SOU 2025:57

Polisiär beredskap i fred, kris och krig

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 12 oktober 2023 att utse en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder som stärker Polismyndighetens och Säkerhetspolisens förmåga att genomföra sina uppgifter vid kriser och andra samhällsstörningar i fredstid samt vid höjd beredskap och ytterst i krig i syfte att stärka polisens beredskap (dir. 2023:143). Till särskild utredare förordnades från och med den 16 oktober generaldirektören Rikard Jermsten.

Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den 22 januari 2024 kansliråden Maja Måhl och Markus Grundtman (Justitiedepartementet) samt departementssekreteraren Henrik Barrdahl, kanslirådet Keijo Ekelund och rättssakkunnige Peder Siöcrona (Försvarsdepartementet). Från och med samma dag förordnades som sakkunniga även ämnesrådet Ola Engdahl (Utrikesdepartementet) och departementssekreteraren Amina Peco (Finansdepartementet). Som sakkunnig förordnades vidare från och med den 17 juli 2024 departementsrådet Göran Millbert (Justitiedepartementet).

Som experter i utredningen förordnades från och med den 22 januari 2024 försvarsjuristen Michael Bergström (Försvarsmakten), strategiska rådgivaren Sara Wennerblom Birgander (Säkerhetspolisen), avdelningschefen Bengt Forssten (Totalförsvarets plikt- och prövningsverk), överstelöjtnant Fredrik Green (Försvarsmakten), totalförsvarssamordnaren Marika Janvid Küchler (Polismyndigheten), samordnaren civilt försvar Annika Löfgren Lundqvist (Länsstyrelsen i Västra Götalands län), verksjuristen Sandra Melin (Tullverket), enhetschefen Suzanne Noreklint (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap), biträdande försvarsdirektören Fredrik Nygren (Länsstyrelsen i Kronobergs län), seniora verk-

sjuristen Fredrik Sjöberg (Säkerhetspolisen) och chefsjuristen Sara Thörngren (Kustbevakningen). Sektionschefen Magnus Roglert (Polismyndigheten) förordnades som expert i utredningen från och med den 5 mars 2024.

Maja Måhl entledigades från sitt uppdrag från och med den 19 mars 2024 och rättssakkunnige Robert Tischner (Justitiedepartementet) förordnades som sakkunnig i hennes ställe från och med samma dag. Peder Siöcrona entledigades från sitt uppdrag från och med den 16 oktober 2024 och rättssakkunniga Karolina Placht förordnades som sakkunnig i hans ställe från och med samma dag. Fredrik Green entledigades från sitt uppdrag från och med den 4 november 2024 och överstelöjtnanten Louis De Geer förordnades som expert i utredningen från och med samma dag. Robert Tischner entledigades från sitt uppdrag från och med den 18 december 2024 och rättssakkunniga Sofie Nilsson förordnades som sakkunnig i hans ställe från och med samma dag.

Som sekreterare anställdes från och med den 16 oktober 2023 föredraganden Maria Björkman, kammarrättsrådet Petra Jansson och hovrättsassessorn Elin Winnberg.

Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med utredningens sakkunniga och experter som har aktivt deltagit i utredningens arbete och bidragit med värdefulla synpunkter.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om polisens beredskap (Ju 2023:20). Betänkandet har skrivits i vi-form, vilket avser utredaren och utredningens sekreterare.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Polisiär beredskap

i fred, kris och krig (SOU 2025:57).

Utredningens uppdrag är i och med detta slutfört.

Stockholm i maj 2025

Rikard Jermsten

Maria Björkman Petra Jansson Elin Winnberg

Sammanfattning

Både Polismyndigheten och Säkerhetspolisen har viktiga roller i samhället, i beredskapssystemet och i totalförsvaret. Ett motståndskraftigt samhälle förutsätter att myndigheternas beredskap är god. Vi befinner oss nu i det allvarligaste säkerhetspolitiska läget sedan andra världskriget. De senaste årens händelseutveckling i omvärlden och i Sverige har lett till att säkerhetsläget gradvis har försämrats och att det i dag är mycket allvarligt. Hotbilden mot Sverige och svenska intressen har breddats och säkerhetshoten från främmande makt är påtagligt. Inre och yttre säkerhet har kommit att sammanflätats alltmer och s.k. hybrida hot eller angrepp, som kan inträffa utan att det råder höjd beredskap, är en del av hotbilden. Terrorhotnivån är också fortsatt hög. Dessa omvärldsförändringar och ändrade förutsättningar innebär bl.a. att myndigheternas beredskap måste anpassas och befintliga resurser användas så effektivt som möjligt.

Utredningens uppdrag (dir. 2023:143) har inneburit att överväga och föreslå åtgärder som kan stärka Polismyndighetens och Säkerhetspolisens beredskap så att de kan genomföra sina uppgifter över hela hotskalan. Beredskapen ska alltså omfatta att kunna hantera kriser eller andra samhällsstörningar som uppstår i både fredstid och vid höjd beredskap och ytterst i krig. I vårt uppdrag har ingått bl.a. att analysera om en polisiär förstärkningsresurs bör inrättas och, oavsett bedömning i sak, föreslå hur en sådan funktion ska utformas och användas samt bedöma om möjligheterna för polisen att kunna begära och få stöd från Försvarsmakten ska utökas och i så fall hur. Vi har även haft att ta ställning till vilka uppgifter och vilken folkrättslig ställning som polismän ska ha i krig och om gränsövervakningen i krig bör organiseras på ett annat sätt än enligt nuvarande system. Uppdraget har även inneburit att föreslå hur polisens behov av helikoptertransporter ska kunna säkerställas och att ta

ställning till om polisens förmåga att fullgöra skydds- och bevakningsuppdragen kan stärkas.

Polisens uppgifter och folkrättsliga ställning i krig

Kartläggning av polisens uppgifter i krig

För både Polismyndigheten och Säkerhetspolisen gäller att myndigheterna har samma grunduppdrag i såväl fred som krig. Vid höjd beredskap och krig ska myndigheterna dock i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. Utifrån rådande läge kan omprioriteringar och riktade insatser mot vissa ansvarsområden behöva göras. Vi har i betänkandet redovisat en översiktlig bild av de polisiära uppgifter som vi bedömer tillkommer, ökar eller på annat sätt ändrar karaktär inför eller under krig. För Polismyndighetens del är dessa uppgifter i huvudsak följande:

  • upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, skydd av befolkningen m.m. (t.ex. att hantera befolkningsrörelser och medverka vid utrymningar)
  • brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet (avseende t.ex. brott enligt s.k. fullmaktslagar och brott av krigsmän samt krigsförbrytelser och sabotage)
  • uppgifter i syfte att stödja Försvarsmakten (t.ex. trafikdirigering och avspärrning i syfte att stödja Försvarsmaktens mobilisering och styrkeuppbyggnad)
  • skydd och bevakning (t.ex. att bidra till skydd och bevakning av skyddsobjekt eller annan samhällsviktig verksamhet samt medverka i personskyddet av den centrala statsledningen)
  • gränspolisiära uppgifter och samordnad gränsövervakning.

Vissa av de nämnda uppgifterna kan bli aktuella även för Säkerhetspolisen. Några uppgifter som kan komma att bli centrala för Säkerhetspolisen i händelse av höjd beredskap och krig är bl.a. underrättelsearbete, personskydd av den centrala statsledningen, säkerhetsskyddsarbete samt arbete med att förebygga, förhindra,

upptäcka, utreda och beivra bl.a. terroristbrott och brott mot Sveriges säkerhet.

Utöver detta har Polismyndigheten, och i viss utsträckning Säkerhetspolisen, även uppgifter inom det militära försvaret. Uppgifterna framgår av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig och den tillhörande kungörelsen (1958:262) om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig. Varje polisman är under krig skyldig att delta i rikets försvar i den utsträckning som anges i kungörelsen.

När polismän deltar i rikets försvar enligt nämnda lag har de folkrättslig ställning som kombattanter. Eftersom polisen ska fortsätta utföra sina ordinarie uppgifter även i händelse av krig innebär regleringen att polisen i en sådan situation kan komma att växla mellan uppgifter av civil och militär karaktär (s.k. temporärt kombattantskap).

Utredningen har i denna del haft i uppgift att bl.a. bedöma konsekvenserna av den svenska ordningen för polisens ställning i krig med särskilt fokus på polisens civila uppdrag och skyddet av civilbefolkningen. Utredningen har också haft i uppgift att bl.a. utreda vilket behov det finns av att polisen ska kunna tas i anspråk för det väpnade försvaret och vilka uppgifter det i så fall bör vara fråga om samt föreslå vilka uppgifter och befogenheter polisen ska ha vid väpnat angrepp.

Lagen om polisens ställning under krig och den tillhörande kungörelsen ska upphävas

Utredningen bedömer att nuvarande lagstiftning om polisens uppgifter och folkrättsliga ställning i krig kan medföra risker för civilbefolkningen och att den inte är fullt ut anpassad efter dagens förutsättningar. Vi anser därför att den bör ändras. Det är enligt utredningens mening inte lämpligt att ha en ordning som innebär att polismän förväntas växla mellan uppgifter av civil och militär karaktär med hänsyn till de effekter som en sådan ordning kan förväntas medföra för polisens civila uppdrag och skyddet av civilbefolkningen. Vi anser att både temporär och permanent kombattantstatus för alla polismän bör undvikas. Det är inte heller lämpligt att införa en ordning som innebär att samtliga polismän har status som kombattanter under inledningen av en konflikt för att efterhand övergå till civil status. Utredningen föreslår därför att lagen

om polisens ställning under krig och den tillhörande kungörelsen om tillämpningen av lagen ska upphävas. I konsekvens med detta ska också totalförsvarets folkrättsförordning, 21 kap. brottsbalken och lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. ändras. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2027.

I fråga om vilka uppgifter och befogenheter och därmed vilken folkrättslig ställning polisen ska ha i krig har vi övervägt två olika alternativ. Det ena alternativet är att alla polismän har civil status och det andra är att en avgränsad del av polisens personal är kombattanter. I vår bedömning av vilket av dessa alternativ som är att föredra har hänsyn tagits till bl.a. det militära behovet, den polisiära förmågan, effekten för totalförsvaret samt praktiska och folkrättsliga perspektiv. Vår samlade bedömning är att fördelarna med att alla polismän inom Polismyndigheten och Säkerhetspolisen vid höjd beredskap och krig har civil status, utför sina ordinarie polisiära uppgifter och har samma polisiära befogenheter som i fred väger tyngre än fördelarna med att en avgränsad del av polisen har kombattantstatus och stridande uppgifter. Vi anser att polismän därför inte bör vara kombattanter. I händelse av krig bör polismän ha samma befogenheter som i fredstid och endast utföra sådana uppgifter som inte kräver att de har kombattantstatus.

Skydd och bevakning

Skydd och bevakning av samhällsviktig verksamhet m.m.

Sedan mitten av 1900-talet fram till i dag har behovet av skydds- och bevakningstjänster ökat. Det har också skett en förskjutning från det allmänna till det privata i fråga om utförandet av skydds- och bevakningsuppgifter. I dag utförs en stor del av dessa uppdrag av privata företag, till skillnad mot tidigare då t.ex. det statligt ägda aktiebolaget Allmänna bevakningsaktiebolaget (ABAB) hade en monopolställning när det gällde bevakning av statliga myndigheter m.m. Vid vissa myndigheter och företag utfördes bevakning även av driftvärnsmän som tillhörde de numer avskaffade s.k. driftvärnsförbanden.

I polisens uppdrag ingår vissa skydds- och bevakningsuppgifter. Det handlar för Polismyndighetens del bl.a. om skydd och bevakning med anledning av den brottsförebyggande verksamheten och inom

ramen för polisens ansvar för att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten.

Säkerhetspolisen ansvarar för personskyddet av den centrala statsledningen. Enligt lagen (2014:514) om ansvar för vissa säkerhetsfrågor vid statsministerns tjänstebostäder ansvarar myndigheten också för den fysiska säkerheten vid egendom som används som tjänstebostad för statsministern och för vissa andra säkerhetsfrågor vid statsministerns tjänstebostäder. Även Polismyndigheten är delaktig i personskyddet av den centrala statsledningen. Säkerhetspolisen beslutar om och ansvarar för den övergripande utformningen av personskyddet. Myndigheten har också ansvar för ledningen av

närskyddet (livvakter, tekniska skyddsåtgärder och viss skyddsspa-

ning), medan Polismyndigheten ansvarar för ledningen av distans-

skyddet vid en personskyddsinsats (platsbevakning, färdvägsbevak-

ning, eskort, viss skyddsspaning och andra åtgärder som inte är närskydd).

Säkerhetspolisen har i en hemställan till regeringen anfört att myndighetens förmåga att utföra sitt uppdrag under olika förutsättningar och i hela hotskalan skulle kunna stärkas om skyddslagen (2010:305) ändrades så att Säkerhetspolisen har mandat att tillfälligt besluta om skyddsobjekt för skyddspersoners bostäder eller en byggnad där en eller flera skyddspersoner tillfälligt befinner sig. Myndigheten har också framfört att man ser ett behov av att kunna besluta tillfälligt om skyddsobjekt i händelse av att myndigheten vid en kris eller vid höjd beredskap skulle behöva omgruppera sin verksamhet till platser som inte redan är skyddsobjekt.

Behovet av skydd och bevakning ökar i kris eller höjd beredskap

I situationer med en ökad hotbild i samhället förväntas både antalet objekt som behöver skydd och bevakning och omfattningen av det skydd och den bevakning som efterfrågas för varje enskilt objekt att öka. Utredningen bedömer att det i en kris- eller krigssituation kan komma att krävas omfattande polisiära resurser för att hantera sådant som faller inom polisens ansvar för skydd och bevakning. En närmare uppskattning av hur stor en sådan ökning kan förväntas bli är enligt vår bedömning dock osäker och påverkas bl.a. av vilken typ av hot det är fråga om, hur länge hotet kvarstår och hur resurs-

tillgången ser ut i fråga om personal inom skydds- och bevakningsbranschen.

Vissa ökade möjligheter att använda annan personal än ordinarie polismän för att utföra skydds- och bevakningsuppgifter

Utredningen har haft till uppgift att se över hur polisens förmåga att fullgöra skydds- och bevakningsuppdrag kan stärkas genom utökade möjligheter att använda annan personal än polismän för att utföra skydds- och bevakningsuppgifter. I uppdraget har även ingått att bedöma helheten för att på ett så kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt stärka polisens beredskap.

Åtgärder som enligt våra direktiv bör övervägas är om Säkerhetspolisens förmåga att fullgöra personskyddsuppdraget kan stärkas genom att skyddsvakter i högre utsträckning ska kunna användas för bevakning. Enligt direktiven kan det även övervägas om anställda vid samhällsviktiga verksamheter under vissa omständigheter bör kunna ansvara för skydd av verksamhetens anläggningar, och om det finns förutsättningar för en ordning med inslag liknande den driftsvärnsorganisation som tidigare fanns vid vissa myndigheter och företag.

Utredningen anser att skydd och bevakning – i de fall det bedöms vara lämpligt – bör ingå i uppgifterna för reservpoliserna i den polisiära förstärkningsresurs som vi föreslår ska inrättas. Genom att förstärka Polismyndighetens organisation bör den polisiära förstärkningsresursen också kunna medverka till att Polismyndigheten kan avvara fler ordinarie polismän till de skydds- och bevakningsuppgifter som ankommer på polisen, bl.a. inom ramen för Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet.

Vidare föreslår vi att Säkerhetspolisen ska ges rätt att besluta om tillfälliga skyddsobjekt avseende sådana byggnader, andra anläggningar och områden som anges i 4 § 4 skyddslagen och som används för eller är avsedda för polisverksamhet. Säkerhetspolisen ska dock bara få fatta ett sådant beslut om byggnaden, anläggningen eller området avses att disponeras av myndigheten som alternativ ledningsplats och beslutet inte avser längre tid än nittio dygn. En ny bestämmelse med detta innehåll ska därför införas i skyddsförordningen (2010:523). Ändringen föreslås träda i kraft den 1 juni 2026.

Vi lämnar däremot inte något förslag om att Säkerhetspolisen bör få besluta om att skyddspersoners bostäder m.m. ska vara skyddsobjekt eller att det ska införas någon ny driftvärnsorganisation. Även om det skulle kunna innebära ökade möjligheter att använda annan personal än polismän för att utföra skydds- och bevakningsuppgifter om ett sådant förslag skulle införas, anser vi att skälen som talar emot dem väger tyngre än de skäl som talar för.

Slutligen har utredningen identifierat att det finns ett antal angelägna frågeställningar som ligger utanför ramen för vårt uppdrag, men som vi anser bör analyseras närmare i ett annat sammanhang. Några exempel är hur samhällets totala behov av skydd kan säkerställas, vad som ska skyddas, hur befintliga resurser ska prioriteras och skyddsvakters folkrättsliga ställning.

Stöd till polisen från Försvarsmakten

I Sverige har det sedan händelserna i samband med demonstrationen i Ådalen 1931 gällt en mycket restriktiv syn på militär medverkan i polisiär verksamhet. De regelverk som i dag ger Försvarsmakten möjlighet att i vissa situationer lämna stöd till polisen är förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet (stödförordningen), förordningen (2017:113) om Försvarsmaktens stöd till polisen med helikoptertransporter (helikopterförordningen), lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) samt lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning (stödlagen). Stöd i form av insatser som kan innefatta användning av våld eller tvång mot enskilda kan dock endast ges med stöd av sistnämnda lag.

Stöd enligt stödlagen får begäras av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen om stödet behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra terroristbrott och ingripandet kräver resurser av särskilt slag som varken Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen har tillgång till. Som huvudregel krävs regeringens medgivande för att en begäran ska få göras. Försvarsmakten ska ge stöd om den har resurser som är lämpliga och det inte medför synnerligt hinder i myndighetens ordinarie verksamhet.

Utredningen har i denna del haft i uppdrag att se över regleringen om Försvarsmaktens stöd till polisen i syfte att stärka polisens beredskap, framför allt i förhållande till den delen av hotskalan som ligger före ett beslut om höjd beredskap.

Utredningens överväganden och principiella utgångspunkter

Den befintliga stödlagen, som endast tillåter stöd som avser terroristbrottslighet, svarar enligt utredningen inte mot dagens hotbild. Utgångspunkten är inte längre att terrorism ensamt är det huvudsakliga hotet i fredstid eller att den militära hotbilden är låg. I det försämrade omvärldsläget och med en alltmer komplex hotbild mot Sverige och svenska intressen har det blivit allt svårare att dra en gräns mellan inre och yttre säkerhet samt mellan militära och icke-militära hot. Att ingripanden endast får avse resurser av särskilt slag som varken Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen har tillgång till utgör också en begränsning som försvårar möjligheterna att möta en komplex och bred hotbild. Vi anser att nuvarande regelverk behöver bli mer flexibelt i förhållande till oförutsedda hot och inte begränsas till terroristbrottslighet eller resurser av särskilt slag. Däremot har vi inte funnit något utökat behov av stöd i situationer som kräver fysiskt våld för att motverka den systemhotande brottsligheten.

Omvärldsförändringarna, den snabba teknikutvecklingen och en alltmer utbredd, digitaliserad och komplex kriminalitet medför i första hand behov av en ökad kompetens hos polisens personal, framför allt i fråga om it-forensik och teknisk sakkunskap. Hybridhoten består i dag i huvudsak av otillåtna och otillbörliga handlingar, snarare än enskilda handlingar som utgör särskilt allvarlig brottslighet. Även om det inte är militärt stöd som polisen primärt behöver för att möta sådana hot går det inte att utesluta att sådana hot kan komma att innebära, eller ske kombinerat med, brottslighet av en sådan art eller omfattning att de polisiära resurserna inte räcker till. Ett framtida regelverk bör kunna omhänderta även sådana allvarliga situationer. I sådana fall bör polisen som en sista utväg kunna få stöd av Försvarsmakten.

Som grundregel ska militär medverkan i polisiär verksamhet, som kan innebära användning av våld och tvång mot enskilda, inte få förekomma annat än i särskilda undantagsfall som i hög grad avviker från

det normala. En reglering som möjliggör en sådan utökad militär medverkan ska därför även fortsättningsvis vara mycket restriktiv. Försvarsmaktens medverkan vid polisära ingripanden kan enligt utredningen godtas under följande förutsättningar.

  • Det ska som grundregel endast vara möjligt att lämna stöd i vissa mycket allvarliga fall när polisens egna resurser är otillräckliga.
  • Militär medverkan ska alltid ske under polisens ledning.
  • All användning av våld eller tvång ska ske inom ramen för de regler som gäller för polisen.
  • Stödet får inte vara dimensionerande för Försvarsmakten utan ska rymmas inom ramen för befintlig förmåga och befintliga resurser.
  • Stödet får inte allvarligt hindra Försvarsmaktens ordinarie verksamhet.

En ny lag och förordning om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall ska införas

Vi föreslår att den nuvarande stödlagen och anknytande förordning ska upphävas och en ny lag och en ny förordning om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall ska införas. Den nya lagen ska innehålla bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen i form av insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. Lagen ska gälla under både fred och krig och stödet ska inte begränsas till någon viss typ av resurs.

Stöd ska kunna lämnas för insatser för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller på annat sätt ingripa mot terroristbrottslighet enligt terroristbrottslagen (2022:666), men även annan brottslig verksamhet om det föreligger fara för många människors liv eller hälsa, omfattande förstörelse av egendom, omfattande skador på miljön, allvarlig störning av en viktig samhällsfunktion eller allvarlig fara för Sveriges säkerhet. Därutöver ska stöd även kunna lämnas för att oskadliggöra obemannade farkoster (drönare m.m.) under förutsättning att det sker i samband med insatser mot brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer.

Förutsättningar för att Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska få begära stöd enligt lagen är att

  • stödet är nödvändigt och polisens egna resurser är otillräckliga,
  • stödet är lämpligt och proportionerligt, och
  • regeringen har lämnat sitt medgivande till att stöd begärs (gäller dock inte i brådskande fall när regeringens beslut inte kan avvaktas eller i fråga om stödinsatser som lämnas i syfte att oskadliggöra obemannade farkoster).

Försvarsmakten är skyldig att lämna begärt stöd om myndigheten har resurser som är lämpliga och om stödet inte allvarligt hindrar myndighetens ordinarie verksamhet.

Befogenheterna för Försvarsmaktens personal som deltar i en stödinsats är olika långtgående beroende på vilken typ av stödsituation det är fråga om. Vid stödinsatser som syftar till att ingripa mot handlingar som kan utgöra terroristbrott m.m. eller s.k. annan brottslig verksamhet har personalen samma befogenhet som en polisman har enligt polislagen (1984:387) och därutöver rätt att vidta vissa åtgärder enligt rättegångsbalken, bl.a. att gripa personer, ta föremål i beslag, göra husrannsakan och genomföra kroppsvisitation. Vid stödinsatser som syftar till att oskadliggöra obemannade farkoster är befogenheterna mer begränsade.

Vid genomförandet av en stödinsats ska den personal som deltar från Försvarsmaktens sida stå under befäl av en chef inom Försvarsmakten. Personalen och dess chef ska stå under direkt ledning av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen.

När det gäller den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt ska vissa begränsningar gälla liksom enligt nuvarande stödlag. En sådan person är skyldig att delta endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är uppfyllda och ska inte få användas för uppgifter vid stödinsatser som kan medföra en inte obetydlig risk för att han eller hon kommer att skadas.

Om Försvarsmakten har beslutat att avslå en stödbegäran ska beslutet kunna överklagas till regeringen av den myndighet som begärt stödet. Beslut om stöd avseende insatser för att oskadliggöra obemannade farkoster ska dock inte kunna överklagas.

Polismyndigheten bemyndigas i förordning att, i samråd med Säkerhetspolisen och efter att ha hört Försvarsmakten, meddela föreskrifter om de kvalifikationer som krävs för att den som tillhör Försvarsmaktens personal ska ha de befogenheter som anges i den föreslagna lagen när han eller hon deltar i en stödinsats enligt lagen samt övriga verkställighetsföreskrifter till lagen.

Den nya lagen och den nya förordningen föreslås träda i kraft den 1 januari 2027. Äldre bestämmelser ska gälla även efter ikraftträdandet i fråga om stödinsatser som begärts med stöd av den nuvarande stödlagen.

Stödförordningen får en ny bestämmelse om skaderisker

Enligt stödförordningen får Försvarsmaktens personal inte användas för uppgifter som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas. Överväganden kring bestämmelserna om vilken risk Försvarsmaktens personal tillåts utsättas för vid genomförandet av en stödinsats har i viss mån förhindrat samarbete mellan polisen och Försvarsmakten och lett till att stöd inte har begärts. Vi föreslår därför att det i stödförordningen ska införas en ny bestämmelse som tar sikte specifikt på hur skaderisken ska beaktas i samband med stöd som lämnas till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Den nya bestämmelsen innebär att Försvarsmaktens personal i sådana situationer inte får användas för uppgifter som kan medföra att personalen utsätts för en större risk att skadas än vad den gör i myndighetens egen ordinarie verksamhet. Ändringen i stödförordningen föreslås träda i kraft den 1 januari 2027.

Helikoptertransporter

Nuvarande ordning möter inte polisens behov och är inte ändamålsenlig för det samlade resursutnyttjandet

De helikoptrar som Polismyndigheten har i dag har en begränsad räckvidd och möjligheterna att använda dem för persontransporter är mycket begränsade. För s.k. enkla helikoptertransporter (som i princip inte ställer krav på någon speciell flygprofil) måste svensk polis i första hand förlita sig på Försvarsmaktens helikopterstöd.

Även när det gäller s.k. avancerade helikoptertransporter (som ställer krav på en kvalificerad flygprofil, som t.ex. krävs när i- och urlastning behöver ske med rep) är Polismyndigheten i allt väsentligt beroende av andra aktörers helikoptrar.

Enligt helikopterförordningen ska Försvarsmakten stödja polisen med helikoptertransporter om transporten är av större vikt för genomförandet av den polisiära insatsen. Försvarsmaktens personal får dock inte användas i situationer som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda. Försvarsmakten har i dag två medeltunga helikoptrar som står i beredskap för denna uppgift på helikopterflottiljen i Linköping. De står i beredskap 2 000–4 000 timmar per år för att utnyttjas endast vid något enstaka tillfälle. Uppgiften är dimensionerande för Försvarsmakten, vilket innebär krav på beredskap, planering och övning som går utöver myndighetens egna behov. Beredskapen enligt helikopterförordningen regleras i ett avtal mellan myndigheterna, men på en väsentligt lägre ambitionsnivå än den som Polismyndigheten önskar. Polismyndigheten uppger att den långa framkörningstiden för Försvarsmakten i kombination med de nu gällande beredskapstiderna har bidragit till att de militära helikoptrarna inte efterfrågas för polisiära insatser i någon högre grad.

Försvarsmakten kan även lämna helikopterstöd enligt LSO och stödförordningen. Om helikopterstöd behövs för en insats där det finns en risk för att våld eller tvång kan komma att behöva utövas mot enskilda, exempelvis vid taktiska insatser, får insatsen dock endast ske med stöd av stödlagen (eller när den upphör att gälla, den av oss föreslagna lagen om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall).

I vårt uppdrag har i denna del ingått att kartlägga och analysera polisens behov av helikoptertransporter samt att kartlägga Försvarsmaktens förmåga att stödja polisen med helikoptertransporter och identifiera eventuella brister med dagens system. Uppdraget har inneburit att lämna förslag på hur polisens behov ska kunna säkerställas.

I avsaknad av detaljerade data avseende Polismyndighetens helikopterinsatser har vi inte kunnat göra en mer ingående bedömning av hur helikopterförmågan bör byggas ut för att bli optimal vad avser omfattning, nödvändiga flygprofiler, beredskap m.m. Vi har inte heller, utifrån de scenarier eller det underlag vi har haft, kunnat

närmare precisera hur stort behovet av helikoptertransporter är eller vilka beredskapstider som krävs.

Polismyndigheten har behov av både enkla och avancerade transporter, som även kan genomföras i en hotfull miljö. Därutöver har myndigheten betonat behovet av att kunna genomföra helikopterburna taktiska insatser tillsammans med Försvarsmakten. Även Säkerhetspolisen har ett behov av helikoptertransporter, men stödet är enligt myndigheten under normala omständigheter i större utsträckning planeringsbart. Vi bedömer därför att det inte kräver att Försvarsmakten står i särskild beredskap för detta.

Helikopterresurserna är begränsade och beredskapen åt polisen minskar Försvarsmaktens möjligheter att utnyttja sina resurser maximalt. Försvarsmaktens sammantagna tillgång till medeltung helikopter har minskats bl.a. till följd av utmaningarna med ett av myndighetens helikoptersystem. Försvarsmaktens behov av att ha förmåga till medicinsk evakuering vid internationella insatser kvarstår också. Även det förhållandet att Sverige ska inordnas fullt ut i Natos regionala planering får operativa konsekvenser som påverkar Försvarsmaktens förutsättningar att lämna helikopterstöd till andra.

Vår bedömning är att det inte tycks finnas resursmässiga förutsättningar för Försvarsmakten att på ett tillfredsställande sätt upprätthålla beredskap åt polisen och samtidigt lösa myndighetens egna huvuduppgifter. Den nuvarande ordningen möter inte polisens behov av transporter och är inte heller ändamålsenlig för det samlade resursutnyttjandet av statens helikopterresurser. Däremot anser vi att uppgiften att bistå med planerade skarpa insatser inte kan sägas vara en resurskrävande uppgift för Försvarsmakten. Antalet planerade insatser med helikopter bör därför kunna utökas väsentligt.

Ledtiderna för att öka helikopterförmågan är betydande

För att kunna bedöma omfattningen på behovet av såväl enkla som avancerade helikoptertransporter och beredskapstiderna krävs en mer omfattande analys. Först när det finns en mer genomarbetad bild går det att värdera möjligheterna till ett samlat resursutnyttjande med andra aktörer. För att Polismyndigheten ska få en förmåga till tidskritiska helikoptertransporter på lite längre sikt krävs även en mer systematisk studie vid polisen som berör både lokali-

seringen av polisiära resurser, sambasering med helikopterflygplats, personal- och underhållsresurser, beredskapskrav och den parallella utvecklingen med ett utökat utnyttjande av obemannade farkoster (UAS).

Utredningen har med hjälp av Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Sjöfartsverket försökt identifiera några av de mer betydelsefulla parametrar som bör beaktas i syfte att hitta en lösning som är samhällsekonomiskt försvarbar och som ger ett ändamålsenligt samlat resursutnyttjande tillsammans med polisen. En mer systematisk kartläggning av Polismyndighetens behov bör dock göras tillsammans med Säkerhetspolisen. Ledtiderna är relativt långa för att åstadkomma en lösning där alla förutsättningsskapande delar hänger samman som t.ex. infrastruktur, personalförsörjning, utbildning, beredskap, underhåll m.m.

Med en grundlig behovskartläggning som underlag bedömer vi att man kan överväga att tidigarelägga utfasningen av dagens polishelikoptrar och anskaffningen av ett nytt större helikoptersystem. En ny lösning bör vara utformad i god tid före 2030–2035 när polisens nuvarande helikoptersystem ska fasas ut. Mot denna bakgrund föreslår vi att regeringen ska ge Polismyndigheten och Säkerhetspolisen i uppdrag att analysera det samlade behovet av helikoptrar för polisiära uppgifter som polisen har från och med 2030. Syftet bör vara att polisen får rådighet över en helikopterresurs som på ett ändamålsenligt sätt svarar mot myndighetens samlade behov.

Förslag på åtgärder för att skapa en långsiktig förmåga

Synergieffekterna kan bli stora om aktörer inom den civila statsluftfarten delar helikoptersystem. Däremot bedömer vi att fördelarna med att kombinera civila och militära system är mycket begränsade. Om möjligt bör man även undvika anskaffning av ett unikt helikoptersystem för Polismyndigheten.

Utredningen föreslår att regeringen ska ge Försvarets materielverk i uppdrag att i samverkan med Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Sjöfartsverket och MSB sammanställa kravspecifikationer som kan ligga till grund för ett beslut om en möjlig gemensam systemlösning för helikopterförmåga. Kravspecifikationerna ska i första hand möta de fyra myndigheternas behov och i andra hand

bara Polismyndighetens, Säkerhetspolisens och Sjöfartsverkets behov. Inom ramen för uppdraget ska det även ingå att utveckla en gemensam långsiktig strategi för systemförsörjning och underhåll av det gemensamma helikoptersystemet. Redovisningen av uppdraget ska kunna ligga till grund för en preliminär bedömning av en anskaffnings- och underhållskostnad för helikopterförmågan.

Vidare föreslår vi att regeringen ska ge Polismyndigheten och Sjöfartsverket i uppdrag att, i samråd med Säkerhetspolisen, MSB, Transportstyrelsen, Fortifikationsverket och Försvarets materielverk, utreda om det är möjligt att uppnå ett långsiktigt samlat resursutnyttjande av helikopterflygplatser och annan nödvändig infrastruktur och i så fall hur det bör utformas.

Förslag på åtgärder på kort sikt

Till dess att en långsiktig lösning för polisens transportförmåga finns på plats ska den nu gällande helikopterförordningen fortsätta att gälla. Vi föreslår emellertid att vissa mindre justeringar ska göras i förordningen.

Vidare föreslår vi att en ny förordning ska införas som ger Sjöfartsverket möjlighet att lämna stöd till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen i form av transporter med helikopter för genomförande av polisiära insatser. Sjöfartsverket ska lämna sådant stöd om helikopterresursen är lämplig för uppgiften och det inte allvarligt hindrar myndighetens ordinarie verksamhet. Den nya förordningen och ändringarna i helikopterförordningen ska träda i kraft den 1 januari 2027.

Vi föreslår även att regeringen ska besluta om myndighetsgemensamma uppdrag avseende åtgärder för att på kort sikt säkerställa ett mer ändamålsenligt helikopterstöd.

Reservpolis – en ny polisiär förstärkningsresurs

Utredningen har i denna del haft i uppgift att bl.a. bedöma om en polisiär förstärkningsresurs är ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt att stärka polisens beredskap. När det gäller polisens behov av förstärkning har utredningen funnit att det saknas underlag för att dra några detaljerade slutsatser om hur polisens personalbehov kan komma att förändras vid fredstida kriser eller i händelse

av höjd beredskap och krig. I höjd beredskap och krig antas emellertid polisverksamheten kunna påverkas i stor utsträckning i fråga om vilka uppgifter som ska lösas, uppgifternas karaktär och hur resurskrävande de är. Polisens verksamhet kan i viss utsträckning förväntas påverkas på liknande sätt även i fredstid, t.ex. precis innan ett beslut om höjd beredskap har fattats eller i andra allvarliga situationer.

Utredningen bedömer att inrättandet av en polisiär förstärkningsresurs kan vara ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt att skyndsamt stärka polisens beredskap vid höjd beredskap och krig. Detta förutsätter dock att den bemannas med personer som redan har relevant kompetens. Utredningen föreslår därför att en sådan polisiär förstärkningsresurs ska inrättas. Vi föreslår vidare att personerna som ska bemanna resursen ska kallas reservpoliser och att en ny förordning om reservpoliser ska införas.

Civilplikt efter annan utredning är det verktyg som ska användas för att bemanna den polisiära förstärkningsresursen. Polismyndigheten ansvarar för att genomföra annan utredning. Urvalsgruppen ska bestå av dels personer som tidigare har innehaft anställning som polismän vid Polismyndigheten (och som inte är anställda av Säkerhetspolisen), dels polisstudenter. Bara studenter som går de två sista terminerna på polisutbildningen ska kunna skrivas in och krigsplaceras som reservpoliser. De ska inte genomgå någon grundutbildning som reservpolis. De individer som efter utredningen bedöms lämpliga för att genomföra civilplikt ska i stället direkt skrivas in för sådan tjänstgöring och krigsplaceras hos Polismyndigheten. De personer som ingår i gruppen före detta polismän, men däremot inte personer som ingår i gruppen polisstudenter, ska efter att de skrivits in genomgå repetitionsutbildning.

Som ett komplement till reservpoliserna vid höjd beredskap och krig bör Polismyndigheten och Säkerhetspolisen även sträva efter att med stöd av allmän tjänsteplikt grundad på frivilligavtal krigsplacera civilanställda som lämnar eller har lämnat sin anställning inom myndigheten och som har relevant kompetens.

Vi bedömer att det saknas behov av en reglering om att reservpoliser ska kunna kallas in i andra situationer än vid höjd beredskap eller när regeringen beslutat om beredskapstjänstgöring. På samma sätt som Polismyndigheten i dag använder polismän som avgått med pension som en extra resurs bör myndigheten sträva efter att

träffa frivilliga avtal med personer som tidigare har varit anställda som polismän som möjliggör att dessa vid behov ska kunna tjänstgöra i fredstid.

När det gäller reservpolisernas uppgifter och befogenheter bedömer vi att reservpoliserna bör utföra uppgifter som vilar på Polismyndigheten och inte sådana som vilar på Säkerhetspolisen. Genom att direkt förstärka Polismyndigheten bör resursen dock även kunna utgöra en indirekt förstärkning för Säkerhetspolisen. Vi föreslår även följande.

  • En inkallad reservpolis ska anses vara polisman under sin tjänstgöringstid vid Polismyndigheten. Det betyder att en reservpolis då har samma befogenheter som en ordinarie polisman har enligt polislagen och andra författningar. Reservpoliser ska därför läggas till i uppräkningen av de som ingår i begreppet ”polisman” som finns i polisförordningen (2014:1104).
  • En reservpolis ska utföra uppgifter som är lämpliga. Vid bedömningen av vilka uppgifter som är lämpliga bör hänsyn tas bl.a. till den rådande situationen som varit anledningen till att reservpolisen kallades in och den enskilde reservpolisens erfarenhet och utbildning. I en sådan bedömning bör även hänsyn tas till risken för att reservpolisen kan komma att skadas samt risken för att reservpolisen kan hamna i en situation där han eller hon kan behöva utöva våld och tvång mot enskilda.
  • En reservpolis ska stå under direkt ledning av en förman (en ordinarie polisman).

Utredningens förslag förutsätter att regeringen fattar beslut om aktivering av civilplikt för polisverksamhet som inkluderar en skyldighet för totalförsvarspliktiga att genomgå repetitionsutbildning. Vi föreslår därför att polisverksamhet läggs till i uppräkningen som finns i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt (totalförsvarspliktsförordningen) och som reglerar inom vilka verksamheter civilplikt får fullgöras i tiden fram till den 31 december 2028. Efter ett beslut om aktivering av civilplikt för polisverksamhet bör den polisiära förstärkningsresursen successivt kunna börja bemannas. Införandeperioden kan totalt förväntas ta tre år.

Vi föreslår också vissa ändringar i säkerhetsskyddslagen (2018:585) och säkerhetsskyddsförordningen (2021:955) samt att Polismyndigheten ska få meddela föreskrifter om verkställigheten av förordningen om reservpoliser.

Den nya förordningen om reservpoliser och övriga föreslagna ändringar föreslås träda i kraft den 1 oktober 2026. Ändringen som föreslås i totalförsvarspliktsförordningen ska upphöra att gälla vid utgången av 2028.

En ny lag om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap

Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen, Försvarsmakten och länsstyrelserna ansvarar i dag enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. för den samordnade gränsövervakningen i krig. Lagen trädde i kraft 1979 i en tid då förutsättningarna för verksamheten var mycket annorlunda jämfört med i dag, bl.a. var strukturen på försvaret mer statisk och Försvarsmaktens resurser många gånger större, många statliga myndigheter hade en regional uppdelning och länsstyrelserna var högsta polismyndighet i länet. Sedan lagens tillkomst har även det säkerhetspolitiska läget svängt, i olika riktningar. Sveriges inträde i EU och Schengensamarbetet har vidare medfört stora förändringar när det gäller rörligheten över gränserna av såväl varor som personer men även brottslighet. Sveriges inträde i Nato är ytterligare en faktor som har betydelse i detta sammanhang. Vi har i den här delen haft i uppdrag att se över lagen och den till lagen anknytande förordningen (1979:1091) om gränsövervakningen i krig m.m. och bedöma om gränsövervakningssystemet bör organiseras på ett annat sätt.

Enligt vår bedömning är det uppenbart att nuvarande regelverk om gränsövervakningen i krig m.m. inte längre är ändamålsenligt utan behöver moderniseras. När det gäller övervakningen av vad som passerar Sveriges gränser kan det sägas ha skett en förskjutning på så sätt att tonvikten i dag inte längre ligger på den militära förmågans behov av förstärkning utan snarare på behovet att säkerställa att de civila verksamheterna rörande gränskontroll är välfungerande och effektiva även i ansträngda lägen. Detta understryks av att inre och yttre säkerhet i dag går alltmer in i varandra. För att de

samlade resurserna inom gränskontrollverksamheterna ska ha förutsättningar att användas på ett så effektivt sätt som möjligt i sådana situationer bedömer utredningen att det finns behov av att på något sätt stärka gränskontrollverksamheterna. Vi har bedömt att en särskild organisation med egen ledningsstruktur inte framstår som något ändamålsenligt alternativ och att det nya gränsövervakningssystemet i stället bör bygga vidare på de fredstida strukturerna. Vi anser att en stärkt samverkan mellan berörda myndigheter och en utökad samordning av gränskontrollverksamheterna ger bäst förutsättningar för detta.

Vi föreslår därför att nuvarande lag och förordning ska upphävas och en ny lag och förordning om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap införas. Den nya lagen ska syfta till att stärka gränskontrollverksamheterna inför och vid höjd beredskap och andra situationer då Sveriges försvarsberedskap kräver det. Detta ska ske genom en stärkt samverkan mellan berörda myndigheter. Med gränskontrollverksamheter avses de verksamheter hos Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen som rör in- och utresekontroller av personer, gränsövervakning och kontroller av införsel och utförsel av varor över den svenska gränsen inklusive viss gränsöverskridande brottslighet.

Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Försvarsmakten ska vara ansvariga enligt lagen och skyldiga att samverka med varandra. Myndigheterna ska vidare samråda med de civilområdesansvariga länsstyrelserna. Polismyndigheten ska vara samordningsansvarig myndighet och ha ett övergripande ansvar och leda detta samverkansarbete och verka för att gränskontrollverksamheterna samordnas på ett ändamålsenligt sätt. Samordningsansvaret medför dock ingen beslutanderätt över övriga myndigheter utan samverkan ska ske inom ramen för respektive myndighets kompetens.

Skyldigheten för myndigheterna att samverka ska gälla i såväl fred som under höjd beredskap. Samverkansarbetet ska delas in i en förberedande fas (s.k. förberedande samverkan) där fokus ligger på förberedande arbete och en aktiv fas (s.k. aktiv samverkan). Samverkan ska aktiveras när det råder höjd beredskap. Regeringen ska dock få besluta att samverkan ska aktiveras även under annan tid om det krävs med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap. Ansvariga myndigheter ska i samråd med de civilområdesansvariga länsstyrel-

serna ta fram gemensamma planeringsdokument som ska ligga till grund för samverkansarbetet enligt lagen.

Utgångspunkten är att myndigheterna ska använda sig av de befogenheter som redan finns i den ordinarie lagstiftningen på aktuella områden. Den föreslagna lagen ska dock innehålla bestämmelser om vissa kompletterande befogenheter för personal hos Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen och militär personal hos Försvarsmakten. Dessa befogenheter gäller endast under tid då samverkan har aktiverats. Exempelvis ska befogenheterna i samband med in- och utresekontroller i viss begränsad utsträckning utökas. Det införs även vissa befogenheter i samband med gränsövervakning enligt gränskodexen.

Militär personal hos Försvarsmakten ska få befogenheter i samband med personkontroll enligt utlänningslagstiftningen och vid medverkan i Tullverkets kontrollverksamhet. Försvarsmakten ska samtidigt få rätt att bistå Polismyndigheten och Tullverket i dessa verksamheter. Befogenheterna för militär personal får dock endast utövas under förutsättning att det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt och att det sker under direkt ledning av ansvarig myndighet. Militär personal hos Försvarsmakten ska vidare, när den bistår Polismyndigheten eller Tullverket i deras kontrollverksamheter, även ha rätt att ingripa mot brottslig verksamhet som innefattar terroristbrottslighet eller brott mot Sveriges säkerhet. Personalen får vid sådana ingripanden vidta vissa åtgärder enligt rättegångsbalken. Åtgärderna får dock endast vidtas interimistiskt och befogenheterna ska (med undantag för gripande) utövas under direkt ledning av ansvarig myndighet. Dessutom ställs krav på att befogenheterna får utövas endast om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt.

Vidare ska Polismyndigheten under vissa förutsättningar få besluta om s.k. särskild kontroll som innebär att kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får ske av varje person som med ett visst transportmedel eller under en viss angiven, kortare tidrymd kommer till eller reser från en ort eller plats som har direkt förbindelse med utlandet.

När det gäller den folkrättsliga statusen i krig för personal som utför uppgifter med stöd av den föreslagna lagen är utredningens uppfattning att den bör vara civil. Denna personal bör alltså inte vara

kombattanter i krig med undantag för Försvarsmaktens personal som alltid har kombattantstatus liksom kustbevakningstjänstemän under den tid de tas i anspråk av Försvarsmakten. Vi föreslår därför att totalförsvarets folkrättsförordning ska ändras i enlighet med detta.

Vi föreslår vidare bl.a. att regeringen när det råder höjd beredskap ska få meddela de ytterligare föreskrifter om kontroll och befogenheter i gränskontrollverksamhet som anses nödvändiga med hänsyn till Sveriges försvar eller säkerhet.

Den nya lagen och förordningen föreslås träda i kraft den 1 januari 2027 samtidigt som den nuvarande lagen och förordningen om gränsövervakningen i krig m.m. ska upphöra att gälla.

Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar

Utredningen lämnar flera författningsförslag och förslag på ett flertal regeringsuppdrag som i många delar är förutsättningsskapande. Kostnaderna för att genomföra själva förslagen är, med undantag för förslaget om införande av en reservpolis, begränsade. Däremot kan stora kostnader uppstå för berörda myndigheter om regeringen i framtiden fattar beslut om att t.ex. anskaffa helikoptersystem eller lämna medgivande till att Försvarsmakten lämnar stöd till polisen enligt den nya lagen om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall. Kostnaderna i samband med sådana beslut är beroende av olika faktorer som t.ex. i fråga om stöd till polisen, hur ofta stöd lämnas och vad stödet avser.

När det gäller vårt förslag om införande av en reservpolis kan även eventuella framtida beslut om beredskaps- eller krigstjänstgöring för reservpoliser leda till höga kostnader, bl.a. för dagpenning. Hur stora sådana kostnader blir är dock helt och hållet avhängigt av hur många reservpoliser som kallas in och hur länge tjänstgöringen pågår.

Framtida beslut kan alltså komma att få såväl begränsade som mycket stora ekonomiska konsekvenser beroende på situationen.

Bedömda merkostnader för reservpoliser

De initiala kostnaderna för Polismyndigheten avseende rekrytering, utbildning, utrustning och krigsplacering av reservpoliserna blir under införandeperioden (år 1–3) totalt cirka 287 miljoner kronor. Kostnaderna baseras på att ett visst antal av reservpoliserna utrustas med pistol. För det fall dessa individer i stället skulle utrustas med förstärkningsvapen uppgår den totala kostnaden i stället till cirka 417 miljoner kronor. Utöver dessa kostnader tillkommer även under införandeperioden löpande kostnader för förvaring av utrustning om cirka 8 miljoner kronor per år och kostnader hänförliga till annan utredning, inskrivning och krigsplacering av reservpoliser i gruppen polisstudenter med cirka 10 miljoner kronor per år. Efter införandeperioden blir den årliga kostnaden för att Polismyndigheten ska kunna upprätthålla systemet uppskattningsvis cirka 41 miljoner kronor. Kostnaderna ska finansieras inom ramen för anslaget 1:1 Polismyndigheten (utg.omr. 4) med de medel som regeringen aviserat ska tillföras anslaget i syfte att stärka det civila försvaret.

För Totalförsvarets plikt- och prövningsverk (PPV) bedöms kostnaderna under införandeperioden för bl.a. information, krigsplacering och reseersättning bli totalt cirka 10 miljoner kronor för att få de första reservpoliserna i gruppen före detta polismän (cirka 4 000 personer) på plats. Utöver dessa kostnader tillkommer även under införandeperioden cirka 3 miljoner kronor per år avseende information och krigsplacering av reservpoliserna i gruppen polisstudenter. Därefter bedöms verkets kostnader på årsbasis bli cirka 6 miljoner kronor. Kostnaderna ska finansieras inom ramen för anslaget 1:6 Totalförsvarets Plikt- och prövningsverk (utg.omr. 6) med medel från den ekonomiska planeringsram för inriktningen av det civila försvaret som regeringen aviserat för totalförsvaret 2025–2030.

Försäkringskassan får ökade administrativa kostnader för hantering

av familjebidrag och dagpenning till de civilpliktiga reservpoliserna. Uppgiften är avgiftsfinansierad vilket innebär att kostnaderna, inbegripet de egentliga förmånerna, betalas av Polismyndigheten (kostnaden ingår i de kostnader som redovisats för Polismyndighetens del ovan).

Bedömda kostnader för Försvarsmaktens stöd

För att det ska finnas förutsättningar att lämna stöd enligt den nya lagen om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall behöver ett mindre antal försvarsmaktsanställda få nödvändiga kunskaper för att kunna utöva aktuella befogenheter. Merkostnaden för sådana utbildningsinsatser bedöms inte överstiga en miljon kronor och ska finansieras inom befintlig ram för anslaget 1:1 Polismyndigheten (utg.omr. 4) och anslaget 1:2 Säkerhetspolisen (utg.omr. 4).

Stöd enligt stödförordningen och stöd enligt den nya lagen med s.k. drönarfall skulle sammantaget kunna komma att kosta Polismyndigheten cirka 2,5–4 miljoner kronor. Antagandet om att verksamheten utökas till följd av utredningens förslag skulle då ge en kostnadsökning för Polismyndigheten på 0,5–1,5 miljoner kronor. Dessa kostnader ska finansieras inom befintliga ramar för anslaget 1:1 Polismyndigheten (utg.omr. 4) och anslaget 1:2 Säkerhetspolisen (utg.omr. 4).

Bedömda kostnader i fråga om helikoptertransporter

Den merkostnad som uppstår till följd av att Försvarets materiel-

verk bistår i arbetet med att ta fram bedömningsunderlag avseende

en gemensam anskaffning av helikoptersystem bedöms motsvara mindre än en årsarbetskraft. Kostnaden ska finansieras inom befintlig ram för anslaget 1:1 Polismyndigheten (utg.omr. 4).

Kostnaderna för Sjöfartsverkets stöd med helikoptertransporter åt Polismyndigheten och Säkerhetspolisen bedöms som högst uppgå till 8 miljoner kronor på årsbasis varför det bedöms rymmas inom myndigheternas befintliga ekonomiska ramar. Det stöd som Sjöfartsverket lämnar ska finansieras genom självkostnadsprissättning. Finansiering ska därför ske genom att kostnaderna belastar myndigheternas respektive anslag 1:1 Polismyndigheten och 1:2 Säkerhetspolisen (utg.omr. 4).

Bedömda merkostnader till följd av stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap

De administrativa kostnaderna kommer i viss mån att öka för myndigheterna. Det uppstår dock inga betydande kostnadsökningar i förhållande till de krav som nuvarande lagstiftning ställer på dem. För länsstyrelserna bedöms kostnadsansvaret minska. Kostnaden bedöms bli cirka 1–2,5 miljoner kronor vardera för Tullverket, Kust-

bevakningen, Försvarsmakten och Polismyndigheten. Översyner och

kompletteringar av befintliga utbildningar bedöms medföra en lägre engångskostnad hos samtliga berörda myndigheter. All finansiering ska ske med anslagsmedel från den ekonomiska planeringsram för inriktningen av det civila försvaret som regeringen aviserat för totalförsvaret 2025–2030. Kostnaderna ska alltså finansieras inom ramen för anslaget 1:2 Polismyndigheten (utg.omr. 4), anslaget 1:2 Tullverket (utg.omr. 3), anslaget 2:1 Kustbevakningen (utg.omr. 6) och anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap (utg.omr. 6).

Vissa övriga konsekvenser

Vissa av våra förslag får även konsekvenser för bl.a. enskildas grund-

läggande fri- och rättigheter samt brottslighet och det brottsförebyggande arbetet.

Förslagen till lagen om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall och lagen om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap innebär att viss personal hos berörda myndigheter får i viss mån utökade befogenheter att använda olika tvångsåtgärder och våld. Även militär personal hos Försvarsmakten föreslås få utökade sådana befogenheter, som dock inte går utöver det som gäller för polismän, tulltjänstemän eller kustbevakningstjänstemän. Vi anser att föreslagna befogenheter är nödvändiga för att ansvariga myndigheter på ett effektivt och säkert sätt ska kunna trygga gränskontrollverksamheterna, övervakningen av rikets gränser och bekämpa och skydda samhället från mycket allvarlig brottslighet i mycket ansträngda lägen. Det allmännas intresse av detta väger enligt oss mycket tungt. Vi bedömer att ändamålen med förslagen är godtagbara, att begränsningarna i den enskildes fri- och rättigheter är proportionerliga och att förslagen därför är förenliga med regeringsformen och den europeiska konventionen angående

skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

När det gäller förslagens konsekvenser för brottslighet och det

brottsförebyggande arbetet ger förslaget om att poliser inte längre

ska ha kombattantstatus polisen ökade förutsättningar för att lösa sitt civila grunduppdrag i krig. Detta kan därmed leda till positiva konsekvenser för det brottsbekämpande uppdraget under höjd beredskap och krig. Även förslaget om att införa en reservpolisresurs ger Polismyndigheten ökade förutsättningar att bekämpa brottslighet och arbeta brottsförebyggande under höjd beredskap och krig. Den resursminskning som uppstår i fredstid på grund av de åtaganden som följer med att utbilda och öva alla reservpoliser riskerar naturligtvis att påverka förutsättningarna för den fredstida brottsbekämpningen negativt. Detta framstår dock som hanterbart och försvarbart för att förmågan att bekämpa brottslighet i krig ska kunna byggas upp.

Förslaget om en ny lag om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap bedöms bidra till ökade förutsättningar att bekämpa viss allvarligare brottslighet och att arbeta brottsförebyggande under höjd beredskap och krig. Likaså bedömer vi att den föreslagna lagen om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall ger bättre förutsättningar att bekämpa särskilt allvarlig brottslighet, vilket är betydelsefullt i det försämrade omvärldsläget där det har blivit allt svårare att dra en gräns mellan inre och yttre säkerhet. Däremot får våra förslag inte några direkta konsekvenser för det brottsbekämpande uppdraget avseende den systemhotande organiserade brottsligheten.

Vidare har framför allt förslaget om införandet av en reservpolis även konsekvenser i förhållande till Sveriges skyldigheter som Nato-

medlem. Reservpoliser kan bidra till att förstärka den polisiära för-

mågan och uppbyggnaden av det civila försvaret och kan därmed underlätta för Sverige att leva upp till Natos förmågekrav. Samtidigt innebär vissa av våra förslag om att polismän ska ha civil status och att det i ”gränsövervakningen” inte längre ska ingå några stridande uppgifter att färre personer kan tas i anspråk inom det militära försvaret, vilket kan påverka vad Sverige i dessa delar kan bidra med som allierad.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen i form av insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda.

Insatser som stöd får lämnas för

2 § Stöd enligt denna lag får avse insatser för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller på annat sätt ingripa mot

1. en handling som kan utgöra terroristbrott enligt 4 § terroristbrottslagen (2022:666) eller försök, förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådant brott, och

2. annan brottslig verksamhet om det föreligger fara för många människors liv eller hälsa, omfattande förstörelse av egendom, omfattande skador på miljön, allvarlig störning av en viktig samhällsfunktion eller allvarlig fara för Sveriges säkerhet.

3 § Stöd enligt denna lag får även avse insatser för att förhindra, upptäcka, utreda eller på annat sätt ingripa mot handlingar som kan utgöra brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer i syfte att oskadliggöra obemannade farkoster.

Förutsättningar för och beslut om stöd

4 § Polismyndigheten och Säkerhetspolisen får begära stöd enligt denna lag.

5 § Stöd får endast begäras om

1. det är nödvändigt och polisens egna resurser är otillräckliga,

2. det är lämpligt och proportionerligt, och

3. regeringen har lämnat sitt medgivande till att stödet begärs. Regeringens medgivande enligt första stycket behöver dock inte inhämtas

1. om det är fråga om en stödinsats enligt 2 § och insatsen är så brådskande att regeringens medgivande inte kan avvaktas, eller

2. om det är fråga om en stödinsats enligt 3 §.

6 § I en begäran om stöd ska det framgå den tid under vilken stödinsatsen får pågå som längst.

7 § Försvarsmakten ska lämna begärt stöd om

– myndigheten har resurser som är lämpliga och – det inte allvarligt hindrar myndighetens ordinarie verksamhet.

Försvarsmaktens befogenheter och deltagande i insatser

8 § Vid en stödinsats ska den personal som deltar i insatsen stå under befäl av en chef inom Försvarsmakten. Personalen och dess chef ska stå under direkt ledning av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen.

9 § Den som fullgör grundutbildning eller repetitionsutbildning med totalförsvarsplikt är skyldig att delta i verksamhet enligt denna lag endast om förutsättningarna i 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt är uppfyllda. Han eller hon får inte användas för uppgifter vid stödinsatser som kan medföra en inte obetydlig risk för att han eller hon kommer att skadas.

10 § När den som tillhör Försvarsmaktens personal deltar i en stödinsats enligt 2 § har han eller hon samma befogenhet som en polisman har enligt polislagen (1984:387).

Han eller hon har i övrigt samma befogenhet som en polisman har att

1. gripa personer enligt 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken,

2. ta föremål i beslag enligt 27 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken,

3. vidta åtgärder för att kunna genomföra biometrisk autentisering enligt 27 kap. 17 f § rättegångsbalken,

4. göra husrannsakan enligt 28 kap.1–3 och 5 §§rättegångsbalken,

5. genomföra genomsökning på distans enligt 28 kap.10 b, 10 d och 10 f §§rättegångsbalken och

6. genomföra kroppsvisitation och kroppsbesiktning enligt 28 kap.11–13 a §§rättegångsbalken.

11 § När den som tillhör Försvarsmaktens personal deltar i en stödinsats enligt 3 § har han eller hon samma befogenhet som en polisman har enligt

– 10 § första stycket 1–4 och 7 polislagen (1984:387), – 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken (gripa personer) och – 27 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken (ta föremål i beslag). Befogenheten enligt 10 § första stycket 4 polislagen gäller dock endast vid beslag.

12 § Vid utövandet av befogenheter enligt denna lag gäller det som föreskrivs i 8 § polislagen (1984:387) om behov och proportionalitet.

Vid utövandet av befogenheter enligt 10 § andra stycket och 11 § första stycket andra och tredje strecksatserna gäller det som föreskrivs i rättegångsbalken om befogenheter och skyldigheter för den som tillhör militär personal hos Försvarsmakten i samma utsträckning som för en polisman.

Regeringens prövning och övriga bestämmelser

13 § Regeringen beslutar om medgivande enligt 5 §.

Den myndighet som med stöd av 5 § andra stycket 1 har avstått från att inhämta regeringens medgivande ska omedelbart underrätta regeringen om detta. Regeringen ska pröva om myndighetens beslut att begära stöd ska bestå.

14 § Om Försvarsmakten har beslutat att avslå en begäran om stöd i fråga om stödinsatser enligt 2 § kan beslutet överklagas till regeringen av den myndighet som har begärt stödet.

15 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om verkställigheten av denna lag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2. Genom lagen upphävs lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

3. Äldre bestämmelser ska gälla även efter ikraftträdandet av denna lag i fråga om stödinsatser som har begärts med stöd av lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

1.2. Förslag till lag om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens innehåll och syfte

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om stärkt samverkan mellan

Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen, Försvarsmakten och de civilområdesansvariga länsstyrelserna i fråga om verksamheter inom gränskontroll (gränskontrollverksamheter).

Samverkan enligt denna lag ska ske i syfte att stärka gränskontrollverksamheterna inför och vid höjd beredskap och andra situationer då Sveriges försvarsberedskap kräver det.

2 § I lagen finns även bestämmelser om särskilda befogenheter för polismän, särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän, kustbevakningstjänstemän och militär personal hos Försvarsmakten.

Ansvariga myndigheter

3 § Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Försvarsmakten ska samverka med varandra enligt denna lag.

Samverkan ska ske i samråd med de civilområdesansvariga länsstyrelserna.

Samordningsansvarig myndighet

4 § Polismyndigheten är samordningsansvarig myndighet och ska leda samverkansarbetet mellan ansvariga myndigheter och verka för att gränskontrollverksamheterna samordnas på ett ändamålsenligt sätt.

Samverkan nationellt och regionalt

5 § Samverkan enligt denna lag ska ske både nationellt och regionalt.

De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska verka för att samordning sker regionalt i länen.

Förberedande och aktiv samverkan

6 § Samverkan enligt denna lag ska ske i en förberedande fas (förberedande samverkan) och en aktiv fas (aktiv samverkan).

7 § Aktiv samverkan ska ske under höjd beredskap. Är höjd beredskap begränsad till en del av landet ska samverkan aktiveras endast i den del av landet där beredskapen är höjd.

Regeringen får besluta att samverkan ska aktiveras även under annan tid än under höjd beredskap om det krävs med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap.

Samverkan är förberedande under tid då den inte är aktiverad.

Samordningsplaner

8 § Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Försvarsmakten ska i samråd med de civilområdesansvariga länsstyrelserna ta fram ett gemensamt nationellt planeringsdokument (nationell samordningsplan) och gemensamma regionala planeringsdokument (regionala samordningsplaner).

Särskilda befogenheter

9 § I 10–23 §§ finns bestämmelser om särskilda befogenheter m.m. för personal hos Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen och militär personal hos Försvarsmakten som deltar i verksamhet enligt denna lag. Befogenheterna gäller endast under tid då samverkan har aktiverats enligt 7 §.

10 § Befogenheterna enligt denna lag inskränker inte de bestämmelser om befogenheter som finns i andra författningar.

11 § Ingripanden med stöd av denna lag ska ske på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste användas ska detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att uppnå det avsedda resultatet.

Befogenheter i kontrollverksamhet

12 § En polisman får

1. i samband med en utresekontroll enligt kodexen om Schengengränserna begära att en utlänning visar pass eller annan legitimationshandling och i övrigt lämnar de upplysningar och visar de handlingar som är nödvändiga för att ta reda på utlänningens identitet,

2. i samband med en utresekontroll enligt kodexen om Schengengränserna med samma befogenheter som gäller vid inresekontroll enligt 9 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) kroppsvisitera en utlänning, undersöka hans eller hennes bagage, handresgods, handväskor och liknande i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlänningens identitet samt undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel för att kontrollera att utresa sker i enlighet med kodexen,

3. i samband med gränsövervakning enligt kodexen om Schengengränserna förhindra obehörig gränspassage av en person mellan gränsövergångsställena och kringgående av kontrollerna vid gränsövergångsställena och i detta syfte begära att personen stannar kvar för utredning, dock inte längre än nödvändigt, samt hålla kvar den som vägrar att stanna kvar för sådan utredning, och

4. i samband med gränsövervakning enligt kodexen om Schengengränserna genomföra kroppsvisitation, undersöka bagage, handresgods, handväskor och liknande och undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar, båtar, fartyg och andra transportmedel i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på en persons identitet i syfte att förhindra obehörig gränspassage av en person mellan gränsövergångsställena och kringgående av kontrollerna vid gränsövergångsställena. Vid genomförande av kroppsvisitation ska bestämmelserna i 9 kap. 2 § tredje till femte styckena utlänningslagen tillämpas.

13 § En särskilt förordnad passkontrollant får

1. vidta samma åtgärder som en polisman får enligt 12 §, förutom åtgärden enligt 12 § 3 att hålla kvar den som vägrar stanna kvar för utredning, och

2. begära att en utlänning stannar kvar för utredning i samband med in- eller utresekontroll enligt kodexen om Schengengränserna enligt 9 kap. 11 § första stycket utlänningslagen (2005:716), dock inte längre än nödvändigt.

14 § En tulltjänsteman och en kustbevakningstjänsteman får efter begäran om biträde från Polismyndigheten

1. vidta samma åtgärder som en polisman får enligt 12 § och

2. med samma befogenheter och skyldigheter som en polisman har enligt 9 kap. 11 § utlänningslagen (2005:716) hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning i samband med in- eller utresekontroll enligt kodexen om Schengengränserna.

En kustbevakningstjänsteman har när han eller hon medverkar i Tullverkets kontrollverksamhet enligt 6 kap. 32 § tullbefogenhetslagen (2024:710) även motsvarande befogenheter som en tulltjänsteman har enligt 6 kap. 4 § första stycket tullbefogenhetslagen att kroppsvisitera en person i samband med en kontroll. En sådan kroppsvisitation ska protokollföras i enlighet med 6 kap. 4 § andra och tredje styckena samma lag.

15 § Försvarsmakten får bistå Polismyndigheten vid kontrollverksamhet enligt utlänningslagstiftningen. Den som tillhör militär personal hos Försvarsmakten har då samma befogenheter som en tulltjänsteman och en kustbevakningstjänsteman har enligt 9 kap. 1, 2 § andra stycket, 4 a, 8 b–8 d och 8 f §§ och 10 kap. 17 § tredje stycketutlänningslagen (2005:716) och denna lag när de bistår Polismyndigheten vid en sådan kontroll.

Försvarsmakten får bistå Tullverket vid kontrollverksamhet enligt 3 och 4 kap. tullbefogenhetslagen (2024:710). För Försvarsmakten samt militär personal hos Försvarsmakten som medverkar i Tullverkets kontrollverksamhet gäller det som sägs om Tullverket och tulltjänsteman i 2 kap.3 och 4 §§, 3 kap.3, 4, 8–16 och 25–28 §§, 4 kap.2–7 §§ och 6 kap. 4 §tullbefogenhetslagen.

16 § Den som tillhör militär personal hos Försvarsmakten har i samband med utövande av befogenheter enligt 15 § första stycket samma befogenheter att använda våld och tvång som en polisman har enligt polislagen (1984:387).

Befogenheterna i första stycket och 15 § får dock endast utövas under förutsättning att

1. det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt och att

2. det sker under direkt ledning av ansvarig myndighet.

Befogenheter att ingripa mot brott

17 § Den som tillhör militär personal hos Försvarsmakten har i samband med utförande av uppgifter enligt 15 § samma befogenheter som en polisman att

1. enligt 23 kap. 3 § fjärde stycket rättegångsbalken hålla förhör eller vidta andra utredningsåtgärder, om det är av betydelse för utredningen av brottslig verksamhet som innefattar terroristbrottslighet eller brott mot Sveriges säkerhet, samt enligt 23 kap. 8 § rättegångsbalken ålägga någon att följa med till förhör och ta med någon till förhör i anledning av sådana brott,

2. enligt 23 kap. 9 a § rättegångsbalken begära att den som ska förhöras med stöd av första punkten lämnar ifrån sig elektronisk kommunikationsutrustning som han eller hon bär med sig eller har på sig och vid vägran tillfälligt omhänderta utrustningen samt under vissa förutsättningar utföra kroppsvisitation för att söka sådan egendom,

3. enligt 24 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken gripa någon som det finns skäl att anhålla för brott som avses i första punkten,

4. enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken ta egendom i beslag på grund av brott som avses i första punkten,

5. enligt 28 kap. 5 § rättegångsbalken besluta om husrannsakan samt enligt 28 kap. 13 § rättegångsbalken besluta om kroppsvisitation och kroppsbesiktning vid misstanke om brott som avses i första punkten.

Befogenheterna i första stycket får endast utövas under förutsättning att

1. det inte utan fara kan avvaktas att en polisman, en tulltjänsteman eller en kustbevakningstjänsteman utför åtgärden,

2. det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt, och att

3. det sker under direkt ledning av ansvarig myndighet.

Befogenheten att gripa någon enligt första stycket 3 får dock utövas även om det inte kan ske under direkt ledning av ansvarig myndighet.

18 § Vid utövandet av befogenheter enligt 17 § gäller det som föreskrivs i rättegångsbalken om befogenheter och skyldigheter för den som tillhör militär personal hos Försvarsmakten i samma utsträckning som för en polisman.

19 § Militär personal hos Försvarsmakten får i samband med ett förhör som hålls i Försvarsmaktens lokaler eller transportmedel eller i lokaler som ställts till myndighetens förfogande kroppsvisitera förhörspersonen, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl för att söka efter vapen eller andra farliga föremål.

Protokoll ska föras över ingripande enligt första stycket. Det som föreskrivs i 27 § polislagen (1984:387) gäller då i tillämpliga delar.

20 § I samband med utövande av befogenheter enligt 17 och 19 §§ har den som tillhör militär personal hos Försvarsmakten samma befogenheter att använda våld och tvång som en polisman har enligt polislagen (1984:387).

Särskild kontroll

21 § Polismyndigheten får besluta om kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av varje person som med ett visst transportmedel eller under en viss angiven, kortare tidrymd kommer till eller reser från en ort eller plats som har direkt förbindelse med utlandet (särskild kontroll).

En särskild kontroll får beslutas endast om

1. det finns anledning att anta att en person eller flera personer, som med transportmedlet eller under tidrymden kommer till eller reser från orten eller platsen, har begått eller står i begrepp att begå ett brott som innefattar terroristbrottslighet eller brott mot Sveriges säkerhet,

2. tillräckliga uppgifter saknas för att rikta misstanke mot en bestämd person eller en mindre krets av personer, och

3. åtgärden är nödvändig för att ett ingripande mot brottet ska kunna ske.

Polismän, särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän, kustbevakningstjänstemän och personal som tillhör Försvarsmakten får utföra kroppsvisitation eller kroppsbesiktning efter Polismyndighetens beslut enligt denna paragraf.

22 § Protokoll ska föras över kroppsbesiktning enligt 21 §. Protokoll ska även föras över kroppsvisitation enligt samma paragraf som innefattar en undersökning av en persons kläder. Av protokollet ska det framgå

1. vem som fattade beslutet,

2. vem eller vilka som deltog i undersökningen och när den genomfördes,

3. vem åtgärden riktade sig mot, och

4. vad som i övrigt förekom vid åtgärden. Vid en kroppsvisitation enligt 21 § som innebär att väskor eller andra föremål som någon bär med sig genomsöks behöver ett protokoll upprättas endast om den undersökte begär det vid förrättningen eller om föremål tas i beslag.

Den som genomfört kroppsbesiktningen eller kroppsvisitationen ansvarar för att protokoll upprättas.

23 § I samband med en särskild kontroll enligt 21 § har polismän, tulltjänstemän, kustbevakningstjänstemän och personal som tillhör

Försvarsmakten de befogenheter som framgår av 28 kap. 13 a § rättegångsbalken att

1. hålla kvar den som ska kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas, och

2. ta med den som ska kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas till den plats där åtgärden ska genomföras.

Kroppsvisitation av mera väsentlig omfattning och kroppsbesiktning ska verkställas inomhus i avskilt rum eller i lämpligt utrymme i transportmedel. Om den som ska undersökas eller den som ska verkställa undersökningen begär det, och det kan ske utan större omgång, ska undersökningen göras i vittnens närvaro. I övrigt gäller det som sägs i 28 kap. 13 § andra och tredje styckena rättegångsbalken om verkställighet.

Bemyndigande

24 § När det råder höjd beredskap får regeringen meddela de ytterligare föreskrifter om kontroll och befogenheter i gränskontrollverksamhet som är nödvändiga med hänsyn till Sveriges försvar eller säkerhet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om samverkan.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2. Genom lagen upphävs lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m.

1.3. Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 21 kap. 3 § brottsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 kap.

3 §1

Vid tillämpningen av detta kapitel avses med krigsmän alla som är tjänstgöringsskyldiga vid

försvarsmakten.

Vid tillämpningen av detta kapitel avses med krigsmän alla som är tjänstgöringsskyldiga vid

Försvarsmakten.

Krigsmän är dessutom

1. polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga vid försvarsmakten är skyldiga att delta i rikets försvar,

2. skyddsvakter som förord-

nats med stöd av skyddslagen (2010:305),

1. skyddsvakter som förord-

nats med stöd av skyddslagen (2010:305),

3. alla som annars vistas vid

avdelningar av försvarsmakten, när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden,

2. alla som annars vistas vid

avdelningar av Försvarsmakten, när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden,

och

4. medlemmar av den organi-

serade motståndsrörelsen.

3. medlemmar av den organi-

serade motståndsrörelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

1 Senaste lydelse 2010:308.

1.4. Förslag till lag om upphävande av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig

Härigenom föreskrivs att lagen (1943:881) om polisens ställning under krig ska upphöra att gälla vid utgången av december 2026.

1.5. Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387)

Härigenom föreskrivs att 29 § polislagen (1984:387) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 §1

Det som föreskrivs i 10 § första stycket 1, 2 och 4 gäller även en sådan vaktpost eller någon annan som vid Försvarsmakten tjänstgör för bevakning eller för att upprätthålla ordning. Bestämmelsen i 10 § första stycket 2 gäller dessutom den som annars med stöd i lag ska verkställa ett frihetsberövande. Bestämmelsen i 10 § första stycket 4 gäller den som i myndighetsutövning har befogenhet att verkställa någon åtgärd som anges där. Vid ingripande med stöd av 10 § första stycket 4 tillämpas också andra stycket samma paragraf.

När den som avses i första stycket med stöd i lag berövar någon friheten eller avlägsnar någon, tillämpas också 19 § första stycket 1.

Bestämmelserna i 10 a §, 13 § och 19 § första stycket 2 gäller också en ordningsvakt. Om en ordningsvakt har omhändertagit någon, gäller att den omhändertagne skyndsamt ska överlämnas till närmaste polisman. Om det är lämpligt med hänsyn till den omhändertagne och omständigheterna i övrigt, får Polismyndigheten i stället överlämna till ordningsvakter att transportera den omhändertagne till en plats som Polismyndigheten anger. Detta gäller under förutsättning att en förman enligt 15 § första stycket har beslutat att omhändertagandet ska bestå.

I fråga om en kustbevakningstjänstemans befogenheter finns särskilda bestämmelser i kustbevakningslagen (2019:32). I fråga om en tulltjänstemans befogenheter finns särskilda bestämmelser i tullbefogenhetslagen (2024:710).

I fråga om en kustbevakningstjänstemans befogenheter finns särskilda bestämmelser i kustbevakningslagen (2019:32). I fråga om en tulltjänstemans befogenheter finns särskilda bestämmelser i tullbefogenhetslagen (2024:710). I fråga om

befogenheter för personal hos Försvarsmakten finns särskilda

1 Senaste lydelse 2024:725.

bestämmelser i lagen ( 2026:000 ) om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall.

Bestämmelserna i 17 a § gäller också när någon är skyldig att under en brottsutredning stanna kvar hos någon annan myndighet än Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Är Sverige i krig, gäller lagen även för

1. alla som, utöver det som sägs i 1 §, är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten,

2. polismän som utan att vara

tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten är skyldiga att delta i Sveriges försvar,

3. skyddsvakter som förord-

nats med stöd av skyddslagen (2010:305),

2. skyddsvakter som förord-

nats med stöd av skyddslagen (2010:305),

4. alla som annars vistas vid

avdelningar av Försvarsmakten, när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden, och

3. alla som annars vistas vid

avdelningar av Försvarsmakten, när avdelningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden, och

5. medlemmar av den organi-

serade motståndsrörelsen.

4. medlemmar av den organi-

serade motståndsrörelsen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

1 Senaste lydelse 2010:307.

1.7. Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (2018:585)

Härigenom föreskrivs i fråga om säkerhetsskyddslagen (2018:585)

dels att 3 kap. 4 och 18 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 kap. 3 b och 4 e §§, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

3 b §

En totalförsvarspliktig som har krigsplacerats med civilplikt enligt 3 kap. 13 § lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt i en befattning placerad i säkerhetsklass som reservpolis ska anses delta i säkerhetskänslig verksamhet under den tid som beslutet om krigsplacering kvarstår.

4 §1

Säkerhetsprövningen ska utgå från uppgifter som kommit fram när grundutredningen gjordes och den kännedom som i övrigt finns om den som ska prövas, uppgifter som har lämnats ut efter registerkontroll och särskild personutredning, arten av den verksamhet som prövningen gäller samt omständigheterna i övrigt.

Bedömningen görs av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten, om inte annat följer av tredje stycket, 4 a, 4 b, 4 c eller 4 d §.

Bedömningen görs av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten, om inte annat följer av tredje stycket, 4 a, 4 b, 4 c, 4 d eller 4 e §.

Om en myndighet har det bestämmande inflytandet över den prövades lämplighet att delta i säkerhetskänslig verksamhet hos en enskild verksamhetsutövare, är det i stället myndigheten som gör den slutliga bedömningen.

1 Senaste lydelse 2023:390.

Om det finns anledning till det, ska en tidigare gjord bedömning av en persons lämplighet att delta i den säkerhetskänsliga verksamheten omprövas.

4 e §

I de fall som avses i 3 b § görs bedömningen enligt 4 § av Polismyndigheten. Samma sak gäller i fråga om säkerhetsprövning som görs inför inskrivning och krigsplacering av de totalförsvarspliktiga som avses i 3 b §.

18 a §2

Kravet på samtycke till registerkontroll i 18 § gäller inte en totalförsvarspliktig som skrivs in

för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Kravet gäller inte heller en totalförsvarspliktig som efter avslutad grundutbildning med värnplikt har krigsplacerats enligt den lagen.

Kravet på samtycke till registerkontroll i 18 § gäller inte en totalförsvarspliktig

– som skrivs in för värnplikt enligt lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt,

– som efter avslutad grundutbildning med värnplikt har krigsplacerats enligt den lagen, eller

– som avses i 3 b §.

Undantaget från kravet på samtycke gäller under den tid som deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår.

Undantaget gäller endast för sådan registerkontroll som ska göras för placering i säkerhetsklass 3.

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2026.

2 Senaste lydelse 2023:390.

1.8. Förslag till förordning om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser som ansluter till lagen (2026:000) om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall.

2 § Rikspolischefen och biträdande rikspolischefen vid Polismyndigheten samt säkerhetspolischefen och biträdande säkerhetspolischefen vid Säkerhetspolisen är för respektive myndighets räkning behöriga att begära Försvarsmaktens stöd enligt lagen (2026:000)

Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall.

En begäran om stöd ska lämnas till Högkvarteret (Försvarsmakten). Överbefälhavaren eller den som överbefälhavaren har utsett till beslutsfattare och som har en befattning för vilken regeringen har beslutat om placering är behörig att fatta beslut om stöd för Försvarsmaktens räkning.

3 § Försvarsmakten ska ta ut avgifter för de merkostnader som uppstår för myndigheten i samband med att stöd lämnas till polisen.

Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten ska stå för sina egna kostnader för övning.

4 § Polismyndigheten får, i samråd med Säkerhetspolisen och efter att ha hört Försvarsmakten, meddela föreskrifter om de kvalifikationer som krävs för att den som tillhör Försvarsmaktens personal ska ha de befogenheter som anges i lagen (2026:000) om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall när han eller hon deltar i en stödinsats som sker med stöd av den lagen.

5 § Polismyndigheten får, i samråd med Säkerhetspolisen och efter att ha hört Försvarsmakten, meddela övriga föreskrifter om verkställigheten av lagen (2026:000) om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

2. Genom förordningen upphävs förordningen (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

3. Äldre bestämmelser ska gälla även efter ikraftträdandet av denna förordning i fråga om stödinsatser som har begärts med stöd av lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning.

1.9. Förslag till förordning om Sjöfartsverkets stöd till polisen med helikoptertransporter

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om Sjöfartsverkets stöd till polisen i form av transporter med helikopter för genomförande av polisiära insatser.

2 § Sjöfartsverket ska på begäran av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen lämna stöd med helikoptertransporter om resursen är lämplig för uppgiften. Sjöfartsverket får dock avslå en begäran om stödet allvarligt hindrar myndighetens ordinarie verksamhet.

3 § Sjöfartsverket ska ta ut avgifter för de merkostnader som uppstår för myndigheten i samband med att stöd lämnas till polisen.

4 § Sjöfartsverket får, efter att ha hört Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, meddela föreskrifter om verkställighet av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1.10. Förslag till förordning om reservpoliser

Härigenom föreskrivs följande.

Förordningens innehåll

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser om reservpoliser.

Med reservpoliser avses personer som tjänstgör som polismän hos Polismyndigheten med civilplikt enligt denna förordning.

Inkallelse av reservpoliser

2 § I 4 kap. lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt finns bestämmelser om fullgörande av civilplikt. I enlighet med dessa bestämmelser får reservpoliser kallas in till Polismyndigheten för

– krigstjänstgöring, om det råder höjd beredskap, och – beredskapstjänstgöring, om regeringen har beslutat om sådan tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen om totalförsvarsplikt.

Regeringen beslutar enligt 4 kap. 9 § lagen om totalförsvarsplikt hur många totalförsvarspliktiga som för varje tillfälle ska kallas in till sådan krigstjänstgöring eller beredskapstjänstgöring och när tjänstgöringen ska upphöra.

Uppgifter och befogenheter

3 § Av 2 § polisförordningen (2014:1104) framgår att en reservpolis är polisman under sin tjänstgöringstid vid Polismyndigheten.

4 § En reservpolis ska utföra sådana uppgifter som ankommer på

Polismyndigheten enligt 2 § polislagen (1984:387), under förutsättning att uppgifterna är lämpliga.

Bedömningen av vilka uppgifter som är lämpliga ska utgå ifrån den situation som föranlett att reservpolisen kallades in och reservpolisens erfarenheter och utbildning samt andra relevanta omständigheter.

5 § När en reservpolis deltar i polisverksamhet ska han eller hon stå under direkt ledning av en förman som är ordinarie polisman.

Utredning och utbildning

6 § I syfte att utreda och bedöma en totalförsvarspliktigs förutsättningar att fullgöra civilplikt som reservpolis får Polismyndigheten utföra utredning enligt 2 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och 4 kap. 5 § andra stycket förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt.

Utredning enligt första stycket får endast utföras med en totalförsvarspliktig som

– tidigare har innehaft anställning som polisman vid Polismyndigheten och som inte är anställd vid Säkerhetspolisen eller som

– genomgår grundutbildning till polisman enligt förordningen (2014:1105) om utbildning till polisman.

Att den som efter en annan utredning än mönstring bedöms lämplig för civilplikt får skrivas in för sådan tjänstgöring framgår av 3 kap. 4 § lagen om totalförsvarsplikt. I fråga om en totalförsvarspliktig som genomgår grundutbildning till polisman får dock endast den som med godkänt resultat har genomfört minst tre terminer skrivas in som reservpolis.

7 § Polismyndigheten ansvarar för utbildningen av reservpoliser.

Bestämmelser om utbildning av civilpliktiga finns även i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt.

Övriga bestämmelser

8 § Reservpoliser ska kunna särskiljas genom tjänstetecken.

9 § Polismyndigheten får meddela föreskrifter om verkställigheten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 oktober 2026.

1.11. Förslag till förordning om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap

Härigenom föreskrivs följande.

1 § I denna förordning finns bestämmelser som ansluter till lagen (2026:000) om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap.

2 § Den samordningsansvariga myndigheten ska vid förberedande samverkan särskilt

– ta initiativ till att gemensamma samordningsplaner tas fram, – ta initiativ till att samordna planering och övriga förberedelser mellan Polismyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen och Försvarsmakten,

– i samråd med Tullverket, Kustbevakningen och Försvarsmakten utveckla gemensamma metoder och rutiner m.m. för hur samordning ska ske,

– verka för att nödvändig utbildning och övning gemensamt tas fram och genomförs, samt

– se till att samråd sker med de civilområdesansvariga länsstyrelserna.

3 § Den samordningsansvariga myndigheten ska vid aktiv samverkan särskilt

– se till att myndigheterna, vid behov, samordnar sina verksamheter i enlighet med den planering och de förberedelser som gjorts i den förberedande fasen,

– se till att det alltid finns en aktuell gemensam lägesbild och att alla ansvariga myndigheter inklusive de civilområdesansvariga länsstyrelserna får del av den,

– säkerställa att fortlöpande kontakter sker mellan den regionala och nationella nivån och att samråd sker med de civilområdesansvariga länsstyrelserna, samt

– vid behov utse en chef att leda samordnade insatser.

4 § Den nationella och de regionala samordningsplanerna ska bl.a. innehålla

1. en planering för hur samverkan ska bedrivas och organiseras under den förberedande respektive den aktiva fasen,

2. en planering för vilka förberedelser som behöver göras under den förberedande fasen inklusive övning och utbildning av personal, och

3. en planering för hur gränskontrollverksamheterna ska samordnas under den aktiva fasen.

Samordningsplanerna ska ses över löpande.

5 § Polismyndigheten får efter samråd med Tullverket, Kustbevakningen och Försvarsmakten meddela de ytterligare föreskrifter om samverkan som bedöms nödvändiga.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

2. Genom förordningen upphävs förordningen (1979:1091) om gränsövervakningen i krig m.m.

1.12. Förslag till förordning om upphävande av kungörelsen (1958:262) om tillämpning av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig

Härigenom föreskrivs att kungörelsen (1958:262) om tillämpning av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig ska upphöra att gälla vid utgången av december 2026.

1.13. Förslag till förordning om ändring i totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12)

Härigenom föreskrivs att 3 § totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §1

Utöver vad som följer av 2 § ska följande anses som kombattanter.

1. Polismän som enligt lagen ( 1943:881 ) om polisens ställning under krig deltar i rikets försvar.

2. De som tjänstgör som

skyddsvakter enligt skyddslagen (2010:305).

1. De som tjänstgör som

skyddsvakter enligt skyddslagen (2010:305).

3. Personal ur Tullverket som tjänstgör som gränsövervakningspersonal enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m.

4. Medlemmar av den orga-

niserade motståndsrörelsen.

2. Medlemmar av den orga-

niserade motståndsrörelsen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1 Senaste lydelse 2012:487.

1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §1

Civilplikt får fullgöras i de verksamheter som anges i bilagan till denna förordning. Under perioden den 19 januari 2024–31 december 2028 får civilplikten dock enbart fullgöras inom följande verksamheter:

– räddningstjänst som kom-

munerna ansvarar för, och

– räddningstjänst som kom-

munerna ansvarar för,

– drift och underhåll inom el-

produktion och nätverksamhet.

– drift och underhåll inom el-

produktion och nätverksamhet,

och

– polisverksamhet.

Att värnplikt ska fullgöras hos Försvarsmakten framgår av 1 kap. 5 § första stycket lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Denna förordning träder i kraft den 1 oktober 2026.

1 Senaste lydelse 2023:917.

1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt förordningsförslag Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §1

Civilplikt får fullgöras i de verksamheter som anges i bilagan till denna förordning. Under peri-

oden den 19 januari 2024–31 december 2028 får civilplikten dock enbart fullgöras inom följande verksamheter:

– räddningstjänst som kommunerna ansvarar för,

– drift och underhåll inom elproduktion och nätverksamhet, och

– polisverksamhet.

Civilplikt får fullgöras i de verksamheter som anges i bilagan till denna förordning.

Att värnplikt ska fullgöras hos Försvarsmakten framgår av 1 kap. 5 § första stycket lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2029.

1 Senaste lydelse 2026:000.

1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:3) om gränstullsamarbete med Finland

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2000:3) om gränstullsamarbete med Finland ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Bestämmelserna i 2–10 §§ lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat skall tillämpas vid gränstullsamarbete med Finland om inte annat särskilt föreskrivs i denna förordning. Från gränstullsamarbetet undantas verksamhet enligt lagen

( 1979:1088 ) om gränsövervakning i krig m.m.

Bestämmelserna i 2–10 §§ lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat ska tillämpas vid gränstullsamarbete med Finland om inte annat särskilt föreskrivs i denna förordning. Från gränstullsamarbetet undantas verksamhet enligt lagen

( 2026:000 ) om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1.17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:604) om gränstullsamarbete med Danmark

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2000:604) om gränstullsamarbete med Danmark ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Bestämmelserna i 2–5 §§, 8 § första stycket och 10 § lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat skall tillämpas vid gränstullsamarbete med Danmark om inte annat särskilt föreskrivs i denna förordning. Från gränstullsamarbetet undantas verksamhet enligt lagen

( 1979:1088 ) om gränsövervakningen i krig m.m.

Bestämmelserna i 2–5 §§, 8 § första stycket och 10 § lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat ska tillämpas vid gränstullsamarbete med Danmark om inte annat särskilt föreskrivs i denna förordning. Från gränstullsamarbetet undantas verksamhet enligt lagen

(2026:000) om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1.18. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet

dels att 10 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 10 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §

Försvarsmaktens personal får inte användas för uppgifter enligt denna förordning som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas.

Särskilda bestämmelser som gäller i fråga om stöd som lämnas till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen finns i 10 a §.

10 a §

När stöd lämnas till Polismyndigheten och Säkerhetspolisen enligt denna förordning får Försvarsmaktens personal inte användas för uppgifter som kan medföra att personalen utsätts för en större risk att skadas än vad den gör i myndighetens egen ordinarie verksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1.19. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:1054) om gränstullsamarbete med Norge

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2002:1054) om gränstullsamarbete med Norge ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Bestämmelserna i 2–13 §§ lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat skall tillämpas vid gränstullsamarbete med Norge om inte annat särskilt föreskrivs i denna förordning. Från gränstullsamarbetet undantas verksamhet enligt lagen

(1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m.

Bestämmelserna i 2–13 §§ lagen (1959:590) om gränstullsamarbete med annan stat ska tillämpas vid gränstullsamarbete med Norge om inte annat särskilt föreskrivs i denna förordning. Från gränstullsamarbetet undantas verksamhet enligt lagen

(2026:000) om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1.20. Förslag till förordning om ändring i skyddsförordningen (2010:523)

Härigenom föreskrivs i fråga om skyddsförordningen (2010:523)

dels att 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 a §

Säkerhetspolisen får besluta enligt 18 § skyddslagen (2010:305) i frågor om skyddsobjekt som gäller sådana byggnader, andra anläggningar och områden som anges i 4 § 4 skyddslagen och som används eller är avsedda för polisverksamhet. Ett sådant beslut får dock endast fattas om byggnaden, anläggningen eller området avses att disponeras av myndigheten som alternativ ledningsplats och beslutet inte avser längre tid än nittio dygn.

3 §1

I andra fall än de som framgår av 2 §, beslutar länsstyrelsen i det län där byggnaden, anläggningen eller området finns om skyddsobjekt. Detta gäller dock inte riksdagens eller regeringens byggnader, anläggningar eller områden.

I andra fall än de som framgår av 2 och 2 a §§, beslutar länsstyrelsen i det län där byggnaden, anläggningen eller området finns om skyddsobjekt. Detta gäller dock inte riksdagens eller regeringens byggnader, anläggningar eller områden.

I fråga om fartyg som används för transport av kärnämnen beslutar länsstyrelsen i det län där fartyget har sin hemort.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2026.

1 Senaste lydelse 2019:1169.

1.21. Förslag till förordning om ändring i polisförordningen (2014:1104)

Härigenom föreskrivs att 2 § polisförordningen (2014:1104) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Med polisman avses vid tillämpning av lag eller förordning rikspolischefen, säkerhetspolischefen, biträdande säkerhetspolischefen, polismästare, polisöverintendent, polisintendent, polissekreterare, poliskommissarie, polisinspektör och polisassistent. Detsamma gäller en polisaspirant under tjänstgöringstid vid Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen.

Med polisman avses vid tillämpning av lag eller förordning rikspolischefen, biträdande

rikspolischefen säkerhetspolis-

chefen, biträdande säkerhetspolischefen, polismästare, polisöverintendent, polisintendent, polissekreterare, poliskommissarie, polisinspektör och polisassistent. Detsamma gäller en polisaspirant under tjänstgöringstid vid Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen samt en inkallad

reservpolis enligt förordningen (2026:000) om reservpoliser.

Om någon som anges i första stycket inte uppehåller sin befattning som polisman, gäller inte bestämmelser om polisman honom eller henne. Sådana bestämmelser gäller inte heller den som anställs enligt 5 § 1 innan han eller hon har genomgått den utbildning som föreskrivs där.

Av 11 § förordningen (1980:123) med reglemente för militärpolisen följer att det som föreskrivs om polisman också tillämpas på den som fullgör uppgifter som militärpolisman.

Denna förordning träder i kraft den 1 oktober 2026.

1 Senaste lydelse 2020:17.

1.22. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs att 13 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13 §1

Vid beredskapslarm ska följande författningar omedelbart tillämpas i sin helhet:

– lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,

– lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

– lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden, – kungörelsen (1960:516) med tillämpningsföreskrifter till lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

– lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig, – krigshandelslagen (1964:19), – förfogandelagen (1978:262), – ransoneringslagen (1978:268), – lagen (1979:1088) om gräns-

övervakningen i krig m.m.,

– arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262), – lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,

– prisregleringslagen (1989:978), – förordningen (1991:1195) om skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m.,

– förordningen (1991:1269) om verksamheten vid statliga skolor under krig och vid krigsfara,

– lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring, – lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång, – lagen (1995:439) om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m., och

1 Senaste lydelse 2022:563.

– lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.

Beredskapslarm medför vidare att 6–11 §§ förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap och 10–12 §§ förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser omedelbart ska tillämpas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1.23. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket

Härigenom föreskrivs att 8 b och 20 §§ förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 b §1

Tullverket är beredskapsmyndighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap.

I lagen ( 2026:000 ) om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap finns bestämmelser om Tullverkets ansvar och deltagande i verksamhet enligt lagen.

20 §2

Tullverket får meddela föreskrifter om

1. beväpning av tulltjänstemän för sådana situationer som avses i 24 kap. brottsbalken,

2. klädsel, utrustning och annat som krävs för enhetlighet i Tullverkets verksamhet,

3. beväpning av tulltjänstemän för uppgifter som regleras i lagen ( 1979:1088 ) om gränsövervakning i krig m.m., och

4. användningsområdet för

Tullverkets heraldiska vapen.

2. klädsel, utrustning och annat som krävs för enhetlighet i Tullverkets verksamhet, och

3. användningsområdet för

Tullverkets heraldiska vapen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1 Senaste lydelse 2022:565. 2 Senaste lydelse 2024:776.

1.24. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:113) om Försvarsmaktens stöd till polisen med helikoptertransporter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:113) om Försvarsmaktens stöd till polisen med helikoptertransporter

dels att 3 § ska upphöra att gälla,

dels att 1 och 4 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

I denna förordning finns bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till polisen i form av transporter med helikopter.

Denna förordning gäller inte för sådant stöd som regleras i lagen ( 2026:000 ) om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall.

4 §

En enhet inom Försvarsmakten som lämnar stöd enligt denna förordning ska stå under befäl av en militär chef. När stödet lämnas ska enheten och dess chef stå under direkt ledning av

den myndighet som begärt stödet.

En enhet inom Försvarsmakten som lämnar stöd enligt denna förordning ska stå under befäl av en militär chef. När stödet lämnas ska enheten och dess chef stå under direkt ledning av

Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1.25. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:84) med instruktion för Kustbevakningen

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2019:84) med instruktion för Kustbevakningen ska införas en ny paragraf, 10 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 b §

I lagen ( 2026:000 ) om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap finns bestämmelser om myndighetens ansvar och deltagande i verksamhet enligt lagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1.26. Förslag till förordning om ändring i säkerhetsskyddsförordningen (2021:955)

Härigenom föreskrivs i fråga om säkerhetsskyddsförordningen (2021:955) att det ska införas en ny paragraf, 5 kap. 15 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

15 b §

Totalförsvarspliktiga som skrivs in för civilplikt enligt lagen ( 1994:1809 ) om totalförsvarsplikt eller som har krigsplacerats med civilplikt enligt samma lag och för vilka krav på samtycke till registerkontroll inte gäller enligt 3 kap.

18 a § säkerhetsskyddslagen (2018:585) ska få information av Totalförsvarets plikt- och prövningsverk eller Polismyndigheten om att befattningen är placerad i säkerhetsklass och att registerkontroll kommer att göras.

Denna förordning träder i kraft den 1 oktober 2026.

1.27. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §

De civilområdesansvariga länsstyrelserna har även uppgifter och befogenheter som framgår av förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor.

I 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap finns bestämmelser om att de civilområdesansvariga länsstyrelserna inför och vid höjd beredskap ska lämna underlag till Försvarsmakten.

I lagen ( 2026:000 ) om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap finns bestämmelser om de civilområdesansvariga länsstyrelsernas ansvar och deltagande i verksamhet enligt lagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

1.28. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 a §

Myndigheten är samordningsansvarig enligt lagen ( 2026:000 ) om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

2. Utredningens uppdrag och allmän bakgrund

2.1. Inledning

Detta kapitel inleds med en kort redogörelse för utredningens uppdrag och arbete samt betänkandets disposition (avsnitt 2.2). Som en gemensam bakgrund till övriga kapitel i betänkandet följer i avsnitten 2.3–2.5 därefter en översiktlig beskrivning av inriktningen av totalförsvaret i ljuset av en förändrad hotbild och ett försämrat omvärldsläge. Vi redogör även för grunderna för samhällets krisberedskap och totalförsvaret. Därefter följer beskrivningar av Försvarsmaktens organisation och uppgifter, totalförsvarsplikten samt de grundläggande rättsliga utgångspunkterna i kris och krig (avsnitten 2.6–2.8). När vi i betänkandet använder begreppet ”polisen” syftar vi på både Polismyndigheten och Säkerhetspolisen.

2.2. Utredningens uppdrag och arbete

2.2.1. Uppdraget

Utredningens uppdrag är att föreslå åtgärder som stärker Polismyndighetens och Säkerhetspolisens förmåga att genomföra sina uppgifter vid kriser och andra samhällsstörningar i fredstid samt vid höjd beredskap och krig. Syftet är att stärka polisens beredskap. I uppdraget ingår bl.a. att

  • analysera om en polisiär förstärkningsresurs bör inrättas och, oavsett bedömning i sak, föreslå hur en sådan funktion ska utformas och användas,
  • bedöma om möjligheterna för polisen att kunna begära och få stöd från Försvarsmakten ska utökas och i så fall hur,
  • ta ställning till vilka uppgifter och vilken folkrättslig ställning som polisen ska ha i krig,
  • bedöma om gränsövervakningen i krig bör organiseras på ett annat sätt än enligt nuvarande system,
  • föreslå hur polisens behov av helikoptertransporter ska kunna säkerställas,
  • ta ställning till om polisens förmåga att fullgöra skydds- och bevakningsuppdragen kan stärkas, och
  • lämna nödvändiga författningsförslag.

Direktiven för utredningen (dir. 2023:143) finns i bilaga 1.

2.2.2. Utredningsarbetet

Utredningens arbete påbörjades i oktober 2023. Under arbetets gång har vi haft regelbundna sammanträden med våra sakkunniga och experter. Vi har genomfört sammanlagt elva protokollförda sådana möten. Därutöver har vi haft två tematiska möten med ett större antal sakkunniga och berörda experter närvarande. Dessa möten har avsett polisens uppgifter och folkrättsliga ställning i krig (mars 2024) och förbättrad tillgång till helikoptertransporter (december 2024). Utredningen har även haft löpande kontakter i enskilda frågor med sakkunniga och experter.

Under hösten 2023 och våren 2024 har arbetet framför allt varit fokuserat på faktainsamling och att teckna en bild av polisens behov, medan arbetet under sommaren och hösten 2024 samt under 2025 framför allt har varit fokuserat på att utarbeta de förslag som vi lämnar i syfte att möta de kartlagda behoven. Under faktainsamlingsperioden har vi hållit ett stort antal möten med företrädare för olika myndigheter, framför allt Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Tullverket och Kustbevakningen. Några exempel som kan nämnas är möten med företrädare från Polismyndigheten från nationella operativa avdelningen (Noa), gränspolissektionen, nationella insatsstyrkan (NI), polisutbildningen, företrädare från

Säkerhetspolisen som arbetar inom personskyddet samt företrädare från Försvarsmakten som arbetar inom myndighetens helikopterflottilj och helikoptersektion. Utredningen har även haft ett stort antal möten med företrädare för andra myndigheter, organisationer m.fl. (bl.a. Polisförbundet, Sjöfartsverket, Försvarets materielverk, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap [MSB], Migrationsverket, Transportstyrelsen, Länsstyrelsen i Stockholm, Totalförsvarets forskningsinstitut, Försvarshögskolan och Linköpings universitet). Vi har även haft möten med övriga aktörer och med företrädare för myndigheter i Norge och Finland (bl.a. Bevakningsbranschens Yrkes- och Arbetsmiljönämnd, Röda Korset, Politidirektoratet i Norge och Justis- og beredskapsdepartementet i Norge).

Utredningen har gjort studiebesök på helikopterflottiljen i Linköping, vid polisens anläggning i Sörentorp samt deltagit i två gränsövervakningsövningar, varav den ena anordnades av Länsstyrelsen i Skåne län där även Försvarsmakten, Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen deltog och den andra genomfördes av Tullverket, Polismyndigheten och Försvarsmakten (militärpolisen). Utredningen har även bjudit in företrädare från Försvarshögskolan som har hållit ett föredrag om vissa folkrättsliga perspektiv och om frågor om militär och polisiär våldsanvändning mot enskilda m.m. Utredningen har även genomfört ett seminarium med deltagare från Försvarshögskolan om bl.a. den ukrainska polisens roll i det militära försvaret.

Utöver ovan nämnda möten har den särskilde utredaren även haft möten med flera myndighetschefer m.fl.

Utredningen har därutöver ställt skriftliga frågor och begärt in underlag från Polismyndigheten, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, Totalförsvarets Plikt- och prövningsverk (PPV), Tullverket, Kustbevakningen samt länsstyrelserna och dessas juristnätverk (SALTnätverket). Utredningen har också ställt skriftliga frågor och begärt in underlag från myndigheter i Danmark, Finland och Norge.

Vi har vidare hållit oss underrättade om pågående arbeten inom Regeringskansliet och EU, vilket främst har gjorts genom kontakter med utredningens experter, sakkunniga och med andra tjänstemän i Regeringskansliet. Vi har även haft kontakt med andra pågående statliga utredningar som har haft beröringspunkter med vårt arbete, framför allt med Utredningen om det civila försvarets personalförsörjning (Fö 2023:03). Mycket har också hänt under utred-

ningens gång inom det säkerhetspolitiska området både inom och utom Sveriges gränser, t.ex. Sveriges inträde i Nato och utvecklingen i Ukraina. Vi har i så stor utsträckning som möjligt beaktat dessa omständigheter i vårt arbete. Tidsmässigt har vi haft möjlighet att beakta utvecklingen fram till början av april 2025. Efter framför allt amerikanska utspel föreligger en turbulent utveckling som riskerar att leda till en omsvängning i den nuvarande säkerhetspolitiska ordningen. Några slutsatser kring denna utveckling och vad det kommer att innebära för Sveriges del är ännu för tidigt att dra. Vår bedömning är dock att den senaste tidens utveckling inte påverkar de bedömningar och förslag som vi presenterar i detta betänkande.

2.2.3. Betänkandets disposition

Utredningen har till uppgift att föreslå åtgärder som stärker Polismyndighetens och Säkerhetspolisens beredskap. De olika områden som anges i våra direktiv har många beröringspunkter, men skiljer sig också åt i många delar. Vi har därför som utgångspunkt valt att analysera och redovisa våra bedömningar och förslag i separata kapitel för varje enskilt delområde som anges i direktiven. När det gäller Försvarsmaktens stöd till polisen behandlas detta emellertid i samma kapitel som frågorna om en förbättrad tillgång till helikoptertransporter.

Efter Författningsförslag (kapitel 1) och detta inledande kapitel (Utredningens uppdrag och allmän bakgrund, kapitel 2) följer ytterligare två bakgrundskapitel, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen (kapitel 3) samt Kartläggning av polisens uppgifter vid höjd beredskap

och krig (kapitel 4). Därefter följer i tur och ordning dessa kapitel:

– Polisens uppgifter och folkrättsliga ställning i krig (kapitel 5). – Skydd och bevakning (kapitel 6). – Stöd till polisen från Försvarsmakten (kapitel 7). – En polisiär förstärkningsresurs (kapitel 8). – Ett nytt gränsövervakningssystem i höjd beredskap och andra

ansträngda lägen (kapitel 9).

I varje kapitel beskriver vi våra överväganden, bedömningar och förslag. Vi resonerar även kring för- och nackdelar av eventuella andra möjliga lösningar och redogör för vissa övriga konsekvenser av de förslag som vi lämnar. Konsekvenserna beskrivs dock framför allt i kapitlet Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskriv-

ningar (kapitel 10). Därefter kommer Författningskommentarer

(kapitel 11).

2.3. Förändrad hotbild och försämrat omvärldsläge

2.3.1. Inriktningen för totalförsvaret

Den 17 december 2024 biföll riksdagen förslagen i regeringens proposition Totalförsvaret 2025–2030 som lägger grunden för inriktningen för totalförsvaret fram till 2030.1I propositionen beskriver regeringen att Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i grunden har förändrat och försämrat säkerhetsläget i vår del av världen. Det är tydligt att krigets lagar inte respekteras och att civil infrastruktur och civilbefolkning ses som legitima mål samt att Ryssland upprepade gånger och flagrant brutit mot folkrätten. Regeringen understryker att ansvarsutkrävande för ryska brott är viktigt för upprättelse och rättvisa för Ukraina som stat och för de människor som faller offer för Rysslands aggression och andra överträdelser av folkrätten.

Regeringen anser att Sverige ska fortsätta att främja grundvärden i svensk utrikes- och säkerhetspolitik och stå upp för folkrätten, mänskliga rättigheter och jämställdhet. Regeringen anser att det i totalförsvaret måste finnas en uthållighet som skapar handlingsfrihet så att samhället kan ställa om för en längre period av allvarlig säkerhetspolitisk kris eller krig. Ett sammanhållet svenskt totalförsvar ska enligt regeringen därför förbereda och planera för att under minst tre månader kunna möta och hantera ett krig i Europa. Inriktningen är att Sverige bör fortsätta att stärka det nationella försvaret, inklusive samhällets motståndskraft.

Till grund för totalförsvarsbeslutet ligger Försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport Allvarstid.2I den konstaterade Försvarsberedningen att inre och yttre säkerhet tillhör statens kärnuppgif-

1Prop. 2024/25:34, bet. 2024/25:FöU2, rskr. 2024/25:114. 2Ds 2023:19.

ter och att den antagonistiska hotbilden mot Sverige är bred och alltmer komplex. I rapporten beskrevs att hoten kan inkludera t.ex. otillbörlig informationspåverkan, desinformation, påverkansoperationer, cyberangrepp, illegal underrättelseinhämtning, terrorism, sabotage, hot mot kritisk infrastruktur, organiserad brottslighet, klimatförändringar, pandemier, störningar i energi-, vatten- och livsmedelsförsörjning och utnyttjande av ekonomiska beroenden.

Ett stort antal hot mot svensk säkerhet tas i beaktande av Försvarsberedningen och hanteringen av dem inkluderar många samhällssektorer och politikområden. I en bred syn på säkerhet inkluderas såväl antagonistiska som icke-antagonistiska hot och arbetet för att värna Sveriges säkerhet beskrivs därför som en uppgift för hela samhället. Försvarsberedningen konstaterade dessutom att antagonister kan komma att utnyttja fredstida kriser. Vidare framhölls behovet av att beakta risken att Rysslands krig mot Ukraina eskalerar till ett större krig i Europa. Försvarsberedningen bedömde att det inte är den troligaste händelseutvecklingen, men betonade vikten av att dimensionera totalförsvaret i relation till det väpnade angreppet och den händelse som skulle få de mest allvarliga konsekvenserna om den inträffade. Sammanfattningsvis måste totalförsvaret, enligt Försvarsberedningen, förhålla sig till händelseutvecklingar som bedöms vara mindre troliga men vars konsekvenser skulle vara särskilt allvarliga om de inträffade.

Som grund för totalförsvarsbeslutet ligger även Försvarsberedningens rapport Kraftsamling.3I likhet med tidigare framhöll Försvarsberedningen att det säkerhetspolitiska läget i Europa är det allvarligaste sedan andra världskriget. I Kraftsamling, som innehåller förslag avseende den kommande inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret, betonades särskilt att uppbyggnaden av det svenska totalförsvaret brådskar.

Hur Sveriges säkerhet har påverkats efter Rysslands invasion av Ukraina beskriver Säkerhetspolisen i sin årliga lägesbild för 2023/24. Säkerhetspolisen konstaterar att förnekbara angrepp, desinformation, systematiska säkerhetshotande aktiviteter och ett fortsatt högt terrorhot präglar läget. Hoten som riktas mot Sverige bedöms vara komplexa och det beskrivs även att de går in i varandra och därigenom förstärks. De yttre hoten har betydelse för den inre säkerheten. Vidare beskrivs att oroliga tider kan utnyttjas av våldsbejakande

3Ds 2023:34.

extremister för att sprida misstro, inte minst online. Detta bedöms kunna påverka ensamagerande eller grupper som kan vägledas från aktörer utomlands att gå från ord till handling. Denna utveckling utnyttjas vidare av främmande makt. Säkerhetspolisen konstaterar att det förändrade omvärldsläget har skyndat på återuppbyggnaden av totalförsvaret och att Ryssland bedriver inhämtning av information i Sverige i syfte att få kunskap om totalförsvaret och att stärka sin egen förmåga. Läget understryker, enligt Säkerhetspolisen, vikten av att den centrala statsledningen kan fungera och utföra sitt uppdrag oavsett situation. I sin årliga lägesbild för 2024/25 påtalar Säkerhetspolisen även att det finns en risk för att det allvarliga säkerhetsläget kan komma att försämras ytterligare och att det kan ske på ett sätt som är svårt att förutse.

MSB ger en liknande bild som Säkerhetspolisen i rapporten Natio-

nell risk- och sårbarhetsbedömning för 2023. Med en föränderlig och

mångfacetterad samhällsutveckling är, enligt myndigheten, de hot och risker som Sverige står inför både breda och komplexa. MSB identifierar 17 oönskade händelser som bedöms utgöra de allvarligaste och mest betydande hoten och riskerna mot Sverige. Dessa inkluderar en stor bredd av olika händelser som exempelvis naturhot, olyckor, tekniska fel och hybridhot. Om någon av händelserna skulle inträffa bedömer myndigheten att det skulle få allvarliga eller till och med katastrofala konsekvenser för Sveriges nationella skyddsvärden och leda till en fredstida kris.

Även regeringen konstaterar i ovan nämnda totalförsvarsproposition att det är svårt att dra en gräns mellan inre och yttre säkerhet samt mellan militära och icke-militära hot eftersom det ofta rör sig om en kombination av olika aktiviteter som kan ske både öppet och dolt. Några av de exempel som regeringen lyfter fram är otillbörlig informationspåverkan, politiska påverkansoperationer, cyberangrepp, användning av migrationsströmmar i syfte att destabilisera grannländer, illegal underrättelseinhämtning, utnyttjande av juridiska sårbarheter och fysiskt sabotage. Enligt regeringen utgör beroendet av undervattenskablar och rörledningar för telekommunikation och energiöverföring exempel på kritisk sårbarhet som kan påverkas. Sammantaget beskriver regeringen att dessa aktiviteter används för att påverka andra staters politik och samhällen och att sårbarheterna gör att en antagonist kan verka på allt fler arenor och ofta oberoende av avstånd. Samtidigt bedömer reger-

ingen att det är svårt att identifiera en angripare, vilket försvårar avskräckning och motåtgärder. Regeringen konstaterar att aktiviteterna kan vara en del i krigsförberedelser, men att de utförs i väsentligt högre utsträckning lågintensivt i fredstid. Därmed anser regeringen att samhället måste kunna hantera dessa aktiviteter med både civila och militära medel även utan särskilda beslut om höjd beredskap.

2.3.2. Hybrida hot förändrar förutsättningarna

I utredningens direktiv beskrivs att polisen spelar en viktig roll för samhällets förmåga att i fredstid stå emot s.k. hybrida hot och andra angrepp på det svenska samhället samt att polisen bör ges de verktyg som krävs för att kunna fullgöra sitt uppdrag även i situationer med omfattande sådana hot. I direktiven uppges hybrida hot vara en del av hotbilden och de beskrivs som händelser och angrepp med en antagonistisk avsikt som inträffar utan att det råder höjd beredskap och som inte heller är terrorhandlingar.

Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) konstaterar i sin årsöversikt för 2024 att länder som Iran, Kina och Ryssland kommer att verka mot Sverige och dess allierade med de maktmedel de har till förfogande. Ryssland använder alla sina maktmedel (militära, politiska, diplomatiska, informationsåtgärder, cyberangrepp, sabotage m.m.) i sin strategiska konflikt med Väst i syfte att påverka utvecklingen. Must bedömer att dessa länders förmågor till hybridkrigföring kommer att få en allt större betydelse. Flera händelser i närtid har enligt Must visat på en alltmer offensiv rysk inställning när det gäller att planera och genomföra sabotage (som kan genomföras via ombud eller agenter) i EU- och Natoländerna.

Det centrum som inrättats i Finland inom området hybridkrigföring (The European Centre of Excellence for Countering Hybrid Threats, Hybrid CoE) har i en rapport redovisat sin kartläggning och analys av de ryska hybridhot som Estland, Finland, Lettland, Litauen och Polen utsattes för från halvårsskiftet 2023 till april 2024 .4Enligt rapporten var de huvudsakliga hybridhoten från Ryssland desinformation och påverkansoperationer, försök till sabotage och vandalisering, underrättelseinhämtning, cyberattacker och hot som

4 Hybrid CoE, Hybrid CoE Working Paper 32: Russia’s hybrid threat tactics against the Baltic

Sea region: From disinformation to sabotage, maj 2024.

påverkat infrastruktur inom såväl energiförsörjning som kommunikation. Av kartläggningen framgår att flera länder med en proukrainsk politik har blivit föremål för massiva och automatiserade ryska desinformationskampanjer på olika plattformar.

Som ett led i Rysslands hybridkrigföring beskrivs vidare att det ryska inrikesministeriet i februari hade upprättat en databas med namn på över 700 utländska medborgare som efterlysts på grund av bl.a. deras anknytningar till det pågående kriget i Ukraina. På listan fanns folkvalda från de baltiska parlamenten och ministrar. I rapporten anges även att Ryssland ger stöd till pro-ryska organisationer m.fl. och att den ryskortodoxa kyrkan, som inte blivit föremål för några internationella sanktioner, används som en aktör för den ryska regimen.

Rapporten redovisar också att antalet misstänkta fysiska attacker som vandalisering där företrädare för rysk underrättelsetjänst bedöms utnyttja både kriminella och personer i svårt ekonomiskt trångmål ökar i de baltiska länderna. Inom cyberområdet uppges vidare att 50 procent av överbelastningsattackerna har en anknytning till Rysslands invasionskrig i Ukraina. Cyberattacker som varit aktuella under perioden för kartläggningen uppges ha varit komplexa och drabbat bl.a. myndigheter, officiella organ, skolor och transport- och energiinfrastruktur. När det gäller infrastruktur för energi och kommunikationer i Östersjön beskriver rapporten att fartyg med rysk anknytning iakttagits i anslutning till kritisk maritim infrastruktur och att såväl Estland som Finland drabbats av sabotage under perioden.

Rapporten framhåller att de länder som utsätts testas i fråga om reaktioner och motåtgärder och att hybridhoten anpassas och förändras. Att öka kunskap och medvetenhet om dessa och de ryska påverkansoperationerna ser Hybrid CoE som en av de viktigaste åtgärderna för att bibehålla motståndskraften.

2.4. Samhällets krisberedskap

2.4.1. Mål och utgångspunkter för samhällets krisberedskap

Regeringen redovisar de mål som gäller för samhällets krisberedskap i budgetpropositionen för 20 255och delar in dessa i ett förebyggande och ett hanterande perspektiv. Med utgångspunkt i den indelningen är målen för krisberedskapen att:

  • minska risken för olyckor och kriser som hotar vår säkerhet
  • värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.

Arbetet med krisberedskapen bör enligt regeringen även bidra till att minska lidande och konsekvenser av allvarliga olyckor och katastrofer i andra länder. Regeringen har vidare bedömt att krisberedskapen utgår från principerna om ansvar, likhet, närhet samt geografiskt områdesansvar och från de ordinarie förvaltningsstrukturerna i Sveri ge.6Krisberedskapen omfattar åtgärder såväl före som under och efter olyckor och kriser. Förebyggande och förberedande arbete är centralt tillsammans med arbetet för skydd mot olyckor och den operativa hanteringen av samhällsstörningar vilket bl.a. tydliggörs i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

2.4.2. De grundläggande principerna

Ansvarsprincipen innebär att den som har ett ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar även under krissituationer. I propositionen Fortsatt förnyelse av totalför-

svaret 20017breddades innebörden av ansvarsprincipen så att den

kom att omfatta hela hotskalan från svåra påfrestningar i fred till höjd beredskap. Samtidigt kompletterades ansvarsprincipen med

5Prop. 2024/25:1 utg.omr. 6 avsnitt 5.1. 6Prop. 2023/24:1 utg.omr. 6 avsnitt 5. 7Prop. 2001/02:10.

ytterligare två principer, nämligen likhetsprincipen och närhetsprincipen.

Regeringen anförde att likhetsprincipen är mer inriktad på de praktiska förutsättningarna för en verksamhet. I propositionen förklaras likhetsprincipen med att en verksamhets organisation och lokalisering så långt som möjligt ska överensstämma i fred, kris och krig.

Närhetsprincipen innebär att kriser ska hanteras på lägsta möjliga nivå i samhället. Det innebär att den ledningsnivå som närmast berörs av ett akut krisförlopp normalt ska svara för ledningen av de åtgärder som krävs för att man ska kunna hantera krisen på ett effektivt sätt. Samtidigt är det möjligt att lyfta hanteringen av kriser till högre nivåer om det krävs för en nationell prioritering av olika åtgärder, eller om samordningen av insatserna av andra skäl skulle bli lidande av att krisen hanteras på den närmast berörda nivån.

I propositionen Totalförsvaret 2021–2 0258instämde regeringen i Försvarsberedningens bedömning att alla aktörer i totalförsvaret – i enlighet med ansvarsprincipen – måste ta ansvar för att stärka beredskapen och förmågan att genomföra verksamhet även under kris och ytterst i krig. Regeringen ansåg att det gäller såväl offentliga aktörer som privata företag och ytterst enskilda invånare. I syfte att stärka totalförsvaret under försvarsbeslutsperioden konstaterade försvarsutskottet att det civila försvarets verksamhet bedrivs av många olika aktörer på central, regional och lokal nivå och att elva utgiftsområden skulle tillföras medel som en logisk konsekvens av ansvarsprincipen. Utskottet betonade i sammanhanget vikten av en välfungerande planering, samordning och uppföljning för att verksamheten ska utföras effektivt .9

I propositionen Totalförsvaret 2025– 203010framhåller regeringen att ledningen av det civila försvaret i höjd beredskap och ytterst krig bör ske genom aktörer med ett geografiskt områdesansvar. Ledningen ska enligt regeringen organiseras från regeringen (nationell nivå) via civilområdesansvariga länsstyrelser (högre regional nivå), länsstyrelserna (lägre regional nivå) till kommunerna (lokal nivå). Regeringen bedömer att självständiga beslut på olika nivåer måste kunna fattas vid höjd beredskap för högsta möjliga försvars-

8Prop. 2020/21:30. 9 Bet. 2020/21:FöU4. 10Prop. 2024/25:34.

effekt. Enligt regeringen förutsätter det att ansvar och mandat är tydligt fördelade till relevanta nivåer, helst på så låg nivå som möjligt.

2.4.3. Samhällets krisberedskap och det civila försvaret

Krisberedskapen är inte en del av totalförsvaret, men den utgör en grund för det civila försvaret som i sin tur utgör en del av totalförsvaret.

I betänkandet Struktur för ökad motståndskraft (SOU 2021:25) har Utredningen om civilt försvar beskrivit den fredstida krisberedskapen som förmågan att förebygga, motstå och hantera krissituationer. Utredningen konstaterade att krisberedskap handlar om att stärka samhällets robusthet och om att det ska finnas en förmåga att agera vid krissituationer. Beredskapen att hantera fredstida krissituationer bygger på att det finns en ständig beredskap att agera hos myndigheter, kommuner och regioner. Krisberedskapen omfattar därmed operativ verksamhet i fred. Även arbetet med civilt försvar inkluderar dessa aktörer, men i fredstid omfattar arbetet med civilt försvar – till skillnad från krisberedskapen – planering för höjd beredskap och förmågehöjande åtgärder. Så länge regeringen inte har beslutat om höjd beredskap omfattar det civila försvaret, enligt utredningen, endast planering och förberedelser och ingen operativ verksamhet.

I en jämförande analys mellan krisberedskap och totalförsvar i 2023 års utgåva av Förutsättningar för krisberedskap och totalförsvar i

Sverige konstaterar Försvarshögskolan att risk- och sårbarhetsana-

lyser är grundläggande för att identifiera oönskade händelser. Konsekvenserna av och sannolikheten för olika händelser avgör vilken planering aktörer bör välja när det gäller krisberedskap. Det är också de enskilda aktörerna i krisberedskapssystemet som, enligt författarna, definierar om en viss händelse utgör en krissituation eller extraordinär händelse i fredstid. När det gäller totalförsvar och det civila försvarets operativa verksamhet är det däremot regeringen som har exklusiv rätt att definiera om en händelse utgör grund för höjd beredskap.

Till grund för inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret i totalförsvarsbeslutet ligger bl.a. Försvarsberedningens tidigare nämnda rapport Kraftsamling. I rapporten

konstaterades att krisberedskapen inte är dimensionerad för att hantera ett väpnat angrepp och de extrema påfrestningar som ett krig medför. Försvarsberedningen ansåg att det civila försvaret måste utformas och dimensioneras utifrån krigets krav. Beredningen bedömde att de förmågor som byggs upp för det civila försvaret även vid behov kan användas i den fredstida krisberedskapen och att krisberedskapens resurser kan sägas ingå i det civila försvaret. Försvarsberedningen föreslog dock samtidigt att målet för det civila försvaret ändras och att det tidigare kravet om att det civila försvaret ska ha förmåga att bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred ska utgå. Däremot ansåg Försvarsvarsberedningen att det militära försvaret i likhet med tidigare ska skydda samhället och dess funktionalitet.

I propositionen Totalförsvaret 2025–2030 framför regeringen att den i stort delar Försvarsberedningens bedömning att de resurser och förmågor som byggs upp för det civila försvaret vid behov kan användas även i fredstida krishantering och att krisberedskapens resurser ingår i det civila försvaret i händelse av höjd beredskap. Regeringen understryker vidare att beredskapsmyndigheterna enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap har ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunktioner vars verksamheter har särskild betydelse för samhällets krisberedskap och totalförsvaret. Beredskapsmyndigheter ska ha god förmåga att motstå hot och risker, förebygga sårbarheter, genomföra särskild planering och vidta förberedelser för att klara sina uppgifter vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Vidare beskrivs att MSB ansvarar för frågor om samhällets krisberedskap och för att säkerställa synergieffekter mellan det civila försvaret och krisberedskapen.

I arbetet med en sammanhängande planering och en mer utvecklad process för beredskapsplanering inom den civila sektorn har MSB strävat efter att knyta samman krisberedskap och civilt försvar under termen civil beredskap .11

11 MSB, Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans Slutredovisning av regeringsuppdrag

(Ju20250/01209/SSK), oktober 2022, s. 32.

2.5. Totalförsvaret – militärt och civilt försvar

2.5.1. Mål och förmågetillväxt

Riksdagen har beslutat att det övergripande målet för totalförsvaret är att ha förmåga att försvara Sverige och vår befolkning mot väpnat angrepp, hävda vårt lands självständighet, suveränitet och territoriella integritet samt medverka till försvaret av allierade. Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet och i enlighet med Sveriges åtaganden som medlem i Nato .12

Enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all den samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Riksdagen har även beslutat om mål för såväl det civila som det militära försvaret .13

Av målet för militärt försvar framgår bl.a. att det militära försvaret ska ha förmåga att skydda samhället och dess funktionalitet genom att med befintlig förmåga och befintliga resurser bistå övriga samhället såväl i fred som vid höjd beredskap. Målet för det civila försvaret är att ha förmåga att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna, skydda civilbefolkningen, upprätthålla försvarsviljan och samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och att bidra till det militära försvarets förmåga inom ramen för Natos kollektiva försvar och uppgifter i övrigt .14

I propositionen Totalförsvaret 2025–2 03015anför regeringen att det svåra omvärldsläget medför att verksamhet av vikt för totalförsvaret behöver tillmätas större betydelse än tidigare när avvägningar görs mellan olika samhällsintressen. Regeringen anser att en fortsatt utveckling av den sammanhängande planeringen för totalförsvaret samt uppföljning av den samlade förmågan i totalförsvaret är viktigt. Med en ökad ambitionsnivå och betydande ekonomiska tillskott är det, enligt regeringen, nödvändigt att säkerställa att avsedd effekt uppnås och att offentliga medel används effektivt. Reger-

12Prop. 2024/25:34, bet. 2024/25:FöU2, rskr. 2024/25:114. 13Prop. 2024/25:34, bet. 2024/25:FöU2, rskr. 2024/25:114. 14Prop. 2024/25:34, bet. 2024/25:FöU2, rskr. 2024/25:114. 15Prop. 2024/25:34.

ingen understryker dessutom att det är viktigt med samverkan mellan civila och militära aktörer på, vad regeringen betecknar, högre regional, regional och lokal nivå. Såväl planering som förmågehöjande åtgärder skapar förutsättningar för en samlad behovsbild av hur totalförsvaret ska stärkas. Regeringen lyfter därför behovet av att gemensamma arbetsformer för civila och militära aktörer för att säkerställa samordning vid höjd beredskap och ytterst krig beaktas i planeringsarbetet.

I budgetpropositionen för 2025 konstaterar regeringen att ett väpnat angrepp mot Sverige inte kan uteslutas. Regeringen anser därför att beredskapen och förmågan inom det civila försvaret måste öka skyndsamt för att kunna hantera de krav som ställs vid höjd beredskap och ytterst krig. Vidare framhålls att satsningarna för att utveckla och stärka det civila försvaret måste fortsätta att öka och regeringen redovisar därför en ekonomisk planeringsram för civilt försvar för försvarsbeslutsperiod 2025–2030. För området Ordning och säkerhet (vilket inkluderar utgiftsområdena 3, 4, och 6) aviserar regeringen satsningar om 343 miljoner kronor för 2026, 505 miljoner kronor för 2027 samt 590 miljoner kronor för 2028 och efterföljande år. I budgetpropositionen anförs att förmågan att förebygga, motstå och hantera kriser och olyckor utgör grunden för samhällets motståndskraft och främjar en hög försvarsvilja. Vidare betonar regeringen att högre krav ställs på alla samhällets aktörer när kriget utgör det dimensionerande hotet .16

Upprustningstakten av det samlade totalförsvaret ska enligt regeringen ökas utöver det som fastlagts i propositionen Totalför-

svaret 2021– 202517utifrån att det väpnade angreppet är dimensio-

nerande för all totalförsvarsplanering. En viktig utgångspunkt är, enligt regeringen, att i händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträngningar att kraftsamlas till det militära försvaret, samtidigt som de viktigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas. I den fortsatta totalförsvarsplaneringen anser regeringen att erfarenheterna från kriget i Ukraina bör beaktas. Regeringen anger som utgångspunkt för planeringen att totalförsvaret, under minst tre månader, ska kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt

16Prop. 2024/25:1 utg.omr. 6 avsnitt 5. 17Prop. 2020/21:30.

krig under delar av denna tid. I propositionen framhålls att olika slags medel, i såväl fred som i höjd beredskap och ytterst i krig, kan användas för att avsiktligt störa samhällens funktionalitet eller påverka opinioner, beslutsfattare och demokratiska processer och att totalförsvarets förmåga behöver fortsätta att stärkas. Regeringen menar att digitalisering, centralisering och tekniska beroenden medför sårbarheter som kan utnyttjas av en antagonist. Sammantaget bedömer regeringen att det kan vara svårt att avgöra vad som är enskilda händelser och vad som är koordinerade handlingar i ett kortsiktigt eller längre perspektiv. Regeringen framhåller vidare att den förmågan behöver utvecklas för att kunna bibehålla handlingsfrihet och vidta rätt åtgärder vid rätt tillfälle. Vid en säkerhetspolitisk kris, konflikt eller krig i närområdet kan Sverige bli utsatt för en kombination av olika maktmedel där också militära operationer utgör en komponent. I propositionen ges hybridhot och icke-linjär krigföring som exempel på två begrepp som förekommer för att beteckna staters eller statsunderstödda aktörers användning av olika medel för att avsiktligt störa samhällets funktionalitet eller påverka opinioner, beslutsfattare och demokratiska processer.

I propositionen Totalförsvaret 2021–2 02518beskrev regeringen både den förändrade hotbilden och grunderna för uppbyggnaden av det civila försvaret. Som utgångspunkt angav regeringen att de erfarenheter, strukturer, processer och arbetssätt som visat sig ändamålsenliga och fungerande inom krisberedskapen är viktiga för utvecklingen av det civila försvaret. De strukturer, processer och arbetssätt som inte visat sig ändamålsenliga, och som inte är tillräckliga för att hantera höjd beredskap, behövde enligt regeringen uppdateras under perioden 2021–2025.

2.5.2. Natomedlemskap och krav på det civila försvaret

MSB konstaterar i sin rapport Civilt försvar mot 2030 – ett total-

försvar i balan s19att stora förändringar för det civila försvarets fort-

satta utveckling och planering följer av ett svenskt Natomedlemskap. Natos arbete med motståndskraft, s.k. resiliens, och de sju krav på förmåga (Baseline Requirements for National Resilience)

18Prop. 2020/21:30. 19 MSB, Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans Slutredovisning av regeringsuppdrag

(Ju2020/01209/SSK), oktober 2022.

som ställs på den civila motståndskraften är redan i dag en central utgångspunkt i den svenska civila beredskapsplaneringen. Dessa förmågekrav har varit en utgångspunkt även under Sveriges samarbete med Nato inom ramen för Partnerskap för fred (PFF). De fortsätter att utgöra ett viktigt ingångsvärde i arbetet med skydd av samhällsviktig verksamhet. I rapporten konstaterar MSB å ena sidan att Natos krav på förmåga harmonierar med befintliga beredskapssektorer, å andra sidan att uppföljningen av Sveriges efterlevnad av kraven på förmåga torde skärpas vid ett Natomedlemskap. Natos sju civila förmågekrav är följande:

  • säkerställande av politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner
  • resilient energiförsörjning
  • effektiv hantering av okontrollerade befolkningsrörelser
  • resilienta system för livsmedels- och dricksvattenförsörjning
  • hantering av stora masskadeutfall och hälsokriser
  • resilienta civila kommunikationssystem
  • resilienta transportsystem.

I propositionen Totalförsvaret 2025–2030 framhålls att Sveriges satsningar på att utveckla och stärka det civila försvaret och totalförsvarsplaneringen är ett viktigt bidrag till alliansens avskräckning och försvar och att arbetet med de sju civila förmågekraven är viktiga bidrag till det nationella arbetet med att utveckla både krisberedskap och civilt försvar .20Sedan den 7 mars 2024 deltar Sverige fullt ut i Natos beslutsfattande och bidrar därmed till att påverka alliansens inriktning. Enligt regeringen ska Sverige eftersträva och tillvarata möjligheter att utveckla landets totalförsvar som följer av medlemskapet i Nato .21Hur Natos sju civila förmågekrav påverkar polisens uppgifter beskrivs närmare i kapitel 4 Kartläggning av polisens

uppgifter vid höjd beredskap och krig.

20Prop. 2024/25:34. 21 Regeringen, Verksamheten inom Nato under helåret 2024, skr. 2024/25:112 s. 3 och 10.

2.5.3. Folkrättsliga utmaningar för totalförsvaret

Den svenska modellen för krishantering och totalförsvar utgår ifrån en långtgående integrering med ett nära samarbete och ömsesidigt beroende mellan civila och militära funktioner. Till skillnad från situationen vid krishantering kan en sådan modell såvitt avser totalförsvaret medföra utmaningar för Sverige kopplat till folkrätten .22Den humanitära rätten, som utgör en del av folkrätten, utgår från en tydlig uppdelning mellan militära mål och civila personer och civil egendom och att endast militära mål får anfallas. Den nära kopplingen mellan militär och civil verksamhet inom det svenska totalförsvaret kan därför medföra folkrättsliga tolknings- och tillämpningsproblem, t.ex. i fråga om en fastighet eller ett kommunikationssystem som fyller såväl en civil som en militär funktion utgör ett militärt mål eller omfattas av det folkrättsliga skyddet för civil egendom. Liknande oklarhet kan uppstå beträffande det militära försvarets behov av stöd från det civila försvaret eftersom de personer som utför civila uppgifter i syfte att lämna stöd till det militära försvaret i vissa fall kan uppfattas som personer som deltar i fientligheterna och därmed betraktas som militära mål.

2.5.4. Beredskapssektorerna och polisens roll

Den 1 oktober 2022 trädde den nya strukturen för krisberedskap och civilt försvar i kraft. Till följd av det ändrade regeringen anvisningarna för det civila försvaret redan för försvarsbeslutsperioden 2021–2025 så att de omfattar samtliga beredskapsmyndigheter .23Med strukturreformen av krisberedskap och civilt försvar infördes bl.a. ett system med tio beredskapssektorer, sex civilområd en24och nya beredskapsmyndigheter. I beredskapssektorerna ingår 61 bered-

22 Folkrätten innehåller regler och principer om hur stater ska samarbeta och agera gentemot varandra. Den humanitära rätten handlar om staters agerande under en väpnad konflikt. Se vidare avsnitt 5.10 där bl.a. den svenska ordningen för polisens ställning i krig analyseras utifrån ett folkrättsligt perspektiv. 23 Fö2023/00751. 24 I förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion finns bestämmelser om att länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län är civilområdesansvariga länsstyrelser. Landshövdingen i ett län där länsstyrelsen är civilområdesansvarig är civilområdeschef. Civilområdeschefen leder arbetet och ska stödjas av ett beredskapskansli. Civilområdesansvariga länsstyrelser har uppgifter som bl.a. syftar till att både det civila försvaret och totalförsvaret får en enhetlig inriktning (det senare i samarbete med Försvarsmakten).

skapsmyndigheter och för varje sektor finns även en sektorsansvarig myndighet, som ska leda arbetet med att samordna åtgärder både inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

Den sektorsansvariga myndigheten har i uppgift att driva på arbetet inom sin beredskapssektor och verka för att samordning sker med andra aktörer. Den myndighet som är sektorsansvarig ska leda arbetet med att samordna åtgärder inför och vid höjd beredskap inom sin sektor samt lämna underlag till regeringen avseende prioriteringar och fördelning av resurser inom beredskapssektorn. Enligt regeringen är det avgörande att beredskapsmyndigheterna kan upprätthålla sin verksamhet vid en situation med höjd beredskap och ytterst krig. Regeringen bedömer att verksamheten i sektorn Ordning och säkerhet i dag främst är utformad för fredstida verksamhet och konstaterar att olika delar av beredskapsstrukturen har kommit olika långt i sitt arbete att bygga förmåga att upprätthålla sin verksamhet vid höjd beredskap .25

Polismyndigheten är sektorsansvarig myndighet för sektorn Ordning och säkerhet. Övriga beredskapsmyndigheter inom sektorn är Säkerhetspolisen, Kustbevakningen, Tullverket, Kriminalvården, Domstolsverket och Åklagarmyndigheten .26Polismyndigheten är dessutom en av beredskapsmyndigheterna inom sektorn Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen där MSB är sektorsansvarig myndighet. (Övriga myndigheter är Kustbevakningen, länsstyrelserna, Sjöfartsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut och Strålsäkerhetsmyndigheten.) Polismyndigheten ska därmed bidra till att utveckla och säkerställa förmågan att genomföra räddningsinsatser och skydda civilbefolkningen över hela hotskalan, i första hand för att säkerställa människors överlevnad och i andra hand för att begränsa skador på egendom och miljö.

I rapporten Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balan s27konstaterar MSB att flera uppgifter i samhället kommer att tillkomma eller utökas under höjd beredskap och krig. I fråga om polisens förmåga att verka i höjd beredskap bedömer myndigheten att erfarenheterna från Ukraina visar att Ryssland aktivt bekämpar

25Prop. 2024/25:34. 26 I Kraftsamling (Ds 2023:34 s. 276) föreslår Försvarsberedningen att även Migrationsverket bör ingå i denna sektor och att myndigheten tillsammans med polisen bör planera för att, under höjd beredskap och krig, hålla ett större antal personer i säkert förvar i väntan på personutredningar. 27 Ju2022/01209/SSK.

bl.a. poliser. Vid höjd beredskap bedöms därför även svensk polis komma att behandlas som mål av en angripare. Därav följer enligt rapporten ett behov av skyddad ledning, redundans och stärkt förmåga till egenskydd för Polismyndighetens personal. MSB bedömer att det är av stor vikt att svensk polis utbildas, utrustas och övas för att kunna verka i ett läge av höjd beredskap och i krig.

Försvarsberedningen lyfter också fram polisens ansvar för s.k. katastrofregistrering i fredstid, höjd beredskap och krig. Polisens registrering av personer vid vissa händelser ligger till grund för identifieringsarbetet och föreslås användas vid storskaliga planerade utrymningar, exempelvis genom att polisen upprättar stationer för id-kontroll vid uppsamlingsplatser inför utrymning och transport. Försvarsberedningen föreslår även att polisen utvecklar lösningar för att kunna identifiera och registrera personer vid spontanutrymningar. Andra ansvarsområden som pekas ut av Försvarsberedningen är gränsövervakningsuppgifter, bevakning av skyddsobjekt och samhällsviktig verksamhet, stöd till Försvarsmaktens mobilisering, trafikdirigering, att motverka plundring och upplopp tillsammans med skydd av den centrala statsledningen och hantering av ökad brottslighet och ökat våld mot kvinnor. I sin rapport Kraft-

samling framhåller beredningen även Ukrainas erfarenheter av att

ha en fungerande rättskedja som kan hantera både krigsbrott och krigsfångar .28

2.6. Försvarsmaktens organisation och uppgifter

Försvarsmakten är en enrådighetsmyndighet som leds av överbefälhavaren. Myndighetsledningen utgörs av överbefälhavaren och generaldirektören och myndigheten har även ett insynsråd. Regeringen utser rådets ledamöter som har till uppgift att ha insyn i hur myndigheterna fungerar och leds. Rådet har även en rådgivande funktion. I fredstid organiseras Försvarsmakten i en grundorganisation som består av förband, centrum, skolor och staber. I Försvarsmakten ingår även Hemvärnet. Det stöd som myndigheten ger till civil verksamhet sker i allt väsentligt genom förbanden i grundorganisationen och Hemvärnet. Vid mobilisering övergår Försvarsmakten till en krigsorganisation.

28Ds 2023:34.

För 2025 har riksdagen anvisat cirka 66,2 miljarder kronor på anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap som bl.a. får finansiera övnings- och utbildningsverksamhet för utveckling av försvarsmaktsorganisationen, försvarsunderrättelseverksamhet, vidmakthållande av materiel och anläggningar samt planering och vissa insatser och operationer. Riksdagen beslutade vidare att anslå cirka 2,8 miljarder kronor för Försvarsmaktens insatser internationellt (anslag 1:2).29Försvarsmakten disponerar även cirka 12,6 miljarder kronor av anslaget 1:3 anskaffning av materiel och anläggningar under 2025 .30

Försvarsmakten har enligt årsredovisningen för 2024 cirka 27 000 s.k. kontinuerligt anställda .31Utöver anställd personal tecknar Försvarsmakten även tjänstgöringsavtal med hemvärnssoldater och frivilligpersonal. De cirka 22 000 hemvärnssoldaterna är organiserade i 40 hemvärnsbataljoner. I antal årsarbetskrafter är Försvarsmakten (med cirka 26 000 årsarbetskrafter) den näst största arbetsgivaren i staten efter Polismyndigheten.

Myndighetens huvuduppgift definieras i förordningen (2024:1333) med instruktion för Försvarsmakten. Av denna framgår att Försvarsmaktens huvuduppgift är att försvara Sverige och allierade stater mot ett väpnat angrepp med utgångspunkt i det kollektiva försvaret inom Nato samt att organisera samövade krigsförband och vidta de förberedelser i övrigt som behövs för att kunna lösa huvuduppgiften. Vidare framgår att Försvarsmakten ska främja Sveriges säkerhet, hävda Sveriges territoriella integritet och kunna bidra till att hävda allierade staters territoriella integritet samt värna Sveriges suveräna rättigheter och svenska intressen. Försvarsmakten ska även kunna förebygga och hantera konflikter och krig i Sverige och utanför svenskt territorium.

Försvarsmakten ska också inom ramen för Natos kollektiva försvar kunna uppfylla Sveriges åtaganden som medlem i Nato, kunna delta i Natos operationer och andra aktiviteter för avskräckning och försvar. Försvarsmakten ska även kunna ge och ta emot militärt stöd.

29Prop. 2024/25:34, bet. 2024/25:FöU2, rskr. 2024/25:114. 30 Regleringsbrev för 2025 avseende Försvarsmakten, regeringsbeslut 1:7, den 19 december 2024. 31 Begreppet kontinuerligt anställda används för att t.ex. exkludera reservofficerare som trots sin befattning inom Försvarsmakten har en annan civil anställning i grunden, dnr FM2021-22412:41.

Uppgifterna ovan är några av de huvudsakliga uppgifterna för Försvarsmakten och flera av dessa tillkom i december 2024 med anledning av det svenska Natomedlemskapet .32

2.7. Om totalförsvarsplikt

2.7.1. Utgångspunkter enligt gällande regelverk

För att säkerställa tillgången till personal inom det civila och militära försvaret gäller totalförsvarsplikt i Sverige. Totalförsvarsplikten regleras i olika författningar, framför allt i den övergripande lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (totalförsvarspliktslagen). Alla svenska medborgare och alla som är bosatta i Sverige omfattas av totalförsvarsplikt från början av det kalenderår när han eller hon fyller 16 år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller 70 år. Totalförsvarsplikten omfattar en skyldighet att bl.a. medverka vid föreskriven utredning (mönstring eller s.k. annan utredning) och att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som den totalförsvarspliktiges kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. Tjänstgöringsskyldigheten fullgörs genom värnplikt, civilplikt eller allmän

tjänsteplikt. Skyldigheten att fullgöra värnplikt omfattar endast

svenska medborgare och gäller från början av det år den totalförsvarspliktige fyller 19 år till slutet av det år han eller hon fyller 47 år. Sedan 2010 gäller alla delar av totalförsvarsplikten lika för både män och kvinnor .33

Värnplikt och civilplikt omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning samt beredskaps- och krigstjänstgöring. Civilplikten gör det möjligt att inom ett område eller en verksamhet som behöver förstärkas under höjd beredskap grundutbilda och krigsplacera personer som annars inte är verksamma där. Skyldigheten att genomgå mönstring och skyldigheten att fullgöra värnplikt eller civilplikt gäller dock endast om regeringen med hänsyn till att det behövs för Sveriges försvarsberedskap har beslutat det. Sådant beslut (s.k. aktivering) fattades 2017 i fråga om mönstring och att fullgöra grund- och repetitionsutbildning med värnplikt. Ett liknande beslut när det gäller civilplikt inom områdena kommunal räddningstjänst och elförsörjning fattades i december 2023. Inom dessa områden går

32 Förordningen med instruktion för Försvarsmakten utfärdades den 19 december 2024. 33 MSB, Aktivering av civilplikt inom kommunal räddningstjänst, februari 2023, s. 7.

det därför att skriva in totalförsvarspliktiga för att fullgöra civilplikt eller att kalla dem till repetitionsutbildnin g.34

Värnplikt ska fullgöras hos Försvarsmakten medan civilplikten ska fullgöras inom de verksamheter som regeringen bestämmer. Enligt bilagan till förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt (totalförsvarspliktsförordningen) får civilplikt bl.a. fullgöras inom polisverksamhet, befolkningsskydd, räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt drift och underhåll inom elproduktion och nätverksamhet. Civilplikt får även fullgöras inom vissa verksamheter inom Försvarsmakten.

Vid höjd beredskap får regeringen meddela föreskrifter om all-

män tjänsteplikt om det behövs för att verksamhet som är av särskild

vikt för totalförsvaret ska kunna upprätthållas. Alla totalförsvarspliktiga som inte är krigsplacerade med stöd av totalförsvarspliktslagen kan tas i anspråk med allmän tjänsteplikt. Skyldigheten kan fullgöras genom att den totalförsvarspliktige kvarstår i sin anställning eller fullföljer ett uppdrag, tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänstgöring inom totalförsvaret eller utför arbete som anvisats av den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska besluta om hos vilka arbets- och uppdragsgivare som allmän tjänsteplikt ska fullgöras och vilka arbets- och uppdragstagare som ska omfattas av allmän tjänsteplikt.

Utöver reglerna om plikttjänstgöring i totalförsvaret finns arbetsrättsliga regler som syftar till att tillgodose bemanningen i totalförsvaret, t.ex. lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång.

För att säkerställa att rätt person är på rätt plats inom totalförsvarets verksamheter används systemet med krigsplacering. Begreppet krigsplacering används i två olika betydelser. Den första avser krigsplacering med stöd av totalförsvarspliktslagen och omfattar värn- och civilpliktiga och medför skyldigheter i såväl fredstid som under höjd beredskap. Beslut om krigsplacering fattas av PPV. PPV har i uppgift att se till att ingen person har mer än en krigsplacering, dvs. att alla som är krigsplacerade bara har en placering i händelse av höjd beredskap eller krig. Verket för därför ett register över de som är krigsplacerade.

Den andra betydelsen av krigsplacering, som inte ska förväxlas med den förra, används för att beskriva den planeringsåtgärd som t.ex. myndigheter, kommuner och företag gör inför ett eventuellt

34 Regeringsbeslut den 21 december 2023, 11:4, Fö2023/00553 och Fö2023/01488.

beslut om allmän tjänsteplikt. Ett sådant beslut hos arbetsgivaren om krigsplacering med stöd av anställningsavtalet är endast en förberedande åtgärd som saknar rättslig verkan. Plikten för den enskilde att tjänstgöra inträder först när regeringen beslutar om allmän tjänsteplikt .35

2.7.2. Utredningen om det civila försvarets personalförsörjning

I januari 2025 överlämnade Utredningen om det civila försvarets personalförsörjning betänkandet Plikten kallar! En modern per-

sonalförsörjning av det civila försvaret (SOU 2025:6). Utredningen

hade till uppdrag att analysera förutsättningarna för att säkerställa det civila försvarets personalbehov med totalförsvarspliktig personal och föreslå en långsiktigt hållbar personalförsörjning av det civila försvaret som är anpassad efter dagens samhälle och de behov som finns inom det civila försvaret samt föreslå nödvändiga författningsändringar.

Utredningen föreslår att regeringen bör aktivera civilplikten generellt i det civila försvaret med hänvisning till att det är tydligt att det behövs för Sveriges försvarsberedskap. Civilplikt med mönstring och möjlighet att genomföra en längre grundutbildning behövs också, enligt utredningen. Utredningen föreslår vissa förändringar i listan över verksamheter som civilplikt får genomföras i, bl.a. att bevakningsverksamhet ska läggas till. Regeringen bör dock, enligt utredningen, prioritera vissa utpekade verksamheter .36För att närmare utreda implementeringen av civilplikten inom vissa utpekade verksamheter och för att utreda och bedöma behov av och förutsättningarna för civilplikt inom vissa andra verksamheter föreslås att regeringen ska ge uppdrag till ett antal angivna myndigheter.

När det gäller utgångspunkterna för hur behoven av personal vid höjd beredskap ska tillgodoses anger utredningen att den grundläggande principen, som säger att personalbehoven i det civila försvaret så långt det är möjligt ska tillgodoses genom befintliga arbetstagare och uppdragstagare (vid behov med stöd av den allmänna

35SOU 2023:79 s. 84 f. 36 Utredningen identifierar fem prioriterade områden för civilplikt (däribland bevakningsverksamhet), sex områden där civilplikt kan behövas (bl.a. befolkningsskydd, it-system och cybersäkerhet) och konstaterar att det därutöver finns vissa verksamheter där civilplikt får fullgöras men där det inte är prioriterat att utreda behovet av civilplikt.

tjänsteplikten), fortfarande ska gälla. Om detta inte är tillräckligt kan bemanningen behöva kompletteras med frivilliga. Först om behoven inte kan tillgodoses på annat sätt bör plikt (tjänsteplikt eller anvisning med allmän tjänsteplikt) användas som verktyg.

Utredningen konstaterar att de bemanningsansvariga (dvs. den som ska bedriva totalförsvarsviktig civil verksamhet vid höjd beredskap), de sektorsansvariga myndigheterna, de civilområdesansvariga länsstyrelserna och övriga länsstyrelser har ansvar för samordning i sina respektive områden. De har även ansvar för en stor del av planeringen för personalförsörjningen av det civila försvaret. Utöver detta bedömer utredningen att det även finns behov av en funktion eller sektor på övergripande nationell nivå som har ett tydligt ansvar för personalförsörjningen av det civila försvaret och som kan ge regeringen de underlag som behövs.

När det gäller civilplikten föreslår utredningen bl.a. att alla sektorsansvariga myndigheter ska få rätt att genomföra s.k. annan utredning än mönstring och att enskilda bemanningsansvariga och bemanningsansvariga statliga myndigheter ska få begära att annan utredning genomförs hos en sektorsansvarig myndighet.

Utöver ovanstående föreslår utredningen bl.a. vissa förändringar i terminologin när det gäller det civila försvaret, en utökad uppgiftsskyldighet och vissa författningsändringar i fråga om säkerhetsprövning i samband med civilplikt.

Utredningens förslag föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

2.8. Grundläggande rättsliga utgångspunkter i kris och krig

2.8.1. Allmänna konstitutionella utgångspunkter

Portalparagrafen till regeringsformen (RF) ger uttryck bl.a. för legalitetsprincipen som innebär att all offentlig maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. Denna princip ska upprätthållas även i en kris. För krissituationer och andra samhällsstörningar finns i grundlagen ett särskilt ramverk endast i fråga om den yttersta formen av kris, den som ingår i begreppen krig och krigsfara. Detta ramverk finns i ett särskilt kapitel i regeringsformen (15 kap.). Reglerna är långtgående och tänkta att så långt det är möjligt skapa en grund för rättsenligt handlande även i krigstid.

Vidare finns regler om krig och krigsfara under grundlagsnivå (se avsnitt 2.8.3). Dessa regler som har anknytning till totalförsvar och beredskap är av både mer övergripande och sektorsspecifik karaktär.

I fråga om fredstida eller civila kriser finns det i grundlagen däremot inte något motsvarande ramverk som det som gäller vid krig och krigsfar a.37Det finns vidare inte några regler om undantagstillstånd. I Sverige har man sedan lång tid tillbaka ansett att man inte heller bör förlita sig på den s.k. konstitutionella nödrätten .38Det är en princip om att statsmakterna, när samhällets bestånd hotas, kan åsidosätta grundlag och ändå göra anspråk på att handla rättsenligt.

Civila kriser får alltså hanteras med stöd av samma allmänna grundlagsregler om normgivning (beslut om rättsregler), beslutsprocess och styrning som gäller under normala förhållanden. Med den systematik vi har i dag kan händelser med en antagonistisk avsikt som inträffar när det inte råder höjd beredskap och som inte heller utgör en terrorhandlin g39, falla in under begreppet civil kris och måste då hanteras utifrån samma rättsliga och konstitutionella förutsättningar som gäller under normala fredstida förhållanden.

De allmänna reglerna i grundlag (och i riksdagsordningen) ger visserligen vissa möjligheter till ett snabbare beslutsförfarande och utökat handlingsutrymme genom delegering av normgivning som kan tillämpas även i fredstida kriser. Vårt system förutsätter trots det en god författningsberedskap, dvs. att man redan i förväg har arbetat fram nödvändig lagstiftning så att adekvata åtgärder kan vidtas i ett skarpt läge.

2.8.2. Regeringsformens regler för krig och krigsfara

Bestämmelserna i 15 kap. RF har olika tillämpningsområden. Vissa gäller endast i krig, andra i krig och krigsfara eller krig och omedelbar krigsfara. Det finns även ett par bestämmelser som gäller också om det råder extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i.

37 Det finns dock ett fåtal bestämmelser som har särskild anknytning till fredstida kriser, t.ex. bestämmelsen om begränsning av mötesfriheten och demonstrationsfriheten av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot i 2 kap. 24 § RF. 38 Eka A., Hirschfeldt J., Jermsten H. och Svahn Starrsjö K. (2018), Regeringsformen – med

kommentarer, 2 uppl., s. 691, och SOU 2023:75 s. 81 f.

39SOU 2021:25 s. 294.

Det finns inte någon definition av begreppen krig och krigsfara. I förarbetena anges att det inte är möjligt att närmare ange vilka slags handlingar eller händelser som ska anses innebära att krigstillstånd inträder, men att regeringsformens bestämmelser om krig alltid förutsätts vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat .40Vid sidan av ockupationsfallen har många olika situationer och händelser ansetts kunna rymmas under begreppen krig och krigsfara, även sådana som inte utgör ett regelrätt militärt angrepp mot svensk territorium eller en risk för detta. Exempelvis kan en aktion som är eller verkar vara ett terroristangrepp innebära att krig eller krigsfara ska anses råda, beroende på omständighetern a.41

I kapitlet anges hur det centrala beslutsfattandet ska struktureras i händelse av krig eller krigsfara. Bestämmelserna är av central betydelse för den rättsliga regleringen kring totalförsvaret. De möjliggör bl.a. en förskjutning av maktutövningen från riksdagen till regeringen och från regeringen till myndigheter och kommuner och regioner. Av bestämmelserna framgår exempelvis vilka befogenheter regeringen kan utöva om Sverige befinner sig i krig eller krigsfara. Riksdagen har, om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara, möjlighet att i lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne som annars skulle kräva lagform (15 kap. 6 § RF ).42(När det gäller inskränkningar i de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna gäller dock samma begränsningsregler som i fredstid.) Av samma lagrum framgår även att riksdagen, om det behövs med hänsyn till försvarsberedskapen, även i annat fall kan bemyndiga regeringen att genom förordning bestämma att en i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande ska börja eller upphöra att tillämpas.

40Prop. 1973:90 s. 447. När det gäller ockupation kan även bestämmelsen i 15 kap. 9 § andra stycket RF nämnas, där det föreskrivs att varje offentligt organ ska på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Inte i något fall får ett offentligt organ meddela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon av rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd. Se vidare avsnitt 5.14 där frågan om polisens roll under ockupation behandlas. 41SOU 2023:75 s. 85. 42 Bestämmelsen har i jämförelse med de flesta andra bestämmelser i kapitlet ett något vidare tillämpningsområde då den är tillämplig inte bara vid krig och krigsfara utan även vid extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i.

Under krig eller omedelbar krigsfara kan regeringen, med stöd av riksdagens bemyndigande, besluta att uppgifter som under normala förhållanden ska fullgöras av regeringen ska fullgöras av en annan myndighet (15 kap. 8 § RF). Sådana bemyndiganden finns i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

I kapitlet finns även bestämmelser om regeringens befogenheter att sätta in Försvarsmakten utan riksdagens medverkan. Regeringen får göra detta om det sker i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium (15 kap. 13 § RF). Även regeringens befogenheter att sätta in väpnade styrkor framgår (15 kap. 16 § RF) liksom kompetensfördelningen mellan riksdag och regering i fråga om krigsförklaring (15 kap. 14 § RF). Förklaring att riket är i krig får, utom vid ett väpnat angrepp mot riket, inte ges av regeringen utan riksdagens medgivande. En sådan krigsförklaring innebär att en rad s.k. fullmakts- eller beredskapslagar automatiskt blir tillämpliga (se mer om detta nedan). En krigsförklaring innebär även att 21 kap. BrB om brott av krigsmän och vissa bestämmelser i 22 kap. BrB om landsförräderi m.m. blir tillämpliga.

Kapitlet innehåller vidare en bestämmelse om beslutanderätten i kommunerna som utgör ett undantag från bestämmelsen i 14 kap. 1 § RF om att beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i, utövas beslutanderätten i kommunerna på det sätt som anges i lag (15 kap. 12 § RF). Bestämmelsen syftar till att den kommunala beslutsprocessen ska kunna utformas på ett ändamålsenligt sätt i händelse av krig m .m.43Sådana bestämmelser finns i lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Kommittén om beredskap enligt regeringsformen har haft i uppdrag att göra en översyn av regleringen om riksdagens krigsdelegation, var och hur riksdagen får sammanträda och regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser. Kommittén som i november 2023 redovisade sitt betänkande Stärkt konstitutio-

nell beredskap (SOU 2023:75) föreslog bl.a. att riksdagens möjlig-

43 Eka A., Hirschfeldt J., Jermsten H. och Svahn Starrsjö K. (2018), Regeringsformen – med

kommentarer, 2 uppl., s. 711.

heter att sammanträda ska stärkas, att krigsdelegationen ska behållas och att särskilda regler om normgivning i allvarliga fredstida krissituationer ska införas i regeringsformen. Enligt kommittén bör förutsättningarna för författningsberedskap stärkas genom en möjlighet för riksdagen att ta fram bemyndiganden till regeringen på det obligatoriska lagområdet, som kan användas i händelse av en kris. I exceptionella situationer bör regeringen enligt kommittén även kunna meddela tillfälliga föreskrifter på hela lagområdet utan bemyndigande av riksdagen men under riksdagens överinseende och kontroll. Kommittén föreslog även att en motsvarande möjlighet för regeringen att i exceptionella fall meddela föreskrifter på lagområdet utan bemyndigande i lag ska införas även för krigsförhållanden. Däremot ansåg kommittén att det inte finns anledning att ändra tillämpningsområdet för reglerna om krig och krigsfara i 15 kap. RF.

2.8.3. Annan lagstiftning om krig och krigsfara med anknytning till totalförsvar och beredskap

Riksdagen har beslutat om ett antal lagar som syftar till att samhället ska kunna fungera så effektivt som möjligt under krig eller krigsfara. Exempel på sådana lagar är krigshandelslagen (1964:19), förfogandelagen (1978:262), ransoneringslagen (1978:268), lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. och lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m .44Om Sverige är i krig råder det automatiskt högsta beredskap och en rad sådana lagar kommer då direkt att bli tillämpliga.

Allmänna bestämmelser om beredskapshöjning, som är ett sätt att stärka landets försvarsförmåga och att ställa om samhällets administration och organisation från fred till krig, finns i lagen om totalförsvar och höjd beredskap. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap, dvs. det finns två beredskapsgrader. Ett beslut om höjd beredskap ska tillkännages på samma sätt som ordinarie lagstiftning men också genom radio och TV. Om det råder högsta beredskap i hela landet kan regeringen besluta att detta ska tillkännages även genom beredskapslarm (9 § förordningen

44 Till lagen anknyter förordningen (1988:1215) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

[2015:1053] om totalförsvar och höjd beredskap). Vid beslut om högsta beredskap som tillkännages genom beredskapslarm blir vissa författningar som räknas upp i 13 § förordningen om totalförsvar och höjd beredskap omedelbart tillämpliga.

Bestämmelser om uppgifter som statliga myndigheter under regeringen har inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap finns i förordningen om statliga myndigheters beredskap. Syftet med förordningen är att myndigheterna genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Av förordningen framgår bl.a., som tidigare nämnts, att Polismyndigheten är beredskapsmyndighet och sektorsansvarig myndighet för beredskapssektorn Ordning och säkerhet.

I förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap finns ytterligare bestämmelser om länsstyrelsers uppgifter. I förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser finns bestämmelser om civilområdesansvariga länsstyrelser och deras uppgifter liksom i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.

I lagen om totalförsvar och höjd beredskap finns också regler om åtgärder som ska vidtas vid höjd beredskap av kommuner och regioner samt enskilda organisationer och företag. För kommuner och regioner finns även bestämmelser i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap samt i förordningen (2006:637) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Lagen om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. gör det, som nämnts, möjligt för regeringen att föreskriva att en viss myndighets uppgifter inte ska fullgöras eller att de ska övertas av en annan myndighet eller av domstol. Den ger även regeringen rätt att bl.a. besluta att vissa av regeringens befogenheter ska överlåtas till andra myndigheter.

Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor innehåller bestämmelser om räddningstjänst under höjd beredskap. Enligt förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor har Polismyndigheten ansvar för fjällräddningstjänst och efterforskning av försvunna personer i andra fall.

Annan lagstiftning som är av central betydelse för totalförsvaret är bl.a. totalförsvarspliktsl agen45och lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att medverka i totalförsvarsplanerin g46.

För en mer systematisk överblick över beredskapslagstiftning för både krig och andra kriser hänvisar vi till betänkandet Stärkt

konstitutionell beredskap (SOU 2023:75).

2.8.4. Lagstiftning om fredstida kriser

Det finns inte någon tydlig enhetlig definition av vad en fredstida eller civil kris är. I begreppet har ansetts ligga att situationen inte omfattas av reglerna i 15 kap. RF om krig och krigsfara, dvs. att den inte anses utgöra krig, krigsfara eller sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Fredstida kriser kan vara av mycket skiftande slag, karaktär och allvarlighetsgrad. Det kan vara fråga om naturhändelser, stora olyckor, störningar i kritisk infrastruktur och försörjningssystem, antagonistiska angrepp m.m. Allvarlighetsgraden kan variera stort utifrån hur krisförloppet ser ut, hur stor del av landet och befolkningen som drabbas, om händelsen har sektorsöverskridande konsekvenser, om det är en enskild händelse eller parallella förlopp osv.

Som nämnts ovan finns det för civila fredstida kriser inte något motsvarande ramverk i grundlagen som det som finns för krig och krigsfara i 15 kap. RF. Däremot finns det i regeringsformen ett fåtal bestämmelser som har särskild anknytning till fredstida kriser, t.ex. bestämmelsen som gör det möjligt att begränsa mötesfriheten och demonstrationsfriheten av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (2 kap. 24 § RF).

När det gäller civila kriser finns det emellertid i lagstiftning under grundlagsnivå ett stort antal lagar och bestämmelser på olika områden. Det finns dock ingen sammanhållen reglering av krisberedskapsfrågor. Situationen med många, oöverblickbara och helt eller delvis överlappande begrepp och definitioner i de olika regelverken har kritiserats, liksom den bristande systematiken och samordningen .47

45 Till lagen anknyter totalförsvarspliktsförordningen. 46 Till lagen anknyter förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att medverka i totalförsvarsplanering. 47 Hirschfeldt J. och Petersson O. (2020), Rättsregler i kris.

Många av de författningar som vi har redovisat ovan och som rör totalförsvaret är även tillämpliga i fredstid. Utredningen om civilt försvar har mot bakgrund av den breddade hotbilden ansett det särskilt viktigt att ha som utgångspunkt att se krisberedskapen och det civila försvaret som kommunicerande kärl och ömsesidigt förstärkande .48(Angående samhällets krisberedskap och det civila försvaret, se avsnitt 2.4.3.) Regler om beredskap för fredstida kriser finns t.ex. i förordningen om statliga myndigheters beredskap, förordningen om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap, lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

Det finns även mer sektorsspecifik beredskapslagstiftning på olika områden. Lagstiftningen kan se olika ut. Den kan t.ex. gälla antingen generellt för fredstida kriser eller för en viss typ av kris, exempelvis en svår olycka eller pandemi. Lagstiftningen kan vidare innehålla en uttömmande reglering, som t.ex. lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning, eller innehålla ett bemyndigande till regeringen. Vanligt förekommande är att författningar inom ett visst område utöver bestämmelser som reglerar ordinarie förhållanden även innehåller särskilda bestämmelser om vad som ska gälla i händelse av en fredstida kris, t.ex. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).

Som nämnts ovan finns alltså inte någon tydlig enhetlig definition av vad en fredstida eller civil kris är. Flera olika begrepp har använts och definierats i olika sammanhang. Exempelvis anges i 6 § förordningen om statliga myndigheters beredskap att begreppet fredstida krissituationer i förordningen definieras som situationer som

  • avviker från det normala,
  • drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden,
  • innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, och
  • kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

48SOU 2021:25 s. 149.

2.8.5. Styrning av myndigheter

Regeringens möjligheter att styra sina myndigheter

Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen (1 kap. 6 § RF). Till sitt förfogande har regeringen de statliga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen (12 kap. 1 § RF). Myndigheterna har en lydnadsplikt gentemot regeringen och är regeringens verktyg för att styra riket och förverkliga regeringens politik. Regeringens styrning av sina myndigheter sker genom beslut om föreskrifter (myndighetsförordningen [2007:515], myndighetsinstruktioner och andra förordningar), anslag, regleringsbrev, utnämningar och uppdrag eller andra direktiv. Av stor betydelse är även s.k. informella kontakter som kan bestå i alltifrån samtal, informationsutbyte och underhandskontakter till överläggningar och överenskommelser .49Regeringen är ytterst ansvarig för i princip allt som myndigheterna gör.

Det finns dock två begränsningar i regeringens möjligheter att styra sina myndigheter och i myndigheternas lydnadsplikt. Den ena begränsningen finns i bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF om förvaltningens självständighet. Den innebär att förvaltningsmyndigheterna är självständiga i två specifika avseenden – när de i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör rättstillämpning, dvs. tillämpning av lag i enskilda fall.

Begreppet myndighetsutövning innebär att en myndighet ensidigt bestämmer om en enskilds rättigheter och skyldigheter inom de ramar som dras upp av lagar och andra författningar. Det är fråga om situationer då myndigheten ensidigt fattar beslut som ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som får bestämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskild a.50

I fråga om ärendebegreppet uttalas i förarbetena till förvaltningslagen (2017:900) att en principiell skillnad mellan ärendehandläggning och annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, är att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande

49 Se bl.a. Eka A., Hirschfeldt J., Jermsten H. och Svahn Starrsjö K. (2018), Regeringsformen

– med kommentarer, 2 uppl., s. 596, och Hirschfeldt J. och Petersson O. (2020), Rättsregler i kris, s. 80.

50SOU 2021:25 s. 176.

karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Som exempel på faktiskt handlande anges åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervis a.51I vissa fall kan det vara något svårare att avgöra om en åtgärd innefattar ärendehandläggning eller enbart ett faktiskt handlande. I gränszonen märks t.ex. åtgärder som kännetecknas av att de innebär ett ingripande som till synes inte föregåtts av någon handläggning och där det finns ett mycket nära tidsmässigt samband mellan myndighetsföreträdarens ställningstagande att ingripa och den faktiska åtgärden. Ett exempel som illustrerar en sådan situation är polismannens ingripande med våldsanvändning mot ordningsstörande verksamhet. En sådan åtgärd får vidtas bara om vissa rättsliga förutsättningar är uppfyllda och det krävs därför ett aktivt ställningstagande, dvs. ett beslut av den myndighetsperson som handlar innan åtgärden vidtas .52

Den andra begränsningen i regeringens styrningsmöjligheter ligger i det s.k. förbudet mot ministerstyre som innebär att enskilda statsråd inte får fatta beslut som rör myndigheterna. Detta förbud följer av bestämmelsen i 7 kap. 3 § RF om att regeringen ska fatta sina beslut kollektivt. Det följer även av bestämmelsen i 12 kap. 1 § RF om att förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen, dvs. de lyder inte under ett enskilt statsråd. På försvarsområdet kan dock försvarsministern i vissa ärenden själv, i den omfattning som anges i lag, fatta beslut under överinseende av statsministern (7 kap. 3 § andra stycket RF). Det handlar om ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut. Ett sådant bemyndigande har gjorts genom lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden .53

51Prop. 2016/17:180 s. 24. 52Prop. 2016/17:180 s. 24. 53 Enligt lagen får beslut fattas av ett enskilt statsråd endast om ärendet är brådskande och beslutsformen inte är olämplig med hänsyn till det som ärendet avser eller av andra skäl. Beslut får fattas i frågor om 1. Försvarsmaktens krigsorganisering och mobilisering, 2. Totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten, 3. utbildning i utlandet enligt lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete, 4. svenska örlogsbesök i utlandet och flygningar till utlandet med svenska militära luftfartyg, 5. tillträde till svenskt territorium för utländska statsfartyg, statsluftfartyg och militära fordon samt uppehåll på svenskt territorium för utländska statsfartyg, och 6. övningar av en främmande stats militära styrka på svenskt territorium samt undantag från vapenlagen (1996:67) enligt 11 kap. 3 § vapenlagen.

Utöver nämnda bestämmelser finns inga konstitutionella begränsningar för hur regeringen kan styra sina myndigheter. Det har ansetts att utrymmet för myndigheternas självständighet ofta har överskattats .54

Även om det finns ett stort utrymme för regeringen att styra sina myndigheter kan det dock som nämnts ovan uppstå vissa gränsdragningsproblem, särskilt i samband med akuta krissituationer, som bör beaktas. Det handlar om skiljelinjen mellan rättsligt beslutsfattande (där myndigheterna är självständiga) och faktiskt handlande (där regeringen har rätt att styra myndigheterna med sin direktivrätt). Problemet har belysts med typfallet om vilka möjligheter regeringen har att i ett nödläge ge polisen order om att storma en byggnad och beordra polisen att gripa eller anhålla en viss person .55

Samverkan och samarbete mellan myndigheter

I den svenska förvaltningsmodellen styr en statlig förvaltningsmyndighet inte över någon annan myndighet. Däremot ställs krav på samverkan mellan myndigheter. Svensk förvaltning är i hög utsträckning organiserad i olika sektorer eller sakområden. Fördelarna med detta är att det främjar bl.a. en effektiv hantering och en bättre överblick över området men kan också medföra utmaningar, t.ex. stuprörstänkande och risk för att frågor hamnar mellan stolarna. Statskontoret har konstaterat att i takt med att sektoriseringen har ökat har även samverkansbehovet mellan myndigheter och verksamheter vuxit. Enligt Statskontoret utmanar det regeringens förmåga att styra sammanhållet, inte minst under en kris när beslut om styrning av myndigheter och verksamheter behöver tas fram fort och med bristande information. Man har dock sett tecken som tyder på att myndigheterna under de senaste åren har fått alltmer erfarenhet av samverk an.56

Samverkan kan ske på många olika sätt och i olika former. Den kan ske på myndighetens eget initiativ men finns även reglerad genom olika föreskrifter. I förvaltningslagen finns en bestämmelse om en generell skyldighet för myndigheter att samverka med varandra (8 § förvaltningslagen). I grunden handlar skyldigheten att

54 Se Hirschfeldt J. och Petersson O. (2020), Rättsregler i kris, s. 79, och SOU 2022:10 s. 647. 55 Hirschfeldt J. och Petersson O. (2020), Rättsregler i kris, s. 78. 56 Statskontoret, Om offentlig sektor 2020, Förvaltningsmodellen under coronapandemin, s. 29 f.

samverka om att myndigheterna till nytta för samhällsmedborgarna – både generellt och i enskilda fall – ska hjälpa varandra genom att bistå med den särskilda sakkunskap och kompetens som de var och en i egenskap av expertmyndighet har inom ett visst verksamhetsområde. Eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvuduppgifter avgör den emellertid själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär assistans. Skyldigheten enligt denna bestämmelse innebär inte att myndigheten måste delta i samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområd e.57

Krav på samverkan finns också i bl.a. myndighetsinstruktioner. För Polismyndigheten finns regler om samverkan med andra myndigheter och organ i förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten (19–26 §§). Motsvarande bestämmelser finns i förordningen (2022:1719) med instruktion för Säkerhetspolisen. Regler om samverkan finns även i 6 § polislagen (198 4:387).58Paragrafen innehåller även en bestämmelse om att andra myndigheter ska ge polisen stöd i dess arbete. Därutöver finns en rad föreskrifter om samverkan på olika områden, exempelvis i förordningen om statliga myndigheters beredskap. Regeringen kan även i beslut om uppdrag till en myndighet ställa krav på samverkan med andra.

För förvaltningsmyndigheter under regeringen finns det även en generell bestämmelse om samarbete (6 § andra stycket myndighetsförordningen). Enligt denna bestämmelse ska myndigheten verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.

2.9. Regler om statens budget

Grundläggande bestämmelser om finansmakten, dvs. rätten att bestämma om statens inkomster och utgifter, finns i 9 kap. RF. Det är riksdagen som har huvudansvaret för finansmakten och är den som beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget (9 kap. 1 § och 1 kap. 4 § RF). Regeringen lämnar en budgetproposition med förslag till statens inkomster och utgifter till riksdagen (9 kap. 2 § RF). Enligt riksdagsordningen ska regeringen

57Prop. 2016/17:180 s. 71 f. 58 I rubriken i lagen används ordet samverkan, men i paragrafen förekommer ord som ”samarbeta” och ”ge stöd”.

lämna en budgetproposition för det kommande budgetåret (som sammanfaller med kalenderåret). Budgetpropositionen ska innehålla en finansplan och ett förslag till beslut om statens budget. I förslaget till statens budget ska utgifterna som huvudregel hänföras till utgiftsområden som anslagen ska fördelas på (9 kap. 5 § riksdagsordningen). Riksdagen beslutar sedan om en budget, som huvudregel för det följande budgetåret, samt om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål. Riksdagen kan besluta att ett särskilt anslag ska utgå för en annan tid än budgetperioden. Riksdagen kan också besluta om s.k. specialdestination, dvs. att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag (9 kap. 3 § RF). I samband med budgeten kan riksdagen även fatta s.k. riktlinjebeslut. Det är beslut om riktlinjer för statens verksamhet på ett område och som avser en längre tid än budgetperioden. Anslag och inkomster får

inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt (9 kap.

7 § RF).

Ytterligare bestämmelser om budgeten finns i budgetlagen (2011:203). I den finns bestämmelser om bl.a. resultatredovisning som innebär att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av riksdagen beslutade målen. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena (10 kap. 3 § budgetlagen).

Varje myndighet ansvarar i sin tur själv för sin verksamhet inför regeringen, vilket framgår av 3 § myndighetsförordningen. Förordningarna med instruktioner för de statliga myndigheterna är ett grundläggande instrument i regeringens styrning. En myndighets instruktion ska tydliggöra den enskilda myndighetens uppdrag såsom ansvarsområde, uppgifter och ledningsform. Myndighetens verksamhet ska vara inriktad mot de mål som uppställts för verksamheten och bedrivas i enlighet med de krav och inom de ekonomiska ramar som regeringen har angett. Regeringen bör vidare säkerställa att en myndighet har ett ansvar som svarar mot dess befogenheter, dvs. myndighetsledningen bör ansvara inför regeringen i samma mån som den har tilldelats handlingsutrymme. Regeringen beslutar vidare om de specifika förutsättningarna för varje myndighets verksamhet, bl.a. i årliga regleringsbrev. Med riksdagsbesluten som utgångspunkt fattar regeringen beslut om myndigheternas regleringsbrev. Regleringsbreven är ett av de viktigaste

instrumenten för regeringen att styra myndigheterna på i syfte att nå de politiska målen inom de ekonomiska ramar som riksdagen fattat beslut om. Regleringsbreven kan innehålla mål, uppdrag och återrapporteringskrav. Regleringsbreven är dessutom en del av den årliga statliga budgeten genom att de specificerar myndigheternas finansiella befogenheter i form av anslag med tillhörande anslagsändamål, avgifter och finansiella villkor för användningen.

3. Polismyndigheten och Säkerhetspolisen

3.1. Inledning

I det här kapitlet beskriver vi Polismyndighetens och Säkerhetspolisens organisation och uppdrag (avsnitt 3.3 och 3.4). Vi redogör även för polisiära befogenheter, däribland polisens användning av våld (avsnitt 3.5). Därefter följer en genomgång av Polismyndighetens planering inför kris eller höjd beredskap och krig (avsnitt 3.6.1–3.6.2), vilka möjligheter Polismyndigheten har till omprioriteringar av resurser för att möta dels generella behov (avsnitt 3.6.3), dels behov av specialistkompetens (avsnitt 3.6.4). Slutligen följer ett avsnitt om internationell polisiär samverkan (avsnitt 3.7). Kapitlet inleds med en översiktlig beskrivning av hur polisens organisation sett ut historiskt.

3.2. Historisk utveckling

Den 1 januari 2015 ombildades den svenska polisen och de 21 polismyndigheterna och Rikspolisstyrelsen blev en myndighet, Polismyndigheten. Säkerhetspolisen blev samtidigt en fristående myndighet. Syftet med reformen var enligt regeringen att ”skapa tydligare styrning och bättre förutsättningar för högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, större flexibilitet och förbättrade resultat i polisens verksamhet”

.1

Den tidigare organisationen bestod av Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium. Riks-

polisstyrelsen, som leddes av rikspolischefen och en styrelse med be-

gränsat ansvar, var central förvaltningsmyndighet för polisväsendet.

1Prop. 2013/14:110 s. 1.

Rikspolisstyrelsen ansvarade bl.a. för att gentemot polisorganisationen precisera och förmedla riksdagens och regeringens mål för polisverksamheten, fördela ekonomiska medel samt bedriva tillsyn över polisväsendet. Rikspolisstyrelsen skulle också verka för bl.a. planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Under Rikspolisstyrelsen låg också Säkerhetspolisen, Rikskriminalpolisen och Polishögskolan. Polismyndigheterna, som leddes av en länspolismästare och en polisstyrelse, var fristående myndigheter och hade ansvar för ledningen och genomförandet av polisverksamheten inom sitt respektive län (s.k. polisdistrikt). Polisstyrelserna beslutade om bl.a. verksamhetsplan och budget och länspolismästaren hade ett löpande ansvar för verksamheten och ekonomin. Länspolismästaren utsågs av regeringen .2

3.3. Polismyndighetens organisation och uppdrag

3.3.1. Polismyndighetens organisation i dag

Polismyndigheten är en enrådighetsmyndighet som leds av rikspolischefen. Vid myndigheten finns även en biträdande rikspolischef, som är ställföreträdande myndighetschef. Rikspolischefen och den biträdande rikspolischefen utses av regeringen. Myndigheten har även ett insynsråd och ett etiskt råd. Insynsrådet har till uppgift att utöva allmänhetens insyn i verksamheten samt att ge rikspolischefen råd. Polismyndighetens etiska råd har till uppgift att bistå Polismyndigheten i frågor som kräver särskilda etiska överväganden.

Inom Polismyndigheten finns sju polisregioner (polisregion Nord, polisregion Bergslagen, polisregion Mitt, polisregion Stockholm, polisregion Väst, polisregion Öst och polisregion Syd). Varje region har ansvar för polisverksamheten inom sitt respektive geografiska område, innefattande bl.a. operativ verksamhet, underrättelseverksamhet, utredningsverksamhet samt i vissa regioner även gränspolisen. Varje polisregion leds av en regionpolischef. Polisregionerna är uppdelade i geografiska polisområden och dessa består i sin tur av ett antal lokalpolisområden.

2SOU 2012:13 s. 109 f.

Utöver polisregionerna finns tio nationella avdelningar inom Polismyndigheten som bl.a. ansvarar för ekonomi, personalfrågor och kommunikation. På nationell nivå ligger även den nationella operativa avdelningen (Noa), nationellt forensiskt centrum (NFC) och avdelningen för särskilda utredningar (SU).

Polismyndigheten är enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap en beredskapsmyndighet och ingår som tidigare nämnts i beredskapssektorerna Ordning och säkerhet (där myndigheten även är sektorsansvarig myndighet) samt Räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen.

Enligt Polismyndighetens årsredovisning för 20243fanns i december 2024 inom myndigheten drygt 23 800 poliser och drygt 15 800 civila anställda – totalt nästan 39 700 anställda. I termer av årsarbetskrafter hade Polismyndigheten under 2023 närmare 33 000 årsarbetskrafter och under 2024 över 35 000 årsarbetskrafter .4

Från politiskt håll har det under det senaste decenniet gjorts satsningar för att öka antalet poliser. Myndigheten fick anslagshöjningar i syfte att utöka antalet anställda med 10 000 personer under perioden 2015–2024. När satsningen inleddes i december 2015 hade Polismyndigheten cirka 28 000 anställda, varav 70 procent var poliser. Målet nåddes i mars 202 4.5Regeringen, vars ambition är att antalet anställda inom polisen även fortsättningsvis ska öka, har satt upp målet att polistätheten i Sverige minst ska motsvara genomsnittet i EU6, vilket motsvarar över 35 000 poliser .7

För 2025 har riksdagen anvisat cirka 45,2 miljarder kronor inom utgiftsområde 4, anslag 1:1 Polismyndigheten. Inför 2026 beräknas anslaget öka till cirka 48 miljarder kronor och för 2027 till cirka 51,9 miljarder kronor .8

3 Polismyndigheten, Årsredovisning 2024, Dnr A112.305/2024. 4 Information om myndigheternas storlek angivet på Statskontorets webbplats (https://www.statskontoret.se) besökt 2025-03-06. 5 Polismyndigheten, Årsredovisning 2024, s. 87. 6 Regeringsförklaringen den 18 oktober 2022, s. 5. 7 Snittet inom EU uppgick under 2020–2022 till 341 poliser per 100 000 invånare enligt uppgift från artikeln Police, court and prison personnel statistics från april 2024, Eurostats webbplats (https://.ec-europa.eu/eurostat) besökt 2025-03-06. 8Prop. 2024/25:1 utg.omr. 4, bet. 2025/25:JuU1, rskr. 2025/25:86.

3.3.2. Polismyndighetens uppdrag

Polisverksamhet bedrivs av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Det övergripande syftet med polisens verksamhet är att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp .9

Till Polismyndighetens uppgifter hör enligt 2 § polislagen (1984:387) att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten (punkt 1). Polismyndigheten ska även övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och ingripa när störningar inträffat (punkt 2) samt utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal (punkt 3). När det är lämpligt åligger det även Polismyndigheten att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp (punkt 4). Paragrafen innehåller inte en uttömmande uppräkning av polisens uppgifter. Utöver dessa huvuduppgifter åligger en rad allmänna förvaltningsuppgifter Polismyndigheten och det finns i många andra lagar bestämmelser om särskilda arbetsuppgifter som ankommer på myndigheten (punkt 5). Som exempel kan nämnas att Polismyndigheten är tillståndsmyndighet (gällande bl.a. vapen, anordnande av offentliga tillställningar och allmänna sammankomster m.m.), utfärdar pass och bistår andra myndigheter eller allmänheten med bl.a. delgivning, handräckning och hantering av hittegodsärenden. Polismyndigheten ansvarar även för vissa tvångsingripanden enligt socialtjänstlagen (2001:453) och hälso- och sjukvårdslagstiftningen samt i vissa fall förpassning till kriminalvårdsanstalt av intagna.

Polismyndigheten bedriver även internationell verksamhet, bl.a. internationellt samarbete inom ramen för EU och Schengen-samarbetet samt samarbete med internationella organisationer såsom Interpol och FN. Polismyndigheten medverkar också i internationellt utvecklingssamarbete och i internationellt freds- och säkerhetsfrämjande och konfliktförebyggande arbete.

Det åligger vidare Polismyndigheten att samarbeta med Säkerhetspolisen, åklagarmyndigheterna, myndigheterna inom socialtjänsten samt andra myndigheter och organisationer som bedriver verksamhet som berör polisverksamheten (6 § polislagen).

Det förekommer även att Polismyndigheten anlitar personal som inte är anställd inom polisväsendet (t.ex. ordningsvakter eller

91 § polislagen (1984:387).

väktare anställda av bevakningsbolag) för uppgifter som ankommer på myndigheten. För förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning krävs dock att det finns stöd i lag för att dessa ska få överlämnas till enskilda individer eller andra juridiska personer än kommuner .10

3.4. Säkerhetspolisens organisation och uppdrag

Säkerhetspolisens huvudsakliga uppgifter och ansvar framgår av 3 § polislagen. Säkerhetspolisen ska

  • förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott mot rikets säkerhet eller terrorbrott och utreda och beivra sådana brott,
  • fullgöra uppgifter i samband med personskydd av den centrala statsledningen och andra som regeringen eller Säkerhetspolisen bestämmer,
  • fullgöra uppgifter enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) samt
  • leda annan polisverksamhet om regeringen föreskriver det och i övrigt bedriva sådan verksamhet som framgår av lag eller förordning eller som regeringen uppdragit åt Säkerhetspolisen att i särskilda hänseenden ansvara för.

I förordningen (2022:1719) med instruktion för Säkerhetspolisen preciseras myndighetens uppdrag.

Säkerhetspolisen är också nationell säkerhetstjänst med uppdrag att förebygga och avvärja hot mot Sveriges säkerhet och demokratin. Säkerhetspolisen bedriver säkerhets- och underrättelseverksamhet för att ta fram hot- och sårbarhetsbedömningar. Bedömningarna tjänar som underlag för beslut om vilka åtgärder Säkerhetspolisen ska vidta i sitt förebyggande arbete. De ligger också till grund för beslut om t.ex. personskydd eller säkerhetsåtgärder.

Myndigheten är verksam inom fem verksamhetsområden. Kontra-

spionageverksamheten ska förebygga och avslöja spioneri och annan

olovlig underrättelseverksamhet som kan rikta sig mot Sverige och svenska intressen utomlands, mot utländska intressen i Sverige och

1012 kap. 4 § regeringsformen (RF).

mot flyktingar. Kontraterrorismverksamheten syftar till att förebygga och avslöja bl.a. terrorism som riktas mot Sverige, svenska intressen utomlands och utländska intressen i Sverige, internationella terroristnätverks förgreningar i Sverige och stöd och finansiering av terroristverksamhet. Den författningsskyddande verksam-

heten har till uppgift att motverka verksamhet som genom trakasserier,

hot, våld, tvång eller korruption syftar till att påverka det demokratiska statsskickets funktioner. Säkerhetspolisen ansvarar även för personskyddet av den centrala statsledningen och främmande statsbeskickningsmedlemmar och vid statsbesök och liknande händelser. Vidare bedriver Säkerhetspolisen säkerhetsskyddsverksamhet som syftar till att höja säkerhetsnivån i samhället genom analyser, registerkontroller, tillsyn och vägledning till verksamhetsutövare vars verksamhet har betydelse för Sveriges säkerhet. Säkerhetspolisen har även vissa uppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som syftar till att förhindra att personer som är eller kan bli ett säkerhetshot mot Sverige uppehåller eller etablerar sig i landet.

Säkerhetspolisen arbetar även med frågor som rör ickespridning. Den verksamheten syftar till att förhindra spridning och anskaffning av produkter som kan användas för att producera massförstörelsevapen. Arbetet går främst ut på att förhindra att kunskaper, produkter, ämnen eller mikroorganismer förs från eller via Sverige till aktörer som har ambitioner att anskaffa eller vidareutveckla massförstörelsevapen.

Utöver vad som anges i polislagen och Säkerhetspolisens instruktion framgår myndighetens övriga uppgifter och ansvar av polisförordningen (2014:1104), andra författningar (exempelvis säkerhetsskyddslagen) och särskilda beslut. Även Säkerhetspolisen är enligt förordningen om statliga myndigheters beredskap en beredskapsmyndighet och ingår i beredskapssektorn Ordning och säkerhet.

Säkerhetspolisen är liksom Polismyndigheten en enrådighetsmyndighet och leds av säkerhetspolischefen. Myndigheten har ett insynsråd som består av medlemmar från samtliga riksdagspartier och som har till uppgift att utöva medborgerlig insyn i myndigheten. Utöver huvudkontoret i Solna bedriver myndigheten verksamhet i hela landet vid sex regionala kontor (Umeå, Örebro, Uppsala, Göteborg, Linköping och Malmö). Alla kontor arbetar

inom samtliga verksamhetsområden .11Säkerhetspolisen har cirka 1 500 anställd a.12

För 2025 har riksdagen anvisat knappt 2,8 miljarder kronor på anslaget 1:2 Säkerhetspolisen .13

3.5. Polisiära befogenheter

3.5.1. Användning av våld

Polismän får under vissa förutsättningar använda både våld och tvång. Polismäns befogenheter att använda våld (och skjutvapen) och tvång i tjänsten utgör en inskränkning av 2 kap. 6 § regeringsformen (RF) om att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot kroppsvisitation och andra påtvingade kroppsliga ingrepp .14Inskränkningar av den grundlagsskyddade rättigheten får endast göras i lag samt under de allmänna förutsättningar som anges i 2 kap. 20 § RF. När det gäller användning av våld finns för polismäns del i polislagens 10 § en bestämmelse som ger polismän befogenhet att använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Som utgångspunkt gäller att våld endast får användas i den mån andra medel är otillräckliga och då det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Som de allmänna försiktighets- och behovsprinciperna uttrycks i 8 § polislagen ska ingripanden ske ”på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och andra omständigheter” samt tvång endast ske ”i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås”.

I vilka situationer polismän får använda våld framgår närmare av punkterna 1–7 i 10 § första stycket polislagen. Som exempel kan nämnas de fall då en polisman möts med våld eller hot om våld (första punkten) eller vid fara för liv och hälsa (tredje punkten). Polismän får enligt 10 a § i samma lag också i vissa situationer belägga personer med handfängsel. Befogenheten att använda våld gäller både våld mot person och egendom. För polismän gäller vidare, precis som för alla andra, att våld får brukas i nöd- eller nödvärnssituationer i enlighet med bestämmelserna i 24 kap. brottsbalken.

11 Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2022/2023. 12 Säkerhetspolisens webbplats (https://www.sakerhetspolisen.se) besökt 2025-03-06. 13Prop. 2024/25:1 utg.omr. 4, bet. 2025/25:JuU1, rskr. 2025/25:86. 14Prop. 1973:90 s. 242.

Polismyndigheten har även tagit fram riktlinjer om hjälpmedel för våldsanvändnin g15och föreskrifter som reglerar användningen av olika typer av hjälpmedel såsom tårgas, pepparspray, drönare m.fl. Föreskrifterna anses utgöra verkställighetsföreskrifter till nämnda lagar. Samma sak gäller regleringen rörande polisens användning av skjutvapen i kungörelsen (1969:84) om polisens användning av skjutvapen. I promemorian Polisens rätt att skjuta – En ny

reglering om laga befogenhet att använda skjutvapen (Ds 2023:25)

har det emellertid föreslagits att kungörelsen ska upphävas och ersättas av en ny lag om polisens användning av skjutvapen. I promemorian föreslås att den nya lagen ska träda i kraft den 1 januari 2025. Regeringen har den 24 april 2025 beslutat om lagrådsremissen Poli-

sens användning av skjutvapen . 16

3.5.2. Omhändertagande av personer och utövande av annat tvång

Polismän har även befogenhet att besluta om att någon ska omhändertas. Denna befogenhet regleras i en rad specialförfattningar, där också de förutsättningar som gäller i det särskilda fallet anges. Några exempel på sådana författningar är lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m., lagen (1991:1128) och psykiatrisk tvångsvård, utlänningslagen (2005:716), lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder samt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling.

I 12–18 §§polislagen regleras närmare de situationer då polismän enligt denna lag har rätt att omhänderta eller avlägsna personer samt de förutsättningar som då gäller. Bestämmelserna föreskriver bl.a. en behörighet för polismän att under vissa angivna förutsättningar tillfälligt omhänderta personer under 18 år som anträffas under förhållanden som uppenbarligen innebär överhängande allvarlig risk för hans eller hennes hälsa eller utveckling (12 § polislagen) samt att avvisa eller avlägsna personer, bl.a. om de genom

15Polismyndighetens riktlinjer om hjälpmedel för våldsanvändning, PM 2024:17, den 26 november 2024. 16 Dnr Ju2023/01985.

sitt uppträdande stör eller utgör en fara för den allmänna ordningen (13 § polislagen).

Slutligen finns även bestämmelser som reglerar polismäns befogenheter att kroppsvisitera personer (19, 19 a och 22 a–f §§ polislagen), att göra husrannsakan och liknande åtgärder (20–22 §§polislagen) samt polismäns särskilda befogenheter kopplade till den skyddande och förebyggande verksamheten (23–24 d §§polislagen). Till det sistnämnda området hör t.ex. fall då polisen har rätt att bereda sig tillträde till olika byggnader i syfte att avvärja brott eller förbjuda tillträde till ett visst område eller utrymme i samband med allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Bestämmelser om sådana befogenheter finns även i 28 kap. rättegångsbalken och i specialförfattningar, t.ex. lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

3.6. Polismyndighetens planering i fred och för kris, höjd beredskap och krig

3.6.1. Polismyndighetens beredskapsplanering

I Polismyndighetens beredskapsplanering ingår planering kopplat till krisberedskap och totalförsvar. Chefen för Noa är s.k. processägare för att samordna och ange myndighetens inriktning för beredskapsplanering. Beredskapsplaneringen innefattar följande områden:

  • risk- och sårbarhetsanalys
  • kontinuitetshantering
  • skydd av samhällsviktig verksamhet
  • totalförsvarsplanering
  • CBRN E17 (farliga ämnen)
  • övningsverksamhet kopplat till dessa områden.

De strukturer och processer som används inom den fredstida krisberedskapen ska så långt det är möjligt även användas i totalförsvarsplaneringen. Vid Noa finns också sektionen för nationell

17 I begreppet CBRNE ingår kemiska, biologiska, radiologiska, nukleära och explosiva ämnen.

beredskapsplanering vars arbete regleras närmare i Polismyndig-

hetens riktlinjer för beredskapsplanering.18Hanteringen av kriser eller

krig regleras i andra styrdokument, t.ex. Polismyndighetens styrdokument för ledning av särskilda händelser. Den som är chef över en avdelning eller polisregion har ansvar för den verksamhetens beredskapsplanering och för att verksamheten ska kunna fungera även vid en kris eller under krig.

3.6.2. Polismyndighetens hantering av extraordinära situationer i fred, höjd beredskap och krig

Under 2017 krigsplacerade Polismyndigheten huvuddelen av sina anställda. Med målet att skapa en anpassad organisation för Polismyndigheten under höjd beredskap (krigsorganisation) genomförde myndigheten därefter en förstudie under 2018 och 2019 som resulterade i rapporten Utveckling av krigsorganisation för Polis-

myndigheten.19Utifrån slutsatserna i rapporten beslutade rikspolis-

chefen att Polismyndighetens ordinarie organisation (linjeorganisation respektive organisation för s.k. särskild händelse) ska tillämpas i händelse av höjd beredskap och kri g.20Polismyndighetens bedömning är att det finns en operativt flexibel organisation med personal dygnet runt som kan hantera snabba förändringar och snabba händelseförlopp .21Sättet att hantera extraordinära situationer i fred är därmed detsamma som det sätt på vilket myndigheten avser att organisera sig och planera att leda verksamhet under höjd beredskap och krig. Arbetet med myndighetens krigsorganisation har därefter fortsatt. Det är en pågående process som bl.a. kan komma att revideras med anledning av regionernas arbete med att identifiera, kategorisera och prioritera verksamheter och uppgifter som ska vidmakthållas under höjd beredskap och krig.

18 Polismyndigheten, PM 2021:27. Riktlinjerna håller för närvarande på att revideras bl.a. till följd av sektorsansvaret. Den grundläggande ordningen för beredskapsarbetet kvarstår dock. 19 2019-03-06, dnr HD5800-115/2018. 20 Beslut den 28 maj 2019, RPC 70/19, dnr A450.638/2018. 21 Polismyndigheten, Svar på begäran om underlag från Utredningen om polisens beredskap, den 21 februari 2024, s. 3.

3.6.3. Polisiär förstärkning med generell kompetens

Som framkommer i föregående avsnitt hanterar Polismyndigheten extraordinära situationer utifrån samma grunder i alla delar av hotskalan. Även metoderna för att omprioritera resurser inom den egna myndigheten bibehålls vid höjd beredskap och krig. I det följande beskriver vi de metoder myndigheten använder för att omprioritera sina resurser när ett allmänt behov av förstärkning uppstår.

När det uppstår ett allmänt behov av förstärkning inom någon del av myndigheten möts detta behov genom omprioriteringar av verksamheten enligt en geografisk närhetsprincip, i första hand genom omprioriteringar på lokalområdesnivå och i andra hand regionalt. Ytterst kan omprioriteringar göras nationellt.

Polismyndigheten kan därutöver omprioritera och förstärka en viss del av sin verksamhet genom att besluta om en särskild händelse. Under vissa omständigheter kan myndigheten även göra tillfälliga resursförflyttningar inom ramen för sin vanliga linjeorganisation .22Organisatoriskt och arbetsmässigt skiljer sig dessa sätt åt men de har gemensamt att myndigheten för över resurser från en del av verksamheten till en annan för att förstärka den senare.

Om en händelse är eller förväntas bli så omfattande, allvarlig eller komplex att Polismyndigheten måste planera, organisera eller leda sin verksamhet i särskild ordning får en polisregion eller Noa besluta om särskild händelse och utse en kommenderingsch ef.23Några fastställda kriterier för vad som utgör en särskild händelse finns dock inte utöver det som beskrivs i myndighetens arbetsordning om behovet av att kunna arbeta i särskild ordning med händelsen.

Riksrevisionen bedömde i sin granskning av arbetet mot grov brottslighet i mars 2023 att förstärkningar genom omprioriteringar av resurser inom ramen för särskilda händelser ökar sårbarheten lokalt, inte minst över tid. När det gällde omprioriteringar genom särskilda händelser drog Riksrevisionens följande slutsats.

Polisen får svårare att hantera den grova brottsligheten och att vara synlig i lokalsamhället, vilket kan leda till ökad otrygghet för medborgarna. En annan konsekvens är ökade ärendebalanser som innebär att medborgarna får vänta längre på att få sina polisanmälningar om-

22 Ett exempel på en tillfällig resursförflyttning är den s.k. nationella förstärkningsorganisa-

tionen (NFO) som beskrivs närmre i avsnitt 3.6.4.

23 5 kap. 36 § Polismyndighetens arbetsordning, PM 2024:5.

händertagna. Den senaste tidens utveckling har inneburit att skjutningar och annan grov brottslighet sprider sig utanför storstadsregionerna, vilket understryker vikten av en närvarande polis i hela landet .24

När det gäller omprioriteringar inom verksamheten anordnar Polismyndigheten återkommande nationella möten med representanter från regionerna för att arbeta med resursplanering och s.k. förstärkningar. Regionerna kan förvarna om händelser som är resurskrävande. Ytterligare system är under uppbyggnad och Polismyndigheten bedömer att dessa kommer att bidra till en förbättrad lägesbild såväl regionalt som lokalt. Även nationella operativa ledningsgruppen (NOLG) och nationella strategiska ledningsgruppen (NSLG) diskuterar och förankrar resursfrågor vid behov. Vidare har Noa bl.a. startat upp ett koordinatorssystem i syfte att öka förmågan till interna avvägningar. För att få överblick över de resurser som totalt är föremål för förflyttningar registreras de nationella besluten. Polismyndighetens mål är att på sikt kunna följa alla resursförflyttningar i ett och samma syst em.25

När Polismyndigheten beslutar om en särskild händelse kan det handla om att det behövs både allmän förstärkning av resurser och specialistkompetens. Beroende på händelsens omfattning och behov av ledning kan myndigheten besluta om särskilda händelser på tre nivåer: nationell nivå, regional nivå eller särskild händelse vid Noa. En nationell särskild händelse omfattar fler än en polisregion eller är av sådan karaktär att den nationella nivån har bäst förutsättningar att leda Polismyndighetens arbete. En händelse som omfattar en polisregion utgör en regional särskild händelse och en händelse som avser specifika kompetenser inom Noa hanteras som en särskild händelse inom avdelningen. Vid en regional särskild händelse kan polisregionen begära stöd och förstärkning från Noa eller från andra polisregioner. I båda fallen är det ytterst Noa som beslutar om en begäran ska beviljas eller inte.

Den särskilda händelsen kan vara hastigt uppkommen eller känd i förväg. Exempel på hastigt uppkomna situationer som föranleder att Polismyndigheten beslutar om särskilda händelser kan vara naturkatastrofer, terrordåd och stora olyckor. I förväg kända händelser

24 Riksrevisionen, Att släcka bränder – Polismyndighetens arbete med särskilda händelser riktade

mot grov brottslighet, RiR 2023:5, s. 62.

25 Polismyndigheten, Svar på begäran om underlag från Utredningen om polisens beredskap, den 21 februari 2024, s. 6.

kan vara större demonstrationer, högriskfotbollsmatcher och statsbesök eller liknand e.26Utöver ett generellt behov av förstärkning kan även ett behov av viss specialistkompetens ligga till grund för en särskild händelse.

3.6.4. Polisiär förstärkning med viss specialistkompetens

I det följande beskriver vi de metoder myndigheten använder för att omprioritera sina resurser när ett behov av förstärkningar med specialistkompetens har uppstått i någon del av verksamheten.

Flera av de specialistkompetenser som finns inom Polismyndigheten är nationella resurser; nationella insatsstyrkan (NI), som är en del i det nationella insatskonceptet (NIK), samt bombtekniker och polisflyget. Även polisrytteriet, hundförarna och sjöpolisen kan anses vara exempel på unika specialistförmågor. Ytterligare en specialistförmåga som inte sällan efterfrågas som förstärkningsresurs är de poliser som har utbildning i särskild polistaktik (SPT), och som ingår i den nationella förstärkningsorganisationen (NFO), se mer om denna nedan. SPT-konceptet bygger på att polisen i sitt uppdrag ska verka både förebyggande och agera när något har hänt vid t.ex. stora demonstrationer eller fotbollsmatcher. Enligt konceptet arbetar polisen med kommunikation och dialog för att minska risken för konflikter snarare än att försöka kontrollera folksamlingar genom fysiska åtgärder.

När det gäller Polismyndighetens nationella förstärkningsorganisation har den en bakgrund från den tid då polisen var organiserad som 21 fristående myndigheter. Göteborgskommittén, som hade i uppdrag att utvärdera händelserna i samband med EU-toppmötet i Göteborg i juni 2001, konstaterade att de enskilda poliser som kommenderats till insatsen varken hade enhetlig utrustning eller samma kunskaper .27I många fall hade de otillräckliga kunskaper för de uppgifter de fick och var inte heller samtränade. Mot bakgrund av denna kritik skapades därför NFO som nationell förstärkningsorganisation. Göteborgskommittén hade pekat på behovet av att skapa nödvändig förmåga att planera, prioritera och koncentrera resurser för att klara uppdrag under riktigt svåra påfrestningar.

26 Riksrevisionen, Att släcka bränder – Polismyndighetens arbete med särskilda händelser riktade

mot grov brottslighet, RiR 2023:5, s. 18.

27SOU 2002:122.

NFO inrättades för att Rikspolisstyrelsen skulle kunna ta ansvar för en övergripande samordning och planering av förstärkningsresurser vid behov hos de olika polismyndigheterna. Polismyndigheterna i Skåne, Västra Götaland och Stockholms län fick ansvaret för att bemanna förstärkningsorganisationen med enhetlig kompetens, utrustning och taktiska koncept. NFO skulle vid behov kunna användas av samtliga polismyndigheter i landet och styrkan omfattade ungefär 1 200 poliser som var utbildade i särskild polistaktik. I dag består NFO alltjämt av poliser med utbildning i särskild polistaktik och bemanningsansvaret är fördelat inom Polismyndigheten. Bemanningen utgörs främst av poliser som tillhör ingripandeverksamheten i sina respektive polisregioner till vardags och styrkan sätts ihop när behov uppstår.

NIK bildades 2015 och förstärker polisens ordinarie lokala resurser. I sin helhet finns sju regionala insatsstyrkor och NI som bistår med nationella resurser i hela landet när sektionens specialiserade kompetens behövs. NIK är fördelat på tre nivåer:

  • NI
  • förstärkt regional insatsstyrka (i regionerna Stockholm, Väst och Syd)
  • regional insatsstyrka (i regionerna Nord, Mitt, Öst och Bergslagen).

I sin helhet är NIK-systemet utformat för att svensk polis ska kunna hantera brottsliga angrepp på samhälle, individ och egendom med hög operativ tillgänglighet och korta responstider. De runt 400 insatspoliserna har specialistutbildning i taktiska principer och metoder, och har mer utrustning och hjälpmedel jämfört med ingripandepoliser .28Insatspoliserna kallas in vid särskilt farliga och komplicerade situationer som den ordinarie polisverksamheten inte kan hantera, exempelvis vid bevissäkring med hög komplexitet, grov organiserad brottslighet, människorov, gisslansituationer, kidnappningar, grova rån, svårtillgängliga miljöer och terrorattentat .29

Förutom att bidra med specialistkompetens till olika delar av Polismyndigheten samverkar NI med Säkerhetspolisen. Det gäller

28 NI har 40 veckors grundutbildning och ägnar 50 procent av tjänstgöringstiden åt vidmakthållande träning. Förstärkt regional insatsstyrka har 20 veckors grundutbildning och ägnar 30 procent av tjänstgöringstiden åt vidmakthållande träning. Regional insatsstyrka har 10 veckors grundutbildning och ägnar 20 procent av tjänstgöringstiden åt vidmakthållande träning. 29 Polistidningen, Vi har inte tid att bli duktiga, den 21 juni 2022.

ofta operationer i syfte att förhindra terrorattacker eller andra ingripanden .30Vid behov stödjer NI även den polisverksamhet som bedrivs vid Ekobrottsmyndigheten.

Behovet av förstärkning med viss specialistkompetens i polisens verksamhet kan mötas genom att myndigheten beslutar om en särskild händelse, men under vissa omständigheter kan även tillfälliga resursförflyttningar göras inom ramen för myndighetens vanliga linjeorganisation. I det senare fallet handlar det inte minst om den nationella förstärkningsresursen med SPT-poliser.

Polismyndighetens system för att flytta en specialistresurs är i praktiken likadant för specialistkompetenser som för de generella kompetenserna. För de generella kompetenserna är det dock tydligare att det handlar om en geografisk nedprioritering av en region till förmån för en annan region. Vid förstärkningar med specialistkompetenser gäller i högre grad att en region tillförs förstärkning från en nationellt centraliserad resurs, exempelvis NI eller bombtekniker. Samtidigt finns det flera specialistkompetenser som är regionalt baserade och sammansatta av individer som inte tjänstgör på heltid i sin specialistbefattning utan endast när behov uppstår (i NFO och NIK). När Polismyndigheten samlar dessa resurser i förstärkningssyfte, exempelvis med anledning av en särskild händelse, utgör även det närmast en nedprioritering av den mer generella polisverksamheten.

3.7. Internationell polisiär samverkan

Sverige har ett omfattande internationellt samarbete med polis i andra länder som bl.a. sker genom medverkan i den Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol), den internationella kriminalpolisorganisationen Interpol, Schengensamarbetet och genom bilaterala överenskommelser.

I svensk rätt regleras internationellt polissamarbete huvudsakligen i lagen (2017:496) om internationellt polisiärt samarbete (LIPS) och i förordningen (2017:504) om internationellt polisiärt samarbete (FIPS). Dessa författningar genomför bestämmelser om operativt samarbete i Schengenkonventionen, avtalet med Danmark

30 Polismyndighetens webbplats (https://www.polisen.se) besökt 2025-03-06.

om samarbete i Öresundsregione n31, Prümrådsbeslutet om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (Prümrådsbeslutet )32, Atlasrådsbeslutet om förbättrat samarbete i krissituationer mellan Europeiska unionens medlemsstaters särskilda insatsgrupper (Atlasrådsbeslutet )33samt avtalet med Norge om ömsesidigt bistånd i krissituationer .34

När Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutets bestämmelser om operativt samarbete genomfördes i svensk rätt uttalade regeringen att de svenska brottsbekämpande myndigheterna som utgångspunkt ska klara av sina uppdrag på egen hand, men att den ökade rörligheten över gränserna och behovet av skydd mot terroristattentat och annan grov brottslighet samtidigt ställer allt större krav på internationell samverkan. Att den svenska polisen som huvudregel ska klara av sitt uppdrag på egen hand var enligt regeringen en viktig utgångspunkt. Ett utökat samarbete skulle inte förändra polisens uppdrag och nya samarbetsmöjligheter borde därför vara ett komplement, främst för situationer där uppdraget kunde utföras på ett bättre sätt genom internationellt samarbet e.35

Operativt samarbete enligt Schengenkonventionen omfattar bl.a.

gränsöverskridande övervakning och förföljande. De svenska reglerna som införts avseende detta ger utländska tjänstemän från Schengenstater rätt att under vissa förutsättningar fortsätta en pågående övervakning in i Sverige över alla typer av territorialgränser samt rätt att fortsätta ett pågående förföljande in i Sverige över en landgräns. Reglerna ger vidare utländska tjänstemän vissa befogenheter, de får t.ex. stoppa och omhänderta den flyende, kroppsvisitera och belägga den omhändertagne med handfängsel samt omhänderta föremål. Tjänstevapen får bara användas i nödvärnssituationer.

De svenska regler som införts med anledning av avtalet med

Danmark innebär att danska polismän på svenskt territorium på

Öresundsförbindelsen har samma befogenheter som svenska polis-

31 Avtalet av den 6 oktober 1999 mellan Konungariket Sveriges regering och Konungariket Danmarks regering om polisiärt samarbete i Öresundsregionen. 32 Rådets beslut 2008/615/RIF av den 23 juni 2008 om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet. 33 Rådets beslut 2008/617/RIF av den 23 juni 2008 om förbättrat samarbete i krissituationer mellan Europeiska unionens medlemsstaters särskilda insatsgrupper. 34 Avtalet av den 4 september 2018 mellan Sveriges regering och Norges regering om ömsesidigt bistånd mellan polisens särskilda insatsgrupper i krissituationer. 35Prop. 2016/17:139 s. 38.

män att ingripa mot hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. Danska polismän får vidare bl.a. genomföra förföljanden i fler fall än enligt Schengenregelverket. Vid gränsöverskridande övervakning eller förföljande eller vid upprätthållande av allmän ordning och säkerhet på Öresundsförbindelsen får tjänstevapen endast användas i nödvärnssituationer.

De svenska regler om operativt samarbete som införts med anledning av Prümrådsbeslutet innebär att Polismyndigheten och Säkerhetspolisen får samarbeta med utländska brottsbekämpande myndigheter inom ramen för gemensamma insatser där utländska tjänstemän deltar. Polismyndigheten får också samarbeta med utländska brottsbekämpande myndigheter vid större evenemang och liknande viktiga händelser, katastrofer och allvarliga olyckor som har gränsöverskridande verkningar.

En begäran om bistånd i form av sådant samarbete får bara göras om det är lämpligt och för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Innan ett samarbete påbörjas ska en överenskommelse ingås med den andra staten. Om överenskommelsen innebär att utländska tjänstemän ska delta i samarbete i Sverige, ska överenskommelsen avse en särskild insats som är klart avgränsad och reglera vissa frågor som exempelvis det särskilda syftet med samarbetet och vilka befogenheter de utländska tjänstemännen ska ha.

Utländska tjänstemän får ges polisiära befogenheter om samarbetet sker inom ramen för sådana gemensamma insatser. I sådana fall har de, till skillnad från andra utländska tjänstemän, samma rätt som svenska polismän att använda tjänstevapen. De utländska tjänstemännen ska stå under ledning av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen.

När det sedan gäller de svenska regler om operativt samarbete som införts med anledning av Atlasrådsbeslutet ger de Polismyndigheten och Säkerhetspolisen möjlighet att samarbeta med utländska särskilda insatsgrupper. Denna form av bistånd ska lämnas till en svensk särskild insatsgrupp (exempelvis NI och det nationella bombskyddet) och kan bestå av utrustning, expertis eller genomförande av operationer. De utländska tjänstemännen agerar då i en stödfunktion. För att Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen ska få begära bistånd krävs, bortsett från vissa brådskande fall, att regeringen har lämnat sitt medgivande. Bistånd får bara begäras om det

är lämpligt och för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra terroristbrott enligt terroristbrottslagen (2022:666) eller försök, förberedelse eller stämpling till eller underlåtenhet att avslöja eller förhindra sådana brott. Frågor om krav på föregående överenskommelse med den andra staten, ledning, polisiära befogenheter och vapenanvändning regleras i princip på motsvarande sätt som vid samarbete enligt Prümrådsbeslutet.

I svensk rätt har bestämmelserna i avtalet med Norge genomförts på samma sätt som motsvarande bestämmelser i Atlasrådsbeslutet. Med särskilda insatsgrupper avses för norsk del främst polisens nationella beredskapsresurser, som förklaras bestå av beredskapstroppen, helikoptertjänsten, bombtjänsten, kris- och gisslanförhandlingstjänsten samt teknisk eller taktisk spanin g.36

Sverige och Finland undertecknade i oktober 2021 ett avtal om ett fördjupat operativt polisiärt samarbete i Tornedalsregionen, kallat gränsområdet, som utgörs av de svenska och finska kommuner som gränsar mot det andra landet i denna region .37Avtalet kompletterar Prümrådsbeslutet och möjliggör samarbete utan föregående överenskommelse i brådskande situationer i gränsområdet. (Avtalet omfattar dock inte bistånd som lämnas av särskilda insatsgrupper.) Avtalet har nyligen genomförts i svensk rätt genom bestämmelser i 4 b kap. LIP S.38Dessa ändringar innebär att Polismyndigheten i brådskande fall får begära bistånd från polisen i Finland om det behövs för att i det svenska gränsområdet ingripa mot ett allvarligt brott som innebär fara för en enskilds liv eller hälsa. Vidare får finska polismän ingripa i det svenska gränsområdet vid situationer som innebär omedelbar fara för en enskilds liv eller hälsa, utan en begäran från Polismyndigheten, om faran behöver avvärjas innan svenska polismän hinner ingripa. De finska polismännen har vid utförandet av uppgifter i enlighet med dessa bestämmelser samma befogenheter som en svensk polisman har enligt polislagen. Finska polismän får även verkställa ett beslut om tvångsmedel som har fattats av förundersökningsledaren eller åklagare samt rätt att fatta beslut om vissa tvångsmedel. De ska exempelvis ha befogenhet att gripa någon, ta föremål i beslag och besluta om

36Ds 2013:16 s. 61. 37 Avtalet av den 19 oktober 2021 mellan Konungariket Sveriges regering och Republiken Finlands regering om polissamarbete i gränsområdet. De svenska kommunerna som ingår i gränsområdet är Haparanda, Kiruna, Pajala och Övertorneå kommuner. 38Prop. 2024/25:12, bet. 2024/25:JuU5, rskr. 2024/25:45.

kroppsvisitation. När finska polismän ingriper i Sverige ska svensk lag följas.

Vad gäller räddningsinsatser träffade Danmark, Finland, Norge och Sverige 1989 ett avtal om samarbete över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelser hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön (ramavtalet). Bestämmelser om sådant samarbete finns i 9 kap. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. De innebär att regeringen eller Polismyndigheten, i den utsträckning som följer av överenskommelser som Sverige har ingått med bl.a. dessa länder, får begära bistånd från eller lämna bistånd till utländska myndigheter vid räddningsinsatser. Biståndspersonalens tjänstgöringsinsatser i Sverige ska då ske i enlighet med de tjänstgöringsbestämmelser som gäller i hemlandet. I förarbetena framhöll regeringen att en räddningsinsats på svenskt territorium alltid leds av en svensk räddningsledare och att detta bör vara en garanti för att insatsen genomförs i enlighet med svensk rätt. Det fick dock ses som naturligt att tjänstgöringsbestämmelserna i hemlandet gäller för utländsk personal så länge detta sker inom ramen för svensk lagstiftnin g.39

EU-kommissionen presenterade den 8 december 2021 ett paket med förslag till flera åtgärder som tillsammans skapar en EU-kodex för polissamarbete och som syftar till att fördjupa det operativa polissamarbetet inom EU. Regler för gränsöverskridande brottsbekämpande insatser ska förtydligas och anpassas och modernare verktyg för informationsutbyte införas. De föreslagna åtgärderna omfattar en rekommendation om operativt polissamarbete, nya regler för informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter och ändrade regler för automatiserat informationsutbyte inom polissamarbetet enligt Prümramen .40

39Prop. 1990/91:180 s. 22. 40 EU-parlamentets webbplats (https://www.europarl.europa.eu/factsheets) besökt 2024-06-17. Se även Regeringskansliets faktapromemorior 2021/22:FPM26, 2021/22:FPM49 och 2021/22:FPM50. Det har i skrivande stund inte vidtagits några åtgärder avseende det operativa polissamarbetet enligt Prümramen. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/977 av den 10 maj 2023 om informationsutbyte mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter och om upphävande av rådets rambeslut 2006/960/RIF (informationsdirektivet) har dock införlivats i svensk rätt genom ändringar i bl.a. 10 kap. FIPS. Ändringarna trädde i kraft den 12 december 2024. I FIPS finns även bestämmelser om uppgiftsbyte enligt Prümrådsbeslutet (5 kap.), CBE-direktivet (6 kap.), VIS-rådsbeslutet (7 kap.), avtalet med USA (8 kap.) och Eurodacförordningen (9 kap.).

4. Kartläggning av polisens uppgifter vid höjd beredskap och krig

4.1. Inledning

I detta kapitel redovisar vi den kartläggning av polisens uppgifter vid höjd beredskap och krig som vi enligt direktiven ska göra. Kartläggningen ligger bl.a. till grund för utredningens analyser och ställningstaganden som redovisas i kapitlet om polisens uppgifter och folkrättsliga ställning i krig (kap. 5).

Både för Polismyndigheten och Säkerhetspolisen gäller i enlighet med ansvarsprincipen att myndigheternas grunduppdrag är desamma såväl i fredstid som under höjd beredskap och krig. Vid höjd beredskap och krig ska myndigheterna dock i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret och utifrån rådande läge kan omprioriteringar och riktade insatser mot vissa ansvarsområden behöva göras. Arbetsuppgifter som syftar till att direkt eller indirekt skydda civilbefolkningen förväntas att öka. Polismyndigheten, och i viss utsträckning Säkerhetspolisen, ska vid höjd beredskap och krig även delta i rikets försvar.

I avsnitten nedan följer en genomgång av Polismyndighetens och Säkerhetspolisens arbetsuppgifter vid höjd beredskap och i krig. Den första delen (avsnitt 4.2) avser primärt uppgifter av civil karaktär som åligger Polismyndigheten och den andra delen (avsnitt 4.3) sådana uppgifter som ligger inom ramen för Säkerhetspolisens verksamhet. Vissa av arbetsuppgifterna i den första delen kan även bli aktuella för Säkerhetspolisens del. Detta anger vi i så fall särskilt. Vissa av arbetsuppgifterna kan vidare bli aktuella redan under den delen av hotskalan som föreligger innan det fattats beslut om höjd beredskap, under en fas som ibland har kommit att

kallas gråzon. Därefter följer ett avsnitt om Polismyndighetens och Säkerhetspolisens medverkan i det militära försvaret (avsnitt 4.4) samt ett avsnitt om myndigheternas uppgifter i händelse av ockupation (avsnitt 4.5). Syftet är inte att redogöra för polisens samtliga arbetsuppgifter inför och under krig, utan att ge en översiktlig bild och att särskilt lyfta fram uppgifter som bedöms tillkomma, öka eller på annat sätt särskilja sig från Polismyndighetens eller Säkerhetspolisens fredstida arbete.

Arbetsuppgifterna som avser Polismyndighetens verksamhet som redovisas i kartläggningen nedan baseras i stor utsträckning på uppgifter från rapporten Utveckling av krigsorganisation för Polis-

myndighe ten.1Rapporten beskriver de krav som ett krig eller krigs-

liknande scenario ställer på polisverksamheten, behoven av anpassning av organisationen och hur Polismyndigheten ska organisera sig vid höjd beredskap och krig. Den analys som gjorts i rapporten bygger på fem typfall som tagits fram av Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och utgår från en tidsperiod om 90 dagar .2I rapporten illustreras att de arbetsuppgifter som blir aktuella för Polismyndigheten och förutsättningarna för myndigheten att utföra dessa kommer att variera beroende på hur ett krig eller krigsliknande scenario gestaltar sig. Det konstateras dock att alla verksamhetsförmågor inom Polismyndigheten kommer att påverkas i någon grad, oavsett scenario. Det identifieras även fem huvudområden som bedöms komma att påverkas mer väsentligt såvitt avser krav på verksamhetsförmågor eller ledningsförmåga. Dessa områden handlar om Polismyndighetens förmåga att

  • bedriva verksamhet under långvariga påfrestningar
  • vidmakthålla polisverksamhet över tid
  • anpassa verksamhet till förändrade uppgifter
  • hantera befolkningsrörelser
  • möta militärt våld.

1 Polismyndigheten, Utveckling av krigsorganisation för Polismyndigheten, dnr HD5800-115/2018, den 6 mars 2019. 2 Typfallen är följande: 1) beredskapshöjning, mobilisering och transport till utgångsområden, 2) angrepp med fjärrstridsmedel riktat huvudsakligen mot civila mål, 3) angrepp med fjärrstridsmedel riktat huvudsakligen mot militära mål, 4) angrepp som omfattar landstigning och luftlandsättning mot viktiga områden och 5) utdragen och eskalerande gråzonsproblematik.

Rapporten mynnade ut i ett antal förslag på beslut, bl.a. att arbetet med Polismyndighetens krigsorganisation skulle fortsätta. Enligt uppgifter som vi fått från Polismyndigheten gör sig de analyser och bedömningar som gjorts i rapporten avseende verksamhetsområden och arbetsuppgifter fortsatt gällande. Myndigheten har också i sitt beredskapsplaneringsarbete hämtat in erfarenheter från polisen i Ukraina.

Arbetsuppgifterna i avsnittet om Säkerhetspolisens verksamhet baseras i stor utsträckning på svar från Säkerhetspolisen på utskickade frågor inom ramen för utredningen.

4.2. Arbetsuppgifter för främst Polismyndigheten vid höjd beredskap och krig

4.2.1. Upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, befolkningsskydd m.m.

Att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och att skydda civilbefolkningen kan i krig förväntas bli framträdande uppgifter för Polismyndigheten. Erfarenheter från Ukraina visar att humanitär hjälp och räddningstjänst blivit några av de viktigaste uppgifterna för den ukrainska polisen. Det handlar bl.a. om att polisen medverkar vid evakuering och första hjälpen och vid fördelning av medicin, mat, vatten och annat humanitärt stöd .3Nedan redogörs för ett antal arbetsuppgifter som förväntas tillkomma och som avser att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt skydda civilbefolkningen. Även Säkerhetspolisen har vissa arbetsuppgifter inom detta område, t.ex. att motverka spridande av desinformation när den används som ett verktyg för att hota Sveriges säkerhet. Flera av dessa uppgifter följer även av Natos arbete med motståndskraft, s.k. resiliens, och de sju krav på förmåga som ställs på den civila motståndskraften hos ett medlemsland. De sju rekommendationerna eller kraven på motståndskraft är redan i dag en central utgångspunkt i den svenska civila beredskapsplaneringen, vilket vi har beskrivit i kapitel 2, Utredningens uppdrag och allmän bakgrund.

3 Polismyndigheten, Sammanfattning av ukrainska polisens erfarenheter, den 8 maj 2024, s. 2.

Skapa trygghet och hantera desinformation

I polisverksamhetens ändamål ingår att främja människors trygghet och bland de uppgifter Polismyndigheten har som räknas upp i polislagen (1984:387) ingår även uppgiften att lämna allmänheten upplysningar. Inför eller under höjd beredskap och ytterst krig förväntas behoven av att bygga motståndskraft i samhället genom trygghetsskapande åtgärder och informationsspridande arbete öka. Säkerhetspolisen beskriver i sin årliga lägesbild för 2023/24 att desinformation är en del i den komplexa hotbilden mot Sverige. Som exempel ges desinformationskampanjer om att svenska myndigheter kidnappar muslimska barn vilket bidragit till att Sverige ses som ett islamfientligt land och att terrorhotnivån höjts. Främmande makt kan enligt beskrivningen med hjälp av ombud, proxys, sprida konspirationsteorier och desinformation för att t.ex. svartmåla Sverige och öka polariseringen, vilket i förlängningen kan leda till en skadad tilltro till samhället och det demokratiska syst emet.4Även om Sverige inte längre är lika mycket i fokus för internationella terrororganisationers propaganda som ett prioriterat mål för attentat anges i Säkerhetspolisens lägesbild för 2023/24 att hotbilden är fortsatt komplex. Säkerhetspolisen ser tendenser till ett diversifierat terrorhot som handlar dels om det ideologiskt motiverade hotet från våldsbejakande islamister och högerextremister, dels om unga som radikaliserats on-line och som framför allt fascineras av våldshandlingar. Det diversifierade terrorhotet handlar också om att länder som Ryssland och Iran är bakomliggande anstiftare .5Artificiell intelligens (AI) kan också användas för att sprida propaganda och desinformation. Utöver dessa risker kan upplevd otrygghet medföra att människor hamstrar livsmedel och andra varor, vilket i sin tur kan leda till brist på dessa varor .6Desinformation som sprids kan också påverka försvarsviljan. Polismyndigheten har en viktig roll och kan genom ökad polisiär synlighet och närvaro öka tryggheten och även bidra till att hantera konsekvenserna av att felaktig information sprids i samhället. Uppgiften är även av militär betydelse och Polismyndigheten kan utgöra en viktig aktör i förmedlandet av militärstrategisk kommunikation och

4 Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2023–2024 (årlig lägesbild). 5 Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2024–2025 (årlig lägesbild). 6 Jfr typfall 5 ”utdragen och eskalerande gråzonsproblematik” i Polismyndighetens rapport

Utveckling av krigsorganisation för Polismyndigheten, den 6 mars 2019, s. 61.

informationsaktiviteter till allmänheten till stöd för det militära uppdraget. Inte minst kriget i Ukraina har visat hur Ryssland i militärstrategiska syften kunnat sprida desinformation om egna framgångar. Omfattande desinformation om utfall och händelser vid fronten kan minska tilliten till det egna landet, den egna regeringens bild av situationen och försvarsviljan i en vidare bemärkelse. Försvarsmakten har till utredningen uttryckt att behovet av trygghetsskapande och informationsspridande arbete är mycket större i dag än det varit i ett historiskt perspektiv och att även Försvarsmakten är involverad i dessa frågor i en allt större utsträckning.

I den mån arbetet med dessa frågor faller inom ramen för Säkerhetspolisens uppdrag att förebygga, förhindra och upptäcka brott mot Sveriges säkerhet, berörs således också Säkerhetspolisens verksamhet. Säkerhetspolisen arbetar aktivt med kommunikation inom alla myndighetens verksamhetsområden för att motverka desinformation och öka medvetenheten och förståelsen om säkerhetsläget i Sverige och hoten mot den inre säkerheten. Säkerhetspolisen samverkar även med andra myndigheter kring gemensamma budskap i syfte att förstärka och sprida kommunikation om gemensamma lägesbilder för att på så vis motverka desinformation och skapa trygghet hos allmänheten. Det kan handla om både kommunikationsinsatser riktade till allmänheten och till andra relevanta samhällsaktörer.

Hantera demonstrationer, proteströrelser m.m.

Inför eller under höjd beredskap och krig förväntas påfrestningen på samhället – bl.a. till följd av spridande av rykten eller desinformation m.m. som beskrivits ovan – skapa oro bland befolkningen. Detta kan medföra ett ökat krav på Polismyndighetens ansvar att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Demonstrationer och proteströrelser kan förväntas öka och ta Polismyndighetens resurser i anspråk. I Utveckling av krigsorganisation för Polismyndig-

heten anges demonstrationer, proteströrelser eller upplopp som

antagliga följder vid samtliga av de där beskrivna typfallen.

Hantera befolkningsrörelser

Vid höjd beredskap och krig kan omständigheter inom vissa områden (t.ex. säkerhetsläge, tillgång till livsmedel och sjukvård, väder och transportmöjligheter) skapa stora befolkningsrörelser. Enligt FN:s flyktingorgan UNHCR uppskattades 5,9 miljoner människor vara internflyktingar inom Ukraina ett år efter Rysslands invasion av landet. Ytterligare ett år senare, i februari 2024, uppgavs siffran vara cirka 3,7 miljoner människor . 7

Befolkningsrörelser under höjd beredskap och krig kan föranleda en rad arbetsuppgifter för Polismyndigheten relaterat till skyddet av civilbefolkningen, inklusive internflyktingar, och upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet. Polismyndigheten kan även komma att behöva hantera sådant som separerade familjemedlemmar, eftersök av försvunna personer och i förekommande fall katastrofregistrerin g.8Arbetsuppgifterna kan även komma att vara av annan karaktär och kräva andra arbetssätt än motsvarande uppgifter i fredstid. I samtliga av de typfall som tas upp i rapporten

Utveckling av krigsorganisation för Polismyndigheten antas befolk-

ningsrörelser förekomma, även om det framhålls att det finns en stor osäkerhet om hur befolkningsrörelser skulle kunna se ut i ett svenskt sammanhang och att kunskapsinhämtning bör ske bl.a. genom studier av erfarenheter från andra länder som drabbats av krig, konflikter och omfattande samhällsstörningar .9

Förmågan till effektiv hantering av okontrollerade stora befolkningsrörelser är ett av Natos sju rekommendationer eller baskrav för nationell motståndskraft och berör flera myndigheter. Försvarsberedningen ger i Kraftsamling sin bild och konstaterar att omfattande befolkningsrörelser, såväl inom länder som över landsgränser, är att vänta vid ett krig. Befolkningsrörelserna kan enligt Försvarsberedningen bero på att flyktingar från krigsdrabbade områden, skadade personer och svenska eller utländska stridskrafter passerar eller kommer till Sverige. De kan också uppstå i

7 UNHCR Sveriges webbplats (https://www.unhcr.org/neu/se) besökt 2024-04-08. 8 I Polismyndighetens rapport Sammanfattning av ukrainska polisens erfarenheter, den 8 maj 2024, framgår t.ex. att den ukrainska polisen arbetar intensivt med eftersök av försvunna personer. I Ukraina fanns i april 2024 cirka 47 500 personer som var rapporterade som saknade, varav cirka 19 500 personer var saknade barn som olagligt förts bort till ryskt territorium (s. 3). 9 Polismyndigheten, Utveckling av krigsorganisation för Polismyndigheten, den 6 mars 2019, s. 32 f.

samband med större utrymningar, vilka kan ske både planerat och spontant (vilket redovisas närmare nedan). Andra följder som omnämns i Kraftsamling som kan uppkomma till följd av befolkningsrörelser som skulle kunna beröra Polismyndighetens verksamhet är bl.a. stora trafikflöden, inkvartering, ökat behov av personal för gränskontroll samt behov av att snabb och korrekt information sprids till personer som anländer till Sverige och till den svenska befolkningen. Stora befolkningsrörelser över gränsen till Sverige kan också innebära ett säkerhetshot, vilket kan medföra arbetsuppgifter även för Säkerhetspolisens del .10

Medverka vid utrymning, inkvartering, avspärrning och spontanutrymning

Under höjd beredskap får regeringen (eller den myndighet regeringen bestämmer) besluta att ett område ska utrymmas om området blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar. Detta framgår av lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap (utrymningslagen). En förutsättning är att utrymningen är nödvändig för att skydda befolkningen eller att det behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse i området och att dessa allvarligt försvåras om inte utrymning sker .11Polismyndigheten är ansvarig för att lämna den hjälp som behövs för att verkställa en sådan utrymnin g.12I samband med utrymning kan det även bli aktuellt med inkvartering, vilket innebär att innehavare av byggnader eller bostadslägenheter kan bli förelagda att upplåta sin bostad som inkvarteringsbostad. Polismyndigheten kan även i dessa fall hjälpa den som ska inkvarteras att få tillträde till inkvarteringsbostaden för det fall en innehavare som förelagts att upplåta sin bostad inte följer föreläggandet (handräckning). Vid storskalig utrymning kan Polismyndigheten även inom ramen för sitt ordinarie uppdrag vara behjälplig med trafikdirigerin g.13

Frågan om omfattningen av Polismyndighetens ansvar vid utrymning har lyfts i betänkandet Ett stärkt skydd för civilbefolkningen

vid höjd beredskap.14I betänkandet föreslås att en ändring ska göras

10Ds 2023:34 s. 275 f. 11 2 kap. 1 § utrymningslagen. 12 2 kap. 3 § utrymningslagen. 13 Polismyndigheten, Utveckling av krigsorganisation för Polismyndigheten, den 6 mars 2019 s. 25. 14SOU 2022:57.

i 2 kap. 3 § utrymningslagen som innebär att huvudansvaret för utrymning åläggs kommunerna och att Polismyndigheten ”i nödvändig utsträckning” ska delta i verkställigheten. Som skäl för en sådan ordning framförs bl.a. att polismäns kombattantstatus vid krig talar emot att Polismyndigheten skulle vara huvudansvarig för utrymning av civila. Som kombattanter utgör polismän militära mål och detta skulle enligt utredningen kunna innebära risk för fara för civilbefolkningen som evakueras. Som skäl anförs också att utgångspunkten bör vara att polismän i så stor utsträckning som möjligt nyttjas till ordinära polisiära uppgifter, vilket skulle begränsas om Polismyndigheten skulle bära det övergripande ansvaret för genomförandet av storskaliga utrymningar vid höjd beredskap. Utredningens betänkande, som redovisades den 1 november 2022, bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Polismyndigheten har också ansvar för att lämna den hjälp som behövs vid utrymning i samband med räddningsinsatser med stöd av 6 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) samt för avspärrning, utrymning och registrering i samverkan med andra aktörer vid en kärnteknisk olyck a.15

I typfallen som tas upp i Polismyndighetens rapport om utveckling av myndighetens krigsorganisation beskrivs att utrymning kan behöva göras som en följd av direkta skador, miljöpåverkan eller risk för ytterligare väpnade angrepp. Spontanutrymning tas också upp som något som kan förekomma, både som en följd av ett beslut om höjd beredskap och som en följd av militära angrepp. En utdragen s.k. gråzonsproblematik anges också kunna medföra behov av evakuering till följd av t.ex. störningar i el- eller värmesystem.

Vid större planerade utrymningar kan Polismyndigheten använda sig av systemet för katastrofregistrering, vilket innebär att Polismyndigheten upprättar stationer och genomför id-kontroll och registrering (vilket redogörs närmare för under rubriken Iden-

tifiering av avlidna ). 16

15 Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) information Vem ansvarar för vad

vid kärntekniska olyckor? på myndighetens webbplats (https://www.msb.se) besökt 2024-04-02.

16Ds 2023:34 s. 279.

Olyckor

När en olycka inträffar har Polismyndigheten, räddningstjänsten och sjukvården ett nära samarbete. De har alla ett övergripande ansvar för att rädda liv och för Polismyndighetens och räddningstjänstens del föreligger även ett ansvar för att skydda egendom och miljö. I Polismyndighetens arbetsuppgifter ingår bl.a. de uppgifter som framgår av listan nedan, vilken är hämtad från Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) rapport Blåsljussamverkan från 2020, nämligen att

  • utse ankomstväg och brytpunkt vid misstänkt eller bekräftad antagonistisk händelse
  • lämna vindruterappor t17
  • ingripa mot eventuella gärningsmän
  • hantera säkerhet och personlig skyddsutrustning
  • samverka med sjukvård och räddningstjänst om lägesbild, inriktning uppsamlingsplatser m.m.
  • sköta avspärrning
  • hantera trafikreglering
  • ordna uppsamlingsplats för oskadade, döda och gods
  • minimera antalet personer i skadeområdet
  • utföra identifiering och registrering av drabbade
  • säkra bevis
  • ta hand om utredningen
  • ta hand om ledningsplats i samverkan .18

Polismyndigheten har också det primära ansvaret för efterforskning av försvunna personer (se även under rubriken Hantera be-

folkningsrörelser).19Vidare har Polismyndigheten ansvar för att

17 En kortfattad rapport som lämnas av den första enheten som kommer fram till olycksplatsen som bl.a. ska bekräfta adressen och skadeläget. 18 MSB, rapporten Blåljussamverkan Sammanfattande information om lagrum, ansvar, arbets-

struktur, organisation och samverkansmodell för blåljus, februari 2020, s. 7.

194 kap. 4 § LSO och 4 kap. 11 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor.

lämna hjälp i ett antal situationer som regleras i lagen vid t.ex. brandskyddskontroll och sotning (3 kap. 5 § LSO) och vid efterföljande åtgärder efter en avslutad räddningsinsats (4 kap. 7 § LSO).

Som för Polismyndighetens övriga uppgifter gäller myndighetens ansvar vid olyckor även vid höjd beredskap och i krig. I en krigssituation kan antalet olyckor förväntas att öka och olycksbilden kan också förändras. Om det råder bränslebrist och transportinfrastrukturen är hårt belastad till följd av sabotage, stående trasiga fordon eller intensiv fordonstrafik kan t.ex. antalet trafikolyckor antas öka. Dolda angrepp kan även utföras i form av iscensatta olyckor. Antalet bränder kan också öka om människor lagar mat över öppen eld på grund av att värme- eller elsystem inte fungerar .20

Identifiering av avlidna

Hanteringen av masskadeutfall och hälsorisker är ett av de särskilt prioriterade områdena som följer av Natos sju rekommendationer eller baskrav för nationell motståndskraft. Enligt den svenska ordningen hör det till Polismyndighetens uppgifter att identifiera döda vid större olyckshändelser, naturkatastrofer eller andra hädelser med många omkomna. Vid en sådan händelse ansvarar Polismyndigheten för katastrofregistrering. Det betyder att Polismyndigheten samlar in och registrerar uppgifter om personer som befunnit sig på platsen vid det aktuella tillfället.

Identifieringen av de omkomna utförs enligt processen Disaster Victim Identification (DVI). DVI är en identifieringsprocess som bedrivs enligt Interpols riktlinjer för identifiering. I processen medverkar tekniska specialister från Polismyndigheten och personal från Rättsmedicinalverket. Utifrån undersökningar av DNA och tandstatus samt med hänsyn till ålder, kännetecken eller tillhörigheter jämförs och matchas kroppar med okänd identitet med informationen om saknade och efterfrågade personer .21

20 Se typfall 2 ”angrepp med fjärrstridsmedel m.m. riktat huvudsakligen mot civila mål”, typfall 4 ”angrepp som omfattar landstigning och luftlandsättning mot viktiga områden i Sverige” och typfall 5 ”utdragen och eskalerande gråzonsproblematik” som alla antas kunna resultera i ökat antal olyckor. 21 Polismyndighetens webbplats (https://www.polisen.se) besökt 2025-03-09.

Polismyndigheten har också ansvar för att utreda andra onaturliga eller misstänkt onaturliga dödsfall, bl.a. i syfte att upptäcka eller utesluta brott. I dessa situationer bör den avlidnes identitet alltid försöka fastställas, anhöriga underrättas och eventuell förundersökning inledas. Vid dödsfallsundersökningar utan misstanke om brott bör i vissa fall rättsmedicinsk undersökning göras och eventuellt även en platsundersökning av en kriminaltekniker .22

Handräckning, hämtning m.m.

Inför och under höjd beredskap och krig kan Polismyndigheten få utökade arbetsuppgifter avseende handräckning, hämtning m.m. Det gäller t.ex. handräckning med anledning av uttag av egendom eller tjänster för totalförsvarets behov enligt förfogandelagen (1978:262 )23och förfogandeförordningen (1978:558) samt med anledning av ransoneringslagen (1978:2 68)24.

Om en totalförsvarspliktig som inkallats till värnplikt eller civilplikt eller som ålagts att fullgöra allmän tjänsteplikt, uteblir får Totalförsvarets plikt- och prövningsverk (PPV) besluta om att Polismyndigheten ska hämta personen .25Hur omfattande en sådan arbetsuppgift kan förväntas bli för Polismyndigheten beror bl.a. på konfliktens karaktär och hur många som behöver kallas in och som uteblir.

Det kan även bli aktuellt för Polismyndigheten att utföra handräckningsuppgifter m.m. vid undanförsel och förstöring enligt lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring samt förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring. Regleringen avser egendom som har betydelse för totalförsvaret eller som är av stor historisk eller kulturell betydelse. Även annan egendom kan under vissa förhållanden omfattas. Sådan egendom som omfattas av lagen får undanföras, dvs. flyttas från en plats till en annan. Om undanförsel inte är tillräckligt eller inte rimligen kan genomföras, får egendomen förstöras om det finns betydande risk för att egendomen kan falla i en angriparens händer och underlätta dennes krigsansträngningar. Om det behövs för att verkställa beslutet om undanförsel eller för-

22 Polismyndigheten, Polismyndighetens riktlinjer om åtgärder vid dödsfall som kan ha orsakats

av yttre påverkan m.m., PM 2016:14, den 1 maj 2016.

2347, 48 och 56 §§förfogandelagen. 2415 och 35 §§ransoneringslagen. 2510 kap. 6 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

störing kan beslut fattas om att ta markområden, byggnader, transportmedel, materiel etc. enligt reglerna i förfogandelagen.

4.2.2. Brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet m.m.

Att under krig kunna upprätthålla rättsväsendets funktioner har av både regeringen och Försvarsberedningen angetts som en väsentlig del av ett lands motståndskraft i syfte att upprätthålla lag och ordning och utkräva ansvar. Detta har inte minst visats i kriget i Ukraina .26Hantering av krigsfångar omnämns också i sammanhanget. Det handlar i dessa fall inte om straffprocessuella frihetsberövanden, utan om frihetsberövanden som har sin grund i den internationella humanitära rätten. När det gäller polisens roll finns i dagsläget inte något tydligt utpekat ansvar vare sig i fråga om hantering av krigsfångar eller när det gäller s.k. civilinternering (dvs. civila som frihetsberövats på grunden att de kan utgöra ett säkerhetshot). Vi behandlar därför inte dessa frågor närmare i det här kapitlet .27

Av uppgifter som utredningen tagit del av pågick i Ukraina i april 2024 omkring 147 000 brottsutredningar kopplade till ryska aggressioner. Av dessa avsåg cirka 130 000 brott mot fred, mänsklig säkerhet och internationell rätt. Cirka 17 000 avsåg brott mot Ukrainas nationella säkerhet och cirka 2 000 ärenden rörde förbjuden krigsföring avseende användande av kemiska vapen, minor, brandbomber, fosfor- och termobariska bomber och projektiler. Samtidigt rapporterades det om att den generella brottsligheten (t.ex. mord, inbrott och rånförsök) minskat i vissa geografiska områden .28

Vi redogör nedan för arbetsuppgifter kopplade till Polismyndighetens brottsutredande verksamhet. Vid höjd beredskap och krig kan vissa typer av brott och andra störningar av den allmänna

26Ds 2023:34 s. 65 och prop. 2024/25:34 s. 137. 27 När det gäller frågor om hantering av krigsfångar och civilinternering har regeringen uttalat att det finns en otydlighet om vilken myndighet som har huvudansvar och på vilket sätt samarbetet mellan olika myndigheter ska se ut. Dessa frågor behöver enligt regeringen analyseras vidare (prop. 2024/25:34 s. 137). Försvarsmakten har inom ramen för utredningen framfört att uppgiften att hantera krigsfångar bedöms vara en omfattande och långsiktig uppgift för vilken Försvarsmakten på grund av fåtalighet har behov av stöd. Myndigheten har också pekat på att det enligt folkrätten är tydligt att det är de reguljära stridskrafterna i en stat som har ansvar för krigsfångeläger och att det är oklart i vilken utsträckning andra myndigheter kan medverka i hanteringen av krigsfångar (se t.ex. Genèvekonventionen III art. 39). 28 Polismyndigheten, Sammanfattning av ukrainska polisens erfarenheter, den 8 maj 2024, s. 2 f.

ordningen förväntas öka. Det finns också vissa brott som blir aktuella först i samband med höjd beredskap eller krig, såsom brott enligt 21 och 22 kap. brottsbalken (BrB) eller brott mot följande lagar:

  • utrymningslagen (5 kap. 1 §)
  • ransoneringslagen (44–51 §§)
  • lagen om undanförsel och förstöring (17 och 18 §§)
  • lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. (5 och 6 §§)
  • lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg (4 §)
  • förfogandelagen (52–55 §§).

Brottsbalkens 21:a kapitel handlar om brott av krigsmän, exempelvis

lydnadsbrott, rymning och våld eller hot mot förman. I 22:a kapit-

let brottsbalken behandlas bl.a. brotten landsförräderi, ryktessprid-

ning till fara för rikets säkerhet, olovlig befattning med kemiska vapen och olovlig befattning med minor. En annan brottstyp som aktualiseras är brott enligt lagen (2014:406) om straff för vissa internationella brott, såsom folkmord, brott mot mänskligheten och

krigsförbrytelser. I dessa brottsrubriceringar ingår gärningar som är

straffbara enligt brottsbalkens bestämmelser om mord, våldtäkt m.m. Utmärkande för dessa brott är dock syftet och i vilket sammanhang de begås. Folkmord förutsätter t.ex. att gärningen har begåtts i syfte att helt eller delvis ”förinta en nationell, etnisk eller rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp som sådan”. Brott mot mänskligheten förutsätter att gärningen ”utgör eller ingår som ett led i ett omfattande eller systematiskt angrepp riktat mot en grupp civila” medan krigsförbrytelse förutsätter att gärningen ”ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller ockupation”. Från kriget i Ukraina finns rapporter om att Ryssland begått krigsbrott genom tortyr, uppsåtligt dödande, våldtäkt och andra sexualbrott och bortförande av barn .29Av de ovan

29 UN Human Rights Council, Report of the Independent International Commission of In-

quiry on Ukraine to the human Rights Council (A/HRC/55/66), den 15 mars 2024, s. 17.

Försvarsmakten har också i en rapport beskrivit att Ryssland begått krigsbrott genom att bl.a. avrätta civila och utföra attacker utan distinktion mot sjukhus m.m. (Försvarsmakten,

Försvarsmaktens lärdomar från kriget i Ukraina, den 2 november 2023, FM2023:2379-9, s. 8).

nämnda cirka 147 000 pågående brottsutredningarna i Ukraina avser knappt 126 000 krigsbrott. Att samla bevis och dokumentera krigsbrott är också av betydelse för försvarsviljan i ett krigsdrabbat land.

Utöver de i krig tillkommande brotten som behandlats ovan kommer även den övriga brottsligheten att finnas kvar. I rapporten

Utveckling av krigsorganisation för Polismyndigheten beskrivs hur

brottsligheten kan förväntas påverkas beroende på vilket typfall som är aktuellt. Det konstateras emellertid att en kunskapsinhämtning avseende hur och i vilken omfattning brottsbilden kan förändras i ett krigsliknande scenario eller krig behöver göras i vilken erfarenheter från andra länder bör ingå. Sedan rapporten skrevs har Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina ägt rum och Polismyndigheten har löpande hämtat in erfarenheter från Ukraina. Sammanfattningsvis kan Polismyndighetens arbete relaterat till brott enligt rapporten och utifrån de uppgifter som Polismyndigheten hämtat in från kriget i Ukraina förväntas att förändras enligt beskrivningen nedan.

Förmögenhetsbrotten kan förväntas öka och ändra karaktär. Det

kan t.ex. handla om fler inbrott eller tillgreppsbrott i t.ex. butiker och apotek avseende livsmedel eller andra livsavgörande varor som en följd av en försörjningsoro bland befolkningen. En annan anledning till fler tillgreppsbrott kan vara problem med betalningssystemen. Även tillgrepp i form av plundring kan bli aktuellt. Ekonomisk brottslighet av annat slag kan också komma att öka och ändra karaktär. Organiserad brottslighet kan komma att öka i form av t.ex. bidragsbrott, skattebrott och penningtvätt. Svarthandel är också något som kan komma att öka.

Vålds- och sexualbrott är två andra brottskategorier som förvän-

tas öka i krig. Forskning visar att våldsanvändningen generellt ökar i samhällen i krig. Kvinnors och barns utsatthet för t.ex. misshandel och människohandel ökar också. Personer med funktionsnedsättningar är en grupp som också är extra utsatt, vilket även rapporterats från kriget i Ukrain a.30Även prostitution och sexuellt våld ökar i krigssituationer, med både kvinnor och män som offer .31

30 MSB, Erfarenheter från Ukraina – Lärdomar för det civila försvaret Slutredovisning av regerings-

uppdrag Fö2023/01325, den 7 juni 2024, s. 35.

31 Sexualbrott beskrivs inte uttryckligen i Utveckling av krigsorganisation för Polismyndigheten, men det finns stöd i forskningen för att sexualbrott och människohandel ökar till följd av

Enligt uppgifter från Polismyndigheten fanns från kriget i Ukraina i april 2024 cirka 3 800 registrerade brott mot barn (bl.a. krigsbrott mot barn, attacker mot institutioner och instanser för barn, sexuellt våld mot barn och tvångsbortförande av barn). Det fanns vidare knappt 290 ärenden om konfliktrelaterat sexuellt våld .32I Utveck-

ling av krigsorganisation för Polismyndigheten beskrivs att våldsbrott

kan komma att öka i en krigssituation, bl.a. som en följd av att människor organiserar sig i syfte att skydda och stödja sig själva och varandra. Medborgargarden skulle kunna uppstå. Bristfällig information, spridande av desinformation och ryktesspridning kan skapa en oro och leda till upplopp. En ökning av den organiserade brottsligheten kan också leda till fler våldsbrott och det kan även finnas en ökad tillgång till tyngre vapen .33Hot om våld eller annan brottslighet mot nyckelpersoner kan också komma att öka.

Sabotage antas kunna ske mot samhällsviktig verksamhet såsom

elförsörjning, kommunikation och annan samhällsviktig infrastruktur .34Polismyndigheten och i vissa fall Säkerhetspolisen har då ansvar för att utreda brott. När det gäller Polismyndighetens ansvar för skydd och bevakning i dessa fall redogörs den för närmare i avsnitt 4.2.4. Sabotage sker redan i dag genom cyberangrepp och dessa kan förväntas öka. Effekterna av en cyberattack kan få lika stora konsekvenser för samhällsviktiga funktioner som ett konventionellt väpnat angrepp.

Spioneri och andra brott mot Sveriges säkerhet förväntas också

öka i krig och Polismyndigheten kan behöva arbeta med såväl brottsförebyggande som brottsutredande verksamhet kopplat till dessa

krig, se t.ex. UNHCR:s webbplats (https://www.unhcr.org) besökt 2024-04-08, Nationellt centrum för kvinnofrids webbplats (https://www.nck.uu.se) besökt 2024-04-08 och Jämställdhetsmyndigheten, Nationella samordningen mot prostitution och människohandel,

Lägesanalys: Risk att kvinnor och barn utnyttjas i vinter, november 2022. I Ukraina hade

polisen i april 2024 sammantaget identifierat över 280 personer som var involverade i att möjliggöra olaglig migration och människohandel, enligt uppgift i Sammanfattning av

ukrainska polisens erfarenheter, Polismyndigheten, den 8 maj 2024, s. 3. MSB har också

beskrivit att det till synes skett en markant ökning av våld i hemmet i Ukraina i och med kriget, Erfarenheter från Ukraina – Lärdomar för det civila försvaret Slutredovisning av regerings-

uppdrag Fö2023/01325, den 7 juni 2024, s. 35.

32 Polismyndigheten, Sammanfattning av ukrainska polisens erfarenheter, den 8 maj 2024, s. 2. 33 Såvitt avser tillgång till vapen beskrivs t.ex. att den ukrainska polisen sedan krigets början omhändertagit cirka 5 000 skjutvapen, 2 900 explosiva varor, 35 000 handgranater, minor och artilleriskal och cirka 1,8 miljoner patroner och ammunition (Polismyndigheten, Samman-

fattning av ukrainska polisens erfarenheter, den 8 maj 2024, s. 3).

34 Enligt uppgift från Polismyndigheten arbetar den ukrainska polisen med bekämpning av ryska sabotageförsök och i april 2024 hade 130 grupper gripits och cirka 2 500 aktörer neutraliserats av polisen. Därtill hade över 9 400 kollaboratörer identifierats. (Polismyndigheten,

Sammanfattning av ukrainska polisens erfarenheter, den 8 maj 2024, s. 2).

brottskategorier. Det är dock Säkerhetspolisen som har huvudansvar för dessa brottstyper, vilket utvecklas närmare i avsnittet om Säkerhetspolisen nedan. Risken för att sådan brottslighet skulle ske inom Försvarsmakten ökar avsevärt vid höjd beredskap och krig, vilket även medför ett behov av stöd från Polismyndigheten och utökad samverkan mellan myndigheterna.

4.2.3. Arbetsuppgifter i syfte att stödja Försvarsmakten

Det civila försvaret har till uppgift att bidra till det militära försvarets förmåga. Vid höjd beredskap och i krig kommer det också att höra till Polismyndighetens ansvar att utföra ett flertal uppgifter som direkt eller indirekt har till syfte att stödja Försvarsmakten. Nedan följer en översikt av vid vilka tillfällen och beträffande vilka arbetsuppgifter som detta kan bli aktuellt.

Polismyndigheten har sedan länge ansetts ha en roll i att stödja

Försvarsmaktens mobilisering och styrkeuppbyggnad.35Uppgiften

aktualiseras av naturliga skäl främst i det inledande skedet av en konflikt, men viss mobilisering med behov av polisiär assistans kan pågå under hela konflikten. Uppgifterna kan bestå i bl.a. trafikdirigering och eskortering vid t.ex. truppförflyttning samt bevakning av exempelvis militära förråd, mobiliseringsplatser och andra objekt eller viktiga platser.

En annan uppgift handlar om ordningshållning och brottsutred-

ande verksamhet vid militära anläggningar. Militärpolisen har enligt

1 § förordningen (1980:123) med reglemente för militärpolisen till uppgift att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten inom Försvarsmakten och vid sådana övningar som Försvarsmakten genomför tillsammans med andra myndigheter. Militärpolisen har särskilt till uppgift att

  • förebygga brott och hindra att ordningen och säkerheten störs genom brott eller på annat sätt
  • avslöja brott och vidta de åtgärder som behövs när ordningen och säkerheten störs på annat sätt än genom brott
  • i övrigt lämna personal som tjänstgör inom Försvarsmakten upplysningar och annan hjälp.

35SOU 1998:123 s. 56 och s. 208.

Militärpolisen omfattar militär personal som har utbildats för polistjänst vid Försvarsmakten samt anställda vid Polismyndigheten som enligt särskilda föreskrifter ställs till Försvarsmaktens förfogand e.36Även om militärpolisen har ett ansvar för t.ex. ordningshållning inom Försvarsmakten finns inget formellt hinder för Polismyndigheten att ingripa vid ordningsstörningar inom Försvarsmaktens verksamhet .37Det kan alltså bli aktuellt för Polismyndigheten att inom ramen för sin ordinarie verksamhet stödja Försvarsmakten och militärpolisen med dessa uppgifter. När det gäller den brottsutredande verksamheten har Polismyndigheten större befogenheter än militärpolisen. Den brottslighet som kan bli aktuell är t.ex. brott av krigsmän enligt 21 kap. BrB och krigsbrott. Hittills har militärpoliser ansetts kunna biträda en åklagare eller en polis som är förundersökningsledare med vissa tvångsmedel och andra åtgärder. Justitieombudsmannen (JO) har emellertid i ett beslut från 2024 bedömt att det inte finns nödvändigt författningsstöd för militärpolisen att utreda brott. En militärpolis är att anse som polisman när han eller hon fullgör uppgifter enligt 1 § i förordningen .38Att utreda brott ingår enligt JO dock inte i de uppgifter som räknas upp i 1 § i förordningen. JO framhöll i sammanhanget även att en befogenhet att vidta tvångsåtgärder i en brottsutredning ska vila på lagstiftning och inte på en bestämmelse i en förordning. Det finns enligt JO inte heller stöd för att en militärpolisman ska anses vara polisman vid tillämpningen av t.ex. bestämmelser om brottsutredning i rättegångsbalken. Detta betyder enligt JO att militärpolisen saknar befogenhet att vidta utredningsåtgärder i en förundersöknin g.39

En annan arbetsuppgift som kan förväntas öka både för Polismyndigheten och Säkerhetspolisen är underrättelsearbete rörande sådan information som kan vara av betydelse från försvarssynpunkt .40

36 4 § förordningen med reglemente för militärpolisen. 37 Om det handlar om områden dit polisen inte har tillträde (t.ex. ett av Försvarsmaktens skyddsobjekt) får sådant ingripande ske efter samarbete mellan myndigheterna som innebär att Försvarsmakten ger polisen tillträde till området. När det är fråga om brott har polisen möjlighet att använda tvångsmedel, men även i en sådan situation kan det förväntas att Försvarsmakten kommer att släppa in polisen på sina områden. När Försvarsmakten bedriver verksamhet utanför sina skyddsobjekt sker det dock inte sällan på sådana platser som är tillgängliga för polisen och där polisen på eget initiativ eller efter en fråga från Försvarsmakten kan ingripa vid t.ex. ordningsstörningar. 38 11 § förordningen med reglemente för militärpolisen. 39 JO, beslut den 29 augusti 2024, dnr 7917-2023. 40SOU 1998:123 s. 56.

Det kan handla om informationsdelning och förmedling av lägesbilder etc. inom Polismyndighetens och Säkerhetspolisens eget uppdrag. Försvarsmakten har uttryckt att det kan finnas behov av stöd från Polismyndigheten och Säkerhetspolisen under hela den s.k. underrättelsecykeln (planering, inhämtning, bearbetning och delgivning). För Säkerhetspolisens del finns en närmare redogörelse för myndighetens underrättelseverksamhet i avsnitt 4.3.2.41

Polismyndigheten har inte bara i uppgift att lämna stöd till Försvarsmakten. Myndigheten har också uppgifter till följd av Sveriges ansvar för att lämna civilt och militärt stöd i fred, kris och krig till Natoförband eller andra förband och Natoorganisationer som är baserade på, opererar på eller ifrån, eller förflyttas genom Sveriges territorium (s.k. värdlandsstöd). Som Natomedlem förväntas Sverige bli ett viktigt bas-, logistik- och uppmarschområd e.42För Polismyndigheten kan detta resultera i arbetsuppgifter kopplade till trafikdirigering, tillfälliga avspärrningar, omhändertagande av frihetsberövade, eskort och bevakning av utländska förband m.m. I rapporten För-

svarsmaktens lärdomar från kriget i Ukraina konstaterar Försvars-

makten att möjligheten att ta emot stöd från partnerländer och förmågan att snabbt omsätta detta har haft stor betydelse för den ukrainska sidan i kriget. Samtidigt konstateras att Sveriges geografiska läge omgivet av andra Natoländer innebär vissa skillnader i jämförelse med Ukraina. En av de utmaningar som omnämns i rapporten som iakttagits i Ukraina har varit att hitta säkra logistikflöden, vilket bl.a. kräver skydd och bevakning av fysisk infrastruktur, särskilt skydd och underhåll av hamnar och flygplatser. Slutligen framförs i rapporten att det finns behov av att närmare klarlägga ansvarsfördelning, samordning m.m. av värdlandsstödet .43Behovet av resurser för att utföra skydd och bevakning inom ramen för värdlandsstödet har också identifierats av FOI, som i rapporten

Typfall för värdlandsstöd tagit fram tre typfall för att belysa olika

41 I egenskap av sektorsansvarig myndighet har Polismyndigheten enligt 8 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap, även ansvar inför och vid höjd beredskap att lämna Försvarsmakten det underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin informationsskyldighet till regeringen. 42Ds 2023:34 s. 275. 43 Försvarsmakten, Försvarsmaktens lärdomar från kriget i Ukraina, FM2023:2379-9, den 2 november 2023, s. 10.

aspekter och utmaningar kopplat till värdlandsstöd .44För typfallet ”förflyttningar i en eskalerande säkerhetspolitisk kris” beskrivs att stora polisiära resurser kompletterat med snabbt upphandlade av tjänster från bevakningsföretag, behöver avsättas för bevakning till skydd för att logistiken för de utländska förbanden ska fungera vid en ökad hotbild .45

En annan uppgift som beskrivs i Utveckling av krigsorganisation

för Polismyndigheten som en följd av typfall 4 (dvs. efter ett an-

grepp som omfattar landstigning och luftlandsättning mot viktiga områden i Sverige) är att rensa upp och röja efter stridighe ter.46Uppgiften beskrivs som kostsam och resurskrävande för samhället. Fördelningen av uppgifter och ansvar i en återuppbyggnadsfas beskrivs också som en utmaning. Erfarenheter från kriget i Ukraina visar att uppgiften att omhänderta icke exploderad ammunition varit omfattande för den ukrainska polisens bombgrupper tillsammans med räddningstjänsten. Sammantaget hade i april 2024 över 755 000 explosiva föremål desarmerats och över 30 procent av landets yta uppskattas vara utsatt för minor .47Mot denna bakgrund kan det antas att det även för svensk del under och efter en krigssituation skulle kunna bli en resurskrävande uppgift att omhänderta oexploderad ammunition etc. Ansvaret för röjning av sådan ammunition och minor ligger i första hand på räddningstjänsten och Försvarsmakten. I sammanhanget kan nämnas att MSB pekat på att det för svensk del inte är närmare klarlagt exakt hur röjning av oexploderad ammunition och minor i den omfattning som skulle behövas i händelse av krig skulle gå till på svensk mark och att dialogen mellan berörda myndigheter bör fortsätt a.48

De uppgifter som Säkerhetspolisen utför vid höjd beredskap och krig i syfte att stödja Försvarsmakten är i första hand sådana som är kopplade till myndighetens ordinarie uppdrag som säkerhetstjänst, dvs. med en tyngdpunkt på underrättelsestöd snarare än fysisk polisiär assistans.

44 Jonsson D., Reichel B., Typfall för värdlandsstöd, FOI Memo 8149, 2023-03-28. Följande typfall tas upp: 1. övningar och etableringar som avskräckning, 2. förflyttningar i en eskalerande säkerhetspolitisk kris och 3. värdlandsstöd som en av flera prioriterade uppgifter i en krigssituation. 45 Jonsson D., Reichel B., Typfall för värdlandsstöd, s. 4. 46 Polismyndigheten, Utveckling av krigsorganisation för Polismyndigheten, den 6 mars 2019 s. 61. 47 Polismyndigheten, Sammanfattning av ukrainska polisens erfarenheter, den 8 maj 2024, s. 2. 48 MSB, Erfarenheter från Ukraina – Lärdomar för det civila försvaret Slutredovisning av reger-

ingsuppdrag FÖ2023/01325, den 7 juni 2024, s. 112.

4.2.4. Skydd och bevakning

Skyddsobjekt och andra för de viktiga samhällsfunktionerna avgörande objekt

Att skydda kritisk infrastruktur ingår i flera av Natos sju rekommendationer eller baskrav för nationell motståndskraft (se vidare vår beskrivning av dessa i avsnitt 2.5.2). Skydd och bevakning av skyddsobjekt eller samhällsviktig verksamhet framförs ofta som en uppgift som bedöms öka kraftigt vid höjd beredskap och krig. MSB skriver bl.a. i sin rapport Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i

bala ns49att det är sannolikt att omfattningen och inriktningen av

bl.a. polisens ordinarie uppgifter kommer utökas under höjd beredskap och krig och ger som exempel att bevakningen av skyddsobjekt kommer att bli en omfattande uppgift. Försvarsberedningen spår också att höjd beredskap och krig kommer att kräva omfattande polisiära resurser för bevakning av skyddsobjekt och annan samhällsviktig verksamhet .50Polismyndigheten hänvisar i sin rapport till Försvarsberedningens uttalanden och skriver att bevakning av objekt kan komma att bli en omfattande uppgift och att denna också ”innebär en risk att mötas av en motpart med en annan förmåga än den som vanligtvis kan förväntas i fredstid” .51Från kriget i Ukraina finns uppgifter om en omfattande förstörelse av civil infrastruktur. Enligt uppgifter från april 2024 hade vid denna tidpunkt cirka 155 900 objekt förstörts eller skadats, däribland t.ex. bostadshus, kulturella objekt, sjukvårdsinrättningar, religiösa byggnader och infrastruktur för vatten- och elförsörjnin g.52

Polismyndighetens ansvar för skydd och bevakning behandlas utförligt i kapitel 6 och kommer därför inte redogöras för närmare här. Sammanfattningsvis kan dock sägas att ansvaret för skydd och bevakning av viss egendom som utgångspunkt vilar på den som äger eller nyttjar egendomen och att uppgiften ofta utförs av skyddsvakter eller annan säkerhetspersonal från privata säkerhetsföretag. Polismyndigheten har i dessa fall framför allt en viktig roll såvitt avser att avvärja och utreda brottslig verksamhet, t.ex. sabotage, i anslutning till dessa platser. Enligt Polismyndighetens instruktion

49 MSB, Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans Slutredovisning av regeringsuppdrag

(Ju2022/01209/SSK), oktober 2022, s. 101.

50Ds 2023:34 s. 227 f. 51 Polismyndigheten, Utveckling av krigsorganisation för Polismyndigheten, den 6 mars 2019, s. 25. 52 Polismyndigheten, Sammanfattning av ukrainska polisens erfarenheter, den 8 maj 2024, s. 1.

ska myndigheten ha en god planläggning när det gäller säkerheten för viktigare objekt, liksom inför och vid särskilda händelser .53Polismyndigheten har vidare, i egenskap av ägare och nyttjare, ett ansvar för skydd och bevakning av sina egna skyddsobjekt, men kan även utföra skydd och bevakning av andra civila skyddsobjekt eller annan samhällsviktig verksamhet. Det finns inte heller några formella hinder mot att Polismyndigheten bevakar även militära skyddsobjekt.

För Säkerhetspolisens del gäller precis som för Polismyndigheten att myndigheten ansvarar för bevakningen av sina egna skyddsobjekt. Myndigheten ansvarar även för den fysiska säkerheten vid egendom som utgör tjänstebostad till statministern (som också är ett skyddsobjekt), vilket vi beskriver närmare i avsnitt 6.8.1. I övrigt har Säkerhetspolisen inte något uttalat ansvar för fysiskt skydd och bevakning av vare sig civila skyddsobjekt eller andra utifrån ett totalförsvarsperspektiv skyddsvärda objekt.

För de verksamhetsutövare som bedriver säkerhetskänslig verksamhet och som tillämpar Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd kan Säkerhetspolisen bistå i det förebyggande arbetet med bl.a. skriftliga beskrivningar av antagonistiska förmågor som verksamhetsutövare behöver dimensionera säkerhetsskyddåtgärder inom fysisk säkerhet utifrån. För de verksamhetsutövare som myndigheten utövar tillsyn över kan den även bistå med vägledning om säkerhetsskydd. Säkerhetspolisen har även, tillsammans med Försvarsmakten, en uppgift att som samordningsmyndighet samordna arbetet med tillsyn av säkerhetsskydd och förmedla relevant hotinformation till övriga tillsynsmyndigheter .54

Polismyndighetens ansvar för personskydd och övriga skydds- och bevakningsuppgifter

Polismyndighetens roll i Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag och Polismyndighetens skydds- och bevakningsuppdrag i övrigt behandlas i avsnitt 6.8.2 och 6.7. Personskyddet av den centrala statsledningen vid höjd beredskap och krig behandlas också närmare i avsnittet om Säkerhetspolisens uppgifter nedan. För Polismyndighetens del kan skydd och bevakning (t.ex. platsbevakning,

53 2 § 5 förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten. 54 Säkerhetspolisen, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024.

eskorter, säkerhetsundersökningar m.m.) med anledning av Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag förväntas öka vid höjd beredskap och krig.

När det gäller Polismyndighetens uppgifter inom skydd och bevakning i övrigt vid höjd beredskap och krig kan sammanfattningsvis konstateras att en ökad brottslighet, ett ökat antal olyckor och andra störningar av den allmänna ordningen i samhället ofta också medför ett ökat behov av skydd och bevakning i någon form. Som exempel har de senaste årens gängkonflikter bl.a. lett till ökade bevakningsuppdrag för Polismyndigheten. Vid en hotbild mot t.ex. en allmän sammankomst kan Polismyndigheten behöva genomföra skyddsspaning (dvs. spaning som utförs för att upptäcka och kunna ingripa mot hot eller angrepp i syfte att säkerställa skyddspersonens eller skyddspersoneras säkerhet). En i en krigssituation förändrad brottsbild kan också medföra nya, och/eller utökade, behov av olika former av skydds- och bevakningsverksamheter för Polismyndigheten. Vid brott har Polismyndigheten även ansvar för att ge stöd till brottsoffer (s.k. brottsoffer- och personsäkerhetsverksamhet, BOPS). Vid olyckor, terrorhändelser eller liknande situationer finns det också ofta behov av poliser på plats för att utföra skydds- och bevakningsuppgifter och för att upprätta avspärrningar m.m. I avsnitt 6.7.2 ges ett exempel avseende Polismyndighetens ansvar för ambassadbevakning som illustrerar att omvärldsläget och den höjda terrornivån har en direkt påverkan på Polismyndighetens arbete och behovet av skydd och bevakning i samhället.

4.2.5. Gränspolisiära uppgifter och samordnad gränsövervakning i krig m.m.

Polismyndigheten har huvudansvaret för gränskontrollen av personer. Inom myndigheten är det polisregionerna som har verksamhetsansvaret för den ordinarie gränskontrollverksamheten. Verksamheten regleras i huvudsak genom kodexen om Schengengränsern a55, utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). Detta ansvar gäller både i fredstid och i krigstid.

55 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna).

I gränskontrollverksamheten ingår framför allt att utföra in- och

utresekontroller av personers resor över yttre gräns, dvs. gränsen till

länder som inte är med i Schengensamarbetet. Dessa kontroller sker under fastställda öppettider vid de olika gränsövergångsställena som huvudsakligen finns vid flygplatser. Kontrollerna utförs främst av civilanställd personal (särskilt förordnade gränskontrollanter) och omfattar bl.a. verifiering av personers identitet och nationalitet, äkthet och giltighet av resehandlingar, att olika inresevillkor är uppfyllda samt sökningar i olika databaser. Även mer omfattande kontroller görs, i första hand i fråga om tredjelandsmedborgare.

Polisen ansvarar även för genomförandet av s.k. återinförda gräns-

kontroller vid inre gräns, dvs. gränsen till länder som är med i

Schengensamarbetet. En medlemsstat har rätt att tillfälligt införa sådana kontroller under en begränsad period om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i medlemsstaten. Den återinförda gränskontrollen vid inre gräns sker på av Polismyndigheten beslutade platser, bl.a. vid vissa flygplatser, hamnar och tågstationer. Att gränskontrolluppgifterna kan bli ansträngande i krissituationer har bl.a. erfarenheterna från migrationskrisen 2015 och covid-19-pandemin visat. För vissa polisregioner har den återinförda gränskontrollen inneburit en stor inverkan på den övriga gränspolisiära verksamheten och polisregionen i stort .56

I gränskontrollverksamheten ingår även gränsövervakning, dvs. övervakning av gränsavsnitt mellan gränsövergångsställen. För Sveriges del handlar det i praktiken om gränsövervakning till sjöss som Kustbevakningen biträder Polismyndigheten med.

Den gränspolisiära verksamheten omfattar förutom gränskontroll även s.k. inre utlänningskontroller (som sker inne i landet) och verkställigheter. Verkställigheter avser Migrationsverkets och domstols beslut om avvisning eller utvisning (som innebär att personen i fråga måste lämna Sverige) då det bedömts vara nödvändigt med tvång för att verkställigheten ska kunna genomföras eller om personen avvikit. Polismyndigheten ansvarar även för frågor om förvar.

De inre utlänningskontrollerna utförs av samtliga poliser och inte enbart av gränspolisen. Dessa kontroller får göras var som helst inne i landet och får göras om det finns grundad anledning att anta

56 Polismyndigheten, Svar på begäran om underlag från Utredningen om polisens beredskap, den 21 februari 2024.

att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll .57En kontroll görs av om en utlänning under sin vistelse i Sverige har rätt att vistas här. I denna verksamhet ingår också spanings- och brottsutredningsverksamhet. Polisen utför även arbetsplatskontroller för att kontrollera att arbetsgivare följer gällande regelverk. I samband med det kan polisen även göra en inre utlänningskontroll av de personer man påträffar.

Genom lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden, som trädde i kraft den 1 augusti 2023, har Polismyndigheten fått utökade möjligheter att göra inre utlänningskontroller och förebygga brott i gränsnära områden (dvs. vid vissa flygplatser, hamnar och järnvägsstationer, broar för vägtrafik till eller från utlandet, gränsövergångsställen på allmänna vägar och områden i närheten av dessa platser). I sådana områden gäller inte de nämnda kraven i utlänningslagen. I stället finns krav på att kontrollerna är selektiva och inte utformas eller utförs på ett sådant sätt att de innebär en systematisk kontroll av personer.

Polismyndigheten är även en av de s.k. gränsförvaltningsmyndigheterna och har i Sverige en central roll i den europeiska gräns- och kustbevakningen som styrs av EU:s gräns- och kustbevakningsförordnin g58(EBCG-förordningen). Myndigheten har ett samordningsansvar för den svenska gräns- och kustbevakningen och för frågor om återvändande. Myndigheten bidrar även med personal och tekniska resurser till den europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns (Frontex) stående styrka. Under 2023 hade Polismyndigheten 79 medarbetare utsända till den stående styrkan och 65 medarbetare under 202 4.59

Om det råder krigsfara eller sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i får regeringen enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. (gränsövervakningslagen) föreskriva att gränsövervakningen ska samordnas. Det är då Polismyndigheten som tillsammans med Tullverket, Försvarsmakten och Kustbevakningen ska delta i samordningen. Den samordnade gränsövervakningen leds av

579 kap. 9 § utlänningslagen. 58 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1896 av den 13 november 2019 om den europeiska gräns- och kustbevakningen och om upphävande av förordningarna (EU) nr 1052/2013 och (EU) 2016/1624. 59 Polismyndigheten, Årsredovisning 2023, s. 44, och Årsredovisning 2024, s. 72.

länsstyrelsen. Det blir då ett delvis nytt uppdrag för Polismyndigheten. Den samordnade gränsövervakningen ska bemannas med personal från de deltagande myndigheterna (för Kustbevakningen gäller särskilda föreskrifter).

Samordningen syftar till att förhindra brott mot rikets säkerhet och annan verksamhet till fara för rikets försvar eller säkerhet, överträdelser av in- och utresebestämmelserna och in- och utförsel av gods vars befordran kan medföra fara för rikets försvar eller säkerhet. Gränsövervakningspersonalen ska tjänstgöra i den samordnade gränsövervakningen vid sidan av sina ordinarie uppgifter och har då vissa särskilda befogenheter.

Hur resurskrävande de gränspolisiära uppgifterna kan komma att bli vid höjd beredskap och i krig påverkas av många olika faktorer och beror på dynamiken i konflikten eller kriget. Gränsövergångsställen kan komma att stängas och nya platser för gränspassager kan uppstå. Trafik och reseströmmar kan förändras eller upphöra i vissa områden och situationer med stora flöden av skyddssökande vid gränserna kan uppstå. Sannolikt kommer vissa rörelser vara mer dominerande än andra men det kan förändras över tid och vid olika tidpunkter i hotskalan. Det kan antas att fokus i ett tidigt skede kommer att ligga på värdlandsstödsrelaterade uppgifter samt på spioneri- och sabotageverksamhet och specialförbandsförflyttningar. In- och utresekontrollerna av reseströmmarna, främst vid flygplatserna, och färjetrafik till och från landet kommer inledningsvis troligen att minska eller upphöra. Samtidigt kan befolkningsrörelser sannolikt öka ju längre konflikten pågår. Det ska dock finnas en organisationsplan för den samordnade gränsövervakningen i varje län som förutsätter en planering för olika scenarier likt dessa. De syftar till att öka förmågan att hantera olika skeenden under höjd beredskap.

Polismyndighetens roll och ansvar när det gäller gränskontroll, gränsförvaltning och den samordnade gränsövervakningen i krig m.m. behandlas mer ingående i kapitel 9. Vi föreslår där att den nuvarande gränsövervakningslagen ska ersättas av en ny lag om stärkt samverkan i gränskontrollverksamheter vid höjd beredskap.

4.3. Arbetsuppgifter för Säkerhetspolisen vid höjd beredskap och krig

Säkerhetspolisen har sedan ett flertal år tillbaka återupptagit arbetet med beredskapsplanering. Myndigheten har bl.a. ökat antalet medarbetare för arbetet med beredskapsplanering samt utbildning och övning. Säkerhetspolisens krigsorganisation är framtagen och beslutad .60

I denna del redogör vi för ytterligare arbetsuppgifter inom Säkerhetspolisens område. Fokus är framför allt sådana arbetsuppgifter som förväntas öka, ändra karaktär eller som anses särskilt prioriterade vid höjd beredskap och krig. Vi inleder avsnittet med en överblick av Säkerhetspolisens beredskapsplanering. Därefter beskriver vi hur Säkerhetspolisens verksamhet kan förväntas påverkas i en situation innan beslut om höjd beredskap och krig fattas. Vi beskriver även myndighetens verksamhet under höjd beredskap och krig. Säkerhetspolisens uppgifter kommer i dessa situationer i huvudsak att vara av civil karaktär, men myndigheten har även uppgifter inom det militära försvar et61som vi redogör för i avsnitt 4.4.

4.3.1. Säkerhetspolisens uppgifter av civil karaktär innan höjd beredskap och krig

Tiden innan ett beslut om höjd beredskap har fattats kan förväntas komma att ställa särskilda krav på Säkerhetspolisen. Ett s.k. gråzonsläge kommer sannolikt att innebära stora svårigheter för svenska myndigheter och regeringen att tillförlitligt bedöma om det faktiskt pågår ett angrepp och om det finns skäl att fatta beslut om höjd beredskap. Dessa svårigheter ställer krav på såväl civila som militära myndigheter och särskilt på underrättelse- och säkerhetstjänsterna att ha fungerande system för inhämtning, bearbetning och analys av läget. Säkerhetspolisens beredskapsplanering utgår ifrån bedömningen att bl.a. underrättelsebehovet då kommer att öka eftersom många aktörer kommer vilja ha stöd från myndigheten i form av lägesbilder, hotbildsanalyser etc. Inte minst regeringen förväntas efterfråga lägesbedömningar i syfte att få ett till-

60 Säkerhetspolisen, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024. 61 2 § kungörelsen (1958:262) om tillämpning av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig.

räckligt beslutsunderlag för beslut om höjd beredskap. Samtidigt förväntas informationsflödet till Säkerhetspolisen att öka från såväl internationella partners och andra samverkansaktörer som från allmänheten. I givet läge krävs det dessutom att Säkerhetspolisen har ett anpassat skydd för den centrala statsledningen i syfte att säkerställa fortsatt beslutsförbarhet.

4.3.2. Säkerhetspolisens arbetsuppgifter av civil karaktär under höjd beredskap och krig

På samma sätt som Polismyndigheten har Säkerhetspolisen samma grunduppdrag i fredstid som vid höjd beredskap och krig. Några nya uppgifter av civil karaktär bedöms i princip inte tillkomma utifrån befintlig totalförsvarslagstiftning. Säkerhetspolisen verkar i hela hotskalan och inget av myndighetens verksamhetsområden (kontraspionage, kontraterror, författningsskydd, personskydd och säkerhetsskydd) kommer att upphöra vid höjd beredskap och krig. Beroende på vilka förhållanden som gäller i Sverige och i vårt närområde kan dock vissa verksamhetsområden behöva prioriteras, samtidigt som sådana områden där en minskad aktivitet kan förväntas kan behöva prioriteras ner. Under en längre period av höjd beredskap bedömer Säkerhetspolisen att förhållandena mellan verksamhetsområdena med hög belastning kan växla och variera. Höjd beredskap kommer därmed inte vara ett statiskt tillstånd för Säkerhetspolisens del .62

Mycket av det som rör Säkerhetspolisens arbete omgärdas av sekretess och kan ofta inte redogöras för i detalj. Övergripande för de arbetsuppgifter som Säkerhetspolisen förväntas utföra vid höjd beredskap och krig kan dock sägas vara att de är civila arbetsuppgifter som i huvudsak kommer att utföras i en sådan miljö där risken att mötas av militärt våld från en fiende är begränsad. Säkerhetspolisen kan mot bakgrund av sitt uppdrag dock ses som ett prioriterat mål av en motståndare i eller inför en väpnad konflikt vilket är något som myndigheten tar hänsyn till i sin beredskapsplanering.

62 Säkerhetspolisen, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024.

Underrättelsearbete

En stor del av Säkerhetspolisens arbete handlar om olika former av underrättelsearbete. Behovet av underrättelser förväntas inte bara vara stort inför ett beslut om höjd beredskap och krig, utan kommer bestå under hela konflikten. Säkerhetspolisen kan utifrån underrättelser, bedömningar och analyser bidra med underlag till stöd för att ge regeringen och andra myndigheter en samlad lägesuppfattning.

Systematiskt underrättelsearbete bedrivs främst inom verksamhetsområdena kontraspionage, kontraterrorism och författningsskydd. Inhämtning av underrättelser kan ske genom bl.a. spaning, användande av hemliga tvångsmedel, inhämtande av uppgifter från fysiska källor (personer) eller öppna källor (t.ex. internet eller media). Underrättelseinformation kan också inhämtas genom kontakter med utländska säkerhets- och underrättelsetjänster och med olika myndigheter, t.ex. Polismyndigheten .63Säkerhetspolisen samverkar även med Försvarsmakten när det gäller underrättelser. Under höjd beredskap och krig, men även i ett s.k. gråzonsläge, kommer Försvarsmaktens behov av underrättelseinformation att öka. Även om Försvarsmakten själv i stor utsträckning kommer att bedöma säkerhetshot (främmande underrättelser, subversion, sabotage, terrorism och kriminalitet) riktade mot Försvarsmakten och dess intressen, kommer Försvarsmakten även att ha behov av att sådan information förmedlas från Säkerhetspolisen och Polismyndigheten. Samarbetet mellan Försvarsmakten och Säkerhetspolisen kommer därmed att intensifieras. Det kommer dock att i huvudsak utgå från befintlig organisation och befintliga strukturer .64För Säkerhetspolisens del sker underrättelsearbetet i en sådan situation inom ramen för myndighetens ordinarie uppdrag och kan antas komma att utföras i en sådan miljö där risken att direkt konfronteras med stridande fiendesoldater är begränsad.

Personskydd

Ett annat ansvarsområde som kommer att vara centralt för Säkerhetspolisen i händelse av höjd beredskap och krig är personskyddet. Kriget i Ukraina visar inte minst vikten av skyddet av den centrala

63 Säkerhetspolisens webbplats (https://www.sakerhetspolisen.se) besökt den 24 april 2024. 64 Försvarsmakten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024.

statsledningen, bl.a. med hänsyn till dess påverkan på befolkningens försvarsvilja. I Natos sju grundkrav för nationell motståndskraft finns också förväntningar på en allierad stat att uppnå viss förmåga för att säkra beslutsfattandet och skydda statsledningen.

Säkerhetspolisens ansvar för personskyddet av den centrala statsledningen sträcker sig över hela hotskalan. De krav som uppgiften ställer på myndigheten kommer i hög grad att påverkas av det rådande säkerhetsläget. I avsnitt 6.8 beskriver vi Säkerhetspolisens uppdrag inom personskyddet närmare. Som där anges bedömer Säkerhetspolisen att behovet av personella resurser inom nuvarande personskyddsuppdraget kommer att öka i en situation av höjd beredskap och krig. De operativa förutsättningarna kommer även att vara annorlunda vid höjd beredskap och i krig och planeringen och dimensioneringen utgår ifrån att en motståndare kan ha för avsikt att angripa den centrala statsledningen.

Säkerhetsskyddsarbete

Ett annat prioriterat område är Säkerhetspolisens arbete med säkerhetsskydd. Att på ett strategiskt plan minska risken för hot och sårbarheter kommer att vara särskilt viktigt om landet är i kri g.65I en krigssituation kan risken för t.ex. infiltrationsförsök från främmande makt komma att öka. Säkerhetspolisens ansvar för registerkontroller och särskilda personutredningar i samband med säkerhetsprövning enligt 3 kap. säkerhetsskyddslagen (2018:585) kommer då att vara av stor vikt. Vid höjd beredskap och krig förväntas behovet komma att öka och säkerhetsprövningar och registerkontroller kommer att behöva hanteras på ett snabbt och effektivt sätt.

Brott mot Sveriges säkerhet m.m.

Som framgår av kartläggningen av Polismyndighetens uppgifter ovan förväntas vissa typer av brott komma att öka vid höjd beredskap och krig. Det gäller även för brott mot Sveriges säkerhet som tillsammans med terroristbrott räknas upp i polislagen som Säkerhetspolisens uppgifter. I Säkerhetspolisens uppdrag ingår att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och beivra sådana brott som

65Ds 2023:34 s. 226.

räknas upp i 3 § förordningen (2022:1719) med instruktion för Säkerhetspolisen. Det gäller brott av följande slag:

1. brott mot 18 eller 19 kap. BrB eller annat brott mot Sveriges

säkerhet, i fråga om brott mot medborgerlig frihet dock endast om det finns särskilda skäl för det,

2. brott mot terroristbrottslagen (2022:666),

3. sådana brott mot 13 kap. BrB som har syftat till att framkalla

fara för Sveriges säkerhet eller att allvarligt hota eller skada centrala samhällsfunktioner,

4. företagsspioneri eller olovlig befattning med en företagshem-

lighet, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

5. brott där våld, hot eller tvång har använts för politiska syften,

om brottet har riktat sig mot någon för vars personskydd myndigheten ansvarar eller om gärningen har riktats mot ett särskilt viktigt samhällsintresse,

6. brott som rör sanktionslagstiftning, krigsmateriel eller produk-

ter med dubbla användningsområden, dock endast brott som har anknytning till verksamhet som myndigheten har till uppgift att förebygga och förhindra, och

7. brott mot lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlän-

ningar.

Säkerhetspolisen får även utreda sådana brott som upptäcks i samband med punkterna 1–4 eller 6 ovan samt i samband med brott som riktats mot någon för vars personskydd myndigheten ansvarar eller någon närstående till honom eller henne.

Under höjd beredskap och krig kan brott mot Sveriges säkerhet (19 kap. BrB) förväntas öka. Samma sak kan gälla redan innan beslut om höjd beredskap har fattats – en situation då beslut fattats om höjd beredskap föregås sannolikt av att främmande makts olovliga underrättelseinhämtning från Sverige ökar. Även risken för högmålsbrott som t.ex. uppror (18 kap. 1 § BrB) förväntas öka. Därtill kommer brottslighet som landsförräderi m.m. (22 kap. BrB) som hör till Säkerhetspolisens ansvarsområde om den rör Sveriges säker-

het. Som vi beskrivit i avsnittet om Polismyndighetens arbetsuppgifter vid höjd beredskap och krig kan även s.k. allmänfarliga brott (13 kap. BrB) i form av antagonistiska angrepp såsom sabotage m.m. också förväntas komma att öka i en sådan situation. En ökning av dessa typer av brott skulle innebära utökade behov både av Säkerhetspolisens egna utredningsresurser och av operativa resurser (vilka huvudsakligen begärs från Polismyndigheten) för att genomföra husrannsakan, gripanden etc. Säkerhetspolisens brottsförebyggande arbete (strategisk sårbarhetsreduktion) skulle också påverkas. Sådant genomförs främst via Säkerhetspolisens arbete inom ramen för säkerhetsskydd. Även strategisk hotreduktion genomförs via Säkerhetspolisens verksamhetsområden kontraspionage, kontraterrorism samt författningsskydd.

4.4. Arbetsuppgifter för Polismyndigheten och Säkerhetspolisen inom det militära försvaret

Ovan har vi redogjort för sådana uppgifter som i första hand kan ses som civila och som åligger Säkerhetspolisen och Polismyndigheten vid höjd beredskap och krig. Utöver dessa uppgifter är poliser inom Polismyndigheten skyldiga att delta i rikets försvar i enlighet med det som anges i lagen (1943:881) om polisens ställning under krig och den tillhörande kungörelsen (1958:262) om tillämpning av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig. I vilka situationer detta kan bli aktuellt redogör vi för närmare i kapitel 5. I det kapitlet finns även en genomgång av folkrättsliga bestämmelser inom området. Vi redovisar även vad vi kommit fram till i fråga om vilket behov det finns av att polisen ska kunna tas i anspråk för det militära försvaret samt våra förslag om vilka uppgifter och befogenheter polisen ska ha vid väpnat angrepp.

För polismän som varaktigt tjänstgör vid Säkerhetspolisen finns en skyldighet att delta i rikets försvar, dock endast i den mån krigshändelserna gör det absolut nödvändigt .66Precis som för Polismyndighetens del utvecklas frågor om Säkerhetspolisens medverkan i det militära försvaret närmare i kapitel 5.

66 2 § kungörelsen om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig.

4.5. Polismyndighetens och Säkerhetspolisens uppgifter under ockupation

I kapitel 5 redogör vi för folkrättens regler om ockupation och vad som är stadgat i svensk rätt om myndigheters agerande på ockuperat område. Sammanfattningsvis gäller följande. I regeringsformen anges i 15 kap. 9 § hur offentliga organ ska agera på ockuperat område. Andra stycket i paragrafen har följande lydelse.

Varje offentligt organ ska på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Inte i något fall får ett offentligt organ meddela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon av rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd.

Ockupation regleras dock inte närmare i den lagstiftning som gäller särskilt för Polismyndighetens eller Säkerhetspolisens del. Polismyndigheten har visserligen rätt att i samråd med Säkerhetspolisen och efter att ha hört Försvarsmakten meddela föreskrifter om bl.a. polisens verksamhet vid ockupation och ockupationshot, men några sådana föreskrifter har inte meddelats .67Kombattantutredningen, som 1996 fick i uppdrag att bl.a. utreda vilka uppgifter och vilken folkrättslig ställning polisen skulle ha vid en väpnad konflikt, beskrev att regeringen vid denna tid hade utfärdat vissa förhållningsregler beträffande den svenska polisens verksamhet vid ockupation och ockupationshot .68I dagsläget finns dock inte några sådana förhållningsregler. (En närmare redogörelse för Kombattantutredningens förslag finns i avsnitt 5.5.4 och 9.5.1.) Det är alltså bestämmelserna i regeringsformen som vi får utgå ifrån vid bedömningen av vilka uppgifter som åligger polisen under ockupation. Det har anförts att regeringsformen och dess förarbeten lämnat frågan öppen om huruvida offentliga organ ska stanna kvar eller inte på ockuperat område .69Frågan är inte okomplicerad, särskilt inte med beaktande av Rysslands agerande på ockuperade områden i Ukraina vilket vi beskriver närmare i kapitel 5.

67 10 § kungörelsen om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig. 68SOU 1998:123 s. 218. 69SOU 1979:75 s. 30 f.

5. Polisens uppgifter och folkrättsliga ställning i krig

5.1. Inledning

I kapitel 4 har vi redovisat utredningens kartläggning av polisens uppgifter vid höjd beredskap och krig. Polismyndigheten och Säkerhetspolisens grundläggande ansvar att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp gäller inte bara i fredstid, utan även i krig. Enligt gällande regelverk har polisen också en skyldighet att under krig delta i rikets försvar i den omfattning som regeringen har föreskrivit genom kungörelsen (1958:262) om tillämpning av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig. Polismän som deltar i rikets försvar enligt denna lagstiftning är kombattanter .1Kombattanter är ett folkrättsligt begrepp som tillsammans med bl.a. frågor om krigföring i väpnade konflikter, militära mål och skydd för krigets offer regleras i den internationella humanitära rätten, som är en del av folkrätten.

I detta kapitel beskriver vi regelverken som omgärdar frågor om polisens ställning i krig (avsnitt 5.2–5.4). Vi redogör därefter för tidigare utredningar i frågan om polisens ställning i krig (avsnitt 5.5), de senaste decenniernas utveckling (avsnitt 5.6) och hur regleringarna ser ut i Norge och Finland (avsnitt 5.7). Vi behandlar även behovet av att ta polisen i anspråk inom det militära försvaret och vad polisen har för befogenheter som kombattant respektive civil (avsnitt 5.8 och 5.9). Därefter följer utredningens analys av vilka effekter den svenska ordningen för polisens ställning i krig har för polisens civila uppdrag och skyddet av civilbefolkningen (avsnitt 5.10), varefter vi övergår till att redovisa utredningens förslag och bedömningar. I denna del redogör vi för utredningens överväganden om

1 3 § totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12).

den svenska regleringen om polisens ställning i krig bör ändras (avsnitt 5.11), hur en ny ordning ska utformas (avsnitt 5.12) och utredningens bedömning av vilka uppgifter och befogenheter polisen bör ha i krig (avsnitt 5.13). Vi avslutar kapitlet med en genomgång av polisens roll under ockupation (avsnitt 5.14).

5.2. Folkrättslig bakgrund

5.2.1. Den humanitära rätten är en del av folkrätten

Inom folkrätten finns regler och principer om hur stater ska samarbeta och agera gentemot varandra. Folkrätten består i huvudsak av traktat och sedvanerätt.

Den delen av folkrätten som reglerar staters agerande under en väpnad konflikt – ”krigets lagar” – utgörs bl.a. av den humanitära rätten .2Den humanitära rätten blir tillämplig när en väpnad konflikt föreligger. En väpnad konflikt kan vara internationell (användning av väpnat våld mellan två eller fler stater) eller icke-internationell (våldshandlingar av viss intensitet mellan en stat och icke-statliga organiserade väpnade grupper, eller mellan sådana väpnade grupper). Den humanitära rätten baseras i grunden på en avvägning mellan militär nödvändighet å ena sidan och humanitet å andra sidan och innehåller bl.a. regler om stridsmetoder och stridsmedel samt regler till skydd för krigets offer, liksom för civila och civil egendom.

Den humanitära rätten vilar på ett antal grundläggande regler och principer. Distinktionsprincipen anger att det ska göras skillnad på militära mål och civila personer och civil egendom, och att endast militära mål får anfallas. Proportionalitetsprincipen stadgar att den militära betydelsen av ett anfall måste stå i proportion till de risker som civilbefolkningen och civil egendom utsätts för. De oavsiktliga förluster som uppkommer vid militära operationer får inte vara överdrivna i förhållande till den förväntade, konkreta och direkta militära fördelen av dessa. Försiktighetsprincipen syftar till att skydda civila och civil egendom genom att föreskriva en skyldighet för

2 Till ”krigets lagar” hör – utöver den humanitära rätten (även kallad den internationella humanitära rätten) – neutralitetsrätten och ockupationsrätten. Neutralitetsrätten reglerar neutrala och krigförande staters rättigheter och skyldigheter vid krig och internationella konflikter och syftar till att förhindra att neutrala stater dras eller tvingas in i krig. Ockupationsrätten reglerar civilbefolkningens rätt till human behandling under ockupation och de legala möjligheterna för en ockuperande stat att behärska det ockuperade territoriet.

parterna att vid militära operationer iaktta alla rimliga försiktighetsåtgärder för att minska risken för civila förluster eller skador.

Maartensklausulen innebär att humanitetens krav ska beaktas i krig-

föringen, även om det saknas direkta folkrättsliga regler i en viss situation.

Utöver nämnda principer gäller även principerna om förbud mot

onödigt lidande och överflödig skada och förbud mot diskriminering.

Den förstnämnda principen innebär ett förbud mot att i krigföringen åsamka motpartens soldater onödig skada eller överflödigt lidande i förhållande till de militära syften som parten vill uppnå och som är legitima i en väpnad konflikt. Principen kommer bl.a. till uttryck i förbudet mot användande av vissa stridsmedel och stridsmetoder. Principen om icke-diskriminering innebär att den humanitära rätten gäller lika för alla oavsett ras, hudfärg, kön, språk, religion eller tro, politisk eller annan åsikt, nationell eller social härkomst, förmögenhet, börd eller annan liknande grund .3

5.2.2. Sedvanerätt och traktat inom den humanitära rätten

Sedvanerätt

Sedvanerätten baseras på staters gemensamma handlingssätt och rättsövertygelse och är som utgångspunkt bindande för samtliga stater utan särskilt godkännande. Sedvanerätten är emellertid i stor utsträckning dispositiv, dvs. möjlig att avtala bort. Vissa sedvanerättsliga regler anses dock vara av sådan fundamental och tvingande natur att de inte går att avtala bort (jus cogens).

En översikt över sedvanerättsliga regler inom den humanitära rätten finns i Internationella Rödakorskommitténs (ICRC) studie från 20054som utmynnade i att 161 sedvanerättsliga regler identifierades. En analys av dessa regler samt en kartläggning av de folkrättsliga regler som gäller för väpnade konflikter, ockupation och neutralitet och som Sverige är bundet av redovisas utförligt i Folkrättskommitténs slutbetänkande Folkrätt i väpnad konflikt – svensk

tolkning och tillämpning . 5

3SOU 2010:72 bilaga 7, s. 46 f. 4 Henckaerts J-M., Doswald-Beck L. (2005), Customary International Humanitarian Law,

Volume I: Rules, Volume II: Practice, Cambridge University Press.

5SOU 2010:72.

Traktat

Inom den humanitära rätten är Sverige bundet av ett antal traktater. Bland de centrala traktaten återfinns bl.a. Haagkonventionerna från den 18 oktober 1907 (som innehåller regler om stridsmedel och stridsmetoder )6och de fyra Genèvekonventionerna från den 12 augusti 19497och dess tre tilläggsprotokol l8(som innehåller bestämmelser om skydd för krigets offer).

Traktat som Sverige ingår publiceras i regel i Sveriges internationella överenskommelser (SÖ), som utges av Utrikesdepartementet. I Folkrättskommitténs delbetänkande Krigets laga r9gjordes en sammanställning över de traktat Sverige var bundet av inklusive de fullständiga traktattexterna. På ICRC:s hemsida finns även en lista över de humanitärrättsliga konventionerna i fulltext och en förteckning över vilka stater som är bundna till de olika traktaten .10

5.2.3. Den humanitära rättens regler om krigföring

Militära mål

Inom den humanitära rätten gäller att anfall endast får riktas mot militära mål. Som militära mål räknas

  • kombattanter,
  • övriga stridande samt

6 Sverige är bundet av följande Haagkonventioner som rör krigets lagar och är relevanta i detta sammanhang: IV–IX, XI och XIII. 7 Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående förbättrande av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält (Genèvekonventionen I), Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående förbättrande av behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna till sjöss (Genèvekonventionen II), Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående krigsfångars behandling (Genèvekonventionen III), Genèvekonventionen den 12 augusti 1949 angående skydd för civilpersoner under krigstid (Genèvekonventionen IV). 8 Tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter, Genève den 8 juni 1977 (tilläggsprotokoll I), tilläggsprotokoll II till Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i ickeinternationella väpnade konflikter, Genève den 8 juni 1977(tilläggsprotokoll II) och tilläggsprotokoll III till Genèvekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande ett ytterligare emblem, Genève den 8 december 2005 (tilläggsprotokoll III). 9SOU 2010:22. 10 International Humanitarian Law Databases webbplats (https://ihl-databases.icrc.org) besökt 2023-11-04.

  • egendom som på grund av art, läge, ändamål eller användning effektivt bidrar till de militära operationernas genomförande och vars totala eller delvisa förstöring, beslagtagande eller neutralisering under de vid tidpunkten gällande förhållandena medför en avgjord militär fördel .11

Civila och civil egendom får inte anfallas. Civil egendom är all egendom som inte utgör militära mål enligt ovanstående definition. Bedömningen av om viss egendom på grund av dess art, läge, ändamål eller användning ses som civil eller militär utgår från förhållandena vid den aktuella tidpunkten. Samma egendom kan därför vara ett militärt mål vid en viss tidpunkt, medan den vid en annan ses som civil egendom. För egendom som normalt används för civila ändamål finns en presumtionsregel som säger att egendomen, vid tvekan om den kan bli utnyttjad i syfte att effektivt bidra till militär verksamhet, ska förutsättas vara civil .12I syfte att skydda civila gäller att parterna i konflikten i möjligaste mån ska undvika att förlägga militära mål till platser belägna inom eller i närheten av tätbefolkade områden .13

Kombattanter

En kombattant är en person som i internationella väpnade konflikter har laglig rätt att bruka våld mot sin motståndare. Kombattantbegreppet förekommer bara inom internationella väpnade konflikter (inte i icke-internationella). Kombattanter är de enda som har rätt att delta direkt i fientligheterna. Kombattanter får inte straffas för sitt deltagande i kriget. Kombattantstatusen utgör dock inget skydd mot krigsförbrytelser. En kombattant som ”faller i motpartens våld” har status som krigsfånge och åtnjuter skydd enligt särskilda regler, bl.a. gäller att han eller hon utan dröjsmål ska friges och återföras till hemlandet efter fientligheternas upphörand e.14Kombattanter utgör militära mål som får anfallas av motparten. Detta gäller även under den tid när kombattanterna inte är direkt delaktiga i fientligheterna under förutsättning att de inte är

11 Tilläggsprotokoll I art. 52 (2). 12 Tilläggsprotokoll I art. 52 (3). 13 Tilläggsprotokoll I art. 58 (b). 14 Genèvekonventionen III art. 4 (A) (1)–(3), 118 (1) och tilläggsprotokoll I art. 43 (2) och 44 (1).

försatta ur stridbart skick (s.k. hors de combat ).15Det finns inget folkrättsligt hinder mot att kombattanter även utför civila uppgifter. Kombattanter är dock, i syfte att stärka civilbefolkningens skydd mot fientligheterna, som utgångspunkt skyldiga att särskilja sig från civilbefolkningen då de deltar i ett anfall eller en militär operation som förberedelse till ett anfall .16

Kombattanter utgörs i första hand av medlemmar i ett lands

väpnade styrkor (med undantag för sjukvårds- och själavårdsperso-

nal ).17Utöver medlemmarna av parternas väpnade styrkor kan även

milistrupper, frivilligkårer och organiserade motståndsrörelser anses

som kombattanter under vissa förutsättningar .18Samma sak gäller civilbefolkning i ett icke-ockuperat område som inte haft tid att organisera sig och spontant tar till vapen mot invaderande styrkor, under förutsättning att de bär sina vapen öppet och iakttar krigets lagar (s.k. levée en masse ).19Slutligen kan även halvmilitära orga-

nisationer och beväpnade polisstyrkor anses som kombattanter om

de införlivats i partens väpnade styrkor och övriga parter i konflikten underrättats om dett a.20

Utöver det som angetts ovan finns i de aktuella konventionerna och dess tilläggsprotokoll inte några bestämmelser som specifikt reglerar vad som gäller beträffande polisers ställning i krig. Det är upp till staterna själva att avgöra om polisen ska användas för militära uppgifter eller int e.21

15 Tilläggsprotokoll I, art. 43, Landkrigsreglementet, bilaga till 1907 års IV Haagkonvention (LKR) art. 23 (C), tilläggsprotokoll I art. 41 (1) och (2), 43 (2) och ICRC regel 1 och 47. 16 Tilläggsprotokoll I art. 44 (3). I bestämmelsen finns även undantag från regeln och de villkor som därvid uppställs. 17 Begreppet kombattant definieras i art. 4 Genèvekonventionen III och i art. 43 tilläggsprotokoll I. 18 LKR art. 1 och Genèvekonventionen III art. 4 (A) (2). Följande villkor ska vara uppfyllda:

1. att de står under befäl av en person, som är ansvarig för sina underordnade,

2. att de bär ett utmärkande tecken, som är fastsittande och igenkännligt på avstånd,

3. att de bär sina vapen öppet och

4. att de vid sina operationer iakttar krigets lagar och bruk. 19 LKR art. 2, Genèvekonventionen III art. 4 (6). 20 Tilläggsprotokoll I art. 43 (3). Utöver denna bestämmelse finns i art. 59 (3) tilläggsprotokoll I ytterligare en bestämmelse som uttryckligen rör polisen. Bestämmelsen rör polisens närvaro på s.k. oförsvarade orter i syfte att upprätthålla lag och ordning. 21SOU 1979:75 s. 54.

Väpnade styrkor

En stridande parts väpnade styrkor består enligt tilläggsprotokoll I art. 43 (1) av alla organiserade väpnade styrkor, grupper och enheter som står under befäl av någon som inför den parten ansvarar för sina underlydandes uppförande. Med stridande ”part” menas i huvudsak en stat, men även en regering eller en myndighet som inte erkänns av motparten kan vara en part i konflikten .22En väpnad styrka ska vidare vara underkastad ett internt disciplinärt system som bl.a. ska säkerställa att folkrättens regler och krigets lagar iakttas. Medlemmarna i väpnade styrkor består av kombattanter och icke-kombattanter. Som icke-kombattanter räknas sjukvårdspersonal och militärpräster som är organiserade inom ramen för ett militärt förband .23Om en part i konflikten införlivar en halvmilitär organisation eller beväpnade polisstyrkor med sina väpnade styrkor, ska parten i enlighet med art. 43 (3) tilläggsprotokoll I underrätta övriga parter i konflikten om det. Dessa styrkor betraktas, som angetts ovan, därefter som kombattanter .24

Civila och begreppet ”direkt deltagande i fientligheterna”

Civilbefolkningen som sådan och civila personer ska inte bli utsatta för anfall. Civila som deltar direkt i fientligheterna mister dock under denna tid sitt skydd som civil a.25Begreppet ”direkt deltagande” finns inte definierat i något traktat. I syfte att klargöra begreppets innebörd och tillämpning togs 2009 en rapport fram på initiativ av bl.a. ICRC .26I begreppet ”civila” i internationella väpnade konflikter omfattas enligt rapporten alla som inte ingår i en parts väpnade styrkor eller deltar i en levée en masse. Enligt rapporten utgör en handling ett ”direkt deltagande i fientligheterna” om samtliga följande tre kriterier är uppfyllda:

1. det måste vara antagligt att handlingen kommer att negativt på-

verka de militära operationerna eller den militära förmågan för en part i konflikten, eller, alternativt, kommer att orsaka döds-

22SOU 2010:72, bilaga 7, s. 55. 23 Tilläggsprotokoll I art. 43 (2). 24 Tilläggsprotokoll I art. 43 (3). 25 Se bl.a. tilläggsprotokoll I art. 51 (3). Agerandet är dock inte otillåtet, se vidare avsnitt 5.9.2. 26 Se ICRC, Interpretive Guidance on the notion of direct participation in hostilities under

IHL, 2009.

fall eller skada på personer eller objekt som är skyddade mot anfall (skadetröskel),

2. det måste finnas ett direkt orsakssamband mellan handlingen

och den antagliga skadan av själva handlingen eller av en koordinerad militär operation i vilken handlingen ingår som en integrerad del (direkt orsakande), och

3. handlingen måste vara särskilt avsedd för att direkt orsaka skada

som motsvarar skadetröskeln till stöd för en part i konflikten och förfång för en annan (belligerent nexus).

Civila som utför en handling som utgör direkt deltagande i fientligheterna enligt definitionen ovan förlorar alltså sitt skydd mot anfall under den tid som handlingen utförs. I ”handlingen” ingår även förberedelser och förflyttningar till och från platsen där handlingen utförs .27Civila som tillfångatas av motparten kan straffas för sitt deltagande i fientligheterna i en nationell domstol och har inte rätt till krigsfångestatus, även om de alltjämt ska behandlas humant och i enlighet med grundläggande garantier .28När agerandet som utgör direkt deltagande i fientligheterna upphör återfår de civila fullt skydd mot anfall.

5.2.4. Ockupationsrätten

Till krigets lagar hör, utöver den humanitära rätten och neutralitetsrätten, även ockupationsrätten. Bestämmelser som reglerar denna hittas i Lantkrigsreglementet, bilaga till 1907 års IV Haagkonvention (LKR), i Genèvekonventionen IV och i tilläggsprotokoll I.

Ockupation är ett temporärt tillstånd då ett territorium befinner sig ”under den fientliga arméns herravälde ”.29Utövandet av den lagliga maktens befogenheter övergår då enligt art. 43 LKR till motståndaren och denne har ett ansvar för den allmänna ordningen och det offentliga livet. Ockupation medför dock inte någon förändring av statstillhörigheten och det ockuperade området anses fortfarande tillhöra den ursprungliga staten. Ockupationen innebär inte heller någon förändring av den rättsliga ställningen för civilbefolkningen

27SOU 2010:72 s. 249 f. 28SOU 2010:72, bilaga 7, s. 59 f. 29 LKR art. 42.

inom det ockuperade området. Civilbefolkningen anses fortfarande som medborgare i den ursprungliga staten och ska vara lojala mot den ursprungliga statsledningen. Civila personer som befinner sig på ockuperat område ska behandlas som skyddade personer, vilket innebär att de ska behandlas humant och skyddas mot våldshandlingar, hot m.m. Det är inte tillåtet för ockupationsmakten att ägna sig åt kollektiv bestraffning, gisslantagning, plundring, deportering eller bortförande av egendom m.m .30Ockupationsmakten får inte tvinga skyddade personer att tjäna i dess styrkor eller hjälpformationer .31Påtryckningar för att förmå personer att frivilligt ta värvning i ockupationsmaktens militära styrkor är inte heller tillåtet.

Rättsväsendet ska fungera även under ockupation och det ockuperade landets domstolar ska även fortsatt tillämpa landets lagar. Ockupationsmakten har, som nämnts ovan, ansvar för upprätthållande av den allmänna ordningen. Det ockuperade landets strafflagstiftning ska som utgångspunkt behållas, dock med undantag för att ockupationsmakten får upphäva eller tillfälligt sätta ur kraft lagar som anses utgöra ett hot mot ockupationsmaktens säkerhet eller mot tillämpningen av Genèvekonventionen IV. Ockupationsmakten har även enligt art. 66 i Genèvekonventionen IV möjlighet att inrätta militärdomstolar som kan pröva överträdelser av de bestämmelser som ockupationsmakten utfärdat.

Civila personer som befinner sig inom ockuperat område och medverkar i en organiserad motståndsrörelse erhåller under vissa förutsättningar status som kombattanter. I övrigt gäller att civilbefolkningen ska fortsätta att lyda den ursprungliga regeringen, men även följa bestämmelser utfärdade av den ockuperade makten rörande allmän ordning och skydd för ockupantens militära styrkor och administration. Frågan om civila myndigheter har en skyldighet att stanna kvar på ockuperat område regleras inte närmare i Genèvekonventionen IV, utan anses utgöra en nationell angelägenhet. Det finns enligt folkrätten ingen skyldighet för den ockuperade staten och dess medborgare att lyda eller vara lojala gentemot ockupationsmakten. Den ockuperade statens regering har heller ingen skyldighet att ställa sin administration till förfogande. Enligt svensk rätt gäller enligt 15 kap. 9 § andra stycket regeringsformen (RF) följande.

30 Genèvekonventionen IV art. 4. 31 Genèvekonventionen IV art. 51.

Varje offentligt organ ska på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Inte i något fall får ett offentligt organ meddela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon av rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd.

Svensk polis skyldigheter under ockupation har berörts i betänkandet Folkrätten i krig från 1 98432och i Kombattantutredningens betänkande Folkrättslig status m.m. från 199833. I 1984 års utredning beskrivs att svensk polis i händelse av ockupation endast ska övervaka tillämpningen av det egna landets lag och ordning och att polisen inte har en skyldighet att bekämpa politiska brott eller förseelser riktade mot ockupanten. Det hänvisas även till att en polisman har rätt att vägra följa order som skulle strida mot hans samvete då ockupanten inte får vidta några sanktioner eller tvångs- eller diskrimineringsåtgärder mot offentliga tjänstemän som underlåter att fullgöra sina tjänsteåligganden på grund av ”samvetsbetänkligheter” .34När det gäller ombesörjandet av ockupationsmaktens egen säkerhet, konstaterades vidare att detta ansvar ligger på ockupanten själv och ockupantens egen polis eller militära trupper. I betänkandet från 1998 framfördes att det finns skäl för att anta att en ockupationsmakt skulle låta svensk polis fortsätta sin verksamhet. Denna ordning förespråkades också, bl.a. med hänvisning till att polisen skulle kunna utgöra ett skydd gentemot godtycklig maktutövning mot civilbefolkningen och för att bibehålla allmän ordning och upprätthålla svensk lagstiftning. Det föreslogs därmed att om någon del av Sverige skulle bli ockuperad så skulle svensk polis i möjlig mån fortsätta att utföra sina uppgifter inom det ockuperade området.

Gällande polisens folkrättsliga status inom ockuperat område pekades i båda utredningarna på den överhängande risken att polismän som har kombattantstatus skulle tas som krigsfångar och ersättas av personer som utsetts av ockupantmakten, vilket inte anses vara till gagn för civilbefolkningen .35I Kombattantutredningens betänkande redogjordes också för att regeringen vid denna tid hade utfärdat förhållningsregler beträffande den svenska polisens verksamhet vid ockupation och ockupationshot, enligt vilka polisens

32SOU 1984:56. 33SOU 1998:123. 34 Genèvekonventionen IV art. 54. 35SOU 1998:123 s. 64 och SOU 1984:56 s. 127.

verksamhet skulle anpassas till de förhållanden som då råder. Frågan om en polisman skulle stanna kvar eller lämna sitt verksamhetsområde skulle enligt förhållningsreglerna avgöras i första hand av länsstyrelsen och i andra hand av ansvarig polischef – om möjligt i samråd med chefer inom det civila och militära försvaret. En polisman ansågs skyldig att stanna kvar på orten så länge hans eller hennes närvaro ansågs gynna försvarsansträningarna och det pekades i förhållningsreglerna på att polisens närvaro kunde ha en viktig psykologisk effekt och motverka negativa effekter på civilbefolkningens och krigsförbandens moral och motståndsvil ja.36

Under rubriken Iakttagelser från kriget i Ukraina i avsnitt 5.6 redogör vi för vissa erfarenheter från ockuperade områden i kriget i Ukraina.

5.3. Mänskliga rättigheter

Reglerna om mänskliga rättigheter är tillämpliga även under en väpnad konflikt. Den humanitära rätten anses dock generellt, i egenskap av lex specialis, ha företräde framför regler om mänskliga rättigheter om regelverken är oförenliga och inskränkningar får i viss utsträckning göras i väpnade konflikter beträffande vissa (men inte alla) av de mänskliga rättighetern a.37Polisens civila verksamhet regleras i huvudsak inte av den humanitära rätten. Det är i stället regelverket för mänskliga rättigheter som är tillämpligt för polisens arbete, såväl i fred som i krig. Bestämmelser av intresse för polisens del, bl.a. när det gäller våldsanvändning, finns huvudsakligen i nationell rätt. Det finns dock även en del internationella rättsliga ramverk av intresse, framför allt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), bl.a. art. 2 (2) om rätten till liv. Därutöver finns även följande icke-bindande ramverk:

  • 1979 UN Code of Conduct for Law Enforcement Official s38

36SOU 1998:123 s. 219. Det finns i dag inte några motsvarande förhållningsregler utfärdade av regeringen. 37SOU 2010:72, bilaga 7, s. 32. 38 I denna anges bl.a. i art. 3 att poliser (”law enforcement officials”) bara ska använda våld när det är absolut nödvändigt och bara i den utsträckning som behövs för att fullgöra sitt uppdrag.

  • 1990 UN Basic Principles on the Use of Force and Firearm by

Law Enforcement Officials .39

Kärnan i regelverket om mänskliga rättigheter är rätten till liv och det görs inte någon kategorisering av individer, likt uppdelningen av kombattanter och civila inom den internationella humanitära rätten. I vissa fall kan den internationella humanitära rätten krocka med bestämmelserna om mänskliga rättigheter, vilket kan medföra utmaningar för militärer som medverkar i polisverksamhet och vice versa. Reglerna om (och syftet med) våldsanvändningen skiljer sig således åt mellan de båda regelverken och principerna om nödvändighet, proportionalitet och försiktighet, som visserligen finns inom båda regelverken, tillämpas inte på samma sätt. Enligt regelverket för mänskliga rättigheter ska t.ex. våld användas som en sista utväg och först när andra tillgängliga medel inte anses tillräckliga. Dessa resonemang är av relevans i fråga om polismän som ska utföra stridande uppgifter inom det militära försvaret, vilket vi utvecklar närmare i avsnitt 5.12.1.

5.4. Polisens folkrättsliga ställning enligt svensk rätt

5.4.1. Tillkomsten av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig

Under mellankrigstiden efter det första världskriget rustades det svenska försvaret ned. I anledning av andra världskrigets utbrott påbörjades en upprustning av försvaret. Lagen om polisens ställning under krig kom till under andra världskriget och kom att kompletteras av kungörelsen om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig.

Syftet med lagen var bl.a. att skapa förutsättningar för att under krig kunna använda polisen så effektivt som möjligt, även om det innebar att polisen skulle erhålla uppgifter som var av inte rent polisiär natur. Det folkrättsliga skyddet för civila i väpnade konflikter var vid denna tid inte lika omfattande som i d ag.40

39 I detta regelverk anges bl.a. i art. 4 att poliser (”law enforcement officials”) endast ska använda våld och skjutvapen för det fall andra medel inte är tillräckliga för att uppnå det avsedda resultatet. 40 Skyddet för civila vilade vid denna tid på sedvanerätten och har därefter utökats och förtydligats genom tillkomsten av Genèvekonventionen IV och tilläggsprotokoll I och II.

I förarbetena till lagen om polisens ställning under krig diskuterades vilken ställning polisen i händelse av krig skulle inta i förhållande till fientlig krigsmakt. I propositione n41fördes ett resonemang om polisen kan anses vara krigsdeltagare enligt nedanstående artiklar i LKR.

Artikel 1. Krigets lagar, rättigheter och skyldigheter hava tillämpning icke blott å hären, men även å milistrupper och avdelningar av frivilliga under förutsättning att dessa trupper och avdelningar uppfylla följande villkor: 1) att de stå under befäl av en person, som är ansvarig för sina underordnade; 2) att de bära ett bestämt och på avstånd igenkännligt utmärkande tecken; 3) att de bära sina vapen öppet; samt 4) att de vid sina operationer iakttaga krigets lagar och bruk. I de länder, där milistrupper och avdelningar av frivilliga utgöra armén eller del därav, inbegripas de under benämningen armé.

Artikel 2. Befolkningen i ett icke besatt område, vilken vid fiendens annalkande självmant griper till vapen för ett bekämpa de inryckande trupperna, men icke hunnit organisera sig i enlighet med bestämmelserna i artikel 1, skall betraktas som krigförande, om densamma bär sina vapen öppet samt iakttager krigets lagar och bru k.42

I propositionen konstaterades att en formell tolkning av bestämmelsen kunde medföra att polisen inte skulle anses som en krigsdeltagare, eftersom polisen varken tillhörde hären eller en milisgrupp eller en avdelning av frivilliga. Utredningen uttalade dock att bestämmelsen inte borde tolkas strikt bokstavligt och kom till slutsatsen att polis som är uniformerad eller försedd med enhetliga kännetecken, folkrättsligt är att anse som en krigsdeltagare enligt dessa bestämmelser och bl.a. har rätt att bli behandlad som krigsfångar m.m. Till stöd för den framförda uppfattningen angavs även att det i flera andra stater ansågs att polisen bör ingripa mot t.ex. enstaka fientliga soldater utan att det ansetts behövligt att utfärda några författningar angående ”polisens egenskap av krigförande” och inte heller ålägga polisen att bära några särskilda emblem utöver polisuniformen. Det noterades dock att det i vissa länder fanns uttryckliga bestämmelser om polisen i detta avseende och att polisen i andra länder skulle anses tillhöra krigsmakten i händelse av

41Prop. 1943:347. 42Prop. 1943:347 s. 5.

krig. Slutligen – för att ”icke på denna punkt låta någon om än svagt grundad tveksamhet kvarstå” – lades förslaget fram att införa lagen om polisens ställning under krig. Enligt den skulle polisen under krig tillhöra krigsmakten i den omfattning och de hänseenden som kungen bestämde .43

5.4.2. Den rättsliga regleringen av polisens folkrättsliga ställning i krig

I 2 § totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) definieras kombattanter som ”de som tjänstgör vid Försvarsmaktens krigsorganisation, om de inte tillhör sjukvårds- eller själavårdspersonal”. Därutöver anses även följande som kombattanter enligt 3 § samma förordning:

1. polismän som enligt lagen om polisens ställning under krig del-

tar i rikets försvar

2. de som tjänstgör som skyddsvakter enligt skyddslagen (2010:305)

3. personal ur Tullverket som tjänstgör som gränsövervaknings-

personal enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m.

4. medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen.

I förordningen följer därefter bestämmelser om civilförsvarspersonal, sjukvårdspersonal, självavårdspersonal och civila åtföljande stridskrafterna. All övrig personal inom totalförsvaret anses som civil personal (15 §). Den folkrättsliga ställningen tillkommer enligt 16 § första stycket i förordningen endast den som tjänstgör i vederbörande befattning. Bestämmelsen har tolkats som att polismän är kombattanter så länge de deltar i rikets försvar, men när de återgår till sina ordinarie arbetsuppgifter blir de åter att anse som civila .44

För polismän gäller enligt lagen om polisens ställning under krig följande. En polisman är enligt lagens 1 § skyldig att under krig delta i rikets försvar i den omfattning regeringen föreskriver. I 2 § anges vidare att en polisman, som enligt särskilda bestämmelser ska delta i rikets försvar, under krig tillhör Försvarsmakten. Bestäm-

43Prop. 1943:347 s. 5 f. 44SOU 2002:4 s. 74.

melsen gäller inte bara när polismannen deltar i försvaret, utan under hela den tid som kriget varar. Begreppet ”tillhör” syftar, enligt förarbetena från 1943, till att undanröja alla tvivel om polismäns befogenhet att använda vapen även mot uniformerande fiender .45Den närmare innebörden av bestämmelsen har berörts i flera sammanhang. I propositionen En ny organisation för polisen anges t.ex. att bestämmelsen reglerar polisens organisatoriska tillhörighet .46I utredningen Polisen i totalförsvaret anges att bestämmelsen inte innebär, och inte heller var avsedd att innebära, att polisen är inordnad i Försvarsmakten (med undantag för om polismän ställs till Försvarsmaktens förfogande efter rekvisition). Polisen anges vara en självständig organisation även i krig och bakgrunden till bestämmelsen uppgavs vara syftet att klargöra att polisen, utifrån ett folkrättsligt perspektiv, omfattas av landets väpnade styrkor .47Slutligen har det i litteraturen framförts att nämnda uttalande i betänkandet Polisen i totalförsvaret tyder på att bestämmelsen inte bör ges innebörden att polisen anses införlivade i Försvarsmakten på det sätt som avses och art. 43 (3) i tilläggsprotokoll I.48I sammanhanget kan nämnas att art. 43 (3) i tilläggsprotokoll I i och för sig inte förutsätter att polisstyrkorna tillhör Försvarsmaktens organisation för att anses ingå i ”de väpnade styrkorna”, vilket vi utvecklar närmare i avsnitt 5.12.1.

Lagen från 1943 kompletteras av kungörelsen om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig. I kungörelsen stadgas att varje polisman under krig är skyldig att i enlighet med vad som sägs i kungörelsen delta i rikets försvar. I kungörelsens 5 och 6 §§ anges två situationer då det kan bli aktuellt för polismän att under krig delta i rikets försvar. Det ena fallet är att Försvarsmakten får begära medverkan från Polismyndigheten om polisiär medverkan är nödvändig för att avvärja ett fientligt angrepp (6 §). Polismyndigheten får avslå en sådan begäran endast om polisen redan fullgör nödvändiga civila försvarsuppgifter eller medverkan allvarligt skulle äventyra den allmänna ordningen och säkerheten .49Begäran ska avse en viss uppgift och när denna slutförts får Försvarsmakten inte för-

45Prop. 1943:347 s. 8 f., SOU 1979:75 s. 21. 46 Prop. 2013/14:110 s. 553. 47 SOU 1979:75 s. 70 f. 48 Ericson M. och Lamont C. (2024), Stridande poliser – rättsliga och operativa konsekvenser

för totalförsvaret, kapitel i Lind A-S., Thorburn Stern R. och Österdahl I., Folkrätten i svensk rätt. Ett nytt decennium., s. 413–431.

49 1 och 6 §§ kungörelsen om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig.

foga över polismännen om inte Polismyndigheten godkänt en ny begäran om medverkan. Det andra fallet är att det i kungörelsen föreskrivs att en försvarspliktig polisman som är uniformerad bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater när omständigheterna kräver det, även om order inte har getts (5 §). Den svenska regleringen har beskrivits som

– att varje polisman, oberoende av tjänsteställning och arbetsuppgifter, i princip är skyldig att delta i försvaret under krig (undantag kan dock medges), – att försvarspliktiga polismän som bär uniform bör bekämpa mindre grupper av fientlig militär även om order inte har meddelats och – att polispersonal under vissa förutsättningar kan rekvireras av en militär ch ef.50

Det görs i sammanhanget skillnad på polismän som arbetar inom Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. De senare får endast tas i anspråk för rikets försvar i den mån krigshändelserna gör det absolut nödvändigt .51

I övrigt framgår av kungörelsen att polismän som inte befriats från försvarsplikten som utgångspunkt ska bära uniform både när de arbetar och under ledig tid (4 §) och att befälhavare för polis och militär ska samråda och samverka om avdelningar av polis och militär uppträder tillsammans. Om den militära befälhavaren innehar löjtnants tjänstegrad eller högre har han rätt att bestämma att polisavdelningen ska underställas honom (8 §). Slutligen innehåller kungörelsen bestämmelser om att länsstyrelsen bl.a. ska upprätta planer, vidta förberedelser och meddela föreskrifter. Sådan planering sker på regional nivå och ser olika ut över landet (9 §). Polismyndigheten har också föreskriftsrätt om polisens verksamhet i krig, krigsfara, ockupation och ockupationshot (10 §), men har inte meddelat några föreskrifter med anledning av kungörelsen.

Utöver de bestämmelser som redovisats ovan om polisens uppgifter och ställning i krig ska polisen fortsätta att utföra sitt civila uppdrag, även under höjd beredskap och krig. Sammanfattningsvis kan alltså polisen enligt den svenska modellen både ha uppgifter av militär karaktär och uppgifter av civil karaktär. Begreppet temporär kombattant eller temporär kombattantstatus används inte någonstans i svensk författningstext. Den svenska ordningen kan dock,

50Prop. 1985/86:15 s. 5. 51 2 § kungörelsen om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig.

som framhålls i utredningens direktiv, komma att innebära täta växlingar mellan civil och militär verksamhet och därmed byte av folkrättslig ställning. Ordningen har därför ansetts kunna leda till oklarheter kring polisens folkrättsliga status. Dessa frågor utvecklar vi närmare i avsnitt 5.10.

5.5. Tidigare utredningar m.m. om polisens folkrättsliga ställning i krig

Polisens folkrättsliga ställning i krig har varit föremål för flera utredningar sedan slutet av 1970-talet. Utredningarna har kommit till olika slutsatser både beträffande den principiella frågan huruvida det är förenligt med folkrätten med en tillfällig eller s.k. temporär kombattantstatus och i bedömningen av vilken folkrättslig status polisen ska ha i krig. Ingen av utredningarna har resulterat i någon ändring av den svenska regleringen. Nedan följer en redogörelse för resonemangen och ställningstagandena i ett antal utredningar och i propositionen Om polisens ställning i krig (prop. 1985/86:15).

5.5.1 1975 års polisutredning

I betänkandet Polisen i totalförsvaret (SOU 1979:75) konstaterade 1975 års polisutredning att polisens huvuduppgift, att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, var densamma såväl i krig som i fred. Utredningen ansåg att det skett en viss förskjutning i synen på polisens roll under krigsförhållanden sedan andra världskriget och tiden då lagen om polisens ställning under krig och kungörelsen om tillämpningen av denna lag tillkom. Utredningen antog att stora krav skulle komma att ställas på polisens verksamhet att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och att polisen inte borde belastas med andra arbetsuppgifter annat än då det är ”oundgängligen nödvändigt”. Polisen antogs i dessa situationer ha en viktig roll i att skydda lokalbefolkningen, hindra övergrepp och underlätta för samhällets ordinarie funktioner. Hotbilden beskrevs också som annorlunda under denna tid jämfört med under tiden för andra världskriget. I linje med dessa utgångspunkter föreslogs att bestämmelsen i 5 § kungörelsen om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig skulle upphävas. Bestämmelsen innebär att en försvars-

pliktig polisman som är uniformerad i vissa fall bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater.

Gällande polisens ställning som kombattant eller inte, konstaterade utredningen att den internationella rätten inte reglerade frågan om polisens ställning under väpnad konflikt utan att detta i stället var upp till varje enskild stat att besluta om. Avgörande ansågs vara om polisen är skyldig att medverka i stridshandlingar till försvar mot ett angrepp av främmande militär personal. Polisen ansågs i sådana fall behöva ha kombattantstatus. Enligt då gällande planering skulle polisen i ett inledande skede medverka vid försvar mot kuppanfall. Avlösning av annan personal beräknades kunna ske inom senast 48 timmar. Utredningen betonade att det skulle vara värdefullt om annan än polis (t.ex. hemvärn) i möjlig mån kunde ha hand om denna uppgift, men konstaterade att det vid denna tid inte fanns förutsättningar för att helt lösa kuppförsvarsfrågan på detta sätt. Utredningen föreslog därför att poliser även fortsättningsvis skulle behålla dessa uppgifter och därmed behålla ställningen som kombattant.

Utöver polisens roll under kuppförsvaret lades det även fram vissa förslag gällande polisens uppgifter efter mobilisering. Även om det föreslogs att polisen inte längre skulle ha till uppgift att på egen hand ingripa mot mindre grupper av fientliga soldate r52anfördes att polisen alltjämt skulle ingripa inte bara mot förklädda eller ouniformerade sabotörer eller spioner (vilka saknar ställning som legitima stridsdeltagare och därmed kan ställas till svars enligt svensk lag), utan även mot fientlig militär personal om ”ingripandet ingår som ett nödvändigt led i fullgörandet av en verksamhet som faller på polisen på grund av dess allmänna uppgift att svara för ordning och säkerhet eller särskilda uppgifter inom ramen härför, t.ex. objektbevakning eller gränsövervakning”

.53Som skäl anfördes att polisen

annars kunde hamna i svårlösta situationer om t.ex. fientlig militär personal skulle uppträda tillsammans med terrorister eller andra, vilka polisen är skyldig att ska ingripa mot. Polisen ansågs därför behöva ha ställning som kombattant även vid ingripanden mot fientlig militär personal som skedde ”uteslutande för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och sålunda ingår som ett led i polisens normala verksamhet”.

52 5 § kungörelsen om lagen om polisens ställning under krig. 53SOU 1979:75 s. 9 f.

I betänkandet hänvisade utredningen även till att Europarådets parlamentariska församling i maj 1979 antog en polisdeklaration i vilken rekommendationen var att den civila polisen i krig eller under ockupation skulle fortsätta fullgöra sina civila uppgifter till skydd för civilbefolkningen. Polisen skulle därför enligt deklarationen inte ha kombattantstatus och inte omfattas av reglerna om krigsfångar i Genèvekonventionen III, utan i stället omfattas av reglerna som gäller för civila i Genèvekonventionen I V.54

5.5.2. Folkrättskommittén

I Folkrättskommitténs slutbetänkande Folkrätten i krig (SOU 1984:56) lanserades begreppet ”temporärt” kombattantskap. I utredningen beskrevs att poliser under krig har både en viktig civil funktion (upprätthålla allmän ordning och säkerhet) och en viktig militär funktion (framför allt vid kuppanfall, innan det militära försvaret hunnit mobiliseras). Kommittén konstaterade att begreppet ”temporär kombattant” inte uttryckligen nämndes i de inom folkrätten relevanta konventionerna, men bedömningen var att det indirekt av dessa kunde utläsas att det finns en möjlighet att växla mellan civil status och kombattantstatus. Kommittén hänvisade till artikel 51 (3) i tilläggsprotokoll I med följande lydelse.

Civila skall åtnjuta det skydd som ges enligt denna avdelning, med undantag för den tid då de direkt deltar i fientligheterna.

Utredningen kom med denna utgångspunkt till slutsatsen att en lösning med temporärt kombattantskap var förenlig med folkrätten.

5.5.3. Regeringens proposition om polisens ställning i krig

Betänkandena från 1979 och 1984 ledde fram till en proposition om polisens ställning i krig (prop. 1985/86:15), vilken avslogs av riksdagen .55I propositionen hade regeringen föreslagit att polisen även

54 Council of Europe, Resolution 690 (1979), Declaration on the Police. Se även SOU 1979:75 s. 12 och 44. 55Prop. 1985/86:15, bet. JuU 1985/86:37, rskr. 1985/86:313. Som grund för att riksdagen skulle avslå propositionen anförde justitieutskottet i sitt yttrande vissa säkerhetspolitiska skäl samt att det fanns skäl att avvakta med att fatta beslut om frågorna i propositionen till

fortsättningsvis skulle medverka inom kuppförsvaret och att dessa poliser under denna begränsade tid skulle ha temporär kombattantstatus. Efter att mobilisering skett skulle polisen ha enbart civil status och inte ha några militära uppgifter. Det föreslogs vidare att lagen om polisens ställning under krig skulle upphävas och att brottsbalken och polislagen skulle ändras i detta avseende.

Mot bakgrund av betänkandet Folkrätten i krig utfärdades dock sedan totalförsvarets folkrättsförordning, vilken som vi tidigare redogjort för anger att polismän som enligt lagen om polisens ställning under krig deltar i rikets försvar ska anses vara kombattanter .56

5.5.4. Kombattantutredningen

Kombattantutredningen lämnade 1998 sitt betänkande Folkrättslig

status m.m. (SOU 1998:123). I utredningen framfördes invänd-

ningar mot Folkrättskommitténs tolkning av art. 51 (3) tilläggsprotokoll I. Kombattantutredningen menade att bestämmelsen om att civila som deltar direkt i fientligheterna mister sitt folkrättsliga skydd inte kunde tolkas som att dessa är kombattanter under denna tid. Utredningen ansåg att de då i stället är att anse som illegala krigsdeltagare varför de varken åtnjuter det skydd civila har eller det som avser kombattanter. Utredningen ansåg att temporärt kombattantskap inte var förenligt med folkrätten annat än i de fall där det av konventionstexten uttryckligen framgår att en grupp kan växla folkrättslig status .57Sådant uttryckligt stöd fanns enligt kommitténs mening inte för den svenska modellen, varför den borde överges. Efter en analys av skäl för och emot att polisen skulle ha kombattantstatus föreslog utredningen att polisen skulle ha permanent civil status.

dess att vissa av de frågor som aktualiserats i Folkstyrelsekommitténs betänkande SOU 1986:28 hade hanterats. I detta betänkande hade bl.a. påpekats att det var angeläget att det gjordes en genomgång av hela beredskapslagstiftningen med utgångspunkt i hur den skulle kunna utnyttjas av en ockupant. 56SOU 1998:123 s. 12. 57 Se art. 43 (3) tilläggsprotokoll I gällande halvmilitär eller polis som införlivas i väpnade styrkor. (Utredningen påpekade särskilt att det i detta fall rörde sig om ett byte men att den inte ansåg det vara möjligt att växla fram och tillbaka mellan kombattantstatus och civil status.) Se även art. 67 angående medlemmar i väpnade styrkor och militära förband som permanent avdelats för civilförsvarsorganisationer och art. 8 (k) angående tillfällig sjukvårdspersonal.

I analysen av vilken folkrättslig ställning polismän skulle ha förde Kombattantutredningen i huvudsak fram följande skäl som talade för att polismän skulle ha kombattantstatus.

  • Polismän är en viktig resurs för skydd och bevakning i ett inled-

ande skede i en konflikt. Enligt överväganden som gjordes i sam-

band med försvarsbeslutet 1997–2001 talade mycket för att om landet skulle angripas, så skulle det vara fråga om ett överraskande anfall utfört av högkvalificerade enheter, inriktat mot strategiska objekt. Ett eventuellt krig antogs bli relativt kortvarigt och dess utgång bedömdes i stor utsträckning vara avhängigt av hur inledningen av kriget gestaltade sig. Eftersom polismän framför allt bedömdes ha en viktig roll gällande skydd och bevakning av sådana strategiska objekt som kunde antas bli anfallna bedömdes polisens framtida roll inom det militära försvaret vara av stor vikt från försvarssynpunkt. Det ansågs inte realistiskt att någon annan grupp i samhället skulle kunna fylla denna funktion på motsvarande sätt.

  • Det kan skapas en ”obalans” mellan inhemska och utländska styrkor

om polismän saknar kombattantstatus vid ingripande mot sabotage och liknande verksamheter. Om utländska kombattanter angriper

militära mål i Sverige kan polisen i sin civila funktion med hänvisning till dåvarande lydelse av 2 kap. 7 § brottsbalken (BrB )58inte agera för att bekämpa dem på annat sätt än för att förhindra eller avbryta verksamheten. Vidare skulle motståndaren sannolikt uppfatta varje form av polisingripande som ett direkt deltagande i den väpnade konflikten med följden att motståndaren skulle kunna anse sig ha folkrättsligt stöd att angripa poliserna med våld m.m. Polismän med kombattantstatus skulle å andra sidan ha befogenhet att delta direkt i fientligheterna och med stöd av folkrätten kunna ingripa mot fienden med våld i en sabotagesituation. Även om polisen i sin civila roll har rätt att ingripa i händelse av sabotage som inte utgör ett led i den väpnade konflikten kan svåra gränsdragningar uppstå. Om polisen skulle ha kombattantstatus och således rätt att ingripa med stöd av denna vid väpnade konflikter blir också handlingar som ligger i en s.k.

58 Bestämmelsen hade följande lydelse: ”I fråga om svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet skola, utöver vad i detta kapitel sägs, iakttagas de begränsningar som följa av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller, enligt vad därom är särskilt stadgat, av överenskommelse med främmande makt.” (Jfr nu gällande 2 kap. 12 § BrB).

gråzon och som i situationen kan vara svåra att definiera som led i en motståndares angrepp på landet eller inte av mindre betydelse, eftersom polisen då har befogenhet att agera i båda situationerna. Även senare under en konflikt skulle polisen kunna hamna i situationer då de befinner sig på samma plats som motståndarna utan att Försvarsmaktens enheter är i området. Det skulle då kunna vara bättre om polisen kan delta i försvaret i stället för att avstå.

  • Polisen riskerar att inte vara förskonad från militära aktioner från

motståndaren även om polisen har permanent civil status. Polisens

egendom skulle kunna ses som militära mål eftersom polisens sambandsutrustning m.m. skulle kunna användas för underrättelser av betydelse för det militära försvaret. Motståndaren skulle därmed kunna anse sig ha folkrättsligt stöd för att betrakta polisstationer, polisbilar etc. som militära mål, vilket också skulle kunna medföra risker för att polismän skadas.

  • Polismän skulle kunna arbeta med att upprätthålla ordning och

säkerhet även inom områden där strider äger rum utan att riskera att bli anklagade för otillåtet deltagande i fientligheterna. Även i

och omkring stridsområden kan polisen behöva upprätthålla allmän ordning och säkerhet, vilket kan leda till situationer då polismäns status skulle kunna ifrågasättas om de inte var kombattanter.

Som skäl emot att polismän skulle ha kombattantstatus anfördes i huvudsak följande.

  • Det finns stort behov av att polisens civila verksamhet fortsätter

även om Sverige blir involverat i en väpnad konflikt. Polisens

grunduppdrag kvarstår även vid höjd beredskap och krig och allmänhetens behov av t.ex. skydd och hjälp från polisen torde öka i krigstid, jämfört med fredstid. Om någon del av Sverige skulle bli ockuperad finns också mycket som talar för att svensk polis fortsätter sin verksamhet i det ockuperade området. Polis i andra länder har i princip enbart civila funktioner och folkrättens utgångspunkt ”får anses vara att polisen har civil status”.

  • Värdet av polisens insatser inom det väpnade försvaret kan ifråga-

sättas bl.a. med hänsyn till att en ökande andel polismän saknar

militär grundutbildning och polismännens beväpning.

  • Polisen har goda möjligheter att bidra till det militära försvaret även

i sin civila funktion. Polisen kan bidra genom att t.ex. bevaka

skyddsobjekt, (med vissa begränsningar) förmedla underrättelser av betydelse från militär synpunkt, ägna sig åt förebyggande och avslöjande säkerhetsskyddsverksamhet och bistå Försvarsmaktens mobilisering. Polisen kan även bidra genom att ingripa mot sabotage eller annan verksamhet som är skadlig för landets säkerhet som äger rum innan en väpnad konflikt brutit ut. Vid denna tidpunkt finns inte något folkrättsligt skydd vare sig för polismän eller andra.

  • Permanent kombattantstatus skulle göra det svårt eller omöjligt för

polisen att fullgöra sina civila sysslor då polisen, polisens utrust-

ning, byggnader och annan egendom skulle utgöra militära mål. Polismän skulle tas som krigsfångar och inte kunna fullgöra polistjänsten inom ett ockuperat område.

  • Även tillfällig kombattantstatus skulle göra det svårt eller omöjligt

för polisen att fullgöra sina civila sysslor. Det finns risk för att

motståndaren skulle ha svårt att skilja på poliser som brukas inom det väpnade försvaret (kombattanter) och poliser som används inom polisens verksamhet (civila) och för att motståndaren skulle betrakta polismän generellt som militära mål. Samma sak gäller polisens egendom. Polismän skulle även kunna tas som krigsfångar med motiveringen att de är kombattanter eller möjliga kombattanter. Ordningen skulle även kunna medföra folkrättsliga trovärdighetsproblem, vilket antingen hade kunnat leda till att motståndaren såg alla poliser som kombattanter, alternativt att motståndaren såg de poliser som deltog i det väpnade försvaret som illegala krigsdeltagare.

  • Det finns principiella synpunkter mot att andra än Försvarsmakten

deltar i det väpnade försvaret och polisen kan fylla en viktig funktion där Försvarsmakten saknar behörigheter. Försvarsmakten

anges i regeringsformen som den resurs som får sättas in för att möta väpnade angrepp på landet. Utredningen framhöll att Försvarsmakten som utgångspunkt inte får utöva våld och tvång

mot enskilda (utanför det traditionella militära verksamhetsområdet). Polisen kan därmed också ha en viktig uppgift att upprätthålla ordning och säkerhet inom stridszoner, men vid sidan av de egentliga stridshandlingarna.

  • Eventuella polismän som behövs inom det väpnade försvaret kan

föras över till Försvarsmakten. Utredningen övervägde inte hur

en sådan ordning skulle se ut, men hänvisade till att t.ex. polismän med särskilda kunskaper som Försvarsmakten har behov av, skulle kunna överföras till Försvarsmakten med stöd av pliktlagstiftningen. För det fall den föreslagna ordningen med permanent civil status för polisen skulle innebära att det är nödvändigt från försvarssynpunkt, skulle även andra poliser kunna överföras till Försvarsmakten.

I remissbehandlingen av Kombattantutredningens betänkande framkom olika åsikter i frågan om polisens folkrättsliga ställning vilket resulterade i att regeringen gav Försvarsmakten och dåvarande Rikspolisstyrelsen flera uppdrag som syftade till att närmare utreda frågan. Uppdragen redovisades 2000, 2001 och 2003 .59

I redovisningarna framkom att Försvarsmakten, inom ramen för totalförsvaret, bedömdes ha ett behov av direkt stöd från polisen med vissa uppgifter. För en del av dessa ansågs det som sannolikt att polisen skulle komma att kunna invecklas i väpnad strid med en angripare. Polisen ansågs i dessa fall behöva ha kombattantstatus. Som det främsta exemplet angavs bevakning och skydd av skyddsobjekt och insatser mot sabotageförband/subversiv verksamhet. Behovet av sådant stöd uppgavs öka eller minska till följd av vilka beredskapsåtgärder som vidtagits. Försvarsmakten uppgavs även ha behov av direkt stöd från polisen för ett antal uppgifter där det inte kunde förutses att polisen skulle komma att invecklas i väpnad strid, men där detta inte heller kunde uteslutas. För dessa uppgifter (t.ex. assistans åt militära enheter i samband med transporter, vid viss underrättelse- och säkerhetstjänst m.m.) ansågs det inte nödvändigt att polisen skulle ha kombattantstatus, dock framfördes att en sådan status skulle ha ökat polisens handlingsfrihet.

59 Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen, Regeringsuppdrag avseende totalförsvarsuppgifter för

Polisen, den 28 januari 2000, Fö2000/203. Rikspolisstyrelsen, Uppdrag avseende polisers folkrättsliga status, den 31 januari 2001, Fö2008/03301. Försvarsmakten, Försvarsmaktens behov av att personalens status som kombattanter vid vissa myndigheter behålls, den 26 juni 2003,

Fö2003/1654.

Försvarsmakten angavs därutöver ha behov av indirekt stöd från polisen med uppgifter som inte fordrade att polisen har kombattantstatus. Som exempel angavs brottsbekämpning, flyktingmottagning, trafikreglering och upprätthållande av ordning och säkerhet. För det fall polisen skulle ha permanent civil status anfördes att andra resurser borde lösa de uppgifter som polisen inte längre kan lösa. Detta skulle enligt myndigheternas redovisning kunna ske genom att delar av polisen eller beredskapspolisen i samband med höjd beredskap fördes över till Försvarsmakten, alternativt att det gjordes beredskapshöjningar inom Försvarsmakten. De olika myndigheterna hade dock fortfarande – precis som framkommit i remissvaren – olika uppfattning i frågan om vilken status polisen skulle ha. Försvarsmakten förespråkade att polisen skulle ha (permanent) kombattantstatus och Rikspolisstyrelsen förespråkade att polisen skulle ha civil status.

5.5.5. Gränsövervakningsutredningen

Frågan om folkrättslig status har även utretts i fråga om de som tjänstgör som gränsövervakningspersonal vid samordnad gränsövervakning enligt lagen om gränsövervakningen i krig m.m. Gränsövervakningsutredningen hade i uppdrag att bl.a. analysera hur gränsövervakningen i krig var organiserad och lämna förslag om den folkrättsliga ställningen för gränsövervakningspersonalen. Utredningen föreslog i betänkandet Gränsövervakning under höjd

beredsk ap60förändringar i bl.a. ledningen av gränsövervakningen

och gränsövervakningsuppgifternas närmare innehåll. Enligt utredningen skulle uppdraget som gränsövervakningspersonal inte omfatta militära uppgifter och inte längre förutsätta kombattantstatus.

Efter utredningen upprättades vidare 2009 promemorian Gräns-

övervakning under höjd beredskap m. m.61(En redogörelse för nämnda

utredningar finns även i avsnitt 9.5.) Enligt förslagen i 2009 års promemoria skulle Försvarsmakten inte längre ha någon särskild uppgift i gränsövervakningen och behovet av att gränsövervakningspersonalen hade kombattantstatus ansågs ha upphört. I re-

60SOU 2002:4. 61 Fö 2002/73.

missvar över promemorians förslag anförde Försvarsmakten sammanfattningsvis att myndigheten instämde i bedömningen att det svenska systemet med tillfällig kombattantstatus borde överges. Försvarsmakten anförde vidare att det dock borde vara förenligt med folkrätten att ”överföra befintliga (eller upprätta nya) polisförband att ingå i rikets väpnade styrkor, och att vid behov avföra sådana förband från att vara väpnade styrkor, under en väpnad konflikt”. För dessa förband skulle statusen inte växla, och de skulle endast ha till uppgift att verka i inledningsfasen av en konflikt för att senare, efter särskilt beslut av regeringen, kunna upplösas. Meddelande om styrkornas införlivande och upphörande skulle vidare ske enligt art. 43 (3) tilläggsprotokoll I.62Varken Gränsövervakningsutredningens eller promemorians förslag ledde till ändrad lagstiftning.

5.6. De senaste decenniernas utveckling

En förändrad hotbild

I tiden efter ovan redovisade utredningar har mycket hänt både inom och utom Sveriges gränser. Som beskrivits i kapitel 2 anses säkerhetsläget i Sveriges närområde vara det allvarligaste sedan slutet av andra världskriget. Försvarsberedningen uttalar i sin slutrapport Stärkt försvarsförmåga, Sverige som alliera d63att ett väpnat angrepp mot Sverige eller våra allierade inte kan uteslutas. Det kan enligt rapporten inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige eller våra allierad e.64Rapporten beskriver att säkerhetsläget, både i Sveriges närområde och globalt, präglas av instabilitet och oförutsägbarhet. Hotbilden mot Sverige och svenska intressen beskrivs som bred och komplex. I augusti 2023 höjde Säkerhetspolisen även terrorhotnivån från förhöjt hot till högt hot. I januari 2025 beslutade säkerhetspolischefen att denna nivå ska kvarst å.65Försvarsberedningen beskriver vidare att Sverige varit utsatt för hybridattacker (t.ex. ett flertal större cyberattacker) och säkerhetshotande verk-

62 Försvarsmakten, Yttrande över promemorian om gränsövervakning under höjd beredskap m.m., den 7 april 2009, Fö 2002/73, s. 11 f. 63Ds 2024:6. 64Ds 2024:6 s. 37. 65 Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2024–2025 (årlig lägesbild).

samhet från främmande land. Agerandet från främmande makt och våldsbejakande extremister medför enligt rapporten, att hoten går in i varandra och förstärks .66Gränsen mellan inre och yttre säkerhet samt mellan militära och icke-militära hot har också blivit mer otydlig, då stater i allt större utsträckning än tidigare använder sig av antagonistiska hot (såsom desinformation, otillbörlig informationspåverkan, politiska påverkansoperationer, cyberangrepp, underrättelseinhämtning, utnyttjande av juridiska sårbarheter och sabotage m.m.) .67I rapporten Kraftsamling beskrivs att hotbilden även består av icke-antagonistiska hot (såsom klimatförändringar, pandemier, störningar i energi-, vatten- och livsmedelsförsörjning och naturkatastrofer), vilka kan utnyttjas av en antagonistisk aktör för att uppnå sina syften .68

Uppbyggnaden av totalförsvaret

Det pågår för närvarande en uppbyggnad av såväl det militära som det civila försvaret. Regeringens mål för dessa båda delar, som tillsammans utgör totalförsvaret, beskrivs i avsnitt 2.5.1. Försvarsmaktens beredskap har stärkts och många anställda har tjänstgjort i internationella insatser under de senaste decennierna med de erfarenheter det fört med sig i fråga om att skydda civilbefolkning under krig. Sveriges medlemskap i Nato innebär också nya förutsättningar för Sveriges försvar vilket behandlats närmare i avsnitt 2.5.2.

Förändringar av polisens organisation

Polisen har (som redogjorts för i avsnitt 3.2) sedan 2015 en ny organisation och Säkerhetspolisen är en egen myndighet. Polismyndigheten är numera även sektorsansvarig beredskapsmyndighet i beredskapssektorn Ordning och säkerhet, vilket innebär ett ansvar att bl.a. samordna åtgärder inom sektorn inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap.

66Ds 2024:6 s. 28 f. 67Ds 2024:6 s. 202. 68Ds 2023:43 s. 28.

Som nämnts i avsnitt 5.2–5.3 har det också skett en utveckling inom folkrätten och i regelverken för mänskliga rättigheter sedan lagen om polisens ställning under krig tillkom och det rättsliga skyddet för civila i internationella väpnade konflikter har förstärkts och tydliggjorts.

Iakttagelser från kriget i Ukraina

I sammanhanget är även iakttagelser från det pågående kriget i Ukraina högst relevant a.69Försvarsmakten har efter uppdrag från regeringe n70tagit fram rapporten Försvarsmaktens lärdomar från

kriget i Ukraina. I rapporten konstaterar Försvarsmakten bl.a. att

Ryssland bedöms ha begått omfattande och allvarliga krigsbrott genom bl.a. avrättning av civila och urskillningslösa anfall mot bl.a. sjukhus, kraftförsörjning och kulturella objekt. Gränsdragningen mellan kombattanter och civila har enligt Försvarsmakten försvårats till följd av att civila direkt deltar i fientlighetern a.71

I Kraftsamling resonerar Försvarsberedningen kring lärdomar från Ukraina och pekar på att det är en fara att utgå från att en motståndare efterlever krigets lagar, inklusive den humanitära rätten. Försvarsberedningen framhåller också att kriget i Ukraina tydliggjort behovet av ett fungerande rättsväsende för att även i krig kunna vidmakthålla lag och ordning och för att kunna lagföra krigsförbrytelser och brott mot folkrätten samt hantera krigsfångar .72

I rapporten Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans har även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) pekat på att erfarenheter från Ukraina tydligt har visat behovet av en fungerande rättskedja för att kunna hantera krigsbrott. I rapporten påpekas även att erfarenheter från Ukraina visat att Ryssland aktivt bekämpar poliser och att samma sak skulle kunna hända avseende både svensk polis, svensk civil säkerhetstjänst och svensk tull- och kustbevakningspersonal. För dessa grupper bör därför, enligt MSB,

69 Det kan noteras att Ukraina har både en civil poliskår och det ukrainska nationalgardet som är en militär enhet med polisiära befogenheter som i krig kan mobiliseras och medverka sida vid sida med Ukrainas militära väpnade styrkor. I rapporteringar och beskrivningar av polisers arbete i Ukraina specificeras det dock sällan särskilt vilken kår som löser enskilda uppgifter. 70 Regeringsbeslut, Fö2023/01323, den 13 juli 2023. 71 Försvarsmakten, Försvarsmaktens lärdomar från kriget i Ukraina, Fm2023:2379-9, den 2 november 2023, s. 8. 72Ds 2023:34 s. 53 f.

utbildning, träning och utrustning anpassas utifrån att de ska kunna verka i områden som kan omfattas av krigshandlingar .73

Polismyndigheten har i promemorian Sammanfattning av ukrain-

ska polisens erfarenheter bl.a. anfört att polisen i Ukraina har åtagit

sig kombattantuppgifter och att nästan en tredjedel av den ukrainska polisens personal är antingen direkt involverad i bekämpningen av Rysslands väpnade angrepp eller arbetar med stabiliseringsåtgärder. Det handlar om personalgrupperna som arbetar med bombröjning, insatsstyrkor och personal inom ingripandeverksamhet som arbetar med bevakningsuppdrag och patrullering. Flertalet poliser i Ukraina har utrustats med kulsprutor och i viss utsträckning pansarvapen. Uttrycket ”police war” används för en del av polisuppdraget. Polisen arbetar även med att bekämpa sabotageförsök. I promemorian uttalas att humanitär hjälp och uppgifter inom räddningstjänsten är några av de viktigaste uppgifterna för den ukrainska polisen .74Hur uppgifterna fördelar sig mellan reguljär polis och gendarmeri har dock inte utredningen full insikt i.

I april 2024 var cirka 26 procent av Ukrainas territorium ockuperat av Ryssland .75Enligt de uppgifter utredningen tagit del av har ukrainsk polis inte självständigt tillåtits verka inom de ockuperade områden a.76Ryssland har inrättat en ockupationspolis som består både av ryska och ukrainska medborgare. I en rapport från Institute for the study of war beskrivs vidare hur det ryska inrikesministeriet (MVD) i april 2024 ökade sin närvaro av personal inom brottsbekämpande verksamhet i ockuperade områden i Ukraina i syfte att öka den ryska kontrollen över civilbefolkningen och kritisk infrastruktur. Ryssland uppgavs även ha genomfört gemensamma aktiviteter mellan MVD, det ryska nationalgardet (Rosgvardia) och den ryska federala säkerhetstjänsten (FSB) och vid denna tidpunkt ha fört över polisanställda från Ryssland till det ockuperade Ukraina. Vidare angavs att ett stort antal medlemmar från det ryska nationalgardet verkade i landet, många av dessa troligen med brottsbekämpande uppgifter .77

73 MSB, Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans Slutredovisning av regeringsuppdrag

(Ju2022/10209/SSK), oktober 2022, s. 103.

74 Polismyndigheten, Sammanfattning av ukrainska polisens erfarenheter, den 8 maj 2023. 75 Polismyndigheten, Sammanfattning av ukrainska polisens erfarenheter, den 8 maj 2023. 76 Utredningens protokoll, Polisens roll i kuppförsvaret – om samverkan mellan militär och

polis för att skydda den ukrainska statsledningen – seminarium med Försvarshögskolan den 5 juni 2024.

77 Bailey R., Hird K., Harward C., Wolkov N., Barros G. (2024), Russian offensive campaign

assessment, s. 20.

5.7. Polisens folkrättsliga ställning i krig i Norge och Finland

Inom ramen för utredningen har vi skickat ut frågor till våra nordiska grannländer om bl.a. polisens uppgifter och folkrättsliga ställning i krig i deras länder. Svar har kommit in från Norge och Finland men inte Danmark. Vi redogör nedan för vad som sammanfattningsvis framkommit av de svar som kommit in från Norge respektive Finland.

5.7.1. Norge

I de svar som inkommit från det norska Justis- og beredskapsdepartementet anges följande om de norska förhållandena. Den militära insatsen i krig anses vara beroende av att den civila sidan fungerar så normalt som möjligt. Den civila sektorn ska därför fortsätta att utföra sitt samhällsuppdrag och ska så långt som möjligt sörja för att befolkningens grundläggande behov säkerställs. Polisens ansvar för att skydda civilbefolkningen är en central aspekt i den norska beredskapsplaneringen i fråga om polisens roll i krig. Polisen behåller därför som utgångspunkt sin civila status även under en väpnad konflikt, vilket motiveras av att det under en väpnad konflikt förväntas finnas ett stort behov av en polis med civil status som kan utföra sedvanliga polisiära uppgifter i syfte att skydda civilbefolkningen.

Den norska försvarsmakten har enligt norsk lagstiftning rätt att ta över ledningen av polisen under förutsättning att polisen befinner sig på en ”krigsskådeplats” (ett avgränsat område där det pågår krigshandlingar) eller där krigshandlingar förväntas äga rum inom kort tid. Detta betyder dock endast att den norska försvarsmakten kan sätta upp ramar för polisens utförande av civila uppgifter, inte att den norska försvarsmakten kan använda polisen för militära ändamål. Polisens huvuduppgift kommer fortfarande vara att utföra sina vanliga polisuppgifter för att skydda civilbefolkningen. Det finns dock en undantagsbestämmelse som säger att kungen (regeringen) kan besluta att all polis, vissa poliskårer eller polisen i vissa distrikt ska införlivas i de militära styrkorna på en krigsskådeplats .78

78 Justis- og beredskapsdepartementet, Förfrågan om underlag – svar, den 13 maj 2024, och

Förfrågan om kompletterande underlag – svar, den 3 januari 2025.

Utredningen har även tagit del av den norska polisens riktlinjer för polisens roll i väpnad konflikt och under ockupation .79Av riktlinjerna framgår bl.a. att norsk polis i en väpnad konflikt inte ska delta i fientligheter och att polisen ska undvika situationer i vilka den kan uppfattas som stridande. Att använda vapen inom ramen för den polisiära uppgiften under en väpnad konflikt anses inte kunna likställas med att ta del i fientligheter. Polismän har civil status, både under krig och i händelse av ockupation. Enligt riktlinjerna ska polisen som utgångspunkt stanna kvar på ockuperat område och i den utsträckning det är möjligt fortsätta sin ordinarie verksamhet. Hänsyn ska dock tas till den aktuella situationen och i vissa fall kan det anses mer lämpligt att polisen lämnar området .80I riktlinjerna nämns även, som anges ovan, att det i norsk lagstiftning finns en möjlighet att frångå utgångspunkten att polisen har civil status och att polisen efter beslut av kungen (regeringen) ska införlivas i de militära styrkorna. De aktuella poliser som överförs blir en del av den norska försvarsmakten och har då kombattantstatus .81

Polisens rättsliga ställning i krig och vid ockupation har – både ur ett folkrättsligt och nationellt perspektiv – fått förnyad aktualitet i Norge till följd av kriget i Ukraina och den förändrade säkerhetspolitiska situationen .82I januari 2025 presenterade den norska regeringen Totalberedskapsmeldingen Forberedt på kriser og kri g83, i vilken det anges att regeringen vill se en översyn av vad som kan och bör förväntas av den norska polisen och den norska säkerhetstjänsten i kris och krig. Det anges även att det ska tillsättas en utredningskommitté som ska utvärdera polisens roll och uppgifter i ljuset av samhällets behov och förväntade utveckling.

79 Politidirektoratet, Nasjonal retningslinje for politiets rolle i vaepnet konflikt og under okkupasjon, den 1 juli 2024. 80 Politidirektoratet, Nasjonal retningslinje for politiets rolle i vaepnet konflikt og under okkupasjon, den 1 juli 2024, s. 10. 81 Politidirektoratet, Nasjonal retningslinje for politiets rolle i vaepnet konflikt og under okkupasjon, den 1 juli 2024, s. 6 f. 82 Norska Justis- og beredskapsdepartementet, Svar på sporsmål om norsk politi, den 13 maj 2024. 83 Meld. St. 9 (2024–2025).

5.7.2. Finland

I Finland gäller att alla manliga finska medborgare är skyldiga att göra värnplikt om de inte befriats från det. För kvinnor är däremot militärtjänsten frivillig. Polisens uppgifter är desamma i krig och i fred, men antalet uppgifter bedöms sannolikt öka och polisen kommer även att behöva ge handräckning åt andra myndigheter. Enligt finsk beredskaps- och försvarslagstiftning kan polisen även få vissa ytterligare befogenheter. Nästan alla poliser har befriats från krigstjänst på grund av att de behövs inom polisen för att utföra polisiära uppgifter. Polisens folkrättsliga status anses vara civil. Det finns inga regler om detta men det anses vara konstitutionsenligt. Det har dock förts diskussioner i Finland om risken för att poliser som befinner sig i samma lokaler som t.ex. Gränsbevakningsväsendet (som deltar i rikets försvar) skulle kunna betraktas som kombattanter .84

5.8. Finns det behov av att ta polisen i anspråk inom det militära försvaret?

I detta avsnitt redovisas i vilken utsträckning det finns behov av att ta polisen i anspråk för arbetsuppgifter inom det militära försvaret. Vissa uppgifter – t.ex. polisiära uppgifter som utförs i syfte att motverka krigsförberedande åtgärder som utförs av en motståndare i fredstid – kanske inte kan sägas utgöra arbetsuppgifter ”inom det militära försvaret”. De redovisas ändå nedan i syfte att ge en mer heltäckande bild över den roll polisen kan komma att spela i en väpnad konflikt utifrån dagens hotbild. Vi kommer dock inte att beröra alla de uppgifter som innebär att Polismyndigheten och Säkerhetspolisen på olika vis ger stöd åt Försvarsmakten inför och under olika faser av en väpnad konflikt. Dessa redovisas i stället under rubriken Arbetsuppgifter i syfte att stödja Försvarsmakten i vår kartläggning av polisens uppgifter i krig (se avsnitt 4.2.3).

Redovisningen avser både Polismyndigheten och Säkerhetspolisen och utgår ifrån de svar och övriga underlag som utredningen fått in på frågor som skickats ut till Försvarsmakten, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen samt det som framkommit vid de samman-

84 Finska inrikesministeriet, polisavdelningen, Förfrågan om underlag – Finland, den 30 maj 2024.

träden och tematiska möten som hållits inom ramen för utredningen. Utredningen har även genomfört ett seminarium med deltagare från Försvarshögskolan. Seminariet hade till syfte att med utgångspunkt i erfarenheterna från kriget i Ukraina diskutera frågor om den ukrainska polisens roll i det militära försvaret, särskilt i fråga om skyddet av den centrala statsledningen. Under seminariet belystes likheter, skillnader och olika scenarion och vad dessa skulle kunna innebära i form av arbetsuppgifter för Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten .85Många lärdomar kan dras från den fullskaliga invasionen i Ukraina, samtidigt skiljer sig förhållandena mellan Ukraina och Sverige åt i väsentliga avseenden, inte minst i fråga om ländernas historia, hotbild och geografiska l äge.86Att förhållandena i Ukraina dock bör beaktas i vissa avseenden har bl.a. framförts av Försvarsberedningen som i rapporten

Kraftsamling skriver följande.

Rysslands agerande i Ukraina måste utgöra en avgörande insikt för hur en motståndare kan komma att agera mot oss, och hur Sverige ska utforma sitt totalförsvar i enlighet med folkrätten .87

Försvarsplanering

Polismyndigheten och Försvarsmakten samverkar kring försvarsplanering. Planeringen genomförs huvudsakligen i polisregionerna i samverkan med militärregionerna, efter inriktning från nationella operativa avdelningen (Noa). På regional nivå sker också samverkan med länsstyrelserna. De civilområdesansvariga länsstyrelserna har också ansvar att inför höjd beredskap verka för att totalförsvaret har en enhetlig inriktning och ett särskilt ansvar att inför höjd

85 Utredningens protokoll, Polisens roll i kuppförsvaret – om samverkan mellan militär och

polis för att skydda den ukrainska statsledningen – seminarium med Försvarshögskolan den 5 juni 2024. En bland de många osäkerhetsfaktorer som utredningen har behövt förhålla sig

till är det faktum att Ukraina har både en civil poliskår och ett gendarmeri och att det sällan framgår i rapportering och beskrivningar av den ukrainska polisens arbete under kriget vilken kår som löser enskilda uppgifter. 86 Jfr Clausen Mork J., Reichel B., som i När hot blir verklighet – betydelsen av det ryska

angreppet mot Ukraina för svensk planering av civilt försvar (FOI Memo 7836, mars 2022)

skriver att det är ”osannolikt att ett väpnat angrepp mot Sverige skulle se likadant ut som den ryska invasionen av Ukraina”. 87Ds 2023:34 s. 259.

beredskap ta initiativ till att samordna planeringen mellan statliga myndigheter och Försvarsmakten .88

Behövs polisen för militära försvarsuppgifter i fredstid?

Ryssland bedöms ha en god kunskap om olika länders kris- och krigslagstiftningar och det har visat sig att Ryssland anpassar sina aktiviteter dels så att de kan ske i det fördolda utan att upptäckas, dels så att de utifrån respektive lands nationella lagstiftning inte ska ses som krigshandlingar. Det finns även skäl att utgå ifrån att den ryska underrättelsetjänsten på ett eller annat sätt kan använda sig av den organiserade brottsligheten för att uppnå sina mål .89

När det gäller polisens roll i Ukraina spelade den ukrainska polisen en mycket viktig roll i tiden före den ryska invasionen 2022 ägde rum. Under oktober 2021 och i tiden därefter upptäckte den ukrainska polisen olika typer av ryska aktörer i Ukraina. Det rörde sig om personer från rysk underrättelsetjänst men också spioner och medlemmar i organiserad brottslighet. Polisen arresterade även personer som befann sig i den ukrainska terrängen och med sprayfärg markerade mål för det ryska bombflyget. Att på dessa sätt störa en viktig del av den ryska planeringen redan innan krigsutbrottet var en av de viktigaste uppgifterna som den ukrainska polisen bidrog med i anslutning till själva invasionen .90

För svenskt vidkommande innebär ovanstående att det kan antas att en antagonist har god kännedom om svenska regelverk och kan försöka utnyttja otydligheter till sin fördel. Många aktiviteter kan förväntas utföras även i fredstid. Polisens befogenheter att agera mot antagonister i fredstid utifrån ett folkrättsligt perspektiv redogörs för närmare i avsnitt 5.9. När det gäller den organiserade brottsligheten kan det konstateras att Polismyndighetens brottsbekämpande verksamhet förfogar över data som krävs för att Sverige samlat

88 Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024, och 8 § förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser. 89 Se även Galeotti, M. (2017), Crimintern: How the Kremlin uses Russia’s criminal networks

in Europe, European council of foreign relations, som närmare beskriver hur den ryska stats-

makten har använt sig av organiserad brottslighet i Europa för att t.ex. hantera svarta pengar, genomföra cyberattacker, utöva politiskt inflytande, bedriva människohandel och till och med utföra mord. 90 Utredningens protokoll, Polisens roll i kuppförsvaret – om samverkan mellan militär och

polis för att skydda den ukrainska statsledningen – seminarium med Försvarshögskolan den 5 juni 2024.

ska kunna bearbeta och analysera information som kan öka vår kunskap om hur den används som verktyg av antagonistiska stater. Underrättelsearbetet har en totalförsvarsdimension som förutsätter ett nära samarbete mellan berörda myndigheter. Cyberarenan kan förväntas vara minst lika viktig i Sverige som den är i Ukraina när det gäller påverkansoperationer eller andra aktiviteter från en antagonist. Samverkan mellan Säkerhetspolisen och militär underrättelsetjänst kommer vidare att vara avgörande för att hantera en antagonists utplacering av nätverk på plats i Sverige. Uppgiften att avslöja, göra eftersök och gripa sådana individer är även en avgörande förmåga inte minst i relation till försvaret mot militära angrepp på den centrala statsledningen. Initialt förväntas agerandet vara dolt och även grov organiserad brottslighet kan komma att nyttjas av en antagonist .91

Sammantaget kan konstateras att det finns ett mycket stort totalförsvarsbehov av polisen i fredstid, bl.a. för att hantera aktiviteter som utförs (eller kan misstänkas utföras) av en antagonist. De insatser polisen gör tillsammans med andra berörda myndigheter bedöms få en mycket stor betydelse för förutsättningarna att möta ett eventuellt efterföljande väpnat angrepp och påverkar vilka konsekvenser ett sådant angrepp skulle få.

Behövs polisen för militära försvarsuppgifter i inledningen av en konflikt?

Som konstaterats i avsnitten 5.4.1 och 5.5 har det historiskt ansetts finnas ett behov av att ta polismän i anspråk inom det militära försvaret – särskilt i det inledande skedet av en konflikt. Det har i tidigare utredningar talats om att polisen utgör en viktig resurs vid överraskande angrepp och inom det s.k. ”kuppförsvaret”. Att dessa hot fortfarande är aktuella beskrivs bl.a. av Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) som i sin årliga rapport för 2023 redogör för lärdomar som kan dras från kriget i Ukraina. Enligt rapporten måste vi förvänta oss att en motståndare i en eventuell konflikt tidigt kommer att försöka begränsa vår handlingsfrihet och lamslå eller slå ut kritisk infrastruktur för t.ex. försörjning av

91 Utredningens protokoll, Polisens roll i kuppförsvaret – om samverkan mellan militär och

polis för att skydda den ukrainska statsledningen – seminarium med Försvarshögskolan den 5 juni 2024.

livsmedel, el, vatten och kommunikation. Samma sak gäller funktioner som är nödvändiga för beslutsfattandet i samhället .92Sveriges medlemskap i Nato innebär dock att det som gällt historiskt inte utan vidare kan antas gälla fortfarande. Nedan beskriver vi närmare det behov vi identifierat av att ta polisen i anspråk för uppgifter som framför allt är aktuella i det inledande skedet av en konflikt, nämligen vid överraskande anfall och avseende militära angrepp på den centrala statsledningen.

Överraskande anfall

Regeringen har framhållit att det militära försvaret ska kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige, även om det genomförs överraskand e.93I en sådan situation har Försvarsmakten behov av stöd. Försvarsmakten har visserligen stående förband (dvs. förband som är användbara innan mobilisering) men de är av begränsad numerär jämfört med t.ex. under det kalla kriget då antalet värnpliktiga som kunde användas för försvarsberedskapsuppgifter både under grundutbildning och repetitionsutbildning var betydande. Om beredskapen har höjts i riket och Försvarsmakten har beordrats att mobilisera alla krigsförband när ett angrepp genomförs finns det vidare en ledtid från det att ordern ges till dess krigsförbanden har mobiliserats fullt ut och är redo för sina uppgifter. Det är också tänkbart att de mobiliserade förbanden i huvudsak är fokuserade till en tänkt anfallsplats för fienden. Försvarsförmågan skulle därmed kunna öka om alternativa punkter för anfall eller viktiga objekt och samhällsfunktioner har bevakning även av polis. Av de uppgifter utredningen tagit del av anses Polismyndigheten genom sin dygnstäckning och stora geografiska spridning i landet, utgöra en viktig resurs inom det militära försvaret i dessa situationer. Polismyndigheten, som redan i dag är Sveriges största myndighet, har en kort inställelsetid för de polismän som är i tjänst och myndigheten har därutöver ett stort antal polismän som snabbt kan träda i tjänst. Dessutom planeras en förstärkning av polisens numerärer. De arbetsuppgifter som framför allt skulle bli aktuella i de beskrivna situationerna är skydd och bevakning av skyddsobjekt, samhällsviktig verksamhet

92 Must, Årsöversikt 2023, s. 22. 93Prop. 2020/21:30 s. 87.

eller andra för totalförsvaret viktiga anläggningar såsom dammar, kärnkraftverk eller broar. I dessa situationer behöver polisen, om den är en del av det militära försvaret, vid behov mer eller mindre självständigt kunna delta i väpnad strid mot en fiende.

Den bild som beskrivs ovan ligger i stora drag i linje med de slutsatser för svenskt vidkommande som kan dras utifrån erfarenheterna från Ukraina. Vid krigsutbrottet hade den ukrainska ledningen förväntat sig ett anfall från öst. Den ukrainska militären var i huvudstaden i ett numerärt underläge i förhållande till motståndaren eftersom man hade flyttat sina militära trupper österut. När kriget startade agerade den ukrainska polisen proaktivt och hjälpte till att säkra två av de tre flygplatserna som ligger i närheten av Kiev. För svensk del gäller att landet geografiskt sett är mycket vidsträckt och att det inte går att hålla för osannolikt att rätt resurser inte alltid finns på rätt plats. Ett gott underrättelsearbete utgör därför en förutsättning för att prioritera och lokalisera resurser på bästa sätt. Underrättelseläget och omständigheter kan ändå göra att svensk polis i enskilda situationer ställs inför valet att, precis som i Kiev, välja att agera proaktivt eller att underlåta att agera då adekvata militära resurser inte är på plats. Det svenska försvaret är förvisso numerärt underlägset det ryska, men efter det svenska Natomedlemskapet är det samtidigt relevant att Ryssland är numerärt underlägset Nato. Precis som Försvarsmakten måste mobilisera har dock även Nato ledtider. Den historiska parallellen finns därför till äldre tiders kuppförsvar där polisen ansetts utgöra en unik och tillgänglig resurs i det tidiga skedet. Samtidigt konstaterar Försvarsberedningen att Sveriges Natomedlemskap ökar säkerheten för Sverige och stärker Nato som helhet .94Dagens hotbild skiljer sig i flera avseenden mot hur den sett ut historiskt. Sveriges geografiska läge, omgiven av andra Natoallierade, gör att en mark- eller kustinvasion i dag inte är det primära hotet. Behovet av att förbereda Sverige på att en polispatrull plötsligt skulle möta en mindre grupp av utländska fientliga soldater inom landets gränser är inte så stort i dag som det varit historiskt. Det kan därför antas att det inte finns samma typ av rikstäckande polisiära behov i syfte att vid en överraskande invasion bekämpa mindre grupper av fiendesoldater på svensk mark .95

94Ds 2024:6 s. 26 f. 95 Utredningens protokoll, Polisens roll i kuppförsvaret – om samverkan mellan militär och

polis för att skydda den ukrainska statsledningen – seminarium med Försvarshögskolan den 5 juni 2024.

Militära angrepp på den centrala statsledningen

Överraskande anfall kan även bestå av militära angrepp riktade mot den centrala statsledningen. Erfarenheter från Ukraina visar t.ex. att Ryssland tidigt försökte eliminera den ukrainska politiska och militära ledningen. Den ukrainska förmågan att avvärja attacken hade stor betydelse för utvecklingen av kriget .96Kriget mot Ukraina har också visat att statsledningens förmåga att på ett synligt sätt kunna leda landet och fortsätta sitt beslutsfattande trots att ett krig pågår har haft en stor påverkan på befolkningens försvarsvil ja.97 Vikten av att skydda statsledningen och säkra beslutsfattandet manifesteras också i Natos sju grundkrav för nationell motståndskraft .98

Planen inför Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina förefaller inte ha varit att starta ett storskaligt konventionellt krig, utan att genom en statskupp lamslå landets politiska och militära lednin g.99Angreppet föregicks av upptrappade hot, ökad militär närvaro, hybrida verksamheter (t.ex. migrantströmmar, informationskampanjer och cyberattacker) och diplomatiska utsp el100tillsammans med en omfattande planering och att ryska nätverk etablerade sig på plats i Ukraina för att utföra förberedande åtgärder inifrån landet. Därutöver byggdes nätverk med kollaboratörer och personer inom den organiserade brottligheten .101

Utifrån ett totalförsvarsperspektiv är Polismyndigheten och Säkerhetspolisen viktiga aktörer vid överraskande angrepp på den centrala statsledningen. Sådana angrepp skulle kunna inträffa i det inledande skedet av en väpnad konflikt, men även senare under konflikten. Säkerhetspolisens och Polismyndighetens roller och ansvar för skyddet av den centrala statsledningen, som beskrivs närmare i avsnitt 6.8, gäller både i fred och krig. Beroende på hur ett angrepp på den centrala statsledningen skulle gestalta sig och

96 Försvarsmakten, Försvarsmaktens lärdomar från kriget i Ukraina, FM2023:2379-9, den 2 november 2023, s. 6. 97Ds 2023:34 s. 226. 98 Se t.ex. Ds 2023:34 s. 226. 99Ds 2023:19 s. 75. 100Ds 2023:19 s. 73 f. 101 Engqvist, M., Wannheden E., Engvall J., Gräns C.M., Junerfält T., Khan I., Kjellén J., Malmlöf T., Melin K., Norberg J. och Vendil Pallin K., FOI, Russias war against Ukraine

and the west: The first year, s. 36, juni 2023, FOI-R-5479-SE, Watling, J., Danylyuk, O.,

Reynolds, N., Royal United Services Institute, Preliminary lessons from Russia’s uncon-

ventional war, february 2022-february 2023, den 29 mars 2023, s. 4 f. Se även utredningens

protokoll, Polisens roll i kuppförsvaret – om samverkan mellan militär och polis för att skydda

den ukrainska statsledningen – seminarium med Försvarshögskolan den 5 juni 2024.

utvecklas kan statsledningen inför och vid höjd beredskap och krig inte bara behöva skyddas, utan även förflyttas. Såväl skydd som förflyttningar när militära hot föreligger förutsätter omfattande samverkan mellan Försvarsmakten, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. De militära hoten kan vara både öppna och förtäckta.

Utifrån erfarenheterna från Ukraina kan konstateras att samverkan mellan berörda myndigheter har varit av stor betydelse även där. Hotet mot den centrala statsledningen kommer sannolikt att bestå av aktiviteter som kan utföras i det fördolda. Dessa kräver en period av förberedelser och man bör förvänta sig att det samtidigt utförs andra aktiviteter (sabotage, bränder etc.) för att vilseleda och rikta uppmärksamheten dit. I samband med det tidiga kuppförsöket mot den ukrainska statsledningen genomfördes samtidigt cirka 40 strategiska attacker mot infrastruktur i syfte att lamslå samhället och distrahera och splittra det ukrainska försvaret. I samband med sådana sabotage bedöms räddningstjänsten behöva beskydd för att kunna utföra sitt uppdrag. Om en antagonists agerande i det fördolda inte lyckas, kan mer öppna aktiviteter förväntas öka successivt och då kan i princip alla typer av hot vara aktuella .102

Genom att på ett eller annat sätt eliminera statsledningen skulle en antagonist även kunna uppnå syftet att destabilisera Sverige och begränsa den nationella handlingsförmågan och friheten. I det läget kan det bli viktigt att Säkerhetspolisens personskydd inte bara får polisiärt stöd utan även ett yttre militärt skydd för att möta konventionella militära hot. Behov av sådant skydd kan även finnas i situationer när det militära hotet inte är tydliggjort, utan förtäckt och förnekbart. Har en antagonist däremot som mål att säkerställa att Sverige leds av en regering som är välvilligt inställd till antagonisten skulle sannolikt otillbörlig påverkan användas i syfte att bidra till ett politiskt klimat som leder till en demokratiskt vald regering som uppfattas som legitim.

Under hela konfliktskalan kommer uppgifterna för Säkerhetspolisens författningsskyddsverksamhet att hantera otillåten eller otillbörlig påverkan och svensk förmåga att förstå och hantera antagonistens utnyttjande av den organiserade brottsligheten och den psykologiska krigföringen att ha en avgörande betydelse. Även

102 Utredningens protokoll, Polisens roll i kuppförsvaret – om samverkan mellan militär och

polis för att skydda den ukrainska statsledningen – seminarium med Försvarshögskolan den 5 juni 2024.

polisens förmåga att hantera distraherande attacker som syftar till att överbelasta de polisiära resurserna så att antagonisten därigenom får lättare att slå mot det mest skyddsvärda (som exempelvis vår centrala statsledning) är av stor betydelse. I det senare fallet blir antagligen bl.a. förmågan för militär och polis att skapa en samlad nationell lägesbild viktig .103

Finns andra behov av att ta polisen i anspråk för militära försvarsuppgifter?

Behovet av att ta polisen i anspråk för militära uppgifter inom det militära försvaret är som störst i de situationer som redovisats ovan. Därutöver har det framkommit att det kan finnas även andra situationer där det finns behov av stöd. Efter att Försvarsmakten mobiliserat och kommit på plats är ett sådant behov dock endast av begränsad betydelse för landets försvar.

Försvarsmakten har inom ramen för utredningen framfört att de situationer som regleras i 5 och 6 §§ i kungörelsen om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig fortfarande är relevanta. Nämligen att en försvarspliktig uniformerad polisman bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater när omständigheterna kräver det även om order om det inte har getts (5 §). Sådant ingripande kan givetvis behöva ske under sådana överraskande anfall som beskrivits ovan, men behov föreligger även om sådana situationer skulle uppstå vid andra tillfällen under konflikten. Ansvaret bör avse även situationer då en enskild polispatrull beordras att själv röra sig till en viss plats där fienden befinner sig, beredd att ta den strid som kan följa. Exempel på när medverkan från Polismyndigheten enligt 5 § skulle kunna bli aktuell är en situation då strider förs inom ett begränsat geografiskt område, samtidigt som fienden utanför detta område tar sig in på olika ställen i landet med mindre enheter som inte har upptäckts och som behöver bekämpas. Fienden kan i dessa fall t.ex. ha till syfte att inhämta information eller utföra sabotagehandlingar. Möjligheten att begära medverkan av Polismyndigheten om sådan medverkan är ”nödvändig för att avvärja ett fientligt angrepp” (6 §) skulle också kunna bli aktuell. En

103 Utredningens protokoll, Polisens roll i kuppförsvaret – om samverkan mellan militär och

polis för att skydda den ukrainska statsledningen – seminarium med Försvarshögskolan den 5 juni 2024.

sådan möjlighet bör snarast avse fall där Försvarsmakten av nödvändighet behöver Polismyndigheten för att kraftsamla för att avvärja fientligt angrepp både i ett inledande och i ett senare skede av en konflikt.

Slutligen kan det även komma att finnas behov av bevakning av militära mål eller skyddsobjekt som är så omfattande att stöd från Polismyndigheten behövs även vid ett senare skede under konflikten.

När det gäller Säkerhetspolisen har Försvarsmakten redogjort för att behovet som ligger till grund för regleringen om att ”en polisman som varaktigt tjänstgör vid Säkerhetspolisen får tas i anspråk för rikets försvar endast i den mån krigshändelserna gör det absolut nödvändigt ”104kvarstår än i dag och att den nära dialog som finns mellan Säkerhetspolisen och Must kommer att fortgå även vid höjd beredskap och krig.

5.9. Polisens befogenheter som civil respektive kombattant

5.9.1. Polisens befogenheter i fredstid

Aktiviteter som beskrivs ligga i ”gränslandet mellan krig och fred” och som varit vanligt förekommande på senare tid är inte ett nytt fenomen utan något som förekommit även historiskt. Bl.a. har begreppen ”skymningsläge” och ”politisk krigföring” använts för att beskriva maktmedel som inte är militära som används för att påverka en stat .105Utifrån ett folkrättsligt perspektiv finns emellertid inte någon gråzon mellan fred och krig – det är antingen fred eller krig – och den humanitära rätten blir tillämplig först när en väpnad konflikt föreligger. Detta innebär att frågan om polisens folkrättsliga status saknar relevans för antagonistiska aktiviteter eller annan verksamhet som är skadlig för landets säkerhet som utförs innan det råder en väpnad konflikt. I dessa situationer har polisen inom ramen för sitt ordinarie uppdrag möjlighet att agera mot t.ex. sabotagehandlingar oavsett om angriparen är okänd eller om det skulle framgå att angriparen tillhör t.ex. ett annat lands väpnade styrkor. Polisen kan i dessa situationer spela en mycket viktig roll, vid t.ex.

104 2 § kungörelsen om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig. 105 Johnsson, D. K., Motståndskraft i gråzon, FOI, september 2023, s. 5 f.

sabotagehandlingar som utförs av främmande makt i fredstid och där det kan krävas mandat som Försvarsmakten inte har .106Som vi beskrivit i avsnitt 5.6 har polisen i Ukraina utgjort en viktig aktör för att kunna avvärja och motverka de många fientliga aktiviteter som Ryssland använt sig av innan den fullskaliga invasionen av Ukraina ägde rum.

Det skulle i och för sig kunna tänkas att det är oklart om (eller från vilken tidpunkt) det föreligger en internationell väpnad konflikt. Enligt det folkrättsliga regelverket krävs inte någon formell krigsförklaring, något erkännande från den andra staten eller något liknande tillkännagivande om att ett krigstillstånd föreligger. Det avgörande är om det förekommer användande av väpnat våld av en viss intensitet mellan två stater .107Om en stat helt eller delvis är ockuperad blir också Genèvekonventionerna tillämpliga, oavsett om ockupationen skett efter militärt motstånd eller inte. Enligt

svensk rätt får en krigsförklaring som utgångspunkt inte ges utan

riksdagens medgivande. Undantag från denna princip gäller om Sveriges utsätts för ett väpnat angrepp. Då är det upp till regeringen att avgöra om angreppet statsrättsligt innebär att det råder krig. Regeringen får då lov att enligt 15 kap. 14 § RF avge krigsförklaring. Begreppet ”krig” definieras inte i svensk rätt. Krigstillstånd ska enligt svensk rätt alltid anses råda om Sverige är helt eller delvis ockuperat .108

Med en krigsförklaring följer vissa nationella rättsverkningar, bl.a. att beredskaps- och s.k. fullmaktslagar och även vissa av bestämmelserna i 22 kap. BrB blir tillämpliga. Från ett folkrättsligt perspektiv förhåller det sig som sagt annorlunda. Det anses numera i princip råda konsensus om att en krigsförklaring inte har någon betydelse i bedömningen av om det i folkrättslig mening pågår en väpnad konflikt eller int e.109Kombattantutredningen anförde därför att folkrättens regler om väpnad konflikt bör tillämpas även om en krigsförklaring inte har lämnats om det föreligger en sådan situation som anges i 9 och 13 §§ IKFN-förordnin gen110, om inte reger-

106 Försvarsmakten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024. 107SOU 2010:72 s. 85. 108 Hirschfeldt, J., RF 15 kap., Karnov (JUNO) besökt 2024-06-25. Se även avsnitt 2.8.2 där vi redogör för regeringsformens regler för krig och krigsfara. 109 Hirschfeldt, J., RF 15 kap. 14 § Lexino (JUNO) besökt 2024-06-25, och SOU 2008:125 s. 509. 110 Förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av Sveriges territorium under fred och neutralitet (IKFN-förordning). Detta är fallet om ”utländsk

ingen uttryckligen gör en annan bedömning av situationen .111I totalförsvarets folkrättsförordning anges vidare i fråga om de som kallats in till tjänstgöring inom Försvarsmakten, att dessa ska anses som kombattanter först då de tilldelats militär utrustning och kommit under ansvarigt befäl. De som i fred tilldelats personlig militär utrustning ska dock anses som kombattanter redan då tjänstgöringsskyldigheten inträder .112

5.9.2. Polisens befogenheter i krig

Den folkrättsliga brytpunkten för när frågan om kombattantstatus är av intresse är alltså, som framgår ovan, när det föreligger en internationell väpnad konflikt. Vidare gäller att den humanitära rätten endast är tillämplig på situationer som är relaterade till den väpnade konflikten. Nedan resonerar vi utifrån ett folkrättsligt perspektiv kring vilka möjligheter polisen i dessa situationer har att ingripa beroende på om polisen har folkrättslig ställning som kombattant eller inte.

Befogenheter för poliser som har kombattantstatus

Polis med kombattantstatus har rätt att direkt delta i fientligheterna och får bekämpa motståndarens kombattanter med våld. En viktig skillnad som är av praktisk betydelse för poliser som medverkar i det militära försvaret är att det under väpnade konflikter enligt det folkrättsliga regelverket inte är tillåtet att använda tårgas som en del i krigföringen. Samma sak gäller för kulor som lätt utvidgar sig eller plattas till i människokroppen .113Polisen kan alltså

militär personal eller utländskt statsfartyg överskrider gränsen till svenskt territorium under omständigheter som tyder på fientlig avsikt och det är uppenbart att varje annan förklaring till gränsöverträdandet är utesluten militär personal”. 111SOU 1998:123 s. 26. 112 4 § totalförsvarets folkrättsförordning. 113 Se Deklarationen i Haag den 29 juli 1899 angående förbud mot användande av kulor som lätt utvidgar sig eller tillplattas i människokroppen (Haagdeklarationen). Användningen av sådan ammunition är även förbjuden enligt sedvanerätten. Att använda dessa typer av kulor utgör ett krigsbrott som kan lagföras i en process vid International Criminal Court on War Crimes (ICC), se Amendment to the Rome Statute of Internationel Criminal Court on War Crimes 10 June 2010, art. 8(2) (b) (xix). Förbudet avseende användande av tårgas anges i Protokoll rörande förbud mot användande i krig av kvävande giftiga eller liknande gaser m.m. Genève den 18 juni 1925 (1925 års Genèveprotokoll) och 1993 års konvention om förbud

inte använda sin fredstida ammunition när den deltar i fientligheterna.

Det kan också innebära en utmaning för poliser att växla mellan två olika regelverk som är utformade för olika syften och som inte alltid stämmer överens. Denna problematik beskriver vi mer ingående i avsnitt 5.12. I avsnittet pekar vi också på sådant som särskilt bör beaktas om polis ska ha kombattantstatus, exempelvis att det säkerställs att polisen har adekvat utbildning om krigets lagar.

Befogenheter för poliser som inte har kombattantstatus

Som vi redogjort för i avsnitt 5.2.3 har kombattanter rätt att delta i fientligheterna och det folkrättsliga kombattantprivilegiet innebär ett skydd för kombattanter mot att straffas för sitt deltagande i den väpnade konflikten. Kombattanterna, som många gånger utgörs av pliktad personal som strider för sitt lands räkning, ska inte hållas personligen ansvariga för sina gärningar annat än om de begår krigsförbrytelser. Kombattanterna får frihetsberövas, men har då status som krigsfångar och ska behandlas enligt de regler som gäller för dessa. Att kombattanterna inte kan straffas för sina gärningar innebär inte att gärningarna i sig inte är att anse som brott enligt svensk lagstiftning .114Möjligheten för polismän med civil status att ingripa för att under krig avbryta eller förhindra gärningar som utgör brott enligt svensk lag ska alltså särskiljas från rätten att lagföra någon som utfört dessa gärninga r.115Med andra ord är det alltså inte otillåtet enligt folkrätten att polisen ingriper mot brottslig verksamhet i krig. De begränsningar som finns i svensk rätt i 2 kap. BrB om domstols behörighet, krav på åtalsförordnande i vissa fall och krav på att folkrätten ska iakttas innebär inte heller att det skulle vara otillåtet för polis med civil status att vidta åtgärder för att avbryta pågående brottslighet eller att agera preventivt för att hindra någon från att begå brott i akuta sådana situationer som nämns ovan .116

mot utveckling, produktion och lagring av kemiska vapen samt om förstörelse av dessa (C-vapenkonventionen). 1141 kap. 1 § BrB. 115 Jfr även 1979 UN Code of Conduct for Law Enforcement Officials som i art. 1 stadgar att ”law enforcement officials” ska skydda samhällsmedborgare från brottsliga gärningar. Skyldigheten gäller också i sådana fall där den som utför den brottsliga gärningen inte kan ådra sig straffrättsligt ansvar (Ohchr:s hemsida [https://www.ohchr.org] besökt 2024-09-13). 116Ds 1984:6 s. 100 f. Det kan i sammanhanget noteras att ingripande i vissa situationer kan anses utgöra s.k. direkt deltagande i fientligheterna, vilket utvecklas närmare i det följande.

Kombattanter ska dock inte t.ex. anhållas eller sättas i häkte i väntan på lagföring, utan ska som nämnts ovan behandlas som krigsfångar.

Det är inte förbjudet att använda expanderbara kulor inom ramen för polisiär verksamhet (”law enforcement”) i krig, dock endast under förutsättning att användningen inte har något samband med den väpnade konflikten .117I rättspraxis om krigsbrott har ICC bedömt att ett sådant samband har funnits om konflikten spelat en väsentlig roll för (i) gärningsmannens beslut att begå brottet, (ii) gärningsmannens förmåga att begå brottet eller (iii) för det sätt som gärningen utfördes. Det är dock inte nödvändigt att den väpnade konflikten har utgjort den främsta orsaken till gärningen .118För tårgas finns också ett undantag som innebär att den får användas i polisiär verksamhet i krig i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet .119

De förutsättningar som vi redogjort för ovan handlar om att polisen i krig har en möjlighet att agera inom ramen för sitt polisiära uppdrag som brottsbekämpande myndighet. Att polisen i och för sig får agera på visst sätt innebär dock inte att polisen i alla situationer bör agera på detta sätt. I praktiken kan det nämligen finnas situationer då det kan vara svårt att skilja mellan polisiär verksamhet och direkt deltagande i fientlighetern a.120Att som civil direkt delta i fientligheterna är inte förbjudet enligt folkrätten, men som beskrivits i avsnitt 5.2.3 gäller att en civil som direkt deltar i fientligheterna förlorar sitt skydd enligt den humanitära rätten under tiden för sitt deltagand e.121Personen åtnjuter inte heller straffrihet som kombattanter gör, utan kan straffas enligt nationell lagstiftning för sitt agerande under tiden han eller hon deltar direkt

117 Utgångspunkterna för en sådan bedömning beskrivs i kommentaren till Amendment to the Rome Statute of Internationel Criminal Court on War Crimes 10 June 2010 art. 8 (2) (b) (xix) som följande: (i) the objective of the conduct, (ii) the nature of the operation, (iii) whether the

conduct took place in the context of and was associated with an international armed conflict.

(Andersson, A., den 31 maj 2017, Lexitus webbplats [https:/ /cilrap-lexitus.org] , besökt 2024-06-26). 118 Andersson A., lagkommentaren till Amendment to the Rome Statute of Internationel Criminal Court on War Crimes 10 June 2010 art. 8 (2) (b) (xix), den 31 maj 2017, Lexitus webbplats (https:/ /cilrap-lexitus.org) besökt 2024-06-26. 119SOU 2010:72, bilaga 7, s. 43 f. 120 ICRC, To serve and protect Human rights and humanitarian law for police and security

forces, 2014, s. 395.

121 Tilläggsprotokoll I art. 51 (3).

i konflikten .122Som vi redogjort för i samma avsnitt har kriterierna för direkt deltagande formulerats av ICR C123som bestående av

  • skadetröske l124
  • direkt orsakand e125
  • belligerent nexu s126.

Alla tre kriterierna måste vara uppfyllda för att en person ska anses delta direkt i konflikten. Bedömningen av vad som utgör direkt deltagande får avgöras i varje enskilt fall. Att polis med civil status upprätthåller lag och ordning i enlighet med sitt ordinarie fredstida uppdrag anses som utgångspunkt inte utgöra direkt deltagande i fientlighetern a.127

Exempel på aktiviteter som kan uppfylla skadetröskeln är att skada militära objekt eller förhindra/begränsa militär kommunikation samt att tillfångata, skada eller döda militär personal .128Exempel på motsatsen skulle kunna vara att ingripa vid brottslighet av någon som visserligen tillhör motpartens väpnade styrkor, men där brottsligheten inte kan ses som ett led i motståndarens militära operationer såsom t.ex. våldförande på civila, plundring, sexualbrott m.m. Ett annat exempel är att skydda räddningspersonal som rycker ut för att släcka en brand eller ta hand om skadade efter sabotage av infrastruktur etc. Eftersom räddningspersonal inte får anfallas kan skydd av dessa inte ses som något som påverkar angriparens militära operationer negativt. Skadetröskeln skulle därmed i

122SOU 2010:72 s. 256. 123 ICRC, Interpretive Guidance on the notion of direct participation in hostilities under IHL, 2009. 124 Det måste vara antagligt att handlingen kommer att negativt påverka de militära operationerna eller den militära förmågan för en part i konflikten, eller, alternativt, kommer att orsaka dödsfall eller skada på personer eller objekt som är skyddade mot anfall. 125 Det måste finnas ett direkt orsakssamband mellan handlingen och den antagliga skadan av själva handlingen eller av en koordinerad militär operation i vilken handlingen ingår som en integrerad del. 126 Handlingen måste vara särskilt avsedd för att direkt orsaka skada som motsvarar skadetröskeln till stöd för en part i konflikten och förfång för en annan. Det är det objektiva syftet med en viss handling som avses och inte inställningen hos varje deltagande individ. 127 Detta anses följa av tilläggsprotokoll I art. 59 (3) och 60 (4) som stadgar att närvaro av polisstyrkor på oförsvarade orter eller demilitariserade zoner enbart i syfte att de polisstyrkorna ska upprätthålla lag och ordning inte strider mot villkoren i dessa bestämmelser som föreskriver att fientliga handlingar inte får förekomma, att verksamheter som innebär stöd åt militära operationer inte får äga rum samt att ”varje verksamhet i samband med den militära aktiviteten” ska ha upphört. 128 ICRC, Interpretive guidance on the notion of direct participation in hostilities under inter-

national humanitarian law, maj 2009, s. 47 f.

dessa fall inte anses uppfylld och agerandet inte anses utgöra direkt deltagande i konflikten. Samma resonemang kan appliceras på skydd och bevakning i allmänhet .129Såvida det inte är fråga om ett ingripande i syfte att hindra motståndarens kombattanter från att attackera militära mål kan det hävdas att skadetröskeln inte är uppfylld och att ett sådant agerande från polisens sida inte utgör direkt deltagande i konflikten. Det kan dock noteras att det i vissa situationer kan vara svårt att avgöra om ett objekt är ett militärt mål eller inte (dvs. om dess art, läge, ändamål eller användning effektivt bidrar till de militära operationernas genomförande).

När det gäller orsakssambandet krävs i regel att det råder en viss närhet i tid och rum. Att utföra sysslor som t.ex. att tillverka, sälja eller frakta vapen, bygga upp civil infrastruktur eller att bidra politiskt, administrativt eller finansiellt anses inte tillräckligt för att rekvisitet om direkt skada ska vara uppfyllt .130

När det gäller kravet på belligerent nexus, har aktiviteter som att varna civilbefolkningen för anfall eller att rapportera in misstänkta krigsbrott beskrivits som exempel på sådant som inte medför att rekvisitet är uppfyllt även om syftet i och för sig är att stödja den ena parten i konflikten på den andres bekostnad .131Några andra exempel som har omnämnts av ICRC som kan orsaka skada för ena parten, men där rekvisitet inte är uppfyllt (eftersom aktiviteten inte är särskilt avsedd att vara till stöd för den ena parten i konflikten) är skottlossning som uppstår mellan polis och gisslantagare under ett bankrån och andra våldsbrott som inte har något samband med den väpnade konflikten Även stölder av militär utrustning för privat bruk eller att t.ex. strategiskt viktiga vägar blockeras av stora grupper flyktingar eller flyende civilbefolkning anses ligga utanför rekvisitet .132

Slutligen kan tilläggas att den svenska lagstiftningen om nöd och nödvärn är tillämplig även under krig. Inom folkrätten finns i t.ex. tilläggsprotokoll I art. 65 en bestämmelse om att civil civilförsvarspersonal har rätt att bära lätt personlig beväpning för att upp-

129 Se kapitel 6 där vi redovisar polisens ansvar för skydd och bevakning i fråga om bl.a. skyddsobjekt eller annan samhällsviktig verksamhet. 130 ICRC, Interpretive guidance on the notion of direct participation in hostilities under inter-

national humanitarian law, maj 2009, s. 51 f.

131 Winther P., Nilsson P-E., Smart Tactics or Risky Behaviour? The Lawfulness of Encouraging

Civilians to Participate in Targeting in an Age of Digital Warfare, maj 2023, s. 5.

132 ICRC, Interpretive guidance on the notion of direct participation in hostilities under inter-

national humanitarian law, maj 2009, s. 58 f.

rätthålla ordningen eller för självförsvar. Civila som agerar i självförsvar som en omedelbar reaktion på ett hot bör som utgångspunkt inte uppfylla kriterierna för direkt deltagande i konflikten .133Agerandet måste dock vara proportionerligt i förhållande till hotet.

5.10. Utredningens analys av effekterna för civilbefolkningen av den svenska ordningen för polisens ställning i krig

I detta avsnitt analyserar vi konsekvenserna av den svenska regleringen av polisens ställning i krig, särskilt när det gäller polisens civila uppdrag och skyddet av civilbefolkningen. Vi börjar med en sammanfattande översikt av de uppgifter polisen har i krig, med särskilt fokus på uppgifter inom polisens civila uppdrag. Därefter resonerar vi kring begreppet ”civilbefolkningen”, både utifrån ett folkrättsligt perspektiv och för att tydliggöra det varierande skyddsbehovet hos människor som bor i Sverige i dag. Slutligen analyserar vi betydelsen av den svenska ordningen för polisens uppgifter och ställning i krig utifrån dess betydelse avseende skyddet av civilbefolkningen.

5.10.1. Det polisiära uppdraget vid höjd beredskap och krig

Polisen har en viktig roll för skyddet av civilbefolkningen i krig och risken för att civila skadas ökar om polis eller andra civila myndigheter inte finns närvarande .134I kapitel 4 har vi redovisat vår kartläggning av polisens uppgifter i krig. I kartläggningen har vi sorterat in uppgifterna i ett antal kategorier. Nedan räknas dessa upp, inordnade efter i vilken utsträckning uppgifterna i respektive kategori ofta utförs av poliser som befinner sig i närheten av civila eller inte.

133 Försvarsdepartementet och Röda korset, Information om den humanitära rätten, hämtat från Regeringskansliets webbplats (https://www.regeringen.se) besökt 2024-09-10, s. 16. 134 ICRC, War in cities, Preventing and addressing the humanitarian consequences for civilians, maj 2023, s. 63.

Arbetsuppgifter som oftast förutsätter närhet till civila

Sådana uppgifter är

1. upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, befolknings-

skydd m.m. (t.ex. polisens trygghetsfrämjande arbete, hantering av demonstrationer, befolkningsrörelser och internflyktingar, medverkande vid utrymning, avspärrning, arbete vid olycksplatser, identifiering av avlidna, handräckning och hämtning m.m.)

2. brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet (t.ex. av-

seende brott mot s.k. fullmaktslagar, krigsbrott, brott av krigsmän, förmögenhetsbrott, våldsbrott, infiltrationsförsök hos polisen, spioneri och andra brott mot Sveriges säkerhet, sabotage m.m.)

3. gränspolisiära uppgifter och samordnad gränsövervakning i krig

m.m. (som in- och utresekontroller, hantering av återinförda gränskontroller vid inre gräns, verkställighet av beslut om utvisning eller avvisning m.m.)

4. arbetsuppgifter för Säkerhetspolisen (t.ex. underrättelseverksam-

het, personskydd, säkerhetsskyddsarbete, brott mot Sveriges säkerhet m.m.)

5. uppgifter under ockupation (upprätthållande av allmän ordning

och säkerhet m.m.).

Arbetsuppgifter som kan utföras såväl nära som distanserat från civila

Sådana uppgifter är

6. skydd och bevakning.

Arbetsuppgifter som oftast inte utförs i närheten av civila

Sådana uppgifter är

7. arbetsuppgifter i syfte att stödja Försvarsmakten (t.ex. polisens

arbete med att stödja Försvarsmakten under mobilisering med transporter etc., ordningshållning och brottsutredning vid mili-

tära anläggningar, underrättelsearbete, trafikdirigering m.m. inom ramen för värdlandsstödet).

För uppgifterna i den första gruppen (punkterna 1–5) gäller i princip att de så gott som alltid utförs nära civila eller mitt bland civilbefolkningen. Vissa undantag finns, t.ex. skulle utredning av brott av krigsmän kunna tänkas bedrivas inom militära områden där civilbefolkningen inte befinner sig. Sabotage och underrättelseverksamhet är också något som skulle kunna ske både i tätbefolkade områden och utanför. Samma sak gäller för skydd och bevakning (punkten 6).

Slutligen finns ett antal uppgifter för polisen som oftast inte förväntas ske i närheten av civila. Det gäller olika arbetsuppgifter som utförs i syfte att stödja Försvarsmakten. Vissa av dessa, t.ex. vissa skydds- och bevakningsuppdrag samt underrättelsearbete, kan dock förväntas utföras både nära och distanserat från civilbefolkningen. Sammantaget kan konstateras att den största delen av Polismyndighetens uppdrag vid höjd beredskap och krig utförs nära civilbefolkningen – ofta i syfte att på ett eller annat sätt skydda eller hjälpa den genom upprätthållande av allmän ordning och säkerhet. Det kan också konstateras att det i polisens uppdrag ofta ingår att i så stor utsträckning som möjligt vara tillgänglig för civilbefolkningen.

Vissa av uppgifterna som utförs av Polismyndigheten enligt beskrivningen ovan är i någon mån aktuella även för Säkerhetspolisens del. Därutöver förväntas särskilt myndighetens arbete med underrättelseverksamhet, personskydd, säkerhetsskyddsarbete och brott mot Sveriges säkerhet att påverkas vid höjd beredskap och krig. För dessa uppgifter gäller också att flertalet är sådana som utförs i närheten av civila. I vissa fall – t.ex. när det gäller trygghetsskapande arbete, visst brottsutredande arbete eller hantering av desinformation – kan det dock finnas vissa skillnader mellan Polismyndighetens och Säkerhetspolisens roller, där Polismyndigheten oftare rent fysiskt arbetar närmare civilbefolkningen än vad Säkerhetspolisen gör.

5.10.2. Skydd av civilbefolkningen

I sammanhanget är det intressant att kortfattat redogöra för vilka som utgör ”civilbefolkningen” eftersom förutsättningar och skyddsbehov kan se olika ut för olika grupper.

Svenska Röda Korset har i rapporten Värn i allvarstider, Ett

humanitärt perspektiv på Sveriges totalförsvar beskrivit den svenska

civilbefolkningen enligt följande. I dag bor cirka 10,5 miljoner människor i Sverige. Av dessa är 43 procent barn under 20 år eller personer över 65 år. Av de som är 16 år eller äldre har cirka 16 procent någon form av funktionsnedsättning. Det finns också skillnader inom gruppen i fråga om ekonomiska förutsättningar och möjligheten att utöva egenmakt. De grupper som omnämns som extra utsatta är bl.a. papperslösa, hemlösa och personer som har problem med missbruk och/eller psykisk ohälsa. MSB och Försvarsmakten har också pekat på att jämställdhets- och barnrättsperspektivet inte får glömmas bort i dessa sammanhang. Hänsyn bör enligt myndigheterna tas till att alla i befolkningen inte drabbas likvärdigt av ett krig på grund av människors skilda fysiska, psykiska, språkliga och socioekonomiska förutsättningar .135Svenska Röda Korset har i tidigare nämnda rapport även lyft att Sverige saknar ett övergripande system för skydd av civilbefolkningen med tydliga beskrivningar av hur arbetet ska bedrivas och planeras. Svenska Röda Korset anser därför att det bör införas en sammanhållen struktur som berör fördelning av ansvar och roller och som förhåller sig till kraven inom den humanitära rätten och även till befolkningens olika förutsättningar och behov .136

Från Ukraina har det också rapporterats om att redan tidigare rådande ojämlikheter mellan olika grupper i samhället har förstärkts av kriget. Det gäller t.ex. hur dessa grupper drabbas olika av arbetslöshet och bristande tillgång till utbildning. Utsattheten för våld och möjligheten att evakuera och söka skydd utanför bostaden skiljer sig också åt. Ett annat konkret exempel är energikrisen som uppkommit som en följd av kriget där låginkomsttagare (vars bo-

135 Försvarsmakten och MSB, Handlingskraft, Handlingsplan för att främja och utveckla en

sammanhängande planering för totalförsvaret 2012–2025, den 27 augusti 2021, s. 20.

136 Forsberg, A., Värn i allvarstider, Ett humanitärt perspektiv på Sveriges totalförsvar, Svenska Röda Korset, 2024, s. 19 f.

städer ofta är sämre rustade för att fungera utan el) har beskrivits som extra utsatta. I denna grupp är kvinnor överrepresenterad e.137

Inom den humanitära rätten finns i kapitel VI i tilläggsprotokoll I särskilda regler för civilförsvar. Begreppet ska hållas isär från ”det civila försvaret” i den svenska totalförsvarsmodellen. Det folkrättsliga begreppet definieras i art. 61 i tilläggsprotokoll I som fullgörande av vissa uppräknade humanitära uppgifter i syfte att skydda civilbefolkningen mot faror i samband med fientligheter eller katastrofer, att hjälpa civilbefolkningen övervinna de direkta följderna av dessa och tillgodose civilbefolkningen nödvändiga förutsättningar för överlevnad. Uppgifterna som räknas upp i artikeln är:

  • varning
  • utrymning
  • tillhandahållande och iordningställande av skyddsrum
  • genomförande av mörkläggning
  • räddning
  • sjukvård, inbegripet första hjälpen och religiöst stöd
  • brandsläckning
  • upptäckande och utmärkande av farliga områden
  • sanering och liknande skyddsåtgärder
  • förläggning och bespisning av nödställda
  • brådskande hjälp med återställande och upprätthållande av ordningen i olycksdrabbade områden
  • brådskande återställande i funktionsdugligt skick av oumbärliga allmänna anläggningar
  • brådskande begravningshjälp
  • hjälp med bevarandet av egendom av väsentlig betydelse för befolkningens överlevnad
  • kompletterande verksamhet som är nödvändig för fullgörandet.

137 Nordic Centre for gender in military operations, Thematic analysis: The use of Gender

Perspective in the Conflict in Ukraine, s. 7 f.

Därefter definieras begreppen ”civilförvarsorganisationer ”138och deras person al139. Enligt tilläggsprotokoll I åtnjuter dessa ett fö rstärkt skydd som innebär att parterna i konflikten – utöver förbudet mot att anfalla dessa grupper – ska underlätta för dessa att vidta åtgärder. Regleringen ger uttryck för att skyddet av civilbefolkningen är av stor vikt inom den humanitära rätten och att det behöver finnas rätt förutsättningar för att detta skydd ska vara ändamålsenligt.

Kategorin ”civilförsvarspersonal” finns också med i uppräkningen av olika personalkategorier i totalförsvarets folkrättsförordning. I förordningen definieras dessa enligt följande:

Som civilförsvarspersonal anses de som under höjd beredskap tjänstgör i den kommunala organisationen för räddningstjänst eller fullgör uppgifter inom befolkningsskyddet, om de inte tillhör sjukvårdspersonalen enligt 8 §. Som civilförsvarspersonal anses även annan personal som på anmodan av en räddningsledare deltar i räddningstjänst eller i verksamhet enligt 8 kap. 2 § lagen (2003:778) om skydd mot olycko r.140

Det kan noteras att flera av de uppgifter som åligger polisen antingen finns med på listan eller angränsar till de uppgifter som finns med på listan i tilläggsprotokoll I. Det kan också noteras att ett effektivt skydd av civilbefolkningen förväntas förutsätta att vissa skyddsåtgärder vidtas.

Skyddet av civilbefolkningen är givetvis viktigt för att rent fysiskt skydda civilbefolkningen från krigets verkningar. Erfarenheter från kriget i Ukraina visar även att befolkningsskyddet och försvarsviljan utgör faktorer som är ömsesidigt beroende av varandra. Skyddet av civilbefolkningen bör därför ses i ett brett perspektiv som inte enbart utgår från att skydda civilbefolkningens överlevnad .141

138 Med begreppet civilförsvarsorganisationer avses ”sådana institutioner och andra enheter som bildats eller bemyndigats av en parts i konflikten behöriga myndigheter att fullgöra någon av de uppgifter som omnämnes i a) och som uteslutande avses och nyttjas för sådana ändamål”. 139 Med begreppet civilförsvarsorganisationers personal avses ”de personer som en stridande part avdelar uteslutande för fullgörande av de i a) nämnda uppgifterna, inbegripet personal som av denna parts behöriga myndighet avdelats uteslutande för förvaltning av dessa organisationer”. 140 6 § totalförsvarets folkrättsförordning. 141 Bennesved P., Civilbefolkningens roll i framtida krig – Perspektiv på befolkningsskydd och

civilt försvar i ljuset av Ukraina, FOI Memo 7843, april 2022.

5.10.3. Effekter av att kombattanter beblandas med civilbefolkningen

I syfte att minimera civila förluster finns inom den humanitära rätten vissa principer som vi inledningsvis nämnt i avsnitt 5.2. De principer som framför allt blir aktuella i detta sammanhang är distinktionsprincipen, proportionalitetsprincipen och försiktighetsprincipen. Det ska noteras att dessa principer innebär förpliktelser för alla parter i den väpnade konflikten.

Till att börja med är distinktionsprincipen av stor betydelse i sammanhanget och principen omnämns som en ”grundregel” i del IV (”Civilbefolkningen”) i tilläggsprotokoll I. Principen kommer i art. 48 till uttryck enligt följande:

Grundregel I syfte att tillse att civilbefolkningen och civil egendom respekteras och skyddas skall de stridande parterna alltid göra åtskillnad mellan civilbefolkning och kombattanter samt mellan civil egendom och militära mål samt följaktligen rikta sina operationer enbart mot militära mål.

Proportionalitetsprincipen innebär att den militära betydelsen av ett anfall måste stå i proportion till de risker som civilbefolkningen och civil egendom utsätts för. Oavsiktliga förluster tillåts så länge de inte är överdrivna i förhållande till den förväntade, konkreta och direkta militära fördelen av dessa.

Försiktighetsprincipen innebär att de krigförande parterna ska välja sådana medel och metoder som syftar till att minimera oavsiktliga förluster av civila eller skador på civila och civil egendom. Vidare är båda sidorna i konflikten ålagda att vidta försiktighetsåtgärder för att begränsa effekterna av attackerna. Det innebär bl.a. att parterna i konflikten, i möjligaste mån, ska undvika att lokalisera militära mål inom tätbefolkade områden och sträva efter att flytta civila som kommer i närheten av militära mål .142Att använda civila som mänskliga sköldar är förbjudet.

Den svenska nuvarande modellen innebär att polismän ska kunna växla mellan att utföra uppgifter av civil och militär karaktär. Frågan om det finns folkrättsligt stöd för ett system enligt vilket personer växlar fram och tillbaka mellan civil status och kombattantstatus har analyserats ingående i Kombattantutredningens betänkande .143

142 Art. 58 tilläggsprotokoll I. 143SOU 1998:123 s. 43 f.

I det nuvarande systemet riskerar polismän att betraktas som kombattanter även när de utför sina civila uppgifter. Detsamma kan anses gälla för polisens lokaler, bilar etc. En annan risk är att en motståndare betraktar polismän som civila som deltar direkt i fientligheterna och som därför har mist sitt skydd som civila och inte heller har det skydd som tillkommer kombattanter med bl.a. rätt till krigsfångestatus.

Vilka konsekvenser kan den svenska ordningen då innebära i fråga om skyddet av civilbefolkningen? Som redogjorts för ovan utförs större delen av polisens civila uppgifter mitt bland eller i närheten av civila. Enligt folkrätten bör kombattanter eller andra militära mål särskiljas från civila. Det ingår i Polismyndighetens uppdrag att vara tillgänglig för allmänheten .144Polisstationer är t.ex. ofta belägna i tätbebyggda områden till skillnad från militära anläggningar. Som nämnts ska parterna i konflikten i möjligaste mån undvika att förlägga militära mål till platser belägna inom eller i närheten av tätbefolkade områden. Effekten av att som stat inte följa och/eller att inte ge en motståndare rimliga förutsättningar att kunna efterleva de folkrättsliga principerna om åtskillnad (distinktion) och försiktighet medför stora risker för civila som riskerar att drabbas då polismän och/eller polisiär egendom som utgör militära mål får attackeras av motparten .145Civila kan alltså komma att skadas i dessa situationer utan att den anfallande parten bryter mot krigets lagar.

5.10.4. Betydelsen av att riskera att mötas av en motståndare som inte följer krigets lagar

Under vårt arbete med utredningen har vi återkommande mötts av uppfattningen att all uniformerad personal riskerar att bekämpas av en motståndare i en krigssituation, oavsett deras folkrättsliga status. Försvarsberedningen bedömer också att en angripare kommer att uppfatta all uniformerad personal som motståndare. Sveriges folkrättsliga förpliktelser är och förblir dock desamma, oavsett om vi möts av en motståndare som respekterar folkrätten eller inte. Ut-

144 2 § 3 förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten. 145 I kommentaren från 1987 till art. 57 i tilläggsprotokoll I anges det t.ex. att det är uppenbart att en krigförande stat som t.ex. inkvarterar trupper i rent civila byggnader utsätter de som är närvarande för allvarlig fara. (Commentary of 1987, ICRC:s webbplats https:/ /www.icrc.org b esökt 2024-06-24.)

formningen av polisens uppgifter och folkrättsliga ställning i krig bör vidare inte bara utgå ifrån perspektivet att Sverige ska följa folkrätten, utan även med beaktande av att den svenska ordningen ska kunna ge en motståndare goda förutsättningar att kunna iaktta t.ex. de folkrättsliga principerna om försiktighet och distinktion. Vi återkommer till denna fråga i våra förslag och bedömningar (avsnitt 5.13).

5.11. Den svenska regleringen om polisens ställning i krig bör ändras

Utredningens bedömningar: Nuvarande lagstiftning om poli-

sens uppgifter och folkrättsliga ställning i krig kan bl.a. medföra risker för civilbefolkningen och är inte fullt ut anpassad efter dagens förutsättningar. Det är inte lämpligt att ha en ordning som innebär att polismän förväntas växla mellan uppgifter av civil och militär karaktär med hänsyn till de effekter som en sådan ordning kan förväntas medföra för polisens civila uppdrag och skyddet av civilbefolkningen.

Både temporär och permanent kombattantstatus för alla polismän bör undvikas. Det är inte heller lämpligt att införa en ordning som innebär att samtliga polismän har status som kombattanter vid inledningen av en konflikt för att efterhand övergå till civil status.

Utredningens förslag: Lagen om polisens ställning under krig

och den tillhörande kungörelsen om tillämpningen av lagen ska upphävas. I konsekvens med detta ska totalförsvarets folkrättsförordning, 21 kap. BrB och lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. också ändras.

Lagen om polisens ställning under krig och den tillhörande kungörelsen ska upphävas vid utgången av december 2026. De övriga författningsändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2027.

Dagens förhållanden skiljer sig i många avseenden från hur förhållandena i Sverige och omvärlden såg ut när lagen om polisens ställning under krig trädde i kraft. Några exempel är den militära hotbilden, försvarets organisation och resurser och att Sverige numera är medlem i Nato. Vidare är Polismyndigheten och Säkerhetspoli-

sen i dag två separata myndigheter vars organisation och verksamhet har genomgått stora förändringar sedan lagen om polisens ställning under krig infördes. Arbetsuppgifterna för dagens polismän och betydelsen av polisen inom det civila försvaret är väsentligt annorlunda. Såväl lagen som kungörelsen om polisens ställning under krig kan i flera avseenden beskrivas som både ålderdomliga och otydliga och ge oönskat utrymme för tolkningar. Det gäller t.ex. bestämmelsen om att en polisman, som enligt särskilda bestämmelser ska delta i rikets försvar, under krig tillhör Försvarsmakt en146(jfr avsnitt 5.4) och bestämmelsen om att en polisman som inte har befriats från försvarsplikten ska bära uniform (där det inte framgår hur eller under vilka förutsättningar en polisman kan befrias från försvarsplikten). Länsstyrelserna och Polismyndigheten har föreskriftsrätt, men har inte meddelat några föreskrifter om den närmare tillämpningen av polisens verksamhet under krig .147Länsstyrelserna har även i en hemställan till regeringen påtalat att det finns ett behov av att se över regleringen om polisens ställning under krig. Som skäl har länsstyrelserna framfört bl.a. att bestämmelsen som ger länsstyrelsen rätt att meddela föreskrifter är svår att tillämpa i praktiken och att författningarna tillkom i en tid när länsstyrelsen var högsta polismyndighet i l änet.148Allt detta medför att det finns anledning att ändra lagstiftningen.

Den kanske viktigaste anledningen till att en ändring behövs är dock att den nuvarande ordningen innebär att uniformerade polismän förväntas växla mellan uppgifter av militär och civil karaktär. Att ett sådant system (där polisen växlar fram och tillbaka mellan kombattantstatus och civil status) bör undvikas anges redan i våra direktiv. Det kan också nämnas att folkrätten har utvecklats sedan lagen trädde i kraft bl.a. på så sätt att skyddet för civila i väpnade konflikter har förstärkts och tydliggjorts. Ett exempel är tillkomsten av ett antal internationella rättsakter som Sverige har ratificerat och därmed åtagit sig att följa som t.ex. Europakonventionen samt Genèvekonventionerna med tilläggsprotokoll där bl.a. distinktionsprincipen kommer till uttryck. Huruvida polisen bör vara civil eller kombattant regleras inte i dessa rättsakter. I maj 1979 antog Europa-

146 2 § lagen om polisens ställning under krig. 147 9 och 10 §§ kungörelsen om tillämpning av lagen om polisens ställning under krig. 148 Länsstyrelserna, Hemställan: Översyn av beredskapslagstiftningen, den 27 juni 2024.

rådets parlamentariska församling däremot en deklaration, i vilken det rekommenderades att polismän inte ska vara kombattanter.

I avsnitt 5.10 har vi analyserat vilka effekter den svenska ordningen kan få för skyddet av civilbefolkningen. I sammanhanget bör nämnas att folkrätten i och för sig ger utrymme för att införliva polisiära styrkor i de väpnade styrkorna. Utifrån vår analys gör vi dock bedömningen att utformningen av dagens svenska ordning innebär stora risker för de civila som polisen har ett ansvar att skydda. Ordningen medför att polismän förväntas utföra polisiära uppgifter ofta i närheten av, och i syfte att hjälpa eller skydda, civila. Samtidigt riskerar polismän och polisiär egendom att betraktas som militära mål. Vi anser därmed att ordningen inte erbjuder civila det skydd som avsetts enligt den humanitära rätten.

Som vi nämnt i analysen av effekterna för civilbefolkningen finns det en risk att all uniformerad personal bekämpas av en motståndare i en krigssituation, även om de är civila. Endast denna risk i sig är, enligt vår mening, inte ett tillräckligt bärande skäl för att dessa personalkategorier bör ha kombattantstatus. Risken bör dock tas på allvar och utformningen av regelverk, planering, utrustning, utbildning och övning m.m. bör utformas med beaktande av denna risk. Polisens förmåga att utreda krigsbrott blir i ett sådant läge också viktig.

Vi anser sammantaget att den svenska regleringen i lagen om polisens ställning under krig samt kungörelsen om tillämpningen av lagen om polisens ställning under krig bör upphävas. Det är enligt vår mening olämpligt att ha en ordning som innebär att polismän kan anses växla mellan att vara kombattanter och civila. Utifrån detta resonemang och mot bakgrund av den viktiga roll polisen har när det gäller skyddet av civilbefolkningen i krig bedömer vi att det inte är lämpligt att alla polismän ska ha (permanent) status som kombattanter samtidigt som de fortsätter att utföra sina polisiära uppgifter. De argument som framförts om att permanent kombattantstatus skulle innebära en flexibilitet och en ökad handlingsfrihet som skulle vara till fördel för rikets försvar även när det gäller situationer då det finns viss, om än inte stor, risk för att mötas av militärt våld (t.ex. på grund av att polisen befinner sig i närheten av militära förband )149medför ingen annan bedömning. Permanent

149 Se t.ex. Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen, Regeringsuppdrag avseende totalförsvars-

uppgifter för Polisen, den 28 januari 2000, Fö2000/203, och avsnitt 5.12.2.

kombattantstatus skulle förvisso kunna underlätta för en bråkdel av de uppgifter polisen ansvarar för, men skulle samtidigt kunna medföra negativa konsekvenser för merparten av polisens uppgifter.

Utifrån samma resonemang anser vi inte heller att det är lämpligt att införa en sådan lösning som föreslogs av regeringen i prop. 1985/86:15 som innebär att polismän ska ha kombattantstatus i inledningen av en väpnad konflikt för att sedan, när Försvarsmakten har mobiliserats, övergå till att vara civila.

Utredningen föreslår alltså att lagen om polismäns ställning under krig och den tillhörande kungörelsen upphävs. I konsekvens med detta bör totalförsvarets folkrättsförordning ändras så att polismän utmönstras ur de personalkategorier som enligt förordningen ska anses som kombattanter. Polismän ska inte heller längre ingå i uppräkningen av ”krigsmän” vid tillämningen av 21 kap. BrB eller omfattas av lagen om disciplinansvar inom totalförsvaret. Vi föreslår därför även ändringar i dessa avseenden. När det gäller ikraftträdande föreslår vi att lagen om polisens ställning under krig och den tillhörande kungörelsen ska upphöra att gälla vid utgången av december 2026 och att de övriga författningsändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2027. Det finns enligt utredningens bedömning inget behov av övergångsbestämmelser.

5.12. Utredningens överväganden kring hur en ny ordning ska utformas

Utredningens överväganden: I fråga om vilka uppgifter och be-

fogenheter och därmed vilken folkrättslig ställning polisen ska ha i krig har två alternativ övervägts.

Det ena alternativet är att alla polismän har civil status och det andra att en avgränsad del av polisens personal är kombattanter.

Vid bedömningen av vilket av dessa alternativ som är att föredra bör hänsyn tas till bl.a. det militära behovet, den polisiära förmågan, effekten för totalförsvaret samt praktiska och folkrättsliga perspektiv.

Frågan om vilka uppgifter polismän utför i krig är av betydelse för vilken folkrättslig status som polismännen bör ha och vice versa. Vår bedömning att den nuvarande ordningen bör ändras och att det

inte är lämpligt att samtliga polismän är kombattanter (vare sig temporärt eller permanent) medför alltså att det inte är aktuellt att föreslå att samtliga polismän ska utföra stridande uppgifter inom det militära försvaret som förutsätter kombattantstatus. Frågan är därmed om samtliga polismän endast ska utföra civila uppgifter eller om det finns anledning att föreslå att vissa polismän eller en viss avgränsad del av personalen inom Polismyndigheten och/eller Säkerhetspolisen, ska kunna utföra sådana uppgifter som förutsätter kombattantstatus. En bedömning av vilket av dessa alternativ som är mest ändamålsenligt bör enligt utredningen utgå ifrån hotbilden, Försvarsmaktens behov av hjälp från polisen, polisens förmåga och resurser, hur polisens skydd påverkas av att vara kombattant respektive civil, vilka effekter de olika alternativen får för civilbefolkningen och vilken betydelse alternativen har utifrån ett totalförsvarsperspektiv. Regleringen bör vidare vara praktiskt genomförbar, långsiktigt hållbar, folkrättsligt trovärdig och möjliggöra för såväl Sverige som för en motståndare att leva upp till den humanitära rättens krav.

Vi inleder med att redogöra för hur alternativet att en avgränsad del av polisen skulle vara kombattanter hade kunnat se ut och de överväganden kring rättsliga och praktiska förutsättningar som vi har gjort i denna fråga.

5.12.1. Avgränsad del av polisen kombattanter?

Enligt våra direktiv ska vi, om bedömningen görs att polisen behövs inom försvaret i någon mån, pröva om det går att avgränsa en sådan möjlighet till en viss organisatorisk del av polisen eller på annat sätt tydliggöra vilken personal det kan bli fråga om. Ett exempel på en modell som reglerar hur civila myndigheter ska kunna användas för militära uppgifter i krig är den som gäller för Kustbevakningens del.

Exemplet med utnyttjande av Kustbevakningen inom Försvarsmakten vid krig m.m.

Modellen som används för Kustbevakningens del regleras i förordningen (1982:314) om utnyttjande av Kustbevakningen inom Försvarsmakten (utnyttjandeförordningen). Därutöver har Försvarsmakten, som har föreskriftsrätt enligt 8 § utnyttjandeförordningen, meddelat närmare bestämmelser om tillämpningen av förordninge n.150Myndigheterna har också ett gemensamt ansvar för att komma överens om ett antal frågor rörande tillämpningen.

Modellen infördes 1941 som ett resultat av att bevakningen av den svenska kusten hade minskat väsentligt i omfattning efter att sjöfarten praktiskt taget hade upphört i samband med att andra världskriget hade brutit ut 1939. På denna tid ingick kustbevakarna i Tullverkets verksamhet och fram till andra världskriget hade deras uppgifter främst bestått av att bekämpa den yrkesmässigt bedrivna spritsmugglingen och förhindra vrakplundring. Under andra världskriget fick kustbevakarna nya uppgifter, bl.a. att kontrollera sjötrafiken. Detta resulterade i att en ordning infördes som innebar att kustbevakningspersonalen behöll sina gamla uppgifter samtidigt som de användes både som poliser och militärer .151Ordningen ändrades 1958 efter att risken för krig ansågs ha ökat till följd av en rad omvärldshändelser under 1950-talet. Efter att u-båten U 137 gått på grund i Blekinge skärgård infördes 1982 den ordning som gäller i dag (enligt utnyttjandeförordningen). Den 1 juli 1988 fördes den svenska kustbevakningsverksamheten över till den nya civila statliga myndigheten Kustbevakningen .152Förordningen från 1982 gäller emellertid fortfarande.

I utnyttjandeförordningen föreskrivs i 1 § att personal och mate-

riel ur Kustbevakningen under krig ska användas inom Försvars-

makten för övervakning, transporter och andra uppgifter enligt närmare överenskommelse mellan Försvarsmakten och Kustbevakningen. Regeringen får föreskriva att samma sak ska gälla även annars under höjd beredskap. Uppgifterna – övervakning, transporter och ytterligare uppgifter enligt närmare överenskommelse mellan myndigheterna – är inte uppgifter av stridskaraktär. Det

150 Försvarsmaktens föreskrifter om utnyttjande av Kustbevakningen inom Försvarsmakten (FFS 2019:1). 151Prop. 1941:236. 152 Bet. 1986/87:FöU11, rskr. 1986/87:310.

handlar i stället som utgångspunkt om sådana uppgifter som Kustbevakningen utför i sitt ordinarie civila uppdrag i fredstid. Personalen från Kustbevakningen som används av Försvarsmakten under krig behåller sina ordinarie befogenhete r.153De ska även fortsatt bära sina ordinarie uniformer, men dessa ska förses med ett särskilt militärt kännetecken. Kustbevakningens fartyg ska vidare föra örlogsflagga och dess flygplan och fordon ska ha särskild märkning .154Chefen för kustbevakningen (inklusive erforderlig personal) ingår i en sådan situation i högkvarteret .155Det föreskrivs även i 2 § att Kustbevakningen ska ”samverka med försvarsmakten” om ”beredskapen höjs inom försvarsmakten eller när försvarsmakten i andra fall ingriper mot utländska statsfartyg enligt IKFN-förordningen”.

Försvarsmakten svarar för att tillhandahålla både den särskilda utrustning som behövs för Kustbevakningens verksamhet och för att ge Kustbevakningens personal den utbildning som behövs för verksamheten .156Denna bestämmelse gäller situationerna som avses i både 1 § och 2 §. Under krig står Försvarsmakten för kostnaderna för Kustbevakningens verksamhet, medan kostnaderna i andra fall regleras genom överenskommelser mellan Försvarsmakten och Kustbevakningen .157I fråga om kostnader finns en relativt detaljerad reglering av hur dessa ska fördelas, bl.a. framkommer att Försvarsmakten ska stå för kostnaderna för utrustning och utbildning, men att vardera verksamhet ska stå för sina egna kostnader för nödvändig planering och övningar .158I Försvarsmaktens föreskrifter om utnyttjande av Kustbevakningen inom Försvarsmakten (FFS 2019:1) anges vidare bl.a. att Kustbevakningen ska ingå i Försvarsmaktens krigsorganisation (5 §) och att Kustbevakningen ska avdela materiel och krigsplacera sin personal i enlighet med detta. Personalen som krigsplaceras och används av Försvarsmakten under krig enligt 1 § utnyttjandeförordningen anses därmed som kombattanter enligt 2 § totalförsvarets folkrättsförordning (dvs. på den grunden att de tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation). De ingår inte, på samma så sätt som polismän och personal inom Tullverket gör, i

153 1 § andra stycket utnyttjandeförordningen. 154 4 § utnyttjandeförordningen. 155 3 § utnyttjandeförordningen. 156 5 § utnyttjandeförordningen. 157 6 § utnyttjandeförordningen. 158 6 § FFS 2019:1.

uppräkningen av personer med kombattantstatus som finns i 3 § totalförsvarets folkrättsförordning.

Utnyttjandeförordningen har aldrig tillämpats. Enligt vad utredningen erfar har Kustbevakningen och Försvarsmakten kommit överens om vilka ”de andra uppgifter” som enligt 1 § utöver övervakning och transporter är sådana som Kustbevakningens personal och materiel kan användas för under krig. Det pågår dock fortfarande diskussioner om vilka av Kustbevakningens resurser (personal och materiel) som ska användas av Försvarsmakten. Man har även stött på andra utmaningar gällande tillämpningen av förordningen. Detta beror bl.a. på att Kustbevakningens verksamhet och organisation har utvecklats sedan 1982 då förordningen började gälla. Kustbevakningen är i dag en självständig myndighet och har fått väsentligt fler uppgifter än den haft historiskt. Exempel på tillämpningsproblem är ansvarsprincipen och bestämmelsen i 3 § utnyttjandeförordningen om att ”chefen för kustbevakningen” (tillsammans med erforderlig personal) ska flyttas över till högkvarteret. När förordningen infördes var den chef som åsyftades avdelningschefen för dåvarande Tullverkets kustbevakning. Enligt dagens organisation innebär bestämmelsens ordalydelse att det är myndighetschefen, dvs. generaldirektören, som avses. Andra utmaningar som Kustbevakningen pekat på är svårigheter gällande planering och prioriteringar m.m. till följd av att ordningen innebär att Kustbevakningen förlorar rådigheten över den personal och den materiel som förs över till Försvarsmakten. Det är enligt Kustbevakningen svårt att på förhand bedöma var Kustbevakningens resurser kommer behövas bäst i en krigssituation. Kustbevakningen har, precis som Polismyndigheten och Säkerhetspolisen, kvar sitt civila uppdrag även i krig. Detta betyder att myndigheten t.ex. ska kunna agera i händelse av en olycka med stora utsläpp till havs och vid sjöräddningsinsatser. Kustbevakningen har även en roll i fråga om att säkerställa rent kylvatten till svenska kärnkraftverk, vid miljöräddningstjänst i statliga vatten som utgör råvattentäkter för dricksvattenförsörjning och när det gäller övervakning av kritisk infrastruktur .159Att planera för att föra över fartyg och flygplan och bl.a. ta hänsyn till skillnader i regelverk rörande civil och militär verksamhet har också visat sig vara komplicerat. Även frågor om personalansvar, arbetsmiljöansvar, redaransvar och ansvar för flygbolagsverksamheten behöver

159Ds 2023:34 s. 271.

klargöras. Därtill kommer att förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap trätt i kraft efter att både utnyttjandeförordningen och nämnda föreskrifter (FFS 2019:1) infördes, vilket också behöver beaktas. Majoriteten av Kustbevakningens anställda saknar grundläggande värnpliktsutbildning. Slutligen, när det gäller samverkan enligt 2 § (”om beredskapen höjs inom försvarsmakten eller när försvarsmakten i andra fall ingriper mot utländska statsfartyg enligt IKFN-förordningen”) finns Kustbevakningens roll inte närmare beskriven i Försvarsmaktens handbok till IKFN-förordninge n160och även där har Kustbevakningen pekat på ytterligare behov av fortsatt planering och samverkan myndigheterna emellan.

Rättsliga och praktiska utgångspunkter i fråga om införlivande av polismän i en stats väpnade styrkor

I samband med tidigare utredningar om polisens uppgifter och folkrättsliga ställning i krig har vid upprepade tillfällen idén framförts om att, vid höjd beredskap, delar av polisen skulle kunna föras över till Försvarsmakten och införlivas i de väpnade styrkorna. Några exempel på synpunkter som då framförts är att huvuddelen av personerna inom poliskåren skulle ha status som civila polismän, samtidigt som exempelvis en del av den tidigare beredskapspolisen skulle kunna organiseras i särskilda bevakningsförband, ha en egen uniform och ingå i Försvarsmakten och därmed erhålla status som kombattanter. Det har också föreslagits att delar av polisen i samband med höjd beredskap skulle kunna föras över till Försvarsmakten och där organiseras i en eller flera enheter under ledning av en territoriell chef i ett militärdistrikt, att en polisiär styrka skulle kunna införlivas i de väpnade styrkorna i enlighet med art. 43 (3) i tilläggsprotokoll I och att de aktuella polismännen, för det fall de inte längre behövdes, skulle kunna hemförlovas och återgå till sitt arbete inom polisen. Polismännen skulle enligt förslagen vara kom-

160 Försvarsmakten, Handbok IKFN Hävdande av vårt lands suveränitet och territoriella integ-

ritet, 2016, Försvarsmaktens webbplats (https://www.forsvarsmakten.se) besökt 2024-08-19.

battanter under tiden de ingick i rikets väpnade styrkor och då bära militärunifor m.161

Som omnämnts ovan finns det inom folkrätten regler om införlivande av beväpnade polisstyrkor i en stats väpnade styrkor. En stridande parts väpnade styrkor består enligt art. 43 (1) tilläggsprotokoll I av alla organiserade väpnade styrkor, grupper och enheter som står under befäl av någon som inför den parten ansvarar för sina underlydandes uppförande. Sådana väpnade styrkor ska vara underkastade ett internt disciplinärt system som bl.a. ska säkerställa att folkrättens regler som är tillämpliga i väpnade konflikter iakttas. Om en part införlivar beväpnade polisstyrkor med sina väpnade styrkor ska denna part, enligt tredje punkten i samma artikel, underrätta övriga parter i konflikten om det. Underrättelsen är en deklaration och har i sig ingen påverkan på vilken folkrättslig status dessa personer har, utan syftar till att tydliggöra polisens status för övriga parter. En sådan notifiering kan ske när den väpnade konflikten uppkommer eller i fredstid. De aktuella polisstyrkorna kan antingen vara organiserade som civila institutioner, underordnade t.ex. ett lands justitiedepartement, eller som militära organisationer underordnade Försvarsdepartementet .162

Alternativet att vissa inom polisen har kombattantstatus

Ett alternativ som kan övervägas är att de polismän som skulle ges stridande uppgifter även fortsatt tillhör Polismyndighetens och/eller Säkerhetspolisens organisation, under förutsättning att den uppfyller kraven som ställs på en väpnad styrka enligt definitionen i tilläggsprotokoll I art. 43 ( 1).163De polismän som skulle ingå i denna grupp skulle ha kvar sina polisiära befogenheter enligt polis-

161 Se t.ex. Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen, Regeringsuppdrag avseende totalförsvars-

uppgifter för Polisen, den 28 januari 2000, Fö2000/203, remissyttrandena avseende SOU 1998:123

från Försvarsmakten, Försvarshögskolan och Röda korset, och remissyttrandet från Försvarsmakten avseende Försvarsdepartementets promemoria Gränsövervakning under höjd

beredskap m.m. den 6 april 2009 (Fö 2002/73).

162 Grzebyk P., The Status of Police in Armed Conflict, Israel Yearbook on Human Rights, volume 48 (2018), s. 109. 163 Bestämmelsen har följande lydelse: ”En stridande parts väpnade styrkor består av alla organiserade väpnade styrkor, grupper och enheter som står under befäl av någon som inför den parten ansvarar för sina underlydandes uppförande, även om denna part företrädes av en regering eller en myndighet som icke är erkänd av en motpart. Sådana väpnade styrkor skall vara underkastade ett internt disciplinärt system som bland annat skall säkerställa att folkrättens regler, tillämpliga i väpnade konflikter, iakttages.”

lagen och kunna fortsätta att utföra även sina ordinarie polisiära uppgifter, vilket skulle kunna tala för en sådan ordning. De aktuella polismännen skulle kunna utmärka sig genom att bära uniform med viss märkning etc. men problemet med att polisens lokaler, kommunikationsutrustning m.m. kan bedömas utgöra militära mål hade fortfarande kvarstått. Vidare finns generella utmaningar med att poliser används för militära uppgifter (och tvärtom) som har att göra med att de polisiära och militära uppdragen skiljer sig fundamentalt åt i flera avseenden. Exempel på skillnader som rör de båda gruppernas olika uppdrag är att polisen har i uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp m.m., medan militären ska försvara staten och nationella intressen. Det polisiära uppdraget styrs av nationell lagstiftning och regelverket om mänskliga rättigheter utifrån syftet att skydda enskilda och sörja för individers rättigheter. Det militära uppdraget omfattas i stället av den humanitära rätten, där bl.a. skada på civila och civil egendom tillåts under vissa förutsättningar och där det är tillåtet att döda kombattanter och förstöra militär egendom. Dessa förhållanden avspeglas också i polisers och militärers utbildning och utrustning. Poliser har tränats för att hantera civila situationer m.m. och militärer för att hantera stridsuppgifter m.m.

ICRC har resonerat kring de utmaningar som följer av att införliva polis i en stats väpnade styrkor i manualen To serve and protect,

Human rights and humanitarian law for police and security forces . 164

Betydelsen av skillnader i fråga om utbildning, träning, utrustning, operativ verksamhet och våldsanvändning bör inte underskattas enligt ICRC. Medan militären är tränad i att t.ex. snabbt kunna använda vapen mot militära mål ska polisen som utgångspunkt undvika att använda vapen. De situationer som kan uppstå kräver dessutom ofta att polisen/kombattanten agerar snabbt, vilket ställer höga krav på den enskilde polismannens/kombattantens förmåga. Både övergången från polisiär till militär verksamhet och att senare återgå till att utföra polisiära uppgifter innebär en mental omställning för den aktuella polismannen. I manualen har ett antal punkter identifierats som enligt ICRC behöver beaktas om möjligheten att införliva polismän i de väpnade styrkorna tillämpas i praktiken. Dessa handlar om utbildning i folkrätt, träning, utrustning och sanktions-

164 ICRC, To serve and protect, Human rights and humanitarian law for police and security

forces, 2014.

system. ICRC betonar vidare vikten av att myndigheter inser komplexiteten i att poliser utför militära uppgifter (och vice versa). För det fall en stat inte har tillräckliga resurser för att en sådan ordning utförs på ett adekvat sätt så rekommenderas stater att ”så långt det är möjligt avstå från att ändra mandatet och uppdraget” för polise r.165

Om en sådan ordning som beskrivits ovan skulle införas skulle de problem som kan uppkomma till följd av att kombattanter utför civila uppgifter som redogjorts för i avsnitt 5.10 i stor utsträckning fortfarande vara aktuella för den polisiära styrkan. Av denna anledning har t.ex. tyska myndigheter beslutat att utesluta gränsvaktsformationer från sina väpnade styrkor. Ett liknande beslut har fattats i Belgien, som innebar att landets gendarmeri avmilitariserades och numera endast har till uppgift att upprätthålla lag och ordnin g.166

Alternativet att vissa polismän förs över till Försvarsmakten

I praktiken och för att ordningen ska vara så folkrättsligt trovärdig som möjligt framstår det enligt vår bedömning som mer ändamålsenligt att eventuella polismän som skulle införlivas i de väpnade styrkorna, i stället för den ordning som diskuteras ovan, skulle överföras till och bli en del av Försvarsmaktens krigsorganisation. En sådan ordning skulle kunna regleras genom att det infördes en ny lag eller förordning liknande den som gäller för Kustbevakningens del.

Befintlig lagstiftning innehåller också två olika möjligheter att flytta personal (eller andra resurser) från en myndighet till en annan. Det ena sättet regleras i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Lagen, som är tillämplig om riket är i krig, föreskriver att regeringen får fatta beslut om att anställda (hos t.ex. Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen) ska tjänstgöra i andra anställningar eller uppdrag hos det allmänna .167Det andra alternativet, som kan tillämpas redan i fredstid, är att krigsplacera den

165 ICRC, To serve and protect Human rights and humanitarian law for police and security

forces, 2014.

166 Grzebyk P., The Status of Police in Armed Conflict, Israel Yearbook on Human Rights, volume 48 (2018), s. 110. 167 2 § första stycket och 11 § andra stycket lagen om förfarande hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. Är riket i krigsfara eller om det råder utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara får regeringen föreskriva att bl.a. 11 § helt eller delvis ska tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer.

aktuella personalen med stöd av 11 § förordningen om statliga myndigheters beredskap. Krigsplacering av polismän med stöd av denna förordning förutsätter en överenskommelse mellan Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen å ena sidan och Försvarsmakten å andra sidan. En sådan överenskommelse ska bygga på en bedömning av var individen i fråga gör mest nytta i händelse av höjd beredskap och kri g.168Den faktiska överflyttningen av personal som krigsplacerats med stöd av sitt anställningsavtal kräver dock höjd beredskap och förutsätter även ett beslut av regeringen om allmän tjänsteplikt i aktuell organisation. Vidare skulle polisen och Försvarsmakten i en sådan situation som beskrivits ovan kunna ha olika uppfattning i fråga om var en anställd gör mest nytta i en krigssituation.

Mot denna bakgrund och då det förefaller vara lämpligt att redan i fredstid kunna planera för var personalen ska tjänstgöra under krig framstår det förstnämnda alternativet, dvs. att införa en helt ny reglering, som det mest ändamålsenliga – under förutsättning att ståndpunkten är att en avgränsad del av polisen bör föras över till Försvarsmakten vid höjd beredskap och krig. Huvudregeln i sådana situationer är att den organisation där arbetet utförs har arbetsgivaransvar. Försvarsmakten skulle därmed i praktiken vara arbetsgivare åt de polismän som förs över, i stället för Polismyndigheten och/eller Säkerhetspolisen. Om inte annat beslutas skulle Försvarsmakten alltså som utgångspunkt vara den som betalar lön, har arbetsgivar- och arbetsmiljöansvar osv. för de aktuella polismännen .169

En konsekvens av en sådan ordning skulle emellertid, enligt nuvarande regelverk, vara att polismännen som förs över till Försvarsmakten inte har kvar sina ordinarie polisiära befogenheter under den tid som de tillhör Försvarsmakten .170Även om det i teorin

168 Totalförsvarets plikt- och prövningsverk (PPV), Begäran om underlag – svar, den 5 september 2024. 169 Jfr 13 § FFS 2019:1 där kostnaderna som är hänförliga till Försvarsmaktens operativa ianspråktagande av personal från Kustbevakningen enligt utnyttjandeförordningen reglerats särskilt. Enligt bestämmelsen står Kustbevakningen även fortsatt för lönekostnaderna för berörd personal. Försvarsmakten bekostar dock alla merkostnader relaterat till material eller personal som uppkommer med anledning av användningen inom Försvarsmakten. 170 Vaktpost eller någon annan som vid Försvarsmakten tjänstgör för bevakning eller för att upprätthålla allmän ordning har enligt 29 § polislagen vissa polisiära befogenheter. Det gäller de befogenheter som framgår av 10 § första stycket 1, 2 och 4 polislagen (dvs. använda våld i viss utsträckning om han eller hon möts med våld eller om polismannen möts av motstånd vid fullgörandet av ett frihetsberövande eller då någon t.ex. ska avvisas). Om polismännen som överförs skulle ha ställning som militärpoliser gäller enligt 2 § polisförordningen (2014:1104)

skulle vara möjligt att ändra lagstiftningen i detta avseende är vi av uppfattningen att det inte vore lämpligt bl.a. eftersom det sedan länge har ansetts vara en grundläggande princip att personal från Försvarsmakten inte får bruka våld eller tvång mot den egna befolkningen eller andra civil a.171Till skillnad från övrig personal inom Försvarsmakten skulle de polismän som flyttas över till myndigheten visserligen ha den kompetens som krävs för att utöva polisiära befogenheter gentemot enskilda. Detta skulle kunna anföras som ett skäl för att det t.ex. inte föreligger någon beaktansvärd risk för att polisen skulle ta till övervåld etc. och att polismännen därför borde få behålla sina ordinarie polisiära befogenheter. Hur den enskilde som berörs av polismannens/kombattantens agerande kan uppfatta situationen i fråga är dock också av betydelse. För den enskilde skulle det i en sådan situation kunna vara otydligt om det är polisiärt eller militärt våld eller tvång som utövas, vilket talar emot att befogenheterna skulle kvarstå.

En ytterligare omständighet som talar mot att polismännen ska behålla sina ordinarie polisiära befogenheter är de utmaningar vi beskrivit ovan som kan följa av att den polisiära och militära våldsanvändningen vilar på två olika regelverk, vilket också kan vara av betydelse både för polismannen och för den enskilde som berörs. Som ICRC beskrivit föreligger dessa utmaningar redan i och med att en enskild polisman behöver växla från en polisiär till en militär roll vid ett tillfälle (t.ex. i samband med att polismannen överförs från polisen till Försvarsmakten). Att polismannen, om han eller hon skulle behålla sina polisiära befogenheter, parallellt skulle tillämpa båda regelverken samtidigt skulle bli än mer komplicerat. Under den tid som polismannen skulle utföra civila sysslor skulle vidare de risker för civilbefolkningen som redovisats tidigare (avsnitt 5.10) kunna anses föreligga. Att en polisman som överförts till Försvarsmakten utför civila polisiära uppgifter sida vid sida med en polisman med civil status inom Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen skulle också kunna medföra en risk för att den återstående delen av poliskåren skulle betraktas som kombattanter, eller att detta i vart fall skulle kunna påstås och utnyttjas av en motståndare. Det kan

och 11 § förordningen (1980:123) med reglemente för militärpolisen att de i princip har fulla polisiära befogenheter vid utövande av militärpolisens uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet inom Försvarsmakten. 171 Jfr Försvarsmakten och Rikspolisstyrelsen, Regeringsuppdrag avseende totalförsvarsupp-

gifter för Polisen, den 28 januari 2000, Fö2000/203.

inte heller bortses från att en ordning som innebär att polisuppgifter kan utföras parallellt under två olika huvudmän skulle kunna innebära praktiska och organisatoriska tillämpningsprobl em.172

Sammantaget finns det starka skäl mot att polismän skulle behålla sina ordinarie polisiära befogenheter om de skulle föras över från Polismyndigheten och/eller Säkerhetspolisen till Försvarsmakten.

Om en sådan ordning som här diskuteras skulle införas kan förutom det som angetts ovan även följande beaktas. Utöver rena försvarsuppgifter skulle de polismän som överförs till Försvarsmakten lämpligen kunna utföra vissa arbetsuppgifter som beskrivs i avsnitt 4.2.3 under rubriken Arbetsuppgifter i syfte att stödja För-

svarsmakten. Det skulle t.ex. kunna handla om att utföra uppgifter i

samband med Försvarsmaktens mobilisering, att upprätthålla den allmänna ordningen vid militära anläggningar samt uppgifter med anledning av värdlandsstöd såsom t.ex. trafikdirigering, eskort m.m.

Så långt det går skulle en sådan reglering lämpligen kunna utformas så att den möjliggör för att stödet från polisen till Försvarsmakten över tid skulle kunna anpassas utifrån behov, hotbild, säkerhetspolitiskt läge samt de resurser som vid varje given tidpunkt finns tillgängliga inom polisen och Försvarsmakten. Det kan dock inte uteslutas att en sådan flexibilitet i praktiken inte skulle vara möjlig eller att den skulle innebära stora utmaningar avseende planering och tillämpning. En ordning som innebär att polismän som saknar militär grundutbildning ska föras över till Försvarsmakten och där kunna utföra stridsuppgifter kommer att kräva att de aktuella individerna utses i god tid så att de kan erhålla den träning och utrustning som krävs för uppgiften. Det skulle i sin tur medföra negativa konsekvenser för polisen i fred att avdela tid och personal för militär utbildning. Som redogörs för ovan har Kustbevakningen på liknande sätt beskrivit tillämpningssvårigheterna med utnyttjandeförordningen i fråga om avvägningen mellan behoven av planering och flexibilitet.

172 Jfr Rikspolisstyrelsen, Uppdrag avseende polisers folkrättsliga status, den 31 januari 2001, POL-009-4534/00, Ju2001/837, s. 5 f. Rikspolisstyrelsen har i sammanhanget också hänvisat till att försvarsutskottet i betänkandet Det nya försvaret (1999/2000:FöU2) understrukit vikten av att det ur principiell synpunkt är ytterst väsentligt att rågången mellan militära aktioner och civil myndighetsutövning hålls klar.

5.12.2. Behov av polismän inom det militära försvaret och polisens möjligheter att bidra till Försvarsmaktens förmåga att möta ett väpnat angrepp

Försvarsmaktens behov av stöd

I avsnitt 5.8 har vi redovisat att det finns behov av att ta polisen i anspråk inom det militära försvaret. Det handlar inte om ett behov av att polisen utför uppgifter som kräver polisiära befogenheter eller andra mandat som inte finns inom Försvarsmaktens egen organisation .173Behovet grundar sig i stället primärt på polisens möjlighet att, utifrån sin korta inställelsetid och stora geografiska spridning, kunna bistå Försvarsmakten och därigenom öka den samlade försvarsförmågan. Detta är framför allt angeläget vid överraskande angrepp eller i situationer då Försvarsmakten inte hunnit mobilisera, men även för att täcka alternativa punkter. Som beskrivits i avsnitt 5.8 syftar de uppgifter som skulle vara aktuella för polisens del i första hand till att försvara statsledningen och viktigare platser och samhällsfunktioner. Uppgifterna kan handla om bl.a. skydd och bevakning samt ingripande vid sabotage etc. som utförs i syfte att lamslå eller distrahera samhället. Därutöver har det gjorts gällande att det finns behov av polisen inom det militära försvaret även efter det inledande skedet, även om detta behov får anses underordnat behovet under det inledande skedet av en konflikt. I den mån uppgifterna ovan förutsätter att polismännen ska kunna möta militärt våld bör polismännen ha kombattantstatus. För att kunna medverka i det militära försvaret behöver de polismän som ska kunna tas i anspråk ha kapacitet och utbildning för att gå i väpnad strid mot en fiende. En förutsättning är också att det finns en gemensam planering och att övning sker tillsammans med Försvarsmakten. Utöver behovet av att polisen utför striduppgifter har det framkommit att det även finns behov av att polisen utför andra uppgifter som på ett direkt eller indirekt sätt stödjer Försvarsmakten och bidrar till landets försvar.

Sveriges medlemskap i Nato innebär att Försvarsmakten reviderar försvarsplaner och militär doktrin men det kan inte med säkerhet sägas i vilken utsträckning medlemskapet påverkar behovet av att ta polismän i anspråk inom det militära försvaret. Det kan i sammanhanget i vart fall konstateras att Sverige inte är en frontstat

173 Försvarsmakten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024.

och att mycket kommer handla om att möjliggöra för svenska och utländska förbands närvaro och transiteringar genom landet. Många av de uppgifter som med anledning av detta blir aktuella för polisens del kräver inte i sig kombattantstatus, men Försvarsmakten har pekat på att polisens närhet till militära förband kommer att göra att de riskerar att utsättas för andrahandseffekter av fiendens aktiviteter. Risk finns även för sammanblandning med de militära förbanden och att de därmed skulle ses som militära mål. Kombattantstatus skulle enligt Försvarsmakten även innebära en flexibilitet för polismännen som skulle kunna vara av fördel, för att kunna lämna vederbörligt stöd med krigsuppgiften i stort och bekämpandet av fientliga aktiviteter över tid .174

Polisens förmåga att möta Försvarsmaktens behov av stöd

I utredningen har framkommit att den kompetens som efterfrågas för polismän som medverkar i det militära försvaret i någon mån bedöms motsvara den som finns inom ramen för det nationella insatskonceptet hos Polismyndigheten. Polismyndigheten har påtalat att denna grupp av polismän inte svarar upp mot det behov av geografisk spridning som Försvarsmakten framhållit som en styrka med att använda polismän inom det militära försvaret. Den uppges också vara en knapp resurs som är av stor betydelse även inom Polismyndighetens egen organisation. När det gäller den samlade poliskåren i övrigt får antas, precis som för dagens samhälle i stort, att antalet polismän som genomgått värnplikt är förhållandevis få. Utvecklingen i samhället kan illustreras av värdena i tabellen nedan .175

174 Försvarsmakten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024. 175 PPV, Förfrågan om underlag – Polisiär förstärkningsresurs, personalförsörjning – svar, den 2 maj 2024.

Tabell 5.1 Översikt över inryckta till värnplikt 1970–2021

År Inryckta till värnplikt Andel av den totala årskullens män/kvinnor

1970/71 58 919 personer 102,5 % män

1

(73 år gamla 2025)

1980/81 50 980 personer

91,1 % män (63 år gamla 2025)

1990/91 48 411 personer 82,4 % män (53 år gamla 2025) 2000 16 978 personer

32,2 % män, 0,62 % kvinnor (43 år gamla 2025)

2010 1 717 personer 2,3 % män, 0,27 % kvinnor (33 år gamla 2025) (2010–2017 värnplikten vilande i fredstid) 2020/21 5 088 personer 7,1 % män, 1,6 % kvinnor

1 Att siffran överstiger 100 procent kan förklaras av att 1970 var ett år med många utbildade. Ungdomar från andra årskullar finns troligen också med bland de inryckta detta år.

Fram till mitten av 1990-talet var genomförd grundutbildning med värnplikt ett krav för att kunna antas till polishögskolan. Kravet på värnplikt togs bort 1994, vilket motiverades av att man ville att polisutbildningen skulle öppnas upp för fler sökande och anpassas till rådande samhälls- och arbetsmarknadsförhållanden .176Dagens förhållanden kan alltså inte jämföras med hur det sett ut historiskt, då den absoluta majoriteten svenska män genomförde värnplikt med grundutbildning och det kunde ses som naturligt att de personer som fanns inom polisen och som hade denna kompetens skulle kunna tilldelas stridande funktioner i en krigssituation. Trots att antalet värnpliktiga planeras att utökas framöver är det fortfarande relativt små volymer det handlar om för Polismyndighetens del – även om man skulle anta att det relativt sett finns en större andel

176 Polismyndigheten, e-post, den 29 juli 2024. Utredningen har bett Polismyndigheten redogöra för hur stor andel av myndighetens anställda som genomfört värnplikt och hur denna siffra förändrats sedan 1950-talet. Eftersom värnplikt inte längre är ett krav för att bli polis har Polismyndigheten uppgett att sådana uppgifter saknas, men att 1 053 polismän under 2020 var krigsplacerade inom Försvarsmakten (Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024).

värnpliktiga bland de som väljer att bli polismän än det finns i samhället i övrigt .177

I sammanhanget är det också relevant att ta hänsyn till i vilken utsträckning polismän som har civil status respektive kombattantstatus kan utföra arbetsuppgifter som bidrar till landets samlade försvarsförmåga. I vår redogörelse för polisens befogenheter i krig (avsnitt 5.9.2) har vi resonerat om folkrättens ramar i fråga om vad en polisman får göra som civil respektive kombattant. Att som polisman med civil status delta i väpnade strider bör givetvis undvikas. Polismän med civil status bör därför i försvarsplaneringen inte ges några aktiva försvarsuppgifter i fråga om att t.ex. försvara landet mot överraskande anfall. Att enskilda polismän med civil status i undantagsfall avbryter, ingriper eller agerar i självförsvar gentemot medlemmar av motståndarens väpnade styrkor är dock inte otillåtet i sig (under förutsättning att ingripandet sker i enlighet med folkrättens regler innebärande t.ex. att ammunition som är otillåten inte används). Skulle polisens agerande ses som direkt deltagande i fientligheterna är inte heller detta otillåtet i sig, men polisen bör vara medveten om riskerna och den folkrättsliga innebörden av ett sådant agerande. I många fall kan det vara svårt för en enskild polisman att avgöra om ett visst agerande utgör direkt deltagande i fientligheterna eller om användningen av ammunition i en viss situation kan anses ha samband med den väpnade konflikten. Om enskilda poliser med viss regelbundenhet utför aktiviteter som innebär ett direkt deltagande i fientligheterna finns även en risk för att en motståndare anser att hela gruppen – ”polisen”, inklusive polisens fordon, lokaler osv. – utgör legitima mål. Som utgångspunkt kan det därför finnas skäl för polisen att undvika att göra ingripanden mot motståndarens kombattanter såvida det inte framgår att det ordningsstörande eller brottsliga agerandet som utgör grunden för polisens ingripande inte har samband med de militära operationerna i den väpnade konflikten. Om ett polisiärt ingripande bedöms vara motiverat även i andra situationer bör polisen i varje enskilt fall vara medveten om och anpassa sitt agerande efter de rättsliga ramar och de risker som är förknippade med ageranden som utgör eller kan uppfattas som ett direkt deltagande i fientlig-

177 Den beräknade utbildningsvolymen framöver uppgår för 2025 till 8 000 personer (motsvarande 6,4 procent av den aktuella årskullen) för att därefter successivt öka. För 2030 uppgår den beräknade utbildningsvolymen till 10 000 personer (motsvarande 7,7 procent av den aktuella årskullen).

heterna som vi redogjort för i detta kapitel. Att svensk rätt och krigets lagar ska efterlevas är självklart.

För Säkerhetspolisens del är det framför allt myndighetens ansvar inom verksamhetsområdet personskydd som är relevant i sammanhanget. För myndighetens övriga verksamhetsområden gäller visserligen att de kan anses vara av stor betydelse för det militära försvaret, men de bedöms i huvudsak inte vara av sådan karaktär att den personal som utför dessa uppgifter riskerar att mötas av väpnat våld från en motståndares kombattanter. För de polismän som arbetar inom personskyddet (framför allt tjänstekategorin livvakter) är det dock intressant att diskutera betydelsen av om dessa i en väpnad konflikt skulle ha status som kombattanter eller vara civila. Om dessa skulle ha kombattantstatus gäller att de skulle ha rätt att själva delta i den väpnade konflikten samtidigt som de skulle utgöra militära mål osv. enligt vår beskrivning i avsnitt 5.9.2. Om de skulle ha civil status skulle de också ha möjlighet att ingripa utifrån sina polisiära befogenheter. När det gäller militära angrepp kan det framhållas att det inte skulle vara aktuellt för dessa polismän att ha några offensiva striduppgifter, de skulle snarare inta en defensiv roll, och att det föreligger en rätt till självförsvar mot direkta hot. Vidare gäller att militären givetvis är den som är bäst lämpad att möta regelrätta militära angrepp. Från ett folkrättsligt perspektiv kan dock konstateras att det i vart fall inte skulle vara otillåtet för polismän med civil status att med stöd av det polisiära uppdraget ingripa vid angrepp som utförs av en motståndares soldater mot den centrala statsledningen, som är en civil funktion. Frågor om planering, beväpning och dimensionering av skyddet skulle dock vara av stor vikt.

Ovanstående resonemang om den praktiska innebörden av det folkrättsliga regelverket innebär att frågor om ledning blir viktigt för polisens del. Samma sak gäller kunskap om polisens mandat och vad polismän med en viss folkrättslig status får och bör göra. Även inom ramen för den svenska befintliga fredstida lagstiftningen i t.ex. polislagen eller förordningarna med instruktion för Polismyndigheten respektive Säkerhetspolisen ges polisen ett relativt stort utrymme att agera för att bl.a. upprätthålla säkerhet och territoriell integritet. Övas inte detta finns en risk för osäkerhet om vilket mandat polisen de facto har. En följd av det skulle kunna bli att beslutsfattare väljer att inte agera trots att det varit möjligt. Det finns därför ett stort behov av övningar, både internt inom polisen

och i samverkan med andra berörda myndigheter .178Ansvaret för att polismän får adekvat utbildning, träning och ledning vilar i första hand inte på den enskilde polismannen, utan på Polismyndigheten och Säkerhetspolisen.

Polisens roll inom totalförsvaret

I det föregående har vi bl.a. resonerat kring Försvarsmaktens behov av stöd, polisens förmåga att möta detta behov och vad polismän som har status som civila respektive kombattanter har för befogenheter. Det är i sammanhanget också relevant vilken betydelse som det polisiära uppdraget har i förhållande till den samlade försvarsförmågan inom totalförsvaret.

Som vi har beskrivit i avsnitt 5.8 är de stående förband som i dag finns inom Försvarsmakten av begränsad numerär jämfört med t.ex. under kalla kriget. Försvarsmaktens intresse av att möjliggöra för poliser att lösa militära uppgifter och därigenom kompensera för bristande geografisk spridning och fåtalighetsproblematik har därför ökat. Samtidigt har en s.k. gråzonsproblematik där inre och yttre säkerhet alltmer går in i varandra ökat betydelsen – även utifrån ett militärt perspektiv – av att polisen utför sina ordinarie civila uppgifter. Behovet av poliser med civil status med kunskap om dessa samband och förmåga att hantera komplexa beroenden mellan inre och yttre säkerhet anser vi vara större i dag än det varit historiskt. Detta gäller både i ett s.k. gråzonsläge (dvs. i fredstid) och i händelse av krig. Som vi redogjort för i avsnitt 5.8 har det visat sig att Ryssland ofta anpassar sina aktiviteter så att de utifrån respektive lands nationella lagstiftning inte ska ses som krigshandlingar. Att redan i fredstid upptäcka och agera mot krigsförberedande åtgärder kan därmed förväntas vara en mycket viktig uppgift för polisen. Detta bedöms bli aktuellt t.ex. i förhållande till skyddet av den centrala statsledningen. Hotet mot statsledningen kvarstår även efter att Sverige har blivit medlem i Nato. Vilken typ av hot det kan bli fråga om beror på i vilket skede det uppstår och antagonistens syften. Utredningen gör ingen närmare bedömning av hotbilden men det uttalade syftet med ett svenskt Natomedlemskap var att höja

178 Utredningens protokoll, Polisens roll i kuppförsvaret – om samverkan mellan militär och

polis för att skydda den ukrainska statsledningen – seminarium med Försvarshögskolan den 5 juni 2024.

tröskeln för militära konflikter och därmed ge en konfliktavhållande effekt i norra Europa. Med både Sverige och Finland som medlemmar i Nato, omfattas samtliga nordiska och baltiska länder av kollektiva försvarsförpliktelser, vilket i sin tur bedömdes minska de säkerhetspolitiska osäkerhetern a.179Med anledning av det i grunden förändrade säkerhetsläget bedömde regeringen att det bästa sättet att värna landets säkerhet var genom att bli medlem i Nato .180Genom medlemskapet i Nato har Sverige, enligt regeringen, stärkt sitt säkerhetspolitiska inflytande och bidragit till stabilitet och säkerhet i hela det euroatlantiska området .181Enligt Must har Sveriges säkerhet stärkts och hotet i form av ett väpnat angrepp enskilt riktat mot Sverige har minskat efter Sveriges inträde i Nato .182

Sveriges förberedelser bör utgå från etablerade metoder för risk- och sårbarhetsbedömningar i syfte att kunna hantera oönskade händelser med långtgående negativa konsekvenser. Det kan förväntas att förberedelserna hos en antagonists säkerhets- och underrättelsetjänst kommer att inledas redan i fredstid. Uppgiften att upptäcka och bekämpa de tidiga förberedelserna är en polisiär arbetsuppgift som är av stor vikt då den samtidigt är förutsättningsskapande för ett effektivt lösande av de militära uppgifter som följer. Tidig samverkan och underrättelseutbyte mellan Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Försvarsmakten är en totalförsvarsuppgift. Aktiveter som utförs i det fördolda och användande av organiserad brottslighet kan också förväntas från en antagonists sida, både inför och under höjd beredskap och krig. Polisen utgör därmed en nödvändig resurs och i de fall det inte framgår att det rör sig om motståndarens väpnade styrkor kan det till och med vara så att Försvarsmakten inte har möjlighet att agera då myndigheten som utgångspunkt inte får utöva våld och tvång mot enskilda (utanför det traditionella militära verksamhetsområdet ).183

Att utreda och lagföra krigsbrott är en annan viktig uppgift för polisen som är av stor vikt för samhällets tilltro till rättsstaten. Detta gäller särskilt om man möts av en motståndare som inte respekterar krigets lagar. Saknas denna förmåga riskeras att en del i läkepro-

179Ds 2022:7. 180Prop. 2022/23:74 s. 25. 181 Regeringen, Verksamheten inom Nato under helåret 2024, den 13 mars 2025, skr. 2024/25:112. 182 Must, Årsöversikt 2024. 183 Utredningens protokoll, Polisens roll i kuppförsvaret – om samverkan mellan militär och

polis för att skydda den ukrainska statsledningen – seminarium med Försvarshögskolan den 5 juni 2024.

cessen och upprättelsen efter de förluster som med nödvändighet följer av en väpnad konflikt skulle utebli.

Ett annat exempel på behovet av att polisen utför sina polisiära uppgifter även i krig är den betydelse som den ukrainska befolkningens försvarsvilja visat sig ha även i fråga om rent militära framgångar. Uppgifter som vilar på polisen som t.ex. att krigsbrott utreds och lagförs redan under pågående krig, att befolkningen skyddas och att ordning och säkerhet upprätthålls i samhället har visat sig vara av stor betydelse för försvarsviljan. I avsnitt 5.10.2 har vi även beskrivit befolkningsskyddets stora betydelse och det kan konstateras att detta både är relevant för befolkningens försvarsvilja och för individers faktiska möjligheter att delta i försvaret, oavsett deras försvarsvilja. Säkerhetspolisen har också en avgörande roll för försvarsviljan både i fråga om att skydda den centrala statsledningen och att upptäcka och hantera påverkansoperationer från en annan stat. Ett gott underrättelsearbete är också av avgörande betydelse för militära framgångar.

5.13. Alla polismän bör ha civil status

Utredningens bedömningar: Fördelarna med att alla polismän

inom Polismyndigheten och Säkerhetspolisen har civil status, har kvar sina fredstida polisiära befogenheter och utför sina polisiära uppgifter vid höjd beredskap och krig väger tyngre än fördelarna med att en avgränsad del av polisen har kombattantstatus och stridande uppgifter. Polismän bör därför ha samma befogenheter vid höjd beredskap och krig som i fredstid. Polismän bör inte vara kombattanter och vid väpnad konflikt bör polismän endast utföra sådana uppgifter som inte kräver att de har kombattantstatus.

Vi har i föregående avsnitt 5.11 och 5.12 redogjort för vår bedömning att den svenska regleringen om polisens ställning under krig bör ändras och att lagen om polisens ställning under krig och kungörelsen om tillämpningen av lagen bör upphävas. Dagens ordning enligt vilken polismän förväntas kunna växla mellan civila och militära uppgifter bör inte kvarstå, bl.a. då den enligt vår bedömning medför risker för polismän och civilbefolkning. Vi har även kom-

mit fram till att det inte är lämpligt att alla polismän permanent (eller i ett inledande skede av en konflikt) har status som kombattanter. Slutligen har vi resonerat kring faktorer som enligt vår mening är av relevans i frågan om huruvida en ny ordning bör innebära att samtliga polismän har civil status eller att en avgränsad del av polisen har kombattantstatus. Som vi redogjort för i avsnitt 5.12.1 är vår bedömning att om polismän inom en avgränsad del av polisen skulle tilldelas stridande uppgifter så bör dessa polismän föras över till Försvarsmakten. Vi bedömer också att de under denna tid inte bör behålla sina ordinarie polisiära befogenheter. Även om det vore möjligt att ändra lagstiftningen i detta avseende är vi av uppfattningen att det vore varken ändamålsenligt eller lämpligt. Nedan resonerar vi kring dessa faktorer och om fördelarna med att låta en del av poliskåren utföra uppgifter inom det militära försvaret väger tyngre än nackdelarna med en sådan ordning. Oavsett vilket av dessa alternativ som väljs vill vi framhålla vikten av att ha en lösning som kan övas och planeras för redan i fredstid och där alla involverade myndigheter och dess personal väl känner till sitt mandat och vad som förväntas av dem i händelse av höjd beredskap och krig.

Till att börja med kan konstateras att redan vår bedömning om att den nuvarande ordningen bör ändras (och att alla uniformerade polismän inte längre bör vara försvarspliktiga kombattanter) medför att tillgängliga personella resurser inom det militära försvaret minskar. Om en viss del av poliskåren skulle avdelas och införlivas i de väpnade styrkorna skulle denna effekt dock minska i vart fall i viss utsträckning. Samtidigt är ett argument som talar mot en sådan ordning att den skulle medföra att Polismyndigheten och Säkerhetspolisen får färre polismän till sitt förfogande. Detta skulle i sin tur påverka polisens förmåga att utföra sina ordinarie uppgifter, t.ex. uppgifter till skydd för civilbefolkningen. En sådan negativ effekt för polisens verksamhet skulle emellertid kunna minskas i vart fall i viss utsträckning om överförda polismän utöver stridande uppgifter även skulle kunna utföra t.ex. uppgifter kopplade till värdlandsstöd eller skydds- och bevakningsuppgifter. Om det militära behovet av polisens medverkan skulle minska under konflikten och de aktuella polismännen därmed kunna återföras till polisen kan det också ha betydelse för hur stor påverkan på polisen blir. Det som framför allt är intressant i sammanhanget är dock inte den isolerade effekten för polisens verksamhet i sig utan hur en sådan ordning

skulle påverka den samlade försvarsförmågan inom totalförsvaret. Frågan är av naturliga skäl svår att ge något säkert svar på, men utifrån vår beskrivning av polisens roll i totalförsvaret kan i vart fall konstateras att de civila uppgifter som Polismyndigheten och Säkerhetspolisen kan utföra inför och under en väpnad konflikt är av stor betydelse även utifrån ett militärt perspektiv. Det kan t.ex. handla om att störa en motståndares krigsförberedande aktiviteter, upprätthålla befolkningens försvarsvilja, hantera kriminalitet (även sådan som kan misstänkas utföras som ett led i motståndarens krigföring) m.m. Det är också relevant att polisen även som civil har ett visst utrymme att i enskilda fall agera även gentemot motståndarens kombattanter, även om en sådan uppgift i första hand bör ligga på Försvarsmakten.

Ett annat argument som talar emot en ordning där polismän avdelas för att införlivas i de väpnade styrkorna är ansvarsprincipen. Den aktör som ansvarar för en viss verksamhet i fredstid ska enligt denna princip också göra det under höjd beredskap och krig. En ordning som innebär att en del av poliskåren i händelse av höjd beredskap och krig förs över till Försvarsmakten för att medverka i det militära försvaret skulle kunna ses som ett avsteg från denna princip. Det kan i sammanhanget vara värt att resonera kring var dessa personer gör mest nytta utifrån ett totalförsvarsperspektiv och vad vinsten skulle bestå i att använda personal från polisen för militära uppgifter i stället för att ge militären mer resurser och använda militär personal. Utifrån samma synsätt som medför att det anses lämpligt att Försvarsmakten lämnar stöd åt civila myndigheter i fredstid skulle stöd från polisen till Försvarsmakten i krig kunna anses vara ett effektivt sätt att nyttja samhällets samlade resurser. En skillnad i dessa situationer är dock att polisens ordinarie uppgifter t.ex. i fråga om ordning och säkerhet bedöms öka under höjd beredskap och krig, vilket skiljer sig från hur det ser ut för Försvarsmaktens del i fredstid. Att lägga grunden för ett system där polisiära resurser mer systematiskt avses användas för att möta konventionella militära hot på grund av att rätt militära resurser (svenska eller allierade) inte är på rätt plats ter sig mot denna bakgrund inte ändamålsenligt. Den svenska totalförsvarstanken utgår från att både det militära och civila försvaret behövs och det vore därför önskvärt att en resursbrist i det ena åtgärdas på annat sätt än genom att resurser flyttas över från det andra.

Vidare saknar den stora majoriteten av dagens polismän militär grundutbildning, vilket gör att nyttan av att använda dessa inom det militära försvaret skulle kunna ifrågasättas .184Detta är en omständighet som talar emot att låta dessa polismän medverka inom det militära försvaret och som innebär att fördelarna med att använda polismän i stället för befintlig personal inom Försvarsmaktens organisation (eller att rekrytera ytterligare personal till Försvarsmakten) för att utföra dessa uppgifter minskar. Dessa förhållanden är dock snarare något som får betydelse i fråga om kostnader och utbildning etc. än något som utgör ett absolut hinder mot en sådan ordning. En möjlig effekt av en reglering som innebär att polisen inte längre ska delta i det militära försvaret är att en sådan ordning skulle ge Försvarsmakten incitament att vid höjd beredskap hålla kvar de polismän som har gjort värnplikt och fortfarande har kvar sin krigsplacering inom Försvarsmakten. Det skulle i så fall innebära en personell resursförstärkning för Försvarsmaktens del, samtidigt som polisen skulle förlora personal. Var dessa personer gör mest nytta får dock bli upp till myndigheterna att bestämma.

Något som därutöver också skulle kunna vara problematiskt – utifrån beskrivet behov av dygnstäckning och stor geografisk spridning – är att utforma en modell som skulle tillgodose såväl behovet av flexibilitet som behovet av planering samtidigt som den skulle innebära minsta möjliga påverkan på polisens verksamhet i övrigt. En viktig anledning är bl.a. att det inte går att peka ut någon specifik polisiär förmåga eller resurs som borde få kombattantstatus. I ett skede skulle relevant resurs kunna vara en patrull som råkar befinna sig nära Västerås flygplats. I ett annat skede en patrull som befinner sig nära en hamn i Blekinge. Dessa utmaningar hanteras bäst genom ett utökat antal hemvärnsförband, lokalförsvarsförband, fler militärpoliser eller bevakningssoldater beroende på det behov som Försvarsmakten bedöms ha. Att göra avsteg från ansvarsprincipen för att en profession under mycket svåra förhållanden ska lösa en uppgift för vilken man inte utbildats medför också risker. Även för uppgifter där risken att mötas av väpnat våld från en motståndare inte framstår som påtaglig (t.ex. upprätthåll-

184 Jfr resonemanget i prop. 1985/86:15 s. 11 där regeringen i fråga om möjligheten för militären att rekvirera polisförstärkning (enligt 6 § i kungörelsen om tillämpningen av lagen om polisens ställning under krig) skulle kvarstå uttalade att den försvarsinsats som polisen rimligen skulle kunna göra i sådana situationer med all sannolikhet skulle vara ”improviserad och av begränsat värde”.

ande av allmän ordning vid militära anläggningar, trafikdirigering, eskort m.m.) framstår mervärdet av att vissa poliser genomför dessa uppgifter som en organisatorisk enhet inom Försvarsmakten i stället för som polismän med civil status i sina ordinarie befattningar som så oklart att det inte överväger nackdelarna.

Utifrån en samlad bedömning av ovan redovisade omständigheter bedömer vi att fördelarna med att en avgränsad del av poliskåren förs över till Försvarsmakten för att medverka i det militära försvaret inte överväger nackdelarna med en sådan ordning. Vi föreslår därför att alla polismän ska ha samma befogenheter vid höjd beredskap och krig som i fredstid och att de inte ska vara kombattanter. Bedömningen gäller både polismän som arbetar inom Polismyndigheten och inom Säkerhetspolisen.

5.14. Polisens roll under ockupation

I tidigare utredningar har polisens möjligheter att verka på ockuperat område framförts som ett argument för att polisen inte bör ha kombattantstatus .185Det har argumenterats för att polis med civil status – till skillnad från polis med kombattantstatus – har en möjlighet att verka på ockuperat område och att deras närvaro kan utgöra ett skydd för civilbefolkningen i förhållande till ockupationsmakten. Eftersom vi föreslår att polismän ska ha civil status kan det därför vara intressant att kortfattat nämna något om polisens roll på ockuperat område.

5.14.1. Rättslig reglering

I avsnitt 5.2.4 har vi redogjort för den folkrättsliga regleringen om ockupation. Utgångspunkten är att det är ockupanten som tar över ansvaret för den allmänna ordningen och det offentliga livet på ockuperat område. Bestämmelser som rör skyddet av civilbefolkningen som befinner sig på ockuperade områden finns bl.a. i Genèvekonventionen IV. Regelverket om skydd av mänskliga rättigheter är också tillämpligt. Frågan om den ockuperade statens civila myndigheter ska stanna kvar på ockuperad mark regleras inte närmare i

185 Se t.ex. SOU 1998:123 s. 40 och 63.

Genèvekonventionen, utan anses vara en nationell angelägenhet. Det finns vissa regler till skydd för offentliga tjänstemän inom ockuperat område som är relevanta i sammanhanget. En ockupant får t.ex. inte lov att vidta några sanktioner eller tvångs- eller diskrimineringsåtgärder mot en polisman som på grund av samvetsbetänkligheter vägrar följa ockupantens order .186Detta gäller även om innehållet i ordern i sig inte står i strid med folkrätten. Det finns också praxis från Europadomstolen som rör den närliggande frågan om den ockuperade statens ansvar för civilbefolkningen enligt Europakonventionen. Domstolen har uttalat att enligt konventionens art. 1 ansvarar stater för inskränkningar av fri- och rättigheter som sker mot personer inom deras jurisdiktion. Även om en stat hindras från myndighetsutövning i en del av sitt territorium (t.ex. på grund av militär ockupation) har staten ändå en plikt att vidta alla lämpliga åtgärder som fortfarande står i dess makt. Enligt domstolen måste den ockuperade staten med alla tillgängliga rättsliga och diplomatiska medel försöka fortsätta garantera åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen. För det fall staten hindras från myndighetsutövning och en annan stat utövar faktisk kontroll i det aktuella området begränsas statens ansvar enligt konventionen till att uppfylla positiva skyldigheter .187

I Europarådets Declaration on the Police från 1979188föreskrivs i avsnittet ”War and other emergency situations – occupation by a foreign power” art. 1 att polismän ska agera i enlighet med civilbefolkningens intresse och fortsätta utföra sina uppgifter i syfte att skydda personer och egendom, både under krig och ockupation. Polismännen ska därför, enligt deklarationen, inte ha kombattantstatus. En ockupationsmakt ska inte beordra polismän att utföra andra uppgifter än de som anges i nämnda art. 1.189För polismän som befinner sig inom ett ockuperat område anges vidare bl.a. följande. Polismännen får inte delta i åtgärder som utförs mot medlemmar i motståndsrörelsen eller som utförs i syfte att använda be-

186 Genèvekonventionen IV art. 54. 187 Ilaşcu m.fl. mot Moldavien och Ryssland [GC], nr 48787/99, ECHR 2004-VII och Catan m.fl. mot Moldavien och Ryssland [GC], nr 43370/04, 8252/05 och 18454/06. Med positiva skyldigheter menas att staten aktivt ska vidta åtgärder för att skydda och främja de rättigheter som skyddas av Europakonventionen (till skillnad från de negativa skyldigheterna som handlar om att en stat ska avstå från att kränka de rättigheter som skyddas av konventionen). 188 Council of Europe, Resolution 690 (1979), Appendix Declaration on the Police. 189 Declaration on the Police, War and other emergency situations – occupation by a foreign power, art. 3.

folkningen för militära ändamål eller för att bevaka militära anläggningar. Om en polisman avgår på grund av att han eller hon tvingas att utföra order som skulle strida mot civilbefolkningens intressen ska polismannen återföras till poliskåren så snart ockupationen är över, utan att förlora några av de rättigheter eller förmåner polismannen skulle ha haft om han eller hon stannat kvar i tjänst .190

I svensk rätt finns inga bestämmelser som specifikt tar sikte på hur polisen ska agera inom ockuperat område. I vår kartläggning av polisens uppgifter vid höjd beredskap och krig (kapitel 4) har vi redogjort för andra stycket i 15 kap. 9 § RF. Bestämmelsen skulle kunna tolkas som att polisen som utgångspunkt – i syfte att bl.a. skydda civilbefolkningen – bör fortsätta att utföra sina arbetsuppgifter och stanna kvar på ockuperat område (om det anses förenligt med nämnda bestämmelse). I enlighet med regeringsformen ska offentliga organs agerande på ockuperat område utgå ifrån det som bäst gagnar

  • försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten
  • civilbefolkningens skydd
  • svenska intressen i övrigt.

Vidare gäller att ett offentligt organ inte i något fall får ”meddela ett beslut eller vidta en åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon av rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd” .191Frågan om hur polis med civil status agerande på ockuperat område bäst gynnar de uppräknade punkterna ovan beror mycket på hur situationen gestaltar sig. Både hur förhållandena ser ut för civilbefolkningen och hur ockupationsmakten förhåller sig till och agerar gentemot polisen är av betydelse i sammanhanget. Det kan därför vara intressant att även titta på erfarenheter om hur förhållandena har sett ut i andra länder som har ockuperats.

190 Declaration on the Police, War and other emergency situations – occupation by a foreign power, art. 4 och 5. 19115 kap. 9 § RF.

5.14.2. Erfarenheter från ockuperade områden i andra länder

Förhållandena för dansk polis när landet blev ockuperat av Tyskland under andra världskriget har beskrivits som svåra. I det inledande skedet stannade den danska polisen kvar, för att senare gå under jorden, vilket bl.a. ledde till kraftigt ökad kriminalitet .192När Norge ockuperades av Tyskland under andra världskriget var ockupationsmakten intresserad av att behålla den norska polisen och det har beskrivits att norska myndigheter, däribland polisen, utgjorde ett gott skydd för civilbefolkningen. Det har även beskrivits att ockupationsmakten, i vart fall inledningsvis, respekterade det folkrättsliga regelverket, att samhället i många avseenden kunde fungera och att civilbefolkningen inte drabbades alltför hårt. Den norska polisen ska även ha vägrat att följa order som överskred vad en ockupationsmakt har rätt att kräva av befolkningen inom ett ockuperat område, vilket ska ha hindrat många aktioner från ockupationsmaktens sida. Med tiden kom ockupationsmakten dock att också agera i strid mot folkrätten och det inrättades en nazistisk norsk statspolis. Civilbefolkningen drabbades också av övergrepp från ockupationsmaktens håll .193Sovjetunionen hade under sovjettiden en motsatt praxis som inte tillät det ockuperade landets polis att verka på ockuperade områden. Utvecklingen därefter har i viss mån ändrats och inhemsk polis har tillåtits stanna kvar och verka på av Ryssland ockuperade områden, dock under förutsättning att de försäkrat sin lojalitet för den ryska regimen .194

Hur förhållandena ser ut på ockuperade områden i det pågående kriget i Ukraina har vi beskrivit i avsnitt 5.6. Även där har det visat sig att Ryssland, som satt in rysk polis på ockuperad mark, inte låtit ukrainsk polis utföra uppgifter för att t.ex. upprätthålla lag och ordning.

Sammanfattningsvis kan en antagonists målsättning med en ockupation variera och så även i vilken utsträckning civilbefolkningen drabbas. För den kvarvarande inhemska civilbefolkningen kan polisiär närvaro dock fungera som en buffert som vid behov skulle kunna bidra till att civilbefolkningen får ett under omständigheterna drägligt liv.

192SOU 1979:75 s. 64. 193SOU 1984:56 s. 290 f., SOU 1979:75 s. 64 och Augelend R. L. (2018), Politiet i krig og ved

okkupasjon, s. 110.

194 Augelend R. L. (2018), Politiet i krig og ved okkupasjon, s. 110 f.

5.14.3. Våra reflektioner

Som framgår ovan blir frågan om hur polismän med civil status bör agera på ockuperat område – närmare bestämt på vilket sätt polisens agerande bäst gynnar försvarsansträningarna, civilbefolkningens skydd m.m. enligt 15 kap. 9 § RF – i stor utsträckning beroende av de rådande förhållandena. Generellt kan sägas att en fördel med att polisen stannar kvar är att de, i den mån det är möjligt, kan upprätthålla lag och ordning och även fungera som en buffert mellan civilbefolkningen och ockupationsmakten. Även om polisen skulle kunna bli ålagd att t.ex. agera enligt bestämmelser som ockupationsmakten har utfärdat kan det tänkas att det utifrån befolkningens synvinkel ändå är att föredra att mötas av inhemsk polis än företrädare för ockupationsmakten. Att polisen stannar kvar kan också ses som ett sätt att bidra till att värna suveräna rättigheter och nationella intressen vilket är en del av målet för det militära försvaret. Skulle det i stället t.ex. finnas en reglering som föreskriver att polisen ska lämna ockuperat område finns risken att regleringen i sig skulle skicka signaler till civilbefolkningen som hade påverkat såväl försvarsviljan som allmänhetens förtroende för polisen i en negativ riktning. Det hade även kunnat användas av en motståndare i propagandasyfte och som ett sätt att försöka påverka befolkningens lojalitet. Vidare är det troligt att det skulle finnas polismän som har familj som kommer att befinna sig inom det ockuperade området. Det kan ifrågasättas om dessa polismän skulle efterleva bestämmelser som föreskrev att de skulle lämna ockuperat område, om det skulle innebära att de skulle lämna kvar sina familjer. Beroende på ockupationsmaktens agerande skulle det emellertid kunna utgöra en direkt fara för polismännens liv att stanna kvar. En polisman skulle också kunna hamna i svåra situationer och bli ställd inför krav på visst agerande från ockupationsmaktens håll. Samtidigt förväntas polismannen agera lojalt med Sverige och svenska intressen.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det inte går att ge något entydigt svar på frågan hur polis med civil status bör agera på ockuperat område. Utgångspunkten är att grundlagen, folkrätten och regelverket för mänskliga rättigheter ska följas och denna utgångspunkt bör gälla även för polisens planering. Med hänsyn till rådande förhållanden får i varje enskilt fall bedömas på vilket sätt polisen

bäst gynnar försvarsansträngningarna, motståndsverksamheten, civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt.

6. Skydd och bevakning

6.1. Inledning

Skydd och bevakning är en verksamhet som till sin natur är särskilt resurskrävande. Bevakningen kan avse såväl personer som byggnader eller andra platser och objekt. Den utförs inte bara av Polismyndigheten och Säkerhetspolisen utan även i stor utsträckning av privata säkerhets- och bevakningsföretag. Utredningen har i uppdrag att ta ställning till om Polismyndighetens och Säkerhetspolisens förmåga att fullgöra skydds- och bevakningsuppdragen kan stärkas genom utökade möjligheter att använda annan personal än polismän för att utföra dessa uppgifter. Nedan behandlas denna fråga när det gäller dels skydds- och bevakningsuppgifter som utförs av polismän med anledning av Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag, dels skydd och bevakning med anledning av Polismyndighetens bevakningsuppdrag i övrigt.

Vi inleder kapitlet med en redogörelse för hur den historiska utvecklingen har sett ut inom området skydd och bevakning (avsnitt 6.2) följt av en översikt av tidigare utredningar (avsnitt 6.3). Därefter följer en genomgång av den rättsliga regleringen av skyddsvärda objekt och verksamheter samt skyddsobjekt (avsnitt 6.4 och 6.5) och av den personal inom bevakningsbranschen som – vid sidan av polisen – utför skydds- och bevakningsuppgifter (avsnitt 6.6). Efter detta avhandlas först Polismyndighetens bevakningsuppdrag (avsnitt 6.7) och därefter följer motsvarande genomgång avseende skydd och bevakning med anledning av Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag (avsnitt 6.8). Slutligen följer utredningens bedömningar i fråga om ökade möjligheter att använda annan personal än polismän för att utföra skydds- och bevakningsuppgifter och utredningens förslag (avsnitt 6.9).

I kapitlet förekommer begreppen skyddsobjekt, samhällsviktig verksamhet, säkerhetskänslig verksamhet, totalförsvarsviktig verksamhet och samhällsviktig verksamhet som är nödvändig för totalförsvaret. Innebörden av de olika begreppen och hur dessa förhåller sig till varandra redogör vi för närmare i avsnitt 6.4. Polismyndigheten använder sig i sin beredskapsplanering av begreppet samhällsviktig verksamhet. Polismyndigheten, vars användning av begreppet knyter an till definitionen av samhällsviktig verksamhet som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) tagit fram, har framhållit att de konkreta objekt och verksamheter som ingår i begreppet kan skifta beroende på rådande omvärldsläge och hotbild m.m., men att såväl skyddsobjekt som kritisk infrastruktur och totalförsvarsviktig verksamhet kan omfattas.

I vårt uppdrag ligger fokus på objektsbevakning och hur polisiära resurser som utför dessa typer av skydds- och bevakningsuppdrag kan avlastas av annan personal. I sammanhanget bör emellertid noteras att dagens hotbild till stor del även består av andra typer av hot än sådana som hanteras genom bevakning av poliser eller annan bevakningspersonal. Aktiviteter som teknisk inhämtning eller försök att på annat sätt komma över säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, it-attacker som utförs i antagonistiskt syfte etc. kan orsaka stora skador för verksamheter och för befolkningen och samhället i stort. Då dessa hot primärt stävjas med andra medel än personell bevakning kommer de dock inte att behandlas närmare i utredningen. De bedöms emellertid i vart fall indirekt vara av betydelse för dimensioneringen av den personella bevakningen.

6.2. Historisk tillbakablick

Sedan mitten av 1900-talet och fram till i dag har mycket förändrats inom skydds- och bevakningsområdet. Inte minst har det skett en omfattande ökning av behovet av skydds- och bevakningstjänster. Det har också skett en förskjutning från det allmänna till det privata när det gäller utförandet av olika skydds- och bevakningsuppdrag. Bevakning i det allmännas regi utfördes under senare halvan av 1900-talet bl.a. genom det statligt ägda aktiebolaget Allmänna bevakningsaktiebolaget (ABAB). Bolaget bildades 1964 och hade tio år senare drygt 700 fast anställda. När bolaget bildades utförde

det endast bevakningsuppdrag åt statliga myndigheter och företag, men det kom senare att även utföra uppdrag åt enskild a.1I förordningen (1984:589) om anordnande av bevakning gavs ABAB en monopolställning, då regeringen föreskrev att ”statliga myndigheter skall anlita ABAB, Allmänna bevakningsaktiebolaget för bevakning av lokaler, förvaringsutrymmen och andra anläggningar som enligt överbefälhavarens bestämmande är högviktiga skyddsföremål”. Under slutet av 1980-talet överfördes ABAB till det statliga bolaget Procordia och verksamheten kom senare att omstruktureras, privatiseras och säljas. Förordningen om anordnande av bevakning upphävdes 1991.

Mellan åren 1944 och 2005, som var en period då Sverige gick från att i princip värnpliktutbilda hela den manliga årskullen till att endast utbilda en knapp tredjedel av de 19-åriga männen, fanns det även s.k. driftvärnsförband vid vissa myndigheter och företag som hade verksamhet av riksomfattande natur .2Förbanden, som var en del av hemvärnet, bestod av anställda eller sådana som var beredskapsplacerade på myndigheten eller företaget (s.k. driftvärnsmän). Driftvärnsmännen stod under ledning av sin chef (s.k. driftvärnschef) och de hade, utöver sina ordinarie arbetsuppgifter, även till uppgift att tjänstgöra i det väpnade försvaret av myndighetens eller företagets verksamhet och anläggningar. Uppdraget följde tjänsten och upphörde att gälla om driftvärnsmännen lämnade sin anställning .3

När det gäller frågan om hur behovet av skydd och bevakning förändrats över åren beskrivs i förarbetena till lagen (1974:191) om bevakningsföretag den dåvarande utvecklingen. Enligt förarbetena hade det under de föregående åren skett en ökad efterfrågan av tjänster inom området. Det konstaterades också att företag i allt större utsträckning köpte tjänster från bevakningsföretag i stället för att bedriva bevakningen i egen regi med egen personal. Regeringen angav att även om det var en av polisens grundläggande uppgifter att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, så hade det efter hand kommit att visa sig att det vid sidan av polisens verksamhet fanns ytterligare behov av bevakning, framför allt beträffande sådana objekt eller sådan typ av verksamhet som var i behov av mer eller mindre kontinuerlig tillsyn eller bevakning. Som en följd av

1Prop. 1974:39 s. 9. 2Ds 2023:34 s. 202. 3 Hemvärnkungörelsen (1970:304) och SOU 1998:123 s. 36.

detta beskrev regeringen hur olika bevakningsföretag hade bildats som erbjöd tjänster inom bevakning av t.ex. fastigheter, byggnadsplatser och andra anläggningar samt bevakning av kunder i varuhus och affärer .4Det angavs också att utvecklingen sedan polisväsendet förstatligades gått emot en strävan att frigöra polisiära resurser från att utföra uppgifter som inte kräver en polisutbildning, vilket ansågs vara en av förklaringarna till utvecklingen .5

Den 1 januari 1978 uppgick antalet anställda i auktoriserade bevakningsföretag till cirka 11 200 personer, varav cirka 10 000 var väktar e.6Den privata bevakningsbranschen har därefter vuxit avsevärt. Efterfrågan på ordningsvakter och väktare har ökat bl.a. från handeln, kollektivtrafiken och kommunerna. Ökade förväntningar på trygghet från samhället samtidigt som många kommuner mött nya utmaningar med brottslighet, ordningsstörningar och otrygghet bl.a. till följd av en förändrad demografi och växande utanförskapsområden, har beskrivits som några av anledningarna till utvecklingen .7Även i andra länder har säkerhetsbranschen vuxit, vilket bl.a. beskrevs i promemorian Ordningsvakter och väktare (Ds 2003:50), där det konstaterades att säkerhetsbranschen i Europa vid denna tid hade en tillväxttakt med 6–8 procent per år .8I början av 2000-talet fram till omkring 2015 låg antalet medarbetare inom bevakningsbranschen i Sverige på en relativ jämn nivå på cirka 20 000 medarbetare. Därefter sågs en ökning i antalet anställda och i dag uppgår antalet anställda till cirka 25 000 personer. Migrationsströmmarna 2015, pandemin, den ökade brottsligheten och det oroliga omvärldsläget har av aktörer inom branschen identifierats som de främsta anledningarna till denna ökning .9

Den privata bevakningsbranschens roll för att tillgodose behovet av skydd och bevakning i en orolig omvärld har påtalats av Försvarsberedningen. För ett trovärdigt totalförsvar är det, enligt Försvarsberedningens mening, nödvändigt att Sverige återupprättar ett system för krigsviktiga företag (K-föret ag)10som är anpassat efter

4Prop. 1974:39 s. 4. 5Prop. 1974:39 s. 4. Se även prop. 1979/80:122 s. 20. 6Prop. 1979/80:122 s. 20. 7Prop. 2022/23:91 s. 20. 8Ds 2003:50 s. 27. 9 Bevakningsbranschens Yrkes- och Arbetsmiljönämnd, BYA, Svar till kompletterande fråge-

ställningar från utredningen för Polisens beredskap, dir. 2023:143, den 8 maj 2024.

10 K-företag var en del av det totalförsvar som fanns i Sverige under det kalla kriget. K-företagen var företag som hade ingått avtal om att fortsätta sin verksamhet vid kris eller krig.

dagens förutsättningar och att de bevakningsföretag som bedöms vara av vikt för totalförsvaret utses till K-föret ag.11I Försvarsberedningens slutrapport anförs även att frågan om att återskapa en modern motsvarighet till det tidigare driftvärnet är något som tagits upp av flera myndigheter. Detta är en fråga som enligt Försvarsberedningen bör utredas vidar e.12

6.3. Tidigare utredningar

I detta avsnitt redogör vi för tidigare utredningar som berört frågor som på olika sätt kan vara av relevans för polisens skydds- och bevakningsuppdrag.

6.3.1. Utredningar om tillträdesförbud vid vissa skyddsvärda objekt m.m.

Den nu gällande skyddslagen (2010:305) trädde i kraft den 1 juli 2010 och ersatte den tidigare gällande lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. Även dessförinnan fanns författningar i syfte att hindra obehöriga tillträden och avbildningar av försvarsanläggningar m. m.13Under åren har kretsen av möjliga skyddsvärda objekt, byggnader och anläggningar som kan omfattas av skyddet utökats från att främst ha avsett krigsmaktens anläggningar till att även avse civila objekt, både i krigstid och i fredstid. De angivna skyddsändamålen har också successivt utökats. I såväl 1990 års lag som den nu gällande skyddslagen anges att syftet med lagstiftningen är att erbjuda ett förstärkt skydd mot hot som t.ex. sabotage och spioneri. I nuvarande lagstiftning omfattas även ett förstärkt skydd mot grovt rån. Den proportionalitetsbedömning som enligt nuvarande lagstiftning alltid ska göras innan beslut om skyddsobjekt fattas gällde också enligt 1990 års lag.

11Ds 2023:34 s. 170 f. och 230. 12Ds 2024:6 s. 197 f. Se även MSB:s rapport Samlad bedömning av genomförbarheten av

Försvarsberedningens delrapport ”Kraftsamling” – MSB:s redovisning av regeringsuppdrag (Fö2023/01997), den 5 maj 2024, s. 90.

13 Lagen den 9 maj 1913 (nr 48) och lagen (1940:358) med vissa bestämmelser till skydd för försvaret m.m.

Betänkandet Skyddet för samhällsviktig verksamhet (SOU 2008:50) låg till grund för den nu gällande skyddslagen. Utredningsuppdragets huvudsyfte var att se över och modernisera lagstiftningen om skydd för samhällsviktiga anläggningar. Den nuvarande skyddslagens syfte är enligt förarbetena att ge rättsliga förutsättningar för ett kvalificerat skydd för vissa byggnader, andra anläggningar och områden samt militära fartyg och luftfartyg (skyddsobjekt ).14Lagen har därefter i vissa avseenden ändrats och kompletterats, bl.a. genom ändringar till följd av propositionen Skyddsobjekt och

obemannade farkoster (prop. 2018/19:127) som byggde på betänk-

andet Några frågor i skyddslagstiftningen (SOU 2018: 26)15, vilket medfört att uppräkningen av möjliga skyddsobjekt i skyddslagen utökats i viss utsträckning. Vidare har möjligheten att under höjd beredskap fatta beslut om skyddsobjekt för andra byggnader, anläggningar och områden än sådana som omfattas av uppräkningen i skyddslagen och som är av betydelse för totalförsvaret, utvidgats till att gälla även under tid som regeringen beslutar om med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap. Lagändringen har även inneburit att skyddsvakters möjlighet att ingripa mot obemannade farkoster har förstärkts genom att tillträdesförbudet har förtydligats till att uttryckligen omfatta även tillträde som sker med hjälp av sådana farkoster och genom att skyddsvakter getts befogenhet att ingripa mot obemannade farkoster som befinner sig inom, i närheten av eller över ett skyddsobjekt.

6.3.2. Kamerabevakningsutredningen

Den 15 april 2024 lämnade 2023 års kamerabevakningsutredning sitt betänkande Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader

och utökade möjligheter (SOU 2024:27). Utredningen hade till upp-

drag att föreslå åtgärder för att underlätta kamerabevakning för kommuner, regioner och andra än myndigheter som utför en uppgift av allmänt intresse. Utredningen skulle också se över intresseavvägningen i kamerabevakningslagen (2018:1200) för att denna bättre skulle svara mot behovet av att kamerabevaka i syfte att bekämpa brott och upprätthålla allmän ordning och säkerhet .16

14Prop. 2009/20:87 s. 1. 15Prop. 2018/19:127, bet. 2019/20:FöU2, rskr. 2019/20:19. 16 Dir. 2023:40.

Utredningen hade även i uppdrag att lämna förslag för att underlätta Polismyndighetens hantering inför påbörjandet av en kamerabevakning samt lämna förslag som innebar att Polismyndigheten i fler fall skulle undantas från kravet på upplysning och rätten till information vid kamerabevaknin g.17

Utredningen fann i sin kartläggning att framför allt Polismyndigheten men även andra brottsbekämpande myndigheter har behov av utökade möjligheter att kamerabevaka. Utredningen konstaterade att behovet av att samla in information genom kamerabevakning för att bl.a. möta den ökade organiserade brottligheten och terrorhotet hade ökat kraftigt och att kamerabevakning är ett nödvändigt verktyg för att kunna bedriva en effektiv brottsbekämpning. Vissa problem med dagens lagstiftning beskrevs i betänkandet, däribland att upplysningskravet kunde ställa till problem i den brottsbekämpande verksamheten i fråga om bevakning av obemannade luftfartyg (s.k. drönare) och bevakning som utförs från civila fordon .18Utredningen föreslog bl.a. att kravet på tillstånd för kamerabevakning ska avskaffas helt. I syfte att utöka möjligheterna att bedriva kamerabevakning för att bekämpa brott samt upprätthålla allmän ordning och säkerhet, föreslog utredningen vidare att det ska göras en särskild intresseavvägning för kamerabevakning i brottsbekämpande verksamhet. Utredningen föreslog även utvidgade och nya undantag avseende intresseavvägningen, upplysningskravet och rätten till information som bl.a. skulle medföra att Polismyndigheten i vissa fall kan kamerabevaka med hjälp av drönare och civila fordon utan att behöva upplysa och informera om bevakningen .19Den nya regleringen föreslogs träda i kraft den 1 juli 2025. Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

6.3.3. Utredningar om ordningsvakter m.m.

Sedan den 1 januari 2024 gäller lagen (2023:421) om ordningsvakter och förordningen (2023:422) om ordningsvakter. Dessförinnan gällde lagen (1980:578) om ordningsvakter tillsammans med ordningsvaktsförordningen (1980:589). Under den tid 1980 års lag var i kraft gjordes inga större förändringar av regelverket, förutom att

17 Dir. 2023:182. 18SOU 2024:27 s. 21. 19SOU 2024:27 s. 23 f.

ordningsvakter fick möjlighet att tjänstgöra vid säkerhetskontroll i domstol .20Ett av syftena med införandet av 1980 års lag var att strama upp användningen av ordningsvakter och införa en begränsning av vilka uppgifter som fick utföras av ordningsvakter. Det hade vid denna tid förts en livlig debatt om vilka befogenheter och uppgifter som en ordningsvakt skulle h a.21Frågan om ordningsvakter var därefter föremål för flera utredningar som inte ledde till någon lagstiftnin g.22

  • Trygghetsutredningen föreslog i betänkandet Trygghet mot brott

– Rollfördelning och samverkan (SOU 1995:146) bl.a. att an-

vändningen av ordningsvakter skulle öka och att ordningsvakter skulle knytas närmare polisen.

  • Polisverksamhetsutredningen föreslog i betänkandet Polisverk-

samhet i förändring (SOU 2002:70) bl.a. att ordningsvakter efter

förordnande under vissa förutsättningar skulle kunna tas i anspråk för tjänstgöring hos Polismyndigheten och biträda polisen i dess arbete (den s.k. ”Ordningsvaktsmodellen”).

  • I promemorian Ordningsvakter och väktare (Ds 2003:50) föreslogs bl.a. ändringar om ordningsvakters ansvar för att rapportera brott och ordningsstörningar till polisen samt att nattöppna restauranger skulle läggas till i uppräkningen av platser där ord-ningsvakter fick tjänstgör a.23

I förarbetena till 2023 års lag beskrivs att behovet av att använda ordningsvakter förändrats väsentligt sedan tillkomsten av 1980 års lag om ordningsvakter .24Regeringen ansåg därför att det behövdes en tydligare och mer ändamålsenlig reglering för användningen av ordningsvakter vilket var bakgrunden till att Ordningsvaktsutredningen tillsattes. I maj 2021 lade Ordningsvaktsutredningen fram sitt betänkande En ny lag om ordningsvakter m.m. (SOU 2021:38)

20Prop. 2022/23:91 s. 18. 21Prop. 1979/80:122 s. 18 f. 22 För en sammanfattning av dessa utredningar, se SOU 2021:38 s. 60. 23 I Ds 2003:30 föreslogs även ändringar som gällde anställda vid bevakningsföretagen och dessa företags verksamheter. Förslagen gällde bl.a. frågor om länsstyrelsens prövning av auktorisation av bevakningsföretag, att lagen även skulle omfatta entrévärdsverksamhet, att länsstyrelserna skulle få direktåtkomst till belastnings- och misstankeregister och att prövningen av ”medborgerlig pålitlighet” (registerkontroll enligt säkerhetsklass 3) skulle tas bort i syfte att korta tiden för prövning för godkännande av personal vid bevakningsföretag. 24Prop. 2022/23:91 s. 1.

som låg till grund för prop. 2022/23:91 och den nu gällande lagen (2023:421) om ordningsvakter. Ordningsvaktsutredningen hade till uppdrag att modernisera och effektivisera regelverket om ordningsvakter och anpassa det till dagens förhållanden. I uppdraget ingick att bl.a. överväga för vilka ändamål ordningsvakter ska kunna användas för ordningshållning och på vilket sätt Polismyndigheten ska utöva kontroll och ledning över ordningsvakternas verksamhet. Utredningen skulle också se över reglerna för ordningsvakternas utbildnin g.25Innehållet i den nya lagen beskrivs i propositionen sammanfattningsvis enligt följande:

Ordningsvakter ska få användas för att medverka till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller främja trygghet. De ska även ges fler befogenheter, till exempel få transportera vissa omhändertagna personer och förstöra beslagtagen alkohol om värdet är ringa. En helt ny tillståndsprocess för att använda ordningsvakter införs. Fokus ska vara både behov och ändamålsenlighet. Tillståndsprocessen stärker också Polismyndighetens möjligheter till ledning och kontroll av ordningsvakter. Ett beslut om tillstånd att använda ordningsvakter får under vissa förutsättningar återkalla s.26

6.3.4. Pliktutredningen

Frågor om Försvarsmaktens personalförsörjningssystem har berörts av ett antal utredningar genom åren och kommer inte att redogöras för närmare i det här betänkandet. Polismyndigheten har emellertid, i fråga om personalbehovet inom området skydd och bevakning under höjd beredskap och krig, hänvisat till vissa resonemang i betänkandet Totalförsvarsplikt (SOU 1992:139) varför en sammanfattning av dessa ges här.

År 1991 tillsattes Pliktutredningen, en utredning som skulle se över totalförsvarets personalförsörjning genom pliktsystem. I sitt betänkande berörde utredningen frågor om skydd och bevakning av samhällsviktiga anläggningar och skyddsobjekt. I betänkandet angavs att de anläggningar m.m. som skulle skyddas under beredskap och krig framgick av upprättade förteckningar över tänkta skyddsobjekt som länsstyrelserna och försvarsområdesbefälhavarna hade upprättat. Under tiden betänkandet skrevs pågick en översyn av förteckningarna, men sammantaget uppskattade utredningen att

25SOU 2021:38 s. 19. 26Prop. 2022/23:91 s. 1.

det fanns totalt 9 000–10 000 statliga, kommunala och enskilda anläggningar och områden som hade sådan betydelse för den krigsviktiga verksamheten i samhället att de ansågs angelägna att skydda. En stor del av dessa skulle enligt dåvarande planläggning vara obevakade till följd av att det saknades personal. Personalen (hemvärnspersonal, övrig militär personal, civil personal och poliser) som var avsedd att användas för bevakning i krig uppgick enligt planeringen till cirka 40 000 personer. Behovet av ytterligare bevakningspersonal för landet som helhet uppgick till mellan 50 000 och 75 000 personer. Utredningen ansåg att det även med en sådan förstärkning sannolikt skulle bli nödvändigt att under krig geografiskt föra över bevakningspersonal från skyddsvärda anläggningar i områden där hotet minskade till skyddsvärda anläggningar där hotbilden ansågs större. Även om det konstaterades att befintliga resurser från polisen och bevakningsbranschen skulle kunna tas i anspråk för dessa uppgifter ansåg utredningen att det, med hänvisning till det betydande behovet, låg närmast till hands att ”antingen låta hemvärnet svara för uppgifterna eller att inrätta nya militära bevakningsenheter i arméns organisation med personal speciellt utbildad för detta” .27Då det senare alternativet förkastats av riksdagen återstod enligt betänkandet alternativet att ge hemvärnet i uppdrag att förbereda sig för den utökade bevakningen, vilket skulle innebära en förstärkning av organisationen .28Utredningens förslag kom att tillsammans med betänkandet av Utredningen om författningsreglering av totalförsvarsplikte n29att ligga till grund för den nya pliktlagstiftningen. Tillämpningen av systemet med totalförsvarsplikt har därefter setts över vid flera tillfällen.

27SOU 1992:139 s. 250. 28SOU 1992:139 s. 245 f. 29 Utredningen lämnade de två betänkandena SOU 1993:36 och SOU 1993:101.

6.3.5. Utredningen om det civila försvarets personalförsörjning

Den 27 juli 2023 tillsatte regeringen en utredning med uppgift att lämna förslag om hur personalbehoven inom det civila försvaret ska kunna tryggas. I uppdraget ingick bl.a. att

  • analysera och bedöma behoven av personalförstärkningar inom verksamheter som är viktiga för totalförsvaret vid höjd beredskap
  • analysera förutsättningarna för att säkerställa det civila försvarets personalbehov med totalförsvarspliktig personal
  • med utgångspunkt i gällande regelverk om allmän tjänsteplikt och civilplikt föreslå en personalförsörjning av det civila försvaret som är anpassad efter dagens samhälle och de behov som finns inom det civila försvaret
  • redovisa de åtgärder som krävs och föreslå nödvändiga författningsändringar för att förslagen ska kunna genomföras .30

Utredningen, som lämnade sitt betänkande Plikten kallar! En modern

personalförsörjning av det civila försvaret (SOU 2025:6) i januari 2025,

föreslog bl.a. en bred aktivering av civilplikten och att regeringen skulle ge ansvariga myndigheter i uppdrag att utreda implementeringen av civilplikt inom fem prioriterade verksamhetsområden, bl.a. bevakningsverksamhet .31För detta område pekades Polismyndigheten ut som ansvarig myndighet .32Utredningen hänvisade till att frågan om en polisiär förstärkningsresurs utreds i annat sammanhang, men konstaterade samtidigt följande:

[A]tt även om en polisiär förstärkningsresurs inrättas, så kommer en sådan resurs inte att täcka behovet av förstärkningspersonal vid höjd beredskap för sådana uppgifter för skydd och bevakning som inte uppenbart faller inom Polismyndighetens ansvar .33

30 Dir. 2023:116. 31 Det föreslogs därför att bevakningsverksamhet skulle läggas till i listan över de verksamheter där civilplikt får genomföras inom det civila försvaret som finns i punkten A i bilagan till förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt (totalförsvarspliktsförordningen). 32SOU 2025:6 s. 35, 36, 38 och 438 f. 33SOU 2025:6 s. 441.

6.4. Skyddsvärda objekt och verksamheter m.m. – begrepp och definitioner

6.4.1. Samhällsviktig verksamhet m.m.

Begreppet samhällsviktig verksamhet definieras i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap som ”verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet” .34Samhällsviktig verksamhet är alltså en verksamhet som upprätthåller eller säkerställer viktiga samhälls-

funktioner. Samhällsviktig verksamhet bedrivs både i offentlig och

privat regi. Till hjälp för att identifiera samhällsviktig verksamhet har MSB tagit fram en exempellista över viktiga samhällsfunktioner. För varje samhällsviktig funktion har myndigheten angett exempel på samhällsviktig verksamhet som upprätthåller eller säkerställer denna funktion. Funktionerna har sorterats in i följande områden:

1. ekonomisk säkerhet,

2. elektroniska kommunikationer och post,

3. energiförsörjning,

4. finansiella tjänster,

5. försörjning av grunddata,

6. hälsa, vård och omsorg,

7. livsmedelsförsörjning och dricksvatten,

8. ordning och säkerhet,

9. räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen, 10. transporter, 11. demokrati och beredskap, 12. förskola, utbildning och forskning, 13. bygg, handel och industri och 14. övriga .35

34 6 § förordningen om statliga myndigheters beredskap. 35 MSB, Lista med viktiga samhällsfunktioner – Utgångspunkt för att stärka samhällets bered-

skap, utgiven i oktober 2021, reviderad i oktober 2023.

Exempel på samhällsviktiga verksamheter som säkerställer de uppräknade funktionerna är viss infrastruktur, kontanthantering, regional och kommunal primärvård, apotek, individ- och familjeomsorg, avloppsreningsanläggningar, vattenverk, mejerier, dömande verksamhet, kommunal och statlig räddningstjänst, skyddsrum, hamnar, järnvägsstationer, flygplatser, grossistverksamhet, nyhetsredaktioner, skola, förskola m.fl.

Inom sektorn Ordning och säkerhet (punkten 8 i listan ovan) anges ”bevakning och fysiskt skydd av samhällsviktig verksamhet” som en viktig samhällsfunktion. Den viktiga samhällsfunktionen beskrivs som en ”förmåga att skydda samhällsviktig verksamhet från angrepp och störningar genom fysisk bevakning, exempelvis att bevaka skyddsobjekt eller annan samhällsviktig verksamhet”. Som exempel på samhällsviktig verksamhet för att säkerställa funktionen anges ”ingripandeverksamhet, tekniska larmsystem och bevakningscentraler” .36Att skydda och bevaka samhällsviktig verksamhet anses alltså i sig som en samhällsviktig verksamhet. Polismyndighetens roll och ansvar för skydd och bevakning av samhällsviktig verksamhet m.m. redovisas närmare i avsnitt 6.7.

Andra begrepp som ibland används är samhällsviktig verksamhet

som är nödvändig för totalförsvaret och totalförsvarsviktig verksamhet. Det förstnämnda begreppet avser sådan samhällsviktig verk-

samhet som är av sådan betydelse för Sveriges planering och hantering av ett väpnat angrepp att den behöver en högre förmåga och uthållighet för att fortsätta fungera under höjd beredskap och krig. MSB har tagit fram en vägledning som innehåller villkor för offentliga aktörer när de ska identifiera samhällsviktig verksamhet som är nödvändig för totalförsvaret .37För det andra begreppet – ”totalförsvarsviktig verksamhet” – finns ingen tydlig definition, men MSB har anfört att myndighetens bedömning är att detta begrepp är vidare än det förra och avser samhällsviktig verksamhet som är nödvändig för totalförsvaret inklusive annan verksamhet som inte är samhällsviktig men som tillhandahåller försörjningsviktiga varor och tjänster som är nödvändiga för totalförsvaret .38Försvarsberedningen har beträffande begreppet ”totalförsvarsviktig verksamhet”

36 MSB, Lista med viktiga samhällsfunktioner – Utgångspunkt för att stärka samhällets bered-

skap, s. 16.

37 MSB, Vägledning för att identifiera samhällsviktig verksamhet som är nödvändig för total-

försvaret, november 2023, s. 8 f.

38 MSB:s webbplats (https://www.msb.se) besökt 2024-04-29.

påtalat att frågan om vilken konkret verksamhet som avses med begreppet kan komma att bero på händelseutvecklingen och även påverkas av Sveriges internationella åtaganden inom EU och Nato. Enligt Försvarsberedningen kan med totalförsvarsviktig verksamhet avses t.ex. delar av elförsörjningen, telenäten, olika typer av transporter, finansiella tjänster, försörjningen av nödvändiga varor och tjänster och samhällsekonomin .39

Det pågår även ett arbete i syfte att stärka skyddet av kritisk infrastruktur inom EU genom det s.k. ”CER-direktivet” (Directive on the resilience of critical entities )40som antogs under 2022. Enligt direktivet ska medlemsstaterna identifiera aktörer som tillhandahåller samhällsviktiga tjänster inom ett antal sektorer, bl.a. energi, transport, bankverksamhet, hälso- och sjukvård, dricksvatten, offentlig förvaltning och distribution av livsmedel. Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att föreslå de ändringar av svensk lagstiftning som krävs för att genomföra direktivet. Uppdraget slutredovisades den 18 september 2024 och utredningens betänkande bereds för närvarande inom Regeringskansliet .41

6.4.2. Säkerhetskänslig verksamhet

Säkerhetskänslig verksamhet är enligt 1 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen (2018:585) sådan verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet. Både civil och militär verksamhet omfattas. Vilka verksamheter som är av betydelse för att upprätthålla Sveriges säkerhet kan ändras över tid beroende på samhällsutvecklingen. Dagens hotbild är mer komplex än tidigare. I dag kan uppgifter om t.ex. viktig civil infrastruktur eller uppgifter om tillverkningssätt och konstruktion av vissa produkter inom tele- och kommunikationsområdet anses vara uppgifter av betydelse för Sveriges säkerhet. Ett uttryck för detta är den ändring av skyddslagen som började gälla den 1 januari 202042enligt vilken bl.a. verksamheter för posthantering, alarmering, försörjning med livsmedel och andra förnödenheter av betydelse för Sveriges försörjningsberedskap, fartyg som

39Ds 2023:34 s. 103 f. 40 Rådets direktiv 2008/114/EG av den 8 december 2008 om identifiering av, och klassificering som, europeisk kritisk infrastruktur och bedömning av behovet att stärka skyddet av denna. 41SOU 2024:64. 42Prop. 2018/19:127, bet. 2019/20:FöU2, rskr. 2019/20:19.

används för transport av kärnämnen samt vissa militära fordon lades till i uppräkningen av möjliga skyddsobjekt. Som säkerhetskänslig verksamhet anses även sådan verksamhet som omfattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Sverige har ingått internationella säkerhetsskyddsöverenskommelser som gäller i förhållande till ett trettiotal länder och bl.a. EU och Nato .43

Säkerhetskänslig verksamhet ska skyddas mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten. Den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet har enligt lagen en skyldighet att utreda sitt behov av säkerhetsskydd och dokumentera detta i en säkerhetsskyddsanalys samt att vidta säkerhetsskyddsåtgärder i fråga om informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet .44

Den fysiska säkerheten handlar dels om att förebygga att obehöriga får tillträde till områden, byggnader och andra anläggningar eller objekt där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs (2 kap. 3 § 1 säkerhetsskyddslagen), dels om att förebygga skadlig inverkan på sådana områden (2 kap. 3 § 2 säkerhetsskyddslagen). I den andra punkten avses sådan inverkan som utförs i syfte att orsaka skada, dvs. antagonistiska aktiviteter. Hotbilden kan bestå av direkta angrepp t.ex. med sprängmedel, men också av fall där någon obehörig med tekniska hjälpmedel bereder sig insyn i den säkerhetskänsliga verksamheten. Obehörigt tillträde kan också ske med hjälp av obemannade luftfartyg (drönare).

Den fysiska säkerheten kan upprätthållas med personell och teknisk bevakning, eller med en kombination av dessa. Därutöver finns en mängd åtgärder som också kan vidtas t.ex. passersystem för de som är behöriga, tekniskt skydd avseende t.ex. datorer, kommunikationsutrustning eller elförsörjning, larmanordningar, stängsel, grindar eller andra byggnadstekniska åtgärder samt detektorer som kan upptäcka brand, fukt, sprängmedel m. m.45

Ytterligare bestämmelser om säkerhetsskydd finns i säkerhetsskyddsförordningen (2021:955) och Säkerhetspolisens föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2022:1). Säkerhetspolisen har även tagit

43 1 kap. 1 § och Norman, A., Säkerhetsskyddslagen, Karnov (JUNO) kommentaren till 1 kap. 1 §, besökt 2024-04-29. 442 kap.1–4 §§säkerhetsskyddslagen. 45SOU 2015:25 s. 367 f.

fram ett antal vägledningar i säkerhetsskydd .46Försvarsmakten har också utfärdat föreskrifter om säkerhetsskydd .47

6.5. Skyddsobjekt

6.5.1. Skyddsobjekt och skyddsändamål

Skyddsobjekt kan vara byggnader, andra anläggningar, områden eller andra objekt som kan behöva ett särskilt skydd mot hot i form av sabotage, terroristbrott, spioneri eller röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret samt grovt rån (s.k. skyddsändamål). Ett objekt kan också klassas som skyddsobjekt om det behövs till skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet .48Det är Försvarsmakten, länsstyrelserna och i vissa fall regeringen som beslutar om skyddsobjekt. Säkerhetspolisen kan även besluta i frågor om skyddsobjekt rörande statsministerns tjänstebostad .49

Följande byggnader, andra anläggningar, områden och objekt beslutas vara skyddsobjekt enligt 4 § skyddslagen:

1. statschefens och tronföljarens residens och bostäder samt stats-

ministerns bostäder,

2. byggnader, andra anläggningar och områden som staten har

äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av riksdagen eller riksdagsförvaltningen,

3. byggnader och andra anläggningar som staten, en kommun eller

en region har äganderätt eller nyttjanderätt till och som används eller är avsedda för att leda eller styra statlig eller kommunal verksamhet,

4. byggnader, andra anläggningar och områden som används eller

är avsedda för polisverksamhet eller för annan verksamhet som innefattar att upprätthålla allmän ordning och säkerhet, verk-

46 Säkerhetspolisens webbplats (https://www.sakerhetspolisen.se) besökt 2024-04-29. 47 FFS 2019:2. 481 och 2 §§skyddslagen. 492 och 3 §§skyddsförordningen (2010:523). De särskilda regler som gäller för statsministerns tjänstebostad framgår av 24 a § skyddslagen samt lagen (2014:514) om ansvar för vissa säkerhetsfrågor vid statsministerns tjänstebostäder.

samhet inom kriminalvården eller Sveriges försörjning med sedlar och mynt,

5. byggnader, andra anläggningar och områden som används eller

är avsedda för – fredstida krishantering, – elektroniska kommunikationer, – posthantering, – transporter, – alarmering, – försvarsindustriella ändamål, eller – försörjning med energi, vatten, livsmedel eller andra förnö-

denheter av betydelse för Sveriges försörjningsberedskap och då även fartyg som används för transport av kärnämnen, och

6. byggnader, andra anläggningar och områden som används eller

är avsedda för ledning av räddningstjänst eller för ledning och samordning av civil verksamhet vid höjd beredskap .50

Exempel på skyddsobjekt enligt 5 § skyddslagen är bl.a. byggnader eller andra anläggningar och områden som Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) disponerar och områden där dessa tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök.

Ett beslut om skyddsobjekt får inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddet. Beslutet ska även föregås av en intresseavvägning och den beslutande myndigheten ska så långt det är möjligt se till att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen .51

504 § skyddslagen. 51 18 § andra och tredje styckena skyddslagen.

Ett beslut om skyddsobjekt enligt skyddslagen gäller tills vidare eller under viss angiven tid .52Bestämmelserna i skyddslagen är i första hand avsedda för att ge permanenta anläggningar och områden m.m. ett förstärkt skydd .53För skyddsobjekt som Försvarsmakten har rätt att besluta om (5 § skyddslagen) gäller att även områden där bl.a. Försvarsmakten tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa får beslutas vara skyddsobjekt .54Det är Försvarsmakten som fattar beslut om att ett område tillfälligt ska vara skyddsobjekt enligt bestämmelsen. En förutsättning är dock att beslutet inte avser längre tid än trettio dygn. I andra fall beslutar länsstyrelsen .55Någon motsvarande möjlighet om att besluta om tillfälliga skyddsobjekt i samband med t.ex. övningar som är av betydelse för det civila försvaret finns inte.

Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet. Obemannade farkoster i luft, på land och i vatten omfattas sedan den 1 januari 2020 också av tillträdesförbudet. Det kan också fattas beslut om förbud mot att göra avbildningar, mätningar eller beskrivningar av skyddsobjektet. Den som bryter mot tillträdesförbudet, eller olovligen stannar kvar inom skyddsobjektet, kan dömas för obehörigt tillträde till skyddsobjekt till fängelse i högst två år. Det är också brottsligt att bryta mot förbudet att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet samt att lämna oriktiga eller vilseledande uppgifter för att få tillträde till ett skyddsobjekt.

6.5.2. Bevakning av skyddsobjekt utförs av polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal

För att upprätthålla tillträdesförbudet i skyddslagen får skyddsobjekt bevakas. För bevakning av ett skyddsobjekt får polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal anlitas. Den som bevakar ett skyddsobjekt och som inte är polisman benämns

5220 § skyddslagen. Ett beslut om skyddsobjekt enligt 4 § 4, 5 eller 6 skyddslagen ska dock enligt andra stycket i samma paragraf gälla för en viss tid, längst fem år. Om det är uppenbart att de förhållanden som utgör grund för beslutet om skyddsobjekt kommer att bestå under längre tid, får beslutet ges längre giltighetstid eller gälla tills vidare. 53 Ryding-Berg, S., Skyddslagen En kommentar, version 5, (JUNO) kommentaren till 4 §. 54 5 § 2 skyddslagen. 552 § skyddsförordningen.

skyddsv akt.56Skyddsvakter som tillhör Försvarsmaktens personal utses efter godkännande från Försvarsmakten .57”Annan särskilt utsedd personal” utses till skyddsvakter efter godkännande från länsstyrelsen .58

Ett godkännande av en skyddsvakt ska gälla för en bestämd tid (som längst fem år) och ska avse en viss anställning, ett visst uppdrag eller tjänstgöring vid vissa skyddsobjekt .59

Polismän anses genom sin polisutbildning ha rätt kompetens för att bevaka skyddsobjekt. En polisman kan bevaka ett skyddsobjekt utan att reglerna om skyddsvakt blir tillämpliga, eftersom det ligger i polismannens allmänna uppgift att verka i Sverige enligt polislagen (1984:387 ).60Skyddsvakter (men alltså inte polismän) måste dock genomgå en särskild utbildning och bedömas som lämpliga för att kunna godkännas som skyddsvakter. För sådana skyddsvakter som ska godkännas av länsstyrelsen finns bestämmelser om utbildning i Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om skyddsvakter .61För militär personal som utsetts till skyddsvakter regleras frågan i Försvarsmaktens föreskrifter om skyddsobjekt och skyddsvakter .62

Ansvaret för att ett skyddsobjekt bevakas vilar på den aktör som äger eller brukar objektet .63De skyddsobjekt som räknas upp i 4 § skyddslagen bevakas i regel av skyddsvakter som kommer från ett bevakningsföretag och skyddsobjekt enligt 5 § skyddslagen bevakas antingen av skyddsvakter som utsetts av Försvarsmakten eller skyddsvakter som utsetts av länsstyrelsen. Polisens ansvar för bevakning av skyddsobjekt utvecklas närmare nedan i avsnitt 6.7.1 och Säkerhetspolisens ansvar enligt lagen (2014:514) om ansvar för vissa säkerhetsfrågor vid statsministerns tjänstebostäder utvecklas i avsnitt 6.8.1. Skyddsvakter behandlas även i avsnitt 6.6.4.

56 9 § första och andra stycket skyddslagen. Se dock paragrafens tredje stycke för undantag som innebär att finsk eller amerikansk militär personal i vissa fall får anlitas för bevakning av skyddsobjekt enligt lagen (2020:782) om operativt militärt stöd. 57 6 § andra stycket skyddsförordningen och Försvarsmaktens föreskrifter om skyddsobjekt och skyddsvakter (FFS 2022:3). Militärpolismän är i sammanhanget att anse som polismän och dessa behöver inte utses till skyddsvakt för att kunna bevaka ett skyddsobjekt. 58 6 § första stycket skyddsförordningen. 5926 § skyddslagen. 60 Ryding-Berg, S., Skyddslagen En kommentar, version 4B, (JUNO) besökt 2024-02-26. 61 PMFS 2017:9, FAP 694-1. 62 FFS 2022:3. 6322 § skyddslagen. Egendom som används som tjänstebostad år statministern regleras dock särskilt i 24 a § skyddslagen.

6.5.3. Befogenheter att använda tvångsmedel och våld för den som utför bevakning av skyddsobjekt

Bevakning av ett skyddsobjekt kan se olika ut beroende på skyddsobjektets karaktär. För många skyddsobjekt består bevakningen av s.k. rondering, men det förekommer även stationär bevakning. Bestämmelser om bevakningen och om befogenheter för den som bevakar skyddsobjektet finns i 9–17 §§skyddslagen. Den som bevakar ett skyddsobjekt har enligt dessa bestämmelser bl.a. rätt att begära att en person som vill ha tillgång till skyddsobjektet uppger namn, födelsetid och hemvist, besluta om kroppsvisitation och undersökning av bl.a. fordon, ta föremål i beslag samt ingripa mot obemannade farkoster. Om det behövs för att fullgöra bevakningsuppgiften får den som bevakar ett skyddsobjekt avvisa eller avlägsna personer inom eller invid skyddsobjektet. Om en sådan åtgärd inte är tillräcklig har polismannen eller skyddsvakten även behörighet att under vissa i lagen föreskrivna situationer tillfälligt omhänderta personer som t.ex. överträder förbuden i skyddslagen .64Skyddsvakter har inom skyddsobjektet och i dess närhet samma befogenhet som en polisman att gripa den som kan misstänkas för spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rån eller förberedelse till ett sådant brott. Detta gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet .65Vid tillämpningen av skyddsvakters befogenheter enligt skyddslagen gäller även reglerna i rättegångsbalken om gripand e66och besla g67. Bestämmelserna i polislagen om våld och kroppsvisitation ska också iakttas .68Utöver dessa regler kan de allmänna bestämmelserna om nöd och nödvärn i brottsbalken (BrB) komma i fråga även för skyddsvakter .69Om andra medel är otillräckliga och

6412 § skyddslagen. 6513 § skyddslagen. 6624 kap. 7 § rättegångsbalken. 6727 kap. 4 § rättegångsbalken. 68 10 § första stycket 2, 19 § 1 och 29 § polislagen. Se 6 kap. 1 § PMFS 2017:9, där det finns en uppräkning av bestämmelser om skyddsvakts befogenheter att använda tvångsmedel och våld. Motsvarande bestämmelse för skyddsvakter som tillhör Försvarsmaktens personal finns i 13 § FFS 2022:3. Bestämmelserna innehåller samma hänvisningar, förutom att bestämmelsen för skyddsvakter som utsetts av Försvarsmakten även hänvisar till 10 § första stycket 1 polislagen som ger en polisman, om det kan anses proportionerligt och försvarligt, rätt att använda våld om han eller hon möts med våld eller hot om våld. För skyddsvakter som utsetts av Försvarsmakten finns även i andra stycket en hänvisning till bestämmelserna om användning av skjutvapen vid vakttjänst inom Försvarsmakten. 69 24 kap. 1, 2 och 4 §§ BrB.

om det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, får även våld användas vid ingripande mot obemannade farkoster.

Skyddsvakter har enligt totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) folkrättslig ställning som kombattanter och är att anse som krigsmän enligt 21 kap. 3 § BrB .70

6.5.4. Utrustning för polismän och skyddsvakter som utsetts av länsstyrelsen respektive Försvarsmakten

När det gäller utrustning för de som utför bevakningsuppdrag gäller följande. Polismän som utför bevakningsuppdrag kan vara utrustade med batong, handfängsel och skjutvapen. Polisens användning av skjutvapen har nyligen varit föremål för en utredning som har lämnat förslag om att kungörelsen (1969:84) om polisens användning av skjutvapen ersätts av en l ag.71I den föreslagna lagen anges bl.a. i vilka situationer skjutvapen får användas vid utförandet av en tjänsteåtgärd. En förutsättning för att skjutvapen ska få användas är även att andra medel är otillräckliga och att användningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig.

För skyddsvakter som utsetts av länsstyrelsen regleras frågor om utrustningen i Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om skyddsvakter .72Sammanfattningsvis gäller för dessa skyddsvakter att de ska vara utrustade med handfängsel och att de får vara utrustade med gummibatong (5 kap. 1 och 2 §§). Skyddsvakterna får också, efter iakttagande av de villkor som uppställs i 5 kap. 2–10 §§ nämnda föreskrifter, vara utrustade med expanderbar batong, OCspray (pepparspray), skjutvapen, förstärkningsvapen och använda hund.

För personal inom Försvarsmakten som genomför bevakningsuppdrag regleras bevakningen och användningen av skjutvapen i förordningen (1992:98) om användande av skjutvapen vid vakttjänst inom Försvarsmakten och i ett antal föreskrifter från Försvarsmakten .73Sammanfattningsvis gäller enligt dessa regelverk att

70 3 § 2 totalförsvarets folkrättsförordning. 71 Se Ds 2023:25. Lagen föreslogs träda i kraft den 1 januari 2025, men promemorians förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet. 72 PMFS 2017:9, FAP 694-1. 73 Försvarsmaktens föreskrifter om vakttjänst inom Försvarsmakten (FFS 2010:6), Försvarsmaktens föreskrifter om användande av skjutvapen vid vakttjänst m.m. inom Försvarsmakten (FFS 2010:7) och Försvarsmaktens föreskrifter om skyddsobjekt och skyddsvakter (FFS 2022:3).

personal från Försvarsmakten som förordnats som skyddsvakter och som tjänstgör för bevakning ska vara uniformerad (tjänstedräkt gäller för civila inom Försvarsmakten som förordnats som skyddsvakter) och att den får vara utrustad med batong och handfängsel. Till skillnad från skyddsvakter som utses av länsstyrelsen gäller att militär personal som utför bevakningsuppgifter ska vara utrustad med skjutvapen .74Denna skillnad motiveras av att hotbilden mot försvarets objekt anses vara högre än för civila objekt.

6.6. Personal som utför skydds- och bevakningsuppdrag

En stor del av skydds- och bevakningsuppdragen utförs av annan personal än polismän, nämligen av olika typer av vakter. Dessa kan vara t.ex. väktare eller ordningsvakter som är anställda av ett bevakningsföretag. Ordningsvakter kan också verka på direkt uppdrag från ett företag eller en myndighet. Nedan följer en kort redogörelse för regleringen gällande bevakningsföretag och olika typer av vakter inklusive en beskrivning av huvudsakliga arbetsuppgifter, befogenheter och skyldigheter, utrustning m.m.

6.6.1. Personal i bevakningsföretag

Med bevakningsföretag avses sådana företag som yrkesmässigt åtar sig att för annans räkning bevaka bl.a. ”fastighet, anläggning, viss verksamhet, offentlig tillställning eller något annat sådant” och ”enskild person för dennes skydd” .75Bestämmelser om bevakningsföretag finns i lagen om bevakningsföretag och i förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.

Bevakningsföretagen får enligt lagen om bevakningsföretag inte bedriva verksamhet utan auktorisation (2 §). Dess personal ska vara godkänd i fråga om laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt (4 §). Länsstyrelsen fattar beslut om auktorisation och är ansvarig för tillsynen över de auktoriserade bevaknings- och utbildningsföretagen (6 och 8 §§). Det är Säkerhetspolisen som

74 Undantag finns för det fall det föreligger särskilda skäl. 75 1 § första stycket 1 och 2 lagen om bevakningsföretag.

genom registerkontroller utför prövningen av ”medborgerlig pålitlighet”.

I Polismyndighetens författningssamling finns närmare bestämmelser kring auktorisation, godkännande av personal, utbildning m.m .76

6.6.2. Väktare

Rättslig reglering

Väktare är en person som är behörig att utföra bevakning i ett auktoriserat bevakningsföretag. Den rättsliga regleringen avseende väktare finns i – lagen om bevakningsföretag – förordningen om bevakningsföretag – Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om bevak-

ningsföretag och bevakningspersonal (PMFS 2017:10, FAP 573-1) – de tillfälligt gällande Polismyndighetens föreskrifter om

utbildning av väktare med anledning av sjukdomen covid-19 (PMFS 2020:18, FAP 573-2).

Huvudsakliga arbetsuppgifter

Väktare har ofta i uppdrag att bevaka fastigheter, transporter eller annan egendom. De används också ofta som butikskontrollanter. En väktares huvuduppgift är att utföra bevakning och väktaren har ingen lagreglerad skyldighet att ingripa vid ordningsstörningar eller om brott begås, även om det är möjligt att sådan skyldighet kan föreligga på en avtalsrättslig grund, t.ex. av väktarens uppdragsavtal. I 10 kap. 1 § PMFS 2017:10 regleras också en skyldighet för väktare som i sitt bevakningsarbete misstänker eller får kännedom om att brott har begåtts mot den som bevakningen avser att skydda, att så snart som möjligt lämna uppgifter till polisen om brottet. I dessa avseenden finns alltså en skillnad mellan väktare och ordningsvakter, eftersom endast ordningsvakter har en allmän rapporteringsskyldighet gentemot Polismyndigheten och en lagregle-

76 Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om bevakningsföretag och bevakningspersonal, PMFS 2017:10, FAP 573-1.

rad skyldighet att ingripa mot brott och ordningsstörningar. Detta utvecklar vi närmare i avsnittet om ordningsvakter ned an.77

Befogenheter och skyldigheter

Väktare har samma befogenheter att ingripa vid brott och ordningsstörande händelser som allmänheten har. Det innebär att en väktare har rätt att gripa en person som är efterlyst eller en person som påträffas på bar gärning eller flyende fot som har begått ett brott som kan leda till fängelse (s.k. envarsgripande). En väktare har också rätt att skyddsvisitera en gripen person och rätt till nödvärn .78Till skillnad mot allmänheten skyddas dock den som tjänstgör som väktare av reglerna om våld mot tjänsteman, förgripelse mot tjänsteman samt våldsamt motstånd som finns i brottsbalken (kap. 17). Det förekommer också att väktare har fått förordnande som ordningsvakter för direkta bevakningsuppgifter, vilket medför att de får samma befogenheter som en ordningsvakt .79

I händelse av krig är väktare civila och har inte den folkrättsliga statusen som kombattanter.

Utrustning

Frågor om väktares utrustning m.m. regleras i 9 kap. PMFS 2017:10, FAP 573-1. Sammanfattningsvis gäller att en väktare (efter att ha iakttagit eventuella villkor om tillstånd, utbildning och om att utrustningen används i föreskrivet syfte m. m.80) har möjlighet att vara utrustad med följande:

77 Sverne Arvill E., Glantz Y., Tonneman L., Ordningsvakter och väktare samt annan bevak-

ningspersonal m.m. 2024, s. 228, (JUNO) besökt 2024-05-13.

78Prop. 1979/80:122 s. 19. Det finns också särskilda regler för väktare som utför bevakning enligt fängelselagen (2010:610) och häkteslagen (2010:611) samt möjligheter för en väktare att efter samtycke kroppsvisitera personen. 79 Detta framgår av 7 § lagen om bevakningsföretag samt 17 kap. 5 § BrB. 80 Till bestämmelserna i 9 kap. PMFS 2017:10 finns i bilagorna 7–14 närmare bestämmelser om utrustning, våldsanvändning och vilka utbildningar som krävs för att väktaren ska få medföra utrustningen. För att en väktare ska få använda skjutvapen gäller t.ex. enligt bilaga 12 bl.a. att det ska vara nödvändigt för att fullgöra bevakning 1) av fastighet samt de personer som vistas inom fastigheten om uppdraget avser främmande stats- eller internationell organisations officiella representation i Sverige eller annan till denna knuten organisation, t.ex. handels-, kultur- eller informationscentrum, se lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall,

  • handfängsel
  • batong
  • hund
  • skjutvapen
  • pepparspray (OC-spray)
  • särskild utrustning vid värdetransport.

Utbildning och krav för att bli väktare

Kraven för att bli godkänd som väktare är desamma som gäller för all personal hos auktoriserade bevakningsföretag, nämligen att de vid en prövning uppfyller kraven på laglydnad, medborgerlig pålitlighet samt lämplighet i övrigt för anställning i ett sådant företag .81Till skillnad mot vad som gäller för att bli polis är svenskt medborgarskap inget krav för att kunna bli väktare.

För utbildningen av väktare svarar antingen bevakningsföretagen själva eller särskilda utbildningsföretag. Länsstyrelsen har dock en roll som tillsynsmyndighet över auktoriserade bevaknings- och utbildningsföretag och har även en rätt att inspektera bevakningsverksamheten och utbildningen av väktar e.82

6.6.3. Ordningsvakter

Rättslig reglering

En ordningsvakt är en person som har ett förordnande som ordningsvakt och som utför vissa polisiära uppgifter, men som inte är polisman. Ordningsvakter är ofta anställda av ett bevakningsföretag men kan också ha ett personligt uppdrag direkt från någon myndighet eller privat aktör. Det är inte ovanligt att ordningsvakter

2) som sker på uppdrag av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen eller 3) om synnerliga skäl finns och Polismyndigheten, efter ansökan från bevakningsföretaget, beslutat att så får ske. 81 4 och 6 §§ lagen om bevakningsföretag. 82 8 och 10 §§ lagen om bevakningsföretag.

arbetar deltid som ordningsvakt vid sidan av en annan anställning eller att de har flera olika uppdragsgivar e.83

Regleringen om ordningsvakter finns i lagen (2023:421) om ordningsvakter som tillsammans med förordningen (2023:422) om ordningsvakter trädde i kraft den 1 januari 2024 och ersatte den tidigare lagen om ordningsvakter från 1980. Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter (PMFS 2017:12) har också reviderats med anledning av den nya lagen .84Syftet med lagändringen var att anpassa regelverket för ordningsvakter till dagens förhållanden och att skapa förutsättningar för en ökad, mer flexibel användning av ordningsvakter på fler platser och i fler syften. I den nya lagen ges ordningsvakterna vissa ökade befogenheter. Lagen innehåller även bestämmelser om en ny tillståndsprocess samt ett utökat krav på utbildning för ordningsvakter.

Huvudsakliga arbetsuppgifter

Ordningsvakter har till uppdrag att medverka till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller främja trygghet .85För att ordningsvakter ska få användas krävs (med vissa undantag) att Polismyndigheten har meddelat tillstånd .86Polismyndigheten behöver inte tillstånd för att använda ordningsvakter i den egna verksamheten och det är inte ovanligt att Polismyndigheten använder ordningsvakter för att bistå och avlasta poliser i yttre tjänst i syfte att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller för att främja tryggheten. Polismyndigheten kan både anställa egna ordningsvakter och upphandla tjänsten från bevakningsföret ag.87

Ordningsvakter tjänstgör ofta vid allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar, i stadskärnor, vid köpcentrum, idrottsevenemang eller vid serveringar med alkoholtillstånd m.m. De kan också arbeta med att genomföra säkerhetskontroller vid t.ex. domstolar eller offentliga sammanträden. Ordningsvakter tjänstgör även i t.ex. Stockholms tunnelbana. I det brottsförebyggande uppdraget

83Prop. 2022/23:91 s. 19. 84 Föreskrifter om ändring i Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd (PMFS 2017:12, FAP 670-1) om ordningsvakter, finns i PMFS 2022:13, FAP 670-1 samt PMFS 2023:18, FAP 670-1. 85 2 § lagen om ordningsvakter. 86 3–8 §§ lagen om ordningsvakter. 87 Sverne Arvill E., Glantz Y., Tonneman L., Ordningsvakter och väktare samt annan bevak-

ningspersonal m.m., 2024, s. 35, (JUNO) besökt 2024-05-13.

ingår att observera händelser och rapportera dessa till Polismyndigheten. Inom ramen för det trygghetsskapande arbetet ingår att vara närvarande på olika platser men också att arbeta relationsskapande med de som bor i lokalsamhället .88

Befogenheter och skyldigheter

En ordningsvakt står under Polismyndighetens ledning och är skyldig att följa en anvisning som en polisman meddelar i tjänsten .89

En ordningsvakt ska också hålla Polismyndigheten underrättad om förhållanden som rör verksamheten och som är av sådan art att de bör komma till myndighetens kännedom samt inför varje tjänstgöringstillfälle anmäla sin tjänstgöring hos Polismyndigheten .90En ordningsvakt har således både lydnads- och rapporteringsplikt gentemot Polismyndigheten.

Ordningsvakter är den kategori av vakter som står polisen närmast och samverkan dem emellan har ökat de senaste åren. Polismyndigheten har t.ex. numera byggt upp ett system med ordningsvaktsansvariga, ordningsvaktssamordnare och kontaktpoliser över hela landet .91Nova, som är det it-stöd som ordningsvakter sedan ett par år tillbaka använder sig av för att göra en tjänstgöringsanmälan och rapportera in ordningsstörningar etc. till Polismyndigheten, har också vidareutvecklats .92Tanken är att polismän i yttre tjänst via systemet bl.a. ska kunna se var en viss ordningsvakt tjänstgör och om det t.ex. är för få ordningsvakter på ett visst ställ e.93Det förekommer även till viss del sampatrullering med både Polismyndigheten och ordningsvakter.

Bestämmelser om ordningsvakters befogenheter finns i ett antal lagar som räknas upp i 16 § lagen om ordningsvakter. Den rätt som allmänheten har att ingripa mot brott eller ordningsstörningar och som redogörs för i avsnittet om väktare ovan gäller även för ordningsvakter (nödvärn, envarsgripande och skyddsvisitation). En ordningsvakt har därutöver rätt att använda våld i vissa utpekade situationer. En förutsättning för att våld ska få användas är att ord-

88Prop. 2022/23:91 s. 29 f. 89 13 § lagen om ordningsvakter. 90 14 § lagen om ordningsvakter och 7 § förordningen om ordningsvakter. 91Prop. 2022/23:91 s. 19. 92Prop. 2022/23:91 s. 21. 93SOU 2021:38 s. 94 och 102.

ningsvakten möts av motstånd. Sammanfattningsvis har en ordningsvakt begränsade polisiära befogenheter, innefattande bl.a. följande.

  • En ordningsvakt kan ingripa för att avvärja brott samt avvisa, avlägsna eller omhänderta en person som genom sitt uppträdande stör eller utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen enligt 13 § polislagen.
  • En ordningsvakt kan utföra kroppsvisitation i samband med envarsgripande, omhändertagande eller avlägsnande av en person. Kroppsvisitation får även utföras inom ramen för vissa av ordningsvakternas särskilt reglerade uppdrag, t.ex. säkerhetskontroll i domstol. En ordningsvakt kan under vissa förutsättningar även annars med stöd av samtycke kroppsvisitera personer t.ex. vid insläpp till fotbollsmatcher eller andra evenemang.
  • En ordningsvakt kan utföra omhändertaganden enligt lagen

(1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. och under vissa förutsättningar ta alkoholhaltiga drycker i beslag med stöd av lagen (1958:205) om förverkande av alkohol m.m.

I händelse av krig är ordningsvakter civila och har inte den folkrättsliga statusen som kombattanter.

Utrustning

En ordningsvakt ska vara utrustad med handfängsel och batong .94Efter särskilt beslut från Polismyndigheten kan en ordningsvakt även använda skjutvapen (krävs synnerliga skäl) och hund (krävs särskilda skäl ).95För att en ordningsvakt ska få använda några andra hjälpmedel avsedda för våldsanvändning än dessa (t.ex. pepparspray) krävs att det föreligger särskilda skäl och att Polismyndigheten beslutat om undantag från bestämmelserna i PMFS 2 017:12.96

94 9 kap. 2 § PMFS 2017:12, FAP 670-1. 95 9 kap. 5 och 6 §§ PMFS 2017:12, FAP 670-1. 96 9 kap. 11 § och 10 kap. 1 § PMFS 2017:12, FAP 670-1.

Utbildning och kraven för att bli ordningsvakt

Polismyndigheten ansvarar för tillsynen och utbildningen av ordningsvakter. Det är också Polismyndigheten som är ansvarig för förordnanden av ordningsvakter. För att förordnas som ordningsvakt krävs att personen

  • har fyllt 20 år
  • har genomgått föreskriven utbildning för ordningsvakt
  • att han eller hon, med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter, är lämplig för uppdraget .97

Den som är anställd som polisman eller tjänstgör som militärpolisman får inte förordnas som ordningsvakt. Det krävs inte svenskt medborgarskap för att en person ska få förordnas till ordningsvakt.

6.6.4. Skyddsvakter

Skyddsvakter är en särskild typ av vakt som har till uppgift att bevaka skyddsobjekt .98I avsnittet om skyddsobjekt ovan redogörs närmare för dessa. Sammanfattningsvis har dessa vakter inom ramen för sitt uppdrag vidare befogenheter än t.ex. en ordningsvakt eller väktare. De har även en möjlighet att verka mot obemannade farkoster (drönare). För att förordnas som skyddsvakt finns inte något formellt krav på att personen har svenskt medborgarskap, även om det kan krävas av vissa arbetsgivare eller för vissa uppdrag. Skyddsvakter är den enda vaktkategori som i händelse av krig har den folkrättsliga statusen som kombattanter.

97 9 § lagen om ordningsvakter. 98 Regler om skyddsvakter finns i skyddslagen, skyddsförordningen, Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om skyddsvakter (PMFS 2017:9, FAP 694-1) och tillfälligt gällande Polismyndighetens föreskrifter om utbildning av skyddsvakter med anledning av sjukdomen covid-19 (PMFS 2020:19, FAP 694-2). Bestämmelser om skyddsvakter som tillhör Försvarsmaktens personal finns i Försvarsmaktens föreskrifter om skyddsobjekt och skyddsvakter (FFS 2022:3).

6.6.5. Övriga vakter

Slutligen finns en rad andra vaktyrken som har till uppgift att bevaka eller övervaka vissa platser, utöva tillsyn inom vissa områden, eskortera transporter m.m. Exempel på sådana vakter är t.ex. sjöfarts- och hamnskyddskontrollanter, flygplatskontrollanter, naturvårdsvakter, arrestantvakter, parkeringsvakter, fiske- respektive jakttillsynsmän och vägtransportledare.

En verksamhet kan också sköta sin bevakning med hjälp av sin egenanställda personal. För dessa gäller samma rättsliga möjligheter att ingripa som de som gäller för allmänheten .99Inom vissa verksamheter finns också specialregleringar om särskilda befogenheter för tjänstemän t.ex. inom Kustbevakningen.

6.7. Polismyndighetens bevakningsuppdrag

I det här avsnittet beskriver vi att Polismyndigheten inom ramen för sitt ordinarie uppdrag ägnar sig åt en mängd uppgifter inom området skydd och bevakning. Utöver de uppgifter som redogörs för i detta avsnitt ansvarar Polismyndigheten även för vissa skydds- och bevakningsuppgifter som är kopplade till Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag, som vi kommer att behandla närmare i avsnitt 6.8.2.

6.7.1. Skydd och bevakning ingår i Polismyndighetens grunduppdrag

I Polismyndighetens grunduppdrag ingår skydd och bevakning i olika omfattning i flera olika sammanhang. I myndighetens årsredovisning för 2022 återfinns övervakningsverksamheten både inom den brottsförebyggande verksamheten och inom den trygghetsskapande verksamheten.

Inom ramen för Polismyndighetens brottsförebyggande uppdrag utför myndigheten skydds- och bevakningsverksamhet bl.a. i samband med avspärrningar vid olyckor, terrorhändelser eller andra brottsplatser. Sådan övervakning utförs ofta i samverkan med väktare

99 Ryding-Berg, S., Säkerhetsskydd Bestämmelser om säkerhetsskydd för enskilda och för det all-

männa, 2016, s. 31 f., (JUNO) besökt 2024-05-07.

eller ordningsvakter. Ett annat exempel är skyddsspaning vid t.ex. en allmän sammankomst som har en viss hotbild riktad mot sig. Det senaste årens gängkonflikter har också medfört ett ökat behov av uppsökande verksamhet, patrullering och synlig närvaro i lokalsamhällen a.100

Skydd och bevakning kopplat till Polismyndighetens ansvar för att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten inom den trygghetsskapande verksamheten kan avse vissa områden eller vissa objekt. Områdesbevakningen syftar bl.a. till att övervaka områden och platser vid sådana tillfällen då risken för brott eller andra störningar är särskilt påtaglig. Det kan t.ex. handla om att upprätthålla gatufriden eller att underlätta framkomligheten för fordonstrafik. Till myndighetens bevakning av objekt hör t.ex. bevakning vid demonstrationer och bevakning i samband med statsbesök. Yttre övervakning betraktas av myndigheten som preventiv övervakning. Sådan övervakning som innebär en ”oförutsedd störning i den planerade yttre övervakningstjänsten” brukar av Polismyndigheten hänföras till begreppet utryckningsverksamhet. Hit hör även fall då polisen frånträder den planerade övervakningsuppgiften på grund av att polisen ingriper i en situation på eget initiativ.

Övervakningen kan utföras genom patrullering, med hjälp av kontroller (t.ex. inom trafiken) och i viss utsträckning även med hjälp av kameraövervakning, t.ex. genom användning av obemannade luftfartyg (drönare).

I Polismyndighetens ansvar för övervakning ingår även annan övervakning såsom jakt- och fisketillsyn, övervakning av naturskyddsområden och gränsövervaknin g.101Polisen har inget självständigt uppdrag att bevaka skyddsobjekt eller byggnader och andra platser eller objekt som utgör samhällsviktig verksamhet. I instruktionen för Polismyndigheten anges dock att Polismyndigheten ska ha en god planläggning när det gäller säkerheten för viktigare objekt, liksom inför och vid särskilda händelser .102

100 Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024. 101 Munck, J., Sverne Arvill E., Polislagen En kommentar, 2023, (JUNO) besökt 2023-04-25. 102 2 § 5 förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten.

Till övriga skydds- och bevakningsuppgifter som ligger på Polismyndigheten hör bl.a. Polismyndighetens brottsoffer- och personsäkerhetsverksamhet (BOPS ).103BOPS finns i samtliga polisregioner och ansvarar för att ge stöd till utsatta brottsoffer. BOPS kan erbjuda personskydd till den som är hotad och samverka med andra delar av polisen där det behövs särskilda insatser rörande brottsofferstöd eller personskydd. Slutligen har Polismyndigheten även ansvar för bevakning av ambassader enligt Wienkonvention en104. Platsbevakning vid ambassader utförs antingen av poliser eller genom att polisen anlitar väktar e.105

Polismyndighetens roll i skydd och bevakning av samhällsviktig verksamhet

Nyttjaren eller ägaren är som utgångspunkt ansvarig

Som framgått i tidigare avsnitt vilar det grundläggande ansvaret för att bevaka skyddsobjekt, annan samhällsviktig verksamhet eller säkerhetskänslig verksamhet m.m. inte på Polismyndigheten, utan på den som äger eller brukar objektet. Denna utgångspunkt gäller både under kriser som uppkommer i fred när samhället är hårt ansatt och under höjd beredskap och krig. Ett resultat av denna ordning är att Polismyndigheten ansvarar för bevakningen av sina egna byggnader, anläggningar och områden som används som eller är avsedda för polisverksamhet och som är skyddsobjekt. Denna tjänst upphandlas i dag av Polismyndigheten och utförs av bevakningsföretag. Det uppställs inga hinder i skyddslagen mot att polisen bevakar även andra skyddsobjekt än sina egna, men eftersom det är objektsägarens ansvar åligger det dock inte Polismyndigheten att bevaka dessa i annat fall än då det är nödvändigt för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet (detta utvecklar vi närmare i kommande avsnitt). Polismyndigheten skulle därför kunna utföra viss bevakning om det är påkallat av en särskild anledning (t.ex. en hotbild, lägesbild eller tidsaspekt ).106Det finns inte heller några for-

103 Se 2 a § polislagen, förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. samt Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om särskilt personsäkerhetsarbete PMFS 2016:31, FAP 480-1. 104 1961 års Wienkonvention om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1). 105 Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024. 106 Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024.

mella hinder mot att Polismyndigheten medverkar vid skydd och bevakning av sådana skyddsobjekt som räknas upp i 5 § skyddslagen, även om denna uppgift som utgångspunkt vilar på Försvarsmakten.

Polismyndigheten ska bidra till skyddet av samhällsviktig verksamhet

När det gäller skydd av skyddsobjekt eller annan samhällsviktig verksamhet som inte tillhör Polismyndigheten ansvarar myndigheten som utgångspunkt för att genom polisinsatser kunna hantera antagonistiska angrepp eller annan brottslighet i anslutning till dessa objekt och verksamheter .107I Polismyndighetens riktlinjer för

beredskapsplanering beskriver myndigheten sitt ansvar enligt följ-

ande. Polisregionerna ska ha förmåga att bidra till skyddet av samhällsviktig verksamhet och tillhörande kritisk infrastruktur som finns inom respektive polisregion. I första hand avser ansvaret kärntekniska anläggningar, hamnar och flygplatser. Dammar, vattenverk, ställverk och järnvägsstationer är andra exempel på sådan infrastruktur. I syfte att förbereda polisinsatser vid misstänkt allvarlig brottslighet kring sådan verksamhet ska polisregionerna upprätta s.k. objektsplaner och objektskort. När dessa tagits fram ska personalen utbildas och planerna övas .108Objektskorten används också som ett stöd vid prioritering av Polismyndighetens verksamhet. Vid en kris eller i en sådan situation som kan föreligga innan en beredskapshöjning kan enligt myndigheten misstänkt allvarlig brottslighet och behovet av skydd och bevakning förväntas öka, vilket utvecklas närmare i avsnitt 6.7. 2.109

Polismyndigheten är, som vi tidigare nämnt, också sektorsansvarig myndighet för sektorn Ordning och säkerhet. Beredskapssektorn ansvarar bl.a. för den samhällsviktiga funktionen ”skydd och bevakning”. Sektorsansvaret innebär att sektorn ska bidra till förmåga att skydda samhällsviktig verksamhet från angrepp och störningar genom fysisk bevakning, t.ex. genom att bevaka och fysiskt skydda skyddsobjekt eller annan samhällsviktig verksamhet. I den samhällsviktiga verksamheten som upprätthåller eller säker-

107 Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024. 108 Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024, och Polismyndig-

hetens riktlinjer för beredskapsplanering, PM 2021:27, den 27 oktober 2021, s. 7.

109 Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024.

ställer samhällsfunktionen skydd och bevakning ingår bl.a. ingripandeverksamhet, tekniska larmsystem och bevakningscentraler.

Sammanfattningsvis gäller alltså att Polismyndigheten kan utföra uppgifter inom området skydd och bevakning i fråga om skyddsobjekt eller annan samhällsviktig verksamhet – i den utsträckning det faller inom myndighetens ansvar för att t.ex. upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller att förhindra brott m.m. I praktiken innebär detta att Polismyndigheten kan utföra bevakningsuppgifter i t.ex. brottsförebyggande syfte, men att myndigheten framför allt ansvarar för att ingripa om störningar inträffar. En verksamhets övriga bevakningsbehov (t.ex. av att ha en vakt på plats mer eller mindre permanent eller av att sätta upp stängsel eller installera larmanordningar) får ombesörjas av den som äger eller nyttjar en viss byggnad eller anläggning, t.ex. genom att anlita ett bevakningsbolag.

6.7.2. Behov och utgångspunkter

Försvarsberedningen har i sin rapport Motståndskraft gjort bedömningen att ”höjd beredskap och krig, men även gråzonsproblematik i fredstid, kommer att kräva omfattande polisresurser för bevakning av skyddsobjekt och annan samhällsviktig verksamhet”. Försvarsberedningen bedömde att Polismyndigheten har begränsade polisiära resurser för en sådan omfattande bevakning och att polisen av den anledningen måste kunna förstärkas .110Även MSB har anfört att det är sannolikt att omfattningen och inriktningen av bl.a. Polismyndighetens uppgifter kommer att utökas under höjd beredskap och krig och pekat på att bevakningen av skyddsobjekt kan komma att bli en omfattande uppgift .111

Utredningens bedömning är att det är svårt att teckna en mer detaljerad bild av antalet skyddsvärda objekt och omfattningen av behovet av skydd och bevakning för dessa objekt inför och under krig. Det är också vanskligt att närmare ange vad det förväntade

110Ds 2017:66 s. 155. I regeringens proposition Totalförsvaret 2025–2030 (prop. 2024/25:34) skriver regeringen att polisen, i händelse av krig, får tillkommande uppgifter, bl.a. att skydda och bevaka skyddsobjekt och annan totalförsvarsviktig verksamhet. Regeringen återger även Försvarsberedningens bedömning om att det finns behov av en polisiär förstärkningsresurs i höjd beredskap och ytterst krig. Regeringen uttalar sig dock inte själv i frågan om hur behovet av polisiära resurser för en sådan uppgift förväntas se ut, eller hur ett sådant behov förhåller sig till polisens befintliga resurser, utan hänvisar till att vår utredning ska se över frågan. 111 MSB, Civilt försvar mot 2030 – ett totalförsvar i balans Slutredovisning av regeringsuppdrag

(Ju2022/01209/SSK), s. 101.

ökade skyddsbehovet skulle innebära för Polismyndighetens del. Utifrån nedanstående genomgång av uppgifter som vi inhämtat från framför allt Polismyndigheten och bevakningsbranschen, instämmer dock utredningen i den bild som bl.a. Försvarsberedningen har beskrivit om att det i händelse av kris eller i en krigssituation kommer att krävas omfattande polisiära resurser för skydd och bevakning av skyddsobjekt och andra samhällsviktiga verksamheter och att Polismyndigheten har begränsade polisiära resurser för att klara en sådan bevaknin g.112

Verksamheter i behov av skydd

Utifrån vad utredningen kunnat utröna saknas en samlad bild över sådan samhällsviktig verksamhet som skulle kunna vara i behov av skydd och bevakning vid höjd beredskap och krig. MSB:s definition av samhällsviktig verksamhet är bred och även om det förekommer regional samverkan mellan polis, militär och länsstyrelser i syfte att lista skyddsvärda anläggningar, saknas närmare vägledning och definitioner till stöd för bedömningen av vilka objekt som är skyddsvärda och bör omfattas av listorna. Det finns inte heller någon samlad bild av hur många skyddsobjekt med civil anknytning (dvs. sådana som regleras i 4 § skyddslagen) som finns i Sverige. Enligt vad utredningen erfar rör det sig uppskattningsvis om några tusen skyddsobjekt i hela landet. En minoritet av dessa har ett så högt skyddsvärde att de har betydelse för Sveriges säkerhet (dvs. att det är fråga om säkerhetskänslig verksamhet). Hur omfattande skydd som behövs i det enskilda fallet bedöms av ägaren eller nyttjaren av objektet och det görs ingen uppföljning eller utförs någon tillsyn av länsstyrelserna huruvida skydds- och bevakningsåtgärderna är relevanta eller tillräckliga utifrån hotbilden eller situationen i övrigt. (För verksamheter som även bedriver säkerhetskänslig verksamhet genomför dock bl.a. Säkerhetspolisen tillsyn i enlighet med säkerhetsskyddslagstiftningen.) Det finns inte heller något krav på att en ansökan om skyddsobjekt ska åtföljas av en analys om skyddsvärden, utformning av skydd, nödvändig bevakning etc. Detta medför att myndigheternas möjlighet att bedöma vilka skyddsobjekt som kan vara i behov av stöd från t.ex. polisen är begränsad. I Polismyndig-

112Ds 2017:66 s. 154 och Ds 2023:34 s. 237 f.

hetens föreskrifter och allmänna råd om skyddsvakt er113framgår att länsstyrelserna ska upprätta en förteckning över de civila skyddsobjekten inom länen och att den ska delges berörda myndigheter .114Detta ansvar återspeglas dock inte i de regelverk som styr länsstyrelsernas arbete. I praktiken saknas därför ofta en sådan förteckning. Vissa av de uppräknade uppgifterna är inte heller sådana som länsstyrelsen har, då de som nämnts ovan inte ingår i underlaget som länsstyrelserna har till grund för beslutet om skyddsobjekt. Det står emellertid klart att både antalet objekt som behöver skydd och bevakning och omfattningen av det skydd och den bevakning som efterfrågas förväntas att öka i situationer med en ökad hotbild i samhället. För skyddsobjekt gäller t.ex. vid höjd beredskap (eller under annan tid som regeringen beslutar om med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap) att även andra byggnader, anläggningar och områden än de som anges i 4 och 5 §§skyddslagen som anses vara av betydelse för totalförsvaret kan beslutas vara skyddsobjekt. Ett sådant beslut fattas enligt 3 § skyddsförordningen (2010:523) av länsstyrelsen i det län där objektet finns. Under samma förhållanden får även Försvarsmakten fatta beslut om att lok eller järnvägsvagnar ska vara skyddsobjekt. Regeringen får meddela föreskrifter om vilka byggnader, anläggningar och områden som med stöd av första stycket får beslutas vara skyddsobjekt och vad som då särskilt ska gäll a.115

Slutligen kan också noteras att säkerhetskänslig verksamhet till stor del bedrivs i lokaler som inte har status som skyddsobjekt. Samma sak gäller även för annan samhällsviktig verksamhet såsom t.ex. sjukvård, anläggningar för avloppshantering m.m. Sådana verksamheter utgör ytterligare kategorier av objekt som skulle kunna vara i behov av skydd och bevakning i händelse av höjd beredskap och krig.

113 PMFS 2017:9, FAP 694-1. 114 Av förteckningen bör enligt 9 kap. 1 § PMFS 2017:9, FAP 694-1 följande framgå:

  • typ av anläggning och anläggningens betydelse,
  • geografiskt läge,
  • ägare/nyttjare och
  • behov av resurser för skydd. 115 6 § skyddslagen.

Tillgängliga resurser

Personella resurser inom Polismyndigheten

Inom Polismyndighetens verksamhet fanns vid utgången av 2023 knappt 23 000 poliser anställd a.116Som beskrivits i avsnitt 6.7 ingår skydd och bevakning som en del av många av Polismyndighetens ordinarie arbetsuppgifter. Myndigheten har inte kunnat redovisa några övergripande uppgifter om hur stora personella resurser inom myndigheten som behövs för skydds- och bevakningsuppdrag i fredstid (inklusive vid kriser) eller någon uppskattning om hur resurskrävande arbetsuppgiften förväntas bli inför eller under ett krig. Polismyndigheten har förklarat att sådana bedömningar inte kan göras utifrån den händelsestyrda verksamhet som polisiär verksamhet är. De s.k. objektskort och objektsplaner som tas fram för samhällsviktig verksamhet inom regionerna och som Polismyndigheten har till stöd vid ingripanden används främst som ett underlag för att bedöma vilken förmåga som kan vara aktuell och inte för att kunna bedöma antalet resurser .117Vilka personalresurser som ska avdelas för skydds- och bevakningsuppgifter avgörs av polisregionerna själva utifrån en prioritering av behovet vid eventuell händelse i förhållande till övrig samtidigt pågående verksamhet. Bedömningarna sker alltså på regional nivå. De ska dock göras utifrån vad som centralt har bedömts vara samhällsviktig verksamhet inom Polismyndigheten – en bedömning som i sin tur ska harmonisera med 21 § förordningen om statliga myndigheters beredskap, dvs. att verksamheten inom beredskapsmyndigheterna vid händelse av höjd beredskap i första hand ska inriktas på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret. Detta skulle kunna innefatta skydd och bevakning av vissa verksamheter i vissa situationer. Exempelvis skulle ett angrepp på en viss verksamhet som kan utgöra ett hot mot befolkningens livsmedelsförsörjning kunna anses prioriterat.

Sammanfattningsvis har utredningen inte kunnat få fram några närmare uppgifter om hur många poliser som enligt Polismyndighetens uppfattning behövs för att utföra uppgifter inom området ”skydd och bevakning”, vare sig det gäller fredstid eller vid krig. Skydds- och bevakningsuppgiften ingår dock i Polismyndighetens

116 Polismyndigheten, Årsredovisning 2023, s. 96. 117 Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar på kompletterande frågor, den 13 mars 2024.

beredskapsplanering och kan beroende på hotbild m.m. ses som prioriterad.

Personella resurser inom bevakningsbranschen

Inom den svenska bevakningsbranschen verkar cirka 300 företag med totalt cirka 25 000 anställda, varav cirka 22 500 arbetar som olika former av vakter, kontrollanter eller tillsynsmän. Enligt uppgifter från Bevakningsbranschens Yrkes- och Arbetsmiljönämnd (BY A)118bedöms antalet vakter inom de olika yrkeskategorierna uppgå till det antal som anges nedan. Av dessa är cirka 11 procent ianspråktagna av annan verksamhet (främst Försvarsmakten) vid höjd beredskap och krig.

  • Antalet väktare uppgår till cirka 21 500 personer. Många av dessa arbetar även som ordningsvakter, skyddsvakter eller kontrollanter. Cirka 9 000 personer uppskattas ha väktaruppgifter som huvudsaklig sysselsättning.
  • Antalet ordningsvakter uppgår till cirka 6 300–6 400 personer, varav cirka 4 500 personer är anställda i ett auktoriserat bevakningsföretag och cirka 1 800–1 900 personer är s.k. frilansande ordningsvakter .119
  • För antalet skyddsvakter finns inga offentliga uppgifter.120
  • Antalet luftfartskontrollanter uppgår till cirka 800–1 000 personer.
  • Antalet sjöfarts- och hamnskyddskontrollanter uppgår till cirka

200 personer.

  • Antalet larmoperatörer/operatörer vid larmcentraler uppgår till cirka 400–700 personer.

118 BYA drivs av bevakningsföretagen genom arbetsgivarorganisationen Säkerhetsföretagen och Svenska Transportarbetareförbundet. 119 Enligt uppgift från Polismyndigheten (e-post den 5 juni 2024) har antalet förordnade ordningsvakter varierat över åren. 2016 fanns cirka 4 500 förordnade ordningsvakter. Antalet ökade därefter varje år fram till 2020 då antalet uppgick till cirka 8 500 personer. Efter 2020 har antalet sjunkit varje år och per den 4 juni 2024 fanns 6 171 förordnande ordningsvakter. 120 Uppgiften om hur många förordnande skyddsvakter det finns omfattas av sekretess. Tillgången till de olika typerna av vakter är större i storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö, även om vakterna finns representerade över hela Sverige.

  • Inom olika stödfunktioner arbetar cirka 2 500 personer.121

Behov av polismän och annan bevakningspersonal i kris, höjd beredskap och krig

En resurskrävande uppgift även i fred

Bevakning är till sin natur en mycket resurskrävande arbetsuppgift, vilket kan belysas av följande exempel som Polismyndigheten lämnat. För ett bevakningsuppdrag med en polispatrull (två polismän) dygnet runt i en vecka skulle det krävas 19 tjänstgörande polismän dedikerade för det enskilda uppdraget .122

MSB:s regeringsuppdrag om behov av personalförsörjningar

Det är svårt att få en mer detaljerad bild över tillgängliga resurser och hur behovet av skydd och bevakning förändras i kris och vid höjd beredskap och krig. Detta kan illustreras av MSB:s redovisning av ett regeringsuppdrag, enligt vilket MSB skulle översiktligt bedöma och redovisa behovet av personalförsörjningar inom dåvarande bevakningsansvariga myndigheter (numera används i stället begreppet ”beredskapsmyndigheter”) och andra berörda aktörer vid en situation med höjd beredskap och ytterst krig .123Behovet av bevaknings- och skyddspersonal var ett av de områden som ingick i MSB:s bedömning. Som underlag för bedömningen hade ett frågeunderlag skickats ut till berörda aktörer. MSB fann dock att det utifrån inkomna analysunderlag inte gick att ge något ”heltäckande svar när det gällde vilket behov av personalförstärkningar som kommer att uppstå vid höjd beredskap och ytterst krig”. MSB fann dock att det av underlagen ändå gick att utläsa att stora personalbehov kan komma att uppstå inom ett antal områden, bl.a. avseende ”bevaknings- och skyddspersonal”. Inom detta område hade flera myndig-

121 BYA, Svar från BYA till kompletterande frågeställningar från utredningen för Polisens bered-

skap, dir. 2023:143, den 8 maj 2024. Enligt Länsstyrelsens nationella tillsyn av auktoriserade bevakningsbolag under perioden 2018–2019, slutrapport 2020-03-30, anges att det vid denna

tid fanns 284 auktoriserade bevakningsföretag och cirka 35 000 personer som godkänts för anställning i auktoriserade bevakningsföretag i Sverige. 122 Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024. 123 MSB, Behov av personalförsörjningar inom bevakningsansvariga myndigheter och andra

berörda aktörer vid en situation med höjd beredskap och ytterst krig, Svar på regeringsuppdrag Ju2021/02771, 2022-04-29, ärende 2021-08640-55.

heter uppgett att de bedömde att anläggningar och andra slags platser kommer att behöva skydd och bevakning i en omfattning som ”vida överstiger” behoven i fredstid. MSB konstaterade att det till följd av nämnda brister i inkomna underlag, inte var möjligt att ge någon exakt siffra på mängden bevaknings- och skyddspersonal, men att det borde vara rimligt att anta att det rör sig om personalförstärkningsbehov på åtminstone flera tusen personer .124MSB uttalade sig inte i fråga om behovet av polismän inom området skydd och bevakning, utan endast i fråga om bevaknings- och skyddspersonal.

Utredningen om det civila försvarets personalförsörjning

Utredningen om det civila försvarets personalförsörjning (se avsnitt 6.3.5) har också redogjort för sin analys av behovet av personalförstärkningar vid höjd beredskap, bl.a. inom sektorn Ordning och säkerhet. Utredningen har beskrivit att merparten av verksamheterna inom sektorn bedrivs av statliga myndigheter, men att verksamhet inom säkerhets- och bevakningsbranschen nästan uteslutande bedrivs av privata föret ag.125Utredningen har fått in underlag från samtliga beredskapsmyndigheter inom sektorn (inhämtat och sammanställt av Polismyndigheten) och från Migrationsverket. Enligt utredningen har behov av personalförstärkning för skydd och bevakning även förts fram i de underlag som utredningen hämtat in från andra beredskapssektorer. Utifrån inkomna underlag gjorde utredningen bedömningen att personalbehoven inom sektorn Ordning och säkerhet kommer att öka vid höjd beredskap och att de största behoven av personalförstärkning kommer att uppstå inom området skydd och bevakning. Behovet av tillkommande personal för skydd och bevakning bedömdes öka kraftigt vid höjd beredskap och uppgår enligt utredningen till åtminstone tusentals personer, kanske ännu fler. Utredningen bedömde att personalförstärkningar behöver tillföras utifrån för att tillgodose de ökade behoven och att det behöver finnas en möjlighet att krigsplacera totalförsvarspliktiga för bevakningsuppgifter i

124 MSB, Behov av personalförsörjningar inom bevakningsansvariga myndigheter och andra be-

rörda aktörer vid en situation med höjd beredskap och ytterst krig, s. 7.

125SOU 2025:6 s. 439.

det civila förvaret. Bevakningsbranschen konstaterades därvid ha en viktig roll .126

Polismyndighetens och bevakningsbranschens bedömning av personalbehov inom bevakningsbranschen

Beredskapssektorn Ordning och säkerhet har identifierat ett antal samhällsviktiga verksamheter för vilka personalbehoven uppges vara stora vid höjd beredskap. En av dessa är bevakning och fysiskt skydd av samhällsviktig verksamhet, för vilken sektorn har konstaterat att behoven kommer att vara stora både inom polisen och inom den övriga bevakningsbranschen .127

Bevakningsbranschen (genom BYA) har under våren 2024 med anledning av ett projekt inom Polismyndigheten gjort en bedömning av behovet av personal inom bevakningsbranschen inför och under höjd beredskap .128Enligt bedömningen kommer behovet av skydd och bevakning i dessa situationer att öka markant. Uppskattningen är gjord utifrån uppgifter som inhämtats från ett antal bevakningsföretag, anläggnings- och objektsägare som upphandlar bevakningstjänster och beredskapsmyndigheterna inom sektorn Ordning och säkerhet. För branschens samtliga yrkeskategorier bedöms behovet öka med 100 procent med undantag för skyddsvakter där behovet i stället bedöms öka med 300 procent. Enligt uppgift från Polismyndigheten bör uppgifterna värderas med viss försiktighet mot bakgrund av att det fanns en stor variation i svaren från de tillfrågade myndigheterna inom sektorn Ordning och säkerhet (alltifrån en uppgiven ökning på 20 till 100 procent) och att de som tillfrågats inte kunde antas ha färdigställt sina krigsorganisationer. BYA har uppskattat att behovet kommer att öka kraftigt redan i en sådan situation som kan föreligga innan ett beslut om höjd beredskap fattas. Behovet av skyddsvakter anses särskilt stort och BYA har också identifierat denna kategori som den som bör prioriteras om en prioritering mellan de olika kategorierna av vakter skulle behövas göras. Branschen har också pekat på att utbildningen för samtliga vakter behöver kompletteras för att vakterna ska kunna

126SOU 2025:6 s. 442 f. och 445. 127 Polismyndigheten, Svar på regeringsuppdrag En långsiktigt hållbar personalförsörjning av

det civila försvaret, 2024-04-30, dnr A267920/2024 saknr 001, s. 6.

128 BYA, Svar från BYA till kompletterande frågeställningar från utredningen för Polisens bered-

skap, dir. 2023:143, den 8 maj 2024.

verka under sådana förhållanden som kan bli aktuella under höjd beredskap och krig (t.ex. avseende befogenheter, utrustning, tekniska hjälpmedel, vapenutbildning, kommunikation, CBRN m.m.) .129

Totalt sett bedömer BYA att minst 55 000 personer kommer att behövas för att möta det ökade behovet. Det innebär att utöver de cirka 22 000 personer som i dag är anställda inom branschen behövs ytterligare cirka 33 000 personer. Möjligheten att möta detta behov bedöms av BYA som mycket liten. Såväl BYA som Polismyndigheten bedömer att civilplikt kan vara ett lämpligt sätt för att tillgodose bevakningsbranschens auktoriserade bevakningsföretags behov av personal. Bevakningsföretagen ser redan i dag en stor ökning avseende förfrågningar från ett stort antal befintliga kunder om bevakningspersonal vid höjd beredskap och krig. BYA anför i skrivelsen att avtal för bevakningstjänster bör ligga till grund för planeringen av det personella behovet hos respektive objektsägare vid höjd beredskap och krig samt att Polismyndigheten i denna planering bör ha en roll med ett mandat att prioritera och leda den totala resursen vid ett visst skede. Polismyndigheten, som redan i dag har föreskriftsrätt, föreslås därför även få ett tillsynsansvar om civilplikt införs inom bevakningsbranschen .130

Säkerhetspolisen har i sin interna analys kommit fram till att det skulle krävas en ökning av personella resurser för att nuvarande personskyddsuppdrag ska kunna omhändertas i en krigssituation (se avsnitt 6.8.4). Enligt vad utredningen erfar har liknande uppskattningar gjorts av andra statliga verksamheter. Utredningen har t.ex. delgetts information om att efterfrågan på skyddsvakter ökade efter det att terrorhotnivån höjdes sommaren 2022 och att detta ledde till att bevakningsföretagen fick svårare att resurssätta befintliga objekt. Utredningen har också tagit del av uppgifter om att resursbehovet av personal som kan skydda och bevaka skyddsobjekt bedöms öka med 50 procent vid ett kraftigt förändrat omvärldsläge med ökad hotbild av bl.a. hybrida hot och med 100–150 procent för att kunna uppnå uthållighet över tid vid en situation av höjd eller högsta beredskap.

129 BYA, Svar från BYA till kompletterande frågeställningar från utredningen för Polisens bered-

skap, dir. 2023:143, den 8 maj 2024, s. 3.

130 BYA, Svar från BYA till kompletterande frågeställningar från utredningen för Polisens bered-

skap, dir. 2023:143, den 8 maj 2024, s. 3 f.

I betänkandet Totalförsvarsplikt (SOU 1992:139) som Polismyndigheten hänvisat till och som vi redogör för i avsnitt 6.3.4 gjordes även liknande uppskattningar som innebar att behovet av personal för utförande av skydds- och bevakningsuppdrag då bedömdes kunna öka med över 100 procent i krig.

Exempel från fredstida kriser

Såväl det faktiska som det upplevda behovet av skydd och bevakning påverkas av omvärldshändelser. Terroristdåden i USA den 11 september 2001 är ett tydligt exempel på en händelse som fick stor påverkan på hela samhället. Attackerna ledde till ett ökat fokus på övervakning och säkerhet och det infördes bl.a. striktare säkerhetskontroller på flygplatser. I Sverige och i många andra länder infördes även ny lagstiftning i syfte att bekämpa terrorism, t.ex. lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terroristbekämpning (se kapitel 7).

För att få en uppfattning om det ökade resursbehovet kan jämförelser även göras med exempel på hur behovet av skydds- och bevakningstjänster har påverkats av olika händelser i fredstid. Ett exempel från bevakningsbranschen är hur migrationsströmmarna under 2015 medförde en upplevd ökad efterfrågan på ordningsvakter för att dels upprätthålla ordning och säkerhet i samhället, dels arbeta vid Migrationsverkets förvar .131Polismyndigheten, som i vanliga fall är ensam om att utbilda ordningsvakter, gav flera externa utbildningsaktörer i uppdrag att utbilda ordningsvakter vilket resulterade i att antalet förordnade ordningsvakter uppskattas ha ökat med cirka 1 200 personer mellan 2015 och 2016. Ökningen höll i sig även mellan åren 2016– 2018.132För att möta den ökade efterfrågan användes även väktare som arbetade tillsammans med ordningsvakter, vilket bidrog till att fler väktare också anställdes. Sammantaget påverkades främst behovet av ordningsvakter under migrationsströmmarna 2015, men i viss mån även efterfrågan på väktare. Behovet av skyddsvakter påverkades däremot inte nämn-

131 BYA, Svar från BYA till kompletterande frågeställningar från utredningen för Polisens bered-

skap, dir. 2023:143, den 8 maj 2024, s. 6 f.

132 Ökningen kan jämföras med att antalet förordnade ordningsvakter ökade med knappt 600 per år mellan åren 2018–2020, för att därefter minska varje år från 2020–2024. Ett vanligt år erbjuder Polismyndigheten cirka 600 platser till grundutbildningen varav cirka 400 platser fylls. (Polismyndigheten, e-postmeddelanden den 5 juni och 11 juni 2024.)

värt. Bevakningsbranschen har dock sett ett ökat behov av denna kategori till följd av ökad brottslighet, det oroliga omvärldsläget och hotnivån i samhället. Under pandemin förändrades personalvolymen inom bevakningsbranschen inte i någon större omfattning, däremot ökade behovet av bevakningspersonal för vissa typer av uppdrag (t.ex. bevakning av fastigheter och sjukhus), medan efterfrågan minskade för andra typer av uppdrag (bevakning vid publika event). Pandemin medförde även att en del ordningsvakter lämnade yrket .133

Ett annat exempel rör terrordådet den 7 april 2017 då en lastbil körde in i en folkmassa på Drottninggatan i Stockholm. Händelsen medförde ett akut behov av förstärkning av bevakningspersonal för t.ex. vissa statliga myndigheter. Enligt uppgifter som utredningen tagit del av begärdes i ett fall en 20-procentig förstärkning av skyddsvakter med viss kompetens, något som enligt avtalet skulle levereras inom ett visst antal timmar. Förstärkningen kunde inte i någon del levereras inom utsatt tid, varken den initiala förstärkningen som enligt avtalet skulle levereras inom några timmar eller den större förstärkningen som skulle levereras inom ett visst antal dagar. Den förstärkningsresurs som slutligen levererades anlände efter utsatt tid och bestod endast av en bråkdel av det som hade begärts.

Ett sista exempel rör Polismyndighetens bevakning av ambassader. Myndigheten har ansvar för bevakning av ambassader enligt Wienkonventionen. Bevakningen kan ske genom olika åtgärder, t.ex. rondering eller platsbevakning. Platsbevakning utförs vanligtvis genom att polisen anlitar väktare, men i vissa fall utförs platsbevakningen av poliser. I ett normalläge, när ingen förhöjd hotbild råder, består ambassadbevakningen av rondering och tidsåtgången för bevakningen uppgår till knappt 0,5 årsarbetskrafter enligt uppgift från Polismyndigheten. Omvärldsläget och andra påverkansfaktorer medför emellertid att ronderings- och bevakningsbehovet kan förändras. Som exempel kan nämnas bevakning av en ambassad som har behov av platsbevakning dygnet runt av uniformerad polis, vilket tar totalt tolv årsarbetskrafter i anspråk (att jämföra med knappt 0,5 årsarbetskrafter i ett normalläge). Exemplet kan ses som ett relevant ingångsvärde för vilka krav som ställs på skydd och bevakning under de mest påfrestande situationerna i fred eller i händelse

133 BYA, Svar från BYA till kompletterande frågeställningar från utredningen för Polisens bered-

skap, dir. 2023:143, den 8 maj 2024, s. 6.

av krig. Det ökade behovet av skydd och bevakning i dessa situationer borde enligt utredningens bedömning under alla omständigheter bli avsevärt högre än den halva årsarbetskraften som engageras då ingen särskild bevakning är påkallad och endast rondering aktualiseras. Utöver att behovet av bevakning av objekt som redan under fredstid åtnjuter visst skydd ökar markant kan det dessutom tillkomma objekt som helt saknar hotbild under fredstid.

Sammanfattande slutsatser

I situationer med en ökad hotbild i samhället förväntas både antalet objekt som behöver skydd och bevakning och omfattningen av det skydd och den bevakning som efterfrågas för varje enskilt objekt att öka. I ett sådant läge finns också risk för att vissa bevakningssensorer (t.ex. larmanordningar eller kameraövervakning) kan slås ut, vilket också kan medföra ett ökat behov av bevakningspersonal .134Det ökade behovet gäller inte bara samhällsviktig verksamhet, utan även andra typer av skydds- och bevakningsuppgifter som ingår i Polismyndighetens uppdrag som vi bl.a. beskrivit i avsnitten 6.7 och 6.8.2. Även personal från bevakningsbranschen ägnar sig åt andra bevakningsuppdrag än bevakning av samhällsviktig verksamhet. Också denna verksamhet kan vara sådan som anses värdefull i krig, vilket Försvarsberedningen pekat på i fråga om bevakningsföretagens uppgift att fortsätta upprätthålla allmän ordning och säkerhet och utföra trygghetsskapande åtgärder på platser där många människor samlas .135

Hur stort det totala ökade behovet av skydd och bevakning av samhällsviktig verksamhet kan komma att bli är beroende av hur många objekt som ska skyddas, vilken typ av hot det är fråga om och hur omfattande bevakning dessa skulle kräva. MSB:s lista över samhällsviktig verksamhet utgår från en bred definition av samhällsviktig verksamhet och omfattar förskolor, sjukvårdsinrättningar, avloppsreningsanläggningar, vattenverk, mejerier, dömande verksamhet, kommunal och statlig räddningstjänst, skyddsrum, hamnar, järnvägsstationer, flygplatser, grossistverksamhet, nyhetsredaktioner m.m. Vad det ökade skyddsbehovet kommer att inne-

134 Polismyndigheten, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024. 135Ds 2023:34 s. 230.

bära för Polismyndighetens verksamhet är i stor utsträckning också beroende av vilket skydd som kan erbjudas från bevakningsbranschen (vilket enligt BYA:s egen analys i stor utsträckning är beroende av om civilplikt införs för personalen eller inte). Bevakning dygnet runt av alla verksamheter som enligt MBS:s lista tillhandahåller en samhällsviktig funktion kommer att vara varken rimligt eller möjligt. En prioritering av skydds- och bevakningsuppgifter kommer därför att behöva göras utifrån tillgängliga resurser inom polisen och bevakningsbranschen.

Sammantaget bedömer vi, utifrån vår redovisning ovan, att det är osäkert i hur stor utsträckning behovet av personal som utför skydds- och bevakningsuppgifter kan förväntas öka vid höjd beredskap och krig. Som anförts i inledningen till det här avsnittet bedömer vi, i likhet med Försvarsberedningen, att det i händelse av kris eller i en krigssituation kan komma att krävas omfattande polisiära resurser för att hantera sådant som faller inom polisens ansvar för skydd och bevakning (för vissa av dessa uppgifter – t.ex. bevakning av polisens egna lokaler – finns dock inget hinder mot att uppgiften utförs av extern bevakningspersonal, jfr avsnitt 6.7.1). För skydds- och bevakningspersonal i allmänhet uppskattar vi att ökningen snarare kan antas kunna överstiga än understiga 100 procent.

6.8. Skydd och bevakning med anledning av Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag

6.8.1. Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag

Säkerhetspolisen ansvarar för personskyddet av den centrala statsledningen. Med centrala statsledningen avses statschefen, tronföljaren, talmannen, riksdagsledamöterna, statsministern, statsråden, statssekreterarna och kabinettsekreteraren – totalt drygt 400 funktioner. Säkerhetspolisen beslutar om och ansvarar för den övergripande utformningen av personskyddet. Säkerhetspolisen ansvarar även för ledningen av närskyddet (livvakter, tekniska skyddsåtgärder och viss skyddsspaning), medan Polismyndigheten ansvarar för ledningen av distansskyddet vid en personskyddsinsats (platsbevakning, färdvägsbevakning, eskort, viss skyddsspaning och andra åt-

gärder som inte är närskydd ).136Därutöver har Säkerhetspolisen ansvar för personskyddet i samband med utländska statsbesök och liknande händelser, t.ex. besök av en utländsk utrikesminister eller en utländsk statschefs maka/make, sambo eller barn. EU-toppmöten i Sverige är ett annat exempel. Säkerhetspolisen får också i ett enskilt fall besluta om annat personskydd.

Säkerhetspolisen har också ansvar för den fysiska säkerheten vid egendom som används som tjänstebostad för statsministern enligt lagen om ansvar för vissa säkerhetsfrågor vid statsministerns tjänstebostäder.

Som framgår i avsnitt 6.5.1 kan statschefens och tronföljarens residens och bostäder samt statsministerns bostäder beslutas vara skyddsobjekt enligt skyddslagen, vilket innebär att de kan bevakas av skyddsvakter. Samma sak gäller för bl.a. byggnader, andra anläggningar och områden som staten har ägande- eller nyttjanderätt till och som disponeras av riksdagen eller riksdagsförvaltningen. Som utgångspunkt är skyddspersoners bostäder eller byggnader där skyddspersoner tillfälligt befinner sig i övrigt inte skyddsobjekt .137

Rättslig reglering

Säkerhetspolisens ansvar att fullgöra uppgifter i samband med personskydd av den centrala statsledningen och andra som regeringen eller Säkerhetspolisen bestämmer framgår av 3 § första stycket 3 polislagen. Polislagen innehåller därutöver inga särskilda bestämmelser om Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet, även om de bestämmelser som gäller för polisverksamhet i allmänhet är tillämpliga även på Säkerhetspolisens arbete med personskyddsverksamhet.

I förordningen (2022:1719) med instruktion för Säkerhetspolisen regleras Säkerhetspolisens ansvar för personskyddet i 5 §. Vidare räknas i 3 § upp de brott som Säkerhetspolisen ansvarar för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och beivra. I huvudsak hör brott mot Sveriges säkerhet och terroristbrott till Säkerhetspolisens ansvar, men även brott där våld, hot eller tvång har använts för politiska syften omfattas, om brottet har riktat sig mot någon för vars

136 2 och 5 §§ Säkerhetspolisens föreskrifter om Polismyndighetens medverkan i skyddet av en person för vars personskydd Säkerhetspolisen ansvarar, PMFS 2023:17. 137 I 4–6 §§skyddslagen finns en uppräkning av vilka byggnader, andra anläggningar, områden och objekt som får beslutas vara skyddsobjekt.

personskydd myndigheten ansvarar eller om gärningen har riktats mot ett särskilt viktigt intress e.138Säkerhetspolisens föreskriftsrätt regleras i 31 § förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen. Närmare föreskrifter för Polismyndighetens medverkan i skyddet av en person för vars personskydd Säkerhetspolisen ansvarar finns i PMFS 2023:17, som gäller från och med den 1 januari 2 024.139Därutöver gäller även PMFS 2023 :6.140Enligt dessa ska Polismyndigheten omedelbart underrätta Säkerhetspolisen vid misstanke om brott eller brottslig verksamhet som riktas mot någon vars personskydd Säkerhetspolisen ansvarar för eller någon närstående till honom eller henn e.141

Särskilda regler om Säkerhetspolisens uppgifter när det gäller skydd och bevakning av statsministerns tjänstebostäder finns i lagen om ansvar för vissa säkerhetsfrågor vid statsministerns tjänstebostäder. I avsnitt 6.6 finns en översikt över olika kategorier av bevakningspersonal (väktare, skyddsvakt, ordningsvakt m.m.) och en redogörelse för de bestämmelser som gäller för dessa.

Personskyddets utformning

Personskyddets utformning bestäms efter att Säkerhetspolisen gjort en bedömning av skyddsvärde, hotbild och sårbarhet för den aktuella skyddspersonen .142Säkerhetspolisen genomför säkerhetsdialoger i syfte att inhämta underlag för hot och sårbarhetsbedömningar. Myndigheten gör också bedömningar av eventuella hotbilder mot evenemang som skyddspersonen ska medverka i. Syftet med skyddsåtgärderna är att förebygga, förhindra och försvåra ett angrepp. Skyddsåtgärderna kan alltså variera och bestå av allt ifrån livvaktsskydd till att skyddspersonen får rådgivning om försiktighetsåtgärder. Det kan också genomföras tekniska skyddsåtgärder i syfte att minska risken för intrång hos skyddspersonen, exempelvis förstärkt fysiskt skydd i en bostad, som installation av lås eller larm.

138 3 § första stycket 5 förordningen med instruktion för Säkerhetspolisen. 139 Säkerhetspolisens föreskrifter om Polismyndighetens medverkan i skyddet av en person för vars personskydd Säkerhetspolisen ansvarar. 140 Säkerhetspolisens föreskrifter och allmänna råd om skyldighet för Polismyndigheten att underrätta Säkerhetspolisen om vissa brottsmisstankar m.m. PMFS 2023:6 började gälla den 3 april 2023, då den ersatte den tidigare gällande PMFS 2008:10. 141 1 § PMFS 2023:6. 142 Säkerhetspolisens webbplats (https://www.sakerhetspolisen.se) besökt 2024-03-14.

Livvaktsskyddet utförs av poliser med livvaktsutbildning. Vid

livvaktsskydd finns en eller flera livvakter närvarande hos skyddspersonen i syfte att förebygga, undvika och avvärja fysiska angrepp och kränkningar. Det finns också förstärkt livvaktsskydd, som utförs av livvakter med en särskild utbildning och med tyngre beväpning än vanliga livvakter. Förstärkt livvaktsskydd kan t.ex. användas när skyddspersoner är på resor utomlands.

Andra mindre ingripande personskyddsåtgärder kan bestå av insatser från en personskyddskoordinator. En personskyddskoordinator är en polis med goda kunskaper om personskydd, ofta någon som tidigare arbetat som livvakt, som genom förebyggande åtgärder har till uppgift att undvika eller förhindra att det uppstår situationer där det finns risk för att skyddspersonen utsätts för våld eller hot om våld.

Vid utlandsresor är det som utgångspunkt det mottagande landet som bedömer och ansvarar för skyddspersonens säkerhet. Samordningen av kontakter med det mottagande landets säkerhetsorganisationer, ambassader, arrangörer och andra samverkanspartners kan utföras av en s.k. sambandsman, som är en polis med goda kunskaper om personskydd. Under resan utförs eventuellt livvaktsskydd av livvakter från mottagarlandet och sambandsmannen intar i dessa situationer rollen som personskyddskoordinator.

Det finns också säkerhetschaufförer som är anställda av Säkerhetspolisen som utför säkra transporter i syfte att minska skyddspersonens sårbarhetsexponering.

Säkerhetspolisen har inom ramen för sin personskyddsverksamhet ett nära samarbete med bl.a. Polismyndigheten, Sveriges riksdag, Regeringskansliet, Kungliga Hovstaterna och Försvarsmakten. Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet har också möjlighet att med stöd av det s.k. Prümrådsbeslutet begära stöd från nordiska säkerhetstjänster i samband med större personskyddsinsatser .143(Se avsnitt 3.7 där vi redogör för Prümrådsbeslutet.) Sverige har vid ett antal tillfällen erhållit sådant stöd från Norge och Danmark i form av personella resurser och fordon kopplat till personskyddsinsatser.

143 Rådets beslut 2008/615/RIF av den 23 juni 2008 om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet.

6.8.2. Polismyndighetens medverkan i Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag

Myndigheternas olika roller

Både Säkerhetspolisen och Polismyndigheten är delaktiga i personskyddet avseende den centrala statsledningen och i samband med utländska statsbesök m.m. Det är Säkerhetspolisen som sköter kontakterna med skyddspersonerna och deras företrädare och som beslutar om när en personskyddsinsats ska genomföras. Säkerhetspolisen kan vid en beslutad personskyddsinsats begära medverkan från Polismyndigheten i fråga om distansskyddet. Vid personskyddsinsatser där Polismyndigheten medverkar åligger det Säkerhetspolisen att lämna information till Polismyndigheten om hotbilden mot skyddspersonerna och planerade förflyttningar.

I Polismyndighetens ansvar ingår att besluta om och ansvara för den närmare omfattningen och ledningen av distansskyddet samt att besluta om vilka andra åtgärder som bedöms nödvändiga. Inför beslutet ska Polismyndigheten samråda med Säkerhetspolisen om den närmare utformningen av distansskyddet .144Den form av distansskydd som begärs är ofta platsbevakning. Säkerhetspolisen kan också begära stöd från Polismyndigheten med eskorter och säkerhetsundersökningar (bombsök) vid vissa personskyddsinsatser. Polismyndigheten ska också i möjligaste mån bistå personal vid Säkerhetspolisen med lån av lokaler, fordon och annan utrustning som behövs vid genomförandet av personskyddsinsatser .145

Efter en genomförd personskyddsinsats ska Polismyndigheten vid behov underrätta Säkerhetspolisen om hur distansskyddet har fungerat. Polismyndigheten ska också rapportera om egna beslutade åtgärder samt gjorda iakttagelser eller ingripanden eller annat av betydelse för personskyddsverksamheten .146

144 3–5 §§ PMFS 2023:17. 145 7 § PMFS 2023:17. 146 6 § PMFS 2023:17.

När utförs platsbevakning?

Platsbevakning utförs i samband med personskyddsinsatser vid olika sammankomster och evenemang, såsom torgmöten eller andra publika framträdanden. Platsbevakning av byggnader där en skyddsperson uppehåller sig förekommer också.

Av vem utförs platsbevakningen?

Platsbevakningen utförs av poliser, väktare och i vissa fall skyddsvakter. Vilken typ av personal som utför bevakningen kan variera beroende på vilken slags bevakning det handlar om. Som utgångspunkt gäller dock följande.

  • Platsbevakning på allmän plats i samband med sammankomster och evenemang utförs alltid av poliser. Omfattningen av stödet varierar stort, beroende på en mängd faktorer såsom geografisk plats, antal skyddspersoner, det totala skyddsvärdet, evenemangets art m.m. Stödet kan variera och bestå av alltifrån en polispatrull med två poliser upp till ett mycket stort antal poliser (t.ex. vid statsbesök osv.).
  • Platsbevakning på hotell kan utföras av både polis och väktare beroende på tid på dygnet samt vilket skyddsbehov som föreligger.
  • Platsbevakning vid statsministerns tjänstebostäder utförs av auktoriserat bevakningsföretag. Under vissa större evenemang vid statsministerns residens utförs bevakningen av Polismyndigheten, efter hemställan från Säkerhetspolisen.
  • Platsbevakning utanför skyddspersoners bostäder eller tillfälliga bostäder utförs i stor omfattning av väktare (eller i vissa fall skyddsvakter). I de fall sådan bevakning utförs av poliser har det föregåtts av en hotbedömning som motiverar detta, vilket innebär att polispersonalen inte kunnat bytas ut mot väktare eller skyddsvakter .147

147 Säkerhetspolisen, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024.

6.8.3. Säkerhetspolisens och Polismyndighetens möjligheter att besluta om skyddsobjekt

I lagen om ansvar för vissa säkerhetsfrågor vid statsministerns tjänstebostäder finns bestämmelser som utgör kompletteringar till och undantag från skyddslagen och säkerhetsskyddslagen. Lagen ger Säkerhetspolisen rätt att besluta i frågor om skyddsobjekt när det gäller egendom som används som tjänstebostad för statsministern. Genom införandet av lagen fick Säkerhetspolisen ansvaret för att förebygga att obehöriga får tillträde till statsministerns tjänstebostäder Sagerska huset och statens egendom Harpsund samt rätten att besluta i frågor som rör skyddsobjekt och ansvaret för bevakning av beslutade skyddsobjekt när det gäller tjänstebostädern a.148Regeringen bedömde att ansvaret för tillträdesbegränsning, beslutsfattande i frågor om skyddsobjekt och bevakning av beslutade skyddsobjekt avseende statsministerns tjänstebostäder borde samlas hos en myndighet, lämpligen Säkerhetspolisen. I förarbetena till lagen konstaterades att den ordning som föreskrivs i skyddslagen – att ansvaret för bevakning av ett skyddsobjekt vilar på den som äger eller nyttjar skyddsobjektet – inte synes ha motiverats av hinder av rättslig eller principiell natur mot att utse annan än ägare eller nyttjare som ansvarig för bevakningen. Anledningen till att denna möjlighet inte övervägdes i förarbetena borde enligt regeringen i stället ha varit att behovet inte identifierats tidigar e.149Eftersom Säkerhetspolisen är ansvarig för den faktiska bevakningen av Harpsund, vore det enligt regeringen också lämpligt att denna ordning kom till uttryck i lag, då den avvek från det som angavs i skyddslagen. Beslutanderätten i frågor om skyddsobjekt för Sagerska huset och Harpsund föreslogs också flyttas från regeringen till Säkerhetspolisen. Skälen som anfördes för en sådan ändring var i huvudsak följande. Hotbilderna för de aktuella byggnaderna ansågs kunna förändras och situationer kunna uppstå där det fanns behov av att med kort varsel ompröva beslut om skyddsobjekt. Frågorna om skyddets geografiska utformning, möjligheterna att vidta fysiska skyddsåtgärder och bevakningens bedrivande ansågs vidare vara så nära sammankopplade att det ur säkerhetssynpunkt bästa resultatet ansågs kunna uppnås om en och samma myndighet fattade beslut i

148Prop. 2013/14:203, bet. 2013/14:JuU34, rskr. 2013/14:288. 149Prop. 2013/14:203 s. 13 f.

alla dessa frågor. Säkerhetspolisen ansågs mot bakgrund av sitt personskyddsuppdrag avseende den centrala statsledningen som det naturliga valet för denna uppgift. Myndigheten ansågs också ha goda förutsättningar att bedriva ett förebyggande och aktivt säkerhetsarbet e.150

Polismyndigheten får enligt 15 § skyddsförordningen meddela föreskrifter om verkställigheten av skyddslagen, men har enligt nuvarande lagstiftning ingen rätt att besluta att något ska vara ett skyddsobjekt.

6.8.4. Behov och utgångspunkter

Bakgrund

I mars 2018 lämnade Kommittén för förbättrat skydd för totalförsvarsverksamhet sitt delbetänkande Några frågor i skyddslagstift-

ningen (SOU 2018:26) som låg till grund för vissa ändringar i skydds-

lagen .151I sitt remissvar och i en efterföljande hemställan till regeringen framförde Säkerhetspolisen bl.a. att myndigheten såg ett behov av en justering av skyddslagen som skulle ge Säkerhetspolisen mandat att tillfälligt besluta om skyddsobjekt för bl.a. en byggnad där en eller flera skyddspersoner tillfälligt befinner si g.152Bakgrunden var att Säkerhetspolisen, i likhet med andra myndigheter, återupptagit planeringen för höjd beredskap och i samband med detta identifierat behov av åtgärder för att stärka Säkerhetspolisens förmåga att utföra sitt uppdrag under olika förutsättningar och i hela hotskalan. I fråga om uppdraget att ansvara för personskyddet av den centrala statsledningen – som beskrevs som centralt för myndigheten i händelse av kris och vid höjd beredskap – identifierades behovet av nämnda ändring i skyddslagen. Säkerhetspolisen såg även ett behov av att kunna besluta tillfälligt om skyddsobjekt i händelse av att myndigheten vid en kris eller vid höjd beredskap skulle behöva omgruppera sin verksamhet till platser som inte redan är skyddsobjekt. En sådan möjlighet skulle enligt Säkerhetspolisen möta myndighetens behov av att kunna frigöra polisiära resurser.

150Prop. 2013/14:203 s. 15 f. 151Prop. 2018/19:127, bet. 2019/20:FöU2, rskr. 2019/20:19. 152 Säkerhetspolisen, Några frågor i skyddslagstiftningen (SOU 2018:26), den 7 september 2018, dnr 2018-9513-2, Fö2018/00493/RS, samt Skyddslagen – skrivelse till regeringen, den 24 juni 2019, dnr 2019-15277-1, Ju2019/02374.

Samtidigt skulle det säkerställas att skydds- och bevakningsuppdragen kunde utföras av någon med tillräckliga befogenheter eftersom skyddsobjekt får bevakas av skyddsvakter med andra befogenheter än t.ex. väktare. Polismyndigheten ställde sig bakom Säkerhetspolisens hemställan. De behov som Säkerhetspolisen pekade på kom inte att behandlas närmare i propositionen som följde efter delbetänkandet och föranledde inte heller några ändringar i skyddslagen .153

Närmare om Säkerhetspolisens hemställan

Säkerhetspolisens hemställan om ändringar i skyddsl agen154motiverades av att myndigheten, framför allt i händelse av kris och krig, såg ett behov av att Säkerhetspolisen ges mandat att besluta tillfälligt om skyddsobjekt för bl.a. byggnader där en eller flera skyddspersoner tillfälligt befinner sig. Myndigheten ansåg också att det föreligger ett tydligt behov av att framför allt Polismyndigheten, men även Säkerhetspolisen, får möjlighet att besluta om att skyddspersoners bostäder, utöver vad som redan möjliggörs av skyddslagen, kan göras till skyddsobjekt.

I skrivelsen till regeringen förklarade Säkerhetspolisen behovet av att dessa byggnader tillfälligt skulle kunna beslutas vara skyddsobjekt enligt följande.

När Säkerhetspolisen hemställer om distansskydd kan Polismyndigheten antingen utföra uppdraget med sin egen personal eller genom att anlita bevakningstjänst i form av väktare. När Polismyndigheten väljer att anlita väktare förlorar bevakningen förmåga eftersom väktare inte har skjutvapen och har begränsade befogenheter. När det gäller skyddspersoner med ett högre skyddsvärde, så som statschefen eller statsministern, vill Säkerhetspolisen att bevakningen har förmåga och befogenhet att agera mot eventuella gärningsmän. Vilken lösning Polismyndigheten väljer riskerar dock att bli beroende av Polismyndighetens personaltillgång .155

Behovet av att besluta om skyddsobjekt för t.ex. en byggnad där en skyddsperson tillfälligt befinner sig kan enligt Säkerhetspolisen uppstå med kort varsel. En ordning där Säkerhetspolisen själv kan besluta i dessa frågor innebär enligt myndigheten en större flexibilitet

153Prop. 2018/19:127. 154 Säkerhetspolisen, Skyddslagen – skrivelse till regeringen, den 24 juni 2019, dnr 2019-15277-1, Ju2019/02374. 155 Säkerhetspolisen, Skyddslagen – skrivelse till regeringen, Ju2019/02374, s. 1 f.

med kortare handläggningstid och minskar även risken för att en byggnad är skyddsobjekt under längre tid än nödvändigt. Uppgifter om till vilken plats en skyddsperson ska förflyttas har ett högt skyddsvärde och Säkerhetspolisen önskar därför att uppgifterna hålls inom myndighetens kontroll, vilket inte blir fallet om underlag behöver lämnas till en annan aktör för bedömning och beslut. Risk finns då att uppgifterna röjs och skyddsåtgärden mister sitt syfte. Om Polismyndigheten skulle ha möjlighet att tillfälligt göra skyddspersoners boenden till skyddsobjekt skulle bevakningen kunna utföras av skyddsvakter, vilket skulle innebära ett adekvat skydd samtidigt som polisresurser inte hade behövt tas i anspråk .156

Bevakning med anledning av personskyddsuppdraget

I fredstid gäller att distansskydd i form av platsbevakning med anledning av Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag är mer vanligt förekommande i samband med sammankomster och evenemang på allmänna platser än kopplat till skyddspersonernas bostäder eller andra byggnader där skyddspersonerna befinner sig. Sådan platsbevakning kan dock vara resurskrävande i de fall bevakningen inte är tillfällig utan pågår en längre tid. Säkerhetspolisen har inom ramen för utredningen uppgett att det är svårt att redovisa hur stor andel av de utförda bevakningsuppdragen vid personskyddsinsatser som utgörs av platsbevakning av byggnader där skyddspersoner befinner sig. Säkerhetspolisen och Polismyndigheten har inte heller redovisat några siffror om hur fördelningen mellan poliser och väktare har sett ut historiskt för sådan platsbevaknin g.157Polismyndigheten har dock som utgångspunkt i dessa lägen haft tillräckliga resurser för att utföra bevakningen, även om det har förekommit att resursbrist har uppkommit vid bevakningsuppdrag som pågått under längre tid på platser där det regionalt inte funnits tillräckligt många poliser. I en sådan situation hade Säkerhetspolisens förslag enligt myndigheten även kunnat medföra en regional flexibilitet.

156 Säkerhetspolisen, Skyddslagen – skrivelse till regeringen, den 24 juni 2019, dnr 2019-15277-1, Ju2019/02374 och Säkerhetspolisen, Presentation från Personskyddsenheten, den 20 mars 2023. 157 Säkerhetspolisen, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024, och Presentation från

Personskyddsenheten, den 20 mars 2023.

Det behov som myndigheten redogör för i hemställan avser dock inte primärt fredstida situationer utan situationer när hotbilden höjs för aktuella skyddspersoner till följd av försämrat säkerhetspolitiskt läge, kris eller krig. I en sådan situation förväntas skyddsbehovet i form av platsbevakning vid byggnader där skyddspersoner befinner sig öka och sammankomster och evenemang på allmänna platser att minska. Dagens hotbild och situation innebär vidare att bevakning inom ramen för Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag kan komma att krävas i större utsträckning vid vissa objekt som inte är skyddsobjekt, t.ex. privatbostäder och hotell, även i fredstid. Säkerhetspolisen har mot bakgrund av genomförda övningar och inhämtning av erfarenheter från Ukraina försökt förutse hur resursbehovet skulle se ut i händelse av en krigssituation. I en sådan situation förväntas hotbilden mot den centrala statsledningen vara hög, framför allt i fråga om antagonistiska angrepp i syfte att destabilisera Sverige och begränsa den nationella handlingsförmågan. Säkerhetspolisen bedömer att en ökning av personella resurser skulle krävas för att omhänderta nuvarande personskyddsuppdrag. Såväl behovet av livvaktsresurser som bevakningsresurser kopplat till skyddet av den centrala statsledningen (platsbevakning, eskort och olika former av förstärkt distansskydd) kommer enligt Säkerhetspolisen att öka inför och under höjd beredskap och krig. I en sådan situation förväntas exempelvis skyddet runt skyddspersonerna bli mer omfattande. Det kommer enligt Säkerhetspolisen också att tillkomma ytterligare platser kopplade till skyddet av centrala statsledningen som behöver bevakas. Säkerhetspolisen bedömer att uppdraget även kommer att kräva en större flexibilitet och att fler resurser från både bevakningsföretag och Polismyndigheten kan behöva avdelas för bevakningsuppdrag .158Behovet ser enligt myndigheten ungefär likadant ut vid extraordinära situationer i fred .159

Alternativa ledningsplatser

Säkerhetspolisens egna lokaler är skyddsobjekt och Säkerhetspolisen ansvarar för skydd och bevakning av dessa. Bevakningen utförs av ett auktoriserat bevakningsföretag. Säkerhetspolisens

158 Säkerhetspolisen, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024. 159 Säkerhetspolisen, Begäran om underlag – svar, den 21 februari 2024.

regionala kontor är ofta belägna i Polismyndighetens lokaler och bevakas i förekommande fall genom Polismyndighetens försorg.

I sin hemställan har Säkerhetspolisen också pekat på ett behov av att myndigheten ska kunna besluta tillfälligt om skyddsobjekt i händelse av att myndigheten, vid en kris eller vid höjd beredskap måste omgruppera till en eller flera nya platser som inte redan är skyddsobjekt. I en sådan situation är det enligt Säkerhetspolisen av vikt att ett beslut snabbt kan komma till stånd och att myndigheten inte först måste vända sig till en annan myndighet.

6.9. Utredningens bedömningar i fråga om ökade möjligheter att använda annan personal än polismän

I föregående kapitel har vi redovisat utvecklingen inom området skydd och bevakning de senaste årtiondena, hur behovet ser ut i dag och hur det kan förväntas öka vid fredstida kriser eller inför och under höjd beredskap och krig. Vi har även redovisat exempel från verkligheten på att förmågan att med kort varsel möta ett kraftigt ökat behov av personal inom området skydd och bevakning i händelse av kris varit bristfällig. I ett framåtblickande perspektiv kan Sveriges medlemskap i Nato komma att innebära ett ökat behov av personal som utför skydds- och bevakningsuppgifter när vi tar emot stöd från våra allierade. Samtidigt bör regeringens mål om att antalet poliser ska utökas för att motsvara den genomsnittliga polistätheten inom EU framhållas .160En sådan stor öknin g161får antas ha en positiv inverkan även vad avser polisens förmåga inom området skydd och bevakning. Enligt regeringen förväntas även den nya lagen om ordningsvakter (som vi beskrivit i avsnitt 6.6.3 och som bl.a. innebär att ordningsvakter får fler befogenheter) ha en brottsförebyggande effekt och öka den allmänna ordningen och tryggheten i samhället .162Den personella bevakningen påverkas också av den tekniska utvecklingen, olika byggnadstekniska åtgär-

160 Regeringsförklaringen den 18 oktober 2022, s. 5. 161 Polismyndigheten hade 23 800 polismän anställda i december 2024 enligt myndighetens årsredovisning. Snittet inom EU uppgick under åren 2020–2022 till 341 polismän per 100 000 invånare enligt uppgift från artikeln Police, court and prison personnel statistics från april 2024, Eurostats webbplats (https://www.ec-europa.eu/eurostat) besökt 2024-06-25, vilket skulle innebära att dagens drygt 23 000 polismän skulle öka till över 35 000 polismän. 162Prop. 2022/23:91 s. 77.

der m.m. Under 2022 fördubblades t.ex. Polismyndighetens fasta och tillfälliga kamerapunkter (t.ex. bevakning på offentliga platser med fasta kameror eller tillfällig bevakning med hjälp av exempelvis drönare), vilket enligt Polismyndighetens ökade myndighetens bevakningsförmåga .163Tekniska hjälpmedel utgör således en integrerad del av framtidens bevakning (t.ex. hjälpmedel för att upptäcka, spåra och störa ut obemannade farkoster), men också av framtidens hotbild (t.ex. hjälpmedel som obehöriga använder för att bereda sig insyn i en säkerhetskänslig verksamhet). FOI har analyserat erfarenheterna under krig och förutspår att det blir allt vanligare att göra målinmätnin g164med små drönare för indirekt bekämpning av olika mål. Detta gäller även målinmätning för bekämpning med långräckviddiga bekämpningssystem .165Att energianläggningar, vattenförsörjning eller andra civila samhällsviktiga verksamheter kan hotas och förstöras utan någon fysisk närvaro från en antagonistisk aktör får i förlängningen även konsekvenser för hur ändamålsenligt skydd och bevakning kan utformas. Slutligen är det uppenbart att det säkerhetspolitiska läget och utvecklingen såväl innanför som utanför Sveriges gränser i hög grad påverkar hur behovet av personal inom området skydd och bevakning kommer att se ut framöver.

Utredningen har till uppgift att se över hur polisens förmåga att fullgöra bevakningsuppgifter kan stärkas genom utökade möjligheter att använda annan personal än polismän för att utföra skydds- och bevakningsuppgifter. I uppdraget ingår även att bedöma helheten för att på ett så kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt stärka polisens beredskap. Nedan följer en genomgång av alternativa lösningar och utredningens överväganden och bedömningar både i fråga om skydd och bevakning med anledning av Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag och när det gäller Polismyndighetens skydds- och bevakningsuppdrag i övrigt.

163 Polismyndigheten, Årsredovisning 2022, s. 82. 164 Målinmätning hänvisar till processen att noggrant bestämma position för ett visst mål. 165 FOI, Teknikutveckling UAS – omvärldsanalys och trender, FOI Memo 8336, s. 8.

6.9.1. En polisiär förstärkningsresurs bör användas för bl.a. skydd och bevakning

Utredningens bedömningar: Skydd och bevakning bör ingå i

uppgifterna för en polisiär förstärkningsresurs i de fall det bedöms vara lämpligt.

Genom att förstärka Polismyndighetens organisation bör den polisiära förstärkningsresursen (med reservpoliser) också kunna medverka till att Polismyndigheten kan avvara fler ordinarie polismän till de skydds- och bevakningsuppgifter som ankommer på polisen, bl.a. inom ramen för Säkerhetspolisens personskyddsverksamhet.

Skydd och bevakning är en mycket personalkrävande arbetsuppgift. Som framgår av vår genomgång kan behovet förväntas öka kraftigt i händelse av höjd beredskap och krig. Vilken typ av resurs som behövs beror på vilken typ av objekt som ska bevakas, hur hotbilden ser ut m.m. Personerna som ingår i den polisiära förstärkningsresurs (de s.k. reservpoliserna) som vi i detta betänkande lämnar förslag om ska utgöra en förstärkning till polisen vid höjd beredskap. Som framgår av kapitel 8 föreslår vi att reservpoliserna ska skrivas in med civilplikt och krigsplaceras hos Polismyndigheten. Detta innebär att de är skyldiga att fullgöra krigstjänstgöring under höjd beredskap. Om det, i annat fall än vid höjd beredskap, behövs för Sveriges försvarsberedskap får regeringen även föreskriva att reservpoliserna ska fullgöra beredskapstjänstgöring.

Reservpoliserna bör enligt utredningens förslag kunna utföra sådana skydds- och bevakningsuppgifter som ankommer på Polismyndigheten i de fall det bedöms vara lämpligt. Reservpolisernas uppgifter bör kunna bestå av såväl rondering som platsbevakning och avse både skyddsobjekt och annan samhällsviktig verksamhet. Reservpoliserna ska på så sätt kunna förstärka Polismyndighetens organisation. De ska även kunna utföra andra uppgifter än skydds- och bevakningsuppgifter och på så sätt frigöra resurser inom Polismyndigheten som bl.a. kan användas för skydds- och bevakningsuppdrag av mer kvalificerat slag. De hänsyn som bör tas i fråga om vilka arbetsuppgifter som är lämpliga för den polisiära förstärkningsresursen utvecklas närmare i avsnitt 8.6.4.

Den polisiära förstärkningsresursen ska också kunna ge en indirekt effekt för Säkerhetspolisens del, då den ger Polismyndigheten möjlighet att frigöra ordinarie polisiära resurser som bl.a. i stället kan användas till bevakning med anledning av Säkerhetspolisens personskyddsuppdrag.

Sammantaget bedömer vi att möjligheten att använda en polisiär förstärkningsresurs kommer att ha positiva effekter för Polismyndighetens och Säkerhetspolisens möjligheter att fullgöra de skydds- och bevakningsuppgifter som ankommer på respektive myndighet.

Behovet av personal som utför sådana skydd- och bevakningsuppgifter som ankommer på Polismyndigheten kan även tillfälligt förväntas öka vid kriser eller i en sådan situation som kan föreligga innan beslut om höjd beredskap fattas. Som framgår av kapitel 8 föreslår utredningen inte någon reglering om att reservpoliser ska kunna kallas in i andra situationer än vid höjd beredskap eller när regeringen beslutat om beredskapstjänstgöring. Som vi beskriver i avsnittet 8.6.3 bör Polismyndigheten dock, på samma sätt som myndigheten i dag använder polismän som avgått med pension som en extra resurs, sträva efter att träffa frivilliga avtal med personer som tidigare har varit anställda som polismän som möjliggör att dessa vid behov ska kunna tjänstgöra i fredstid. Polisen har också verktyg för att hantera sitt personalbehov genom prioritering och omdisponering av personal.

6.9.2. Polisen bör inte ges rätt att besluta tillfälligt om att skyddspersoners bostäder m.m. ska vara skyddsobjekt

Utredningens bedömningar: En ändring av skyddslagen är inte

ett ändamålsenligt sätt att komma till rätta med eventuella resursbrister inom Polismyndigheten. Tillfälliga skyddsobjekt bör inte heller användas i syfte att skapa en flexibilitet i fråga om vilken bevakningspersonal som kan användas. Nackdelarna med att utvidga gruppen av skyddspersoner vars bostäder kan beslutas vara skyddsobjekt överväger fördelarna. Skyddslagen bör därför inte utvidgas på så sätt att Säkerhetspolisen och Polismyndigheten ges rätt att besluta tillfälligt om att skyddspersoners bostäder eller byggnader där skyddspersoner tillfälligt befinner sig ska vara skyddsobjekt.

Bakgrund

Säkerhetspolisen har framfört att myndigheten ser ett behov av att byggnader där en eller flera skyddspersoner tillfälligt befinner sig samt skyddspersoners bostäder kan göras till skyddsobjekt och att Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten får möjlighet att tillfälligt besluta om dett a.166En sådan ordning skulle enligt Säkerhetspolisen säkerställa en hög nivå av skydd samtidigt som den skulle frigöra polisiära resurser och innebära en flexibilitet i fråga om vilka personalresurser som skulle kunna användas för bevakningen.

Säkerhetspolisen lyfte frågan om statsrådens bostäder skulle kunna göras till skyddsobjekt redan i samband med remissförfarandet inför införandet av 2010 års skyddslag. Regeringen, som hänvisade till allmänhetens rörelsefrihet, ansåg dock inte att en sådan utvidgning av skyddslagens tillämpningsområde skulle göras. Regeringen tog bl.a. hänsyn till vilka andra möjliga alternativ som fanns för att trygga säkerheten som t.ex. individuellt personskydd och byggnadstekniska åtgärder .167Vi har i vår bedömning kommit fram till att skyddslagen inte bör utvidgas. Säkerhetspolisen och Polismyndigheten bör således inte ges rätt att besluta tillfälligt om att skyddspersoners bostäder, eller byggnader där skyddspersoner tillfälligt befinner sig, ska vara skyddsobjekt. Våra resonemang i dessa delar utvecklas närmare nedan.

Skyddslagens konstruktion och syfte

Genom skyddslagen finns en lagstadgad möjlighet att ge byggnader, anläggningar, områden och andra objekt ett förstärkt juridiskt och fysiskt skydd mot vissa ändamål som räknas upp i lagens 1 och 2 §§ (s.k. skyddsändamål), bl.a. sabotage och terroristbrott .168Lagens konstruktion bygger på att ett antal funktioner, områden eller verksamheter som är av särskilt intresse för samhället och som anses utsatta för nämnda hot räknas upp i lagen. Dessa skyddas genom möjligheten att besluta om skyddsobjekt för sådana byggnader m.m. som är avsedda för dessa funktioner eller verksamheter. Reglerna

166 Säkerhetspolisen, remissvar Några frågor i skyddslagstiftningen (SOU 2018:26), den 7 september 2018, Fö2018/00493/RS, och Säkerhetspolisen, Skyddslagen – skrivelse till regeringen, den 24 juni 2019, Ju 2019/02374. 167Prop. 2009/10:87 s. 31 f. 1681 § skyddslagen.

är i första hand avsedda att kunna ge ett förstärkt skydd för permanenta anläggningar, områden m. m.169I samband med att 2010 års skyddslag infördes framförde regeringen att frågan om vilka objekt som ska kunna förklaras vara möjliga skyddsobjekt ska utgå från en bedömning av verksamheten i relation till lagens skyddsändamål, vilka typiska hot och risker som föreligger och vilka konsekvenser ett angrepp skulle leda till i fråga om ”verkningar i ett enskilt fall på samhällets funktionalitet” .170

Skyddet består i huvudsak av tillträdesbegränsningar till det aktuella objektet som upprätthålls genom olika typer av bevakningsåtgärder. Skyddet kopplas således till det fysiska objektet, anläggningen, byggnaden eller området. Lagens konstruktion innebär att det inte är lämpligt eller möjligt att skydda hela system som t.ex. ett it-syst em.171För sådant som t.ex. den politiska förmågan att fatta beslut på nationell nivå (vilket kräver att ett antal statsråd är närvarande) kan således konstateras att de möjligheter till skydd som erbjuds enligt skyddslagen handlar om att t.ex. byggnader som disponeras av riksdagen kan beslutas vara skyddsobjekt (4 § 2 skyddslagen).

I skyddslagens 2 § anges att lagen även innehåller bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. Med undantag för dessa bestämmelser är det alltså byggnader (och övriga områden m.m. som anges i 1 §) – inte personer – som direkt skyddas av lagens bestämmelser .172Risken för våld mot en viss bestämd person ska, enligt en kommentar till lagen, som utgångspunkt inte hanteras inom ramen för skyddslagen, utan i första hand genom polisiära åtgärder. I kommentaren anges vidare följande:

Ett individualiserat hot mot en viss person ska inte föranleda att anläggningen eller området där den hotade personen vistas, förklaras utgöra ett skyddsobjekt. Däremot bör en obestämd större krets av människor kunna beredas skydd genom att anläggningen eller området, där de regelmässigt vistas, ges ett särskilt tillträdesskydd. Det är här fråga om situationer där personer är utsatta för fara redan i egen-

169 Ryding-Berg, S., Skyddslagen En kommentar, version 5, (JUNO) kommentaren till 4 §. 170Prop. 2009/10:87 s. 32 f. 171Prop. 2009/10:87 s. 33 och 70 f. 172Prop. 2018/19:127 s. 17 och 23.

skap av den tjänst eller befattning som de upprätthåller och som gör att de befinner sig i den aktuella anläggningen eller områd et.173

En annan viktig aspekt, som regeringen påpekade i samband med införandet av 2010 års skyddslag, är att beslut om skyddsobjekt kan medföra att människors rörelsefrihet inskränks, vilket gör att det finns anledning att vara restriktiv i fråga om en utökning av skyddslagens tillämpningsområde. Rörelsefriheten framgår av såväl grundlagen som den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) .174Även om rättigheten inte är absolut utan kan inskränkas genom lag under vissa förhållanden bör sådana inskränkningar vara välavvägda och göras med försiktighet. Principen kommer även till uttryck i 18 § skyddslagen. Enligt bestämmelsen får ett beslut om skyddsobjekt inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet. Ett beslut ska också alltid föregås av en intresseavvägning i syfte att säkerställa att enskildas rätt inte inskränks i onödan .175Regeringen har också uttryckt att det – mot bakgrund av dessa grundlagsfästa intressen och utifrån rättssäkerhetssynpunkt – inte är lämpligt att utvidga lagens tillämpningsområde mer än nödvändigt. Regeringen har därvid pekat på att även om skyddslagenkan vara ett sätt att uppnå ett förstärkt tillträdesskydd är det inte självklart att denna lösning alltid är den mest lämpliga lösningen i samtliga fall där det finns behov av bevaknin g.176Vidare har regeringen framfört att skyddet bör ha en praktisk betydelse och pekat på att allmänheten som utgångspunkt inte har tillträde till privata byggnader etc., även om de inte är skyddsobjekt .177Slutligen har bevakningspersonalens långtgående befogenheter och det förhållandet att det endast finns begränsade resurser till förfogande för tillsyn av skyddsobjekt också ansetts motivera att kretsen av möjliga byggnader, områden m.m. som kan beslutas vara skyddsobjekt ska hållas snäv .178

173 Ryding-Berg, S., Skyddslagen En kommentar, version 5, (JUNO) kommentaren till 1 §. 174 Se 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) och art. 2 i tilläggsprotokoll 4 till Europakonventionen. 175Prop. 2009/10:87 s. 67 f. 176Prop. 2018/19:127 s. 15 och 26. 177Prop. 2009/10:87 s. 33. 178 Ryding-Berg, S., Skyddslagen En kommentar, version 5, (JUNO) kommentaren till 4 § och prop. 2009/10:87 s. 33.

Bör regleringen ändras?

Att utöka skyddslagen på det sätt som Säkerhetspolisen föreslår skulle enligt utredningen kunna anses utgöra ett avsteg från skyddslagens konstruktion, systematik och syfte såsom det beskrivits ovan. Lagens syfte är primärt att skydda permanenta byggnader och anläggningar m.m. och det kan ifrågasättas om det är lämpligt att i alltför stor utsträckning möjliggöra att en och samma byggnad (eller anläggning etc.) ibland kan anses vara ett skyddsobjekt och ibland inte. Tillfälliga skyddsobjekt är dock inte otillåtet i sig och sådana beslut fattas återkommande t.ex. i samband med militärövningar. Utredningen anser dock att det, utifrån syftet att skapa flexibilitet i fråga om vilken bevakningsresurs som ska kunna användas, inte är motiverat att införa en ändring i skyddslagen i syfte att möjliggöra för polisen att fatta tillfälliga beslut om skyddsobjekt för bostäder eller platser där Säkerhetspolisens skyddspersoner tillfälligt befinner sig. Säkerhetspolisen ger i nämnda hemställan uttryck för en farhåga om att vilken lösning Polismyndigheten väljer, i fråga om att låta ett uppdrag om distansskydd utföras av polismän eller väktare, riskerar att styras av Polismyndighetens personaltillgång. Även fortsatt kan sådana uppdrag dock skötas genom omprioriteringar mellan Polismyndighetens olika uppdrag eller anförtros väktare först efter överenskommelse med Säkerhetspolisen. Som beskrivits i avsnitt 6.7.2 är Polismyndigheten visserligen av uppfattningen att behovet av skydds- och bevakningsresurser generellt (dvs. även i fråga om annan bevakning än platsbevakning med anledning av personskyddsuppdraget) kommer att öka vid höjd beredskap och krig och att prioriteringar av vilka uppgifter de befintliga personalresurserna inom Polismyndigheten ska utföra kan komma att behöva göras. Utredningen delar Polismyndighetens bild, men bedömer dock att en ändring av skyddslagen inte är ett ändamålsenligt sätt att komma till rätta med eventuella resursbrister inom Polismyndigheten.

Utöver resursfrågan har Säkerhetspolisen pekat på att den polisiära befogenheten uppfattas vara av mer generell karaktär än de befogenheter som kan utövas vid ett skyddsobjekt och dess omedelbara närhet (uppmaning till identitetskontroll, undersökning av fordon, ingripa mot drönare etc.). Även om bevakningen utförs av polis kommer således ett beslut om skyddsobjekt att stärka för-

mågan till skydd. Utredningen ifrågasätter inte Säkerhetspolisens bedömning att ett beslut om skyddsobjekt medför ett förstärkt/tydligare skydd för den aktuella byggnaden. Frågan om kretsen av byggnader m.m. som kan beslutas vara skyddsobjekt ska utökas får dock avgöras efter en avvägning mellan betydelsen för samhället av att den aktuella byggnaden etc. har ett sådant förstärkt skydd och nackdelarna i form av inskränkningar av allmänhetens rörelsefrihet m.m.

I fråga om möjligheten att besluta om att bostäder ska vara skyddsobjekt gäller enligt nuvarande reglering att statschefens och tronföljarens residens och bostäder samt statsministerns bostäder omfattas av uppräkningen i lagens 4 §. Att den centrala statsledningen i och för sig representerar en skyddsvärd funktion och att de som får skydd av Säkerhetspolisen får sådant skydd med anledning av denna funktion kan således inte ifrågasättas. Detta kommer också till uttryck genom att bl.a. byggnader som disponeras av riksdagen enligt 4 § 2 skyddslagen får beslutas vara skyddsobjekt .179Statschefen och statsministern och deras bostäder kan emellertid inte anses jämförbara med var och en av Säkerhetspolisens alla övriga skyddspersoners bostäder, vare sig avseende hotbild, den funktion de representerar eller de konsekvenser för samhället som ett angrepp mot dessa skulle kunna medföra (som redogjorts för ovan ansåg regeringen t.ex. i samband med införandet av 2010 års skyddslag att det inte var motiverat att skyddslagen skulle utvidgas till att även omfatta statsrådens bostäder). Visserligen är dagens omvärlds- och säkerhetsläge inte detsamma som tidigare och nämnda kriterier innebär att bedömningen av t.ex. hotbild skulle kunna påverkas om säkerhetsläget ytterligare försämrades. Det kan också tänkas att angrepp på vissa personer eller i vissa situationer skulle kunna få större konsekvenser för samhället än andra, t.ex. om det i krig eller krigsfara skulle ske en attack mot talmannen eller medlemmarna i krigsdelegationen. I syfte att fånga upp ett skyddsbehov som ”behöver tillgodoses först när särskilda yttre förhållanden eller en viss hotbild råder ”180finns i 6 § skyddslagen en möjlighet att under höjd beredskap, eller under tid som regeringen beslutar med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap, besluta att även andra byggnader etc. än de som räknas upp i skyddslagens 4 och 5 §§ som är av betydelse

179 Jfr även citatet tidigare i avsnitt 6.9.2 om att ”en obestämd större krets av människor [bör] kunna beredas skydd genom att anläggningen eller området, där de regelmässigt vistas, ges ett särskilt tillträdesskydd”. 180Prop. 2018/19:127 s. 41.

för totalförsvaret ska vara skyddsobjekt. Konstruktionen är avsedd att kunna fånga upp hotbilder som kan uppkomma till följd av att det säkerhetspolitiska läget präglas av instabilitet och oförutsägbarhet och kan förändras över tid .181

Även om dagens säkerhetspolitiska läge är ansträngt – vilket skulle kunna tala för att det i dag finns större anledning att öppna upp för att den centrala statsledningens bostäder (eller platser där de tillfälligt befinner sig) ska kunna beslutas vara skyddsobjekt än vad som varit fallet historiskt – får en sammantagen bedömning göras. Argument som talar emot att utöka kretsen av möjliga skyddsobjekt så som Säkerhetspolisen föreslår är att lösningen skulle kunna innebära en oproportionerlig påverkan på allmänhetens rörelsefrihet och medföra praktiska problem beroende på vilka bostäder skyddspersonerna bor i (t.ex. en lägenhet i ett flerbostadshus) eller vilka byggnader en eller flera skyddspersoner tillfälligt befinner sig i (t.ex. platser dit allmänheten vanligtvis har tillträde). Att hänsyn bör tas till var dessa personer rent faktiskt kan tänkas bo lyftes även av regeringen i samband med införandet av 2010 års skyddslag som ett skäl till att lagen inte skulle utvidgas till att även omfatta statsrådens bostäder .182Det kan även ifrågasättas om den föreslagna ändringen skulle leda till önskat resultat. BYA konstaterar att behovet av skyddsvakter redan utifrån nuvarande lagstiftning förväntas öka kraftigt vid höjd beredskap och krig och möjligheten att möta behovet med befintlig personal har bedömts som liten av branschen .183Enligt uppgift från Polismyndigheten, som sköter grundutbildningen för ordningsvakter, erbjuder myndigheten årligen cirka 600 platser, av vilka endast cirka 400 fylls .184Säkerhetsprövningarna av nyrekryterad personal har också beskrivits som en flaskhals, vilket medför ytterligare praktiska svårigheter att på kort tid rekrytera den personal som behövs.

181Prop. 2018/19:127 s. 41. 182Prop. 2009/10:87 s. 33. 183 BYA, Svar från BYA till kompletterande frågeställningar från utredningen för Polisens bered-

skap, dir. 2023:143, den 8 maj 2024, s. 3 f.

184 Polismyndigheten, e-post den 11 juni 2024. Den resurs som skulle vara aktuell i förevarande fall är visserligen skyddsvakter (och inte ordningsvakter), men det faktum att Polismyndigheten inte fyller alla de utbildningsplatser som erbjuds ordningsvakter kan ändå ge en fingervisning om rekryteringsmöjligheterna av personal inom området skydd och bevakning i allmänhet.

Vid en sammantagen bedömning av samtliga ovan redovisade omständigheter och med hänsyn till den restriktiva hållning som bör gälla i fråga om en utökning av skyddslagens tillämpningsområde föreslår vi att skyddslagen inte ska ändras på det sätt som Säkerhetspolisen föreslår. Detta innebär att Säkerhetspolisen (med stöd av Polismyndigheten) även framöver får ombesörja skydd och bevakning av dessa personer, bostäder och andra platser på samma sätt som tidigare. I vilken utsträckning detta innebär att mer eller mindre resurser kommer att behöva avsättas för ändamålet än vad som görs i dag är i stor utsträckning avhängigt av de omständigheter vi redogjort för i inledningen till avsnittet 6.9.

6.9.3. Säkerhetspolisen ska få besluta om att alternativa ledningsplatser tillfälligt ska vara skyddsobjekt

Utredningens förslag: Säkerhetspolisen ska ges rätt att besluta i

frågor om tillfälliga skyddsobjekt avseende sådana byggnader, andra anläggningar och områden som anges i 4 § 4 skyddslagen och som används eller är avsedda för polisverksamhet. Säkerhetspolisen får dock bara fatta beslut om byggnaden, anläggningen eller området avses att disponeras av myndigheten som alternativ ledningsplats och beslutet inte avser längre tid än nittio dygn. En ny bestämmelse (2 a §) ska därför införas i skyddsförordningen.

Ändringarna i skyddsförordningen ska träda i kraft den 1 juni 2026.

Bakgrund

Säkerhetspolisen har utöver ovan nämnda behov även framfört att det finns ett behov av att myndigheten själv ska kunna besluta tillfälligt om skyddsobjekt i händelse av att myndigheten, vid en kris eller vid höjd beredskap, måste omgruppera till en eller flera nya platser som inte redan är skyddsobjekt. I en sådan situation är det enligt Säkerhetspolisen av vikt att ett beslut snabbt kan komma till stånd utan att myndigheten först måste vända sig till länsstyrel-

sen .185Säkerhetspolisen har också hänvisat till att Försvarsmaktens militära underrättelse- och säkerhetstjänst (Must) har möjlighet att fatta sådana beslut och att motsvarande borde gälla för den civila säkerhetstjänsten. Det finns enligt Säkerhetspolisen anledning att särbehandla myndigheten i förhållande till andra civila verksamheter eftersom den har en annan hotbild än många av dessa.

Säkerhetspolisens alternativa ledningsplatser kan beslutas vara skyddsobjekt enligt 4 § 4 skyddslagen

Byggnader, andra anläggningar och områden som används för polisverksamhet kan beslutas vara skyddsobjekt enligt 4 § 4 skyddslagen. Samma sak gäller byggnader m.m. som är avsedda för sådan verksamhet .186I förarbetena till lagen framhålls att avsikten inte är att samtliga polishus automatiskt ska vara skyddsobjekt, utan att möjligheten i stället bör förbehållas sådana byggnader m.m. som av någon särskild anledning bedöms vara i behov av skydd. Det kan t.ex. handla om polishus som bedriver verksamhet som är av strategisk eller central betydelse. En anledning kan också vara att polishuset inrymmer en omfattande häktesverksamhet .187I praktiken har samhällsutvecklingen och den ökade hotbilden mot polisiär verksamhet dock medfört att behovet av skydd för polisverksamhet kan anses vara större i dag än vid tiden för nämnda förarbetsuttalande, vilket också verkar avspeglas i antalet beviljade ansökningar för byggnader där polisverksamhet bedrivs. Beslutsmyndighet är länsstyrelsen i det län där den aktuella byggnaden etc. är belägen.

Regleringen i 4 § 4 skyddslagen innebär alltså att både byggnader (och andra anläggningar eller områden) som används för polisverksamhet och sådana som avses att användas för polisverksamhet kan beslutas vara skyddsobjekt. Som vi redogjort för i avsnitt 6.5.1 är skyddslagen i första hand avsedd att ge ett förstärkt skydd för

permanenta anläggningar och områden. Någon uttrycklig begräns-

ning i detta avseende finns dock inte i nämnda bestämmelse. Det finns alltså i och för sig en möjlighet att besluta om skyddsobjekt även för byggnader där Säkerhetspolisen tillfälligt bedriver eller

185 Säkerhetspolisen, remissvar Några frågor i skyddslagstiftningen (SOU 2018:26), den 7 september 2018, Fö2018/00493/RS, och Säkerhetspolisen, Skyddslagen – skrivelse till regeringen, den 24 juni 2019, Ju 2019/02374. 186 Detta framgår av lagtexten. Se även resonemang i prop. 2018/19:127 s. 16 och 19. 187Prop. 2009/10:87 s. 36 f.

avser att bedriva hela eller delar av sin verksamhet. De övriga krav som uppställs i skyddslagen, t.ex. om skyddsändamål och proportionalitet, måste givetvis också vara uppfyllda för att byggnaden ska få beslutas vara skyddsobjekt. Samma sak gäller t.ex. 5 § skyddsförordningen, som anger att den myndighet som beslutat om ett skyddsobjekt vid behov ska underrätta berörda statliga och kommunala myndigheter (t.ex. länsstyrelsen i aktuellt län) om beslutet. Nedan utvecklar vi våra överväganden och förslag i frågan om det för sådana alternativa ledningsplatser finns anledning att frångå den sedvanliga ordningen om beslutsrätt och ge Säkerhetspolisen rätt att tillfälligt fatta beslut om skyddsobjekt.

Bör Säkerhetspolisen ha rätt att fatta beslut om tillfälliga skyddsobjekt för alternativa ledningsplatser?

I samband med införandet av 2010 års skyddslag diskuterades vilka myndigheter som ska besluta i frågor enligt skyddslagen. Regeringen ansåg att den rådande ordningen skulle behållas, nämligen att regeringen, länsstyrelserna och Försvarsmakten även fortsättningsvis skulle vara ansvariga beslutsmyndigheter. Det konstaterades att dessa hade fullgjort uppgiften under lång tid och de ansågs ha rätt erfarenhet och kompetens. Det fanns enligt regeringen inga bärande skäl för att utse någon ytterligare beslutsmyndighet. Länsstyrelserna ansågs även ha värdefull lokalkännedom för att göra avvägningar mellan behovet av skydd och allmänhetens intresse av fri rörlighet .188I samband med införandet av lagen om ansvar för vissa säkerhetsfrågor vid statsministerns tjänstebostäder gavs även Säkerhetspolisen rätt att fatta beslut i frågor om skyddsobjekt, då beslutsrätten avseende frågor om skyddsobjekt rörande egendom som används som tjänstebostad för statsministern flyttades från regeringen till Säkerhetspolisen. Regeringen konstaterade att det som anförts om kretsen av beslutsfattande myndigheter vid införandet av 2010 års skyddslag fortfarande var aktuellt, men att det i detta fall fanns särskilda skäl som motiverade att Säkerhetspolisen skulle ges rätt att fatta beslut om skyddsobjekt .189

188Prop. 2009/10:87 s. 63 f. 189Prop. 2013/14:203 s. 14.

Vissa av de skäl som låg till grund för ovan nämnda lagändring är enligt vår bedömning relevanta även när det gäller frågan om Säkerhetspolisen ska ges rätt att fatta beslut om tillfälliga skyddsobjekt i fråga om myndighetens alternativa ledningsplatser. I båda fallen kan det röra sig om situationer då hotbilden förändras hastigt och behovet av omlokalisering kan uppkomma med kort varsel. Säkerhetspolisen har dessutom numera erfarenhet av och kunskap om att fatta beslut om skyddsobjekt eftersom myndigheten har rätt att fatta beslut i vissa frågor om skyddsobjekt. Det är därför inte ett helt nytt uppdrag för myndigheten, vilket var fallet vid den tidigare lagändringen. Samtidigt finns ett värde i att en annan myndighet än den som beslutet avser är den som fattar beslutet, särskilt när det är fråga om ett beslut som kan påverka ett grundlagsfäst intresse såsom allmänhetens fria rörlighet. Enligt objektivitetsprincipen, som slås fast i bl.a. 1 kap. 9 § regeringsformen (RF), gäller att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska iaktta opartiskhet. I 5 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900) kommer principen också till uttryck genom att det föreskrivs att myndigheter ska vara sakliga och opartiska. I sammanhanget brukar det framhållas, t.ex. i praxis från Europadomstolen, att en domstol inte bara ska vara opartisk, utan att den även ska framstå som opartisk. Justitieombudsmannen (JO) har också uttalat att redan risken för att andra kan uppfatta att saklighet och opartiskhet inte iakttas är tillräcklig för att ett handlande ska kunna anses strida mot 1 kap. 9 § R F.190De principer som gäller i fråga om jäv (t.ex. att den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen av en myndighets beslut anses jävig om han eller hon är part i ärendet eller kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning) kan enligt Högsta domstolen utgöra ledning även i frågor om opartiskhet .191Även om detta är en aspekt som ska beaktas, anser vi att den i nu aktuellt fall inte utgör hinder mot att ge Säkerhetspolisen sådan beslutsrätt som föreslås. Det kan även konstateras att regeringen inte ansett att det finns något hinder mot att låta Försvarsmakten besluta i frågor om skyddsobjekt för bl.a. byggnader som disponeras av myndigheten själv.

190 JO, beslut den 21 november 2023, dnr 2084-2023. 191NJA 1995 s. 11.

När det gäller behovet av en särreglering i aktuellt fall vill vi även framhålla följande. Det är möjligt att ett sådant behov som Säkerhetspolisen beskriver skulle finnas även för ett flertal av de andra möjliga skyddsobjekt som räknas upp i 4 § skyddslagen. Att låta varje verksamhetsutövare på egen hand fatta beslut om skyddsobjekt kan knappast anses vara en önskvärd ordning. Måhända finns det anledning att särbehandla Säkerhetspolisen i detta avseende med hänsyn till möjlig hotbild då myndigheten mot bakgrund av sitt uppdrag skulle kunna ses som ett prioriterat mål av en motståndare i eller inför en väpnad konflikt. Samtidigt utgår hela tanken med skyddsobjekt ifrån att den aktuella verksamheten som bedrivs i en viss byggnad etc. är av central betydelse för samhället utifrån ett totalförsvarsperspektiv och att den har behov av vissa åtgärder som ger ett förstärkt skydd mot de i lagen uppräknade skyddsändamålen, t.ex. sabotage och terroristbrott m.m. I egenskap av civil säkerhetstjänst får Säkerhetspolisen emellertid anses inneha en särställning i förhållande till de flesta andra civila verksamheter. Detta inte bara sett till möjlig hotbild, utan även sett till den typ av verksamhet som bedrivs och dess betydelse för samhället i händelse av kris eller höjd beredskap. Som vi beskrivit i kapitel 5 utgör Säkerhetspolisen en mycket viktig resurs inom totalförsvaret både inför och under höjd beredskap, även utifrån ett militärt perspektiv. Det kan t.ex. handla om underrättelserapportering till Försvarsmakten inom Säkerhetspolisens ordinarie uppdrag och rapporterings- och informationsskyldighet med utgångspunkt i 22 § förordningen om statliga myndigheters beredskap. Arbetet med att förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet mot Sverige säkerhet är också viktig i en sådan situation.

I bedömningen bör även andra möjligheter till skydd beaktas. Redan enligt dagens lagstiftning finns en möjlighet för Säkerhetspolisen att i förväg utse en särskild ledningsplats och i samråd med ansvarig länsstyrelse vidta de förberedelser som krävs för att denna ska kunna bli skyddsobjekt och nyttjas mer eller mindre omgående i händelse av kris eller höjd beredskap och krig. Enligt Säkerhetspolisen är ett sådant förfarande dock inte aktuellt i förevarande fall, eftersom de situationer som avses är sådana där händelseutvecklingen medför att de platser som Säkerhetspolisen på förhand har utsett som alternativa ledningsplatser inte kan användas. Att ett sådant behov skulle kunna uppkomma stöds också utifrån erfaren-

heter från kriget i Ukraina. Eftersom uppgifterna om alternativa ledningsplatser har ett högt skyddsvärde vars röjande skulle få stora konsekvenser för myndighetens förmåga att fullfölja sitt uppdrag bör de också hållas inom en snäv krets. Utredningen instämmer i dessa bedömningar. Ett alternativt skydd som omnämnts av Säkerhetspolisen är möjligheten att i samband med (eller om det finns risk för) allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten förbjuda tillträde till ett visst område enligt 24 § polislagen. Myndigheten har dock anfört att den lösningen inte fullt ut motsvarar förslaget med tillfälligt skyddsobjekt och att den är avsedd för kortare tidsperioder än vad som kan aktualiseras i exempelvis en krigssituation. Utredningen ifrågasätter inte heller denna bedömning.

Sammanfattningsvis finner vi att det finns flera tungt vägande skäl som talar för att Säkerhetspolisen bör ges rätt att tillfälligt besluta om att myndighetens alternativa ledningsplatser ska vara skyddsobjekt. Den föreslagna ändringen är av en relativt begränsad omfattning. Den innebär inte heller någon utökning av uppräkningen av möjliga skyddsobjekt enligt skyddslagen och därmed inte heller någon inskränkning av enskildas rörelsefrihet. Säkerhetspolisen får vidare anses ha den kunskap och erfarenhet som krävs för att kunna göra välavvägda beslut. Sammantaget anser vi därför att de skäl som talar för en sådan ordning som föreslås väger tyngre än de skäl som talar emot. Vi föreslår därför att det införs en möjlighet för Säkerhetspolisen att tillfälligt besluta om skyddsobjekt för byggnader, andra anläggningar och områden som används som eller avses att användas som en alternativ ledningsplats i händelse av att myndigheten (t.ex. vid en kris eller vid höjd beredskap) måste omgruppera till en eller flera nya platser som inte redan är skyddsobjekt. Med ledningsplats avser vi en plats där ledning och samordning av verksamheten bedrivs och som fungerar som ett centrum för myndighetens beslut, kommunikation och lägesövervakning.

En sådan lagändring som vi föreslår medför att Säkerhetspolisen (med samma bibehållna höga skyddsnivå som gäller för myndighetens ordinarie lokaler) kan använda extern bevakningspersonal för att sköta bevakningen av ett tillfälligt skyddsobjekt, vilket innebär att polismän inte behöver användas för dessa uppgifter. Om regleringen inte skulle ändras skulle polismän i stället behöva tas i anspråk för uppgiften, vilket innebär att andra polisära uppgifter får prioriteras bort.

Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att ge Säkerhetspolisen möjlighet att på egen hand besluta om att en plats där ledningen av myndighetens verksamhet tillfälligt bedrivs ska vara skyddsobjekt, i stället för att behöva vända sig till länsstyrelsen. Ett sådant behov skulle t.ex. kunna uppstå till följd av en hastigt förändrad hotbild. Bestämmelsen ska dock inte vara avgränsad till vissa utpekade situationer, även om det är naturligt att det är i samband med t.ex. en allvarlig kris eller i en sådan situation som kan råda inför eller under höjd beredskap som det kan förväntas uppstå ett sådant behov som bestämmelsen avser täcka. Bestämmelsen är dock inte avsedd att tillämpas i fråga om byggnader, anläggningar eller områden som myndigheten nyttjar eller avser att nyttja permanent. Tiden som beslutet avser bör begränsas till nittio dygn. Förslaget ligger därmed i linje med regeringens uttalande om att det militära och civila försvaret, inom ramen för ett sammanhållet totalförsvar, ska förbereda och planera för att under minst tre månader kunna möta och hantera ett krig i Europa som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet .192Om ytterligare tid behövs än de nittio dygn som Säkerhetspolisen föreslås kunna besluta om kan länsstyrelsen besluta om skyddsobjekt efter ansökan från Säkerhetspolisen. Länsstyrelsen fattar då beslut enligt 4 § 4 skyddslagen och 3 § skyddsförordningen, vilket innebär att det för länsstyrelsens del inte finns de begränsningar som anges i den nya bestämmelsen om att det ska handla om en ledningsplats eller att beslutet ska begränsas till nittio dygn.

Utredningen föreslår att ändringarna i skyddsförordningen ska träda i kraft den 1 juni 2026. Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser.

192 Regeringen, Gemensamma förutsättningar för utvecklingen av totalförsvaret 2025–2030, den 19 december 2029, Fö2024/02054.

6.9.4. Det bör inte införas någon ny driftvärnsorganisation

Utredningens bedömning: En ny driftvärnsorganisation bör inte

införas.

Som ett alternativ för att frigöra polisiära resurser anges i våra direktiv att det kan övervägas om anställda vid samhällsviktiga verksamheter under vissa omständigheter bör kunna ansvara för skydd av verksamhetens anläggningar och om det finns förutsättningar för en ordning med inslag liknande den driftsvärnsorganisation som tidigare fanns vid vissa myndigheter och företag. För skyddsobjekt gäller enligt skyddslagen att den som ansvarar för verksamheten vid ett sådant objekt också är den som har ansvaret för bevakningen av detsamma. Utifrån bl.a. ansvarsprincipen kan det därför också vara rimligt att ansvaret för bevakningen av anläggningar som är av betydelse för totalförsvaret utan att vara skyddsobjekt, också ska ligga hos den som ansvarar för anläggningen. Polismyndigheten ska, som vi redogjort för i avsnitt 6.7.1, bidra till skyddet av samhällsviktig verksamhet. Detta kan i vissa fall ske genom att Polismyndigheten utför traditionell bevakning, men ofta sker det i form av polisinsatser vid antagonistiska angrepp eller annan brottslighet i anslutning till dessa objekt och verksamheter. Det finns olika modeller som verksamhetsägare använder sig av för att sörja för att deras verksamheter, byggnader och andra anläggningar får skydd och bevakning. Ofta har verksamheten avtal med ett bevakningsbolag. En annan modell som bl.a. tillämpas av flera kommuner går ut på att kommunen tecknar avtal om särskild visstidsanställning med personer med skyddsvaktsutbildning om tjänstgöring vid kris, höjd beredskap och krig. Personerna krigsplaceras sedan hos kommunen.

Det är naturligtvis angeläget att det finns en god förmåga att skydda och bevaka skyddsobjekt eller andra samhällsviktiga verksamheter. Ett sådant skydd kan dock enligt vår mening inte tillgodoses på ett ändamålsenligt och resurseffektivt sätt genom införande av en modern form av driftvärn. Skälen för detta är följande.

I Försvarsberedningens slutrapport omnämns frågan om att återskapa en modern motsvarighet till det tidigare driftvärnet för skydd och bevakning av samhällsviktig infrastruktur. Det konstateras att de individer som skulle kunna ingå i ett återaktiverat driftvärn skulle vara att betrakta som militär personal som ska ha genom-

gått militär grundutbildning, ha lämplig militär utbildning och lyda under militärt befäl .193Andelen av befolkningen som genomfört värnplikt ligger dock i dagsläget på en låg nivå och andelen arbetstagare som har någon form av militär grundutbildning kommer även framgent att vara låg, trots beslutet om återaktivering av mönstring med värnplikt som fattades 2017. Utvecklingen kan illustreras av värdena i tabellen nedan .194

Tabell 6.1 Översikt över inryckta till värnplikt 1970–2021

År Inryckta till värnplikt Andel av den totala årskullens män/kvinnor

1970/71 58 919 personer 102,5 % män

1

(73 år gamla 2025)

1980/81 50 980 personer

91,1 % män (63 år gamla 2025)

1990/91 48 411 personer 82,4 % män (53 år gamla 2025) 2000 16 978 personer

32,2 % män, 0,62 % kvinnor (43 år gamla 2025)

2010 1 717 personer 2,3 % män, 0,27 % kvinnor (33 år gamla 2025) (2010–2017 värnplikten vilande i fredstid) 2020/21 5 088 personer 7,1 % män, 1,6 % kvinnor

1 Att siffran överstiger 100 procent kan förklaras av att 1970 var ett år med många utbildade. Ungdomar från andra årskullar finns troligen också med bland de inryckta detta år.

Den beräknade utbildningsvolymen av värnpliktiga framöver uppgår för 2025 till 8 000 personer vilket motsvarar 6,4 procent av den aktuella årskullen för att därefter successivt öka. För 2030 uppgår den beräknade utbildningsvolymen till 10 000 personer, vilket motsvarar 7,7 procent av den aktuella årskullen.

Utvecklingen av samhället har ändrats även på andra sätt jämfört med tiden mellan 1944 och 2005, då driftvärnsförbanden var aktiva. Som vi beskriver översiktligt i avsnitt 6.2 har den privata säkerhetsbranschen vuxit stort. Dagens arbetsmarknad ser också i viss mån annorlunda ut än den gjort historiskt. Det kan antas att faktorer som rörligheten på arbetsmarknaden samt dagens grad av profes-

193Ds 2024:6 s. 197 f. 194 Totalförsvarets plikt- och Prövningsverk (PPV), Förfrågan om underlag – Polisiär förstärk-

ningsresurs, personalförsörjning – svar, den 2 maj 2024.

sionalisering gör att endast en liten grupp personer som, efter att ha fått en militär skyddsvaktsutbildning, kan ansvara för bevakning av sin arbetsplats under en längre tidsperiod. Förutsättningarna för att inom en verksamhet hitta lämpliga personer som skulle kunna ingå i en driftvärnsorganisation skiljer sig alltså väsentligen åt i dag jämfört med hur det har sett ut tidigare. Det finns möjligen vissa undantag, t.ex. verksamheter där de anställda redan inom ramen för sina ordinarie tjänster har vissa befogenheter att använda våld och har genomgått lämplig utbildning. Ett sådant exempel skulle kunna vara Tullverket, som inom ramen för utredningen lyft att myndigheten önskar att dess tulltjänstemän (som enligt tullbefogenhetsl agen195har vissa befogenheter att använda våld) ska ges mandat att bevaka myndighetens egna skyddsobjekt. En styrka med att låta verksamhetens egen personal sörja för skydd och bevakning är att dessa personer har en god kännedom om de aktuella byggnaderna och dess omgivning. Exemplet med Tullverket, där tulltjänstemännen redan i dag t.ex. är tränade i viss våldsanvändning, framstår dock som ett undantagsfall och inte något som på ett generellt plan talar för att återinföra ett driftvärn .196Utifrån ett mer övergripande samhällsperspektiv framstår det enligt vår mening som mer ändamålsenligt att inte i alltför stor utsträckning knyta de befintliga knappa bevakningsresurserna i samhället till en viss byggnad, anläggning etc. utan att i stället låta de samlade resurserna verka lokalt eller regionalt med en hög grad av flexibilitet och anpassning efter hur hot- och behovsbilden förändras över tid. Behovet av en sådan flexibilitet och en övergripande samordning med en gemensam bild över prioriteringar m.m. har framkommit tydligt under vår utredning och utvecklas närmare nedan.

195 Se 2 kap. 3 § tullbefogenhetslagen (2024:710). 196 Det kan noteras att Tullverket inom ramen för utredningen inte heller framfört att myndigheten förespråkar att driftvärn ska införas i allmänhet, utan endast pekat på de fördelar som det skulle innebära för myndighetens egen verksamhet om tulltjänstemännen skulle ges rätt att bevaka myndighetens egna skyddsobjekt.

6.9.5. Behov av helhetsbild och samordning

Utredningens bedömningar: Det bör genomföras en generell

översyn av frågan om hur samhällets totala behov av skydd och bevakning ska säkerställas och som bl.a. berör frågor om vad som ska skyddas, vem som ansvarar för skyddet i olika situationer och hur befintliga resurser ska prioriteras. Det finns ett stort värde i att samordna berörda aktörer i syfte att bl.a. säkerställa att prioriteringar av befintliga resurser bygger på liknande grunder utifrån frågor om skyddsvärden, bedömd hotbild m.m.

Angränsande frågor om bl.a. skyddsvakters folkrättsliga status, ändamålsenliga regler för säkerhetsprövning och genomförande av förslaget om civilplikt inom bevakningsverksamhet är också frågor som bör analyseras närmare.

I avsnitt 6.7 har vi redovisat hur ansvaret för skydd och bevakning av ett objekt fördelas mellan polis och objektsägare eller objektsnyttjare. Ansvarsfördelningen innebär att skyddsvakter, väktare och annan personal inom bevakningsbranschen utför en stor del av skydds- och bevakningsuppgifterna i samhället. Som vi redogjort för i avsnitt 6.9.1 bedömer vi att reservpoliser kommer att kunna bidra till att direkt och indirekt stärka polisens förmåga att fullgöra de skydds- och bevakningsuppgifter som faller inom Polismyndighetens ansvar (det ingår inte i vårt uppdrag att se över om Polismyndighetens ansvar för skydd och bevakning ska utökas). Vi har valt att inte lämna något förslag om att Säkerhetspolisen bör få besluta om att skyddspersoners bostäder m.m. ska vara skyddsobjekt (se avsnitt 6.9.2) eller att det ska införas någon ny driftvärnsorganisation (se avsnitt 6.9.4). Även om det skulle kunna innebära ökade möjligheter att använda annan personal än polismän för att utföra skydds- och bevakningsuppgifter om sådana förslag skulle införas, anser vi att skälen som talar emot dem väger tyngre än de skäl som talar för.

Under utredningens arbete har det framkommit att det finns ett behov av att belysa frågan om skydd och bevakning från ett vidare perspektiv än enbart utifrån syftet att utreda om ”Polismyndighetens och Säkerhetspolisens förmåga att fullgöra skydds- och bevakningsuppdragen kan stärkas genom utökade möjligheter att använda annan personal än polismän för att utföra skydds- och

bevakningsuppgifter” .197Hur samhällets totala behov av skydd kan säkerställas och mötas på bästa sätt, vad som ska skyddas, vem som ansvarar för skyddet i olika situationer och hur befintliga resurser ska prioriteras (i fråga om såväl polisens som bevakningsbranschens personalresurser) är exempel på frågor som bör analyseras närmare och för vilka en planering för fredstida kriser, höjd beredskap och ytterst krig bör finnas på plats i förv äg.198

Det finns ett stort värde i att samordna de berörda aktörerna i syfte att undvika dubbelarbete och att säkerställa att prioriteringar av befintliga resurser bygger på liknande grunder utifrån frågor om skyddsvärden, bedömd hotbild m.m. För att underlätta en sådan planering och samordning skulle bl.a. bestämmelserna om vilka uppgifter som ska ingå i en ansökan om skyddsobjekt kunna ses över liksom frågan om det t.ex. finns behov av att införa regler om uppföljning och tillsyn av skyddsobjekts skydds- och bevakningsplan, eller förbättra länsstyrelsernas möjligheter att ta fram skyddsobjektsförteckningar (jfr avsnitt 6.7.2). Vidare kan konstateras att frågor om vakter, kontrollanter och tillsynsmän i dag hanteras av fyra olika departement .199Ordningen innebär att frågor om bevakning inte hanteras enhetligt, begrepp används på olika sätt och bemyndiganden för Polismyndigheten att utfärda föreskrifter skiljer sig åt .200

Skyddsvakters folkrättsliga statu s201och frågor kopplade till säkerhetsprövningen av personal som utför skydds- och bevakningsuppgifter, såsom om denna är effektiv och ändamålsenlig, är sådant som är av relevans i sammanhanget. Bevakningsbranschens förmåga, befogenheter, ansvar och i vilken utsträckning sådana uppgifter ska överlåtas från det allmänna till det privata är också av intresse. BYA har t.ex. framfört att bevakningsbranschens förmåga är anpassad efter fredstida krav och pekat på behovet av översyn av

197 Se dir. 2023:143 s. 17. 198 Se även vad MSB skriver om skyddet av kritisk infrastruktur, lärdomar från kriget i Ukraina och behovet av att planering av resurser och ansvarsfördelning görs redan i fredstid i myndighetens slutredovisning av regeringsuppdraget Fö2023/01325 Erfarenheter från Ukraina –

lärdomar för det civila försvaret, den 7 juni 2024, s. 52 f. och 212 f.

199 Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet, Klimat- och näringslivsdepartementet och Landsbygds- och infrastrukturdepartementet. 200 Polismyndigheten, Utvecklad samverkan med bevakningsbranschen inom totalförsvarsverk-

samheten, den 23 augusti 2024, s. 6 f., 36 och 39.

201 Frågor om polisens folkrättsliga status och vad den får för betydelse för de uppgifter som polisen utför i krig behandlar vi i kapitel 5. I kapitlet föreslås även att polisen ska ha civil status. Den folkrättsliga statusen i fråga om skyddsvakter ingår inte i utredningens uppdrag, men är en fråga som vi anser bör övervägas i annat sammanhang.

regleringarna om bevakningspersonalens utbildning och utrustning då skydd och bevakning under krig (eller i en situation i fredstid då krig är nära förestående) kan innebära en helt annan hotmiljö än i fred .202I detta sammanhang aktualiseras även frågan om införande av civilplikt inom bevakningsbranschen, något som enligt Polismyndigheten kan vara ett lämpligt sätt att säkra bevakningsbranschens personalbehov och som också föreslås av Utredningen om det civila försvarets personalförsörjnin g.203Om de författningsförslag som lämnas i den utredningens betänkande införs kommer bevaknings-

verksamhet att föras till listan över verksamheter inom det civila

försvaret där civilplikt får bedrivas (punkten A i bilagan till förordningen om totalförsvarsplikt). Sådan personal skulle visserligen inte ha samma befogenheter som en polisman eller kunna utföra uppgifter som räknas som polisverksamhet, men vi bedömer ändå att ett beslut om aktivering av civilplikt för bevakningsverksamhet skulle ha en positiv inverkan för polisens beredskap.

Sammanfattningsvis finns ett antal angelägna frågeställningar som ligger utanför ramen för vårt uppdrag, men som vi anser bör analyseras närmare i ett annat sammanhang.

202 BYA, Bevakningsbranschen i totalförsvaret, den 18 januari 2024, s. 2. 203SOU 2025:6. I betänkandet föreslås att regeringen ska ge Polismyndigheten i uppdrag att, i samverkan med länsstyrelserna, närmare utreda och föreslå hur ett system med civilplikt för bevakningsverksamhet bör utformas och införas.

7. Stöd till polisen från Försvarsmakten

7.1. Inledning

Utredningen har i uppgift att kartlägga och analysera vilket behov av stöd från Försvarsmakten polisen har, av vilket Polismyndighetens och Säkerhetspolisens behov av helikoptertransporter utgör en del. Utredningen ska analysera och ta ställning till under vilka förutsättningar polisen ska kunna begära stöd från Försvarsmakten i form av insatser som kan innebära användning av våld eller tvång mot enskilda och bedöma vilken sorts stöd polisen ska kunna begära.

När det gäller helikoptertransporter ingår det i utredningens uppdrag att kartlägga Försvarsmaktens förmåga att stödja polisen och identifiera eventuella brister med dagens system. Med utgångspunkt i utredningens bedömning av behovet ska vi även redogöra för alternativa lösningar på hur polisens behov av helikoptertransporter kan tillgodoses och ta ställning till om processen för stöd bör ändras i något avseende. Vi har även i uppgift att redogöra för vilka konsekvenser respektive lösning skulle innebära för berörda myndigheter.

Vi inleder kapitlet med en beskrivning av grunderna och de rättsliga förutsättningarna för att Försvarsmakten ska kunna lämna stöd till polisen i dag (avsnitt 7.2). Vi beskriver där de olika principer som riksdag och regering har angett som villkor och begränsningar för stöd, t.ex. vad avser våld och tvång mot enskilda, prioriteringar och ansvar för kostnader. I avsnitt 7.3 ger vi en bakgrund om helikoptertillgång och helikopteranvändning i staten. Därefter har vi sammanfattat några av de mer centrala utredningar och granskningar som berör frågan om militärt stöd till civila aktörer (avsnitt 7.4).

I avsnitt 7.5 beskriver vi den nuvarande omfattningen på stödet, såväl övergripande som mer specifikt när det gäller helikopterresurser. Vi beskriver även de rutiner som Försvarsmakten och Polismyndigheten har att förhålla sig till när det gäller ansökningar och bedömningar av stöd (avsnitt 7.6 och 7.7). I avsnitt 7.8 gör vi en mindre nordisk utblick där vi beskriver hur möjligheterna för det militära försvaret att lämna stöd till polisen ser ut i Finland, Norge och Danmark. Därefter följer utredningens överväganden kring en framtida reglering av Försvarsmaktens stöd till polisen (avsnitt 7.9). Efter det presenterar vi våra bedömningar och förslag kring en ny lag och förordning om Försvarsmaktens stöd till polisiär verksamhet i särskilda fall och vissa ändringar i stödförordningen (avsnitt 7.10 och 7.11). Slutligen redovisar vi i avsnitt 7.12 de överväganden och förslag som mer specifikt gäller stödet med helikoptertransporter.

7.2. Rättsliga förutsättningar

7.2.1. Grunderna för att lämna stöd till civil verksamhet

Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet. Som beskrivits i avsnitt 2.8.5 finns enligt förvaltningslagen (2017:900) en generell skyldighet för myndigheter att samverka med varandra. Även i förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap anges att myndigheterna ska samverka och stödja varandra. Begränsningen att stödet till civil verksamhet inte ska vara dimensionerande för Försvarsmakten är dock en utgångspunkt sedan länge. I propositionen Totalförsvar i förnyelse som överlämnades till riksdagen 1995 beskrev regeringen avvägningarna på följande sätt.

Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det inte godtagbart att resurser som avdelats och dimensionerats för ett visst syfte inte utnyttjas fullt ut även för andra ändamål, när detta är möjligt och ändamålsenligt. Totalförsvarets resurs