 4 kap. 13 § får rätten bestå av en lagfaren ledamot. I övrigt tillämpas de regler som allmänt gäller för handläggning av mål i kammarrätt.

Offentligt biträde

6 § Om det inte måste antas att utlänningen saknar behov av biträde, ska ett offentligt biträde förordnas i mål och ärenden om

1. utvisning,

2. användning av tvångsmedel enligt 5 kap. 8 eller 9 §,

3. verkställighet av utvisning,

a) när ett beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats, eller

b) om frågan gäller förvar och utlänningen har hållits i förvar i mer än tre dagar.

Utöver detta ska ett offentligt biträde förordnas för en utlänning som inte har fyllt 18 år och som saknar vårdnadshavare i Sverige, om utlänningen är tagen i förvar eller har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande.

7 § I ärenden hos regeringen fattas beslut om offentligt biträde av Regeringskansliet.

8 § Till offentligt biträde ska det förordnas en advokat som är lämplig för uppdraget. Om det finns särskilda skäl, får i stället någon annan lämplig

• Sida 27
•  Original

person som har avlagt de kunskapsprov som krävs för behörighet till domaranställning utses.

Har utlänningen själv föreslagit någon som är behörig för uppdraget som offentligt biträde, ska han eller hon förordnas om det inte finns särskilda skäl mot det.

Ett offentligt biträde får inte sätta någon annan i sitt ställe.

Uppgiftsskyldighet

9 § Det som sägs i 17 kap.1 och 2 §§utlänningslagen (2005:716) om skyldighet för socialnämnden och hälso- och sjukvårdsmyndighet att i vissa fall lämna ut uppgifter gäller även i mål och ärenden enligt denna lag. Skyldigheten att lämna uppgifter enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen gäller också i förhållande till regeringen.

Dokumentation och motivering av beslut

10 § Ett beslut enligt denna lag ska vara skriftligt. I 32 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om motivering av beslut. Bestämmelserna ska tillämpas även i Säkerhetspolisens och Polismyndighetens verksamhet enligt denna lag.

Kostnadsansvar

11 § En utlänning som har utvisats får åläggas skyldighet att betala kostnaden för sin egen resa till den ort dit han eller hon sänds genom en myndighets försorg.

Bestämmelser i utlänningslagen

12 § Följande bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) ska tillämpas vid handläggning av mål och ärenden enligt denna lag:

1. 13 kap. 5–7 §§ om inställelse till muntlig förhandling hos förvaltningsmyndighet,

2. 13 kap. 11 § om tolkersättning,

3. 13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift, och

4. 13 kap. 15 och 16 §§ om dna-analys.

7 kap. Överklagande och nöjdförklaring

Beslut om utvisning, uppehållstillstånd, statusförklaring och närliggande frågor

1 § Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning, uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument och ställning som varaktigt bosatt i Sverige får överklagas till regeringen.

• Sida 28
•  Original

Beslut om inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd och användning av tvångsmedel

2 § Migrationsverkets beslut i fråga om inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd och användning av tvångsmedel enligt 5 kap. 8 § får överklagas till regeringen.

Beslut om förvar eller uppsikt

3 § Säkerhetspolisens beslut om förvar eller uppsikt får överklagas till

Migrationsöverdomstolen. Detta gäller dock inte myndighetens interimistiska beslut enligt 3 kap. 5 § första stycket, 6 § första stycket eller 4 kap. 5 § första stycket.

Migrationsverkets beslut i fråga om förvar eller uppsikt får överklagas till Migrationsöverdomstolen.

4 § Ett statsråds beslut om förvar eller uppsikt får överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen.

5 § Beslut i fråga om förvar eller uppsikt får överklagas särskilt och utan begränsning till viss tid.

6 § Migrationsverkets beslut i särskilda fall om behandlingen eller placeringen av en utlänning som hålls i förvar får överklagas till

Migrationsöverdomstolen.

Beslut om biträde, ersättning och jäv

7 § Ett beslut av Säkerhetspolisen, Migrationsverket eller Regeringskansliet får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen när beslutet avser

1. offentligt biträde,

2. ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag,

3. avvisande av ombud eller biträde, eller

4. jäv.

8 § Migrationsverkets beslut om ersättning för kostnad för dna-analys får överklagas till Migrationsöverdomstolen.

Migrationsöverdomstolens beslut

9 § Migrationsöverdomstolens beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Övriga beslut får inte överklagas

10 § Ett beslut som meddelas enligt denna lag av en förvaltningsmyndighet får inte överklagas i andra fall än de som anges i detta kapitel.

Säkerhetspolisens rätt att överklaga beslut

11 § Säkerhetspolisen får överklaga Migrationsverkets beslut om beslutet kan överklagas enligt denna lag och går Säkerhetspolisen emot.

• Sida 29
•  Original

12 § Säkerhetspolisen får överklaga en domstols beslut om tillstånd till hemliga tvångsmedel enligt 5 kap. 11 § och om fortsatt användning av tvångsmedel enligt 5 kap. 16 §. Sådana beslut överklagas i den ordning som anges i rättegångsbalken.

Parter vid ett överklagande

13 § Vid ett överklagande är Migrationsverket och Säkerhetspolisen utlänningens motparter vid handläggningen i Migrationsöverdomstolen och hos regeringen.

Förfarandet vid Migrationsöverdomstolen efter överklagande till regeringen

14 § Om Migrationsverkets beslut när det gäller utvisning, inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångsmedel enligt 5 kap. 8 § överklagas, ska Migrationsverket lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen.

Migrationsöverdomstolen ska sedan med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det i förekommande fall anges särskilt om det enligt 2 kap. 13 § finns hinder mot att verkställa en utvisning.

15 § Om Migrationsöverdomstolen anser att det enligt 2 kap. 13 § finns ett hinder mot att verkställa en utvisning, får regeringen inte avvika från den bedömningen.

Handläggning enligt utlänningslagen av vissa överklaganden

16 § Om Migrationsverket har avslagit både en ansökan om utvisning enligt denna lag och en ansökan från utlänningen om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i

Sverige, ska ett överklagande från utlänningen handläggas enligt utlänningslagen (2005:716). Detta gäller dock inte om också Säkerhetspolisen överklagar Migrationsverkets beslut.

Överlämnande av vissa ärenden

17 § Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning och utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige, får regeringen upphäva det överklagade beslutet och överlämna ärendet till Migrationsverket för handläggning. Detta gäller dock inte när det gäller sådana ansökningar om uppehållstillstånd som avses i 2 kap. 9 § första stycket.

18 § Om regeringen beslutar att en utlänning inte ska utvisas och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige, får regeringen överlämna ärendet i dessa delar till Migrationsverket för prövning enligt utlänningslagen (2005:716).

• Sida 30
•  Original

Det framgår av 2 kap. 9 § tredje stycket att regeringen i vissa fall ska överlämna en ansökan om uppehållstillstånd till Migrationsverket när regeringen beslutar att en utlänning inte ska utvisas.

Rättsprövning

19 § Enligt 2 a § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut har en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare rätt att hos Högsta förvaltningsdomstolen ansöka om rättsprövning av ett beslut om utvisning enligt denna lag.

Nöjdförklaring

20 § En utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om utvisning kan förklara att han eller hon avstår från att överklaga beslutet med tillhörande återreseförbud (nöjdförklaring).

21 § En nöjdförklaring lämnas inför Migrationsverket.

En nöjdförklaring får också lämnas inför

1. Polismyndigheten, eller

2. chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot en sådan förklaring.

Vid en nöjdförklaring som lämnas enligt andra stycket, ska ett vittne närvara. Det krävs också att den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av utvisningsbeslutet eller ett bevis om vad beslutet innehåller.

22 § En nöjdförklaring kan inte tas tillbaka. Om utlänningen har överklagat beslutet när nöjdförklaringen lämnas, ska han eller hon genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande. Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige, ska han eller hon genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sin ansökan.

8 kap. Straff och åtal

Straff och åtalsprövning

1 § Till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå sådan förföljelse som avses i 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716).

Är brottet ringa ska åtal för ett sådant brott inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

2 § Till fängelse i högst två år döms den som hjälper en utlänning, för vilken ett återreseförbud enligt 2 kap. 5 § gäller, att komma in i Sverige.

För försök eller förberedelse till ett sådant brott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

• Sida 31
•  Original

3 § Till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som bryter mot en anmälningsskyldighet eller ett förbud att lämna vistelseområdet som har beslutats enligt 5 kap. 8, 9 eller 16 §.

4 § Till fängelse i högst ett år döms den som hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning enligt denna lag.

Åtalsmedgivande

5 § Medan regeringen handlägger frågan om utvisning enligt denna lag, får åtal inte väckas mot utlänningen utan regeringens medgivande.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

2. Genom lagen upphävs lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

3. Om ett beslut om förvar har meddelats och verkställts före ikraftträdandet, ska den första nya prövningen enligt 3 kap. 10 § som görs därefter göras senast vid den tidpunkt då en ny prövning skulle ha gjorts enligt äldre bestämmelser.

4. Bestämmelsen i 1 kap. 3 § tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 1 § och 2 § första stycket den upphävda lagen,

b) 3 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § utlänningslagen (1980:376),

d) 3 § lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, eller

e) 29 § första stycket 5 och 30 § andra stycket utlänningslagen (1954:193).

5. Bestämmelsen i 2 kap. 8 § tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 1 § och 2 § första stycket den upphävda lagen,

b) 3 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § utlänningslagen (1980:376),

d) 3 § lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, eller

e) 29 § första stycket 5 och 30 § andra stycket utlänningslagen (1954:193).

6. Bestämmelsen i 2 kap. 14 § tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 1 § och 2 § första stycket den upphävda lagen,

b) 3 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § utlänningslagen (1980:376),

d) 3 § lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, eller

e) 29 § första stycket 5 och 30 § andra stycket utlänningslagen (1954:193).

• Sida 32
•  Original

7. Bestämmelsen i 2 kap. 25 § första stycket tillämpas även vid ett beslut om återreseförbud som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 2 § första stycket och 4 § den upphävda lagen,

b) 3 § andra stycket och 4 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § andra stycket och 49 § utlänningslagen (1980:376), eller

d) 34 § första stycket utlänningslagen (1954:193).

8. Bestämmelsen i 2 kap. 26 § tillämpas även vid ett beslut om återreseförbud som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 2 § första stycket och 4 § den upphävda lagen,

b) 3 § andra stycket och 4 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § andra stycket och 49 § utlänningslagen (1980:376), eller

d) 34 § första stycket utlänningslagen (1954:193).

9. Bestämmelsen i 2 kap. 27 § tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 1 § och 2 § första stycket den upphävda lagen,

b) 3 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § utlänningslagen (1980:376),

d) 3 § lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, eller

e) 29 § första stycket 5 och 30 § andra stycket utlänningslagen (1954:193).

10. Bestämmelsen i 3 kap. 1 § första stycket 2 tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 1 § och 2 § första stycket den upphävda lagen,

b) 3 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § utlänningslagen (1980:376),

d) 3 § lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, eller

e) 29 § första stycket 5 och 30 § andra stycket utlänningslagen (1954:193).

11. Bestämmelsen i 3 kap. 2 § första stycket 2 tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 1 § och 2 § första stycket den upphävda lagen,

b) 3 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § utlänningslagen (1980:376),

d) 3 § lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, eller

e) 29 § första stycket 5 och 30 § andra stycket utlänningslagen (1954:193).

12. Bestämmelsen i 5 kap. 1 § första stycket tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 1 § och 2 § första stycket den upphävda lagen,

b) 3 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § utlänningslagen (1980:376),

• Sida 33
•  Original

d) 3 § lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, eller

e) 29 § första stycket 5 och 30 § andra stycket utlänningslagen (1954:193).

13. Bestämmelsen i 8 kap. 1 § första stycket tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 1 § och 2 § första stycket den upphävda lagen,

b) 3 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § utlänningslagen (1980:376),

d) 3 § lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, eller

e) 29 § första stycket 5 och 30 § andra stycket utlänningslagen (1954:193).

14. Bestämmelsen i 8 kap. 2 § första stycket tillämpas även vid ett beslut om återreseförbud som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 2 § första stycket och 4 § den upphävda lagen,

b) 3 § andra stycket och 4 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § andra stycket och 49 § utlänningslagen (1980:376), eller

d) 34 § första stycket utlänningslagen (1954:193). 15. Bestämmelsen i 8 kap. 3 § tillämpas även vid ett beslut om anmälningsplikt som har meddelats före ikraftträdandet enligt 11, 11 a eller 14 § den upphävda lagen.

16. Bestämmelsen i 8 kap. 4 § tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt

a) 1 § och 2 § första stycket den upphävda lagen,

b) 3 § lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund,

c) 47 § utlänningslagen (1980:376),

d) 3 § lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, eller

e) 29 § första stycket 5 och 30 § andra stycket utlänningslagen (1954:193).

• Sida 34
•  Original

2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs att 21 a § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 a §¹

Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),

2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

2. utvisning enligt lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar,

3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4. överlämnande enligt lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,

5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,

7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,

8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller

9. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone.

Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket 1–9 har verkställts.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

¹ Senaste lydelse 2011:1170.

• Sida 35
•  Original

2.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

Härigenom föreskrivs att 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård¹ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 §²

Har beträffande någon som vårdas enligt denna lag beslut meddelats om

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),

2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

2. utvisning enligt lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar,

3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4. överlämnande enligt lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,

5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,

7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,

8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller

9. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone,

får trots tvångsvården verkställighet av beslutet ske, om det begärs av den myndighet som ska verkställa beslutet och chefsöverläkaren finner att patientens tillstånd tillåter att beslutet verkställs. Tvångsvården upphör i sådant fall när beslutet har verkställts.

I fråga om en patient som är utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 23 kap. 2 § utlänningslagen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

¹ Lagen omtryckt 2008:415. ² Senaste lydelse 2011:1171.

• Sida 36
•  Original

2.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 §¹

Bestämmelserna i 29 § första stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård gäller i fråga om upphörande av rättspsykiatrisk vård i samband med

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716) av en patient som genomgår rättspsykiatrisk vård utan särskild utskrivningsprövning,

2. utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

2. utvisning enligt lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar,

3. överlämnande, och

4. utlämning. I fråga om den som genomgår rättspsykiatrisk vård enligt 31 kap. 3 § brottsbalken med särskild utskrivningsprövning och som skall avvisas eller utvisas efter beslut enligt utlänningslagen (2005:716) får trots tvångsvården verkställighet av beslutet ske om

I fråga om den som genomgår rättspsykiatrisk vård enligt 31 kap. 3 § brottsbalken med särskild utskrivningsprövning och som ska avvisas eller utvisas efter beslut enligt utlänningslagen (2005:716) får trots tvångsvården verkställighet av beslutet ske om

1. det begärs av den myndighet som skall verkställa beslutet, och

1. det begärs av den myndighet som ska verkställa beslutet, och

2. chefsöverläkaren finner att förutsättningarna för vårdens upphörande i 16 § första stycket 1 är uppfyllda och att patientens tillstånd tillåter att beslutet verkställs. Tvångsvården upphör i sådant fall när beslutet har verkställts.

Om beslut har meddelats att verkställigheten av en påföljd som innebär överlämnande enligt 31 kap. 3 § brottsbalken till rättspsykiatrisk vård skall föras över till en annan stat, upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av beslutet.

Om beslut har meddelats att verkställigheten av en påföljd som innebär överlämnande enligt 31 kap. 3 § brottsbalken till rättspsykiatrisk vård ska föras över till en annan stat, upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

¹ Senaste lydelse 2007:245.

• Sida 37
•  Original

2.5. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 14 §, 8 kap. 1 § och 16 kap. 8 §utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

14 §¹

Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt och Säkerhetspolisen har ansökt om att utlänningen ska utvisas enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, ska ansökningarna handläggas tillsammans enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt och Säkerhetspolisen har ansökt om att utlänningen ska utvisas enligt lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, ska ansökningarna handläggas tillsammans enligt den lagen.

En ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt av en utlänning som är utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller har meddelats motsvarande beslut enligt äldre lag och befinner sig i Sverige, ska handläggas enligt den lagen.

En ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt av en utlänning som är utvisad enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar eller har meddelats motsvarande beslut enligt äldre lag och befinner sig i Sverige, ska handläggas enligt den lagen.

8 kap.

1 §²

I detta kapitel finns bestämmelser om avvisning och utvisning. Bestämmelser om utvisning på grund av brott finns i 8 a kap. Bestämmelser om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befarad brottslighet enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott finns i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Bestämmelser om utvisning på grund av befarad brottslighet enligt terroristbrottslagen (2022:000) och av hänsyn till Sveriges säkerhet finns i lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

¹ Senaste lydelse 2014:198. ² Senaste lydelse 2014:198.

• Sida 38
•  Original

16 kap.

8 §³

Om det under handläggningen av ett mål i en migrationsdomstol framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska handläggas enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, ska domstolen undanröja det överklagade beslutet och överlämna målet till Migrationsverket för handläggning.

Om det under handläggningen av ett mål i en migrationsdomstol framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska handläggas enligt lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, ska domstolen undanröja det överklagade beslutet och överlämna målet till Migrationsverket för handläggning.

Om det under handläggningen i Migrationsöverdomstolen framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, ska Migrationsöverdomstolen undanröja migrationsdomstolens och Migrationsverkets beslut och överlämna målet till Migrationsverket för handläggning.

Om det under handläggningen i Migrationsöverdomstolen framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska handläggas enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, ska Migrationsöverdomstolen undanröja migrationsdomstolens och Migrationsverkets beslut och överlämna målet till Migrationsverket för handläggning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

³ Senaste lydelse 2009:1542.

• Sida 39
•  Original

2.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut

Härigenom föreskrivs att 2 a § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 a §¹

En EES-medborgare eller en sådan familjemedlem till en EESmedborgare som avses i 3 a kap. 2 § utlänningslagen (2005:716)som har utvisats av regeringen enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll får ansöka om rättsprövning av beslutet.

En EES-medborgare eller en sådan familjemedlem till en EESmedborgare som avses i 1 kap. 6 § lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar som har utvisats av regeringen enligt den lagen får ansöka om rättsprövning av beslutet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för utlänningar som har utvisats före ikraftträdandet.

¹ Senaste lydelse 2009:1539.

• Sida 40
•  Original

2.7. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §¹

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (nämnden) ska utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (nämnden) ska utöva tillsyn över

1. brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter,

2. Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel vid särskild kontroll av vissa utlänningar, och

3. därmed sammanhängande verksamhet.

Nämnden ska även utöva tillsyn över den behandling av personuppgifter som utförs av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Ekobrottsmyndigheten enligt brottsdatalagen (2018:1177) och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område för de syften som anges i 1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen, och lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Tillsynen ska särskilt avse behandling enligt 2 kap. 11 § brottsdatalagen och 2 kap. 9 § lagen om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter.

Nämnden ska också utöva tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av lagen (2019:547) om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.

Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första, andra och tredje styckena bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.

Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första–tredje styckena bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

¹ Senaste lydelse 2019:1183.

• Sida 41
•  Original

2.8. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 44 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

44 kap.

4 §¹

Rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter inskränks av den tystnadsplikt som följer av

1. 2 kap. 14 § första stycket 1, 3 och 4postlagen (2010:1045),

1. 2 kap. 14 § första stycket 1 och 3–5postlagen (2010:1045),

2. 6 kap. 20 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, när det är fråga om uppgift om innehållet i ett elektroniskt meddelande eller som annars rör ett särskilt sådant meddelande, och

3. 6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation, när det är fråga om uppgift om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare eller om inhämtning av uppgifter enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

¹ Senaste lydelse 2021:46.

• Sida 42
•  Original

2.9. Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 14 § postlagen (2010:1045) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

14 §¹

Den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till någon av de uppgifter som anges i 1–4 får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta. De uppgifter som omfattas av tystnadsplikten är

Den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till någon av de uppgifter som anges i 1–5 får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta. De uppgifter som omfattas av tystnadsplikten är

1. uppgifter som rör ett särskilt brev som befordras inom verksamheten,

2. andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med verksamheten när det gäller befordran av brev,

3. uppgifter som handlar om att hålla kvar eller beslagta försändelser enligt 27 kap. rättegångsbalken, eller

3. uppgifter som handlar om att hålla kvar eller beslagta försändelser enligt 27 kap. rättegångsbalken,

4. uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser enligt 4 kap. 22 § tullagen (2016:253) eller enligt 11 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen eller om ett efterföljande beslag enligt 22 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

4. uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser enligt 4 kap. 22 § tullagen (2016:253) eller enligt 11 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen eller om ett efterföljande beslag enligt 22 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling, eller

5. uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser enligt 5 kap. 7 § lagen ( 2022:000 ) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Tystnadsplikten enligt första stycket 1 och 2 gäller inte i förhållande till avsändaren och mottagaren av brevet.

För uppgifter om en enskild persons adress gäller tystnadsplikt endast om det kan antas att ett röjande av adressen skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men.

¹ Senaste lydelse 2021:47.

• Sida 43
•  Original

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

• Sida 44
•  Original

2.10. Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 5 kap.12 och 16 §§ lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

12 §

I fingeravtrycks- och signalementsregister får uppgifter behandlas om en person som

1. är misstänkt eller dömd för brott och som har varit föremål för åtgärd enligt 28 kap. 14 § rättegångsbalken, eller

2. har lämnat fingeravtryck enligt 19 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

2. har lämnat fingeravtryck enligt 5 kap. 3 § andra stycket lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Uppgifter om fingeravtryck som inte kan hänföras till en identifierbar person får behandlas om uppgiften kommit fram i en utredning om brott.

Personuppgifter som har inhämtats med stöd av 36 § första stycket 2 lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare får inte behandlas i fingeravtrycks- och signalementsregister.

16 §

Uppgifter i fingeravtrycks- och signalementsregister som behandlas för att fullgöra ett internationellt åtagande får inte behandlas längre än vad som behövs för det ändamålet.

Uppgifter om personer som har lämnat fingeravtryck med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll får inte behandlas längre än tio år efter registreringen.

Uppgifter om personer som har lämnat fingeravtryck med stöd av lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar får inte behandlas längre än tio år efter det att utvisningsbeslutet verkställdes eller upphörde.

Bestämmelsen i 2 kap. 17 § andra stycket brottsdatalagen (2018:1177) gäller inte vid tillämpningen av denna paragraf.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

2. Bestämmelsen i 5 kap. 16 § i den nya lydelsen tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt 1 § och 2 § första stycket i den upphävda lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

• Sida 45
•  Original

2.11. Förslag till lag om ändring i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 17 § och 3 kap. 5 § lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

17 §

Polismyndigheten har, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket, 35 kap. 1 § och 37 kap. 1 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga och som behandlas med stöd av 1 § 1–3 a och c, om myndigheten behöver uppgifterna för ett syfte som anges i 2 kap. 1 § 1 eller 2 lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller för att fullgöra uppgifter enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Polismyndigheten har, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket, 35 kap. 1 § och 37 kap. 1 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga och som behandlas med stöd av 1 § 1–3 a och c, om myndigheten behöver uppgifterna för ett syfte som anges i 2 kap. 1 § 1 eller 2 lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller för att fullgöra uppgifter enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

3 kap.

5 §

Polismyndigheten får för något av de syften som anges i 2 kap. 1 § 1 eller 2 lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller för att fullgöra uppgifter enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll medges direktåtkomst till personuppgifter som behandlas med stöd av 2 kap. 1 § 1–3 a och c. Direktåtkomsten får endast avse personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga.

Polismyndigheten får för något av de syften som anges i 2 kap. 1 § 1 eller 2 lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller för att fullgöra uppgifter enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar medges direktåtkomst till personuppgifter som behandlas med stöd av 2 kap. 1 § 1–3 a och c. Direktåtkomsten får endast avse personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga.

• Sida 46
•  Original

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

• Sida 47
•  Original

2.12. Förslag till lag om ändring i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning

Härigenom föreskrivs att 9, 14 och 30 §§ lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning och rubrikerna närmast före 9 och 30 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Särskild utlänningskontroll

Särskild kontroll av vissa utlänningar

9 §

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning får beviljas för att läsa av eller ta upp uppgifter i ett avläsningsbart informationssystem som används, eller som det finns särskild anledning att anta har använts eller kommer att användas, av en utlänning som omfattas av

1. ett utvisningsbeslut enligt 1 § 2 lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, eller

1. ett utvisningsbeslut enligt 2 kap. 1 § lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, eller

2. ett avvisnings- eller utvisningsbeslut enligt 8 kap. eller 8 a kap.utlänningslagen (2005:716)eller motsvarande äldre bestämmelser och det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som avses i 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll.

2. ett avvisnings- eller utvisningsbeslut enligt 8 kap. eller 8 a kap.utlänningslagen (2005:716)om det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som avses i 2 kap. 1 § lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssnings-, kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter får också beviljas för att läsa av eller ta upp uppgifter i ett avläsningsbart informationssystem som det finns synnerlig anledning att anta att utlänningen under den tid som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

Tillståndet får beviljas endast om Migrationsverket, regeringen eller en domstol har beslutat att 19– 22 §§ lagen om särskild utlänningskontroll samt denna lag ska tillämpas på utlänningen. Det förfarande och de förutsättningar som gäller för ett beslut om att 19–22 §§ lagen om särskild utlänningskontroll ska tillämpas i fråga om utlänningen gäller också för ett beslut i fråga om hemlig dataavläsning.

Tillståndet får beviljas endast om Migrationsverket, regeringen eller en domstol har beslutat att 5 kap. 5 och 6 §§ lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar samt denna lag ska tillämpas på utlänningen. Det förfarande och de förutsättningar som gäller för ett beslut om att 5 kap. 5 och 6 §§ lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar ska tillämpas i fråga om utlänningen gäller också för ett beslut i fråga om hemlig dataavläsning.

• Sida 48
•  Original

Ett tillstånd får beviljas endast om det finns synnerliga skäl och det är av betydelse för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

Ett tillstånd får beviljas endast om det finns synnerliga skäl och det är av betydelse för att klarlägga om

1. utlänningen tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen (2022:000) eller om det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en sådan organisation eller grupp,

2. det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder brott som avses i 1, eller

3. det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet.

Ett tillstånd får inte avse kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter.

Ett tillstånd får inte avse rumsavlyssningsuppgifter.

14 §

Frågor om hemlig dataavläsning prövas av rätten på ansökan av åklagare. En ansökan om hemlig dataavläsning enligt 9 § ska dock göras av Säkerhetspolisen eller

Polismyndigheten.

Frågor om hemlig dataavläsning prövas av rätten på ansökan av åklagare. En ansökan om hemlig dataavläsning enligt 9 § ska dock göras av Säkerhetspolisen.

Särskild utlänningskontroll

Särskild kontroll av vissa utlänningar

30 §

När hemlig dataavläsning används eller har använts i fall som anges i 9 § ska 21 a § och 22 § första och andra styckena lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll tillämpas. Det som anges där om hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation ska tillämpas för hemlig dataavläsning.

När hemlig dataavläsning används eller har använts i fall som anges i 9 § ska 5 kap. 20 och 23 §§ lagen (2022:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar tillämpas. Det som anges där om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska tillämpas för hemlig dataavläsning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

• Sida 49
•  Original

2. Bestämmelsen i 9 § första stycket 1 i den nya lydelsen tillämpas även vid ett beslut om utvisning som har meddelats före ikraftträdandet enligt 1 § 2 och 2 § första stycket i den upphävda lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

• Sida 50
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Den 7 juni 2017 ingick regeringen och Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna en överenskommelse om åtgärder mot terrorism. En del av överenskommelsen var att regeringen skulle tillsätta en utredning med uppdrag att se över lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och även utreda hur kontrollen av personer som bedöms utgöra ett säkerhetshot på ett rättssäkert sätt kan förstärkas. Regeringen beslutade därför den 23 augusti 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av lagen om särskild utlänningskontroll. Utredaren skulle även analysera och ta ställning till vissa ändringar och förtydliganden som Säkerhetspolisen har föreslagit av bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97) och som är viktiga för myndighetens arbete med ärenden om utlänningar som har bedömts utgöra ett säkerhetshot (dir. 2018:89).

Betänkandet Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (SOU 2020:16) överlämnades den 31 mars 2020. I denna proposition behandlas översynen av lagen om särskild utlänningskontroll. Vissa av förslagen till ändringar i utlänningslagen bereds fortfarande inom Regeringskansliet. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. De delar av utredningens lagförslag som behandlas i denna proposition finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2020/01303).

Riksdagen har tillkännagett för regeringen att regeringen bör tillsätta en ny utredning som ska se över vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att samhället ska kunna skydda sig mot personer som anses utgöra ett säkerhetshot (bet. 2019/20:JuU16 punkt 5, rskr. 2019/20:255). Riksdagen har därefter tillkännagett för regeringen att regeringen inom tre månader bör tillsätta den utredning som enligt det tidigare tillkännagivandet ska se över vilka ytterligare åtgärder som behöver vidtas för att samhället ska kunna skydda sig mot personer som anses utgöra ett säkerhetshot (bet. 2020/21:JuU19 punkt 5, rskr. 2020/21:220). I denna proposition föreslås ett flertal åtgärder som innebär att samhället ska kunna skydda sig mot personer som anses utgöra kvalificerade säkerhetshot, såsom att kraven för att utvisa personer enligt den nya lagen sänks. Regeringen föreslår också bland annat att förutsättningarna för att få ta en utlänning i förvar enligt den nya lagen förtydligas, utökade möjligheter att använda tvångsmedel för att få större kontroll över dessa personer och skärpta straff för överträdelser av beslutad anmälningsskyldighet. Regeringen bedömer att tillkännagivandena delvis tillgodoses genom förslagen i denna proposition. Tillkännagivandena är inte slutbehandlade.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 9 december 2021 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.1, 6, 6.1, 7.2, 7.4, 8.4, 11.4, 13.7 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa språkliga ändringar gjorts.

• Sida 51
•  Original

4. Dagens reglering av utlänningsärenden med säkerhetsaspekter

De grundläggande bestämmelserna om utlänningars rätt att vistas i Sverige och om avvisning och utvisning av utlänningar finns i utlänningslagen. Den lagen innehåller även en rad andra regler om utlänningars inresa och vistelse här i landet. I utlänningslagen finns också bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas gentemot utlänningar.

Utlänningslagen innehåller vidare särskilda bestämmelser om hur vissa ärenden med säkerhetsaspekter, så kallade säkerhetsärenden, ska hanteras. Beträffande sådana utlänningar som bedöms kunna utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet eller som kan vara presumtiva terrorister finns det – vid sidan av utlänningslagen – en särskild lag, lagen om särskild utlänningskontroll, som reglerar de mer kvalificerade säkerhetsärendena.

4.1. Ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll

4.1.1. Regleringens innehåll

En utlänning får enligt 1 § lagen om särskild utlänningskontroll utvisas ur landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Detsamma gäller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

Ett beslut om utvisning meddelas enligt 2 § av Migrationsverket på ansökan av Säkerhetspolisen. I ett sådant beslut ska det, enligt 4 c §, anges till vilket land utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet.

Enligt 4 § ska beslutet om utvisning förenas med ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Förbudet ska gälla antingen för en viss tid eller utan tidsbegränsning. En utlänning som har förbjudits att återvända hit kan, om beslutet har verkställts, enligt 4 a § få tillstånd av regeringen att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter.

Migrationsverkets beslut att utvisa en utlänning får enligt 2 a § första stycket överklagas till regeringen. Vid ett sådant överklagande ska Migrationsverket enligt 3 § skyndsamt överlämna handlingarna till Migrationsöverdomstolen som därefter, med ett eget yttrande, lämnar handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att beslutet om utvisning verkställs. Anser Migrationsöverdomstolen att det finns ett sådant hinder, får regeringen inte avvika från den bedömningen. I övrigt

• Sida 52
•  Original

får ett beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas endast om det är särskilt föreskrivet.

Ett beslut om utvisning ska enligt 13 § verkställas så snart det kan ske efter att beslutet har fått laga kraft. Om inget annat bestämts, ansvarar Säkerhetspolisen för att beslutet om utvisning verkställs.

Som ett led i förfarandet att avlägsna en utlänning ur landet får utlänningen under vissa förutsättningar, som anges i 8 §, tas i förvar. Om det är tillräckligt, kan utlänningen ställas under uppsikt. Vilken myndighet som beslutar om förvar och uppsikt anges i 9 a–c §§.

Om en utlänning har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll men det föreligger ett verkställighetshinder, eller beslutet om utvisning av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska den beslutande myndigheten enligt 10 § första stycket besluta om inhibition eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om det har gjorts, får enligt 11 § första stycket den myndighet som beslutar om utvisning besluta att utlänningen på vissa bestämda tider ska anmäla sig hos Polismyndigheten, så kallad anmälningsplikt. Den som beslutar om anmälningsplikt ska i beslutet ange omfattningen av anmälningsplikten men får uppdra åt Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten att utforma de närmare villkoren för hur anmälningsplikten ska fullgöras. Om en utlänning har utvisats på grund av risken för att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott, får också beslutas att reglerna om tvångsmedel i 19–22 §§ ska tillämpas. Utlänningen får då underkastas bland annat husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Efter ett tillstånd av domstol får vissa hemliga tvångsmedel också användas.

Lagen innehåller vidare bestämmelser om bland annat muntlig förhandling (13 b och c §§), straffansvar (23 och 24 §§), åtalsmedgivande (25 §) och offentligt biträde (27 och 28 §§).

I 5 § första stycket anges vilka paragrafer i utlänningslagen som i tillämpliga delar gäller i mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är fråga om bestämmelser som bland annat rör kontroll- och tvångsåtgärder, förvar och uppsikt och handläggningen hos förvaltningsmyndighet och Migrationsöverdomstolen.

I 2 b och 3 b §§ anges när lagen om särskild utlänningskontroll inte längre ska tillämpas, utan handläggning och prövning i stället ska göras enligt utlänningslagen.

4.1.2. Lagens tillämpning

Säkerhetspolisen och Migrationsverket hanterar årligen ett antal mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Vissa av dessa ärenden blir föremål för regeringens prövning.

De beslut som regeringen har fattat med stöd av lagen omfattas av den årliga redogörelsen av lagens tillämpning som lämnas till riksdagen. Någon officiell statistik över samtliga fall där lagen har tillämpats finns inte, men det rör sig även totalt sett om ett begränsat antal ärenden.

Från och med den 1 juli 2020 till och med den 30 juni 2021 fattade regeringen åtta beslut med stöd av lagen. Tre av besluten innebar avslag på överklaganden av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Dessa

• Sida 53
•  Original

tre beslut rörde individer som inte tidigare har varit föremål för åtgärder enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Fyra av besluten innebar avslag på begäran om omprövning av utvisningsbeslut efter begäran från den enskilde. Ett beslut innebar att en ansökan om inhibition från den enskilde inte togs upp till prövning (skr. 2021/22:73 s. 5).

Nedan redovisas antalet fall då lagen tidigare har tillämpats. Varje skrivelse avser en tidsperiod från och med den 1 juli ett visst år till och med den 30 juni året därpå.

Tidsperiod Antal gånger lagen tillämpades 1991/1992 3 1992/1993 3 1993/1994 0 1994/1995 5 1995/1996 4 1996/1997 0 1997/1998 1 1998/1999 0 1999/2000 3 2000/2001 4 2001/2002 0 2002/2003 5 2003/2004 2 2004/2005 2 2005/2006 2 2006/2007 1 2007/2008 0 2008/2009 1 2009/2010 0 2010/2011 0 2011/2012 1 2012/2013 1 2013/2014 2 2014/2015 1 2015/2016 7 2016/2017 4 2017/2018 2 2018/2019 11 2019/2020 12

4.2. Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen

Enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen utgörs säkerhetsärenden av ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar en viss utgång. Det är ärenden där Säkerhetspolisen anser att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska avslås eller återkallas, att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en sådan förklaring ska återkallas, att en utlänning inte ska beviljas resedokument

• Sida 54
•  Original

eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller återkallas. Även ett ärende hos Migrationsverket om ifall en ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b § utlänningslagen är ett säkerhetsärende, om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ärendet.

Säkerhetsärenden avgörs på i princip samma sätt som andra utlänningsärenden enligt utlänningslagen. Det innebär bland annat att Migrationsverkets beslut överklagas till migrationsdomstol. Ärendena är dock som regel mer komplexa och därigenom också generellt sett betydligt mer arbetskrävande. Ett säkerhetsärende ska dessutom enligt 1 kap. 13 § utlänningslagen handläggas skyndsamt. Säkerhetspolisen har enligt 14 kap. 11 § utlänningslagen rätt att överklaga Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden och är enligt 16 kap. 6 § andra stycket, vid sidan av Migrationsverket, utlänningens motpart i migrationsdomstol och i Migrationsöverdomstolen. Om inte annat bestämts, är det enligt 12 kap. 14 § andra stycket utlänningslagen Säkerhetspolisen som verkställer ett beslut om avvisning eller utvisning i ett säkerhetsärende.

4.3. Rättigheter som aktualiseras i kvalificerade säkerhetsärenden

4.3.1. Regeringsformen

Den offentliga makten ska enligt 1 kap. 2 § regeringsformen utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare stadgas att det allmänna ska värna enskildas privatliv och familjeliv. I 1 kap. 9 § slås fast att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet.

I 2 kap. regeringsformen anges grundläggande fri- och rättigheter. Där anges också om och i så fall i vilken utsträckning principerna får inskränkas.

Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen gäller att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bland annat husrannsakan och liknande intrång, undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse samt hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Det finns också i paragrafens andra stycke en bestämmelse som tillförsäkrar enskilda ett generellt skydd gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Enligt 2 kap. 8 § är gentemot det allmänna var och en skyddad mot frihetsberövanden. Skyddet enligt 2 kap.6 och 8 §§regeringsformen kan begränsas endast genom lag. Sådan begränsning får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen så som en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap.20 och 21 §§regeringsformen).

• Sida 55
•  Original

För utländska medborgare som är bofasta i riket gäller att särskilda begränsningar i dessa rättigheter får göras genom lag (2 kap. 25 § regeringsformen).

4.3.2. Europakonventionen

Utvisningsärenden

Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) innehåller inte något förbud mot utvisning eller utlämning av en person till ett annat land. Vissa av konventionens artiklar måste dock beaktas.

Under särskilda förhållanden kan ett beslut om utvisning stå i strid med artikel 3, nämligen om ett sådant beslut verkställs trots att det finns grundad anledning anta att utlänningen i hemlandet riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3 kan vidare bli tillämplig när en utvisning gäller en utlänning som är mycket svårt sjuk. Ett beslut om utvisning kan också komma i konflikt med ett brott mot skyddet för privat- och familjelivet i artikel 8. Till skillnad mot skyddet i artikel 3, som gäller undantagslöst, tillåter Europakonventionen dock begränsningar av rättigheterna i artikel 8. Dessa måste dock ske med stöd av lag och vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa angivna ändamål, däribland den nationella säkerheten. Bestämmelsen ger alltså uttryck för att en begränsning av rättigheterna i artikel 8 måste vara proportionerlig.

I artikel 5 regleras rätten till personlig frihet och innebär bland annat att varje frihetsberövande måste ha stöd i lag och att det måste falla inom någon av de kategorier som uppräknas. I artikel 5.1 f behandlas frihetsberövanden för att hindra inresa i ett land eller som ett led i utvisning från landet eller utlämning till ett annat land. Punkten aktualiseras vid förvar enligt utlänningslagen eller lagen om särskild utlänningskontroll. Det finns ingen föreskrift i artikel 5.1 f om hur länge ett sådant frihetsberövande som syftar till utvisning eller utlämning får fortgå. Det betyder emellertid inte att den som ska utvisas eller utlämnas får hållas i förvar under obegränsad tid. Det kan finnas nationella tidsfrister som måste iakttas för att frihetsberövandet ska anses lagligt och förenligt med artikel 5.1. Dessutom gäller principen om proportionalitet, och ett frihetsberövande som faller under artikel 5:1 f kan därför med hänsyn till sin långa varaktighet anses oproportionerligt och därmed komma i konflikt med konventionen, särskilt om tidsutdräkten kan tillskrivas försumlighet från myndigheternas sida (bland annat dom den 12 mars 2013 i Djalti mot Bulgarien, 31206/05).

Artikel 13 innehåller bestämmelser om rätten till ett effektivt rättsmedel för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. I artikeln anges att var och en, vars i konventionen angivna fri- och rättigheter kränkts, ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. För att rättsmedlet ska anses vara effektivt får dock den rättsliga prövningen inte vara alltför begränsad. Den ska i princip sträcka sig lika långt som Europadomstolens egen prövning av om konventionen blivit överträdd. Det ställs dock inga krav på domstolsprövning (De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk

• Sida 56
•  Original

kommunikation, prop. 2011/12:55, s. 55). Det som krävs är att det rättighetskränkande avgörandet kan ändras eller upphävas. Varje påstående om att ett brott mot konventionen ska ha begåtts medför inte automatiskt att tillgång behöver ges till ett effektivt rättsmedel. Enligt Europadomstolens praxis har endast den som på rimliga grunder kan påstå sig ha blivit utsatt för ett konventionsbrott rätt till ett rättsmedel.

Frågor som gäller uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor rör som regel inte enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Artikel 6 är därmed inte tillämplig på sådana frågor. Detta gäller även om besluten i dessa frågor får återverkningar på den enskildas privat- och familjeliv (jfr dom den 5 oktober 2000 i Maaouia mot Frankrike, 39652/98).

Det sjätte tilläggsprotokollet till Europakonventionen förbjuder dödsstraff för gärningar som har begåtts i fredstid och det trettonde tilläggsprotokollet innehåller ett totalt förbud mot användning av dödsstraff. Förbudet mot dödsstraff torde även innebära ett förbud mot utvisning av en person till ett land där det finns grundad anledning att tro att personen i fråga riskerar dödsstraff, på motsvarande sätt som gäller enligt artikel 3.

I artikel 1 i tilläggsprotokoll 7 till Europakonventionen stadgas vissa rättssäkerhetsgarantier vid utvisningar av utlänningar. En utlänning som lagligen är bosatt inom en stats territorium får enligt artikeln inte utvisas därifrån utom efter ett i laga ordning fattat beslut. Utlänningen ska då bland annat tillåtas att framlägga skäl som talar mot utvisningen, få sin sak omprövad och för dessa ändamål företrädas genom ett ombud inför vederbörande myndighet eller inför en eller flera av denna myndighet utsedda personer.

Särskilt om tvångsmedelsanvändning

Enligt artikel 8.1 Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det skyddar bland annat rätten att etablera och utveckla relationer med andra människor och omvärlden. Med korrespondens avses olika former för att överföra meddelanden mellan individer. Överföring av meddelanden med hjälp av bland annat telefon och datorer omfattas av konventionens skydd för korrespondens (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 432).

Dessa rättigheter får enligt artikel 8.2 inte inskränkas annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Det innebär att en inskränkning måste ha stöd i lag som i sin tur måste uppfylla rimliga anspråk på rättssäkerhet, såsom att skydda mot godtycke, vara tillgänglig för allmänheten och vara förutsebar. Att inskränkningen måste vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för något av de i artikeln skyddade intressena innebär i huvudsak att det ska finnas ett angeläget samhälleligt behov av åtgärden och att den måste stå i rimlig proportion till det syfte som ska tillgodoses (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 369 f.).

Frågan om förutsebarhet när det gäller hemliga tvångsmedel har vid ett flertal tillfällen prövats av Europadomstolen. Domstolen har förklarat att

• Sida 57
•  Original

innebörden av kravet på förutsebarhet är att lagstiftningen om sådana åtgärder måste vara så tydlig att den ger medborgarna en tillräcklig indikation om vilka omständigheter som krävs och vilka villkor som ställs för att myndigheterna ska få använda sig av åtgärderna (bland annat dom den 4 december 2015 i målet Roman Zakharov mot Ryssland, 47143/06).

Av Europadomstolens praxis följer vidare att åtgärder som utgör ett större intrång i privatlivet bör tillhandahållas med tydligare bemyndiganden och bli föremål för fler restriktioner än verksamhet som medför ett mindre sådant intrång (dom den 2 september 2010 i Uzun mot Tyskland, 35623/05). Europadomstolen har också konstaterat att nationell lagstiftning om hemliga tvångsmedel måste innehålla kontrollmekanismer för att skydda mot missbruk (bland annat dom den 25 september 2001 i P.G. och J.H. mot Förenade kungariket, 44787/98).

Även artikel 13 Europakonventionen, som innebär att var och en som fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet, kan aktualiseras vid tvångsmedelsanvändningen om kränkningen förövats av någon under utövning av offentlig myndighet.

4.3.3. Barnkonventionen

Den 20 november 1989 antog FN:s generalförsamling konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen). Barnkonventionen trädde i kraft i september 1990. Genom lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter, som trädde i kraft den 1 januari 2020, inkorporerades barnkonventionen i svensk rätt. Under de cirka 30 år som gått sedan konventionens ikraftträdande har några bestämmelser etablerats som grundläggande principer för både tolkningen och tillämpningen av konventionen. För mer ingående redogörelser av artiklarna nedan, se betänkandet Barnkonventionen och svensk rätt (SOU 2020:63). Rättigheterna i barnkonventionen ska ses som en helhet. De är odelbara och ömsesidigt förstärkande. FN:s kommitté för barnets rättigheters rekommendationer och allmänna kommentarer kan, trots att de inte är en rättskälla, tjäna som stöd och ge viss vägledning för tolkning och tillämpning (Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, prop. 2017/18:186, s. 79 och 96).

Genom artikel 2 ska en stat respektera och tillförsäkra varje barn inom dess jurisdiktion de rättigheter som anges i barnkonventionen utan åtskillnad av något slag. Rättigheterna i barnkonventionen gäller alla barn inom en stats jurisdiktion utan någon åtskillnad av något slag. Det innefattar även barn som inte är svenska medborgare, såsom ett barn med uppehållstillstånd, som söker asyl eller som befinner sig utan tillstånd i Sverige. Vidare ska en stat vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas från alla former av diskriminering på grund av någon i familjens handlingar, åsikter eller tro.

Av artikel 3.1 framgår att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Punkten omfattar såväl lagstiftande organ som vid individuella beslut (SOU 2020:63 s. 185 f.). I artikel 3.2 anges staternas övergripande skyldighet att tillförsäkra ett barn nödvändigt skydd och nödvändig omvårdnad för barnets välfärd med

• Sida 58
•  Original

hänsyn till föräldrarnas rättigheter och skyldigheter. Genom artikel 3.3 ställs krav på att de normer som gäller för institutioner, tjänster och inrättningar för barn fastställs av behöriga myndigheter och att en stat säkerställer att normerna efterlevs. Syftet med begreppet barnets bästa är enligt FN:s kommitté för barnets rättigheter att säkerställa att barn både fullt och faktiskt kan åtnjuta alla de rättigheter som erkänns i konventionen och barnets helhetsutveckling. Kommittén understryker att en vuxen persons personliga bedömning av ett barns bästa inte får ha företräde framför skyldigheten att respektera barnets alla rättigheter enligt konventionen. Alla rättigheter som föreskrivs i den är för barnets bästa och ingen rättighet ska kunna inskränkas av en negativ tolkning av barnets bästa. Vidare framhåller kommittén att barnets bästa är ett dynamiskt koncept, som kräver att man gör bedömningar anpassade till det specifika sammanhanget (Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 14 [2013] Om barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa, CRC/C/GC/14, punkt 14, SOU 2020:63 s. 184).

Genom artikel 6 erkänns varje barns inneboende rätt till livet. Enligt artikeln ska en stat till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och utveckling. FN:s kommitté för barnets rättigheter förväntar sig att konventionsstaterna uppfattar begreppet utveckling ”som ett helhetsbegrepp vilket omfattar barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling” (Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 5 [2003] Allmänna åtgärder för genomförandet av konventionen om barnets rättigheter [artikel 4, 42 och 44.6], CRC/GC/2003/5, punkt 12).

Artikel 9.1 innehåller bestämmelser om en stats skyldighet att säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja, utom i de fall det är nödvändigt för barnets bästa. Vidare framgår det av artikel 9.2 att för det fall en stat överväger att skilja ett barn från sin förälder, på grund av barnets bästa, ska alla parter beredas möjlighet att lägga fram sina synpunkter och delta i förfarandet. I artikel 9.3 tas också upp ett barns rätt att upprätthålla kontakten med sina föräldrar. Om en stat orsakat ett åtskiljande har staten en skyldighet att informera om var föräldern eller barnet vistas.

Enligt artikel 12.1 ska en stat tillförsäkra ett barn som är i stånd att bilda en åsikt rätten att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Ett barns åsikter ska beaktas i förhållande till ålder och mognad. På vilket sätt en stat ska tillförsäkra ett barn den rättighet som anges i artikel 12.1 framgår inte av artikeln. Det är dock en positiv skyldighet som kräver aktiva åtgärder (SOU 2020:63 s. 536). För att ett barn ska tillförsäkras denna rätt ska barnet enligt artikel 12.2 särskilt beredas möjlighet att höras. Det kan göras direkt eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och gäller i alla domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet. Barnrättskommittén har uttryckt att bedömningen av barnets bästa (artikel 3.1) måste ske med respekt för barnets rätt att fritt uttrycka sina åsikter. Barnets åsikter måste tillmätas betydelse i alla frågor som rör barnet (SOU 2020:63 s. 183).

Enligt artikel 16 har ett barn också rätt till lagens skydd mot godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens samt mot olagliga angrepp på sin heder och sitt anseende. Rättigheterna i artikel 16 är inte absoluta utan kan begränsas i lag. Denna rättighet kan, likt artikel 8 i Europakonventionen, aktualiseras vid tvångs-

• Sida 59
•  Original

medelsanvändning och uppsikt. Barnkonventionsutredningens sammantagna bedömning, utifrån den begränsade analys som rymdes inom uppdraget, var att gällande tvångsmedelsbestämmelser, inklusive de hemliga tvångsmedlen, var förenliga med innebörden av artikel 16 i barnkonventionen (SOU 2020:63 s. 681 f.).

En stat är enligt artikel 19.1 skyldig att vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder, administrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavarens eller annan persons vård. Av artikel 19.2 framgår att skyddsåtgärderna bör innefatta effektiva förfarande av olika slag. FN:s kommitté för barnets rättigheter menar att det behövs effektiva förfaranden för att säkerställa dessa åtgärders genomdrivande, kvalitet, relevans, tillgänglighet, effekt och effektivitet (Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13 [2011] Barnets rätt till frihet från alla former av våld, CRC/C/GC/13, punkt 57 f.).

Enligt artikel 37.1 a ska en stat säkerställa att inget barn utsätts för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Varken dödsstraff eller livstids fängelse utan möjlighet till frigivning får utdömas för brott som begåtts av någon under 18 år. Vidare ska en stat enligt artikel 37.1 b säkerställa att inget barn olagligt eller godtyckligt frihetsberövas. I artikel 37.1 b och c anges även förutsättningarna för att frihetsberöva ett barn och villkoren för hur ett frihetsberövat barn ska behandlas. Som ett led i kravet på en human behandling ingår principen om att varje frihetsberövat barn som huvudregel ska hållas åtskilt från vuxna (SOU 2020:63 s. 1409). Därtill anges det vissa processuella bestämmelser som ska gälla vid frihetsberövanden.

FN:s kommitté för barnets rättigheter har fastslagit att det är en kränkning av barnets rättigheter och strider mot barnets bästa att placera ett barn i förvar på grund av barnets eller dess föräldrars migrationsstatus (Gemensam allmän kommentar nr 4 [2017] av FN:s kommitté för skydd av migrantarbetares och deras familjers rättigheter och nr 22 [2017] av FN:s kommitté för barnets rättigheter om staternas skyldigheter rörande barns mänskliga rättigheter inom ramen för internationell migration i ursprungs-, transit-, destinations- och återvändandeländer, CMW/C/GC/4-CRC/C/GC/23 punkt 5). Kommittén har även uttalat att alla disciplinära åtgärder ska vara förenliga med principen att upprätthålla barnets inneboende värdighet samt med grundläggande principer för institutionell vård. Disciplinära åtgärder i strid med artikel 37 i barnkonventionen måste, enligt kommittén, vara strängt förbjudna, inklusive kroppslig bestraffning, placering i en mörk cell, isolering eller annat straff som kan äventyra barnets fysiska eller psykiska hälsa eller välbefinnande (Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 24 [2019] om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, CRC/C/GC/24, punkt 95 [g]). Konventionen lämnar, enligt kommittén, inget utrymme för någon form av legaliserat fysiskt eller psykiskt våld mot barn (Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 8 [2006] Barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraffning [bl.a. artikel 19, 28.2 och 37], CRC/C/GC/8, punkt 18). Dessutom finns det, enligt kommittén, andra icke-fysiska bestraffningsformer som också är grymma och förnedrande

• Sida 60
•  Original

och därför oförenliga med konventionen. Dessa former innefattar till exempel straff som innebär att barnet förringas, förödmjukas, smutskastas, görs till syndabock, hotas, skräms eller förlöjligas (Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 8 [2006] Barnets rätt till skydd mot kroppslig bestraffning och andra grymma eller förnedrande former av bestraffning [bl.a. artikel 19, 28.2 och 37], CRC/C/GC/8, punkt 11). Kommittén understryker att om isolering anses nödvändigt för att avskilja ett barn, bör detta göras i närvaro eller under noggrann övervakning av lämplig och utbildad personal (Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 24 [2019] om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, CRC/C/GC/24, punkt 95 [h]).

Barnkonventionsutredningen bedömde att förvar enligt utlänningslagen överensstämde med artikel 37, men ansåg att interimistiska beslut om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll inte stämmer överens med innebörden av artikel 37 i barnkonventionen (SOU 2020:63 s. 1464 f., se även avsnitt 8.3 och 8.11). Barnkonventionsutredningen ansåg i fråga om häktade barn att det förelåg en oförenlighet med artikel 37 om inte en rätt för barnet att vistas med personal eller någon annan i minst fyra timmar varje dag tillgodosågs (SOU 2020:63 s. 1469).

Artikel 40 behandlar ett barns rätt till en värdig och barnanpassad straffrättslig process och kriminalvård. I artikel 40.1 understryks att barnet ska behandlas på ett sätt som främjar dess känsla för värdighet och värde samt som tar hänsyn till barnets ålder och önskvärdheten att främja återanpassning och en konstruktiv roll i samhället. FN:s kommitté för barnets rättigheter har uttalat att en stats lagstiftning och förfaranden bör garantera ett barns rättigheter under hela processen, från den första kontakten med rättsväsendet. Kommittén framhåller vikten av fortlöpande utbildning av personer som arbetar med unga lagöverträdare. Dessa personer bör enligt kommittén vara välinformerade om såväl barns mentala, sociala och fysiska utveckling som de särskilda behov som vissa barn kan ha (Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 24 [2019] om barnets rättigheter i det straffrättsliga systemet, CRC/C/GC/24, punkt 39 och 41). Artikel 40.2 stadgar vidare vilka skyldigheter en stat har i förhållande till ett barn som är misstänkt för, åtalad för eller har befunnits skyldig till brott. Den reglerar all behandling från och med första misstanken, inklusive hela utredningen, tvångsmedel, åtal, rättegång och påföljd. I artikeln ställs det krav på att staten ska främja ett särskilt rättssystem för barn med positiva i stället för bestraffande mål. Enligt artikel 40.3 ska staten också ange en minimiålder för straffbarhet.

• Sida 61
•  Original

5. Kvalificerade säkerhetsärenden behöver en tydligare reglering

5.1. En ny lag bör införas

Regeringens förslag: Lagen om särskild utlänningskontroll ska upphävas och ersättas av en ny lag. Den ska benämnas lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Nödvändiga följdändringar och förtydliganden ska genomföras i andra författningar.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertal av remissinstanserna, däribland Integritetsskyddsmyndigheten (tidigare Datainspektionen), Åklagarmyndigheten,

Polismyndigheten, Brottsförebyggande rådet, Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Luleå, Asylrättscentrum, Civil Rights Defenders, Amnesty International, TU – Medier i Sverige och Svenska Röda Korset välkomnar översynen. Justitiekanslern anser att lagförslaget är sammanhållet och tydligt genom att man undvikit att, i möjligaste mån, hänvisa till bestämmelser i andra författningar. Migrationsverket framhåller att det är positivt att den nya lagen skiljs från utlänningslagen. Riksdagens ombudsmän anser det har varit välbehövligt att se över utlänningslagens förhållande till den nya lagen. Svenska Röda Korset anser att det underlättar tillämpningen att bestämmelserna som reglerar handläggningen återfinns direkt i lagen i stället för att hänvisning görs i stor utsträckning till andra lagar. Asylrättscentrum anser att en ny lag, som är mer självständig och innehåller färre hänvisningar, blir mer renodlad och lättöverskådlig, vilket har fördelar ur ett rättssäkerhetshänseende. Barnombudsmannen framhåller att det är av synnerlig vikt att barnkonventionen beaktas i alla ärenden där barn påverkas av beslut eller åtgärder och föreslår att det införs en portalparagraf som bland annat innefattar att barnets bästa ska beaktas.

Även Riksdagens ombudsmän, Svenska avdelningen av Internationella

Juristkommissionen och Amnesty International efterfrågar mer resonemang kring barnkonventionens förhållande till den nya lagen.

Skälen för regeringens förslag: Det finns ett stort behov av att förenkla och förtydliga bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll.

Lagen bör ges en helt ny struktur och till viss del ett nytt sakligt innehåll. I lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till de bestämmelser i utlänningslagen som gäller i tillämpliga delar vid handläggning enligt lagen. Hänvisningarna har tillkommit genom en rad olika lagstiftningsärenden, allt eftersom migrationsrätten har förändrats. De är ofta sparsamt kommenterade i förarbetena. I många fall är det därför oklart vad uttrycket ”i tillämpliga delar” innebär. Den nya lagen bör i betydligt större utsträckning än den nuvarande innehålla de bestämmelser som är tillämpliga, i stället för att hänvisa vidare. Genom det blir lagen mer självständig i förhållande till utlänningslagen, samt även mer sammanhållen och tydlig som

• Sida 62
•  Original

bland annat Justitiekanslern framhåller. Hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser bör alltså undvikas så långt det är möjligt. Bestämmelserna bör i stället samlas i den nya lagen. Det underlättar också, så som Svenska

Röda Korset påpekar, för tillämparen om regelverket är samlat, eftersom det ger en bättre överblick. Ytterst stärker en sådan ordning också rättssäkerheten. Det undanröjer dessutom oklarheter när det gäller vilka delar av en bestämmelse som ska tillämpas. Att införa motsvarande bestämmelser i den nya lagen ger vidare möjlighet att anpassa regleringen till de särskilda förutsättningar som gäller för den begränsade grupp av utlänningar som lagen är tillämplig på.

Eftersom lagen behöver omarbetas helt bör lagen om särskild utlänningskontroll upphävas och ersättas av en ny lag. Den bör också ges en rubrik som bättre återspeglar vad den faktiskt reglerar. Den nuvarande rubriken kan felaktigt föra tankarna till den inre utlänningskontroll som utförs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen. Dagens rubrik ger även intryck av att lagen har ett betydligt bredare tillämpningsområde än vad den faktiskt har. Den nya lagen bör i stället ges rubriken lag om särskild kontroll av vissa utlänningar. Det framgår då redan av rubriken att lagen bara är tillämplig på vissa utlänningar. Namnet på lagen blir visserligen något längre. Den olägenheten vägs dock upp av att namnet tydligare anger vad lagen reglerar. Lagens namn kan vidare med en sådan rubrik även i fortsättningen förkortas LSU, som är en inarbetad förkortning för dagens lag.

Lagen om särskild utlänningskontroll saknar en paragraf som upplyser om lagens innehåll. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkt om att det kan finnas goda skäl för att i en inledande paragraf i den nya lagen i allmänna ordalag upplysa om lagens innehåll. Lagen bör alltså inledas med en upplysning om att den innehåller bestämmelser om särskild kontroll av vissa utlänningar. Detta anger ramarna för innehållet i lagstiftningen.

Eftersom lagen om särskild utlänningskontroll upphävs och ersätts av en ny lag med annan benämning behöver nödvändiga följdändringar och förtydliganden avseende bland annat vissa uttryck genomföras i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, utlänningslagen, lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter och lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning. I propositionen görs även motsvarande följdändringar med anledning av den nya terroristbrottslagen i utlänningslagen och lagen om hemlig dataavläsning.

Bland annat Barnombudsmannen framhåller att det i den nya lagen bör införas en särskild paragraf som anger bland annat att barnets bästa ska beaktas i ärenden där barn påverkas av beslut eller åtgärder. Regeringen delar uppfattningen att det är av yttersta vikt att beakta barnets bästa och andra principer som följer av barnkonventionen vid hanteringen av mål och ärenden enligt den nya lagen. Det har även framhållits i Migrationsöverdomstolens praxis när det gäller utlänningslagen (bland annat MIG 2018:20 och MIG 2017:11). Sedan den 1 januari 2020 är barnkonventionen inkorporerad genom lag i svensk rätt. Inkorporeringen innebär ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare alltid ska beakta de

• Sida 63
•  Original

rättigheter som följer av barnkonventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. Den bidrar också till att synliggöra barnets rättigheter och är ett sätt att skapa en grund för ett barnrättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet där rättigheterna ska ses utifrån ett helhetsperspektiv (prop. 2017/18:186 s. 74). Regeringen angav samtidigt vid inkorporeringen att det inte finns skäl att särskilt reglera barnkonventionens ställning i förhållande till annan lagstiftning eftersom det sällan torde uppstå normkonflikter mellan en inkorporerad barnkonvention och annan lag. Sådana bör lösas av domstolarna och förvaltningsmyndigheterna med hjälp av olika tolknings- och tillämpningsmetoder (prop. 2017/18:186 s. 85). Eftersom barnkonventionen nu är svensk lag, och ska beaktas vid tillämpning av annan lagstiftning, saknas skäl att i detta fall införa en särskild paragraf i den nya lagen som innebär bland annat att barnets bästa ska beaktas vid beslut. Det följer nämligen redan av lagen om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter och den föreslagna proportionalitetsprincipen (se avsnitt 5.5). Det är dock samtidigt viktigt att framhålla att hänsyn alltid ska tas till alla samlade rättigheter som barnet har enligt barnkonventionen och till de behov och intressen som det enskilda barnet har. Inför ett beslut eller en åtgärd ska därför ansvarig beslutsfattare överväga om beslutet eller åtgärden berör barnet eller barnen och i så fall på vilket sätt, det vill säga ha ett barnrättsperspektiv. Om åtgärden eller beslutet bedöms få konsekvenser för barnet eller barnen ska hänsyn tas till barnets rättigheter enligt bland annat barnkonventionen. Att på så sätt säkerställa barnets rättigheter i åtgärder eller vid beslut som rör barn innebär att ha ett barnrättsperspektiv. Kunskapen om barnets rättigheter och vad dessa rättigheter innebär i praktiken är därför en grundförutsättning för att i det dagliga arbetet leva upp till åtagandena enligt barnkonventionen. Således behöver de beslutsfattare och de yrkesgrupper vars arbete enligt denna lag rör barn ha en gedigen kunskap om vilka rättigheter barn har, om hur rättigheterna kommer till uttryck i svensk lagstiftning och om hur dessa på bästa sätt kan omsättas i deras respektive verksamheter. Att exempelvis resonemang kring barnets bästa inte i tillräcklig utsträckning redovisas i enskilda beslut som rör ett barn är enligt regeringens mening allvarligt och innebär en brist i rättstillämpningen i förhållande till principen om barnets bästa (prop. 2017/18:186 s. 95 f., se även avsnitt 4.3.3 och 5.5).

5.2. Den nya lagens förhållande till EU-rätten

Regeringens bedömning: Den nya lagen bör, med hänsyn till att nationell säkerhet ligger utanför EU:s kompetens, kunna utformas utan anpassning till närmare krav som ställs i sekundärrätten, såsom i direktiv.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Migrationsverket, Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter, Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå delar bedömningen att regleringen i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt stärker Sveriges suveränitet, det vill säga landets rätt att som nation ta ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre

• Sida 64
•  Original

säkerheten.Riksdagens ombudsmän, Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå anser dock att frågan om nationell säkerhet fortsatt måste analyseras. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 4.2 i fördraget om

Europeiska unionen (EU-fördraget) ska unionen respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten vara varje medlemsstats eget ansvar. Medlemsstaterna är alltså i princip fria att utifrån nationella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till bland annat nationell säkerhet och allmän ordning kräver. En sådan bedömning måste dock göras restriktivt (bland annat dom Stadt Frankfurt am Main, C-18/19, EU:C:2020:511).

Åtgärder som rör asyl, invandring och annan politik som avser fri rörlighet för personer beslutas enligt avdelning V i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Enligt artikel 72 i EUF-fördraget ska den avdelningen inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. I flera lagstiftningsärenden på migrationsrättens område har artikel 72 i EUF-fördraget tillämpats så att undantag har gjorts från bestämmelser i ett direktiv med hänsyn till behovet av att upprätthålla lag och ordning eller för att skydda den inre säkerheten.

Det ankommer på medlemsstaterna att besluta om lämpliga åtgärder för att säkerställa den inre och yttre säkerheten. Den allmänna säkerheten kan följaktligen påverkas av att väsentliga offentliga institutioners och tjänsters funktionssätt äventyras samt av hot mot befolkningens överlevnad, av risken för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller i den fredliga samexistensen mellan folken samt av en inverkan på militära intressen (bland annat dom PPU C-601/15, EU:C:2016:84). Det har framhållits av EU-domstolen att det samtidigt måste vara fråga om ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse eller den berörda medlemsstatens inre eller yttre säkerhet (bland annat dom Stadt Frankfurt am Main, C-18/19, EU:C:2020:511). Det är alltså fråga om undantagssituationer som måste vara väl avgränsade. Det finns inte ett generellt och konstitutivt förbehåll i fördraget som innebär att alla åtgärder som vidtas med hänvisning till lag och ordning eller allmän säkerhet faller utanför unionsrättens tillämpningsområde (bland annat dom Kommissionen mot Polen, Ungern och Tjeckien C-715/17, C-718/17 och C-719/17, EU:C:2020:257).

Som framgår av EU-fördraget ska alltså medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner respekteras. Det gäller särskilt funktioner vars syfte är att skydda den nationella säkerheten. Det är därför möjligt att i nationell rätt göra undantag från sådana bestämmelser i sekundärrätten som innebär rättigheter för enskilda eller skyldigheter för staten gentemot enskilda, om det är nödvändigt för att upprätthålla skyddet för nationell säkerhet. Den nya lagen syftar till att skydda Sveriges inre och yttre säkerhet. Det arbete som Säkerhetspolisen utför med att avlägsna och kontrollera utlänningar görs i syfte att upprätthålla den nationella säkerheten. Säkerhetspolisen har

• Sida 65
•  Original

i uppdrag att förebygga och förhindra brott mot Sveriges säkerhet. För det ändamålet är den nya lagen av grundläggande betydelse.

De åtgärder som vidtas enligt nuvarande lag, och som kommer att vidtas enligt den nya lagen, innebär samtidigt inskränkningar i enskildas rättigheter. Dessa inskränkningar görs dock för att exempelvis säkra en utvisning av en utlänning som utgör ett så verkligt, aktuellt och allvarligt samhällshot att han eller hon inte bör få vara kvar i landet. Det rör sig alltså om en särskild och begränsad kategori av ärenden där säkerhetsaspekterna är särskilt framträdande. Mot denna bakgrund bör det vara möjligt att i den nya lagen ta in bestämmelser som innebär avvikelser från den gällande sekundärrätten, såsom EU-direktiv, då det bedöms nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten.

5.3. Förhållandet mellan den nya lagen och utlänningslagen

5.3.1. Vissa uttryck i lagen

Regeringens förslag: När EES-medborgare, familjemedlem till EESmedborgare, flykting och alternativt skyddsbehövande används i den nya lagen ska detsamma avses som i utlänningslagen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår också att begreppet övrig skyddsbehövande ska tas med i uppräkningen.

Remissinstanserna: Migrationsverket anser att även beslutande myndighet bör förtydligas i uppräkningen för att underlätta för tillämparen vad som avses. Riksdagens ombudsmän anser att aktuella definitioner i stället bör finnas med i den nya lagen som hänvisningar. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 1 kap. 3 b §, 3 a kap. 2 § och 4 kap.1–2 c §§utlänningslagen i tillämpliga delar vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I paragraferna finns vissa uttryck som används i utlänningslagen, till exempel EES-medborgare, familjemedlem till EES-medborgare, flykting och alternativt skyddsbehövande. Det är onödigt att tynga den nya lagen med uttryck som redan finns i utlänningslagen och som vid tillämpningen bör förstås på samma sätt. Det bör därför i den nya lagen föreskrivas att med dessa uttryck avses detsamma som i utlänningslagen, vilket också är i linje med den allmänna utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagen i övrigt ska undvikas. Det är också lämpligt att samla alla uttryck i en paragraf.

Sedan den 20 juli 2021 är skyddskategorin övriga skyddsbehövande utmönstrad ur utlänningslagen. Mot denna bakgrund bör övriga skyddsbehövande inte heller finnas med i uppräkningen i den nya lagen.

Migrationsverket anser att även beslutande myndighet bör förtydligas genom att räknas upp tillsammans med de andra uttrycken som används i den nya lagen och som återfinns i utlänningslagen. Beslutande myndighet förekommer visserligen i utlänningslagen (se bland annat rubrikerna

• Sida 66
•  Original

närmast före 4 kap. 6 § och 5 kap. 20 §), men det finns inte någon paragraf som innehåller en förklaring av uttrycket och det är därför inte möjligt att hänvisa till utlänningslagen i den delen. Beslutande myndighet är dessutom vanligt förekommande i författningstext. Det behöver mot den bakgrunden inte definieras i den nya lagen.

5.3.2. Hänvisningar till vissa tillämpliga bestämmelser i utlänningslagen

Regeringens förslag: Det ska även i den nya lagen hänvisas till vissa paragrafer i utlänningslagen om statusförklaring, resedokument och uppehållstillstånd. En hänvisning till utlänningslagen om arbetstillstånd ska också tas in.

Det ska i lagen finnas en upplysning om regleringen i Dublinförordningen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Migrationsverket, Riksdagens ombudsmän, Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå anser inte att ambitionen med att göra lagen självständig genomförs fullt ut och att en uttömmande uppräkning av vilka bestämmelser i andra författningar som har betydelse för tillämpningen av den nya lagen bör eftersträvas. Riksdagens ombudsmän anser också att det inte framgår tydligt hur en asylansökan ska hanteras när ett förfarande enligt Dublinförordningen aktualiseras efter att

Säkerhetspolisen ansökt om utvisning enligt den föreslagna lagen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Det finns ett behov av att hänvisa till vissa delar av utlänningslagen

Även om den generella utgångspunkten är att hänvisningar till utlänningslagen bör undvikas finns det, trots viss remisskritik, skäl att behålla vissa av hänvisningarna. Det gäller exempelvis hänvisningar till detaljerade bestämmelser som onödigt skulle tynga den nya lagen och bestämmelser som avser frågor som normalt enbart handläggs enligt utlänningslagen, såsom uppehållstillstånd och statusförklaring. Att ha kvar hänvisningar i dessa delar underlättar för de myndigheter som tillämpar reglerna, men också för de utlänningar som är föremål för åtgärder enligt båda regelverken eller som på annat sätt kommer i kontakt med dem.

Det ska även i fortsättningen hänvisas till bestämmelser om flyktingar och alternativa skyddsbehövande

Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 4 kap.3–4 §§utlänningslagen även vid handläggning av ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I 4 kap.3–3 c §§utlänningslagen finns regler om statusförklaring. Av paragraferna framgår att en utlänning som, med åberopande av skyddsskäl, har ansökt om uppehållstillstånd ska förklaras vara flykting eller alternativt skyddsbehövande om han eller hon omfattas av någon av definitionerna och inte är utesluten från att få sådan status. I 4 kap. 4 §

• Sida 67
•  Original

utlänningslagen föreskrivs att en särskild passhandling för resor utanför Sverige (resedokument) får utfärdas för den som är flykting eller statslös.

Regeringen föreslår i avsnitt 6.3 att en ansökan om statusförklaring eller resedokument ska kunna handläggas enligt den nya lagen. Sådan handläggning kan bli aktuell antingen tillsammans med en ansökan om utvisning enligt den lagen eller när en utlänning har utvisats. Reglerna om statusförklaring och resedokument innehåller grundläggande bestämmelser som bör tillämpas likadant oavsett med stöd av vilket regelverk frågan handläggs. Det säkerställs bäst genom en hänvisning till utlänningslagens regler i dessa delar.

Det ska även i fortsättningen hänvisas till bestämmelser om uppehållstillstånd

I lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till ett stort antal bestämmelser i 5 kap. utlänningslagen. Vissa bestämmelser i detta kapitel har nyligen ändrats (Ändrade regler i utlänningslagen, prop. 2020/21:191, bet. 2020/21:SfU28, rskr. 2020/21:412). Ändringarna trädde i kraft den 20 juli 2021.

I 5 kap. utlänningslagen finns bland annat bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov (1 och 1 a §§), anknytning (3–3 g §§) och synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter (6 §). I kapitlet finns även bestämmelser om de särskilda krav som ska vara uppfyllda för att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas (7 och 8 §§) samt när det finns särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd och om när ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord (17–19 §§).

Hänvisningarna till 5 kap. utlänningslagen togs i allt väsentligt in i lagen när det beslutades att en ansökan från utlänningen om uppehållstillstånd enligt det kapitlet i vissa fall skulle handläggas tillsammans med en ansökan om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll (Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet, prop. 2009/10:31, s. 294). I avsnitt 6.3 föreslås att den ordningen i princip ska behållas. Det innebär att ansökningar från utlänningen om uppehållstillstånd i vissa fall kommer att prövas även enligt den nya lagen. Därför bör hänvisningarna till de detaljerade reglerna i 5 kap. utlänningslagen som utgångspunkt behållas. Det skulle annars tynga den nya lagen i onödan om motsvarande bestämmelser skulle tas in i den. Hänvisningarna bör dock anpassas till att 5 kap. 9 § utlänningslagen numera har upphävts.

Det ska även i fortsättningen hänvisas till bestämmelser om arbetstillstånd

Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 6 kap. 3 § utlänningslagen om arbetstillstånd även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ett arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar mot det. Det är alltså inte självklart att en utlänning som har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd också bör meddelas ett arbetstillstånd.

I avsnitt 7.9 föreslås att möjligheterna att bevilja en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd begränsas kraftigt. Det kommer därför att bli alltmer sällan som en sådan utlänning

• Sida 68
•  Original

har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Skulle så vara fallet bör det dock även i fortsättningen i vissa situationer vara möjligt för utlänningen att arbeta och försörja sig. Även om det är regeringens generella utgångspunkt att hänvisningar bör undvikas finns det alltså skäl för att behålla hänvisningen till 6 kap. 3 § utlänningslagen.

Det bör upplysas om regleringen i Dublinförordningen

Det finns i lagen om särskild utlänningskontroll en hänvisning till 5 kap. 1 c § utlänningslagen. Den paragrafen hänvisar i sin tur till att det i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen) finns bestämmelser om överföring av asylsökande som tillämpas gentemot andra EU-stater samt mot Island, Norge, Schweiz och Liechtenstein. Dublinförordningen reglerar vilken medlemsstat som ansvarar för att pröva en asylansökan som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. Om det visar sig att en annan medlemsstat har ansvaret för en asylsökande kan utlänningen komma att överföras dit.

Ett förfarande enligt Dublinförordningen kan inte hanteras inom ramen för utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Frågan om överföring kan följaktligen inte prövas enligt den lagen. Det finns därför inte skäl att fortsätta att hänvisa till utlänningslagens bestämmelse om Dublinförordningen, utan i stället bör det tas in en upplysning om förordningen.

Riksdagens ombudsmän efterlyser ett förtydligande hur en asylansökan ska hanteras när ett förfarande enligt Dublinförordningen aktualiseras efter att Säkerhetspolisen ansökt om utvisning enligt den nya lagen. Om en utlänning ansöker om asyl under en sådan handläggning och det är möjligt att överföra honom eller henne till ett annat land för att få asylansökan prövad där, får Säkerhetspolisen välja om den vill driva utvisningsfrågan vidare eller låta Dublinförfarandet få företräde. Det får avgöras i det enskilda fallet. Om Säkerhetspolisen vill låta Dublinförfarandet få företräde, får myndigheten återkalla sin ansökan om utvisning.

5.4. Det införs ett generellt krav på skyndsamhet vid handläggningen

Regeringens förslag: Mål och ärenden enligt den nya lagen ska handläggas skyndsamt.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Asylrättscentrum, Amnesty International och Civil

Rights Defenders tillstyrker förslaget. Svenska Röda Korset välkomnar skyndsamhetskravet, men framhåller att det aldrig får ske på bekostnad av rättssäkerheten. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Säkerhetsärenden ska enligt 1 kap. 13 § utlänningslagen handläggas skyndsamt. Genom en hänvisning gäller den paragrafen även i mål och ärenden som handläggs enligt lagen om

• Sida 69
•  Original

särskild utlänningskontroll. Dessa mål och ärenden är ofta mycket brådskande. Det är därför viktigt att sådana mål och ärenden inte blir liggande hos någon av de myndigheter eller andra organ som handlägger dem. Eftersom säkerhetsaspekterna normalt är framträdande, är det rimligt att ställa ett generellt krav på att dessa mål och ärenden ska handläggas skyndsamt. Som Svenska Röda Korset framhåller får det dock aldrig ske på bekostnad av rättssäkerheten.

Skyndsamhetskravet bör gälla oavsett om det är Säkerhetspolisen, Migrationsverket, regeringen, Polismyndigheten eller domstol som handlägger ett mål eller ärende. Hänvisningen till utlänningslagen bör därför ersättas med en generell bestämmelse i den nya lagen om att mål och ärenden enligt lagen ska handläggas skyndsamt. Eftersom det allmänna skyndsamhetskravet är centralt för all hantering av frågor som omfattas av den nya lagen, bör bestämmelsen placeras i lagens inledande kapitel bland andra sådana som gäller generellt vid tillämpningen av lagen.

5.5. Det införs en generell proportionalitetsbestämmelse

Regeringens förslag: En åtgärd enligt lagen ska få vidtas endast om skälen för den uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att proportionalitetsbedömningen endast ska göras vid förvar, uppsikt, tvångsmedel och andra tvångsåtgärder.

Remissinstanserna: Säkerhet- och integritetsskyddsnämnden, Integritetsskyddsmyndigheten, Civil Right Defenders, Asylrättscentrum och

Svenska Röda Korset är positiva till förslaget och anför bland annat att det är särskilt viktigt att bestämmelsen tillämpas vid tvångsmedelsanvändningen. Lunds universitet (Juridiska fakultetsstyrelsen) ifrågasätter om proportionalitetsprincipen behöver införas i den nya lagen då den anses vara en grundläggande del av den svenska rättsordningen. Riksdagens ombudsmän, Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Luleå, Amnesty International och Civil Right Defenders anför att proportionalitetsprincipen även bör omfatta åtgärder enligt 2 kap. i den nya lagen, det vill säga utvisning och andra sådana närliggande frågor. Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå efterfrågar hur den nya lagens reglering förhåller sig till förvaltningslagens proportionalitetsprincip. Barnombudsmannen framhåller att barnens mognad också måste vägas in vid proportionalitetsbedömningar. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Proportionalitetsprincipen är, som

Lunds universitet (Juridiska fakultetsstyrelsen) också anför, en av grundsatserna för den rättsliga prövningen i förvaltningsförfarandet. Den är också central inom det EU-rättsliga systemet och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status vid all unionsrättslig tillämpning. Även Europakonventionen, som gäller som lag, genomsyras av proportionalitetsprincipen. Principen kommer också till uttryck i rege-

• Sida 70
•  Original

ringsformen (En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180, s. 60 f.).

Som Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå framhåller framgår av 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) att förvaltningsmyndigheter i all sin verksamhet ska beakta proportionalitetsprincipen. I bestämmelsen anges att en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet och att åtgärden aldrig får vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Principen ska beaktas i Migrationsverkets, Säkerhetspolisens och Polismyndighetens handläggning av ärenden enligt den nya lagen (1 och 3 §§förvaltningslagen).

Förvaltningslagen gäller dock formellt sett inte för regeringen. I uttrycket förvaltningsmyndighet ingår nämligen inte regeringen, även om den fullgör vissa förvaltningsuppgifter. Det förhållandet att regeringen inte är formellt bunden av förvaltningslagen vid handläggningen av förvaltningsärenden innebär dock inte att regeringen kan underlåta att beakta lagens bestämmelser när den handlägger förvaltningsärenden. Regeringen bör tvärtom i så stor utsträckning som möjligt i tillämpliga delar följa de regler som gäller vid ärendehandläggningen hos förvaltningsmyndigheter (prop. 2016/17:180 s. 25–27).

Förvaltningslagen tillämpas inte heller om det finns avvikande bestämmelser i annan författning (4 § förvaltningslagen).

Proportionalitetsprincipen har vidare när det gäller Polismyndighetens och Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet, i likhet med behovsprincipen, lagfästs i 8 § polislagen (1984:387). Enligt rättegångsbalken ska proportionalitetsprincipen dessutom beaktas vid häktning liksom vid användningen av andra straffprocessuella tvångsmedel (till exempel enligt 24 kap. 1 § andra stycket). Om de tvångsmedel som kan komma i fråga inte står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärderna bör man avstå från att använda dem (jfr proposition om vissa tvångsmedelsfrågor, prop. 1988/89:124, s. 27 och JO 2008/09 s. 113). I 1 kap. 8 § utlänningslagen, som inte är tillämplig vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll, finns också en behovsprincip när det gäller tvångsåtgärder.

Det finns inte någon uttrycklig regel i lagen om särskild utlänningskontroll om att det ska göras en proportionalitetsbedömning vid till exempel tvångsåtgärder. I praktiken görs det dock en sådan prövning av förvaltningsmyndigheterna enligt förvaltningslagen och även av regeringen, eftersom proportionalitetsprincipen anses gälla oavsett om den har lagfästs eller inte (prop. 2016/17:180 s. 60–64). Lunds universitet (Juridiska fakultetsstyrelsen) ifrågasätter om proportionalitetsprincipen behöver införas i den nya lagen då den numera anses vara en grundläggande del av den svenska rättsordningen. Proportionalitetsprincipen bör dock komma till direkt uttryck i den nya lagen, på samma sätt som i till exempel lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, prop. 2005/06:177, s. 58). Detta behövs bland annat eftersom regleringen bör vara så heltäckande som möjligt. Den nya lagen skiljer sig i flera avseenden från annan lagstiftning och innebär omfattande inskränkningar i

• Sida 71
•  Original

enskildas rättigheter. Det är därför viktigt att det finns tydliga rättssäkerhetsgarantier.

Proportionalitetsprincipen bör utformas generellt och placeras i lagens första kapitel. Den bör gälla för alla åtgärder som vidtas enligt den nya lagen. Som bland annat Riksdagens ombudsmän och Kammarrätten i

Stockholm framhåller bör nämligen proportionalitetsprincipen gälla vid såväl förvar, uppsikt, tvångsmedel och andra tvångsåtgärder som utvisning och andra sådana närliggande frågor. Utvisningsregleringen är fakultativ, varför det bör finnas utrymme för proportionalitetsprincipen att få ett genomslag (se avsnitt 7.1). Även om till exempel förvar bedöms vara nödvändigt för att kunna verkställa ett beslut om utvisning, kan tillämpningen av proportionalitetsprincipen vidare leda till att en utlänning friges efter en viss tid i förvar. Åtgärder enligt lagen kan nämligen innebära intrång i de olika rättigheterna som är skyddade av Europakonventionen, såsom rätten till skydd för privat- och familjeliv i artikel 8. Dessutom bör som Barnombudsmannen framhåller även rättigheter i barnkonventionen alltid också beaktas vid en proportionalitetsbedömning. Beslutsfattare ska bland annat ta hänsyn till ickediskrimineringsprincipen i artikel 2, barnets bästa i artikel 3, rätten till liv, hälsa och utveckling i artikel 6, rätten till sina vårdnadshavare i artikel 9, rätten att komma till tals och få sina åsikter beaktade i artikel 12, rätten till privatliv i artikel 16, skyddet mot tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling i artikel 37 och rättigheter för barn som misstänks för brott i artikel 40. Rättigheterna i barnkonventionen ska ses som en helhet, är odelbara och ömsesidigt förstärkande (prop. 2017/18:186 s. 95 f., se även avsnitt 4.3.3 och 5.1).

Det ligger i sakens natur att det allmännas intresse att motverka risken för att oskyldiga utsätts för terroristattentat och risken för annan särskilt samhällsskadlig verksamhet bör väga mycket tungt vid en proportionalitetsbedömning enligt den nya lagen (prop. 2016/17:180 s. 63). Det bör därför krävas mycket starka skäl för att det intrång eller men som en åtgärd innebär för utlänningen ska väga över. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan vara så i enskilda fall.

6. Tillämpningsområdet för den nya lagen bör utvidgas

En utlänning får enligt lagen om särskild utlänningskontroll utvisas ur landet om det dels är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, dels med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Tillämpningsområdet för lagen anges därmed utifrån de förutsättningar som gäller för att en utlänning ska få utvisas med stöd av lagen.

I lagrådsremissen anges lagens tillämpningsområde i en inledande paragraf med att den nya lagen gäller för en utlänning som med hänsyn till

• Sida 72
•  Original

vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen, eller på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Flera bestämmelser i lagrådsremissen hänvisar till den paragrafen, inklusive själva utvisningsbestämmelsen. I likhet med

Lagrådet anser regeringen att det inte finns något skäl att vid sidan av de rekvisit som gäller för olika åtgärder enligt lagen göra en sådan ytterligare avgränsning av lagens tillämpningsområde som innebär att åtgärderna i t.ex. de kapitel som handlar om förvar och uppsikt kan beslutas också i fall som inte omfattas av tillämpningsområdet för lagen som det definierats i lagrådsremissen. Till detta kommer att vissa bestämmelser gäller även för andra än utlänningen. Som anges i avsnitt 5.1 bör lagen alltså inledas med en upplysning om att den innehåller bestämmelser om särskild kontroll av vissa utlänningar. Vidare finns det av dessa skäl anledning att även fortsättningsvis koppla samman rekvisiten för vilka utlänningar som omfattas av lagen med förutsättningarna för att få utvisa en sådan utlänning med stöd av lagen. Detta medför att kriterierna för vilka personer som kan utvisas flyttas till utvisningsbestämmelsen i 2 kap. 1 § den nya lagen (jfr avsnitt 7.1).

6.1. Hänsyn bör tas till risk för samtliga brott mot terroristbrottslagen

Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för den nya lagen ska utvidgas till att gälla samtliga brott enligt terroristbrottslagen som en utlänning som med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att ”gärning” bör användas i stället för ”brott”.

Remissinstanserna: Säkerhetspolisen, Migrationsverket och Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) är positiva till att tillämpningsområdet utvidgas till att omfatta alla typer av brott med anknytning till terrorism. Brottsförebyggande rådet anför att det utvidgade tillämpningsområdet är acceptabelt av både säkerhetsmässiga och praktiska skäl, även om tröskeln avsevärt sänks för vilka terroristrelaterade brott som omfattas. Justitiekanslern anför att lagstiftningstekniken innebär att tillämpningen av lagen blir avhängig av den lydelse som terroristbrottslagen kan komma att ha och förutsätter att de nu föreslagna bestämmelserna också blir föremål för eventuella överväganden vid framtida ändringar.

Riksdagens ombudsmän, Integritets-

skyddsmyndigheten, Barnombudsmannen och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen anför bland annat att tillämpningsområdet för lagen inte blir tillräckligt tydligt avgränsat med en hänvisning till terroristbrottslagen och att det behövs ytterligare analys i den delen. Sveriges advokatsamfund, Svenska Röda Korset, Amnesty International och Civil Rights Defenders avstyrker en generell hänvisning till terroristbrottslagen bland annat då det riskerar att bli otydligt och då förutsebar-

• Sida 73
•  Original

heten i rättstillämpningen minskar avsevärt. Migrationsverket anser att det finns en risk för att lagen kommer att kunna omfatta många människor som endast har en indirekt koppling till terrorism. Svea hovrätt anser att ”brott” bör användas i stället för ”gärning”, då det senare skapar oklarhet i vad som avses och skulle kunna uppfattas så att den syftar till att omfatta samtliga straffbelagda gärningar enligt terroristbrottslagen oberoende av om uppsåt föreligger. Säkerhetspolisen är positiv till att nivån på misstanken sänks eftersom det medför att lagstiftningen kommer att kunna tillämpas på fler aktörer i syfte att förhindra terroristattentat och minska tillväxten i extremistmiljöerna. Migrationsverket anför att beviskravet ”kan befaras” är att föredra eftersom utvisningar i kvalificerade säkerhetsärenden är ett administrativt förfarande och det finns upparbetad praxis gällande det kravet. Stockholms universitet (Juridiska fakultetsstyrelsen) och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen anser att av rättssäkerhetsskäl bör beviskravet inte sänkas. Svenska Röda Korset befarar vidare att det nya beviskravet kommer att innebära risk för en ökning av antalet personer som kan antas komma att falla in under lagens tillämpningsområde. Journalistförbundet och TU – Medier i Sverige anser när det gäller samröre med terroristorganisation att det fortfarande finns ett gränsdragningsproblem i förhållande till journalistisk och publicistisk verksamhet och efterfrågar ett klargörande.

Skälen för regeringens förslag

Tillämpningsområdet bör utvidgas

Lagen om straff för terroristbrott har en central roll inom den svenska strafflagstiftningen mot terrorism. Terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, enskildas åtnjutande av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Straffansvaret för terrorismrelaterade brott har därför successivt utvidgats. Regeringen har vid flera tillfällen gjort bedömningen att en sådan utvidgning varit förenlig med regeringsformen och Europakonventionen (bland annat Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation, prop. 2019/20:36, s. 44). De senaste årens utvidgningar har skett bland annat genom nya straffbestämmelser om att ta del av terrorismutbildning, resor i terrorismsyfte och finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som bland annat begår terroristbrott. Den senaste i raden av nya straffbestämmelser reglerar straffansvar för vissa former av samröre med en terroristorganisation. Dessa utvidgningar av det straffbara området har emellertid inte genomförts i lagen om straff för terroristbrott utan i två separata lagar, lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). Sedan tillämpningsområdet för lagen om särskild utlänningskontroll knöts till terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott har det alltså gjorts ändringar i annan straffrättslig lagstiftning som kriminaliserar terrorismrelaterad brottslighet. Det återspeglas dock inte i lagen om särskild utlänningskontroll, som fortfarande bara hänvisar till lagen om straff för terroristbrott. Därför finns det, trots vad bland annat Riksdagens ombudsmän och Sveriges advokatsamfund anför (jfr bland annat prop. 2019/20:36

• Sida 74
•  Original

s. 23–36 och 41–47), skäl att överväga om inte tillämpningsområdet för den nya lagen bör omfatta all lagstiftning om brott som rör terrorism i den specialstraffrättsliga lagstiftningen. En sådan generell reglering är mer i linje med vad som var lagstiftarens avsikt när lagen om särskild utlänningskontroll tillkom. Ett tydligare tillämpningsområde ökar förutsebarheten i rättstillämpningen. Som Säkerhetspolisen anför bör det också medföra att lagstiftningen kommer att kunna tillämpas på fler av de aktörer som ingår i myndighetens kontraterroruppföljning i syfte att förhindra terroristattentat och minska tillväxten i extremistmiljöerna.

Lagen om särskild utlänningskontroll är i dag tillämplig på medverkan, försök, förberedelse och stämpling till terroristbrott. Det straffbara området i finansieringslagen och rekryteringslagen har många likheter med de osjälvständiga brottsformerna i lagen om straff för terroristbrott. Finanseringslagen tar sikte på personer som på ett visst sätt bidrar till att finansiera terroristbrott och annan brottslighet kopplad till terrorism. Rekryteringslagen är tillämplig på personer som ägnar sig åt offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa kopplat till terrorism eller som har vissa former av samröre med en terroristorganisation. Utlänningar som begår dessa brott kan, på samma sätt som utlänningar som kan befaras komma att begå eller medverka till brott enligt lagen om straff för terroristbrott, utgöra ett allvarligt hot mot det svenska samhället. Det är viktigt att utlänningar som kan utgöra ett sådant hot kan utvisas från Sverige eller, om det av någon anledning inte går att verkställa ett beslut om utvisning, i vart fall kontrolleras av Säkerhetspolisen. Detta är dock inte alltid fallet med dagens reglering.

Mot den bakgrunden bör tillämpningsområdet i den nya lagen utvidgas till att omfatta samtliga brott i den specialstraffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet.

Det bör införas en generell hänvisning till den nya terroristbrottslagen

Regeringen föreslår i propositionen En samlad straffrättslig terrorismlagstiftning (prop. 2021/22:133) att de gärningar som i dag bestraffas enligt lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen förs samman i en ny lag som ska benämnas terroristbrottslagen. Lagen föreslås reglera straffansvaret för gärningar som i allt väsentligt motsvarar brott enligt de tre nuvarande lagarna. Enligt regeringens mening bör samtliga gärningar som kan utgöra brott enligt terroristbrottslagen omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Det innebär att allt handlande som kan utgöra terroristbrott och alla andra brott i den specialstraffrättsliga lagstiftningen mot terrorism ska kunna läggas till grund för utvisning. I likhet med vad Brottsförebyggande rådet framhåller sänks därmed tröskeln för vilka terroristrelaterade brott som omfattas av den särskilda utlänningskontrollen.

Lagrådet ifrågasätter om en så långtgående utvidgning av tillämpningsområdet som föreslås är godtagbar. Regeringen konstaterar att terrorism är ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, enskildas åtnjutande av mänskliga rättigheter och den ekonomiska och sociala utvecklingen. Det är viktigt att den nya lagen ges ett så pass brett tillämpningsområde att effektiva åtgärder, inklusive utvisning, kan vidtas mot de utlänningar som

• Sida 75
•  Original

utgör ett hot mot dessa värden. Regeringen är medveten om att det utvidgade tillämpningsområdet gör att lagen kan komma att omfatta även utlänningar med en mer indirekt koppling till terrorism. I syfte att förhindra terroristattentat och minska tillväxten i terroristmiljöerna är det dock, som Säkerhetspolisen framhåller, viktigt att lagstiftningen kan användas på fler av de aktörer som ingår i myndighetens kontraterroruppföljning. Samtidigt är det naturligtvis viktigt att regleringen är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter och att samtliga åtgärder som vidtas enligt lagen är proportionerliga. Denna bedömning ska göras av den myndighet som beslutar om åtgärden, dvs. av Säkerhetspolisen, Migrationsverket, regeringen, Polismyndigheten eller domstol (se avsnitt 5.5). Sammanfattningsvis anser regeringen att det föreslagna, breda tillämpningsområdet inte bara är godtagbart utan också nödvändigt för att på ett mer effektivt sätt kunna hantera de utlänningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet.

Hänvisningen i den nya lagen till terroristbrottslagen bör vidare göras mer generell, det vill säga det bör – till skillnad från i dag – inte hänvisas till någon specifik paragraf. En sådan lösning skapar flexibilitet. Den innebär att om det införs nya brott med anknytning till terrorism, eller det straffbara området i den lagen ändras på något annat sätt, kommer ändringarna också att få genomslag i tillämpningsområdet för den särskilda kontrollen av vissa utlänningar. Då finns det ingen risk att det i framtiden på nytt uppstår diskrepans mellan den straffrättsliga lagstiftningen och den lagstiftning som tar sikte på särskild kontroll av vissa utlänningar. En generell hänvisning innebär förvisso att det inte fullt ut går att förutse vad som i framtiden kommer att omfattas av hänvisningen till terroristbrottslagen. Detta får emellertid inte medföra, vilket vissa remissinsatser befarar, att det görs avkall på enskildas rättssäkerhet. Det är därför, som Justitiekanslern anför, viktigt att regleringen i den nya lagen blir föremål för noggranna överväganden om bestämmelserna i terroristbrottslagen ändras.

För att regleringen ska bli heltäckande och för att oklarheter inte ska råda bör, i enlighet med Svea hovrätts synpunkt, begreppet ”brott” även i fortsättningen användas i stället för uttrycket ”gärning” som utredningen föreslår.

Lagrådet framhåller att det, med hänsyn till hur medverkansläran är utformad i den svenska straffrätten, finns anledning att justera lagtexten så att den tar hänsyn till att även gärningsmannaskap och medgärningsmannaskap utgör en form av medverkan. Regeringen instämmer i

Lagrådets synpunkt, vilket medför en viss språklig justering i lagtexten (2 kap. 1 § den nya lagen).

Denna lag kommer därmed gälla för en utlänning som med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen. Det medför bland annat att den nya lagen inte är tillämplig på ringa fall av samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. Det innebär också att det måste kunna antas

• Sida 76
•  Original

att gärningsmannen har uppsåt till brottet, annars kan inte straffansvar följa enligt terroristbrottlagen.

Som regeringen tidigare har anfört innebär kriminaliseringen när det gäller samröre med en terroristorganisation inte någon begränsning av möjligheten att bedriva journalistisk eller publicistisk verksamhet (prop. 2019/20:36 s. 66). Det utökade tillämpningsområdet bör därför, trots Journalistförbundets och TU – Medier i Sveriges farhågor, inte påverka sådan verksamhet.

Sammanfattningsvis bör den nuvarande hänvisningen till terroristbrott och vissa osjälvständiga brottsformer av terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott ersättas med en hänvisning till brott enligt terroristbrottslagen. Den nya lagen kommer då att kunna tillämpas på en utlänning som kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till terroristbrott eller något av brotten samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, rekrytering till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet, utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet och resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet. I den utsträckning som osjälvständiga brottsformer är straffbara kommer även de att ingå i tillämpningsområdet. Att hänvisa till ett brott enligt terroristbrottslagen medför också att brott med lägre straffskala än vad som är fallet i dag kan göra den nya lagen tillämplig.

Nivån på misstanken

Som ett led i att utvidga den nya lagens tillämpningsområde och utöka möjligheterna att ingripa mot utlänningar som kan komma att begå terrorismrelaterade brott bör det nuvarande rekvisitet att det ”kan befaras” att utlänningen kan komma att begå eller medverka till terroristbrott bytas ut mot att det ”kan antas”. Uttrycket kan befaras är inte särskilt vanligt i straffprocessuell lagstiftning, men förekommer så som Migrationsverket påpekar inom förvaltningsrätten. Uttrycket kan befaras ger intryck av att det krävs att misstankarna baseras på fler omständigheter än vad som är avsikten. Uttrycket kan antas används däremot oftare och anses uttrycka en låg nivå av misstanke. Det svarar dessutom bättre mot avsikten att lagen ska kunna tillämpas i fler fall än i dag för att möta behovet av att kunna utvisa sådana utlänningar som kan antas utgöra allvarliga säkerhetshot. Uttrycket kan antas bör därför, trots de invändningar som bland annat

Lagrådet anför, användas i den nya lagen.

Migrationsverket anser att det finns en risk för att lagen, bland annat med anledning av det sänkta beviskravet, kommer att kunna omfatta många människor som endast har en indirekt koppling till terrorism. Det är självfallet fortsatt viktigt med en rättssäker process och den föreslagna ändringen får därför inte påverka enskildas skydd i den delen. Förslaget innebär samtidigt endast ett något lägre beviskrav i förhållande till vad som gäller i dag och även fortsättningsvis kommer lagen omfatta en ytterst begränsad grupp av individer som utgör kvalificerade säkerhetshot.

• Sida 77
•  Original

Vilka utlänningar kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till terrorismrelaterade brott?

Utlänningar som kan uppfylla rekvisiten för att vara presumtiva terrorister enligt den nya lagen är naturligtvis främst sådana som har begått terroristbrott i någon form eller har ertappats med planer på till exempel terroristbrott, finansiering av, rekrytering till eller samröre med terroristorganisationer. De behöver dock inte ha dömts för sådana brott. Det kan till exempel vara fråga om en utlänning som i Sverige eller utomlands har åtalats för något sådant brott men frikänts på grund av att bevisningen inte har varit tillräcklig för en fällande dom eller som av annat skäl gått fri från ansvar, exempelvis på grund av preskription. Det kan också vara fråga om en utlänning som har haft vissa kontakter med andra som misstänks för terroristbrott men där åklagaren inte har bedömt det vara möjligt att väcka åtal.

Det kan även gälla en utlänning vars handlande vid ett givet tillfälle inte var straffbart men där det senare har kriminaliserats som terroristbrottslighet i någon form. I en sådan situation måste givetvis beaktas hur långt tillbaka i tiden som handlandet ligger och vilken karaktär det har haft. Det viktiga är om förhållandena är sådana att utlänningen kan antas komma att begå terrorismrelaterade brott i framtiden. Då spelar tidigare tecken på vilja och förmåga att använda terror som medel en stor roll. Det kan vidare vara fråga om en utlänning som öppet har visat sina sympatier för terrorhandlingar utan att handlandet har nått upp till ett brott som är straffbart, men där risken ändå får anses finnas för att utlänningen kan komma att begå eller på annat sätt medverka till terroristbrott. När det gäller åsiktsyttringar, såsom generella uttalanden, måste givetvis stor försiktighet iakttas med hänsyn till den grundlagsfästa yttrandefriheten.

Uppräkningen är enbart en exemplifiering av vilka utlänningar som skulle kunna utgöra ett sådant säkerhetshot att lagen blir tillämplig. Det måste alltid göras en bedömning i det enskilda fallet av om utlänningen kan antas komma att göra sig skyldig till ett brott enligt den föreslagna terroristbrottslagen.

6.2. Hänsyn ska även tas till Sveriges säkerhet

Regeringens förslag: Den nya lagen ska även tillämpas på en utlänning som kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Sveriges advokatsamfund anser att det klart bör framgå att regleringen endast träffar de individer som riskerar att begå brottsliga gärningar som hotar Sveriges säkerhet. Brottsförebyggande rådet anför att det borde vara tillräckligt med enbart hot, det vill säga inte ett allvarligt sådant, mot Sveriges säkerhet och att det vore värdefullt med en legaldefinition av uttrycket hot mot Sveriges säkerhet. Integritetsskyddsmyndigheten rekommenderar att det görs ytterligare överväganden beträffande vilka krav som ska ställas för att en utlänning ska anses utgöra ett sådant allvarligt hot mot Sveriges säkerhet att lagen är tillämplig. Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) understryker vikten av att

• Sida 78
•  Original

tolkningen och tillämpningen av definitionen av ”rikets säkerhet” sker på ett förutsägbart, konsekvent och enhetligt sätt. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Tillämpningsområdet ska inte ändras i sak

Dagens möjlighet att avlägsna sådana utlänningar som potentiellt kan vålla det svenska samhället allvarlig skada utgör en viktig skyddsmekanism. Det bör därför fortsatt finnas en möjlighet att tillämpa lagen på utlänningar som, på annat sätt än genom att de kan antas begå eller på annat sätt medverka till terrorismrelaterade brott, kan utgöra ett hot mot landets säkerhet. Det ska även i fortsättningen gälla ärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten.

Det är inte alltid enkelt att dra en tydlig gräns mellan hot i form av befarade terroristbrott och hot mot rikets säkerhet. Risken för terroristattentat här i landet kan till exempel utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet genom att äventyra det demokratiska statsskicket och de grundläggande samhällsfunktionerna. Vissa personer, som inte själva kan befaras medverka till terroristbrott men som exempelvis verkar för radikalisering och introduktion till organisationer eller grupper som i sin tur har direkta eller indirekta kopplingar till terroristverksamhet, kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. I förarbetena till dagens lagstiftning talas det om att personer som agerar i nätverk eller strukturer med ideologiska band till kända terroristorganisationer kan utgöra ett särskilt allvarligt hot mot rikets säkerhet (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Lagen bör därför tillämpas även på sådana fall där risken för terrorismrelaterade brott enligt vad som har redogjorts för i avsnitt 6.1 inte kan knytas direkt till utlänningen själv, men där han eller hon genom sitt agerande eller sina kontakter med presumtiva terrorister kan utgöra ett hot mot rikets säkerhet.

Alla ärenden där en utlänning kan innebära ett säkerhetshot bör dock inte hanteras enligt den nya lagen, utan endast säkerhetsärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. Det rör sig främst om ärenden där den inre säkerheten är utsatt för allvarligt hot (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Även i fortsättningen bör därför den nya lagen endast tillämpas på ärenden där rikets säkerhet är utsatt för just ett allvarligt hot. Det finns därför inte skäl att göra de ändringar som Sveriges advokatsamfund, Integritetsskyddsmyndigheten och

Brottsförebyggande rådet efterfrågar. Övriga ärenden med säkerhetsaspekter bör följaktligen på samma sätt som i dag handläggas enligt utlänningslagen. Regeringen delar Stockholms universitets (Juridiska fakultetsnämnden) uppfattning att tolkningen och tillämpningen av detta begrepp även fortsättningsvis måste ske på ett förutsägbart, konsekvent och enhetligt sätt.

I den nuvarande regleringen utgår den aktuella punkten från att utvisning ska vara ”särskilt påkallat” med hänsyn till rikets säkerhet. För att anpassa regleringen till den nya lagens utformning bör bestämmelsen uttryckas på det sättet att en utlänning får utvisas ur Sverige om utlänningen kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. Någon förändring av den personkategori som omfattas är inte avsedd. Rikets säkerhet bör alltså fortsatt

• Sida 79
•  Original

användas för att avgränsa tillämpningsområdet för den nya lagen. Uttrycket bör emellertid, på motsvarande sätt som i annan lagstiftning, justeras språkligt till Sveriges säkerhet. Det är inte lämpligt, trots

Brottsförebyggande rådet önskemål, att inom ramen för detta lagstiftningsärende införa en legaldefinition av uttrycket bland annat eftersom det också förekommer i annan lagstiftning.

6.3. Vissa andra fall då lagen ska tillämpas

Regeringens förslag: Lagen ska även tillämpas om Säkerhetspolisen har ansökt om utvisning och utlänningen själv har kommit in med ansökningar om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Detsamma ska gälla om utlänningen under handläggningen kommer in med sådana ansökningar. En ansökan som görs av en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen ska också handläggas enligt den nya lagen.

Lagen ska även, om inte annat anges, tillämpas vid ansökningar om uppehållstillstånd om utlänningen har utvisats på grund av att han eller hon utgjort en allvarlig säkerhetsrisk. Vissa ansökningar om uppehållstillstånd ska dock prövas först efter att frågan om utvisning har avgjorts. Det ska gälla oavsett om ansökan lämnas in före eller under handläggningen enligt den nya lagen. Om utlänningen utvisas ska en sådan ansökan anses vara förfallen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Migrationsverket anför att det bör beaktas att vissa av de uppehållstillstånd som ska avvakta att ärendet om utvisning har avgjorts innehåller lagstadgade tidsfrister som på grund av processen kan bli svåra att hålla. Migrationsverket anser vidare att det vore tydligare om det klart framgick att Säkerhetspolisens ansökan om utvisning ska prövas före alla ansökningar som lämnats in av personen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Om Säkerhetspolisen har ansökt om att en utlänning ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, ska ansökningarna handläggas tillsammans. Detsamma gäller om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt under handläggningen av ärendet om utvisning. En ansökan om uppehållstillstånd som görs av en utlänning som är utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska också handläggas enligt den lagen om utlänningen befinner sig i Sverige. Utgångspunkten är alltså att när lagen om särskild utlänningskontroll har aktualiserats ska den fortsatta handläggningen av frågor som rör utlänningens rätt att vistas i Sverige i sin helhet handläggas enligt den lagen. Det bör gälla även fortsättningsvis. Det bör också fortsatt gälla även om utvisningsbeslutet har meddelats enligt äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2). Migrationsverket anser att det vore tydligare om det framgick att Säkerhetspolisens ansökan om utvisning ska prövas före alla ansökningar som lämnats in av utlänningen. Det bör dock vara upp till den beslutande myndigheten att göra den bedömningen.

• Sida 80
•  Original

Oftast torde allt beslutas i ett och samma avgörande. Om Migrationsverket alltså beslutar att utlänningen ska utvisas bör han eller hon inte beviljas något uppehållstillstånd annat än möjligtvis ett tidsbegränsat tillstånd i de fall där beslutet om utvisning inte kan verkställas. Ansökan om uppehållstillstånd bör därför avslås när utlänningen utvisas. Om utlänningen har ansökt om statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige bör Migrationsverket också avslå en sådan ansökan om utlänningen utvisas. De aktuella bestämmelserna bör sammantaget i princip oförändrade tas in i den nya lagen.

När det gäller en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 b kap. eller 6 a– 6 c kap. utlänningslagen finns det dock skäl att avvika från utgångspunkten att dessa ska handläggas enligt den nya lagen. Det rör sig om ansökningar om uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete, EU-blåkort, tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT, och tillstånd för säsongsarbete. Sådana tillstånd bör i stället prövas först efter att frågan om utvisning har avgjorts. Det bör gälla oavsett om ansökan lämnas in före eller under handläggningen enligt den nya lagen. I dessa fall kommer frågan om sådant uppehållstillstånd antingen att förfalla om utlänningen utvisas eller att handläggas enligt utlänningslagen. Som Migrationsverket anför har vissa av de uppehållstillstånd som ska avvaktas tidsfrister för handläggningen (till exempel 4 a kap. 1 § och 5 a kap. 1 §utlänningsförordningen). Det är därför viktigt att berörda myndigheter beaktar dessa frister och att mål och ärenden enligt den nya lagen hanteras skyndsamt (se avsnitt 5.4). Samtidigt kommer detta endast bli aktuellt i rena undantagsfall.

7. Utvisning och verkställighet av ett beslut om utvisning

7.1. Förutsättningar för att besluta om utvisning

Regeringens förslag: En utlänning ska få utvisas ur Sverige om

• det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas att han eller hon kommer att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen, eller
• utlänningen kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att ”gärning” bör användas i stället för ”brott”.

Remissinstanserna: Barnombudsmannen anför att det bör införas en lägsta ålder för när ett barn kan utvisas och anser att barn inte ska utvisas utan sina vårdnadshavare och att vårdnadshavare inte ska utvisas. Migrationsverket framhåller att det bör säkerställas att det är möjligt för en allmän domstol att i ett brottmål besluta om utvisning trots att personen även varit föremål för en process enligt den nya lagen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

• Sida 81
•  Original

Skälen för regeringens förslag: En utlänning som med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller övriga omständigheter kan antas komma att göra sig skyldig till ett brott enligt terroristbrottslagen eller kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet bör kunna utvisas enligt den nya lagen. Det första fallet innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för utvisning av presumtiva terrorister i förhållande till vad som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 6.1). Det andra fallet avser samma personkategori som i dag kan utvisas (se avsnitt 6.2).

Som Migrationsverket pekar på kan en utlänning som har varit föremål för en process enligt 8 a kap. utlänningslagen, det vill säga utvisning på grund av brott, även bli utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll och vice versa. Den ordningen bör fortsatt gälla (jfr avsnitt 6.3).

Barnombudsmannen anser att det bör införas en lägsta ålder för när barn får bli utvisade. Barn torde ytterst sällan bli föremål för åtgärder enligt den nya lagen, och i sådana fall bör det främst vara fråga om sådana utlänningar som snart ska fylla 18 år. Inför ett beslut om utvisning eller en annan åtgärd ska ansvarig beslutsfattare alltid överväga om beslutet eller åtgärden berör ett enskilt barn eller barn som grupp (direkt eller indirekt) och i så fall på vilket sätt, det vill säga ha ett barnrättsperspektiv (se avsnitt 4.3.3 och 5.1). Om beslutet eller åtgärden bedöms få konsekvenser för barn ska hänsyn tas till barnets rättigheter enligt bland annat barnkonventionen och

Europakonventionen. En bedömning av barnets bästa ska i första hand beaktas, varvid barnets åsikter ska beaktas och tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Barnets rättigheter i enlighet med barnkonventionen ska ses som en helhet, de är odelbara och ömsesidigt förstärkande (prop. 2017/18/186 s. 95 f.). Dessutom ska proportionalitetsprincipen beaktas (se avsnitt 5.5). En sådan begränsning som Barnombudsmannen nu föreslår finns inte i lagen om särskild utlänningskontroll och regeringen gör bedömningen att det i den nya lagen – även utan en sådan reglering – finns tillräckliga rättssäkerhetsgarantier också för barn, särskilt med tanke på att det rör sig om kvalificerade säkerhetsärenden. Någon lägsta ålder för när barn får bli utvisade bör därför inte införas. Av samma skäl finns inte heller anledning att begränsa möjligheten att utvisa barn utan sina vårdnadshavare respektive vårdnadshavare med barn i Sverige.

7.2. Vem som får ansöka och besluta om utvisning

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska få ansöka om utvisning.

Ansökan ska ges in till Migrationsverket.

Ett beslut om utvisning ska meddelas av Migrationsverket. Om Polismyndigheten eller Migrationsverket har anledning att anta att förutsättningarna för ett beslut om utvisning är uppfyllda, ska myndigheterna skyndsamt anmäla det till Säkerhetspolisen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår i stället att om Polismyndigheten eller Migrationsverket anser att en utlänning bör utvisas, ska myndigheten skyndsamt anmäla det till Säkerhetspolisen.

• Sida 82
•  Original

Remissinstanserna: Svea hovrätt framhåller att det i begreppet ”anser” ligger en betydelse av att myndigheten redan har tagit ställning i sak, varför utformningen av regeln bör ses över. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Ett ärende om utvisning av en utlänning inleds enligt lagen om särskild utlänningskontroll genom att Säkerhetspolisen ansöker hos Migrationsverket. Migrationsverket beslutar sedan om utlänningen ska utvisas. Det föreskrivs vidare att Polismyndigheten och Migrationsverket ska anmäla till Säkerhetspolisen om någon av myndigheterna finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt lagen bör meddelas. Om Säkerhetspolisen delar den bedömningen kan den ansöka hos Migrationsverket om utvisning av utlänningen.

Lagrådet anser att det bör övervägas om det är lämpligt med en lagstiftning som anger att myndigheterna ska göra något ”när de har anledning att anta att det kan antas att något är fallet”. Lagrådet anser att den ”tankeordning” som anbefalls svårligen kan utföras, i vart fall inte på ett tillräckligt rättssäkert sätt. Regeringen har förståelse för Lagrådets synpunkt. Samtidigt gäller denna ordning redan i dag (jfr 2 § andra stycket och 1 § punkt 2 lagen om särskild utlänningskontroll). Det kan konstateras att remissinstanserna inte har haft några invändningar mot den nuvarande ordningen. I sammanhanget finns det även skäl att framhålla vikten av att det finns en tydlig reglering som innebär att Polismyndigheten och

Migrationsverket, om myndigheterna får kännedom om omständigheter som kan vara av betydelse för frågan om utvisning av en utlänning som kan utgöra ett kvalificerat hot mot Sveriges säkerhet, faktiskt anmäler detta till Säkerhetspolisen. Därefter är det upp till Säkerhetspolisen att bedöma de uppgifter som inkommit och ta ställning till om ett ärende om utvisning bör inledas, med möjlighet till överklagande av beslut och ytterligare prövning i högre instans. På detta sätt tillvaratas också rättssäkerhetsperspektivet. Sammanfattningsvis har det inte framkommit något skäl att frångå den nuvarande ordningen. Regleringen bör därför flyttas över till den nya lagen. Av de skäl som anförs av Svea hovrätt, bör bestämmelsen inte innehålla uttrycket ”om Polismyndigheten eller Migrationsverket anser”. I stället bör den likt i dag utformas så att en anmälan ska ske när myndigheterna har anledning att anta att förutsättningarna för ett beslut om utvisning är uppfyllda. Eftersom det kan vara fråga om presumtiva terrorister eller utlänningar som annars kan utgöra allvarliga säkerhetshot bör dock Migrationsverket och Polismyndigheten, till skillnad från vad som gäller i dag, vara skyldiga att skyndsamt vända sig till Säkerhetspolisen, om de har anledning att anta att förutsättningarna för ett beslut om utvisning är uppfyllda.

• Sida 83
•  Original

7.3. Innehållet i ett beslut om utvisning

Regeringens förslag: I ett beslut om utvisning ska det anges till vilket land utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, ska mer än ett land få anges i beslutet. Beslutet ska i övrigt innehålla de anvisningar som behövs för att det ska kunna verkställas.

Ett beslut om utvisning ska innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Återreseförbudet ska gälla utan tidsbegränsning eller under viss tid och beslutet ska innehålla vissa upplysningar om förbudet.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utredningen föreslås att i ett beslut om utvisning med ett tidsbegränsat återreseförbud ska utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla.

Remissinstanserna: Migrationsverket anser att det bör införas en möjlighet för en utlänning att lämna information om när utresa sker eftersom det måste vara tydligt när han eller hon lämnar landet och det tidsbegränsade återreseförbudet börjar gälla. Civil Right Defenders motsätter sig återreseförbud som inte är tidsbegränsade då det är en alltför ingripande åtgärd. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I ett beslut om utvisning ska det enligt lagen om särskild utlänningskontroll anges till vilket land som utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet.

Eftersom ett beslut om utvisning syftar till att utlänningen ska lämna Sverige har det inte ansetts vara lämpligt att begränsa möjligheterna att ange flera länder i utvisningsbeslutet (Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m., prop. 2003/04:50, s. 29 f. och 75). En utlänning får alltid sändas till ett land som utlänningen visar kan ta emot honom eller henne. Det är särskilt viktigt att utnyttja alla verkställighetsmöjligheter för den begränsade grupp av utlänningar som lagen är tillämplig på. Beslutet ska vidare innehålla de anvisningar om verkställighet som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge anledning till. Någon anledning att ändra dagens reglering har inte framkommit. Den bör därför föras över till den nya lagen.

Ett beslut om utvisning ska vidare enligt lagen om särskild utlänningskontroll förenas med ett förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till Sverige. Det innebär att det alltid ska meddelas ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige när en utlänning utvisas. Någon anledning att ändra den regleringen har inte framkommit. Den bör därför föras över till den nya lagen. Utlänningen ska också upplysas om vad konsekvenserna blir om han eller hon bryter mot förbudet (se avsnitt 14.1). Med tanke på att det rör sig om personer som utgör kvalificerade säkerhetshot bör möjligheten till återreseförbud utan tidsbegränsning, trots

Civil Right Defenders invändning, fortsatt behållas. På samma sätt som i dag bör förbudet därmed kunna meddelas såväl utan tidsbegränsning som för viss tid. Om förbudet inte är tidsbegränsat gäller det för all framtid.

I artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandeförordningen) fastställs att medlems-

• Sida 84
•  Original

staterna som utgångspunkt utan dröjsmål ska föra in registreringar i det EU gemensamma Schengens informationssystem (SIS) om tredjelandsmedborgare som är föremål för ett beslut om återvändande. Syftet med sådana registreringar är att medlemsstaternas myndigheter ska kunna kontrollera om skyldigheten att återvända har fullgjorts och att stödja verkställandet av sådana beslut. Ett beslut om återvändande motsvaras i svensk rätt av bland annat ett beslut om utvisning (Genomförande av återvändandedirektivet, prop. 2011/12:60, s. 27). Återvändandeförordningen kommer att börja tillämpas den dag som kommission ska fastställa. Från det att nämnda förordning börjar tillämpas fullt ut kommer svenska myndigheter alltså som utgångspunkt att vara skyldiga att registrera tredjelandsmedborgare som är föremål för ett beslut om utvisning i SIS. Medlemsstaterna har redan i dag en möjlighet och kommer även framledes att kunna föra in registreringar om tredjelandsmedborgare som ska nekas inresa och vistelse i EU, så kallad SIS-spärrar (artikel 24 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1987/2006 av den 20 december 2006 om inrättande, drift och användning av andra generationen av Schengens informationssystem [SIS II]). Eftersom den nya lagen reglerar frågor som får anses falla utanför EU:s behörighet (se avsnitt 5.2), kan den utformas utan kravet på anpassning till EU-rättsliga bestämmelser. Det finns likväl skäl för att ett beslut om utvisning och återreseförbud enligt den nya lagen ska föras in i SIS. Ett beslut om utvisning och återreseförbud enligt den nya lagen bör därför också registreras i SIS. Att ett sådant beslut ska föras in i en registrering om återvändande i SIS utan dröjsmål efter att beslutet har meddelats framgår direkt av återvändandeförordningen (Anpassningar av svensk lag till EU:s förordningar om Schengens informationssystem, prop. 2021/22:222, s. 44 f.). Det saknas behov att reglera detta i den nya lagen.

I lagrådsremissen Utvisning på grund av brott – ett skärpt regelverk föreslås bland annat att ett återreseförbud vid utvisning på grund av brott ska börja löpa först vid dagen för utresa, vilket innebär att sådana beslut om utvisning aldrig kommer att preskriberas innan de har verkställts. Enligt förslaget ska förbudet börja löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium (med medlemsstaterna avses de stater som återvändandedirektivet är tillämpligt i) eller, om utvisningen ska verkställas till ett land inom detta område, från den dag han eller hon lämnar Sverige. Förslaget lämnas bland annat mot bakgrund av EUdomstolens praxis (dom Ouhrami C-225/16 ECLI:EU:C:2017:590) där det fastslås att varaktigheten av ett återreseförbud ska beräknas från och med tidpunkten då den berörda personen faktiskt lämnade medlemsstaternas territorium. Till följd av detta föreslås också att den nuvarande skyldigheten att i beslutet ange vilken dag ett tidsbegränsat förbud upphör att gälla ska utgå. Med hänsyn härtill bör det, till skillnad från vad som föreslås i utredningen, i den nya lagen anges att vid ett tidsbegränsat återreseförbud bör utlänningen upplysas om att det börjar gälla när han eller hon lämnar Sverige. I avsnitt 8.10 och 9.9 föreslås att ett beslut om förvar och uppsikt ska upphöra att gälla när utlänningen lämnar landet. Dagen för utresa bör därför också vara avgörande för när ett tidsbegränsat återreseförbud ska börja gälla. Det blir då tydligt att det är först när utlänningen har lämnat landet som han eller hon inte har rätt att komma tillbaka. Lämnar utlänningen landet på egen hand vet han eller hon om när det var.

• Sida 85
•  Original

Migrationsverket anför att det bör införas en möjlighet för en utlänning att lämna information när utresa sker eftersom det måste vara tydligt när återreseförbudet börjar gälla. Regeringen delar Migrationsverkets uppfattning att det är viktigt att det är tydligt när återreseförbudet börjar gälla, men anser inte att det måste finnas en författningsreglad möjlighet för utlänningen att lämna en sådan information. En utlänning bör alltid anses ha en sådan möjlighet.

7.4. Återkallelse av statusförklaring och ställning som varaktigt bosatt

Regeringens förslag: När en utlänning utvisas ska den beslutande myndigheten samtidigt få besluta om att återkalla en statusförklaring.

Det som i vissa avseenden sägs om sådan återkallelse i utlänningslagen ska också tillämpas vid beslutet.

När en utlänning utvisas ska den beslutande myndigheten även återkalla ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

Det ska också införas en skyldighet att avslå en ansökan om ställning som varaktigt bosatt i Sverige om utlänningen utvisas eller har utvisats enligt den nya lagen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att möjligheten att avslå en ansökan om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska framgå av utlänningslagen.

Remissinstanserna: Migrationsverket vill ha ett förtydligande om procedurreglerna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (asylprocedurdirektivet) ska iakttas vid återkallelse av skyddsstatusförklaring. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 5 b § utlänningslagen ska en flyktingstatusförklaring återkallas om det framkommer att utlänningen inte kan anses vara flykting. Om det föreligger sådana omständigheter som anges i 4 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen får också en flyktingstatusförklaring återkallas. En av de omständigheter som anges är att utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Den andra omständigheten som kan leda till återkallelse är att utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten i Sverige. En alternativ skyddsstatusförklaring ska vidare, enligt 4 kap. 5 c § utlänningslagen, återkallas om det framkommer att utlänningen inte kan anses vara alternativt skyddsbehövande (i fråga om övrig skyddsbehövande, se avsnitt 5.3.1). Enligt 5 a kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen ska ställning som varaktigt bosatt i Sverige också återkallas om den som beviljats sådan ställning utvisas.

I lagen om särskild utlänningskontroll saknas det hänvisning till utlänningslagens bestämmelser om återkallelse av statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Det gör att frågan om återkallelse inte

• Sida 86
•  Original

kan hanteras tillsammans med en ansökan om utvisning som handläggs enligt den lagen. Som har framhållits i bland annat avsnitt 6.3 bör frågor som rör en utlännings rätt att vistas i Sverige i sin helhet handläggas enligt den nya lagen, om den är tillämplig på utlänningen. Det är därför rimligt att frågan om återkallelse av statusförklaring handläggs tillsammans med frågan om utvisning. Som har konstaterats i avsnitt 5.2 behöver krav som ställs i sekundärrätten, såsom de procedurregler som Migrationsverket pekar på, inte beaktas vid tillämpningen av den nya lagen eftersom den syftar till att skydda Sveriges inre och yttre säkerhet. I stället bör de handläggningsregler som följer av den nya lagen tillämpas.

Eftersom frågor som rör en utlännings rätt att vistas i Sverige i sin helhet bör handläggas enligt den nya lagen, bör Migrationsverket också i samma förfarande kunna återkalla en utlännings ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Om frågan om återkallelse av statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige uppkommer först när regeringen handlägger en överklagad fråga om utvisning, bör regeringen ha samma möjlighet att besluta om återkallelse när den beslutar i utvisningsfrågan. Det bör alltså framgå av den nya lagen att när en utlänning utvisas får den beslutande myndigheten även besluta om återkallelse av statusförklaring. Det som sägs om återkallelse i 4 kap. 5 b och c §§ utlänningslagen ska också tillämpas vid beslutet om återkallelse av statusförklaring enligt den nya lagen (jfr avsnitt 5.3.2).

Eftersom det inte bör bli aktuellt att bevilja en utlänning som utvisas med stöd av den nya lagen ställning som varaktig bosatt i Sverige, utan endast att avslå en sådan ansökan i samband med att utvisningsfrågan avgörs, finns det inget behov av att i den nya lagen hänvisa till bestämmelserna i utlänningslagen om detta. Däremot bör det införas en uttrycklig regel i den nya lagen om att en ansökan om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska avslås om utlänningen utvisas eller har utvisats enligt den nya lagen eller motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2). I linje med Lagrådets synpunkt finns det skäl att framhålla att en förutsättning för att en sådan ansökan ska avslås är att det finns ett utvisningsbeslut som gäller när utlänningens ansökan om ställning som varaktigt bosatt i Sverige prövas. I utlänningslagen finns förvisso en bestämmelse om att en person som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet inte får beviljas ställning som varaktigt bosatt (5 a kap. 3 §). Den regleringen täcker dock inte alla situationer som kan leda till en utvisning enligt den nya lagen. Det är till exempel inte givet att en person som utvisas på den grunden att han eller hon utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet också utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. I enlighet med den generella utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagen så långt som möjligt bör undvikas (se avsnitt 5.1) bör bestämmelsen om att en sådan ansökan ska avslås tas in i den nya lagen. Det kan noteras att detsamma gäller om en utlänning utvisas enligt utlänningslagen (5 a kap. 5 § första stycket 2).

7.5. Muntlig handläggning hos Migrationsverket

Regeringens förslag: Migrationsverket ska som huvudregel avgöra ett ärende om utvisning efter muntlig handläggning.

• Sida 87
•  Original

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset, Amnesty International, Civil

Right Defenders och Asylrättscentrum välkomnar att muntlig handläggning i nu aktuella ärenden ska gälla generellt och inte bara i ärenden om asyl. Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå tycker att bestämmelserna om muntlighet behöver analyseras ytterligare. Amnesty International anser att muntlighet också bör gälla när regeringen är handläggande myndighet. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 13 kap. 1 § utlänningslagen om muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet även vid handläggning av ärenden om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Av 13 kap. 1 § framgår när

Migrationsverket får avgöra ett ärende utan muntlig handläggning om utlänningen har ansökt om asyl. Denna reglering anger minimikrav för när handläggningen måste ha ett muntligt inslag. Det finns inget som hindrar att handläggningen är muntlig även i andra fall. I dag har Migrationsverket omfattande inslag av muntlighet vid sin handläggning av ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Migrationsverket har också ett långtgående utredningsansvar. Enligt 23 § första stycket förvaltningslagen ska en förvaltningsmyndighet se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Det innebär att myndigheten har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Ett utvidgat utredningsansvar anses dessutom föreligga för förvaltningsmyndigheterna i ärenden där det finns ett starkt skyddsintresse. Det gör att Migrationsverket normalt inte avgör utvisningsfrågan utan att det har funnits omfattande muntliga inslag i handläggningen.

Det finns även i fortsättningen behov av regler om muntlig handläggning i dessa utvisningsärenden. I enlighet med den generella utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagen så långt som möjligt bör undvikas (se avsnitt 5.1) bör en materiell bestämmelse som motsvarar 13 kap. 1 § utlänningslagen tas in i den nya lagen. Den behöver dock anpassas efter de särskilda förhållanden som råder i dessa ärenden.

Hänvisningen till utlänningslagen innebär att handläggningen hos Migrationsverket i regel ska vara muntlig om utlänningen har ansökt om asyl i Sverige. Med hänsyn till det omfattande behovet av muntlighet i ärenden som kommer att handläggas enligt den nya lagen bör Migrationsverket som huvudregel avgöra ett ärende om utvisning efter en muntlig handläggning. Kravet på muntlighet bör alltså inte som i utlänningslagen knytas till att utlänningen har ansökt om asyl, utan gälla generellt i alla utvisningsärenden enligt den nya lagen. I vissa fall kan det dock vara uppenbart att det inte behövs någon muntlig handläggning, till exempel om ärendet inte ska avgöras i sak. Då bör Migrationsverket inte vara skyldig att genomföra en muntlig handläggning.

Den muntliga handläggningen ska kunna ske genom en muntlig förhandling eller i någon annan form (se avsnitt 12.1). Det viktiga är att utlänningen får komma till tals innan beslut fattas. Det finns dock inte skäl att, så som Amnesty International efterfrågar, utsträcka denna skyldighet till att omfatta även regeringen, utan i stället föreslås i avsnitt 12.2 att Migrationsöverdomstolen fortsatt ska hålla en muntlig förhandling innan dom-

• Sida 88
•  Original

stolen yttrar sig till regeringen samt även inför statsrådets prövning av förvar och uppsikt. Därigenom tillgodoses kravet på muntlighet och utlänningens rätt att komma till tals.

7.6. Verkställande myndighet

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska verkställa ett beslut om utvisning enligt den nya lagen.

Säkerhetspolisen ska få uppdra åt Polismyndigheten att genomföra verkställigheten. Det ska dock inte innebära att Säkerhetspolisens ansvar som verkställande myndighet övergår till Polismyndigheten.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredaren föreslår att det uttryckligen ska framgå av den nya lagen att Polismyndigheten inte får överlämna verkställigheten till någon annan myndighet. Utredningen föreslår inte att det uttryckligen ska framgå att Säkerhetspolisens ansvar som verkställande myndighet inte övergår till Polismyndigheten vid uppdrag.

Remissinstanserna: Kriminalvården anför att det kan ifrågasättas om det är effektivt och samhällsekonomiskt försvarbart att framöver enbart låta Säkerhetspolisen och Polismyndigheten ha möjlighet att hantera verkställigheten av dessa beslut. Förvaltningsrätten i Stockholm tycker att det uttryckligen bör framgå av lagtexten att Polismyndigheten inte blir ansvarig myndighet vid uppdrag. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Av lagen om särskild utlänningskontroll framgår att Säkerhetspolisen ansvarar för verkställigheten av beslut om utvisning enligt lagen. Den beslutande myndigheten får dock bestämma att en annan myndighet ska ombesörja, och därmed ansvara för, verkställigheten.

Genom att Säkerhetspolisen både ansöker om utvisning enligt lagen och följer hela handläggningen är myndigheten den som har bäst kännedom om utlänningen och om de problem som kan komma att uppstå i samband med verkställigheten. Säkerhetspolisen bör därför enligt den nya lagen pekas ut som ensam ansvarig myndighet för att verkställa besluten om utvisning. Det kan då inte råda någon tvekan om vilken myndighet som är ansvarig för verkställigheten.

Det kan emellertid uppstå situationer där Säkerhetspolisen behöver hjälp av en annan myndighet med att genomföra en del av den faktiska verkställigheten. Den myndighet som då bör bli aktuell är Polismyndigheten eftersom den har ett inarbetat och väl fungerande arbetssätt för att genomföra verkställighet av säkerhetsärenden. Polismyndighetens beredskap för och möjlighet att eftersöka personer som ska utvisas och att tillgripa tvång för att verkställa utvisningsbeslut, gör också att den myndigheten är väl lämpad för uppdraget. Säkerhetspolisen bör därför ges möjlighet att uppdra åt Polismyndigheten att se till att beslutet om utvisning genomförs. Polismyndigheten bör dock inte, till skillnad från i dag, kunna ha ett eget ansvar för verkställigheten. Som Förvaltningsrätten i Stockholm anför bör detta framgå direkt av lagtexten. Polismyndigheten kommer därmed inte heller kunna överlämna verkställigheten till någon

• Sida 89
•  Original

annan myndighet. Kriminalvården anser att det kan ifrågasättas. Med hänsyn till säkerhetsaspekterna och att det rör sig om ett ytterst fåtal antal ärenden per år, är dock en sådan ordning rimlig.

Den föreslagna ordningen innebär i praktiken bland annat att det är Säkerhetspolisen, och inte Polismyndigheten, som har ansvaret för att ett tidigare verkställt beslut om utvisning verkställs på nytt om utlänningen påträffas i Sverige (se avsnitt 7.12). Om Polismyndigheten påträffar en utlänning som har utvisats enligt lagen men återvänt till Sverige efter verkställd utvisning, måste myndigheten alltså kontakta Säkerhetspolisen som får bestämma hur ärendet ska hanteras. Det kan i ett sådant fall bli naturligt att Säkerhetspolisen ger Polismyndigheten i uppdrag att genomföra verkställigheten.

Uppdraget till Polismyndigheten kan ha olika omfattning, allt från att enbart sköta den rent praktiska delen med att ha hand om resehandlingar och följa med utlänningen på utresan till att ha nödvändiga kontakter med myndigheterna i det land som utlänningen ska utvisas till. Säkerhetspolisen bör inte lämna uppdraget till Polismyndigheten alltför tidigt i verkställighetsprocessen. Arbetet med verkställigheten bör som regel ha kommit så långt att eventuella verkställighetshinder är utredda och den faktiska verkställigheten är relativt nära förestående.

Om Polismyndigheten efter att den fått i uppdrag att genomföra verkställigheten inte kan göra detta, till exempel om mottagarlandet vägrar att ta emot utlänningen eller om det saknas lämpliga transporter, får Polismyndigheten vända sig till Säkerhetspolisen för besked om hur man ska gå till väga.

7.7. Till vilket land utvisningen får verkställas

Regeringens förslag: Ett beslut om utvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder har angetts, något av de länder som anges i beslutet. En utlänning ska alltid få sändas till ett land som utlänningen visar kan ta emot honom eller henne.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Barnombudsmannen pekar på att barnrättsperspektivet bör vara avgörande när någon kan utvisas till flera länder.

Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll gäller utlänningslagens reglering kring vart en avvisning eller en utvisning får verkställas. Den hänvisningen bör ersättas med materiella bestämmelser i den nya lagen (se avsnitt 5.1). Av dem bör det framgå att ett beslut om utvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land som anges i beslutet. Om flera länder har angetts, får utvisningen verkställas till något av dessa länder. Som Barnombudsmannen framhåller kan barnrättsperspektivet vara avgörande när det finns flera tänkbara länder. Det bör vidare anges att en utlänning som ska utvisas alltid får sändas till ett land som utlänningen visar kan ta emot honom eller henne.

• Sida 90
•  Original

7.8. Hinder mot att verkställa utvisning

Regeringens förslag: Ett beslut om utvisning ska inte få verkställas om det finns ett sådant hinder mot verkställigheten som anges i 12 kap.1– 3 a §§utlänningslagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Även om det har beslutats att en utlänning ska utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll finns det ibland hinder som gör att beslutet inte kan verkställas. Frågan om det finns verkställighetshinder kan ha uppstått redan i samband med beslutet om utvisning. Genom hänvisningar gäller bestämmelserna om hinder mot att verkställa utvisning i 12 kap.1–3 a §§utlänningslagen även i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Dessa bestämmelser i utlänningslagen bygger till stora delar på internationella åtaganden och är grundläggande för hela utlänningslagstiftningen. De bör därför gälla även enligt den nya lagen. För att det inte ska uppstå några tveksamheter om när ett beslut om utvisning av en utlänning enligt den nya lagen inte får verkställas, bör det därför även i fortsättningen hänvisas till utlänningslagens bestämmelser om hinder mot att verkställa utvisning. Det innebär ett avsteg från den generella utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser ska undvikas så långt det är möjligt (se avsnitt 5.1). Ett tungt vägande skäl för att fortsatt hänvisa till utlänningslagens bestämmelser är att den omfattande rättspraxis som finns kring bland annat utlänningens bevisbörda och andra relevanta frågor därmed blir automatiskt styrande. Det skulle dessutom tynga lagen i onödan att ta in så detaljerade bestämmelser i den nya lagen.

Hänvisningen i den nya lagen bör samtidigt göras tydligare och behandlas i en egen paragraf, och därmed inte tillsammans med regleringen om inhibition och tidsbegränsade uppehållstillstånd. Av paragrafen bör det framgå att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen inte får verkställas om det finns ett sådant hinder mot verkställigheten som anges i 12 kap.1– 3 a §§utlänningslagen.

Grundtanken bakom utformningen av lagen om särskild utlänningskontroll är att det först fattas ett beslut om att utlänningen ska utvisas och att det vid ett senare tillfälle, om det föreligger ett hinder mot att verkställa beslutet, ska beslutas om inhibition eller utlänningen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det hindrar dock inte att Migrationsverket eller regeringen redan i ett beslut om utvisning även tar ställning till frågan om det finns ett sådant hinder mot verkställighet som gör att beslutet tills vidare inte ska få verkställas. Det senare bör vara den normala ordningen om det vid utvisningsbeslutet är känt att det finns sådana omständigheter som kan utgöra verkställighetshinder. Som kommer att framgå i det följande (se avsnitt 7.9) kan det även finnas andra skäl till att ett beslut om utvisning inte bör verkställas. Det rör sig då om särskilda omständigheter, såsom rätten till privat- och familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen, barnets bästa enligt barnkonventionen eller andra praktiska hinder, som inte utgör faktiska verkställighetshinder enligt 12 kap.1–3 a §§utlänningslagen och därmed inte behandlas i samma paragraf i den nya lagen.

• Sida 91
•  Original

7.9. Inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd

Regeringens förslag: Om en utlänning utvisas och det finns verkställighetshinder eller beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska utvisningen tills vidare inte få verkställas (inhiberas).

Om det finns särskilda skäl ska utlänningen dock i stället få beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett sådant uppehållstillstånd ska gälla i högst ett år.

Ett beslut om inhibition ska likt utvisningsbeslutet prövas på nytt när det finns skäl för det. Säkerhetspolisen ska, före utgången av oktober månad varje år, till den beslutande myndigheten anmäla om det finns ett behov eller inte av att på nytt pröva utvisningsbeslutet. Om regeringen överväger att häva inhibitionen ska ett yttrande inhämtas från Migrationsöverdomstolen.

När ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löper ut ska Migrationsverket pröva om utvisningsbeslutet kan verkställas. Om så inte är fallet ska Migrationsverket besluta om inhibition eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd för en period med en giltighetstid om ett år.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår inte att det i bestämmelsen om ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd uttryckligen ska hänvisas till regleringen att ett sådant tillstånd endast får ha en giltighetstid om ett år.

Remissinstanserna: Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter anför att för tydlighetens skull bör giltighetstiden om ett år för ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd anges också i den aktuella bestämmelsen alternativt anges genom en hänvisning till 2 kap. 14 § i den nya lagen.

Barnombudsmannen pekar på att barnens bästa och rättigheterna i barnkonventionen också måste beaktas vid bedömningen. Svenska Röda Korset välkomnar förslaget, men anser att det är viktigt att möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd inte begränsas i så stor utsträckning att den blir i det närmaste illusorisk. Civil Right Defenders avstyrker att inhibition ska vara huvudregeln, då det är en oproportionerlig åtgärd.

Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Dagens reglering

Om en utlänning har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll, eller motsvarande äldre lagstiftning, men beslutet inte kan verkställas med hänsyn till reglerna i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen, ska den beslutande myndigheten förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition) eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Detsamma gäller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Det kan alltså finnas andra anledningar än hinder enligt utlänningslagen, såväl humanitära skäl som praktiska problem, till att verkställande myndighet bör eller ska avstå från att fullfölja verkställigheten. Exempelvis kan rätten till privat- och familjeliv i bland annat artikel 8 i Europakonventionen utgöra ett skäl att avstå från verkställighet. Samtidigt får sådan rätt inskränkas om det sker med stöd i lag och om det

• Sida 92
•  Original

i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bland annat statens säkerhet, allmän säkerhet eller för att förebygga oordning och brott förutsatt att den är proportionerlig i förhållande till syftet med utvisningen (bland annat dom den 18 oktober 2006 i Üner mot Nederländerna, 46410/99). Som Barnombudsmannen framhåller måste även rättigheterna i barnkonventionen beaktas och de kan också utgöra skäl för att avstå från verkställighet. Även praktiska verkställighetshinder kan utgöra en särskild anledning till att ett beslut om utvisning inte bör verkställas.

Om ett beslut om utvisning inte verkställs på grund av ett beslut om inhibition ska båda besluten prövas på nytt av den beslutande myndigheten när det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller, men inte har kunnat verkställas, ska Säkerhetspolisen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla till den beslutande myndigheten om det finns skäl för prövning av beslutet. Om regeringen vid en sådan prövning överväger att häva ett beslut om inhibition, ska ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen. I yttrandet ska Migrationsöverdomstolen ange om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att beslutet verkställs. Om Migrationsöverdomstolen anser att det finns ett sådant hinder mot verkställighet, får regeringen inte avvika från den bedömningen.

Migrationsverket ska vidare ompröva ett beslut om utvisning när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löper ut. Om utvisningsbeslutet ska bestå, ska Migrationsverket pröva om det fortfarande finns hinder mot verkställighet. Om sådant är fallet kan Migrationsverket bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd eller inhibera beslutet om utvisning (prop. 2009/10:31 s. 298). Utvisningsbeslutet får inte verkställas under den tid som ett tidsbegränsat uppehållstillstånd gäller.

Inhibition bör vara huvudalternativet

Det har utvecklats en rättspraxis som innebär att det som regel beslutas om inhibition när ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll inte kan verkställas. Tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas alltså endast i undantagsfall. De utlänningar som utvisningsbesluten gäller har inte rätt att vistas i Sverige för att de anses utgöra ett allvarligt samhällshot. De bör därför som huvudregel inte heller få de rättigheter som är förenade med ett uppehållstillstånd. De bör inte heller kunna resa fritt inom EU, vilket är möjligt för den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det är viktigt för säkerheten i Sverige, men också i andra EU-länder, att en utlänning som kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka i terrorismrelaterad brottslighet eller kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet lämnar landet så snart det är möjligt. Om utlänningen beviljas ett uppehållstillstånd kan det, även om det är tidsbegränsat, hindra att utvisningsbeslutet verkställs direkt när verkställighetshindret upphör. Det är inte rimligt med en sådan konsekvens när det gäller den begränsade grupp av utlänningar som omfattas av lagens tillämpningsområde. Det bör därför även i fortsättningen vara huvudregeln att besluta om inhibition när ett beslut om utvisning inte kan verkställas på grund av att det finns verkställighetshinder eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas.

• Sida 93
•  Original

I linje med vad Svenska Röda Korset anför kan det dock inte uteslutas att det i undantagsfall kan vara motiverat att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det finns därför inte skäl att helt ta bort den möjligheten. Däremot bör det, trots Civil Right Defenders avstyrkande, ställas högre krav än i dag för att en utlänning ska få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Därigenom framgår det tydligt i den nya lagen att inhibition är huvudregeln. Det krav som bör gälla för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd är att det ska finnas särskilda skäl i det enskilda fallet för att bevilja utlänningen ett sådant uppehållstillstånd. Dessutom bör tidsbegränsade uppehållstillstånd bara få utfärdas för en kortare tid. Eftersom det rör sig om utlänningar som endast tillfälligt får uppehålla sig i Sverige, i avvaktan på att utvisningsbeslutet kan verkställas, bör tiden bestämmas till högst ett år. Om det fortfarande finns verkställighetshinder när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut bör utvisningsbeslutet normalt inhiberas i stället.

I den nya lagen bör det alltså sammanfattningsvis tydligt framgå att inhibition är huvudalternativet när ett beslut om utvisning av någon anledning inte kan verkställas och att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bara bör beviljas i undantagsfall. Det bör även gälla beslut om utvisning som har meddelats enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2).

Övriga bestämmelser ska i huvudsak behållas

När en utlänning har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av hinder mot verkställighet får i dag utvisningsbeslutet verkställas under den tid som uppehållstillståndet gäller. Det bör gälla även i fortsättningen. Någon särskild bestämmelse om det behövs dock inte. Det följer av den generella bestämmelsen om när ett beslut om utvisning är verkställbart.

Bestämmelserna om en ny prövning av ett beslut om utvisning när utvisningen har inhiberats bör i sak oförändrade föras över till den nya lagen. Regleringen bör, för tydlighetens skull, delas upp i två olika paragrafer. Det bör också tydligare anges vad prövningen ska bestå i. Tidpunkten för när Säkerhetspolisen ska anmäla behov av ny prövning till den myndighet som har beslutat om inhibition bör dessutom ändras till före utgången av oktober månad varje år. Med tanke på förutsättningarna för en skyndsam handläggning är det en lämpligare tidpunkt på året än vid årsskiftet. Det bör fortsatt vara tillräckligt att första anmälan görs före utgången av oktober månad året efter det år då beslutet om utvisning meddelades.

Har utlänningen i stället beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska med dagens reglering Migrationsverket ompröva utvisningsbeslutet när uppehållstillståndet löper ut. Det normala är att regeringen senast har beslutat om utvisning. Det är inte rimligt att Migrationsverket ska kunna upphäva regeringens beslut när tiden för det tidsbegränsade uppehållstillståndet har löpt ut. I stället bör Migrationsverkets prövning begränsas till om det fortfarande finns hinder mot verkställighet eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning fortsatt inte bör verkställas. Om så är fallet bör Migrationsverket antingen besluta om inhibition eller, om det finns särskilda skäl för det, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd. Som Högsta förvaltningsdomstolen anför

• Sida 94
•  Original

bör det också framgå genom en hänvisning att giltighetstiden för ett sådant förlängt tidsbegränsat uppehållstillstånd är ett år.

7.10. Förfarandet när ett beslut om utvisning inte kan verkställas

Regeringens förslag: Om Säkerhetspolisen anser att ett beslut om utvisning inte går att verkställa, ska Säkerhetspolisen anmäla det till den myndighet som har fattat beslutet. Den beslutande myndigheten ska då på nytt pröva frågan om verkställighet och vid behov förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas eller, om det finns särskilda skäl, bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Innan regeringen avgör en sådan fråga ska ett yttrande inhämtas från Migrationsöverdomstolen.

Det ansvariga statsrådet ska få besluta om inhibition.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Riksdagens ombudsmän anser att det framstår som att Säkerhetspolisen får ett relativt stort utrymme att skönsmässigt bedöma frågan om hinder ska prövas eller inte, vilket bör övervägas ytterligare.

Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Om den verkställande myndigheten finner att verkställighet av ett beslut om utvisning inte kan genomföras, eller att ytterligare besked behövs, ska myndigheten enligt lagen om särskild utlänningskontroll underrätta den beslutande myndigheten om det.

Den beslutande myndigheten ska då pröva om inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska meddelas. När regeringen är beslutande myndighet ska det ansvariga statsrådet inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen innan regeringen prövar om inhibition ska meddelas eller om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska beviljas. Statsrådet kan delegera uppgiften att inhämta yttrande till en tjänsteman. Migrationsöverdomstolen ska då i sitt yttrande särskilt ange om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att utvisningsbeslutet verkställs. Regeringen får inte avvika från Migrationsöverdomstolens bedömning om domstolen finner att ett sådant hinder föreligger. Migrationsöverdomstolen ska, innan den yttrar sig, hålla en muntlig förhandling, om en sådan inte är uppenbart obehövlig. Innan regeringen har prövat om inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska meddelas, får det ansvariga statsrådet besluta att verkställighet tills vidare inte får ske. Det har inte, när det gäller nu aktuella regler, framkommit några skäl att ändra dem i sak. Däremot finns det anledning att förtydliga bestämmelserna när de tas in i den nya lagen.

Eftersom endast Säkerhetspolisen är ansvarig verkställande myndighet i den nya lagen bör det framgå att det är just Säkerhetspolisen som ska anmäla att ett beslut inte kan verkställas till den myndighet som har beslutat om utvisning. Det bör gälla även när Säkerhetspolisen har gett Polismyndigheten i uppdrag att rent faktiskt genomföra verkställigheten, eftersom Säkerhetspolisen behåller ansvaret under hela processen (se avsnitt 7.6).

• Sida 95
•  Original

Det bör även i fortsättningen vara möjligt för Säkerhetspolisen att vända sig till den beslutande myndigheten för att få besked om hur verkställigheten ska genomföras. Det kan aktualiseras till exempel om det uppstår problem med att få fram resehandlingar eller om det land dit utvisningen ska verkställas vägrar att ta emot utlänningen. Det kan även uppkomma andra praktiska hinder som gör att Säkerhetspolisen inte kan verkställa utvisningen, såsom att det rent fysiskt inte går att verkställa en utvisning direkt till ett visst land eftersom det inte finns några lämpliga kommunikationer dit. Vid sådana praktiska verkställighetshinder bör Säkerhetspolisen också för tydlighetens skull underrätta den beslutande myndigheten om problemet. Riksdagens ombudsmän ställer sig frågande till att Säkerhetspolisen ges ett sådant skönsmässigt utrymme. Samtidigt är det Säkerhetspolisen som är ansvarig myndighet för verkställigheten, varför det inte bör vara någon annan myndighet som ansvarar för att överföra sådan information. Dessutom kan det vara fråga om tillfälliga hinder som Säkerhetspolisen bedömer kommer undanröjas inom kort. Det kan därför finnas anledning för myndigheten att avvakta innan kontakt tas. En sådan bedömning görs lämpligen av Säkerhetspolisen i det enskilda fallet. Samtidigt måste Säkerhetspolisen fortlöpande pröva att det inte föreligger verkställighetshinder eftersom omständigheterna kan förändras under själva verkställighetsarbetet. Ett beslut om utvisning ska som har anförts i avsnitt 7.8 inte verkställas om det finns ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 12 kap.1–3 a §§utlänningslagen.

Har Säkerhetspolisen underrättat den beslutande myndigheten om att utvisningen inte kan genomföras, eller att ytterligare besked behövs, bör också enligt den nya lagen den beslutande myndigheten på nytt pröva om det finns hinder mot verkställighet av utvisningsbeslutet. Om det finns ett sådant hinder bör myndigheten förordna om inhibition eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det finns särskilda skäl. Som har framgått i avsnitt 7.9 bör inhibition och beviljande av tidsbegränsat uppehållstillstånd bara kunna aktualiseras när det enligt den nya lagen finns hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Detsamma bör gälla här.

Vidare bör likt i dag ett yttrande inhämtas från Migrationsöverdomstolen när regeringen är beslutande myndighet. Bestämmelsen om att det ansvariga statsrådet får interimistiskt besluta att utvisningsbeslutet inte får verkställas i avvaktan på regeringens prövning bör förtydligas. Någon ändring i sak är inte avsedd.

En särskild situation som kan uppkomma är om någon annan än Säkerhetspolisen uppmärksammar att det kan finnas hinder mot att verkställa ett beslut om utvisning som Säkerhetspolisen har fått för verkställighet. Det kan till exempel vara utlänningen själv som till Migrationsverket anmäler hinder mot verkställighet. Eftersom det endast är Säkerhetspolisen som, i egenskap av verkställande myndighet, kan initiera förfarandet hos beslutande myndighet (vilket i de flesta fall är regeringen), bör Migrationsverket vidarebefordra informationen till Säkerhetspolisen. Det är av största vikt eftersom utvisningsbeslutet inte ska verkställas vid hinder. Det får dock anses ligga i Migrationsverkets serviceskyldighet att i dessa situationer lämna vidare inkomna handlingar till den myndighet som är behörig i frågan.

• Sida 96
•  Original

7.11. När ett beslut om utvisning ska verkställas, anses vara verkställt och upphöra att gälla

Regeringens förslag: Ett beslut om utvisning ska, med vissa undantag, verkställas så snart det är möjlig efter det att beslutet har fått laga kraft eller utlänningen har lämnat en nöjdförklaring.

Ett uppehållstillstånd ska upphöra att gälla vid ett beslut om utvisning enligt denna lag.

Ett beslut om utvisning ska som huvudregel anses vara verkställt om utlänningen lämnar Sverige och ska upphöra att gälla när tiden för ett återreseförbud löper ut.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen anför att det i den nya lagen uttryckligen bör anges att uppehållstillståndet upphör att gälla vid laga kraft eller efter en nöjdförklaring. Migrationsverket anser att även ett permanent uppehållskort bör upphöra att gälla vid ett beslut om utvisning.

Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Reglerna om när ett beslut om utvisning ska verkställas bör justeras

Ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska verkställas så snart det kan ske efter det att beslutet har vunnit laga kraft, förutsatt att ett beslut om inhibition eller ett tillfälligt uppehållstillstånd inte har meddelats. Det har inte framkommit något skäl till att ändra denna reglering. I sammanhanget bör dock nämnas att en utlänning alltid har rätt till ett skäligt rådrum innan utvisningsbeslutet verkställs. Det gäller inte minst när regeringen har beslutat om utvisning, eftersom det beslutet får laga kraft – och därmed kan verkställas – direkt. Utlänningen ska först få del av beslutet och därefter hinna överväga om han eller hon vill vidta ytterligare rättsliga åtgärder.

I avsnitt 13.8 föreslås att det i den nya lagen förs in en möjlighet till nöjdförklaring. En utlänning som har utvisats enligt den nya lagen ska kunna förklara att han eller hon avstår från att överklaga utvisningsbeslutet. På motsvarande sätt som gäller enligt 12 kap. 8 § utlänningslagen vid utvisning på grund av brott bör det i den nya lagen föreskrivas att ett beslut om utvisning också får verkställas om utlänningen har lämnat en nöjdförklaring.

Övriga bestämmelser om verkställighet bör tas in i den nya lagen

I lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till utlänningslagens reglering kring när ett beslut om avvisning eller utvisning ska anses vara verkställt. Som tidigare nämnts (se avsnitt 5.1) är det en generell utgångspunkt vid utformningen av den nya lagen att hänvisningar till utlänningslagen ska undvikas så långt som möjligt. Hänvisningen bör därför ersättas med materiella bestämmelser i den nya lagen som bättre stämmer överens med regleringen i övrigt.

Det bör därför framgå att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen ska anses vara verkställt när utlänningen lämnar Sverige. Det bör emel-

• Sida 97
•  Original

lertid på samma sätt som i dag inte gälla om utlänningen har överlämnats eller överförts till en annan stat eller till en internationell domstol eller tribunal inom ramen för ett straffrättsligt förfarande med villkor om att utlänningen ska återföras till Sverige. Det kan inte uteslutas att en sådan situation kan uppstå även vid utvisning enligt den nya lagen.

Ett tidigare uppehållstillstånd bör upphöra att gälla

När en utlänning har utvisats, och utvisningsbeslutet har verkställts, har utlänningen inte längre rätt att uppehålla sig i Sverige. Eftersom det i de fall som kommer att regleras av den nya lagen rör sig om utlänningar som har bedömts utgöra ett allvarligt hot mot det svenska samhället, är det av särskilt stor vikt att de inte kan återvända och göra gällande att de har rätt att vistas i Sverige. Redan i dag anses ett uppehållstillstånd upphöra att gälla i och med att en utlänning utvisas. Det finns emellertid skäl att förtydliga det genom en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen. Tidpunkten för när ett uppehållstillstånd upphör att gälla bör vara när utvisningsbeslutet har fått laga kraft eller utlänningen har lämnat en nöjdförklaring. Skälet till det är att det är först då utvisningen kan verkställas. Om regeringen meddelar ett beslut om utvisning får det omedelbart laga kraft. Skulle utlänningen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kommer det tillståndet att börja gälla direkt. Ett tidigare beviljat uppehållstillstånd ersätts då av ett nytt, tidsbegränsat sådant. I de allra flesta fall kommer dock utvisningsbeslutet i stället att inhiberas i avvaktan på att det kan verkställas (se avsnitt 7.9). Säkerhetspolisen anser att det uttryckligen i den nya lagen bör anges att det ska krävas att utvisningsbeslutet har fått laga kraft eller att utlänningen har lämnat en nöjdförklaring för att uppehållstillståndet ska upphöra att gälla. Om inte annat uttryckligen anges följer emellertid redan av 35 § första stycket förvaltningslagen att det som huvudregel är först vid laga kraft som ett beslut kan verkställas. Migrationsverket anser att också ett permanent uppehållskort bör upphöra att gälla. Det saknas emellertid beredningsunderlag för en sådan ändring.

Ett beslut om utvisning bör upphöra när återreseförbudet löper ut

I lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till regleringen i 12 kap. utlänningslagen kring när ett beslut om utvisning upphör att gälla. Huvudregeln är att beslutet upphör fyra år från det fått laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige med längre giltighetstid, upphör dock utvisningsbeslutet att gälla först när tiden för återreseförbudet går ut. Ett beslut om utvisning som har meddelats av allmän domstol på grund av brott upphör alltid att gälla när tiden för ett återreseförbud går ut. Om ett permanent uppehållstillstånd meddelas, upphör ett beslut om utvisning som inte har meddelats av allmän domstol att gälla.

I avsnitt 7.3 har föreslagits att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen alltid ska innehålla ett återreseförbud. I likhet med vad som gäller vid utvisning på grund av brott, bör därför ett beslut om utvisning enligt den nya lagen gälla så länge utlänningen är förbjuden att återvända till Sverige. Det bör alltså föreskrivas att ett beslut om utvisning upphör att gälla när tiden för ett återreseförbud löper ut. Har ett återreseförbud meddelats utan någon tidsbegränsning kommer det följaktligen inte att finnas

• Sida 98
•  Original

någon tidpunkt där beslutet upphör att gälla. Om utlänningen återvänder till Sverige kan alltså utvisningsbeslutet verkställas på nytt, så länge återreseförbudet inte har löpt ut.

7.12. Ny verkställighet av ett beslut om utvisning som inte upphört att gälla

Regeringens förslag: Ett beslut om utvisning ska få verkställas på nytt om det har verkställts och utlänningen därefter påträffas i Sverige, under förutsättning att beslutet inte har upphört att gälla. Under vissa förhållanden ska emellertid ett sådant beslut om utvisning inte få verkställas på nytt.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag:Utlänningslagens reglering om när ett beslut om utvisning får verkställas på nytt när en utlänning påträffas igen i Sverige gäller genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll. Det bör i stället tas in en materiell bestämmelse i den nya lagen där det framgår att om ett beslut om utvisning har verkställts och utlänningen därefter påträffas i Sverige ska utvisningsbeslutet verkställas på nytt, om det inte har upphört att gälla. Ett beslut om utvisning ska dock inte få verkställas på nytt om utlänningen återvänder när han eller hon har fått tillstånd till ett kort besök i Sverige (se avsnitt 7.13) eller efter återkomsten beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Om det i samband med att ett beslut om utvisning ska verkställas på nytt uppstår behov av att kunna säkra utlänningen, till exempel i avvaktan på att verkställigheten kan genomföras med lämpligt transportmedel, är reglerna om förvar tillämpliga.

7.13. Särskilt tillstånd till ett kort besök

Regeringens förslag: En utlänning som har meddelats ett återreseförbud ska av regeringen kunna ges ett särskilt tillstånd att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter.

Om det finns särskilda skäl, ska ett tillstånd till ett kort besök få ges efter ansökan av någon annan än utlänningen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: En utlänning som har förbjudits att återvända till Sverige för en viss tid eller utan tidsbegränsning får enligt lagen om särskild utlänningskontroll ges ett särskilt tillstånd av regeringen att göra ett kort besök här. Det förutsätter att besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Ett tillstånd till kort besök får även ges på ansökan av någon annan än utlänningen, om det finns särskilda skäl. Tillstånden är avsedda att kunna meddelas i speciella situationer där det skulle vara

• Sida 99
•  Original

inhumant eller stå i strid med svenska intressen att inte medge utlänningen möjlighet att tillfälligt vistas i Sverige.

Det har inte framkommit några skäl till att ändra de nuvarande reglerna om ett särskilt tillstånd till ett kort besök för en utlänning som har utvisats och förbjudits att återvända hit. Det bör därför även i fortsättningen föreskrivas att en utlänning som enligt den nya lagen har meddelats ett återreseförbud kan ansöka hos regeringen om att få ett tillstånd att göra ett kort besök i Sverige om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Det bör gälla oavsett om återreseförbudet gäller utan tidsbegränsning eller för viss tid. Möjligheten bör även gälla återreseförbud som har meddelats enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2).

Tillståndet för ett kort besök i Sverige medför inte att återreseförbudet upphör att gälla. Efter besöket ska utlänningen alltså på nytt lämna landet. Stannar utlänningen kvar i Sverige efter det att tillståndet har löpt ut, kan han eller hon straffas för det (se avsnitt 14.1).

7.14. Upphävande av ett återreseförbud

Regeringens förslag: En EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare ska få ansöka hos regeringen om att få ett återreseförbud upphävt. Om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla, ska regeringen helt eller delvis få upphäva det.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Har en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem förbjudits att återvända till Sverige får regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll helt eller delvis upphäva förbudet, om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla.

Rätten för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att få återreseförbud upphävda har införts med anledning av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (rörlighetsdirektivet, Genomförande av EGdirektiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, prop. 2005/06:77, s. 201 f.).

Trots att syftet med den nya lagen är att skydda den inre säkerheten finns det skäl att behålla vissa rättssäkerhetsgarantier som EES-medborgare och deras familjemedlemmar har enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Hit hör möjligheten att få frågan om upphävande av återreseförbud prövad. En EES-medborgare bör alltså få behålla den möjligheten. Därmed bör bestämmelsen om att EES-medborgare och deras familjemedlemmar kan begära att få sina återreseförbud upphävda föras över till den nya lagen. En sådan prövning kan, förutom att återreseförbudet inte ändras, utmynna i att ett obegränsat återreseförbud tidsbegränsas, att ett tidsbegränsat återreseförbud förkortas eller att återreseförbudet upphävs.

• Sida 100
•  Original

Regeringen har i avsnitt 7.11 föreslagit att ett beslut om utvisning ska upphöra att gälla när tiden för återreseförbudet har gått ut. Om regeringen efter ansökan helt upphäver ett återreseförbud för en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare bör det också få till följd att utvisningsbeslutet upphör. Någon uttrycklig regel om det behövs inte, utan det får anses följa av att det inte längre finns ett återreseförbud som utvisningsbeslutets giltighet är kopplat till. Möjligheten bör även gälla återreseförbud som har meddelats enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2).

7.15. Upphävande av ett verkställt beslut om utvisning

Regeringens förslag: Regeringen ska få upphäva ett verkställt beslut om utvisning efter ansökan av utlänningen. En ansökan om det ska få göras tidigast tio år efter att utvisningsbeslutet verkställdes.

Om en utlänning har utvisats och utvisningsbeslutet är verkställt och utlänningen därefter ansöker om ett uppehållstillstånd, ska den ansökan anses vara en ansökan om att få utvisningsbeslutet upphävt.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen syftar, i likhet med lagen om särskild utlänningskontroll, till att en utlänning som kan antas komma att begå terrorismrelaterade brott eller annars utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet ska utvisas. Ett beslut om utvisning ska alltid förenas med ett återreseförbud. Endast regeringen kan ge ett tillstånd för den vars beslut om utvisning har verkställts att komma tillbaka för ett kort besök (se avsnitt 7.13). I vissa särskilda fall kan regeringen på ansökan av utlänningen upphäva återreseförbudet, men den möjligheten tillkommer inte alla utlänningar som har utvisats enligt den nya lagen (se avsnitt 7.14).

Utgångspunkten är alltså att den som har utvisats inte ska kunna återvända hit, i vart fall inte på mycket lång tid. Ett beslut om utvisning upphör att gälla först när återreseförbudet löper ut. Gäller återreseförbudet utan tidsbegränsning finns det ingen bortre gräns för när utvisningsbeslutet upphör att gälla.

Mot bakgrund av att ett beslut om utvisning gäller så länge det finns ett giltigt återreseförbud bör det inte vara möjligt för en utvisad utlänning att efter en verkställd utvisning få ett uppehållstillstånd i Sverige, om inte utvisningsbeslutet upphävs. I lagen om särskild utlänningskontroll finns det inte någon sådan möjlighet. Av rättssäkerhetsskäl bör det tas in en bestämmelse i den nya lagen om att en ansökan om uppehållstillstånd som ges in av en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen, och där utvisningsbeslutet har verkställts, bör ses som en ansökan om att beslutet ska upphävas.

Ett upphävande av beslut om utvisning bör kunna aktualiseras först efter det att beslutet har verkställts. Om beslutet inte har verkställts beror det normalt på att det finns ett verkställighetshinder. Utvisningsbeslutet har då med största sannolikhet inhiberats. För inhiberade beslut görs det en årlig

• Sida 101
•  Original

genomgång av om det finns behov av att pröva utvisningsfrågan på nytt (se avsnitt 7.9). Efter prövningen kan alltså beslutet komma att upphävas av den myndighet som har beslutat om utvisningen. Ett beslut som inte har verkställts bör alltså inte omfattas av den särskilda möjligheten till upphävande. Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats kommer det enligt den nya lagen inte att finnas någon möjlighet att upphäva utvisningsbeslutet när tillståndstiden går ut, men det kommer att göras en regelbunden prövning av verkställighetsfrågan. Om det fortfarande finns verkställighetshinder när tillståndstiden löpt ut bör det normala vara att beslutet i stället inhiberas. Därefter finns det möjlighet att i samband med den årliga anmälan få utvisningsbeslutet upphävt.

Ett egentligt behov av att kunna ansöka om ett upphävande av ett beslut om utvisning uppstår alltså först efter det att beslutet har verkställts. En sådan ansökan bör dock inte tillåtas direkt efter att utvisningen har verkställts, utan först efter det att en längre tid har passerat. Skälet till det är att en utlänning som utvisats på grund av att han eller hon har bedömts utgöra ett kvalificerat säkerhetshot som utgångspunkt inte ska ges någon möjlighet att återvända till Sverige på mycket länge. Framställan om att beslutet ska upphävas bör därför endast få göras av utlänningen själv och tidigast tio år efter det att det verkställdes. En ansökan som görs dessförinnan bör inte tas upp till prövning.

Det bör endast vara regeringen som får besluta om upphävande av ett beslut om utvisning på ansökan av utlänningen. Det ligger i sakens natur att det krävs starka skäl för att upphäva ett beslut. Så länge utlänningen fortfarande utgör ett hot mot Sverige bör det kvarstå, även om hotet i någon mån har försvagats. Möjligheten att få ett beslut om utvisning har upphävt bör gälla inte bara beslut enligt den nya lagen utan också sådana som har meddelats enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2).

8. Förvar

8.1. Förutsättningarna för att ta en utlänning som fyllt 18 år i förvar

Regeringens förslag: En utlänning som har fyllt 18 år ska få tas i så kallat sannolikhetsförvar eller verkställighetsförvar endast om

• det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige, eller
• utlänningens identitet är oklar.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset välkomnar att grunderna för förvar tydliggörs. Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i

Luleå anser att regleringen bör överensstämma med utlänningslagen.

Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

• Sida 102
•  Original

Skälen för regeringens förslag

Förutsättningarna för förvar bör samlas i den nya lagen

En förutsättning för att ta en utlänning i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll är att det finns ett beslut om utvisning enligt lagen (verkställighetsförvar) eller att det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas (sannolikhetsförvar). Dessutom ska det finnas anledning att anta att utlänningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet eller att utlänningens identitet är oklar. Rekvisitet att identiteten är oklar påminner till viss del om hur förutsättningarna för identitetsförvar är uttryckta i 10 kap. 1 § första stycket 1 utlänningslagen. Den bestämmelsen är, tillsammans med övriga materiella förutsättningar för förvar i 10 kap. 1 § utlänningslagen, tillämplig genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll. Rekvisitet att utlänningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet motsvarar till viss del bestämmelserna om sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar i 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen.

Hänvisningen till bestämmelserna i 10 kap. utlänningslagen är inte helt tydlig. Det är inte heller klart hur förutsättningarna för förvar i 10 kap. utlänningslagen förhåller sig till de förutsättningar för förvar som anges i lagen om särskild utlänningskontroll. I förarbetena benämns förutsättningarna i lagen om särskild utlänningskontroll som de särskilda förvarsgrunderna (proposition med förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar, m.m., prop. 1990/91:118, s. 82 f.). Vid tiden för dess införande fanns dock ingen hänvisning till bestämmelserna om förvar i utlänningslagen.

Det finns sammantaget ett behov av att förenkla och förtydliga regelverket. Mot den bakgrunden bör samtliga bestämmelser som anger när en utlänning får tas i förvar tas in i den nya lagen.

Grundläggande förutsättningar för förvar

Det bör, på samma sätt som i dag, vara möjligt att ta en utlänning i sannolikhetsförvar. Det bör uttryckligen framgå av den nya lagen. Sannolikhetsförvar bör normalt kunna bestå fram till dess att det finns ett verkställbart beslut om utvisning, det vill säga när utvisningsbeslutet har fått laga kraft eller får verkställas ändå på grund av att utlänningen har lämnat en nöjdförklaring (se avsnitt 13.8). Förutsättningarna för att hålla en utlänning i sannolikhetsförvar bör fortsatt kunna vara uppfyllda även när Migrationsverket i ett beslut om utvisning har bedömt att det finns verkställighetshinder. Beroende på omständigheterna, till exempel till vilket land som utvisningen ska verkställas, kan förutsättningarna för verkställighet förändras om beslutet överklagas. När regeringen har beslutat om utvisning kan beslutet verkställas omedelbart, eftersom det inte går att överklaga beslutet om utvisning och det får därmed laga kraft direkt. Står det vid regeringens beslut klart att utvisningen inte kommer att kunna verkställas inom överskådlig tid, saknas därför förutsättningar för förvar. I ett sådant läge bör alltså utlänningen försättas på fri fot.

Om det finns ett beslut om utvisning som kan verkställas bör utlänningen fortsatt kunna tas i verkställighetsförvar om förvaret behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet. En bestämmelse med den innebörden bör tas in i den nya lagen. Det bör gälla även om utvis-

• Sida 103
•  Original

ningsbeslutet har meddelats enligt äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2). Det är alltså först när det finns ett lagakraftvunnet beslut om att utlänningen ska utvisas som det blir aktuellt med verkställighetsförvar. Om utlänningen sitter i sannolikhetsförvar när utvisningsbeslutet får laga kraft övergår därmed, efter ett beslut, förvaret till ett verkställighetsförvar, om det inte föreligger hinder mot verkställigheten (se avsnitt 8.6).

I äldre förarbeten har framhållits att ett frihetsberövande endast får vidtas som ett led i förfarandet för en utlännings avlägsnande ur landet. Frihetsberövanden är nämligen djupt ingripande i enskildas liv och bör därför inte få förekomma i andra situationer än där de är oundgängligen nödvändiga (bland annat proposition om ändring i utlänningslagen [1980:376], m.m., prop. 1981/82:146, s. 37 och artikel 5 i Europakonventionen, se avsnitt 4.3.1–4.3.3). Det bör självfallet fortsatt gälla även vid tillämpning av den nya lagen.

När det gäller förvar av utlänningar som inte har fyllt 18 år, se avsnitt 8.11.

Skälen för att meddela ett förvarsbeslut bör anpassas till den nya lagen

Utöver att det ska finnas ett beslut om utvisning, eller vara sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas, krävs vissa särskilda omständigheter, det vill säga skäl, för ett beslut om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Denna ordning bör behållas med hänsyn till förvarets ingripande karaktär. Det bör ställas krav på att åtminstone något av de uppräknade skälen för förvar ska vara uppfyllt för att utlänningen ska få tas i sannolikhetsförvar eller verkställighetsförvar. För att regleringen ska bli så heltäckande som möjligt, bör den nya lagen utformas med utlänningslagen som förebild.

I utlänningslagen föreskrivs beträffande både sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar att ett sådant förvar får beslutas endast om det annars finns risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. Dessa omständigheter bör kunna utgöra skäl för att ta en utlänning i förvar även enligt den nya lagen. Med att det ska finnas anledning att anta att utlänningen annars avviker avses främst risken för att han eller hon försvinner från den ort där han eller hon normalt vistas. Att det finns en sådan risk kan ha framkommit till exempel genom att utlänningen tidigare har försökt att avvika eller själv uppgett att han eller hon har för avsikt att lämna vistelseorten vid ett beslut om utvisning. Bedömningen av risken för avvikande begränsas inte här på samma sätt som i 1 kap. 15 § utlänningslagen till vissa särskilt uppräknade omständigheter. Med att utlänningen håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten avses, precis som tidigare, bland annat att utlänningen lämnar oriktiga uppgifter eller undanhåller information om sina personliga förhållanden som gör att det finns anledning att tro att han eller hon försöker hålla sig gömd för myndigheterna eller försvåra verkställigheten på annat sätt. Med utövar brottslig verksamhet i Sverige avses fortsatt risken för att utlänningen begår brott som kan leda till utvisning enligt den nya lagen eller något helt annat brott.

Enligt utlänningslagen får en vuxen utlänning tas i förvar om utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till Sverige. Detsamma gäller när utlänningen därefter ansöker om uppehållstillstånd men inte kan göra

• Sida 104
•  Original

sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. För sådant identitetsförvar krävs att utlänningens rätt att få resa in eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå. Identitetsförvar är alltså avsett för att på ett tidigt stadium, i samband med att utlänningen kommer till Sverige, kunna kontrollera vem han eller hon är (proposition med förslag till utlänningslag m.m., prop. 1988/89:86, s. 173 f.). När frågan om förvar aktualiseras i ett ärende som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll har i allmänhet utlänningen varit i Sverige en tid och hans eller hennes identitet är redan fastställd. Det är därför svårt att se att det skulle finnas något egentligt behov av att ta en utlänning i identitetsförvar i ett ärende som handläggs enligt den nya lagen. Det kan dock inte uteslutas att det kan uppkomma en situation där det finns skäl att ta utlänningen i förvar av den anledningen att identiteten är okänd (jfr dock MIG 2020:14). Det kan till exempel aktualiseras om det skulle visa sig att utlänningen har levt i Sverige eller ett annat land under annan identitet eller om en utlänning tillfälligt kommit till Sverige för att delta i någon form av terroristverksamhet och hans eller hennes identitet är oklar. Att utlänningens identitet är oklar bör därför kunna utgöra skäl för förvar enligt den nya lagen.

Enligt 10 kap. 1 § andra stycket 1 utlänningslagen får en utlänning också tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras, så kallat utredningsförvar. Bestämmelsen är tillämplig även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll genom hänvisning. De utlänningar som blir föremål för ingripande enligt den senare lagen har dock som har anförts ovan i regel vistats i Sverige en längre tid och har fått sin rätt att stanna utredd tidigare. Ett utredningsförvar har därför ingen funktion att fylla i ett system som syftar till att avlägsna utlänningar som kan utgöra ett hot mot det svenska samhället. Någon möjlighet till utredningsförvar bör därför, trots

Kammarrätten i Stockholms och Förvaltningsrätten i Luleås invändning, inte finnas i den nya lagen.

En proportionalitetsbedömning ska göras

I avsnitt 5.5 har föreslagits att det alltid ska göras en proportionalitetsbedömning vid prövningen av om ett beslut om förvar ska meddelas. Ett beslut om förvar får därmed meddelas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse. Tillämpning av principen kan till exempel leda till att en utlänning inte tas i förvar eller att – när lång tid har förflutit – fortsatt förvar inte längre anses vara godtagbart.

• Sida 105
•  Original

8.2. Vem som får besluta om förvar

Regeringens förslag: Ett beslut om förvar ska meddelas av den myndighet som är behörig enligt den nya lagen.

Regeringen ska få besluta om förvar när den handlägger ett överklagande av ett beslut om utvisning. Säkerhetspolisen ska få besluta om förvar från det att myndigheten har tagit emot ett beslut om utvisning för verkställighet till dess det har verkställts. Migrationsverket ska få besluta om förvar när varken regeringen eller Säkerhetspolisen har behörighet att pröva frågan.

När regeringen är behörig myndighet ska det ansvariga statsrådet besluta om förvar. Regeringen ska dock, i samband med prövningen av ett beslut om utvisning, få besluta att en utlänning fortsatt ska vara tagen i förvar. Regeringen ska även få upphäva ett beslut om förvar.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Migrationsverket anför att det är positivt med en tydlig reglering, men pekar på att det faktum att Migrationsöverdomstolen inte längre ska besluta om förvar medför bland annat att Migrationsverket inte kommer att ha full insyn i samtliga handlingar samt att det finns en risk att en utlänning hålls i förvar trots att förvarsgrund inte längre finns.

Sveriges advokatsamfund anser att Migrationsöverdomstolen fortsatt ska besluta om förvar, eftersom domstolen har bäst förutsättningar att överblicka behovet av förvar. Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå anser att det är mycket bra att Migrationsöverdomstolen inte längre ska besluta om förvar, i synnerhet som domstolen i dessa ärenden inte kan besluta om utvisning. Lunds universitet (Juridiska fakultetsstyrelsen) föreslår att uttrycket Regeringskansliet används genomgående. Svenska Röda Korset anser att hanteringen av förvarsbeslut tydliggörs och att det är bra att antalet aktörer som kan beslut om förvar hålls nere, men framhåller att regeringen inte bör vara handläggande myndighet i denna typ av frågor. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Reglerna om vem som beslutar bör förenklas och göras tydligare

När det gäller frågan om vem som ska besluta om förvar enligt den nya lagen behöver regelverket från lagen om särskild utlänningskontroll förenklas och förtydligas. Grundtanken bakom dagens regler är att det är den myndighet som handlägger ett ärende om utvisning, och därefter den myndighet som har i uppgift att verkställa ett beslut om utvisning, som ska besluta om förvar. En generell bestämmelse som anger att ett beslut om förvar meddelas av den myndighet som är behörig bör därför föras över till den nya lagen. Det saknas alltså, trots vad Svenska Röda Korset anför beträffande regeringen, skäl att ändra denna ordning.

Det finns vidare behov av att i den nya lagen klargöra vem som vid varje tillfälle ansvarar för att besluta om förvar.

• Sida 106
•  Original

Regeringen som behörig myndighet

När regeringen är handläggande myndighet beslutar enligt lagen om särskild utlänningskontroll ansvarigt statsråd om förvar. Regeringen får inte besluta att ta eller hålla någon kvar i förvar. Däremot får regeringen upphäva ett beslut om förvar. Ett statsråds rätt att besluta om förvar infördes i samband med att lagstiftningen anpassades till bland annat Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning av beslut om frihetsberövande (prop. 1981/82:146 s. 40 f.).

Det framstår som naturligt att det ansvariga statsrådet även fortsättningsvis är behörigt att besluta om förvar i samband med att regeringen handlägger ett överklagat beslut om utvisning. Frågor av det slaget lämpar sig inte för den kollektiva beslutsform som gäller för regeringsbeslut. Intresset av en snabb handläggning talar också med styrka för att det ansvariga statsrådet även i fortsättningen ska kunna besluta om förvar. När regeringen är behörig myndighet enligt den nya lagen bör därför likt i dag som utgångspunkt statsrådet besluta om förvar.

Det finns emellertid en situation där det finns skäl att låta regeringen få besluta att en utlänning fortsatt ska vara tagen i förvar. I avsnitt 8.6 föreslås att regeringen ska vara skyldig att ompröva ett beslut om förvar när regeringen beslutar om utvisning av utlänningen. Regeringen är också skyldig att ompröva ett beslut om förvar när den upphäver ett beslut om utvisning och återförvisar eller överlämnar ärendet till Migrationsverket för handläggning. Statsrådet kan av naturliga skäl i dessa situationer inte fatta ett beslut om förvar innan regeringen har prövat utvisningsfrågan. När regeringen på detta sätt är skyldig att ompröva ett beslut om förvar bör den därför samtidigt kunna besluta att utlänningen fortsatt ska vara tagen i förvar. Om exempelvis ett beslut om utvisning fastställs och inte inhiberas, bör förvaret i sådant fall övergå till verkställighetsförvar eftersom beslutet får laga kraft direkt (se avsnitt 8.1). Regeringen bör också fortsatt alltid få upphäva ett beslut om förvar.

Regeringens behörighet bör gälla från det att ett överklagande av ett beslut om utvisning har tagits emot av Regeringskansliet. Behörigheten bör kvarstå så länge regeringen handlägger överklagandet, det vill säga fram till regeringsbeslutet i utvisningsfrågan. Normalt expedieras besluten till Säkerhetspolisen samma dag som de fattas. Även i de fall där det inte har meddelats ett beslut om utvisning, bör regeringens behörighet upphöra när regeringen inte längre handlägger det överklagade beslutet. Det kan exempelvis bli aktuellt när regeringen upphäver ett av Migrationsverket meddelat beslut om utvisning och överlämnar ärendet till myndigheten för fortsatt handläggning. Att det efter regeringens handläggning av utvisningen återstår vissa frågor för Regeringskansliet att ta ställning till, till exempel ersättning till tolk och offentligt biträde, och att ärendet därför i sin helhet inte kan avslutas påverkar inte regeringens behörighet.

Säkerhetspolisen som behörig myndighet

På samma sätt som i dag bör Säkerhetspolisen få besluta om förvar när myndigheten har tagit emot ett ärende för verkställighet fram till dess verkställigheten har genomförts. Säkerhetspolisen bör fortsätta att vara behörig myndighet även när utvisningsbeslutet tillfälligt inte får verkställas, till exempel på grund av att beslutet har inhiberats.

• Sida 107
•  Original

Även om Säkerhetspolisen ger Polismyndigheten i uppdrag (se avsnitt 7.6) att genomföra verkställigheten bör ansvaret för att besluta om förvar inte gå över till Polismyndigheten. Eftersom Säkerhetspolisen pekas ut som ansvarig myndighet bör den följaktligen också fatta viktiga beslut under verkställighetsstadiet. Om Polismyndigheten, när den fått i uppdrag att genomföra verkställigheten, anser att en utlänning bör tas i förvar eller att ett beslut om förvar bör upphöra får den kontakta Säkerhetspolisen för beslut i frågan.

Migrationsverket som behörig myndighet

Som framgår ovan innebär förslagen att regeringens behörighet ska börja gälla när ett överklagande av ett beslut om utvisning har tagits emot av Regeringskansliet. Säkerhetspolisen föreslås därefter vara behörig myndighet när den har tagit emot ett ärende för verkställighet fram till dess verkställigheten har genomförts. I övriga situationer bör enligt den nya lagen Migrationsverket vara behörig myndighet. Det gäller först och främst när myndigheten handlägger ett ärende om utvisning, men behörigheten kan påbörjas tidigare än så. Om Säkerhetspolisen har fattat ett interimistiskt beslut om förvar (se avsnitt 8.3) bör Migrationsverket vara behörig myndighet även om Säkerhetspolisen ännu inte har ansökt om utvisning. Migrationsverket bör också vara behörig myndighet när myndigheten har avgjort ett utvisningsärende. Det bör gälla fram till dess att utvisningsbeslutet får verkställas eller, om beslutet överklagas, fram till dess Regeringskansliet tar emot överklagandet för handläggning. Till skillnad från i dag innebär detta alltså att Migrationsverket fortfarande är behörig myndighet och därför ska pröva frågan om förvar när handlingarna har lämnats över till Migrationsöverdomstolen. I dag ansvarar Migrationsöverdomstolen för sådan prövning av förvar. Syftet med ändringen är att förenkla regelverket. Om ansvaret för att fatta beslut om förvar lyfts bort från Migrationsöverdomstolen, blir beslutsgången tydligare och mer lättöverskådlig (jfr prop. 2017/18:284 s. 50 f., 53 och 85). Det är, så som

Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå anför, en naturlig följd då domstolen i dessa ärenden inte kan besluta om utvisning.

Migrationsverket och Sveriges advokatsamfund pekar samtidigt på att den föreslagna ordningen kan innebära vissa nackdelar när det gäller den praktiska hanteringen av ärenden. Det bör dock kunna lösas genom till exempel att Migrationsverket ser till att det finns kopior av de handlingar som behövs för att bevaka frågan när den överlämnat ärendet. För att underlätta Migrationsverkets hantering bör Migrationsöverdomstolen också vara skyldig att underrätta Migrationsverket om det under handläggningen kommer fram uppgifter som kan ha betydelse för förutsättningarna för att hålla utlänningen i förvar. En sådan underrättelseskyldighet kan regleras på lägre författningsnivå. I dessa ärenden finns därutöver offentliga biträden som har till uppgift att bevaka utlänningarnas intressen. Det är självfallet ytterst viktigt att en utlänning aldrig är tagen i förvar när det inte längre finns grund för ett sådant beslut.

De nackdelar som kan finnas vägs därmed sammantaget upp av att instansordningen för den här typen av ärenden blir tydligare och att myndigheternas roller i processen renodlas. I avsnitt 8.5 föreslås dessutom att ny prövning ska göras med längre intervall än i dag.

• Sida 108
•  Original

Migrationsöverdomstolens nya roll

Det föreslås i avsnitt 12.2 och 13.5 att Migrationsöverdomstolens uppgift enligt den nya lagen framför allt bör vara att yttra sig över Migrationsverkets beslut om bland annat utvisning när det överklagas till regeringen och att även i andra sammanhang lämna yttranden i frågor som handläggs av regeringen. Migrationsöverdomstolen prövar dock även som andra instans Säkerhetspolisens (med undantag för myndighetens interimistiska beslut) och Migrationsverkets beslut om förvar samt i vissa fall Migrationsverkets beslut om behandlingen eller placeringen av en utlänning som är tagen i förvar (se avsnitt 13.2).

8.3. Interimistiska beslut om förvar

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska, om förutsättningarna är uppfyllda, få ta en utlänning i förvar även om myndigheten ännu inte har ansökt om utvisning enligt denna lag. Beslutet ska genast anmälas till Migrationsverket, som snarast ska pröva om det ska fortsätta att gälla.

Säkerhetspolisen och Polismyndigheten ska, om förutsättningarna för förvar är uppfyllda, få ta en utlänning i förvar, om det inte finns tid att invänta den behöriga myndighetens beslut om förvar. Beslutet ska genast anmälas till den behöriga myndigheten, som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.

Det ska i den nya lagen upplysas om att en polisman i vissa fall ska få omhänderta en utlänning i väntan på Säkerhetspolisens eller Polismyndighetens beslut om förvar. En tulltjänsteman, en kustbevakningstjänsteman och en passkontrollant ska under vissa förutsättningar ha samma rätt som en polisman att omhänderta en utlänning. Omhändertagandet ska då genast anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår inte att de materiella förutsättningarna för förvar uttryckligen måste vara uppfyllda när Säkerhetspolisen och Polismyndigheten ska få ta en utlänning i förvar trots att en annan myndighet är behörig att fatta beslut. Utredningen föreslår vidare inte att alla interimistiska beslut alltid ska anmälas genast, utan i vissa fall så snart som möjligt.

Remissinstanserna: Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter anför att även när Säkerhetspolisen och Polismyndigheten ska få ta en utlänning i förvar bör de materiella förutsättningarna för förvar vara uppfyllda. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att interimistiska beslut alltid bör anmälas genast eftersom det är fråga om ingripande tvångsåtgärder. Migrationsverket anser att det finns rättssäkerhetsrisker med att inte ha fasta tidsgränser för när ett beslut ska underställas Migrationsverkets prövning och för hur lång tid Säkerhetspolisen har på sig att ansöka om utvisning. Kustbevakningen pekar på att myndigheten enligt kustbevakningslagen (2019:32) endast kan verka inom ett visst geografiskt område, men att den till exempel med stöd av utlänningslagen kan verka utanför detta område vid en inre utlänningskontroll och efterfrågar nu ett förtydligande om det

• Sida 109
•  Original

kommer vara möjligt även enligt den nya lagen. Civil Right Defenders är positiva till att det nu ska framgå att de materiella förutsättningarna för förvar måste vara uppfyllda och framhåller att det är viktigt att det förtydligas att Säkerhetspolisen måste lämna tillräcklig information till Migrationsverket för att den senare ska kunna göra en självständig bedömning. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Interimistiska beslut innan en ansökan om utvisning

Har frågan om utvisning ännu inte förts till Migrationsverket, får Säkerhetspolisen enligt lagen om särskild utlänningskontroll besluta att utlänningen ska tas i förvar. Ett interimistiskt beslut om förvar ska genast anmälas till Migrationsverket som snarast ska pröva om åtgärden ska bestå. Som bestämmelsen är utformad skulle Säkerhetspolisen kunna ta en utlänning i förvar utan att det föreligger några andra omständigheter än att personen är utländsk medborgare eller statslös och att Säkerhetspolisen har för avsikt att väcka frågan om utvisning. En sådan ordning kan ifrågasättas ur rättssäkerhetssynpunkt. Bestämmelsen har dock inte tillämpats på det sättet.

De höga krav på rättssäkerhet som ställs på beslut som innebär ett frihetsberövande talar starkt för att en utlänning bara ska få tas i förvar innan ett utvisningsärende har inletts hos Migrationsverket om det finns tillräckliga skäl för förvar. Säkerhetspolisens intresse av att i ett tidigt skede av utvisningsförfarandet kunna ta en utlänning i förvar bör dessutom kunna tillgodoses även om de materiella förutsättningarna för förvar måste vara uppfyllda. Det bör därför i den nya lagen tas in en bestämmelse som ger Säkerhetspolisen fortsatt möjlighet att ta en utlänning i förvar innan utvisningsfrågan har förts till Migrationsverket, men de materiella förutsättningarna för förvar måste då vara uppfyllda.

Säkerhetspolisen ska även i fortsättningen vara skyldig att genast anmäla interimistiska beslut om förvar till Migrationsverket som därefter snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Eftersom det är fråga om ett frihetsberövande är det viktigt att handläggningstiderna är så korta som möjligt. Även om det ska gälla ett allmänt skyndsamhetskrav (se avsnitt 5.4), bör därför de särskilda kraven på skyndsamhet föras över till den nya lagen. Migrationsverket anför att det finns rättssäkerhetsrisker med att inte ha fasta tidsgränser för när beslutet ska underställas Migrationsverkets prövning. Regeringen anser också att det är viktigt för utlänningens rättssäkerhet att det inte dröjer innan beslutet lämnas över för prövning. Samtidigt har det inte framkommit något som tyder på att detta skulle vara ett problem i dag. Regleringen i den nya lagen skiljer sig inte i detta avseende från vad som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll, annat än att Migrationsverket nu är behörig myndighet redan när Säkerhetspolisen anmäler ett interimistiskt beslut till Migrationsverket (se avsnitt 8.2). Det finns därför inget behov av att införa sådana fasta tidsgränser. Det är självfallet också av yttersta vikt att Säkerhetspolisen även fortsättningsvis inkommer med en ansökan om utvisning skyndsamt, om det inte sker samtidigt som det interimistiska förvarsbeslutet anmäls.

• Sida 110
•  Original

Om Säkerhetspolisen, när den anmäler ett interimistiskt beslut om förvar till Migrationsverket, samtidigt lämnar in en ansökan om utvisning av utlänningen kan uppgifterna i ansökan läggas till grund för Migrationsverkets beslut om utlänningen ska vara kvar i förvar. För det fall en sådan ansökan inte ges in tillsammans med anmälan om förvar, förutsätts det, så som Civil Right Defenders framhåller, att Säkerhetspolisen lämnar tillräcklig information för att Migrationsverket ska kunna göra en självständig bedömning av förvaret. I avsnitt 12.5 föreslås att beslut alltid ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Det gäller även Säkerhetspolisens interimistiska beslut om förvar.

Övriga intermistiska beslut

Polismyndigheten får, även om den inte är handläggande myndighet, besluta att ta en utlänning i förvar om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Det regleras i 10 kap. 17 § utlänningslagen, som genom en hänvisning även gäller vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Möjligheten för Polismyndigheten att i brådskande fall besluta om förvar i ärenden som handläggs av en annan myndighet bör finnas också i den nya lagen. På samma sätt som i dag bör det förutsätta att det inte finns tid att invänta den behöriga myndighetens beslut. Det kan vara fallet när Polismyndigheten påträffar en utlänning som har hållit sig dold och beträffande vilken frågan om utvisning är under prövning. Det bör också införas en möjlighet för Säkerhetspolisen att få fatta motsvarande interimistiska beslut. Säkerhetspolisen är den myndighet som i störst utsträckning kommer i kontakt med och kan identifiera utlänningar som kan utgöra ett allvarligt samhällshot. Säkerhetspolisen bör därför kunna ta en utlänning i förvar, även om den vid tillfället i fråga inte är handläggande myndighet. Som Högsta förvaltningsdomstolen påpekar bör även vid dessa beslut de materiella förutsättningarna för förvar vara uppfyllda. Det bör därför uttryckligen anges i den nya lagen.

Det är viktigt att ett interimistiskt beslut gäller kortast möjliga tid och att den behöriga myndigheten kan upphäva det interimistiska beslutet om den anser att skälen för beslutet inte är tillräckliga. Förvaltningsrätten i Stockholm anför att denna typ av interimistiska beslut därför också bör anmälas genast, i stället för som i dag så snart som möjligt. Regeringen delar den uppfattningen, varför Polismyndigheten och Säkerhetspolisen bör vara skyldiga att genast anmäla till den behöriga myndigheten att det har fattats ett interimistiskt beslut om förvar. Den behöriga myndigheten bör sedan vara skyldig att snarast, efter det att frågan har väckts, pröva om utlänningen fortfarande ska vara tagen i förvar. Hur snabbt ett sådant beslut kan meddelas beror givetvis på vilken myndighet som är behörig att besluta om förvar. I de fall där det är regeringen som är behörig myndighet får med hänsyn till formerna för beslutsfattande längre tid accepteras än om frågan ska prövas av Migrationsverket.

Det bör också i den nya lagen tas in en upplysning, motsvarande den som finns i 10 kap. 17 § andra stycket utlänningslagen, om att det av 11 § polislagen framgår att en polisman i vissa fall tillfälligt får omhänderta en utlänning i väntan på Säkerhetspolisens eller Polismyndighetens beslut om förvar. Likaså bör det av den nya lagen framgå att en tulltjänsteman, en kustbevakningstjänsteman eller en passkontrollant har samma rätt att

• Sida 111
•  Original

omhänderta en utlänning som en polisman har, om kontroll av utlänningen görs med hjälp av Tullverket, Kustbevakningen eller en särskilt förordnad passkontrollant (jfr 10 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen). Sådana tillfälliga omhändertaganden bör i linje med vad som anförts ovan genast anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå.

Kustbevakningen efterfrågar ett förtydligande av om det enligt den nya lagen kommer vara möjligt för myndigheten att likt vid inre utlänningskontroll verka utanför det geografiska område som följer av kustbevakningslagen. På samma sätt som Kustbevakningen kan verka utanför sitt geografiska verksamhetsområde när myndigheten deltar vid inre utlänningskontroll på land i anslutning till sjötrafiken med stöd av utlänningslagen, kan Kustbevakningen verka utanför det geografiska verksamhetsområdet när myndigheten omhändertar någon med stöd av den nya lagen om det till exempel sker i anslutning till sådan inre utlänningskontroll. Den nya lagen ger dock inte i sig Kustbevakningen ett mandat att vidta kontroll utanför det geografiska verksamhetsområdet, utan bestämmelsen ger bara en kustbevakningstjänsteman en befogenhet att vidta åtgärder när sådan kontroll vidtas med stöd av annan reglering.

När ett interimistiskt beslut om förvar anmäls till den behöriga myndigheten inleds ett ärende om förvar och vanliga handläggningsregler blir tillämpliga. Några ytterligare regler om förfarandet efter anmälan av interimistiska beslut behövs därför inte.

8.4. Förvarstiden

Regeringens förslag: Förvar ska som utgångspunkt pågå under en så kort tid som möjligt.

En utlänning som har fyllt 18 år ska inte få hållas i verkställighetsförvar i längre tid än ett år. Tiden för verkställighetsförvar ska dock få förlängas med ytterligare två år, om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller att det tar tid att skaffa nödvändiga handlingar. Även andra väsentliga skäl som hänför sig till verkställigheten ska få läggas till grund för en längre förvarstid.

Om en utlänning efter ett misslyckat verkställighetsförsök återförs till Sverige, ska en ny ettårsfrist räknas från det att utlänningen på nytt anländer. Utlänningen ska dock aldrig få hållas i ett sådant förvar längre tid än tre år.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Sveriges advokatsamfund avstyrker den föreslagna ordningen när det gäller verkställighetsförvar då den inte är proportionerlig. Svenska Röda Korset och Svenska avdelningen av Internationella

Juristkommissionen anser att den föreslagna förvarstiden på maximalt tre år är ett stort ingripande i enskildas integritet och rörelsefrihet och anser att en bortre tidsgräns bör föreslås för sannolikhetsförvar. Svenska Röda Korset och Amnesty International anför att formuleringen ”väsentliga skäl som hänför sig till verkställigheten” är för vag och otydlig. Civil Right Defenders tillstyrker att tiden i förvar ska vara så kort som möjligt. Riksdagens ombudsmän ifrågasätter att det finns skäl att avvika från gällande

• Sida 112
•  Original

praxis när det gäller misslyckade verkställighetsförsök. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Tidsgränserna för hur länge en utlänning får hållas i förvar bör ändras

Det faktum att förvar är en form av frihetsberövande ställer höga krav på rättssäkerhet och därmed också på en tydlig reglering av bland annat hur länge frihetsberövandet får pågå. Samtidigt förutsätter en ändamålsenligt utformad migrationsprocess att myndigheterna kan utöva nödvändig kontroll över utlänningar som vistas i Sverige och har verktyg att sätta kraft bakom ett beslut om utvisning. Det är naturligtvis särskilt viktigt när en utlänning har bedömts utgöra ett så allvarligt säkerhetshot att han eller hon inte får vara kvar i Sverige av det skälet. Möjligheten att hålla en utlänning i förvar är alltså ett viktigt led i att upprätthålla en välordnad verkställighetsprocess.

I 10 kap. 4 § utlänningslagen regleras hur länge en utlänning får hållas i förvar. Paragrafen är tillämplig genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 10 kap. 4 § första stycket utlänningslagen får utredningsförvar inte pågå längre än 48 timmar. En utlänning får vidare enligt 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen inte hållas i verkställighetsförvar längre än två månader. Tiden för sådant förvar får emellertid förlängas om det finns synnerliga skäl. Även om det finns synnerliga skäl får utlänningen inte hållas i förvar längre än totalt tre månader. Om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller för att det tar tid att skaffa nödvändiga handlingar får även den tiden förlängas. Den får dock inte vara längre än totalt tolv månader. Regleringen i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen bygger på de fasta tidsgränser som anges i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet), även om direktivet tillåter att verkställighetsförvar som längst pågår i 18 månader. I andra fall än de som avses i 10 kap. 4 § första och andra styckena utlänningslagen, det vill säga till exempel vid sannolikhetsförvar, får enligt tredje stycket en utlänning som har fyllt 18 år inte hållas i förvar längre än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.

När en utlänning ska utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll kan det ibland finnas behov av att hålla utlänningen i förvar under längre tid än vad som är tillåtet i dag. Så kan exempelvis vara fallet när utlänningen framför klagomål till Europadomstolen. Om verkställigheten av utvisningsbeslutet måste avbrytas i avvaktan på domstolens handläggning kan det redan efter tre månader saknas möjlighet att hålla utlänningen i förvar, om inte förutsättningarna i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen är uppfyllda. Det finns därför skäl att ha särregler i den nya lagen för förvarstider. I avsnitt 5.2 har gjorts den tolkningen att artikel 72 i EUFfördraget medger att Sverige gör undantag från bestämmelser i EU-rättsakter om det behövs med hänsyn till behovet av att skydda den inre säkerheten. Stöd för en sådan bedömning finns också i EU-domstolens praxis (bland annat dom Stadt Frankfurt am Main, C-18/19, EU:C:2020:511). Den nya lagen syftar, på samma sätt som lagen om särskild utlännings-

• Sida 113
•  Original

kontroll, till att skydda Sveriges säkerhet mot utlänningar som kan skada den. Lagen behöver därför inte anpassas till återvändandedirektivets krav på fasta tidsgränser när det gäller verkställighetsförvar. Det finns vidare också skäl att överväga en ändring av regleringen kring hur länge sannolikhetsförvar får pågå.

Hur länge ett barn får hållas i förvar behandlas i avsnitt 8.11.

Det ska fortsatt finnas fasta tidsgränser för verkställighetsförvar

Att frihetsberöva någon eller på annat sätt begränsa hans eller hennes rörelsefrihet medför ett intrång i den enskildes fri- och rättigheter som skyddas i både regeringsformen och Europakonventionen. Europadomstolen har i sin praxis lyft fram behovet av tydliga och förutsägbara regler (bland annat dom den 7 oktober 2007 i Nasrulloyev mot Ryssland, 656/06, och dom den 19 juni 2008 i Ryabikin mot Ryssland, 8320/04). Det är därför inte lämpligt att nu frångå en ordning där det under lång tid har funnits fasta tidsgränser för hur länge en utlänning får vara tagen i förvar i avvaktan på att utvisningsbeslutet mot honom eller henne kan verkställas.

Mot denna bakgrund bör den nya lagen i detta hänseende inte avvika alltför mycket från vad som gäller vid utvisningar för flertalet utlänningar enligt utlänningslagen, där det finns fasta tidsgränser. Det bör därför framgå direkt av den nya lagen hur länge ett verkställighetsförvar får pågå. Det behövs för att lagstiftningen ska vara tydlig och förutsebar och skydda mot godtycklighet.

Tiden för verkställighetsförvar bör förlängas

Normalt krävs det betydligt längre tid för att förbereda utvisningar av utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot än för att förbereda verkställigheten av andra beslut om utvisning. Orsaken till det är bland annat att vissa stater vägrar att ta emot egna medborgare om de misstänks för eller har gjort sig skyldiga till brott. I ett beslut om utvisning ska det anges till vilket land som utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl får mer än ett land anges (se avsnitt 7.3). Det innebär att flera stater kan behöva involveras i förberedelserna för att verkställa utvisningen. Det ligger också i sakens natur att verkställighet av ett beslut om utvisning som rör en presumtiv terrorist kräver omfattande kontakter med den mottagande staten. Till exempel kan den mottagande staten komma att efterfråga betydligt fylligare underlag än vad som annars är fallet inför sin bedömning av om utlänningen kan tas emot.

Det allmännas intresse av att hålla en utlänning i verkställighetsförvar under en längre tid måste samtidigt ställas mot det faktum att förvar innebär ett frihetsberövande. Även om det inte i Europakonventionen finns någon fastställd tidsfrist för hur länge ett frihetsberövande som syftar till utvisning får fortgå (jfr artikel 5), kan ett frihetsberövande som pågår alltför länge komma att stå i strid med konventionen. Det gäller framför allt om tidsutdräkten beror på att berörda myndigheter inte har handlagt ett ärende med tillräcklig målmedvetenhet och effektivitet. Det bör emellertid även i de fall där den verkställande myndigheten har hanterat ärendet på ett korrekt sätt finnas en bortre gräns för hur långa frihetsberövanden som kan godtas.

• Sida 114
•  Original

När förvarstidens längd bestäms måste utgångspunkten vara att tiden inte får vara längre än vad som är nödvändigt. Om den tillåtna förvarstiden är alltför väl tilltagen finns det en risk för att en utlänning är tagen i förvar trots att det inte kan förutses att verkställighet kan genomföras inom en överskådlig tid. Samtidigt behöver tiden bestämmas med hänsyn till ändamålet med förvarsbestämmelserna, nämligen att underlätta det förfarande som syftar till att utlänningen ska avlägsnas ur Sverige.

Vid en samlad bedömning finns det därför, trots Svenska Röda Korsets,

Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen och Sveriges advokatsamfunds synpunkter, starka skäl för att förlänga tidsfristerna för verkställighetsförvar i den nya lagen. Med hänsyn till att de utlänningar som kommer att utvisas utgör ett allvarligt hot mot säkerheten i det svenska samhället är det rimligt och proportionerligt att för den begränsade gruppen tillåta längre förvarstider än för utlänningar som utvisas enligt utlänningslagen.

Lagrådet anser att det inte är rimligt att man vid en viss tidpunkt, med stöd av en prospektiv bedömning avseende bland annat framtida bristande samarbete, ska få hålla utlänningen i förvar. Detta kommer till uttryck genom formuleringen att en utlänning får vara förvarstagen under längre tid än ett år om det är sannolikt att verkställigheten av utvisningsbeslutet kommer att ta längre tid än så på grund av bland annat bristande samarbete från utlänningen. Enligt Lagrådet bör i stället rättsföljden bygga på att verkställigheten av utvisningsbeslutet faktiskt tar längre tid än ett år. Till skillnad från Lagrådet anser regeringen att starka skäl talar för att den här bedömningen behöver vara just framåtblickande och baseras på en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet, där ett visst mått av osäkerhet finns. I sammanhanget finns det skäl att notera att även om sannolikhetsbedömningen inte baseras på fullt ut konstaterade fakta, måste det ändå finnas vissa omständigheter som rent faktiskt talar för att verkställigheten, vid en framåtblickande bedömning, kommer att ta längre tid för att en utlänning fortsatt ska få hållas i förvar. Det bör också noteras att det bara är om vissa förutsättningar är uppfyllda som utlänningen, som har fått ett utvisningsbeslut och alltså konstaterats utgöra ett kvalificerat hot mot Sveriges säkerhet, då får vara tagen i förvar. Regeringen vill även framhålla att en liknande reglering finns i utlänningslagen (10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen). Regleringen i den lagen bygger i sin tur på artikel 15.6 i återvändandedirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna) där motsvarande reglering finns. I propositionen Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar (prop. 2017/18:284), där förslag om förändrade materiella och processuella regler för förvar och uppsikt i utlänningslagen behandlades, föreslogs vidare att regleringen med möjlighet att förlänga förvarstiden vid verkställighetsförvar om det är sannolikt att verkställigheten av ett utvisningsbeslut kommer att ta längre tid bland annat på grund av bristande samarbete från utlänningen skulle finnas kvar.

Även om den EU-rättsliga regleringen inte är tillämplig i fall som omfattas av den nya lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, eftersom det rör frågor om Sveriges säkerhet, ser regeringen inte skäl att göra en annan bedömning nu än vad som gjordes i propositionen Moderna

• Sida 115
•  Original

och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar när det gäller sannolikhetsrekvisitet och den framåtblickande bedömningen (prop. 2017/18:284). Sammanfattningsvis delar regeringen inte Lagrådets bedömning att formuleringen i 3 kap. 8 § första stycket den nya lagen bör ändras.

Vilka tidsfrister för verkställighetsförvar bör gälla?

En utlänning får i dag som utgångspunkt sitta i två månader i verkställighetsförvar. Därefter krävs synnerliga skäl för förlängning till tre månader och ytterligare skäl för förlängning till totalt tolv månader. Som nyss konstateras bör dessa tidsfrister förlängas då det krävs betydligt mer arbete för att förbereda utvisningar av utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot än för ett beslut om utvisning i allmänhet.

Normalt kommer ett beslut om verkställighetsförvar att börja löpa direkt efter det att utvisningsbeslutet har fått laga kraft eller när utlänningen har lämnat en nöjdförklaring över beslutet (se avsnitt 8.1). I annat fall börjar den löpa när utlänningen tas i förvar.

Visserligen innebär ett frihetsberövande en ingripande åtgärd för utlänningen och hans eller hennes närstående. Samtidigt är det viktigt att dessa beslut om utvisning som utgångspunkt kan verkställas. För att en sådan verkställighet över huvud taget ska kunna genomföras behöver en utlänning i vissa fall kunna vara tagen i förvar under en längre tid än i dag. Merparten av utvisningarna enligt den nya lagen bör kunna verkställas inom ett år. Det är därför en lämplig och proportionerlig avgränsning av hur länge ett verkställighetsförvar bör gälla. En utlänning bör därför som utgångspunkt få hållas i verkställighetsförvar som längst ett år enligt den nya lagen.

Det kan dock i vissa fall finnas behov av att förlänga förvarstiden ytterligare. I dag finns två skäl för att få hålla en utlänning i förvar under en längre tid än tre månader: bristande samarbete från utlänningens sida eller att det tar lång tid att skaffa fram nödvändiga handlingar (10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen). Det har inte kommit fram någon anledning att inte ha samma skäl i den nya lagen. Däremot kan det också finnas andra situationer där det är nödvändigt att kunna hålla utlänningen i förvar under en längre tid än ett år. I vissa fall kan det krävas upprepade kontakter med en eller flera stater innan det går att verkställa utvisningen, eftersom det är fråga om utlänningar som utgör allvarliga säkerhetshot. Det ligger i sakens natur att det kan vara särskilt svårt att få en stat att ta emot en presumtiv terrorist. Det kan även uppstå problem som inte har med utlänningen att göra. Det kan exempelvis vara problematiskt att kommunicera med eller få besked från hemlandets myndigheter. Det kan samtidigt vara svårt att skapa en heltäckande uppräkning av omständigheter som utgör skäl för en längre förvarstid än ett år. En sådan uppräkning är inte heller lämplig. I stället bör det göras en bedömning i varje enskilt fall med beaktande av alla relevanta omständigheter. Det bör därför i den nya lagen, utöver de två skäl som finns redan i dag och som ska föras över, tas in ett generellt utformat rekvisit som innebär att andra väsentliga skäl som hänför sig till verkställigheten kan beaktas vid bedömningen av frågan om fortsatt förvar. Svenska Röda Korset och Amnesty International anför att detta uttryck är vagt och otydligt, men genom att ange att det ska vara fråga om väsent-

• Sida 116
•  Original

liga skäl avgränsas de situationer då bestämmelsen kan tillämpas. Alla omständigheter som lägger hinder i vägen för verkställigheten kan alltså inte läggas till grund för förlängningen av förvarstiden utan det krävs att de är av större betydelse.

Med hänsyn till de svårigheter som kan uppstå vid verkställighet av ett beslut om utvisning enligt den nya lagen och som har redogjorts för ovan bör det finnas en möjlighet att förlänga tiden för verkställighetsförvar med ytterligare två år. Den sammanlagda tiden uppgår därmed till som längst tre år. Tillsammans med förslagen om utvidgade och förändrade förutsättningar för att hålla en utlänning i förvar en längre tid ger en sådan ändring Säkerhetspolisen rimligare möjligheter att hålla en utlänning i förvar i avvaktan på att ett beslut om utvisning kan verkställas. En maximal förvarstid om tre år i de fall ovan nämnda omständigheter föreligger bör i flertalet av dessa utvisningsärenden vara förenlig med Europakonventionen, eftersom det är fråga om presumtiva terrorister eller utlänningar som på annat sätt kan antas utgöra allvarliga säkerhetshot (jfr dock Europadomstolens uttalande i dom den 24 september 1992 i Kolompar mot Belgien, 11613/85, om att ett frihetsberövande under 2 år och 8 månader ansågs vara en ovanligt lång tid). Även om längre tid än ett år i förvar endast bör aktualiseras i undantagsfall får den ändrade försvarstiden ändå anses som proportionerlig. En grundläggande förutsättning för att fortsatt förvar ska kunna godtas är att arbetet med verkställigheten hela tiden drivs framåt. Förvarsbesluten ska dessutom återkommande prövas på nytt (se avsnitt 8.5). Om det har visat sig vara omöjligt att inom en treårsperiod verkställa utvisningsbeslutet, bör sannolikheten för att det ska lyckas vara så liten att fortsatt frihetsberövande på den grunden inte är försvarligt ens i de fall där utlänningen utgör ett allvarligt hot mot den inre säkerheten.

Förvarstiden vid misslyckade verkställighetsförsök bör regleras

Ett särskilt problem kan uppstå om det skulle inträffa att ett verkställighetsförsök genomförs men den stat till vilken utvisningsbeslutet verkställs vägrar att ta emot utlänningen, till exempel därför att vissa handlingar saknas. Utlänningen måste då återföras till Sverige, varför verkställighetsarbetet behöver tas upp på nytt. Om det fortfarande finns ett behov av att hålla utlänningen i förvar måste det fattas ett nytt beslut. Oavsett om ytterligare verkställighetsförsök till samma stat planeras eller om kontakter tas med någon annan stat till vilken verkställighet kan aktualiseras bör i en sådan situation inte de strängare krav som föreslås gälla för verkställighetsförvar efter ett år tillämpas, utan i stället bör en ny ettårsfrist löpa från det att utlänningen åter anländer till Sverige. Den maximala tiden för verkställighetsförvar, det vill säga tre år, bör dock gälla även i de fall där utlänningen återförs till Sverige efter ett misslyckat verkställighetsförsök. I dessa fall bör det i stället vara den sammanlagda tiden som utlänningen har varit tagen i verkställighetsförvar i samma ärende som är det avgörande. Förslaget avviker i detta avseende från vad som anses gälla vid misslyckade verkställighetsförsök enligt utlänningslagen, där tiden helt börjar om eftersom det anses vara ett nytt verkställighetsärende (jfr MIG 2019:17). Riksdagens ombudsmän ifrågasätter att det finns skäl att avvika från gällande praxis. Det är emellertid motiverat med hänsyn till de i sammanhanget långa förvarstider och de i övrigt särskilda förutsättningar som

• Sida 117
•  Original

föreslås gälla enligt den nya lagen. Den föreslagna regleringen är därtill mer förmånlig för utlänningen än den som följer av gällande praxis.

Frihetsberövandet ska vara proportionerligt

I avsnitt 5.5 har föreslagits att det bland de inledande allmänna bestämmelserna i den nya lagen ska finnas en generell regel om att det alltid ska göras en proportionalitetsbedömning när vissa åtgärder vidtas med stöd av lagen. Det gäller bland annat vid ett beslut om förvar. Den bestämmelsen får därmed också betydelse vid bedömningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar.

Att de tillåtna förvarstiderna förlängs innebär inte att det som huvudregel är tillåtet att i det enskilda fallet hålla utlänningen i förvar så länge. Ett beslut om förvar ska omedelbart upphävas om det inte längre finns grund för beslutet. Som utgångspunkt ska den tid som en utlänning är frihetsberövad genom förvar vara så kort som möjligt. Det bör uttryckligen också anges i den nya lagen. Det är en grundläggande princip som genomsyrar all lagstiftning på området. Liknande tankegångar kommer till uttryck i 1 kap. 8 § utlänningslagen, som föreskriver att utlänningslagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

Kravet på synnerliga skäl när det gäller sannolikhetsförvar bör tas bort

För sannolikhetsförvar enligt utlänningslagen finns det inga absoluta tidsfrister. Däremot ska det finnas synnerliga skäl för att förvarstiden ska få överstiga två veckor. Kravet på synnerliga skäl bör inte föras över till den nya lagen. Som nämnts föreslås att den allmänna utgångspunkten att förvar ska pågå så kort tid som möjligt ska komma till uttryck i den nya lagen. Det ska alltid göras en proportionalitetsbedömning vid prövningen av hur länge en utlänning får vara tagen i förvar. Det ska gälla oavsett anledningen till att utlänningen är tagen i förvar enligt den nya lagen, alltså även när utlänningen hålls i sannolikhetsförvar (jfr prop. 2017/18:284 s. 45). Mot bakgrund av att den prövningen alltid måste göras finns det inte, trots vad Svenska Röda Korset anför, skäl att införa några andra tidsgränser för förvar än de som föreslås för verkställighetsförvar. Ett beslut i utvisningsfrågan innebär dessutom en bortre tidsgräns för sannolikhetsförvar. Därmed finns det inte längre något behov av ett krav på synnerliga skäl.

• Sida 118
•  Original

8.5. Ny prövning av ett beslut om förvar

Regeringens förslag: Ett beslut om sannolikhetsförvar ska prövas på nytt inom fyra veckor från den dagen då beslutet verkställdes. Har förvarsbeslutet föregåtts av ett interimistiskt beslut, ska tidsfristen räknas från när det beslutet verkställdes.

Vid verkställighetsförvar ska beslutet prövas på nytt inom tre månader från den dagen då utvisningsbeslutet fick laga kraft eller utlänningen lämnade en nöjdförklaring eller den senare tidpunkt då förvarsbeslutet verkställdes.

Om utlänningen hålls kvar i förvar ska en ny prövning fortlöpande ske inom samma tider. Tidsfristen ska då räknas från det närmast föregående förvarsbeslutet.

Ett beslut om förvar ska upphöra att gälla om det inte prövas på nytt inom föreskriven tid.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Sveriges advokatsamfund avstyrker förslaget om förlängning av tiderna för när ett beslut om förvar ska prövas på nytt, med hänsyn till det betydande intrång som ett frihetsberövande innebär för enskilda. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll till 10 kap. 9 § utlänningslagen ska ett beslut om förvar prövas på nytt inom viss tid. Sannolikhetsförvar ska prövas på nytt inom två veckor från den dag då det började verkställas. Vid verkställighetsförvar ska beslutet prövas på nytt inom två månader från den dag då det verkställdes. Hålls utlänningen kvar i förvar ska en ny prövning fortlöpande göras inom samma tid. Det innebär att en ny prövning ska göras inom två veckor respektive två månader från det föregående förvarsbeslutet. Som framhållits tidigare bör hänvisningar till utlänningslagen så långt möjligt ersättas av bestämmelser i den nya lagen (se avsnitt 5.1). Det bör gälla även en ny prövning av förvar. Bestämmelserna bör utformas med utlänningslagens bestämmelser som förebild.

Det finns dock anledning att bestämma tidsfristerna för när ett beslut om förvar ska prövas på nytt med större hänsyn tagen till de annorlunda förutsättningar som gäller för verkställighet av beslut om utvisning enligt den nya lagen. Det är uppenbart att det i de flesta fall kommer att ta längre tid att genomföra verkställigheten av sådana utvisningsbeslut än av beslut om utvisning enligt utlänningslagen. En tät ny prövning av beslut om förvar riskerar därmed att bli slentrianmässig, då det kan dröja innan någon ny information finns tillgänglig. Det finns därmed en risk för att prövningen inte görs med samma omsorg som annars. Mot den bakgrunden kan det, trots att Sveriges advokatsamfund motsätter sig en ändring, vara bättre och mer proportionerligt med en prövning med något längre tidsintervall än vad som krävs enligt utlänningslagen.

I avsnitt 8.1 har föreslagits att en utlänning ska kunna tas i antingen sannolikhetsförvar eller verkställighetsförvar. I det första fallet finns det inte något verkställbart beslut om utvisning. Det finns därför skäl att en behörig myndighet prövar förvarsbeslutet på nytt inom fyra veckor från den dag då beslutet verkställdes. I dessa fall är det inte helt ovanligt att förvarstagandet initierats av Säkerhetspolisen som interimistiskt beslutat om för-

• Sida 119
•  Original

var. Om Migrationsverkets förvarsbeslut har föregåtts av ett sådant tillfälligt förvarstagande bör tidsfristen för när utlänningen har rätt till ny prövning börja räknas från när det interimistiska beslutet verkställdes. Det avgörande bör alltså vara när utlänningen rent faktiskt berövades friheten.

Finns det, som i det andra fallet, redan ett beslut om utvisning bör förvarsbeslutet i stället prövas på nytt inom tre månader. Med ett beslut om utvisning bör i första hand avses ett lagakraftvunnet beslut om utvisning. Den längre tiden för när beslut om förvar ska prövas på nytt bör därför räknas från den dag utvisningsbeslutet fick laga kraft. Det är så bestämmelsen tillämpas i dag. Ett beslut om utvisning föreslås också bli verkställbart när utlänningen förklarar sig vara nöjd med utvisningsbeslutet (se avsnitt 13.8). Vid en nöjdförklaring bör följaktligen den längre tidsfristen också tillämpas. Det kan även förekomma att en utlänning tas i verkställighetsförvar vid ett senare tillfälle, till exempel när förutsättningarna har ändrats så att ett tidigare verkställighetshinder upphört och verkställighetsarbetet kan påbörjas eller återupptas. I sådana fall bör i stället en ny prövning av förvarsbeslutet göras inom tre månader från det att förvarsbeslutet verkställdes.

Under den tid som en utlänning hålls kvar i förvar bör det kontinuerligt prövas om förvarsbeslutet ska fortsätta att gälla. Så länge förvarsbeslutet består, bör prövningen göras inom de nu angivna tidsfristerna. Fristerna bör då räknas från närmast förgående beslut om förvar. Ett beslut om förvar som inte prövas på nytt inom föreskriven tid bör, i likhet med vad som gäller i dag, upphöra att gälla.

8.6. Skyldighet att ompröva ett beslut om förvar

Regeringens förslag: Om Migrationsverket eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som hålls i förvar, ska de också pröva om utlänningen fortsatt ska vara tagen i förvar. Vid en sådan omprövning ska också kunna beslutas att i stället ställa en utlänning under uppsikt.

Skyldigheten att ompröva ett beslut om förvar ska även gälla om regeringen upphäver ett beslut om utvisning och återförvisar eller överlämnar ärendet till Migrationsverket för handläggning. Om utlänningen hålls kvar i förvar, ska Migrationsverket pröva frågan om förvar inom fyra veckor från regeringens beslut.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår inte att det uttryckligen ska framgå att Migrationsverket eller regeringen i stället ska få besluta om att ställa en utlänning under uppsikt när den gör en omprövning av förvar vid utvisningsbeslutet.

Remissinstanserna: Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter anför att det bör övervägas om regeringen även ska ges en möjlighet att besluta om den mindre ingripande åtgärden att ställa en utlänning under uppsikt när den omprövar ett beslut om förvar. Svenska Röda Korset välkomnar förslaget. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I dag ska den myndighet som beslutar om utvisning pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar. Det kan ifrågasättas om skyldigheten gäller regeringen, med hänsyn till att det i lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att regeringen inte får

• Sida 120
•  Original

besluta om att ta eller hålla kvar någon i förvar. Ett beslut om att ett förvar ska bestå får enligt den lagen endast fattas av ansvarigt statsråd under den tid som ärendet om utvisning handläggs hos regeringen. Regeringen får dock upphäva ett beslut om förvar.

Det finns starka skäl för att regeringen ska kunna ompröva ett beslut om förvar i samband med att den avgör frågan om utvisning enligt den nya lagen. Även om regeringen i egenskap av behörig myndighet alltid är skyldig att upphäva ett beslut som det inte längre finns skäl för, kan en utökad omprövningsskyldighet leda till att frågan om förvar uppmärksammas än mer. Detsamma bör gälla när Migrationsverket beslutar om utvisning. En omprövningsskyldighet bör därför tas in i den nya lagen. Det finns vidare starka skäl för att beslutande myndighet då också ska få besluta om den mindre ingripande åtgärden att ställa en utlänning under uppsikt (se avsnitt 9.1) när den omprövar ett beslut om förvar. En sådan möjlighet finns redan i dag för Migrationsverket, men – som Högsta förvaltningsdomstolen anför – bör detta också gälla för regeringen. Det bör därför framgå av den nya lagen.

Har det beslutats att en utlänning ska utvisas enligt den nya lagen och att utlänningen ska hållas i förvar i avvaktan på att utvisningen verkställs, finns det en tidsfrist som anger hur länge förvarsbeslutet får bestå. Om regeringen däremot upphäver utvisningsbeslutet och återförvisar ärendet till Migrationsverket för handläggning finns det inte längre något som avgör hur lång förvarstiden får vara. Den förvarstid som har varit kopplad till verkställigheten av utvisningsbeslutet gäller då inte längre. Reglerna om förvarstidens längd och när en ny prövning ska göras av ett beslut om förvar skiljer sig nämligen åt beroende på om det finns ett beslut om utvisning eller inte. Det bör av rättssäkerhetsskäl därför föreskrivas att förvarsbeslutet i denna situation ska omprövas av regeringen. Om regeringen inte upphäver förvarsbeslutet utan anser att utlänningen fortsatt bör vara tagen i förvar, bör därefter reglerna om en ny prövning bli tillämpliga. Det innebär att Migrationsverket har i uppgift att pröva frågan om förvar inom fyra veckor från regeringens beslut.

Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning och utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige, ska regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll upphäva det överklagade beslutet och överlämna ärendet till Migrationsverket. I avsnitt 13.6 föreslås nu att motsvarande regel i den nya lagen blir fakultativ. Om regeringen i dessa fall väljer att överlämna ärendet till Migrationsverket bör regeringen även vara skyldig att ompröva förvarsbeslutet om utlänningen hålls i förvar.

8.7. Skyldighet att upphäva ett beslut om förvar

Regeringens förslag: Den behöriga myndigheten ska omedelbart upphäva ett beslut om förvar om det inte längre finns skäl för beslutet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset välkomnar förslaget. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

• Sida 121
•  Original

Skälen för regeringens förslag: För att en utlänning aldrig ska kunna hållas i förvar när det inte längre finns någon laglig grund för beslutet, bör den behöriga myndigheten vara skyldig att upphäva ett beslut om förvar om det inte längre finns skäl för det. Den skyldigheten framgår i dag genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll till 10 kap. 9 § utlänningslagen. Enligt den sistnämnda paragrafen ska ett beslut om förvar omedelbart upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet. En sådan skyldigheten att upphäva ett beslut om förvar bör uttryckligen framgå av den nya lagen.

8.8. Muntlig handläggning vid förvar

Regeringens förslag: Muntlig handläggning ska genomföras så snart som möjligt efter det att ett beslut om förvar har verkställts, om beslutet inte har föregåtts av en sådan handläggning. Detta ska dock inte gälla interimistiska beslut eller om regeringen är behörig myndighet. Den muntliga handläggningen ska genomföras av den myndighet som beslutar om förvar.

En ny prövning av ett beslut om förvar ska alltid föregås av en muntlig förhandling. Det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, ska få besluta om en muntlig förhandling när ärendet handläggs av regeringen och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla den förhandlingen. Formerna för förhandlingen ska också i övrigt vara desamma som i dag.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns i dag inget krav på att ett beslut om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska föregås av en muntlig förhandling eller att en utlänning på annat sätt ska få komma till tals i anslutning till att han eller hon tas i förvar. Något sådant krav finns inte heller i utlänningslagen. Det är först när ett beslut om förvar ska prövas på nytt som det finns en skyldighet att hålla muntlig förhandling.

Rättssäkerhetsskäl talar dock för att det bör införas en möjlighet för utlänningen att muntligen utveckla sin syn på saken redan när han eller hon tas i förvar. Det gäller i synnerhet eftersom det har föreslagits att den tid en utlänning får hållas i förvar förlängs (se avsnitt 8.4) och att tidsfristerna för när ett beslut ska prövas på nytt blir längre (se avsnitt 8.5). Det senare innebär att en utlänning skulle kunna vara frihetsberövad enligt den nya lagen under förhållandevis lång tid innan han eller hon får komma till tals.

Det bör därför införas ett krav på muntlig handläggning i nära anslutning till att ett beslut om förvar meddelas. Det får emellertid anses vara tillräckligt att en utlänning som har tagits i förvar ges rätt till muntlig handläggning hos respektive förvaltningsmyndighet så snart som möjligt efter det att förvarsbeslutet har verkställts, om beslutet inte har föregåtts av muntlig handläggning. Något krav på muntlighet innan det fattas ett beslut uppställs alltså inte. Det ska inte heller krävas att det hålls en muntlig förhandling. Det räcker med någon form av muntlighet så snart som det är möjligt efter att förvarsbeslutet har verkställts. Rätten till muntlig handläggning bör inte gälla i ärenden hos regeringen, eftersom den handläggningsformen

• Sida 122
•  Original

inte förekommer i regeringsärenden. Den bör inte heller gälla vid interimistiska beslut.

Den muntliga handläggningen ska genomföras av den myndighet som beslutar om förvar. Då bör de generella bestämmelserna för sådan handläggning som redovisas i avsnitt 12.1 gälla. Det innebär att de omständigheter som behöver klarläggas noggrant ska utredas. Utlänningen ska också få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Den gällande ordningen bör behållas när det gäller rätten till en muntlig förhandling i samband med varje ny prövning av ett beslut om förvar. I dag regleras det genom en hänvisning till bland annat 10 kap. 11 § och 13 kap.utlänningslagen. Hänvisningen bör ersättas av en bestämmelse i den nya lagen. Av den bör det framgå att varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Vid en muntlig förhandling gäller generellt att utlänningen ska höras.

I ett ärende om förvar som handläggs av regeringen får enligt lagen om särskild utlänningskontroll det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla den muntliga förhandlingen. Vid förhandlingen ska utlänningen höras. Utlänningen ska vid förhandlingen få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Regeringskansliet får också bestämma att även andra personer ska höras. En representant för Regeringskansliet ska dessutom närvara vid förhandlingen. Dessa bestämmelser om den muntliga förhandlingen bör i sak oförändrade föras över till den nya lagen.

8.9. Verkställighet av ett beslut om förvar

Regeringens förslag: Ett beslut om förvar ska verkställas av Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen ska dock, utan att ansvaret går över, få uppdra åt Polismyndigheten att verkställa beslutet.

En utlänning som har fyllt 18 år och som är tagen i förvar ska placeras i en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte. Utlänningen ska dock tillfälligt få förvaras i en polisarrest.

Häkteslagen ska gälla för behandlingen av en utlänning som placerats i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Utlänningen ska också i fortsättningen få beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Riksdagens ombudsmän ifrågasätter att det inte framgår hur de som tas i förvar ska placeras i förhållande till andra förvarstagna, häktade och de som verkställer en påföljd samt hur länge de får vara placerade i en arrest. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Säkerhetspolisen ansvarar enligt lagen om särskild utlänningskontroll för att ett beslut om förvar verkställs. Det har inte framkommit några skäl att ändra reglerna om vem som ska ansvara för att förvarsbesluten verkställs. De bör därför föras över till den nya

• Sida 123
•  Original

lagen. Däremot finns det skäl att ge Säkerhetspolisen möjlighet att vända sig till Polismyndigheten för att få hjälp med att praktiskt hantera verkställigheten av ett sådant beslut, till exempel att hämta utlänningen och föra honom eller henne till en häkteslokal. Det bör därför i den nya lagen föreskrivas att Säkerhetspolisen får uppdra åt Polismyndigheten att verkställa ett beslut om förvar. Ansvaret ska emellertid ligga kvar på Säkerhetspolisen, vilket också bör framgå av den nya lagen.

En utlänning som är tagen i förvar ska enligt lagen om särskild utlänningskontroll placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest i stället för i Migrationsverkets förvarslokaler som normalt är fallet. Även dessa bestämmelser om placering av förvarstagna vuxna utlänningar ska i huvudsak föras över oförändrade till den nya lagen. Det finns dock anledning att begränsa möjligheten att placera utlänningar i polisarrest. En sådan placering bör vara så kortvarig som möjligt, eftersom arrester inte är anpassade för annat än en tillfällig förvaring. Arrester har som regel inte samma möjlighet att erbjuda utevistelse och förutsättningarna för kontakter med omvärlden är betydligt sämre än på häkten och i fängelser. Det bör därför föreskrivas att förvar i arrest enbart ska vara en tillfällig lösning. Det saknas dock skäl för att ange hur länge en utlänning får vara placerad i en arrest eftersom det är något som bör avgöras i det enskilda fallet. En tillämpning av proportionalitetsprincipen torde dock innebära att endast en kortvarig placering kan bli aktuell.

På samma sätt som i lagen om särskild utlänningskontroll bör det av den nya lagens förvarsbestämmelser framgå att häkteslagen (2010:611) gäller för behandlingen av en utlänning som placerats i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Det bör därför inte, trots Riksdagens ombudsmäns invändning, särregleras i den nya lagen till exempel hur den som tas i förvar ska placeras i förhållande till andra förvarstagna, häktade och de som verkställer en påföljd. Utlänningen ska också i fortsättningen beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

8.10. Ett beslut om förvar upphör efter utresa

Regeringens förslag: Ett beslut om förvar ska upphöra att gälla när utlänningen lämnar Sverige.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns i dag inte någon bestämmelse som anger när ett beslut om förvar upphör att gälla i samband med verkställighet av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Någon sådan bestämmelse finns inte heller i utlänningslagen.

Enligt praxis upphör dock ett beslut om förvar att gälla när ett beslut om avvisning eller utvisning har verkställts och utlänningen har lämnat landet (till exempel MIG 2015:26). Skulle en utlänning påträffas i Sverige efter verkställigheten, krävs det alltså ett nytt beslut för att utlänningen ska få tas i förvar (jfr prop. 1988/89:86 s. 204).

För att det inte ska uppstå några oklarheter om vad som gäller när ett beslut om utvisning verkställs bör det i den nya lagen tas in en uttrycklig

• Sida 124
•  Original

bestämmelse om att ett beslut om förvar upphör att gälla när utlänningen lämnar Sverige (jfr prop. 2017/18:284 s. 83). En sådan ordning är rimlig, eftersom det normalt inte är möjligt att upprätthålla ett frihetsberövande med tvång på en annan stats territorium. Om verkställigheten skulle avbrytas och utlänningen återförs till Sverige, får behörig myndighet meddela ett nytt beslut om förvar om förutsättningarna för det är uppfyllda.

8.11. Särskilda regler för förvar av barn

Regeringens förslag: En utlänning som inte har fyllt 18 år ska få tas i sannolikhetsförvar eller verkställighetsförvar endast om det finns en betydande risk för att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige.

Den nuvarande tidsgränsen för förvar av barn, det vill säga 72 timmar med möjlighet till förlängning i ytterligare 72 timmar, ska behållas.

En utlänning som inte har fyllt 18 år och som hålls i förvar ska placeras i Migrationsverkets förvarslokaler. Det ska också hänvisas till reglerna i utlänningslagen när det gäller barn som är placerade i Migrationsverkets lokaler.

Det ska införas en möjlighet att avskilja ett barn som hålls i förvar enligt den nya lagen. Ett beslut om avskiljande ska meddelas av Migrationsverket och omprövas så snart det finns skäl för det.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att det ska tas in en upplysningsbestämmelse i utlänningslagen som anger att en utlänning som inte har fyllt 18 år och som hålls i förvar enligt den nya lagen inte får placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. Utredningen föreslår vidare att regleringen om avskiljande ska införas i utlänningslagen.

Remissinstanserna: Svenska Röda Korset, Amnesty International och

Barnombudsmannen påpekar att förvar är en särskilt allvarlig och ingripande åtgärd när den riktar sig mot ett barn och anser därför att barn aldrig bör tas i förvar. Riksdagens ombudsmän välkomnar att det inte går att placera ett barn i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest med stöd av lagen, men ställer sig tveksam till möjligheten att avskilja ett barn som hålls i Migrationsverkets lokaler. Barnombudsmannen anser att avskiljning av barn på inga grunder kan vara tillåtet. Malmö tingsrätt anger att det bör övervägas, när det gäller barns placering i förvar, vilken placering som är mest förenligt med barnets bästa och barnkonventionen. Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen ifrågasätter lämpligheten av att barn kan skiljas från föräldrar eller anhöriga. Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) anser att det bör krävas en uppenbar, och inte endast betydande, risk för att barn ska få tas i förvar. Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå pekar på att det saknas möjlighet att ta ett påstått barn i förvar för att utreda dess identitet, inklusive dess ålder, och anför vidare att barn inte bör placeras i förvar i

Migrationsverkets lokaler då barn inte ska placeras med vuxna och en misstänkt terrorist inte bör placeras med andra förvarstagna. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

• Sida 125
•  Original

Skälen för regeringens förslag

Dagens reglering

Möjligheten att ta ett barn, det vill säga en person som inte har fyllt 18 år, i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll är betydligt snävare än den som gäller för vuxna. Ett barn får endast tas i förvar om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller hans eller hennes vårdnadshavare eller en av dem, om de är flera. Genom en hänvisning gäller förutsättningarna för att få ta ett barn i förvar enligt 10 kap.2 och 5 §§utlänningslagen i tillämpliga delar även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ett barn får tas i förvar bland annat om risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas. Enligt utlänningslagen är det inte tillåtet att ta ett barn i utredningsförvar eller identitetsförvar. Ett barn får inte hållas i förvar längre än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, i ytterligare 72 timmar.

Ett barn som hålls i förvar ska placeras i sådana förvarslokaler som Migrationsverket ansvarar för enligt 11 kap. 2 § första stycket utlänningslagen. Migrationsverket har då enligt 11 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen ett ansvar för behandlingen och tillsynen av barnet. Om det finns synnerliga skäl får ett barn enligt lagen om särskild utlänningskontroll placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Som exempel på synnerliga skäl nämns i förarbetena att barnet skulle komma att tas i förvar tillsammans med sin ende vårdnadshavare (Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, prop. 2004/05:170, s. 253 och 319). Om det då inte är möjligt att placera barn utanför Migrationsverkets förvarslokaler, innebär det att förvarstagna barn och föräldrar kommer att skiljas åt. Något annat som enligt förarbetena också kan utgöra ett synnerligt skäl är om ett barn som åldersmässigt närmar sig vuxengränsen misstänks för mycket allvarliga brott mot rikets säkerhet (prop. 2004/05:170 s. 253 f.).

Förutsättningarna för att ta ett barn i förvar bör förtydligas

Även om det kan antas vara mycket ovanligt att barn tas i förvar med stöd av en lagstiftning som riktar sig mot presumtiva terrorister och spioner kan det inte uteslutas att det i ett enskilt fall är nödvändigt (prop. 2004/05:170 s. 253 f.). Det kan till exempel vara en utlänning som snart ska fylla 18 år och som utvisas därför att han eller hon kan befaras komma att begå terroristbrott eller ett annat allvarligt brott med anknytning till terrorism. Möjligheten att ta ett barn i förvar bör därför trots viss kritik behållas. Ett förvarstagande är samtidigt, som Barnombudsmannen, Amnesty International och Svenska Röda Korset också anför, en särskilt ingripande åtgärd när det riktar sig mot ett barn eftersom ett frihetsberövande kan skada barnets fysiska och psykiska välmående och ha ogynnsamma effekter på barnets utveckling.

Det är därför nödvändigt att det i den nya lagen ges klarare uttryck för när ett barn får tas i förvar. Det ligger också i linje med Europakonventionens krav på tydlighet och förutsebarhet när det gäller reglering av frihetsberövande (bland annat dom den 7 oktober 2007 i Nasrulloyev mot Ryssland, 656/06, och dom den 19 juni 2008 i Ryabikin mot Ryssland, 8320/04). Kravet på synnerliga skäl för förvar av utlänningar under 18 år

• Sida 126
•  Original

bör därför ersättas med särskilda kriterier för när ett barn får tas i förvar. Bestämmelserna om när ett barn får tas i förvar enligt den nya lagen bör även samlas för att underlätta tillämpningen.

Det bör i den nya lagen föreskrivas att ett barn får tas i förvar om det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas enligt lagen (sannolikhetsförvar) eller om det finns ett beslut om utvisning och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet (verkställighetsförvar). Det motsvarar vad som gäller för en vuxen utlänning och i huvudsak även vad som gäller enligt dagens reglering för när ett barn får tas i förvar. Inför bedömning av ett beslut om förvar bör det dessutom, i likhet med vad som redan gäller, finnas risk för att barnet avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige om han eller hon inte är frihetsberövad i avvaktan på utvisningen. Eftersom förvar är mer ingripande för barn, bör det ställas högre krav med avseende på risken än för vuxna. Regleringen behöver samtidigt anpassas till den nya lagen och att det rör sig om kvalificerade säkerhetshot. Det bör därför inte, så som Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) anför, ställas lika höga krav som det i dag görs enligt utlänningslagen där det krävs att risken är uppenbar. Kravet bör i stället vara att det finns en betydande risk för att barnet annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige. Det får anses vara en proportionerlig reglering.

Vid den proportionalitetsbedömning som alltid ska göras (se avsnitt 5.1 och 5.5) ska i första hand barnets bästa beaktas i enlighet med artikel 3. Även barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad enligt artikel 12 i barnkonventionen (se även avsnitt 4.3.3). Det bör därför också fortsatt endast bli aktuellt med förvar i väldigt få undantagsfall (prop. 2004/05:170 s. 253 f.).

Det saknas skäl, bland annat med hänsyn till den korta tid ett barn får tas i förvar, att i den nya lagen införa en möjlighet att ta ett påstått barn i förvar för att utreda dess identitet, inklusive dess ålder. En oklar identitet bör därför, trots vad Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i

Luleå anför, inte heller fortsättningsvis utgöra skäl för ett beslut om förvar av ett barn.

När ett barn tas i förvar är det normalt av större betydelse än i andra sammanhang att barnet inte skiljs från sina vårdnadshavare. En sådan rättighet finns bland annat i artikel 9 i barnkonventionen. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll krävs därför synnerliga skäl inte bara för att ta ett barn i förvar utan också för att ta barnets vårdnadshavare i förvar. Om barnet har flera vårdnadshavare gäller kravet bara en av dem. Ett krav i den nya lagen på att vårdnadshavare och barn inte får skiljas åt skulle innebära att vuxna utlänningar som har barn som också sätts i förvar inte skulle kunna tas i förvar enligt den nya lagen. Det blir nämligen följden då vuxna utlänningar ska placeras i ett häkte eller en kriminalvårdsanstalt medan barn föreslås endast få placeras i Migrationsverkets anläggningar. En bestämmelse med motsvarande innebörd kan därför inte tas in i den nya lagen. Intresset av att kunna ta vuxna eller barn, som omfattas av den nya lagens tillämpningsområde, i förvar och att barn endast ska få placeras i Migrationsverkets anläggningar väger så pass tungt att en ordning som innebär att vårdnadshavare och barn separeras får godtas även om det i vissa fall skulle kunna leda till att ett barn skiljs från sin vårdnadshavare.

• Sida 127
•  Original

Vid ärenden som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa.

Tidsfristen för att hålla ett barn i förvar ska inte ändras

Ett barn som hålls i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, i ytterligare 72 timmar. Tiden kan visserligen anses kort men bör i dessa fall inte vara längre, eftersom det rör sig om unga personer som kan ta allvarlig skada av att vara frihetsberövade. Det har sammantaget inte framkommit något skäl att ändra de nuvarande tidsgränserna för hur länge barn får hållas i förvar.

Hur länge ett barn får hållas i förvar regleras i dag genom en hänvisning till utlänningslagens bestämmelser. Hänvisningen bör ersättas av en motsvarande bestämmelse i den nya lagen. Den längsta tillåtna tiden för att hålla ett barn i förvar bör vara densamma vid sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar.

Ett barn bör inte få placeras i fängelseanläggningar

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får ett barn som hålls i förvar placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller i en polisarrest, om det finns synnerliga skäl. I motsvarande bestämmelse i utlänningslagen anges att barn som hålls i förvar inte får placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest (10 kap. 20 § tredje stycket).

Det finns inget förbud i barnkonventionen mot att placera barn i fängelseanläggningar, men vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. FN:s kommitté för barnets rättigheter har anfört att alla barn alltid har en grundläggande rätt till frihet och att slippa förvar på grund av skäl som rör migrationsstatus. Kommittén har också fastslagit att det är en kränkning av barnets rättigheter och strider mot barnets bästa att placera ett barn i förvar på grund av barnets eller dess föräldrars migrationsstatus (Gemensam allmän kommentar nr 4 [2017] av FN:s kommitté för skydd av migrantarbetares och deras familjers rättigheter och nr 22 [2017] av FN:s kommitté för barnets rättigheter om staternas skyldigheter rörande barns mänskliga rättigheter inom ramen för internationell migration i ursprungs-, transit-, destinations- och återvändandeländer, CMW/C/GC/4-CRC/C/GC/23 punkt 5, se även avsnitt 4.3.3). I sammanhanget kan även nämnas att det generellt finns en allmän strävan att begränsa användningen av frihetsberövande av barn och i största möjliga utsträckning undvika isolering av barn (jfr En ny strafftidslag, prop. 2017/18:250, s. 79 f., se även dom den 12 oktober 2006 i Mubilanzila Mayeka och Kaniki Mitunga mot Belgien, 13178/03, där det framgår att ett frihetsberövande måste vara anpassat till ett barns ålder och känsliga belägenhet). Lagrådet tog dessutom i sitt yttrande över lagrådsremissen Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar upp frågan om placering av ensamkommande barn, fast på en annan grund (prop. 2017/18:284 s. 201). Det har inte framkommit några beaktansvärda skäl för att behålla särregleringen i förhållande till det som gäller för placering av ett barn som tas i förvar enligt utlänningslagen. Möjligheten att placera ett barn i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest bör därför tas bort.

• Sida 128
•  Original

Det bör i stället i den nya lagen anges att ett barn ska placeras i lokaler som tillhandahålls av Migrationsverket. Trots bland annat Kammarrätten i Stockholms invändningar mot en sådan reglering motsvarar det vad som redan gäller för ett barn som tas i förvar enligt utlänningslagen. Risken för att ett barn skiljs från sina föräldrar eller att säkerheten i förvarslokalerna inte kan garanteras bedöms som liten, eftersom det kan antas bli fortsatt mycket ovanligt att ett barn hålls i förvar med stöd av den nya lagen (prop. 2004/05:170 s. 253 f.). I de fallen där det görs rör det sig om korta förvarstider och efter en bedömning av att barnets bästa har beaktats i enlighet med artikel 3 i barnkonventionen (se avsnitt 4.3.3, 5.1 och 5.5). Regleringen bör vara generellt tillämplig på alla utlänningar under 18 år som tas i förvar enligt den nya lagen. Regleringen blir därmed mer enhetlig och tydlig. Något krav på synnerliga skäl för att få ta ett barn som inte har någon vårdnadshavare i Sverige i förvar, likt det som finns i 10 kap. 3 § andra meningen utlänningslagen, bör därför inte tas in i den nya lagen.

Bestämmelserna om Migrationsverkets behandling av förvarstagna i 11 kap. utlänningslagen gäller för behandlingen av utlänningar som tas i förvar och placeras i Migrationsverkets förvarslokaler. Motsvarande bör gälla för ett barn som tas i förvar med stöd av den nya lagen. Här finns det anledning att behålla hänvisningen till utlänningslagen eftersom i princip samma regler bör gälla för alla utlänningar som placeras i Migrationsverkets förvar, oavsett med stöd av vilket regelverk utlänningen har tagits i förvar. Ett viktigt undantag bör dock göras. Det gäller möjligheten att avskilja ett barn som hålls i förvar med stöd av den nya lagen.

Det bör införas en möjlighet att avskilja ett barn som hålls i förvar

En utlänning som hålls i förvar får enligt 11 kap. 7 § utlänningslagen hållas avskild från andra utlänningar som har tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Exempel på beteenden som kan föranleda ett beslut om avskiljande är enligt förarbetena, när det gäller ordningen, allvarliga provokationer mot andra förvarstagna och, när det gäller säkerheten, beteenden av uppviglande karaktär. Uttrycket allvarlig fara tar sikte på hot mot andra förvarstagna eller personalen respektive risk för självdestruktivt beteende (Ändring i utlänningslagens förvarsbestämmelser, prop. 1996/97:147, s. 42). Det förutsätts dock att utlänningen har fyllt 18 år för att han eller hon ska få avskiljas. Enligt nuvarande regler får alltså ett barn inte hållas avskilt från andra förvarstagna.

Eftersom utlänningar som kan komma att bli föremål för åtgärder enligt den nya lagen utgör allvarliga hot mot samhället kan, så som Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå anför, ett barn som tas i förvar innebära en säkerhetsrisk på förvaret. Det är säkerhetsaspekten som har motiverat att vuxna utlänningar som hålls i förvar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll inte får placeras i Migrationsverkets förvarslokaler och att ett barn får placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest om det finns synnerliga skäl (prop. 2004/05:170 s. 253). När det nu föreslås att barn som tas i förvar enligt den nya lagen inte ska få placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest bör det – trots viss kritik från bland annat Riksdagens ombudsmän – införas en möjlighet för Migrationsverket att, om det behövs, kunna avskilja dessa

• Sida 129
•  Original

barn från andra utlänningar som hålls i förvar. Det bör främst i absoluta undantagsfall bli aktuellt beträffande barn som befinner sig nära myndighetsåldern och som bedöms utgöra kvalificerade säkerhetshot. I sammanhanget bör bland annat artikel 37.1 i barnkonventionen beaktas, som ger barn rätt till skydd mot grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Isolering av barn ska i det längsta undvikas. Därtill ska en bedömning av barnets bästa göras i enlighet med artikel 3 i barnkonventionen, varvid ett beaktande av barnets åsikter utifrån ålder och mognad är en del i bedömningen (se avsnitt 4.3.3, 5.1 och 5.5). En proportionalitetsbedömning ska också alltid göras (se avsnitt 5.5).

Det bör mot den bakgrunden föras in en bestämmelse i den nya lagen om att en utlänning som är under 18 år får hållas avskild om utlänningen hålls i förvar. Det får anses vara en proportionerlig reglering. Det bör emellertid enbart gälla om det är nödvändigt för att kunna upprätthålla ordningen och säkerheten i förvarslokalen och i enlighet med en bedömning av barnets bästa. Ett beslut om detta bör, likt beslut om avskiljande enligt 11 kap. 7 § utlänningslagen, meddelas av Migrationsverket. Ett barn som tas i förvar ska behandlas humant och barnets värdighet och rättigheter ska respekteras. Avskiljning av ett barn ska genomföras med särskild försiktighet och på ett barnanpassat sätt med hänsyn till det enskilda barnets situation och erfarenheter.

I likhet med rättigheterna för häktade barn torde även barn som hålls avskilda ha rätt att vistas med personal eller någon annan i minst fyra timmar varje dag (jfr Effektivare hantering av häktningar och minskad isolering, prop. 2019/20:129, s. 40–44).

Ett beslut om avskiljande ska, enligt 11 kap. 7 § andra stycket utlänningslagen, omprövas så ofta som det finns anledning till det, dock minst var tredje dag. Eftersom ett beslut om avskiljande i ärenden som rör barn ska göras på delvis andra grunder och förvarstiden är betydligt kortare än den som gäller för vuxna är det tillräckligt att det framgår av den nya lagen att besluten om avskiljande omprövas så snart det finns anledning till det. Det innebär att omprövning måste ske betydligt oftare än för vuxna. Det är också angeläget – eftersom det rör sig om ett barn – att det inte krävs mycket för att en sådan omprövning ska ske.

9. Uppsikt

9.1. Förutsättningarna för att ställa en utlänning under uppsikt

Regeringens förslag: En utlänning ska, under de förutsättningar som gäller för förvar, i stället få ställas under uppsikt.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Amnesty International anser att den minst ingripande tvångsåtgärden, det vill säga uppsikt, alltid ska prövas först. Barnombudsmannen anser att uppsikt av ett barn bör kombineras med insatser

• Sida 130
•  Original

från socialtjänsten. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Uppsikt över utlänningar som har fyllt 18 år

En utlänning som har fyllt 18 år får med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar, om det bedöms vara tillräckligt. Det krävs dock att förutsättningarna för förvar är uppfyllda (se avsnitt 8.1). En bestämmelse med motsvarande innehåll bör tas in i den nya lagen. Bisatsen i nuvarande bestämmelse, ”om detta är tillräckligt”, bör tas bort. Det ligger nämligen, i linje med Amnesty Internationals uppfattning, i systemets struktur att en behörig myndighet ska besluta om uppsikt om det bedöms vara tillräckligt för att uppnå syftet med åtgärden. Det följer av proportionalitetsprincipen (se avsnitt 5.5), som också ska tillämpas vid dessa bedömningar. För enskilda är det vidare mindre ingripande att ställas under uppsikt än att vara frihetsberövad genom förvar, varför det ur utlänningens synvinkel är att föredra. Eftersom det här ofta är fråga om utlänningar som har bedömts utgöra en så stor samhällsfara att de inte kan tillåtas att obehindrat vistas i landet i avvaktan på att utvisningsbeslutet kan verkställas, är förvar dock många gånger det enda alternativet. Det är därför inte lämpligt att ändra regleringen på sådant sätt som Amnesty International efterfrågar.

Uppsikt är ett alternativ till förvar men det finns inget som hindrar att ett beslut om förvar ersätts med ett beslut om uppsikt när den tillåtna förvarstiden har gått ut, så länge de materiella förutsättningarna för förvar är uppfyllda. Däremot kan ett beslut om förvar inte ersättas av uppsikt om förvarsbeslutet upphävs därför att det inte längre finns en rättslig grund för förvar.

Uppsikt över utlänningar som inte har fyllt 18 år

I lagen om särskild utlänningskontroll finns det ingen särskild regel om när ett barn får ställas under uppsikt. I stället gäller den allmänna bestämmelsen om att en utlänning får ställas under uppsikt, om det är tillräckligt. En utlänning som är under 18 år får i dag endast tas i förvar om det finns synnerliga skäl. Motsvarande gäller vid beslut om att ställa ett barn under uppsikt. Genom en hänvisning gäller även bestämmelserna i bland annat 10 kap. 7 § utlänningslagen om uppsikt över ett barn vid handläggningen enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Det är inte rimligt att det finns bestämmelser i två olika regelverk om när ett barn får ställas under uppsikt. Regleringen bör därför samlas i den nya lagen. Regleringen bör knyta an till det som föreskrivs om när barn får tas i förvar. Det bör anges att ett barn får ställas under uppsikt om förutsättningarna för att ta barnet i förvar är uppfyllda.

Många gånger bör uppsikt vara det enda tänkbara alternativet eftersom ett barn endast får hållas i förvar under en mycket begränsad tid (se avsnitt 8.11). Förutsättningarna för förvar måste emellertid fortfarande vara uppfyllda. För uppsikt över ett barn krävs det alltså att det är sannolikt att barnet kommer att utvisas eller att åtgärden behövs för att ett beslut om utvisning av honom eller henne ska kunna verkställas. Dessutom ska det

• Sida 131
•  Original

finnas en betydande risk att barnet annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige. Det ska också göras en bedömning av om det är proportionerligt att ställa barnet under uppsikt där bland annat en bedömning av barnets bästa ska beaktas i första hand (se avsnitt 5.1 och 5.5). Som Barnombudsmannen anför kan uppsikt också kombineras med insatser från socialtjänsten.

9.2. Vad ett beslut om uppsikt innebär

Regeringens förslag: Ett beslut om uppsikt ska innebära att en utlänning är förbjuden att lämna ett visst område (vistelseområdet), är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten (anmälningsskyldighet) eller är skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling till Polismyndigheten. Förbudet och skyldigheterna ska få förenas.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset avstyrker förslaget som innebär att individen får förbjudas att lämna visst område då det inte anses tillräckligt motiverat hur åtgärden förhåller sig till exempelvis Europakonventionen, medan Sveriges advokatsamfund tillstyrker den delen av förslaget då en sådan föreskrift är mindre ingripande för enskilda än förvar och kan bidra till att uppsikt används i större utsträckning. Migrationsverket anser att uppsikt bör definieras på samma sätt som i utlänningslagen och att förbudet att lämna vistelseområdet i stället bör utgöra ett separat tvångsmedel. Även Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i

Luleå pekar på att begreppet nu får olika definitioner i de två lagarna och anför vidare att vistelseområdet bör definieras ytterligare. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Dagens reglering

Det finns i lagen om särskild utlänningskontroll inte några bestämmelser om vad uppsikt innebär. Det anges enbart att en utlänning får ställas under uppsikt om det är tillräckligt. Genom en hänvisning gäller 10 kap. 8 § utlänningslagen även vid handläggningen enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt den paragrafen innebär uppsikt att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten eller hos Migrationsverket. Det ska i beslutet anges på vilken ort skyldigheten ska fullgöras. I ett beslut om uppsikt får en utlänning också föreskrivas en skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling.

En bestämmelse om vad uppsikt innebär bör införas

Innebörden av uppsikt bör framgå av den nya lagen i stället för genom en hänvisning till utlänningslagen. Bestämmelsens innehåll bör samtidigt förtydligas. Uppsikt bör enligt den nya lagen innebära att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig (anmälningsskyldighet) eller att utlän-

• Sida 132
•  Original

ningen ska lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling. De två skyldigheterna får kombineras. Det får anses vara en proportionerlig reglering. När det gäller skyldigheten att överlämna ett pass eller en annan identitetshandling bör det framhållas att utlänningens identitetshandlingar troligen i många fall kommer att säkras tidigare i handläggningen, till följd av de bestämmelser om omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar som föreslås i avsnitt 10.20.

En särskild fråga är om en anmälningsskyldighet som ett led i uppsikten även i fortsättningen ska kunna fullgöras antingen hos Migrationsverket eller Polismyndigheten. Eftersom det är fråga om utlänningar som utgör en säkerhetsrisk framstår det som mest rimligt att anmälningsskyldigheten enbart får fullgöras hos Polismyndigheten, som har bättre möjligheter att hantera sådana personer. Detsamma bör gälla i de fall där utlänningen ska lämna sitt pass eller sin identitetshandling. Den lösningen kan innebära att utlänningen behöver åka en längre sträcka för att komma till den anvisade polisstationen. Den nackdelen får emellertid godtas med hänsyn till det som nyss har sagts om säkerhetsaspekten och att det är fråga om en åtgärd som är mindre ingripande för utlänningen än förvar.

Uppsikt bör kunna innebära mer än i dag

En fråga som bör övervägas är om uppsikt bör ha en vidare innebörd i den nya lagen än vad den har i utlänningslagen. Migrationsverket, Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå anser att uppsikt ska definieras på samma sätt i båda lagarna eftersom det annars blir oklart vad som avses med uppsikt. Som har anförts i avsnitt 5.1 ger dock utformningen av den nya lagen en möjlighet att anpassa regleringen som i dag finns i utlänningslagen till de särskilda förutsättningar som gäller för den begränsade grupp av utlänningar som lagen är tillämplig på. En möjlighet som skulle kunna övervägas är att skärpa uppsikten genom en möjlighet att utfärda ett förbud för utlänningen att lämna ett visst område.

När terroristbestämmelserna infördes på 1970-talet hade regeringen, som då var enda instans i dessa ärenden, möjlighet att besluta om såväl anmälningsplikt som inskränkningar och villkor beträffande utlänningens vistelseort och byte av bostad och anställning. Det kom att kallas kommunarrest. Frågan om så ingående villkor stod i strid med regeringsformen och Europakonventionen om de hade varat länge prövades av Högsta domstolen i NJA 1989 s. 131. Inskränkningar i utlänningens rörelsefrihet genom ett förbud att under närmare tre år lämna en viss kommun i förening med anmälningsplikt ansågs inte ha inneburit en så långvarig frihetsinskränkning och haft sådana verkningar att förhållandena kunde jämställas med ett frihetsberövande. Samma fråga prövades även senare i NJA 1990 s. 636. Högsta domstolen konstaterade då, med hänvisning till det tidigare avgörandet, att inskränkningar i två utlänningars rörelsefrihet i form av ett förbud för dem att vistas utanför en viss kommun i förening med anmälningsplikt som hade varat i närmare fem år, inte kunde anses så långtgående att de kunde betraktas som frihetsberövande. Möjligheten att ställa upp villkor om kommunarrest togs dock trots detta bort i samband med att lagen om särskild utlänningskontroll infördes.

Ett förbud för utlänningen att lämna ett visst område där han eller hon bor kan vara ett verkningsfullt sätt att kontrollera var utlänningen befinner

• Sida 133
•  Original

sig. Åtgärden skulle, som Sveriges advokatsamfund anför, inte vara lika ingripande för utlänningen som att ta honom eller henne i förvar men mer effektiv än att enbart föreskriva att utlänningen ska anmäla sig på en viss plats vid en viss tidpunkt. Om det ges en möjlighet att förbjuda en utlänning att lämna ett vistelseområde, som ett alternativ till förvar, kan det inte – som Svenska Röda Korset också pekar på – bli fråga om förbud under så långa perioder att regleringen skulle riskera att stå i strid med Europakonventionen, vilket måste beaktas vid beslutsfattandet. Dessutom bör ett sådant förbud utformas på lämpligt sätt med hänsyn tagen till utlänningens levnadsförhållanden. Annars kan det komma i konflikt med rätten till privat- och familjeliv i bland annat artikel 8 i Europakonventionen, även om denna rätt får inskränkas (se avsnitt 4.3.2). Sammantaget får regleringen anses vara proportionerlig.

Ett förbud inom ramen för uppsikt bör, på samma sätt som ett reseförbud enligt rättegångsbalken, kunna utformas så att personen förbjuds att lämna ett område bestående av en eller flera kommuner eller ett län. Det kan till exempel vara rimligt om utlänningen bor i en kommun och arbetar eller går på en utbildning i en annan kommun. Det kan också vara lämpligt att det tillåtna vistelseområdet omfattar även en annan kommun än den som utlänningen bor i om han eller hon har gemensam vårdnad om ett minderårigt barn som bor tillsammans med den andra föräldern på en annan ort. Detsamma bör gälla om utlänningen har ett barn som inte bor tillsammans med honom eller henne men som har rätt till umgänge med utlänningen. Eftersom omständigheterna i det enskilda fallet bör vara avgörande kan inte vistelseområdet – trots önskemål från Kammarrätten i

Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå – definieras ytterligare.

9.3. Vem som får besluta om uppsikt

Regeringens förslag: Ett beslut om uppsikt ska meddelas av den myndighet som får besluta om förvar enligt den nya lagen. Även Migrationsöverdomstolen ska kunna besluta om uppsikt när den prövar ett överklagat beslut om förvar.

När regeringen är behörig myndighet ska det ansvariga statsrådet besluta om uppsikt. Regeringen ska dock, i samband med prövningen av ett beslut om utvisning, få besluta att en utlänning fortsatt ska stå under uppsikt. Regeringen ska också få upphäva ett beslut om uppsikt.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 8.2 har förslag lämnats om vem som ska vara behörig att besluta om förvar. Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan regeringen och övriga myndigheter behålls i huvudsak, Migrationsöverdomstolen föreslås dock inte längre vara behörig att besluta om förvar. På samma sätt som vid förvar bör det tydligt framgå av den nya lagen vilken myndighet som vid varje tillfälle är behörig att besluta om uppsikt. Eftersom valet kan stå mellan att ta eller hålla kvar en utlänning i förvar och att ställa honom eller henne under uppsikt, bör det vara samma myndigheter som är behöriga att besluta om förvar som får besluta om uppsikt. För att det inte ska uppstå några tveksamheter eller

• Sida 134
•  Original

motstridigheter bör det i den nya lagen anges att ett beslut om uppsikt meddelas av den som får besluta om förvar. Migrationsöverdomstolen bör också kunna besluta om uppsikt när den prövar ett överklagat beslut om förvar, eftersom uppsikt är en lindrigare åtgärd.

Som har framgått kommer Migrationsverket att vara behörig att besluta om förvar under Migrationsöverdomstolens handläggning av ett överklagat beslut om utvisning enligt den nya lagen. Detsamma kommer att gälla i fråga om uppsikt. Även i dessa fall bör Migrationsöverdomstolen vara skyldig att underrätta Migrationsverket om det under domstolens handläggning kommer fram uppgifter som har betydelse för förutsättningarna för uppsikt. Det bör regleras på lägre författningsnivå.

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får regeringen inte besluta att ställa någon under uppsikt, utan sådana beslut fattas av statsrådet. Regeringen får dock upphäva ett beslut om uppsikt. Detta bör fortsatt gälla enligt den nya lagen. I avsnitt 8.2 har föreslagits att regeringen ska få besluta att en utlänning fortsatt ska hållas i förvar när den beslutar om utvisning. Motsvarande bör också gälla för uppsikt. Det bör därför i den nya lagen föreskrivas att regeringen får besluta att en utlänning fortsatt ska stå under uppsikt när regeringen, i samband med att den beslutar om utvisning, ska ompröva uppsiktsbeslutet (se avsnitt 9.6).

9.4. Interimistiska beslut om uppsikt

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska, om förutsättningarna för uppsikt är uppfyllda, få ställa en utlänning under uppsikt även om myndigheten inte ansökt om utvisning. Beslutet ska genast anmälas till

Migrationsverket, som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Trots att Säkerhetspolisen ännu inte har ansökt hos Migrationsverket om utvisning av en utlänning med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll, får Säkerhetspolisen ändå enligt den lagen besluta att utlänningen ska ställas under uppsikt. Säkerhetspolisen ska därefter genast anmäla till Migrationsverket att det har fattats ett sådant beslut trots att utvisningsfrågan inte har väckts. Migrationsverket ska snarast pröva om åtgärden ska bestå. I avsnitt 8.3 har föreslagits att Säkerhetspolisen fortsatt ges möjlighet att ta en utlänning i förvar innan myndigheten har ansökt om utvisning. Det ska dock krävas att de materiella förutsättningarna för förvar är uppfyllda. Förutsättningarna för uppsikt är desamma som för förvar. Av motsvarande skäl bör

Säkerhetspolisen därför även ha möjlighet att ställa en utlänning under uppsikt redan innan en ansökan har getts in till Migrationsverket. Då bör det också krävas att de materiella förutsättningarna är uppfyllda. Säkerhetspolisen bör, på samma sätt som i dag, genast anmäla beslutet om uppsikt till Migrationsverket, som snarast bör pröva om åtgärden ska bestå.

Även Polismyndigheten får i dag, genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll till 10 kap. 17 § utlänningslagen, fatta interimistiska beslut om uppsikt. Eftersom ett beslut om uppsikt inte brådskar på

• Sida 135
•  Original

samma sätt som förvar, bör denna möjlighet tas bort (jfr prop. 2017/18:284 s. 79). Ett beslut om uppsikt bör ofta fattas efter att det har hållits en muntlig förhandling vid vilken utlänningen intygat att han eller hon kommer efterleva ett beslut om uppsikt eller medgett ett uppsiktsyrkande för att undgå att bli frihetsberövad genom förvar. Säkerhetspolisen kommer dessutom fortsatt ha möjlighet att interimistiskt besluta om uppsikt innan ett ärende om utvisning har initierats hos Migrationsverket. Mot den bakgrunden finns det inget behov av att låta också Polismyndigheten fatta sådana beslut om uppsikt enligt den nya lagen.

9.5. Innehållet i ett beslut om uppsikt

Regeringens förslag: I ett beslut om uppsikt ska de villkor som gäller för uppsikten anges.

I de fall där Migrationsverket, Migrationsöverdomstolen, regeringen eller det ansvariga statsrådet beslutar om uppsikt, ska de få uppdra åt Säkerhetspolisen att bestämma de närmare villkoren för uppsikten.

Ett beslut om uppsikt ska delges utlänningen. Ett pass eller en annan identitetshandling som en utlänning har överlämnat till Polismyndigheten ska utan dröjsmål lämnas vidare till Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisen ska lämna tillbaka handlingen till utlänningen om uppsiktsbeslutet upphör eller om det annars inte längre finns skäl för att behålla handlingen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset välkomnar att ett beslut om uppsikt ska delges utlänningen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll finns det inte några bestämmelser om vad ett beslut om uppsikt ska innehålla. Genom en hänvisning gäller emellertid 10 kap. 8 § utlänningslagen.

Enligt den paragrafen ska det i ett beslut om uppsikt anges på vilken ort anmälningsskyldigheten ska fullgöras. Utlänningen kan också bli skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling. Som tidigare konstaterats bör bestämmelserna om uppsikt tas in i den nya lagen. Det gäller även bestämmelser om vad ett beslut om uppsikt ska innehålla.

Ett beslut om uppsikt är olika betungande beroende på hur villkoren bestäms, till exempel hur ofta utlänningen måste anmäla sig och var skyldigheten ska fullgöras. Intresset av att enskilda ska veta vad som förväntas av honom eller henne talar för att uppsiktsbeslutet ska innehålla de villkor som utlänningen måste följa. Den som beslutar om uppsikt bör därför alltid i beslutet ange vad uppsikten innebär.

Det bör alltså till exempel framgå av uppsiktsbeslutet om utlänningen förbjuds att lämna ett vistelseområde (se avsnitt 9.2). Förbudet bör kunna utformas på ett sådant sätt att det kan omfatta en eller flera befintliga administrativa enheter som en kommun eller ett län. Ytterst avgör proportionalitetsprincipen vad vistelseområdet ska innefatta. I ett beslut om uppsikt ska det också anges hur ofta utlänningen ska anmäla sig hos Polismyndigheten och på vilken ort han eller hon ska göra det. På samma sätt ska

• Sida 136
•  Original

det anges om utlänningen är skyldig att lämna sitt pass eller annan identitetshandling till Polismyndigheten.

Om ett överklagat beslut om förvar ska ersättas av ett beslut om uppsikt, exempelvis därför att Migrationsöverdomstolen eller regeringen anser att det inte längre är proportionerligt att hålla utlänningen i förvar, kan det inträffa att den inte har tillräckligt underlag för att bestämma villkoren för var och hur uppsikten i form av anmälningsskyldighet ska fullgöras. Beslutsfattaren bör då ange omfattningen av utlänningens skyldighet att anmäla sig, men ha möjlighet att överlåta till Säkerhetspolisen att ange de närmare villkoren för uppsikten. Med det avses detaljer om var och när utlänningen ska anmäla sig, men inte hur ofta anmälningsskyldigheten ska fullgöras. Samma regler kommer då i princip att gälla som när anmälningsskyldighet beslutas som ett inslag i kontrollen av utlänningen (se avsnitt 10.2). Motsvarande möjlighet att lämna över till Säkerhetspolisen att bestämma de närmare villkoren bör också gälla för Migrationsverket och det ansvariga statsrådet.

I avsnitt 10.2 föreslås att en utlänning ska delges ett beslut om anmälningsskyldighet som meddelas som ett led i kontrollen av honom eller henne. Delgivningskravet innebär att den som får en skyldighet att anmäla sig på vissa tider får ett skriftligt beslut eller en skriftlig bekräftelse på innehållet i beslutet. Den skriftliga formen undanröjer risken för missförstånd om vad anmälningsskyldigheten innebär och hur den ska fullgöras (se avsnitt 12.5). Det bör därför införas ett krav på delgivning för ett beslut om uppsikt, eftersom också ett sådant beslut kan innebära en skyldighet att anmäla sig hos Polismyndigheten, även om överträdelser inte är straffbara (se avsnitt 14.1). Den utlänning som bryter mot ett förbud eller inte fullgör en skyldighet som föreskrivits i ett beslut om uppsikt riskerar nämligen att han eller hon frihetsberövas genom förvar vid misskötsamhet.

När Polismyndigheten har tagit emot ett pass eller en annan identitetshandling som en utlänning har varit skyldig att lämna ifrån sig inom ramen för ett beslut om uppsikt, bör myndigheten vara skyldig att överlämna det till Säkerhetspolisen. Det ligger i Säkerhetspolisens intresse att handlingen är tillgänglig inför verkställighet av utvisningsbeslutet. Säkerhetspolisen har vidare kännedom om ärendet och är bäst lämpad att avgöra om det inte längre finns skäl att ha kvar handlingen. Säkerhetspolisen bör också vara skyldig att lämna tillbaka handlingen till utlänningen om det inte längre finns skäl för att behålla handlingen. Detsamma bör gälla om uppsiktsbeslutet upphävs och det inte finns något annat rättsligt stöd för att behålla handlingen. I vissa fall kan det dock finnas skäl för Säkerhetspolisen att behålla identitetshandlingarna även om uppsiktsbeslutet upphävs. Säkerhetspolisen kan då, om förutsättningarna för det är uppfyllda, fatta beslut om omhändertagande av handlingarna enligt den generella bestämmelsen om omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar för att underlätta framtida verkställighet (se avsnitt 10.20). En förfalskad eller osann handling bör inte heller återlämnas. Säkerhetspolisen kan överlämna sådana handlingar till Polismyndigheten, som får överväga om förundersökning ska inledas. Om uppsiktsbeslutet upphör därför att utlänningen lämnar landet (se avsnitt 9.9) bör Säkerhetspolisen också vara skyldig att lämna tillbaka passet eller identitetshandlingen till utlänningen.

• Sida 137
•  Original

9.6. Ny prövning, omprövning och upphävande av ett beslut om uppsikt

Regeringens förslag: Ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt av den behöriga myndigheten var sjätte månad, så länge utlänningen står under uppsikt. Om beslutet inte prövas på nytt inom den tiden ska det upphöra att gälla.

Om Migrationsverket eller regeringen beslutar om utvisning av någon som står under uppsikt, ska myndigheten också pröva om uppsikten ska bestå.

Om det inte längre finns skäl för uppsikten ska den behöriga myndigheten omedelbart upphäva beslutet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset välkomnar förslaget, men anför att det – med anledning av att det införs en möjlighet till ett förbud att lämna ett vistelseområde – kan finnas anledning att ompröva beslutet mer regelbundet än i dag. Barnombudsmannen anser att en omprövning av uppsiktbeslutet bör kunna göras på begäran av socialtjänsten, om det kan anses att grunderna för uppsikt har upphört eller om socialtjänsten helt bör ta över ansvaret för barnet. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Hur ett beslut om uppsikt enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska prövas framgår i dag genom en hänvisning till utlänningslagens bestämmelser om ny prövning. Enligt 10 kap. 9 § utlänningslagen ska ett beslut om uppsikt prövas på nytt inom sex månader från beslutet. Om utlänningen fortsatt ska stå under uppsikt, ska en ny prövning göras inom samma tid, så länge uppsikten pågår. Med hänsyn till att hänvisningar till utlänningslagen så långt möjligt ska undvikas (se avsnitt 5.1), bör reglerna om ny prövning av beslut om uppsikt tas in i den nya lagen. Reglerna bör utformas med utlänningslagens bestämmelser som förebild.

Det förhållandet att beslut om uppsikt föreslås få ett delvis nytt innehåll, genom att de även kan innefatta ett förbud mot att lämna ett vistelseområde, ändrar inte det faktum att uppsiktsbeslutet inte innebär lika stora inskränkningar i den personliga friheten och integriteten som ett beslut om förvar. Det finns därför inte anledning att, så som Svenska Röda Korset förespråkar, ändra hur ofta besluten behöver prövas på nytt. Dessutom föreslås i avsnitt 9.7 att Säkerhetspolisen ska få ändra ett sådant beslut om det finns skäl för det på grund av ändrade förhållanden. Som framgår nedan ska ett beslut också upphävas när det inte längre finns skäl för det. Ett beslut om uppsikt bör därför liksom i dag prövas på nytt enligt den nya lagen av den behöriga myndigheten inom sex månader från beslutsdagen och därefter var sjätte månad så länge utlänningen står under uppsikt. Om uppsiktsbeslutet inte prövas på nytt inom föreskriven tid bör det upphöra att gälla.

På motsvarande sätt som har föreslagits i avsnitt 8.6 beträffande ett beslut om förvar bör det i den nya lagen också förtydligas när behörig myndighet är skyldig att ompröva ett beslut om uppsikt. Om Migrationsverket eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som står

• Sida 138
•  Original

under uppsikt, ska de i samband med att utvisningsbeslutet meddelas även ompröva uppsiktsbeslutet. I avsnitt 9.3 har föreslagits att regeringen i dessa fall ska få besluta att utlänningen fortsatt ska stå under uppsikt.

Till skillnad mot vad som föreslås om förvar bör det dock inte finnas någon skyldighet för regeringen att ompröva ett beslut om uppsikt om regeringen upphäver ett beslut om utvisning och överlämnar eller återförvisar ärendet till Migrationsverket. Det finns beträffande uppsikt, i motsats till vad som gäller för förvar, inte någon tidsgräns för hur länge den får pågå. För uppsikt är det inte heller så att fristerna för när beslutet ska prövas på nytt skiljer sig åt beroende på om det finns ett beslut om utvisning eller inte. Ett beslut om uppsikt ska i stället alltid prövas på nytt inom sex månader från tidigare beslut. Det finns därför inte någon anledning att införa en regel om att regeringen i de aktuella situationerna ska ompröva sitt beslut.

Barnombudsmannen anser att socialtjänsten bör kunna begära att ett beslut om uppsikt ska omprövas, om det kan anses att grunderna för uppsikt har upphört eller om socialtjänsten helt bör ta över ansvaret för barnet.

Det är självfallet viktigt att socialtjänsten har en aktiv roll när det gäller ett barn som ställs under uppsikt med stöd av den nya lagen. Det finns dock inte skäl att införa en särskild sådan ordning, utan i stället bör socialtjänsten i dessa situationer kontakta den behöriga myndigheten.

I likhet med vad som har föreslagits i avsnitt 8.7 beträffande förvar bör en behörig myndighet vara skyldig att upphäva ett beslut om uppsikt när det inte längre finns skäl för det. I den nuvarande regleringen framgår den skyldigheten enbart genom hänvisningen till 10 kap. 9 § utlänningslagen. Enligt den paragrafen ska ett beslut om förvar eller uppsikt omedelbart upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet. En utlänning ska aldrig behöva stå under uppsikt om skälen för det har bortfallit. Det bör därför tas in en bestämmelse i den nya lagen som innebär att om det inte längre finns skäl för uppsikten ska den behöriga myndigheten omedelbart upphäva beslutet. Med behörig myndighet avses den myndighet som vid tidpunkten får besluta om uppsikt (se avsnitt 9.3).

9.7. Ändring av ett beslut om uppsikt

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska få besluta om undantag från och om tillfälliga lättnader i uppsikten, om det finns skäl för det på grund av ändrade förhållanden.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I dag finns det inga bestämmelser om hur en utlänning ska förfara om han eller hon behöver ha en tillfällig lättnad i uppsikten eller om beslutet på annat sätt behöver ändras. Det kan uppstå situationer där det finns behov av att ändra villkoren i beslutet, till exempel om utlänningen flyttar eller behöver göra ett längre besök på en annan ort och anmälningsskyldigheten därför behöver fullgöras någon annanstans. Det kan även finnas behov av att bevilja tillfälliga lättnader i uppsikten för att utlänningen exempelvis ska genomgå en operation. När det gäller utlänningens skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass eller en

• Sida 139
•  Original

annan identitetshandling kan det också vara lämpligt att medge lättnad om utlänningen behöver passet för att resehandlingar ska kunna utfärdas eller om någon annan identitetshandling behövs för att ett nytt pass ska kunna utfärdas. Utlänningen kan även tillfälligt vilja lämna vistelseområdet, exempelvis för att besöka en sjuk släkting eller gå på en nära anhörigs begravning. Det bör därför införas en bestämmelse som ger Säkerhetspolisen en möjlighet att vid ändrade förhållanden besluta om undantag från ett beslut om uppsikt och att medge tillfälliga lättnader i sådana beslut. Den bör motsvara vad som gäller för när anmälningsskyldighet används som kontrollmetod (se avsnitt 10.17).

Eftersom endast Säkerhetspolisen föreslås få besluta om undantag från och om tillfälliga lättnader i uppsikten bör Polismyndigheten, om det uppstår en sådan fråga, vara skyldig att så snart som möjligt kontakta Säkerhetspolisen för att höra om den är beredd att fatta ett sådant beslut. Detsamma bör gälla om frågan om att medge tillfälliga lättnader i uppsikten uppstår när Migrationsverket är behörig att besluta om uppsikt. Om Migrationsverket anser att det finns skäl att tillfälligt ändra ett beslut om uppsikt bör myndigheten alltså underrätta Säkerhetspolisen om det. Det bör regleras på lägre författningsnivå. En motsvarande underrättelseskyldighet bör gälla för Regeringskansliet när regeringen är behörig myndighet.

9.8. Muntlig handläggning vid uppsikt

Regeringens förslag: När ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt ska det som huvudregel hållas en muntlig förhandling. Handläggningen ska genomföras av den myndighet som beslutar om uppsikt.

När regeringen är behörig myndighet ska det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, få besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla förhandlingen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 8.8 har föreslagits att det i den nya lagen ska föreskrivas att en ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Det bör också framgå i fråga om uppsikt i vilka fall en muntlig förhandling ska hållas vid en ny prövning av ett sådant beslut. I dag regleras det genom en hänvisning till 10 kap. 11 § utlänningslagen. Av den paragrafen framgår att en ny prövning av ett beslut om uppsikt ska föregås av en muntlig förhandling, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse. Skyldigheten att hålla muntlig förhandling vid en ny prövning av ett beslut om uppsikt är alltså mer begränsad än vid en ny prövning av ett beslut om förvar. Den gällande ordning bör behållas. En bestämmelse med motsvarande innehåll bör därför tas in i den nya lagen. Det bör vara den myndighet som beslutar om uppsikt som ska genomföra förhandlingen. Vid den muntliga förhandlingen bör utlänningen höras. Även andra personer kan komma att höras

• Sida 140
•  Original

vid förhandlingen. Utlänningen bör också få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

I ett ärende om förvar som handläggs av regeringen får det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla den muntliga förhandlingen. När det gäller ärenden om uppsikt finns det ingen motsvarande reglering. Nu föreslås att som utgångspunkt ska varje ny prövning av ett beslut om uppsikt föregås av en muntlig förhandling. Det bör gälla även när regeringen är handläggande myndighet, bland annat av rättssäkerhetsskäl. Det förhållandet att uppsikt även får innehålla ett förbud för utlänningen att lämna vistelseområdet talar för att det finns ett behov av att hålla förhandling. Det bör därför framgå av den nya lagen att det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, får besluta om muntlig förhandling i ett ärende om uppsikt. Den som beslutar om muntlig förhandling bör också få uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla förhandlingen. Formerna för den muntliga förhandlingen bör vara desamma som vid muntlig förhandling i ärenden om förvar hos regeringen (se avsnitt 8.8).

9.9. Ett beslut om uppsikt upphör efter utresa

Regeringens förslag: Ett beslut om uppsikt ska upphöra att gälla när utlänningen lämnar Sverige.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns i dag inte någon bestämmelse som uttryckligen anger när ett beslut om uppsikt upphör att gälla i samband med verkställighet av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt praxis upphör ett beslut om förvar att gälla när ett beslut om avvisning eller utvisning har verkställts och utlänningen har lämnat landet (till exempel MIG 2015:26).

I avsnitt 8.10 har föreslagits att det i den nya lagen tas in en regel med innebörd att ett beslut om förvar upphör när utlänningen lämnar Sverige. Detsamma bör gälla för ett beslut om uppsikt (jfr prop. 2017/18:284 s. 83). Om verkställigheten skulle avbrytas och utlänningen återförs till Sverige får den behöriga myndigheten fatta ett nytt beslut om uppsikt, om det finns förutsättningar för det. Detsamma gäller om utlänningen på egen hand lämnar Sverige och sedan återvänder hit. Det nya uppsiktsbeslutet ska i vanlig ordning prövas på nytt inom sex månader från beslutet.

10. Tvångsmedel

Den grundläggande förutsättningen för att få använda tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll är att det finns ett beslut om utvisning som tills vidare inte ska verkställas på grund av inhibition eller att utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Den myndighet

• Sida 141
•  Original

som beslutar om utvisningen får då även besluta om att tvångsmedelsbestämmelserna ska tillämpas på utlänningen. Det gäller dock, med undantag för anmälningsplikt, endast om utvisningsbeslutet har fattats på den grunden att det kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott. I lagen om särskild utlänningskontroll finns vidare en möjlighet att använda tvångsmedel även vid ett beslut om utvisning eller avvisning enligt utlänningslagen, om omständigheterna är sådana att en utvisning hade kunnat beslutas enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

De tvångsmedel som i dag får användas för att kontrollera utlänningar har i huvudsak varit desamma sedan år 1973. Det rör sig främst om anmälningsplikt, som är ett viktigt medel för att kontrollera att utlänningen finns tillgänglig på en utpekad plats. Även husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck får användas. Vidare kan vissa hemliga tvångsmedel bli aktuella efter tillstånd av rätten. Det gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation samt kvarhållande av försändelser hos befordringsföretag. Genom att lagen om särskild utlänningskontroll hänvisar till tvångsmedlen i 27 kap. rättegångsbalken har de utvidgningar som successivt genomförts under senare år av tillämpningsområdena för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation blivit direkt tillämpliga. Nyligen har även det nya tvångsmedlet hemlig dataavläsning, som regleras i en särskild tidsbegränsad lag, börjat användas vid särskild utlänningskontroll.

Vid användning av tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll sker, med undantag för anmälningsplikt, en prövning i två led. Den första prövningen går ut på att avgöra om det generellt sett finns rättsliga förutsättningar för och behov av att kontrollera utlänningen genom sådana åtgärder. En sådan prövning sker även avseende anmälningsplikt. Beslut i sådana frågor meddelas av Migrationsverket, regeringen eller, när det har förflutit viss tid efter utvisningsbeslutet och frågan gäller fortsatt användning, av allmän domstol. Den andra prövningen motsvarar den prövning som alltid ska göras av en behörig beslutsfattare innan ett straffprocessuellt tvångsmedel får användas. Det gäller bland annat om de rättsliga förutsättningarna för att använda tvångsmedlet är uppfyllda och om användningen är nödvändig och proportionerlig. För husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning ska åtgärden vara av betydelse för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott. För att få använda hemliga tvångsmedel ska det dessutom finnas synnerliga skäl för åtgärden.

Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten beslutar om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck. Är det fråga om hemliga tvångsmedel ska Stockholms tingsrätt, på begäran av Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten, pröva om tvångsmedlet får användas.

När en ny lag nu ska införas finns det anledning att överväga om bestämmelserna om tvångsmedel är ändamålsenligt utformade. Frågor som rör användning av tvångsmedel behandlas i detta kapitel, medan rättssäkerhetsgarantier, såsom granskning, bevarande och förstöring av

• Sida 142
•  Original

material från tvångsmedlen och användning av överskottsinformation, behandlas i kapitel 11.

10.1. Tvångsmedel bör få användas oavsett utvisningsgrund

Regeringens förslag: Tvångsmedel ska som huvudregel endast få användas om det finns ett beslut om utvisning enligt den nya lagen som inte kan verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Detsamma ska gälla för kontroll av sådana utlänningar som har avvisats eller utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen och på vilka den nya lagen hade kunnat tillämpas.

Tvångsmedel ska få användas oavsett om utvisningen grundas på att utlänningen kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till terrorismrelaterade brott eller att utlänningen kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Rättegångsbalkens regler ska tillämpas när det följer av den nya lagen. Det som sägs i rättegångsbalken om den som är skäligen misstänkt ska då gälla utlänningen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och

Svenska Röda Korset konstaterar att förslaget innebär att fler personer kommer att omfattas av hemliga tvångsmedel, vilket ställer högre krav på att rättssäkerhetsgarantier finns på plats och efterlevs. Åklagarmyndigheten ställer sig bakom förslaget och anför att det synes saknas sakliga skäl till den nuvarande begränsningen när det gäller vilka utvisningsgrunder som kan föranleda tvångsmedelsanvändning. Svea hovrätt instämmer i analysen av vilka förändringar som bör genomföras avseende tvångsmedel. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: För att Säkerhetspolisen ska kunna förebygga särskilt allvarliga brott bör det även fortsättningsvis finnas en möjlighet att använda tvångsmedel när ett beslut om utvisning tills vidare inte kan verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller att utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Samma skäl talar för att tvångsmedel också fortsättningsvis ska få användas för kontroll av utlänningar som har avvisats eller utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen och på vilka den nya lagen hade kunnat tillämpas. Som exempel kan anges att en utlänning som har dömts för ett allvarligt våldsbrott och har utvisats på grund av brottet men som senare har visat sig utgöra ett allvarligt säkerhetshot. Möjligheten att få använda tvångsmedel bör gälla inte bara beslut om utvisning enligt den nya lagen utan också sådana som har meddelats enligt motsvarande äldre bestämmelser (se avsnitt 15.2).

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får tvångsmedel användas mot den som har utvisats om det finns omständigheter som gör att han eller hon kan befaras begå eller medverka till terroristbrott. Däremot får tvångsmedel inte användas mot den som har utvisats på grund av att det är särskilt påkallat med hänsyn till rikets säkerhet. En sådan skillnad är svårförklarlig

• Sida 143
•  Original

och, som Åklagarmyndigheten framhåller, inte sakligt motiverad. För att Säkerhetspolisen ska kunna kartlägga vissa miljöer och motverka att exempelvis viss våldsbejakande extremism får fäste i Sverige, måste myndigheten samla in kunskap om vissa individer och bevaka deras förehavanden och kontakter. På motsvarande sätt har Säkerhetspolisen behov av att kunna kartlägga sådana utlänningar som genom spioneri eller annan samhällsskadlig verksamhet utgör ett allvarligt säkerhetshot. Brott mot Sveriges säkerhet hotar vitala samhällsintressen och kan leda till svåra skador som i likhet med terrorismrelaterade brott påverkar medborgarnas liv och trygghet. De förändringar av säkerhetsläget som har ägt rum under senare år gör det allt viktigare för Säkerhetspolisen att löpande kunna kontrollera även sådana utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot på annat sätt än genom att de kan antas begå eller på annat sätt medverka till terrorismrelaterade brott. Det är dock, som Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och Svenska Röda Korset anför, viktigt att de rättssäkerhetsgarantier som finns på plats efterlevs (se avsnitt 11) eftersom fler nu kommer kunna utsättas för tvångsmedel. Särskilt i de situationer där ett barn kan komma att påverkas måste barnrättsperspektivet vara framträdande och vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa i enlighet med barnkonventionen. Rätten till privat- och familjeliv i bland annat artikel 8 i Europakonventionen och artikel 16 i barnkonventionen måste också beaktas vid tvångsmedelsanvändningen (se avsnitt 4.3.2 och 4.3.3). Samtidigt får den rätten inskränkas om det sker med stöd i lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till bland annat statens säkerhet, allmän säkerhet eller för att förebygga oordning och brott, förutsatt att det är proportionerligt i förhållande till syftet med åtgärden.

Tvångsmedlen ger sammantaget viktig information vid kontrollen av det begränsade antal utlänningar som har utvisats med stöd av den nya lagen men där utvisningsbeslutet inte har kunnat verkställas. Säkerhetspolisens övervakning av dem underlättas avsevärt av möjligheten att få använda tvångsmedel. Mot den bakgrunden, och då regleringen bedöms som proportionerlig, bör tvångsmedel få användas oavsett vilken utvisningsgrund som använts när beslutet inte kan verkställas på grund av inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Tvångsmedelsregleringen i lagen om särskild utlänningskontroll vilar till stor del på bestämmelserna om tvångsmedel i brottmål i rättegångsbalken. Rättegångsbalken har en noggrant utarbetad och sammanhållen reglering som inte enkelt låter sig föras över till annan lagstiftning. Utgångspunkten bör därför vara att den nya lagen i största möjliga utsträckning ska luta sig mot bestämmelserna i rättegångsbalken. Dessa regler ska därför tillämpas när det följer av den nya lagen. Eftersom det inte är möjligt att knyta regleringen i den nya lagen till konkreta brott eller till brottsmisstanke av viss styrka bör det också tydligt framgå att det som sägs i rättegångsbalken om den som är skäligen misstänkt i stället ska gälla utlänningen. Det innebär att bestämmelser om att tvångsmedel under vissa förutsättningar får användas mot någon som inte är misstänkt för brott inte blir tillämpliga.

• Sida 144
•  Original

10.2. Anmälningsskyldighet

Regeringens förslag: En utlänning ska få åläggas anmälningsskyldighet hos Polismyndigheten. I ett sådant beslut ska en utlänning få förbjudas att lämna ett vistelseområde.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset avstyrker att en utlänning ska få förbjudas att lämna ett visst område. Även Sveriges advokatsamfund avstyrker den delen av förslaget då det redan i dag finns möjlighet att avsevärt begränsa möjligheten att röra sig fritt i landet genom anmälningsplikt. Samfundet påpekar även att kommunarresten en gång i tiden utmönstras bland annat på grund av att den riskerade att stå i strid med

Europakonventionen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Möjligheten att använda anmälningsplikt ska behållas

Ett viktigt instrument för att kontrollera en utlänning enligt lagen om särskild utlänningskontroll är att förelägga honom eller henne en anmälningsplikt. Redan i dag finns alltså, som också Sveriges advokatsamfund framhåller, en möjlighet att avsevärt begränsa utlänningens möjlighet att röra sig fritt i landet genom att föreskriva att han eller hon regelbundet ska anmäla sig hos Polismyndigheten på en viss ort. Anmälningsplikten kan utformas så att den gäller alltifrån enstaka dagar i veckan till varje dag. Det finns inte något som hindrar att skyldigheten redan i dag i ett enskilt fall kan vara ännu mer begränsande, till exempel genom ett krav på att utlänningen ska anmäla sig både morgon och kväll. Genom en tät kontroll kan en utlänning hindras från att delta i möten med personer på orter i andra delar av landet. Det finns därför inget behov av att ändra den nuvarande möjligheten att besluta om anmälningsplikt. För tvångsmedlet bör dock den modernare benämningen anmälningsskyldighet användas, i linje med terminologin om uppsikt i utlänningslagen.

Det bör införas en möjlighet att förbjuda utlänningen att lämna ett visst område

För att hindra att miljöer med personer med vissa typer av extrema åsikter slår sig samman och växer sig starkare, kan det också vara viktigt att begränsa möjligheten för dem att träffas personligen. Frågan är därför om det bör finnas ytterligare sätt att begränsa utlänningens möjligheter att röra sig fritt i landet. Ett sätt kan vara att förena anmälningsskyldigheten med en möjlighet att förbjuda utlänningen att lämna ett vistelseområde. En liknande ordning har föreslagits i avsnitt 9.2 för uppsikt som ett mindre ingripande alternativ till att ta en utlänning i förvar. Ett sådant förbud kan ses som en proportionerlig möjlighet att stärka kontrollen. Liksom vid uppsikt måste dock hänsyn tas till utlänningens behov och anpassas på lämpligt sätt det område inom vilket han eller hon får vistas. Det måste även, i linje med vad Svenska Röda Korset och Sveriges advokatsamfund framhåller, beaktas att ett beslut inte får stå i strid med Europakon-

• Sida 145
•  Original

ventionen eller barnkonventionen. Det krävs alltså en noggrann avvägning mellan samhällets behov av skydd och utlänningens naturliga önskemål att ha så stor frihet som möjligt. Ju längre tid som ett sådant förbud varar, desto starkare skäl finns det att medge utlänningen rätt att röra sig fritt inom ett utvidgat område. Det förutsätter emellertid att utlänningen har rättat sig efter förbudet och att det inte finns några andra skäl som talar emot det. Ett sådant skäl skulle till exempel kunna vara att utlänningen missköter anmälningsskyldigheten genom att anmäla sig för sent eller helt utebli från anmälningstillfällen.

Ett förbud att lämna vistelseområdet bör dock endast kombineras med ett beslut om anmälningsskyldighet när det finns ett sådant behov, och bör således inte vara en obligatorisk följd av anmälningsskyldigheten.

10.3. Husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och fingeravtryck

Regeringens förslag: Även i fortsättningen ska samma tvångsmedel som i dag, det vill säga husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck, få användas enligt den nya lagen. För att få använda dessa tvångsmedel ska det krävas att tvångsmedlet är av betydelse för att klarlägga om

• utlänningen tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen (2022:000) eller om det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en sådan organisation eller grupp,
• det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott, eller
• det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen anför att husrannsakan bör få göras på en plats som utlänningen endast har indirekt tillgång till, såsom en bostad eller ett förråd som innehas av någon av hans eller hennes förmodade medbrottslingar. Sveriges advokatsamfund anser att det inte bör finnas någon fortsatt möjlighet att använda tvångsmedlen husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning då det förefaller saknas behov av sådana åtgärder. Riksdagens ombudsmän, Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå anför bland annat att rekvisitet ”kan komma att engagera sig” öppnar för en mycket omfattande tvångsmedelsanvändning och därför är alltför oprecist. Svenska Röda Korset förordar bland annat att det ska krävas en påtaglig risk, vilket bättre korresponderar med rättegångsbalkens rekvisit ”skälig misstanke”. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

• Sida 146
•  Original

Skälen för regeringens förslag

Möjligheten till husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck ska behållas

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck användas mot en utlänning. Dessa tvångsmedel ger viktig information vid kontrollen av det begränsade antal utlänningar som har utvisats med stöd av lagen men där utvisningsbeslutet inte har kunnat verkställas. Säkerhetspolisens övervakning av dem underlättas också avsevärt av möjligheten att få använda dessa tvångsmedel. Det finns därmed, till skillnad från vad

Sveriges advokatsamfund anser, ett fortsatt behov av att använda tvångsmedlen. Det har dock inte framkommit tillräckliga skäl för, i enlighet med Säkerhetspolisens önskemål, att myndigheten även ska få göra husrannsakan i sådana utrymmen som utlänningen endast har indirekt tillgång till.

Det skulle kunna drabba ett flertal personer som lagen inte tillämpas på. Dessutom saknas beredningsunderlag för en sådan ändring.

De grundläggande förutsättningarna för att använda tvångsmedlen bör ändras

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning användas mot en utlänning om det är av betydelse för att utreda om utlänningen eller en grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott. Det är också tillåtet att fotografera och att ta fingeravtryck. Rekvisitet för att använda dessa tvångsmedel motsvarar i princip den ena av de två grunder som gör att utlänningen kan utvisas. Det är också samma rekvisit som gör det möjligt att använda preventiva tvångsmedel, eftersom lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott delvis hade lagen om särskild utlänningskontroll som förebild. Preventiva tvångsmedel är dock avsedda att användas när det finns en mer konkret risk för viss typ av brottslighet. Om samma rekvisit fortsatt skulle användas vid särskild kontroll av utlänningar kan det leda till att tvångsmedel inte kommer att utnyttjas i den omfattning som borde vara fallet, trots att den nya lagen får ett bredare tillämpningsområde. Kontrollen av nu aktuella utlänningar har dessutom ett förebyggande syfte. Förutsättningarna för att få använda tvångsmedel behöver anpassas till det. Det kan därför inte anses lämpligt att föra över det nuvarande rekvisitet oförändrat till den nya lagen.

Användningen av tvångsmedel bör ha ett kartläggande syfte

För tvångsmedelsanvändning enligt den nya lagen bör utgångspunkten vara att om misstankarna om utlänningens medverkan i viss brottslighet konkretiseras, ska övervakningen enligt den nya lagen kunna ersättas av tvångsmedelsanvändning enligt annan lagstiftning. Kravet för att få använda tvångsmedel enligt den nya lagen bör därför på ett tydligare sätt än i dag ta sikte på att klarlägga om de ibland ganska vaga eller motsägelsefulla misstankar som finns angående utlänningens förehavanden och kontakter har fog för sig. Sådana misstankar kan exempelvis till viss del bygga på uppgifter som kommer från andra stater eller från källor som Säkerhetspolisen använder. Uppgifter av det slaget behöver som regel kon-

• Sida 147
•  Original

firmeras eller konstateras vara grundlösa. Det kan ibland förutsätta att utlänningen kontrolleras under en längre tid, för att kunna komma fram till en säker slutsats.

En fortsatt användning av tvångsmedel förutsätter redan i dag att det finns risk för att utlänningen begår eller medverkar till terroristbrott. Även i andra sammanhang används ofta fare- eller riskrekvisit vid framåtblickande bedömningar. Som exempel kan nämnas att ett kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilket förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda (1 § andra stycket lagen [1988:688] om kontaktförbud). För att någon ska häktas krävs det, enligt 24 kap. 1 § rättegångsbalken, bland annat att det finns risk att den som är misstänkt fortsätter sin brottsliga verksamhet eller att han eller hon avviker eller undanröjer bevis.

Rekvisitet påtaglig risk används också i vissa fall. Ett exempel är 1 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Preventiva tvångsmedel får användas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk att en person kommer att utöva viss i lagen angiven brottslig verksamhet. Sådana tvångsmedel får även användas när det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp som en person tillhör eller verkar för kommer att utövas sådan brottslig verksamhet och det kan befaras att personen medvetet kommer att främja den brottsliga verksamheten. De brottsbekämpande myndigheternas överväganden om de bör begära rättens tillstånd till att använda tvångsmedel baseras också i dag normalt på en riskanalys utifrån konkreta indikatorer. Omständigheter som bedöms vara relevanta är framför allt sådana som hänför sig till den aktuella personen och dennes miljö och på hans eller hennes vilja och förmåga att begå brott.

Med hänsyn härtill är det naturligt att i den nya lagen utgå från att det ska finnas en viss typ av risk hänförlig till den fara som utlänningen bedöms utgöra för det svenska samhället. Det bör vara tillräckligt att det finns en risk för att utlänningen begår eller på annat sätt medverkar i terrorismrelaterade brott eller brott mot Sveriges säkerhet. Risken ska inte, trots vad Svenska Röda Korset anför, behöva vara påtaglig. En sådan utformning riskerar att leda till en sammanblandning med regleringen i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. De nya rekvisiten för användning av tvångsmedel bör därför knytas till att användningen är av betydelse för att klarlägga om en viss situation är för handen. Som Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Luleå och

Riksdagens ombudsmän framhåller innebär detta en öppning för att tvångsmedel kan komma att användas i större utsträckning än vad som är möjligt enligt annan reglering. Det kommer dock inte heller enligt den nya lagen vara fråga om en omfattande tvångsmedelsanvändning. Att tvångsmedel kan komma att användas i större utsträckning innebär ett utvidgat ingrepp i enskildas individers rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens enligt artikel 8 i

Europakonventionen och artikel 16 i barnkonventionen (avsnitt 4.3.2 och 4.3.3). Dessa rättigheter får dock, med stöd av lag, begränsas bland annat av skäl som gäller nationell säkerhet och förebyggande av oordning eller brott så länge regleringen är proportionerlig. Även skyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen mot bland annat påtvingade kroppsliga ingrepp,

• Sida 148
•  Original

kroppsvisitation och husrannsakan aktualiseras. Dessa fri- och rättigheter får begränsas enligt de förutsättningar som anges i 2 kap.20, 21 och 25 §§regeringsformen (se avsnitt 4.3.1).

Som framgår ovan finns det tungt vägande sådana skäl för denna utvidgning. Den får alltså anses tillgodose ett ändamål som är godtagbart och nödvändigt, nämligen att kontrollera dessa individer för att i förlängningen skydda Sveriges säkerhet. Det gäller även om andra personer än den utlänning åtgärderna riktas mot, bland annat svenska medborgare och däribland barn, kan komma att beröras av till exempel en husrannsakan.

Organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott som anknyter till terrorism

En situation som kan behöva klarläggas är om utlänningen tillhör eller verkar för en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder någon form av brott som har anknytning till terrorism. Sådan tillhörighet skapar givetvis en risk för att utlänningen dras in i den planerade brottsligheten. Som har redogjorts för i avsnitt 6.1 är utgångspunkten att den nya lagen ska tillämpas på alla de typerna av brott som ska ingå i terroristbrottslagen. Tvångsmedel bör också få användas om det finns en risk för att utlänningen engagerar sig i en organisation eller grupp som kan komma att begå eller på annat sätt medverka till terrorismrelaterade brott. Det kan vara fråga om en utlänning som, på grund av omständigheter knutna till honom eller henne, eller den miljö som utlänningen befinner sig i, är i farozonen för att kunna komma att medverka till sådana brott. Det kan då saknas konkreta omständigheter som talar för att utlänningen är engagerad i en grupp eller organisation som ger uttryck för sin vilja att stödja eller utföra terrorismrelaterade brott i Sverige eller utomlands. Det kan emellertid av olika skäl finnas en tydlig risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en sådan organisation eller grupp, exempelvis på grund av att han eller hon har sitt ursprung i eller har tillbringat tid i en stat där det förekommer sådana organisationer eller grupper och har visat intresse för dem. Ett annat skäl kan vara att utlänningen befinner sig eller har befunnit sig i en miljö där det typiskt sett kan finnas risk för radikalisering. Ett ytterligare exempel kan vara att utlänningen har umgåtts med eller har avtjänat fängelsestraff tillsammans med någon som på goda grunder kan antas hysa extrema åsikter som kan leda till intresse för att begå eller främja terrorismrelaterade brott och att det kan antas ha påverkat utlänningen. Det är då av stor vikt att Säkerhetspolisen inom ramen för kontrollen kan verifiera eller avfärda misstankar om anknytning till en viss organisation eller grupp.

Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Luleå och Riksdagens ombudsmän anser att uttrycket ”kan komma att engagera sig” i en organisation eller grupp är alltför oprecist. Det bör dock alltid ställas krav på en viss konkretion beträffande de omständigheter som anses tala för att det finns en sådan risk. Risken ska också vara tydlig. Ett tillstånd till användning av tvångsmedel kan därför inte ges vid alltför vaga påståenden. Med hänsyn till att radikalisering i dag anses kunna ske betydligt snabbare än förut, är det samtidigt angeläget att tidigt fånga upp tecken på en sådan utveckling. Därför måste tvångsmedel kunna användas redan innan ett sådant engagemang faktiskt kan påvisas.

• Sida 149
•  Original

Planlägger eller förbereder brott som anknyter till terrorism

Det finns i dag små möjligheter att, utan att använda hemliga tvångsmedel, avslöja ensamagerande personer som planerar brott som har anknytning till terrorism. Därför bör även utlänningar som saknar kända kopplingar till organisationer eller grupper med terroristanknytning kunna kontrolleras med hjälp av tvångsmedel. Risken för radikalisering kan i sådana fall vara en viktig faktor. Tvångsmedel bör därför också få användas om det behövs för att klarlägga om det finns en risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder terrorismrelaterade brott i Sverige eller utomlands.

Medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet

En annan situation då tvångsmedel kan behöva användas är för att klarlägga risken för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar vissa andra brott som rör Sveriges säkerhet. Som har framgått av avsnitt 10.1 föreslås att tvångsmedel ska få användas oavsett om utvisningsbeslutet grundas på risken för terrorismrelaterade brott eller att utlänningen på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Det bör avspeglas även i den nu aktuella bestämmelsen. Brott mot Sveriges säkerhet kan emellertid vara av vitt skilda slag och vissa av brotten har en förhållandevis låg straffskala. Mot den bakgrunden bör endast en befarad risk för allvarliga brott mot Sveriges säkerhet få läggas till grund för tvångsmedelsanvändning. Det bör vara fråga om brott som har två års fängelse eller mer i straffskalan.

10.4. Tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning

Regeringens förslag: Om elektronisk kommunikationsutrustning påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning hos en utlänning ska den tillfälligt få omhändertas och undersökas. Om det krävs för vissa angivna ändamål ska innehållet också få kopieras.

Den elektronisk kommunikationsutrustningen ska lämnas tillbaka så snart det inte längre finns skäl för åtgärden, dock senast 24 timmar efter omhändertagandet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten anför att mot bakgrund av de alldeles speciella omständigheter som föreligger vid tillämpning av lagen framstår det som rimligt att intresset av att kunna nå värdefull information ges företräde. Justitiekanslern ifrågasätter inte att det finns ett behov av tvångsmedlet, men konstaterar att regleringen ger långtgående befogenheter. Riksdagens ombudsmän anför att det – för att omhändertagandet ska kunna vidtas – bör föreligga ett av de i lagen angivna ändamålen, likt för övriga tvångsmedel. Säkerhetspolisen ser positivt på förslaget, men anser att 24 timmar är för kort tid för att tvångsmedlet ska få någon större praktisk betydelse och föreslår därför att tidsfristen sätts till 96 timmar. Säkerhetspolisen anför vidare att lagringsmedium också bör kunna omhändertas eftersom även sådan utrustning kan innehålla information som är av

• Sida 150
•  Original

betydelse för kartläggningen. Sveriges advokatsamfund avstyrker av förslaget då det är alltför långtgående. Amnesty International anser att åtgärden framstår som oproportionerlig. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Det bör införas en möjlighet att undersöka elektronisk kommunikationsutrustning

Elektronisk kommunikationsutrustning innehåller normalt många olika uppgifter, bland annat kontaktuppgifter, elektronisk post, meddelanden och fotografier. Sådana uppgifter kan vara av stor betydelse för att klarlägga vilka kontakter en utlänning har. Det kan till exempel vara kontakter med en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder terrorismrelaterad brottslighet eller som avslöjar om utlänningen medverkar i eller på annat sätt främjar allvarliga brott som rör Sveriges säkerhet. Innehållet i den elektroniska kommunikationsutrustningen kan också bidra till att snabbt få information om akuta säkerhetshot liksom att undanröja misstankar om att utlänningen har sådana kontakter, om utrustningen inte visar några spår av det. Att införa en möjlighet att undersöka elektronisk kommunikationsutrustning, till exempel mobiltelefoner, innebär ett långtgående ingrepp i enskildas individers rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens enligt bland annat artikel 8 i Europakonventionen (se avsnitt 4.3.2 och 4.3.3). Dessa rättigheter får dock, med stöd av lag, begränsas av skäl som gäller nationell säkerhet och förebyggande av oordning eller brott så länge regleringen är proportionerlig. Som framgår ovan finns det tungt vägande sådana skäl för att införa en möjlighet att undersöka elektronisk kommunikationsutrustning.

Säkerhetspolisen har också redan i dag en möjlighet att begära rättens tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation avseende sådana utlänningar som omfattas av lagen om särskild utlänningskontroll. Säkerhetspolisen får även begära tillstånd till hemlig dataavläsning. Det är alltså tillåtet att använda metoder som anses vara mycket integritetskänsliga för att kontrollera utlänningarna i fråga. En polisman som gör husrannsakan hos eller kroppsvisiterar utlänningen får emellertid inte undersöka mobiltelefoner, datorer och annan elektronisk kommunikationsutrustning som då påträffas. Med dagens reglering är det först om det uppstår misstanke om brott och utrustningen tas i beslag som den får undersökas. Det är en brist att Säkerhetspolisen inte får kontrollera uppgifter som finns i elektronisk kommunikationsutrustning som påträffas vid till exempel en husrannsakan. Införandet av en sådan möjlighet bedöms ge Säkerhetspolisen ett viktigt verktyg i arbetet för att upprätthålla Sveriges säkerhet. Det kan också konstateras att det rör sig om en mindre ingripande åtgärd än de tvångsmedel som myndigheten redan har tillgång till. Som framgår nedan bör det även gälla tids- och ändamålsbegränsningar för användandet av detta tvångsmedel.

Sammantaget gör regeringen bedömningen att den föreslagna regleringen är proportionerlig. Det bör därför, trots Sveriges advokatsamfunds invändning, införas en sådan möjlighet.

• Sida 151
•  Original

Förutsättningarna för att tillfälligt omhänderta och undersöka den elektroniska kommunikationsutrustningen

Frågan är hur denna möjlighet att omhänderta och undersöka den elektroniska kommunikationsutrustningen ska utformas. För det första bör det krävas att den påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. På sådant sätt garanteras bland annat att förutsättningarna för att få vidta husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning också måste vara uppfyllda (se avsnitt 10.3). Detta innebär till exempel att något av de i lagen angivna ändamålen för att få använda dessa tvångsmedel måste föreligga.

För det andra bör det kunna avse alla typer av elektronisk kommunikationsutrustning. Säkerhetspolisen anför att möjligheten att undersöka kommunikationsutrustningen även bör omfatta lagringsmedium, såsom USB-minnen, eftersom också sådan utrustning kan innehålla information som är av betydelse för kartläggningen. Begreppet elektronisk kommunikationsutrustning innefattar dock all slags utrustning som kan användas för att kommunicera elektroniskt, till exempel datorer, mobiltelefoner, läsplattor, interaktiva högtalare, servrar, smarta klockor och annan liknande utrustning. Utrustning som är sammankopplad – fysiskt eller på annat sätt, till exempel genom blåtandsteknik – med elektronisk kommunikationsutrustning, såsom sladdar, högtalare, tangentbord, USBminnen, datormus och andra elektroniska tillbehör omfattas också av begreppet. Begreppet ska däremot inte tolkas så att ett helt nätverk som en dator är kopplad till genom en sladd och all utrustning som är ansluten till nätverket, oavsett dess storlek, ingår i det informationssystem som får läsas av (prop. 2019/20:64 s. 211).

Ett omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning innebär en inskränkning i utlänningens rätt att förfoga över sin egendom, vilket bland annat värnas genom artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Även rätten till privat- och familjeliv i artikel 8 i Europakonventionen kan aktualiseras (se ovan). En kortvarig inskränkning bör emellertid i detta sammanhang anses som godtagbar. Det bör därför för det tredje krävas att omhändertagandet enbart är tillfälligt. Som vid all tillämpning av tvångsåtgärder, får undersökningen dessutom endast vidtas om skälen för den uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse. Åtgärden måste alltså vara proportionerlig (se avsnitt 5.5).

Tiden för att undersöka den elektroniska kommunikationsutrustningen bör vara begränsad

Mot bakgrund av att syftet med åtgärden framför allt är att kontrollera utlänningens kontakter och att åtgärden innebär påtagliga begränsningar för utlänningen, bör den tid som Säkerhetspolisen får förfoga över den elektroniska kommunikationsutrustningen för undersökningen vara kort. Det bör därför också framgå av den nya lagen att utrustningen ska återlämnas till utlänningen senast 24 timmar efter omhändertagandet. I många fall kan troligen undersökningen göras snabbt på platsen för tvångsåtgärden. Det förutsätter dock att utlänningen medverkar till att den elektroniska kommunikationsutrustningen kan undersökas, till exempel genom att uppge kod eller lösenord. Om undersökningen visar att

• Sida 152
•  Original

kommunikationsutrustningen enbart har använts för kontakter som kan antas sakna betydelse för kontrollen, såsom kontakter med arbetsgivare, familj, vänner, skola, föreningar och liknande, bör egendomen omedelbart återlämnas eftersom det då inte längre finns skäl för åtgärden.

Säkerhetspolisen menar att tiden i stället bör sättas till 96 timmar för att tvångsmedlet ska få någon större praktisk betydelse. Eftersom det är fråga om ett nytt tvångsmedel, finns det emellertid för närvarande inte tillräckliga skäl för att utsträcka tiden i enlighet med Säkerhetspolisens önskemål.

I vissa situationer bör den elektroniska kommunikationsutrustningen få kopieras

För att den elektroniska kommunikationsutrustningen så snabbt som möjligt ska kunna lämnas tillbaka till utlänningen men innehållet ändå kontrolleras, bör det finnas en möjlighet att kopiera det. Det bör av rättssäkerhetsskäl uttryckligen framgå av den nya lagen att detta är tillåtet. Avsikten är emellertid inte att kommunikationsutrustningen alltid ska kopieras. Som ytterligare en rättssäkerhetsgaranti bör det också ställas krav på att just kopieringen måste vara nödvändig för att kunna klarlägga om utlänningen tillhör, verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en grupp eller organisation som planlägger terrorismrelaterad brottslighet eller själv planlägger eller förbereder sådan brottslighet eller på annat sätt medverkar i eller främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet (se avsnitt 10.3). Riksdagens ombudsmän anser att detta bör krävas redan för att få undersöka den elektroniska kommunikationsutrustningen. Det finns emellertid inte tillräckliga skäl att ställa samma krav på undersökningen, bland annat eftersom en kopiering av kommunikationsutrustningen måste bedömas som en mer ingripande åtgärd. Dessutom är en förutsättning för att den över huvud taget ska få omhändertas och undersökas att den påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Det innebär att något av de i lagen angivna ändamålen som krävs för dessa tvångsmedel (vilka överensstämmer med de som anges för kopieringen), därmed redan måste föreligga.

Om det är nödvändigt för att kunna undersöka en mobiltelefon eller annan elektronisk kommunikationsutrustning som tillfälligt har omhändertagits, bör den också få tas med från platsen där den omhändertogs för att kunna undersökas närmare. Det kan till exempel finnas behov av att låta någon som behärskar ett främmande språk som används i utrustningen kontrollera den. Det är inte alltid det finns personal tillgänglig på platsen som kan göra en sådan kontroll. Om utlänningen inte medverkar kan som regel den elektroniska kommunikationsutrustningen inte heller undersökas på platsen. Det kan också uppstå situationer där det krävs en närmare genomgång av innehållet innan det med säkerhet går att säga att den saknar betydelse. Samtidigt innebär det ofta ett stort avbräck för enskilda att inte ha tillgång till sin mobiltelefon eller motsvarande utrustning. Det är mot den bakgrunden som den korta tiden för omhändertagande bör ses.

Det finns inte anledning att särskilt reglera hur egendom som polisen tillfälligt omhändertagit ska återlämnas. Den polisman som omhändertar utrustningen bör i stället komma överens med utlänningen om det.

• Sida 153
•  Original

10.5. Hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation

Regeringens förslag: Hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska, om det finns särskilda skäl, få användas om det är av betydelse för att klarlägga om

• utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen,
• det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott, eller
• det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska också få användas i syfte att lokalisera utlänningar som inte har fullgjort anmälningsskyldigheten och förbudet att lämna vistelseområdet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden är positiv till att hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska få användas i syfte att lokalisera utlänningar som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet. Svenska Röda Korset och Amnesty International avstyrker att kravet på när åtgärderna ska få vidtas sänks från synnerliga till särskilda skäl med anledning av att dessa åtgärder är så ingripande i den personliga integriteten att de inte bör kunna vidtas lättvindigt. Brottsförebyggande rådet framhåller att den låga tröskeln för att använda hemliga tvångsmedel utgör en öppning för att dessa kan komma att användas i ett bredare kartläggningssyfte än vad som är möjligt enligt den reguljära tvångsmedelsanvändningen. Svenska avdelningen av Internationella

Juristkommissionen och Civil Right Defenders pekar bland annat på att särskilda överväganden behövs innan kravet sänks. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Möjligheten att använda hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska behållas

Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller, om det är tillräckligt, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får enligt lagen om särskild utlänningskontroll meddelas om det föreligger synnerliga skäl och det är av betydelse för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott. För ett sådant ändamål får tillstånd meddelas enligt 27 kap. rättegångsbalken.

Hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation spelar en mycket viktig roll för Säkerhetspolisens möjlighet att hålla kontroll över de nu aktuella utlänningarna. Möjligheten att använda

• Sida 154
•  Original

tvångsmedlen bör därför behållas och regleringen bör även fortsättningsvis utgå från vad som gäller enligt 27 kap. rättegångsbalken (se avsnitt 10.1).

De grundläggande förutsättningar för att använda de hemliga tvångsmedlen bör ändras

Som framgår av avsnitt 10.3 motsvarar rekvisitet för att använda tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll i princip den ena av de två grunder som gör att utlänningen kan utvisas. Kravet för att få använda hemliga tvångsmedel bör på samma sätt som för övriga tvångsmedel knytas till att användningen är av betydelse för att klarlägga om någon av de situationer som redogörs för i avsnitt 10.3 föreligger (se resonemanget där om proportionalitet). Även hemliga tvångsmedel ska alltså få användas om det behövs för att klarlägga om utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen, om det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder nyss nämnda brott eller om det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet. Genom preciseringen av de generella förutsättningarna för att få använda tvångsmedel blir regleringen betydligt mer förutsebar och lättillämpad. Det innebär också, som

Brottsförebyggande rådet framhåller, en öppning för att dessa tvångsmedel kan komma att användas i ett bredare kartläggningssyfte.

Det bör endast krävas särskilda skäl för användningen

Av lagen om särskild utlänningskontroll framgår att det krävs synnerliga skäl för att ett tillstånd till hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska få meddelas. Rekvisitet synnerliga skäl ger intryck av att det bara är i undantagssituationer som tvångsmedlen får användas. Behovet av kontroll över det begränsade antal utlänningar som utgör ett så allvarligt hot mot Sveriges säkerhet att den nya lagen är tillämplig behöver anpassas till den risk för samhället som det innebär att de finns kvar i landet. Mot den bakgrunden är det nödvändigt att lämna ett större utrymme för att kunna använda hemliga tvångsmedel. Syftet är dock inte, som Svenska Röda Korset och Amnesty International befarar, att dessa åtgärder ska kunna vidtas lättvindigt. Det är fortsatt viktigt att de garantier som finns på ett effektivt sätt motverkar att tvångsåtgärderna missbrukas (se kapitel 11).

I viss lagstiftning har man valt formuleringen särskilda skäl eller särskild anledning för att markera att det ställs lägre krav än i bestämmelser som har rekvisit som synnerliga skäl eller synnerlig anledning. Det gäller till exempel den bestämmelse som ger större möjlighet att genomföra en husrannsakan i lokaler som brukar användas av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet (28 kap. 3 § andra stycket rättegångsbalken). Motsvarande lättnad är motiverad när det gäller de utlänningar på vilka den nya lagen är tillämplig. Att sänka kravet på när hemlig avlyssning och övervakning ska få användas till särskilda skäl innebär att dessa tvångsmedel kommer att kunna användas i fler fall än i dag. En begränsning av enskilda individers rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem

• Sida 155
•  Original

och sin korrespondens enligt bland annat artikel 8 i Europakonventionen (se avsnitt 4.3.2 och 4.3.3) får, med stöd av lag, göras av skäl som gäller nationell säkerhet och förebyggande av oordning eller brott. Alla sådana begränsningar måste dock vara proportionerliga. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddade mot bland annat mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse samt hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Enligt paragrafens andra stycke är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Dessa fri- och rättigheter får begränsas enligt de förutsättningar som anges i 2 kap.20, 21 och 25 §§regeringsformen (se avsnitt 4.3.1).

Som framgår ovan finns det tungt vägande sådana skäl för denna sänkning. Den får alltså anses tillgodose ett ändamål som är godtagbart och nödvändigt, nämligen att kontrollera dessa individer. Det gäller även om utomstående, som kan vara svenska medborgare och däribland barn, kan drabbas. Det bör därför sammantaget endast krävas särskilda skäl för att rätten ska få ge ett tillstånd till användning av hemliga tvångsmedel.

Med särskilda skäl avses att åtgärden i det enskilda fallet ska vara av värde för kontrollen av utlänningen och att den kan förväntas ge upplysningar av betydelse. Det kan vara upplysningar om till exempel utlänningens anknytning till organisationer och grupper som kan planlägga eller förbereda terrorismrelaterade brott. Det kan även röra sig om uppgifter om kontakter med personer i sådana grupper eller organisationer i Sverige eller utomlands. Det kan vidare vara information om motsvarande kontakter med personer som på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Det kan också vara fråga om upplysningar som belyser utlänningens egna förehavanden och risken för att han eller hon förbereder eller kan komma att främja terrorismrelaterade brott eller sådana brott som på ett annat sätt utgör ett allvarligt hot mot det svenska samhället.

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör kunna användas för att lokalisera utlänningar som inte fullgjort anmälningsskyldigheten

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får i dag inte användas enbart i syfte att eftersöka personer. Med hänsyn till att det är fråga om utlänningar som utgör en allvarlig säkerhetsrisk är det viktigt att Säkerhetspolisen så snabbt som möjligt kan lokalisera en utlänning som inte har fullgjort anmälningsskyldigheten (se avsnitt 10.2). Om utlänningen dessutom har förbjudits att lämna ett vistelseområde behöver Säkerhetspolisen kunna kontrollera det. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör därför enligt den nya lagen få användas för att lokalisera en utlänning som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet. I det innefattas även att utlänningen utan tillstånd har lämnat det vistelseområde som anmälningsskyldigheten kan innebära. Både historiska uppgifter och lokalisering i realtid bör få användas för det nu angivna ändamålet. Historiska uppgifter kan vara viktiga för att få fram var utlänningen brukar befinna sig och för att kartlägga hans eller hennes rörelsemönster.

• Sida 156
•  Original

10.6. Hemlig kameraövervakning

Regeringens förslag: Hemlig kameraövervakning ska, om det finns särskilda skäl, få användas om det är av betydelse för att klarlägga om

• utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen,
• det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott, eller
• det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet. Övervakningen ska endast få avse vissa platser.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten tillstyrker förslaget bland annat eftersom sådan övervakning är svårare för en utlänning att undvika och det blir därmed ett viktigt hjälpmedel i att kontrollera utlänningens förehavanden. Integritetsskyddsmyndigheten anser sig ha svårt att tillstyrka förslaget då det är oklart om ett behov finns. Brottsförebyggande rådet pekar på att det ligger i regleringens natur att tredje man kan komma att övervakas. Sveriges advokatsamfund och Civil Right Defenders avstyrker förslaget bland annat eftersom det är ett av de mer integritetskränkande tvångsmedlen och användningen av det kan leda till en omfattande kartläggning av enskildas liv. Amnesty International framhåller bland annat att hemlig kameraövervakning är ett av de mest ingripande och integritetskränkande tvångsmedlen och att det är av yttersta vikt att rättssäkerhetsgarantier uppställs och efterlevs. Svenska Röda Korset anser att det finns en risk att utredningens beskrivning av regelbundenhet leder till en urvattnad tillämpning. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Det bör införas en möjlighet att använda hemlig kameraövervakning

Med hemlig kameraövervakning avses enligt 27 kap. 20 a § rättegångsbalken att fjärrstyrda tv-kameror, andra optiskelektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att någon upplysning om övervakningen lämnas. De rättsliga kraven för att få använda hemlig kameraövervakning enligt rättegångsbalken är desamma som för att få använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Hemlig kameraövervakning får emellertid under vissa förutsättningar även användas i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brott. Tvångsmedlet får även användas preventivt enligt 1 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Det finns skäl att nu överväga om inte hemlig kameraövervakning även bör kunna användas för att kontrollera en utlänning enligt den nya lagen.

Säkerhetspolisens arbetsmetod består till stor del av kartläggning av organisationer, grupper och individer som utgör särskilda hot mot de samhällsintressen som myndigheten har att skydda. Den kartläggningen kan

• Sida 157
•  Original

bland annat bestå i fysisk spaning och fotografering med handhållna kameror. En sådan övervakning löper en betydligt större risk att avslöjas av den som är övervakad och kan därför inte alltid användas. Hemlig kameraövervakning kan alltså ge viktiga bidrag till kontrollen av de utlänningar som utvisas. Det kan till exempel underlätta kartläggningen av en presumtiv terrorists kontakter med andra personer som skulle kunna spela en roll i planeringen av eller förberedelserna för den befarade brottsligheten. Hemlig kameraövervakning kan också vara av betydelse för att kartlägga vilka kontakter en utlänning som av annat skäl kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet har.

Användandet av hemliga tvångsmedel i utvisningssituationer skiljer sig från användandet i brottsutredningar, eftersom en utlänning alltid känner till att han eller hon har meddelats ett beslut om utvisning och därmed regelmässigt har skäl att misstänka att någon typ av övervakning kommer att ske. Det ökar risken för att en utlänning medvetet lämnar mobiltelefonen hemma, använder krypterade applikationer eller helt enkelt stänger av utrustningen för att försvåra en kontroll. Hemlig kameraövervakning är dock till skillnad från hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation samt hemlig dataavläsning inte knuten till någon form av elektronisk kommunikationsutrustning. Hemlig kameraövervakning är därmed, i linje med vad Åklagarmyndigheten anför, svårare för en utlänning att undvika och det blir därmed ett viktigt hjälpmedel i att kontrollera utlänningens förehavanden.

Det finns alltså, till skillnad från vad bland andra Integritetsskyddsmyndigheten anser, ett klart behov för att använda hemlig kameraövervakning. Att utsättas för hemlig kameraövervakning innebär dock ett långtgående ingrepp i den enskilda individens rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens enligt bland annat artikel 8 i Europakonventionen. Dessa rättigheter får dock, med stöd av lag, begränsas av skäl som gäller nationell säkerhet och förebyggande av oordning eller brott så länge regleringen är proportionerlig (se avsnitt 4.3.2 och 4.3.3). Regleringen i 2 kap. 6 § regeringsformens innebär att var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildas personliga förhållanden. Förutsättningarna för att begränsa skyddet enligt 2 kap. 6 § framgår av 2 kap.20, 21 och 25 §§regeringsformen (se avsnitt 4.3.1).

Som framgår ovan gör regeringen bedömningen att hemlig kameraövervakning skulle utgöra ett viktigt hjälpmedel för att kunna kontrollera en utlännings förehavanden, inte minst i de situationer då han eller hon har gjort ansträngningar för att inte kunna nås av andra tvångsmedel. Användningen av hemlig kameraövervakning bör naturligtvis ske på ett sådant sätt att andra personer än den utlänning som är föremål för åtgärden berörs i så liten utsträckning som möjligt. Att även utomstående, som kan vara svenska medborgare och däribland barn, kan komma att drabbas torde dock vara oundvikligt i vissa situationer, till exempel om övervakning av en arbetsplats genomförs. Likväl anser regeringen att skälen för att införa en möjlighet till hemlig kameraövervakning väger tyngre än de motstående intressen för enskilda som gör sig gällande. Även om det finns anledning att anta att hemlig kameraövervakning inte kommer användas ofta, bör det sammantaget införas en sådan möjlighet i den nya lagen.

• Sida 158
•  Original

Förutsättningarna för att använda hemlig kameraövervakning

Förutsättningarna för att få använda hemlig kameraövervakning bör vara desamma som för användning av andra hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen (se avsnitt 10.3 och 10.5 och resonemanget där om proportionalitet). Syftet med åtgärden ska alltså vara att klarlägga om utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder terrorismrelaterade brott eller om det finns risk att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott eller medverkar i eller på annat sätt främjar annat allvarligt brott mot Sveriges säkerhet. Ett annat krav som bör ställas för att hemlig kameraövervakning ska få användas är att det, liksom vid hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikationsutrustning, ska finnas särskilda skäl för åtgärden (se avsnitt 10.5).

I 27 kap. 20 b § rättegångsbalken föreskrivs att hemlig kameraövervakning, om det finns någon som är skäligen misstänkt, endast får avse en plats där den som är misstänkt kan antas komma att uppehålla sig. I 3 § lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott föreskrivs att hemlig kameraövervakning endast får avse en plats där någon person som anges i 1 § den lagen kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där den brottsliga verksamhet som avses i 1 § den lagen kan antas komma att utövas eller en nära omgivning till en sådan plats. Det sistnämnda motsvarar regleringen i 27 kap. 20 c § rättegångsbalken, som föreskriver att hemlig kameraövervakning även får användas för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats, om syftet är att fastställa vem som är skäligen misstänkt för brottet. Med hänsyn till att regleringen i rättegångsbalken bygger på att det finns misstanke om antingen ett konkret brott eller en viss brottsplats kan regleringen i den nya lagen inte hänvisa till den. Det krävs därför en särreglering av vilka platser som får övervakas.

Eftersom syftet med övervakningen bör vara detsamma som för andra hemliga tvångsmedel är en lämplig utgångspunkt att övervakningen bör avse en plats där utlänningen kan antas komma att uppehålla sig. Det bör dock ställas högre krav än för användning av hemlig kameraövervakning enligt rättegångsbalken eller lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Det är fråga om ett integritetskränkande tvångsmedel och användningen av det kan leda till en omfattande kartläggning av utlänningens liv. Dessutom kan hemlig kameraövervakning pågå under längre tid. Det som ska få övervakas bör därför vara en plats där utlänningen kan antas uppehålla sig regelbundet. Det kan till exempel vara fråga om att övervaka ingången till hans eller hennes bostad eller arbetsplats. Om utlänningen studerar kan platsen för det vara något som får övervakas. Kravet på att utlänningen regelbundet ska uppehålla sig på platsen behöver inte innebära att han eller hon kan antas vara där varje dag. Det skulle omöjliggöra övervakning av exempelvis lokaler som utlänningen besöker någon gång i veckan eller varannan vecka. Det räcker dock inte med ett antagande om att utlänningen kommer att uppehålla sig på platsen vid något enstaka tillfälle under tillståndsperioden. I särskilda undantagsfall kan det vara fråga om att utlänningen med regelbundenhet, men med långa intervall, besöker en viss plats. Det krävs emellertid att det är fråga om

• Sida 159
•  Original

flera besök, annars riskerar – som Svenska Röda Korset pekar på – rekvisitet regelbundet att urvattnas. Exempelvis kan det aktualiseras om en utlänning sammanträffar varannan månad med en viss person på en bestämd plats. Det bör då finnas en möjlighet att använda hemlig kameraövervakning.

En plats där det kan antas att sådana brott som får läggas till grund för tillämpning av den nya lagen planläggs eller förbereds bör också få övervakas. Sådan övervakning bör vara tillåten även om det kan antas att utlänningen bara kan komma att uppehålla sig där vid något enstaka tillfälle under tillståndsperioden. Det bör alltså vara möjligt att övervaka även enstaka möten mellan utlänningen och andra som kan antas planlägga eller förbereda sådana brott som omfattas av lagens tillämpningsområde. Likaså bör hemlig kameraövervakning få användas för att kontrollera om utlänningen i förberedelsesyfte besöker till exempel en plats som kan bli föremål för ett terroristattentat eller en plats där hemlig information kan komma att överlämnas till en främmande makt. Med den föreslagna avgränsningen av vilka platser som får övervakas med kamera riskerar övervakningen inte att leda till ett intrång som inte är godtagbart.

Utöver det som nu har sagts bör det inte införas några särskilda bestämmelser om hemlig kameraövervakning i den nya lagen. I stället bör det göras en hänvisning till bestämmelserna om hemlig kameraövervakning i 27 kap. rättegångsbalken (se avsnitt 10.1). Det innebär bland annat att tillståndstiden ska vara högst en månad och att beslutet ska uppfylla alla de krav som anges i rättegångsbalken (27 kap. 21 §). Med anledning av påpekanden från bland annat Sveriges advokatsamfund och Brottsförebyggande rådet kan konstateras att det vidare alltid ska övervägas om ett tillstånd att använda hemlig kameraövervakning bör förenas med särskilda villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte kränks i onödan (27 kap. 21 § sjätte stycket).

10.7. Postkontroll

Regeringens förslag: Kvarhållande av sådana försändelser hos ett befordringsföretag som har ställts till utlänningen eller som har avsänts av honom eller henne (postkontroll) ska, om det finns särskilda skäl, få användas om det är av betydelse för att klarlägga om

• utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen,
• det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott, eller
• det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller på annat sätt främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

• Sida 160
•  Original

Remissinstanserna: Post- och telestyrelsen och DB Schenker AB tillstyrker i huvudsak förslaget. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Möjligheten att använda postkontroll ska behållas

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får tillstånd ges för att närmare undersöka, öppna eller granska post- eller telegrafförsändelser, brev, andra slutna handlingar eller paket som har ställts till utlänningen eller som har avsänts av honom eller henne och som finns hos ett befordringsföretag. I de flesta fall är det tillräckligt för kontrollen att försändelsen granskas. Om det i ett enskilt fall skulle finnas behov av att beslagta en försändelse som påträffas vid kontroll måste, på samma sätt som vid motsvarande preventiva tvångsmedel, en förundersökning inledas (jfr prop. 2005/06:177 s. 86 och 93). Det är först när en försändelse har tagits i beslag som den enligt 27 kap. 12 § rättegångsbalken får undersökas närmare. Kvarhållande av försändelser enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska emellertid normalt inte leda till beslag. Regleringen har därför utformats så att kvarhållandet i sig medger dels närmare undersökning av försändelsen, dels att den öppnas och att innehållet granskas. Detsamma gäller för motsvarande preventiva tvångsmedel. När en försändelse öppnas och granskas kan innehållet dock vara sådant att den som undersöker det inte omedelbart kan ta ställning till om försändelsen bör vidarebefordras till adressaten eller om det finns grund för beslag. Det kan till exempel bero på att brevet är skrivet på ett språk som granskaren inte behärskar. Det kan också behövas särskild expertis för att avgöra vilken innebörd och betydelse vissa handlingar har. I sådana fall kan frågan om kopiering av innehållet aktualiseras, för att försändelsen ska kunna återlämnas till befordringsföretaget för vidare befordran.

Denna möjlighet att kvarhålla försändelser bör föras över till den nya lagen. De flesta tvångsmedel har i dag en särskild benämning men så är inte fallet med kvarhållande av försändelser. Det brukar vanligen kallas postkontroll, vilket därför bör användas i den nya lagen.

De grundläggande förutsättningarna för att använda postkontroll bör i huvudsak vara desamma som för övriga hemliga tvångsmedel

Förutsättningarna för att få använda postkontroll bör vara desamma som för användning av andra hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen (se avsnitt 10.3 och 10.5 och resonemanget där om proportionalitet). Syftet med åtgärden ska alltså vara att klarlägga om utlänningen tillhör eller verkar för eller det finns en risk för att utlänningen kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder terrorismrelaterade brott eller om det finns risk att utlänningen själv planlägger eller förbereder sådana brott eller medverkar i eller på annat sätt främjar annat allvarligt brott mot Sveriges säkerhet. Ett annat krav som bör ställas för att postkontroll ska få användas är att det, likt vid hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikationsutrustning, ska finnas särskilda skäl för åtgärden (se avsnitt 10.5).

• Sida 161
•  Original

10.8. Hemlig dataavläsning

Regeringens förslag: Lagen om hemlig dataavläsning ska anpassas till den nya lagen. Hemlig dataavläsning ska även få användas för att få fram kameraövervakningsuppgifter.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Integritetsskyddsmyndigheten pekar bland annat på att det finns en risk för att detta integritetskänsliga hemliga tvångsmedel kan komma att användas även i samband med mindre allvarliga gärningar i och med det utvidgade tillämpningsområdet. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Lagen om hemlig dataavläsning trädde i kraft den 1 april 2020 och ska gälla i fem år. Den innebär att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning under vissa förutsättningar får verkställas genom hemlig dataavläsning. Hemlig dataavläsning är både en metod för att verkställa redan befintliga hemliga tvångsmedel och ett självständigt tvångsmedel.

Hemlig dataavläsning är även ett tvångsmedel vid ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om någon har utvisats på den grunden att det kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott och det finns beslut om att tvångsmedel får användas ska, under samma förutsättningar som anges i lagen om särskild utlänningskontroll, rätten kunna ge tillstånd till hemlig dataavläsning. Ett sådant tillstånd får dock enligt lagen om hemlig dataavläsning inte avse uppgifter från hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning, då dessa inte får användas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Hemlig dataavläsning i syfte att kontrollera utlänningar begränsas också – i likhet med hemlig dataavläsning vid preventiva tvångsmedel – på det sättet att det endast får användas för att verkställa befintliga tvångsmedel.

Lagen om hemlig dataavläsning behöver uppdateras med anledning av de ändringar av tvångsmedelsanvändningen som föreslås i den nya lagen (se avsnitt 10.3 och resonemanget där om proportionalitet). Eftersom hemliga tvångsmedel i fortsättningen ska få användas oavsett på vilken grund som utlänningen har utvisats (se avsnitt 10.1) bör detsamma gälla för hemlig dataavläsning. Då den nya lagen, likt lagen om särskild utlänningskontroll, endast ska tillämpas på de allvarligaste säkerhetshoten finns det samtidigt inte anledning – så som Integritetsskyddsmyndigheten befarar – att tro att tvångsmedlet kommer att användas även i samband med mindre allvarliga brott annat än i ytterst begränsad omfattning. I avsnitt 10.6 har föreslagits att hemlig kameraövervakning ska få användas vid kontrollen av utvisade utlänningar som blir kvar i Sverige trots utvisningsbeslutet. Det bör i konsekvens med det även gälla enligt den särskilda lagen.

Enligt lagen om hemlig dataavläsning krävs det synnerliga skäl för att ett tillstånd till hemlig dataavläsning ska få beviljas, på samma sätt som gäller för användning av hemliga tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I avsnitt 10.5–10.7 har föreslagits att det endast ska krävas särskilda skäl för att tillstånd till hemliga tvångsmedel ska få beviljas enligt den nya lagen. Det bör därför övervägas om detsamma ska gälla

• Sida 162
•  Original

för hemlig dataavläsning. Det som talar för den lösningen är att regleringen av hemliga tvångsmedel för kontroll av utlänningar då blir enhetlig. Mot det talar att hemlig dataavläsning är ett nytt tvångsmedel som är mycket integritetskränkande. Det regleras i en tidsbegränsad lag som kommer att utvärderas. Lagrådet har framhållit att hemlig dataavläsning medför att möjligheterna att i hemlighet samla in uppgifter om och kartlägga enskilda ökar påtagligt och innebär väsentliga intrång i enskilda människors rätt till respekt för sitt privatliv och sin korrespondens. Dessutom kan hemlig dataavläsning medföra risker för informationssäkerheten (Hemlig dataavläsning, prop. 2019/20:64, s. 316). Att redan nu ändra i de grundläggande rekvisit som gäller för den lagstiftningen är därmed inte lämpligt. Det ska därför fortsatt krävas synnerliga skäl enligt den tillfälliga lagen, trots att det annars endast ska krävs särskilda skäl för användandet av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen.

10.9. Vem som får ansöka och besluta om tvångsmedel

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska hos Migrationsverket få ansöka om användning eller ett godkännande om användning av tvångsmedel. Ett sådant beslut eller godkännande ska meddelas om förutsättningarna är uppfyllda.

Ett beslut eller ett godkännande ska även i vissa situationer kunna meddelas av regeringen som första instans. Ett yttrande ska då inhämtas från Migrationsöverdomstolen innan regeringen beslutar om anmälningsskyldighet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Vid användning av tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll inleds processen med att Säkerhetspolisen ansöker hos Migrationsverket om att få använda tvångsmedel.

Prövningen går ut på att avgöra om det generellt sett finns rättsliga förutsättningar för och behov av att kontrollera utlänningen genom sådana åtgärder. Därefter fattar Säkerhetspolisen beslut om användning av vissa tvångsmedel. När det gäller hemliga tvångsmedel fattas ett sådant beslut, efter ansökan från Säkerhetspolisen, av Stockholms tingsrätt. Det saknas skäl att ändra denna ordning med en så kallad dubbelprövning (se även avsnitt 10.10 och 10.11). Det innebär att också enligt den nya lagen får Säkerhetspolisen ansöka om anmälningsskyldighet med eller utan ett förbud att lämna vistelseområdet och om att få besluta om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck. Säkerhetspolisen bör även få ansöka om att få inleda en tillståndsprocess om att använda hemliga tvångsmedel, det vill säga hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och postkontroll (se avsnitt 10.2, 10.3 och 10.5–10.7).

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får regeringen som första instans besluta om användning av tvångsmedel om det sker i samband med

• Sida 163
•  Original

att regeringen beslutar om inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (se avsnitt 7.10). Denna reglering bör också föras över till den nya lagen. Även regeringen bör alltså fortsatt få meddela ett beslut eller ett godkännande om användning av tvångsmedel i sådana situationer. Likt vad som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, då inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen innan regeringen beslutar om anmälningsskyldighet.

10.10. Beslut om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och fingeravtryck fattas av Säkerhetspolisen

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska efter ett godkännande om användning av tvångsmedel få fatta ett beslut om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck.

En polisman vid Säkerhetspolisen ska även få rätt att tillfälligt omhänderta elektronisk kommunikationsutrustning.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen menar att även andra polismän än de vid Säkerhetspolisen måste få rätt att tillfälligt omhänderta elektronisk kommunikationsutrustning. Riksdagens ombudsmän anför att det bör finnas en bestämmelse om dokumentation av tvångsmedlen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Vid användning av tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll sker ofta en prövning i två led. Den första prövningen görs av Migrationsverket eller regeringen (se avsnitt 10.9). Den andra prövningen innefattar bland annat om de rättsliga förutsättningarna för att använda tvångsmedlet är uppfyllda och om användningen är nödvändig och proportionerlig. Dubbelprövningen, som går utöver det som normalt anses vara tillräckligt för ett beslut om användning av tvångsmedel och vad som följer av rättegångsbalken, är en viktig garanti för att tvångsmedel mot utlänningar inte används om det inte finns sakliga skäl för det.

Ett beslut om husrannsakan, kroppsvisitation, kroppsbesiktning, fotografering och att ta fingeravtryck fattas enligt lagen om särskild utlänningskontroll av Säkerhetspolisen och Polismyndigheten. Eftersom det i allt väsentligt är Säkerhetspolisen som tillämpar tvångsmedelsbestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll finns det inte skäl att behålla möjligheten för Polismyndigheten att fatta sådana beslut. Därför bör enbart Säkerhetspolisen få besluta om och genomföra husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning före verkställigheten om förutsättningarna för ett sådant beslut är uppfyllda (se avsnitt 10.3). Detsamma bör gälla fotografering och att ta fingeravtryck.

I avsnitt 10.4 föreslås att elektronisk kommunikationsutrustning tillfälligt ska få omhändertas och undersökas om den påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Eftersom det är fråga om ett nytt tvångsmedel finns det anledning att iaktta viss försiktighet kring

• Sida 164
•  Original

att utsträcka denna beslutanderätt. Därför bör, trots Säkerhetspolisens önskemål, denna rätt – med hänsyn till vad som anförs ovan – endast tillkomma en polisman vid Säkerhetspolisen.

Den utlänning som något av dessa tvångsmedel riktar sig mot får normalt kännedom om åtgärden i samband med att den genomförs. Det är en självklarhet när det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning, men även husrannsakan och ett tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning genomförs normalt i den berördas närvaro. Om utlänningen inte är närvarande när en sådan åtgärd genomförs ska, vilket när det gäller husrannsakan redan i dag framgår av en hänvisning till 28 kap. rättegångsbalken, han eller hon som utgångspunkt underrättas om åtgärden i efterhand. Det bör gälla även enligt den nya lagen (se avsnitt 10.1). Det finns därför inte något behov av att i den nya lagen ta in en särskild bestämmelse om underrättelse.

Riksdagens ombudsmän anför att det bör finnas en bestämmelse om dokumentation av tvångsmedlen. I avsnitt 12.5 föreslås att beslut enligt den nya lagen ska vara skriftliga. Det innefattar även ett beslut om användning av tvångsmedel. När det gäller husrannsakan, kroppsbesiktning och kroppsvisitation gäller därtill regleringen i 28 kap. rättegångsbalken (se avsnitt 10.1). I 27 § polislagen finns också ett dokumentationskrav i fråga om Säkerhetspolisens och Polismyndighetens agerande.

10.11. Beslut om ett tillstånd till hemliga tvångsmedel

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska efter ett godkännande om användning av hemliga tvångsmedel hos Stockholms tingsrätt få ansöka om ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, postkontroll eller hemlig dataavläsning.

Ett tillstånd till sådana hemliga tvångsmedel ska meddelas om förutsättningarna är uppfyllda. Rättens beslut ska gälla omedelbart.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 10.9 och 10.10 sker prövning av om tvångsmedel ska få användas i två led. Ett första beslut meddelas av Migrationsverket eller regeringen. Den andra prövningen motsvarar den prövning om förutsättningarna är uppfyllda som alltid ska göras av en behörig beslutsfattare innan ett straffprocessuellt tvångsmedel får användas. När det gäller hemliga tvångsmedel krävs enligt lagen om särskild utlänningskontroll alltid ett tillstånd från en allmän domstol. Det är inte något krav enligt regeringsformen och Europakonventionen, men det ses som ett viktigt sätt att kontrollera användningen. Det bör gälla även fortsättningsvis.

Av lagen om särskild utlänningskontroll framgår att frågor om tillstånd prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten. Rättens beslut gäller omedelbart. I lagen om hemlig dataavläsning anges också att såväl Säkerhetspolisen som Polismyndigheten kan ansöka om hemlig dataavläsning. Eftersom det i allt väsentligt är Säkerhetspolisen som tillämpar bestämmelserna om tvångsmedel (se

• Sida 165
•  Original

avsnitt 10.10) finns det inte skäl att behålla möjligheten för Polismyndigheten att kunna ansöka om ett tillstånd till hemliga tvångsmedel. Det bör därför enbart vara Säkerhetspolisen som får ansöka om ett sådant tillstånd enligt den nya lagen och lagen om hemlig dataavläsning. I övrigt bör regleringen föras över till den nya lagen.

När det gäller förfarandet bör reglering även fortsättningsvis utgå från vad som gäller enligt 27 kap. rättegångsbalken. Det bör vidare framgå av den nya lagen att vid en prövning av tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning bör 27 kap.26–30 §§rättegångsbalken om offentliga ombud tillämpas (se avsnitt 10.1).

10.12. Beslutets giltighetstid

Regeringens förslag: Ett beslut eller ett godkännande om tvångsmedel ska gälla i längst tre år från dagen för utvisnings- eller avvisningsbeslutet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Ett beslut av Migrationsverket eller regeringen om anmälningsplikt eller om andra tvångsmedel gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll som längst i tre år räknat från dagen för utvisnings- eller avvisningsbeslutet. Treårsperioden gäller därmed från

Migrationsverkets beslut, även om regeringen eller domstol senare överprövar utvisnings- eller avvisningsbeslutet. Det saknas skäl att ändra denna ordning. Motsvarande bör därför gälla för ett beslut eller ett godkännande om användning av tvångsmedel enligt den nya lagen.

10.13. Innehållet i ett beslut om anmälningsskyldighet

Regeringens förslag: I ett beslut om anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet ska det anges hur ofta utlänningen ska anmäla sig hos Polismyndigheten och på vilken ort skyldigheten ska fullgöras, och vilket vistelseområde som utlänningen förbjuds att lämna. I övrigt ska det få uppdras åt

Säkerhetspolisen att utforma anmälningsskyldigheten.

Beslutet ska delges utlänningen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset välkomnar att beslutet ska delges utlänningen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: När bestämmelsen om anmälningsplikt i lagen om särskild utlänningskontroll ändrades föreskrevs att den som beslutar om skyldigheten ska ange omfattningen av den men får uppdra åt Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten att utforma de närmare villkoren. Av motiveringen till ändringen framgår att tanken var att den som beslutar ska ange på vilken ort utlänningen ska anmäla sig och hur

• Sida 166
•  Original

ofta den skyldigheten ska fullgöras (En ny organisation för polisen, prop. 2013/14:110, s. 432). Det förstnämnda kom dock inte till uttryck i lagtexten. När regleringen nu omarbetas bör det framgå av lagtexten att det i beslutet ska anges dels omfattningen av skyldigheten, dels på vilken ort som anmälningsskyldigheten ska fullgöras.

Som framgår av avsnitt 10.10 är det i dag i allt väsentligt Säkerhetspolisen som tillämpar tvångsmedelsbestämmelserna. Det finns därför inte skäl att behålla möjligheten att uppdra åt Polismyndigheten att utforma de närmare villkoren för anmälningsskyldigheten. Mot den bakgrunden bör det enligt den nya lagen endast gå att delegera detta till Säkerhetspolisen. Det kan till exempel avse på vilken ort, vilka veckodagar och vilken tid som utlänningen ska anmäla sig. Det förhållandet att viss beslutanderätt kan överlämnas till Säkerhetspolisen ger inte myndigheten rätt att ändra de villkor som har fastställts i beslutet om anmälningsskyldighet, utan bara att precisera dem. I avsnitt 10.17 berörs frågor om ändring av anmälningsskyldigheten.

För att undanröja risken för missförstånd om vad anmälningsskyldigheten innebär och hur den ska fullgöras bör övervägas om det inte ska införas ett krav på delgivning av beslut om anmälningsskyldighet. I 25 kap. rättegångsbalken föreskrivs bland annat att ett beslut om anmälningsskyldighet ska delges. Delgivningskravet innebär att den som får en sådan skyldighet antingen mottar ett skriftligt beslut eller får en skriftlig bekräftelse på innehållet i ett beslut som har avkunnats av rätten. Det är särskilt viktigt i nu aktuella fall, eftersom underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldighet är straffbar i dag och föreslås vara det även i fortsättningen (se avsnitt 14.1). Straffansvaret ställer höga krav på att utlänningen får korrekt information om innebörden av skyldigheten. En bestämmelse om att utlänningen ska delges beslut om anmälningsskyldighet bör därför av rättssäkerhetsskäl införas i den nya lagen.

10.14. Interimistiska beslut om anmälningsskyldighet

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska få möjlighet att interimistiskt besluta om anmälningsskyldighet när den upphäver ett beslut om förvar och det inte finns tid att avvakta den beslutande myndighetens ställningstagande när det gäller frågan om det finns verkställighetshinder.

Beslutet ska gälla omedelbart och ska delges utlänningen. Säkerhetspolisen ska genast anmäla ett sådant beslut till den beslutande myndigheten, som snarast ska pröva om åtgärden ska bestå. Om den beslutande myndigheten anser att det inte finns skäl för åtgärden, ska beslutet upphävas.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår inte att interimistiska beslut ska anmälas genast, utan så snart som möjligt.

Remissinstanserna: Svenska Röda Korset anser att förslaget förefaller rimligt. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att interimistiska beslut alltid bör anmälas genast, och inte så snart som möjligt, eftersom det är fråga om

• Sida 167
•  Original

ingripande tvångsåtgärder. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Säkerhetspolisen är i dag i vissa situationer skyldig att häva ett beslut om förvar av en utlänning som utgör ett allvarligt säkerhetshot. Det kan till exempel inträffa om Säkerhetspolisen upptäcker att det finns praktiska verkställighetshinder eftersom det då kan vara så att det inte längre finns grund för förvar. Säkerhetspolisen ska i en sådan situation underrätta den beslutande myndigheten, som ska besluta om inhibition eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Vid ett beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd får den beslutande myndigheten även förordna om anmälningsskyldighet. Det uppstår då en lucka mellan tidpunkten för när förvarsbeslutet upphävs och när beslutande myndighet, som kan vara regeringen, har möjlighet att pröva frågan om anmälningsskyldighet.

Det är en självklarhet att ett beslut om förvar omedelbart ska upphävas när det inte längre finns skäl för åtgärden (se avsnitt 8.7). Det är samtidigt olyckligt att det kan uppstå situationer där det inte finns någon laglig möjlighet att besluta om anmälningsskyldighet i direkt samband med ett frigivande från förvar när det gäller en utlänning som utgör ett allvarligt säkerhetshot. Behovet av kontroll kan antas vara särskilt stort beträffande utlänningar som en svensk myndighet har varit i färd med att verkställa en utvisning av därför att han eller hon har bedömts till exempel vara en presumtiv terrorist och där omständigheterna har motiverat att utlänningen tagits i förvar. Det bör därför införas en möjlighet för Säkerhetspolisen att i dessa situationer interimistiskt få besluta om anmälningsskyldighet (se avsnitt 10.2). Möjligheten bör vara generell och gälla alla som omfattas av lagens tillämpningsområde. Om det är motiverat med ett interimistiskt beslut får avgöras bland annat med beaktande av proportionalitetsprincipen (se avsnitt 5.5). Det finns däremot inte anledning att ge Säkerhetspolisen möjlighet att förena sitt beslut med ett förbud för utlänningen att lämna ett vistelseområde eftersom denna fråga kräver närmare överväganden och heller inte brådskar på samma sätt som ett beslut om anmälningsskyldighet. De interimistiska besluten bör därför inte kunna omfatta sådana förbud.

För att nå avsedd effekt med den nya regleringen ska det interimistiska beslutet gälla omedelbart. Det bör ställas samma krav på innehållet i ett interimistiskt beslut om anmälningsskyldighet som på ett motsvarande beslut som fattas av en behörig myndighet. Säkerhetspolisens beslut bör vidare, i linje med vad som gäller övriga interimistiska beslut och Förvaltningsrätten i Stockholms synpunkt, genast anmälas till den beslutande myndigheten (se avsnitt 8.3 och 9.4). Beslutande myndighet är i dessa fall Migrationsverket eller, om Migrationsverkets beslut om utvisning har överklagats, regeringen. Att beslutet ska anmälas genast innebär att det om möjligt bör anmälas samma dag som det meddelas eller senast påföljande arbetsdag. För att den beslutande myndigheten ska få ett fullgott underlag för sin prövning bör Säkerhetspolisens beslut vara motiverat. Om Säkerhetspolisen anser att utlänningen även bör förbjudas att lämna ett vistelseområde, kan myndigheten ansöka om det samtidigt. Ett sådant beslut kräver dock att den beslutande myndigheten inhiberar verkställigheten eller meddelar ett tillfälligt uppehållstillstånd (se avsnitt 7.10 och 10.1).

• Sida 168
•  Original

Det är viktigt att ett interimistiskt beslut gäller kortast möjliga tid. Den beslutande myndigheten bör dessutom upphäva beslutet omgående om den anser att skälen för beslutet inte är tillräckliga.

10.15. Innehållet i ett tillstånd till postkontroll

Regeringens förslag: I ett tillstånd till postkontroll ska rätten få besluta att en försändelse som kommer in till ett befordringsföretag ska hållas kvar till dess att den närmare har undersökts eller öppnats eller granskats. Av tillståndet ska det framgå vilka försändelser som tillståndet omfattar.

Ett tillstånd om postkontroll ska meddelas för högst en månad. Tillståndstiden för postkontroll ska räknas från den dag då befordringsföretaget delgavs beslutet.

Information om åtgärden ska inte få lämnas till någon utan Säkerhetspolisens medgivande.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredaren föreslår dock att postkontrollen ska omfatta alla typer av försändelser.

Remissinstanserna: Post- och telestyrelsen har inga invändningar mot att alla försändelser ska kunna ingå i postkontrollen, men efterfrågar ett förtydligande om avsikten därmed är att tystnadsplikten enligt postlagen (2010:1045) ska vara snävare än tillämpningsområdet för postkontrollen.

Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får rätten i ett tillstånd till postkontroll besluta att en försändelse som kommer in till ett befordringsföretag ska hållas kvar till dess att den närmare har undersökts, öppnats eller granskats. Det saknas skäl att ändra den regleringen. Denna reglering bör därför föras över till den nya lagen.

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får postkontrollen avse post- eller telegrafförsändelser, brev, andra slutna handlingar eller paket som har ställts till utlänningen eller som har avsänts av honom eller henne och som finns hos ett befordringsföretag. Det bör av rättssäkerhetsskäl införas ett krav på att det i ett tillstånd till postkontroll ska anges vilka typer av försändelser som ska omfattas. Genom att det ska framgå vilka typer av försändelser som omfattas av tillståndet kan intrånget begränsas. Ett sådant krav hindrar inte att så gott som all korrespondens till eller från utlänningen kvarhålls, om det i det enskilda fallet finns skäl för det. Normalt bör dock åtminstone en viss typ av korrespondens kunna undantas. Det kan till exempel vara brev från svenska myndigheter eller något annat som uppenbart saknar intresse för kontrollen av utlänningen. Det saknas vidare skäl att nämna telegrafförsändelse i den nya lagen eftersom den typen av försändelse inte längre finns. Inte heller brev behöver nämnas särskilt i den nya lagen, eftersom de omfattas av begreppet försändelse. Det räcker därför att ange att postkontrollen enligt den nya lagen avser försändelser.

Utredningen anser att alla typer av fysiska försändelser bör omfattas av regleringen, det vill säga inte enbart de försändelser som i dag anges i lagen om särskild utlänningskontroll och inte heller enbart de som definieras i 1 kap. 2 § postlagen (det vill säga brev och postförsändelse). Post-

• Sida 169
•  Original

och telestyrelsen framhåller att regleringen då inte kommer motsvara vad som omfattas av tystnadsplikten för berörda aktörer enligt postlagen (se avsnitt 11.5). Den gäller nämligen endast för brev enligt 1 kap. 2 § postlagen, det vill säga en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst två kilogram samt vykort, brevkort och liknande försändelser (Postlag och en förändrad verksamhetsform för

Postverket, m.m., prop. 1993/94:38, s. 85, 87 och 158 och Ny postlag, prop. 2009/10:216, s. 92 f.). Det finns goda skäl att förtydliga att kontrollen ska omfatta alla typer av fysiska försändelser. Tystnadspliktens omfattning bör samtidigt överensstämma med vad som ingår i postkontrollen. En särskild utredare har dock nyligen lämnat ett sådant förslag (SOU 2021:29). Det finns skäl att hantera denna reglering i ett sammanhang och därför lämnas inget sådant förslag nu.

Bestämmelserna om hur tillståndstiden för postkontroll ska beräknas i lagen om särskild utlänningskontroll avviker från motsvarande reglering i rättegångsbalken. Ett tillstånd till postkontroll gäller en månad från beslutet. Enligt motsvarande bestämmelse i rättegångsbalken gäller beslutet en månad från det att beslutet delgavs befordringsföretaget. Regleringen i lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott är densamma som i rättegångsbalken. Det finns inte i denna del något behov av att ha en annan reglering kring hur tillståndstiden ska beräknas för postkontroll. Den bör därför utformas på samma sätt som i rättegångsbalken. Det innebär att tillståndstiden ska beräknas med utgångspunkt i när beslutet delgavs befordringsföretaget.

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska vidare rättens förordnande vid postkontroll innehålla underrättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan, utan tillstånd från den som begärt åtgärden. Denna reglering bör föras över till den nya lagen, men det bör framgå att endast Säkerhetspolisen kan ge ett sådant medgivande (se avsnitt 10.11).

10.16. Fortsatt användning av tvångsmedel

Regeringens förslag: Även efter utgången av treårsfristen för ett beslut eller ett godkännande om användning av tvångsmedel, ska Säkerhetspolisen hos Stockholms tingsrätt få ansöka om fortsatt användning av tvångsmedel.

Ett beslut eller ett godkännande om fortsatt användning av tvångsmedel ska meddelas om förutsättningarna för användningen är uppfyllda och om det finns risk för att utlänningen begår eller på annat sätt medverkar till brott som anges i terroristbrottslagen eller annat brott mot Sveriges säkerhet.

Beslutet ska delges utlänningen. Bestämmelserna om rättens handläggning av dessa frågor ska i övrigt i huvudsak föras över till den nya lagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten anser att den nuvarande ordningen, där Säkerhetspolisen företräder det allmänna vid handläggningen, fortsatt bör gälla. Stockholms tingsrätt anför att det är av vikt att den från

• Sida 170
•  Original

Säkerhetspolisen som uppträder i domstol har den juridiska kunskap som behövs för att företräda det allmänna. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Av lagen om särskild utlänningskontroll följer att om det, när tre år har förflutit, bedöms att förutsättningarna är uppfyllda och det fortfarande finns risk för att utlänningen begår eller medverkar till brott mot rikets säkerhet eller terroristbrott får ett nytt beslut om användning av tvångsmedel fattas, det vill säga ett beslut om fortsatt användning. Dessa frågor prövas av Stockholms tingsrätt på ansökan av Säkerhetspolisen. Beslutet i en sådan fråga ska meddelas för viss tid, som längst tre år räknat från den dag då det ska börja tillämpas. Det bör fortsatt gälla enligt den nya lagen. Regleringen bör dock anpassas till den nya utformningen av lagens tillämpningsområde (se avsnitt 6.1 och 6.2). Det bör därför anges att Stockholms tingsrätt ska meddela ett beslut eller ett godkännande om fortsatt användning av tvångsmedel om förutsättningarna för användningen är uppfyllda (se avsnitt 10.9) och om det finns risk för att utlänningen begår eller på annat sätt medverkar till brott som anges i terroristbrottslagen eller annat brott mot Sveriges säkerhet.

Även ett sådant beslut bör delges utlänningen (se avsnitt 10.13).

Efter ett godkännande om fortsatt användning av hemliga tvångsmedel måste också ett tillstånd sökas hos Stockholms tingsrätt för sådan användning (se avsnitt 10.11).

Vidare finns i lagen om särskild utlänningskontroll vissa andra bestämmelser som gäller vid domstolens handläggning av dessa frågor. Det framgår att för förfarandet gäller, utom i vissa angivna situationer, vad som är föreskrivit om mål som rör allmänt åtal för brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader. Vidare anges att en skriftlig berättelse eller en uppteckning eller upptagning av en sådan berättelse som avses i 35 kap. 14 § rättegångsbalken får åberopas som bevis. Det anges också att bestämmelsen i 10 kap. 3 § andra stycket andra meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om partsinsyn inte gäller. Ett beslut om tvångsmedel får därmed grundas på handlingar och annat material som inte lämnas ut till parter. Det tydliggörs också i lagen om särskild utlänningskontroll att tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken inte får användas. Det anges vidare att besluten gäller omedelbart, om inte annat förordnats, och att om ett tidigare meddelat beslut fortfarande gäller då ärendet avgörs, får rätten bestämma att det nya beslutet ska börja tillämpas först när giltighetstiden för det tidigare har gått ut. Det finns också en möjlighet att meddela interimistiska beslut.

De nuvarande handläggningsbestämmelserna bör föras över i allt väsentligt oförändrade till den nya lagen, eftersom sådana regler behövs även i framtiden. Frågor om allmän domstols handläggning och om avvikelser från det som normalt gäller diskuterades ingående när lagen om särskild utlänningskontroll tillkom (prop. 1990/91:118 s. 67 f. och 137 f.). De skäl som då anfördes för att ha avvikande regler har fortfarande bärkraft. Säkerhetspolisen bör vidare, i linje med Åklagarmyndighetens ståndpunkt, fortsatt ensamt få företräda det allmänna vid handläggningen. Det är samtidigt viktigt, som Stockholms tingsrätt framhåller, att de som företräder myndigheten har den juridiska kunskap som behövs.

Det finns dock inte något behov av att i den nya lagen särskilt nämna att tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. rättegångsbalken inte får användas för

• Sida 171
•  Original

kontrollen av en utlänning. De tvångsmedlen förutsätter att det finns en välgrundad misstanke om ett konkret brott av viss svårhetsgrad.

10.17. Ändring eller upphävande av ett beslut om tvångsmedel

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska få besluta om undantag, tillfälliga lättnader samt ändringar av vissa beslut om anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet.

Säkerhetspolisen ska också under vissa förutsättningar få upphäva ett beslut eller ett godkännande om fortsatt användning av tvångsmedel.

Säkerhetspolisen ska vidare få ansöka om upphävande av ett beslut eller ett godkännande om användning av tvångsmedel som har meddelats av Migrationsverket eller regeringen. Säkerhetspolisen ska även få ansöka om ändring till utlänningens nackdel av ett beslut eller ett godkännande om användning av tvångsmedel.

Om det inte längre finns skäl för ett beslut om hemligt tvångsmedel, ska Säkerhetspolisen eller rätten upphäva beslutet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset ställer sig positiv till att

Säkerhetspolisen ska få ändra och ansöka om upphävande av beslut. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Dagens reglering

I lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det, får Säkerhetspolisen häva eller i, för utlänningen förmånlig riktning, ändra ett beslut om tvångsmedelsanvändning som rätten har meddelat. Det avser endast ett beslut om fortsatt användning av tvångsmedel. Säkerhetspolisen får också ändra, medge tillfälliga lättnader i eller jämka ett beslut om anmälningsplikt. Det finns däremot inga bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll om hävande eller ändring av ett beslut om tvångsmedel som har fattats av Migrationsverket eller regeringen.

Regleringen om ändring eller upphävande av ett beslut bör förtydligas

Bestämmelser om tvångsmedel ska, för att uppfylla kraven i regeringsformen och Europakonventionen, bland annat vara tydliga och förutsebara. Det gäller givetvis även sådana som handlar om när ett beslut ska upphävas eller av annat skäl upphöra att gälla. Det bör därför av den nya lagen tydligt framgå under vilka förutsättningar som Migrationsverkets eller regeringens beslut eller godkännande om användning av tvångsmedel ska få upphävas eller ändras. Det bör också framgå när ett beslut om användning av tvångsmedel i enskilda fall ska få upphävas. Vidare bör det framgå vem som får besluta om det.

• Sida 172
•  Original

Eftersom syftet är att ge Säkerhetspolisen befogenheter som myndigheten inte har enligt rättegångsbalken, krävs det särskilda regler i den nya lagen. Någon ändring i lagen om hemlig dataavläsning behövs däremot inte, eftersom skyldigheten att häva ett tillstånd till hemlig dataavläsning enligt den lagen har lagts på bland annat den som har ansökt om åtgärden.

Ändring av anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet

Bestämmelsen om ändring av ett beslut om anmälningsskyldighet kan lämpligen utformas med rättegångsbalken som förebild. Det innebär att Säkerhetspolisen, om omständigheterna har förändrats, bör få medge undantag från skyldigheten så att utlänningen exempelvis inte behöver anmäla sig lika ofta som tidigare. Säkerhetspolisen bör också få besluta om tillfälliga lättnader i anmälningsskyldigheten, till exempel att den inte behöver fullgöras under den tid som utlänningen är inlagd på sjukhus för en operation, eller att anmälningsskyldigheten ska fullgöras på annan ort, exempelvis om utlänningen har flyttat, eller på annan tid än som framgår av beslutet. Säkerhetspolisen bör likaså kunna ge en tillfällig dispens från ett förbud att lämna vistelseområdet eller medge utlänningen rätt att vistas i ett större område. Däremot bör Säkerhetspolisen inte ges rätt att utöka anmälningsskyldigheten eller att på något annat sätt ändra den till nackdel för utlänningen. Säkerhetspolisens befogenheter bör gälla oavsett vem som har beslutat om att utlänningen ska ha anmälningsskyldighet. Förslaget innebär därmed en utvidgning i förhållande till dagens reglering.

I vilken utsträckning bör Säkerhetspolisen få upphäva beslut?

Säkerhetspolisen bör, på samma sätt som i dag, få upphäva ett beslut eller ett godkännande om fortsatt användning av tvångsmedel. Det är Säkerhetspolisen som har rätt att ta initiativ till sådana beslut och som bäst kan överblicka behovet av dem. Om Säkerhetspolisen skulle konstatera att det inte längre finns något behov av tvångsmedel bör myndigheten därför kunna upphäva beslutet.

En annan fråga är om Säkerhetspolisen även bör få upphäva Migrationsverkets eller regeringens beslut eller godkännande om användning av tvångsmedel. Det rör sig då om beslut under den första treårsperioden. Det är en betydande skillnad mellan att Säkerhetspolisen ges möjlighet att på grund av nya omständigheter medge undantag från eller besluta om tillfälliga lättnader i sådana beslut och att myndigheten skulle få upphäva dem. En lämpligare lösning är att Säkerhetspolisen ges rätt att ansöka hos den beslutande myndigheten om att sådana beslut ska upphävas. En bestämmelse om det bör tas in i den nya lagen.

Säkerhetspolisen bör få ansöka om ändring till utlänningens nackdel

Under den tid som ett beslut löper, kan det komma fram skäl som gör att Säkerhetspolisen bedömer att skyldigheten behöver skärpas. Som exempel kan nämnas att rätten har beslutat att anmälningsskyldigheten ska fullgöras tre eller fyra dagar i veckan, men Säkerhetspolisen anser att det är nödvändigt med en tätare anmälningsskyldighet.

Alla ändringar till utlänningens nackdel kräver ett nytt beslut. Den nuvarande regleringen utgår från att besluten ska gälla under tre år utan att

• Sida 173
•  Original

vare sig utlänningen eller Säkerhetspolisen ska kunna få till stånd ändring på annat sätt än genom en omprövning. Det medför en risk för att Säkerhetspolisen begär att kontrollen ska vara så heltäckande som möjligt och att proportionalitetsprincipen inte får det genomslag som den borde ha (se avsnitt 5.5). Det kan också finnas situationer där det är tveksamt om en viss ändring kan sägas vara till fördel eller nackdel för utlänningen eller där Säkerhetspolisen och utlänningen har olika åsikter om det. Det kan till exempel ifrågasättas om det förhållandet att utlänningen har visat god skötsamhet ger Säkerhetspolisen rätt att medge undantag från exempelvis en anmälningsskyldighet, eftersom det knappast kan ses som en ändrad omständighet.

För att ge utrymme för en ökad flexibilitet bör den nya lagen ge Säkerhetspolisen en möjlighet att ansöka om skärpning av till exempel anmälningsskyldigheten och även att ansöka om undantag från en sådan skyldighet i situationer där myndigheten inte själv har rätt att besluta om det. Det bör gälla alla de beslut som har meddelats av såväl Migrationsverket eller regeringen som rätten.

En skyldighet att upphäva ett beslut om hemliga tvångsmedel bör införas

Det finns i dag ingen bestämmelse som tydligt anger om och i så fall på vilka grunder ett beslut om tvångsmedel som har meddelats i enskilda fall med stöd lagen om särskild utlänningskontroll ska upphävas. Det innebär inget problem när det gäller de momentana tvångsmedlen, det vill säga till exempel husrannsakan och kroppsbesiktning. De hemliga tvångsmedlen gäller däremot till dess att tillståndet upphör, om inte beslutet upphävs innan dess.

Det kan hävdas att regleringen i rättegångsbalken gäller, eftersom det inte finns några avvikande bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll. Det innebär att tvångsmedlet endast får användas så länge det finns skäl för det och att åklagare eller rätten får upphäva besluten. I de nu aktuella ärendena finns det inte någon åklagare. Det är då endast rätten som kan upphäva sådana beslut. Det framstår inte som godtagbart att ett hemligt tvångsmedel ska gälla längre än vad som är sakligt motiverat enbart av det skälet att den myndighet som konstaterar att det inte längre finns skäl att använda tvångsmedlet inte har rätt att upphäva det. Säkerhetspolisen kan visserligen avbryta verkställigheten, exempelvis om det skulle visa sig att utlänningen har lämnat landet eller har avlidit. Det är likväl otillfredsställande att Säkerhetspolisen saknar möjlighet att upphäva tvångsmedelsbeslutet i ett sådant fall. Mot den bakgrunden bör det införas en bestämmelse som innebär att Säkerhetspolisen är skyldig att upphäva ett beslut från rätten om hemliga tvångsmedel i ett enskilt fall, om det inte längre finns skäl för åtgärden. Motsvarande skyldighet bör gälla för rätten.

10.18. När ett beslut om tvångsmedel upphör

Regeringens förslag: Ett beslut eller ett godkännande om tvångsmedel ska upphöra att gälla om utvisnings- eller avvisningsbeslutet har verkställts eller upphävts.

• Sida 174
•  Original

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen om särskild utlänningskontroll upphör ett beslut av rätten att gälla om utvisningsbeslutet verkställs eller upphävs. Någon motsvarande reglering finns inte när det gäller beslut meddelade av Migrationsverket eller regeringen.

Det skulle skapa en tydligare reglering om det framgår direkt av den nya lagen att ett beslut eller ett godkännande om användning eller fortsatt användning av tvångsmedel alltid upphör att gälla om utvisningsbeslutet (eller ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen) verkställs eller upphävs. En sådan reglering bör därför införas. Om regeringen till exempel efter ett överklagande upphäver ett beslut om utvisning bör även ett eventuellt beslut eller godkännande om tvångsmedel upphöra att gälla.

10.19. Fotografera och ta fingeravtryck

Regeringens förslag: Migrationsverket ska under vissa förutsättningar få fotografera och ta fingeravtryck av en utlänning enligt den nya lagen.

Migrationsverket ska kunna begära Polismyndighetens och Säkerhetspolisens hjälp för att verkställa sådana åtgärder.

Fotografier eller fingeravtryck ska inte få behandlas i polisens brottsbekämpande verksamhet längre än tio år efter det att utvisningsbeslutet har verkställts eller upphört.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att endast Polismyndigheten ska hjälpa Migrationsverket med att verkställa dessa åtgärder.

Remissinstanserna: Säkerhetspolisen anför att även den bör kunna hjälpa Migrationsverket med att verkställa dessa åtgärder. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen om särskild utlänningskontroll är det tillåtet att ta fingeravtryck av och att fotografera utlänningen. Vidare får Migrationsverket eller Polismyndigheten, genom hänvisning till 9 kap. 8 § utlänningslagen, i vissa situationer fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt 14 år, ta hans eller hennes fingeravtryck. Migrationsverket får dessutom enligt 15 § utlänningsdatalagen (2016:27) föra register över fingeravtryck och fotografier som tas med stöd av 9 kap. 8 § utlänningslagen. Migrationsverket får i kontrollsyfte jämföra sådana fingeravtryck med de som finns i Polismyndighetens fingeravtrycksregister. Enligt 20 § utlänningsdatalagen får Säkerhetspolisen och

Polismyndigheten ges direktåtkomst till personuppgifter hos Migrationsverket.

Möjligheten att fotografera och ta fingeravtryck av utlänningen behövs fortsatt och den bör därför behållas. Även om syftet med att fotografera och ta fingeravtryck enligt både utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll är att underlätta identifieringen, finns det vissa skillnader. I enlighet med den generella utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagen så långt som möjligt ska undvikas (se avsnitt 5.1) bör en sådan bestämmelse i stället tas in i den nya lagen. Den kan lämpligen

• Sida 175
•  Original

utformas så att Migrationsverket får fotografera och ta fingeravtryck av en utlänning vars ärende handläggs enligt lagen.

Det bör vidare införas en möjlighet för Migrationsverket att begära hjälp för att verkställa ett beslut i de fall då en utlänning vägrar att medverka. Enligt 9 kap. 10 § utlänningslagen kan Migrationsverket i dessa situationer begära hjälp av Polismyndigheten för att verkställa beslutet. Någon motsvarande möjlighet finns inte enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det bör därför tas in en bestämmelse om det i den nya lagen. Som Säkerhetspolisen anför bör också Säkerhetspolisen kunna hjälpa Migrationsverket i den delen. Regleringen bör i övrigt utformas på samma sätt som i utlänningslagen.

Sådana fotografier och fingeravtryck som har tagits med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll får registreras i Polismyndighetens fingeravtrycks- och signalementsregister. Det är särskilt viktigt för kontrollen av en utlänning som utgör ett allvarligt säkerhetshot att det finns identitetsuppgifter registrerade så att det inte finns någon risk för förväxling. De regelverk som redan finns tillgodoser de behoven. Uppgifterna i Polismyndighetens register får inte behandlas längre än tio år efter det att de registrerades. Denna tid var inte föremål för några särskilda överväganden vare sig när polisdatalagen (2010:361) eller lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område infördes. Att registreringen bildar utgångspunkt för hur länge uppgifter som har inhämtats med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll får behandlas förenklar förvisso Polismyndighetens registervård. Det skapar emellertid problem om det under lång tid finns hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Det är därför bättre att föreskriva att uppgifterna inte får behandlas i längre än tio år efter den tidpunkt när utvisningsbeslutet antingen har verkställts eller upphört. Det får anses vara ett mindre ingrepp i den personliga integriteten att tillåta fortsatt behandling av en befintlig uppgift en viss tid än att utsätta utlänningen för att på nytt få sina fingeravtryck tagna eller bli fotograferad enbart av det skälet att bevarandetiden har löpt ut. En sådan utformning av bevarandetiden skulle också underlätta kontrollen av att utlänningen inte, trots utvisningsbeslutet, återvänder till Sverige en tid efter det att beslutet har verkställts.

• Sida 176
•  Original

10.20. Åtgärder för att underlätta en framtida verkställighet

Regeringens förslag: Hänvisningarna till utlänningslagen om vissa tvångsåtgärder i samband med verkställighet ska ersättas med bestämmelser i den nya lagen som anger när en utlännings pass och andra identitetshandlingar ska få omhändertas, när utlänningen ska få omhändertas och när åtgärder för att skaffa nödvändiga handlingar ska få vidtas.

Säkerhetspolisen ska få besluta om husrannsakan och kroppsvisitation för att söka efter pass och andra identitetshandlingar. Detsamma ska gälla Polismyndigheten, om den har fått i uppdrag att genomföra verkställigheten.

Omhändertagna handlingar ska utan dröjsmål överlämnas till Säkerhetspolisen, som ska vara skyldig att häva omhändertagandet om det inte längre finns skäl för det.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Säkerhetspolisen anser att husrannsakan inte bara bör få genomföras hos utlänningen själv utan, om det finns synnerliga skäl, även på annat ställe. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Det finns fortsatt behov av att kunna vidta åtgärder för att underlätta verkställighet

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll gäller genom hänvisningar vissa bestämmelser om tvångsåtgärder i 9 kap. utlänningslagen. De avser möjligheten att omhänderta handlingar och utlänningen själv för att underlätta verkställigheten samt möjligheten att vidta åtgärder för att skaffa handlingar som är nödvändiga för verkställigheten eller för att klarlägga utlänningens identitet eller medborgarskap. Sådana bestämmelser har stor praktisk betydelse för verkställighetsarbetet. I enlighet med den generella utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagen så långt som möjligt ska undvikas (se avsnitt 5.1) bör materiella bestämmelser som motsvarar regleringen i 9 kap. utlänningslagen tas in i den nya lagen. Bestämmelserna bör samtidigt ändras så att ett effektivt verkställighetsarbete underlättas.

Pass och andra identitetshandlingar bör få omhändertas

Det framstår som naturligt när det gäller utlänningar i allmänhet att omhänderta pass och andra handlingar som behövs för att styrka utlänningens identitet först i samband med verkställighet av beslut om utvisning. Det riskerar emellertid att försvåra verkställighetsarbetet när det gäller den begränsade grupp av utlänningar som den nya lagen tar sikte på. Redan när frågan om utvisning av en utlänning enligt den nya lagen aktualiseras bör därför Säkerhetspolisen ha möjlighet att besluta att omhänderta hans eller hennes pass och andra handlingar som kan behövas för att styrka utlänningens identitet och underlätta den framtida verkställigheten. Även Migrationsverket och Polismyndigheten bör i förekommande fall

• Sida 177
•  Original

kunna fatta sådana beslut. Migrationsverket bör, om det behövs för att utlänningen inte medverkar frivilligt, kunna begära hjälp av Polismyndigheten för att kunna omhänderta handlingarna.

Omhändertagna handlingar bör utan dröjsmål överlämnas till Säkerhetspolisen, som ska vara skyldig att häva omhändertagandet om det inte längre finns skäl för det, vilket framför allt torde ske när det beslutas att utvisning inte ska ske. I annat fall bör omhändertagandet gälla till dess utvisningsbeslutet är verkställt. Med en sådan lösning minskar risken för att utlänningens handlingar behålls längre än vad som är sakligt motiverat. Säkerhetspolisen har den bästa överblicken över hur frågan om en eventuell utvisning utvecklar sig. Särskilt mot bakgrund av att de flesta utlänningar som omfattas av den nya lagen sannolikt kommer att i vart fall vara ställda under uppsikt som begränsar deras möjlighet att röra sig fritt är det tydligt att deras behov av handlingarna inte väger lika tungt som samhällets behov av att effektivt kunna verkställa beslut om utvisning. Säkerhetspolisen bör kunna förse utlänningen med kopior av handlingarna, om det behövs för att han eller hon ska kunna ta tillvara sin rätt. Reglering får därför bedömas som proportionerlig.

Husrannsakan och kroppsvisitation bör få genomföras i vissa fall

Polismyndigheten och Säkerhetspolisen får besluta om husrannsakan enligt 20 § polislagen för att söka efter en utlänning som ska omhändertas för att utvisas eller avvisas. Husrannsakan får även göras för att söka efter föremål som polisen med stöd av lag eller annan författning ska omhänderta. Enligt 9 kap. 4 § utlänningslagen får Migrationsverket och Polismyndigheten också besluta att ta hand om en utlännings pass eller andra identitetshandlingar om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd när han eller hon kommer till Sverige eller därefter, i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar det. Husrannsakan enligt 20 § polislagen kan då i vissa fall aktualiseras. Någon generell rätt för polisen att omhänderta sådana handlingar – och att genomföra en husrannsakan för att leta efter dem – finns emellertid inte. Husrannsakan och kroppsvisitation får inte heller användas för att söka efter pass eller andra handlingar som kan bidra till att identifiera utlänningen och underlätta verkställigheten. Det leder till att sådana handlingar kan komma att förstöras, om utlänningen vill fördröja eller försvåra verkställighet av utvisningsbeslutet.

När det gäller utlänningar som omfattas av den nya lagen är det – i större utsträckning än för andra utlänningar – motiverat att polisen får använda tvångsåtgärder för att underlätta verkställigheten. Det bör därför tas in en bestämmelse i den nya lagen som ger möjlighet att besluta om husrannsakan och kroppsvisitation för att söka efter pass och andra identitetshandlingar som kan bidra till att underlätta verkställigheten av framtida beslut om utvisning. Ett sådant beslut bör, i motsats till vad som gäller enligt 20 § polislagen, inte kräva att det har meddelats ett beslut om att handlingarna i fråga ska omhändertas. Regleringen bör inte heller vara beroende av att det pågår handläggning av någon ansökan om uppehållstillstånd utan gälla generellt så snart utvisning enligt lagen kan komma i fråga. I övrigt gäller regleringen i 28 kap. rättegångsbalken (se avsnitt 10.1).

• Sida 178
•  Original

Säkerhetspolisen anför att husrannsakan inte bara bör kunna genomföras hos utlänningen själv utan, om det finns synnerliga skäl, även på annat ställe. Som har framhållits i avsnitt 10.3 har det inte framkommit tillräckliga skäl för att införa en sådan möjlighet, bland annat i ljuset av att det riskerar att drabba personer som lagen inte tillämpas på.

Innan verkställighet av ett beslut om utvisning aktualiseras bör endast Säkerhetspolisen få besluta om husrannsakan hos och kroppsvisitation av en utlänning i sådant syfte. Det krävs nämligen en bedömning av sannolikheten att ett beslut om utvisning meddelas, för att åtgärden ska vara proportionerlig. Den bedömningen kan bara Säkerhetspolisen göra. När Säkerhetspolisen har fått ett beslut om utvisning för verkställighet bör denna möjlighet också gälla för Polismyndigheten, om den har fått i uppdrag av Säkerhetspolisen att genomföra verkställigheten enligt den nya lagen (se avsnitt 7.6). Den som ska verkställa ett sådant beslut kan till exempel få en begäran från det mottagande landet om att få en kopia på utlänningens identitetshandlingar.

Utlänningar ska fortsatt få omhändertas inför verkställighet

På samma sätt som i dag bör också utlänningen kunna omhändertas en kortare tid inför verkställighet av ett beslut om utvisning enligt den nya lagen. Den korta tidsfrist som i dag gäller enligt 9 kap. 12 § utlänningslagen, högst 24 timmar med möjlighet till förlängning i ytterligare 24 timmar om det finns särskilda skäl, bör vara tillräcklig. Det bör, med hänsyn till att det är fråga om utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot, finnas möjlighet att förvara dem på ett säkert sätt. Det bör därför framgå av lagtexten att utlänningen får förvaras i en arrest eller ett häkte under tiden för omhändertagandet. Om det är möjligt och lämpligt bör dock främst en annan placering väljas, vilket får anses följa av proportionalitetsprincipen.

I konsekvens med övervägandena i avsnitt 8.11 bör aldrig ett barn få förvaras i en arrest eller ett häkte ens i samband med verkställighet av utvisningen.

Säkerhetspolisen och Polismyndigheten ska fortsatt kunna vidta vissa åtgärder i kartläggande syfte

På samma sätt som i dag bör Säkerhetspolisen och Polismyndigheten också få vidta åtgärder för att utlänningen ska få nödvändiga handlingar för att ett beslut om utvisning ska kunna verkställas eller för att klarlägga utlänningens identitet eller medborgarskap. Sådana bestämmelser har stor praktisk betydelse för verkställighetsarbetet och bör kunna aktualiseras vid ett omhändertagande eller vid verkställighetsförvar (se avsnitt 8.1 och 8.11). Endast åtgärder som behövs får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, vidtas (se avsnitt 5.5). Säkerhetspolisen och Polismyndigheten bör i ett sådant syfte även få fotografera eller ta fingeravtryck av utlänningen (jfr avsnitt 10.19).

• Sida 179
•  Original

11. Rättssäkerhetsgarantier vid tvångsmedel

I avsnitt 10.1 har redogjorts för i vilken utsträckning den nya lagen bör hänvisa till bestämmelser i rättegångsbalken om tvångsmedel och när det krävs en särreglering. Det som har anförts där har samma relevans för rättssäkerhetsgarantier knutna till tvångsmedelsanvändningen. Fördelarna med att utgå från en redan existerande reglering väger över nackdelarna. Så långt möjligt bör därför regleringen vara densamma i den nya lagen som i rättegångsbalken. En särreglering av rättssäkerhetsgarantierna i den nya lagen bör bara finnas i den utsträckning som det krävs på grund av att tvångsmedlen används för annat ändamål eller det annars finns sakliga skäl för att göra avsteg från rättegångsbalkens regler. Nedan följer förslag på de särskilda garantier som behövs med anledning av den nya lagen.

11.1. Granskning av material från tvångsmedel

Regeringens förslag: Material från hemliga tvångsmedel ska endast få granskas av rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller åklagare.

Detsamma ska gälla granskning av material från andra tvångsmedel. En sådan granskning ska dock få delegeras till en sakkunnig eller någon annan som anlitas. Granskningen ska göras snarast möjligt.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att en upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska granskas snarast möjligt.

Den får granskas endast av rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. Det bör även i fortsättningen begränsas vilka som får ta del av material från hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen. Den krets som får granska material från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation bör vara densamma som i dag. Bestämmelser om det bör tas in i den nya lagen. Det bör fortsatt ställas krav på snabb granskning.

Det saknas i dag bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll som reglerar granskning av material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Att dagens reglering inte omfattar det förefaller vara ett förbiseende. Kraven ifråga om snabb granskning och begränsning av kretsen som får granska innehållet bör i den nya lagen även omfatta material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation.

I avsnitt 10.6 har föreslagits att även hemlig kameraövervakning ska få användas för att kontrollera utlänningar som har utvisats enligt den nya lagen men som ändå blir kvar i Sverige. Det är minst lika viktigt att materialet från hemlig kameraövervakning granskas snabbt och att kretsen som får granska materialet begränsas på samma sätt som i rättegångsbalken. Bestämmelserna om granskning bör därmed gälla även för material från hemlig kameraövervakning.

• Sida 180
•  Original

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får rätten meddela Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten tillstånd att närmare undersöka, öppna och granska sådana försändelser hos befordringsföretag som har ställts till utlänningen eller som har avsänts av honom eller henne (benämnt som postkontroll i den nya lagen). Undersökningen ska göras snarast möjligt. I många fall kan det räcka med en ytlig undersökning av exempelvis ett brev i form av granskning av avsändare och mottagare för att kunna konstatera att brevet saknar intresse för kontrollen av utlänningen. I andra fall är det nödvändigt att också öppna försändelsen och ta del av innehållet i den för att kunna avgöra om det är av betydelse för kontrollen av utlänningen. När undersökningen har slutförts ska en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sedan sändas till den som försändelsen är ställd till, om den inte tas i beslag. Regleringen är utformad på det sättet för att minska integritetsintrånget. Den bör i sak oförändrad föras över till den nya lagen.

Granskningsregleringen i lagen om särskild utlänningskontroll gäller även för brev och andra slutna handlingar som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Det innebär en strängare reglering än i rättegångsbalken. Enligt 28 kap. 8 § rättegångsbalken får post- eller telegrafförsändelse, handelsbok eller annan enskild handling som anträffas vid husrannsakan inte undersökas närmare. Inte heller får brev eller annan sluten handling öppnas i annan ordning än som anges i 27 kap. 12 § rättegångsbalken. I sistnämnda paragraf föreskrivs att endast rätten, undersökningsledare eller åklagare får närmare undersöka sådana handlingar. Uppgiften får dock delegeras till en sakkunnig eller någon annan som anlitas för utredningen av brottet. Genom en hänvisning i 28 kap. 13 § rättegångsbalken gäller den regleringen även för handlingar som påträffas vid kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Det finns inte något sakligt skäl till att ha en strängare reglering i den nya lagen än den som i dag gäller för granskning av material från motsvarande tvångsmedel i rättegångsbalken. Däremot bör det, av de skäl som angetts beträffande granskning av material från hemliga tvångsmedel, även fortsättningsvis anges vem som får granska brev och andra slutna handlingar som påträffas vid användning av tvångsmedel som inte är hemliga. Regleringen bör utformas på samma sätt som för granskning av material från hemliga tvångsmedel. Det innebär att granskningen ska göras snarast möjligt och utföras av rätten, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. Uppgiften att granska en enskild handling som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning bör på samma sätt som i dag få delegeras till en sakkunnig eller någon annan som anlitas av Säkerhetspolisen. Det kan till exempel vara fråga om en sakkunnig som är knuten till Försvarsmakten.

• Sida 181
•  Original

11.2. Förstöring av material från hemliga tvångsmedel

Regeringens förslag: Upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska bevaras så länge de behövs i de delar de är av betydelse för kontrollen av utlänningen.

Uppgifter från upptagningar och uppteckningar som får användas för något annat ändamål ska dock bevaras så länge de behövs för det nya ändamålet. I övrigt ska upptagningar och uppteckningar förstöras så snart som möjligt.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Journalistförbundet anför att det bör införas en bestämmelse motsvarande 27 kap. 22 § rättegångsbalken i den nya lagen.

Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll om när upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ska förstöras knyts i dag till uppgifternas betydelse för ändamålet med avlyssningen. Dagens reglering ställer krav på att sådana upptagningar eller uppteckningar ska förstöras omedelbart efter granskningen, om det konstateras att de saknar betydelse för ändamålet med avlyssningen. Motsvarande krav på förstöring av material från hemliga tvångsmedel enligt 27 kap. rättegångsbalken, som ursprungligen var detsamma, har med tiden mjukats upp. Kravet på omedelbar förstöring har ersatts med föreskrifter om hur länge materialet får bevaras.

Det har framför allt sin grund i att det kan vara svårt att omedelbart kunna överblicka vilken betydelse materialet kan ha för det ändamål som föranledde tvångsmedelsanvändningen (prop. 1988/89:124 s. 69, Överskottsinformation vid användning av hemliga tvångsmedel m.m., prop. 2004/05:143, s. 44 och Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, prop. 2013/14:237, s. 159 f.). Det finns inget skäl att ha någon annan utgångspunkt än att material från användning av hemliga tvångsmedel ska förstöras om det inte är av betydelse för kontrollen av utlänningen. Ett krav på omedelbar förstöring av material från hemliga tvångsmedel kan dock leda till att det som senare visar sig ha varit viktig information kan gå förlorad. Det är skälet till att man i rättegångsbalken och annan lagstiftning gått ifrån kravet på omedelbar förstöring av material från hemliga tvångsmedel. Viss information som vid en första granskning bedöms sakna intresse, kan senare visa sig vara av betydelse.

De skäl som anförts för att material från hemliga tvångsmedel i förundersökningar inte bör förstöras omedelbart talar för att detsamma bör gälla material från hemliga tvångsmedel som används vid kontroll av utlänningar. Visserligen talar skyddet för enskildas integritet för en snabb förstöring. Samtidigt kan sådan förstöring visa sig vara till nackdel inte bara för kontrollen av utlänningen utan också för utlänningens egna intressen. Det är en viktig rättssäkerhetsgaranti att material från hemliga tvångsmedel inte förstörs så snabbt att viktig information riskerar att gå förlorad. En snabb förstöring kan också begränsa Säkerhetspolisens möjlighet att

• Sida 182
•  Original

effektivt förebygga allvarlig brottslighet. Mot den bakgrunden bör förstöringskravet nyanseras.

En rimlig avvägning är att sådant material som saknar betydelse för ändamålet med tvångsmedlet ska förstöras så snart som möjligt, men att annat material får bevaras viss tid. Det bör alltså vara behovet av att bevara materialet som ett led i kontrollen av utlänningen som bör vara avgörande. Så länge upptagningar eller uppteckningar behövs för det ändamålet bör materialet få bevaras i de delar det är av betydelse. Vad som kan vara av intresse för kontrollen kan variera från individ till individ. Det kan till exempel vara av intresse att bevara upptagningar eller uppteckningar som visar på kontakter med organisationer, grupper eller personer som kan befaras planlägga eller på annat sätt medverka till eller på annat sätt främja sådan brottslighet som kan utgöra grund för utvisning enligt lagen. Det kan också vara nödvändigt att bevara materialet en tid för att utesluta att det rör sig om sådana organisationer, grupper eller personer. När materialet inte längre är av intresse för kontrollen bör det förstöras.

Om det har fattats ett beslut om att överskottsinformation (se avsnitt 11.4) ska användas för ett annat ändamål än det som har föranlett användningen av tvångsmedlet, bör materialet få bevaras så länge som det behövs för det nya ändamålet. Materialet bör därefter förstöras.

En skillnad mellan regelverket i 27 kap. rättegångsbalken och regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll är att det sistnämnda endast reglerar förstöring av material från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation men inte från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. När bestämmelsen i 27 kap. rättegångsbalken om förstöring av material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation infördes (Hemlig rumsavlyssning, prop. 2005/06:178) diskuterades inte om motsvarande bestämmelse också borde tas in i lagen om särskild utlänningskontroll. Det saknas skäl att ha en sådan skillnad. Förstöring av material från hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bör därför regleras på samma sätt i den nya lagen som förstöring av material från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation.

I avsnitt 10.6 har föreslagits att även hemlig kameraövervakning ska få användas för att kontrollera utlänningar som har utvisats enligt den nya lagen men som ändå blir kvar i Sverige. Därmed behöver tillämpningsområdet för förstöring utvidgas så att även material från hemlig kameraövervakning omfattas av samma reglering som material från övriga hemliga tvångsmedel.

Som framgår av avsnitt 10.1 ska rättegångsbalkens bestämmelser tillämpas vid exempelvis användningen av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen, vilket – på det sätt som Journalistförbundet önskar – innebär att bland annat 27 kap. 22 § rättegångsbalken blir tillämplig. Därmed ska uppgifter som samlas in vid till exempel hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och som omfattas av källskydd omedelbart förstöras.

• Sida 183
•  Original

11.3. Förstöring av kopior av visst annat material

Regeringens förslag: En kopia av material från en omhändertagen elektronisk kommunikationsutrustning ska förstöras när den inte längre behövs för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller myndighetens brottsutredande verksamhet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 10.4 har föreslagits att en polisman vid Säkerhetspolisen under vissa förutsättningar ska få omhänderta elektronisk kommunikationsutrustning som han eller hon påträffar vid bland annat husrannsakan. Om polismannen inte på plats kan avgöra om kommunikationsutrustningen innehåller något av intresse, får den tas med till Säkerhetspolisen för närmare undersökning. I vissa fall får innehållet även kopieras. Det bör framgå av regleringen hur kopior av innehållet i kommunikationsutrustningen ska hanteras. Om innehållet har kopierats bör kopian få bevaras så länge som den behövs i Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller myndighetens brottsutredande verksamhet. Därefter bör den förstöras.

11.4. Användning av överskottsinformation

Regeringens förslag: Uppgifter som kommit fram vid hemliga tvångsmedel (överskottsinformation) ska få användas inte bara för att inleda förundersökning eller förhindra förestående brott utan även för annat ändamål. Om det finns bestämmelser i annan lagstiftning, till exempel offentlighets- och sekretesslagen, som hindrar användningen ska de gälla.

Säkerhetspolisen ska besluta om användning av överskottsinformation.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att det finns en proportionalitetsprincip och ett dokumentkrav i direkt anslutning till regleringen om användning av överskottsinformation.

Remissinstanserna: Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden,

Åklagarmyndigheten och Integritetsskyddsmyndigheten välkomnar regleringen. Riksdagens ombudsmän är kritisk till att det inte finns någon begränsning i den nya lagen om hur överskottsinformation får användas. Förvaltningsrätten i Stockholm framhåller att regleringen framstår som överflödig och inkonsekvent då det finns en generell proportionalitetsprincip. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att överskottsinformation från hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation under vissa förutsättningar får användas för att inleda förundersökning eller tillföras en pågående förundersökning. Sådan överskottsinformation får också användas för att förhindra förestående brott. Övrig användning av överskottsinformation är oreglerad.

• Sida 184
•  Original

För enskilda innebär användningen av hemliga tvångsmedel ett betydande intrång i den personliga integriteten. Att använda den information som tvångsmedlen genererar för andra ändamål kan ses som ett ytterligare intrång. Det är därför viktigt av rättssäkerhetsskäl att det skapas en proportionerlig, heltäckande och uttömmande reglering om när överskottsinformation från hemliga tvångsmedel får användas. Med hänsyn härtill bör det av den nya lagen framgå att överskottsinformation som har kommit fram vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller postkontroll får användas för annat ändamål än det som har legat till grund för åtgärden.

Det ligger i sakens natur att det krävs starka skäl för att få använda överskottsinformation som har kommit fram i Säkerhetspolisens verksamhet för något annat ändamål än det som har föranlett användningen av tvångsmedlet. I de flesta fall torde sekretess hindra användningen av överskottsinformation. Det kan därför antas att överskottsinformation kommer att användas i betydligt mindre utsträckning enligt den nya lagen än enligt rättegångsbalken. Att överskottsinformation kan behöva användas för att förhindra allvarliga brott är dock odiskutabelt. Likaså att använda överskottsinformation som kan bidra till att fria en person från brottsmisstankar.

Riksdagens ombudsmän är kritisk till att det inte begränsas i lag hur överskottsinformationen får användas. Det måste emellertid alltid göras en proportionalitetsbedömning (se avsnitt 5.5), det vill säga en bedömning från fall till fall av om användningen av överskottsinformation är proportionerlig, med hänsyn till både utlänningens intresse och syftet med tvångsmedelsanvändningen. Även andra motstående intressen kan i ett enskilt fall hindra att överskottsinformationen används, till exempel hänsynen till samarbetet med utländska säkerhetstjänster. Utredningen föreslår att det bör införas en uttrycklig proportionalitetsprincip i direkt anslutning till regleringen om användning av överskottsinformation. Detta innebär dock, som Förvaltningsrätten i Stockholm påpekar, en dubbelreglering (se avsnitt 5.5). Det saknas därför skäl att införa en uttrycklig sådan bestämmelse på det sätt som utredningen föreslår.

Utgångspunkten i den nya lagen är, på samma sätt som i lagen om särskild utlänningskontroll, att uppgifter från hemliga tvångsmedel ska förstöras. Användningen av överskottsinformation utgör ett undantag från huvudregeln, men också sådan information ska förstöras när den inte längre behövs för det nya ändamålet. Det gäller dock inte sådant material som tas in i ett förundersökningsprotokoll eller en dom. Det bör därför också förtydligas i den nya lagen hur länge sådana uppgifter får bevaras (jfr avsnitt 11.2). Regeringen instämmer i Lagrådets bedömning att överskottsinformation som används i en förundersökning bör bevaras så länge förundersökningen inte har lagts ner. Om åtal väcks ska överskottsinformationen bevaras till dess att målet har avgjorts slutligt. Överskottsinformation som tillförs underrättelseverksamheten får bevaras så länge som krävs för det specifika ändamålet. När den inte längre behövs ska överskottsinformationen förstöras. Vid användning av överskottsinformation för andra ändamål än brottsbekämpning, till exempel för handläggningen av andra utlänningsärenden, är det svårare att hitta en lika naturlig tidpunkt för när överskottsinformationen ska förstöras. Den lämp-

• Sida 185
•  Original

ligaste lösningen är att föreskriva att överskottsinformationen får bevaras så länge som det behövs för det nya ändamålet. Därefter ska den förstöras.

Det är Säkerhetspolisen som bäst kan bedöma värdet av att kunna använda överskottsinformationen och vilken eventuell skada som kan uppkomma av användningen. Informationen kommer dessutom främst ha betydelse i Säkerhetspolisens egen verksamhet. Mot den bakgrunden bör Säkerhetspolisen på samma sätt som i dag få besluta om användningen av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen.

Det är viktigt ur integritetssynpunkt att användningen av material från hemliga tvångsmedel kan följas. När material förs över för användning i ett annat sammanhang än det som tillståndet att använda tvångsmedlet avser, är det särskilt viktigt att det framgår att det är fråga om uppgifter, upptagningar eller uppteckningar från ett hemligt tvångsmedel. Utredningen föreslår därför att det ska införas ett uttryckligt dokumentationskrav. Regeringen föreslår emellertid i avsnitt 12.5 ett generellt dokumentationskrav i mål och ärenden enligt den nya lagen. Säkerhetspolisens skyldighet att dokumentera bör omfatta dels vilka handlingar eller uppgifter som har tagits tillvara som överskottsinformation, dels för vilket ändamål och till vem och när materialet har lämnats ut.

11.5. Tystnadsplikt för postkontroll

Regeringens förslag: Den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till en uppgift som rör postkontroll ska ha tystnadsplikt för uppgiften.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredaren föreslår att också posttjänst ska omfattas av tystnadsplikten.

Remissinstanserna: Post- och telestyrelsen har inga invändningar mot att tystnadsplikten i postlagen också ska omfatta postkontroll enligt den nya lagen och att detta också omfattar posttjänst, men pekar på att användningen av begreppet posttjänst tenderar att luckra upp systematiken i postlagen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 kap. 14 § postlagen får den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till bland annat uppgifter som handlar om att hålla kvar eller beslagta försändelser enligt 27 kap. rättegångsbalken inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta. Detsamma gäller uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser enligt 4 kap. 22 § tullagen (2016:253) eller enligt 11 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen eller om ett efterföljande beslag enligt 22 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Postverksamhet definieras enligt 1 kap. 2 § postlagen som regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Brev definieras enligt samma paragraf som en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst två kilogram samt vykort, brevkort och liknande försändelser.

När lagen om särskild utlänningskontroll tillkom fördes bestämmelserna om kvarhållande av försändelser i sak oförändrade över från annan lagstiftning. I förarbetena till de ursprungliga bestämmelserna framhölls det

• Sida 186
•  Original

att avsändaren och mottagaren inte borde få kännedom om postkontrollen (Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om åtgärder mot vissa våldsdåd med internationell bakgrund, prop. 1973:37, s. 113). Avsikten var alltså att det skulle gälla tystnadsplikt för åtgärderna på samma sätt som för postkontroll enligt rättegångsbalken. Någon bestämmelse om tystnadsplikt infördes dock aldrig. Det kan ha berott på att all postverksamhet vid den tidpunkten bedrevs i statlig regi och att den då gällande sekretesslagstiftningen ansågs täcka postverkets hantering av postkontroll. När postverksamheten senare avreglerades och det infördes särskilda bestämmelser om tystnadsplikt i postlagen förefaller behovet av tystnadsplikt för den nu aktuella hanteringen inte ha uppmärksammats. Det verkar således enbart vara ett förbiseende att det i dag inte finns någon regel om tystnadsplikt som täcker den. Regleringen i 2 kap. 14 § postlagen bör därför kompletteras med en uttrycklig bestämmelse om att tystnadsplikten omfattar även postkontroll av försändelser med stöd av lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. En följdändring bör också göras i 44 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Den bör innebära att tystnadsplikten, på samma sätt som när det gäller uppgifter om andra hemliga tvångsmedel, inskränker meddelarfriheten.

Utredaren föreslår att tystnadsplikten inte bara ska gälla i postverksamhet utan även i posttjänst. Enligt 1 kap. 2 § postlagen definieras posttjänst som insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. Post- och telestyrelsen framhåller att ett tillägg av begreppet posttjänst i 2 kap. 14 § postlagen tenderar att luckra upp systematiken i den lagen. Bland annat gäller 2 kap. postlagen endast för postverksamhet, det vill säga inte för posttjänst. Även om det finns goda skäl att utvidga tystnadsplikten till posttjänster i enlighet med utredarens förslag, bör det hanteras tillsammans med de förslag som nyligen lämnades om postlagens tystnadsplikt (SOU 2021:29) och därför lämnar regeringen inget förslag nu.

11.6. Kontroll över tillämpningen av den nya lagen

Något som anses vara lika viktigt som förhandskontroll i form av till exempel en domstols tillståndsprövning när det gäller hemliga tvångsmedel (se avsnitt 10.11) är möjligheten att i efterhand granska om tvångsmedelsanvändningen har stått i överensstämmelse med lagstiftningen, så kallad efterkontroll.

När lagen om särskild utlänningskontroll antogs bestämdes att den parlamentariska kontrollen av hur regeringen hade tillämpat terroristbestämmelserna och bestämmelserna om tvångsmedel även i fortsättningen skulle utövas genom en årlig skrivelse från regeringen till riksdagen (prop. 1990/91:118 s. 72 f.). Systemet med årlig redovisning har sedan dess varit oförändrat. Även om lagen hittills bara har tillämpats i ett begränsat antal fall fyller den årliga redovisningen till riksdagen en viktig funktion för lagstiftningens legitimitet. Insynen i både regeringens och Säkerhetspolisens verksamhet enligt lagen är generellt sett begränsad. Det är därför även i fortsättningen betydelsefullt att den parlamentariska kontrollen

• Sida 187
•  Original

finns kvar och utövas på samma sätt som i dag så att redovisningen finns allmänt tillgänglig.

I sammanhanget kan också nämnas att statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning enligt 13 kap. 1 § regeringsformen granskas av konstitutionsutskottet, som har rätt att få del av protokollen över beslut i regeringsärenden enligt lagen och de handlingar som hör till dem. Kontrollen över de myndigheter och domstolar som handlägger frågor enligt lagen om särskild utlänningskontroll utövas vidare av Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän, som har rätt att i sin tillsyn få full insyn i verksamheten.

Det finns alltså redan i dag möjlighet till kontroll och insyn beträffande regeringens, myndigheternas och domstolarnas handläggning. Frågan är dock om det även bör införas en särskild möjlighet att utöva tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel.

11.6.1. Tillsyn över användningen av hemliga tvångsmedel

Regeringens förslag: Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn ska omfatta Säkerhetspolisens hantering av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen.

Nämndens skyldighet att på begäran av en enskild kontrollera om användningen av hemliga tvångsmedel har varit författningsenlig ska omfatta även användning enligt den nya lagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Integritetsskyddsmyndigheten, Riksdagens ombudsmän,

Civil Right Defenders, Amnesty International och Svenska Röda Korset välkomnar förslaget. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Insynen i Säkerhetspolisens verksamhet är begränsad och måste förbli det med hänsyn bland annat till Sveriges säkerhet. Den som utsätts för hemliga tvångsmedel har inte någon möjlighet att reagera mot det och får inte heller någon underrättelse i efterhand om att hemliga tvångsmedel har använts. Mot bakgrund av att de hemliga tvångsmedel som rätten kan ge tillstånd till enligt lagen om särskild utlänningskontroll är desamma som förekommer i Säkerhetspolisens och Polismyndighetens underrättelseverksamhet och vid brottsutredning är det naturligt att ha samma regler om tillsyn. Det bör därmed finnas en ordinär tillsyn över hur hemliga tvångsmedel används enligt den nya lagen (till skillnad från den extraordinära tillsyn som Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän bedriver). I lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet, som reglerar Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn, bör det därför uttryckligen framgå att nämndens tillsyn även bör omfatta Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel enligt den nya lagen.

Enligt 3 § nyss nämnda lag är nämnden skyldig att på begäran av en enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel och om användningen av tvångsmedel, och därmed sammanhängande

• Sida 188
•  Original

verksamhet, har varit i enlighet med lag eller annan författning. Skyldigheten är direkt knuten till de tvångsmedel som nämnden utövar tillsyn över. Att nämnden utför en sådan kontroll innebär inte att enskilda får veta om hemliga tvångsmedel har använts. Nämnden underrättar bara denne om att kontrollen har utförts. När det gäller hemliga tvångsmedel hindrar som regel sekretessen enskilda från att själv kunna få inblick i om det har förekommit sådana tvångsmedel. När nämnden inrättades framhölls därför behovet av att vid sidan av underrättelseskyldigheten också ha ett fristående organ som på enskildas vägnar kan kontrollera att tvångsmedelsanvändningen har varit författningsenlig (Ytterligare rättssäkerhetsgarantier vid användandet av hemliga tvångsmedel, m.m., prop. 2006/07:133, s. 67).

Eftersom utlänningens rätt till insyn är mer begränsad vid handläggningen av kvalificerade säkerhetsärenden än vad som generellt är fallet vid användning av hemliga tvångsmedel är det särskilt viktigt att enskilda har möjlighet att begära kontroll av nu aktuellt slag. Nämnden bör därför vara skyldig att på begäran av en enskild utföra sådan kontroll.

12. Gemensamma bestämmelser om handläggning

12.1. Muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet

Regeringens förslag: Regleringen av vad den muntliga handläggningen hos en förvaltningsmyndighet ska innehålla ska i huvudsak föras över från utlänningslagen till den nya lagen.

Bestämmelserna i utlänningslagen om inställelse till en muntlig förhandling hos en förvaltningsmyndighet ska genom en hänvisning tillämpas enligt den nya lagen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredaren föreslår också att det ska tas in en hänvisning till att det finns särskilda bestämmelser om muntlig förhandling vid förvar eller uppsikt.

Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 13 kap.3–7 §§utlänningslagen om muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 13 kap. 3 § ska de omständigheter som behöver klarläggas noggrant utredas vid den muntliga handläggningen. Utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Vid en muntlig förhandling ska utlänningen enligt 13 kap. 4 § första stycket höras. Myndigheten får bestämma att även andra personer än utlänningen ska höras vid förhandlingen. I 13 kap. 5 § finns bestämmelser om kallelse till muntlig förhandling och om hämtning med hjälp av Polismyndigheten om utlänningen, eller någon annan som ska höras, uteblir från förhandlingen. Vid inställelse

• Sida 189
•  Original

till en muntlig förhandling som rör frågan om utlänningen ska hållas i förvar eller stå under uppsikt finns det enligt 13 kap. 6 § vissa möjligheter att få ersättning av allmänna medel. Andra personer som har kallats att inställa sig har rätt till skälig ersättning av allmänna medel. Ersättning och förskott på ersättning beslutas enligt 13 kap. 7 § av den myndighet som genomför den muntliga förhandlingen.

Det finns även i fortsättningen behov av regler om muntlig handläggning i ärenden som handläggs av en förvaltningsmyndighet. I enlighet med den generella utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagen så långt som möjligt bör undvikas (se avsnitt 5.1) bör materiella bestämmelser tas in i den nya lagen.

Vid muntlig handläggning ska fortsatt de omständigheter som behöver klarläggas noggrant utredas. Det bör gälla oavsett vilka skäl som utlänningen för fram. Under den muntliga handläggningen bör utlänningen också i fortsättningen få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Om det hålls en muntlig förhandling bör utlänningen höras. Det bör också finnas möjlighet att höra andra personer än utlänningen. Den myndighet som ska hålla den muntliga förhandlingen bör få bestämma om även andra personer ska höras.

Migrationsverket ska, som framgår av avsnitt 7.5, som huvudregel avgöra ett ärende om utvisning efter muntlig handläggning. Handläggningen kan ske genom en muntlig förhandling eller i annan form. En ny prövning av ett beslut om förvar ska också alltid föregås av en muntlig förhandling (se avsnitt 8.8). En ny prövning av ett beslut om uppsikt ska vidare föregås av en sådan förhandling, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse (se avsnitt 9.8).

Även om den generella utgångspunkten är att hänvisningar bör undvikas finns det skäl att behålla hänvisningarna till utlänningslagens bestämmelser om kallelse, delgivning, hämtning och ersättning för inställelse till en muntlig förhandling hos en förvaltningsmyndighet. För de som berörs är det enklare om regleringen hålls samlad. Det skulle inte heller göra den nya lagen tydligare, utan snarare tynga den i onödan, om bestämmelser av aktuellt slag togs in i den. Hänvisningen bör dock förtydligas.

12.2. Muntlig förhandling vid Migrationsöverdomstolen

Regeringens förslag: Bestämmelserna om när Migrationsöverdomstolen ska hålla en muntlig förhandling inför att den yttrar sig till regeringen och om formerna för en sådan förhandling ska i huvudsak föras över till den nya lagen.

När Migrationsöverdomstolen håller en muntlig förhandling i ett ärende om förvar eller uppsikt som handläggs av regeringen ska rätten få bestå av en lagfaren ledamot. I övrigt ska de regler som allmänt gäller vid handläggningen av mål i kammarrätt tillämpas.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget.

• Sida 190
•  Original

Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll finns vissa bestämmelser om handläggningen i Migrationsöverdomstolen.

Innan Migrationsöverdomstolen yttrar sig ska domstolen hålla en muntlig förhandling och då ska utlänningen höras. Utlänningen ska få tillfälle att ange sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Migrationsöverdomstolen får bestämma att även andra ska höras vid förhandlingen. När en muntlig förhandling hålls inför ett yttrande över ett överklagat beslut av Migrationsverket om utvisning, inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd eller om anmälningsplikt och andra tvångsmedel ska Säkerhetspolisen och Migrationsverket redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs. Säkerhetspolisen och Migrationsverket ska även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen.

I vissa situationer behöver det emellertid inte hållas någon muntlig förhandling vid Migrationsöverdomstolen om en sådan är uppenbart obehövlig. Det gäller följande situationer:

• När regeringen överväger att upphäva ett beslut om inhibition.
• Innan regeringen prövar en fråga om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd, när den verkställande myndigheten har funnit att ett beslut om utvisning inte kan genomföras.
• Innan regeringen som första instans beslutar om anmälningsplikt.
• När överklagandet avser endast ett beslut av Migrationsverket om inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångsmedel.

Det har inte framkommit något skäl att ändra den nuvarande regleringen. Den bör därför oförändrad i sak föras över till den nya lagen.

I lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas vidare till 16 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen när det gäller handläggningen vid Migrationsöverdomstolen. Där föreskrivs att för förfarandet vid Migrationsöverdomstolen gäller vad som allmänt är föreskrivet om kammarrätt och rättsskipningen i denna, om inte något annat följer av utlänningslagen. Det innebär att lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas av Migrationsöverdomstolen, om inte annat föreskrivs i utlänningslagen. Hänvisningen i lagen om särskild utlänningskontroll innebär alltså att samma regler om exempelvis domförhet gäller som i andra utlänningsärenden som handläggs av Migrationsöverdomstolen. I enlighet med den generella utgångspunkten att hänvisningar till utlänningslagen så långt som möjligt bör undvikas bör en materiell bestämmelse som motsvarar 16 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen tas in i den nya lagen.

Utgångspunkten är alltså att vad som är allmänt föreskrivet om kammarrätt även ska gälla enligt den nya lagen. Det finns dock skäl att göra vissa undantag. Den muntliga förhandling som Migrationsöverdomstolen håller på uppdrag av regeringen när den handlägger en fråga om förvar är en relativt okomplicerad åtgärd. Domstolen vidtar nämligen åtgärden som ett led i regeringens handläggning. Migrationsöverdomstolen avgör inte ärendet i sak och lämnar inte heller något bindande yttrande till regeringen. Mot den bakgrunden är det rimligt att låta en domare ensam hålla förhandlingen. I den nya lagen bör det därför anges att Migrationsöverdomstolen

• Sida 191
•  Original

är domför med en lagfaren ledamot när den håller en muntlig förhandling i ett ärende om förvar som handläggs av regeringen. I avsnitt 9.8 har föreslagits att det i den nya lagen ges en möjlighet för det ansvariga statsrådet, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, att besluta om muntlig förhandling i ett ärende om uppsikt som handläggs av regeringen och då uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla förhandlingen. Samma reglering av Migrationsöverdomstolens sammansättning bör gälla när domstolen får i uppdrag att hålla en muntlig förhandling angående uppsikt i ett ärende som handläggs av regeringen.

12.3. Offentligt biträde

12.3.1. När ett offentligt biträde ska utses

Regeringens förslag: Om det inte måste antas att utlänningen saknar behov av biträde, ska ett offentligt biträde förordnas i ärenden om utvisning, användning av tvångsmedel i vissa fall, verkställighet när ett beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats eller förvar i vissa fall. Därutöver ska ett offentligt biträde förordnas i vissa situationer för en utlänning som inte har fyllt 18 år och som saknar vårdnadshavare här i landet.

Regeringskansliet ska fatta beslut om offentligt biträde i ärenden som handläggs av regeringen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att ett offentligt biträde ska förordnas om det inte kan antas att behov av ett sådant saknas.

Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i Linköping pekar på att utredningen har föreslagit att offentligt biträde ska förordnas om det ”inte kan antas” att sådant behov saknas i stället för ”inte måste” som i dag och anför bland annat att det inte finns några skäl för detta begreppsbyte. Barnombudsmannen är positiv till förslaget, men anser att möjligheten till offentligt biträde bör gälla för alla barn. Övriga remissinstanser har inte lämnat några synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Det framgår av lagen om särskild utlänningskontroll att om det inte måste antas att behov av biträde saknas ska ett offentligt biträde förordnas i ett antal i paragrafen uppräknade fall.

Det gäller i ärenden om utvisning, anmälningsplikt, verkställighet av ett beslut om utvisning om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats, verkställighet av ett beslut om utvisning, dock endast såvitt avser frågor om förvar och om utlänningen har hållits i förvar sedan mer än tre dagar, samt i ärenden om tillämpning av tvångsmedel som beslutas av Migrationsverket eller regeringen. I ärenden hos regeringen fattas beslut om offentligt biträde av Regeringskansliet.

Det har inte framkommit något skäl att ändra bestämmelserna om när offentligt biträde ska förordnas. Utredningen har föreslagit att uttrycket ”inte kan antas” ska användas i stället för uttrycket ”inte måste antas”. Eftersom någon ändring i sak inte är avsedd och uttrycket ”inte måste antas” används även i till exempel lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall bör

• Sida 192
•  Original

utredningens förslag i den delen inte genomföras. Det bör vidare förtydligas i den nya lagen att ett offentligt biträde endast ska förordnas i ärenden om tvångsmedel som handläggs av en förvaltningsmyndighet eller regeringen. När sådana frågor handläggs i allmän domstol tillämpas i stället rättegångsbalkens regler om offentlig försvarare (se 10.16, jfr också 10.11). Även bestämmelserna om när ett offentligt biträde ska förordnas i ärenden om verkställighet av utvisning bör förtydligas.

Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 18 kap. 1 § andra och tredje styckena utlänningslagen om offentligt biträde för barn också vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Av bestämmelserna framgår att ett offentligt biträde alltid ska förordnas i ärenden hos Migrationsverket om avvisning eller utvisning av ett ensamkommande asylsökande barn och när ny prövning har beviljats ett ensamkommande barn. För ett barn som hålls i förvar och som saknar en vårdnadshavare här i landet ska ett offentligt biträde också alltid förordnas. Rätten till ett offentligt biträde förutsätter att barnet har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande (i fråga om övrig skyddsbehövande, se avsnitt 5.3.1). Eftersom det är oklart vilka delar av paragrafen som är tillämpliga vid handläggningen enlig lagen om särskild utlänningskontroll, bör hänvisningen till utlänningslagen ersättas med en egen bestämmelse i den nya lagen (se avsnitt 5.1).

Även om det kan antas vara i mycket få fall som ett barn är föremål för åtgärder enligt den föreslagna lagen, kan det inte uteslutas att det kan inträffa. Det bör därför tas in en bestämmelse i den nya lagen om när ett offentligt biträde ska förordnas för ett barn. Ett barn ska ha samma rätt till ett offentligt biträde som en vuxen utlänning har enligt den nya lagen. Därutöver ska ett offentligt biträde fortsatt alltid förordnas för ett barn som inte har någon vårdnadshavare här i landet, om barnet hålls i förvar eller har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Det finns inte skäl att utvidga rätten till ett offentligt biträde till att omfatta alla barn i enlighet med Barnombudsmannens önskemål, då det inte framkommit att det finns något sådant behov.

12.3.2. Kraven på offentliga biträden skärps

Regeringens förslag: Endast den som är advokat ska som huvudregel kunna förordnas till offentligt biträde i ärenden enligt den nya lagen.

Har utlänningen själv föreslagit någon som är behörig för uppdraget som offentligt biträde, ska han eller hon förordnas om det inte finns särskilda skäl mot det.

Ett offentligt biträde ska inte få sätta någon annan i sitt ställe.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Migrationsverket, Svenska Röda Korset och Sveriges advokatsamfund välkomnar förslaget. Kammarrätten i Stockholm och

Förvaltningsrätten i Luleå anser att förslaget om förbud mot substitution inte bör genomföras då det kan innebära att biträdet i vissa situationer kan behöva entledigas och bytas ut, exempelvis vid sjukdom, och föreslår att även en biträdande jurist på advokatbyrå ska kunna förordnas som ett offentligt biträde. Barnombudsmannen är positiv till förslagen, men anser

• Sida 193
•  Original

att kraven bör vara än starkare, likt de som gäller för särskild företrädare för barn. Asylrättscentrum och Amnesty International anser att offentliga biträden inte bör inskränkas till advokater. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll ställs det inga särskilda krav på den som ska utses till offentligt biträde.

Det görs inte heller i utlänningslagen. Det innebär att regleringen i lagen (1996:1620) om offentligt biträde gäller. Den lagen hänvisar till 26 § rättshjälpslagen (1996:1619) om förordnande och byte av rättshjälpsbiträde. Enligt den paragrafen får till rättshjälpsbiträde förordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Har den rättssökande själv föreslagit någon som är lämplig ska han eller hon förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det. Ett rättshjälpsbiträde får sätta en advokat eller biträdande jurist på advokatbyrå i sitt ställe (substitution), om det inte medför en beaktansvärd ökning av kostnaderna. I övrigt kräver substitution ett särskilt tillstånd.

Dagens reglering innebär att det ställs andra krav på den som ska vara ett offentligt biträde än på en offentlig försvarare. Den som förordnas till offentlig försvarare ska enligt 21 kap. 5 § rättegångsbalken vara advokat och lämplig för uppdraget. Om det finns särskilda skäl får någon annan, som har avlagt de kunskapsprov som är föreskrivna för behörighet till domaranställning, förordnas. Har den som är misstänkt föreslagit någon som är behörig för uppdraget ska han eller hon förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det. En offentlig försvarare får enligt 21 kap. 6 § andra stycket rättegångsbalken inte utan rättens tillstånd sätta någon annan i sitt ställe.

Även om den nya lagen i många avseenden bygger vidare på den reglering som redan finns, är den betydligt mer detaljerad än den nuvarande lagen och innebär bland annat att tvångsmedel får användas i större utsträckning än i dag. Regleringen, som är komplex, har inslag av både utlänningsrätt och annan förvaltningsrätt. Samtidigt har den stora likheter med rättegångsbalkens reglering av straffprocessuella tvångsmedel. Processen är omgärdad av betydande sekretess och hänsyn till Sveriges säkerhet. Dessutom hanteras ärendena i en särskild instansordning där Migrationsverkets beslut överklagas till regeringen. Det är fråga om ett fåtal ärenden som i flera avseenden skiljer sig från andra ärendetyper. Av rättssäkerhetsskäl bör det därför ställas särskilt stora krav på de som företräder utlänningarna. Mot den bakgrunden är det, trots Asylrättscentrums och Amnesty Internationals påpekanden, rimligt att i den nya lagen ha samma reglering för offentliga biträden som gäller för offentliga försvarare. Det finns dock inte skäl att ställa än högre krav än så vad gäller utbildning och liknande, så som Barnombudsmannen efterfrågar. Detta innebär sammantaget att det offentliga biträdet ska vara advokat och lämplig för uppdraget. Om det finns särskilda skäl bör någon annan, som har avlagt de kunskapsprov som krävs för behörighet till domaranställning, kunna förordnas. Har utlänningen själv föreslagit någon som är behörig för uppdraget bör han eller hon förordnas till offentligt biträde, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Med hänsyn till de säkerhetsaspekter som aktualiseras och de känsliga uppgifter som kan förekomma i ärendena bör ett offentligt biträde i dessa ärenden vidare inte ges möjlighet att tillfälligt sätta någon annan i sitt

• Sida 194
•  Original

ställe. Så som Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå anför kan det innebära att ett offentligt biträde i vissa situationer kan behöva entledigas och bytas ut, exempelvis vid sjukdom. Som framgår rör det sig om ett fåtal mål och ärenden per år. De konsekvenser som Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå framhåller får därför anses som godtagbara. I övrigt bör allmänna regler om entledigande och byte av och ersättning till offentliga biträden gälla.

12.4. Skyldighet att lämna uppgifter

Regeringens förslag: Det ska i den nya lagen tas in en hänvisning till skyldigheterna i utlänningslagen för socialnämnder och hälso- och sjukvårdsmyndighet att lämna uppgifter. Skyldigheten ska i vissa fall även gälla i förhållande till regeringen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 17 kap.1 och 2 §§utlänningslagen även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I 17 kap. 1 § föreskrivs att socialnämnden ska lämna uppgifter om en utlännings personliga förhållanden om Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Migrationsverket eller

Migrationsöverdomstolen begär det. Det förutsätter att uppgifterna behövs för att avgöra ett ärende om uppehållstillstånd eller ett ärende om ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Det gäller även när fråga har uppkommit om utlänningen har uppehållsrätt. Om en utlänning i ett ärende enligt utlänningslagen åberopar ett intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, ska enligt 17 kap. 2 § en hälso- och sjukvårdsmyndighet på begäran av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet lämna de upplysningar som behövs för att bedöma uppgifterna i intyget. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll gäller skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen även i förhållande till regeringen.

Även om den generella utgångspunkten är att hänvisningar till utlänningslagen bör undvikas finns det här skäl att behålla hänvisningarna till utlänningslagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet i vissa fall. För de som är skyldiga att lämna uppgifter är det enklare om regleringen hålls samlad. Det skulle inte heller göra den nya lagen tydligare, utan snarare tynga den i onödan, om bestämmelser av aktuellt slag togs in i den. Hänvisningen bör dock förtydligas.

12.5. Dokumentation och motivering av beslut

Regeringens förslag: Beslut enligt den nya lagen ska vara skriftliga.

Vidare ska det tas in en upplysning om förvaltningslagens reglering om motivering av beslut. Det ska också anges att dessa bestämmelser ska tillämpas även i Säkerhetspolisens och Polismyndighetens verksamhet enligt den nya lagen.

• Sida 195
•  Original

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår i stället en bestämmelse som anger vilka beslut som ska vara skriftliga och motiveras.

Remissinstanserna: Sveriges advokatsamfund tillstyrker förslaget, men anför samtidigt att det från rättssäkerhetssynpunkt är av stor vikt att informationen som delges enskilda i ärenden anges med större konkretion.

Asylrättscentrum och Civil Right Defenders ser positivt på att motivationsskyldigheten utvidgas. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Så som Sveriges advokatsamfund anför är det från rättssäkerhetssynpunkt av stor vikt att den information som enskilda får ta emot i ärenden av aktuellt slag anges med viss konkretion. Det är därför angeläget att enskilda får ta del av tillräckligt med information så att de har en möjlighet att bemöta exempelvis Säkerhetspolisens påståenden och så att de förstår innehållet i Migrationsverket respektive regeringens beslut. Utgångspunkten vid handläggningen av utvisningsfrågor är samtidigt att den utgör ett förvaltningsrättsligt förfarande där sekretess till skydd för både de berörda utlänningarna och den offentliga verksamheten gäller. Det ligger i sakens natur att Säkerhetspolisens arbete måste präglas av omfattande sekretess för att kunna ge ett önskat resultat. Inte desto mindre är det viktigt att besluten motiveras i så stor utsträckning som möjligt.

Bestämmelserna i 13 kap. 10 § utlänningslagen om motivering av en förvaltningsmyndighets beslut gäller genom en hänvisning även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Därigenom gäller en skyldighet för Migrationsverket och regeringen att i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll upprätta skriftliga och motiverade beslut i frågor om uppehållsrätt, resedokument, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, statusförklaring, ställning som varaktigt bosatt i Sverige, avvisning eller utvisning, återreseförbud, förvar, uppsikt eller kroppsvisitation. Bestämmelsen innebär vidare motsvarande skyldighet för Säkerhetspolisen och Polismyndigheten i frågor om kroppsvisitation. Ytterligare dokumentationskrav som kan aktualiseras i verksamhet enligt lagen om särskild utlänningskontroll finns i 27 § polislagen. Där framgår ett krav på att protokoll ska föras över husrannsakan och liknande åtgärder enligt den lagen samt vid omhändertagande av föremål. I rättegångsbalken finns också bestämmelser om protokoll över husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning.

Motsvarande dokumentations- och motiveringsskyldighet bör gälla enligt den nya lagen. Regleringen i utlänningslagen är inte fullt ut tillämplig i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det beror främst på att alla typer av beslut som räknas upp inte förekommer i sådana ärenden. Med hänsyn härtill bör hänvisningen till utlänningslagen ersättas av en materiell bestämmelse i den nya lagen där bör det framgå att beslut enligt lagen ska vara skriftliga.

Regleringen bör dessutom knytas till det allmänna kravet om motivering av beslut i 32 § förvaltningslagen. Av den paragrafens första stycket följer att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgö-

• Sida 196
•  Original

rande för myndighetens ställningstagande. Det framgår vidare av 32 § andra stycket förvaltningslagen att en motivering helt eller delvis får utelämnas i vissa situationer. Det gäller bland annat om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet (punkt 3). Att en uppgift omfattas av sekretess i myndighetens verksamhet till skydd för något av dessa intressen är inte i sig tillräckligt för att myndigheten ska kunna låta bli att redovisa den i skälen till ett beslut, när uppgiften är relevant för bedömningen av de frågor som myndigheten prövat i ärendet. En motivering kan inte heller helt utelämnas enligt denna bestämmelse om bara vissa av de för bedömningen relevanta uppgifterna behöver skyddas från insyn. Nödvändighetskravet markerar att undantagsbestämmelsen ska tillämpas med återhållsamhet (prop. 2016/17:180 s. 322).

Regleringen i 32 § förvaltningslagen gäller redan hos Migrationsverket och tillämpas också av regeringen i förvaltningsärenden. Det bör dock införas en upplysning om paragrafen i den nya lagen.

Bestämmelserna i 32 § förvaltningslagen gäller förvisso inte i brottsbekämpande verksamhet hos Säkerhetspolisen och Polismyndigheten, vilket innebär att den inte är tillämpliga i dessa myndigheters verksamhet enligt den nya lagen (jfr 3 § förvaltningslagen). I stället finns det bland annat krav på dokumentation och motivering i polislagen och rättegångsbalken. Mot bakgrund av de starka rättssäkerhetsintressen som den nya lagen aktualiserar bör emellertid en motsvarande generell motiveringsskyldighet gälla också hos dessa myndigheter. Det bör därför anges att 32 § förvaltningslagen ska tillämpas även i Säkerhetspolisens och Polismyndighetens verksamhet enligt denna lag.

12.6. Kostnadsansvar

Regeringens förslag: En utlänning som utvisas ska kunna få åläggas en skyldighet att betala kostnaden för sin egen resa från Sverige.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning gäller bestämmelserna i 19 kap.1–4 §§utlänningslagen om kostnadsansvar även i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 19 kap. 1 § kan en utlänning bli skyldig att betala sina egna kostnader för avvisning eller utvisning till en viss ort oavsett om utresan sker frivilligt eller med hjälp av bevakningspersonal. I 19 kap. 2–4 §§ finns vissa bestämmelser om transportörers ersättningsskyldighet. Dessa gäller dock endast vid avvisning av en utlänning.

Det kan inte uteslutas att en utlänning skulle kunna få ett kostnadsansvar för resan från Sverige när ett beslut om utvisning verkställs enligt den nya lagen. Hänvisningen till utlänningslagen i den delen bör därför ersättas av en materiell bestämmelse i den nya lagen. Av den bör det framgå att en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen kan få åläggas en skyldighet att betala kostnaden för sin resa till den ort dit han eller hon sänds genom en myndighets försorg. Ett sådant ansvar är dock inte alltid lämpligt för den begränsade grupp av utlänningar som den nya lagen är tillämplig på. Säkerhetsaspekter kan göra att resan måste planeras och

• Sida 197
•  Original

genomföras på ett särskilt sätt och därför blir väsentligt dyrare än normalt. Om en utlänning återvänder till Sverige efter en verkställd utvisning kan det dock vara rimligt att han eller hon får stå för den reskostnad som uppkommer när utvisningen ska verkställas på nytt. På motsvarande sätt som i utlänningslagen bör en utlännings kostnadsansvar endast omfatta hans eller hennes egen resa. Kostnadsansvaret bör inte heller vara obligatoriskt.

Hänvisningarna till bestämmelserna om ersättningsskyldighet för transportörer bör dock inte bli aktuella när det gäller ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Någon motsvarighet till innehållet i 19 kap.2–4 §§utlänningslagen bör därför inte tas in i den nya lagen.

12.7. Tolkersättning, dna-analys och rättelse av beslut

Regeringens förslag:Utlänningslagens bestämmelser om tolkersättning, dna-analys och rättelse av beslut ska genom hänvisningar gälla även vid handläggning enligt den nya lagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Genom en hänvisning gäller bestämmelserna om tolkersättning i 13 kap. 11 § utlänningslagen också vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Den som är tolk vid handläggning av ett ärende inför en förvaltningsmyndighet har rätt att av allmänna medel få arvode och ersättning för kostnader och tidsspillan. Det gäller emellertid inte om uppdraget har fullgjorts i tjänsten. Frågan om ersättning prövas av den myndighet som handlägger ärendet. Det finns ingen anledning att ha särregler när det gäller tolkersättning vid handläggning enligt den nya lagen i förhållande till vad som gäller vid handläggningen av andra utlänningsärenden. Eftersom den nu aktuella paragrafen i utlänningslagen fylls ut av andra bestämmelser bör en hänvisning fortsatt göras för att uppnå det resultatet.

Bestämmelserna om dna-analys i 13 kap.15 och 16 §§utlänningslagen gäller genom en hänvisning även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I ärenden om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning ska Migrationsverket under vissa förutsättningar ge sökanden och den person till vilken anknytning åberopas tillfälle att få en dna-analys utförd avseende det biologiska släktskapet. I vissa fall har den som själv bekostat en dna-analys rätt till ersättning från staten. De nu aktuella bestämmelserna är avsedda att tillämpas i de fall där en utlänning är föremål för ett utvisningsärende enligt lagen om särskild utlänningskontroll, eller redan har utvisats med stöd av den, och utlänningen ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Det bör inte vara någon vanlig situation, men det kan inte uteslutas att det kan förekomma. Mot bakgrund av det, och då bestämmelserna i utlänningslagen om dna-analys är relativt detaljerade, finns det skäl att behålla hänvisningen till utlänningslagens paragrafer.

• Sida 198
•  Original

Genom en hänvisning gäller vidare utlänningslagens bestämmelse om rättelse av beslut även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 13 kap. 12 § utlänningslagen, som gäller utöver 36 § förvaltningslagen (prop. 2004/05:170 s. 305), får en förvaltningsmyndighet besluta om rättelse av sitt beslut om en utlänning har lämnat oriktig uppgift om sitt namn, sin nationalitet eller någon annan omständighet av betydelse för att utlänningens identitet ska kunna fastställas och den oriktiga uppgiften har tagits in i myndighetens beslut. Det har inte framkommit något skäl till att bestämmelsen i utlänningslagen om rättelse av beslut inte längre ska gälla. Det finns inte heller skäl att ha särregler i förhållande till vad som gäller enligt utlänningslagen. Det bör därför finnas en hänvisning till utlänningslagens bestämmelse i den nya lagen.

13. Överklagande och nöjdförklaring

13.1. Överklagande av Migrationsverkets beslut om utvisning, tvångsmedel och andra närliggande frågor

Regeringens förslag: Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning, uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument, ställning som varaktigt bosatt i Sverige, inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångsmedel ska få överklagas till regeringen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Sveriges advokatsamfund anser att aktuella ärenden bör prövas av Migrationsöverdomstolen som sista instans, bland annat av rättssäkerhetsskäl. Civil Rights Defenders anser att regeringen är en olämplig instans när det kommer till handläggning av enskilda ärenden av detta slag. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning och närliggande frågor

Ett beslut om utvisning meddelas enligt lagen om särskild utlänningskontroll av Migrationsverket på ansökan av Säkerhetspolisen. Migrationsverkets beslut i en sådan fråga får överklagas till regeringen. Detsamma gäller Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt.

I avsnitt 7.2 har föreslagits att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen fortsatt ska meddelas av Migrationsverket. Sveriges advokatsamfund och Civil Rights Defenders anser dock att Migrationsverkets beslut i dessa ärenden, till skillnad från i dag, inte bör prövas av regeringen som sista instans. Vissa säkerhetsärenden är emellertid av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. För dessa kvalificerade säkerhetsärenden bör även i fortsättningen regeringen vara överinstans. Därmed säkerställs regeringens möjlighet att fullgöra sitt

• Sida 199
•  Original

ansvar för Sveriges säkerhet (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Det finns således inte anledning att ändra instansordningen vid överklagande av beslut enligt den nya lagen. Migrationsverkets beslut bör alltså, trots Sveriges advokatsamfunds och Civil Rights Defenders synpunkt, även i fortsättningen få överklagas till regeringen.

I avsnitt 6.3 har föreslagits att en ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument och ställning som varaktigt bosatt i Sverige i vissa fall ska handläggas enligt den nya lagen. Om Migrationsverket fattar ett beslut i en sådan fråga bör beslutet, på samma sätt som i dag, kunna överklagas till regeringen i den ordning som gäller för ett beslut om utvisning. Skulle Migrationsverket i samband med utvisningsbeslutet ha återkallat en statusförklaring eller en ställning som varaktigt bosatt i Sverige (se avsnitt 7.4) bör således även ett sådant beslut få överklagas till regeringen. Bestämmelser om det bör tas in i den nya lagen.

Migrationsverkets beslut i fråga om inhibition och tillfälliga uppehållstillstånd

I lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att Migrationsverkets beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd får överklagas till regeringen. I avsnitt 7.9 har föreslagits att möjligheten att besluta om inhibition eller att, om det finns särskilda skäl, bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska behållas. Migrationsverket kommer alltså att pröva sådana frågor även enligt den nya lagen. Det har inte framkommit några skäl för att dessa ärenden inte fortsatt ska kunna överklagas till regeringen. En bestämmelse om det bör därför tas in i den nya lagen.

Migrationsverkets i fråga om beslut om användning av tvångsmedel

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får ett beslut om användning av tvångsmedel som meddelas av Migrationsverket överklagas till regeringen. Det gäller till exempel Migrationsverkets beslut om anmälningsplikt eller om hemliga tvångsmedel som enligt lagen får tillämpas på en utlänning när ett beslut om utvisning tills vidare inte kan verkställas på grund av inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det framgår vidare att också ett beslut som Migrationsverket har meddelat om att anmälningsplikt och andra tvångsmedel får tillämpas på en utlänning som har avvisats eller utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen får överklagas till regeringen.

I avsnitt 10.2 har föreslagits att de nuvarande bestämmelserna om anmälningsplikt ska föras över till den nya lagen, men att benämningen anmälningsskyldighet ska användas. Det ska även i fortsättningen vara möjligt för den myndighet som beslutar om utvisning att bestämma att också andra tvångsmedel ska få tillämpas på utlänningen (se avsnitt 10.1 och 10.9). Migrationsverket ska också enligt den nya lagen besluta att bestämmelserna om tvångsmedel ska få tillämpas på en utlänning som har avvisats eller utvisats enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen, men där beslutet tills vidare inte kan verkställas (se avsnitt 10.1). Det förutsätter att omständigheterna när det gäller utlänningen är sådana att den nya lagen i och för sig är tillämplig. Migrationsverkets beslut i sådana frågor bör, på samma sätt som i dag, få överklagas till regeringen.

• Sida 200
•  Original

13.2. Om överklagande av beslut om förvar eller uppsikt

Regeringens förslag: Säkerhetspolisens och Migrationsverkets beslut om förvar eller uppsikt, med undantag för interimistiska beslut, ska få överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen och utan begränsning till viss tid.

Om ett statsråd har beslutat om förvar eller uppsikt ska Högsta förvaltningsdomstolen på begäran av utlänningen pröva om åtgärden ska bestå.

Migrationsverkets beslut om behandlingen eller placeringen av utlänningar som hålls i förvar ska få överklagas till Migrationsöverdomstolen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter, som är positiva till möjligheten att en utlänning ska kunna begära prövning av ett beslut om förvar eller uppsikt, pekar på att lagstiftaren ytterligare bör överväga om också regeringens beslut att en utlänning fortsatt ska hållas i förvar bör kunna prövas av Högsta förvaltningsdomstolen. Civil Right Defenders anser att den nya lagen bör innehålla möjligheten att överklaga regeringens förvarsbeslut. Svenska Röda Korset välkomnar att beslut om uppsikt också ska kunna överklagas. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Säkerhetspolisens beslut om förvar i andra fall än interimistiska beslut och Migrationsverkets beslut om förvar får enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till Migrationsöverdomstolen. Om ett statsråd har beslutat om förvar prövar Högsta förvaltningsdomstolen i dag på framställan av utlänningen om åtgärden ska bestå.

Migrationsverkets beslut i särskilda fall om behandlingen eller placeringen av en utlänning som hålls i förvar får också enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till Migrationsöverdomstolen. Sådana beslut kan endast fattas avseende en utlänning som inte har fyllt 18 år, då vuxna utlänningar ska placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Motsvarande beslut om behandlingen av de senare fattas enligt häkteslagen. Uttrycket i särskilda fall har använts för att markera att allmänna ordningsregler som gäller inom förvarslokalen inte får överklagas (prop. 2009/10:31 s. 297).

Det har inte framkommit något skäl att ändra möjligheterna att överklaga beslut om förvar eller Migrationsverkets beslut om behandlingen eller placeringen av utlänningar som hålls i förvar. Bestämmelserna bör därför i sak oförändrade föras över till den nya lagen. Det innebär bland annat att den föreslagna möjligheten för Migrationsverket att besluta om att avskilja ett barn som är placerad i förvar (se avsnitt 8.11) kan överklagas. På samma sätt som i dag bör interimistiska beslut om förvar inte kunna överklagas. Det gäller oavsett om det är Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten som har fattat beslutet. Sådana beslut ska dock genast anmälas till den behöriga myndigheten, som ska pröva om åtgärden ska bestå (se avsnitt 8.3).

• Sida 201
•  Original

Till skillnad från vad som gäller för förvar är ett beslut om uppsikt inte överklagbart enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Inte heller finns det någon bestämmelse om att Högsta förvaltningsdomstolen, efter en begäran från utlänningen, kan pröva ett beslut om uppsikt som har fattats av ett statsråd. En möjlighet att överklaga sådana beslut finns i 14 kap. 9 § första stycket utlänningslagen, men den gäller inte för beslut fattade enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Även om uppsikt är mindre ingripande än förvar bör möjligheterna att överklaga vara densamma. Mot den bakgrunden bör det i den nya lagen ges en möjlighet att till Migrationsöverdomstolen överklaga ett beslut om uppsikt som en förvaltningsmyndighet har fattat. Det bör också föreskrivas en möjlighet för utlänningen att begära Högsta förvaltningsdomstolens prövning av ett statsråds beslut om uppsikt. Möjligheten att överklaga bör dock, i likhet med vad som är fallet för beslut om förvar, inte gälla för Säkerhetspolisens interimistiska beslut om uppsikt. Sådana beslut ska dock genast anmälas till Migrationsverket, som snarast ska pröva om åtgärden ska bestå (se avsnitt 9.4).

I lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs vidare att ett beslut om förvar får överklagas till Migrationsöverdomstolen utan begränsning till viss tid. För tydlighets skull bör det, i likhet med hur det uttrycks i utlänningslagen, framgå av en särskild paragraf i den nya lagen att Säkerhetspolisens eller Migrationsverkets beslut om förvar eller uppsikt får överklagas särskilt och utan begränsning till viss tid. Att bestämmelsen inte gäller vid interimistiska beslut bör också framgå direkt av paragrafen.

Som framgår av avsnitt 8.6 ska Migrationsverket eller regeringen – om de beslutar om utvisning av en utlänning som är tagen i förvar – också pröva om utlänningen fortsatt ska hållas i förvar. Det rör sig alltså om en omprövning av ett befintligt beslut om förvar som i sig kan överklagas enligt den nya lagen. Högsta förvaltningsdomstolen och Civil Right

Defenders anser att det bör övervägas om regeringens omprövningsbeslut ska kunna prövas av domstolen, likt statsrådets beslut. Regeringens beslut om utvisning får dock, som anges i avsnitt 7.11, laga kraft direkt. Samtidigt som beslutet får laga kraft övergår också ansvaret att ompröva förvarsbeslutet till Säkerhetspolisen (se avsnitt 8.2). Säkerhetspolisens beslut om förvar går sedan att överklaga till Migrationsöverdomstolen. Av artikel 5.4 i Europakonventionen framgår att var och en som är arresterad eller på annat sätt berövad friheten ska ha rätt att begära att domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom eller henne, om frihetsberövandet inte är lagligt. Eftersom det kommer finnas en möjlighet att begära domstolens prövning av lagligheten av ett beslut om förvar enligt den nya lagen, saknas det skäl att införa en möjlighet att begära domstolsprövning också av regeringens omprövningsbeslut.

• Sida 202
•  Original

13.3. Om överklagande av vissa andra beslut

Regeringens förslag: Säkerhetspolisens, Migrationsverkets och Regeringskansliets beslut om offentligt biträde, ersättning, avvisande av ombud eller biträde eller jäv ska få överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen.

Ett beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet enligt den nya lagen ska få överklagas endast i de fall som anges i den lagen.

Migrationsöverdomstolens beslut enligt denna lag ska inte få överklagas.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår inte uttryckligen att det är ett beslut som meddelas enligt den nya lagen som endast får överklagas i de fall som anges i den lagen.

Remissinstanserna: Integritetsskyddsmyndigheten, Sveriges advokatsamfund, Amnesty International och Civil Right Defenders avstyrker förslaget om att en polisman vid Säkerhetspolisen tillfälligt ska få omhänderta elektronisk kommunikationsutrustning eftersom det saknas möjlighet att överklaga beslutet. Justitiekanslern, Svenska Röda Korset och

Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen ställer sig också frågande till förslaget om ett tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning då det saknar rättssäkerhetsgarantier. Diskrimineringsombudsmannen pekar på att avsaknaden av en möjlighet att överklaga ett beslut om tillfälligt omhändertagande av elektronisk kommunikationsutrustning medför en risk för att åtgärden kan komma att tillämpas godtyckligt. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Vissa särskilt angivna beslut ska fortsatt kunna överklagas särskilt

Ett beslut av Säkerhetspolisen, Migrationsverket eller Regeringskansliet om offentligt biträde eller ersättning i ett ärende som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen. Detsamma gäller Säkerhetspolisens, Migrationsverkets och Regeringskansliets beslut om avvisande av ombud eller biträde. Samma myndigheters beslut i jävsfrågor får överklagas till Migrationsöverdomstolen endast i samband med ett överklagande av det beslut genom vilket myndigheten har avgjort ärendet. När den nya förvaltningslagen infördes gjordes vissa ändringar i bestämmelserna i 14 kap. 8 § utlänningslagen om överklagande av beslut om jäv som fattas enligt den lagen. Ändringen innebar att sådana beslut numera får överklagas särskilt (Följdändringar till ny förvaltningslag, prop. 2017/18:235, s. 177 f.). Någon motsvarande ändring gjordes inte i lagen om särskild utlänningskontroll. Vidare får Migrationsverkets beslut om ersättning för kostnader för dna-analys överklagas till Migrationsöverdomstolen.

Det finns inte skäl att ändra reglerna för överklagande av beslut som rör ombud, biträden eller ersättningsfrågor särskilt, det vill säga direkt och inte endast i samband med ett överklagande av det beslut genom vilket myndigheten har avgjort ärendet. När det gäller överklagande av jävsfrågor är

• Sida 203
•  Original

saken mer komplicerad, eftersom olika jävsregler gäller för Migrationsverket och Regeringskansliet respektive Säkerhetspolisen. De förstnämnda tillämpar jävsregeln i 16 § förvaltningslagen. Eftersom mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll anses utgöra en del av Säkerhetspolisens brottsbekämpande verksamhet tillämpar myndigheten i stället jävsregleringen i 7 § första stycket polislagen, som bygger på regleringen om domarjäv i rättegångsbalken. Att jävsreglerna är olika bör dock inte hindra att samma reglering tillämpas vid ett överklagande. Eftersom förvaltningsmyndigheters beslut om jäv enligt utlänningslagen numera får överklagas särskilt, bör detsamma gälla enligt den nya lagen. Det bör därför tas in en regel om att Säkerhetspolisens, Migrationsverkets och Regeringskansliets beslut om jäv får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen. Även dessa myndigheters beslut om ett offentligt biträde, ersättning till sådant biträde och avvisning av ombud eller biträde i ett ärende som handläggs enligt den nya lagen bör få överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen.

Det framgår i dag genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll till 13 kap.15 och 16 §§utlänningslagen att dessa bestämmelser om dna-analys är tillämpliga. I avsnitt 12.7 har föreslagits att en sådan hänvisning ska tas in även i den nya lagen. Det har inte framkommit någon anledning att ändra den nuvarande möjligheten att överklaga Migrationsverkets beslut i sådana frågor. Bestämmelsen bör därför i sak oförändrad föras över till den nya lagen.

Övriga beslut bör inte få överklagas

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet enligt den lagen överklagas endast i de fall som uttryckligen anges. Denna begränsning omfattar alltså inte ett beslut meddelat enligt andra lagar, till exempel en förvaltningsmyndighets beslut om avvisning som fattats enligt 45 § förvaltningslagen (prop. 2004/05:170 s. 317 f.). Det saknas skäl att ändra dagens reglering. Det bör därför även av den nya lagen framgå att ett beslut enligt den lagen får överklagas endast i de fall där det särskilt anges i lagen.

I avsnitt 10.4 föreslås att en polisman vid Säkerhetspolisen tillfälligt ska få omhänderta och undersöka elektronisk kommunikationsutrustning som påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning hos en utlänning. Beslutet fattas av en enskild polisman vid Säkerhetspolisen och kommer inte att omfattas av den föreslagna möjligheten för en utlänning att överklaga Migrationsverkets generella beslut om användning av tvångsmedel. Bland annat Integritetsskyddsmyndigheten och Diskrimineringsombudsmannen ifrågasätter detta, vilket regeringen har viss förståelse för. Utlänningen behöver emellertid i dessa situationer endast tillfälligt, som längst i 24 timmar, lämna ifrån sig kommunikationsutrustningen. Det skulle därför inte fylla någon praktisk funktion med bestämmelser om överklagande eller annan omprövning av beslutet att tillfälligt omhänderta den, eftersom det är ett så kortvarigt omhändertagande. Säkerhetspolisens beslut i det enskilda fallet om att använda till exempel husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning (se avsnitt 10.3 och 10.10) kan inte heller överklagas. Justitiekanslern, Svenska Röda Korset och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen pekar i

• Sida 204
•  Original

detta sammanhang på att regleringen när det gäller de tillfälliga omhändertagandena inte innehåller några rättssäkerhetsgarantier. I avsnitt 11.3 har dock föreslagits att en kopia av material från en omhändertagen kommunikationsutrustning ska förstöras när den inte längre behövs för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller dess brottsutredande verksamhet. Ett beslut om sådan tvångsmedelsanvändning är dessutom, likt övrig handläggning enligt den nya lagen, underställd tillsyn av Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän som har rätt att i sin tillsyn få full insyn i verksamheten (se avsnitt 11.6). Mot bakgrund av att tvångsmedlet är ingripande, och för att tillämpningen inte ska bli godtycklig, är det särskilt viktigt att de rättssäkerhetsgarantier som finns på plats efterlevs. Det finns emellertid vid en samlad bedömning inte skäl att införa en möjlighet att överklaga också dessa beslut från Säkerhetspolisen.

Enligt 16 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen får vidare Migrationsöverdomstolens beslut inte överklagas. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i lagen om särskild utlänningskontroll. Det finns inte heller någon hänvisning till 16 kap. 9 § utlänningslagen. För tydlighets skull bör det uttryckligen anges i den nya lagen att Migrationsöverdomstolens beslut enligt den nya lagen inte får överklagas. Det bör gälla generellt för alla beslut som Migrationsöverdomstolen fattar enligt den nya lagen.

13.4. Säkerhetspolisens rätt att överklaga och partsställning vid ett överklagande

Regeringens förslag: Säkerhetspolisen ska få överklaga ett beslut som

Migrationsverket har fattat, om beslutet kan överklagas och går Säkerhetspolisen emot. Säkerhetspolisen ska också få överklaga en domstols beslut eller godkännande om fortsatt användning av tvångsmedel och tillstånd till hemliga tvångsmedel. Sådana beslut ska överklagas i den ordning som anges i rättegångsbalken.

Vid ett överklagande ska Migrationsverket och Säkerhetspolisen vara utlänningens motparter vid handläggningen i Migrationsöverdomstolen och hos regeringen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll anges att Säkerhetspolisen får överklaga Migrationsverkets beslut enligt lagen om beslutet kan överklagas och går Säkerhetspolisen emot. Denna bestämmelse bör föras över i sak oförändrad till den nya lagen. En utlännings rätt att överklaga framgår av den generella bestämmelsen i 42 § förvaltningslagen, som föreskriver att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Det behövs därför inte någon särskild bestämmelse om utlänningens rätt att överklaga i den nya lagen.

Som tidigare har nämnts tillämpas rättegångsbalkens regler om handläggning av tvångsmedelsfrågor (se avsnitt 10.1). Genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll till 27 kap. rättegångsbalken får ett offentligt ombud överklaga ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk

• Sida 205
•  Original

kommunikation (se avsnitt 10.11). Det är däremot oklart vad som gäller för Säkerhetspolisen. Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse i rättegångsbalken om att Säkerhetspolisen får överklaga en allmän domstols beslut om tvångsmedel (jfr prop. 1990/91:118 s. 88). Regleringen i rättegångsbalken om vem som är part i brottmål tar nämligen sikte på att det är åklagare som företräder det allmänna. I den nya lagen bör det därför tas in en uttrycklig regel som ger Säkerhetspolisen rätt att överklaga en domstols beslut om tvångsmedel som har gått myndigheten mot eftersom det saknas skäl att göra skillnad på Säkerhetspolisen och åklagare i den delen. Det gäller beslut eller godkännande om fortsatt användning av tvångsmedel och tillstånd till hemliga tvångsmedel. Sådana beslut överklagas i den ordning som anges i rättegångsbalken. Av tydlighetsskäl bör också det framgå genom en upplysning i den nya lagen.

I lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs vidare att vid ett överklagande är Migrationsverket och Säkerhetspolisen utlänningens motpart vid handläggningen i Migrationsöverdomstolen och hos regeringen. Det saknas skäl att ändra partsställningen vid ett överklagande. Dessa bestämmelser bör därför föras över i sak oförändrade till den nya lagen.

13.5. Förfarandet vid Migrationsöverdomstolen efter överklagande till regeringen

Regeringens förslag: Om Migrationsverkets beslut om utvisning, inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångsmedel överklagas, ska myndigheten lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen. Domstolen ska sedan med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen.

I yttrandet ska det i förekommande fall anges särskilt om det finns hinder mot verkställighet. Anser domstolen att det finns ett sådant hinder, ska regeringen inte få avvika från den bedömningen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden), Sveriges advokatsamfund, Amnesty International och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen konstaterar bland annat att det finns betydande intresse av sekretess och att full partsinsyn inte är möjlig. Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen föreslår att Migrationsöverdomstolen i högre grad ska få ta del av Säkerhetspolisens underlag och att företrädare för den enskilda kan utses och agera på liknande sätt som vid Försvarsunderrättelsedomstolen. Barnombudsmannen anför att regeringen även bör vara bunden av Migrationsöverdomstolens yttrande när det gäller hinder mot verkställigheten på grund av annan särskild anledning. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll regleras hur ett överklagande av Migrationsverkets beslut ska hanteras.

När Migrationsverkets beslut om utvisning, inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångsmedel överklagas, ska myn-

• Sida 206
•  Original

digheten skyndsamt lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen. Domstolen ska därefter med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det i förekommande fall särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att utvisningsbeslutet verkställs. Anser Migrationsöverdomstolen att det finns ett sådant hinder mot verkställighet, får regeringen inte avvika från den bedömningen. Migrationsöverdomstolen ska innan den yttrar sig hålla en muntlig förhandling.

Det har inte framkommit skäl att ändra den nuvarande ordningen för hur ett överklagande av Migrationsverkets beslut om utvisning, inhibition, tidsbegränsat uppehållstillstånd eller användning av tvångsmedel ska hanteras. Dessa bestämmelser bör därför i sak oförändrade föras över till den nya lagen. Om Migrationsöverdomstolen kommer fram till att det finns verkställighetshinder ska regeringen alltså även i fortsättningen vara bunden av detta. Däremot bör det direkt av den nya lagen framgå att Migrationsöverdomstolens yttrande i förekommande fall särskilt ska inriktas på om det föreligger ett sådant verkställighetshinder som anges i den nya lagen, i stället för genom en hänvisning till utlänningslagens bestämmelser. Det innebär att hinder enligt 12 kap. 3 a § utlänningslagen också ska beaktas, då den paragrafen räknas upp i den nya lagens bestämmelse om hinder mot verkställighet av ett beslut om utvisning (se avsnitt 7.8).

Barnombudsmannen anser att regeringen också bör vara bunden av

Migrationsöverdomstolens yttrande när en utvisning inte bör verkställas på grund av annan särskild anledning (se avsnitt 7.9). Såväl Migrationsverket som regeringen ska dock självmant beakta sådana hinder som bland annat kan ha sin grund i regleringen i Europakonventionen och barnkonventionen. Det har vidare i tidigare lagstiftningsarbete ansetts som en självklarhet att domstolen, utan att det uttryckligen framgår, ska yttra sig över samtliga omständigheter som är väsentliga, det vill säga bland annat om det finns någon annan särskild anledning att utvisningen inte bör verkställas (prop. 2004/05:170 s. 248 f.).

I artikel 1 i tilläggsprotokoll 7 till Europakonventionen stadgas vissa rättssäkerhetsgarantier vid utvisningar av utlänningar. En utlänning som lagligen är bosatt inom en stats territorium får enligt artikeln inte utvisas därifrån utom efter ett i laga ordning fattat beslut. Utlänningen ska då bland annat tillåtas att framlägga skäl som talar mot utvisningen, få sin sak omprövad och för dessa ändamål företrädas genom ett ombud inför vederbörande myndighet eller inför en eller flera av denna myndighet utsedda personer. En utlänning kan dock enligt denna artikel utvisas innan han utövar dessa rättigheter, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hänsyn till den nationella säkerheten. Enligt Europadomstolens praxis innefattar denna artikel också en rätt för utlänningen att bli informerad om skälen till att han eller hon ska bli utvisad och om innehållet i akten i målet eftersom utlänningen annars inte på ett meningsfullt sätt kan ifrågasätta de anklagelser som riktas mot honom eller henne. Denna rättighet är dock inte absolut (dom den 15 oktober 2020 i Muhammad och Muhammad mot Rumänien, 80982/12).

Bland annat Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) framhåller att Migrationsöverdomstolen i högre grad bör få ta del av Säkerhetspolisens underlag. Det ligger dock i sakens natur att Säkerhetspolisens arbete inom kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd måste

• Sida 207
•  Original

präglas av omfattande sekretess för att kunna ge önskat resultat, och ytterst för att avvärja hot mot Sveriges säkerhet (prop. 1990/91:118 s. 67 f.). Insynen i den typen av verksamhet är därför begränsad inte bara i förhållande till de berörda utlänningarna, utan också gentemot andra svenska myndigheter. Säkerhetspolisen bör därför få avgöra vilka uppgifter som kan föras vidare för att garantera utlänningens rättssäkerhet utan att Sveriges säkerhet och andra viktiga intressen äventyras. Samtidigt är det självfallet viktigt att huvudregeln ändå är att parten ska få del av allt material i dessa ärenden. De undantag från huvudregeln som finns bör, som angetts i tidigare förarbeten, tillämpas restriktivt så att inte uppgifter undanhålls utlänningen annat än när detta är oundgängligen nödvändigt (prop. 1990/91:118 s. 69). Europadomstolen har i sin praxis framhållit att ansvariga myndigheter måste ha tillräckliga skäl för en sådan begränsning av information. Bedömningen att begränsa informationen behöver dessutom kunna underställas granskning av till exempel en överrätt. En begränsad tillgång till information bör också mötas upp av åtgärder som på ett annat sätt garanterar rättssäkerheten i processen. Det kan till exempel ske genom att utlänningen är företrädd av ett behörigt juridiskt ombud (dom den 15 oktober 2020 i Muhammad och Muhammad mot Rumänien, 80982/12).

Bland annat Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) föreslår att företrädare för enskilda ska kunna utses och agera i dessa processer på liknande sätt som vid Försvarsunderrättelsedomstolen. Visserligen är båda processerna förvaltningsrättsliga förfaranden. I ärenden enligt den nya lagen har emellertid, likt vad som gäller i dag, enskilda rätt till offentliga biträden som företräder och bevakar deras intresse i processen. Något sådant offentligt biträde finns inte vid Försvarsunderrättelsedomstolen. Med hänsyn till bland annat detta är processerna inte jämförbara. Det finns därför sammantaget inte skäl att utse sådana företrädare för enskilda enligt den nya lagen. Som anförts i tidigare förarbeten skulle det inte heller vara ett alternativ att låta det offentliga biträdet få del av information utan att lämna vidare den till klienten (prop. 1990/91:118 s. 69).

• Sida 208
•  Original

13.6. Prövning enligt den nya lagen eller utlänningslagen

Regeringens förslag: Om Migrationsverket har avslagit både Säkerhetspolisens ansökan om utvisning och utlänningens ansökan om sådant som kan tas upp enligt den nya lagen, ska ett överklagande från utlänningen handläggas enligt utlänningslagen. Detta ska dock inte gälla om också Säkerhetspolisen har överklagat Migrationsverkets beslut.

Om regeringen har avslagit en ansökan om utvisning och utlänningen har gjort en sådan ansökan som kan tas upp enligt den nya lagen, ska regeringen få överlämna ärendet i dessa delar till Migrationsverket för prövning enligt utlänningslagen. I vissa fall ska regeringen vara skyldig att överlämna en ansökan om uppehållstillstånd till Migrationsverket för prövning.

Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning och utlänningen kommer in med en sådan ansökan som kan tas upp enligt den nya lagen, ska regeringen få upphäva det överklagade beslutet och överlämna ärendet till Migrationsverket för handläggning. Det ska dock inte gälla för ansökningar om vissa specifika uppehållstillstånd.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns vissa bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll som anger när ett ärende inte längre ska handläggas enligt den lagen, utan i stället enligt utlänningslagen. Om

Säkerhetspolisen har ansökt om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll i ett ärende där utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt och Migrationsverket avslår båda ansökningarna, ska ett överklagande från utlänningen handläggas enligt utlänningslagen. Det innebär att Migrationsverket ska överlämna överklagandet och övriga handlingar av betydelse i ärendet till en migrationsdomstol i stället för till Migrationsöverdomstolen. Det gäller emellertid inte i de fall där Säkerhetspolisen också har överklagat Migrationsverkets beslut. Då ska överklagandet även fortsättningsvis handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om Säkerhetspolisen däremot inte har överklagat beslutet utan i stället i ett yttrande som svar på utlänningens överklagande begär att utlänningens ansökan ska avslås, kommer ärendet enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen att handläggas som ett säkerhetsärende enligt den lagen (prop. 2009/10:31 s. 292).

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får vidare regeringen överlämna ett ärende till Migrationsverket för prövning enligt utlänningslagen om regeringen beslutar att inte utvisa en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt. Om skäl för utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll saknas, är alltså utgångspunkten att regeringen bör överlämna ärendet i övriga delar till Migrationsverket. Är det uppenbart att utlänningen till exempel bör beviljas uppehållstillstånd kan det dock enligt förarbetena vara lämpligt att regeringen tar ställning till ärendet i dess helhet. Överlämnar regeringen ärendet till Migrationsverket för prövning

• Sida 209
•  Original

enligt utlänningslagen kan myndighetens beslut överklagas till domstol i den ordning som föreskrivs i den lagen (prop. 2009/10:31 s. 293).

Det har inte föreslagits någon ändring när det gäller vilka andra frågor, såsom uppehållstillstånd och statusförklaring, som vid sidan av utvisningsfrågan ska hanteras inom ramen för den nya lagen (se avsnitt 6.3, se dock avsnitt 7.4 om återkallelse). Om Migrationsverket har beslutat att utlänningen inte ska utvisas enligt den nya lagen och utlänningens ansökan inte heller bifalls, bör även i fortsättningen ett överklagande från utlänningen handläggas enligt utlänningslagen om inte Säkerhetspolisen också överklagar beslutet. Om både utlänningen och Säkerhetspolisen överklagar Migrationsverkets beslut bör frågorna också fortsatt handläggas tillsammans enligt den nya lagen. Den nu aktuella bestämmelsen bör därför oförändrad i sak föras över till den nya lagen.

Om Säkerhetspolisen överklagar Migrationsverkets beslut att inte utvisa en utlänning och det i ärendet även finns frågor som rör exempelvis uppehållstillstånd, bör regeringen i samband med att en ansökan om utvisning avslås också enligt den nya lagen kunna överlämna ärendet i övriga delar till Migrationsverket för prövning enligt utlänningslagen. Detsamma bör gälla om Migrationsverket har beslutat att utlänningen ska utvisas enligt den nya lagen och utlänningen överklagar beslutet men regeringen anser att det inte finns förutsättningar för utvisning enligt den lagen och avslår ansökan. Bestämmelser med sådan innebörd bör tas in i den nya lagen.

Om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige medan regeringen handlägger ett utvisningsärende, ska regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll upphäva det överklagade beslutet och överlämna ärendet till Migrationsverket för handläggning. Utvisningsfrågan kommer då att handläggas på nytt tillsammans med den fråga som utlänningens ansökan avser. Som har nämnts föreslås att en ansökan från en utlänning om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska prövas enligt den nya lagen, om Säkerhetspolisen har ansökt om att utlänningen ska utvisas enligt den (se avsnitt 6.3). Om en utvisning handläggs av regeringen när utlänningen gör sin ansökan bör regeringen även i fortsättningen kunna undanröja Migrationsverkets beslut och återförvisa ärendet. Bestämmelsen bör dock ändras så att den blir fakultativ, eftersom det är rimligt att regeringen ytterst avgör hur frågan ska hanteras. Utgångspunkten bör alltså vara att regeringen ska kunna pröva utlänningens ansökan när den beslutar i utvisningsfrågan. Om regeringen beslutar att utlänningen ska utvisas bör han eller hon inte beviljas något uppehållstillstånd annat än möjligtvis ett tidsbegränsat tillstånd i de fall där beslutet om utvisning inte kan verkställas. Ansökan om uppehållstillstånd bör därför avslås när utlänningen utvisas. Om utlänningen har ansökt om statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige bör regeringen också avslå en sådan ansökan om utlänningen utvisas.

I avsnitt 6.3 har redogjorts för hur ansökningar om vissa specifika uppehållstillstånd ska hanteras, om frågan är aktuell i ett ärende om utvisning enligt den nya lagen. Det gäller sådana uppehållstillstånd som en utlänning kan ansöka om under vistelsen i Sverige med stöd av regler i 5 b kap. eller 6 a–6 c kap. utlänningslagen. Har en utlänning gjort en sådan ansökan när frågan om utvisning väcks, eller gör utlänningen det under

• Sida 210
•  Original

handläggningen av utvisningsfrågan, ska begäran vila i avvaktan på prövningen av utvisningsfrågan. När utvisningsbeslutet har fått laga kraft eller utlänningen lämnar en nöjdförklaring, ska ansökan anses förfallen. Om utlänningen inte utvisas, ska ansökan lämnas över till Migrationsverket för prövning enligt utlänningslagen. Det innebär att regeln om att regeringen får upphäva ett beslut i utvisningsfrågan om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd under handläggningen inte gäller för dessa specifika uppehållstillstånd. Det bör därför också tydliggöras att regeringen är skyldig att överlämna frågan om uppehållstillstånd till Migrationsverket, om en utlänning – som ansökt om uppehållstillstånd med stöd av reglerna i 5 b kap. eller 6 a–6 c kap. utlänningslagen – inte utvisas.

13.7. Rättsprövning

Regeringens förslag: En EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare ska även i fortsättningen kunna ansöka om rättsprövning när regeringen har beslutat att han eller hon ska utvisas enligt den nya lagen.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter pekar på att det av EU-domstolens praxis framgår att även en tredjelandsmedborgare som är en familjemedlem till en unionsmedborgare i vissa situationer kan få en härledd rätt till uppehållsrätt och därmed omfattas av rätten till domstolsprövning enligt primärrättens bestämmelser och att denna krets av familjemedlemmar är vidare än den som omfattas av rättsprövningslagen. Även Migrationsverket framhåller att primärrätten inte kan begränsas med hänsyn till nationell säkerhet. Civil Rights Defenders vill gärna se att alla individer får rätt till rättsprövning av regeringens beslut. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 a § lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen) får en EES-medborgare, eller en sådan familjemedlem till en EES-medborgare som avses i 3 a kap. 2 § utlänningslagen, som har utvisats av regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll ansöka om rättsprövning av beslutet. I lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till att det finns en möjlighet till rättsprövning i dessa fall.

EES-medborgare och deras familjemedlemmar har alltså en rätt till domstolsprövning av regeringens beslut om utvisning som inte andra utländska medborgare har. En ansökan om rättsprövning ska enligt 4 § rättsprövningslagen normalt ha kommit in till Högsta förvaltningsdomstolen senast tre månader från dagen för beslutet. I paragrafens andra stycke föreskrivs dock att en ansökan om rättsprövning enligt 2 a § ska ha kommit in till Högsta förvaltningsdomstolen senast tre veckor från dagen för beslutet. Skälet till den kortare ansökningstiden är att det har ansetts vara av särskild vikt att säkerhetsärenden handläggs skyndsamt (prop. 2009/10:31 s. 243).

Bakgrunden till bestämmelserna är att EES-medborgare och deras familjemedlemmar genom rörlighetsdirektivet har en särställning i förhållande till andra utlänningar som innefattar en rätt till domstolsprövning (prop. 2009/10:31 s. 240–243). Det är emellertid inte endast sekundär-

• Sida 211
•  Original

rätten som innehåller bestämmelser som ställer krav på rätt till domstolsprövning. Inom unionsrätten regleras rätten till domstolsprövning också i artikel 19 i EU-fördraget och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. En förutsättning för att dessa artiklar ska vara tillämpliga är att medlemsstaterna tillämpar unionsrätten. Varje begränsning av en unionsmedborgares rätt att röra sig fritt och uppehålla sig i unionen faller inom unionsrättens tillämpningsområde (bland annat dom CS, C-304/14, EU:C:2016:674).

Som har framgått i avsnitt 5.2 kan den nya lagen utformas utan anpassning till närmare krav som ställs i EU-direktiv och annan sekundärrätt, om det behövs för att skydda den nationella säkerheten. Det förhållandet att möjligheten till rättsprövning utgör en viktig rättssäkerhetsgaranti för EES-medborgare och deras familjemedlemmar talar dock mot att ta bort den. Dessa medborgare har, utöver rätten till rättsprövning, även getts vissa rättigheter i lagen om särskild utlänningskontroll som inte andra utlänningar har. Det gäller till exempel möjligheten för en EES-medborgare, eller en familjemedlem till en sådan medborgare, att hos regeringen ansöka om upphävande av ett återreseförbud (se avsnitt 7.14). Denna möjlighet att ansöka om rättsprövning bör därför behållas för EES-medborgare och deras familjemedlemmar.

Det finns vidare vissa mycket speciella situationer i vilka även en tredjelandsmedborgare kan tillerkännas en så kallad härledd uppehållsrätt inom unionen med stöd av artikel 20 i EUF-fördraget. Enligt EU-domstolen kan denna artikel nämligen utgöra ett hinder mot att en tredjelandsmedborgare nekas uppehållsrätt, om det föreligger ett beroendeförhållande mellan tredjelandsmedborgaren och en minderårig unionsmedborgare, som medför att unionsmedborgaren i praktiken kommer att tvingas lämna unionen och därmed berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet. Bedömningen av om det föreligger ett sådant beroendeförhållande ska göras med hänsyn till barnets bästa och med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet, särskilt barnets ålder, dess fysiska och känslomässiga utveckling, styrkan i dess känslomässiga band till var och en av föräldrarna samt den risk som en separation från tredjelandsmedborgaren skulle medföra för barnets välbefinnande (bland annat dom KA med fler, C-82/16, EU:C:2018:308). Det är tredjelandsmedborgaren som har bevisbördan för att det föreligger en sådan härledd uppehållsrätt, och som ska visa att barnet är beroende av tredjelandsmedborgaren på ett sådant sätt att barnet skulle bli tvunget att lämna unionens territorium om denne inte tillerkändes uppehållsrätt (bland annat dom Chavez-Vilchez med fler, C-133/15, EU:C:2017:354, och HFD 2020 not. 10). Genom den härledda uppehållsrätten kan alltså även en tredjelandsmedborgare under vissa särskilda förutsättningar omfattas av unionsrättens tillämpningsområde och därmed kan det föreligga en rätt till domstolsprövning.

Detta innebär alltså, så som Högsta förvaltningsdomstolen anför och som Lagrådet också är inne på, att i vissa mycket speciella situationer har en vidare krets av familjemedlemmar än den som föreslås fortsatt omfattas av rättsprövningslagen rätt till domstolsprövning. Lagrådet ifrågasätter om det är lämpligt och möjligt att hänvisa domstolarna till att tillämpa generella regler om normkonflikter för att nå ett resultat som är godtagbart från EU-rättslig synpunkt. Som regeringen tidigare har konstaterat, och

• Sida 212
•  Original

även vissa remissinstanser pekar på, finns det inte något utrymme att – med hänvisningen till nationell säkerhet (jfr avsnitt 5.2) – införa något generellt undantag från enskildas rätt till domstolsprövning enligt primärrätten (prop. 2009/10:31 s. 240). Någon sådan begränsning föreslås inte heller nu av regeringen. Regeringen bedömer att rättsprövningslagens utformning i nu aktuellt hänseende uppfyller kraven på rätt till domstolsprövning i de allra flesta fall. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan uppkomma situationer där det mot bakgrund av EU-rätten finns behov av att kunna pröva ett överklagande. Något underlag att utvidga rättsprövningslagens tillämpningsområde finns dock inte i nu aktuellt ärende.

Det saknas även skäl att, så som Civil Right Defenders önskar, ge alla individer som utvisas enligt den nya lagen en generell rätt att ansöka om rättsprövning. Dessa säkerhetsärenden är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. Därmed bör regeringen för att kunna fullgöra sitt ansvar för Sveriges säkerhet ha det yttersta ansvaret för dessa ärenden (se avsnitt 13.1).

Vid en samlad bedömning finns därmed inte tillräckliga skäl att ändra den nuvarande möjligheten att ansöka om rättsprövning när regeringen har beslutat om utvisning.

13.8. Nöjdförklaring

Regeringens förslag: Det ska införas en möjlighet för en utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om utvisning med tillhörande återreseförbud att förklara att han eller hon avstår från att överklaga beslutet (nöjdförklaring).

Nöjdförklaringen ska som huvudregel lämnas inför Migrationsverket, men ska också kunna lämnas till Polismyndigheten och Kriminalvården.

En nöjdförklaring ska inte kunna tas tillbaka. Om utlänningen har överklagat beslutet när nöjdförklaringen lämnas, ska han eller hon genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande. Detsamma ska gälla om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 15 kap. 1 § utlänningslagen kan en utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om avvisning eller utvisning förklara att han eller hon avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen (nöjdförklaring). En nöjdförklaring får enligt 15 kap. 2 § utlänningslagen lämnas inför den myndighet eller domstol som har meddelat beslutet eller domen. Nöjdförklaringen får också lämnas inför

Polismyndigheten eller chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman som har förordnats att ta emot en sådan förklaring. En nöjdförklaring kan enligt 15 kap. 3 § utlänningslagen inte tas tillbaka.

• Sida 213
•  Original

Det finns ingen möjlighet enligt lagen om särskild utlänningskontroll för en utlänning som har utvisats att förklara att han eller hon avstår från att överklaga ett beslut om utvisning. Det kan dock även i de fall som kommer att regleras i den nya lagen finnas anledning för den utlänning som accepterar utvisningsbeslutet att vilja påskynda verkställigheten genom en nöjdförklaring. Det finns ingen anledning att hindra den utlänning som vill nöjdförklara sig att göra det. Nöjdförklaringen bör i dessa fall omfatta både utvisningen och återreseförbudet, eftersom ett beslut om utvisning enligt den nya lagen alltid ska förenas med ett sådant förbud.

Eftersom ett regeringsbeslut inte kan överklagas, bör det enbart bli aktuellt för utlänningen att förklara sig nöjd med Migrationsverkets beslut om utvisning. En nöjdförklaring bör därför främst lämnas inför Migrationsverket. Myndigheten har rutiner för att ta emot en nöjdförklaring enligt utlänningslagen och det är därför lämpligt att den får ta emot sådana förklaringar även enligt den nya lagen. I övrigt bör ordningen för nöjdförklaringar i allt väsentligt följa den som gäller enligt utlänningslagen. Det innebär att en nöjdförklaring också ska kunna lämnas inför chefen på en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot sådana förklaringar. Det blir aktuellt i de fall där en utlänning tar emot ett beslut om utvisning när han eller hon hålls i förvar och är placerad på en anstalt eller i ett häkte. Eftersom det kan förekomma att en utlänning som hålls i förvar placeras i en polisarrest, bör det också vara möjligt för utlänningen att lämna en nöjdförklaring inför Polismyndigheten. Någon möjlighet att lämna en nöjdförklaring inför Migrationsöverdomstolen bör dock inte införas, eftersom den inte beslutar om utvisning. Skulle en nöjdförklaring ändå ges in till Migrationsöverdomstolen, när den hanterar ett utvisningsärende som överklagats till regeringen, får domstolen överlämna förklaringen till regeringen. Ärendet hos regeringen kan sedan skrivas av från vidare handläggning.

Vid en nöjdförklaring enligt utlänningslagen krävs det att ett vittne närvarar när en utlänning lämnar en nöjdförklaring inför företrädare för någon annan myndighet än Migrationsverket. Den som tar emot förklaringen ska också ha tillgång till utvisningsbeslutet. Det krävs dock inte att den som tar emot nöjdförklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet. Det bör gälla också enligt den nya lagen. I likhet med vad som gäller vid en nöjdförklaring enligt utlänningslagen, bör det vara tillräckligt att det finns ett bevis om vad beslutet innehåller.

Det bör, på samma sätt som i utlänningslagen, föreskrivas att en nöjdförklaring inte kan tas tillbaka. Förklaringen medför att utlänningen inte längre får överklaga beslutet. Om utlänningen har lämnat in ett överklagande när nöjdförklaringen lämnas, ska utlänningen enligt den nya lagen anses ha tagit tillbaka överklagandet. Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige, bör utlänningen genom sin nöjdförklaring anses ha tagit tillbaka sin ansökan.

Ett beslut om utvisning ska i princip ha fått laga kraft för att få verkställas. I avsnitt 7.11 har föreslagits att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen också ska få verkställas om utlänningen har lämnat en nöjdförklaring. En motsvarande möjlighet att verkställa ett beslut om utvisning på grund av brott om utlänningen har lämnat en nöjdförklaring föreskrivs i 12 kap. 8 § utlänningslagen. Att ett beslut om utvisning får verkställas när

• Sida 214
•  Original

utlänningen har lämnat nöjdförklaring medför alltså att verkställighetsförfarandet får sättas igång.

14. Straffansvar och åtal

14.1. Det straffbara området bör utvidgas och straffen skärpas

Regeringens förslag: Samma gärningar som är kriminaliserade i dag ska vara det enligt den nya lagen. Det ska dessutom vara kriminaliserat att bryta mot ett förbud att lämna vistelseområdet.

För en utlänning vars beslut om utvisning har verkställts och som uppehåller sig i Sverige trots återreseförbud, ska straffet vara fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter.

Straffet för den som hjälper en utvisad utlänning som har ett gällande återreseförbud att komma in i Sverige ska vara fängelse i högst två år.

För en utlänning som bryter mot en anmälningsskyldighet eller ett förbud att lämna vistelseområdet ska straffet vara fängelse i högst två år, eller, om brottet är ringa, böter.

Straffet för den som hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning ska vara fängelse i högst ett år.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten välkomnar en skärpning av straffskalorna för brotten, men pekar bland annat på att det är orimligt att det är samma straffskala i den nya lagen som i utlänningslagen för den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige och ställer sig tveksam till att straffskalan för de utlänningar som utvisats och trots återreseförbud befinner sig i Sverige även fortsättningsvis ska innehålla böter. Sveriges advokatsamfund anser bland annat att böter fortsatt bör ingå i straffskalorna och att straffskärpningen för brott mot anmälningsskyldigheten inte bör genomföras då det är tillräckligt att aktuella gärningar normalt är att bedöma som så kallade artbrott. Svenska avdelningen av Internationella

Juristkommissionen anser också att böter fortsatt bör finnas i straffskalan. Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå pekar på att i det undantag som finns i dag hänvisas endast till flyktingskäl och inte till andra skyddsbehovsskäl och anser att denna skillnad bör analyseras vidare.

Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Dagens reglering

Enligt lagen om särskild utlänningskontroll döms dels den som hjälper en utlänning som är underkastad ett förbud att komma in i Sverige, dels den som hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning. Försök eller förberedelse till att hjälpa någon som har ett återreseförbud att komma in i Sverige är också straffbart. Straffansvaret omfattar även en

• Sida 215
•  Original

utlänning som bryter mot anmälningsplikten. Straffet för samtliga brott är fängelse i högst ett år eller, när omständigheterna är mildrande, böter.

Vidare döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning inte har haft rätt att återvända hit till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå sådan förföljelse som avses i 4 kap. 1 § utlänningslagen.

Straffansvaret bör utvidgas till att även omfatta ett förbud att lämna vistelseområdet

De gärningar som i dag kan föranleda ett straffansvar bör även i fortsättningen vara kriminaliserade. Det innebär att det bland annat fortsatt ska vara straffbart att bryta mot anmälningsskyldigheten. Det föreslås nu att ett sådant tvångsmedel också ska få förenas med en möjlighet att förbjuda utlänningen att lämna ett vistelseområde (se avsnitt 10.2). Eftersom det är lika allvarligt att bryta mot ett sådant förbud som mot anmälningsskyldigheten ska det även ska vara straffbart att bryta mot ett sådant förbud. Straffansvaret bör därför utvidgas i den delen.

Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå efterfrågar ytterligare analys av det undantag som gäller för de utlänningar som har flytt hit för att undgå sådan förföljelse som avses i 4 kap. 1 § utlänningslagen. Regeln, som syftar till att värna flyktingars rätt till skydd, har funnits i svensk rätt i olika former sedan lång tid tillbaka (jfr bland annat

Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till utlänningslag, prop. 1954:41, s. 117 f.). I 20 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen finns ett liknande undantag som, utöver 4 kap. 1 §, även hänvisar till 4 kap. 2 §. Regleringen i utlänningslagen omfattar därmed också alternativt skyddsbehövande. Det har vid en samlad bedömning inte framkommit tillräckliga skäl att utöka dagens undantag i den nya lagen. Någon ändring i den delen bör därför inte ske.

Straffskalorna bör förändras

För flertalet av brotten mot lagen om särskild utlänningskontroll kan straffet bestämmas till maximalt ett års fängelse. Straffskalorna har varit desamma i lagen om särskild utlänningskontroll och dess föregångare sedan 1970-talet, trots att säkerhetsläget i dag är förändrat. Detta är inte rimligt, särskilt då vissa av dessa brott är mycket allvarliga. Brotten avser vidare en rad olika situationer som inte kan anses vara likvärdiga i straffhänseende. Straffskalorna bör därför förändras och differentieras.

Straffet bör skärpas för ett återvändande till Sverige

De brott som får anses vara allvarligast är dels att utlänningen själv återvänder trots ett återreseförbud, dels att någon hjälper den som har utvisats att återvända till Sverige trots ett sådant förbud. När ett beslut om utvisning avseende en presumtiv terrorist eller spion har kunnat verkställas ligger det i sakens natur att allt bör göras för att hindra att utlänningen återvänder hit så länge återreseförbudet gäller. För att inskärpa allvaret i att utlänningen återvänder eller i att någon hjälper eller försöker hjälpa en utlänning som är utvisad enligt lagen att återvända till Sverige bör straffet skärpas. Det är fråga om brott som utsätter samhället som helhet för fara. För

• Sida 216
•  Original

dessa brott bör därför straffskalan uppgå till fängelse i högst två år, i stället för som i dag högst ett års fängelse.

Det är samtidigt nödvändigt att även i fortsättningen ha en vid straffskala för de utlänningar som har utvisats och som trots ett återreseförbud befinner sig i Sverige. Det kan nämligen röra sig om allt från att en utlänning har hållit sig dold här under en längre tid till att en utlänning har fått ett tillstånd att göra ett kort besök, men stannat kvar några dagar utöver vad tillståndet medgav. Trots Sveriges advokatsamfund och Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen synpunkter bör ett bötesstraff endast vara möjligt i ringa fall när det gäller utlänningar som återvänt. För sådana som har hjälpt en utlänning att återvända bör ett bötesstraff inte alls vara möjligt. Åklagarmyndigheten anser att det är orimligt att straffskalan för den som hjälper eller försöker hjälpa en utlänning som är utvisad att återvända är densamma som för motsvarande brott i utlänningslagen. Det saknas emellertid beredningsunderlag för en sådan straffskärpning som efterfrågas. Frågan får därför vid behov ses över i ett annat sammanhang.

Terrorism utgör ett av de allvarligaste hoten mot demokratin, och det får därför anses särskilt angeläget att motverka att dessa individer återvänder till Sverige. Enligt regeringen får de aktuella brotten anses särskilt viktiga att motverka eftersom det är fråga om brottslighet som i grunden hotar ett fungerande samhälle. När det gäller val av påföljd anser därför regeringen att brottslighetens art är sådan att det finns anledning att bestämma påföljden till fängelse, när brottet inte bedöms som ringa (30 kap. 4 § andra stycket brottsbalken). Påföljden bör därmed bestäms till fängelse även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det.

När det gäller brott som består i att hindra eller försöka hindra verkställighet av ett beslut om utvisning bör böter i fortsättningen inte ingå i straffskalan, av samma skäl som när det gäller straff för den som hjälper någon att återvända i strid med ett återreseförbud. Det nuvarande maximistraffet, ett års fängelse, bör däremot behållas.

Straffet bör skärpas för överträdelser av anmälningsskyldigheten och förbudet att lämna vistelseområdet

Anmälningsskyldigheten är en hörnsten i kontrollen av utvisade utlänningar och i avsnitt 10.2 har föreslagits att skyldigheten skärps. Den strängare synen bör, trots Sveriges advokatsamfunds ståndpunkt, återspeglas även i straffskalan för brott mot anmälningsskyldigheten. Som nyss nämnts bör det även vara straffbart att bryta mot ett förbud att lämna vistelseområdet. Maximistraffet för den som bryter mot anmälningsskyldigheten eller förbudet att lämna vistelseområdet bör därför också höjas till två års fängelse. Det är framför allt den samhällsfara som utlänningen utgör som motiverar det. Det bör dock finnas kvar en möjlighet att döma till böter i ringa fall. Det kan exempelvis vara fråga om att en utlänning visserligen anmäler sig men bryter mot de närmare föreskrifterna på det sättet att han eller hon anmäler sig på fel plats eller tid och därigenom försvårar kontrollen. Det spelar ingen roll vilket skäl utlänningen har haft för att inte anmäla sig eller för att lämna området, men det kan däremot ha betydelse för frågan om det finns förmildrande omständigheter. Det kan

• Sida 217
•  Original

till exempel vara att utlänningen eller en nära anhörig har blivit hastigt sjuk och tvingats söka sjukvård på annan ort.

Antalet överträdelser av anmälningsskyldigheten har ökat i omfattning under senare år. Anmälningsskyldigheten och förbudet att lämna vistelseområdet får anses vara en viktig kontrollåtgärd för dessa individer som utsätter samhället som helhet för fara (se avsnitt 10.1 och 10.2). När det gäller val av påföljd anser därför regeringen att brottslighetens art är sådan att det finns anledning att bestämma påföljden till fängelse, när brottet inte bedöms som ringa (30 kap. 4 § andra stycket brottsbalken). Påföljden bör därmed bestäms till fängelse även om straffvärdet i sig eller tidigare brottslighet inte skulle motivera det.

14.2. Åtalsprövning och åtalsmedgivande

Regeringens förslag: Vid ringa brott ska åtal inte väckas för att en utlänning uppehåller sig i Sverige, trots ett beslut om utvisning och återreseförbud, utom i de fall där det är motiverat från allmän synpunkt.

Medan regeringen handlägger frågan om utvisning ska åtal inte få väckas mot utlänningen utan regeringens medgivande.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Åklagarmyndigheten har inget mot att regleringen om åtalsprövning behålls, men pekar på att det möjligtvis kan verka något motsägningsfullt att behålla regeln mot bakgrund av den strängare syn som utredningen ger uttryck för. Myndigheten anför vidare att regleringen om åtalsmedgivande verkar rimlig, men anser bland annat att det är viktigt att

Säkerhetspolisen uppmärksammar förundersökningsledaren på kravet på åtalsmedgivande och att regeringen samordnar bedömningen av åtalstillstånd enligt 2 kap. brottsbalken och åtalsmedgivande i förekommande fall. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen om särskild utlänningskontroll får åtal för ringa fall som består i att en utlänning uppehåller sig i

Sverige, trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning inte har haft rätt att återvända hit, inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt. Huvudregeln är alltså att åtal ska väckas, men åklagaren har frihet att underlåta ett åtal i de fall där åtalet inte fyller något rimligt syfte, till exempel vid överträdelser som inte är särskilt straffvärda eller där starka humanitära skäl kan tala mot ett åtal (proposition om vissa organisationsfrågor m. m. rörande försvaret, prop. 1978/79:96, s. 83 f.). Med tanke på att förhållandena kan variera bör, trots Åklagarmyndighetens synpunkt, systemet med åtalsprövning behållas. Samtidigt bör, som framhållits i tidigare förarbeten, lagföring komma till stånd i alla de fall då brottet inte kan anses som ringa. Straffbestämmelsen utgör nämligen ett nödvändigt komplement till återreseförbudet (prop. 1978/79:96 s. 84). Bestämmelsen om åtalsprövning bör därför i sak oförändrad föras över till den nya lagen.

I lagen om särskild utlänningskontroll finns vidare en bestämmelse om åtalsmedgivande. Där föreskrivs att medan handläggningen av ett utvisningsärende enligt lagen pågår, får åtal inte väckas mot utlänningen utan regeringens medgivande innan ärendet har avgjorts. Bestämmelsen inne-

• Sida 218
•  Original

bär att åklagaren måste avvakta ett positivt besked från regeringen innan ett beslut om åtal får fattas. Enligt 12 kap. 9 § utlänningslagen utgör ett åtal och en verkställighet av fängelsestraff temporära hinder mot verkställighet av ett beslut om utvisning. Någon motsvarande bestämmelse finns inte i lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet med kravet på åtalsmedgivande är i stället att regeringen i sitt beslutsfattande inte ska behöva ta hänsyn till att det finns ett åtal för brott av varierande slag som bör hanteras innan utlänningen lämnar landet. Sådana åtal skulle kunna leda till fängelsestraff som utlänningen måste avtjäna innan beslutet om utvisning kan verkställas. Ett annat skäl är att det får anses olämpligt att först utvisa utlänningen och därefter eventuellt begära honom eller henne utlämnad för lagföring.

Det är framför allt när regeringen ska besluta i utvisningsfrågan som det kan uppstå situationer där intresset av lagföring måste vägas mot intresset av att snabbt avlägsna utlänningen ur landet, bland annat eftersom handläggningen av dessa ärenden från en ansökan till ett verkställbart beslut kan ta lång tid. För att regeringen ska ha full handlingsfrihet bör därför kravet på åtalsmedgivande finnas kvar. Det bör dock begränsas till att enbart gälla i ärenden som har överklagats till regeringen och till dess att regeringen har prövat utvisningsfrågan. Det innebär att det inte krävs något åtalsmedgivande exempelvis under den tid som försök görs att verkställa ett beslut om utvisning enligt den nya lagen. Enligt lagen om särskild utlänningskontroll utgör dessutom, som nyss nämnts, ett åtal eller en fängelsepåföljd inte något hinder mot verkställighet. Det bör gälla även i fortsättningen. Det är generellt sett mycket angeläget att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen kan verkställas. Eventuell lagföring för brott bör därför som regel få stå tillbaka för det intresset.

Ett problem med den nuvarande bestämmelsen är, som Åklagarmyndigheten också framhåller, hur åklagaren ska få kännedom om att det pågår handläggning av ett utvisningsärende, eftersom det normalt sett inte är allmänt känt. Den enda myndighet som kan uppmärksamma att kravet på åtalsmedgivande kan komma att aktualiseras är Säkerhetspolisen. Det förutsätter dock att utlänningen är registrerad som skäligen misstänkt i misstankeregistret. Säkerhetspolisen bör därför kontrollera om det finns sådana misstankar och i förekommande fall uppmärksamma åklagaren på kravet på åtalsmedgivande, om sekretess inte hindrar det. I likhet med vad

Åklagarmyndigheten anför bör också en samordning ske inom Regeringskansliet när åklagare ansöker om ett åtalsmedgivande enligt den nya lagen.

• Sida 219
•  Original

15. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

15.1. Ikraftträdande

Regeringens förslag: Den nya lagen och övriga författningsändringar ska träda i kraft den 1 juli 2022. Vid samma tidpunkt ska lagen om särskild utlänningskontroll upphöra att gälla.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att den nya lagen och de föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2021.

Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar och lagändringarna i övrigt medför inga systemändringar eller behov av större utbildningsinsatser eller liknande hos de berörda myndigheterna. Det är visserligen fråga om en helt ny lag som ska träda i kraft men den bygger i stora delar på nuvarande regelverk.

Den lagstiftning som föreslås bör därför kunna träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 juli 2022. Vid samma tidpunkt bör lagen om särskild utlänningskontroll upphöra att gälla.

15.2. Övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Den nya lagen ska i vissa fall tillämpas för ett beslut om utvisning, återreseförbud och anmälningsplikt som har meddelats före ikraftträdandet enligt äldre föreskrifter. Detsamma ska gälla för vissa av lagändringarna.

Om ett beslut om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll har meddelats och verkställts före ikraftträdandet av den nya lagen ska den första nya prövningen av förvarsbeslutet efter det göras senast vid den tidpunkt då en ny prövning skulle ha gjorts enligt äldre bestämmelser.

Äldre föreskrifter ska i fråga om rättsprövningslagen fortfarande gälla för utlänningar som har utvisats av regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll före den 1 juli 2022.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Utredningen föreslår att även ett beslut om utvisning enligt äldre bestämmelser som motsvarar 8 och 8 a kap. utlänningslagen fortsatt ska gälla enligt den nya lagen och lagen om hemlig dataavläsning. Utredningen föreslog ingen övergångsbestämmelse när det gäller rättsprövningslagen.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå anser att behovet av en övergångsbestämmelse bör övervägas när

• Sida 220
•  Original

det gäller rättsprövningslagen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: I lagen om särskild utlänningskontroll, utlänningslagen, lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och lagen om hemlig dataavläsning anges att vissa bestämmelser också är tillämpliga om en utlänning har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll respektive utlänningslagen eller motsvarande äldre bestämmelser. Det finns också liknande bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll när det gäller äldre beslut om återreseförbud och anmälningsplikt. En sådan reglering behövs som utgångspunkt även framöver eftersom det är viktigt att de utlänningar som har utvisats och har fått ett återreseförbud enligt äldre bestämmelser fortsatt kan förbjudas att återvända till Sverige. Det bör också fortsatt vara straffbart att överträda ett beslut om anmälningsplikt som har meddelats enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

De äldre bestämmelser som är aktuella finns, utöver i lagen om särskild utlänningskontroll som nu upphävs, också i lagen (1989:530) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund, utlänningslagen (1980:376), lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund och utlänningslagen (1954:193). Det bör därför framgå att ett beslut om utvisning samt i förekommande fall återreseförbud och anmälningsplikt enligt dessa lagar även gäller vid tillämpningen av vissa bestämmelser i den nya lagen. I fråga om berörda ändringar i lagen om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område och lagen om hemlig dataavläsning finns det också skäl att låta ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll fortsätta att gälla. Det saknas dock skäl att låta äldre bestämmelser som motsvarar 8 och 8 a kap. utlänningslagen fortsätta gälla på samma sätt.

Det som i övrigt kan behöva regleras i övergångsbestämmelser är framför allt hur pågående ärenden hos de berörda myndigheterna bör hanteras. När det gäller handläggningen av mål och ärenden bör den nya lagstiftningen tillämpas från det att den träder i kraft. Det innebär bland annat att de nya reglerna om förvar och uppsikt bör tillämpas vid en prövning som görs från och med den dag då de träder i kraft. Det innebär bland annat att de nya reglerna om hur tiden i förvar ska bestämmas kommer att gälla även om utlänningen har tagits i förvar före ikraftträdandet. En särskild övergångsbestämmelse krävs därmed för att klargöra när en sådan prövning ska göras i de fall där förvarsbeslutet har meddelats och verkställts före ikraftträdandet av den nya lagen. Den första nya prövningen som ska göras efter ikraftträdandet bör göras senast när en ny prövning skulle ha gjorts enligt äldre bestämmelser, det vill säga enligt 10 kap. 9 § första stycket utlänningslagen som tillämpas genom en hänvisning i lagen om särskild utlänningskontroll. Skälet till det är att en utlänning som har tagits i förvar enligt äldre bestämmelser inte ska behöva vänta den något längre tid som den nya lagen medför, innan han eller hon ges rätt till en ny prövning. I normala fall föregås ett beslut om förvar inte av någon muntlig förhandling. Det är först inför att förvarsbeslutet ska prövas på nytt som utlänningen får komma till tals. Det har i avsnitt 8.8 föreslagits att muntlig handläggning ska genomföras så snart som möjligt efter det att ett beslut om förvar har verkställts, om beslutet inte har föregåtts av sådan handlägg-

• Sida 221
•  Original

ning. En muntlig förhandling ska sedan hållas inför en ny prövning av ett beslut om förvar, vilket ska göras var fjärde vecka fram till dess att det finns ett verkställbart beslut om utvisning och därefter var tredje månad. Den nya regleringen kan medföra att den som har tagits i förvar enligt äldre bestämmelser får vänta alltför länge på att få utveckla sin sak muntligen. Äldre bestämmelser om när ett beslut om förvar ska prövas på nytt bör därför tillämpas i en övergångsfas. Det bör gälla generellt. När det har gjorts en första ny prövning av förvarsbeslutet efter ikraftträdandet bör de nya tidsfristerna om fyra veckor vid sannolikhetsförvar och tre månader vid verkställighetsförvar börja tillämpas.

Som Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå anför finns det vidare skäl att överväga om det inte också finns ett behov av att ha övergångsregler i rättsprövningslagen. I den föreslagna 2 a § rättsprövningslagen anges att vissa utlänningar som har utvisats av regeringen enligt den nya lagen får ansöka om rättsprövning av beslutet. Av 4 § andra stycket rättsprövningslagen framgår att en sådan ansökan om rättsprövning ska ha kommit in till Högsta förvaltningsdomstolen senast tre veckor från dagen för regeringsbeslutet. För att undvika att det uppstår en situation där vissa utlänningar inte kan ansöka om rättsprövning om de utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll, bör det införas en övergångsbestämmelse om att den äldre föreskriften fortsatt gäller i dessa fall.

När det gäller övrig processrättslig lagstiftning är utgångspunkten också att nya bestämmelser ska tillämpas genast efter ikraftträdandet, vilket därmed även gäller i tvångsmedelsärenden som har inletts innan de föreslagna bestämmelserna träder i kraft. Den ordningen är lämplig när det gäller de föreslagna ändringarna avseende användning av tvångsmedel. Det finns därför inte behov av några övergångsbestämmelser.

Det föreslås vidare att maximistraffet för vissa brott i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar ska vara högre än vad som är fallet i den nuvarande regleringen. Möjligheten att döma till böter tas bort för vissa brott. Det straffbara området utvidgas också något. Vid bedömningen av om det behövs övergångsbestämmelser för de överträdelser som har begåtts tidigare men som utlänningen inte hunnit lagföras för när den nya lagen träder i kraft, ska bland annat 2 kap. 10 § regeringsformen och 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken beaktas. I 2 kap. 10 § regeringsformen förbjuds retroaktiv straff- och skattelagstiftning. Enligt 5 § andra stycket lagen om införande av brottsbalken ska straff bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller en annan lag när en dom meddelas ska den lagen tillämpas om den leder till frihet från eller lindrigare straff. Bestämmelsen anses generellt tillämplig vid ändringar i strafflagstiftning. Mot den bakgrunden behövs det inte några övergångsbestämmelser till straffbestämmelserna i den nya lagen.

• Sida 222
•  Original

16. Konsekvenser av förslagen

16.1. Konsekvenser för myndigheter

Regeringens bedömning: Säkerhetspolisen, Migrationsverket, Polismyndigheten, domstolarna, Kriminalvården, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och Regeringskansliet får utökade uppgifter med anledning av de författningsändringar som föreslås.

Förslagen förväntas inte leda till några kostnadsökningar som inte kan finansieras inom ramen för befintliga anslag.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Luleå pekar på att antalet mål och ärenden kommer att öka med anledning av det utökade tillämpningsområdet, varför framför allt myndigheternas och domstolens arbetsbelastning behöver utredas närmare. Säkerhetspolisen framhåller att om myndigheten ska kunna utnyttja lagstiftningens ambitionshöjning fullt ut krävs att den tillförs, vid en försiktig beräkning, ytterligare anslagsmedel motsvarande cirka 15–20 årsarbetskrafter.