SOU 2020:16

Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter

Till statsrådet Mikael Damberg

Den 23 augusti 2018 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med det huvudsakliga uppdraget att göra en översyn av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2018:89). Samma dag förordnades Gunnel Lindberg, ordförande i Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, att vara särskild utredare. Den 20 december 2018 beslutades om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2018:114).

Utredningen har antagit namnet Utredningen om utlänningsärenden med säkerhetsaspekter (Ju 2018:08).

Till sakkunniga att biträda utredningen förordnades från och med den 24 oktober 2018 rättssakkunniga vid Justitiedepartementet Anna Westling och Ronja Wildenstam. Samtidigt förordnades verksjuristen vid Säkerhetspolisen Marie-Louise Dock Collin, kammarrättsrådet Fredrik Fries, advokaten Henrik Olsson Lilja, juristen vid Säkerhetspolisen Maria Lindgren, chefsåklagaren Per Lindqvist, experten vid Migrationsverket Magnus Rosenberg och handläggaren vid Polismyndigheten Kristoffer Tunander som experter.

Hovrättsassessorn Karin Brandqvist Sundblad har varit sekreterare i utredningen från och med den 23 augusti 2018.

Härmed överlämnas betänkandet Ett effektivare regelverk för ut-

länningsärenden med säkerhetsaspekter, SOU 2020:16. Till betänkandet

har fogats ett särskilt yttrande av experten Henrik Olsson Lilja. Med undantag för vad som framgår där har de sakkunniga och experterna ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Uppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i mars 2020

Gunnel Lindberg

/Karin Brandqvist Sundblad

Sammanfattning

Uppdraget

Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll trädde i kraft den 1 juli 1991. Den bygger på terroristbestämmelser som togs in i svensk lagstiftning år 1973. När lagen infördes hade den drygt 25 paragrafer. Den har därefter genomgått ett flertal förändringar och innehåller i dag närmare 50 paragrafer. Lagen innehåller också en stor mängd hänvisningar till bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) och rättegångsbalken. Regelverket är både otydligt och svårt att överblicka. Behovet av ändringar och förtydliganden är därför stort. Även om det varje år bara handläggs ett begränsat antal mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll är de av stor betydelse för Sveriges säkerhet.

Utredningens uppdrag har bestått i att göra en systematisk översyn av lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet har varit att skapa en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. I uppdraget har också ingått att utreda vissa särskilt utpekade frågor, däribland lagens tillämpningsområde och tidsgränserna för verkställighetsförvar. Utredningen skulle även analysera och ta ställning till vissa ändringar och förtydliganden som Säkerhetspolisen föreslagit av bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen (2006:97). Det gällde bl.a. frågor om främlingspass, uppehålls- och arbetstillstånd och vem som ska vara verkställande myndighet. Utredningsuppdraget har också omfattat att bedöma hur kontrollen av personer som utgör ett säkerhetshot kan förstärkas, t.ex. genom användning av fotboja.

En helt ny lag

Utredningen föreslår att lagen om särskild utlänningskontroll ersätts av en ny lag, lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Den nya lagen ska, i likhet med den nuvarande, gälla i stället för utlänningslagen för utlänningar som utgör ett kvalificerat säkerhetshot. Lagen har utformats för att möta de särskilda utmaningar det innebär att handlägga utlänningsärenden som rör personer som utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Den nya lagen är därför betydligt mer självständig i förhållande till såväl utlänningslagen som EU-rätten. Det innebär bl.a. att väsentligt färre hänvisningar görs till paragrafer i utlänningslagen. Utredningen understryker att det i fortsättningen behöver göras noggranna överväganden innan lagen anpassas till ändringar som görs inom andra delar av utlänningslagstiftningen.

Den nya lagen kompletteras med en ny förordning, förordningen om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Utvisning och verkställighet

En utlänning ska, enligt den nya lagen, kunna utvisas om han eller hon kan antas komma att göra sig skyldig till en gärning som är belagd med straff enligt den nyligen föreslagna terroristbrottslagen (2021:000). Kravet för att utvisa på denna grund är lägre än enligt den nuvarande lagen. Hänvisningen till terroristbrottslagen görs dessutom generell, så att inte enbart terroristbrott omfattas. Även risken för att utlänningen kan komma att begå andra terrorismrelaterade brott, t.ex. finansiering av eller rekrytering till terrorism, kan alltså hädanefter leda till utvisning. Om fler gärningar i framtiden straffbeläggs i terroristbrottslagen kommer de därmed automatiskt att också kunna leda till utvisning.

En utlänning får även utvisas om han eller hon på annat sätt, än på grund av risken för terrorismrelaterade gärningar, kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Säkerhetspolisen ska även i fortsättningen initiera ett ärende om utvisning hos Migrationsverket, som beslutar i första instans om utlänningen ska utvisas. Verkets beslut får på samma sätt som i dag överklagas till regeringen. Säkerhetspolisen ska verkställa alla beslut

om utvisning enligt den nya lagen, men får uppdra åt Polismyndigheten att sköta den praktiska hanteringen.

Ett beslut om utvisning ska alltid innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Som utgångspunkt ska återreseförbudet gälla utan tidsbegränsning, men tidsbegränsade förbud kan förekomma. En utlänning som utvisas enligt den nya lagen ska kunna förklara sig nöjd med beslutet. Nöjdförklaringen omfattar då även återreseförbudet.

Om en utlänning har utvisats, men det finns verkställighetshinder enligt 12 kap.13 a §§utlänningslagen eller utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska den beslutande myndigheten förordna att utvisningsbeslutet tills vidare inte får verkställas (inhibition). Endast om det finns särskilda skäl får myndigheten i fortsättningen bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som då får gälla i högst ett år. När tillståndet löper ut ska Migrationsverket inte längre ompröva utvisningsbeslutet, utan endast pröva verkställighetsfrågan.

Det blir möjligt för en utlänning som har utvisats att hos regeringen ansöka om att få utvisningsbeslutet upphävt. Utvisningsbeslutet ska då ha verkställts, vilket innebär att utlänningen befinner sig utanför Sverige. Ansökan får göras tidigast efter tio år.

Förvar och uppsikt

Förutsättningarna för att få ta en utlänning i förvar förtydligas. En utlänning får tas i förvar antingen om det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas eller det redan finns ett utvisningsbeslut och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet. För en utlänning som har fyllt 18 år krävs det dessutom att det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige, eller att utlänningens identitet är oklar. För att ta ett barn i förvar krävs det i stället att det finns en betydande risk för att barnet annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige. Migrationsöverdomstolen ska inte längre besluta om förvar. I stället är Migrationsverket, regeringen eller Säkerhetspolisen behörig myndighet, beroende på hur långt handläggningen har kommit.

Tiden som en utlänning får hållas i förvar ändras dels genom att det tydliggörs att förvar alltid ska pågå under så kort tid som möjligt, dels genom att tidsgränserna för verkställighetsförvar förlängs avsevärt och att möjligheterna till förlängning utvidgas. En utlänning som har fyllt 18 år får i fortsättningen hållas i verkställighetsförvar i högst ett år. Under särskilda förhållanden får den tiden förlängas till maximalt tre år. Även tiden för när förvarsbeslut ska prövas på nytt förlängs, till fyra veckor vid sannolikhetsförvar och tre månader vid verkställighetsförvar. Så länge utlänningen hålls i förvar ska beslutet kontinuerligt prövas på nytt inom samma tider. Beslut om förvar ska verkställas av Säkerhetspolisen. Myndigheten får dock möjlighet att vända sig till Polismyndigheten för att få hjälp med den praktiska hanteringen.

Det införs ett förbud mot att placera barn som hålls i förvar i fängelseliknande anläggningar. En utlänning som inte har fyllt 18 år ska i stället placeras i Migrationsverkets förvarslokaler. Ett barn som hålls i förvar enligt den nya lagen får avskiljas från andra förvarstagna, om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen och säkerheten i lokalen.

Reglerna om uppsikt förtydligas också, bl.a. genom bestämmelser om vad uppsikt innebär. Ett beslut om uppsikt ska även kunna innefatta ett förbud för utlänningen att lämna ett visst område, vistelseområdet. Det är inte möjligt i dag. Om uppsiktsbeslutet innebär en skyldighet för utlänningen att anmäla sig eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling, ska den fullgöras hos Polismyndigheten. Säkerhetspolisen ges rätt att besluta om inskränkningar eller tillfälliga lättnader i ett beslut om uppsikt, om förhållandena har förändrats. Möjligheterna att klaga på ett beslut om uppsikt kommer att vara desamma som för beslut om förvar, vilket är en nyhet.

Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder

Tvångsmedel ska enligt den nya lagen få användas oavsett om utlänningen har utvisats på grund av att han eller hon kan komma att göra sig skyldig till en terrorismrelaterad gärning eller för att han eller hon på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Det är en utvidgning i förhållande till i dag. Utöver de tvångsmedel som Säkerhetspolisen redan i dag har tillgång till, får myndigheten enligt

den nya lagen ansöka om tillstånd till hemlig kameraövervakning. Säkerhetspolisen ges också rätt att i vissa fall undersöka och kopiera innehållet i elektronisk kommunikationsutrustning som påträffas. Det blir även möjligt för Säkerhetspolisen att söka tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation för att lokalisera en utlänning som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet. Säkerhetspolisen ska alltså också i fortsättningen kunna begära tillstånd till hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och postkontroll. Kravet för att få använda hemliga tvångsmedel sänks från synnerliga till särskilda skäl.

I ett beslut om anmälningsskyldighet ska en utlänning i fortsättningen kunna förbjudas att lämna ett bestämt vistelseområde. Säkerhetspolisen får möjlighet att i brådskande fall interimistiskt besluta om anmälningsskyldighet när myndigheten upphäver ett beslut om förvar. Säkerhetspolisen får vid ändrade förhållanden besluta om inskränkningar och tillfälliga lättnader i ett beslut om anmälningsskyldighet. Myndigheten får också upphäva ett beslut om anmälningsskyldighet eller ett generellt beslut om att tvångsmedel får användas mot utlänningen. Säkerhetspolisen får ansöka om ändring till nackdel för utlänningen av ett beslut om anmälningsskyldighet eller användning av tvångsmedel.

Möjligheterna att använda tvångsmedel för att underlätta verkställigheten av utvisningsbeslut utökas också.

Rättssäkerhetsgarantier vid tvångsmedel

De rättssäkerhetsgarantier som finns i rättegångsbalken ska som utgångspunkt gälla också för tvångsmedel enligt den nya lagen. Säkerhetspolisen ska liksom i dag företräda det allmänna vid allmän domstols handläggning av frågor om tvångsmedel.

Bestämmelserna om granskning av material från användningen av hemliga tvångsmedel behålls men görs tydligare. Upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation och från hemlig kameraövervakning ska i de delar de är av betydelse för kontrollen av utlänningen bevaras så länge de behövs för det ändamålet. Om uppgifterna får användas för något annat ändamål, ska de bevaras så länge som behövs för det ändamålet. I övrigt ska upptagningar och uppteckningar förstöras så

snart som möjligt. Regleringen av användning av överskottsinformation från hemliga tvångsmedel ska vara generell. Överskottsinformation får användas även för andra ändamål än för att inleda förundersökning eller förhindra brott, såvida inte bestämmelser i annan lagstiftning hindrar användningen. Säkerhetspolisen ska besluta om användning av överskottsinformation.

Den parlamentariska kontrollen över tillämpningen av den nya lagen ska vara densamma som över den nuvarande lagen. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska utöva tillsyn över Säkerhetspolisens hantering av tvångsmedel enligt den nya lagen. Nämnden ska också vara skyldig att på begäran av enskild kontrollera om användningen har varit författningsenlig.

Handläggning

Det införs ett uttryckligt krav på att mål och ärenden enligt den nya lagen ska handläggas skyndsamt. Åtgärder som rör förvar, uppsikt, tvångsmedel och andra tvångsåtgärder ska alltid – enligt en uttrycklig regel om det – vara proportionerliga. Skyldigheten att skriftligen motivera beslut utvidgas till att omfatta fler beslut än i dag. Det införs krav på att beslut om uppsikt och om anmälningsskyldighet ska delges utlänningen.

Möjligheterna för en utlänning att komma till tals muntligen utvidgas i flera avseenden. Migrationsverket ska som huvudregel inte få avgöra ett ärende om utvisning utan föregående muntlig handläggning. Om ett beslut om förvar inte har föregåtts av muntlig handläggning, ska sådan handläggning genomföras så snart som möjligt efter det att förvarsbeslutet har verkställts. Ny prövning av beslut om förvar ska alltid föregås av en muntlig förhandling. Det gäller som huvudregel också vid ny prövning av beslut om uppsikt. Ett statsråds möjlighet att besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla den, ska gälla även i ärenden om uppsikt som handläggs av regeringen. Formerna för och innehållet i muntlig handläggning och muntlig förhandling förtydligas.

Offentliga biträden ska utses i samma utsträckning som i dag, men kraven på biträdena skärps. Som huvudregel ska endast en advokat, som är lämplig för uppdraget, få vara offentligt biträde.

Straffansvar

Det ska fortsatt vara kriminaliserat att bryta mot ett återreseförbud eller mot anmälningsskyldighet. Den som hjälper en utlänning som har återreseförbud att komma tillbaka till Sverige eller hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning ska också i fortsättningen kunna straffas för det. För att inskärpa straffbestämmelsernas betydelse höjs maximistraffet till två års fängelse för den utlänning som återvänder i strid med ett återreseförbud och för den som hjälper en sådan utlänning att återvända. På motsvarande sätt höjs maximistraffet för den som inte följer ett beslut om anmälningsskyldighet. Den som bryter mot ett förbud att lämna ett visst område, som meddelats i anslutning till en anmälningsskyldighet, kan också dömas till fängelse i högst två år. Böter ska inte längre ingå i straffskalan för den som hjälper en utvisad utlänning att komma tillbaka till Sverige, eller hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett utvisningsbeslut. Brotten är av den arten att påföljden normalt bör vara fängelse.

Ändringar i utlänningslagen och utlänningsförordningen

Migrationsverket ska kunna återkalla ett främlingspass om det finns skäl för det med hänsyn till Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet. Ärenden om beviljande och återkallelse av främlingspass ska i fortsättningen kunna utgöra säkerhetsärenden enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen. Migrationsverkets beslut i en sådan fråga får överklagas till en migrationsdomstol. Säkerhetspolisen ges en utökad möjlighet att överklaga verkets beslut. Det gäller beslut i fråga om främlingspass och om uppsikt i säkerhetsärenden. För en utlänning i ett säkerhetsärende – eller i ett ärende enligt den nya lagen – ska det inte längre gälla krav på att inneha pass för vistelse i Sverige.

Det införs en uttrycklig regel om att uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § utlänningslagen får vägras en utlänning om det finns skäl för det med hänsyn till Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet. Ett uppehållstillstånd ska i vissa fall kunna återkallas för en utlänning om det kan antas att han eller hon kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism. Detsamma gäller en utlänning som kan antas komma att bedriva statsstyrt företagsspioneri i Sverige eller något annat nordiskt land. Tidsfristen för återkal-

lelse i dessa fall – och vid risk för sabotage, spioneri och olovlig underrättelseverksamhet – ska utökas till fem år. Om det finns synnerliga skäl får ett uppehållstillstånd återkallas på sådan grund även efter den tidens utgång.

Det förtydligas att Polismyndigheten ska verkställa beslut om utvisning på grund av brott även om det är ett säkerhetsärende. Polismyndigheten får dock rätt att överlämna verkställigheten av ett sådant beslut till Säkerhetspolisen, om den myndigheten begär det. Även i vissa andra specifika fall får Polismyndigheten lämna ett ärende till Säkerhetspolisen för verkställighet.

Elektronisk övervakning bör inte införas

Utredningen har noga övervägt frågan om elektronisk övervakning av utlänningar bör införas, mot bakgrund av de erfarenheter som finns av sådan övervakning och de fördelar sådan övervakning skulle kunna ge. Ett system med elektronisk övervakning bör enligt utredningens mening inte införas för att kontrollera utlänningar som har utvisats på grund av att de utgör ett allvarligt säkerhetshot, men som trots det blir kvar i Sverige.

Skälen mot att införa ett sådant system är starka. De är av såväl juridisk som teknisk och praktisk natur. Elektronisk övervakning kan bara ge information om var utlänningen befinner sig, inte vad han eller hon planerar att göra. Det finns flera utländska exempel där fotboja inte har hindrat personer från att begå terroristattentat. Lokaliseringsuppgifter kan dessutom redan i dag fås genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Förslagen om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel ger Säkerhetspolisen mer effektiva verktyg för att förebygga och förhindra brott än vad elektronisk övervakning kan ge. Kontrollen över de aktuella utlänningarna förstärks också genom förslaget att anmälningsskyldighet ska kunna förenas med ett förbud för utlänningen att lämna det normala vistelseområdet. Elektronisk övervakning kan dessutom förväntas bli mycket kostnadskrävande.

Utredningens slutsats är att den begränsade nytta som elektronisk övervakning skulle kunna ge inte väger upp de övriga nackdelar och det betydande integritetsintrång som det skulle innebära för ut-

länningen att ständigt vara övervakad elektroniskt. Utredningen redovisar dock en skiss på hur sådan övervakning skulle kunna utformas.

Konsekvenser

Handläggning av mål och ärenden som rör utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot är generellt sett mer resurskrävande än andra utlänningsärenden. Det gäller främst för Säkerhetspolisen som utreder förutsättningarna för och ansöker om utvisning. Säkerhetspolisen ansvarar dessutom för kontrollen över de utlänningar som har utvisats på grund av säkerhetshot men som inte fått sina utvisningsbeslut verkställda. Även för Migrationsverket, Migrationsöverdomstolen, regeringen och Regeringskansliet är målen och ärendena extra arbetskrävande. Den nya lagens bredare tillämpningsområde innebär att fler utlänningar kan komma att utvisas. Därmed blir det fler mål och ärenden som berörda myndigheter ska hantera. Det kan också krävas mer resurser för att kontrollera de utlänningar som har utvisats men ändå blir kvar i Sverige. Utökade kontrollmöjligheter genom både nya tvångsmedel och att tvångsmedel kan användas i fler fall effektiviserar dock Säkerhetspolisens arbete. Fler utlänningar än i dag kan också – med lagens bredare tillämpningsområde – komma att tas i förvar. Det förhållandet att en utlänning kan förbjudas att lämna ett visst område innebär att kontrollen över honom eller henne förbättras. I vissa avseenden innebär förslagen att myndigheter får en minskad arbetsbörda. Det gäller bl.a. Migrationsöverdomstolen som inte längre ska besluta om förvar eller uppsikt. Att beslut om förvar inte behöver prövas på nytt lika ofta minskar arbetsbördan för Migrationsverket, Säkerhetspolisen och regeringen. Längre förvarstider gör dock att det kan bli fler nya prövningar i det enskilda fallet. Offentliga biträden kan komma att engageras i något högre utsträckning, bl.a. på grund av lagens bredare tillämpningsområde, men det rör sig fortfarande om ett begränsat antal mål och ärenden.

De föreslagna ändringarna i utlänningslagen innebär att fler ärenden kan utgöra säkerhetsärenden. Det kan även bli något fler ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd och fler överklaganden i sådana frågor. Det kan också bli något fler överklaganden i fråga om främlingspass och uppsikt.

Inte i något fall bedöms eventuella kostnadsökningar för myndigheterna bli större än att de kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. För Säkerhetspolisens del kan dock resurser behöva omfördelas inom myndigheten.

Genom att utlänningar med eventuell avsikt och förmåga att angripa Sveriges säkerhet avlägsnas eller ställs under hårdare kontroll, får Säkerhetspolisen bättre förutsättningar för att skydda landet. Skärpningen av anmälningsskyldigheten, att Säkerhetspolisen får tillgång till fler tvångsmedel och att tvångsmedel kan användas i fler situationer förstärker kontrollen över de utlänningar som har utvisats men där utvisningsbesluten inte har kunnat verkställas. Det bedöms vara positivt för det brottsförebyggande arbetet.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Den nya lagen bör träda i kraft så snart som möjligt. Eftersom tilllämpningsområdet för den nya lagen till viss del bygger på att förslaget till terroristbrottslag genomförs, bör den nya lagen träda i kraft tidigast vid samma tidpunkt som terroristbrottslagen träder i kraft, vilket föreslås vara den 1 juli 2021. Övriga författningsförslag bör träda i kraft samtidigt som den nya lagen.

Om ett beslut om förvar enligt den nuvarande lagen har verkställts före ikraftträdandet av den nya lagen, ska äldre bestämmelser tillämpas vid den första nya prövningen av förvarsbeslutet efter ikraftträdandet. Om utlänningen hålls kvar i förvar ska ny prövning därefter göras enligt de nya reglerna. Några andra övergångsbestämmelser behövs inte.

Summary

Remit

The Special Controls of Aliens Act (1991:572) entered into force on 1 July 1991. It is based on terrorist provisions incorporated in Sweden legislation in 1973. When the Act was introduced it had just over 25 sections. Since then it has undergone quite a number of changes and now contains almost 50 sections. The Act also contains a large number of references to provisions in the Aliens Act (2005:716) and the Code of Judicial Procedure. The regulatory framework is both unclear and inaccessible. So, there is a great need for amendments and clarifications. Even though only a small number of cases and matters are processed each year under the Special Controls of Aliens Act, they are of great importance for Sweden’s security.

The Inquiry’s remit has been to make a systematic review of the Special Controls of Aliens Act. The purpose has been to create an appropriate, effective and clearly arranged regulation that is, at the same time, consistent with well-functioning protection of fundamental rights and freedoms. The remit has also included investigating certain specifically identified questions, including the scope of the act and the time limits for enforcement detention. The Inquiry was also to analyse and take a position on certain amendments and clarifications proposed by the Swedish Security Service of provisions in the Aliens Act and the Aliens Ordinance (2006:97). This concerned matters including alien’s passports, residence and work permits and what authority should be the enforcing authority. The Inquiry’s remit has also included making an assessment of how the control of persons who are a security threat can be strengthened by, for instance, using electronic tagging.

A completely new law

The Inquiry proposes replacing the Special Controls of Aliens Act with a new law, the act on special controls of certain aliens. Like the present Act, the new law would apply instead of the Aliens Act to aliens who are a high-level security threat. The new law has been designed to meet the special challenges involved in processing aliens matters regarding persons who are a serious threat to Sweden’s security. For this reason, the new law is much more independent in relation to both the Aliens Act and EU law. As a result, there are considerably fewer references to sections of the Aliens Act. The Inquiry stresses that careful consideration will continue to be needed before the new law is adapted to amendments made in other parts of alien’s legislation.

The Inquiry proposes supplementing the new law with a new ordinance, the ordinance on special controls of certain aliens.

Expulsion and enforcement

The new law will make it possible to expel an alien if there is reason to believe that they will commit an act that is punishable under the recently proposed terrorist offences act (2021:000). The requirement for expulsion on this ground is lower than in the present Act. In addition, the reference to the terrorist offences act is made general so that not only terrorist offences are covered. So, in the future, the risk that an alien may commit other terrorism-related offences, e.g. financing of or recruitment to terrorism, can also lead to expulsion. If more acts are made punishable in the terrorist offences act in the future, they will therefore also automatically be able to lead to expulsion.

An alien may also be expelled if they can be a serious threat to Sweden’s security in some other way than on account of the risk of terrorism-related acts.

The Swedish Security Service will also continue to initiate an expulsion matter at the Swedish Migration Agency, which decides in the first instance whether the alien will be expelled. In the same way as at present, the Agency’s decision will be appealable to the Government. The Swedish Security Service will enforce all expulsion orders

under the new law but can commission the Swedish Police Authority to handle the practical procedure.

An expulsion order always has to contain a ban on the alien reentering Sweden. The starting point is that there should be no time limit on the re-entry ban but time-limited bans can be ordered. An alien who is expelled under the new law will be able to make a declaration that they accept the order. Their declaration of acceptance then also covers the re-entry ban.

If an alien has been expelled, but there is an impediment to enforcement under Chapter 12, Sections 1–3 a of the Aliens Act or the expulsion order should not be enforced for some other special reason, the decision-making authority shall order that the expulsion order must not be enforced for the time being (stay of enforcement). In the future the Agency will only be able to grant the alien a temporary residence permit (which can then be valid for at most one year) if there are special reasons. When the permit has expired, the Swedish Migration Agency will no longer re-examine the expulsion order but will only examine the question of enforcement.

It will be possible for an alien who has been expelled to make an application to the Government to have the expulsion order set aside. The expulsion order will have been enforced by that time, which means that the alien will be outside Sweden. An application may be made no earlier than after ten years.

Detention and supervision

The conditions for placing an alien in detention are clarified. An alien may be placed in detention either if it is probable that the alien will be expelled or if there already is an expulsion order and detention is needed to prepare and carry out the enforcement of the order. For an alien who has attained 18 years, there is also the requirement that there is reason to expect that the alien will otherwise abscond, stay in hiding or otherwise impede enforcement or conduct criminal activities in Sweden or that the alien’s identity is unclear. For a child to be placed in detention the requirement is instead that there is a considerable risk that the child will otherwise abscond, stay in hiding or otherwise impede enforcement or conduct criminal activities in Sweden. The Migration Court of Appeal will no longer decide on

detention. Instead, the Swedish Migration Agency, the Government or the Swedish Security Service is the competent authority depending on how far the processing of the matter has advanced.

The period for which an alien may be held in detention is changed both by making it clear that detention always has to run for as short a time as possible and by considerably extending the time limits for enforcement detention and expanding the possibilities of extension. In the future, it will be possible to hold an alien who has attained 18 years for up to one year in enforcement detention. In special circumstances that period may be extended to a maximum of three years. The period for when a detention order has to be re-examined is extended, to four weeks for probable cause detention and three months for enforcement. For as long as the alien is being held in detention, the order has to be re-examined continuously within the same time periods. Detention orders will be enforced by the Swedish Security Service. However, the Service will be given the possibility of turning to the Swedish Police Authority for assistance in handling the practical procedure.

A ban is introduced on placing children being held in detention in prison-like facilities. An alien who has not attained 18 years shall instead be placed in the Swedish Migration Agency’s detention premises. A child who is being held in detention under the new law may be separated from other detainees if this is necessary to maintain order or security in the premises.

The rules about supervision are also clarified, partly through provisions stating what supervision entails. It should be possible for a supervision order to include a ban on an alien leaving a certain area, their area of stay. This is not possible today. If the supervision order entails an obligation for the alien to report or to surrender their passport or some other identity document, this obligation has to be met at the Swedish Police Authority. The Swedish Security Service is given the possibility of deciding on restrictions or temporary relaxations of a supervision order if circumstances have changed. The possibilities of appealing a supervision order will be the same as for detention orders, and this is a new point.

Coercive investigative measures and other coercive measures

Under the new law it will be possible to use coercive investigative measures irrespective of whether the alien has been expelled since they may commit a terrorism-related act or because they are a serious threat to Sweden’s security in some other way. This is an expansion in relation to the present position. In addition to the coercive investigative measures that the Swedish Security Service already has access to at present, the Service will be able, under the new law, to apply for permission for covert camera surveillance. The Swedish Security Service will also be given the right in certain cases to examine and copy the content of electronic communication equipment encountered. It will also be possible for the Swedish Security Service to apply for permission for covert surveillance of electronic communication in order to locate an alien who has not complied with their reporting obligation. So, the Swedish Security Service will continue to be able to request permission for covert interception and covert surveillance of electronic communication and postal control. The requirement for the use of covert coercive investigative measures is reduced from exceptional to special reasons.

In an order imposing a reporting obligation it will be possible, in the future, to prohibit an alien from leaving a defined area of stay. In urgent cases the Swedish Security Service are given the possibility of making interim reporting obligation orders when the Service lifts a detention order. If circumstances change, the Swedish Security Service will be able to decide on restrictions in and temporary relaxations of a reporting obligation order. The Service will also be able to lift a reporting obligation order or a general decision that coercive investigative measures may be used against the alien. The Swedish Security Service will be able to apply for an amendment to the disadvantage of the alien of a reporting obligation order or the use of coercive investigative measures.

The possibilities of using coercive investigative measures to facilitate the enforcement of expulsion orders are also increased.

Legal safeguards in the use of coercive investigative measures

The starting point is that the legal safeguards in the Code of Judicial Procedure will also apply to coercive investigative measures under the new law. As is the case today, the Swedish Security Service will represent the public institutions in the processing by a general court of questions of coercive investigative measures.

The provisions on the examination of material from the use of coercive investigative measures is retained but made clearer. The parts of recordings and notes from covert interception and surveillance of electronic communication and from covert camera surveillance that are of importance for the control of the alien will be retained for as long as is needed for that purpose. If the information may be used for any other purpose, it will have to be retained for as long as is needed for that purpose. Otherwise, recordings and notes must be destroyed as soon as possible. The regulation of the use of superfluous information from covert coercive investigative measures will be general. It will also be possible to use superfluous information for purposes other than opening a preliminary investigation or preventing crime, unless provisions in other legislation prevent this use. The Swedish Security Service will decide on the use of superfluous information.

The parliamentary control of the application of the new law will be the same as of the present Act. The Swedish Commission on Security and Integrity Protection will conduct supervision of the Swedish Security Service’s handling of coercive investigative measures under the new law. The Commission will also be required to control, at the request of an individual, whether the use was compliant with statute.

Processing

An explicit provision requiring that cases and matters under the new law are processed promptly is introduced. Measures concerning detention, supervision, coercive investigative measures and other coercive measures must always – according to an explicit rule to that effect – be proportionate. The obligation to give written reasons for a decision is expanded to cover more decisions than at present. A

provision requiring that orders on supervision and reporting obligations must always be notified to the alien is introduced.

The possibilities for an alien to present their views orally are expanded in several respects. As the main rule, the Swedish Migration Agency will not be able to determine an expulsion matter without prior oral processing. If a detention order has not been preceded by oral processing, that processing shall be conducted as soon as possible after the detention order has been enforced. Each re-examination of a detention order will have to be preceded by an oral hearing. That also applies as the main rule in the re-examination of supervision orders. The possibility for a government minister to order an oral hearing and instruct the Migration Court of Appeal to hold it will also apply to supervision matters processed by the Government. The forms for and content of oral processing and an oral hearing are clarified.

Public counsel will be appointed to the same extent as at present, but the requirements regarding counsel are tightened. The main rule will be that only a member of the Swedish Bar Association who is suitable for the appointment may be a public counsel.

Criminal liability

Breaching a re-entry ban or a reporting obligation will continue to be a criminal offence. It will remain possible to punish a person who helps an alien who has a re-entry ban to return to Sweden or who prevents or attempts to prevent enforcement of an expulsion order for doing so. To underline the importance of the penal provisions, the maximum penalty for an alien who returns in contravention of a re-entry ban and for a person who helps such an alien to return is raised to imprisonment for two years. Correspondingly, the maximum penalty for a person who does not follow a reporting obligation order is increased. A person who breaches a ban on leaving a certain area, issued in conjunction with a reporting obligation, can also be sentenced to imprisonment for at most of two years. Fines will no longer be included in the scale of penalties for a person who helps an expelled alien to return to Sweden or who prevents or attempts to prevent enforcement of an expulsion order. The offen-

ces are of the type where the sanction should normally be imprisonment.

Amendments to the Aliens Act and the Aliens Ordinance

The Swedish Migration Agency will be able to withdraw an alien’s passport if there is reason to do so in view of Sweden’s security or public security. In future it will be possible for matters concerning the granting or withdrawal of alien’s passports to be security cases under Chapter 1, Section 7 of the Aliens Act. Decisions taken by the Swedish Migration Agency in such a question may be appealed to a migration court. The Swedish Security Service is given a greater possibility of appealing the Agency’s decision. This applies to decisions concerning alien’s passports and supervision in security cases. An alien in a security case – or in a case under the new law – will no longer be required to hold a passport to stay in Sweden.

A new explicit rule is introduced providing that an alien may be refused a residence permit on the ground of family ties under Chapter 5, Section 3 a of the Aliens Act if there are reasons to do so in view of Sweden’s security or public security. In certain cases, it will be possible to withdraw the residence permit of an alien if there is reason to believe that the alien will conduct activities linked to terrorism. The same applies when there is reason to believe that the alien will conduct state controlled industrial espionage in Sweden or another Nordic country. The period for withdrawal in these cases – and when there is a risk of sabotage, espionage or unlawful intelligence activities – will be increased to five years. If there are exceptional reasons a residence permit may be withdrawn on such a ground after the expiry of that period.

The law clarifies that it is the Swedish Police Authority that will enforce expulsion orders on account of a criminal offence even in security cases. However, the Swedish Police Authority will be given the right to transfer enforcement of such an order to the Swedish Security Service at its request. In certain other specific cases the Swedish Police Authority may also transfer a matter to the Swedish Security Service for enforcement.

Electronic surveillance should not be introduced

The Inquiry has carefully considered the question of whether electronic surveillance of aliens should be introduced in the light of the experience of such surveillance and the advantages that such surveillance could provide. In the view of the Inquiry, a system of electronic surveillance should not be introduced to control aliens who have been expelled because they are a serious security threat but who remain in Sweden despite this.

The reasons for not introducing such a system are strong. They are of both a legal and a technical and practical nature. Electronic surveillance can only provide information about where the alien is, not what they plan to do. There are several international examples where electronic tagging has not prevented individuals from committing terrorist attacks. Moreover, location information can already be obtained today through covert surveillance of electronic communication. The proposal of increased possibilities of using covert coercive investigative measures gives the Swedish Security Service more effective tools to prevent and avert crime than electronic surveillance can provide. The control of the aliens concerned is also reinforced through the proposal to make it possible to combine a reporting obligation with a ban on the alien leaving their normal area of stay. Moreover, electronic tagging can be expected to be very costly.

The Inquiry’s conclusion is that the limited benefit that electronic surveillance could provide does not counterbalance the other disadvantages and the considerable encroachment on their integrity that being under constant electronic surveillance would involve for the alien. However, the Inquiry presents an outline of how surveillance of this kind could be designed.

Impacts

The processing of cases and matters concerning aliens who are highlevel security threats generally requires more resources than other alien matters. This applies especially to the Swedish Security Service, which investigates the conditions for and applies for expulsion. The Swedish Security Service is also responsible for the control of aliens who have been expelled because they are security threats but whose

expulsion orders have not been enforced. These cases and matters also require a particularly great deal of work for the Swedish Migration Agency, the Migration Court of Appeal, the Government and the Government Offices. The broader scope of the new law means that more aliens may be expelled. This means there will be more cases and matters for the authorities concerned to deal with. More resources will also be required to control the aliens who have been expelled but who remain in Sweden despite this. However, the increase in control possibilities both through new coercive investigative measures and since coercive investigative measures can be used in more cases makes the work of the Swedish Security Service more effective. More aliens than today may also – given the broader scope of the act – be placed in detention. The fact that an alien can be prohibited from leaving a certain area also means that the control of that alien will improve. In certain respects, the proposals mean that the workload on authorities will decrease. This applies, for instance, to the Migration Court of Appeal, which will no longer make decisions on detention and supervision. Since detention orders will not need to be re-examined as often, this will reduce the workload of the Swedish Migration Agency, the Swedish Security Service and the Government. However, longer detention periods mean that there may be more re-examinations in the individual case. Public counsel may be engaged to a slightly greater extent, partly because of the broader scope of the act, but this still involves a limited number of cases and matters.

The proposed amendments to the Aliens Act mean that more matters may be security cases. There may also be more matters concerning the withdrawal of residence permits and more appeals in such questions. There may also be slightly more appeals concerning alien’s passports and supervision.

In no instance are the potential cost increases for these authorities judged to be greater than can be financed within the limit of current appropriations. However, in the case of the Swedish Security Service, resources may need to be reallocated internally.

Since aliens who may have the intention and ability to attack Sweden’s security will be removed or placed under harder control, the Swedish Security Service will be better provided to protect the country. The tougher reporting obligation and the fact that the Swedish Security Service will have access to more coercive investi-

gative measures and that coercive investigative measures can be used in more situations strengthens the control of the aliens who have been expelled but whose expulsion orders it has not been possible to enforce. This is assessed as positive for crime prevention work.

Entry into force and transitional provisions

The new law should enter into force as soon as possible. Since the scope of the new law is partly based on the implementation of the proposed terrorist offences act the new law should not enter into force earlier than on the date when the terrorist offences act enters into force, which is proposed to be 1 July 2021. The other legislative proposals should enter into force at the same time as the new law.

If a detention order under the present Act has been enforced before the entry into force of the new law, the older provisions will be applied in the first re-examination of the detention order after entry into force. If the alien continues to be held in detention, a reexamination thereafter will be carried out under the new rules. No other transitional provisions are needed.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser

Lagens tillämpningsområde

1 § Denna lag ska tillämpas på en utlänning som

1. med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller medverka till en gärning för vilken ansvar enligt terroristbrottslagen (2021:000) kan följa, eller

2. på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

2 § Om Säkerhetspolisen har ansökt om att en utlänning ska utvisas enligt 2 kap. 1 § och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, ska ansökningarna handläggas tillsammans enligt denna lag.

Detsamma gäller om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt under handläggningen av ärendet om utvisning.

3 § En ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt som görs av en utlänning som har utvisats enligt 2 kap. 1 §, eller har meddelats motsvarande beslut enligt äldre lag, ska handläggas enligt denna lag.

Bestämmelser i annan författning

4 § Följande bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) gäller i tillämpliga delar vid handläggning enligt denna lag:

1. 4 kap. 3–3 c §§ om statusförklaring och 4 § om resedokument,

2. 5 kap. 1–1 b, 2 a, 3–10, 12–16 och 17–19 §§ om uppehållstillstånd, och

3. 6 kap. 3 § om arbetstillstånd. Bestämmelsen i 5 a kap. 3 § andra stycket utlänningslagen om avslag på ansökan om ställning som varaktigt bosatt i Sverige gäller också vid tillämpning av denna lag.

Det anges i 6 § och i andra kapitel vilka bestämmelser i utlänningslagen som i övrigt gäller vid handläggning enligt denna lag.

5 § I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen) finns bestämmelser om överföring av asylsökanden som tillämpas gentemot andra EU-stater, Island, Norge, Schweiz och Lichtenstein.

Uttryck i lagen

6 § Uttrycken EES-medborgare och familjemedlem till EES-medborgare har samma betydelse i denna lag som i 1 kap. 3 b § andra stycket och 3 a kap. 2 §utlänningslagen (2005:716).

Uttrycken flykting, alternativt skyddsbehövande och övrig skyddsbehövande har samma betydelse som i 4 kap.12 c §§utlänningslagen.

Skyndsam handläggning

7 § Mål och ärenden enligt denna lag ska handläggas skyndsamt.

Proportionalitetsbedömning

8 § En åtgärd enligt 3–5 kap. får vidtas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse.

2 kap. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning

Beslut om utvisning

1 § En utlänning får utvisas ur Sverige om han eller hon kan antas komma att göra sig skyldig till en sådan gärning som anges i 1 kap. 1 § 1 eller kan utgöra ett sådant hot som avses i 1 kap. 1 § 2.

2 § Beslut om utvisning meddelas av Migrationsverket. Frågan om utvisning tas upp på ansökan av Säkerhetspolisen.

3 § Om Polismyndigheten eller Migrationsverket anser att en utlänning bör utvisas enligt 1 §, ska myndigheten skyndsamt anmäla det till Säkerhetspolisen.

Innehållet i ett beslut om utvisning

4 § I ett beslut om utvisning ska det anges till vilket land utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet.

Beslutet ska i övrigt innehålla de anvisningar som behövs för att det ska kunna verkställas.

Återreseförbud

5 § Ett beslut om utvisning ska innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Återreseförbudet ska gälla utan tidsbegränsning eller under viss tid. I ett beslut med ett tidsbegränsat återreseförbud ska utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Utlänningen ska alltid upplysas om den påföljd som överträdelse av återreseförbudet kan medföra enligt 8 kap. 1 §.

Annan verkan av beslut om utvisning

6 § När en utlänning utvisas enligt 2 § får beslutande myndighet även besluta om återkallelse av statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Vid den prövningen tillämpas bestämmelserna i 4 kap. 5 b och c §§ och 5 a kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen (2005:716).

7 § Ett uppehållstillstånd som en utlänning har beviljats genom ett tidigare beslut upphör att gälla när han eller hon utvisas enligt denna lag.

8 § Om en utlänning under handläggningen av ärendet om utvisning ansöker om uppehållstillstånd som enligt bestämmelser i 5 b kap. eller 6 a–c kap. utlänningslagen (2005:716) får beviljas efter inresa i Sverige, ska handläggningen av den ansökan avvakta prövningen av utvisningsfrågan. Det gäller också om utlänningen har ansökt om sådant uppehållstillstånd när Säkerhetspolisen ansöker om att utlänningen ska utvisas enligt 1 §. Om utlänningen utvisas genom ett beslut som får laga kraft eller får verkställas ändå, ska ansökan om uppehållstillstånd anses förfallen. Avslås i ett sådant beslut ett yrkande om utvisning, ska ansökan om uppehållstillstånd handläggas enligt utlänningslagen. Regeringen ska överlämna ärendet i den delen till Migrationsverket för prövning.

Verkställande myndighet

9 § Beslut om utvisning verkställs av Säkerhetspolisen.

Säkerhetspolisen får uppdra åt Polismyndigheten att verkställa ett utvisningsbeslut. Polismyndigheten får inte överlämna verkställigheten till någon annan myndighet.

Vart utvisning får verkställas

10 § Ett beslut om utvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet.

En utlänning får dock alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i.

Hinder mot att verkställa utvisning

11 § Ett beslut om utvisning får inte verkställas om det finns ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 12 kap.13 a §§utlänningslagen (2005:716).

Inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd

12 § Om det har beslutats att en utlänning ska utvisas enligt denna lag, eller motsvarande äldre bestämmelser, men det finns ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 11 §, ska den beslutande myndigheten förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas (inhibition). Om det finns särskilda skäl, får den beslutande myndigheten i stället bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska gälla i högst ett år.

Det som sägs i första stycket om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd gäller även om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas.

13 § Har beslut om inhibition enligt 12 § meddelats, ska utvisningsbeslutet och beslutet om inhibition prövas på nytt när det finns skäl för det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller, men inte har kunnat verkställas, ska Säkerhetspolisen anmäla till den beslutande myndigheten om det finns behov av att på nytt pröva utvisningsbeslutet. Det ska göras före utgången av oktober månad varje år, med början året efter det år då beslutet meddelades.

14 § Om regeringen vid prövning enligt 13 § överväger att häva ett beslut om inhibition, ska ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen. När Migrationsöverdomstolen ska avge yttrandet tillämpas 7 kap. 3 § tredje stycket.

15 § Har utlänningen beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 §, ska Migrationsverket när tillståndet löper ut pröva om det alltjämt föreligger ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 11 §, eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Om så är fallet ska Migrationsverket besluta om inhibition eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Förfarandet när utvisningsbeslut inte kan verkställas

16 § Om ett beslut om utvisning har lämnats till Säkerhetspolisen för verkställighet och Säkerhetspolisen anser att beslutet inte går att verkställa eller att ytterligare besked behövs, ska den anmäla det till den myndighet som har beslutat om utvisning. Den myndigheten ska då pröva om det föreligger ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 11 §, eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Om så är fallet ska den myndighet som beslutat om utvisning besluta om inhibition eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 §.

17 § Innan regeringen prövar en fråga enligt 16 §, ska ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen. När Migrationsöverdomstolen ska avge yttrandet tillämpas 7 kap. 3 § tredje stycket.

18 § I avvaktan på regeringens beslut enligt 16 § får ansvarigt statsråd besluta att utvisningsbeslutet inte får verkställas.

När ett utvisningsbeslut ska verkställas

19 § Ett beslut om utvisning ska, om inte annat anges, verkställas så snart det kan ske efter det att beslutet fått laga kraft eller utlänningen har avgett nöjdförklaring enligt 7 kap. 19 §. Detta gäller dock inte om ett beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats enligt 12, 15 eller 16 §.

När ett utvisningsbeslut ska anses vara verkställt

20 § Ett beslut om utvisning ska anses vara verkställt när utlänningen har lämnat Sverige. Detta gäller dock inte om utlänningen utlämnas, överlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal inom ett straffrättsligt förfarande med villkor om att utlänningen ska återföras till Sverige.

När ett utvisningsbeslut upphör att gälla

21 § Ett beslut om utvisning upphör att gälla när tiden för återreseförbudet löper ut.

Ny verkställighet av utvisningsbeslut som inte upphört att gälla

22 § Har ett beslut om utvisning verkställts, och anträffas utlänningen därefter i Sverige, ska beslutet verkställas på nytt om beslutet inte har upphört att gälla enligt 21 §.

Beslutet om utvisning får dock inte verkställas om utlänningen

1. återvänt efter att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök i Sverige enligt 23 §, eller

2. efter återkomsten beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt denna lag.

Särskilt tillstånd till kort besök

23 § En utlänning som har meddelats ett återreseförbud enligt 5 §, eller motsvarande äldre bestämmelser, får av regeringen ges särskilt tillstånd att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Om det finns särskilda skäl, får ett sådant tillstånd ges på ansökan av någon annan än utlänningen.

Upphävande av återreseförbud

24 § Om en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare har meddelats ett återreseförbud enligt 5 §, eller motsvarande äldre bestämmelser, får regeringen helt eller delvis upphäva

förbudet, om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla.

Upphävande av verkställda utvisningsbeslut

25 § Endast regeringen får på ansökan av utlänningen upphäva ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag eller motsvarande äldre bestämmelser. En begäran om upphävande får framställas tidigast tio år efter det att utvisningsbeslutet verkställdes.

En ansökan om uppehållstillstånd som ges in av en utlänning som avses i första stycket ska anses vara en ansökan om att få utvisningsbeslutet upphävt.

3 kap. Förvar

Förutsättningar för att ta en utlänning i förvar

1 § En utlänning får tas i förvar, om det

1. är sannolikt att ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § kommer att meddelas, eller

2. finns ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § eller motsvarande äldre bestämmelser och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet.

2 § Har utlänningen fyllt 18 år får beslut om förvar enligt 1 § meddelas endast om

1. det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige, eller

2. utlänningens identitet är oklar.

3 § Har utlänningen inte fyllt 18 år får beslut om förvar enligt 1 § meddelas endast om det finns en betydande risk för att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige.

Vem som får besluta om förvar

4 § Beslut om förvar meddelas av den myndighet som är behörig enligt 5 §, om inte annat följer av 6 §.

5 § Migrationsverket är behörig myndighet, om inte något annat anges i andra eller tredje stycket.

Regeringen är behörig myndighet när den handlägger ett överklagande av ett beslut om utvisning. Behörigheten gäller från det att ärendet har tagits emot av ansvarigt departement och till dess att regeringen har avslutat handläggningen av det överklagade beslutet.

Säkerhetspolisen är behörig myndighet från det att myndigheten har tagit emot ett beslut om utvisning för verkställighet till dess att det har verkställts.

6 § När regeringen är behörig myndighet beslutar ansvarigt statsråd i frågor om förvar, om inte annat anges i andra stycket.

Regeringen får inte besluta att ta eller hålla kvar någon i förvar. Regeringen får dock besluta att en utlänning fortsatt ska hållas i förvar när den omprövar ett förvarsbeslut enligt 13 §. Regeringen får även upphäva ett beslut om förvar.

Interimistiska beslut om förvar

7 § Även om frågan om utvisning ännu inte har förts till Migrationsverket, får Säkerhetspolisen besluta att utlänningen ska tas i förvar, om det finns förutsättningar för det enligt 1–3 §§. Ett sådant beslut ska genast anmälas till Migrationsverket, som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.

8 § Om det inte finns tid att avvakta den behöriga myndighetens beslut om förvar, får Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten besluta att ta en utlänning i förvar till dess att den behöriga myndigheten meddelat beslut i frågan. Ett sådant beslut ska så snart som möjligt anmälas till den behöriga myndigheten, som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.

Att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på Säkerhetspolisens eller Polismyndighetens beslut i fråga om förvar framgår av 11 § polislagen (1984:387).

Om kontroll av en utlänning sker under medverkan av en tulltjänsteman eller en kustbevakningstjänsteman eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, har de samma rätt att omhänderta utlänningen som en polisman. Omhändertagandet ska så snart som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå.

Förvarstidens längd

9 § Förvar ska pågå under så kort tid som möjligt.

10 § En utlänning som har fyllt 18 år får hållas i förvar enligt 1 § 2 i högst ett år. Om det är sannolikt att verkställigheten av utvisningsbeslutet kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen, för att det tar tid att skaffa nödvändiga handlingar eller av något annat väsentligt skäl som hänför sig till verkställigheten, får utlänningen hållas i förvar längre tid, dock högst ytterligare två år.

Om en utlänning återförs till Sverige på grund av att verkställigheten har misslyckats, ska den tid om ett år som anges i första stycket första meningen räknas från det att utlänningen på nytt anländer till Sverige. Den längsta tiden för förvar om maximalt tre år påverkas inte.

11 § En utlänning som inte har fyllt 18 år får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar.

Ny prövning av ett beslut om förvar

12 § Den behöriga myndigheten ska pröva ett beslut om förvar enligt 1 § 1 på nytt inom fyra veckor från den dag då beslutet började verkställas. Har förvarsbeslutet föregåtts av ett interimistiskt beslut om förvar, ska tidsfristen räknas från när det beslutet verkställdes.

Ett beslut om förvar enligt 1 § 2 ska prövas på nytt inom tre månader från den dag då utvisningsbeslutet fick laga kraft eller utlänningen avgav nöjdförklaring enligt 7 kap. 19 §, eller den senare tidpunkt då förvarsbeslutet verkställdes.

Så länge utlänningen hålls kvar i förvar ska en ny prövning göras inom fyra veckor från föregående beslut om utlänningen hålls i förvar enligt 1 § 1 och inom tre månader från föregående beslut om utlänningen hålls i förvar enligt 1 § 2.

Om ett beslut om förvar inte prövas på nytt inom föreskriven tid, upphör beslutet att gälla.

Skyldighet att ompröva ett beslut om förvar

13 § Om Migrationsverket eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som hålls i förvar, ska myndigheten också pröva om utlänningen fortsatt ska hållas i förvar.

Skyldigheten enligt första stycket att pröva om en utlänning fortsatt ska hållas i förvar gäller också om regeringen upphäver ett beslut om utvisning och återförvisar eller överlämnar ärendet till Migrationsverket för handläggning. En ny prövning av frågan om förvar ska därefter göras av verket. Prövningen ska göras inom fyra veckor från regeringens beslut.

Skyldighet att upphäva ett beslut om förvar

14 § Den behöriga myndigheten ska omedelbart upphäva ett beslut om förvar, om det inte längre finns skäl för beslutet.

Muntlig handläggning

15 § Om muntlig handläggning ska genomföras ska det göras av den myndighet som beslutar om förvar. Vid muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet gäller det som föreskrivs i 6 kap. 2 och 3 §§.

16 § Om ett beslut om förvar inte har föregåtts av muntlig handläggning, ska sådan handläggning genomföras så snart som möjligt efter att beslutet har verkställts.

Första stycket gäller inte beslut enligt 7 eller 8 § eller om regeringen är behörig myndighet.

17 § En ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling.

18 § I ett ärende om förvar som handläggs av regeringen får ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla denna.

Vid den muntliga förhandlingen ska utlänningen höras. Regeringskansliet får bestämma att även andra personer ska höras. En representant för Regeringskansliet ska närvara vid förhandlingen.

Utlänningen ska vid förhandlingen få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Verkställighet av beslut om förvar

19 § Beslut om förvar verkställs av Säkerhetspolisen.

Säkerhetspolisen får uppdra åt Polismyndigheten att verkställa ett förvarsbeslut.

20 § En utlänning som har fyllt 18 år och som hålls i förvar ska placeras i en kriminalvårdsanstalt eller ett häkte. Utlänningen får tillfälligt förvaras i en polisarrest.

För behandlingen av en utlänning som har placerats i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. Utlänningen ska, utöver vad som följer av den lagen, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

21 § En utlänning som inte har fyllt 18 år och som hålls i förvar får inte placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest.

Han eller hon ska placeras i sådana förvarslokaler som Migrationsverket ansvarar för enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716).

För behandlingen av en utlänning som har placerats i Migrationsverkets förvarslokaler gäller bestämmelserna i 11 kap. utlänningslagen om Migrationsverkets behandling av utlänningar som hålls i förvar.

Förvarsbeslut upphör efter utresa

22 § Ett beslut om förvar upphör att gälla när utlänningen har lämnat Sverige.

4 kap. Uppsikt

Vad som avses med uppsikt

1 § Uppsikt innebär att en utlänning

1. får förbjudas att lämna ett visst område (vistelseområdet),

2. är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten, eller

3. är skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling.

Förbudet och skyldigheterna får förenas.

Förutsättningar för att ställa en utlänning under uppsikt

2 § En utlänning som har fyllt 18 år får, under de förutsättningar som anges i 3 kap. 1 och 2 §§, ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar.

En utlänning som inte har fyllt 18 år får, under de förutsättningar som anges i 3 kap. 1 och 3 §§, ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar.

Vem som får besluta om uppsikt

3 § Beslut om uppsikt meddelas av den myndighet som är behörig enligt 3 kap. 5 §, om inte annat anges i andra stycket. Migrationsöverdomstolen får besluta om uppsikt när den prövar ett överklagat beslut om förvar.

När regeringen är behörig myndighet beslutar ansvarigt statsråd i frågor om uppsikt. Regeringen får inte besluta att ställa en utlänning under uppsikt eller att uppsikt ska fortsätta att gälla. Regeringen får dock besluta att en utlänning fortsatt ska stå under uppsikt när den omprövar ett uppsiktsbeslut enligt 9 §. Regeringen får även upphäva ett beslut om uppsikt.

Interimistiska beslut om uppsikt

4 § Även om frågan om utvisning ännu inte har förts till Migrationsverket, får Säkerhetspolisen besluta att utlänningen ska ställas under uppsikt, om det finns förutsättningar för det enligt 2 §. Ett sådant beslut ska genast anmälas till Migrationsverket, som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.

Innehållet i ett beslut om uppsikt

5 § I ett beslut om uppsikt ska det i förekommande fall anges

1. vilket område utlänningen förbjuds att lämna,

2. hur ofta utlänningen ska anmäla sig hos Polismyndigheten och på vilken ort skyldigheten ska fullgöras, eller

3. att utlänningen ska lämna sitt pass eller annan identitetshandling till Polismyndigheten.

Beslut om uppsikt ska delges utlänningen. Migrationsverket, Migrationsöverdomstolen och ansvarigt statsråd får uppdra åt Säkerhetspolisen att ange de närmare villkoren för uppsikten.

6 § En handling som en utlänning har överlämnat enligt 5 § första stycket 3 ska utan dröjsmål lämnas vidare till Säkerhetspolisen.

Säkerhetspolisen ska lämna tillbaka handlingen till utlänningen om det inte längre finns skäl för att behålla den eller om beslutet om uppsikt upphör.

Ny prövning av beslut om uppsikt m.m.

7 § Den behöriga myndigheten ska pröva ett beslut om uppsikt på nytt var sjätte månad så länge utlänningen står under uppsikt.

Om ett beslut om uppsikt inte prövas på nytt inom föreskriven tid, upphör beslutet att gälla.

8 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det, får

Säkerhetspolisen besluta om inskränkningar i beslut om uppsikt och om tillfälliga lättnader i sådana beslut.

Skyldighet att ompröva eller upphäva beslut om uppsikt

9 § Om Migrationsverket eller regeringen beslutar om utvisning av en utlänning som står under uppsikt, ska myndigheten också pröva om utlänningen fortsatt ska stå under uppsikt.

10 § Den behöriga myndigheten ska omedelbart upphäva ett beslut om uppsikt, om det inte längre finns skäl för beslutet.

Muntlig handläggning

11 § Om muntlig handläggning ska genomföras ska det göras av den myndighet som beslutar om uppsikt. Vid muntlig handläggning hos en förvaltningsmyndighet gäller det som föreskrivs i 6 kap. 2 och 3 §§.

En ny prövning av ett beslut om uppsikt ska föregås av en muntlig förhandling, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en sådan förhandling saknar betydelse.

12 § I ett ärende om uppsikt som handläggs av regeringen får ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om muntlig förhandling och uppdra åt Migrationsöverdomstolen att hålla denna.

Vid en muntlig förhandling gäller det som sägs i 3 kap. 18 § andra och tredje styckena.

Beslut om uppsikt upphör efter utresa

13 § Ett beslut om uppsikt upphör att gälla när utlänningen har lämnat Sverige.

5 kap. Tvångsmedel och andra tvångsåtgärder

Beslut om anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel

1 § Om ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § tills vidare inte ska verkställas på grund av inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, får den myndighet som beslutar om utvisning besluta att utlänningen på vissa tider ska anmäla sig hos Polismyndigheten (anmälningsskyldighet). Den myndighet som beslutar om anmälningsskyldighet ska i beslutet ange omfattningen av skyldigheten och på vilken ort den ska fullgöras, men får uppdra åt Säkerhetspolisen att utforma de närmare villkoren för hur den ska fullgöras. Beslut om anmälningsskyldighet ska delges utlänningen.

När ett beslut om anmälningsskyldighet meddelas får utlänningen även förbjudas att lämna ett visst område (vistelseområdet).

Den myndighet som beslutar om utvisning får också besluta att 10–16 §§ ska tillämpas på utlänningen.

2 § Efter beslut om utvisning enligt denna lag får Migrationsverket på ansökan av Säkerhetspolisen besluta om åtgärder enligt 1 §. Även regeringen får efter beslut om utvisning enligt denna lag meddela beslut enligt 1 § i samband med att regeringen beslutar om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd i ett ärende om verkställighet enligt 2 kap. 16 §.

Innan regeringen som första instans beslutar om anmälningsskyldighet ska ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen.

3 § Om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 eller 8 a kap. utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser inte kan verkställas och det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som avses i 1 kap. 1 §, får Migrationsverket på ansökan av Säkerhetspolisen besluta om anmälningsskyldighet och förbud att lämna ett visst område enligt 1 §.

Migrationsverket får också besluta att 10–16 §§ ska tillämpas på utlänningen.

4 § Ett beslut enligt 1 eller 2 § gäller omedelbart och längst tre år från dagen för beslutet om utvisning.

Ett beslut enligt 3 § gäller omedelbart och längst tre år från dagen för beslutet om avvisning eller utvisning.

5 § Om Säkerhetspolisen upphäver ett beslut om förvar enligt 3 kap. 14 § får myndigheten besluta om anmälningsskyldighet enligt 1 § första stycket, om det inte finns tid att avvakta den beslutande myndighetens ställningstagande i frågan. Beslutet, som gäller omedelbart, ska delges utlänningen.

Säkerhetspolisen ska så snart som möjligt skriftligen anmäla ett beslut enligt första stycket till den beslutande myndigheten, som snarast ska pröva om åtgärden ska bestå. Om den beslutande myndigheten konstaterar att det inte finns skäl för åtgärden, ska den upphäva beslutet.

Fortsatt anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel

6 § Om det i fall som avses i 1–3 §§ finns risk för att utlänningen begår eller medverkar till brott som anges i 1 kap. 1 § 1 eller annat brott mot Sveriges säkerhet efter utgången av den i 4 § angivna treårsfristen, får anmälningsskyldighet och förbud att lämna ett visst område beslutas även för tid efter denna frists utgång. Beslutet ska delges utlänningen. På motsvarande grunder får beslutas att 10– 16 §§ ska tillämpas på utlänningen för sådan tid.

7 § Frågor som avses i 6 § prövas av Stockholms tingsrätt på ansökan av Säkerhetspolisen. Beslut i en sådan fråga ska meddelas för en viss tid, längst tre år, från den dag då beslutet ska börja tillämpas.

Om det finns skäl för det får rätten besluta om anmälningsskyldighet och förbud att lämna ett visst område eller förordna om tilllämpning av 10–16 §§ för tiden fram till dess att ärendet har avgjorts slutligt.

8 § För förfarandet vid rätten gäller, utom i de hänseenden som anges i andra stycket, det som är föreskrivet om mål som rör allmänt åtal för brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader.

En skriftlig berättelse eller en uppteckning eller upptagning av en sådan berättelse som avses i 35 kap. 14 § rättegångsbalken får åberopas som bevis. Bestämmelsen i 10 kap. 3 § andra stycket andra meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller inte. Beslutet får grundas även på handlingar eller annat material som enligt första stycket samma paragraf inte får lämnas ut till parter.

9 § Rättens beslut i de mål som avses i 6 § gäller omedelbart, om inte något annat förordnas. Om ett tidigare meddelat beslut gäller då ärendet avgörs, får rätten bestämma att det nya beslutet ska börja tillämpas först när giltighetstiden för det tidigare beslutet har löpt ut.

Andra tvångsmedel än anmälningsskyldighet

10 § Utlänningen får underkastas husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, om det är av betydelse för att klarlägga om

1. utlänningen tillhör eller verkar för eller kan komma att engagera sig i en organisation eller grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrottslagen (2021:000),

2. det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder brott som avses i 1, eller

3. det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet.

Under de förutsättningar som anges i första stycket är det också tillåtet att ta fingeravtryck av utlänningen och att fotografera honom eller henne.

11 § För att söka efter utlänningens pass eller andra identitetshandlingar får husrannsakan göras hos honom eller henne. Utlänningen får också kroppsvisiteras.

12 § Säkerhetspolisen beslutar om åtgärder enligt 10 och 11 §§.

Om Polismyndigheten har fått i uppdrag att verkställa ett utvisningsbeslut enligt denna lag får även den besluta om husrannsakan eller kroppsvisitation enligt 11 §.

I fråga om sådana åtgärder som anges i första stycket gäller i övrigt 28 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar. Det som sägs om den som är skäligen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

13 § Om en polisman vid Säkerhetspolisen påträffar en mobiltelefon, dator eller annan elektronisk kommunikationsutrustning vid en åtgärd enligt 10 §, får polismannen tillfälligt omhänderta utrustningen och undersöka den. Om det krävs för att klarlägga omständigheter som anges i 10 § första stycket 1, 2 eller 3 får innehållet i kommunikationsutrustningen kopieras. Egendomen ska lämnas tillbaka så snart det inte längre finns skäl för åtgärden, men senast inom 24 timmar. Detta gäller dock inte om den tas i beslag.

Om kopiering har gjorts ska kopian förstöras när den inte längre behövs för Säkerhetspolisens underrättelseverksamhet eller brottsutredande verksamhet.

14 § Om det finns särskilda skäl får rätten för ett sådant ändamål som avses i 10 § meddela Säkerhetspolisen tillstånd enligt 27 kap. rättegångsbalken till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller, om det är tillräckligt, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt 27 kap. 19 § första stycket 3 rättegångsbalken får också meddelas i syfte att kunna lokalisera en utlänning som inte har fullgjort sin anmälningsskyldighet.

I fråga om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation gäller i övrigt 27 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar. Det som sägs om den som är skäligen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

I lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning finns bestämmelser om att rätten kan meddela Säkerhetspolisen tillstånd enligt den lagen.

15 § Om det finns särskilda skäl får rätten för sådant ändamål som avses i 10 § meddela Säkerhetspolisen tillstånd enligt 27 kap. rättegångsbalken till hemlig kameraövervakning. Ett tillstånd får endast avse en plats där utlänningen regelbundet kan antas komma att uppehålla sig eller en plats där brott som anges i 10 § kan antas komma att planläggas eller förberedas.

I fråga om hemlig kameraövervakning gäller i övrigt 27 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar. Det som sägs om den som är skäligen misstänkt ska då i stället avse utlänningen.

I lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning finns bestämmelser om att rätten kan meddela Säkerhetspolisen tillstånd enligt den lagen.

16 § Om det finns särskilda skäl får rätten för ett sådant ändamål som avses i 10 § även meddela Säkerhetspolisen tillstånd att närmare undersöka, öppna och granska försändelser som finns hos ett befordringsföretag och som har ställts till utlänningen eller som avsänts av honom eller henne (postkontroll).

I ett tillstånd till postkontroll får rätten förordna att en försändelse som kommer in till ett befordringsföretag ska hållas kvar till dess den närmare undersökts, öppnats eller granskats. Av tillståndet ska det framgå vilka försändelser förordnandet omfattar. Tillstånd ska meddelas att gälla för en viss tid, längst en månad från dagen då förordnandet delgavs befordringsföretaget. Förordnandet ska innehålla underrättelse om att meddelande om åtgärden inte får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan utan medgivande av Säkerhetspolisen.

17 § Frågor om tillstånd enligt 14–16 §§ prövas av Stockholms tingsrätt på yrkande av Säkerhetspolisen. Rättens beslut om tillstånd gäller omedelbart.

Vid tillståndsprövning enligt 14 och 15 §§ ska det som föreskrivs om offentliga ombud i 27 kap.2630 §§rättegångsbalken tillämpas. I fråga om förfarandet tillämpas i övrigt rättegångsbalken på motsvarande sätt.

Säkerhetspolisen får överklaga beslut enligt 6 och 14–16 §§.

Ändringar och upphävande av beslut om anmälningsskyldighet

18 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det får Säkerhetspolisen besluta om

1. inskränkningar i beslut om anmälningsskyldighet och tillfälliga lättnader i sådana beslut,

2. att anmälningsskyldigheten ska fullgöras på annan ort eller veckodag,

3. inskränkningar och tillfälliga lättnader i förbud att lämna vistelseområdet, eller

4. att beslut av rätten enligt 6 § ska upphävas. På ansökan av Säkerhetspolisen får den som har beslutat enligt 1– 3 §§ upphäva beslutet eller göra andra ändringar i det än som anges i första stycket.

På ansökan av Säkerhetspolisen får rätten besluta om andra ändringar i beslut enligt 6 § än som anges i första stycket.

Granskning och förstöring

19 § En upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning ska granskas snarast möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten,

Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. Upptagningar och uppteckningar ska i de delar de är av betydelse för kontrollen av utlänningen bevaras så länge som behövs för det ändamålet. I övrigt ska upptagningar och uppteckningar förstöras så snart som möjligt.

Uppgifter från upptagningar och uppteckningar som med stöd av 22 § får användas vid en förundersökning ska, trots det som föreskrivs i första stycket om förstörande, bevaras till dess att förundersökningen har lagts ner eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. De ska därefter förstöras. I de delar uppgifter från upptagningar eller uppteckningar med stöd av 22 § får användas för något annat ändamål, ska de bevaras så länge som behövs för det nya ändamålet. De ska därefter förstöras.

20 § En försändelse som omfattas av tillstånd enligt 16 § får inte närmare undersökas, öppnas eller granskas av någon annan än rätten,

Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. En sådan försändelse ska undersökas snarast möjligt. När undersökningen har slutförts ska en försändelse som finns hos ett befordringsföretag sändas till den som försändelsen är ställd till, om den inte tas i beslag.

21 § Om en annan enskild handling än sådan som anges i 20 § påträffas vid husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får den inte närmare undersökas eller öppnas av någon annan än rätten,

Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller en åklagare. Efter anvisning av Säkerhetspolisen får dock sakkunnig eller annan som anlitas granska handlingen.

I 13 § finns bestämmelser om undersökning av elektronisk kommunikationsutrustning i vissa fall.

Överskottsinformation

22 § Om det inte finns hinder enligt andra bestämmelser får Säkerhetspolisen besluta att uppgifter som kommit fram vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning eller postkontroll får användas för annat ändamål än det som legat till grund för åtgärden. Säkerhetspolisen får besluta om sådan användning endast om skälen för den uppväger det men som användningen kan antas innebära för utlänningen, syftet med tvångsmedlet eller något annat motstående intresse.

Beslut om användning av överskottsinformation ska dokumenteras.

Besluts upphörande

23 § Ett beslut enligt 1 eller 2 § upphör att gälla om utvisningsbeslutet verkställs eller upphävs.

Ett beslut enligt 3 § upphör att gälla om utvisnings- eller avvisningsbeslutet verkställs eller upphävs.

Ett beslut av rätten enligt 6 § upphör att gälla om utvisningsbeslutet verkställs eller upphävs.

24 § Säkerhetspolisen eller rätten ska upphäva ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning om det inte längre finns skäl för beslutet. Detsamma gäller beslut om postkontroll.

Andra tvångsåtgärder

25 § När utvisning enligt denna lag kan komma i fråga får Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller Migrationsverket omhänderta utlänningens pass eller andra identitetshandlingar. Om utlänningen vägrar att medverka får Migrationsverket begära hjälp av Polismyndigheten för att verkställa beslutet.

Omhändertagandet ska hävas om beslut om utvisning inte meddelas eller om utvisningsbeslutet upphävs. I annat fall ska omhändertagandet gälla till dess att utvisningsbeslutet kan verkställas.

Omhändertagna handlingar ska utan dröjsmål överlämnas till Säkerhetspolisen, som ska häva omhändertagandet om det inte längre finns skäl för det.

26 § När ett beslut om utvisning enligt denna lag ska verkställas får utlänningen omhändertas av den verkställande myndigheten om det är nödvändigt för att verkställigheten av beslutet ska kunna förberedas eller genomföras.

Utlänningen får omhändertas under högst 24 timmar eller om det finns särskilda skäl under ytterligare 24 timmar. Under denna tid får utlänningen, om han eller hon har fyllt 18 år, förvaras i ett häkte eller en polisarrest.

27 § När utlänningens rätt att vistas i Sverige handläggs enligt denna lag får Migrationsverket fotografera utlänningen och ta fingeravtryck av honom eller henne. Om utlänningen vägrar att medverka till det får Migrationsverket begära hjälp av Polismyndigheten för att verkställa beslutet.

Övriga bestämmelser

28 § När en utlänning har omhändertagits enligt 26 § eller har tagits i förvar för att verkställigheten av ett beslut om utvisning enligt denna lag ska kunna förberedas eller genomföras, får Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten, om det är lämpligt, vidta sådana åtgärder som behövs för att utlänningen ska få nödvändiga handlingar för verkställigheten eller för att utlänningens identitet eller medborgarskap ska kunna klarläggas. Sådana åtgärder som anges i 10 § andra stycket får också vidtas.

6 kap. Handläggning

Muntlig handläggning hos förvaltningsmyndighet

1 § Migrationsverket får inte avgöra ett ärende om utvisning utan muntlig handläggning, om det inte är uppenbart att sådan handläggning inte behövs. Handläggningen kan genomföras i form av muntlig förhandling eller i annan form.

2 § Vid muntlig handläggning ska de omständigheter som behöver klarläggas utredas noga. Utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

3 § Vid en muntlig förhandling ska utlänningen höras. Den myndighet som ska hålla den muntliga förhandlingen får bestämma att även andra personer ska höras.

4 § I 3 kap. 17 § och 4 kap. 11 § andra stycket finns särskilda bestämmelser om när muntlig förhandling ska hållas i vissa fall.

Handläggningen i Migrationsöverdomstolen

5 § Migrationsöverdomstolen ska, innan den yttrar sig till regeringen, hålla muntlig förhandling. I fall som avses i 2 kap. 14 och 17 §§, 5 kap. 2 § andra stycket och 7 kap. 14 § och 15 § första stycket behöver dock någon muntlig förhandling inte hållas, om en sådan är uppenbart obehövlig.

Vid en muntlig förhandling ska utlänningen höras. Migrationsöverdomstolen får bestämma att även andra personer ska höras vid förhandlingen. Utlänningen ska få tillfälle att ange sin ståndpunkt och uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

När muntlig förhandling hålls innan Migrationsöverdomstolen yttrar sig enligt 7 kap. 3 eller 14 § eller 15 § första stycket ska Säkerhetspolisen och Migrationsverket redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet. Säkerhetspolisen och Migrationsverket ska även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen.

6 § När Migrationsöverdomstolen håller muntlig förhandling enligt 3 kap. 18 § eller 4 kap. 12 §, får rätten bestå av en lagfaren ledamot. I övrigt tillämpas de regler som allmänt gäller för handläggning av mål i kammarrätt.

Offentligt biträde

7 § Om det inte kan antas att utlänningen saknar behov av biträde, ska ett offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser i mål och ärenden om

1. utvisning,

2. anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel enligt 5 kap. 1–3 §§,

3. verkställighet av utvisning,

a) i de fall där beslut om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd meddelats, och

b) såvitt avser frågor om förvar, om utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar.

Offentligt biträde ska utöver vad som följer av första stycket förordnas för en utlänning som inte har fyllt 18 år och som saknar vårdnadshavare i Sverige, om utlänningen hålls i förvar eller har ansökt om uppehållstillstånd som flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande.

8 § I ärenden hos regeringen fattas beslut i fråga om offentligt biträde av Regeringskansliet.

9 § Till offentligt biträde ska förordnas en advokat som är lämplig för uppdraget. Om det finns särskilda skäl, får till sådant biträde utses någon annan lämplig person som har avlagt de kunskapsprov som är föreskrivna för behörighet till domaranställning. Har utlänningen till offentligt biträde själv föreslagit någon som är behörig för uppdraget, ska denne förordnas, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Ett offentligt biträde får inte sätta någon annan i sitt ställe.

Uppgiftsskyldighet

10 § Det som sägs i 17 kap.1 och 2 §§utlänningslagen (2005:716) om skyldighet för socialnämnden och hälso- och sjukvårdsmyndigheter att i vissa fall lämna ut uppgifter gäller även i mål och ärenden enligt denna lag. Skyldigheten enligt 17 kap. 1 § utlänningslagen gäller också i förhållande till regeringen.

Övriga bestämmelser

11 § Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser

1. utvisning,

2. inhibition,

3. uppehållstillstånd,

4. statusförklaring,

5. resedokument,

6. ställning som varaktigt bosatt,

7. arbetstillstånd,

8. förvar,

9. uppsikt, 10. anmälningsskyldighet och användning av andra tvångsmedel enligt 5 kap. 1–3 §§,

11. en fråga om offentligt biträde, 12. avvisande av ombud eller biträde, eller 13. en fråga om jäv.

12 § En utlänning som har utvisats kan bli skyldig att betala kostnaden för sin egen resa till den ort dit han eller hon sänds genom en myndighets försorg.

13 § Följande bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) gäller också vid handläggning av mål och ärenden enligt denna lag:

1. 13 kap. 5–7 §§ om inställelse till muntlig förhandling hos förvaltningsmyndighet,

2. 13 kap. 11 § om tolkersättning,

3. 13 kap. 12 § om rättelse av beslut på grund av oriktig uppgift, och

4. 13 kap. 15 och 16 §§ om dna-analys.

7 kap. Överklagande m.m.

Grundläggande bestämmelser om överklagande

1 § Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning, uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt får överklagas till regeringen. I övrigt får beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet överklagas endast i de fall som anges i detta kapitel.

2 § Säkerhetspolisen får överklaga Migrationsverkets beslut om det kan överklagas och går Säkerhetspolisen emot.

3 § Om Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning överklagas, ska verket lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen.

Migrationsöverdomstolen ska med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen.

I yttrandet ska det särskilt anges om det finns ett hinder enligt 2 kap. 11 § mot att verkställa utvisning. Om Migrationsöverdomstolen anser att det finns ett sådant hinder, får regeringen inte avvika från den bedömningen.

4 § Vid överklagande är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen utlänningens motpart vid handläggningen i Migrationsöverdomstolen och hos regeringen.

5 § Har Migrationsverket beslutat att en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt inte ska utvisas, ska ett överklagande handläggas enligt utlänningslagen (2005:716), om inte Säkerhetspolisen överklagar Migrationsverkets beslut.

6 § Om regeringen efter överklagande handlägger ett ärende om utvisning och utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, får regeringen upphäva det överklagade beslutet och överlämna ärendet till

Migrationsverket för handläggning. Detta gäller dock inte sådana ansökningar om uppehållstillstånd som avses i 2 kap. 8 §.

7 § Beslutar regeringen att en utlänning inte ska utvisas och har utlänningen ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, får regeringen överlämna ärendet i dessa delar till Migrationsverket för prövning enligt utlänningslagen (2005:716). Det framgår av 2 kap. 8 § att regeringen i vissa fall ska överlämna en ansökan om uppehållstillstånd till Migrationsverket, när regeringen beslutar att en utlänning inte ska utvisas.

8 § I 2 a § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut finns en bestämmelse om rätt för en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare att hos Högsta förvaltningsdomstolen ansöka om rättsprövning av ett beslut om utvisning.

Beslut om förvar och uppsikt

9 § Säkerhetspolisens beslut om förvar i andra fall än de som avses i 3 kap. 7 och 8 §§ och Migrationsverkets beslut om förvar får överklagas till Migrationsöverdomstolen.

10 § Säkerhetspolisens beslut om uppsikt i andra fall än de som avses i 4 kap. 4 § och Migrationsverkets beslut om uppsikt får överklagas till Migrationsöverdomstolen.

11 § Beslut om förvar och uppsikt får överklagas särskilt och utan begränsning till viss tid.

12 § Om ett statsråd har beslutat om förvar eller uppsikt prövar

Högsta förvaltningsdomstolen på framställan av utlänningen om åtgärden ska bestå.

13 § Migrationsverkets beslut i särskilda fall i frågor om behandlingen eller placeringen av en utlänning som hålls i förvar får överklagas till Migrationsöverdomstolen.

Beslut i frågor om inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd

14 § Migrationsverkets beslut i frågor om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd får överklagas till regeringen. Vid ett sådant överklagande tillämpas bestämmelserna i 3 §.

Beslut i frågor om anmälningsskyldighet och andra tvångsmedel

15 § Migrationsverkets beslut i frågor som avses i 5 kap. 1–3 §§ får överklagas till regeringen. Vid ett sådant överklagande tillämpas bestämmelserna i 3 § första och andra styckena.

Beslut av allmän domstol i frågor om tvångsmedel överklagas i den ordning som anges i rättegångsbalken.

Övriga bestämmelser om överklagande

16 § Beslut av Säkerhetspolisen, Migrationsverket eller Regeringskansliet får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen när beslutet avser

1. en fråga om offentligt biträde,

2. ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag,

3. avvisande av ombud eller biträde, eller

4. en fråga om jäv.

17 § Migrationsverkets beslut angående ersättning för kostnad för dna-analys får överklagas till Migrationsöverdomstolen.

18 § Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas.

Nöjdförklaring

19 § En utlänning som har rätt att överklaga ett beslut om utvisning kan förklara att han eller hon avstår från att överklaga utvisningsbeslutet med tillhörande återreseförbud (nöjdförklaring).

20 § Nöjdförklaring avges inför Migrationsverket.

Nöjdförklaring får också avges inför

1. Polismyndigheten, eller

2. chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot en sådan förklaring.

Om nöjdförklaring avges enligt andra stycket, ska ett vittne närvara. Det krävs också att den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av utvisningsbeslutet eller ett bevis om vad beslutet innehåller.

21 § En nöjdförklaring kan inte tas tillbaka. Om utlänningen har överklagat beslutet när nöjdförklaringen avges, ska han eller hon genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande. Om utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, ska han eller hon genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sin ansökan.

8 kap. Övriga bestämmelser

Straff

1 § Till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag eller motsvarande äldre bestämmelser inte har haft rätt att återvända hit.

Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå sådan förföljelse som avses i 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716).

I ringa fall ska åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

2 § Till fängelse i högst två år eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms en utlänning som bryter mot anmälningsskyldighet eller förbud att lämna ett visst område som har beslutats enligt 5 kap. 1–3 §§ eller 6 § eller motsvarande äldre bestämmelser.

3 § Till fängelse i högst två år döms den som hjälper en utlänning som är underkastad förbud enligt 2 kap. 5 § eller motsvarande äldre bestämmelser att komma in i Sverige.

För försök eller förberedelse till brott som avses i första stycket döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

4 § Till fängelse i högst ett år döms den som hindrar eller försöker hindra verkställighet av ett beslut om utvisning enligt denna lag eller motsvarande äldre bestämmelser.

Åtalsmedgivande

5 § Medan handläggningen av ett utvisningsärende enligt denna lag pågår hos regeringen, får åtal inte väckas mot utlänningen utan regeringens medgivande innan frågan om utvisning har avgjorts.

1. Denna lag träder i kraft den…

2. Genom lagen upphävs lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

3. Om ett beslut om förvar har meddelats och verkställts före ikraftträdandet, ska den första nya prövningen enligt 3 kap. 12 § som görs därefter göras senast vid den tidpunkt då en ny prövning skulle ha gjorts enligt äldre bestämmelser.

1.2. Förslag till förordning (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

Säkerhetspolisens beslut om interimistisk anmälningsskyldighet

1 § Beslut om anmälningsskyldighet enligt 5 kap. 5 § första stycket lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar meddelas av säkerhetspolischefen eller biträdande säkerhetspolischefen. Uppgiften får delegeras till annan anställd vid Säkerhetspolisen som har den särskilda kompetens, utbildning och erfarenhet som krävs.

Handläggning i Regeringskansliet

2 § I ärenden som avses i 6 kap. 8 § lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar ska prövningen göras av expeditionschefen eller rättschefen i det departement till vilket ärendet hör.

Detsamma gäller i fråga om yttranden med anledning av förordnande av eller ersättning till offentligt biträde. Regeringen kan även uppdra åt särskilda tjänstemän i departementen att pröva sådana frågor och avge sådana yttranden.

Arbetstillstånd

3 § Bestämmelser i fråga om krav på arbetstillstånd finns i 5 kap. 4 § första stycket 4 utlänningsförordningen (2006:97).

Registerkontroll

4 § Den myndighet som utfärdar ett uppehållstillstånd enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar ska före utfärdandet kontrollera om utlänningen förekommer i Schengens informationssystem och, om utlänningen förekommer på en spärrlista, rådfråga den stat som verkställt registreringen.

Migrationsöverdomstolen och regeringen får begära att Migrationsverket utför åtgärder som avses i första stycket.

Underrättelser

Underrättelse om vissa beslut

5 § Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska underrättas om följande beslut enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar:

1. beslut om utvisning,

2. beslut i fråga om inhibition,

3. beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd,

4. tillstånd till ett kort besök i Sverige, och

5. beslut om upphävande av utvisning och om upphävande eller ändring av återreseförbud.

6 § Migrationsverkets och regeringens beslut om utvisning enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar ska så snart som möjligt sändas till Säkerhetspolisen för verkställighet. När

Migrationsverkets beslut har fått laga kraft ska verket omedelbart underrätta Säkerhetspolisen om det.

7 § Polismyndigheten ska underrättas när ett beslut om utvisning enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar har fått laga kraft. Gäller beslutet en i Sverige folkbokförd person, ska även Skatteverket underrättas när beslutet har fått laga kraft.

När Säkerhetspolisen har verkställt ett beslut om utvisning, ska myndigheten underrätta Polismyndigheten och, om utlänningen är folkbokförd i Sverige, Skatteverket.

Underrättelse vid förvar

8 § Om det vid Migrationsöverdomstolens handläggning enligt 7 kap. 3 § lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar framkommer uppgifter som har betydelse för förutsättningarna för förvar enligt 3 kap. 1–3 §§ eller uppsikt enligt 4 kap. 2 § den lagen, ska domstolen omedelbart underrätta Migrationsverket om det.

9 § Har en utlänning som tagits i förvar enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar överklagat förvarsbeslutet, och meddelas därefter beslut enligt 3 kap. 12 § den lagen, ska den myn-

dighet som fattat det beslutet omedelbart underrätta Migrationsöverdomstolen. Sådan underrättelse ska också lämnas om förvarsbeslutet upphävts enligt 3 kap. 14 § samma lag.

Har en utlänning som hålls i förvar överklagat Migrationsverkets beslut i fråga om behandlingen eller placeringen av utlänningen och Migrationsverket gör ändringar i det beslutet, ska Migrationsöverdomstolen omedelbart underrättas om det.

10 § Om ett statsråd har beslutat om förvar enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar och utlänningen har begärt att Högsta förvaltningsdomstolen ska pröva om åtgärden ska bestå, ska regeringen underrätta domstolen om det därefter meddelas ett beslut enligt 3 kap. 12 § den lagen eller om förvarsbeslutet upphävts enligt 3 kap. 14 § samma lag.

Underrättelse i fråga om anmälningsskyldighet och andra tvångsåtgärder

11 § Om det finns skäl att ändra, upphäva eller medge tillfälliga lättnader i ett beslut om anmälningsskyldighet enligt 5 kap. 18 § första stycket lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, ska Polismyndigheten så snart som möjligt underrätta Säkerhetspolisen om det.

Det som sägs i första stycket gäller också när Polismyndigheten eller Migrationsverket anser att det enligt 4 kap. 8 § lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar finns skäl att inskränka eller medge tillfälliga lättnader i ett beslut om uppsikt. När regeringen är behörig myndighet har Regeringskansliet samma underrättelseskyldighet.

12 § Om en utlänning som har anmälningsskyldighet enligt 4 kap. 1 § första stycket 2 eller 5 kap. 1 § första stycket, 2, 3, 6 eller 7 § lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar inte fullgör sin skyldighet, ska Polismyndigheten omedelbart underrätta Säkerhetspolisen om det. Detsamma gäller om en utlänning på annat sätt bryter mot ett beslut om uppsikt enligt 4 kap. 1 § första stycket den lagen eller ett förbud att lämna ett visst område enligt 5 kap. 1–3, 6 eller 7 § samma lag.

13 § Om den beslutande myndigheten upphäver ett beslut om anmälningsskyldighet enligt 5 kap. 5 § andra stycket lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, ska den genast underrätta

Säkerhetspolisen och Polismyndigheten om det.

14 § Om fingeravtryck eller fotografi har tagits med stöd av lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar eller motsvarande äldre lagstiftning, ska Säkerhetspolisen underrätta Polismyndigheten om att utvisningsbeslutet har verkställts eller upphört.

Uppgiftsskyldigheter

Uppgiftsskyldighet i förhållande till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten

15 § Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har rätt att hos

Migrationsverket ta del av följande uppgifter om enskilda:

1. namn, personnummer och i förekommande fall samordningsnummer,

2. bevis om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller uppehållsrätt,

3. dag för beslut om uppehållstillstånd, arbetstillstånd eller utfärdande av uppehållskort samt uppgift om varje period för vilken uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har beviljats eller uppehållskort har utfärdats,

4. inresedatum,

5. datum för ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd,

6. att uppehållstillstånd har beviljats utlänningen som flykting enligt 4 kap. 1 § eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser,

7. att uppehållstillstånd har beviljats utlänningen för studier eller som familjemedlem till en sådan person, och

8. att uppehållstillstånd har upphört att gälla enligt 2 kap. 7 § lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Om det finns skäl för det ska Migrationsverket på eget initiativ lämna uppgifter som avses i första stycket till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Uppgiftsskyldighet i förhållande till Skatteverket

16 § På begäran av Skatteverket ska Migrationsverket, om uppgifterna behövs för Skatteverkets handläggning av ett ärende om folkbokföring, lämna ut uppgifter om

1. namn, person eller samordningsnummer,

2. ansökan om uppehållskort, och

3. beslut om uppehållskort med skälen för beslutet.

Underrättelse till utländska myndigheter

Underrättelse till annan EU-stat

17 § Migrationsverket ska underrätta en annan EU-stat om en person med ställning som varaktigt bosatt i den andra EU-staten

1. beviljas uppehållstillstånd här,

2. vägras förnyelse av uppehållstillstånd, eller

3. genom ett beslut om utvisning enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar inte längre har uppehållstillstånd i Sverige.

Underrättelse till annan stat

18 § I ett ärende om verkställighet av ett beslut om utvisning enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar får nedanstående uppgifter lämnas om en utlännings personliga förhållanden till den stat som utvisning ska verkställas till, så att en behörig myndighet kan utfärda de resehandlingar eller vidta andra åtgärder som behövs:

1. fullständigt namn, inklusive tidigare namn och pseudonymer,

2. kön, födelsedatum och födelseort,

3. fotografi och fingeravtryck,

4. medborgarskap och språk,

5. civilstånd, makes fullständiga namn och adress samt barns namn och ålder,

6. senast kända adress i Sverige,

7. tidigare kända adresser i den stat som utvisningen ska verkställas till,

8. faders och moders fullständiga namn och adress, och

9. identitetshandlingar och resehandlingar.

Åtgärder i samband med verkställighet

19 § Säkerhetspolisen ska, när den verkställer ett beslut om utvisning enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, se till att gällande bevis om visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd som utlänningen har makuleras i samband med verkställigheten och att resedokument eller främlingspass återlämnas till

Migrationsverket. Detsamma gäller för Polismyndigheten om den har fått i uppdrag av Säkerhetspolisen att verkställa ett beslut om utvisning enligt den lagen.

Ansökan om upphävande av återreseförbud

20 § En EES-medborgare eller en sådan familjemedlem till en EESmedborgare som avses i 1 kap. 6 § lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar och som har meddelats ett återreseförbud enligt den lagen eller motsvarande äldre bestämmelser, får ansöka om att återreseförbudet ska upphävas enligt 2 kap. 24 § lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. En sådan ansökan ska lämnas in till regeringen. Regeringen ska ta ställning till ansökan inom sex månader från det att den lämnades in.

1. Denna förordning träder i kraft den…

2. Genom förordningen upphävs förordningen (1997:409) om särskild utlänningskontroll.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs att 21 a § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

21 a §1

Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),

2. utvisning enligt lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll,

2. utvisning enligt lagen

(2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar,

3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4. överlämnande enligt lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,

5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,

7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,

8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller

9. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone.

Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket 1–9 har verkställts.

Denna lag träder i kraft den…

1 Senaste lydelse 2011:1170.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

Härigenom föreskrivs att 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 §2

Har beträffande någon som vårdas enligt denna lag beslut meddelats om

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716),

2. utvisning enligt lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll,

2. utvisning enligt lagen

(2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar,

3. utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4. överlämnande enligt lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder,

5. utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling,

6. utlämning enligt lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt,

7. överlämnande enligt lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen,

8. överlämnande enligt lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, eller

9. utlämning enligt lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone,

får trots tvångsvården verkställighet av beslutet ske, om det begärs av den myndighet som ska verkställa beslutet och chefsöverläkaren finner att patientens tillstånd tillåter att beslutet verkställs. Tvångsvården upphör i sådant fall när beslutet har verkställts.

2 Senaste lydelse 2011:1171.

I fråga om en patient som är utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har meddelats med stöd av 23 kap. 2 § utlänningslagen.

Denna lag träder i kraft den…

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård

Härigenom föreskrivs att 17 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 §3

Bestämmelserna i 29 § första stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård gäller i fråga om upphörande av rättspsykiatrisk vård i samband med

1. avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen (2005:716) av en patient som genomgår rättspsykiatrisk vård utan särskild utskrivningsprövning,

2. utvisning enligt lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll,

2. utvisning enligt lagen

(2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar,

3. överlämnande, och

4. utlämning. I fråga om den som genomgår rättspsykiatrisk vård enligt 31 kap. 3 § brottsbalken med särskild utskrivningsprövning och som skall avvisas eller utvisas efter beslut enligt utlänningslagen (2005:716) får trots tvångsvården verkställighet av beslutet ske om

I fråga om den som genomgår rättspsykiatrisk vård enligt 31 kap. 3 § brottsbalken med särskild utskrivningsprövning och som ska avvisas eller utvisas efter beslut enligt utlänningslagen (2005:716) får trots tvångsvården verkställighet av beslutet ske om

1. det begärs av den myndighet som skall verkställa beslutet, och

1. det begärs av den myndighet som ska verkställa beslutet, och

2. chefsöverläkaren finner att förutsättningarna för vårdens upphörande i 16 § första stycket 1 är uppfyllda och att patientens tillstånd tillåter att beslutet verkställs. Tvångsvården upphör i sådant fall när beslutet har verkställts.

Om beslut har meddelats att verkställigheten av en påföljd som

Om beslut har meddelats att verkställigheten av en påföljd som

3 Nuvarande lydelse 2007:245.

innebär överlämnande enligt 31 kap. 3 § brottsbalken till rättspsykiatrisk vård skall föras över till en annan stat, upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av beslutet.

innebär överlämnande enligt 31 kap. 3 § brottsbalken till rättspsykiatrisk vård ska föras över till en annan stat, upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av beslutet.

Denna lag träder i kraft den…

1.6. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)

dels att nuvarande 12 kap. 14 a § ska betecknas 12 kap. 14 b §, att

nuvarande 12 kap. 14 b § ska betecknas 12 kap. 14 c § och att rubriken före nuvarande 12 kap. 14 b § ska placeras före nya 12 kap. 14 c §,4

dels att 1 kap. 7 och 14 §§, 5 a kap. 3 §, 7 kap. 3 §, 8 kap. 1 §,

10 kap. 20 §, 11 kap. 7 §, 12 kap. 14 §, 13 kap. 9 §, 14 kap. 6 a och 11 §§ och 16 kap. 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 2 kap. 1 d §, 5 kap.

17 c §, 7 kap. 3 a § och 12 kap. 14 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

7 §5

Säkerhetsärenden enligt denna lag är ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar

Säkerhetsärenden enligt denna lag är ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör Sveriges säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar

– att en utlänning ska avvisas eller utvisas, – att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska avslås eller att en utlännings uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska återkallas,

– att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en utlännings statusförklaring ska återkallas,

– att en utlännings ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska återkallas,

4 Senaste lydelse av 12 kap. 14 a § 2012:129 12 kap. 14 b § 2017:22. 5 Senaste lydelse 2016:1243.

– att en utlänning inte ska beviljas resedokument, eller

– att en utlänning inte ska beviljas främlingspass eller att ett främlingspass ska återkallas.

– att en utlännings ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska återkallas.

Ett ärende hos Migrationsverket om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b § är ett säkerhetsärende om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende.

14 §6

Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt och Säkerhetspolisen har ansökt om att utlänningen ska utvisas enligt lagen (1991:572) om särskild ut-

länningskontroll, ska ansökning-

arna handläggas tillsammans enligt lagen om särskild utlännings-

kontroll.

Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt och Säkerhetspolisen har ansökt om att utlänningen ska utvisas enligt lagen (2021:000) om särskild

kontroll av vissa utlänningar, ska

ansökningarna handläggas tillsammans enligt den lagen.

En ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt av en utlänning som är utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll eller har meddelats motsvarande beslut enligt äldre lag och befinner sig i Sverige, ska handläggas enligt den lagen.

En ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt av en utlänning som är utvisad enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlän-

ningar eller har meddelats mot-

svarande beslut enligt äldre lag och befinner sig i Sverige, ska handläggas enligt den lagen.

6 Senaste lydelse 2014:198.

2 kap.

1 d §

Migrationsverket får återkalla ett främlingspass om det finns skäl för det med hänsyn till Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet.

5 kap.

17 c §

Uppehållstillstånd får i fall som avses i 3 a § vägras en utlänning om det finns skäl för det med hänsyn till Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet.

5 a kap.

3 §

En person som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet får inte beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska avslås om utlänningen utvisas, eller genom tidigare beslut har utvisats, enligt lagen ( 2021:000 ) om särskild kontroll av vissa utlänningar eller motsvarande äldre bestämmelser.

7 kap.

3 §7

Uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som rest in i landet, om

1. utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd,

2. utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket och anställningen upphört, om inte utlänningen

2. utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket och anställningen upphört, om inte utlänningen

7 Senaste lydelse 2008:884.

inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas, eller

inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas,

3. det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet

i Sverige eller i något annat nordiskt land.

3. det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen i Sverige eller

i något annat nordiskt land kom-

mer att bedriva sabotage, spioneri, olovlig underrättelseverksamhet eller företagsspioneri, om det

finns anledning att anta att företagsspioneriet utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter, eller

4. det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket får återkallas om förhållandet upphör.

Uppehållstillstånd får dock inte återkallas enligt första stycket 1 eller 3 om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken.

3 a §

Har utlänningen vistats i Sverige i mer än tre år med uppehållstillstånd får uppehållstillstånd inte återkallas enligt 3 § första stycket 1. Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fem år med uppehållstillstånd får uppehållstillstånd inte återkallas enligt 3 § första stycket 3 eller 4, om det inte finns synnerliga skäl för det. Tiden räknas från när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken.

Lydelse enligt SOU 2019:49 Föreslagen lydelse

8 kap.

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om avvisning och utvisning. Bestämmelser om utvisning på grund av brott finns i 8 a kap. Bestämmelser om utvisning

av hänsyn till rikets säkerhet och

på grund av befarad brottslighet enligt terroristbrottslagen (2021:000) finns i lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Bestämmelser om utvisning på grund av befarad brottslighet enligt terroristbrottslagen (2021:000)och av hänsyn till

Sveriges säkerhet finns i lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

20 §8

Migrationsverket får besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårds-

Migrationsverket får besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i en kriminal-

8 Senaste lydelse 2017:906.

anstalt, häkte eller polisarrest, om

vårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest, om

1. utlänningen av allmän domstol har utvisats på grund av brott,

2. utlänningen hålls avskild enligt 11 kap. 7 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 11 kap. 2 § första stycket,

3. det är nödvändigt av transporttekniska skäl, dock längst i tre dygn, eller

4. det annars finns synnerliga skäl. En utlänning som placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest med stöd av första stycket 2, 3 eller 4 ska hållas avskild från övriga intagna.

En utlänning som placerats i

en kriminalvårdsanstalt, ett häkte

eller en polisarrest med stöd av första stycket 2, 3 eller 4 ska hållas avskild från övriga intagna.

Barn som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Barn som hålls i förvar får inte placeras i en kriminalvårdsanstalt,

ett häkte eller en polisarrest. Det gäller även barn som tagits i förvar enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

11 kap.

7 §

En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskild från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen eller om han eller hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra.

Ett barn som hålls i förvar enligt lagen ( 2021:000 ) om särskild kontroll av vissa utlänningar får hållas avskilt om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen.

Beslut om att hålla någon avskild fattas av Migrationsverket. Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det,

dock minst var tredje dag.

Beslutet ska omprövas så ofta det finns anledning till det. Be-

slut enligt första stycket ska omprövas minst var tredje dag.

En utlänning som hålls avskild därför att han eller hon utgör en fara för sig själv skall undersökas av läkare så snart som möjligt.

En utlänning som hålls avskild därför att han eller hon utgör en fara för sig själv ska undersökas av läkare så snart som möjligt.

12 kap.

14 §9

Beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas av Migrationsverket, om inte annat föreskrivs i andra, tredje eller fjärde stycket.

Beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas av Migrationsverket, om inte annat föreskrivs i andra eller tredje stycket

eller 14 a §.

Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden. Migrationsverket eller den domstol som avgör ärendet får dock i beslutet om avvisning eller utvisning bestämma att en annan myndighet ska ombesörja verkställigheten.

Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning i säkerhetsärenden.

Det gäller dock inte om en allmän domstol har beslutat om utvisning på grund av brott. Migrationsver-

ket eller den domstol som avgör ärendet får, på begäran av Säker-

hetspolisen, i beslutet om avvis-

ning eller utvisning bestämma att en annan myndighet ska ombesörja verkställigheten.

Polismyndigheten ska verkställa

1. myndighetens beslut om avvisning,

2. en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, eller

2. en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,

även om ärendet är ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 §, eller

3. ett beslut om avvisning eller utvisning som ska verkställas på nytt enligt 23 § första stycket.

Migrationsverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till Polismyndigheten, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig

9 Senaste lydelse 2017:906.

undan och inte kan anträffas utan myndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.

Polismyndigheten får överlämna ett ärende enligt tredje stycket 3, eller återlämna ett ärende enligt fjärde stycket, till Migrationsverket om Migrationsverket samtycker till det.

14 a §

Migrationsverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till Polismyndigheten, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan myndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.

Polismyndigheten får återlämna ett ärende enligt första stycket, eller överlämna ett ärende enligt 14 § tredje stycket 3, till Migrationsverket om verket samtycker till det. Ett beslut om avvisning eller utvisning får inte lämnas till Migrationsverket för ny verkställighet om beslutet meddelats i ett säkerhetsärende.

Polismyndigheten får överlämna ett ärende enligt 14 § tredje stycket 2 eller 3 till Säkerhetspolisen, om Säkerhetspolisen begär det och ärendet är ett säkerhetsärende.

13 kap.

9 §10

I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd el-

ler ställning som varaktigt bosatt

i Sverige tillämpas bestämmelserna i 25 § förvaltningslagen (2017:900) om kommunikation endast om utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd, ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller främlingspass tillämpas bestämmelserna i 25 § förvaltningslagen (2017:900) om kommunikation endast om utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

14 kap.

6 a §11

Migrationsverkets beslut om

avslag på en ansökan om främ-

lingspass får överklagas till en migrationsdomstol om frågan om

främlingspass har behandlats i samband med ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd.

Migrationsverkets beslut

i fråga om utfärdande eller återkallelse av främlingspass får

överklagas till en migrationsdomstol.

11 §12

Migrationsverkets beslut i fråga om avvisning, utvisning, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, statusförklaring, resedokument, ställning som varaktigt bosatt och förvar i ett säkerhetsärende får överklagas av Säkerhetspolisen.

Migrationsverkets beslut i fråga om avvisning, utvisning, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, statusförklaring, resedokument,

främlingspass, ställning som varak-

tigt bosatt, förvar och uppsikt i ett säkerhetsärende får överklagas av Säkerhetspolisen.

10 Senaste lydelse 2018:822. 11 Senaste lydelse 2014:778. 12 Senaste lydelse 2014:198.

16 kap.

8 §13

Om det under handläggningen av ett mål i en migrationsdomstol framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska handläggas enligt lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll, ska domstolen un-

danröja det överklagade beslutet och överlämna målet till Migrationsverket för handläggning.

Om det under handläggningen av ett mål i en migrationsdomstol framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska handläggas enligt lagen

(2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, ska domsto-

len undanröja det överklagade beslutet och överlämna målet till Migrationsverket för handläggning.

Om det under handläggningen i Migrationsöverdomstolen framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska handläggas enligt lagen om särskild

utlänningskontroll, ska Migra-

tionsöverdomstolen undanröja migrationsdomstolens och Migrationsverkets beslut och överlämna målet till Migrationsverket för handläggning.

Om det under handläggningen i Migrationsöverdomstolen framkommer att det rör sig om ett säkerhetsärende enligt denna lag eller ett ärende som ska handläggas enligt lagen om särskild

kontroll av vissa utlänningar, ska

Migrationsöverdomstolen undanröja migrationsdomstolens och Migrationsverkets beslut och överlämna målet till Migrationsverket för handläggning.

Denna lag träder i kraft den…

13 Senaste lydelse 2009:1542.

1.7. Förslag till lag om ändring i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut

Härigenom föreskrivs att 2 a § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 a §14

En EES-medborgare eller en sådan familjemedlem till en EESmedborgare som avses i 3 a kap.

2 § utlänningslagen (2005:716)

som har utvisats av regeringen enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll får ansöka om rättsprövning av beslutet.

En EES-medborgare eller en sådan familjemedlem till en EESmedborgare som avses i 1 kap.

6 § lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar som

har utvisats av regeringen enligt

den lagen får ansöka om rätts-

prövning av beslutet.

Denna lag träder i kraft den…

14 Senaste lydelse 2009:1539.

1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §15

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (nämnden) ska utöva tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden (nämnden) ska utöva tillsyn över

1. brottsbekämpande myn-

digheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter,

2. Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel vid särskild kontroll av vissa utlänningar, och

3. därmed sammanhängande

verksamhet.

Nämnden ska även utöva tillsyn över den behandling av personuppgifter som utförs av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Ekobrottsmyndigheten enligt brottsdatalagen (2018:1177) och lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område för de syften som anges i 1 kap. 1 § i den sistnämnda lagen, och lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Tillsynen ska särskilt avse behandling enligt 2 kap. 11 § brottsdatalagen och 2 kap. 9 § lagen om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter.

Nämnden ska också utöva tillsyn över Polismyndighetens och Säkerhetspolisens tillämpning av lagen (2019:547) om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott.

Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första, andra och tredje

Tillsynen ska särskilt syfta till att säkerställa att verksamhet enligt första–tredje styckena bedrivs

15 Senaste lydelse 2019:1183.

styckena bedrivs i enlighet med lag eller annan författning.

i enlighet med lag eller annan författning.

Denna lag träder i kraft den…

1.9. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 44 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

44 kap.

4 §16

Rätten enligt 1 kap.1 och 7 §§tryckfrihetsförordningen och 1 kap.1 och 10 §§yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter inskränks av den tystnadsplikt som följer av

1. 2 kap. 14 § första stycket 1

och 3 postlagen (2010:1045),

1. 2 kap. 14 § första stycket 1, 3 och 4postlagen (2010:1045),

2. 6 kap. 20 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, när det är fråga om uppgift om innehållet i ett elektroniskt meddelande eller som annars rör ett särskilt sådant meddelande, och

3. 6 kap. 21 § lagen om elektronisk kommunikation, när det är fråga om uppgift om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation på grund av beslut av domstol, undersökningsledare eller åklagare eller om inhämtning av uppgifter enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.

Denna lag träder i kraft den…

16 Senaste lydelse 2018:1919.

1.10. Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045)

Härigenom förskrivs att 2 kap. 14 § postlagen (2010:1045) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

14 §

Den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till någon av de uppgifter som anges i 1–3 får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta. De uppgifter som omfattas av tystnadsplikten är

Den som i postverksamhet

eller posttjänst har fått del av eller

tillgång till någon av de uppgifter som anges i 1–4 får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon därigenom har fått veta. De uppgifter som omfattas av tystnadsplikten är

1. uppgifter som rör ett särskilt brev som befordras inom verksamheten,

2. andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med verksamheten när det gäller befordran av brev, eller

2. andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med verksamheten när det gäller befordran av brev,

3. uppgifter som handlar om att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt 27 kap. rättegångsbalken.

3. uppgifter som handlar om att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt 27 kap. rättegångsbalken, eller

4. uppgifter som handlar om att kvarhålla försändelser enligt 5 kap. 16 § lagen ( 2021:000 ) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Tystnadsplikten enligt första stycket 1 och 2 gäller inte i förhållande till avsändaren och mottagaren av brevet.

För uppgifter om en enskild persons adress gäller tystnadsplikt endast om det kan antas att ett röjande av adressen skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men.

Denna lag träder i kraft den…

1.11. Förslag till lag om ändring i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 5 kap.12 och 16 §§ lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

12 §

I fingeravtrycks- och signalementsregister får uppgifter behandlas om en person som

1. är misstänkt eller dömd för brott och som har varit föremål för åtgärd enligt 28 kap. 14 § rättegångsbalken, eller

2. har lämnat fingeravtryck enligt 19 § lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

2. har lämnat fingeravtryck enligt 5 kap. 10 § andra stycket lagen (2021:000) om särskild

kontroll av vissa utlänningar.

Uppgifter om fingeravtryck som inte kan hänföras till en identifierbar person får behandlas om uppgiften kommit fram i en utredning om brott.

Personuppgifter som har inhämtats med stöd av 36 § första stycket 2 lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare får inte behandlas i fingeravtrycks- och signalementsregister.

16 §

Uppgifter i fingeravtrycks- och signalementsregister som behandlas för att fullgöra ett internationellt åtagande får inte behandlas längre än vad som behövs för det ändamålet.

Uppgifter om personer som har lämnat fingeravtryck med stöd av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll får inte behandlas längre än tio år efter

registreringen.

Uppgifter om personer som har lämnat fingeravtryck med stöd av lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar

eller motsvarande äldre bestämmelser får inte behandlas längre än

tio år efter det att utvisnings-

beslutet verkställdes eller upphörde.

Bestämmelsen i 2 kap. 17 § andra stycket brottsdatalagen (2018:1177) gäller inte vid tillämpningen av denna paragraf.

Denna lag träder i kraft den…

1.12. Förslag till lag om ändring i lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 17 § och 3 kap. 5 § lagen (2019:1182) om Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

17 §

Polismyndigheten har, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket, 35 kap. 1 § och 37 kap. 1 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga och som behandlas med stöd av 1 § 1–3 a och c, om myndigheten behöver uppgifterna för ett syfte som anges i 2 kap. 1 § 1 eller 2 lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller för att fullgöra uppgifter enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (1991:572) om särskild utlän-

ningskontroll.

Polismyndigheten har, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket, 35 kap. 1 § och 37 kap. 1 §offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga och som behandlas med stöd av 1 § 1–3 a och c, om myndigheten behöver uppgifterna för ett syfte som anges i 2 kap. 1 § 1 eller 2 lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område eller för att fullgöra uppgifter enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (2021:000) om särskild kontroll av

vissa utlänningar.

3 kap.

5 §

Polismyndigheten får för något av de syften som anges i 2 kap. 1 § 1 eller 2 lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Polismyndigheten får för något av de syften som anges i 2 kap. 1 § 1 eller 2 lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

eller för att fullgöra uppgifter enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll medges direktåtkomst till personuppgifter som behandlas med stöd av 2 kap. 1 § 1–3 a och c. Direktåtkomsten får endast avse personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga.

eller för att fullgöra uppgifter enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar medges direktåtkomst till personuppgifter som behandlas med stöd av 2 kap. 1 § 1–3 a och c. Direktåtkomsten får endast avse personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga.

Denna lag träder i kraft den…

1.13. Förslag till lag om ändring i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning

Härigenom föreskrivs att 9, 14 och 30 §§ lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning samt rubrikerna före 9 och 30 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Särskild utlänningskontroll Särskild kontroll av vissa utlänningar

9 §

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning får beviljas för att läsa av eller ta upp uppgifter i ett avläsningsbart informationssystem som används, eller som det finns särskild anledning att anta har använts eller kommer att användas, av en utlänning som omfattas av

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning får beviljas för att läsa av eller ta upp uppgifter i ett avläsningsbart informationssystem som används, eller som det finns särskild anledning att anta har använts eller kommer att användas, av en utlänning som omfattas av

1. ett utvisningsbeslut enligt

1 § 2 lagen (1991:572) om sär-

skild utlänningskontroll, eller

1. ett utvisningsbeslut enligt

2 kap. 1 § lagen (2021:000) om

särskild kontroll av vissa utlän-

ningar eller motsvarande äldre bestämmelser, eller

2. ett avvisnings- eller utvisningsbeslut enligt 8 kap. eller 8 a kap.utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser och det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som avses i 1 § 2 lagen om särskild utlänningskon-

troll.

2. ett avvisnings- eller utvisningsbeslut enligt 8 kap. eller 8 a kap.utlänningslagen (2005:716), eller motsvarande äldre bestämmelser, och det finns sådana omständigheter i fråga om utlänningen som avses i

2 kap. 1 § lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssnings-, kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter får också beviljas för att läsa av eller ta upp uppgifter i ett avläsningsbart informationssystem som det finns synnerlig anledning att

anta att utlänningen under den tid som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

Tillståndet får beviljas endast om Migrationsverket, regeringen eller en domstol har beslutat att

19–22 §§ lagen om särskild utlänningskontroll samt denna lag

ska tillämpas på utlänningen. Det förfarande och de förutsättningar som gäller för ett beslut om att 19–22 §§ lagen om särskild utlänningskontroll ska tilllämpas i fråga om utlänningen gäller också för ett beslut i fråga om hemlig dataavläsning.

Tillståndet får beviljas endast om Migrationsverket, regeringen eller en domstol har beslutat att

5 kap. 10–16 §§ lagen om sär-

skild kontroll av vissa utlänningar samt denna lag ska tillämpas på utlänningen. Det förfarande och de förutsättningar som gäller för ett beslut om att 5 kap. 10–16 §§ lagen om särskild kontroll av

vissa utlänningar ska tillämpas i

fråga om utlänningen gäller också för ett beslut i fråga om hemlig dataavläsning.

Ett tillstånd får beviljas endast om det finns synnerliga skäl och det är av betydelse för att utreda om utlänningen eller en organisation eller grupp som han eller

hon tillhör eller verkar för plan-

lägger eller förbereder terrorist-

brott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott.

Ett tillstånd får beviljas endast om det finns synnerliga skäl och det är av betydelse för att klarlägga om

1. utlänningen tillhör eller verkar för eller kan komma att engagera sig i en organisation eller

grupp som planlägger eller förbereder brott enligt terroristbrotts-

lagen ( 2021:000 ),

2. det finns risk för att utlänningen själv planlägger eller förbereder brott som avses i 1, eller

3. det finns risk för att utlänningen själv eller tillsammans med andra medverkar i eller främjar ett allvarligt brott som rör Sveriges säkerhet.

Ett tillstånd får inte avse

kameraövervaknings- eller rums-

avlyssningsuppgifter.

Ett tillstånd får inte avse rumsavlyssningsuppgifter.

14 §

Frågor om hemlig dataavläsning prövas av rätten på ansökan av åklagare. En ansökan om hemlig dataavläsning enligt 9 § ska dock göras av Säkerhetspolisen

eller Polismyndigheten.

Frågor om hemlig dataavläsning prövas av rätten på ansökan av åklagare. En ansökan om hemlig dataavläsning enligt 9 § ska dock göras av Säkerhetspolisen.

Särskild utlänningskontroll Särskild kontroll av vissa utlänningar

30 §

När hemlig dataavläsning används eller har använts i fall som anges i 9 § ska 21 a § och 22 §

första och andra styckena lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll tillämpas. Det som

anges där om hemlig avlyssning

och övervakning av elektronisk

kommunikation ska i stället tilllämpas för hemlig dataavläsning.

När hemlig dataavläsning används eller har använts i fall som anges i 9 § ska 5 kap. 19 och 22 §§ lagen (2021:000) om särskild

kontroll av vissa utlänningar till-

lämpas. Det som anges där om hemlig avlyssning av elektronisk

kommunikation, hemlig övervak-

ning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervak-

ning ska i stället tillämpas för

hemlig dataavläsning.

Denna lag träder i kraft den…

1.14. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. ska införas en ny paragraf, 4 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 § 17

Beslut av Migrationsverket som överklagas till en kammarrätt ska tas upp av Kammarrätten i Stockholm, om beslutet avser utlämnande av allmänna handlingar i ett ärende enligt lagen ( 2021:000 ) om särskild kontroll av vissa utlänningar eller motsvarande äldre bestämmelser.

Denna förordning träder i kraft den…

17 Tidigare 4 § upphävd genom 1998:395.

1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m.

Härigenom föreskrivs att 6 § förordningen (1982:805) om ersättning av allmänna medel till vittnen, m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §18

Reseersättning, traktamente och ersättning för tidsspillan får tillerkännas

1. vittne,

2. sådan sakkunnig vid allmän domstol som inte har utsetts av rätten,

3. målsägande som ska höras i brottmål i anledning av åklagarens talan,

4. vårdnadshavare eller annan som ska höras enligt 26 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och vårdnadshavare som ska höras enligt 21 kap. 1 § rättegångsbalken,

5. den som förordnats till särskild personutredare enligt 3 § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. och som ska höras vid allmän domstol,

6. förtroendeman enligt 4 § lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. som ska höras vid allmän domstol,

7. den som ska höras under en förundersökning i brottmål eller enligt 23 kap. 3 § fjärde stycket rättegångsbalken,

8. den som, utan att vara part, ska höras enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll,

8. den som, utan att vara part, ska höras enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen

(2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar,

9. den som, utan att vara part, ska höras enligt lagen (1973:188) om arrende- och hyresnämnder,

10. den som medverkar vid en utredning enligt 6 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde, 17 § rättshjälpslagen (1996:1619) eller 4 § lagen (1996:1620) om offentligt biträde,

18 Senaste lydelse 2016:233.

11. den som, utan att vara sökande, på kallelse av inskrivningsmyndigheten har inställt sig för att höras vid ett lagfartssammanträde eller sammanträde enligt 19 kap. 16 § jordabalken,

12. den som, utan att vara sökande, på kallelse av registermyndigheten har inställt sig för att höras vid ett sammanträde enligt 2 kap. 21 § sjölagen (1994:1009),

13. den som, utan att vara part, ska höras under en utredning som avses i 9 § andra stycket lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

14. den som, utan att vara part, ska höras inför Nämnden mot diskriminering enligt diskrimineringslagen (2008:567),

15. tredje man som ska höras inför Kronofogdemyndigheten enligt 2 kap. 11 § utsökningsbalken,

16. den som, utan att vara sökande, på kallelse av inskrivningsmyndigheten har inställt sig för att höras vid ett sammanträde enligt 22 § förordningen (2005:142) om inskrivning av rätt till luftfartyg.

Ersättning till vittne lämnas även i fall som avses i 36 kap. 8 § rättegångsbalken.

Denna förordning träder i kraft den…

1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m.

dels att 1 och 6 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §19

Denna förordning innehåller bestämmelser om fingeravtryck och fotografi m.m. som tas med stöd av rättegångsbalken, lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

Denna förordning innehåller bestämmelser om fingeravtryck och fotografi m.m. som tas med stöd av rättegångsbalken, lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlän-

ningar.

3 a §

Fingeravtryck och fotografi ska tas av en utlänning på vilken lagen ( 2021:000 ) om särskild kontroll av vissa utlänningar är tillämplig, om det behövs för kontrollen. En sådan utlänning får också videofilmas. Nytt fingeravtryck eller fotografi får tas om utlänningen har förändrats till utseendet eller om det annars finns särskild anledning till det.

19 Senaste lydelse 2006:1191.

6 §20

Undersökningsledaren fattar beslut om att ta avtryck eller fotografi eller göra en videoupptagning enligt 2–4 §§ om åtgärden behövs för utredningen av brottet. Polismyndigheten fattar

beslut i övrigt enligt 2–4 §§ och enligt 5 §.

Undersökningsledaren fattar beslut om att ta avtryck eller fotografi eller göra en videoupptagning enligt 2, 3 och 4 §§ om åtgärden behövs för utredningen av brottet.

Säkerhetspolisen fattar beslut om åtgärder enligt 3 a §.

Polismyndigheten fattar beslut i övrigt enligt 2, 3, 4 och 5 §§.

Denna förordning träder i kraft den…

20 Senaste lydelse 2014:1144.

1.17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §21

Uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av

1. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärenden om ut-

lämning för brott, i ärenden om nåd i brottmål eller i andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,

1. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen

(2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar, i ärenden

om utlämning för brott, i ärenden om nåd i brottmål eller i andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom eller i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,

2. chefen för Justitiedepartementet eller den han eller hon bemyndigar, om utdraget behövs för att fullgöra en skyldighet Sverige har enligt en överenskommelse med en främmande stat,

3. en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

4. Säkerhetspolisen, i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,

5. Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande

21 Senaste lydelse 2019:582.

av en tullkodex för unionen och de förordningar som meddelas med stöd av den förordningen, samt i andra tillståndsärenden och ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

6. en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden

a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,

b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,

c) där länsstyrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur,

d) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,

e) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),

f) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och

g) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av delgivningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,

7. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förordningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik, i fråga om den som ärendet gäller,

8. en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om överlämnande eller utlämning för brott eller utlänningslagen (2005:716), i ärenden som rör en sådan åtgärd,

9. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som

a) övervakare,

b) förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),

c) personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,

d) biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll eller fängelseförordningen, eller

e) kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkställighet av frivårdspåföljder,

10. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll, lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m., lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen eller lagen (2015:650) om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen, 11. en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller, 12. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende, i fråga om den som ärendet gäller, 13. Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser, 14. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller,

14. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen, i fråga om någon annan än den som ärendet gäller och i ärenden enligt lagen

( 2021:000 ) om särskild kontroll av vissa utlänningar, i fråga om den som ärendet gäller,

15. en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller,

16. allmän domstol, i ärenden om omvandling enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, i fråga om den som ärendet gäller,

17. Domstolsverket, i fråga om den som verket avser att anställa som notarie,

18. Domarnämnden, i ärenden om anställning som domare eller hyresråd, 19. Kronofogdemyndigheten, i ärenden enligt 3 kap. lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen och 3 kap. lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen, i fråga om den som ärendet gäller, 20. en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, i fråga om den som ärendet gäller, 21. allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, i fråga om en nämndeman som ska påbörja en tjänstgöringsperiod i domstolen, 22. en åklagarmyndighet i ärenden enligt förordningen (2014:1553) om förebyggande och lösning av tvister om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfaranden inom Europeiska unionen, 23. en åklagarmyndighet eller allmän domstol i ett ärende enligt lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder, och 24. Rättsmedicinalverket, när uppgifter behövs för prövning enligt häkteslagen av om ett besök eller elektronisk kommunikation kan tillåtas eller ska kontrolleras. Uppgifter om någon annan än den som prövningen gäller enligt första stycket 14 ska begränsas till uppgifter om påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a §brottsbalken eller uppgifter om kontaktförbud eller förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder.

Denna förordning träder i kraft den…

1.18. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (1999:1135) om misstankeregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §22

Uppgifter ur misstankeregistret ska lämnas ut om det begärs av

1. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen

(1991:572) om särskild utlänningskontroll, i ärenden om ut-

lämning för brott, i ärenden om nåd i brottmål eller i andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen eller i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,

1. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen

(2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar i ärenden om

utlämning för brott, i ärenden om nåd i brottmål eller i andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen eller i ärenden om överförande av straffverkställighet enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,

2. en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

3. Säkerhetspolisen, i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,

4. Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

5. en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden

a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,

b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,

22 Senaste lydelse 2017:1021.

c) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,

d) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),

e) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och

f) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av delgivningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,

6. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förordningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik, i fråga om den som ärendet gäller,

7. det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende, i fråga om den som ärendet gäller,

8. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen (2005:716), dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning i ärenden som avses i 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen i fråga om någon annan än den som utredningen gäller,

8. Migrationsverket, i ärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap eller utlänningslagen (2005:716), dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utredning i ärenden som avses i 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen i fråga om någon annan än den som utredningen gäller och i ärenden enligt lagen

( 2021:000 ) om särskild kontroll av vissa utlänningar, i fråga om den som ärendet gäller,

9. en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller,

10. en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen, i fråga om den som ärendet gäller, och

11. en åklagarmyndighet eller allmän domstol i ett ärende enligt lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder.

Uppgifter om någon annan person än den som prövningen gäller enligt första stycket 8 ska begränsas till uppgifter om misstanke som avser brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a §brottsbalken.

Denna förordning träder i kraft den…

1.19. Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97)

dels att 5 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 1 b § och 7 kap.

2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 b §

En utlänning i ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716) behöver inte ha pass vid vistelse i Sverige.

5 kap.

4 §23

Den som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och åberopat skäl enligt 4 kap. 1, 2 eller 2 a § utlänningslagen (2005:716) är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Undantaget gäller dock inte

1. en utlänning som saknar identitetshandlingar, om inte utlänningen medverkar till att klarlägga sin identitet,

2. om det är sannolikt att utlänningen kommer att överföras enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen), eller

2. om det är sannolikt att utlänningen kommer att överföras enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen),

23 Senaste lydelse 2017:524.

3. om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § utlänningslagen.

3. om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § utlänningslagen, eller

4. en utlänning i ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716) eller i ett ärende enligt lagen ( 2021:000 ) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Undantaget gäller fram till dess att utlänningen lämnar landet eller ett beslut om att bevilja honom eller henne uppehållstillstånd har fått laga kraft. Undantaget upphör dock att gälla om en utlänning inte medverkar till verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft.

Migrationsverket utfärdar ett särskilt bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd.

7 kap.

2 a §

Om Polismyndigheten får ett beslut enligt 12 kap. 14 § tredje stycket 2 utlänningslagen (2005:716) för verkställighet och ärendet är ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § den lagen ska Polismyndigheten omedelbart underrätta Säkerhetspolisen om det.

Denna förordning träder i kraft den…

1.20. Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att 10 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 §24

Sekretess gäller i personaladministrativ verksamhet hos följande myndigheter, för uppgift om personnummer och födelsedatum, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men:

– allmänna domstolar, – allmänna förvaltningsdomstolar, – Arbetsförmedlingen, – Arbetsmiljöverket, i verksamhet som avser tillsyn över att arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen följs,

– Centrala studiestödsnämnden, – Domstolsverket, när det gäller uppgifter om personal vid domstolar och hyres- och arrendenämnder,

– Folkhälsomyndigheten, när det gäller personal i verksamhet som rör förvaring och användning av försöksdjur,

– Försäkringskassan, – hyres- och arrendenämnder, – Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, – Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, – Inspektionen för vård och omsorg, – Justitiekanslern, – Kammarkollegiet, när det gäller personal i verksamhet som rör personskadereglering,

– Kriminalvården, – Kronofogdemyndigheten, – Kustbevakningen, – Livsmedelsverket, när det gäller veterinärer, övrig personal i verksamhet som rör köttkontroll och personal i annan inspektionsverksamhet och i verksamhet som rör kosttillskott och tillståndsgiv-

24 Senaste lydelse 2019:215.

ning eller godkännanden avseende ekologiskt producerade livsmedel och nya livsmedel,

– länsstyrelserna, när det gäller personal i verksamhet som rör handläggning av djurskydds- och rovdjursfrågor samt i verksamhet som rör offentlig kontroll av djurskyddsfrågor och frågor om gränsöverskridande avfallstransporter,

– Migrationsverket, – myndigheter som svarar för personaladministrativ verksamhet avseende parkeringsvakter som förordnats enligt lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m.,

– nämnder som utövar ledning av hälso- och sjukvårdsverksamhet enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) eller de andra myndigheter som svarar för personaladministrativ verksamhet avseende hälso- och sjukvårdspersonal,

– patientnämnder, – Polismyndigheten, – Regeringskansliet, när det gäller personal i verksamhet som rör handläggning av ärenden om nåd i brottmål, abolition och särskild utlänningskontroll,

– Regeringskansliet, när det gäller personal i verksamhet som rör handläggning av ärenden om nåd i brottmål, abolition och särskild kontroll av vissa utlän-

ningar,

– Rättsmedicinalverket, när det gäller personal inom rättsmedicinsk och rättspsykiatrisk verksamhet,

– Skatteverket, – socialnämnder eller andra nämnder som svarar för personaladministrativ verksamhet avseende personal som verkar inom socialtjänsten,

– Socialstyrelsen, – Statens institutionsstyrelse, – Statens jordbruksverk, när det gäller personal i verksamhet som rör uppfödning, förvaring, tillhandahållande och användning av försöksdjur,

– Statens servicecenter, när det gäller personal i verksamhet som rör upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda och handläggning av förvaltningsärenden vid servicekontor enligt lagen (2019:212) om viss gemensam offentlig service,

– Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, – Säkerhetspolisen,

– Trafikverket, när det gäller personal i verksamhet som avser ianspråktagande av mark för väg, ersättning för vägrätt och förarprov för körkort,

– Tullverket, och – åklagarmyndigheter.

Denna förordning träder i kraft den…

1.21. Förslag till förordning om ändring i häktesförordningen (2010:2011)

Härigenom föreskrivs att 26 § häktesförordningen (2010:2011) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

26 §25

Undersökningsledaren eller åklagaren ska hålla den myndighet som ansvarar för förvaringslokalen underrättad om förhållanden som har betydelse från säkerhetssynpunkt för behandlingen av den som är intagen på grund av misstanke om brott. Polismyndigheten och Säkerhetspolisen har motsvarande underrättelseskyldighet i fråga om den som har tagits i förvar enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (1991:572) om särskild ut-

länningskontroll.

Undersökningsledaren eller åklagaren ska hålla den myndighet som ansvarar för förvaringslokalen underrättad om förhållanden som har betydelse från säkerhetssynpunkt för behandlingen av den som är intagen på grund av misstanke om brott. Polismyndigheten och Säkerhetspolisen har motsvarande underrättelseskyldighet i fråga om den som har tagits i förvar enligt utlänningslagen (2005:716) eller lagen (2021:000) om särskild

kontroll av vissa utlänningar.

Denna förordning träder i kraft den…

25 Senaste lydelse 2014:1184.

1.22. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen

Härigenom föreskrivs att 3 och 9 §§ förordningen (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §26

Säkerhetspolisen ansvarar för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet samt utreda och beivra brott av följande slag:

1. brott mot 18 eller 19 kap. brottsbalken eller annat brott mot Sveriges säkerhet, i fråga om brott mot medborgerlig frihet dock endast om det finns särskilda skäl för det,

2. brott mot

a) lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall,

b) lagen (2003:148) om straff för terroristbrott, och

c) lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet,

3. sådana brott mot 13 kap. brottsbalken som har syftat till att framkalla fara för Sveriges säkerhet eller att allvarligt hota eller skada centrala samhällsfunktioner,

4. företagsspioneri eller olovlig befattning med en företagshemlighet, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning,

5. brott där våld, hot eller tvång har använts för politiska syften, om brottet har riktat sig mot någon för vars personskydd Säkerhetspolisen ansvarar eller om gärningen har riktats mot ett särskilt viktigt samhällsintresse,

och

5. brott där våld, hot eller tvång har använts för politiska syften, om brottet har riktat sig mot någon för vars personskydd Säkerhetspolisen ansvarar eller om gärningen har riktats mot ett särskilt viktigt samhällsintresse,

26 Senaste lydelse 2018:667.

6. brott som rör sanktionslagstiftning, krigsmateriel eller produkter med dubbla användningsområden, dock endast brott som har anknytning till verksamhet som Säkerhetspolisen har till uppgift att förebygga och förhindra.

6. brott som rör sanktionslagstiftning, krigsmateriel eller produkter med dubbla användningsområden, dock endast brott som har anknytning till verksamhet som Säkerhetspolisen har till uppgift att förebygga och förhindra, och

7. brott mot lagen ( 2021:000 ) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Om Säkerhetspolisen i samband med verksamhet som anges i första stycket 1–4 eller 6 upptäcker något annat brott får myndigheten utreda även det brottet.

Om Säkerhetspolisen i samband med verksamhet som anges i första stycket 1–4, 6 eller 7 upptäcker något annat brott får myndigheten utreda även det brottet.

9 §

Säkerhetspolisen ska senast den 31 augusti varje år i en skrivelse till regeringen redogöra för tillämpningen av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll under perioden 1 juli föregående år–30 juni.

Säkerhetspolisen ska senast den 31 augusti varje år i en skrivelse till regeringen redogöra för tillämpningen av lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa

utlänningar under perioden 1 juli

föregående år–30 juni.

Denna förordning träder i kraft den…

1.23. Förslag till förordning om ändring i utlänningsdataförordningen (2016:30)

Härigenom föreskrivs att 11 § utlänningsdataförordningen (2016:30) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §27

Säkerhetspolisens direktåtkomst ska begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt utlänningslagen

( 2005:716 ), lagen ( 1991:572 ) om särskild utlänningskontroll och lagen ( 2001:82 ) om svenskt medborgarskap.

Säkerhetspolisens direktåtkomst ska begränsas till de personuppgifter som myndigheten behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt lagen (2001:82) om

svenskt medborgarskap, utlänningslagen (2005:716) och lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Denna förordning träder i kraft den…

27 Senaste lydelse 2018:1612.

1.24. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1746) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område

Härigenom föreskrivs att 23 § förordningen (2018:1746) om kriminalvårdens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 §

Uppgifter i säkerhetsregistret ska lämnas ut till Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndigheten och Åklagarmyndigheten, om uppgiften kan antas ha särskild betydelse för

1. en förundersökning,

2. andra brottsbekämpande åtgärder, eller

3. att upprätthålla ordningen och säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet.

Uppgifter i säkerhetsregistret ska lämnas ut till Regeringskansliet om uppgiften kan antas ha betydelse i ärenden

1. om nåd i brottmål,

2. enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, eller

2. enligt lagen (2021:000) om särskild kontroll av vissa utlän-

ningar, eller

3. enligt 7 kap. 11 § eller 13 kap. 6 §fängelselagen (2010:610). Uppgifter i säkerhetsregistret får lämnas ut till en allmän domstol om uppgiften kan antas ha betydelse i ärenden enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid.

Denna förordning träder i kraft den…

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningsuppdraget

Utredningens uppdrag har bestått i att göra en översyn av lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Syftet är att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Utredningen ska också utreda några särskilt utpekade frågor, däribland lagens tillämpningsområde och tidsgränser för verkställighetsförvar. I uppdraget ingår även att analysera och ta ställning till vissa ändringar och förtydliganden som Säkerhetspolisen har föreslagit av bestämmelser i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). Det gäller bl.a. frågor om främlingspass, uppehålls- och arbetstillstånd och vem som ska vara verkställande myndighet. Utredningsuppdraget omfattar även uppgiften att bedöma hur kontrollen av personer som ansetts utgöra ett säkerhetshot kan förstärkas, t.ex. genom elektronisk övervakning. Direktiven för utredningens arbete finns i bilaga 1.

Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredningen redovisa uppdraget i den del som avser en förlängning av tidsgränsen för verkställighetsförvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll senast den 28 februari 2019, och i övrigt senast den 31 mars 2020. Genom tilläggsdirektiv, bilaga 2, beslutade regeringen att uppdraget i sin helhet skulle redovisas vid den senare tidpunkten.

2.2. Genomförande av uppdraget

Utredningens arbete påbörjades i slutet av augusti 2018 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med gruppen av sakkunniga och experter. Utredningen har sammanträtt vid sammanlagt 11 tillfällen för att ta fram betänkandet.

Enligt utredningens direktiv ska utredaren i lämplig omfattning samråda med och inhämta upplysningar från de myndigheter och andra organisationer som berörs av frågorna. Utredaren och sekreteraren träffade företrädare för Säkerhetspolisen den 4 oktober 2018. Den 29 november 2019 träffade utredaren på nytt företrädare för Säkerhetspolisen.

Utredaren och sekreteraren samrådde med Terroristbrottsutredningen (Ju 2017:03) den 15 november 2018. Därefter har utredningarna haft vissa kontakter med varandra.

Utredaren och sekreteraren deltog den 5 december 2018 vid en presentation av rapporten Barn i förvar – en undersökning av Svenska Röda Korset.

Den 13 februari 2019 gjorde utredaren och sekreteraren ett studiebesök på Migrationsverkets förvarsenhet i Kållered, strax utanför Göteborg.

Den 25 mars 2019 träffade utredaren och sekreteraren domare vid Stockholms tingsrätt, avdelningarna 4 och 5, som handlägger mål och ärenden om tvångsmedel enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Utredaren deltog den 22 maj 2019 i workshopen Intelligence – Ethics and Oversight arrangerad av Center for Asymmetric Threat Studies (CATS).

Utredaren och sekreteraren träffade företrädare för Polismyndigheten (nationella operativa avdelningen, NOA) den 11 juni 2019, för Kriminalvården den 21 augusti 2019 och för Statens institutionsstyrelse (SiS) den 26 november 2019, för att ta del av myndigheternas erfarenheter av elektronisk övervakning med fotboja.

Migrationsverket har den 6 februari 2020 inkommit med en skrivelse till utredningen. I skrivelsen framhåller verket behovet av viss lagändring i fråga om säkerhetsärenden enligt utlänningslagen. Skrivelsen rör en fråga som ligger utanför utredningens direktiv.

3. Bakgrund

3.1. Historik

3.1.1 1973 års lagstiftning

Särskilda bestämmelser med syfte att bekämpa terrorism infördes första gången i svensk lagstiftning år 1973 genom lagen (1973:162) om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund. Lagen var tidsbegränsad, men giltighetstiden förlängdes succesivt till utgången av år 1975. Syftet med lagen var att minska riskerna för att Sverige skulle bli skådeplats för internationella terroristdåd.

Lagen byggde på ett förslag som utarbetades av Kommissionen för förebyggande av politiska våldsdåd (DsJu 1972:35). Anledningen till att kommissionen tillkallades var händelserna på Bulltofta flygplats i september 1972. Tre personer med kroatisk bakgrund hade kapat ett passagerarplan och med passagerare som gisslan lyckades de utverka frigivning av andra kroater som hade dömts för ockupationen av det jugoslaviska konsulatet i Göteborg år 1971 och mordet på en jugoslavisk ambassadör i Stockholm samma år.

Som bakgrund till lagen angavs i förarbetena att det hade gått en våldsvåg över världen och att våldsvågen behövde bekämpas inte bara genom internationell samverkan, utan även genom åtgärder på det nationella planet (proposition med förslag till lagstiftning om åtgärder mot vissa våldsdåd med internationell bakgrund, prop. 1973:37, s. 16 f.). Den dåvarande utlänningslagen (1954:193) ansågs inte tillräcklig för att hindra utlänningars inresa i Sverige när det fanns skäl att anta att deras närvaro innebar risker för politiska terroristattentat i landet. Det fanns vidare behov av att från svenskt territorium kunna avlägsna utlänningar som inte utan fog kunde betraktas som presumtiva terrorister och att utöva kontroll över sådana utlänningar om de inte kunde avlägsnas på grund av asylreglerna.

Terroristbestämmelserna togs in i en separat lag som alltså var tidsbegränsad. Skälet till att den tidsbegränsades var bl.a. att bestämmelserna var ingripande för den enskilde. Riksdagen skulle därför ges möjlighet att ta ställning till om lagstiftningen skulle fortsätta att gälla och, i så fall, om några ändringar behövde göras utifrån de erfarenheter man fått under den tid som lagen hade varit i kraft.

I lagen föreskrevs att en utlänning som kom till Sverige skulle avvisas om det fanns grundad anledning anta att han tillhörde eller verkade för en organisation eller en grupp som på grund av vad som var känt om dess verksamhet kunde befaras här i riket använda våld, hot eller tvång för politiska syften (det s.k. organisationskravet). På samma grund fick en utlänning som redan befann sig i landet utvisas. Beslut om avvisning skulle normalt fattas av polismyndighet. Om utlänningen gjorde gällande att han var politisk flykting skulle avvisningsärendet i stället som huvudregel avgöras av regeringen, efter hörande av dåvarande Invandrarverket. Beslut om utvisning skulle meddelas av regeringen. I alla ärenden som prövades av regeringen skulle förhör hållas. Förhörsmyndighet utsågs av regeringen.

Lagen innebar inte någon begränsning av asylrätten. Regeringen skulle förordna att ett beslut om avvisning eller utvisning tills vidare inte fick verkställas, om utlänningen befarades vara politisk flykting eller om det annars förelåg särskild anledning till att verkställighet inte borde ske. Beslutet fick omprövas när det fanns skäl till det.

Bestämmelser om kontroll och övervakning av en utlänning som avvisats eller utvisats, utan att beslutet kunnat verkställas, togs också in i 1973 års lag. Den kontroll och övervakning som kunde komma i fråga innebar att regeringen meddelade föreskrifter och inskränkningar för utlänningens vistelse i landet. Utlänningen kunde också bli föremål för vissa spaningsåtgärder. Om det behövdes för att utreda om en organisation eller en grupp planerade eller förberedde en åtgärd som utgjorde ett hot mot allmän ordning och säkerhet, fick utlänningen även utsättas för husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Av utlänningen fick tas fingeravtryck och fotografi. Beslut om dessa åtgärder meddelades av polismyndighet. För samma ändamål kunde polismyndighet, om det förelåg synnerliga skäl, få tillstånd till telefonavlyssning och brevkontroll. Frågor om tillstånd till sådana åtgärder prövades av Stockholms tingsrätt på yrkande av Rikspolisstyrelsen. Tillstånd skulle gälla för en viss tid som inte fick överstiga en månad.

3.1.2 1975 års lagstiftning

År 1975 gjordes omfattande ändringar i 1954 års utlänningslag. I samband med det fördes huvuddelen av bestämmelserna i 1973 års terroristlag in i utlänningslagen. Terroristbestämmelserna permanentades genom det. Reglerna om telefonavlyssning och vissa andra tvångsåtgärder togs in i en särskild lag, lagen (1975:1360) om tvångsåtgärder i spaningssyfte i vissa fall, den s.k. särskilda spaningslagen. Den lagen gjordes tidsbegränsad, men giltighetstiden kom successivt att förlängas fram till den 1 juli 1989.

I samband med att terroristbestämmelserna sammanfördes med utlänningslagens bestämmelser gjordes vissa ändringar i terroristbestämmelsernas tillämpningsområde (proposition om ändring i utlänningslagen [1954:193] m.m., prop. 1975/76:18, s. 153 f.). Då infördes bl.a. – vid sidan av organisationskravet – ett personligt rekvisit. Det skulle inte vara tillräckligt att utlänningen tillhörde en viss organisation eller grupp för att bestämmelserna skulle vara tillämpliga. Han eller hon skulle själv utgöra en fara. Tillämpningsområdet begränsades samtidigt till grupper eller organisationer som, med hänsyn till vad som var känt om gruppens eller organisationens tidigare verksamhet, kunde befaras utanför sitt hemland använda våld, hot eller tvång för politiska syften, och till följd av det kunde befaras bedriva sådan verksamhet även i Sverige. Befrielserörelser som förde en kamp i sitt hemland och eventuellt vid enstaka tillfällen hade riktat angrepp mot utländska intressen, skulle därmed inte omfattas av regleringen (prop. 1975/76:18 s. 155 f.).

Efter lagändringarna kunde alltså en utlänning avvisas eller utvisas om organisationskravet var uppfyllt och det dessutom förelåg fara för att utlänningen i Sverige skulle medverka till en terroristhandling.

Lagtexten preciserades i fråga om möjligheterna för regeringen att meddela föreskrifter om inskränkningar i och villkor för utlänningens vistelse i landet. Föreskrifterna fick avse utlänningens vistelseort, byte av bostad och anställning och anmälningsplikt.

När terroristbestämmelserna permanentades kom den parlamentariska kontrollen att ersättas av ett nytt förfarande. Den hade fram till dess utövats genom att den tidigare lagen var tidsbegränsad och att det därmed prövades av riksdagen om giltigheten skulle förlängas (prop. 1975/76:18 s. 160 f.). Varje år skulle regeringen i en skrivelse

till riksdagen redovisa vilka åtgärder som hade vidtagits med stöd av terroristbestämmelserna. Skrivelsen skulle även innehålla uppgifter om de organisationer eller grupper som terroristbestämmelserna hade tillämpats på.

3.1.3 1980 och 1982 års lagstiftning

År 1980 ersattes den då gällande utlänningslagen med en ny utlänningslag (1980:376). Terroristbestämmelserna fördes med i stort sett oförändrat sakligt innehåll över till den nya lagen. En ändring gjordes så att förhandling i stället för förhör skulle hållas i ärenden där terroristbestämmelserna tillämpades. Ändringen gjordes för att förtydliga att förfarandet var avsett att ta tillvara både utlänningens och myndighetens intressen (proposition med förslag till ny utlänningslag, m.m., prop. 1979/80:96, s. 103).

År 1982 genomfördes vissa ändringar i fråga om handläggningen av terroristärendena. Ändringarna innebar att polismyndigheternas befogenhet att besluta om avvisning av presumtiva terrorister upphävdes. Det förbehölls i stället regeringen att fatta sådana beslut. En annan ändring var att förhandling i terroristärenden skulle hållas vid Stockholms tingsrätt, om det inte förelåg särskilda skäl mot det.

3.1.4 1989 års lagstiftning

Den 1 juli 1989 trädde en ny utlänningslag (1989:529) i kraft. Terroristbestämmelserna bröts då ut ur utlänningslagen och sammanfördes med bestämmelserna i den särskilda spaningslagen till en ny gemensam lag, lagen (1989:350) om åtgärder för att förebygga våldsdåd med internationell bakgrund (terroristlagen). Samtidigt permanentades även bestämmelserna från spaningslagen. Behovet av insyn och kontroll ansågs vara tillgodosett genom regeringens årliga skrivelser till riksdagen (proposition med förslag till utlänningslag m.m., prop. 1988/89:86, s. 139 f.).

Motiven för att på nytt bryta ut terroristbestämmelserna ur utlänningslagen var bl.a. att terroristärendena handlades på ett helt annat sätt än övriga utlänningsärenden, att det ibland måste göras känsliga utrikespolitiska bedömningar i terroristärendena, att placeringen i utlänningslagen gjorde den lagen onödigt komplicerad och

svåröverskådlig och att terroristbestämmelserna hade tillämpats i ytterst få fall i förhållande till övriga bestämmelser i utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s. 139).

Enligt 1989 års terroristlag skulle en utlänning som kom till Sverige avvisas, om det fanns grundad anledning anta att utlänningen tillhörde eller verkade för en sådan organisation eller grupp som avsågs i terroristbestämmelserna. Det skulle dessutom, med hänsyn till vad som var känt om utlänningens tidigare verksamhet eller i övrigt, föreligga fara för att han eller hon i Sverige skulle medverka till sådana handlingar som organisationen eller gruppen kunde befaras vidta i landet. De organisationer eller grupper som avsågs var sådana som, med hänsyn till vad som var känt om deras verksamhet, kunde befaras utanför sitt hemland använda hot, våld eller tvång för politiska syften. Om de förutsättningarna var uppfyllda men utlänningen inte kunde avvisas, fick han eller hon i stället utvisas. Beslut om avvisning och utvisning meddelades av regeringen. Hade regeringen beslutat om avvisning eller utvisning, men det fanns hinder mot att verkställa beslutet eller beslutet av någon annan särskild anledning inte borde verkställas, skulle regeringen besluta om inhibition. I så fall blev bestämmelserna om tvångsmedel i lagen automatiskt tilllämpliga. Det innebar att det fick vidtas tvångsåtgärder i spaningssyfte om det var av betydelse för att utröna om organisationen eller gruppen planlade eller förberedde gärningar som innebar våld, hot eller tvång för politiska syften. Om regeringen hade inhiberat ett beslut om avvisning eller utvisning, fick regeringen besluta om inskränkningar och villkor beträffande utlänningens vistelseort, byte av bostad och anställning och om anmälningsplikt.

3.1.5. Den nu gällande lagens tillkomst

Den 1 juli 1991 trädde lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll i kraft. Den ersatte 1989 års terroristlag. Bestämmelserna i utlänningslagen om utvisning med hänsyn till rikets säkerhet fördes över till den nya lagen. I förarbetena anges att bekämpandet av terrorism ges hög prioritet i praktiskt taget alla stater och att Sverige, liksom andra stater, måste skydda sig mot terroristhandlingar. Det konstateras vidare att det krävs särskilda bestämmelser för att kunna avlägsna utlänningar som med hänsyn till risken för terroristhand-

lingar bedöms som farliga (proposition med förslag till lag om särskild kontroll av utlänningar m.m., prop. 1990/91:118, s. 3).

Den nya lagen skilde sig på ett antal punkter från 1989 års terroristlag. Den nya lagen skulle inte reglera avvisning. En sådan åtgärd skulle i stället vidtas med stöd av de allmänna bestämmelserna i utlänningslagen om att en utlänning kan avvisas om det finns risk för att han eller hon kommer att begå brott. Även om det i övrigt fanns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen skulle i första hand de bestämmelserna gälla. Det personliga rekvisitet behölls medan det s.k. organisationskravet slopades. Organisationskravet, som syftade till att koppla samman utlänningen med en viss organisation som kunde befaras begå terroristhandlingar i Sverige, ansågs vara svårt att tillämpa och kunde leda till oönskade stämplingseffekter. En annan nyhet i lagen var att ett befarat terroristattentat i en annan stat kunde beaktas (prop. 1990/91:118 s. 32 f.).

Lagen har sedan den trädde i kraft genomgått förändringar, en del som en följd av att annan lagstiftning har ändrats. Uttrycket våld, hot eller tvång för politiska syften – som tidigare användes för att avgränsa risken för terroristhandlingar – ersattes år 2003 av en hänvisning till brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Motivet till ändringen var framför allt att det i svensk rätt inte skulle användas olika definitioner av begreppet terrorism (Straffansvar för terroristbrott, prop. 2002/03:38, s. 79 f.). Kravet har också skärpts till att det ska vara särskilt påkallat med hänsyn till rikets säkerhet för att utvisning ska få beslutas på den grunden (Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet, prop. 2009/10:31, s. 237 f. och 290). Från och med den 1 januari 2010 är lagen om särskild utlänningskontroll inte längre subsidiär i förhållande till utlänningslagen.

En ny utlänningslag (2005:716) trädde i kraft den 31 mars 2006. Då ändrades instansordningen för ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ändringarna innebar att ärendena hädanefter skulle avgöras av Migrationsverket i första instans och att verkets beslut skulle kunna överklagas till regeringen av utlänningen och av Säkerhetspolisen.

Nedan följer en närmare beskrivning av hur dagens reglering ser ut när det gäller utlänningsärenden med säkerhetsaspekter. Tonvik-

ten ligger, av naturliga skäl, på handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

3.2. Dagens reglering

3.2.1. Två olika lagar

De grundläggande bestämmelserna om utlänningars rätt att vistas i Sverige och om avvisning och utvisning av utlänningar som av olika skäl inte får göra det finns i utlänningslagen. Utlänningslagen innehåller även en rad andra regler om utlänningars inresa och vistelse här i landet. Där regleras exempelvis frågor om pass, visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd. I utlänningslagen finns också bestämmelser om vissa kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas gentemot utlänningar, t.ex. omhändertagande av pass och resehandlingar, fotografering, tagande av fingeravtryck och omhändertagande av utlänningen för att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Utlänningslagen innehåller särskilda bestämmelser om hur vissa ärenden med säkerhetsaspekter, s.k. säkerhetsärenden (se avsnitt 3.2.4), ska hanteras. Beträffande vissa utlänningar, som bedöms kunna utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet eller som kan vara presumtiva terrorister, finns det – vid sidan av utlänningslagen – en särskild lag, lagen om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 3.2.2) som reglerar de mer kvalificerade säkerhetsärendena. Den lagen lutar sig dock i många avseenden mot den generella regleringen i utlänningslagen, genom hänvisningar dit.

3.2.2. Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll

En utlänning får enligt 1 § lagen om särskild utlänningskontroll utvisas ur landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Detsamma gäller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

Beslut om utvisning meddelas enligt 2 § lagen om särskild utlänningskontroll av Migrationsverket på ansökan av Säkerhetspolisen.

Anser Polismyndigheten eller Migrationsverket att en utlänning bör utvisas med stöd av lagen, ska myndigheten anmäla det till Säkerhetspolisen. I ett beslut om utvisning ska det, enligt 4 c § lagen om särskild utlänningskontroll, anges till vilket land utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Utvisningsbeslutet ska innehålla de anvisningar om verkställigheten som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge anledning till. Enligt 4 § ska utvisningsbeslutet förenas med ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Förbudet ska gälla antingen för en viss tid eller utan tidsbegränsning. En utlänning som har förbjudits att återvända hit kan, om beslutet har verkställts, enligt 4 a § få tillstånd av regeringen att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter.

Migrationsverkets beslut att utvisa en utlänning får enligt 2 a § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till regeringen. Vid ett sådant överklagande ska Migrationsverket enligt 3 § skyndsamt överlämna handlingarna till Migrationsöverdomstolen som därefter, med ett eget yttrande, lämnar handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att utvisningsbeslutet verkställs. Anser Migrationsöverdomstolen att det finns ett sådant hinder, får regeringen inte avvika från den bedömningen. I övrigt får beslut som meddelas av en förvaltningsmyndighet enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas endast om det är särskilt föreskrivet. Av 2 a § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll framgår att Säkerhetspolisen får överklaga Migrationsverkets beslut, om beslutet kan överklagas och det går Säkerhetspolisen emot.

Ett beslut om utvisning ska enligt 13 § lagen om särskild utlänningskontroll verkställas så snart det kan ske efter att beslutet fått laga kraft. Om inget annat bestämts, ansvarar Säkerhetspolisen för att utvisningsbeslutet verkställs.

Som ett led i förfarandet att avlägsna en utlänning ur landet får utlänningen under vissa förutsättningar, som anges i 8 § lagen om särskild utlänningskontroll, tas i förvar. Om det är tillräckligt, kan utlänningen ställas under uppsikt. Vilken myndighet som beslutar om förvar och uppsikt anges i 9 a–c §§. Av 9 § framgår att Polismyndigheten kan besluta om förvar eller uppsikt om frågan om utvisning ännu inte förts till Migrationsverket. Säkerhetspolisen ansvarar en-

ligt 8 a § för att ett förvarsbeslut verkställs. I samma paragraf anges var en utlänning som tas i förvar ska placeras och vilka regler som gäller för hur han eller hon ska behandlas under förvarstiden.

Om en utlänning har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll men det föreligger ett verkställighetshinder, eller utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, ska den beslutande myndigheten enligt 10 § första stycket förordna om inhibition eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om det har gjorts, får enligt 11 § första stycket den myndighet som beslutar om utvisning besluta att utlänningen på vissa bestämda tider ska anmäla sig hos Polismyndigheten, s.k. anmälningsplikt. Den som beslutar om anmälningsplikt ska i beslutet ange omfattningen av anmälningsplikten men får uppdra åt Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten att utforma de närmare villkoren för hur anmälningsplikten ska fullgöras. Anmälningsplikt får beslutas även i vissa andra fall som anges i lagen. Om en utlänning har utvisats på grund av risken för att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott, får den beslutande myndigheten också besluta att reglerna om tvångsmedel i 19–22 §§ lagen om särskild utlänningskontroll ska tillämpas. Utlänningen får då underkastas bl.a. husrannsakan, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Efter tillstånd av domstol får vissa hemliga tvångsmedel användas.

Innan regeringen prövar frågan om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd, eller som första instans beslutar om anmälningsplikt, ska enligt 13 a § andra stycket respektive 11 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll ansvarigt statsråd eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen.

Lagen innehåller också bestämmelser om bl.a. muntlig förhandling (13 b och c §§), straff (23 och 24 §§), åtalsmedgivande (25 §), offentligt biträde (27 och 28 §§) och överklagande (bl.a. 3 c och d §§ och 28 a–c §§).

I 5 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll anges vilka paragrafer i utlänningslagen som i tillämpliga delar gäller i mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är fråga om bl.a. bestämmelser som rör kontroll- och tvångsåtgärder, förvar och uppsikt och handläggningen hos förvaltningsmyndighet och Migrationsöverdomstolen.

I 2 b och 3 b §§ lagen om särskild utlänningskontroll anges när den lagen inte längre ska tillämpas, utan handläggning och prövning i stället ska göras enligt utlänningslagen.

3.2.3. Tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll

Lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas av regeringen i ett begränsat antal ärenden varje år. Från och med den 1 juli 2018 till och med den 30 juni 2019 fattade regeringen elva beslut med stöd av lagen (2019 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2019/20:62, s. 5). Sex av besluten innebar avslag på överklaganden av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Två av besluten innebar att tidigare meddelade utvisningsbeslut upphävdes efter anmälan av Säkerhetspolisen. Ett beslut var avslag på en begäran från utlänningen om omprövning av utvisningsbeslutet. De två övriga besluten innebar avslag på begäran från utlänningen om upphävande av anmälningsplikt respektive avslag på överklagande av Migrationsverkets beslut om anmälningsplikt. Under året innan, från och med den 1juli 2017 till och med den 30 juni 2018, fattade regeringen två beslut med stöd av lagen (2018 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2018/19:17, s. 5). Ett av besluten innebar avslag på ett överklagande av Migrationsverkets beslut i fråga om utvisning. Genom det andra beslutet inhiberades ett tidigare meddelat beslut om utvisning och samtidigt beslutade regeringen om anmälningsplikt. Under året före, den 1 juli 2016 till och med den 30 juni 2017, tillämpade regeringen lagen i fyra beslut (2017 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2017/18:57, s. 4 f.). Året dessförinnan (från och med den 1 juli 2015 till och med den 30 juni 2016) fattade regeringen sju beslut med stöd av lagen (2016 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2016/17:72, s. 4 f.). Under perioden från och med den 1 juli 2014 till med den 30 juni 2015 tillämpade regeringen lagen i ett fall och under motsvarande period året före (1 juli 2013–30 juni 2014) gjordes det i två fall. Under de fem åren innan det (från och med den 1 juli 2008 till och med den 30 juni 2013) fattade regeringen ett eller inget beslut per år. Sedan lagen trädde i kraft den 1 juli 1991 har regeringen fattat sammanlagt 65 beslut med stöd av lagen.

Säkerhetspolisen, Migrationsverket och Migrationsöverdomstolen hanterar årligen ett antal mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är inte alla ärenden enligt lagen som blir föremål för regeringens prövning. Det är emellertid endast sådana beslut som regeringen har fattat med stöd av lagen som omfattas av den årliga redogörelsen till riksdagen. Någon officiell statistik över samtliga fall där lagen om särskild utlänningskontroll har tilllämpats finns alltså inte, men det rör sig även totalt sett om ett begränsat antal fall.

3.2.4. Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen

Enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen utgörs säkerhetsärenden enligt utlänningslagen av ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar en viss utgång. Det är ärenden där Säkerhetspolisen förordar att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska avslås eller återkallas, att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en statusförklaring ska återkallas, att en utlänning inte ska beviljas resedokument eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller återkallas. Även ett ärende hos Migrationsverket om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b § utlänningslagen är ett säkerhetsärende, om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende.

Säkerhetsärenden avgörs på i princip samma sätt som andra utlänningsärenden enligt utlänningslagen, om det inte finns särregler. Ärendena är dock som regel mer komplexa och därigenom också generellt sett betydligt mer arbetskrävande. Ett säkerhetsärende ska dessutom enligt 1 kap. 13 § utlänningslagen handläggas skyndsamt. Säkerhetspolisen har enligt 14 kap. 11 § utlänningslagen rätt att överklaga Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden och är enligt 16 kap. 6 § andra stycket, vid sidan av Migrationsverket, utlänningens motpart i migrationsdomstol och i Migrationsöverdomstolen. Om inte annat bestämts, är det enligt 12 kap. 14 § andra stycket utlänningslagen Säkerhetspolisen som verkställer ett beslut om avvisning eller utvisning i ett säkerhetsärende, vilket alltså inte är fallet i andra ärenden enligt utlänningslagen.

3.3. Grundläggande fri- och rättigheter

3.3.1. Regeringsformen

Enskilda är gentemot det allmänna tillförsäkrade vissa grundläggande fri- och rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen. I 1 § anges de s.k. positiva opinionsfriheterna, däribland yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten. I 2 och 3 §§ behandlas de s.k. negativa opinionsfriheterna. De innebär bl.a. att ingen får av det allmänna tvingas att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende.

Rätten till kroppslig integritet och rörelsefrihet regleras i 4–8 §§. Dödsstraff får inte förekomma. Var och en är också skyddad mot kroppsstraff. Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp och mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Därutöver är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. En svensk medborgare får inte landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är därutöver tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det.

I 9–11 §§ finns regler om rättssäkerhet. Reglerna innebär bl.a. att om en annan myndighet än en domstol har berövat en person friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, ska han eller hon kunna få frihetsberövandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. Även den som av någon annan anledning har blivit omhändertagen tvångsvis, ska kunna få omhändertagandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål.

I 20–25 §§ regleras i vilken utsträckning, under vilka förutsättningar och i vilka former begränsningar får göras i de grundläggande fri- och rättigheterna. Begränsningar får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller

annan sådan åskådning. Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet, allmän ordning och säkerhet eller förebyggandet och beivrandet av brott. Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot.

För utländska medborgare får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om bl.a. yttrandefriheten, mötesfriheten och föreningsfriheten. Begränsningar får även göras i skyddet mot kroppsligt ingrepp, kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång och i skyddet mot intrång i förtroliga försändelser och meddelanden och i övrigt mot intrång som innebär övervakning och kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet mot frihetsberövande och rätten till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott, får också begränsas för andra än svenska medborgare.

3.3.2. Europakonventionen

Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen. Konventionen gäller som svensk lag.

Konventionsbestämmelserna ger ett grundläggande skydd för rätten till liv (artikel 2), föreskriver förbud mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3) och förbud mot slaveri och tvångsarbete (artikel 4). Vidare skyddas tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 9) och mötes- och föreningsfrihet (artikel 11).

Rätten till frihet och personlig säkerhet i artikel 5 innebär att ingen får berövas friheten utom i de uppräknade fallen och i den ordning som föreskrivs i lag. Som giltig grund anges bl.a. att någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att förhindra att han obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör hans utvisning eller utlämning.

Enligt artikel 8.1 har var och en rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Skyddet för privatlivet är inte absolut utan får inskränkas. För att inskränkningen ska vara tilllåten krävs det enligt artikel 8.2 att den görs med stöd av lag och att den är nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Var och en har enligt artikel 10 rätt till yttrandefrihet. Utövandet av yttrandefriheten får inskränkas genom lag, om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral, till skydd för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolarnas auktoritet och opartiskhet.

Rätten till en rättvis rättegång regleras i artikel 6. I artikel 13 föreskrivs en rätt till ett effektivt rättsmedel för den som har fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta. Enligt artikel 14 ska det säkerställas att fri- och rättigheterna kan åtnjutas utan diskriminering på någon grund såsom kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt.

3.3.3. EU-stadgan

Europeiska unionens (EU) stadga om de grundläggande rättigheterna innehåller bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter som till sitt materiella innehåll i många avseende motsvarar regleringen i Europakonventionen. I stadgan finns det bestämmelser om rätten till liv och om förbud mot tortyr och omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning (artiklarna 2 och 4), om rätt till frihet och personlig säkerhet och om respekt för privatlivet och familjelivet (artiklarna 6 och 7). Det finns även bestämmelser om tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 10), om yttrande- och informationsfrihet (artikel 11) och om mötes- och föreningsfrihet (artikel 12). Det föreskrivs också en rätt till asyl och skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning (artiklarna 18 och

19). I stadgan föreskrivs även förbud mot diskriminering (artikel 21) och en rätt till effektiva rättsmedel och domstolsprövning om grundläggande fri- och rättigheter har kränkts (artikel 47).

Begränsningar i de rättigheter och friheter som skyddas i EUstadgan ska vara föreskrivna i lag och får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (artikel 52.1) Bestämmelserna i stadgan riktar sig till unionens institutioner, organ och byråer och till medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätten (artikel 51.1).

4. Utvecklingen inom områden av betydelse för regleringen

4.1. Terrorism

4.1.1. Begreppet terrorism

Med terrorism avses enligt Nationalencyklopedin ”våldshandlingar som är politiskt betingade och som syftar till att påverka samhället eller ett lands politik utan hänsyn till om oskyldiga drabbas”. Begreppet terrorism förekommer flitigt såväl i internationella sammanhang och politiska dokument som inom litteratur och forskning. Det finns inte någon allmänt accepterad definition av vad som är terrorism (eller terroristbrott). En definition som finns i en antiterrorresolution från Förenta nationernas (FN) generalförsamling lyder:

Terrorism är en handling som syftar till att döda eller allvarligt skada civila eller icke-stridande, med avsikt att skrämma en befolkning eller utöva tvång på en regering eller en internationell organisation.1

Inom EU används en definition som utgår från vad som utgör ett terroristbrott. En person kan dömas för terroristbrott om han eller hon begår en viss gärning, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation och avsikten med gärningen är att:

  • injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller befolkningsgrupp,
  • otillbörligen tvinga offentliga organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller
  • allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i en stat eller i en mellanstatlig organisation.

1 General Assembly of the United Nations (7 oktober 1999). ”International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism”.

Den svenska straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism, som bygger på hur uttrycket terrorism används i EU-rättsliga dokument, definierar vad som utgör terroristbrott, se avsnitt 6.2.2. Som en bakgrund till utredningens översyn av lagen om särskild utlänningskontroll och vissa frågor om säkerhetsärenden enligt utlänningslagen redogörs i detta kapitel översiktligt för terrorismens utveckling och hotbilden internationellt och mot Sverige och svenska intressen. För en närmare beskrivning av våldsbejakande extremism och arbetet mot terrorism kan hänvisas till Terroristbrottsutredningens betänkande En ny terroristbrottslag, SOU 2019:49, s. 116119 och 126130.

4.1.2. Kort om utvecklingen

Utvecklingen internationellt

Terrorismen har en lång historia. De judiska seloterna brukar utnämnas till historiens första terrorister. Vid tiden för Kristi födelse kämpade de mot det romerska imperiets ockupation. En annan tidig form av terrorism var grupper av assassiner, en muslimsk shiitisk sekt under 1100- och 1200-talet med fästen runt om i Mellanöstern. Assassinerna använde lönnmordet som vapen. Deras medlemmar skickades ut i små grupper som dödade befälhavarna i de arméer som hotade deras fästen. Begreppet terrorism myntades först i slutet på 1700-talet i samband med franska revolutionen och jakobinernas skräckregim. Under 1800-talet förknippades terrorismen med små oppositionella grupper som använde våld för att uppnå sina politiska mål. Under andra världskriget verkade framgångsrika statsstödda terroristgrupper av vilka många var gerillor, partisangrupper och motståndsrörelser som organiserades och utrustades av de allierade. I kampen för en judisk stat i Palestina utförde de sionistiska organisationerna terroristattentat. En variant av terrorism som tillkom under 1960-talet var flygplanskapningar.

Under de mer närliggande decennierna har de tamilska tigrarna genomfört självmordsattentat mot både Indiens och Sri Lankas befolkning, medan konflikten mellan Israel och Palestina varit en drivkraft för terrorism i Mellanöstern.

I Europa var under framför allt 1970- och 1980-talen den organiserade politiska, nationalistiska och separatistiska terrorismen framträdande med organisationer som exempelvis Röda armé-fraktionen

(RAF; på ett tidigt stadium känt som Baader-Meinhof-ligan), Röda Brigaderna, Irländska republikanska armén (IRA) och Euskadi ta Askatasuna (ETA).

På 1990-talet uppträdde en ny form av terrorism. Om terroristattentat under 1960-, 1970- och 1980-talen hade relativt tydliga separatistiska, politiska och nationella motiv hade den ”nya” terrorismen med det islamistiska terroristnätverket al-Qaida i spetsen mer omfattande mål. Det genomfördes många allvarliga attentat som resulterade i ett högt antal dödsoffer eller skadade. Ett exempel på sådana storskaliga attentat under 1990-talet är attacken mot World Trade Center (WTC) i New York. Den 26 februari 1993 exploderade en lastbil fylld med sprängmedel i det underjordiska garaget under WTC:s norra torn. Lastbilen var utplacerad av islamistiska terrorister. Sex personer dödades och tusentals skadades.

Den 11 september 2001 genomfördes ett nytt terroristattentat mot WTC. Två flygplan kapades och flögs rakt in i de båda tvillingtornen. Ytterligare två flygplan kapades, varav det ena flögs in i USA:s försvarshögkvarter Pentagon. Nästan 3 000 personer dog och 6 200 personer skadades i attentaten. Terroristerna var islamister och Usama bin Ladin och hans terroristnätverk al-Qaida tog på sig ansvaret. Den 12 oktober 2002 genomfördes ett terroristattentat på ön Bali i Indonesien av den islamistiska terroristgruppen Jemaah Islamiyah. Tre bomber sprängdes och sammanlagt 202 personer dödades i attentatet. Förutom dessa attentat kan även nämnas terroristattentatet i Madrid år 2004 och attentaten i Londons kollektivtrafik år 2005.

Mot bakgrund bl.a. av en ökad politisk destabilisering i flera länder i Mellanöstern och Afrika steg antalet dödsoffer i terroristattentat markant under 2010-talet. Olika terroristorganisationer uppträdde också som aktörer i väpnade konflikter i bl.a. Syrien och Irak. Förekomsten av s.k. utländska terroriststridande i dessa konflikter blev framträdande. Det värsta året sett till antalet dödsoffer var år 2014 då uppskattningsvis 35 000 personer dog i terroristattentat runt om i världen.2 De värst drabbade länderna var Irak, Afghanistan, Nigeria och Syrien. Därefter har antalet döda i terroristattentat sjunkit. År 2017 dog totalt drygt 18 000 personer i olika terroristattentat i världen. Afghanistan hade det högsta antalet dödade det året3. Flera

2 Global Terrorism Index (GTI) 2016, Institute for Economics & Peace (IEP). 3 Global Terrorism Index (GTI) 2018, Institute for Economics & Peace (IEP).

terroristattentat genomfördes också i Europa och USA under 2010-talet. Vissa av attentaten var välplanerade och innefattade användande av tunga vapen och sprängmedel. Andra genomfördes med enklare medel av personer som ofta agerade på egen hand. Som exempel på mer avancerade attentat kan nämnas attentaten i Paris år 2015 mot bl.a. en tidningsredaktion och en rockkonsert. Som exempel på attentat av ensamagerande kan nämnas lastbilsattackerna i Nice och Berlin år 2016. I Storbritannien inträffade flera terroristattentat år 2017. Även i Bryssel och Barcelona genomfördes terroristattentat liksom på flera platser i USA, bl.a. i New York, Miami och Boston.

De terroristattentat som genomförts under 1990- och 2000-talen har haft olika motiv. År 2011 genomförde en högerextremist ett terroristattentat i Oslo och på Utøya i Norge med ett betydande antal döda och skadade. Likaså har högerextremister under lång tid utgjort ett av de största terroristhoten i USA. Exempel på det är bombattentatet år 1995 mot en federal byggnad i Oklahoma, en attack år 2012 mot ett sikhiskt tempel i Wisconsin och en attack mot en synagoga i Pittsburgh år 2018. I sammanhanget kan också nämnas mordet på brittiska politikern Jo Cox i Storbritannien år 2016, fordonsattacken i Charlottesville i USA år 2017 och angreppet mot två moskéer i Christchurch på Nya Zeeland i mars 2019.

Enligt en sammanställning av Europol4 utfördes och/eller planerades men avbröts 129 terroristattentat inom EU år 2018. Av dessa stod separatistiska aktörer för merparten, 83 attentat. Vänsterextremistiska aktörer stod för 19 attentat och islamistiska aktörer för 24. Islamistiskt motiverade attentat resulterade i den absoluta merparten av dödsoffren. Ett attentat under år 2018 rapporterades ha ett högerextremistiskt motiv. De värst drabbade länderna inom EU, sett till antalet attentat, var Storbritannien, Frankrike, Italien och Spanien. Under år 2018 arresterades inom EU enligt Europols sammanställning cirka 1 050 personer för terroristbrott och 653 personer dömdes. Majoriteten av de dömda, 399 personer, rapporterades ha kopplingar till islamistisk extremism.

4 European Union Terrorism Situation and Trend Report, Europol, 2019.

Utvecklingen i Sverige

Terrorism har i ett historiskt perspektiv inte varit något större problem i Sverige. På 1970-talet inträffade dock flera brott med koppling till utländsk terrorism. År 1971 mördade kroatiska Ustasja-medlemmar den jugoslaviska ambassadören i Stockholm. Året därpå kapade andra Ustasja-medlemmar ett svenskt plan och krävde att de aktivister som hade fängslats för mordet på den jugoslaviska ambassadören skulle friges, vilket också skedde. Medlemmar i Baader-Meinhofligan ockuperade år 1975 den västtyska ambassaden. Två personer ur gisslan och en medlem i ligan dödades. Två år senare greps medlemmar ur RAF som hade planerat att kidnappa dåvarande biträdande arbetsmarknadsministern Anna-Greta Leijon i syfte att få de personer som fängslades efter ockupationen av den västtyska ambassaden frisläppta. Redan på 1980-talet befann sig personer knutna till olika utländska terroristgrupper, bl.a. Kurdistans arbetarparti (PKK), al-Gama al-Islamiya, Hamas och Hizbollah i Sverige.

Med början på 1990-talet och framåt har det funnits flera personer i Sverige som har varit inriktade på att ge finansiellt och logistiskt stöd till internationella nätverk och stridande grupperingar utomlands med en al-Qaidainspirerad agenda. Flera personer har under 2000-talet dömts i svenska domstolar för terroristbrott, förberedelse till terroristbrott och finansiering av terrorism. Brotten har alla haft anknytning till islamistisk extremism och har begåtts både i Sverige och utomlands. Omkring år 2003 började individer ur dessa nätverk att själva resa till konfliktområden för att delta i terrorismrelaterad träning eller strid. Till en början gick resorna främst till Somalia, Pakistan, Afghanistan, Irak och Jemen. Från år 2012 och framåt var Syrien och Irak de vanligaste målen för resor i terrorismsyfte. Resandet till dessa länder för att ansluta sig till islamistiska terroristorganisationer, framför allt Daesh, var mycket omfattande i förhållande till tidigare trender som avser al-Qaidainspirerat resande. Under åren 2012–2016 lämnade runt 300 personer Sverige för att ansluta sig till våldsbejakande islamistiska grupper i Syrien eller Irak.

Den 11 december 2010 begicks ett terroristattentat i Stockholm, då två explosioner ägde rum på Olof Palmes gata respektive Bryggargatan. Vid platsen för den andra explosionen påträffades den svårt skadade gärningsmannen, som kort därefter avled. Två personer skadades lindrigt. Händelsen utreddes som ett terroristbrott och atten-

tatet ska ha utförts som en reaktion på bl.a. den svenske konstnären Lars Vilks teckningar av profeten Muhammed och den svenska militära insatsen i Afghanistan.

Den 7 april 2017 genomfördes ett mer omfattande terroristattentat i Stockholm. Fem personer avled och flera skadades allvarligt vid en attack med en lastbil på människor på Drottninggatan. Lastbilen stals strax innan attentatet, när lastbilens chaufför hade lämnat fordonet i samband med en varuleverans. Gärningsmannen försökte efter färden på Drottninggatan utlösa en explosion i lastbilens förarhytt genom att antända en anordning med brandfarligt material. Fordonet exploderade inte utan fattade bara eld. Attentatsmannen dömdes till livstids fängelse för terroristbrott, dels genom fem mord, dels genom allmänfarlig ödeläggelse. Han dömdes även för försök till terroristbrott genom 119 fall av försök till mord och för framkallande av fara för annan i 24 fall. Ingen organisation har tagit på sig ansvaret men gärningsmannens syfte ska ha varit att straffa Sverige för deltagande i den militära utbildningsinsats som genomförts mot Daesh och att ingjuta fruktan i befolkningen.

4.1.3. Det internationella terroristhotet i dag

5

Terroristhotet internationellt sett kommer i dag främst från aktörer motiverade av våldsbejakande islamistiska ideologier. Dessa aktörer utgörs av större organisationer, t.ex. Daesh och al-Qaida, och deras lokala och regionala grenar, mindre terroristgrupper och ensamagerande personer.

Det har sedan år 2017 skett en nedgång i antalet utförda islamistiska terroristattentat i västvärlden, en nedgång som fortsatt under år 2019. Daesh har försvagats och dess territoriella kontroll i Syrien och Irak har i princip upphört. I februari 2019 föll de sista fästena i Irak och Syrien. Därmed har kraften hos den terroristgruppen att planera och utföra större attentat begränsats. Daesh och dess sympatisörer har fortsatt sina ansträngningar att inspirera och vägleda anhängare i västvärlden att utföra terroristattentat i de länder där de vistas. Det minskade antalet terroristattentat i västvärlden talar emellertid för att Daesh fått en minskad attraktionskraft. Trots det

5 Innehållet i detta avsnitt är huvudsakligen hämtat från 2019 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2019/20:62, s. 6 f.

utgör Daesh alltjämt den starkaste inspirationskällan för våldsbejakande islamister i västvärlden. Al-Qaida har under år 2019 fortsatt att uppmana till terroristattentat mot västerländska intressen. Al-Qaidas attraktionskraft har troligen stärkts, i takt med Daeshs tillbakagång. Al-Qaida kommer dock fortsatt att tvingas prioritera konflikter i närområdet, framför allt Syrien.

Individer som har rest till konfliktområden för att delta i terrorismrelaterad träning eller strid och sedan återvänt till sina hemländer har sedan länge utpekats som ett potentiellt allvarligt hot i flera länder. Den erfarenhet som återvändare från sådana resor har skaffat sig bidrar till en ökad förmåga i de våldsbejakande islamistiska miljöerna. Det är också möjligt att enskilda individer bland resenärerna har påverkats av aktörer som har en uttalad attentatsavsikt mot västvärlden och därmed fått en förändrad avsikt och kan verka radikaliserande i den miljö de befinner sig. Hittills har dock relativt få av de europeiska återvändarna varit inblandade i attentatsplanering efter hemkomsten. Det framgår av 2017 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll (skr. 2017/18:57 s. 6).

Gärningspersoner som är födda, uppvuxna eller bosatta i det land där de planerar och utför attentat utgör en betydande majoritet av de som ligger bakom terroristattentat i västvärlden. Det understryker att radikaliseringen av våldsbejakande islamistiska individer inom det egna landet är ett allvarligt hot. Till synes legitima verksamheter i Europa bedriver via internet och lokalt genom ideella föreningar radikaliseringsverksamhet och finansiering av terrorism. Det finns exempel från europeiska länder på individer både bland nyanlända och sådana som växt upp i Europa som har genomgått en snabb radikaliseringsprocess. Ibland har de inte haft några tidigare kända kopplingar till våldsbejakande extremism.

Västvärlden har under de senaste åren sett ett antal terroristattentat med högerextremistisk motivbild. Det har även skett en ökning av antalet internationella kopplingar inom vit makt-miljön. Attentat i västvärlden med högerextremistisk motivbild har riktats mot företrädare för staten, individer av annan etnicitet än gärningsmannen, flyktingförläggningar och mot folkmassor vid moskéer och demonstrationer. En ökad polarisering i samhället kan ha medfört att de våldsbejakande högerextremistiska aktörerna upplevt en känsla av legitimitet. Även inom vänsterextremistiska våldsbejakande grupper finns det anhängare som använder våldsamma metoder som politiska

medel. Inom EU utgör fortfarande attentat med etno-nationalistiska eller separatistiska motiv merparten av alla terroristattentat. Sådana attentat utfördes under år 2018 i Frankrike, Spanien och Storbritannien (Nordirland). I Nordirland utgör flera olika grupper, som är motståndare till den nuvarande fredsprocessen, ett betydande hot. De använder våld som medel för att uppnå sitt mål om ett enat Irland. I Spanien är trenden sedan år 2013 nedåtgående vad gäller separatistisk terroristaktivitet. Hotet kommer huvudsakligen från våldsbejakande grupper som har bildandet av en självständig baskisk stat som mål.

4.1.4. Hotbilden mot Sverige och svenska intressen

6

Islamistisk extremism

Det främsta hotet från terrorism även mot Sverige och svenska intressen kommer från aktörer motiverade av våldsbejakande islamistiska ideologier. Det finns individer både i Sverige och utomlands som betraktar terroristattentat mot mål i Sverige som legitima. Ett fåtal av dessa har troligen såväl avsikt som förmåga att genomföra sådana attentat. Den sammanlagda hotnivån i Sverige befinner sig på en förhöjd nivå, en trea på en femgradig skala. Det beslutet fattade säkerhetspolischefen i januari 2019.7

I Sverige består den våldsbejakande islamistiska miljön av individer och grupper som förespråkar en våldsbejakande ideologi, enligt vilken terroristattentat mot mål i västvärlden anses legitima. Från att tidigare främst ha varit koncentrerad till Sveriges tre storstadsområden är den våldsbejakande islamistiska miljön numera spridd över hela landet. Sverige har sedan år 2008 fått en ökad negativ uppmärksamhet bland förespråkare av global våldsbejakande islamism, framför allt på grund av den upplevda kränkningen av islam. Hotbilden mot andra länder i Skandinavien är också relevant, eftersom Skandinavien ibland ses som en enhet i våldsbejakande islamistiska miljöer. Sveriges deltagande i internationella militära insatser i Afghanistan,

6 Texten i avsnittet bygger i huvudsak på Nationellt centrum för terrorhotbedömnings (NCT) bedömning av terrorhotet mot Sverige år 2019, Säkerhetspolisens årsbok 2018 och 2019 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, skr. 2019/20:62. 7 NCT gör varje år en terrorhotbedömning som ligger till grund för beslutet, men hotnivån kan även ändras under tiden.

Irak och Mali kan också medföra att Sverige av vissa uppfattas som ett legitimt mål.

Det finns fortfarande att antal individer kvar i konfliktområdena i Syrien och Irak som rest från Sverige för att ansluta sig till terroristorganisationer. Vad som händer med dessa individer framöver kommer troligen att ha en inverkan på hotet mot Sverige. Det är möjligt att vissa av de individer som för närvarande är placerade i fångläger kan komma att återvända till Sverige. Även om det historiskt sett är en mycket liten andel av de personer som deltagit i en terroristorganisation i ett konfliktområde som senare kommit att utföra attentat i västvärlden, kan personer som återvänder ändå utgöra ett säkerhetshot. Den grupp av resenärer som fortfarande befinner sig i konfliktområdet har stannat kvar ända fram till Daeshs territoriella kollaps. Dessa potentiella återvändare är sannolikt mer övertygade i sin ideologi än de som har återvänt tidigare. Flertalet av de som är kvar har troligen också en högre förmåga och mer utbildning och erfarenhet av strid.

Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) har i sin bedömning av terrorhotet mot Sverige år 2019 gjort bedömningen att Sverige fortsatt kommer att betraktas som ett legitimt mål för våldsbejakande islamistiska aktörer såväl i Sverige som utomlands. Den våldsbejakande islamistiska miljön i Sverige inspireras av den propaganda som grupper som al-Qaida och Daesh förmedlar. Den verksamhet som sympatisörer till dessa grupper främst ägnar sig åt syftar till att direkt eller indirekt stödja terroristverksamhet genom finansiering, rekrytering och radikalisering. Inspirationen från grupper som Daesh och al-Qaida har dock minskat. Ett fåtal aktörer kommer troligen att ha såväl avsikt som förmåga att genomföra våldshandlingar i Sverige som skulle kunna rubriceras som terroristbrott enligt den straffrättsliga lagstiftningen. Om ett sådant brott utförs i Sverige kommer det troligen att göras av en ensamagerande gärningsperson eller en mindre grupp och med enklare medel. Civila folksamlingar är det troligaste målet för ett eventuellt terroristattentat i Sverige.

Politisk extremism

Det politiskt motiverade våldet som syftar till att ändra samhällsordningen kommer i Sverige – utöver från islamistisk extremism – främst från våldsbejakande höger- respektive vänsterextremistiska aktörer, dvs. vit makt-miljön och den autonoma miljön. De brott som begås är ofta riktade mot en viss typ av måltavla, i syfte att påverka beslutsfattande, myndighetsutövning eller enskilda individers engagemang och deltagande i partier, organisationer och sakfrågor. Det politiskt motiverade våld som utövats i Sverige de senaste åren har i första hand varit reaktioner på olika ställningstaganden som aktörerna anser är felaktiga. Exempel på sådana områden är hanteringen av flyktingmottagandet och högerextremismen. Till motivbilden hör även det demokratiska systemet som sådant, eftersom aktörerna anser att det rådande styrelseskicket är illegitimt. Anlagda bränder, skadegörelse, hot om våld och trakasserier har riktats mot de som anses vara ansvariga för systemet och mot symboliska måltavlor. Brotten är inte sällan systematiska. Våld har också utövats mot meningsmotståndare i de motsatta extremistmiljöerna. Det är inte sällan som brotten föregås av konkreta uppmaningar från formella eller informella ledare. Det finns exempel på hur olika aktörer använder indirekta uppmaningar och hatfull retorik som kan tolkas som uppmaningar att begå brott. Aktörer reser och stöttar varandra i olika aktioner inom Sverige men det finns också exempel på utländska kontakter som skulle kunna påverka aktörernas avsikt och förmåga att begå ideologiskt motiverade brott. Det finns även exempel på resor till konfliktområden och kontakter med terroristorganisationer.

Vit makt-miljön och den autonoma miljön är främst ett hot mot enskilda individer. Det beror på att de vid sidan av opinionsbildande yttringar regelbundet och systematiskt begår brott som till exempel våld, hot och trakasserier för att hindra människor från att mötas, utföra sina politiska uppdrag eller sitt arbete och uttrycka sina åsikter. Syftet kan vara att få dem att lämna sitt politiska engagemang, att fatta beslut i en viss riktning eller att inte ta ett visst uppdrag.

NCT har i sin bedömning av terrorhotet mot Sverige år 2019 gjort bedömningen att aktörer inom vit makt-miljön sannolikt har förmåga att genomföra våldshandlingar som skulle kunna rubriceras som terroristbrott med utgångspunkt i den straffrättsliga lagstift-

ningen. Individer inom vit makt-miljön ägnar sig huvudsakligen åt opinionsbildning. Inom den våldsbejakande högerextremismen ligger fokus på t.ex. etnicitet, nationstillhörighet, sexuell läggning eller religiös och kulturell hemvist. Aktörer som inspireras av dessa ideologier anser att våld är legitimt för att förändra samhällsordningen. Under år 2018 har det genomförts ett mindre antal terroristattentat i västvärlden av ensamagerande gärningspersoner med högerextremistisk bevekelsegrund. Dessa terroristattentat kan, tillsammans med en ökande mängd högerextremistisk propaganda, möjligen inspirera enstaka högerextremistiska individer att utföra terroristattentat i Sverige. Ett terroristattentat av aktörer med kopplingar till vit makt-miljön i Sverige skulle sannolikt utföras av en ensamagerande aktör, alternativt en mindre grupp, och med enklare medel. Målet för ett terroristattentat kan vara meningsmotståndare inom den vänsterextremistiska miljön och objekt och individer kopplade till migration.

Beträffande den våldsbejakande vänsterextremistiska miljön gör NCT bedömningen att det finns individer och grupper vilka sannolikt har förmåga att genomföra våldshandlingar som skulle kunna bedömas som terroristbrott med utgångspunkt i den svenska lagstiftningen. Den våldsbejakande vänsterextremismen består av individer och nätverk som kämpar mot olika former av upplevd fascism och förtryck. Inom den autonoma miljön finns en långsiktig vision om ett klasslöst samhälle fritt från auktoriteter och hierarkier. Våld accepteras som medel för att uppnå de övergripande ideologiska målen. Det finns individer som har avsikt att begå våldsbrott främst mot meningsmotståndare inom vit makt-miljön, men även mot företrädare för staten då de anses skydda meningsmotståndare. I samband med konfrontationer med meningsmotståndare finns det en generell acceptans att utöva våld mot polisen. Det finns emellertid ingen tillgänglig information som tyder på att det hos den autonoma miljön förekommer avsikt att utföra terroristattentat. Enstaka individer inspirerade av våldsbejakande vänsterextremistisk ideologi kan dock komma att utveckla avsikt att genomföra terroristattentat i Sverige.

4.2. Andra hot mot Sveriges säkerhet

4.2.1. Uttrycken rikets säkerhet och Sveriges säkerhet

Med rikets säkerhet avses i allmänhet skyddet för Sveriges oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd (dvs. den fortsatta existensen av nationen Sverige). Någon definition av vad som avses med rikets säkerhet finns emellertid inte, vilket kommer att utvecklas i avsnitt 6.3.2. Uttrycket rikets säkerhet har i hög grad kommit att förknippas med framför allt militära förhållanden. I propositionen Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) bedömer regeringen att ett enskilt väpnat angrepp direkt mot Sverige är osannolikt, men att kriser eller incidenter kan uppstå och att militära angreppshot aldrig kan uteslutas. Försvarsberedningen lämnade i december 2017 delrapporten Motståndskraft, Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66). I maj 2019 överlämnade beredningen sin slutrapport Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025 (Ds 2019:8). I slutrapporten konstaterar beredningen bl.a. att ett väpnat angrepp mot Sverige inte kan uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige.

Numera används ofta det modernare uttrycket Sveriges säkerhet i samband med att man talar om hot mot säkerheten i landet. Av regeringens nationella säkerhetsstrategi från januari 2017 framgår att målen för Sveriges säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa, samhällets funktionalitet och förmågan att upprätthålla grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. En förutsättning för att uppnå dessa mål är att landets politiska oberoende och självständighet säkras och att den territoriella integriteten kan upprätthållas. Enligt strategin behöver stor vikt läggas vid förmågan att avhålla den som vill angripa eller utöva påtryckningar på Sverige, enskilt eller tillsammans med andra, från att göra det.

Merparten av straffbestämmelserna avseende brott mot Sveriges säkerhet finns i 19 kap. brottsbalken. Dit hör brott som spioneri, olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige, olovlig underrättelseverksamhet mot person, obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Till brott som utgör hot mot

säkerheten i Sverige brukar också sabotage enligt 13 kap. 4 § brottsbalken räknas. Med sabotage avses att någon förstör eller skadar egendom, som har avsevärd betydelse för rikets försvar, folkförsörjning, rättsskipning eller förvaltning eller för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet i riket.

Även i säkerhetsskyddslagstiftningen talas det om Sveriges säkerhet. Den lagstiftningen syftar till att skydda Sverige mot bl.a. spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott mot säkerhetskänslig verksamhet. I avsnitt 4.2.4 kommer den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585) att behandlas.

Som en bakgrund till översynen av den utlänningslagstiftning som tar sikte på att skydda Sverige mot personer som kan utgöra ett hot mot landets säkerhet, redovisas i avsnitt 4.2.3 översiktligt hur hotbilden ser ut i dag när det gäller andra hot mot Sveriges säkerhet än terrorism. Först lämnas i avsnitt 4.2.2 en kort beskrivning av den historiska utvecklingen när det gäller underrättelseverksamhet och spionage.

4.2.2. Kort om utvecklingen

8

Vid första världskrigets utbrott hade samtliga stormakter utom USA väl utvecklade organisationer för underrättelseinhämtning och de flesta försvarsmakter hade underrättelsetjänster. Det var inte bara de krigförande staterna som höll sig med spionorganisationer. Även neutrala länder hade sådana. Den utvecklingen fortsatte under andra världskriget. Både Tyskland och Storbritannien hade då utvecklat effektiva säkerhetstjänster, vilket gjorde det mycket svårt att framgångsrikt bedriva spionage i de länderna. I de neutrala länderna förekom däremot en omfattande spioneriverksamhet under kriget. Efter andra världskrigets slut har underrättelseverksamhet och spionage ökat avsevärt, mycket till följd av det kalla kriget, då också de tekniska underrättelsemedlen fick allt större betydelse. Slutet på det kalla kriget har lett till en ökad öppenhet mellan världens stater. Det har dock inte betytt att efterfrågan på underrättelser har minskat.

8 Framställningen i avsnittet är i allt väsentligt hämtad från Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för Sveriges säkerhet, SOU 2012:95, s. 63 f. och från Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, prop. 2017/18:89, s. 33 f.

Teknikutvecklingen har gjort det möjligt att effektivisera underrättelseinhämtningen och att enkelt skaffa information utan att befinna sig på en annan stats territorium. Intresseområdena för underrättelseinhämtning har ändrats, eller vidgats, men de traditionella områdena som försvar och politik är fortfarande betydelsefulla. Främmande staters underrättelseverksamhet har de senaste decennierna breddats mot forskning och utveckling inom civila områden och mot politiska frågor och information som rör samhällsviktiga system. Den ständigt ökande användningen av informationsteknologi och dess utveckling har skapat nya åtkomstmöjligheter för den som vill skaffa underrättelser både om traditionella ”spioneriobjekt” och om nya områden. Samtidigt kan informationssystemen i sig vara angreppsobjekt, med potentiellt mycket omfattande skadeverkningar som följd.

4.2.3. Hotbilden mot Sverige och svenska intressen

9

Hotbilden mot Sverige har förändrats de senaste åren och hoten är mer omfattande än på flera år. Hoten har breddats och antagit nya former. Statliga aktörer bedriver dagligen inhämtning av hemlig information. Försöken till otillbörlig påverkan pågår ständigt. Samtidigt har den snabba tekniska utvecklingen ökat Sveriges sårbarhet. Digitaliseringen av samhällsviktig infrastruktur i kombination med betydande brister i informationssäkerheten utgör en sårbarhet för myndigheter med skyddsvärda verksamheter. Teknikutvecklingen har ökat statliga och ideologiskt motiverade aktörers möjligheter att agera på ett dolt och effektivt sätt. Under senare år har vissa stater utvecklat en förmåga att aktivt och dolt påverka andra stater. Agerandet sker i en gråzon mellan fred och väpnad konflikt och syftar till att vinna en politisk målsättning samtidigt som en väpnad konflikt undviks. Genom aktiviteter inom gråzonen vill statliga aktörer skaffa sig ett övertag som kan användas för att destabilisera en annan stat. De verktyg som används är bl.a. påverkansoperationer av olika slag, strategiska uppköp, cyberoperationer inklusive elektroniskt sabotage, diplomati och militära maktdemonstrationer. Säkerhetspolisen har vetskap om att ett 15-tal stater bedriver olika former av underrättelseinhämtning i Sverige.

9 Innehållet i detta avsnitt är huvudsakligen hämtat från Säkerhetspolisens årsbok 2018.

Under år 2018 blev det på flera sätt tydligt att underrättelsehotet också är ett säkerhetshot. Flera länder visade att de är beredda att gå längre än till underrättelseverksamhet för att nå sina politiska mål. Särskilt tydligt var det i fallet med den ryske före detta underrättelseofficeren som tillsammans med sin dotter förgiftades i Storbritannien och de planer på ett mord på en iransk regimkritiker som avslöjades i Danmark.

Varje år görs ett antal försök från främmande makters underrättelseofficerare att samla in hemlig information om svenska förhållanden och lämna den till hemlandet. Det görs bl.a. genom värvade agenter, alltså personer som har kunskap om hemligheter eller antas kunna skaffa fram sådan information. Andra plattformar som underrättelseofficerare kan verka från är som representanter för företag, inresande delegationer, flygbolag, universitet och som journalister. Underrättelseverksamhet kan också ha formen av flyktingspionage. Det innebär att underrättelseverksamheten riktas mot framför allt oppositionella, regimkritiker och andra i exil.

4.2.4. Den nya säkerhetsskyddslagen

Den 1 april 2019 trädde en ny säkerhetsskyddslag i kraft. Samtidigt infördes en ny säkerhetsskyddsförordning (2018:658). Säkerhetspolisen har gett ut nya föreskrifter om säkerhetsskydd (PMFS 2019:2). De innehåller mer detaljerade bestämmelser som kompletterar den nya lagen och förordningen.

Syftet med den nya lagen är att stärka säkerhetsskyddet. Den ställer därför krav på åtgärder som ska vidtas för att skydda uppgifter som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som ska skyddas enligt ett internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Även skyddet av annan säkerhetskänslig verksamhet, till exempel samhällsviktiga informationssystem, förbättras i och med den nya lagen. Det blir tydligare att lagen gäller i både allmän och enskild verksamhet.

Säkerhetsskyddslagen gäller i alla verksamheter som till någon del är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som omfattas av ett internationellt avtal om säkerhetsskydd som Sverige åtagit sig att följa. Säkerhetsskydd definieras i lagen som skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhets-

skyddsklassificerade uppgifter. Med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter avses uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) eller som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen, om den hade varit tillämplig.

Den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska utreda behovet av säkerhetsskydd i en säkerhetsskyddsanalys. Analysen ska dokumenteras. Med utgångspunkt i analysen ska verksamhetsutövaren planera och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning, förekomsten av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och övriga omständigheter. Verksamhetsutövaren ska även kontrollera säkerhetsskyddet i den egna verksamheten, anmäla och rapportera sådant som är av vikt för säkerhetsskyddet och i övrigt vidta de åtgärder som krävs. Så långt det är möjligt ska säkerhetsskyddsåtgärderna utformas så att de inte medför skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. Säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter delas in i fyra nivåer utifrån den skada för Sveriges säkerhet som kan uppstå om uppgifterna röjs. Nivåerna är kvalificerat hemlig, hemlig, konfidentiell och begränsat hemlig. De säkerhetsskyddsåtgärder som behöver vidtas delas in i tre olika grupper. Informationssäkerhet ska bl.a. förebygga att säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs. Fysisk säkerhet ska i huvudsak förebygga att obehöriga får tillträde till områden, byggnader och andra anläggningar eller objekt där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs. Personalsäkerhet ska bl.a. förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller i verksamhet som av annan anledning är säkerhetskänslig.

Den nya säkerhetsskyddslagen innebär ett skärpt krav på att ingå säkerhetsskyddsavtal när statliga myndigheter, kommuner och regioner avser att genomföra en upphandling eller ingå ett avtal om varor, tjänster och byggentreprenader, om det i upphandlingen förekommer säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter på viss nivå. Lagen reglerar också när och hur säkerhetsprövning ska göras inför anställning och när säkerhetsintyg får utfärdas för personer och leverantörer med hemvist i Sverige. Lagen innehåller även regler om tystnadsplikt och om tillsyn.

5. Allmänt om översynen av lagen om särskild utlänningskontroll

5.1. Behovet av att se över lagen om särskild utlänningskontroll

Utredningens bedömning: Det finns ett stort behov av att se

över lagen om särskild utlänningskontroll. Regelverket behöver moderniseras och bli överblickbart och tydligt. Det bör också utformas så att det blir långsiktigt hållbart.

Skälen för utredningens bedömning

Regleringen är otydlig och svår att överblicka

Lagen om särskild utlänningskontroll trädde i kraft den 1 juli 1991. Den är alltså nästan trettio år. När lagen infördes hade den drygt 25 paragrafer. Sedan dess har vissa bestämmelser upphävts och nya paragrafer tillkommit bl.a. som en följd av att annan lagstiftning har ändrats. Lagen har i dag närmare 50 paragrafer. Många av dem har flera stycken, som i viss utsträckning reglerar skilda saker. Därtill finns det omfattande hänvisningar till bestämmelser i utlänningslagen som är tillämpliga även vid handläggningen av mål och ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. När det gäller användning av tvångsmedel hänvisar lagen i stor utsträckning till bestämmelser i rättegångsbalken. Det gör sammantaget att regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll är både otydlig och svår att överblicka.

Lagen har genomgått ett drygt 20-tal ändringar genom åren och ändringstakten har ökat under senare år. Ändringarna har till stor del bestått i att lagen har anpassats till ändringar i utlänningslagen dels i

samband med att en ny utlänningslag infördes år 2005, dels när nya EU-direktiv har genomförts i svensk rätt. Olika samhällsförändringar har också lett till ändringar i lagen, bl.a. det förhållandet att visst beslutsfattande i frågor som rör utlänningar har flyttats från regeringen till myndigheter och domstolar.

Eftersom lagen inte har genomgått någon systematisk översyn har det inte gjorts någon ordentlig analys av hur den förhåller sig till de EU-rättsliga regelverken om migration och terrorismbekämpning. Den frågan är av avgörande betydelse för hur självständigt bestämmelserna i en ny lagstiftning kan utformas. Vilka konsekvenser det har fått att regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll ursprungligen var subsidiär till utlänningslagen men inte är det i dag har inte heller följts upp.

Hoten har förändrats

Under de snart trettio år som förflutit sedan tillkomsten av lagen om särskild utlänningskontroll har terrorismen förändrats. Det ligger i och för sig i sakens natur att terroristhoten förändras över tid. Det är emellertid en avsevärd skillnad mellan hur terrorismen tedde sig då och hur den ser ut i dag. Terrorhotnivån i Sverige ligger nu på en betydligt högre nivå än för bara tio år sedan. Ett antal europeiska länder har under senare år vid olika tillfällen utsatts för terroristattentat som gett stora skador på det civila samhället. Även Sverige har drabbats. Att en del attentat har kunnat förhindras innebär inte att hotet har minskat. Till det kommer att det kan befaras att fler personer som har haft någon form av koppling till Daesh kommer att återvända under de kommande åren. I avsnitt 4.1.3 och 4.1.4 har utredningen beskrivit hur hotet från terrorismen ser ut i dag.

Något som också bör lyftas fram är att gränsen mellan internationell och inhemsk terrorism inte är lika tydlig som tidigare. Det svenska internationella engagemanget, t.ex. i form av militär närvaro i vissa oroshärdar, kan inspirera till attentat här i landet. Under senare år har vissa terroristorganisationer uppmanat sina anhängare att genomföra terroristattentat i sina vistelseländer, vilket lett till en våg av våldshändelser i europeiska länder. Det aktualiserar frågan i vilken utsträckning en presumtiv terrorist samtidigt kan ses som ett hot mot den nationella säkerheten.

Även hoten mot säkerheten i Sverige ser ut på ett annat sätt i dag än vad de gjorde för trettio år sedan. De militära hoten har minskat i vissa avseenden och ökat i andra. Det har också tillkommit nya typer av hot som inte fanns tidigare. Här kan t.ex. nämnas hotet från cyberattacker, risken för att utlokalisering av tjänster på vissa områden kan utnyttjas i militära syften och risken för statsstyrt företagsspioneri.

Hoten ser alltså helt annorlunda ut mot vad de gjorde när lagen skrevs. Lagen bygger dessutom till stor del på äldre lagstiftning som kom till när antalet utlänningar i Sverige var lågt i jämförelse med i dag och terroristhotet framför allt hade sin grund i politiska motsättningar utomlands. Lagstiftningen som har till syfte att avlägsna utlänningar ur landet om de utgör ett terroristhot eller ett annat allvarligt hot mot säkerheten i Sverige måste därför ses i ett nytt ljus.

När det gäller bekämpningen av terrorism har det internationella samarbetet utvecklats avsevärt sedan lagen tillkom. En ny lagstiftning måste uppfylla Sveriges internationella åtaganden på området, samtidigt som den värnar grundläggande fri- och rättigheter.

Bakgrunden till uppdraget

Ett steg mot en översyn togs av Säkerhetspolisen i en skrivelse till regeringen våren 2017 (Ju2017/02733/L7). Myndigheten ansåg att lagen om särskild utlänningskontroll behövde förändras och lämnade också vissa förslag på sådana ändringar. Säkerhetspolisen framhöll att lagen är otydlig och svårtolkad, vilket leder till tillämpningssvårigheter i det dagliga arbetet. Behovet av förtydliganden och förändringar var enligt Säkerhetspolisen så stort att myndigheten begärde att hela lagen skulle ses över. Säkerhetspolisen lyfte särskilt fram bestämmelserna om förvar och uppsikt som problematiska och pekade också på behovet av att kunna fatta interimistiska beslut om anmälningsplikt.

Den 7 juni 2017 träffade regeringen och Moderaterna, Centerpartiet, Liberalerna och Kristdemokraterna en överenskommelse om åtgärder mot terrorism. I överenskommelsen ingick att lagen om särskild utlänningskontroll skulle ses över. Det skulle också utredas hur kontrollen av utlänningar som bedöms utgöra ett säkerhetshot på ett

rättssäkert sätt kan förstärkas. Som exempel på det angavs elektronisk övervakning med fotboja som komplement till dagens verktyg.

Riksdagen beslutade den 15 februari 2018, vid behandlingen av 2017 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild utlänningskontroll, ett tillkännagivande till regeringen om att se över lagen om särskild utlänningskontroll i syfte att lagen ska kunna tilllämpas i fler fall än i dag (bet. 2017/18:JuU11, rskr. 2017/18:161).

Utgångspunkter för översynen

Utredningen ska enligt direktiven göra en systematisk översyn av lagen om särskild utlänningskontroll. Syftet är att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter.

Utgångspunkten för översynen är att innehållet i lagen i huvudsak ska bestå, men att den ska få en tydligare struktur som gör den lättare att tillämpa. I direktiven anges att utredningen t.ex. bör överväga om hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser om förvar och uppsikt ska undvikas och om bestämmelserna i stället ska samlas i lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningen får enligt direktiven även föreslå ändringar i sak om det bedöms lämpligt vid en avvägning mellan behovet av ett effektivt och ändamålsenligt regelverk och skyddet för enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Utredningen ska i sitt arbete respektera internationell rätt, inklusive de mänskliga rättigheterna, internationell flyktingrätt och humanitär rätt. Ambitionen ska enligt direktiven vara att skapa en långsiktigt hållbar lagstiftning som medger framtida förändringar utan att överskådligheten minskar.

Varje år handläggs ett begränsat antal ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 3.2.3). Ärendena har emellertid stor betydelse för säkerheten i vårt land. Lagstiftningen syftar till att skydda Sverige både mot terroristattentat och mot sådana brott som på annat sätt utgör allvarliga hot mot vårt öppna och demokratiska samhälle. Sverige får inte heller bli en fristad för personer som uppmuntrar till eller begår terroristbrott i andra stater. Det är därför viktigt att regelverket är lätt att överblicka, effektivt och enkelt att tillämpa. Lagstiftningen är samtidigt ingripande för den enskilde och

medger, utöver att utlänningar får utvisas, även betydande inskränkningar i deras integritet och rörelsefrihet om utvisningsbesluten inte kan verkställas. Därför måste regleringen vara tydlig och rättssäker och får inte begränsa enskildas fri- och rättigheter mer än vad som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den nuvarande lagen behöver ses över och moderniseras utifrån alla dessa aspekter.

Utgångspunkten är, som nämnts, att den reglering som finns i lagen om särskild utlänningskontroll till stora delar bör vara oförändrad i sak. Det krävs dock, enligt utredningens mening, en närmare analys av olika grundläggande frågor och en total omarbetning av lagen för att den ska få en modern struktur och kunna leva upp till kraven på en effektiv, hållbar och rimligt lättillämpad lagstiftning som samtidigt är rättssäker. Utredningen utvecklar sin syn på vilka utgångspunkter som bör gälla för översynen i avsnitt 5.2.2.

Inom ramen för det övergripande uppdraget att genomföra en översyn av lagen om särskild utlänningskontroll ska utredningen särskilt uppmärksamma frågor om bl.a. utvidgning av lagens tillämpningsområde, tidsgränsen för verkställighetsförvar och möjligheten att interimistiskt besluta om anmälningsplikt. De frågorna kommer att behandlas parallellt med den generella översynen.

5.2. Överväganden och förslag

5.2.1. En ny lag bör införas

Utredningens förslag: Lagen om särskild utlänningskontroll ska

ersättas av en helt ny lag. Den förordning som kompletterar lagen ska ersättas av en ny förordning. De ska benämnas lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar respektive förordningen om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Skälen för utredningens förslag

Lagen bör ersättas av en ny lag

Utredningen har, som kommer att utvecklas i det följande, funnit ett stort behov av att förenkla och förtydliga bestämmelser i lagen om särskild utlänningskontroll. Lagen bör ges en helt ny struktur

och till viss del ett nytt sakligt innehåll. I stort sett alla befintliga paragrafer behöver av det skälet ändras. Ett flertal bestämmelser som i dag finns i utlänningslagen och som gäller genom hänvisningar dit bör i stället tas in i den lag som reglerar utvisning av presumtiva terrorister och andra utlänningar som utgör ett allvarligt hot mot rikets säkerhet.

De ändringar som föreslås i den nuvarande lagen blir genom detta mycket omfattande. Eftersom lagen behöver omarbetas helt anser utredningen att lagen om särskild utlänningskontroll bör upphävas och ersättas av en ny lag (jfr Lagrådets synpunkt i Brottsdatalag – kompletterande lagstiftning, prop. 2017/18:269, s. 97 f. och s. 601). Som en följd av det bör också den förordning som kompletterar lagen ersättas av en ny förordning.

Den nuvarande lagens benämning

Den nuvarande lagen benämns lagen om särskild utlänningskontroll. Vid lagens tillkomst föreslog Terroristlagstiftningskommittén och senare även regeringen att lagen, som skulle ersätta 1989 års terroristlag (se avsnitt 3.1.4), skulle benämnas lag om särskild kontroll av vissa utlänningar (Terroristlagstiftningen, SOU 1989:104, s. 261 och prop. 1990/91:118 s. 71). Enligt vad som anfördes i propositionen kunde beteckningen terroristlag inte behållas, eftersom lagen också skulle reglera utvisning och andra åtgärder till skydd för rikets säkerhet (prop. 1990/91:118 s. 76). Justitieutskottet konstaterade vid riksdagsbehandlingen av propositionen att en kort och lättanvänd beteckning på lagen skulle gå förlorad genom regeringens förslag (Ny terroristlagstiftning m.m., bet. 1990/91:JuU29, s. 33). Intresset av att lagen skulle ha en så kort beteckning som möjligt skulle enligt utskottet tillgodoses om den benämndes lag om särskild utlänningskontroll, vilket också utskottet hemställde i sitt betänkande (bet. 1990/91:JuU29 s. 35). Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 1990/91:298).

Hur ska den nya lagen benämnas?

När lagen ses över och ändras bör den ges en rubrik som bättre återspeglar vad den faktiskt reglerar. Den nuvarande rubriken kan felaktigt föra tankarna till den inre utlänningskontroll som utförs med stöd av 9 kap. 9 § utlänningslagen. Rubriken kan också påminna om den tillfälliga lagstiftningen om identitetskontroller som fanns i lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet, som upphörde att gälla den 21 december 2018. Dagens rubrik ger även intryck av att lagen har ett betydligt bredare tillämpningsområde än vad den har i dag och föreslås få i framtiden.

Utredningen föreslår därför att den nya lagen ges rubriken lag om särskild kontroll av vissa utlänningar. Det framgår då redan av rubriken att lagen bara är tillämplig på vissa utlänningar. Namnet på lagen blir visserligen något längre än på den nuvarande lagen. Den olägenheten vägs dock upp av att namnet tydligare anger vad lagen reglerar. Lagens namn skulle även i fortsättningen kunna förkortas LSU, som är en inarbetad förkortning för dagens lag. Förordningen som kompletterar den nya lagen bör följaktligen benämnas förordning om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Eftersom lagen om särskild utlänningskontroll ersätts av en ny lag med annan benämning måste alla hänvisningar till den i andra författningar ändras. Uttrycket särskild utlänningskontroll bör inte heller användas i andra författningar.

5.2.2. Huvuddragen i den nuvarande regleringen behålls

Utredningens bedömning: Huvuddragen i den nuvarande regle-

ringen bör behållas.

Skälen för utredningens bedömning

En särskild utlänningslagstiftning

Lagen om särskild utlänningskontroll är en del av den svenska utlänningslagstiftningen. Varje stat anses – både som en del av den internationella rätten och genom konventioner – ha rätten att kontrollera

utlänningar vad gäller inresa, vistelse och utvisning. Med statens ansvar att skydda de egna medborgarna följer också vittgående befogenheter gentemot utländska medborgare. Det är den enskilda staten som bestämmer vilka utlänningar som ska få komma dit eller få stanna kvar. Däremot måste internationella åtaganden följas om att bl.a. inte sända en utlänning till ett land där han eller hon riskerar förföljelse eller liknande. Sverige är genom EU-medlemskapet i betydande utsträckning bundet att följa EU-regler på området. Det återspeglas framför allt i utlänningslagen. Nationell säkerhet ligger dock utanför EU:s kompetens och lagen om särskild utlänningskontroll har den nationella säkerheten i fokus. Utredningen återkommer i det följande till vad det innebär beträffande detaljer i regleringen. Här är det tillräckligt att konstatera att det gör lagen om särskild utlänningskontroll speciell. De särdrag som finns i denna del av utlänningslagstiftningen bör återspeglas i den nya lagen.

Den nuvarande lagen har starka kopplingar till utlänningslagen och hänvisar i betydande utsträckning direkt till bestämmelser i den lagen. Ursprungligen var lagen om särskild utlänningskontroll subsidiär till utlänningslagen, men det är den inte längre (se närmare om det i avsnitt 5.2.3). Samtidigt innehåller lagen om särskild utlänningskontroll en rad bestämmelser som påtagligt avviker från vad som gäller enligt utlänningslagen. Det gäller exempelvis grunderna för utvisning, vem som fattar beslut, handläggningsformerna och domstolarnas roll. Regleringens nuvarande utformning bör ses mot bakgrund av framför allt hur terrorismen har utvecklats och hur bekämpningen av den har blivit en allt viktigare uppgift under den tid som lagen om särskild utlänningskontroll har funnits (se redovisningen i avsnitt 4.1).

Utgångspunkten för utredningens arbete är att det även i fortsättningen ska finnas en särskild lag som reglerar utvisning och kontroll av utlänningar som utgör ett kvalificerat säkerhetshot. Det kommer enligt utredningens mening att under överskådlig tid behövas den sortens särlagstiftning inom utlänningsrätten. Huvuddragen i den nuvarande lagstiftningen bör därför behållas. Den oroväckande utvecklingen både i Sverige och utomlands när det gäller terrorismrelaterad brottslighet gör att behovet av särlagstiftning nu är betydligt större än vad det varit tidigare. Det krävs att lagstiftningen är anpassad till dagens förhållanden. Det är emellertid inte bara en anpassning till en delvis förändrad omvärld som krävs. Kopplingen till

utlänningslagen har gjort att alltfler bestämmelser som syftar till att underlätta den fria rörligheten och att harmonisera migrationslagstiftningen inom EU har gjorts tillämpliga även på utlänningar som utgör ett kvalificerat säkerhetshot. Genom det kan det oavsiktligt ha skapats luckor i lagen som kan utnyttjas för oönskade syften. Det är därför viktigt att ge den nya lagen ett tydligare fokus på det som är det huvudsakliga ändamålet med den, att skydda Sveriges säkerhet.

Även om utgångspunkten är att huvuddragen i den nuvarande regleringen ska behållas, finns det viktiga principiella frågor som behöver belysas. Det krävs för att få till stånd en ny lagstiftning som är effektiv men som samtidigt tillgodoser kraven på rättssäkerhet och värnar grundläggande fri- och rättigheter.

Det är emellertid enligt utredningens mening minst lika viktigt att undvika att bestämmelser som syftar till att undanröja hot från en mycket begränsad grupp av utlänningar påverkar den generella utlänningslagstiftningen på ett negativt sätt. Det utgör ett starkt skäl för att i största möjliga utsträckning hålla isär den nya lagen från regleringen i utlänningslagen.

Lagstiftningen kan inte jämföras med strafflagstiftning

Det är också viktigt att hålla isär den lag som reglerar utvisning och kontroll av presumtiva terrorister och andra utlänningar som annars utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet från den straffrättsliga lagstiftningen. Debatten i media under senare tid visar att det inte alltid görs. Inom utlänningslagstiftningen ställs det inga krav på att det ska finnas misstankar om konkreta brott. Det gäller även för lagen om särskild utlänningskontroll. Det ställs följaktligen inte heller några särskilda krav på bevisning avseende de omständigheter som gör att en utlänning inte får tillåtelse att vistas i Sverige.

Det förefaller också vara en vanlig missuppfattning att handläggande myndigheter ska visa samma öppenhet gentemot parter och allmänhet som vid handläggning av brottmål. Så är dock inte lagstiftningen utformad. Tvärtom är utgångspunkten att handläggning av utvisningsfrågor är ett förvaltningsrättsligt förfarande, där sekretess gäller både till skydd för de berörda utlänningarna och till skydd för den offentliga verksamheten. De rättssäkerhetskrav som styr förfarandet i brottmål är hörnstenar i den straffrättsliga processen men

hör inte hemma i utlänningslagstiftningen. Där gör sig i stället helt andra intressen gällande, bl.a. intressen av betydelse för Sveriges säkerhet och förhållandet till andra stater.

Ett skäl till sammanblandningen kan vara att de kontrollmetoder som Säkerhetspolisen får använda mot en utlänning som har utvisats, men vars utvisningsbeslut inte kan verkställas, till viss del är samma som de som används vid brottsutredning. Lagstiftningarna har dock helt olika syften. Att samma metoder används beror främst på att de är effektiva medel för övervakning. Det finns emellertid skäl att vid den generella översynen göra det tydligare att det är fråga om kontrollmetoder och att säkerställa att metoderna motsvarar dagens krav på rättssäkerhet.

Handläggningsformerna bör vara desamma i framtiden

Handläggningen av kvalificerade säkerhetsärenden skiljer sig i olika avseenden från det som gäller för vanliga utlänningsärenden. Det märks framför allt genom att Migrationsverkets beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till regeringen. Säkerhetspolisen och Migrationsöverdomstolen har båda annorlunda roller i dessa förfaranden, i förhållande till vad de har i andra utlänningsärenden. Säkerhetspolisen utreder och ansöker hos Migrationsverket om att en utlänning ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I de säkerhetsärenden som handläggs enligt utlänningslagen har Säkerhetspolisen inte en lika framträdande roll. Migrationsverket, som är expertmyndighet när det gäller frågor om bl.a. uppehållstillstånd, statusförklaring och hinder mot verkställighet, får också en delvis förändrad roll i kvalificerade säkerhetsärenden. Bedömningen av vilka personer som kan utgöra en risk för terrorismrelaterad brottslighet eller på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet ankommer framför allt på Säkerhetspolisen och regeringen. Migrationsverkets roll blir främst att se till att utlänningen får komma till tals och bemöta påståenden från Säkerhetspolisen, att bedöma förutsättningarna för utvisning och verkställighet och att ta ställning till andra utlänningsrättsliga frågor i utvisningsärendet. Migrationsöverdomstolen är främst ett rådgivande organ till regeringen när det gäller utvisningsfrågan. Domsto-

lens bedömning i fråga om verkställighetshinder är dock bindande för regeringen.

De frågor som förekommer i mål och ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll är generellt sett komplexa och svårutredda. Målen och ärendena blir därigenom i de flesta fall betydligt mer arbetskrävande än vanliga utlänningsärenden. Det finns emellertid inget som pekar på att det nuvarande systemet inte fungerar väl. En utgångspunkt är således att handläggningsformerna i huvudsak bör vara desamma i framtiden.

Något som till och från har kritiserats i den nuvarande lagstiftningen är utlänningarnas begränsade rätt att få del av information. Det görs ofta en jämförelse med insynen i brottmålsförfarandet. Den jämförelsen är emellertid av de skäl som nyss nämnts inte rättvisande. Den som begärs utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll är inte anklagad för något brott. De rättssäkerhetsgarantier som gäller i straffrättsliga förfaranden är alltså inte tillämpliga. Det innebär emellertid inte att rättssäkerheten i förfarandet är sämre. Den tillgodoses bl.a. genom bestämmelser om muntlig handläggning och rätt för utlänningen att komma till tals, överklaganderegler och rätt till juridiskt biträde.

Sekretess och särskilda handläggningsregler behövs

Det ligger i sakens natur att Säkerhetspolisens arbete inom kontraterrorism, kontraspionage och författningsskydd måste präglas av omfattande sekretess för att kunna ge önskat resultat. Insynen i den typen av verksamhet är därför begränsad inte bara i förhållande till allmänheten utan även i förhållande till de berörda utlänningarna. Insynen är också begränsad gentemot andra svenska myndigheter. Även internt i Säkerhetspolisen präglas verksamheten av att befattningshavarna inte får kännedom om mer än vad de behöver för att fullgöra sina arbetsuppgifter. Det är en ständigt pågående process att bedöma vilken information som olika befattningshavare bör få ta del av. Insynen i verksamheten tillgodoses i stället genom både ordinära och extraordinära tillsynsorgan. Till de förstnämnda hör Datainspektionen och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Till de senare hör Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK).

En viktig aspekt i sammanhanget är Säkerhetspolisens internationella samarbete. Terrorismen är inte längre en angelägenhet för enskilda länder. Bekämpningen av den kräver ett nära samarbete med andra länder och utbyte av information om bl.a. personer, företeelser och risker av olika slag. I egenskap av säkerhetstjänst samarbetar Säkerhetspolisen med motsvarande organ i andra länder. Information om terrorism och annan säkerhetshotande verksamhet utbyts mellan dem på daglig basis. En grundläggande förutsättning för det samarbetet är principen om att den som delar med sig av information har en obetingad rätt att bestämma hur mottagaren får använda informationen. Om det inte respekteras kommer det informationsflöde som Säkerhetspolisen är beroende av för att utföra sin uppgift att skydda Sveriges säkerhet och svenska intressen omedelbart att upphöra. Säkerhetspolisen är i likhet med motsvarande myndigheter i andra länder därför beroende av att den information som myndigheten har fått del av genom sina internationella kontakter inte lämnas vidare.

En konsekvens av den stränga sekretessen för uppgifter som Säkerhetspolisen hanterar är att även handläggningen hos Migrationsverket, Migrationsöverdomstolen och regeringen omgärdas av sträng sekretess i nu aktuella mål och ärenden.

Det är mot den bakgrunden man ska se den begränsade insynen i förfarandet enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Frågan diskuterades ingående när den nuvarande lagen tillkom. En av utredningens utgångspunkter är att det inte är möjligt att ändra på den nuvarande ordningen när det gäller insyn, om Sverige ska kunna behålla en effektiv bekämpning av terrorism och annan brottslig verksamhet som allvarligt hotar Sveriges säkerhet.

5.2.3. Förhållandet mellan den nya lagen och utlänningslagen

Utredningens förslag: Den nya lagen ska inom sitt tillämpnings-

område gälla i stället för utlänningslagen.

Skälen för utredningens förslag

Den nya lagen bör gälla i stället för utlänningslagen

Lagen om särskild utlänningskontroll är, som nyss nämnts, en del av den svenska utlänningslagstiftningen. Den är emellertid särskilt inriktad på att skydda det svenska samhället mot utlänningar som kan befaras begå eller medverka till terroristbrott eller som annars utgör ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. Enligt 1 § lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning utvisas med stöd av lagen om vissa förutsättningar är uppfyllda. Lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas alltså i stället för utlänningslagen i de särskilt angivna fallen. I de efterföljande paragraferna anges när andra frågor än utvisning handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll och när lagen inte längre ska tillämpas vid t.ex. ett överklagande.

Fram till den 1 januari 2010 var lagen om särskild utlänningskontroll subsidiär till utlänningslagen. Det innebar att om det fanns grund för avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen skulle i första hand den lagen tillämpas. Förhållandet mellan de båda lagarna ändrades när det förtydligades att enbart kvalificerade säkerhetsärenden skulle omfattas av 1 § 1 lagen om särskild utlänningskontroll (prop. 2009/10:31 s. 237 och 290). Övriga ärenden med säkerhetsaspekter skulle hanteras enligt utlänningslagen.

Enligt utredningens mening bör den nya lagen – inom sitt tilllämpningsområde – på samma sätt som den nuvarande lagen gälla i stället för utlänningslagen. Den ska ses som en särreglering i förhållande till utlänningslagen och bara användas i vissa särskilt utpekade fall. De skäl som motiverade att lagen om särskild utlänningskontroll inte skulle vara subsidiär till utlänningslagen har nämligen alltjämt bärkraft. Tillämpningsområdet bör framgå genom en uttrycklig bestämmelse i lagen. Utredningen återkommer till det i avsnitt 6.4.

I avsnitt 5.2.7 diskuterar utredningen behovet av att föra över innehållet i bestämmelser som i dag gäller genom en hänvisning till utlänningslagen till den nya lagen. Utredningen förordar där att den nya lagen i betydligt större utsträckning än den nuvarande ska innehålla de bestämmelser som är tillämpliga, i stället för att hänvisa vidare. Genom det blir den nya lagen mer självständig i förhållande till utlänningslagen. Det innebär dock inte att kopplingen mellan de båda lagarna helt ska brytas. Viss terminologi som används i utlänningslagen bör användas även i den nya lagen. I vissa fall bör hänvis-

ning fortfarande göras till detaljregler i utlänningslagen. När frågor som normalt enbart handläggs enligt utlänningslagen ska handläggas tillsammans med frågan om utvisning enligt den nya lagen har givetvis den rättspraxis som över tid har utvecklats enligt utlänningslagen stor betydelse.

Konsekvenserna av att den nya lagen skiljs från utlänningslagen

Som framgått bör alltså den nya lagen i större utsträckning stå på egna ben. Det ska åstadkommas framför allt genom att den nya lagen i mindre utsträckning hänvisar till bestämmelser i utlänningslagen. En konsekvens av det är att bestämmelser i utlänningslagen inte ska tillämpas i mål och ärenden som handläggs enligt den nya lagen om det inte finns en tydlig hänvisning dit. Utan en uttrycklig hänvisning till en specifik bestämmelse i utlänningslagen ska alltså inte den lagen tillämpas. Mål och ärenden ska i stället hanteras utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för handläggning enligt den nya lagen. Att den nya lagen på ett tydligare sätt skiljs från utlänningslagen kan givetvis få till följd att olika regler kommer att tillämpas på utlänningar beroende på vilken lag som är tillämplig i det enskilda fallet. Det är motiverat på grund av att de utlänningar vilkas ärenden handläggs enligt den nya lagen i olika avseenden bedöms utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Det är inte fallet med utlänningar i allmänhet. Den nya lagen är – i förhållande till utlänningslagen – bättre anpassad för att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt kunna hantera ärenden och mål med utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot. Det förhållandet att den nya lagen ska hållas isär från utlänningslagens regler kan bl.a. få till följd att det samtidigt finns flera beslut om utvisning som ska verkställas enligt olika förfaranden. En utlänning kan t.ex. i ett brottmål dömas till utvisning samtidigt som frågan om utvisning enligt den nya lagen handläggs. Det är inte något nytt utan kan inträffa redan i dag. Hur en sådan situation bör lösas får avgöras i det enskilda fallet, utifrån vad som är lämpligast med hänsyn till bl.a. säkerhetsaspekter.

Den nya lagen är alltså en särlagstiftning och ska behandlas som det. Det gör att nya hänvisningar till utlänningslagen inte bör tas in i den nya lagen om det inte först har gjorts en noggrann analys av behovet av hänvisning utifrån de speciella förhållanden som gäller

vid handläggning enligt den nya lagen. Det gäller både nu och i framtiden och inte minst vid genomförandet av EU-direktiv inom utlänningsrätten.

Utredningen återkommer i avsnitt 5.2.7 till vilka hänvisningar till bestämmelser i utlänningslagen som bör tas in i den nya lagen.

5.2.4. Den nya lagens förhållande till EU-rätten

Utredningens bedömning: Det är möjligt att göra undantag från

bestämmelser i EU-direktiv om det behövs för att skydda den inre säkerheten. Den nya lagen syftar till att skydda Sverige mot en särskild, begränsad kategori av utlänningar som utgör ett allvarligt hot mot säkerheten i det svenska samhället. Därför bör, med hänsyn till att nationell säkerhet ligger utanför EU:s kompetens, den nya lagen kunna utformas utan anpassning till närmare krav som ställs i EU-direktiv.

Skälen för utredningens bedömning

Nationell säkerhet och EU-rätten

Enligt artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) ska unionen respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten vara varje medlemsstats eget ansvar.

För närvarande handläggs vid EU-domstolen flera mål som gäller frågan hur åtgärder till skydd för nationell säkerhet förhåller sig till EU-rätten (de förenade målen C-511/18 och C-512/18 och mål C-520/18). De aktuella målen, ett mot Belgien och två mot Frankrike, rör nationella lagstiftningar som ålägger tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster skyldighet att lagra och lämna ut uppgifter om elektronisk kommunikation till brottsbekämpande myndigheter och underrättelsetjänster, inte bara i syfte att kunna utreda grov brottslighet utan även till skydd för nationell säkerhet, försvaret och allmän säkerhet. Ett av målen gäller även skyldigheten att ge tillgång i realtid till sådana uppgifter. Den nationella lagstiftning-

en innehåller olika former av skyddsmekanismer gällande lagringen av och tillgången till uppgifterna. Målen gäller generellt sett frågan var gränserna för EU:s kompetens och EU-rättens tillämpningsområde går. Mer specifikt gäller de frågan om domstolen med hänvisning till artikel 4.2 i EU-fördraget kommer att anse att nationell reglering som syftar till att skydda medlemsstaternas nationella säkerhet faller inom eller utanför EU-rättens område. EU-domstolen har tidigare prövat liknande frågor, som då rört åtgärder med anledning av brottsbekämpning, se t.ex. domarna i det s.k. Tele2-målet (C-203/15 och C-698/15, dom den 21 december 2016) och i målet Ministerio Fiscal (C-207/16, dom den 2 oktober 2016).

Frågan om nationell säkerhet kommer också att behandlas i det ännu inte avgjorda målet C-623/17 Privacy International mot Secretary of State for Foreign and Commonwelth Affairs m.fl. I det målet hävdas det att säkerhets- och underrättelseorganens möjligheter att använda mycket stora mängder uppgifter om kommunikation (mängddata) som lämnas ut till dem är nödvändiga för att skydda Förenade kungarikets nationella säkerhet. Det omfattar verksamheter inom kontraterrorism, kontraspionage och ickespridning av kärnvapen. Ett centralt inslag i organens användning av mängddata är att upptäcka okända hot mot nationell säkerhet genom olika tekniker för icke-riktad massinsamling av uppgifter. Fråga har då uppkommit om en anvisning till en tillhandahållare av ett elektroniskt kommunikationsnät från en minister om utlämnande av mängddata till medlemsstatens säkerhets- och underrättelseorgan i syfte att skydda den nationella säkerheten omfattas av unionsrättens tillämpningsområde.

Artikel 72 i EUF-fördraget och genomförandet av EU-direktiv

Åtgärder som rör asyl, invandring och annan politik som avser fri rörlighet för personer beslutas enligt avdelning V i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Enligt artikel 72 i fördraget ska den avdelningen inte påverka medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Det innebär att medlemsstaternas rättigheter och skyldigheter som följer av det exklusiva ansvaret för lag och ordning och inre säkerhet inte inskränks av bestämmelser antagna med stöd av

avdelning V i fördraget. Innehållet i artikel 72 fördes i och med Lissabonfördraget oförändrat över från artikel 64.1 i avdelning IV i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget). Primärrätten, varmed avses fördragstexten och EG-domstolens tolkning av den, gäller före sekundärrätten, varmed avses bestämmelser antagna av EU:s institutioner t.ex. direktiv och förordningar. Artikel 72 i EUF-fördraget kan därmed i vissa fall medföra att bestämmelser i sekundärrätten inte ska tillämpas även om de är gynnande för enskilda.

I flera lagstiftningsärenden på migrationsrättens område har artikel 72 i EUF-fördraget (och den tidigare artikel 64.1 i EG-fördraget) tillämpats så att undantag har gjorts från bestämmelser i ett direktiv med hänsyn till behovet av att upprätthålla lag och ordning eller för att skydda den inre säkerheten.

När asylprocedurdirektivet skulle genomföras i svensk rätt uppkom frågan om artikel 39.1 a i direktivet tillät en ordning där regeringen enligt lagen om särskild utlänningskontroll är den enda instans som kan överpröva beslut av Migrationsverket i fråga om en asylansökan. Artikeln föreskriver att en asylsökande ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot ett beslut som fattats om en asylansökan. Det konstaterades i förarbetena att direktivet inte innehåller något uttryckligt undantag för ärenden som har betydelse för nationell säkerhet eller allmän ordning när det gäller rätten att överklaga beslut till domstol. Däremot anges det i skäl 28 att direktivet i enlighet med artikel 64 i EG-fördraget inte påverkar medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Regeringen gjorde den bedömningen att medlemsstaterna med stöd av artikel 64 endast kan göra undantag från sådana bestämmelser i sekundärrätten som innebär rättigheter för enskilda eller skyldigheter för staten gentemot enskilda, om det är nödvändigt för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten. Artikel 64 skulle således enligt regeringens mening inte tolkas så att asylprocedurdirektivet över huvud taget inte var tillämpligt på säkerhetsärenden. Inte heller gav artikeln utrymme att införa något generellt undantag från den enskildes rätt till domstolsprövning för säkerhetsärenden. Med hänsyn till att undantaget från rätten till domstolsprövning i lagen om särskild utlänningskontroll enbart gällde en särskild och begränsad kategori av ärenden där säkerhetsaspekten var särskilt kvalificerad ansåg regeringen att förslaget var

förenligt med gemenskapsrätten. Det fanns därför inget som hindrade en ordning där Migrationsverkets beslut i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll, som även kunde innefatta frågor om uppehållstillstånd, statusförklaring eller resedokument, skulle kunna överklagas till regeringen (prop. 2009/10:31 s. 239 f.).

Vid genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) uppkom frågan om den nyss nämnda ordningen – att Migrationsverkets utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll överklagas till regeringen – var förenlig med det direktivets krav på tillgång till ett effektivt rättsmedel (artikel 13.1). Regeringen redovisade den bedömning som hade gjorts vid genomförandet av asylprocedurdirektivet. Det konstaterades då att förhållandet mellan artikel 64.1 i EG-fördraget och asylprocedurdirektivet var detsamma som förhållandet mellan artikel 72 i EUF-fördraget och återvändandedirektivet. Regeringen fann inte anledning att göra någon annan bedömning beträffande instansordningen i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll än den som gjorts tidigare (Genomförande av återvändandedirektivet, prop. 2011/12:60, s. 64 f.). I samma lagstiftningsärende behandlades frågan om förutsättningarna för förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll behövde ändras med anledning av återvändandedirektivets bestämmelser. Enligt artikel 15.1 i direktivet får verkställighetsförvar användas endast för att förbereda ett återvändande eller för att genomföra ett avlägsnande, särskilt när det finns risk för att en utlänning avviker eller håller sig undan eller förhindrar förberedelser inför återvändandet eller avlägsnandet. Enligt 8 § lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning tas i förvar om det finns ett beslut om utvisning enligt den lagen, eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas. Det ska dessutom finnas anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige eller att hans eller hennes identitet är oklar. Regeringen upprepade att den vid genomförandet av asylprocedurdirektivet hade funnit att dåvarande artikel 64.1 i EG-fördraget innebar att medlemsstaternas rättigheter och skyldigheter som följer av det exklusiva ansvaret för lag och ordning och inre säkerhet inte inskränks av bestämmelser antagna med stöd av avdelning IV i fördra-

get och att förhållandet inte hade ändrats när bestämmelserna fördes över till artikel 72 i EUF-fördraget. Regeringen fann därför att genomförandet av återvändandedirektivet inte medförde att förvarsbestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll behövde ändras (prop. 2011/12:60 s. 72).

Vid genomförandet av det omarbetade asylprocedurdirektivet uttalade regeringen att artikel 72 i EUF-fördraget medger att medlemsstaterna gör undantag från bestämmelser i ett direktiv om det behövs för att upprätthålla lag och ordning eller för att skydda den inre säkerheten. Den brottslighet som kan leda till en dom om utvisning på grund av brott är av så allvarligt slag att den får anses omfattas av artikeln. Att en asylsökande som är dömd till utvisning på grund av brott enligt svensk rätt endast har rätt att stanna kvar här i landet under prövningen av asylansökan i första instans, ansågs därför inte oförenligt med artikel 46.5 i det omarbetade asylprocedurdirektivet. Den artikeln föreskriver att sökanden ska tillåtas att stanna kvar på medlemsstatens territorium till dess att tidsfristen för utövande av rätten till ett effektivt rättsmedel har löpt ut. De svenska reglerna om det behövde därför inte ändras (Genomförande av det omarbetade asylprocedurdirektivet, prop. 2016/17:17, s. 82).

Medlemsstater får besluta om åtgärder för att säkerställa inre och yttre säkerhet

Det ankommer på medlemsstaterna att besluta om lämpliga åtgärder för att säkerställa den inre och yttre säkerheten. Det framgår bl.a. av EG-domstolens dom den 15 maj 1986 i mål 222/84 Marguerite Johnston mot Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary. I domen uttalade domstolen att det inte ur vissa artiklar i EEG-fördraget, som innehöll undantagsföreskrifter för situationer där allmän säkerhet var hotad, gick att dra slutsatsen att fördraget innehåller ett allmänt undantag för alla åtgärder som vidtas av hänsyn till allmän säkerhet. Om varje gemenskapsrättslig bestämmelse antogs vara förknippad med ett allmänt undantag vid sidan av fördragsbestämmelsernas särskilda villkor, skulle det kunna innebära ett undergrävande av gemenskapsrättens tvingande karaktär och enhetliga tilllämpning. I stället skulle, som det fallet gällde, könsdiskriminering som sker med hänvisning till upprätthållandet av allmän säkerhet prövas mot bakgrund av undantagen i Rådets direktiv 76/207/EEG

av den 9 februari 1976 om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor. Artikel 2.2 i direktivet skulle tolkas på det sättet att vid bedömningen av om en arbetstagares kön är avgörande för en verksamhet som polisman på grund av det sammanhang där denna verksamhet utförs, får en medlemsstat ta hänsyn till kraven på upprätthållande av allmän säkerhet och i en situation som karaktäriseras av talrika attentat besluta att allmänna polissysslor ska utföras enbart av manliga polismän utrustade med skjutvapen.

I dom den 26 oktober 1999 i mål C-273/97 Angela Maria Sirdar mot The Army Board och Secretary of State for Defence konstaterade EU-domstolen med hänvisning till det tidigare avgörandet att det ankommer på medlemsstaterna att besluta om lämpliga åtgärder för att säkerställa allmän säkerhet med vilket avses både inre och yttre säkerhet. Målet gällde eventuell könsdiskriminering inom försvarsmakten. Beslut som medlemsstaterna fattar i fråga om anställning, yrkesutbildning och arbetsvillkor inom försvarsmakten i syfte att säkerställa stridsdugligheten faller inte generellt utanför gemenskapsrättens tillämpningsområde.

I dom den 11 januari 2000 i mål C-285/98 Tanja Kreil mot Förbundsrepubliken Tyskland uttalade EU-domstolen att även om det ankommer på medlemsstaterna, som ska besluta om lämpliga åtgärder för att säkerställa inre och yttre säkerhet, att besluta om organisationen av försvarsmakten betyder det inte att sådana beslut helt och hållet måste falla utanför gemenskapsrätten.

Betydelsen för den nya lagens utformning

Som nämnts framgår det av EU-rätten att medlemsstaterna ansvarar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre och yttre säkerheten. Det ankommer på medlemsstaterna att besluta om lämpliga åtgärder för att säkerställa säkerheten. Det framgår också av EUfördraget att unionen ska respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner. Det gäller särskilt funktioner vilkas syfte är att bl.a. skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten vara varje medlemsstats eget ansvar. Vidare bör det vara möjligt att i nationell rätt göra undantag från sådana bestämmelser i

sekundärrätten som innebär rättigheter för enskilda eller skyldigheter för staten gentemot enskilda, om det är nödvändigt för att upprätthålla skyddet för nationell säkerhet.

Den nya lagen syftar till att skydda Sveriges inre och yttre säkerhet. Det arbete Säkerhetspolisen utför med att avlägsna och kontrollera utlänningar med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll görs i syfte att upprätthålla den nationella säkerheten. Säkerhetspolisen har i uppdrag att förebygga och förhindra brott mot Sveriges säkerhet. För det ändamålet är den nu aktuella lagstiftningen av grundläggande betydelse. De åtgärder som vidtas enligt nuvarande lag, och kommer att vidtas enligt den nya lagen, innebär inskränkningar i enskildas rättigheter. Ett exempel på det är att utlänningen tas i förvar. Inskränkningarna görs dock för att säkra utvisningen av en utlänning som utgör ett så allvarligt samhällshot att han eller hon inte bör få vara kvar i landet. Det rör sig om en särskild och begränsad kategori av ärenden där säkerhetsaspekterna är särskilt framträdande. Utredningen gör därför bedömningen att det är möjligt att i den nya lagen ta in bestämmelser som innebär avvikelser från gällande EU-direktiv, om det bedöms vara nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten. Den nya lagen bör därför kunna vara relativt självständig i förhållande till EU-rätten. Utredningen återkommer till vad det innebär när det bl.a. gäller handläggningen av olika typer av uppehålls- och arbetstillstånd som ska prövas enligt lagen (avsnitt 5.2.7), bestämmelser om förvarstidens längd (avsnitt 8.4.4) och placering av barn som hålls i förvar (avsnitt 8.4.13).

5.2.5. Lagteknisk struktur

Utredningens förslag: Hänvisningar till utlänningslagens be-

stämmelser ska som utgångspunkt undvikas i den nya lagen. Motsvarande bestämmelser ska i stället tas in i den. Lagen ska även moderniseras språkligt. Den ska delas in i kapitel för att få en tydlig struktur och bli lätt att tillämpa.

Skälen för utredningens förslag: I 5 § lagen om särskild utlännings-

kontroll hänvisas till de bestämmelser i utlänningslagen som gäller i tillämpliga delar vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Hänvisningarna har tillkommit genom en rad olika

lagstiftningsärenden, allt eftersom migrationsrätten har förändrats. De är ofta sparsamt kommenterade. I många fall är det därför oklart vad uttrycket ”i tillämpliga delar” innebär, vilket medför tillämpningssvårigheter.

Utlänningslagen är en generell reglering av utlänningars rätt att vistas i Sverige, medan lagen om särskild utlänningskontroll utgår från behovet av att kunna utvisa vissa utlänningar som är presumtiva terrorister eller på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot det svenska samhället. Lagen om särskild utlänningskontroll syftar också till att ge Säkerhetspolisen möjlighet att kontrollera sådana utlänningar som utgör ett allvarligt samhällshot men som av någon anledning inte kan avlägsnas från Sverige. Lagen innehåller därför till stor del bestämmelser som avviker från utlänningslagens. Det finns behov av att i den nya lagen fortsatt ha sådana bestämmelser.

Som ett led i att göra lagstiftningen tydligare bör den nya lagen vara mer självständig från utlänningslagen. Hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser bör undvikas så långt det är möjligt. Bestämmelserna bör i stället samlas i den nya lagen. Det underlättar för tillämparen om regelverket är samlat, eftersom det ger en bättre överblick. Det undanröjer också oklarheter i fråga om vilka delar av en bestämmelse som ska tillämpas. Att införa motsvarande bestämmelser i den nya lagen ger även möjlighet att anpassa regleringen till de särskilda förutsättningar som gäller för den begränsade grupp av utlänningar som lagen är tillämplig på. Hänvisningar till paragrafer i utlänningslagen bör därför användas sparsamt.

Det kan i sammanhanget nämnas att Lagrådet i yttrande över lagrådsremissen Hemlig dataavläsning den 24 oktober 2019 var kritiskt mot en lagteknisk lösning som innebar att det i en särskild lag dels togs in många bestämmelserna som i stora delar var likalydande med bestämmelser i annan lagstiftning, dels gjordes omfattande hänvisningar till flera andra lagar. En sådan lagstiftningsteknik ställer enligt Lagrådet stora krav på tillämparen och ökar riskerna för misstag. Lagrådet var även kritiskt till att det på andra ställen i remissen gjordes många hänvisningar till olika lagar på området, eftersom det komplicerar regelverken. Uttalandet ger stöd åt utredningens uppfattning att det i den nya lagen i så liten utsträckning som möjligt bör hänvisas till regler i utlänningslagen. Det kommer dock inte att vara många bestämmelser i den nya lagen som är likalydande med bestämmelser i utlänningslagen. De bestämmelser som tas in i den

nya lagen behöver som tidigare nämnts anpassas efter de särskilda förutsättningar som gäller vid handläggning enligt den.

I de frågor där det är motiverat med bestämmelser som i sak avviker från utlänningslagens bör de alltså finnas i den nya lagen. Som exempel kan nämnas bestämmelser om vilka tvångsmedel som får användas (se avsnitt 10.5.1 och 10.5.4) och hur tiden i förvar ska bestämmas (se avsnitt 8.4.4). I vissa frågor kan det dock även i fortsättningen finnas skäl att hänvisa till bestämmelser i utlänningslagen. Detaljerade bestämmelser som onödigt skulle tynga den nya lagen är exempel på det. De kan gälla t.ex. handläggningen av frågor som normalt enbart handläggs enligt utlänningslagen, såsom frågor om uppehållstillstånd och statusförklaring. Samma terminologi bör användas i den nya lagen som i utlänningslagen, om det inte är sakligt motiverat med andra uttryckssätt. Det underlättar för de myndigheter som tillämpar reglerna, men också för de utlänningar som är föremål för åtgärder enligt båda regelverken eller som på annat sätt kommer i kontakt med dem.

Även när det saknas anledning att ändra regleringen i sak, kan det finnas skäl att språkligt ändra bestämmelser som förs över från lagen om särskild utlänningskontroll eller utlänningslagen till den nya lagen. Den nya lagen bör nämligen ha en modernare utformning än den nuvarande.

Lagen om särskild utlänningskontroll är omfattande och svår att överblicka. Utredningen föreslår att ett flertal bestämmelser som gäller genom hänvisningar till utlänningslagen i stället tas in i den nya lagen. Den kommer då att bli ännu mer omfattande än den nuvarande lagen. För att den nya lagen ska bli tydlig och överblickbar bör den delas in i kapitel. Vissa paragrafer som förs över från den nuvarande till den nya lagen bör delas upp på flera paragrafer. Det bör göras för att dagens paragrafer ibland behandlar flera olika frågor och för att regleringen ska bli mer långsiktigt hållbar.

5.2.6. Uttryck i lagen

Utredningens förslag: Vissa uttryck som används i den nya lagen

ska ha samma betydelse som i utlänningslagen.

Skälen för utredningens förslag: Enligt 5 § första stycket lagen om

särskild utlänningskontroll gäller bestämmelserna i 1 kap. 3 b §, 3 a kap. 2 § och 4 kap.12 c §§utlänningslagen i tillämpliga delar vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. I paragraferna definieras vissa uttryck som används i utlänningslagen, t.ex. EES-medborgare, familjemedlem till EES-medborgare, flykting och övrig skyddsbehövande.

Det är olämpligt att i lagstiftningen använda olika definitioner av centrala begrepp i utlänningsrätten. Det är också onödigt att tynga den nya lagen med definitioner som redan finns i utlänningslagen. Det bör därför i den nya lagen föreskrivas att vissa uttryck i lagen har samma innebörd som i utlänningslagen. Sådana uttryck är EESmedborgare och familjemedlem till EES-medborgare. Uttrycken flykting, alternativt skyddsbehövande och övrig skyddsbehövande kommer också att finnas i den nya lagen och bör därför definieras genom en hänvisning till utlänningslagen. I författningskommentaren utvecklas närmare vad uttrycken innebär.

5.2.7. Hänvisningar till utlänningslagen

Utredningens förslag: Vissa paragrafer i 4 kap. utlänningslagen

om statusförklaring och resedokument och i 5 kap. om uppehållstillstånd ska tillämpas vid handläggning enligt den nya lagen. Det gäller även den föreslagna nya 5 kap. 17 c § utlänningslagen. En hänvisning till 6 kap. 3 § utlänningslagen om arbetstillstånd ska också tas in. En ansökan om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska, enligt en ny bestämmelse i utlänningslagen, avslås om utlänningen utvisas enligt den nya lagen. En hänvisning till den bestämmelsen ska tas in i den nya lagen. En ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 b kap. eller 6 a–c kap. utlänningslagen ska prövas först efter att frågan om utvisning har avgjorts. Utvisas utlänningen ska ansökan anses vara förfallen.

Utredningens bedömning: Det saknas skäl att hänvisa till be-

stämmelser i utlänningslagen om utlänningar som har ställning som varaktigt bosatta i Sverige. Detsamma gäller reglerna om EU-blåkort, tillstånd för företagsintern förflyttning (ICT) och tillstånd för säsongsarbete. Det bör inte heller hänvisas till regler-

na om uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete. Hänvisningarna till bestämmelser om utvisning i vissa fall av EESmedborgare och deras familjemedlemmar ska inte heller tas in i den nya lagen.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Hänvisningarna till utlänningslagen behöver ses över

När lagen om särskild utlänningskontroll infördes hänvisade den till knappt 25 paragrafer i den då gällande utlänningslagen. Med åren har hänvisningarna blivit betydligt fler och omfattar nu drygt 145 paragrafer i utlänningslagen. Som framgått bör den nya lagen innehålla så få sådana hänvisningar som möjligt. Det finns också skäl att överväga om det finns behov av alla hänvisningar i lagen om särskild utlänningskontroll som införts vid genomförandet av vissa EU-direktiv. Sådana hänvisningar har införts fortlöpande utan någon närmare motivering.

I avsnitt 5.2.6 har utredningen behandlat hänvisningarna i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till 1 kap. 3 b §, 3 a kap. 2 § och 4 a kap.12 c §§utlänningslagen. Hänvisningen till 1 kap. 13 § om skyndsam handläggning behandlas i avsnitt 5.2.8. Andra hänvisningar i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till paragrafer i utlänningslagen kommer att behandlas i samband med sakfrågorna. Det gäller exempelvis hänvisningarna till vissa paragrafer i 9 kap. utlänningslagen, som behandlas i kapitel 10. Hänvisningarna till vissa bestämmelser i 12 kap. utlänningslagen om verkställighet av beslut om utvisning behandlas i kapitel 7. Hänvisningarna till paragrafer i 10 kap. utlänningslagen om förvar och uppsikt behandlas i kapitel 8 och 9. I kapitel 12 tar utredningen ställning till behovet av fortsatta hänvisningar till bestämmelser i 13 och 16–19 kap. utlänningslagen. Av tydlighetsskäl bör det tas in en upplysning bland lagens inledande paragrafer om att det på andra ställen i lagen finns hänvisningar till vissa bestämmelser i utlänningslagen som gäller vid handläggning enligt den nya lagen.

Det återstår då här att ta ställning till om hänvisningarna till några återstående paragrafer i 4 kap. utlänningslagen och till 5–6 c kap. och 8 och 8 a kap. utlänningslagen bör behållas.

Hänvisningarna till allmänna bestämmelser om flyktingar och andra skyddsbehövande bör behållas

I 5 § lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas det till att 4 kap.14 §§utlänningslagen gäller även vid handläggning av ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Hänvisningen till bestämmelserna om flyktingar och andra skyddsbehövande togs in i lagen om särskild utlänningskontroll genom en lagändring år 2010. Det gjordes som en följd av att frågor om uppehållstillstånd, statusförklaring och resedokument skulle kunna prövas enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

I 4 kap.12 c §§utlänningslagen definieras vem som kan vara flykting eller annan skyddsbehövande och när en utlänning är utesluten från att vara en sådan person. Att dessa definitioner ska gälla även enligt den nya lagen har framgått i avsnitt 5.2.6. I lagen om särskild utlänningskontroll finns det däremot inte någon hänvisning till 4 kap.5 och 5 a §§utlänningslagen. Paragraferna anger när en utlänning upphör att vara flykting eller annan skyddsbehövande. Det är något som i utlänningslagen styrs dels av Sveriges konventionsåtaganden, dels av EU-lagstiftning. Eftersom det hittills inte har ansetts finnas något behov av att hänvisa till dessa bestämmelser och det delvis är fråga om förmånligare EU-bestämmelser som inte bör gälla av hänsyn till nationell säkerhet finns det inte något skäl att hänvisa till dem i den nya lagen. Om en sådan fråga i något undantagsfall skulle uppkomma får det bedömas med utgångspunkt i Sveriges konventionsåtaganden om utlänningens status som flykting ska anses ha upphört.

Regler om statusförklaring finns i 4 kap. 3–3 c §. Av paragraferna framgår att en utlänning som, med åberopande av skyddsskäl, har ansökt om uppehållstillstånd ska förklaras vara flykting, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande om han eller hon omfattas av någon av definitionerna och inte är utesluten från att få sådan status. I vissa fall, som anges i 4 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen, kan en utlänning vägras flyktingstatus av skäl som rör allmän ordning och säkerhet och rikets säkerhet. Enligt 4 kap. 3 c § får en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd ansöka om statusförklaring. Frågan om statusförklaring får enligt 4 kap. 3 b § utlänningslagen inte prövas om asylansökan avvisas enligt 5 kap. 1 b § eller 1 c § andra stycket. Det gäller t.ex. om utlänningen har förkla-

rats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande i en annan EUstat eller kan sändas till ett land där han eller hon inte riskerar att utsättas för förföljelse, dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

I 4 kap. 4 § utlänningslagen föreskrivs att en särskild passhandling för resor utanför Sverige (resedokument) får utfärdas för den som är flykting eller statslös.

Utredningen föreslår i avsnitt 6.4 att en ansökan om statusförklaring eller resedokument ska kunna handläggas enligt den nya lagen. Sådan handläggning kan bli aktuell antingen tillsammans med en ansökan om utvisning enligt den lagen, eller när en utlänning har utvisats. Reglerna om statusförklaring och resedokument är grundläggande bestämmelser som bör tillämpas likadant oavsett med stöd av vilket regelverk frågan handläggs. Det säkerställs bäst genom en hänvisning till utlänningslagens regler. Trots vad som tidigare sagts om att undvika hänvisningar till utlänningslagen bör hänvisningarna i dessa delar därför föras över till den nya lagen.

Hänvisningarna till allmänna bestämmelser om uppehållstillstånd bör behållas

I 5 § lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till ett stort antal bestämmelser i 5 kap. utlänningslagen. Där finns bestämmelser om när en utlänning ska beviljas uppehållstillstånd. Flyktingar och andra skyddsbehövande har enligt 5 kap. 1 § rätt till uppehållstillstånd. En flykting får vägras sådant tillstånd om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Detsamma gäller om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det kan antas att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här. I 5 kap. 1 a § utlänningslagen regleras omprövning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för den som beviljas statusförklaring och i 1 b § anges när en asylansökan får avvisas. I 5 kap. 1 c § utlänningslagen hänvisas till bestämmelser om överföring enligt Dublinförordningen och i 2 a § finns en särskild regel om uppehållstillstånd för en familjemedlem till en skyddsbehövande. I 5 kap.36 §§utlänningslagen behandlas uppehållstillstånd på grund av anknytning, Sveriges internationella åtaganden, arbete m.m. och synnerligen ömmande omständigheter.

I 5 kap.710 och 1215 d §§utlänningslagen anges när och på vilket sätt ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges. I 5 kap. 16 § anges förutsättningarna för fortsatt uppehållstillstånd på grund av anknytning. Slutligen innebär hänvisningarna till 5 kap.1719 §§utlänningslagen att utlänningslagens bestämmelser om när det finns särskilda skäl mot att bevilja en utlänning uppehållstillstånd och om när ansökan om uppehållstillstånd ska göras även gäller om ansökan handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Hänvisningarna till 5 kap. utlänningslagen togs i allt väsentligt in i lagen om särskild utlänningskontroll när tillämpningsområdet för den lagen ändrades. Efter ändringen ska även en ansökan från utlänningen om uppehållstillstånd i vissa fall handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det gäller om det finns ett pågående ärende om utvisning enligt lagen eller om utlänningen redan har utvisats men av någon anledning är kvar i Sverige. I avsnitt 6.4 föreslår utredningen att den ordningen i princip behålls. Det innebär att ansökningar om uppehållstillstånd kommer att prövas även enligt den nya lagen. Därför bör hänvisningarna till de detaljerade reglerna i 5 kap. utlänningslagen som utgångspunkt behållas. Eftersom det skulle tynga den nya lagen i onödan om motsvarande bestämmelser skulle tas in i den, bör dagens hänvisningar i princip oförändrade föras över till den nya lagen. Utredningen återkommer till hänvisningen till 5 kap. 1 c § utlänningslagen om Dublinförordningen och hur frågor som uppkommer med anledning av den under handläggningen enligt den nya lagen bör hanteras i fortsättningen.

I avsnitt 15.4 kommer utredningen att behandla några frågor om uppehållstillstånd i samband med översynen av vissa bestämmelser i utlänningslagen. Förslagen där innebär bl.a. att det införs en ny paragraf i utlänningslagen, 5 kap. 17 c §, som anger när uppehållstillstånd får vägras i vissa anknytningsfall. Motsvarande bör gälla i ärenden som handläggs enligt den nya lagen. Det bör därför finnas en hänvisning i den nya lagen till den paragrafen i utlänningslagen. Någon justering av dagens hänvisning till 5 kap.1719 §§utlänningslagen är dock inte nödvändig, eftersom den även kommer att innefatta den nya paragrafen.

Särskilt om förhållandet till Dublinförordningen

Som nyss nämnts finns det i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll en hänvisning till 5 kap. 1 c § utlänningslagen. Den paragrafen hänvisar till att det i Dublinförordningen finns bestämmelser om överföring av asylsökande som tillämpas gentemot andra EU-stater samt mot Island, Norge, Schweiz och Liechtenstein. Om det beslutas om överföring enligt Dublinförordningen ska enligt 5 kap. 1 c § andra stycket utlänningslagen asylansökan avvisas. Dublinförordningen reglerar vilken medlemsstat som ansvarar för att pröva en asylansökan som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. Om det visar sig att en annan medlemsstat har ansvaret för en asylsökande kan utlänningen komma att överföras dit. Ett förfarande enligt Dublinförordningen kan inte hanteras inom ramen för utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Frågan om överföring kan följaktligen inte prövas enligt den lagen. Om en utlänning ansöker om asyl under handläggningen av ett sådant utvisningsärende och det kan vara möjligt att överföra honom eller henne till ett annat land för att få asylansökan prövad där, får den frågan hanteras i särskild ordning. Säkerhetspolisen får då välja om den vill driva utvisningsfrågan vidare eller låta Dublinförfarandet få företräde. Det får avgöras i det enskilda fallet hur situationen bör lösas. Det är olämpligt att i den nya lagen ta in en hänvisning till en bestämmelse i utlänningslagen som upplyser om att det finns bestämmelser i annat regelverk. Därför bör i stället motsvarande upplysning tas in i den nya lagen.

Hänvisningen till när arbetstillstånd får ges bör behållas

I 5 § lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till att bestämmelserna i 6 kap. 3 § utlänningslagen om arbetstillstånd ska tillämpas även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar mot det. För vissa arbetstagare får permanent uppehållstillstånd ges i fall som framgår av 5 kap. 5 § utlänningslagen. Det avser bl.a. utlänningar som under en längre tid har haft uppehållstillstånd för arbete eller för studier som avser utbildning på forskarnivå. I förarbetena till 6 kap. 3 § utlänningslagen pekas det på att det finns

flera former av tidsbegränsade uppehållstillstånd där något arbetstillstånd inte brukar beviljas och inte heller i framtiden ska meddelas. Som exempel på sådana situationer nämns att uppehållstillstånd har beviljats för tillfälligt besök hos släktingar eller beviljats för studier eller på grund av sjukdom (Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, prop. 2004/05:170, s. 212). Det är således inte självklart att en utlänning som har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd också bör meddelas arbetstillstånd.

Hänvisningen till 6 kap. 3 § utlänningslagen togs in i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll år 2015. Det hade då uppmärksammats att det var tveksamt om Migrationsverket hade möjlighet att bevilja arbetstillstånd för en person som utvisats med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll, men som ändå av något skäl fått stanna i Sverige. Eftersom även sådana utlänningar måste ha möjlighet att försörja sig och eventuella anhöriga, gjordes ett tillägg i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll så att även reglerna om arbetstillstånd i 6 kap. 3 § utlänningslagen blev tillämpliga (En ny organisation för polisen, prop. 2013/14:110, s. 427). Det beror på omständigheterna om arbetstillstånd bör beviljas. Därför ska det göras en prövning i det enskilda fallet. I förarbetena framhöll regeringen att det – med tanke på de särskilda omständigheter som ligger till grund för att en utlänning omfattas av tillämpningsområdet för lagen om särskild utlänningskontroll – är lämpligt att Migrationsverket hämtar in synpunkter från Säkerhetspolisen innan utlänningen beviljas ett arbetstillstånd (prop. 2013/14:110 s. 589 f.).

I avsnitt 7.3.4 föreslås att möjligheterna att bevilja en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd begränsas kraftigt. Det kommer därför att bli alltmer sällan som en sådan utlänning har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Skulle så vara fallet bör det även i fortsättningen vara möjligt för utlänningen att arbeta och försörja sig. I motsats till utredningens generella utgångspunkt – att hänvisningar bör undvikas i den nya lagen – bör hänvisningen till 6 kap. 3 § utlänningslagen därför behållas. Skälet till det är främst att regleringen bör vara densamma som vid handläggning enligt utlänningslagen. Eftersom skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet kan tala mot att arbetstillstånd ges, torde det inte bli särskilt vanligt att utlänningar som har utvisats på grund av att de kan antas komma att begå terrorismrelaterade

brott eller annars utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet beviljas arbetstillstånd.

Utredningen återkommer i avsnitt 15.5 till en fråga om arbetstillstånd för utlänningar som hanteras inom ramen för säkerhetsärenden enligt utlänningslagen.

Hänvisningarna till regler om specifika former av uppehålls- och arbetstillstånd bör inte föras över till den nya lagen

Hänvisningarna i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till paragrafer i 6 a kap. utlänningslagen infördes år 2013 vid genomförandet av rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning, kallat blåkortsdirektivet. Genom ändringen i 5 § blev bestämmelser om EU-blåkort i utlänningslagen tillämpliga även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ändringen gjordes till följd av att frågor om uppehållstillstånd sedan den 1 januari 2010 även kan prövas enligt lagen om särskild utlänningskontroll (Genomförande av blåkortsdirektivet, prop. 2012/13:148, s. 144). EU-blåkort är ett uppehålls- och arbetstillstånd för en tredjelandsmedborgare som inte är EES-medborgare eller medborgare i Schweiz och som har erbjudits en högkvalificerad anställning i Sverige. Tillståndet kan gälla i högst två år, med möjlighet till förlängning upp till maximalt fyra år. En utlänning som vill ha ett EUblåkort ska ha ansökt om och beviljats det före inresan till Sverige. Därefter får ansökan inte bifallas. I vissa fall kan dock ansökan beviljas efter inresan. Det gäller bl.a. om ansökan avser förlängning av tillståndstiden eller om utlänningen redan har ett EU-blåkort och ansöker om ett nytt.

När Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (ICT-direktivet) genomfördes togs det i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll in en hänvisning till flertalet paragrafer i 6 b kap. utlänningslagen. Det kapitlet innehåller bl.a. bestämmelser om förutsättningarna för tillstånd till företagsintern förflyttning av anställda i företag som är etablerade utanför EES-staterna och Schweiz. Hänvisningen till 6 b kap. utlänningslagen innebär att de uppräknande paragraferna ska tillämpas vid handläggning enligt lagen om särskild

utlänningskontroll. Den infördes för att det aktuella tillståndet är ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd och att frågan om sådana tillstånd kan utgöra kvalificerade säkerhetsärenden (Uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern förflyttning – genomförande av ICT-direktivet, prop. 2017/18:34, s. 50). En utlänning som vill ha ett ICT-tillstånd ska ha ansökt om och beviljats det före inresan i EU. En ansökan får inte bifallas efter inresan, om inte ansökan avser förlängning av ett ICT-tillstånd. Ett sådant tillstånd får inte gälla för längre tid än den tid som uppdraget varar och får inte överstiga tre år för chefer och specialister och ett år för praktikanter.

Genom hänvisningar i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller också flertalet av paragraferna i 6 c kap. utlänningslagen vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Hänvisningarna infördes när Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning, kallat säsongsanställningsdirektivet, genomfördes. Hänvisningen motiverades med att ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd kunde utgöra kvalificerade säkerhetsärenden. Därför borde det i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till de nya bestämmelserna (Genomförande av säsongsanställningsdirektivet, prop. 2017/18:108, s. 48). Utlänningen, som inte får vara bosatt inom EU eller vara medborgare i ett EES-land eller Schweiz, ska ha ansökt om och beviljats tillstånd för säsongsarbete före inresan till EU. Därefter får ansökan inte bifallas. Undantag görs dock för ansökningar som avser förlängning av tillstånd och om utlänningen har haft ett tillstånd för säsongsarbete och ansöker om ett nytt. Ett tillstånd för säsongsarbete får inte beviljas för längre tid än anställningstiden och inte för längre tid än utlänningens pass gäller. Den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera tillstånd får inte överstiga sex månader under en tolvmånadersperiod.

Samtliga nu aktuella former av uppehålls- och arbetstillstånd är sådana tidsbegränsade tillstånd där en utlänning normalt ska ansöka om tillståndet och få det beviljat innan han eller hon anländer till Sverige (eller i vissa fall före inresan till EU). Frågan om utvisning av en utlänning enligt den nya lagen aktualiseras först när han eller hon befinner sig i Sverige. Det kan därmed som regel inte bli aktuellt att en ansökan om ett EU-blåkort, ICT-tillstånd eller tillstånd för säsongsarbete handläggs tillsammans med en ansökan om utvisning

enligt den nya lagen. Därför finns det skäl att ifrågasätta behovet av hänvisningar till 6 a–c kap. utlänningslagen. Det skulle dock i undantagsfall kunna uppstå en situation där en ansökan om utvisning av en utlänning behandlas och utlänningen, som då befinner sig i Sverige, samtidigt ansöker om t.ex. förlängning av ett tillstånd av något av de nu aktuella slagen som han eller hon har sedan tidigare. För dessa situationer skulle möjligen en hänvisning till utlänningslagens bestämmelser behövas. Reglerna om EU-blåkort, ICT-tillstånd eller tillstånd för säsongsarbete bygger dock på EU-direktiv. Utredningen har i avsnitt 5.2.4 gjort bedömningen att det är möjligt att frångå bestämmelser i EU-direktiv om det behövs till skydd för nationell säkerhet. För den begränsade grupp av utlänningar som omfattas av den nya lagen bör det, med hänsyn till det allvarliga samhällshot som de kan utgöra, inte vara möjligt att stanna kvar i Sverige även om utlänningen tidigare fått tillstånd till det enligt de särskilda reglerna om högkvalificerad anställning, företagsintern förflyttning eller säsongsarbete. Hänvisningarna till 6 a–c kap. utlänningslagen bör därför inte föras över till den nya lagen. Det ligger i linje med utredningens generella utgångspunkt för översynen av lagen om särskild utlänningskontroll – att hänvisningar till utlänningslagen ska undvikas så långt det är möjligt – vilket behandlats i avsnitt 5.2.3.

Utgångspunkten bör alltså vara att en ansökan om uppehållstillstånd enligt 6 a–c kap. utlänningslagen inte ska kunna prövas med stöd av den nya lagen. Det torde inte heller bli särskilt vanligt att en sådan fråga uppkommer i samband med handläggningen av en fråga om utvisning enligt den nya lagen. Det kan dock inte uteslutas att en utlänning under handläggningen av en ansökan från Säkerhetspolisen om att utlänningen ska utvisas, ansöker om förlängning av ett tidigare beviljat tillstånd om t.ex. säsongsarbete. Utlänningen kan också ha gjort en sådan ansökan när Säkerhetspolisen ansöker om att han eller hon ska utvisas. En ansökan om förlängning, och i vissa fall ny ansökan om utlänningen redan har ett liknande tillstånd, kan göras när utlänningen befinner sig i Sverige. Utlänningen har då enligt utlänningslagen rätt att vistas i Sverige under handläggningen av förlängningsansökan. I vissa fall har utlänningen även en uttrycklig rätt att fortsätta att arbeta under prövningen av en sådan ansökan (jfr t.ex. 6 b kap. 7 § andra stycket utlänningslagen).

För att tydliggöra hur en ansökan av nu aktuellt slag ska hanteras under handläggningen av ett ärende om utvisning, bör det tas in en

uttrycklig regel om det i den nya lagen. Eftersom det är i rena undantagsfall som fråga om uppehållstillstånd enligt 6 a–c kap. utlänningslagen kan uppkomma i anslutning till en fråga om utvisning enligt den nya lagen är det motiverat med en särskild ordning. Enligt den bör prövningen av en sådan ansökan alltid avvakta till dess att utvisningsfrågan slutligen har avgjorts. Om utlänningen genom ett beslut som får laga kraft, eller som kan verkställas ändå på grund av nöjdförklaring, utvisas enligt den nya lagen bör ansökan om förlängning eller förnyelse av något av de specifika uppehållstillstånden förfalla. Om beslutet i utvisningsfrågan innebär att utlänningen inte ska utvisas bör förlängningsansökan i stället prövas enligt utlänningslagen. Regeringen bör i sådana fall vara skyldig att överlämna ärendet till Migrationsverket för prövning av ansökan. Genom den lösningen kommer utvisningsärendena inte att tyngas i onödan av frågeställningar som har liten beröring med frågan om utvisning.

Hänvisningarna till särskilda regler om uppehållstillstånd för forskning m.m. bör inte föras över till den nya lagen

Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2020 hänvisas i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till nya 5 b kap.120 §§utlänningslagen. Där regleras bl.a. förutsättningarna för en tredjelandsmedborgare att beviljas uppehållstillstånd i Sverige för forskning och studier inom högre utbildning. Paragraferna innehåller också regler om uppehållstillstånd för att söka arbete eller starta näringsverksamhet i Sverige efter slutförd forskning eller slutförda studier. Det finns även bestämmelser om uppehållstillstånd för praktik med anknytning till högre utbildning, volontärarbete inom ramen för Europeisk volontärtjänst och au pair-arbete. Regleringen genomför Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pair-arbete (student- och forskardirektivet).

Uppehållstillstånd med stöd av student- och forskardirektivet ska inte beviljas en utlänning som är EES-medborgare eller medborgare i Schweiz eller är familjemedlem till en sådan medborgare, eller som har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller har ansökt om ett sådant tillstånd och ansökan ännu

inte har avgjorts slutligt. En utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat eller som har meddelats ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som fått laga kraft men som inte kan verkställas eller har beviljats ett EU-blåkort eller ett ICT-tillstånd omfattas inte heller av student- och forskardirektivet. Även andra personkategorier undantas.

Ett uppehållstillstånd för forskning eller för studier inom högre utbildning ska normalt beviljas för minst ett år eller den kortare tid som forskningen eller studierna ska pågå. Ett uppehållstillstånd för praktik ska gälla i 18 månader eller den kortare tid som praktiken ska pågå. Ett uppehållstillstånd för volontärarbete inom ramen för Europeisk volontärtjänst eller för au pair-arbete ska gälla i ett år eller den kortare tid som arbetet ska pågå. Uppehållstillstånd för en tid av ett år ska också beviljas en utlänning som har ett uppehållstillstånd för forskning och avser att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet i Sverige. Tillståndstiden för uppehållstillstånd för forskning eller för studier inom högre utbildning får – efter ansökan – förlängas. Någon sådan möjlighet finns inte för de andra uppehållstillstånden.

En utlänning som vill ha ett uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning, volontärarbete inom ramen för Europeisk volontärtjänst eller au pair-arbete ska som huvudregel ha ansökt om och beviljats tillståndet före inresan i landet. En ansökan får inte bifallas efter inresan. Det gäller dock inte om utlänningen ansöker om förlängning av ett uppehållstillstånd för forskning eller studier inom högre utbildning. Det finns även andra undantag från den huvudregeln.

Hänvisningen i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till paragraferna i 5 b kap. utlänningslagen motiverades med att ärenden av nu aktuellt slag också kan bedömas utgöra kvalificerade säkerhetsärenden (Nya regler om uppehållstillstånd för forskning och studier inom högre utbildning, prop. 2019/20:9, s. 57).

Samma resonemang gör sig gällande här som beträffande hänvisningarna till reglerna om bl.a. EU-blåkort och ICT-tillstånd. Något fler fall skulle dock kunna aktualiseras i samband med handläggningen av en ansökan om utvisning enligt den nya lagen, på grund av de vidare möjligheterna i 5 b kap. att ansöka om tillstånd eller förlängning av ett sådant tillstånd under vistelsen i Sverige. Regleringen bygger på ett EU-direktiv som ska underlätta tredjelandsmedborga-

res möjligheter att resa in och vistas i ett EU-land. Utredningen har i avsnitt 5.2.4 gjort bedömningen att det – med hänsyn till att nationell säkerhet ligger utanför EU:s kompetens – är möjligt att frångå bestämmelser i EU-direktiv för den begränsade grupp av utlänningar som kommer att omfattas av den nya lagen. Det gäller även de nu aktuella bestämmelserna i student- och forskardirektivet. Frågor som rör uppehållstillstånd enligt student- och forskardirektivet bör som utgångspunkt inte hanteras med stöd av den nya lagen. Sådana utlänningar som har bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot ska inte ges större möjligheter än andra utlänningar att få stanna kvar i Sverige, även om de tidigare haft uppehållstillstånd för t.ex. forskning eller studier inom högre utbildning.

På samma sätt som när det gäller andra kombinerade arbets- och uppehållstillstånd kan emellertid den situationen uppkomma att en utlänning ansöker om förlängning av ett uppehållstillstånd för t.ex. forskning i samband med att frågan om utvisning enligt den nya lagen handläggs. Det som har föreslagits beträffande handläggning av förlängningsansökningar av andra specifika uppehållstillstånd bör därför gälla även i de fall där en utlänning ansöker om förlängning av ett uppehållstillstånd för forskning eller studier inom högre utbildning. Det bör också gälla om utlänningen av annat skäl, efter inresa till Sverige, kan beviljas uppehållstillstånd enligt 5 b kap. utlänningslagen. Den särskilda ordningen bör tillämpas om ansökan görs när det finns ett pågående ärende om utvisning enligt den nya lagen eller om utlänningen redan gjort ansökan när Säkerhetspolisen ansöker om att utlänningen ska utvisas enligt den nya lagen. Handläggningen av en sådan ansökan bör vila i avvaktan på beslut i utvisningsfrågan. Om det slutligen avgörs att utlänningen ska utvisas bör även i dessa fall ansökan om uppehållstillstånd anses förfallen. Om yrkandet om utvisning avslås, bör ansökan i stället prövas i den ordning som föreskrivs i utlänningslagen. Är det regeringen som slutligen avgör utvisningsfrågan bör den därför vara skyldig att överlämna ansökan till Migrationsverket för prövning.

Eftersom en ansökan enligt 5 b kap. utlänningslagen inte kommer att hanteras inom ramen för ett ärende enligt den nya lagen behövs det inte någon hänvisning till paragraferna i det kapitlet.

Hänvisningarna till särskilda bestämmelser om ställning som varaktigt bosatt bör inte föras över till den nya lagen

Genom hänvisningar i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller 5 a kap.14 och 6 §§utlänningslagen i tillämpliga delar även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 5 a kap. 1 § första stycket utlänningslagen ska en ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppehållstillstånd. Hur vistelsetiden ska beräknas anges i andra– fjärde styckena. Enligt 5 a kap. 1 a § utlänningslagen kan en utlänning i vissa fall beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige även när utlänningen har vistats på en annan EU-stats territorium. Det ställs i 5 a kap. 2 § utlänningslagen krav på att utlänningen ska kunna försörja sig och sin familj. Om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet är det enligt 5 a kap. 3 § utlänningslagen hinder mot att ansökan beviljas. Enligt 5 a kap. 4 § utlänningslagen får en medborgare i en annan EU-stat inte beviljas ställning som varaktigt bosatt. Övriga skyddsbehövande ska inte heller beviljas ställning som varaktigt bosatt. Detsamma gäller den utlänning vars vistelse i Sverige inte är av varaktig karaktär. Den som förlorat sin ställning som varaktigt bosatt på grund av för lång vistelse utanför Sverige respektive utanför EU kan i vissa fall, som regleras i 5 a kap. 6 § utlänningslagen, återfå den ställningen.

Den som har beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska enligt 5 kap. 2 b § utlänningslagen ges permanent uppehållstillstånd. Enligt 5 kap. 2 c § kan utlänningen under vissa förutsättningar få tillbaka uppehållstillståndet om han eller hon har förlorat det på grund av vistelse utanför Sverige. I 5 kap. 2 d § finns bestämmelser om uppehållstillstånd i vissa fall för familjemedlemmar till en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Bestämmelserna i 5 kap. 2 b–d §§ utlänningslagen tillämpas också vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll, genom en hänvisning i 5 § den lagen.

Regleringen i 5 a kap. utlänningslagen tillkom år 2006 när rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning genomfördes. Hänvisningen till det kapitlet togs dock in i lagen om särskild utlänningskontroll först vid genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv

2011/51/EU av den 11 maj 2011 om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd. För att alla frågor som är aktuella ska kunna handläggas gemensamt enligt lagen om särskild utlänningskontroll skulle även ansökningar om ställning som varaktigt bosatt kunna prövas enligt den lagen. Det gällde även frågor om uppehållstillstånd för personer med ställning som varaktigt bosatt (Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, prop. 2013/14:83, s. 48). Eftersom en person som har ställning som varaktigt bosatt enligt direktivet åtnjuter ett särskilt skydd mot utvisning, togs det också i lagen om särskild utlänningskontroll in en hänvisning till 8 a kap. 2 § första stycket utlänningslagen. Där anges vissa hänsyn som ska tas till utlänningens anknytning till det svenska samhället, om fråga uppkommer om att utvisa en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige. När en domstol överväger om en sådan utlänning ska utvisas på grund av brott, ska hänsyn tas till hans eller hennes anknytning till det svenska samhället. Domstolen ska särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och hur länge han och hon har vistats här i landet. Det ska också särskilt beaktas om utlänningen har barn i Sverige. Om så är fallet ska hänsyn tas till barnets behov av kontakt med utlänningen, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas av att utlänningen utvisas. Slutligen ska utlänningens övriga familjeförhållanden beaktas.

Utredningen har i avsnitt 5.2.4 gjort bedömningen att det är möjligt att göra undantag från bestämmelser i EU-direktiv om det behövs för att skydda den nationella säkerheten. Den nya lagen syftar till att skydda Sverige mot en särskild, begränsad kategori av utlänningar som utgör ett allvarligt hot mot säkerheten i samhället. Den bör därför, enligt utredningens mening, kunna utformas utan anpassning till närmare krav som ställs i olika EU-direktiv. Regleringen om utlänningars ställning som varaktigt bosatta bygger på EUdirektiv. Regleringen syftar till att ge vissa tredjelandsmedborgare ett starkare skydd. Utredningen anser att det finns skäl att göra undantag från den regleringen för den begränsade grupp av utlänningar som kan komma att utvisas på grund av risken för terrorismrelaterad brottslighet eller för att de annars kan utgöra ett allvarligt

hot mot Sveriges säkerhet. Eftersom nationell säkerhet ligger utanför EU:s kompetens finns det inget som hindrar det.

Den som får ställning som varaktigt bosatt får genom det en förmånligare behandling än andra utlänningar. En utlänning som utvisas med stöd av den nya lagen har bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot i Sverige. En sådan utlänning bör inte kunna beviljas de förmåner det innebär att ha ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Om en utlänning ansöker om ställning som varaktigt bosatt när Säkerhetspolisen har ansökt om att utlänningen ska utvisas enligt den nya lagen ska, som behandlas i avsnitt 6.4, ansökningarna handläggas tillsammans enligt den nya lagen. Leder prövningen till att utlänningen ska utvisas bör ansökan om ställning som varaktigt bosatt avslås. Om utlänningen inte utvisas, bör regeringen överlämna till Migrationsverket att – enligt utlänningslagen – avgöra om utlänningen ska beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Har utlänningen redan utvisats enligt den nya lagen, eller motsvarande äldre bestämmelser, när han eller hon ansöker om ställning som varaktigt bosatt ska även den ansökan handläggas enligt den nya lagen (se avsnitt 6.4). Också i dessa fall bör ansökan om ställning som varaktigt bosatt avslås med hänvisning till utvisningsbeslutet. Eftersom det inte bör bli aktuellt att bevilja en utlänning som utvisas med stöd av den nya lagen ställning som varaktig bosatt, utan endast att avslå en sådan ansökan i samband med att utvisningsfrågan avgörs, finns det inget behov av att i den nya lagen hänvisa till bestämmelserna i utlänningslagen om ställning som varaktigt bosatt. Däremot bör det införas en uttrycklig regel om att en ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska avslås om utlänningen utvisas eller har utvisats enligt den nya lagen. Bestämmelsen bör placeras i anslutning till bestämmelsen i utlänningslagen om att en person som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet inte får beviljas ställning som varaktigt bosatt. Den befintliga bestämmelsen täcker nämligen inte alla situationer som kan leda till utvisning enligt den nya lagen. Det är t.ex. inte givet att en person som utvisas på den grunden att han eller hon utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet också utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

I den nya lagen bör det tas in en hänvisning till att utlänningslagens bestämmelse om avslag på ansökan om ställning som varaktigt bosatt på grund av utvisning enligt den nya lagen, eller motsvarande äldre bestämmelser, även tillämpas vid handläggning enligt den nya

lagen. Då kan Migrationsverket när verket beslutar att en utlänning ska utvisas enligt den nya lagen samtidigt avslå en ansökan om ställning som varaktigt bosatt med direkt hänvisning till utvisningen.

Dagens hänvisningar till paragrafer i 5 a kap. och till 8 a kap. 2 § utlänningslagen bör därmed inte föras över till den nya lagen. Detsamma gäller hänvisningarna till regler om uppehållstillstånd för utlänningar som har ställning som varaktigt bosatta och deras familjemedlemmar i 5 kap. 2 b–d §§ utlänningslagen. Eftersom uttrycket ställning som varaktigt bosatt i Sverige inte kommer att användas i några materiella bestämmelser i den nya lagen finns det inte heller något behov av att definiera det. Sådana omständigheter som enligt utlänningslagen ska beaktas vid utvisning på grund av brott av en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige kan däremot i vissa fall aktualiseras vid bedömningen av om det finns någon annan särskild anledning än hinder enligt 12 kap.13 a §§utlänningslagen mot att ett utvisningsbeslut verkställs. Den frågan kommer att behandlas i avsnitt 7.3.3.

Hänvisningarna till vissa bestämmelser om utvisning av EES-medborgare bör inte föras över till den nya lagen

I 5 § lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till att 8 kap.12 och 13 §§utlänningslagen, som reglerar utvisning av EES-medborgare och sådana medborgares familjemedlemmar, gäller även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Detsamma gäller 8 kap. 14 § utlänningslagen om utvisning av utlänningar med permanent uppehållsrätt, EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren och EES-medborgare som är barn.

Enligt 8 kap. 12 § utlänningslagen får en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare utvisas med hänsyn till allmän ordning och säkerhet endast om utlänningens eget beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Tidigare domar i brottmål får inte i sig utgöra skäl för utvisning och det får inte heller vara ekonomiska syften som ligger till grund för beslutet. Av 8 kap. 13 § framgår att vissa personliga förhållanden ska beaktas när fråga uppkommer om att med hänsyn till allmän ordning och säkerhet utvisa en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare. Det som räk-

nas upp i paragrafen är utlänningens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation samt sociala och kulturella integrering i Sverige. För EES-medborgare som har vistats i Sverige de tio närmast föregående åren eller som är barn gäller enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen att de får utvisas endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet. En EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare som har permanent uppehållsrätt får utvisas endast om det finns synnerliga skäl.

Vid genomförandet av rörlighetsdirektivet (rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning [EEG] nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG) ändrades även 5 § lagen om särskild utlänningskontroll. Vissa bestämmelser i utlänningslagen som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska tillämpas även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Utlänningar med permanent uppehållsrätt, EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren och EES-medborgare som är barn har ett starkare skydd mot utvisning enligt artikel 28 i rörlighetsdirektivet. Det skyddet gäller även vid utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Av artikel 28 framgår att hänsyn ska tas bl.a. till den berörda personens anknytning till den mottagande medlemsstaten innan det fattas ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet.

Även de nu aktuella bestämmelserna i utlänningslagen bygger alltså på ett EU-direktiv, nämligen rörlighetsdirektivet. När det direktivet skulle genomföras i svensk rätt väckte Migrationsverket och Säkerhetspolisen frågan om EU har befogenhet att i direktivform reglera frågor som avser medlemsstaternas inre säkerhet. Säkerhetspolisen ansåg att det, med hänvisning till medlemsstaternas ansvar för nationell säkerhet, borde vara möjligt att göra undantag också från rörlighetsdirektivet. Regeringen konstaterade att även om det ankommer på medlemsstaterna att reglera frågor som rör upprätthållande av inre säkerhet ska medlemsstaterna beakta gemenskapsrätten vid utövandet av dessa befogenheter. Med hänsyn till den särskilda ställning unionsmedborgare har, och i viss mån EESmedborgare och deras familjemedlemmar, ansåg regeringen att det

inte var förenligt med rörlighetsdirektivet att undanta EES-medborgare och deras familjemedlemmar från rättigheter i direktivet. I det fallet gällde det rätten till domstolsprövning (prop. 2009/10:31 s. 240 f.). Eftersom EES-medborgare och deras familjemedlemmar har en särställning jämfört med andra utländska medborgare var det enligt regeringen rimligt att EES-medborgarna och deras familjemedlemmar också gavs rättigheter som inte tillkommer andra utlänningar (prop. 2009/10:31 s. 242).

Enligt utredningens mening bör den avgränsade grupp av utlänningar som omfattas av den nya lagen – och alltså bedömts utgöra ett allvarligt säkerhetshot – inte åtnjuta något förstärkt skydd mot att utvisas. Det bör gälla även om utlänningen är EES-medborgare eller familjemedlem till en sådan medborgare. Till EES-medborgare hör också medborgare i Norge och Island. Övriga nordiska medborgare har sedan länge haft en privilegierad ställning enligt utlänningsrätten. Det skulle kunna tala för att inte helt ta bort särregler som gäller för dem. I sådana fall är det också rimligt att även övriga EESmedborgare får behålla vissa mer förmånliga regler, även om de har sin bakgrund i EU-direktiv. Vissa särregler innebär viktiga rättssäkerhetsgarantier för enskilda. Sådana garantier i det aktuella regelverket som EES-medborgare och deras familjemedlemmar har haft under en relativt lång tid kan det finnas anledning att behålla. Dit hör emellertid inte de mer förmånliga reglerna vid utvisning av hänsyn till allmän ordning och säkerhet.

Skälen för att utlänningen utvisas enligt den nya lagen väger enligt utredningens mening i dessa fall betydligt tyngre än att utlänningen kan ha viss anknytning till Sverige. Även om EES-medborgare och deras familjemedlemmar i tidigare lagstiftningsärenden har ansetts ha sådan särställning att de bör få en förmånligare behandling än andra utländska medborgare, gör alltså utredningen när det gäller utlänningar som är presumtiva terrorister eller som på annat sätt utgör ett allvarligt hot mot säkerheten i landet en annan bedömning. Intresset av att upprätthålla den nationella säkerheten i Sverige bör – särskilt mot bakgrund av det växande hotet från terrorism – ges företräde framför ett förstärkt skydd mot utvisning för den begränsade grupp av utlänningar som det här är fråga om. Hänvisningarna i lagen om särskild utlänningskontroll till 8 kap.1214 §§utlänningslagen bör därför inte föras över till den nya lagen.

Utredningen återkommer i avsnitt 7.3.4 till om hänvisningen i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till 12 kap. 13 a § utlänningslagen om hinder i vissa fall mot verkställighet av beslut om utvisning av en EES-medborgare eller dennes familjemedlem bör behållas. Den särskilda tidsgränsen för när ett utvisningsbeslut som avser en EESmedborgare eller dennes familjemedlem får verkställas kommer att behandlas i avsnitt 7.3.6. I avsnitt 7.4.2 tar utredningen ställning till om möjligheten för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att få återreseförbudet upphävt bör kvarstå. Slutligen kommer den särskilda rätt till rättsprövning som tillkommer EES-medborgare och deras familjemedlemmar att behandlas i avsnitt 13.2.1. Gemensamt för de bestämmelserna är att de har sin grund i EU-direktiv.

5.2.8. Skyndsam handläggning

Utredningens förslag: Mål och ärenden enligt den nya lagen ska

alltid handläggas skyndsamt.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Säkerhetsärenden ska enligt 1 kap. 13 § utlänningslagen handläggas skyndsamt. Enligt 16 kap. 4 § utlänningslagen ska mål om avvisning och utvisning och om förvar handläggas skyndsamt av migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Det åligger alltså Migrationsverket och domstolarna att se till att dessa ärenden handläggs med den skyndsamhet som krävs. Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller 1 kap. 13 § utlänningslagen som föreskriver skyndsam handläggning även i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Däremot finns det ingen hänvisning till bestämmelsen om skyndsam handläggning i Migrationsöverdomstolen. Av 3 § lagen om särskild utlänningskontroll framgår att Migrationsverket skyndsamt ska lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen när ett beslut om utvisning överklagas. Samma ordning gäller vid överklagande av Migrationsverkets beslut i fråga om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd och i fråga om anmälningsplikt och att andra

tvångsmedel får användas mot utlänningen. Ordningen med att Migrationsverket överlämnar handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen, som därefter lämnar över handlingarna till regeringen, motiverades med att ärenden med säkerhetsaspekter ofta är mycket brådskande. Det skulle därför kunna medföra en alltför lång tidsutdräkt om regeringen efter att den hade fått ett överklagat ärende till sig var skyldig att hämta in ett yttrande från en domstol (prop. 2004/05:170 s. 248). Även när Säkerhetspolisen har fattat ett interimistiskt beslut om förvar eller uppsikt krävs det enligt 9 § lagen om särskild utlänningskontroll skyndsamhet vid den fortsatta hanteringen av ärendet.

Det bör införas ett allmänt skyndsamhetskrav

Mål och ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll är, som nämnts, ofta mycket brådskande. Åtgärder behöver vidtas snabbt för att förhindra att utlänningen begår ett allvarligt terrorismrelaterat brott eller något annat brott som innebär ett angrepp på säkerheten i Sverige och som kan medföra svåra skador på det svenska samhället. Det är därför viktigt att sådana mål och ärenden inte blir liggande hos någon av de myndigheter eller andra organ som handlägger dem. Eftersom säkerhetsaspekterna i mål och ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll normalt är framträdande, är det rimligt att ställa ett generellt krav på att de ska handläggas skyndsamt. Skyndsamhetskravet bör gälla oavsett om det är Migrationsverket, Migrationsöverdomstolen, regeringen, Säkerhetspolisen, Polismyndigheten eller allmän domstol som handlägger ett mål eller ärende enligt lagen. Hänvisningen till 1 kap. 13 § utlänningslagen bör därför ersättas med en generell bestämmelse i den nya lagen om att mål och ärenden enligt lagen ska handläggas skyndsamt. Någon särskild regel om att Migrationsöverdomstolen ska handlägga sådana ärenden med skyndsamhet, som motsvarar 16 kap. 4 § utlänningslagen, behövs då inte. Däremot bör kraven på särskilt snabb handläggning när det fattats interimistiska beslut om förvar eller uppsikt behållas. Kraven där är nämligen något annorlunda utformade (se avsnitt 8.4.3 och 9.2.5). Utredningen föreslår i avsnitt 7.2.2 att Polismyndigheten och Migrationsverket ska vara skyldiga att skyndsamt anmäla till Säkerhetspolisen om det uppstår

behov av att utvisa en utlänning med stöd av den nya lagen. Det skyndsamhetskravet bör uttryckligen framgå av bestämmelsen, eftersom någon handläggning enligt lagen då ännu inte har inletts.

Eftersom det allmänna skyndsamhetskravet är centralt för all hantering av frågor som omfattas av den nya lagen, bör bestämmelsen tas in i lagens inledande kapitel. Paragrafen bör placeras bland andra bestämmelser som gäller generellt vid tillämpningen av lagen.

5.2.9. En generell proportionalitetsbestämmelse

Utredningens förslag: Vid tillämpningen av bestämmelser om

förvar, uppsikt, tvångsmedel och andra tvångsåtgärder får en åtgärd vidtas endast om skälen för den uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Proportionalitetsprincipen är en av grundsatserna för den rättsliga prövningen i förvaltningsförfarandet. Den innebär bl.a. att en myndighet ska avstå från att meddela ett betungande beslut, för vilket det i och för sig finns författningsstöd, om de negativa konsekvenserna för den enskilde inte står i rimlig proportion till det allmänna intresse som ska tillgodoses genom åtgärden. I förvaltningslagen föreskrivs att myndigheterna i all sin verksamhet ska beakta proportionalitetsprincipen. Enligt 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Förvaltningslagen är dock inte tillämplig i brottsbekämpande verksamhet hos bl.a. Säkerhetspolisen och Polismyndigheten. Den gäller inte heller om det finns avvikande bestämmelser i annan författning.

Enligt 1 kap. 8 § utlänningslagen ska lagen tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje

enskilt fall. Paragrafen ger främst uttryck för den s.k. behovsprincipen som innebär att en tvångsåtgärd inte bör vidtas, om den inte är nödvändig med hänsyn till syftet med åtgärden. Om målet kan uppnås med flera olika medel ska det medel väljas som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes frihet. Proportionalitetsprincipen ger jämfört med behovsprincipen tydligare uttryck för att en bedömning av exempelvis en tvångsmedelsfråga ska göras med beaktande av olika motstående intressen. Det allmännas skäl för t.ex. ett frihetsberövande ska ställas i proportion till vad frihetsberövandet innebär för den enskilde. Även om förvar bedöms vara nödvändigt för att kunna verkställa ett utvisningsbeslut, kan tillämpningen av proportionalitetsprincipen leda till att en utlänning friges efter en viss tid i förvar. Om ingreppet i hans eller hennes frihet inte längre bedöms stå i rimlig proportion till det allmännas intresse av att kunna verkställa utvisningsbeslutet bör åtgärden upphöra. Den nyss nämnda paragrafen i utlänningslagen gäller emellertid inte vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Någon uttrycklig regel om att det ska göras en proportionalitetsbedömning vid beslut som bl.a. avser uppsikt eller förvar finns inte heller i lagen. I praktiken görs det dock en sådan prövning, eftersom proportionalitetsprincipen anses gälla oavsett om den har lagfästs eller inte.

En viktig utgångspunkt vid all användning av tvångsmedel är att den ska vara nödvändig och proportionerlig. Av det skälet har proportionalitetsprincipen lagfästs i 24–28 kap. rättegångsbalken och i de särskilda lagar som reglerar tvångsmedel i underrättelseverksamhet. Proportionalitetsprincipen anses dock sedan länge gälla vid tilllämpningen av tvångsmedel oberoende av om det framgår av lagtext (Vissa tvångsmedelsfrågor, prop. 1988/89:124, s. 28 f.). Eftersom rättegångsbalkens regelverk tillämpas vid flertalet tvångsmedel kommer proportionalitetsprincipen att tillämpas i det enskilda fallet vid sådana åtgärder. Det är däremot inte tydligt om den ska tillämpas vid den generella prövningen enligt 11, 11 a och 14 §§ lagen om särskild utlänningskontroll. Något uttryckligt krav på att proportionalitetsprincipen ska tillämpas vid den generella prövningen av om tvångsmedel får användas mot en utlänning, eller vid beslut om anmälningsplikt eller kvarhållande av försändelser, finns inte. Det skulle kunna innebära att regleringen inte anses uppfylla kraven i Europakonventionen. Proportionalitetsbedömningar tillmäts stor betydel-

se vid Europadomstolens överväganden av om tvångsmedelslagstiftning uppfyller minimikraven i konventionen.

En uttrycklig proportionalitetsbestämmelse bör införas

Mot bakgrund av de krav som Europadomstolen ställer på lagstiftning om tvångsmedel bör enligt utredningens mening proportionalitetsprincipen komma till direkt uttryck i den nya lagen, på samma sätt som i t.ex. lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Eftersom förvar och uppsikt också innebär tvång mot utlänningen eller en begränsning av hans eller hennes möjligheter att röra sig fritt bör proportionalitetsprincipen tillämpas vid alla beslut som rör sådana åtgärder. Den bör alltså gälla för både beslut om åtgärden som sådan ska vidtas och hur länge den ska få pågå och under vilka former.

För att det ska vara tydligt att proportionalitetsprincipen ska tilllämpas vid alla avgöranden som innebär att utlänningen utsätts för tvång bör en bestämmelse med den innebörden tas in i den nya lagen. Bestämmelsen bör placeras i lagens första kapitel. Den bör utformas generellt och gälla vid tillämpningen av bestämmelser om förvar, uppsikt, tvångsmedel och andra tvångsåtgärder.

Det ligger i sakens natur att samhällsintresset, risken för att oskyldiga utsätts för terroristattentat och risken för annan särskilt samhällsskadlig verksamhet väger mycket tungt vid en proportionalitetsbedömning enligt den nya lagen. Detsamma gäller intresset av att utvisningar enligt lagen kan verkställas snabbt och effektivt. Det krävs därför betydligt starkare skäl än annars för att det intrång eller men som en tvångsåtgärd innebär för utlänningen ska väga över. Det kan dock inte uteslutas att så kan vara fallet. Proportionalitetsprincipen kan t.ex. innebära att mycket långvarig tillämpning av tvångsmedel så småningom inte längre anses stå i rimlig proportion till det intrång som det innebär för utlänningen. En proportionalitetsbedömning kan också i ett enskilt fall leda till att endast anmälningsskyldighet anses vara proportionerlig, men inte användning av andra tvångsmedel. På motsvarande sätt kan en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet leda till att en utlänning ställs under uppsikt i stället för att fortsatt hållas i förvar.

6. Tillämpningsområdet för den nya lagen

6.1. Bakgrunden till nuvarande tillämpningsområde

Lagen om särskild utlänningskontroll bygger, som framgått, på de terroristbestämmelser som infördes i svensk rätt år 1973 och som sedan dess i omgångar flyttats ut och in i utlänningslagen. När lagen om särskild utlänningskontroll infördes slogs terroristbestämmelserna samman med en regel från den då gällande utlänningslagen, som innebar att en utlänning fick utvisas med hänsyn till rikets säkerhet. Med det kom lagen om särskild utlänningskontroll att bli tillämplig på två olika grunder; dels vid befarat terroristbrott, dels med hänsyn till rikets säkerhet.

Bestämmelsen om lagens tillämpningsområde har sedan lagens tillkomst genomgått en del förändringar. Ursprungligen uttrycktes risken för terroristbrott på det sättet att utlänningen kunde befaras komma att använda våld, hot eller tvång för politiska syften. En utlänning kunde enligt äldre lagstiftning avvisas eller utvisas om han tillhörde eller verkade för sådana grupper och organisationer vilka genom sin tidigare verksamhet hade visat att de systematiskt använde våld för politiska syften även mot oskyldiga människor i främmande land och därför kunde befaras göra det i Sverige. Uttrycket våld, hot eller tvång för politiska syften ersattes med en hänvisning till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott när den lagen trädde i kraft den 1 juli 2003. Motivet till ändringen var att det inte i svensk lagstiftning skulle finnas olika sätt att beskriva terroristbrott på (prop. 2002/03:38 s. 82).

Tillämpningsområdet i den del det avser hänsyn till rikets säkerhet var oförändrat fram till den 1 januari 2010. Då skärptes kravet på vilka ärenden med säkerhetsaspekter som skulle handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Efter ändringen ska det vara

särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet att en utlänning utvisas, för att lagen om särskild utlänningskontroll ska kunna tillämpas (prop. 2009/10:31 s. 237 f.).

Möjligheten att utvisa en utlänning eller vidta andra åtgärder med hänsyn till rikets säkerhet har funnits i utlänningslagstiftningen under lång tid. Som nämnts fördes den utvisningsgrunden, som tidigare fanns i utlänningslagen, samman med terroristbestämmelserna vid tillkomsten av lagen om särskild utlänningskontroll. Längre tillbaka fanns det även möjlighet att utvisa en utlänning om det var påkallat med hänsyn till statens intresse. Den utvisningsgrunden togs dock bort i mitten på 1970-talet, eftersom flertalet av de politiska utvisningarna kunde göras med stöd av terroristbestämmelserna eller med hänsyn till rikets säkerhet (prop. 1975/76:18 s. 157).

6.2. Hänsyn till risken för terroristbrott

6.2.1. Lagen om särskild utlänningskontroll

Enligt 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning utvisas om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

Riksdagen beslutade den 15 februari 2018 ett tillkännagivande till regeringen om att se över lagen om särskild utlänningskontroll i syfte att lagen ska tillämpas i fler fall än i dag (bet. 2017/18:JuU11, rskr. 2017/18:161). I tillkännagivandet konstaterar riksdagen att det finns anledning att överväga om lagen om särskild utlänningskontroll bör utsträckas till att gälla även i de fall där en utlänning kan befaras komma att begå eller medverka till brott enligt två andra lagar. De lagar som avses är lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen).

Enligt utredningsdirektiven ska utredningen analysera och ta ställning till om tillämpningsområdet för lagen om särskild utlänningskontroll bör utvidgas till att omfatta även brott enligt finansie-

ringslagen och rekryteringslagen. Nedan följer därför en översiktlig beskrivning av innehållet i dessa båda lagar. Lagen om straff för terroristbrott behandlas först.

6.2.2. Lagen om straff för terroristbrott

Lagen om straff för terroristbrott trädde i kraft den 1 juli 2003 och innehåller bestämmelser om straffansvar för sådana brott. Den genomför Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF.

För terroristbrott döms den som begår någon av de gärningar som räknas upp i lagen, när brotten begås i visst syfte. Det gäller bl.a. mord, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberövande, grov skadegörelse, sabotage och kapning, om gärningen allvarligt kan skada en stat eller en mellanstatlig organisation. För straffansvar krävs att gärningsmannen haft till syfte bl.a. att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en befolkningsgrupp. För försök, förberedelse och stämpling till och underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott döms det till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Straffet för terroristbrott är fängelse i lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. Om brottet är mindre grovt är straffet fängelse i lägst två och högst sex år. Är ett högre lägsta straff för gärningen föreskrivet i brottsbalken, gäller i stället det som sägs där.

6.2.3. Finansieringslagen

Finansieringslagen, som trädde i kraft den 1 juli 2002, innehåller bestämmelser som genomför Förenta nationernas (FN) internationella konvention om bekämpande av finansiering av terrorism. Lagen innehåller även bestämmelser som genomför punkt 6 i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014) med åtgärder mot s.k. utländska terroriststridande. Dessutom innehåller lagen bestämmelser för att genomföra tilläggsprotokollet den 19 maj 2015 till Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism och till Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets

rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF.

I finansieringslagen regleras straffansvaret för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet. Med särskilt allvarlig brottslighet avses bl.a. vissa brott mot liv och hälsa, frihet och frid och allmänfarliga brott, när brottet begås i ett visst syfte. Det gäller t.ex. mord, dråp, grov misshandel, människorov, mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse och sabotage. Syftet med gärningen ska vara att injaga skräck i en befolkning eller en befolkningsgrupp eller att förmå en regering eller en internationell organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd. Särskilt allvarlig brottslighet innefattar även terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott, grovt sabotage, kapning, sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage. Med särskilt allvarlig brottslighet avses dessutom brottslighet enligt vissa internationella överenskommelser om bl.a. tagande av gisslan och bekämpande av bombattentat av terrorister. Även vissa i lagen uppräknade brott mot diplomater och andra internationellt skyddade personer ingår i vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet.

Enligt finansieringslagen är det straffbart att samla in, tillhandahålla eller ta emot pengar eller annan egendom i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet. Det är även straffbart att på motsvarande sätt hantera egendom som ska användas eller är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Påföljden är fängelse i högst två år. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Den som finansierar brott enligt rekryteringslagen döms till fängelse i högst två år. I ringa fall döms inte till ansvar.

Ansvar enligt finansieringslagen döms inte ut om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller lagen om straff för terroristbrott.

6.2.4. Rekryteringslagen

Rekryteringslagen trädde i kraft den 1 december 2010. Lagen genomför Europarådets konvention den 16 maj 2005 om förebyggande av terrorism med tilläggsprotokollet den 19 maj 2015. Dessutom innehåller lagen bestämmelser som genomför Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/541 av den 15 mars 2017 om bekämpande av terrorism, om ersättande av rådets rambeslut 2002/475/RIF och om ändring av rådets beslut 2005/671/RIF. Lagen innehåller även bestämmelser som genomför punkt 6 i FN:s säkerhetsråds resolution 2178 (2014).

I rekryteringslagen regleras straffansvar för den som i ett meddelande till allmänheten uppmanar eller annars försöker förleda till särskilt allvarlig brottslighet (offentlig uppmaning). Straffansvaret omfattar även den som i annat fall söker förmå någon annan att begå eller medverka till särskilt allvarlig brottslighet eller försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet (rekrytering). Det är även straffbart att meddela eller söka meddela instruktioner om tillverkning eller användning av sådana sprängämnen, vapen eller skadliga eller farliga ämnen som är särskilt ägnade att användas för särskilt allvarlig brottslighet, eller om andra metoder eller tekniker som är särskilt ägnade för sådant ändamål (utbildning). För att utbildning i terrorismsyfte ska vara straffbar ska gärningen ha begåtts med vetskap om att mottagaren har för avsikt att använda instruktionerna för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet. Även den som tar del av sådana instruktioner i avsikt att använda dem för att begå eller annars medverka till särskilt allvarlig brottslighet döms till ansvar. Det är också straffbart att resa eller påbörja en resa till ett annat land i avsikt att begå särskilt allvarlig brottslighet eller göra sig skyldig till förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet eller meddela eller ta del av sådana instruktioner som omfattas av rekryteringslagen. Nyligen har även bestämmelser om straffansvar för samröre med en terroristorganisation tagits in i rekryteringslagen, se avsnitt 6.2.5.

Med särskilt allvarlig brottslighet avses i rekyteringslagen detsamma som i finansieringslagen. Även brott mot finansieringslagen kan utgöra allvarlig brottslighet enligt rekryteringslagen. Straffet för brott mot rekryteringslagen är fängelse i högst två år. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Om brott mot bestämmelserna om straffan-

svar för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Ansvar enligt rekryteringslagen döms inte ut om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken eller lagen om straff för terroristbrott.

6.2.5. Straffansvar för samröre med terroristorganisation

Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 mars 2020 infördes i rekryteringslagen straffansvar för den som har vissa former av samröre med en terroristorganisation. Gärningen ska ha varit ägnad att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen. De former av samröre som avses är att ta befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel för en terroristorganisation. Även att upplåta lokal eller mark till en terroristorganisation omfattas av straffansvaret, liksom att lämna annat liknande stöd till en sådan organisation. Med terroristorganisation avses i rekryteringslagen en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet.

Straffet för samröre med en terroristorganisation är fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Ansvar ska inte dömas ut om samröret har varit obetydligt eller om gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Även försök till samröre är straffbart.

Det är vidare straffbart att offentligt uppmana och rekrytera till samröre med en terroristorganisation och att resa utomlands i avsikt att ha samröre med en terroristorganisation. Genom en ändring i finansieringslagen är det numera också straffbart att finansiera samröre med en terroristorganisation.

6.2.6. Översyn av den straffrättsliga terrorismlagstiftningen

Terroristbrottsutredningens uppdrag

Terroristbrottsutredningen har haft till uppdrag att genomföra en systematisk översyn av den straffrättsliga lagstiftningen på terrorismområdet. Syftet med översynen har varit att åstadkomma en

ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som samtidigt är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Regleringen borde enligt direktiven (dir. 2017:14) samlas i ett regelverk och kunna stå sig över tid.

Terroristbrottsutredningen överlämnade den 26 november 2019 betänkandet En ny terroristbrottslag (SOU 2019:49).

Terroristbrottsutredningens förslag om straffansvar

Terroristbrottsutredningen föreslår att lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen ersätts av en ny lag. Den nya lagen ska samlat reglera straffansvaret för terroristbrott, samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Lagen föreslås benämnas terroristbrottslagen. Den ska alltså innehålla alla straffrättsliga bestämmelser om terrorismrelaterad brottslighet.

Utredningen föreslår att det inte längre ska räknas upp vilka brottsliga gärningar som kan betraktas som terroristbrott. I stället ska alla brott kunna betraktas som terroristbrott under förutsättning att det objektiva och något av de subjektiva rekvisiten för terroristbrott är uppfyllda. Det objektiva rekvisitet ändras så att gärningen allvarligt ska kunna skada ett land eller en mellanstatlig organisation. Enligt de subjektiva rekvisiten ska det krävas att gärningen har begåtts med avsikt antingen att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning, eller en del av en befolkning, eller att otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd eller att allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konstitutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation.

Brotten finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa behålls i den nya lagen och betecknas finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Utredningen anser det inte vara möjligt att i fråga om dessa brott utmönstra regleringen om särskilt allvarlig brottslighet. De nuvarande hänvisningarna till bestämmelser i internationella instrument som anger vad som avses med terroristbrottslighet – som i den svenska lagstiftning-

en uttryckts genom regleringen om särskilt allvarlig brottslighet – ersätts emellertid med hänvisningar till befintliga straffbestämmelser som motsvarar de åtaganden som följer av överenskommelserna. Kriminaliseringen av finansiering och rekrytering för att begå eller annars medverka till försök, förberedelse eller stämpling till bl.a. terroristbrott tas bort. Straffansvaret för offentlig uppmaning till terrorism föreslås omfatta även uppmaningar till brotten samröre med en terroristorganisation, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Utbildningsbrottet utvidgas till att även omfatta den som meddelar instruktioner till någon med avsikt att dessa ska användas för bl.a. terroristbrott. Den nuvarande uppräkningen av vissa typer av kvalificerade hjälpmedel i bestämmelsen om utbildning i terrorismsyfte ersätts av det mer generella uttrycket hjälpmedel som är särskilt ägnade att användas vid bl.a. terroristbrott.

Det nya brottet samröre med en terroristorganisation föreslås också ingå i terroristbrottslagen. Straffansvaret för samröre med en terroristorganisation ska omfatta den som, om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja en terroristorganisation, för terroristorganisationen tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel, upplåter lokal eller mark till organisationen, eller lämnar annat liknande stöd till den.

Försök, förberedelse eller stämpling till och underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott ska vara straffbart. Detsamma gäller försök till samröre med en terroristorganisation och försök till finansiering av terrorism.

Eftersom den föreslagna lagen kommer att innehålla bestämmelser om såväl samröre med en terroristorganisation som finansiering, offentlig uppmaning, rekrytering och resa avseende samröre med en sådan organisation föreslås att en definition av vad som avses med en terroristorganisation tas in i lagen. Med terroristorganisation avses en sammanslutning av personer som begår terroristbrott eller särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet.

Terroristbrottsutredningens förslag till nya straffskalor

Terroristbrottsutredningen föreslår att maximistraffen för brott av normalgraden och minimistraffen för grova brott höjs för samtliga brott som ingår i den föreslagna lagen, förutom för terroristbrott och resebrott. Utredningen föreslår följande straffskalor:

  • För terroristbrott döms till fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. Är brottet mindre grovt döms till fängelse i lägst två och högst sex år.
  • För samröre med en terroristorganisation döms till fängelse i högst fyra år. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sju år.
  • För finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism och utbildning för terrorism döms till fängelse i högst tre år. Om brotten är grova döms till fängelse i lägst ett och högst sex år.
  • För resa i terrorismsyfte döms till fängelse i högst två år.

I ringa fall av samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte ska det inte dömas till ansvar. I lagen tas det in en generell straffskärpningsgrund som omfattar alla brott som begås med uppsåt att främja terroristbrott eller andra brott som omfattas av den föreslagna lagen.

Brott enligt den föreslagna lagen bör enligt utredningen anses vara av sådan art att de motiverar att påföljden bestäms till fängelse även om straffvärdet i sig eller den tilltalades tidigare brottslighet inte skulle motivera det.

Terroristbrottsutredningen föreslår också att hänvisningen i 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll till 2 § lagen om straff för terroristbrott ersätts med en hänvisning till 4 § terroristbrottslagen, dvs. den paragraf som ska reglera straffansvaret för terroristbrott. Terroristbrottslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2021.

6.2.7. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den nya lagen ska tillämpas på en utlän-

ning som med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller medverka till en gärning för vilken ansvar enligt den föreslagna terroristbrottslagen kan följa.

Skälen för utredningens förslag

Tillämpningsområdet utvidgas till att omfatta alla typer av brott med anknytning till terrorism

Terrorism hotar internationell fred och säkerhet, nationell säkerhet och grundläggande fri- och rättigheter. Varje år utförs åtskilliga terroristattentat i världen. Det internationella samarbetet mot terrorism har pågått under lång tid och resulterat i ett stort antal internationella instrument. Sveriges straffrättsliga lagstiftning på området har i huvudsak tillkommit för att genomföra olika internationella förpliktelser inom ramen för bl.a. FN, Europarådet och EU. Länge genomfördes de straffrättsliga bestämmelser som föranleddes av tilltagande terrorism i Sverige och utomlands genom ändringar i brottsbalken. Sedan millennieskiftet har framför allt lagstiftning föranledd av samarbetet inom EU lett till att nya strafflagar har utfärdats.

Lagen om straff för terroristbrott har en central roll inom den svenska strafflagstiftningen mot terrorism. Straffansvaret för terrorismrelaterade brott har emellertid successivt utvidgats. Det har gjorts bl.a. genom nya straffbestämmelser om mottagande av terrorismutbildning, resor i terrorismsyfte och finansiering av en person eller en sammanslutning av personer som begår terroristbrott. Den senaste i raden av nya straffbestämmelser reglerar straffansvar för samröre med en terroristorganisation. Dessa utvidgningar av det straffbara området har inte genomförts i lagen om straff för terroristbrott utan i två separata lagar, finansieringslagen och rekryteringslagen. Sedan lagen om särskild utlänningskontroll ändrades så att lagens tillämpningsområde knöts till terroristbrott enligt lagen om straff för terroristbrott, har det alltså införts nya lagar som kriminaliserar terrorismrelaterade gärningar. Det återspeglas dock inte i lagen om särskild utlänningskontroll, som fortfarande bara hänvi-

sar till lagen om straff för terroristbrott. Det kan även diskuteras om dagens reglering omfattar alla osjälvständiga former av terroristbrott, eftersom de regleras i en annan paragraf än den som lagen om särskild utlänningskontroll hänvisar till. Därför bör det övervägas om inte tillämpningsområdet för den nya lagen bör omfatta all lagstiftning om brott som rör terrorism.

Finanseringslagen tar sikte på personer som på ett visst sätt bidrar till att finansiera terrorismverksamhet. Rekryteringslagen är tillämplig på personer som ägnar sig åt offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa i terrorismsyfte eller som har samröre med en terroristorganisation. Utlänningar som kan befaras komma att begå eller medverka till brott enligt dessa båda lagar kan utgöra ett allvarligt hot mot det svenska samhället. Deras agerande kan leda till att terroristbrott kan komma att genomföras i Sverige eller utomlands. Det är viktigt att alla utlänningar som kan utgöra ett sådant hot kan utvisas från Sverige eller, om det av någon anledning inte går att verkställa ett utvisningsbeslut, i vart fall kontrolleras genom Säkerhetspolisens försorg. Det är emellertid inte alltid som det kan antas att en utlänning som t.ex. har samröre med en terroristgrupp själv kommer att begå brott enligt lagen om straff för terroristbrott. Som exempel kan nämnas en utlänning som är ledare i en församling och som uppmanar medlemmarna att delta i terroristhandlingar. Ett annat exempel kan vara en utlänning som bidrar ekonomiskt till att en terroristgrupp kan fortsätta att verka för sina syften. Exemplen visar att det kan finnas utlänningar som kan begå brott enligt rekryteringslagen eller finansieringslagen, men som i dag alltså inte kan utvisas från Sverige trots att de genom sin verksamhet utgör ett allvarligt säkerhetshot.

Det finns en bred politisk enighet om att lagen om särskild utlänningskontroll bör kunna tillämpas i fler situationer än i dag. Det är enligt utredningens mening otillfredsställande att utvisningsgrunden att utlänningen kan befaras begå eller medverka till terroristbrott inte omfattar alla de brott som i dag straffrättsligt utgör olika former av terrorismrelaterade brott. Den diskrepans som har uppstått mellan vad som kan antas ha varit avsikten med regleringen – att alla typer av terroristbrott ska kunna ligga till grund för utvisning – och dagens tillämpningsområde har sin grund i den lagtekniska utformningen av 1 § 2. Genom att den bestämmelsen enbart pekar ut brott enligt en viss paragraf i en angiven lag har all annan lagstiftning

som kriminaliserar olika former av terrorismrelaterade brott automatiskt kommit att uteslutas. Fördelen med sådan lagstiftning är att den är tydlig, men nackdelen är att den måste anpassas varje gång det införs ny lagstiftning på området. Det är således inte en lagstiftning som är långsiktigt hållbar.

Mot den bakgrunden bör tillämpningsområdet utvidgas så att den nya lagen gäller även när en utlänning kan antas komma att begå eller medverka till brott som i dag regleras i finansieringslagen eller rekryteringslagen.

En generell hänvisning till den nya terroristbrottslagen

Dagens reglering hänvisar alltså till en viss paragraf i lagen om straff för terroristbrott. En lagstiftningsteknik som innebär att man avgränsar tillämpningsområdet för en lag genom att hänvisa till en eller flera paragrafer i en annan författning medför problem. Om det görs ändringar i den författning som det hänvisas till, och det har betydelse för den första lagens tillämpningsområde, måste det göras ändringar även i den lagen. Det innebär en risk för oklarheter och att regleringarna inte är kongruenta eller rent av motstridiga. Om det tillkommer nya bestämmelser som placeras i annan lagstiftning, som fallet är med finansieringslagen och rekryteringslagen, behöver det övervägas om hänvisningar ska göras till dem. Ett mer generellt utformat tillämpningsområde medför mindre behov av ändringar. Det innebär en återgång till den mer generella utformning som lagen om särskild utlänningskontroll hade innan den knöts till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott.

Utredningen föreslår därför att hänvisningen till den föreslagna terroristbrottslagen görs generell, dvs. att det inte hänvisas till någon specifik paragraf i den lagen. En sådan lösning skapar flexibilitet. Den innebär att om det införs nya brott med anknytning till terrorism i den föreslagna terroristbrottslagen, eller det straffbara området i den lagen ändras på något annat sätt, kommer ändringarna automatiskt att få genomslag i tillämpningsområdet för den särskilda kontrollen av vissa utlänningar. Då finns det ingen risk att det i framtiden på nytt uppstår diskrepans mellan den straffrättsliga lagstiftningen och den lagstiftning som tar sikte på kontroll av utlänningar

som kan antas komma att göra sig skyldiga till terrorismrelaterad brottslighet.

Frågan är då hur den generella hänvisningen till den föreslagna terroristbrottslagen bör utformas. Terroristbrottsutredningen föreslår att de gärningar som i dag bestraffas enligt lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen förs samman i en ny lag som ska benämnas terroristbrottslagen. Lagen föreslås reglera straffansvaret för gärningar som i allt väsentligt motsvarar brott enligt de tre nuvarande lagarna.

Enligt utredningens mening bör samtliga gärningar som kan utgöra brott enligt den föreslagna terroristbrottslagen omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Det innebär att allt handlande som kan utgöra terroristbrott och andra brott med anknytning till terrorism ska kunna läggas till grund för utvisning. För att regleringen ska bli mer heltäckande bör uttrycket gärning användas. Gärning är ett vidare begrepp än ”brott”. Det kan t.ex. vara fråga om ett straffbart handlande som på grund av gärningsmannens ålder eller av något annat skäl inte utgör brott i det enskilda fallet.

Det bör dock krävas att gärningen kan leda till straffansvar enligt den föreslagna terroristbrottslagen. En sådan avgränsning innebär att om ansvar inte ska dömas ut i ringa fall, omfattas sådant handlande inte av den nya lagens tillämpningsområde. Det medför att ringa fall av samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, utbildning för terrorism eller resa i terrorismsyfte inte gör att den nya lagen är tillämplig. Avgränsningen innebär också att den nya lagen är tillämplig på den utlänning som kan antas komma att göra sig skyldig till försök, förberedelse eller stämpling till brott, i den utsträckning som handlandet är kriminaliserat i den föreslagna terroristbrottslagen.

Att hänvisa till en gärning för vilken ansvar kan följa enligt den föreslagna terroristbrottslagen medför att brott med lägre straffskala än vad som är fallet i dag kan göra den nya lagen tillämplig. Hänvisningen i lagen om särskild utlänningskontroll till 2 § lagen om straff för terroristbrott innebär att endast risken för terroristbrott får läggas till grund för utvisning av presumtiva terrorister. För sådana brott är föreskrivet fängelse på viss tid, lägst fyra år och högst arton år, eller på livstid. Om brottet är mindre grovt är straffet fängelse i lägst två år och högst sex år. Det kan jämföras med att straffet för t.ex. resa i terrorismsyfte är, och även i fortsättningen föreslås bli,

fängelse i högst två år. Enligt utredningen är en sådan utvidgning rimlig. Det ligger också i linje med det breda önskemålet om att den nya lagen ska kunna tillämpas i fler fall än lagen om särskild utlänningskontroll. Det rör sig beträffande alla typer av terrorismrelaterad brottslighet om allvarliga gärningar som kan få långtgående konsekvenser.

Under förutsättning att Terroristbrottsutredningens förslag blir lag bör därför sammanfattningsvis den nuvarande hänvisningen till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott ersättas med en hänvisning till gärningar för vilka ansvar enligt den föreslagna terroristbrottslagen kan följa. Den nya lagen kommer då att kunna tillämpas på en utlänning som kan antas komma att begå eller medverka till terroristbrott eller något av brotten samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. I den utsträckning som osjälvständiga brottsformer är straffbara kommer även de att ingå i tillämpningsområdet.

Nivån på misstanken

Det nuvarande rekvisitet att det ”kan befaras” att utlänningen kan komma att begå eller medverka till terroristbrott bör bytas ut mot att det ”kan antas”. Det innebär ett något lägre krav än i dag. Ändringen bör göras som ett led i att utvidga den nya lagens tillämpningsområde och utöka möjligheterna att ingripa mot utlänningar som kan komma att begå terrorismrelaterade brott. Uttrycket ”kan antas” används framför allt i straffprocessuell lagstiftning. Det anses uttrycka en låg nivå av misstanke. Uttrycket ”kan befaras” är däremot inte lika vanligt. Det ger intryck av att det krävs att misstankarna baseras på mer konkreta omständigheter än vad som kanske alltid är fallet. Mot den bakgrunden och då avsikten med översynen är att lagen ska kunna tillämpas i fler fall än i dag anser utredningen att formuleringen ”kan antas” bättre svarar mot behovet av att kunna utvisa sådana utlänningar som utgör ett allvarligt säkerhetshot.

Tillämpningsområdet om förslaget till ny terroristbrottslag faller eller försenas

Den situationen kan inträffa att Terroristbrottsutredningens förslag om en samlad lag inte leder till någon lagstiftningsåtgärd. Även om förslaget om en ny terroristbrottslag antas finns det viss risk att den lagen inte har hunnit träda i kraft när den nya lag som föreslås i detta betänkande börjar gälla. Det är då inte möjligt att knyta tillämpningsområdet för den lag som ska reglera utvisning och kontroll av utlänningar som kan komma att begå terrorismrelaterade gärningar till den föreslagna terroristbrottslagen. Tillämpningsområdet bör då i stället, som utredningen tidigare har varit inne på, utgå från vilka gärningar som är straffbara enligt lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen. Den nya lagen bör då följaktligen tillämpas på en utlänning som med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller medverka till en gärning för vilken ansvar enligt lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen eller rekryteringslagen kan följa. Det innebär även i dessa fall att den nya lagen kan komma att tillämpas på en utlänning avseende misstankar om brott med en lägre straffskala än vad som är fallet i dag. Det rör sig dock fortfarande om allvarlig brottslighet som kan leda till fängelse (jfr kravet i 8 a kap. 1 § utlänningslagen för utvisning på grund av brott). Om misstanken avser ett brott som inte kan leda till straffansvar enligt någon av de tre lagarna bör den nya lagen inte tillämpas på utlänningen. I de fall försök, förberedelse eller stämpling till sådan brottslighet som avses i lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen eller rekryteringslagen är straffbelagt bör sådant handlande göra den nya lagen tillämplig. Hänvisningen till lagen om straff för terroristbrott, finansieringslagen och rekryteringslagen bör följaktligen göras generell, dvs. det bör inte hänvisas till några specifika paragrafer i de lagarna.

Vilka utlänningar kan antas komma att begå terrorismrelaterade gärningar?

Som tidigare nämnts har terrorismen förändrats sedan lagen om särskild utlänningskontroll tillkom. Det har också till viss del avspeglat sig i lagen. Numera är det möjligt att använda de tvångsmedel som

lagen anger mot bl.a. utlänningar som har utvisats på grund av andra brott än terroristbrott men där det finns sådana omständigheter kring utlänningen som gör att den nu aktuella utvisningsgrunden i lagen om särskild utlänningskontroll hade varit möjlig att tillämpa.

Utlänningar som kan uppfylla rekvisiten för att vara presumtiva terrorister enligt den nya lagen är naturligtvis i första hand sådana som har begått terroristbrott i någon form eller har ertappats med planer på terroristbrott, finansiering av, rekrytering till eller samröre med terroristorganisationer. De behöver dock inte ha dömts för sådana brott. Det kan t.ex. vara fråga om en utlänning som i Sverige eller utomlands har åtalats för något sådant brott men frikänts på grund av att bevisningen inte har varit tillräcklig för en fällande dom eller som av annat skäl gått fri från ansvar. Det kan också vara fråga om en utlänning som har medverkat till ett terrorismrelaterat brott men på ett sådant sätt att handlandet legat utanför det kriminaliserade området. Ett annat exempel är en utlänning som har haft vissa kontakter med andra som misstänks för terroristbrott men där åklagaren inte har bedömt det vara möjligt att väcka åtal. Det kan även gälla en utlänning vars handlande vid ett givet tillfälle inte var straffbart men där det senare har kriminaliserats som terroristbrott i någon form. När det gäller det sistnämnda måste givetvis beaktas hur långt tillbaka i tiden som handlandet ligger och vilken karaktär det har haft. Det viktiga är om förhållandena är sådana att utlänningen kan antas komma att begå terrorismrelaterade brott i framtiden. Då spelar tidigare tecken på vilja och förmåga att använda terror som medel en stor roll.

Det kan vidare vara fråga om en utlänning som öppet har visat sina sympatier för terrorhandlingar utan att handlandet har nått upp till en gärning som är straffbar, men där risken för att utlänningen kan komma att begå eller medverka i terroristbrott bedöms vara påtaglig. När det gäller åsiktsyttringar måste givetvis stor försiktighet iakttas med hänsyn till den grundlagsfästa yttrandefriheten.

Uppräkningen här är enbart en exemplifiering av vilka utlänningar som skulle kunna utgöra ett sådant säkerhetshot att lagen blir tilllämplig. Det får göras en bedömning i det enskilda fallet om utlänningen kan antas komma att göra sig skyldig till en gärning för vilken ansvar kan följa enligt den föreslagna terroristbrottslagen.

6.3. Hänsyn till Sveriges säkerhet

6.3.1. Dagens reglering

Enligt 1 § 1 lagen om särskild utlänningskontroll får en utlänning utvisas om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Kravet på att det ska vara särskilt påkallat innebär enligt förarbetena att lagen i första hand ska tillämpas på ärenden där den inre säkerheten är utsatt för ett allvarligt hot (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Det kan vara ärenden som rör utlänningar med starka kopplingar till organisationer som utövar våld eller begår andra brott för politiska syften. Även företrädare för icke-demokratiska regimer som har tagit sin tillflykt till Sverige kan innebära ett allvarligt hot mot den inre säkerheten i Sverige. Det rör sig alltså om ärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). När lagen om särskild utlänningskontroll infördes uttalade regeringen att den nu aktuella grunden i huvudsak skulle tillämpas om det kunde befaras att en utlänning skulle begå spioneri eller liknande brott mot rikets yttre säkerhet. Den skulle dock även kunna tillämpas när rikets inre säkerhet hotades (prop. 1990/91:118 s. 75).

6.3.2. Innebörden av uttrycket rikets säkerhet

Någon legaldefinition av uttrycket rikets säkerhet finns inte i lagen om särskild utlänningskontroll eller i någon annan lagstiftning. Uttrycket har dock sammanfattats som skyddet för Sveriges oberoende – i betydelsen självständighet och suveränitet – och bestånd (dvs. den fortsatta existensen av nationen Sverige). Det innefattar en rätt till okränkta landsgränser, ett bevarande av det svenska självstyret och det demokratiska statsskicket och av nationens grundläggande funktionalitet. Rikets säkerhet tar således inte enbart sikte på skyddet av det fysiska territoriet. Det avser också hävdandet av Sveriges suveränitet, vilket innebär att Sverige ska kunna bruka sin exklusiva frihet under det folkrättsliga regelverket, för att på det egna territoriet självständigt utöva statens funktioner, såväl vad avser statens inre som yttre förbindelser (se bl.a. Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet, prop. 2013/14:51, s. 20).

Förhållanden hänförliga till både den inre och den yttre säkerheten kan således vara av betydelse för rikets säkerhet. Den yttre säkerheten syftar i allmänhet på det nationella oberoendet och den inre säkerheten på en stats inre sammanhållning, samhällsordning och vitala politiska och ekonomiska funktioner (Spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet – Ett förstärkt skydd för Sveriges säkerhet, SOU 2012:95, s. 165 f.).

Uttrycket rikets säkerhet har under senare tid utmönstrats ur flera författningar till förmån för uttrycket Sveriges säkerhet. I samband med skärpningarna i den straffrättsliga regleringen i 19 kap. brottsbalken, som rör skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet, anförde regeringen att det, trots den etablerade definitionen av rikets säkerhet, ändå fanns viss osäkerhet om uttryckets innebörd. Det hängde enligt regeringen delvis samman med att de förhållanden som är av betydelse för rikets säkerhet kan förändras över tid, bl.a. i takt med samhällsutvecklingen. Tidigare var uttrycket starkt förknippat med Försvarsmaktens verksamhet. Det främsta hotet mot rikets säkerhet ansågs då vara ett militärt angrepp. I dag är samhället och hotbilden mer komplex och föränderlig, vilket i sin tur har fört med sig att uppgifter hänförliga till förhållanden inom andra samhällssektorer kan vara av betydelse för rikets säkerhet. Den ökade internationaliseringen, och framför allt ett ökat internationellt samarbete inom det försvars- och säkerhetspolitiska området, har medfört att Sverige är mer beroende av sina relationer till andra stater för att i vissa lägen upprätthålla skyddet för rikets säkerhet. Utvecklingen har lett till att det är svårare och mindre relevant att göra en uppdelning i inre och yttre säkerhet. Regeringen ansåg att begreppet rikets säkerhet skulle fortsätta att tjäna som utgångspunkt för straffbestämmelserna i 19 kap. brottsbalken. Ur språklig synvinkel var dock uttrycket rikets säkerhet ålderdomligt, varför det fanns skäl att ändra det till Sveriges säkerhet (prop. 2013/14:51 s. 36).

Även i den nya säkerhetsskyddslagen används begreppet Sveriges säkerhet. I förarbetena till den tidigare säkerhetsskyddslagen förklarade regeringen att uttrycket rikets säkerhet omfattar såväl den yttre säkerheten till skydd för Sveriges försvarsförmåga, politiska oberoende och territoriella suveränitet som den inre säkerheten till skydd för Sveriges demokratiska statsskick. I det sammanhanget anförde regeringen att skyddet för den yttre säkerheten i första hand tar sikte på totalförsvaret, dvs. den verksamhet som behövs för att förbereda

Sverige för krig, men att ett hot mot rikets yttre säkerhet även kan förekomma utan att det hotar totalförsvaret. Rikets inre säkerhet kan vara hotad utan att totalförsvaret berörs. Angrepp på det demokratiska statsskicket kan förekomma från grupperingar utan förbindelse med främmande makt. Det kan också vara fråga om att försöka ta över den politiska makten genom våld eller att använda våld, hot eller tvång mot statsledningen i syfte att påverka politikens utformning. Försök att systematiskt hindra medborgarna från att utnyttja sina demokratiska fri- och rättigheter räknas också till hoten mot rikets inre säkerhet (Säkerhetsskydd, prop. 1995/96:129, s. 22 f.). Regeringen upprepade uttalandet i förarbetena till den nya säkerhetsskyddslagen och konstaterade att tillämpningsområdet för en sådan lagstiftning även i fortsättningen skulle avgränsas av rikets säkerhet. Uttrycket skulle dock justeras språkligt till Sveriges säkerhet (Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag, prop. 2017/18:89, s. 40).

6.3.3. Överväganden och förslag

Utredningens förslag: Den nya lagen ska tillämpas på en utlän-

ning som kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Definitionen av säkerhetsärenden i utlänningslagen ska anpassas.

Skälen för utredningens förslag

Tillämpningsområdet bör inte ändras i sak

Det har inte framkommit något skäl att frångå den nuvarande ordningen att en utlänning ska kunna avlägsnas från landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. En reglering som medger det har funnits länge. Den ger möjlighet att avlägsna sådana utlänningar som potentiellt kan vålla det svenska samhället allvarlig skada och utgör genom det en viktig skyddsmekanism. Det bör därför i den nya lagen tas in en bestämmelse om att lagen även ska tillämpas på utlänningar som, på annat sätt än genom att de kan antas begå eller medverka till terrorismrelaterade gärningar, kan utgöra ett hot mot rikets säkerhet. Alla ärenden där en utlänning kan innebära säkerhetshot bör dock inte hanteras enligt den nya lagen. Även i

fortsättningen bör den särskilda lagen tillämpas endast på ärenden där rikets säkerhet är utsatt för ett allvarligt hot. Det gäller ärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. Övriga ärenden med säkerhetsaspekter bör följaktligen på samma sätt som i dag handläggas enligt utlänningslagen.

Tillämpningsområdet bör, som framgått, formuleras på ett något annorlunda sätt i den nya lagen. I den nuvarande regleringen utgår den aktuella punkten från att utvisning ska vara ”särskilt påkallat” med hänsyn till rikets säkerhet. Som framgår i avsnitt 6.4 föreslår utredningen att tillämpningsområdet för den nya lagen inte ska utgå från när en utlänning får utvisas. Den nuvarande formuleringen är då rent språkligt inte möjlig att använda. I stället bör den nu aktuella grunden uttryckas på det sättet att utlänningen kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. Någon egentlig förändring av den personkategori som omfattas är dock inte avsedd.

Det är inte alltid enkelt att dra en tydlig gräns mellan hot i form av befarade terroristbrott och hot mot rikets säkerhet. Risken för terroristattentat här i landet kan t.ex. utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet genom att äventyra det demokratiska statsskicket och de grundläggande samhällsfunktionerna. Vissa personer, som inte själva kan befaras medverka till terroristbrott men som exempelvis verkar för radikalisering och introduktion till organisationer eller grupper som i sin tur har direkta eller indirekta kopplingar till terroristverksamhet, kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. I förarbetena till dagens lagstiftning talas det om att personer som agerar i nätverk eller strukturer med ideologiska band till kända terroristorganisationer kan utgöra ett särskilt allvarligt hot mot rikets säkerhet (prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Tillämpningsområdet i den del det avser hänsyn till rikets säkerhet bör därför omfatta även sådana fall där risken för terrorismrelaterade gärningar inte kan knytas direkt till utlänningen själv, men där han eller hon genom sitt agerande eller sina kontakter med presumtiva terrorister kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet. Med det avses i princip alla typer av brott enligt 19 kap. brottsbalken men även andra brott som kan äventyra nationell säkerhet. Under den aktuella punkten bör alltså kunna hänföras fall i vilka det inte kan antas att utlänningen själv kommer att begå eller medverka till brott enligt den föreslagna terroristbrottslagen, men där det finns andra aspekter som tydligt

talar för att utlänningen på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet.

Uttrycket rikets säkerhet bör bytas mot Sveriges säkerhet

Enligt utredningens mening bör alltså rikets säkerhet användas för att avgränsa tillämpningsområdet för den nya lagen. Uttrycket bör emellertid, på motsvarande sätt som i annan lagstiftning, justeras språkligt till Sveriges säkerhet. Ett alternativ skulle kunna vara att använda uttrycket nationell säkerhet som rekvisit för att avgränsa den nya lagens tillämpningsområde. Det uttrycket används bl.a. i 1 kap. 4 § brottsdatalagen (2018:1177) och 2 § radioutrustningslagen (2016:392). Gemensamt för dessa författningar är att de bygger på olika EU-rättsakter där ”national security” anges som ett undantag från rättsaktens omfattning. Uttrycket har översatts till nationell säkerhet i samband med genomförande av EU-rättsakterna i svensk rätt. Eftersom det här inte handlar om att förhålla sig till unionsrättens gränser, ser utredningen ingen anledning att använda det mer otydliga uttrycket nationell säkerhet. Uttrycket Sveriges säkerhet behöver inte definieras närmare.

Som en följd av att uttrycket rikets säkerhet byts ut mot Sveriges säkerhet i den nya lagen, bör motsvarande ändring göras i definitionen av säkerhetsärenden i 1 kap. 7 § utlänningslagen. Detsamma gäller en hänvisning i 8 kap. 1 § utlänningslagen. Uttrycket rikets säkerhet används även i andra bestämmelser i utlänningslagen. Det ligger emellertid utanför utredningens uppdrag att generellt anpassa regleringen i utlänningslagen. Förslaget medför därför att uttrycket rikets säkerhet fortsatt kommer att användas i några andra bestämmelser i utlänningslagen. Det är enligt utredningens mening inte något skäl till att avstå från att modernisera språket i de bestämmelser som är föremål för utredningens översyn.

Vilka utlänningar kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet?

Som framgått bör den nya lagen tillämpas på utlänningar som kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. En utlänning kan exempelvis för att tjäna sitt land, som medlem av dess krigsmakt, i egenskap av tjänsteman eller på grund av särskilt uppdrag, t.ex. som

agent, begå gärningar som innebär hot mot Sveriges säkerhet. Sådana gärningar kan också begås enbart av patriotiska skäl. Det kan handla t.ex. om spioneri eller liknande brott. Utlänningens avsikt kan exempelvis vara att skaffa, befordra, lämna eller röja uppgifter om försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt och beslut eller något annat förhållande som är av sådan betydelse att det kan skada Sveriges säkerhet om det uppenbaras för främmande makt. Det kan också vara fråga om en utlänning som misstänks för att utöva olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige. Med det avses att bedriva verksamhet som syftar till att komma över uppgifter som rör förhållanden som kan skada Sveriges säkerhet om främmande makt känner till dem. Det gäller framför allt uppgifter inom det militära området, men kan även röra förhållanden inom viss forskning och utveckling på civila områden. Det skulle exempelvis kunna gälla personer som ägnar sig åt s.k. statsstyrt företagsspioneri, vilket innebär att främmande makt spionerar på svenska företag i avsikt att få tillgång till företagshemligheter. Det förutsätter dock att spionaget kan få allvarliga konsekvenser för vitala samhällsintressen eller möjligheten att utveckla och upprätthålla skyddet för Sveriges säkerhet. Företag och forskningsinstitut som tar fram och utvecklar teknik som kan användas för militära syften utgör exempel på fall där stora samhällsvärden står på spel. Även annan teknik eller information som har stor betydelse för Sveriges beredskap eller för att värna demokratin kan ha motsvarande betydelse. Underrättelseverksamhet i form av flyktingspionage är ett annat exempel.

Utlänningar som har kopplingar till organisationer som är kända för att använda våld eller andra straffbelagda medel för att nå politiska mål kan också utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Det kan även gälla utlänningar som agerar för att Sverige ska läggas under främmande makt eller annars bli beroende av sådan makt. I de sammanhangen är risken för politisk destabilisering naturligtvis också viktig att beakta. Destabilisering skulle kunna åstadkommas genom t.ex. våld eller hot om våld mot personer i politisk maktposition eller genom ödeläggelse av för den centrala statsförvaltningen viktiga byggnader, t.ex. riksdagshuset eller försvarsanläggningar. Samhällsviktig infrastruktur kan numera angripas på annat sätt än genom fysisk närvaro, t.ex. genom s.k. cyber-attacker. Lagen torde även kunna omfatta fall där en utlänning misstänks för att vilja påverka

viktiga samhälleliga, politiska eller ekonomiska funktioner, exempelvis genom terroristattentat.

Uppräkningen här är inte uttömmande. Det får göras en bedömning i varje enskilt fall om utlänningen i fråga kan utgöra ett sådant allvarligt hot mot Sveriges säkerhet att lagen är tillämplig.

6.4. Regleringen renodlas

Utredningens förslag: Bestämmelsen som anger lagens tillämp-

ningsområde ska skiljas från bestämmelser som anger grunderna för utvisning.

Övriga bestämmelser som anger när frågor ska handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll förs i princip oförändrade i sak över till den nya lagen. Ansökningar om uppehållstillstånd ska, om inte annat anges, handläggas enligt den nya lagen om utlänningen har utvisats på grund av att han eller hon utgjort en allvarlig säkerhetsrisk.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen som anger tillämpningsområdet bör renodlas

Tillämpningsområdet för lagen om särskild utlänningskontroll anges i dagens lagstiftning utifrån de förutsättningar som gäller för att en utlänning ska få utvisas med stöd av lagen. Den ska alltså tillämpas endast om förutsättningarna för någon av de särskilda utvisningsgrunderna i 1 § är uppfyllda.

För att det ska vara tydligt när den nya lagen ska tillämpas bör det bland de inledande bestämmelserna tas in en uttrycklig regel som anger lagens tillämpningsområde. Den nuvarande bestämmelsen bör renodlas så att utvisningsgrunderna lyfts ut och särskiljs från de bestämmelser som anger när lagen är tillämplig. Genom det tydliggörs att lagen ska tillämpas så snart frågan om utvisning enligt lagen aktualiseras, dvs. redan innan det står klart att det finns grund för utvisning.

Tillämpningsområdet bör i stället utgå från i vilka typer av mål och ärenden som lagen ska användas. De fall det handlar om är – som framgått ovan – om en utlänning kan antas komma att begå eller

medverka till en gärning för vilket ansvar kan följa enligt den föreslagna terroristbrottslagen eller om han eller hon på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Sedan terroristbestämmelserna infördes i utlänningslagstiftningen på 1970-talet har utvisning på grund av risken för terroristbrott varit det huvudsakliga användningsområdet. Det är därför naturligt att den grund som tar sikte på risken för terrorismrelaterade gärningar anges först i bestämmelsen som reglerar den nya lagens huvudsakliga tillämpningsområde.

Grunderna för när en utlänning får utvisas med stöd av lagen bör alltså i fortsättningen anges separat, i en särskild bestämmelse. Det kommer att utvecklas i avsnitt 7.2.1.

Övriga bestämmelser som avgränsar lagens tillämpningsområde behålls i huvudsak

Om Säkerhetspolisen har ansökt om att en utlänning ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, ska, enligt 2 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll, ansökningarna handläggas tillsammans enligt den lagen. Detsamma gäller om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt under handläggningen av ärendet om utvisning. I 2 § fjärde stycket anges att en ansökan om uppehållstillstånd som görs av en utlänning som är utvisad enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska handläggas enligt den lagen om utlänningen befinner sig i Sverige.

Utgångspunkten är alltså att när lagen om särskild utlänningskontroll har aktualiserats ska den fortsatta handläggningen av frågor som rör utlänningens rätt att vistas i Sverige i sin helhet handläggas enligt den lagen. Det bör gälla även fortsättningsvis. De aktuella bestämmelserna bör därför i princip oförändrade tas in i den nya lagen.

En särskild fråga är om den nuvarande begränsningen att ansökningar om uppehållstillstånd m.m. som görs av en utlänning som utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll, eller motsvarande äldre bestämmelse, ska handläggas som ett kvalificerat säkerhetsärende endast i de fall där utlänningen fortfarande befinner sig i Sverige bör behållas. Även om det bara kan antas bli aktuellt i enstaka

undantagsfall att någon som har utvisats med stöd av den nya lagen och som befinner sig utomlands ansöker om att få uppehållstillstånd i Sverige finns det inte skäl att begränsa tillämpningsområdet för lagen på det sättet. Har en person utvisats på grund av att han eller hon utgör en allvarlig säkerhetsrisk bör ansökan om uppehållstillstånd alltid hanteras i den ordning som gäller för kvalificerade säkerhetsärenden. Utredningen återkommer i avsnitt 7.5 till vad det utökade tillämpningsområdet innebär för prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd som görs av en utlänning som utvisats med stöd av den nya lagen, eller har meddelats motsvarande beslut enligt äldre lag.

I avsnitt 5.2.7 har utredningen föreslagit att handläggningen av några särskilda typer av uppehållstillstånd ska avvakta till dess att det finns ett slutligt ställningstagande till frågan om utvisning. I de fallen kommer därför frågan om uppehållstillstånd antingen att förfalla (om utlänningen utvisas) eller att handläggas enligt utlänningslagen. I samma avsnitt har utredningen föreslagit att någon hänvisning till utlänningslagens bestämmelser om ställning som varaktigt bosatt inte ska göras i den nya lagen. Det får till följd att de mer förmånliga bestämmelserna i utlänningslagen inte ska tillämpas om utlänningen utvisas enligt den nya lagen. Det blir därför viktigare att i fortsättningen avgöra om utlänningens ansökan ska behandlas som ett vanligt säkerhetsärende eller ett kvalificerat sådant. Så snart det senare är fallet ska frågan handläggas enligt den nya lagen, inte enligt utlänningslagen.

7. Utvisning och verkställighet av beslut om utvisning

7.1. Bakgrunden till bestämmelserna

Som nämnts i avsnitt 3.1.1 infördes de särskilda terroristbestämmelserna för att hindra utlänningar som utgjorde ett potentiellt terroristhot från att resa in i landet. Ett annat skäl till regleringen var att kunna avlägsna utlänningar som betraktades som presumtiva terrorister. Sådana utlänningar skulle också kunna kontrolleras om de av någon anledning inte kunde avlägsnas från landet. Det synsättet lever kvar än i dag. Lagen om särskild utlänningskontroll bygger på tanken att utlänningar som kan befaras komma att begå terroristbrott eller kan utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet ska kunna utvisas. Om utvisningen inte kan verkställas ska sådana utlänningar i stället kunna kontrolleras genom vissa tvångsmedel.

Systematiken, som innebär att det med stöd av lagen fattas ett beslut om utvisning som sedan ska verkställas, skiljer sig från den ordning som gäller för de utlänningsärenden som handläggs enligt utlänningslagen. Det gäller framför allt frågan om det föreligger hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Enligt 8 kap. 7 § utlänningslagen ska verkställighetshinder beaktas vid prövningen av själva utvisningsfrågan. Det får till följd att något beslut om utvisning inte meddelas i de fall där det konstateras att beslutet inte skulle gå att verkställa. Då får i stället uppehållstillstånd ges (prop. 1988/89:86 s. 166 f.). I asylärenden kan de omständigheter som gör att det föreligger ett verkställighetshinder, t.ex. att utlänningen riskerar att utsättas för förnedrande behandling eller bestraffning eller löper risk för förföljelse, utgöra grund för uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen. I säkerhetsärenden som handläggs enligt utlänningslagen görs det normalt först en prövning av om det finns grund för uppehållstillstånd och

därefter tas ställning till frågan om utvisning och verkställighetshinder. I de fall som regleras i lagen om särskild utlänningskontroll ska enligt förarbetena uppehållstillstånd inte meddelas ens när det står klart att ett utvisningsbeslut inte skulle gå att verkställa. Då ska det i stället meddelas ett utvisningsbeslut och samtidigt förordnas om inhibition av beslutet (prop. 1990/91:118 s. 86).

En ordning som krävde att det fanns ett beslut om utvisning ansågs vid den ursprungliga terroristlagens tillkomst motiverad med hänsyn till behovet av att på ett entydigt sätt kunna avgränsa den kategori av utlänningar som kunde bli föremål för särskilda spaningsåtgärder. Ett formellt beslut om utvisning skulle alltid meddelas om förutsättningarna för det var uppfyllda. Det gällde även i de fall där beslutet inte skulle kunna verkställas på grund av att utlänningen var att anse som politisk flykting (prop. 1973:37 s. 108 f.). Intresset av att kunna avgränsa den kategori av utlänningar som kunde bli föremål för särskilda åtgärder ansågs fortfarande göra sig gällande vid tillkomsten av lagen om särskild utlänningskontroll (prop. 1990/91:118 s. 86). Utvisningsbeslut är därför, som framgår av 11 § lagen om särskild utlänningskontroll, en förutsättning för att det ska kunna beslutas om anmälningsplikt och särskilda tvångsmedel (se avsnitt 10.2.1). Som framgår i det följande krävs det ett beslut om utvisning, eller att det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas, för att en utlänning ska få tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll (se avsnitt 8.1.1). Detsamma gäller för att ställa en utlänning under uppsikt (se avsnitt 9.1.1).

Numera är det möjligt att i stället för att inhibera verkställigheten av utvisningsbeslutet bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om det finns hinder mot verkställighet. Även ett sådant beslut förutsätter att utlänningen har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll men att utvisningen av någon anledning inte går att verkställa.

Lagstiftarens tanke har alltså varit att frågan om det finns hinder mot att verkställa utvisningen ska prövas först när det har beslutats att utlänningen ska utvisas. Det har dock utvecklats en praxis som innebär att Migrationsverket och regeringen, när de beslutar att en utlänning ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, samtidigt prövar om det finns hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Om det finns ett sådant hinder beslutar behörig myndighet att utvisningen tills vidare inte ska verkställas. Migrationsverket re-

spektive regeringen beslutar följaktligen om utvisning och inhibition i samma beslut. Ibland beslutas det också samtidigt att utlänningen ska åläggas anmälningsplikt och att andra tvångsmedel får användas mot honom eller henne (se avsnitt 10.2.1). Migrationsöverdomstolen ska, när den yttrar sig över ett överklagat utvisningsbeslut av Migrationsverket, särskilt ange om domstolen anser att det finns hinder mot verkställighet enligt 12 kap.13 §§utlänningslagen. Regeringen är bunden av Migrationsöverdomstolens bedömning att det finns sådant verkställighetshinder. Frågan om verkställighetshinder prövas alltså normalt i samband med att frågan om utvisning prövas.

Bestämmelserna om utvisning och verkställighet av sådana beslut har, som utredningen redan varit inne på, ändrats sedan lagen om särskild utlänningskontroll trädde i kraft. I likhet med andra delar av lagen har bestämmelserna blivit snåriga. Det finns därför anledning att närmare beskriva den nuvarande regleringen i samband med att utredningen överväger och lämnar förslag till hur reglerna bör se ut i den nya lagen.

7.2. Beslut om utvisning

7.2.1. Grunderna för utvisning

Utredningens förslag: En utlänning får utvisas ur Sverige om det

med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till en gärning för vilken ansvar enligt den föreslagna terroristbrottslagen kan följa, eller om utlänningen på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Skälen för utredningens förslag: Enligt 1 § lagen om särskild utlän-

ningskontroll får en utlänning utvisas under två olika förutsättningar. Den ena är om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet. Den andra är om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.

Som har angetts i avsnitt 6.4 ska den nya lagens tillämpningsområde och grunderna för utvisning enligt lagen skiljas åt. Den nya lagen kommer, i likhet med den nuvarande, att gälla i två olika fall. Det ena fallet är om det med hänsyn till vad som är känt om en utlännings tidigare verksamhet eller övriga omständigheter kan antas att han eller hon kan komma att göra sig skyldig till en gärning för vilken ansvar kan följa enligt den föreslagna terroristbrottslagen. Det andra fallet är om en utlänning på något annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Det första fallet innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för utvisning av presumtiva terrorister i förhållande till vad som gäller enligt 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll. Utvidgningen består i dels att fler brott omfattas, dels att nivån på risken för brott sänks (se avsnitt 6.2.7). I det andra fallet som regleras i den nya lagen avses i huvudsak samma personkategori som i dag kan utvisas med stöd av 1 § 1.

Enligt utredningens mening bör en utlänning som kan antas komma att begå eller medverka till terrorismrelaterade brott eller som kan utgöra ett sådant hot mot det svenska samhället som anges i lagens tillämpningsområde kunna utvisas från Sverige. Utredningen har övervägt om lagens tillämpningsområde ska definieras utifrån de särskilda utvisningsgrunderna eller om det i utvisningsgrunderna ska hänvisas till de omständigheter som gör lagen tillämplig. Ett utvisningsbeslut bör även i fortsättningen krävas för att myndigheterna ska kunna besluta om anmälningsplikt eller andra tvångsmedel enligt den nya lagen (se avsnitt 10.5.1). Däremot bör det inte krävas att det har meddelats ett beslut om utvisning enligt den nya lagen för att förvar och uppsikt ska få användas. Det ska på samma sätt som i dag vara möjligt att använda förvar och uppsikt om det är sannolikt att ett utvisningsbeslut kommer att meddelas (se avsnitt 8.4.1 och 9.2.2). Även andra frågor än utvisning kan handläggas enligt lagen om särskild utlänningskontroll, t.ex. en ansökan om statusförklaring från en utlänning som har utvisats enligt lagen men som fortfarande befinner sig i Sverige. Behovet av att avgränsa vilka utlänningar lagen omfattar utifrån ett utvisningsbeslut gör sig därmed inte längre lika starkt gällande. Om det bör ställas krav på att utlänningen har meddelats ett utvisningsbeslut för att en viss åtgärd ska få vidtas, bör det – på samma sätt som i dag – anges i den materiella bestämmelse som reglerar förutsättningarna för åtgärden.

Utredningen har därför stannat för en lösning som innebär att de särskilda utvisningsgrunderna lyfts ut från den nuvarande lagens första paragraf och förs samman med reglerna om när och hur utvisningsbeslut får verkställas. Fördelen med att så tidigt som möjligt i lagen definiera när den får tillämpas väger tyngre än den nackdel det kan innebära att det i viss mån leder till en upprepning i bestämmelserna som anger utvisningsgrunderna. Den nya lagens rubrik indikerar att lagen bara gäller en begränsad krets av utlänningar. Den personkretsen bör avgränsas redan i lagens första paragraf. Utlänningar som tillhör den i lagens första kapitel avgränsade personkretsen kan sedan utvisas med stöd av lagen. I den bestämmelse som anger när en utlänning får utvisas bör det hänvisas tillbaka till de två punkter som avgränsar kretsen av utlänningar som lagen är tillämplig på. Det innebär att en utlänning får utvisas ur Sverige om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till en gärning för vilken ansvar enligt den föreslagna terroristbrottslagen kan följa, eller om utlänningen på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Utredningen har i kapitel 6 utförligt redogjort för vilka utlänningar som kan ingå i den personkretsen.

7.2.2. Myndigheter som får besluta om utvisning

Utredningens förslag: Beslut om utvisning ska meddelas av Mig-

rationsverket, på ansökan av Säkerhetspolisen.

Om Polismyndigheten eller Migrationsverket anser att en utlänning bör utvisas, ska myndigheten skyndsamt anmäla det till Säkerhetspolisen.

Skälen för utredningens förslag: Ett ärende om utvisning av en ut-

länning enligt lagen om särskild utlänningskontroll inleds genom att Säkerhetspolisen ansöker hos Migrationsverket om utvisning av utlänningen. Migrationsverket beslutar sedan enligt 2 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll om utlänningen ska utvisas. Det har enligt utredningens mening inte framkommit något skäl att frångå den ordningen. Det bör därför i den nya lagen föreskrivas att beslut om utvisning meddelas av Migrationsverket, på ansökan av

Säkerhetspolisen. Som utredningen återkommer till i avsnitt 13.2.1 bör verkets beslut även i fortsättningen överklagas till regeringen. Har regeringen efter överklagande beslutat om utvisning är alltså regeringen beslutande myndighet. Det bör gälla oavsett om regeringen fastställer Migrationsverkets beslut att utlänningen ska utvisas eller ändrar verkets ogillande beslut och bifaller Säkerhetspolisens utvisningsyrkande. Det avviker från den ordning som gäller enligt utlänningslagen, men det motsvarar det som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är motiverat av de särskilda förhållandena vid handläggning enligt den nya lagen. Vem som beslutade om utvisning får betydelse för vilken myndighet som är behörig att inhibera utvisningsbeslutet, se avsnitt 7.3.4.

I 2 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll föreskrivs att Polismyndigheten och Migrationsverket ska anmäla till Säkerhetspolisen om någon av myndigheterna anser att det finns skäl att utvisa en utlänning enligt lagen. Om Säkerhetspolisen delar den bedömningen kan den ansöka hos Migrationsverket om utvisning av utlänningen. Det ställs i dag inget krav på att Polismyndigheten eller Migrationsverket snabbt ska väcka frågan om det finns skäl att tilllämpa den särskilda lagstiftningen. Det är angeläget att frågan om utvisning väcks så snabbt som möjligt när det kan vara fråga om presumtiva terrorister eller utlänningar som annars kan utgöra allvarliga säkerhetshot. Enligt utredningens mening bör därför myndigheterna åläggas att skyndsamt vända sig till Säkerhetspolisen om de anser att en utlänning bör utvisas enligt den nya lagen. Utredningen har i avsnitt 5.2.8 föreslagit att det i den nya lagen tas in ett allmänt krav på skyndsam handläggning. Det allmänna skyndsamhetskravet ska dock gälla endast vid handläggning av mål och ärenden enligt lagen. Eftersom någon handläggning enligt den nya lagen inte har påbörjats när Polismyndigheten och Migrationsverket gör sin anmälan bör det tydligt framgå att en sådan anmälan ska göras skyndsamt.

7.2.3. Innehållet i ett beslut om utvisning

Utredningens förslag: I ett beslut om utvisning ska det anges till

vilket land utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Beslutet ska i övrigt innehålla de anvisningar som behövs för att det ska kunna verkställas.

Ett beslut om utvisning ska innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige utan tidsbegränsning eller under viss tid. Den modernare benämningen återreseförbud ska användas.

I ett beslut med ett tidsbegränsat återreseförbud ska utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Utlänningen ska alltid upplysas om den påföljd som överträdelse av ett återreseförbud kan medföra.

Skälen för utredningens förslag

Det bör framgå till vilket land utlänningen ska utvisas

I ett beslut om utvisning ska det enligt 4 c § lagen om särskild utlänningskontroll anges till vilket land som utlänningen ska utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet. Utvisningsbeslutet ska innehålla de anvisningar om verkställighet som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge anledning till.

Det är en självklarhet att ett utvisningsbeslut behöver innehålla de anvisningar som krävs för att beslutet ska kunna verkställas. Det mest grundläggande är till vilket land som utvisningen får verkställas. Det ska alltså alltid framgå av beslutet. Ett utvisningsbeslut får inte verkställas till något annat land än det som anges i beslutet. Ibland finns det skäl att ange mer än ett land, t.ex. om utlänningen har dubbelt medborgarskap eller är medborgare i ett land och samtidigt har uppehållstillstånd i ett annat land. Det kan även tänkas att utlänningen är gift med någon från ett annat land eller har annan familjeanknytning som möjliggör mottagande där. Eftersom ett beslut om utvisning syftar till att utlänningen ska lämna Sverige har det inte ansetts vara lämpligt att begränsa möjligheterna att ange flera länder i utvisningsbeslutet (Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m., prop. 2003/04:50, s. 29 f. och s. 75). Det är särskilt viktigt att utnyttja alla verkställighetsmöjligheter för den begränsade grupp av utlänningar som lagen är tillämplig på.

Det bör i den nya lagen tas in motsvarande bestämmelser om vad ett beslut om utvisning ska innehålla.

Återreseförbud bör alltid meddelas

Ett beslut om utvisning ska enligt 4 § lagen om särskild utlänningskontroll förenas med ett förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till Sverige. Bestämmelsen är obligatorisk, i likhet med 8 a kap. 8 § utlänningslagen som reglerar utvisning på grund av brott. Det innebär att det alltid ska meddelas ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige när en utlänning utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Någon anledning att ändra den regleringen har inte framkommit. Den bör därför föras över till den nya lagen. Ett beslut om utvisning enligt den nya lagen ska alltså innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Utlänningen ska också upplysas om vad konsekvenserna blir om han eller hon bryter mot förbudet (se avsnitt 14.1). Benämningen återreseförbud bör användas i den nya lagen, i linje med terminologin i utlänningslagen.

På samma sätt som i dag bör förbudet meddelas utan tidsbegränsning eller för viss tid. Är förbudet inte tidsbegränsat gäller det för all framtid.

Eftersom det rör sig om personer som har bedömts kunna utgöra en risk för terrorismrelaterad brottslighet eller ett annat allvarligt hot mot det svenska samhället torde det vanliga vara att utlänningen förbjuds att för all framtid återvända till Sverige. Det kan dock inte uteslutas att det i något enstaka fall finns skäl att begränsa förbudet till viss tid, men det bör då handla om en mycket lång tid. Det skulle exempelvis kunna vara en mycket ung eller gammal person som har en stark anknytning till Sverige och som inte bedöms vara så farlig att han eller hon aldrig bör få återvända.

Många gånger kan det vara svårt att verkställa utvisningar av framför allt presumtiva terrorister, då vissa länder vägrar att ta emot personer som har ansetts kunna utgöra ett sådant säkerhetshot. Ibland kan flera länder behöva engageras för att utreda vart verkställighet kan ske. I vissa fall kan det finnas hinder mot att verkställa utvisningen eftersom det skulle strida mot artikel 3 i Europakonventionen att sända utlänningen till ett land där han eller hon riskerar

att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Att man kan förutse svårigheter med att verkställa utvisningsbeslutet bör inte påverka utformningen av återreseförbudet. Det som bör vara avgörande för om återreseförbudet ska gälla för all framtid eller vara tidsbegränsat bör vara vilket säkerhetshot utlänningen bedöms utgöra.

Polismyndigheten och Säkerhetspolisen bör på samma sätt som i dag underrättas om att det har meddelats ett utvisningsbeslut med förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Det är en förutsättning för att beslutet ska kunna verkställas och att polisen, tillsammans med övriga myndigheter som utför gränskontroll, ska kunna övervaka att utlänningen inte återvänder i strid med återreseförbudet. Underrättelseskyldigheten kan regleras i förordning.

Tidsbegränsade återreseförbud

Om återreseförbudet är tidsbegränsat ska det i beslutet anges vilken dag förbudet upphör att gälla. Utredningen föreslår i avsnitt 8.4.12 och 9.2.11 att beslut om förvar och uppsikt ska upphöra att gälla när utlänningen har lämnat landet. Dagen för utresa bör också vara avgörande för när ett tidsbegränsat återreseförbud ska börja gälla. Det blir tydligt att det är först när utlänningen har lämnat landet som han eller hon inte har rätt att komma tillbaka. Det torde dessutom i de allra flesta fall inte uppkomma några oklarheter om när utlänningen har rest ut. Utresan kommer normalt att göras med eskort av Säkerhetspolisen eller Polismyndigheten. Lämnar utlänningen landet på egen hand vet han eller hon om när det var. Det står då klart för utlänningen när återreseförbudet börjar gälla och straffansvaret för brott mot förbudet inträder (se avsnitt 14.1).

Det ska givetvis inte vara möjligt att straffa den utlänning som efter ett misslyckat verkställighetsförsök tas tillbaka till Sverige av den verkställande myndigheten, t.ex. därför att hemlandet vägrar att ta emot utlänningen. Det är då inte någon utresa i egentlig mening.

Om förbudet gäller för viss tid kommer det alltså att gälla från den dag då utlänningen lämnar landet och till den dag som anges i beslutet.

7.2.4. Återkallelse av statusförklaring och ställning som varaktigt bosatt

Utredningens förslag: När en utlänning utvisas får beslutande

myndighet även besluta att återkalla statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Utlänningslagens bestämmelser om det ska tillämpas.

Skälen för utredningens förslag: Enligt 4 kap. 5 b § utlänningslagen

ska en flyktingstatusförklaring återkallas om det framkommer att utlänningen inte kan anses vara flykting. Om det föreligger sådana omständigheter som anges i 4 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen får en flyktingstatusförklaring återkallas. En av de omständigheter som anges är att utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Den andra omständigheten som kan leda till återkallelse är att utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten i Sverige. En alternativ eller övrig skyddsstatusförklaring ska enligt 4 kap. 5 c § utlänningslagen återkallas om det framkommer att utlänningen inte kan anses vara alternativt respektive övrig skyddsbehövande. Enligt 5 a kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen ska ställning som varaktigt bosatt i Sverige återkallas om den som beviljats sådan ställning utvisas. I lagen om särskild utlänningskontroll finns det inte någon hänvisning till utlänningslagens bestämmelser om återkallelse av statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt. Det gör att frågan om återkallelse inte kan hanteras tillsammans med en ansökan om utvisning som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Under utredningsarbetet har det framförts önskemål om att Migrationsverket ska kunna återkalla en flyktingstatusförklaring eller annan skyddsstatusförklaring som en utlänning har fått, när verket beslutar om utvisning av utlänningen enligt den nya lagen. Skälet är att man genom det undviker två olika förfaranden, där frågan om återkallelse av statusförklaring avgörs enligt utlänningslagen i ett separat ärende, när det har beslutats att utlänningen ska utvisas. Som har framhållits i avsnitt 6.4 bör frågor som rör en utlännings rätt att vistas i Sverige i sin helhet handläggas enligt den nya lagen, om den

är tillämplig på utlänningen. Utredningen anser därför att det är rimligt att frågan om återkallelse av statusförklaring handläggs tillsammans med frågan om utvisning enligt den nya lagen. Samma resonemang gör sig gällande beträffande ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Har en utlänning sådan ställning när han eller hon utvisas bör Migrationsverket i samma förfarande kunna återkalla den. Det ligger i linje med utredningens förslag i avsnitt 5.2.7, att en ansökan om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska avslås om utlänningen utvisas eller har utvisats enligt den nya lagen. Om frågan om återkallelse av statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige uppkommer först när regeringen handlägger en överklagad fråga om utvisning bör regeringen ha samma möjlighet att besluta om återkallelse när den beslutar i utvisningsfrågan. Det bör alltså framgå av den nya lagen att när en utlänning utvisas får den beslutande myndigheten även besluta om återkallelse av statusförklaring eller ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Genom en hänvisning bör bestämmelserna i 4 kap. 5 b och c §§ och 5 a kap. 5 § första stycket 2 utlänningslagen om återkallelse göras tillämpliga också vid handläggning enligt den nya lagen.

7.3. Verkställighet av beslut om utvisning

7.3.1. Verkställande myndighet

Utredningens förslag: Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om

utvisning enligt den nya lagen. Säkerhetspolisen får uppdra åt Polismyndigheten att verkställa ett utvisningsbeslut. Polismyndigheten får inte överlämna verkställigheten till någon annan myndighet.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Av 13 § lagen om särskild utlänningskontroll framgår att Säkerhetspolisen ansvarar för verkställigheten av beslut om utvisning enligt lagen. Den beslutande myndigheten får dock bestämma att en annan myndighet ska ombesörja verkställigheten. I utredningsdirektiven

anges att det finns skäl att se över och tydligare ange vilken eller vilka myndigheter som ska kunna ansvara för verkställighet av utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningen ska därför analysera och lämna förslag på vilken eller vilka myndigheter som kan komma i fråga.

Enligt huvudregeln i 12 kap. 14 § utlänningslagen ska Migrationsverket verkställa beslut om utvisning. Det gäller emellertid inte beslut i säkerhetsärenden. I sådana ärenden är Säkerhetspolisen normalt verkställande myndighet. Polismyndigheten är ansvarig för att verkställa bl.a. en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och utvisningar som ska verkställas på nytt (se avsnitt 7.3.7). Enligt direktiven ska utredningen ta ställning till vilken myndighet som ska vara verkställande myndighet i ärenden om utvisning på grund av brott som också är säkerhetsärenden. Den frågan återkommer utredningen till i avsnitt 15.6. I detta avsnitt behandlas endast ansvaret för att verkställa beslut om utvisning som har meddelats med stöd av den nya lagen eller motsvarande äldre lagstiftning.

Vem ska ansvara för verkställighet av utvisningsbesluten?

Redan av det skälet att Migrationsverket i dag inte verkställer utvisningsbeslut i några säkerhetsärenden, bör verket inte ansvara för verkställighet i sådana kvalificerade säkerhetsärenden som kommer att hanteras inom ramen för den nya lagen. Migrationsverket har inte samma befogenheter som Säkerhetspolisen och Polismyndigheten och som enligt utredningens mening är nödvändiga för att kunna verkställa kvalificerade säkerhetsärenden. Migrationsverket bör därför inte pekas ut som verkställande myndighet.

På samma sätt som i dag bör Säkerhetspolisen anges som verkställande myndighet. Genom att Säkerhetspolisen både ansöker om utvisning enligt lagen och följer hela handläggningen är myndigheten den som har bäst kännedom om utlänningen och om de problem som kan komma att uppstå i samband med verkställigheten.

Migrationsverket får enligt utlänningslagen lämna över ett utvisningsbeslut för verkställighet till Polismyndigheten, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan myndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. Polismyndigheten har också, som

nämnts, i uppdrag att verkställa bl.a. allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott och beslut om utvisning som ska verkställas på nytt om utlänningen efter utvisningen anträffats i Sverige. Att Polismyndigheten har ett inarbetat och väl fungerande arbetssätt för verkställighet talar för att Polismyndigheten bör kunna få verkställa utvisningsbeslut enligt den nya lagen. Polismyndighetens beredskap för och möjlighet att eftersöka personer som ska utvisas och att tillgripa tvång för att verkställa utvisningsbeslut gör också att den myndigheten är väl lämpad för uppdraget.

Enligt utredningens mening blir det en tydligare ordning om Säkerhetspolisen ensam pekas ut som den myndighet som är ansvarig för att verkställa utvisningsbesluten. Det kan då inte råda någon tvekan om vem som är ansvarig för verkställigheten. Säkerhetspolisen bör dock samtidigt ges möjlighet att uppdra åt Polismyndigheten att se till att utvisningsbeslutet verkställs. Utredningen kan inte se att någon annan myndighet – utöver Säkerhetspolisen – än Polismyndigheten bör få verkställa beslut om utvisning enligt den nya lagen. Det bör framgå av lagen.

Den föreslagna ordningen avviker från vad som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ordningen har emellertid den fördelen att den myndighet som beslutar om utvisning inte behöver ta ställning till vilken myndighet som ska genomföra verkställigheten. Den beslutande myndigheten torde sällan ha något annat underlag för att göra en sådan bedömning än de uppgifter som Säkerhetspolisen lämnar. Det är därför rimligt att Säkerhetspolisen själv får avgöra vilka utvisningsbeslut myndigheten ska verkställa och i vilka ärenden som den vill ha hjälp från Polismyndigheten. Någon möjlighet för Polismyndigheten att lämna uppdraget vidare till t.ex. Kriminalvården bör inte finnas, med hänsyn till säkerhetsaspekterna i denna typ av ärenden. Ordningen innebär att Säkerhetspolisen får det formella ansvaret för att verkställa alla beslut om utvisning som fattats med stöd av den nya lagen. Det innebär i praktiken att det är Säkerhetspolisen, och inte Polismyndigheten, som har ansvaret för att ett tidigare verkställt utvisningsbeslut verkställs på nytt om utlänningen påträffas i Sverige, se avsnitt 7.3.7. Om Polismyndigheten påträffar en utlänning som har utvisats enligt lagen, men återvänt till Sverige efter verkställd utvisning, får myndigheten alltså kontakta Säkerhetspolisen som får bestämma hur ärendet ska hanteras. Det kan i

ett sådant fall te sig naturligt att Säkerhetspolisen ger Polismyndigheten i uppdrag att genomföra verkställigheten.

När bör Polismyndigheten ges i uppdrag att verkställa ett utvisningsbeslut?

När Säkerhetspolisen har utrett om ett utvisningsbeslut kan verkställas, kan myndigheten göra den bedömningen att det är lämpligare att Polismyndigheten ser till att utlänningen förs till mottagarlandet. I sådana fall kommer Säkerhetspolisen att ha möjlighet att ge Polismyndigheten i uppdrag att genomföra verkställigheten. Uppdraget kan ha olika omfattning, allt från att enbart sköta den rent praktiska delen med att ha hand om resehandlingar och följa med utlänningen på utresan till att ha nödvändiga, ibland omfattande, kontakter med myndigheterna i det land som utlänningen ska utvisas till. Säkerhetspolisen bör dock inte lämna uppdraget till Polismyndigheten alltför tidigt i verkställighetsprocessen. Verkställighetsarbetet bör som regel ha kommit så långt att eventuella verkställighetshinder är utredda och den faktiska verkställigheten är relativt nära förestående.

Om Polismyndigheten, efter att den fått i uppdrag att verkställa ett utvisningsbeslut, inte kan genomföra verkställigheten, t.ex. om mottagarlandet vägrar att ta emot utlänningen eller om det saknas lämpliga transporter, får Polismyndigheten vända sig till Säkerhetspolisen för besked om hur man ska gå till väga. Säkerhetspolisen behåller alltså ansvaret för att utvisningsbeslutet blir verkställt, även efter att den har gett Polismyndigheten i uppdrag att genomföra verkställigheten.

Utredningen återkommer i avsnitt 8.4.2 till vad förslaget i denna del innebär i fråga om vilken myndighet som bör vara behörig att besluta om förvar på verkställighetsstadiet. I avsnitt 10.5.18 behandlar utredningen vem som får besluta om åtgärder för att underlätta verkställigheten.

7.3.2. Vart utvisning får verkställas

Utredningens förslag: Ett beslut om utvisning ska verkställas

genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet. En utlänning får dock alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i.

Skälen för utredningens förslag: Genom en hänvisning i 5 § lagen

om särskild utlänningskontroll gäller föreskrifterna i bl.a. 12 kap.4 och 5 §§utlänningslagen i tillämpliga delar vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Eftersom det i många hänseenden är oklart i vilka delar paragraferna – som finns under rubriken vart avvisning eller utvisning får verkställas – gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör hänvisningen ersättas med materiella bestämmelser i den nya lagen. Av dem bör det framgå att ett beslut om utvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land som anges i utvisningsbeslutet. Om flera länder har angetts får utvisningen verkställas till något av dessa länder. Det bör vidare framgå att en utlänning som ska utvisas alltid får sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i. Någon motsvarighet till innehållet i 12 kap. 5 § utlänningslagen bör inte tas in i den nya lagen, eftersom det enbart rör avvisning av en utlänning i ett särskilt fall som inte är aktuellt här.

7.3.3. Hinder mot att verkställa utvisning

Utredningens förslag: Ett beslut om utvisning får inte verkstäl-

las om det finns ett sådant hinder mot att verkställa utvisningen som anges i 12 kap.13 a §§utlänningslagen.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Även om det har beslutats att en utlänning ska utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll finns det ibland hinder som gör att utvisningsbeslutet inte kan verkställas. Frågan om det finns verk-

ställighetshinder kan ha uppstått redan i samband med beslutet om utvisning (se avsnitt 7.1).

Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller bestämmelserna om hinder mot att verkställa utvisning i 12 kap.13 §§utlänningslagen även i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 12 kap. 1 § utlänningslagen får utvisning av en utlänning inte verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle straffas med döden eller utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. En utlänning får inte heller utvisas till ett land där han eller hon inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle riskera att utsättas för nyss nämnd behandling. Paragrafen innehåller alltså ett generellt och undantagslöst förbud mot verkställighet som medför risk för att utlänningen utsätts för dödsstraff, kroppsstraff eller för tortyr eller annan liknande behandling. År 1997 infördes i 1989 års utlänningslag bestämmelser om rätt till uppehållstillstånd för personer som omfattades av sådant verkställighetshinder. Samtidigt kompletterades bestämmelsen så att den kom att gälla även den som riskerar ”annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning”. Det gjordes för att uppnå överensstämmelse med artikel 3 i Europakonventionen. Utredningen återkommer till tillämpningen av den artikeln. Skyddet mot att beslutet verkställs anges i förarbetena främst kunna få betydelse när verkställighetshindret uppstår – eller blir känt – först efter det att det finns ett lagakraftvunnet beslut om utvisning eller avvisning (Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv, prop. 1996/97:25, s. 294).

En utvisning får, som huvudregel, inte verkställas till ett land om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i det landet, eller skickas vidare till ett land där utlänningen löper risk att förföljas. Från den regeln finns dock två undantag. Enligt 12 kap. 2 § andra stycket utlänningslagen får en utlänning sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land. Det krävs dock att utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna i Sverige. Undantaget är emellertid inte tillämpligt om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art.

Likaså får enligt 12 kap. 2 § tredje stycket utlänningslagen en utlänning sändas till ett land där utlänningen riskerar förföljelse, eller att skickas vidare till ett land där han eller hon löper en sådan risk, om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta den brottsliga verksamheten här i landet. Även det gäller under förutsättning att det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

Det finns ytterligare hinder mot verkställighet av utvisning som anges i 12 kap. 3 §, bl.a. i vissa fall när det pågår en väpnad konflikt i utlänningens hemland.

Enligt 12 kap. 3 a § utlänningslagen, som också är tillämplig genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll, får ett beslut om utvisning av ett ensamkommande barn inte verkställas, om inte den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att barnet kommer att tas emot av en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn.

Särskilt om undantagen i 12 kap. 2 § utlänningslagen

Skyddet för en utlänning mot att sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse eller riskerar att sändas vidare till ett annat land där utlänningen står inför en sådan risk är som framgått inte undantagslöst. Regleringen syftar till att genomföra undantagen i artikel 33 i 1951 års flyktingkonvention. Av den artikeln framgår att en flykting inte kan åberopa sig av förbudet om det finns skälig anledning att betrakta honom som en fara för vistelselandets säkerhet eller om han, med hänsyn till att han har dömts för ett synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i det landet. Bestämmelserna är i stort sett oförändrade sedan de infördes i 1954 års utlänningslag. Gränsen för vad som anses vara ett synnerligen grovt brott har i praxis ansetts gå vid brott för vilket utlänningen har dömts till ett mångårigt fängelsestraff (Gerhard Wikrén och Håkan Sandesjö, Utlänningslagen med kommentarer, 11 uppl. 2017, s. 606 f.).

Inom den begränsade grupp av utlänningar som den nya lagen kan komma att tillämpas på kan det finnas personer som har dömts antingen för terrorismrelaterade brott eller andra allvarliga brott, men som inte har utvisats enligt utlänningslagen. Möjligheten att verk-

ställa ett utvisningsbeslut enligt den nya lagen är större. Det krävs dock att utlänningen utgör ett allvarligt samhällshot för att lagen över huvud taget ska bli tillämplig. Brottets allvar och risken för att utlänningen begår nya brott måste vägas mot det hot som verkställigheten kan medföra. Om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär livsfara eller annars är av särskilt svår art får utvisningsbeslutet emellertid inte verkställas. Det innebär att det ställs ett mycket högt krav på risken. När det gäller utlänningar som utvisas på grund av att de utgör hot mot Sveriges säkerhet är det en annan typ av bedömning som ska göras, nämligen om det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta den brottsliga verksamheten här i landet. Den risken torde i de flesta fall vara uppenbar om en utlänning utvisas på grund av att det kan antas att han eller hon kommer att begå brott mot 19 kap. brottsbalken. Utlänningen får emellertid inte sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse om det finns möjlighet att sända honom eller henne till något annat land.

Rättspraxis från Europadomstolen angående hinder mot verkställighet

Som framgått får utvisning aldrig verkställas till ett land om utlänningen där riskerar dödsstraff eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Bestämmelsen har utformats i enlighet med kraven i artikel 3 i Europakonventionen. Enligt rättspraxis kan utvisning till ett land där utlänningen löper risk att utsättas för grym behandling utgöra ett brott mot den artikeln. Situationen skiljer sig från den prövning som Europadomstolen normalt gör. Domstolen tar vid prövningen ställning till om en framtida åtgärd – utvisning av personen till ett annat land – skulle kunna innebära en kränkning av konventionen. Grunden för klagomålet är att en annan stat än den som klagomålet riktar sig mot kan komma att utsätta utlänningen för tortyr eller annan grym behandling efter utvisningen. Europadomstolen har utvecklat en omfattande praxis i frågan om utvisning till ett annat land skulle innebära en kränkning av artikel 3. Det är inte möjligt att här lämna en fullständig redogörelse för rättspraxis, men vissa allmänna principer och i sammanhanget relevanta rättsfall redovisas.

En utvisning står i strid med artikel 3 om det finns starka skäl att tro att personen i fråga i mottagarlandet skulle löpa en reell risk för

att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling. Bedömningen ska göras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Att en stat har ett totalitärt system och ofta kränker mänskliga rättigheter är inte tillräcklig grund för att anse att en utvisning dit står i strid med artikel 3. Den allmänna situationen i landet är emellertid ett element i bedömningen. Om politiska motståndare eller misstänkta terrorister regelmässigt behandlas på ett brutalt sätt är det relevant för riskbedömningen när det gäller en person som tillhör någon av dessa kategorier. Den slutliga bedömningen måste ändå göras på individuell grund (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl. 2015, s. 93). Fallet Othman (Abu Qatada) mot Förenade kungariket (dom den 17 januari 2012) gällde en medborgare i Jordanien som misstänktes ha förbindelser med organisationen Al-Qaida. Det påstods att han i hemlandet var dömd för terroristbrott och skulle ställas inför rätta på nytt, varvid han riskerade bl.a. tortyr, om han utvisades till hemlandet. Europadomstolen konstaterade att Othman tillhörde en kategori av personer som löpte särskilda risker att utsättas för tortyr, men att de försäkringar som lämnats av den jordanska regeringen var tillräckliga för att eliminera riskerna för misshandel. Utvisning av honom till Jordanien skulle därför inte strida mot artikel 3 i konventionen.

Skyddet enligt artikel 3 gäller för alla och är inte beroende av vilken verksamhet vederbörande har bedrivit eller vilka brott han eller hon har begått eller misstänks för att ha begått. Bedömningen bör inte heller påverkas av om personen i fråga kan förväntas bli en säkerhetsrisk om han eller hon får stanna kvar i vistelselandet. I fallet Saadi mot Italien (dom den 28 februari 2008) betonade Europadomstolen att skyddet i artikel 3 är generellt och undantagslöst. Saadi var en tunisisk medborgare som hade fått uppehållstillstånd i Italien. Han hade bl.a. av en tunisisk militärdomstol dömts i sin utevaro till 20 års fängelse för medlemskap i en terroristorganisation och för anstiftan till terrorism. Det beslöts att han skulle utvisas till Tunisien. Vid Europadomstolen var frågan om Saadi efter utvisning till Tunisien riskerade att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling. Europadomstolen framhöll att det inte var tillåtet att väga risken för att en person skulle utsättas för misshandel mot den fara han kunde utgöra för samhället om han inte utvisades. Artikel 3 var en absolut garanti, och det förhållandet att en person kunde vara samhällsfarlig minskade på intet sätt risken för att han kunde utsättas

för omänsklig behandling om han utvisades. Inte heller var det förenligt med det absoluta skyddet i artikel 3 att i fråga om samhällsfarliga personer kräva starkare bevis för risken för omänsklig behandling än i andra fall. I samtliga fall gäller att det för att en utvisning ska stå i strid med konventionen är nödvändigt – men också tillräckligt – att det finns stark grund för att tro att personen i fråga löper risk att utsättas för misshandel i det mottagande landet. Europadomstolen hänvisade till rapporter från både Amnesty International och Human Rights Watch enligt vilka personer som i Tunisien hade varit anklagade för terroristbrott hade utsatts för tortyr eller omänsklig behandling. Saadi tillhörde därmed en grupp som löpte risk att utsättas för sådan behandling. Då skulle det enligt Europadomstolen stå i strid med artikel 3 i konventionen att utvisa honom till Tunisien. Även i fallet A. mot Nederländerna (dom den 20 juli 2010) framhöll Europadomstolen att det inte är acceptabelt att kräva starkare bevis än i andra fall för risken att efter utvisning komma att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling när utvisning av särskilt farliga personer övervägs.

Det finns situationer där en person löper stora risker efter utvisning till visst land men där dessa risker inte härrör från staten utan från enskilda personer eller grupper. Normalt bör i sådana fall nödvändigt skydd kunna påräknas från polisen eller andra myndighetsorgan i det berörda landet. Det kan dock finnas omständigheter som gör att det skyddet inte kan väntas bli effektivt. Fallet H.L.R. mot Frankrike (dom den 29 april 1997) gällde en colombiansk kokainsmugglare som hävdade att han riskerade livet i Colombia för att han angivit andra personer som var inblandade i kokainhantering. Europadomstolen framhöll att en utvisning kan strida mot artikel 3 även i fall där det inte är myndigheterna utan andra som skapar en farlig situation för den utvisade. Det måste emellertid då krävas att risken är reell och att den inte kan elimineras genom skyddsåtgärder från myndigheternas sida. Domstolen fann i det aktuella fallet inte visat att klaganden löpte en verklig risk att utsättas för repressalier och inte heller att de colombianska myndigheterna skulle vara ur stånd att bereda honom skydd. Därför kunde enligt domstolens mening verkställandet av utvisningsbeslutet avseende H.L.R. inte anses strida mot artikel 3 i konventionen.

I målet X mot Sverige (dom den 9 januari 2018) var det fråga om det skulle innebära en kränkning av artikel 3 i Europakonventionen

att utvisa klaganden till Marocko mot bakgrund av att han ansetts utgöra en säkerhetsrisk i Sverige. Säkerhetspolisen hade hos Migrationsverket ansökt om att X skulle utvisas med stöd av 1 § 2 lagen om särskild utlänningskontroll. Under handläggningen ansökte mannen om asyl. Han gjorde gällande att han var i behov av internationellt skydd och att han riskerade tortyr eller minst tio års fängelse i sitt hemland på grund av att Säkerhetspolisen hade ”stämplat” honom som terrorist. Migrationsverket beviljade Säkerhetspolisens ansökan om utvisning och avslog samtidigt utlänningens asylansökan. Verket återkallade även utlänningens uppehållstillstånd och förbjöd honom att återvända till Sverige på livstid. Migrationsöverdomstolen delade Migrationsverkets bedömning och föreslog i yttrande till regeringen att verkets beslut skulle fastställas. Regeringen fastställde sedermera Migrationsverkets beslut. Utlänningen klagade till Europadomstolen och gjorde gällande att det stod i strid med artikel 3 i Europakonventionen att utvisa honom till Marocko. Europadomstolen konstaterade att den allmänna situationen i Marocko inte i sig utgjorde en verklig risk för att klaganden skulle komma att utsättas för behandling i strid med artikel 3. Det fanns emellertid en sådan risk på grund av att Säkerhetspolisen informerat de marockanska myndigheterna om att utlänningen utgjorde ett säkerhetshot i Sverige. Domstolen noterade att varken Migrationsverket eller Migrationsöverdomstolen föreföll ha fått information om att Säkerhetspolisen hade kontaktat marockanska myndigheter och informerat dem om utlänningen. Eftersom de svenska migrationsmyndigheterna inte hade fått all relevant och viktig information innan de fattade sina beslut fanns det anledning att ifrågasätta tillförlitligheten i processen. Några diplomatiska garantier hade inte inhämtats från de marockanska myndigheterna för att utesluta risken för att klaganden utsattes för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning vid ett återvändande. Mot den bakgrunden fann Europadomstolen att det skulle strida mot artikel 3 i Europakonventionen att utvisa klaganden till Marocko (jfr dock målet X mot Nederländerna, dom den 10 juli 2018, där det inte ansågs utgöra ett brott mot artikel 3 att utvisa en terroristdömd till Marocko).

Hänvisning till utlänningslagens bestämmelser

Bestämmelserna i utlänningslagen om hinder mot verkställighet av utvisningsbeslut bygger till stora delar på internationella åtaganden. För att det inte ska uppstå några tveksamheter om när ett beslut om utvisning av en utlänning enligt den nya lagen inte får verkställas bör det därför även i fortsättningen hänvisas direkt till utlänningslagens bestämmelser om hinder mot att verkställa utvisning. Det innebär ett avsteg från utredningens generella utgångspunkt att hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser ska undvikas så långt det är möjligt. Utredningen anser dock att det finns skäl att i denna fråga hänvisa till utlänningslagen, eftersom reglerna om hinder mot verkställighet är grundläggande för hela utlänningslagstiftningen och därför bör gälla även enligt den nya lagen. Den omfattande rättspraxis som finns blir därmed automatiskt styrande. Det skulle dessutom tynga lagen i onödan att ta in så detaljerade bestämmelser som det är frågan om. Vidare undviker man att det uppstår motstridigheter om utlänningslagen ändras i den delen utan att den nya lagen ses över. Hänvisningen bör dock göras tydligare och behandlas i en egen paragraf. Av den bör det framgå att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen inte får verkställas om det föreligger ett sådant hinder mot att verkställa utvisning som anges i 12 kap.13 a §§utlänningslagen.

Grundtanken bakom lagen om särskild utlänningskontroll är att det först fattas ett beslut om att utlänningen ska utvisas och att det sedan, om det föreligger ett sådant hinder som sägs i 12 kap.13 §§utlänningslagen mot att verkställa beslutet, ska beslutas om inhibition eller utlänningen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det innebär alltså att prövningen av verkställighetshinder kommer in först när det står klart att utlänningen ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Strukturen bör vara densamma i den nya lagen (se avsnitt 7.3.4). Det hindrar dock inte att Migrationsverket eller regeringen i ett beslut om utvisning även tar ställning till frågan om det finns ett sådant hinder mot verkställighet som gör att beslutet tills vidare inte ska få verkställas. Det bör enligt utredningens mening vara den normala ordningen om det redan vid utvisningsbeslutet är känt att det finns sådana omständigheter som kan utgöra verkställighetshinder. Om hindret blir känt först senare, när Säkerhetspolisen arbetar med att verkställa utvisningsbeslutet, bör den ordning som beskrivs i avsnitt 7.3.5 gälla.

Annan särskild anledning till att ett utvisningsbeslut inte bör verkställas

Som kommer att framgå i det följande kan det även finnas andra skäl till att ett utvisningsbeslut inte bör verkställas. Det rör sig då om särskilda omständigheter som inte utgör faktiska verkställighetshinder enligt 12 kap.13 a §§utlänningslagen. Om en utlänning har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll, eller motsvarande äldre bestämmelser, ska enligt 10 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll den beslutande myndigheten förordna om inhibition eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det gäller om det antingen finns ett sådant hinder mot verkställighet som anges i 12 kap.13 §§utlänningslagen eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas.

Det kan först under verkställighetsstadiet komma fram sådan särskild anledning att inte verkställa utvisningen. Då ska verkställigheten enligt 13 a § lagen om särskild utlänningskontroll avbrytas. Regleringen är emellertid inte konsekvent. Det framgår t.ex. av att det i 3 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll enbart hänvisas till att Migrationsöverdomstolen – i sitt yttrande över ett överklagat beslut i fråga om utvisning – ska särskilt ange om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att beslutet verkställs. Det finns i och för sig inget som hindrar att Migrationsöverdomstolen även uppmärksammar andra omständigheter som skulle kunna utgöra skäl för att ett utvisningsbeslut inte bör verkställas. Det förutsätts nämligen att Migrationsöverdomstolen tar upp samtliga omständigheter som kan ha betydelse för prövningen. Yttrandet är dock bara bindande för regeringen om Migrationsöverdomstolen finner att det föreligger ett verkställighetshinder enligt 12 kap.13 §§utlänningslagen.

Det är enligt förslaget till ny lag endast om det finns ett hinder enligt 12 kap.13 a §§utlänningslagen som det är förbjudet att verkställa en utvisning. Däremot kan det finnas andra anledningar – som humanitära skäl eller praktiska problem – till att verkställande myndighet ändå bör eller ska avstå från att fullfölja verkställigheten. Omständigheter som på verkställighetsstadiet skulle kunna utgöra särskild anledning till att utvisningen inte bör verkställas kan t.ex. vara att utlänningen är så svårt sjuk eller skadad att en förflyttning riskerar att leda till att han eller hon avlider. Det kan också vara omstän-

digheter som omfattas av rätten till skydd för privat- och familjeliv i artikel 8 i Europakonventionen. Enligt den artikeln har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det ligger i sakens natur att det krävs mycket speciella förhållanden för att ett utvisningsbeslut enligt den nya lagen inte bör verkställas.

I detta sammanhang bör också barnkonventionen nämnas. Enligt artikel 9 i konventionen ska barn inte skiljas från sina föräldrar, utom när det är nödvändigt för barnets bästa. Ett sådant beslut kan vara nödvändigt i ett särskilt fall, t.ex. vid övergrepp mot eller vanvård av barnet från föräldrarnas sida eller då föräldrarna lever åtskilda och ett beslut måste fattas om var barnet ska bo. Om ett åtskiljande är följden av åtgärder som en konventionsstat har tagit initiativ till, t.ex. frihetsberövande eller utvisning som rör den ena av eller båda föräldrarna eller barnet, ska den staten på begäran ge föräldrarna, barnet eller, där så är lämpligt, någon annan medlem av familjen väsentliga upplysningar om var den eller de frånvarande familjemedlemmarna vistas. Sådana upplysningar behöver inte lämnas om det skulle vara till skada för barnet. Barn har också enligt artikel 16 rätt till privat- och familjeliv och ska genom lag skyddas mot ingripanden i dessa rättigheter. Som artikel 9 är utformad bör barnets bästa inte hindra att ett utvisningsbeslut gentemot barnets förälder, eller mot barnet självt, verkställs även om det innebär att barnet skiljs från föräldern. Däremot kan Sverige, i egenskap av den konventionsstat som tagit initiativ till åtskiljandet, bli tvungen att lämna information om var den frånvarande familjemedlemmen vistas. Ett barns rätt till sin förälder torde därför ytterst sällan utgöra en särskild anledning till att ett utvisningsbeslut enligt den nya lagen mot föräldern, eller barnet, inte bör verkställas. Det är oundvikligt att ett barns rätt till familjeliv kan komma att påverkas men i de fall som är aktuella enligt den nya lagen kan barnperspektivet alltså få stå tillbaka för att utvisning av en utlänning som utgör en allvarlig säkerhetsrisk ska kunna verkställas.

Som utredningen utvecklar i det följande kan praktiska verkställighetshinder, t.ex. att det inte finns några lämpliga kommunikationer till den plats dit utvisningen ska verkställas, utgöra en särskild anledning till att ett utvisningsbeslut inte bör verkställas.

7.3.4. Inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd

Utredningens förslag: Om en utlänning utvisas enligt den nya

lagen, eller motsvarande äldre bestämmelser, men det finns verkställighetshinder, ska den beslutande myndigheten förordna att utvisningen tills vidare inte får verkställas (inhibition). Den beslutande myndigheten får i stället bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det finns särskilda skäl för det. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska gälla i högst ett år. Samma reglering ska gälla om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas.

Har beslut om inhibition meddelats, ska utvisningsbeslutet och beslutet om inhibition prövas på nytt när det finns skäl för det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller, men inte har kunnat verkställas, ska Säkerhetspolisen anmäla till den beslutande myndigheten om det finns behov av att på nytt pröva utvisningsbeslutet. Det ska göras före utgången av oktober månad varje år, med början året efter det år då beslutet meddelades. Om regeringen överväger att häva ett beslut om inhibition, ska ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen.

Har utlänningen i stället beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, ska Migrationsverket när uppehållstillståndet löper ut pröva om det alltjämt föreligger hinder mot verkställighet, eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Om så är fallet ska Migrationsverket besluta om inhibition eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Om en utlänning har utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll, eller motsvarande äldre lagstiftning, men beslutet inte kan verkställas med hänsyn till reglerna i 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen, ska, som nyss nämnts, den beslutande myndigheten enligt 10 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll förordna att verkställighet tills vidare inte får ske (inhibition) eller bevilja utlän-

ningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Detsamma gäller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Utvisningsbeslutet får inte verkställas under den tid som ett uppehållstillstånd gäller.

Möjligheten att, i stället för att förordna om inhibition, bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om ett utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll inte kan verkställas, infördes år 2010. Den var en följd av att motsvarande bestämmelse fanns i utlänningslagen. Regleringen i utlänningslagen infördes för att undvika att utlänningar vistas i Sverige utan tillstånd, när ett beslut om utvisning (eller avvisning) inte kan verkställas. Enligt förarbetena ska möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd främst användas när verkställighetshindret kan antas bestå under en längre tid. Om hindret kan förväntas bestå endast en kortare tid bör utvisningsbeslutet i stället inhiberas. Regeringen ansåg att det inte var lämpligt att någon som har meddelats ett utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll skulle kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. När utlänningen inte längre är intressant för Säkerhetspolisen ska utvisningsbeslutet i stället omprövas och han eller hon beviljas uppehållstillstånd enligt reglerna i utlänningslagen (prop. 2009/10:31 s. 244). Det har utvecklats en praxis som innebär att det som regel beslutas om inhibition när ett utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll inte kan verkställas. Tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas alltså i princip inte i dessa fall.

Om ett utvisningsbeslut inte verkställs på grund av ett förordnande om inhibition ska enligt 10 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll utvisningsbeslutet och inhibitionsbeslutet prövas på nytt av den beslutande myndigheten när det finns skäl till det. Uppkommer helt ändrade förutsättningar kan utvisningsbeslutet upphävas (prop. 2009/10:31 s. 245). Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller, men inte har kunnat verkställas, ska Säkerhetspolisen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla till den beslutande myndigheten om det finns skäl för prövning av beslutet. Om regeringen vid en sådan prövning överväger att häva ett beslut om inhibition, ska ansvarigt statsråd, eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen. I yttrandet ska Migrationsöverdomstolen ange om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att beslutet verkställs. Om Migrationsöverdomstolen anser att det

finns ett sådant hinder mot verkställighet, får regeringen inte avvika från den bedömningen. Det senare framgår av 3 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll, dit 10 § fjärde stycket hänvisar. Av 13 b § framgår att Migrationsöverdomstolen ska hålla en muntlig förhandling om en sådan inte är uppenbart obehövlig.

Enligt 10 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll ska Migrationsverket ompröva ett utvisningsbeslut när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löper ut. Om utvisningsbeslutet ska bestå, ska Migrationsverket pröva om det fortfarande finns hinder mot verkställighet. Om så är fallet kan verket bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd eller inhibera utvisningsbeslutet (prop. 2009/10:31 s. 298). I princip används inte möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd i dag.

Inhibition bör vara huvudalternativet

Det bör även i fortsättningen vara möjligt att besluta om inhibition när ett utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av att det finns ett verkställighetshinder eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Som framgått tillämpas de nuvarande bestämmelserna på det sättet att det som regel beslutas om inhibition i dessa fall. Möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd används inte i praktiken. Enligt utredningens mening är det också en rimlig ordning. De utlänningar som utvisningsbesluten gäller har inte rätt att vistas i Sverige. Skälet till det är att de anses utgöra ett allvarligt samhällshot. De bör därför inte heller få de rättigheter som är förenade med ett uppehållstillstånd. Utlänningar som har bedömts utgöra säkerhetshot bör inte heller kunna resa fritt inom EU, vilket är möjligt för den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Dessutom kan ett återreseförbud och spärr i det EU-gemensamma Schengens informationssystem (Schengen Information System, SIS) inte registreras så länge en person har ett giltigt uppehållstillstånd. Det innebär att om utlänningen lämnar Sverige finns det inget som varnar för att han eller hon inte bör få resa in i andra Schengenländer.

Av intresse i sammanhanget är rättsfallet MIG 2018:21. I det fallet hade en utlänning utvisats med stöd av utlänningslagen. Det fanns sådana säkerhetsaspekter att ärendet handlades som ett säkerhetsärende. Fråga uppkom om utlänningen, i stället för att beviljas

anstånd med verkställigheten av utvisningsbeslutet, skulle ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Säkerhetspolisen motsatte sig det bl.a. med motiveringen att det för Sveriges säkerhet är viktigt att personer som utgör eller kan komma att utgöra säkerhetshot och som har fått ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning lämnar landet så snart som möjligt. Enligt Migrationsöverdomstolen var det inte utan uttryckligt stöd i utlänningslagen lämpligt att meddela anstånd med verkställigheten om det inte var möjligt att förutse när verkställigheten kommer att kunna genomföras. I ett sådant fall borde i stället utlänningen ha beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Till skillnad mot vad som gäller enligt utlänningslagen finns det i lagen om särskild utlänningskontroll stöd för att välja inhibition framför ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även i de fall där det inte är möjligt att förutse när utvisningsbeslutet kommer att kunna verkställas. Enligt utredningens mening bör den möjligheten utnyttjas. Det är viktigt för säkerheten i landet att en utlänning som kan antas komma att begå eller medverka i terrorismrelaterad brottslighet eller annars kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet lämnar landet så snart det är möjligt. Om utlänningen beviljas uppehållstillstånd kan det, även om det är tidsbegränsat, hindra att utvisningsbeslutet verkställs direkt när verkställighetshindret upphör. Det följer av att ett utvisningsbeslut inte får verkställas under den tid som uppehållstillståndet gäller. Det är inte rimligt med en sådan konsekvens när det gäller den begränsade grupp av utlänningar som omfattas av lagens tillämpningsområde. I den nya lagen bör det därför tydligt framgå att inhibition är huvudalternativet när ett utvisningsbeslut av någon anledning inte kan verkställas. Tidsbegränsat uppehållstillstånd bör alltså bara beviljas i undantagsfall.

Utredningen vill dock inte helt ta bort möjligheten att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd, eftersom det inte kan uteslutas att det i undantagsfall kan vara motiverat i stället för inhibition av utvisningen. Däremot bör det ställas högre krav än i dag för att en utlänning ska få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det krav som bör gälla är att det i det enskilda fallet finns särskilda skäl för att bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I författningskommentaren ges exempel på när särskilda skäl kan tala för att välja tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för inhibition. Dessutom bör tidsbegränsade uppehållstillstånd bara få utfärdas för en kortare tid.

Eftersom det rör sig om utlänningar som endast tillfälligt får uppehålla sig i Sverige, i avvaktan på att utvisningsbeslutet kan verkställas, bör tiden bestämmas till högst ett år. Det bör uttryckligen anges i lagen hur länge som ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den nya lagen ska få gälla. Om det fortfarande finns verkställighetshinder när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut bör utvisningsbeslutet normalt inhiberas i stället.

Övriga bestämmelser om inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd bör i huvudsak behållas

I 10 § lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas det till hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Enligt utredningens mening bör även hinder enligt 12 kap. 3 a § utlänningslagen räknas upp. Den paragrafen föreskriver också hinder mot verkställighet av utvisningsbeslut och omfattas i dag av hänvisningen i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll. Bestämmelserna om inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd bör i den nya lagen utgå från när det enligt den lagen finns ett verkställighetshinder, eller när utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. I det ligger visserligen en hänvisning till utlänningslagens bestämmelser om hinder mot verkställighet av utvisningsbeslut (se avsnitt 7.3.3). Med en sådan ordning finns det dock ingen risk att det uppstår sinsemellan motstridiga regler.

Utgångspunkten är att ett utvisningsbeslut ska verkställas så snart det har fått laga kraft (se avsnitt 7.3.6). För att det inte ska kunna ske när en utlänning har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av hinder mot verkställighet, föreskrivs det i 10 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll att utvisningsbeslutet inte får verkställas under den tid som ett uppehållstillstånd gäller. Med det får förstås det tidsbegränsade uppehållstillstånd som anges i meningen före. Att bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd är i dessa fall ett alternativ till inhibition. Ett beslut om inhibition innebär att det bestäms att utvisningsbeslutet tills vidare inte får verkställas. Med nuvarande regler får alltså ett utvisningsbeslut inte verkställas gentemot utlänningen under den tid som det tidsbegränsade uppehållstillståndet gäller eller så länge inhibitionsbeslutet kvarstår. Det bör gälla även i fortsättningen. Någon särskild bestämmelse om det behövs dock inte. Det följer av den ge-

nerella bestämmelsen om när ett utvisningsbeslut är verkställbart, se avsnitt 7.3.6.

Bestämmelserna om ny prövning av utvisningsbeslut när utvisningen har inhiberats bör i sak oförändrade föras över till den nya lagen. Regleringen bör, för tydlighetens skull, delas upp i två olika paragrafer. Det bör också tydligare anges vad prövningen ska bestå i. Säkerhetspolisen bör anmäla till den myndighet som har beslutat om inhibition om det finns behov av att på nytt pröva utvisningsbeslutet. Det kan antingen vara Migrationsverket som beslutat om utvisning och inhibition eller regeringen om utvisningsärendet överklagats dit. Tidpunkten för när Säkerhetspolisen ska anmäla behov av ny prövning bör dock ändras till före utgången av oktober månad varje år. Det är en lämpligare tidpunkt på året än vid årsskiftet, med tanke på alla helgdagar. Det bör, på samma sätt som i dag, vara tillräckligt att första anmälan görs före utgången av oktober månad året efter det år då utvisningsbeslutet meddelades.

Har utlänningen i stället beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska med dagens reglering Migrationsverket ompröva utvisningsbeslutet när uppehållstillståndet löper ut. Det normala är att regeringen senast har beslutat om utvisning, antingen genom att ha fastställt eller ändrat Migrationsverkets beslut. Det är då inte rimligt att Migrationsverket ska kunna upphäva regeringens utvisningsbeslut när tiden för det tidsbegränsade uppehållstillståndet har löpt ut. I stället bör Migrationsverkets prövning begränsas till om det fortfarande finns hinder mot verkställighet, eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Om så är fallet bör Migrationsverket antingen besluta om inhibition eller, om det finns särskilda skäl för det, bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Hänvisningen till 12 kap. 13 a § utlänningslagen bör tas bort

Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller vid handläggningen enligt den lagen bestämmelserna i 12 kap. 13 a § utlänningslagen i tillämpliga delar. Av den paragrafen framgår att om en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare efter inresan i Sverige har överklagat Polismyndighetens beslut om avvisning eller Migrationsverkets beslut om avvisning eller

utvisning och i samband med överklagandet har yrkat inhibition av beslutet, får beslutet inte verkställas innan frågan om inhibition har prövats. Bestämmelsen är tillämplig endast på beslut som kan verkställas utan hinder av att beslutet inte har fått laga kraft. Det gäller t.ex. Polismyndighetens beslut om avvisning, som enligt 12 kap. 6 § utlänningslagen får verkställas även om det har överklagats. Det gäller också i vissa fall när Migrationsverket har beslutat om avvisning av en utlänning.

I likhet med vad som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll kommer enligt den nya lagen ett beslut om utvisning att få verkställas först efter att det har fått laga kraft. Ett utvisningsbeslut kommer dock att få verkställas utan att det fått laga kraft om utlänningen har lämnat en nöjdförklaring, eftersom det innebär att utlänningen har avstått från att överklaga beslutet. Då det inte i något fall som regleras i den nya lagen är möjligt att verkställa ett utvisningsbeslut när utlänningen har överklagat beslutet, finns det inget behov av att i den nya lagen ta in en bestämmelse som motsvarar 12 kap. 13 a § utlänningslagen.

7.3.5. Förfarandet när utvisningsbeslut inte kan verkställas

Utredningens förslag: Om ett beslut om utvisning har lämnats

till Säkerhetspolisen för verkställighet och Säkerhetspolisen anser att beslutet inte går att verkställa, eller att ytterligare besked behövs, ska den anmäla det till den myndighet som har beslutat om utvisning. Den myndigheten ska då pröva om det föreligger hinder mot att verkställa utvisningen, eller om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Om så är fallet ska myndigheten i fråga besluta om inhibition eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Innan regeringen avgör en sådan fråga ska ett yttrande inhämtas från Migrationsöverdomstolen. I avvaktan på regeringens beslut får ansvarigt statsråd besluta att utvisningsbeslutet tills vidare inte får verkställas.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Genom en lagändring år 2010 infördes 13 a § i lagen om särskild utlänningskontroll. Paragrafen behandlar hinder som uppkommer när beslut om utvisning ska verkställas. I första stycket föreskrivs att om den verkställande myndigheten finner att verkställighet av ett beslut om utvisning inte kan genomföras, eller att ytterligare besked behövs, ska myndigheten underrätta den beslutande myndigheten om det. Den beslutande myndigheten ska då pröva om inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 10 § lagen om särskild utlänningskontroll ska meddelas. Bestämmelserna i fråga utgjorde tidigare ett andra stycke i 13 §, som då innehöll samtliga regler om verkställighet, däribland tidpunkten för verkställighet, verkställande myndighet, anvisningar i fråga om verkställighet och förfarandet när fråga om hinder mot verkställighet uppkom. Det är enbart det sistnämnda som numera regleras i 13 a §.

Om Säkerhetspolisen ska verkställa ett beslut om utvisning som Migrationsverket har fattat med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll och Säkerhetspolisen upptäcker ett hinder som gör att utvisningsbeslutet inte går att verkställa, ska den alltså anmäla det till Migrationsverket. Verket ska då pröva om det finns hinder mot att verkställa utvisningen. I så fall ska Migrationsverket besluta att utvisningsbeslutet ska inhiberas eller bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

När regeringen är beslutande myndighet ska enligt 13 a § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll ansvarigt statsråd inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen innan regeringen prövar om inhibition ska meddelas eller om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska beviljas. Statsrådet kan delegera uppgiften att inhämta yttrande till en tjänsteman. I förarbetena uttalas att yttrande alltid ska inhämtas innan regeringen prövar frågan om verkställighetshinder (prop. 2009/10:31 s. 301). Av en hänvisning till 3 § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll följer att Migrationsöverdomstolen i sitt yttrande särskilt ska ange om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen mot att utvisningsbeslutet verkställs. Regeringen får inte avvika från Migrationsöverdomstolens bedömning om domstolen finner att ett sådant hinder föreligger. Migrationsöverdomstolen ska, innan den yttrar sig, hålla en

muntlig förhandling, om en sådan inte är uppenbart obehövlig. Formerna för den muntliga förhandlingen framgår av 13 b § lagen om särskild utlänningskontroll.

Av 13 a § tredje stycket lagen om särskild utlänningskontroll framgår att, innan regeringen har prövat om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 10 § ska meddelas, ansvarigt statsråd får besluta att verkställighet tills vidare inte får ske. Statsrådet har alltså möjlighet att interimistiskt besluta att verkställighet av utvisningsbeslutet ska inhiberas, i avvaktan på att regeringen hinner pröva om det finns hinder mot att verkställa utvisningen och om inhibition ska beslutas eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska beviljas.

Nuvarande reglering behålls men förtydligas

Inte heller när det gäller nu aktuella regler har det framkommit några skäl att ändra dem i sak. Däremot finns det anledning att förtydliga bestämmelserna när de tas in i den nya lagen. Om ett beslut om utvisning har lämnats till Säkerhetspolisen för verkställighet och myndigheten anser att beslutet inte går att verkställa, bör Säkerhetspolisen anmäla det till den myndighet som har beslutat om utvisning. Det bör gälla även när Säkerhetspolisen har gett Polismyndigheten i uppdrag att rent faktiskt verkställa utvisningen, eftersom Säkerhetspolisen behåller ansvaret under hela verkställighetsprocessen. Det bör även i fortsättningen vara möjligt för Säkerhetspolisen att vända sig till den beslutande myndigheten för att få besked om hur verkställigheten ska genomföras. Det kan aktualiseras t.ex. om det uppstår problem med att få fram resehandlingar eller om det land dit utvisningen ska verkställas vägrar att ta emot utlänningen. Det kan även uppkomma andra praktiska hinder som gör att Säkerhetspolisen inte kan verkställa utvisningen. Ett exempel kan vara att det rent fysiskt inte går att verkställa en utvisning direkt till ett visst land, eftersom det inte finns några lämpliga kommunikationer dit. Även vid sådana praktiska verkställighetshinder bör Säkerhetspolisen underrätta den beslutande myndigheten om problemet.

Har Säkerhetspolisen underrättat den beslutande myndigheten om att ett beslut om utvisning inte kan genomföras, eller att ytterligare besked behövs, bör också enligt den nya lagen den beslutande myndigheten pröva om det finns hinder mot verkställighet av utvis-

ningsbeslutet. Om det finns ett sådant hinder bör den beslutande myndigheten i första hand besluta att utvisningsbeslutet ska inhiberas. Den beslutande myndigheten bör även i dessa fall kunna bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det finns särskilda skäl.

I 13 a § lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas det till att den beslutande myndigheten ska pröva om inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 10 § ska meddelas. Av den paragrafen framgår det att sådana beslut ska fattas om det finns hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen, eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Hänvisningen till 10 § lagen om särskild utlänningskontroll måste förstås så att inhibition eller tidsbegränsat uppehållstillstånd kan meddelas också om utvisningsbeslutet av någon annan särskild anledning – än ett hinder enligt 12 kap.13 §§utlänningslagen – inte bör verkställas. Till ”någon annan särskild anledning” skulle enligt utredningens mening kunna hänföras sådana mer temporära eller praktiska verkställighetshinder som nyss nämnts och som inte omfattas av de uppräknade paragraferna i utlänningslagen. Den möjligheten bör därför finnas även enligt den nya lagen. Som har framgått i avsnitt 7.3.4 bör inhibition och beviljande av tidsbegränsat uppehållstillstånd bara kunna aktualiseras när det enligt den nya lagen finns hinder mot att verkställa utvisningsbeslutet. Detsamma bör gälla här. Det innebär att också hinder enligt 12 kap. 3 a § utlänningslagen ska beaktas.

Vidare bör det framgå att regeringen inför sin prövning ska inhämta ett yttrande från Migrationsöverdomstolen, som ska uttala sig om huruvida det finns hinder mot att utvisningsbeslutet verkställs. Yttrande bör även i fortsättningen kunna inhämtas av det ansvariga statsrådet eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer. Bestämmelsen om att ansvarigt statsråd får besluta att utvisningsbeslutet inte får verkställas i avvaktan på regeringens prövning bör förtydligas. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Polismyndigheten och Säkerhetspolisen bör så snart som möjligt underrättas om beslut i fråga om inhibition och beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det regleras i dag genom en förordningsbestämmelse och det kan göras även i fortsättningen.

En särskild situation som kan uppkomma är om någon annan än Säkerhetspolisen uppmärksammar att det kan finnas hinder mot att

verkställa ett utvisningsbeslut som Säkerhetspolisen fått för verkställighet. Det kan t.ex. vara utlänningen själv som till Migrationsverket anmäler hinder mot verkställighet. Eftersom det endast är Säkerhetspolisen som, i egenskap av verkställande myndighet, kan initiera förfarandet hos den myndighet som har beslutat om utvisning (vilket i de flesta fall är regeringen), bör Migrationsverket vidarebefordra informationen till Säkerhetspolisen. Det anses ligga i en myndighets serviceskyldighet att lämna vidare inkomna handlingar till den myndighet som är behörig i frågan. Är det fråga om muntliga uppgifter bör Migrationsverket se till att de dokumenteras och därefter överlämna dokumentationen. Säkerhetspolisen får sedan överväga behovet av att kontakta den beslutande myndigheten för att den ska kunna ta ställning i verkställighetsfrågan eller för att få ytterligare besked.

7.3.6. När ett beslut om utvisning ska verkställas, anses vara verkställt och upphör att gälla

Utredningens förslag: Ett beslut om utvisning ska verkställas så

snart det kan ske efter det att beslutet har fått laga kraft, om inte inhibition eller ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats. Ett utvisningsbeslut får också verkställas om utlänningen har avgett nöjdförklaring. Har utlänningen genom tidigare beslut beviljats uppehållstillstånd i Sverige ska det tillståndet upphöra att gälla när utvisningsbeslutet fått laga kraft eller utlänningen nöjdförklarat sig. Ett beslut om utvisning ska som huvudregel anses vara verkställt om utlänningen har lämnat Sverige.

Ett utvisningsbeslut upphör att gälla när tiden för återreseförbudet löper ut.

Utredningens bedömning: Den särskilda tidsfristen för när ett

beslut om att utvisa en utlänning som är EES-medborgare, eller familjemedlem till en sådan medborgare, får verkställas bör inte föras över till den nya lagen.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Dagens reglering

Om inhibition eller ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd inte har meddelats ska, enligt 13 § första stycket första meningen lagen om särskild utlänningskontroll, ett beslut om utvisning verkställas så snart det kan ske efter det att beslutet vunnit laga kraft. Beslut om utvisning av en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem får enligt 13 § andra stycket verkställas tidigast fyra veckor från den dag då EES-medborgaren eller familjemedlemmen fick del av beslutet. Finns det synnerliga skäl får dock utvisningsbeslutet verkställas genast. Undantaget från fyraveckorsfristen avser sådana fall där någon särskild omständighet gör att verkställigheten brådskar. Som exempel nämns i förarbetena om ytterligare överklagande inte kan ske, t.ex. när regeringen har beslutat. Då torde undantaget för brådskande fall i praktiken utgöra en huvudregel (Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, prop. 2005/06:77, s. 88 f.). Reglerna om verkställighet av beslut om utvisning av EES-medborgare och familjemedlemmar till sådana medborgare togs in i lagen om särskild utlänningskontroll år 2010. Tidigare hade det reglerats genom en hänvisning till utlänningslagen.

Reglerna om när utvisningsbeslut ska verkställas bör justeras

Det har inte framkommit något skäl till att ändra den nuvarande huvudregeln att utvisningsbeslut ska verkställas så snart som möjligt efter det att beslutet har fått laga kraft. Utredningen föreslår i avsnitt 13.2.8 att det i den nya lagen förs in en möjlighet till nöjdförklaring. En utlänning som har utvisats enligt den nya lagen ska kunna förklara att han eller hon avstår från att överklaga utvisningsbeslutet. På motsvarande sätt som gäller enligt 12 kap. 8 § utlänningslagen vid utvisning på grund av brott bör det i den nya lagen föreskrivas att ett beslut om utvisning får verkställas, om utlänningen har avgett nöjdförklaring.

I sammanhanget bör nämnas att en utlänning alltid har rätt till ett skäligt rådrum innan utvisningsbeslutet verkställs. Det gäller inte

minst när regeringen har beslutat om utvisning, eftersom det beslutet får laga kraft – och därmed kan verkställas – direkt. Utlänningen ska, bl.a. enligt praxis från Europadomstolen, först få del av beslutet och därefter hinna överväga om han eller hon vill vidta ytterligare rättsliga åtgärder.

När det gäller specialregeln om när beslut om utvisning av EESmedborgare och deras familjemedlemmar får verkställas har den, som nämnts i avsnitt 5.2.7, sin grund i rörlighetsdirektivet. Enligt artikel 30.3 ska tidsfristen för att lämna territoriet vara minst en månad från datum för delgivningen av utvisningsbeslutet. Utredningen anser som framgått att den nya lagen kan utformas utan anpassning till olika krav som ställs i EU-direktiv. Det har sin grund i att den nya lagen syftar till att skydda den inre säkerheten och att nationell säkerhet ligger utanför EU:s kompetens. De utlänningar som kommer att utvisas med stöd av den nya lagen ska avlägsnas från landet därför att de kan antas komma att begå terrorismrelaterade brott eller på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. Det är därför av största vikt att utvisningsbeslutet verkställs så snart som möjligt efter att det har blivit verkställbart. Även om det finns skäl att behålla vissa regler som rör EES-medborgare och deras familjemedlemmar är det inte lämpligt att tillåta en sådan särbehandling som den nuvarande regleringen innebär. Intresset av att snabbt kunna avlägsna utlänningar som utgör ett allvarligt samhällshot väger i detta fall betydligt tyngre än utlänningarnas intresse av att få god tid på sig att lämna landet. Till det kommer att det i fråga om presumtiva terrorister så gott som undantagslöst torde finnas synnerliga skäl att inte avvakta fyraveckorsfristen. Detsamma torde gälla andra som omfattas av den nya lagens tillämpningsområde. Den särskilda regeln om verkställighet av beslut om utvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar bör därför inte tas in i den nya lagen.

Övriga bestämmelser om verkställighet bör tas in i den nya lagen

I 5 § lagen om särskild utlänningskontroll hänvisas till att föreskrifter i 12 kap.21 och 22 §§utlänningslagen om verkställighet av beslut om utvisning ska gälla i tillämpliga delar. Av paragraferna framgår

när ett beslut om utvisning ska anses vara verkställt och när ett beslut om utvisning upphör att gälla.

Som tidigare nämnts är det en generell utgångspunkt vid utformningen av den nya lagen att hänvisningar till utlänningslagen ska undvikas så långt som möjligt. Det gäller inte minst när det är oklart vad hänvisningarna avser och vilka delar av paragraferna i utlänningslagen som är tillämpliga vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är fallet med de nu aktuella paragraferna. Hänvisningarna till 12 kap.21 och 22 §§utlänningslagen bör därför ersättas med materiella bestämmelser i den nya lagen. Bestämmelserna bör förtydligas för att bättre stämma överens med regleringen i övrigt i den nya lagen.

Det bör tas in en bestämmelse av vilken det framgår att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen ska anses vara verkställt när utlänningen har lämnat Sverige. Det bör emellertid på samma sätt som i dag inte gälla om utlänningen har överlämnats eller överförts till en annan stat eller till en internationell domstol eller tribunal inom ett straffrättsligt förfarande med villkor om att utlänningen ska återföras till Sverige. Det kan nämligen inte uteslutas att en sådan situation kan uppstå även vid utvisning enligt den nya lagen.

Tidigare uppehållstillstånd bör upphöra att gälla

När en utlänning har utvisats, och utvisningsbeslutet har verkställts, har utlänningen inte längre rätt att uppehålla sig i Sverige. Eftersom det i de fall som kommer att regleras av den nya lagen rör sig om utlänningar som har bedömts utgöra ett allvarligt hot mot det svenska samhället är det av särskilt stor vikt att de inte kan återvända och göra gällande att de har rätt att vistas i Sverige.

Redan i dag anses ett uppehållstillstånd upphöra att gälla i och med att en utlänning utvisas. Det finns emellertid skäl att förtydliga det genom en uttrycklig bestämmelse. Det bör därför framgå av den nya lagen att om utlänningen har uppehållstillstånd i Sverige när han eller hon utvisas förfaller uppehållstillståndet. Tidpunkten för när ett uppehållstillstånd upphör att gälla bör vara när utvisningsbeslutet har fått laga kraft eller utlänningen har nöjdförklarat sig över utvisningsbeslutet. Skälet till det är att det är först då utvisningen kan verkställas.

En utlänning bör inte kunna ha flera uppehållstillstånd samtidigt. Det är därför rimligt att, om en utlänning t.ex. har ett permanent uppehållstillstånd när han eller hon utvisas med stöd av den nya lagen, det tillståndet upphör att gälla i och med att utvisningsbeslutet är verkställbart. Om utvisningsbeslutet inte kan verkställas kommer det att inhiberas eller utlänningen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Migrationsverket bör alltså, om övriga förutsättningar är uppfyllda, kunna bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av de särskilda bestämmelserna om det i den nya lagen, även om utlänningen vid beslutstillfället har ett annat gällande uppehållstillstånd. Syftet är att utlänningen ska ha ett uppehållstillstånd när utvisningsbeslutet har fått laga kraft och det inte går att verkställa. Det tidigare beviljade uppehållstillståndet upphör ju när utvisningsbeslutet får laga kraft.

Om regeringen meddelar ett utvisningsbeslut får det omedelbart laga kraft. Skulle utlänningen då beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kommer det tillståndet att börja gälla direkt. Ett tidigare beviljat uppehållstillstånd ersätts då av ett nytt, tidsbegränsat sådant. I de allra flesta fall kommer dock utvisningsbeslutet i stället att inhiberas i avvaktan på att det kan verkställas, se avsnitt 7.3.4.

Eftersom den nu föreslagna bestämmelsen reglerar en direkt verkan av att det har meddelats ett utvisningsbeslut, bör den placeras i anslutning till bestämmelser som reglerar andra frågor som kan aktualiseras i samband med ett sådant beslut, se avsnitt 7.2.4.

Ett utvisningsbeslut upphör att gälla när återreseförbudet löper ut

I 12 kap. 22 § utlänningslagen är huvudregeln att ett beslut om utvisning upphör att gälla fyra år från det att beslutet fick laga kraft. Om beslutet har förenats med ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige med längre giltighetstid, upphör dock beslutet om utvisning att gälla först när tiden för återreseförbudet löper ut. Ett beslut om utvisning som har meddelats av allmän domstol på grund av brott upphör alltid att gälla när tiden för återreseförbudet löper ut. Om permanent uppehållstillstånd meddelas, upphör ett beslut om utvisning som inte har meddelats av allmän domstol att gälla. Det innebär motsatsvis att ett utvisningsbeslut som har meddelats av all-

män domstol i brottmål inte upphör att gälla även om utlänningen skulle beviljas ett permanent uppehållstillstånd.

Utredningen har i avsnitt 7.2.3 föreslagit att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen alltid ska innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige. I likhet med vad som gäller vid utvisning på grund av brott bör därför ett beslut om utvisning enligt den nya lagen gälla så länge utlänningen är förbjuden att återvända till Sverige. Det bör alltså föreskrivas att beslut om utvisning upphör att gälla när tiden för återreseförbudet löper ut. Har återreseförbud meddelats utan någon tidsbegränsning kommer det följaktligen inte att finnas någon tidpunkt där utvisningsbeslutet upphör att gälla. Om utlänningen återvänder till Sverige kan alltså utvisningsbeslutet verkställas på nytt, så länge återreseförbudet inte har löpt ut.

7.3.7. Ny verkställighet av beslut som inte upphört att gälla

Utredningens förslag: Ett beslut om utvisning får verkställas på

nytt om utvisningsbeslutet har verkställts och utlänningen därefter anträffas i Sverige. Det förutsätter att utvisningsbeslutet inte har upphört att gälla. Under vissa förhållanden får emellertid ett sådant utvisningsbeslut inte verkställas på nytt.

Skälen för utredningens förslag: I 12 kap. 23 § utlänningslagen,

som genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller i ärenden som handläggs enligt den lagen, anges när ett beslut om utvisning (eller avvisning) får verkställas på nytt. Förutsättningarna för att bestämmelsen ska vara tillämplig är att en utlänning påträffas i Sverige efter det att ett utvisningsbeslut (eller avvisningsbeslut) har verkställts mot honom eller henne och beslutet inte har upphört att gälla. Utvisningsbeslutet ska också ha fått laga kraft eller trots det få verkställas enligt 12 kap. 7 eller 8 § utlänningslagen.

Enligt 12 kap. 7 § utlänningslagen får ett utvisningsbeslut verkställas även om det inte fått laga kraft, om utlänningen har nöjdförklarat sig eller om Migrationsverket har beslutat att ett avvisningsbeslut får verkställas omedelbart. Även 12 kap. 8 § utlänningslagen gäller vid nöjdförklaring (vid utvisning på grund av brott). Ett beslut om utvisning får dock inte verkställas på nytt om utlänningen har återvänt till Sverige med uppehållstillstånd eller visering (under dess

giltighetstid) eller efter att ha fått tillstånd att göra ett kort besök här i landet eller om utlänningen efter återkomsten har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det finns också en särskild regel om när ett beslut om utvisning (eller avvisning) som inte är förenat med återreseförbud inte får verkställas på nytt.

Hänvisningen till utlänningslagens bestämmelser är otydlig och i många hänseenden är de redovisade reglerna inte alls tillämpliga vid utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det bör därför tas in en bestämmelse i den nya lagen i vilken det regleras när ett beslut om utvisning får verkställas på nytt. Av den bör det framgå att om ett beslut om utvisning har verkställts och utlänningen därefter anträffas i Sverige ska utvisningsbeslutet verkställas på nytt, om det inte har upphört att gälla.

Eftersom det inte finns några bestämmelser om nöjdförklaring i lagen om särskild utlänningskontroll och det inte heller finns någon hänvisning till 15 kap. utlänningslagen anses en utlänning inte kunna nöjdförklara sig beträffande utvisningsbeslut som har meddelats med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningen föreslår i avsnitt 13.2.8 att det i den nya lagen förs in en möjlighet för utlänningen att nöjdförklara sig. Därmed kommer nöjdförklaring att utgöra en förutsättning, vid sidan av laga kraft, när bestämmelsen om ny verkställighet förs över till den nya lagen. Ett beslut om utvisning ska dock inte få verkställas på nytt om utlänningen återvänder när han eller hon har fått tillstånd till ett kort besök i Sverige (se avsnitt 7.4.1) eller efter återkomsten beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Om det i samband med att ett utvisningsbeslut ska verkställas på nytt uppstår behov av att kunna säkra utlänningen, t.ex. i avvaktan på att verkställigheten kan genomföras med lämpligt transportmedel, är reglerna om förvar tillämpliga.

7.4. Uppehåll i och upphävande av återreseförbud

7.4.1. Särskilt tillstånd till ett kort besök

Utredningens förslag: En utlänning som har meddelats ett åter-

reseförbud kan av regeringen ges särskilt tillstånd att göra ett kort besök i Sverige. Det förutsätter att besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Om det finns särskilda skäl, får tillstånd till ett kort besök ges på ansökan av någon annan än utlänningen.

Skälen för utredningens förslag: En utlänning som har förbjudits

att återvända till Sverige för en viss tid eller utan tidsbegränsning får enligt 4 a § lagen om särskild utlänningskontroll ges ett särskilt tillstånd av regeringen att göra ett kort besök här. Det förutsätter att besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Ett tillstånd till kort besök får ges på ansökan av någon annan än utlänningen, om det finns särskilda skäl.

Det har inte framkommit några skäl till att ändra de nuvarande reglerna om särskilt tillstånd till ett kort besök för en utlänning som utvisats och förbjudits att återvända hit. Sådana tillstånd är avsedda att kunna meddelas i speciella situationer där det skulle vara inhumant eller stå i strid med svenska intressen att inte medge utlänningen möjlighet att tillfälligt vistas i Sverige. Det bör därför även i fortsättningen föreskrivas att en utlänning som enligt den nya lagen, eller motsvarande äldre lagstiftning, har meddelats ett återreseförbud, kan ansöka hos regeringen om att få tillstånd att göra ett kort besök i Sverige, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter. Det bör gälla oavsett om återreseförbudet gäller utan tidsbegränsning eller för viss tid.

Med synnerligen viktig angelägenhet avses t.ex. besök hos en allvarligt sjuk nära släkting eller begravning av en nära anhörig. Om det finns särskilda skäl, ska även i fortsättningen ett sådant tillstånd kunna ges på ansökan av någon annan än utlänningen. Det kan t.ex. förekomma att en utvisad utlänning åberopas som vittne i domstol. Utlänningen kan då på åklagarens eller annan parts begäran få tillstånd att göra ett kort besök i Sverige i samband med rättegången (jfr prop. 1988/89:86 s. 168). Tillståndet för ett kort besök i Sverige medför inte att återreseförbudet upphör att gälla. Efter besöket ska utlänningen alltså på nytt lämna landet. Stannar utlänningen kvar i

Sverige efter det att tillståndet har löpt ut kan han eller hon straffas för det, se avsnitt 14.1.

Bestämmelserna om särskilt tillstånd till ett kort besök bör i den nya lagen placeras efter bestämmelserna om verkställighet av utvisningsbeslut. Det är nämligen först efter det att ett beslut om utvisning har verkställts som det kan aktualiseras att utlänningen behöver återvända till Sverige för ett kort besök.

En förutsättning för att utlänningen ska kunna göra ett kort besök som han eller hon har fått tillstånd till är att Polismyndigheten och andra myndigheter som bevakar Sveriges gräns har tillgång till information om det. När regeringen utfärdar tillstånd till ett kort besök bör den därför underrätta Polismyndigheten och Säkerhetspolisen om det. Det kan regleras i en förordningsbestämmelse.

7.4.2. Upphävande av återreseförbud

Utredningens förslag: En EES-medborgare eller en familjemed-

lem till en sådan medborgare får ansöka hos regeringen om att få ett återreseförbud upphävt. Om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla får regeringen helt eller delvis upphäva det.

Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon annan

möjlighet till upphävande av återreseförbud.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Återreseförbud för EES-medborgare och deras familjemedlemmar

Har en EES-medborgare eller en sådan medborgares familjemedlem enligt 4 § lagen om särskild utlänningskontroll, eller motsvarande äldre bestämmelser, förbjudits att återvända till Sverige får regeringen helt eller delvis upphäva förbudet, om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla. Bestämmelsen togs in i 4 b § lagen om särskild utlänningskontroll genom en lagändring år 2012 men gällde redan tidigare genom en hänvisning till utlänningslagens bestämmelser. Rätten för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att få återreseförbud upphävda har sin grund i artikel 32.1 i

rörlighetsdirektivet. När utlänningslagens bestämmelser ändrades, vid genomförandet av återvändandedirektivet, ansåg regeringen att den även i fortsättningen borde vara behörig att upphäva återreseförbud som meddelats enligt lagen om särskild utlänningskontroll och som avsåg EES-medborgare eller familjemedlemmar till sådana medborgare (prop. 2011/12:60 s. 54).

Utredningen har i avsnitt 5.2.4 funnit att det är möjligt att göra undantag från bestämmelser i EU-direktiv om det behövs för att skydda den inre säkerheten. Den nya lagen kan därför utformas utan anpassning till närmare krav som ställs i sådana direktiv. Som framgått i avsnitt 5.2.7 anser utredningen att det av hänsyn till nationell säkerhet kan finnas skäl att frångå bestämmelser i rörlighetsdirektivet för det begränsade antalet utlänningar som kommer att omfattas av den nya lagen. Samma resonemang skulle kunna anföras här. Det finns dock skäl att behålla vissa rättssäkerhetsgarantier som EESmedborgare och deras familjemedlemmar har enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Hit hör enligt utredningens uppfattning möjligheten att få frågan om upphävande av återreseförbud prövad. EES-medborgare bör alltså få behålla den möjligheten. Därför bör bestämmelsen om att EES-medborgare och deras familjemedlemmar kan begära att få sina återreseförbud upphävda föras över till den nya lagen. En sådan prövning kan, förutom att återreseförbudet inte ändras, utmynna i att ett obegränsat återreseförbud tidsbegränsas, att ett tidsbegränsat återreseförbud förkortas eller att återreseförbudet upphävs.

Utredningen har i avsnitt 7.3.6 föreslagit att ett utvisningsbeslut ska upphöra att gälla när tiden för återreseförbudet har gått ut. Om regeringen efter ansökan helt upphäver ett återreseförbud för en EES-medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare bör det också få till följd att utvisningsbeslutet upphör. Någon uttrycklig regel om det behövs inte, utan det får anses följa av att det inte längre finns ett återreseförbud som utvisningsbeslutets giltighet är kopplat till.

Om en EES-medborgare, eller en familjemedlem till en sådan medborgare, vill att ett återreseförbud som meddelats honom eller henne ska upphävas får alltså han eller hon ansöka om det hos regeringen. Det kan även i fortsättningen regleras i en förordningsbestämmelse. Dagens krav på att regeringen ska ta ställning till ansökan inom sex månader från det att den lämnades in bör behållas.

Polismyndigheten och Säkerhetspolisen ska, som nämnts i avsnitt 7.2.3, underrättas om att det har meddelats ett utvisningsbeslut med återreseförbud. Om en utlänning inte längre har ett återreseförbud därför att regeringen har upphävt det bör Polismyndigheten och Säkerhetspolisen informeras om det. Detsamma bör gälla om regeringen har ändrat tiden för återreseförbudet. Underrättelseskyldigheten kan regleras i förordning.

Upphävande av återreseförbud i andra fall?

När det gäller återreseförbud som ålagts utlänningar enligt utlänningslagen finns det, utöver nyssnämnda bestämmelse, regler som ger utlänningen möjlighet att få frågan om upphävande av återreseförbudet prövad. Migrationsverket, en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen får enligt 8 kap. 26 § utlänningslagen upphäva ett återreseförbud, helt eller delvis, om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla. Det gäller emellertid inte utvisning på grund av brott. Däremot finns det regler i 12 kap. 16 a–d §§ utlänningslagen om upphävande av sådana utvisningsbeslut. I lagen om särskild utlänningskontroll finns det ingen motsvarande reglering. Regeringen anses dock, genom sin grundlagsfästa rätt att besluta om nåd, kunna upphäva eller mildra ett utvisningsbeslut eller ett beslut om återreseförbud.

Som framgått kan en utlänning meddelas återreseförbud utan någon inskränkning till tid. Frågan är om det, mot bakgrund av det föreslagna utvidgade tillämpningsområdet för den nya lagen, finns anledning att införa en generell bestämmelse som ger utlänningen möjlighet att få frågan om återreseförbud prövad. Enligt utredningens mening bör det endast vara regeringen som kan komma ifråga för att pröva den saken, i linje med vad som gäller för ett kort besök. Behovet av en sådan bestämmelse kan ifrågasättas av flera skäl. Ett skäl är att frågan om att mildra eller upphäva ett återreseförbud för någon som har utvisats på grund av att han eller hon är en presumtiv terrorist eller annars kan utgöra ett allvarligt säkerhetshot bara skulle kunna aktualiseras vid mycket speciella omständigheter. Det torde kräva skäl som kan liknas vid det som krävs för resning i brottmål. Ett annat skäl till att en sådan prövningsmöjlighet inte behövs är att regeringen alltid har möjlighet att av nåd ändra eller upphäva beslut

av nu aktuellt slag. Därför anser utredningen att det inte bör införas någon ny prövningsmöjlighet i fråga om återreseförbud i de fall där det finns verkställighetshinder. Däremot bör det regleras hur framställningar från utlänningar om att verkställda utvisningsbeslut ska upphävas bör hanteras. Det bör då även regleras vad som bör gälla om en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen eller motsvarande äldre bestämmelser ansöker om uppehållstillstånd.

7.5. Upphävande av verkställda utvisningsbeslut

Utredningens förslag: Endast regeringen ska på begäran av ut-

länningen få upphäva ett verkställt beslut om utvisning enligt den nya lagen eller motsvarande äldre bestämmelser. En begäran om det får framställas tidigast tio år efter att utvisningsbeslutet verkställdes.

Om en utlänning, som har utvisats enligt den nya lagen eller motsvarande äldre bestämmelser och utvisningsbeslutet är verkställt, ansöker om uppehållstillstånd ska den ansökan anses vara en ansökan om att få utvisningsbeslutet upphävt.

Skälen för utredningens förslag: Den nya lagen syftar, i likhet med

lagen om särskild utlänningskontroll, till att en utlänning som kan antas komma att begå terrorismrelaterade gärningar eller annars utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet ska utvisas. Ett utvisningsbeslut ska alltid förenas med ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige. Återreseförbudet ska som huvudregel gälla utan tidsbegränsning. Endast regeringen kan ge tillstånd för den vars utvisningsbeslut verkställts att komma tillbaka för ett kort besök. I vissa särskilda fall kan regeringen på ansökan av utlänningen upphäva återreseförbudet, men den möjligheten tillkommer inte alla utlänningar som utvisats enligt den nya lagen. Utgångspunkten är alltså att den som utvisats inte ska kunna återvända hit, i vart fall inte på mycket lång tid. Ett utvisningsbeslut upphör att gälla först när återreseförbudet löper ut. Skulle utlänningen återvända till Sverige under den tid han eller hon har återreseförbud kan alltså utvisningsbeslutet verkställas på nytt. Gäller återreseförbudet utan tidsbegränsning finns det ingen bortre gräns för när utvisningsbeslutet upphör att

gälla. Däremot kan registreringen av återreseförbud i SIS komma att ses över med jämna mellanrum.

Mot bakgrund av att ett utvisningsbeslut gäller så länge det finns ett giltigt återreseförbud bör det inte vara möjligt för en utvisad utlänning att efter verkställd utvisning få uppehållstillstånd i Sverige, om inte utvisningsbeslutet upphävs. Det bör därför tas in en bestämmelse i den nya lagen om att en ansökan om uppehållstillstånd som ges in av en utlänning som har utvisats enligt den nya lagen, och där utvisningsbeslutet verkställts, bör ses som en begäran om att utvisningsbeslutet ska upphävas. Det bör också gälla om utlänningen har utvisats med stöd av motsvarande äldre bestämmelser och det beslutet har verkställts. I lagen om särskild utlänningskontroll finns det inte någon möjlighet för den utlänning som har utvisats att ansöka om att utvisningsbeslutet ska upphävas. Av rättssäkerhetsskäl bör en sådan möjlighet införas, men den bör begränsas.

Upphävande av utvisningsbeslut bör kunna aktualiseras först efter det att ett utvisningsbeslut har verkställts. Om ett utvisningsbeslut inte har verkställts beror det normalt på att det finns ett verkställighetshinder. Utvisningsbeslutet har då med största sannolikhet inhiberats. För inhiberade utvisningsbeslut görs det en årlig genomgång av om det finns behov av att pröva utvisningsfrågan på nytt (se avsnitt 7.3.4). Säkerhetspolisen ska i sådana fall anmäla till den myndighet som slutligt har beslutat om utvisning om det finns behov av förnyad prövning. Det gäller oavsett om det är Migrationsverket eller regeringen som fattat utvisningsbeslutet. Om Säkerhetspolisen anser att det inte finns skäl att upphäva utvisningsbeslutet kan utlänningen invända att något inträffat som gör att det finns det, och begära att få den saken prövad. Efter prövning kan alltså utvisningsbeslutet komma att upphävas av den myndighet som har beslutat om utvisningen. Utvisningsbeslut som inte har verkställts bör alltså inte omfattas av den särskilda möjligheten till upphävande.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har meddelats kommer det enligt den nya lagen inte att finnas någon möjlighet att upphäva utvisningsbeslutet när tillståndstiden går ut, men det kommer att göras en regelbunden prövning av verkställighetsfrågan. Om det fortfarande finns verkställighetshinder när tillståndstiden löpt ut bör det normala vara att utvisningsbeslutet i stället inhiberas. Därefter finns det möjlighet att i samband med den årliga anmälan få utvisningsbeslutet upphävt.

Ett egentligt behov av att kunna ansöka om upphävande av utvisningsbeslut uppstår alltså först efter det att beslutet har verkställts. En sådan ansökan bör dock inte tillåtas direkt efter att utvisningen har verkställts, utan först efter det att en längre tid har passerat. Skälet till det är, som utredningen redan varit inne på, att en utlänning som utvisats på grund av att han eller hon har bedömts utgöra ett kvalificerat säkerhetshot inte ska ges någon möjlighet att återvända till Sverige på mycket länge. Framställan om att utvisningsbeslutet ska upphävas bör därför endast få göras av utlänningen själv och tidigast tio år efter det att utvisningsbeslutet verkställdes. En ansökan som görs dessförinnan bör inte tas upp till prövning. Det bör endast vara regeringen som får besluta om upphävande av utvisningsbeslut på ansökan av utlänningen. Det ligger i sakens natur att det krävs starka skäl för att upphäva ett utvisningsbeslut enligt den nya lagen eller motsvarande äldre bestämmelser. Så länge utlänningen alltjämt utgör ett hot mot Sverige bör utvisningsbeslutet kvarstå, även om hotet kanske i någon mån har försvagats. En ansökan om upphävande kommer därför sannolikt i de flesta fall inte att leda till positivt resultat. Det är emellertid angeläget att det finns en prövningsmöjlighet. Möjligheten att få ett utvisningsbeslut upphävt bör gälla inte bara beslut enligt den nya lagen utan också sådana som meddelats enligt motsvarande äldre bestämmelser.

8. Förvar

8.1. Regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll

8.1.1. Förutsättningarna för förvar

En utlänning får enligt 8 § första stycket lagen om särskild utlänningskontroll tas i förvar om det finns ett beslut om utvisning enligt lagen, eller om det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas. Därutöver krävs det att det finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige eller att hans eller hennes identitet är oklar. Bestämmelsen fördes oförändrad i sak över från 12 § i 1989 års terroristlag till lagen om särskild utlänningskontroll vid den lagens tillkomst (prop. 1990/91:118 s. 82 f.).

Genom hänvisningar i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller de materiella bestämmelserna om förvar i 10 kap. utlänningslagen i tillämpliga delar. Det innebär att förutsättningarna i utlänningslagen för att ta en utlänning i förvar ska tillämpas även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 10 kap. 1 § andra stycket 1 utlänningslagen får en utlänning som har fyllt 18 år tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras, s.k. utredningsförvar. En utlänning får också tas i s.k. sannolikhetsförvar. Förvar får enligt 10 kap. 1 § andra stycket 2 utlänningslagen beslutas om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas enligt 8 kap. 2, 3, 6, 8, 9 eller 10 § eller 11 § första stycket utlänningslagen. En utlänning får också tas i förvar för att vederbörande myndighet ska kunna förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning, s.k. verkställighetsförvar. För sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar krävs enligt 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen att det finns risk för att utlänningen

bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten.

Hänvisningen till 10 kap. 1 § utlänningslagen infördes i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll när det beslutades att lagen om särskild utlänningskontroll inte längre skulle vara subsidiär till utlänningslagen (prop. 2009/10:31 s. 290 f.). I förarbetena uttalas att en sådan ordning – att regleringen i lagen om särskild utlänningskontroll också gäller i bl.a. ett ärende om ansökan om statusförklaring avseende en utlänning som redan är utvisad enligt lagen – får till följd att det även kan finnas behov av att tillämpa förvarsgrunderna i utlänningslagen i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll, t.ex. utredningsförvar (prop. 2009/10:31 s. 238).

Migrationsöverdomstolen har i MIG 2020:2 bedömt förutsättningarna för uppsikt och därmed för förvar. Domstolen uttalade att utlänningslagens bestämmelser om förvar ska tolkas och tillämpas på ett sådant sätt att de står i överrensstämmelse med EU-rätten. För att en utlänning, som omfattas av mottagandedirektivet ska kunna tas i förvar ska alltså förutsättningarna för förvar enligt det direktivet vara uppfyllda. Vidare konstaterade domstolen att om en utlänning sitter i förvar, som ett led i ett återvändandeförfarande som omfattas av återvändandedirektivet, och lämnar in en asylansökan enbart för att försena eller hindra verkställigheten av ett beslut om återsändande, finns det grund för att hålla den asylsökande kvar i förvar enligt utlänningslagen och mottagandedirektivet. När förutsättningarna för förvar i en sådan situation är uppfyllda finns det även grund för uppsikt.

8.1.2. Förvarstiden

I 10 kap. 4 § utlänningslagen regleras hur länge en utlänning får hållas i förvar. Paragrafen är tillämplig genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt 10 kap. 4 § första stycket utlänningslagen får utredningsförvar inte pågå längre än 48 timmar.

En utlänning får enligt 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen inte hållas i verkställighetsförvar längre än två månader. Tiden får emellertid förlängas om det finns synnerliga skäl. Även om det finns synnerliga skäl får utlänningen enligt huvudregeln inte hållas i förvar längre än tre månader. Om det är sannolikt att verkställigheten kom-

mer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller för att det tar tid att skaffa nödvändiga handlingar får tiden förlängas. Den får dock inte vara längre än totalt tolv månader. Tidsgränserna om tre och tolv månader gäller inte om utlänningen av allmän domstol har utvisats på grund av brott. I de fallen finns det inte någon bortre tidsgräns. Verkställighetsförvar förutsätter att det finns ett utvisningsbeslut som har fått laga kraft, eller att beslutet får verkställas innan det har fått laga kraft (se bl.a. MIG 2013:7). I rättsfallet MIG 2013:3 konstateras att den sammanlagda längsta förvarstiden på tolv månader avser enbart den tid då en utlänning hålls i förvar för att förbereda och genomföra verkställigheten av ett lagakraftvunnet beslut att avlägsna honom eller henne ur Sverige (verkställighetsförvar). Om utlänningen redan hålls i förvar på någon annan grund när beslutet om verkställighetsförvar fattas är utgångspunkten för beräkningen av tolvmånadersperioden den dag då avlägsnandebeslutet vann laga kraft.

I andra fall än som avses i 10 kap. 4 § första och andra styckena utlänningslagen, får enligt tredje stycket en utlänning som har fyllt 18 år inte hållas i förvar längre än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.

Bestämmelserna i utlänningslagen om hur länge verkställighetsförvar får pågå bygger på återvändandedirektivet. Enligt artikel 15.5 ska varje medlemsstat fastställa en begränsad förvarsperiod, som inte får överskrida sex månader. Medlemsstaterna får, enligt artikel 15.6, inte förlänga den perioden annat än med en begränsad tid som inte överskrider ytterligare tolv månader. Det gäller i fall där avlägsnandet, trots alla rimliga ansträngningar, sannolikt kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen, eller beroende på att införskaffandet av nödvändiga handlingar drar ut på tiden. Den sammanlagda förvarstiden får enligt direktivet inte överskrida 18 månader. Medlemsstaterna får enligt artikel 2.2 b besluta att inte tillämpa direktivet på utlänningar som har dömts att återvända som en straffrättslig påföljd, eller som en följd av en straffrättslig påföljd, i enlighet med den nationella lagstiftningen, eller som är föremål för utlämningsförfaranden.

När direktivet genomfördes i svensk rätt valde man att sätta en snävare tid än vad återvändandedirektivet medger. I förarbetena angav regeringen att tre månader var en lämplig tidsperiod för verkställighetsförvar när utlänningen inte samarbetar eller det tar lång tid att

skaffa handlingar. Den längsta tiden för verkställighetsförvar sattes till tolv månader, dvs. tiden i förvar skulle alltså kunna förlängas med upp till nio månader. Förvarstiderna skulle inte gälla för utlänningar som utvisats på grund av brott (prop. 2011/12:60 s. 75).

I rättsfallet MIG 2019:17 ansåg Migrationsöverdomstolen att de nationella bestämmelserna om tolv månader som längsta tid i förvar ska ha företräde framför återvändandedirektivets tidsgränser. Domstolen uttalade också att den i svensk rätt föreskrivna tolvmånadersperioden i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen måste förstås som den maximala tid som en utlänning får hållas i förvar för verkställighet av avlägsnandebeslutet, i vart fall så länge som det får anses vara fråga om samma verkställighetsärende. Med samma verkställighetsärende avses då ett ärende där arbetet med att verkställa avlägsnandebeslutet har pågått eller kunnat pågå i stort sett kontinuerligt utan större avbrott. Om utlänningen i en sådan situation tas i förvar mer än en gång för att verkställa avlägsnandebeslutet måste tidigare period eller perioder som utlänningen hållits i verkställighetsförvar beaktas vid beräkningen av tolvmånadersperioden. Är det däremot fråga om ett nytt verkställighetsärende kan en ny tolvmånadersperiod börja löpa. Ett nytt verkställighetsärende kan aktualiseras t.ex. om avlägsnandebeslutet har verkställts men utlänningen efter en tid utomlands åter rest in i Sverige, eller om avlägsnandebeslutet under en period inte har kunnat verkställas därför att utlänningen beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I det aktuella fallet hade en utlänning hållits i verkställighetsförvar fram till att det gjordes ett försök att verkställa utvisningen. Verkställighetsförsöket misslyckades och utlänningen fick återföras till Sverige. Han togs på nytt i verkställighetsförvar. När utvisningsbeslutet slutligen kunde verkställas hade utlänningen sammanlagt hållits i verkställighetsförvar under drygt tjugo månader. Eftersom det var fråga om samma verkställighetsärende fann Migrationsöverdomstolen att det inte hade funnits förutsättningar för verkställighetsförvar efter det att den maximalt tillåtna tiden om tolv månader hade gått ut.

8.1.3. Synnerliga skäl för verkställighetsförvar i mer än två månader

Vilka omständigheter som kan utgöra synnerliga skäl för en längre förvarstid än två månader när det gäller verkställighetsförvar anges inte i lagtexten, men utvecklas i viss utsträckning i förarbetena. Som exempel på synnerliga skäl anges att utlänningens identitet inte kan fastställas, t.ex. på grund av att han eller hon lämnat felaktiga uppgifter om sig själv. Ett annat exempel är att utredning pågår om det finns något land som är villigt eller skyldigt att ta emot utlänningen (prop. 1975/76:18 s. 132 f.).

Av praxis, i fråga om vilka omständigheter som kan utgöra synnerliga skäl för en längre förvarstid än de inledande två månaderna vid verkställighetsförvar, framgår att det regelmässigt finns synnerliga skäl om behovet av fortsatt förvar har sin grund i bristande medverkan från utlänningen och den verkställande myndigheten inte kan anses ha varit ineffektiv under verkställighetsarbetet. Ytterst görs en bedömning av om fortsatt förvar står i proportion till intresset av att säkerställa verkställigheten. Vid den bedömningen har det stor betydelse hur länge utlänningen redan har suttit i förvar (se t.ex. RÅ 1993 ref. 15, RÅ 1994 ref. 98, RÅ 2005 ref. 60 och RÅ 2006 ref. 5 samt MIG 2008:44 och MIG 2010:15).

8.1.4. Vem som beslutar om förvar

Om en ansökan om utvisning har gjorts, beslutar enligt 9 a § lagen om särskild utlänningskontroll den myndighet som handlägger ärendet även om förvar. Ett ärende kan enligt 9 b § handläggas av Migrationsverket, Migrationsöverdomstolen, regeringen eller Säkerhetspolisen. När regeringen är handläggande myndighet beslutar, enligt 9 c §, ansvarigt statsråd om förvar. Regeringen får inte besluta att ta eller hålla kvar någon i förvar. Däremot får regeringen upphäva ett förvarsbeslut.

Lagen om särskild utlänningskontroll bygger, liksom utlänningslagen, på tanken att den myndighet som ska pröva eller yttra sig i ärendet om utvisning och därefter den myndighet som ska verkställa beslutet om utvisning, också ska avgöra frågor om förvar.

8.1.5. Interimistiska beslut om förvar

Har frågan om utvisning ännu inte förts till Migrationsverket, får Säkerhetspolisen enligt 9 § lagen om särskild utlänningskontroll besluta att utlänningen ska tas i förvar även om förutsättningarna i 8 § inte är uppfyllda. Ett sådant beslut ska genast anmälas till Migrationsverket, som snarast ska pröva om åtgärden ska bestå.

Polismyndigheten får, även om den inte är handläggande myndighet, fatta beslut om att ta en utlänning i förvar, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Det följer av 10 kap. 17 § utlänningslagen, som är tillämplig genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll. Har Polismyndigheten fattat ett sådant beslut ska det skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet. Den myndigheten ska därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar ska fortsätta att gälla.

Att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på Polismyndighetens eller Säkerhetspolisens beslut om förvar framgår av 11 § polislagen (1984:387). Polismannen ska enligt 15 § polislagen skyndsamt anmäla åtgärden till sin förman. Förmannen ska omedelbart pröva om omhändertagandet ska bestå. Om utlänningen hålls kvar ska förmannen skyndsamt underrätta Polismyndigheten respektive Säkerhetspolisen. Utlänningen ska så snart som möjligt underrättas om anledningen till omhändertagandet.

8.1.6. Ny prövning, omprövning och skyldighet att upphäva ett beslut om förvar

Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till 10 kap. 9 § utlänningslagen ska ett beslut om förvar prövas på nytt inom viss tid. Ett förvarsbeslut ska prövas på nytt inom två veckor från den dag då det började verkställas. Finns det ett beslut om utvisning ska förvarsbeslutet prövas på nytt inom två månader från den dag då det började verkställas. Hålls utlänningen kvar i förvar ska en ny prövning fortlöpande göras inom samma tid. Det innebär att en ny prövning ska göras inom två veckor respektive två månader från det föregående beslutet om förvar. Efter tre månader ställs det i fråga om verkställighetsförvar särskilda krav för att utlänningen ska få hållas i fortsatt förvar. Det ska vara sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlän-

ningen eller att det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar (se avsnitt 8.1.2).

Bestämmelsen om ny prövning är inte tillämplig beträffande utredningsförvar eller förvar av barn. Tidsfristerna för förvar regleras i dessa fall i 10 kap. 4 § första stycket och 5 §utlänningslagen (se avsnitt 8.1.2 respektive 8.1.8).

Av 10 kap. 10 § utlänningslagen, som även den är tillämplig genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll, framgår att ett beslut om förvar upphör att gälla om det inte prövas på nytt inom föreskriven tid. Lagrådet framhöll i samband med införandet av 1989 års utlänningslag att den förnyade prövningen av beslut om förvar (eller uppsikt) som ska göras skiljer sig helt från omprövningar enligt förvaltningslagen. I utlänningslagen är det fråga om en prövning inom vissa tidsfrister utan att det finns anledning att anta att beslutet är oriktigt. De nya prövningarna måste företas för att beslutet ska bevara sin giltighet. För att markera denna skillnad används därför på Lagrådets inrådan begreppet ”ny prövning” (prop. 1988/89:86 s. 373).

Ett beslut om förvar ska enligt 10 kap. 9 § fjärde stycket utlänningslagen omedelbart upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet. Bestämmelsen är tillämplig genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll. Den medför en skyldighet för den myndighet som ansvarar för förvarsbeslutet att fortlöpande pröva behovet av det.

När beslut fattas om att en utlänning som har tagits i förvar ska utvisas, ska enligt 9 a § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll den myndighet som beslutar om utvisningen också pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar.

8.1.7. Verkställighet av beslut om förvar

Det är enligt 8 a § lagen om särskild utlänningskontroll Säkerhetspolisen som ansvarar för att ett beslut om förvar verkställs.

En utlänning som hålls i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll ska placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. För behandlingen av en utlänning som placerats i sådana lokaler gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. Utlänningen ska beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med

hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet eller arresten.

8.1.8. Förvar av barn

Möjligheterna att ta ett barn, dvs. en person som inte har fyllt 18 år, i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll regleras i 8 § första stycket. Regleringen är betydligt snävare än den som gäller för vuxna. Barn får endast tas i förvar om det finns synnerliga skäl. Detsamma gäller hans eller hennes vårdnadshavare eller en av dem, om de är flera.

Genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller förutsättningarna för att få ta ett barn i förvar enligt 10 kap. 2 § utlänningslagen i tillämpliga delar även vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ett barn får inte hållas i förvar längre än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar. Det följer av 10 kap. 5 § utlänningslagen, som gäller genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll.

Barn som hålls i förvar ska i första hand placeras i sådana förvarslokaler som Migrationsverket ansvarar för enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen. Migrationsverket har då ansvaret för behandlingen och tillsynen av barnet. Om det finns synnerliga skäl får ett barn enligt 8 a § första stycket andra meningen lagen om särskild utlänningskontroll placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest. Som exempel på synnerliga skäl nämns i förarbetena att barnet skulle komma att tas i förvar tillsammans med sin ende vårdnadshavare (prop. 2004/05:170 s. 253 och 319). Vuxna personer som tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan av säkerhetsskäl inte förvaras i Migrationsverkets förvarslokaler. Om det inte är möjligt att placera barn utanför Migrationsverkets förvarslokaler innebär det att förvarstagna barn och föräldrar kommer att skiljas åt. Något annat som enligt förarbetena kan utgöra ett synnerligt skäl är om ett barn som åldersmässigt närmar sig vuxengränsen misstänks för mycket allvarliga brott mot rikets säkerhet (prop. 2004/05:170 s. 253 f. och 319).

8.2. Förvarsreglerna har nyligen setts över

Förvarsreglerna i främst utlänningslagen men även i lagen om särskild utlänningskontroll har nyligen setts över. Regeringen beslutade i augusti 2018 propositionen Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar, prop. 2017/18:284. De föreslagna ändringarna i utlänningslagen innebar bl.a. att en domstol alltid skulle pröva om en utlänning får hållas i förvar längre tid än två veckor. Det skulle också göras tydligare vilken myndighet som i varje skede av migrationsprocessen var ansvarig för att besluta om förvar eller uppsikt. Den enskilde skulle få en utökad rätt att komma till tals muntligen inför förvaltningsmyndigheterna och migrationsdomstolarna.

När det gällde den tid som en utlänning får hållas i förvar föreslogs det i propositionen att det tydligare skulle framgå att tiden i förvar ska vara så kort som möjligt. Det nuvarande kravet på synnerliga skäl för att förlänga förvarstiden för vuxna utöver den inledande fristen om två veckor eller två månader skulle tas bort. Prövningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar skulle i stället göras utifrån en proportionalitetsbedömning. Några ändringar beträffande de fasta tidsgränserna om 48 timmar för utredningsförvar och tre respektive tolv månader för verkställighetsförvar föreslogs inte. Utlänningslagens tidsfrister för förvar skulle tills vidare gälla även vid förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

I propositionen lämnades också förslag på ändringar i lagen om särskild utlänningskontroll. Reglerna om vem som är behörig att besluta om förvar och uppsikt skulle förenklas och förtydligas. Migrationsöverdomstolen skulle inte längre ansvara för att fatta beslut om förvar och uppsikt eller för ny prövning av sådana beslut. Det föreslogs inte någon ändring av ordningen med regeringen som överinstans i utvisningsärenden där lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas eller i fråga om behörigheten för ett enskilt statsråd att besluta om förvar och uppsikt. Det föreslogs inte heller någon obligatorisk domstolsprövning vid längre tider i förvar eller under uppsikt enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Ny prövning av beslut om förvar och uppsikt skulle även i fortsättningen göras av den behöriga myndigheten. I lagen skulle det tas in bestämmelser om skyldigheten att upphäva och ompröva beslut om förvar och uppsikt.

Det föreslogs också att Säkerhetspolisen, på samma sätt som i dag, skulle få ta en utlänning i förvar innan ett ärende om utvisning

har inletts. Det skulle dock krävas att de materiella förutsättningarna för förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll var uppfyllda. Vidare föreslogs att Säkerhetspolisen, liksom Polismyndigheten, skulle få ta en utlänning i förvar även när en annan myndighet är behörig, om det inte fanns tid att avvakta den behöriga myndighetens beslut. Det lämnades också förslag på tydligare regler beträffande utlänningens rätt till muntlig förhandling.

Riksdagen beslutade den 28 november 2018 att avslå regeringens proposition. Det motiverades bl.a. med att lagförslagen byggde på en alltför gammal utredning (Förvar, SOU 2011:17) och att beredningsunderlaget därmed var bristfälligt.

8.3. Enskildas fri- och rättigheter i fråga om förvar

8.3.1. Regeringsformen

Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. Rörelsefriheten är inte absolut, utan får enligt 2 kap. 20 och 21 §§ begränsas genom lag och under vissa förutsättningar. Begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.

Enligt 2 kap. 9 § andra stycket regeringsformen ska den som av annan myndighet än domstol har blivit omhändertagen tvångsvis ha möjlighet att få omhändertagandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål.

För utländska medborgare får särskilda begränsningar göras bl.a. när det gäller skyddet mot frihetsberövanden och rätten till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott. Sådana begränsningar får enligt 2 kap. 25 § regeringsformen göras endast genom lag.

Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.

8.3.2. Europakonventionen

Aktuella artiklar i konventionen

Var och en har enligt artikel 5.1 i Europakonventionen rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas friheten utom i de i artikeln särskilt uppräknade fallen och i den ordning som föreskrivs i lag. Som en tillåten kategori av frihetsberövanden anges i punkten f förvarstagande inför utvisning eller utlämning.

Den som berövats friheten ska åtnjuta de rättssäkerhetsgarantier som anges i artiklarna 5.2–5.4 i Europakonventionen. Det innebär bl.a. att den som har berövats friheten skyndsamt ska få kännedom om skälen till frihetsberövandet. Var och en som har frihetsberövats genom arrestering eller på annat sätt, ska ha rätt att kräva att en domstol snabbt prövar lagligheten av frihetsberövandet och beslutar att frige honom eller henne om frihetsberövandet inte är lagligt. Det finns ingen generell regel om att frihetsberövanden måste beslutas av domstol. Administrativa frihetsberövanden är alltså inte förbjudna, men lagligheten av sådana frihetsberövanden ska på begäran kunna överprövas av domstol.

Europadomstolens praxis

Det finns ingen föreskrift om hur länge ett frihetsberövande som syftar till utvisning eller utlämning får fortgå, liknande den regel om ”skälig tid” som enligt artikel 5.3 i Europakonventionen gäller för häktning. Det betyder inte att den som ska utvisas får hållas i förvar under obegränsad tid. Det kan finnas nationella tidsfrister som måste iakttas för att frihetsberövandet ska anses vara lagligt och förenligt med artikel 5.1. I målet Shamsa mot Polen (dom den 27 november 2003) hade bröderna Shamsa placerats i förvar i avvaktan på att utvisningsbesluten mot dem skulle verkställas. Enligt polsk lag skulle verkställighet ske inom 90 dagar. När den tiden hade gått ut och ett verkställighetsförsök hade misslyckats, hölls bröderna kvar av gränspolisen i flygplatsens transitzon. Europadomstolen ansåg att den vistelsen var att anse som ett frihetsberövande. Eftersom den nationella 90-dagarsfristen hade gått ut saknades det enligt domstolen laglig grund för fortsatt frihetsberövande. Domstolen uttalade också att ett frihetsberövande under obestämd och oförutsebar tid i sig var

oförenligt med rättssäkerheten. Dessutom hade i brödernas fall ingen domstol, domare eller annan person med judiciella befogenheter fattat något beslut om frihetsberövandet. Europadomstolen ansåg därför att artikel 5.1 f i konventionen hade kränkts.

Vid frihetsberövanden som syftar till utvisning gäller även principen om proportionalitet. Ett frihetsberövande som varar mycket länge kan därför komma i konflikt med Europakonventionen. Det gäller särskilt om tidsutdräkten kan tillskrivas försumlighet från myndigheternas sida. I målet Djalti mot Bulgarien (dom den 12 mars 2013) förklarade Europadomstolen att artikel 5.1 f i konventionen hade kränkts. De bulgariska myndigheterna hade förhållit sig passiva genom att inte skynda på hemlandets myndigheter att utfärda nödvändiga resedokument.

De lagregler som gäller för frihetsberövande måste också vara tydliga. Om frihetsberövandet inte är förutsebart strider det mot artikel 5.1 f. i konventionen. I målen Nasrulloyev och Ryabikin, båda mot Ryssland, (dom den 11 oktober 2007 respektive den 19 juni 2008) ansågs frihetsberövandena inte vara lagliga eftersom de nationella bestämmelserna inte var exakta och förutsägbara och inte skyddade utlänningen mot godtycklighet.

Frågan om förfarandet vid domstolar och myndigheter har bedrivits med rimlig skyndsamhet har aktualiserats i ett antal rättsfall från Europadomstolen, där även den tid som personen varit frihetsberövad har varit av intresse. I fallet Kolompar mot Belgien (dom den 24 september 1992) hade Kolompar i väntan på utlämning till Italien varit berövad friheten i två år och åtta månader. Europadomstolen konstaterade att detta var en ovanligt lång tid men att Kolompar själv till stor del bar skuld till att förfarandet fördröjts. Frihetsberövandet ansågs därför vara förenligt med artikel 5.1 f.

I fallet Quinn mot Frankrike (dom den 22 mars 1995) hade Quinn varit berövad friheten i Frankrike, först med anledning av misstankar om att han begått brott där och sedan i avvaktan på beslut om utlämning till Schweiz. I utlämningsärendet hade Quinn hållits i förvar under nästan två år. Europadomstolen fann att det i utlämningsärendet hade förekommit sådana förseningar att frihetsberövandet med hänsyn till sin längd inte kunde anses vara förenligt med artikel 5.1 f. I fallet Raf mot Spanien (dom den 17 juni 2003) satt Raf i förvar i avvaktan på utlämning till Frankrike i två perioder, den ena

om en månad och sex dagar och den andra om 28 dagar. Perioderna ansågs inte anmärkningsvärt långa och stod inte i strid med artikel 5.

I fallet Singh mot Tjeckiska republiken (dom den 25 januari 2005) hade två indiska medborgare dömts av tjeckisk domstol till 21 månaders fängelse och utvisning för att de hjälpt andra personer att illegalt resa in på tjeckiskt territorium. Sedan de avtjänat sina straff, togs de i förvar i avvaktan på att besluten om utvisning skulle verkställas. De förblev berövade friheten för detta ändamål under två och ett halvt år, bl.a. på grund av att de saknade pass. Europadomstolen konstaterade att de tjeckiska myndigheterna inte handlagt frågan om utvisning så snabbt och effektivt som de hade kunnat göra. Dessutom gällde enligt tjeckisk lag att tiden för ett sådant frihetsberövande endast under exceptionella omständigheter fick överstiga två år. Europadomstolen framhöll vidare att klagandena hade dömts för ett brott som inte var särskilt grovt och att den tid de hade fått tillbringa i förvar var längre än fängelsetiden. Eftersom längden av frihetsberövandet inte hade varit rimlig ansåg Europadomstolen att artikel 5.1 f hade kränkts. I Bordovskiy mot Ryssland (dom den 8 februari 2005) ansågs ett frihetsberövande om cirka fyra månader mellan gripande och utlämning inte anmärkningsvärt långt. De ryska myndigheterna kunde inte anses ha handlagt ärendet långsamt.

I fallet Bogdanovski mot Italien (dom den 14 december 2006) ansågs en kränkning av artikel 5.1 f inte ha skett. Bogdanovski hölls i förvar i drygt ett år medan myndigheterna prövade en framställan om att han skulle utlämnas till Jugoslavien. Tidsåtgången berodde bl.a. på att det till en början rådde oklarhet om hans identitet. Även om ärendet hade kunnat handläggas snabbare, var den fördröjning för vilken de italienska myndigheterna var ansvariga inte så betydande att artikeln hade kränkts. Man kunde inte förebrå myndigheterna för att de gått försiktigt fram för att inte orsaka Bogdanovski en irreparabel skada. De kunde inte frige honom innan de fått nödvändiga upplysningar om hans status som flykting och om vilka risker han skulle kunna utsättas för i Jugoslavien. Dröjsmålet med att frige honom var inte överdrivet långt och inte oskäligt. Dessutom var ärendet inte okomplicerat. Bogdanovskis vägran att genomgå vissa undersökningar hade också bidragit till det utdragna förfarandet. Även om utvisningsförfarandet varit långdraget hade det inte varit överdrivet långt och frihetsberövandet hade inte vid något tillfälle upphört att vara berättigat.

I fallet Mikolenko mot Estland (dom den 8 oktober 2009) ansåg Europadomstolen att hans rätt till personlig frihet hade kränkts. Mikolenko var en rysk medborgare som vägrats förlängt uppehållstillstånd i Estland och som därför skulle utvisas. Det förutsatte att han hade rysk identitetshandling och han vägrade att ansöka om en sådan. Han förblev frihetsberövad i drygt tre år och elva månader innan han slutligen frigavs. Europadomstolen konstaterade att det efter en tid måste ha stått klart för de estniska myndigheterna att utvisningen inte kunde verkställas. Artikel 5.1 f kunde då inte längre vara grund för frihetsberövande.

Frågan om frihetsberövande i väntan på utvisning aktualiserades också i målet Mathloom mot Grekland (dom den 24 april 2012). Den irakiske medborgaren Mathloom hade i Grekland dömts till ett långt fängelsestraff och till utvisning efter det att straffet hade avtjänats. Sedan han villkorligt frigetts från fängelsestraffet, överfördes han till ett förvarscenter där han var berövad friheten under 15 månader. De irakiska myndigheterna vägrade att förse honom med ett pass, eftersom de inte kunde fastställa att han var irakisk medborgare. På grund av det kunde utvisningen inte verkställas. Mathloom överfördes i stället till en annan förvarsanstalt där han blev kvar i fem månader. Därefter ersattes förvarstagandet med husarrest. Europadomstolen fann att Mathloom hade varit berövad friheten under mer än två år och tre månader i väntan på utvisning, trots att myndigheterna flera gånger fått information som gjorde det klart att utvisningen inte skulle kunna verkställas. Under sådana förhållanden hade frihetsberövandet varit oproportionerligt och därmed stått i strid med artikel 5.1 f i konventionen.

Fallet Amie m.fl. mot Bulgarien (dom den 12 februari 2013) gällde en statslös person från Libanon. Han bedömdes vara en säkerhetsrisk och satt nästan ett år och nio månader i förvar i väntan på utvisning. Eftersom myndigheterna inte aktivt verkat för att få en libanesisk resehandling för honom, eller för att få något annat land att ta emot honom, var frihetsberövandet inte berättigat enligt artikel 5.1 f i konventionen.

I fallet Abdi mot Förenade kungariket (dom den 9 april 2013) hade Abdi, som var somalier, hållits i förvar under mer än tre år. Det hade inte gjorts en periodisk överprövning av frihetsberövandet, vilket krävdes enligt inhemsk lag. Kraven i artikel 5.1 f var därför inte uppfyllda.

Svensk rättspraxis

Det har i Sverige funnits fall i vilka frihetsberövanden i väntan på utlämning eller utvisning förlängts till följd av Europadomstolens interimistiska anvisning om att verkställighet inte borde ske förrän Europadomstolen prövat den frihetsberövades klagomål. Prövningen har i vissa fall dragit ut på tiden så länge att svensk domstol till slut funnit det nödvändigt att försätta den frihetsberövade på fri fot. I NJA 2011 s. 518 hade en rwandisk medborgare häktats i avvaktan på att han skulle utlämnas till Republiken Rwanda på grund av misstanke om bl.a. folkmord. Efter det att regeringen hade beslutat om utlämning anmälde klaganden Sverige till Europadomstolen och gjorde gällande att beslutet att utlämna honom till Rwanda stred mot Europakonventionen. Det föranledde Europadomstolen att begära att regeringens beslut om utlämning tills vidare inte skulle verkställas. Regeringen beslutade att verkställighet av beslutet, i avvaktan på Europadomstolens prövning, tills vidare inte fick ske. Ärendet hos Europadomstolen pågick i mer än två år. När mannen hade varit frihetsberövad i mer än tre år ansåg Högsta domstolen att det inte längre var godtagbart att han skulle vara häktad.

I RÅ 2006 ref. 5 upphävdes ett förvarsbeslut och utlänningen försattes på fri fot eftersom det inte ansågs föreligga synnerliga skäl för fortsatt förvar. Utlänningen hade dömts till utvisning på grund av brott och efter verkställt fängelsestraff hållits i förvar i närmare 18 månader sedan verkställigheten inhiberats på begäran av Europadomstolen.

8.3.3. Barnkonventionen

FN:s generalförsamling antog den 20 november 1989 konventionen om barnets rättigheter (barnkonventionen). Konventionen innehåller bestämmelser som tillförsäkrar barn grundläggande rättigheter och ger barn skydd mot övergrepp och utnyttjande. Enligt artikel 3.1 ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn. Det gäller oavsett om de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Konventionsstaterna ska enligt artikel 3.3 säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för omvårdnad eller skydd av barn uppfyller av behöriga

myndigheter fastställda normer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet och behörig tillsyn. Av artikel 37 b framgår att frihetsberövande av barn ska ske i enlighet med lag och att det endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Varje frihetsberövat barn ska enligt artikel 37 c behandlas humant och på ett sätt som beaktar behoven hos personer i dess ålder. Ett barn ska hållas åtskilt från vuxna, om det inte anses vara till barnets bästa att inte göra det. Barn ska enligt artikel 9 inte skiljas från sina föräldrar, utom när det är nödvändigt för barnets bästa.

Barnkonventionen blev svensk lag den 1 januari 2020.

8.4. Överväganden och förslag

8.4.1. Förutsättningarna för att ta en utlänning i förvar

Utredningens förslag: En utlänning får tas i förvar antingen om

det är sannolikt att ett beslut om utvisning enligt den nya lagen kommer att meddelas, eller om det redan finns sådant beslut om utvisning och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet.

Beslut om förvar av en utlänning som har fyllt 18 år får dock meddelas endast om det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige, eller om utlänningens identitet är oklar.

Utredningens bedömning: Någon motsvarighet till utrednings-

förvar bör inte tas in i den nya lagen.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Förutsättningarna för förvar samlas i den nya lagen

En förutsättning för att ta en utlänning i förvar enligt 8 § lagen om särskild utlänningskontroll är att det finns ett beslut om utvisning enligt lagen eller att det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas. Dessutom ska det finnas anledning att anta att utlän-

ningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet eller att utlänningens identitet är oklar. Rekvisitet att identiteten är oklar påminner till viss del om hur förutsättningarna för identitetsförvar är uttryckta i 10 kap. 1 § första stycket 1 utlänningslagen. Den bestämmelsen är, tillsammans med övriga materiella förutsättningar för förvar i 10 kap. 1 § utlänningslagen, tillämplig genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll. Rekvisitet att utlänningen kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet motsvarar till viss del bestämmelserna om sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar i 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen.

Hänvisningen i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till bestämmelserna i 10 kap. utlänningslagen om förvar justerades år 2010. Genom justeringen blev, som nämnts, förutsättningarna i utlänningslagen för att ta en utlänning i förvar tillämpliga även i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Hänvisningen är inte helt tydlig, bl.a. eftersom det talas om ”i tillämpliga delar”. Det är inte heller klart hur förutsättningarna för förvar i 10 kap. utlänningslagen förhåller sig till de förutsättningar för förvar som anges i lagen om särskild utlänningskontroll. I förarbetena till sistnämnda lag nämns förutsättningarna i 8 § som ”de särskilda förvarsgrunderna” (prop. 1990/91:118 s. 82 f.). Vid den tiden fanns det emellertid ingen hänvisning till bestämmelserna i utlänningslagen om förutsättningarna för förvar. Lagstiftarens tanke från början måste ha varit att förutsättningarna för förvar i 8 § skulle tillämpas i stället för utlänningslagens bestämmelser.

I utredningens direktiv lyfts bestämmelserna om förvar fram som exempel på reglering där det bör övervägas om hänvisningar till utlänningslagens bestämmelser ska undvikas och om bestämmelserna i stället ska samlas i lagen om särskild utlänningskontroll. Förutsättningarna för förvar är centrala för tillämpningen av den nya lagen. Det finns ett tydligt behov av att förenkla och förtydliga regelverket. Mot den bakgrunden anser utredningen att samtliga bestämmelser som anger när en utlänning får tas i förvar med stöd av den nya lagen ska tas in i den.

Grundläggande förutsättningar för förvar

Som grundläggande förutsättning för att ta en utlänning i förvar gäller, som framgått, enligt 8 § lagen om särskild utlänningskontroll att utlänningen antingen har utvisats med stöd av lagen eller att det är sannolikt att utlänningen kommer att utvisas. Regleringen tillämpas i dag normalt så att en utlänning först tas i förvar på den grunden att han eller hon sannolikt kommer att utvisas. Först när det finns ett lagakraftvunnet beslut om att utlänningen ska utvisas blir det aktuellt med verkställighetsförvar. Utlänningen hålls då i förvar medan Säkerhetspolisen utreder hur utvisningsbeslutet kan verkställas. Syftet med förvaret är då att kunna förbereda och genomföra verkställigheten av beslutet om utvisning.

Det bör, på samma sätt som i dag, vara möjligt att ta en utlänning i förvar om det är sannolikt att det kommer att meddelas ett beslut om utvisning enligt den nya lagen. Sannolikhetsförvar bör normalt kunna bestå fram till dess att det finns ett verkställbart utvisningsbeslut. Om det redan finns ett sådant beslut som kan verkställas bör utlänningen kunna tas i förvar om det behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet. Det bör gälla både om utvisningsbeslutet har meddelats enligt den nya lagen och om det är fråga om verkställighet av ett beslut som har meddelats med stöd av motsvarande äldre bestämmelser. En bestämmelse med den innebörden bör tas in i den nya lagen.

Eftersom de utlänningar som kommer att tas i förvar enligt den nya lagen inte omfattas av EU-direktiv på området (se avsnitt 5.2.4) har det i avsnitt 8.1.1 redovisade avgörandet ingen betydelse för bedömningen av vilka förutsättningar som bör gälla för att få ta en utlänning i förvar (eller ställa utlänningen under uppsikt) enligt lagen.

Skäl för att meddela ett förvarsbeslut

Utöver att det ska finnas ett utvisningsbeslut, eller vara sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas, krävs vissa andra omständigheter för förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det ska finnas anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige om han eller hon inte tas i förvar, eller att hans eller hennes identitet är oklar.

Enligt utredningens mening bör den nuvarande strukturen behållas men förtydligas. I den nya lagen bör det ställas krav på att åtminstone något av de uppräknade skälen för förvar ska vara uppfyllt för att utlänningen ska få tas i sannolikhetsförvar eller verkställighetsförvar. Vilka dessa skäl bör vara utvecklas i det följande. Vad som bör gälla för interimistiska beslut om förvar behandlas i avsnitt 8.4.3.

Risk för brottslighet och försvårande av verkställighet

I utlänningslagen föreskrivs beträffande både sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar att förvar får beslutas endast om det annars finns risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. Enligt utredningens mening bör nämnda omständigheter kunna utgöra skäl även för att ta en utlänning i förvar enligt den nya lagen. För att regleringen ska bli så heltäckande som möjligt bör den nya lagen utformas med utlänningslagen som förebild. Därmed blir det tydligt att också risken för att utlänningen avviker eller på annat sätt hindrar verkställigheten kan utgöra skäl för förvar enligt den nya lagen. Med att det ska finnas anledning att anta att utlänningen annars avviker avses främst risken för att han eller hon försvinner från den ort där han eller hon normalt vistas. Att det finns en sådan risk kan ha framkommit t.ex. genom att utlänningen tidigare har försökt att avvika eller själv uppgett att han eller hon har för avsikt att lämna vistelseorten vid ett beslut om utvisning. Bedömningen av risken för avvikande begränsas inte här på samma sätt som i 1 kap. 15 § utlänningslagen till vissa särskilt uppräknade omständigheter. Med att utlänningen håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten avses bl.a. att utlänningen lämnar oriktiga uppgifter eller undanhåller information om sina personliga förhållanden som gör att det finns anledning att tro att han eller hon försöker hålla sig gömd för myndigheterna eller försvåra verkställigheten på annat sätt. Med utövar brottslig verksamhet i Sverige avses risken för att utlänningen begår brott som kan leda till utvisning enligt den nya lagen eller något helt annat brott.

Oklar identitet

Enligt utlänningslagen får en vuxen utlänning tas i förvar om utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till Sverige. Detsamma gäller när utlänningen därefter ansöker om uppehållstillstånd men inte kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig. För sådant identitetsförvar krävs att utlänningens rätt att få resa in eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå. Det senare syftar på bl.a. fall där det bedöms att utlänningen trots en oklar identitet rimligen måste beviljas asyl i Sverige. Bestämmelsen om identitetsförvar är inte tillämplig på utlänningar som påträffas inne i landet och som inte söker uppehållstillstånd (prop. 1988/89:86 s. 174). Identitetsförvar är avsett för att på ett tidigt stadium, i samband med utlänningen kommer till Sverige, kunna kontrollera vem utlänningen är. Syftet med det är att den behöriga myndigheten ska kunna ta ställning till om utlänningen ska avvisas direkt eller om han eller hon kan ha rätt till asyl. Om utlänningen ska avlägsnas direkt, eller i nära anslutning till ankomsten till Sverige, görs det med stöd av reglerna om avvisning i utlänningslagen.

När frågan om förvar aktualiseras i ett ärende som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll har i allmänhet utlänningen varit i Sverige en tid och hans eller hennes identitet är redan fastställd. Det är därför svårt att se att det skulle finnas något egentligt behov av att ta en utlänning i identitetsförvar i ett ärende som handläggs enligt den nya lagen. Det kan dock inte uteslutas att det kan uppkomma en situation där det finns skäl att ta utlänningen i förvar av den anledningen att identiteten är okänd. Det kan t.ex. vara fallet om en utlänning som har utvisats enligt lagen, eller där utvisningsfrågan utreds, ansöker om uppehållstillstånd och uppger en annan identitet än den han eller hon tidigare har varit känd under. Identitetsförvar kan också aktualiseras om det skulle visa sig att utlänningen har levt i Sverige eller ett annat land under annan identitet. Ett annat exempel kan vara en utlänning som tillfälligt kommit till Sverige för att delta i någon form av terroristverksamhet och vars identitet är oklar. Att utlänningens identitet är oklar bör därför kunna utgöra skäl för förvar enligt den nya lagen.

Utredningsförvar

Enligt utlänningslagen får en utlänning tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om hans eller hennes rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras. I kravet på att förvar ska vara nödvändigt för att kunna genomföra utredningen ligger enligt förarbetena att det måste föreligga mycket starka skäl för att besluta om ett frihetsberövande i detta syfte. Ett sådant skäl kan vara att något utredningsförhör inte har kunnat hållas under de sex timmar som utlänningen får hållas kvar för utredning. Det bör dock kunna inträffa bara undantagsvis, t.ex. i samband med att ett stort antal utlänningar anländer samtidigt till en inresekontrollplats. Ett annat skäl kan vara att en utlänning som redan finns i landet trots Polismyndighetens ansträngningar inte har velat medverka till att frågan om hans eller hennes rätt att vistas här i fortsättningen blir vederbörligen utredd. Enbart det förhållandet att det skulle underlätta för den utredande myndighetens handläggning att ta utlänningen i förvar kan däremot inte utgöra ett tillräckligt skäl för förvarstagande (prop. 1988/89:86 s. 174 f.).

De utlänningar som blir föremål för ingripande enligt lagen om särskild utlänningskontroll har i regel vistats i Sverige en längre tid och har fått sin rätt att stanna utredd tidigare. Ett så kortvarigt förvarstagande som utredningsförvar är tänkt för har därför ingen funktion att fylla i ett system som syftar till att avlägsna utlänningar som kan utgöra ett hot mot det svenska samhället. Utredningsförvar bör därför inte finnas i den nya lagen.

Andra aspekter på förvarsbeslut

Anledningen till att Säkerhetspolisen ansöker om att en utlänning ska utvisas med stöd av den särskilda lagen är att han eller hon i egenskap av presumtiv terrorist eller spion eller liknande kan utgöra ett allvarligt hot mot samhället. Under den tid som frågan om utvisning utreds kan utlänningen behöva tas i förvar för att han eller hon inte ska hålla sig undan eller på annat sätt försvåra utvisningen. I dessa fall tas utlänningen i förvar på den grunden att det är sannolikt att utlänningen kommer att utvisas med stöd av lagen. Ett sådant sannolikhetsförvar kan pågå fram till dess att det finns ett utvisningsbeslut som fått laga kraft eller får verkställas ändå på grund av att ut-

länningen har nöjdförklarat sig. Förvarstagandet fyller i dessa fall delvis även en annan funktion, nämligen att genom frihetsberövandet hindra utlänningen från att realisera de terrorismrelaterade brott eller andra allvarliga brott mot Sveriges säkerhet som han eller hon kan antas komma att begå. Det är emellertid enbart en praktisk konsekvens av frihetsberövandet och får aldrig i sig åberopas som skäl för förvar.

Förutsättningarna för att hålla en utlänning i sannolikhetsförvar bör kunna vara uppfyllda även när Migrationsverket i ett beslut om utvisning har bedömt att det finns verkställighetshinder. Beroende på omständigheterna, t.ex. till vilket land som utvisningen ska verkställas, kan förutsättningarna för verkställighet förändras om beslutet överklagas. Det är först när det finns ett utvisningsbeslut, som är verkställbart därför att det fått laga kraft eller utlänningen har nöjdförklarat sig, som det går att med säkerhet bedöma om beslutet kommer att kunna verkställas. När regeringen har beslutat om utvisning kan beslutet verkställas omedelbart, eftersom det inte går att överklaga och därmed får laga kraft direkt. Står det vid regeringens beslut klart att utvisningsbeslutet inte kommer att kunna verkställas inom överskådlig tid finns det inte förutsättningar för verkställighetsförvar. I ett sådant läge bör regeringen besluta om inhibition av utvisningsbeslutet och att utlänningen ska försättas på fri fot. Finns det behov av att kontrollera utlänningen, får han eller hon åläggas anmälningsskyldighet, vilket normalt förenas med ett beslut om att andra tvångsmedel får användas mot honom eller henne.

Det förhållandet att Migrationsöverdomstolen har konstaterat att det finns verkställighetshinder behöver dock inte alltid leda till omedelbar frigivning, eftersom det är fråga om sannolikhetsförvar.

Det måste även finnas ett visst, om än begränsat, utrymme för verkställighetsförvar under den tid som regeringen undersöker om det finns möjlighet att skaffa sådana diplomatiska garantier och eventuella andra tillstånd att utvisningsbeslutet trots allt kan verkställas. Hur stort det utrymmet är torde variera från fall till fall, främst beroende på vad som bedöms vara proportionerligt och förenligt med Europakonventionen.

En proportionalitetsbedömning ska göras

Utredningen har i avsnitt 5.2.9 föreslagit att det alltid ska göras en proportionalitetsbedömning vid prövningen av om beslut om bl.a. förvar ska meddelas. Ett förvarsbeslut får enligt den regeln meddelas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse. Tillämpning av principen kan t.ex. leda till att en utlänning inte tas i förvar eller att – när lång tid har förflutit – fortsatt förvar inte längre anses vara godtagbart. Det mindre ingripande alternativet uppsikt bör kanske i stället väljas. I det enskilda fallet kan det vara tillräckligt för att myndigheterna ska ha nödvändig kontroll över utlänningen.

8.4.2. Vem som får besluta om förvar

Utredningens förslag: Reglerna om vem som får besluta om för-

var ska i den nya lagen ha följande innebörd. – Regeringen får besluta om förvar när den handlägger ett över-

klagande av ett beslut om utvisning. Behörigheten gäller från det att ärendet har tagits emot av ansvarigt departement och till dess att regeringen har avslutat handläggningen av det överklagade beslutet. – Säkerhetspolisen får besluta om förvar från det att myndig-

heten har tagit emot ett beslut om utvisning för verkställighet till dess att det har verkställts. – Migrationsverket får besluta om förvar när varken regeringen

eller Säkerhetspolisen har behörighet att pröva förvarsfrågan.

Migrationsöverdomstolen ska inte längre kunna fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ansvara för att det görs en ny prövning av sådana beslut.

När regeringen är behörig myndighet beslutar ansvarigt statsråd i frågor om förvar. Regeringen får inte besluta att ta eller hålla kvar en utlänning i förvar men får upphäva beslut om förvar. Regeringen får dock besluta att en utlänning fortsatt ska hållas i förvar när den är skyldig att ompröva ett förvarsbeslut.

Skälen för utredningens förslag

Migrationsöverdomstolens roll bör förändras

Regeringen föreslog i propositionen Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar att migrationsdomstolar inte längre skulle kunna fatta beslut om att ta en utlänning i förvar. Domstolarna skulle inte heller längre ansvara för att det görs en ny prövning av beslut om förvar när ett ärende handläggs enligt utlänningslagen. Detsamma borde enligt regeringens mening gälla i ärenden som handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Migrationsöverdomstolen skulle därför inte längre vara behörig att besluta om förvar eller pröva förvarsbeslut på nytt enligt den lagen. Som skäl för att ändra domstolarnas roll anförde regeringen att som utgångspunkt bör den myndighet som handlägger en fråga om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning bäst kunna bedöma om utlänningen bör tas i förvar. Det fanns dock anledning att avvika från det synsättet när det gällde migrationsdomstolarna. De saknar ofta tillräckligt underlag för att kunna bedöma frågan om förvar och är därför beroende av information från Migrationsverket. Att migrationsdomstolarna behöver samarbeta med Migrationsverket på det sättet kunde enligt regeringen göra att domstolarnas opartiskhet ifrågasätts. Det fanns också ett intresse av att renodla domstolarnas verksamhet inom förvaltningsprocessen till i första hand överprövning. Syftet med att föreslå ändrade processuella regler var även att förenkla regelverket. Om ansvaret för att fatta beslut om förvar lyftes bort från migrationsdomstolarna, skulle beslutsgången bli tydligare och mer lättöverskådlig (prop. 2017/18:284 s. 50).

De argument som regeringen förde fram för att renodla migrationsdomstolarnas roll när det gäller förvar har enligt utredningens mening särskild bärkraft beträffande Migrationsöverdomstolens roll vid handläggning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Migrationsöverdomstolens uppgift bör vara att yttra sig över Migrationsverkets beslut om utvisning när det överklagas till regeringen och att även i andra sammanhang lämna yttranden i frågor som handläggs av regeringen. I Migrationsöverdomstolens uppgifter bör även ingå att hålla muntliga förhandlingar dels för att domstolen ska kunna avge yttranden till regeringen, dels på uppdrag av regeringen. Migrationsöverdomstolen prövar även som andra instans Säkerhetspolisens (med undantag för myndighetens interimistiska beslut) och Migra-

tionsverkets beslut om förvar och verkets beslut i särskilda fall i frågor om behandlingen eller placeringen av en utlänning som hålls i förvar. Även vissa andra beslut som fattats av förvaltningsmyndigheter och Regeringskansliet enligt lagen om särskild utlänningskontroll överprövas av Migrationsöverdomstolen. Om ansvaret för att besluta om förvar lyfts bort från Migrationsöverdomstolen blir det tydligare att domstolen i princip enbart hanterar mål och ärenden enligt den nya lagen vid överprövning av lägre instans beslut eller för att bistå regeringen i dess handläggning. På så sätt förenklas regelverket och beslutsgången blir tydligare och mer överskådlig.

Utredningen föreslår därför att Migrationsöverdomstolen inte får besluta om förvar (se avsnitt 9.2.4 beträffande uppsikt) enligt den nya lagen. Det innebär att Migrationsöverdomstolen inte längre ska ansvara vare sig för att besluta om förvar eller för att det görs en ny prövning av sådana beslut.

Det förhållandet att propositionen med förslag till nya förvarsbestämmelser i utlänningslagen inte antogs, hindrar enligt utredningens mening inte att den föreslagna ändringen görs när det gäller det begränsade antalet fall som kommer att handläggas enligt den nya lagen. Redan i dag skiljer sig reglerna åt när det gäller vilka myndigheter som är behöriga att besluta om förvar. Instansordningen i mål och ärenden enligt utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll är också olika.

Reglerna om vem som beslutar förenklas och görs tydligare

När det gäller frågan om vem som ska besluta om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll behöver regelverket förenklas och förtydligas. Rollerna bör av det skälet renodlas.

I avsnitt 8.1.4 har redovisats vilka myndigheter som i dag beslutar om förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Grundtanken bakom reglerna är, som nämnts, att den myndighet som handlägger ett ärende om utvisning, och därefter den myndighet som har i uppgift att verkställa ett beslut om utvisning, ska besluta om förvar.

Med undantag för det som nyss sagts om Migrationsöverdomstolen bör ansvarsfördelningen mellan regeringen och övriga myndigheter när det gäller vem som är behörig att besluta om förvar i princip behållas. En generell bestämmelse som hänvisar till att beslut om

förvar meddelas av den myndighet som är behörig bör därför tas in i den nya lagen. Det finns dock behov av att i den nya lagen klargöra vem som vid varje tillfälle ansvarar för att besluta om förvar.

Migrationsverkets behörighet bör bestämmas så att myndigheten är behörig att besluta om förvar när det inte finns någon annan särskilt utpekad myndighet. På så sätt finns det alltid en myndighet som får besluta om förvar, om någon av de i lagen särskilt utpekade situationerna inte är för handen.

Regeringen som behörig myndighet

Regeringen bör även i fortsättningen genom ansvarigt statsråd ha behörighet att besluta om förvar när den handlägger ett överklagande av ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Vid remissbehandlingen av de föreslagna ändringarna i förvarsreglerna, som sedermera röstades ned av riksdagen, framfördes kritik mot att ett statsråd får besluta om att en person ska frihetsberövas genom förvar. Förvarsutredningen hade inte presenterat något förslag till ändring i den frågan och regeringen saknade därför underlag för att föreslå en förändring (prop. 2017/18:284 s. 86).

Statsråds rätt att besluta om förvar infördes i samband med att lagstiftningen anpassades till bl.a. Europakonventionens krav på rätt till domstolsprövning av beslut om frihetsberövande (proposition om ändring i utlänningslagen [1980:376], m.m., prop. 1981/82:146, s. 40 f.). Det framstår enligt utredningens mening som naturligt att ansvarigt statsråd är behörigt att besluta i fråga om förvar i samband med att regeringen handlägger exempelvis ett överklagat beslut om utvisning. Frågor av det slaget lämpar sig inte för den kollektiva beslutsform som gäller för regeringsbeslut. Intresset av en snabb handläggning talar också med styrka för att ansvarigt statsråd även i fortsättningen ska kunna besluta om förvar. Enligt 9 c § lagen om särskild utlänningskontroll får regeringen inte besluta om att ta eller hålla kvar en utlänning i förvar. Det begränsar kraftigt vad regeringen får besluta om. Regeringen får däremot upphäva ett beslut om förvar, vilket är förmånligt för den enskilde. Dessutom finns det en rättssäkerhetsgaranti genom att ett statsråds beslut om förvar kan bli föremål för Högsta förvaltningsdomstolens prövning på begäran av utlänningen. Som framgår av avsnitt 13.2.4 föreslår utredningen att

den bestämmelsen ska föras över till den nya lagen. Mot den bakgrunden anser utredningen att det inte finns skäl att ändra den nuvarande ordningen. Regeringen bör därför även i den nya lagen pekas ut som behörig myndighet att besluta i fråga om förvar. När regeringen är behörig myndighet bör liksom i dag som utgångspunkt ansvarigt statsråd besluta i frågor om förvar.

Det finns emellertid en situation där regeringen bör få besluta att en utlänning fortsatt ska hållas i förvar. Som utredningen återkommer till i avsnitt 8.4.7 är regeringen skyldig att ompröva beslut om förvar när regeringen beslutar om utvisning av utlänningen. Regeringen är också skyldig att ompröva beslut om förvar när den upphäver ett beslut om utvisning och återförvisar eller överlämnar ärendet till Migrationsverket för handläggning. Statsrådet kan av naturliga skäl inte fatta beslut i förvarsfrågan innan regeringen har prövat utvisningsfrågan. När regeringen på detta sätt är skyldig att ompröva ett förvarsbeslut bör den även samtidigt kunna besluta att utlänningen fortsatt ska hållas i förvar. En regel om det bör tas in i den nya lagen.

Regeringens behörighet bör gälla från det att ett ärende om utvisning har tagits emot av ansvarigt departement. Behörigheten bör kvarstå så länge regeringen handlägger det överklagade beslutet. Om regeringen beslutar om utvisning får utvisningsbeslutet laga kraft direkt och Säkerhetspolisen kan därmed påbörja verkställigheten. Normalt expedieras besluten till Säkerhetspolisen samma dag som de fattas. Även i de fall där det inte har meddelats ett utvisningsbeslut bör regeringens behörighet upphöra när regeringen inte längre handlägger det överklagade beslutet. Det kan exempelvis bli aktuellt när regeringen upphäver ett av Migrationsverket meddelat utvisningsbeslut och överlämnar ärendet till verket för fortsatt handläggning. Att det efter regeringens handläggning av ärendet i huvudsaken återstår vissa frågor för Regeringskansliet att ta ställning till, t.ex. frågor om ersättning, och att ärendet därför i sin helhet inte kan avslutas, bör inte påverka regeringens behörighet.

Säkerhetspolisen som behörig myndighet

På samma sätt som i dag bör Säkerhetspolisen få besluta om förvar när myndigheten har tagit emot ett ärende för verkställighet, fram till dess att verkställigheten har genomförts. Säkerhetspolisen bör fortsätta att vara behörig myndighet även när utvisningsbeslutet tillfälligt inte får verkställas, t.ex. på grund av att beslutet har inhiberats. Säkerhetspolisen bör liksom i dag vara behörig myndighet under den tid som regeringen försöker utverka diplomatiska garantier, eftersom det är ett led i verkställighetsarbetet.

Även om Säkerhetspolisen ger Polismyndigheten i uppdrag att verkställa ett utvisningsbeslut bör ansvaret för att besluta om förvar inte gå över till Polismyndigheten. Säkerhetspolisen bör i en sådan situation fortsatt vara behörig myndighet. Säkerhetspolisen lämnar inte över hela ansvaret för ärendet utan låter endast Polismyndigheten hjälpa till med den praktiska hanteringen med att verkställa utvisningen. Eftersom Säkerhetspolisen pekas ut som ansvarig verkställande myndighet bör den följaktligen också ansvara för att fatta viktiga beslut under verkställighetsstadiet. Om Polismyndigheten, när den fått i uppdrag att verkställa ett utvisningsbeslut, anser att en utlänning bör tas i förvar eller att ett förvarsbeslut bör upphöra får den alltså kontakta Säkerhetspolisen för beslut i frågan.

Migrationsverket som behörig myndighet

I övriga situationer bör Migrationsverket vara behörig myndighet. Det gäller först och främst när verket handlägger ett ärende om utvisning. Om Säkerhetspolisen har fattat ett interimistiskt beslut om förvar enligt den nya lagen bör Migrationsverket vara behörig myndighet, även om Säkerhetspolisen ännu inte har ansökt om utvisning. Migrationsverket bör också vara behörig myndighet när verket har avgjort ett utvisningsärende. Det bör gälla fram till dess att utvisningsbeslutet får verkställas eller, om utvisningsbeslutet överklagas, fram till dess att regeringen tar emot handlingarna för handläggning.

Eftersom handlingarna i ett överklagat ärende där Migrationsverket har beslutat om utvisning lämnas till regeringen först när Migrationsöverdomstolen yttrar sig, kommer – med den föreslagna ordningen – Migrationsverket att vara behörig myndighet under den tid som ärendet handläggs av Migrationsöverdomstolen. Det innebär att

Migrationsverket kommer att besluta om förvar även efter det att verket skilt saken ifrån sig och överlämnat handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen. Den nackdel som det kan innebära för Migrationsverket, inte minst när det gäller den praktiska hanteringen av ärendet, vägs enligt utredningens uppfattning upp av att instansordningen för den här typen av ärenden blir tydligare och att myndigheternas roller i processen renodlas. I avsnitt 8.4.6 föreslår utredningen dessutom att ny prövning ska göras med längre intervall än i dag.

Om utlänningen har tagits i förvar genom Migrationsverkets beslut kan verket se till att det finns kopior av de handlingar som behövs för att bevaka förvarsfrågan. Om det skulle uppstå behov av att ta utlänningen i förvar först under handläggningen i Migrationsöverdomstolen – vilket torde bli mycket ovanligt – får frågan om tillgång till handlingarna lösas praktiskt. De eventuella rättssäkerhetsproblem som kan uppkomma genom att Migrationsöverdomstolen har hand om ärendet medan Migrationsverket ansvarar för beslut om förvar, är inte heller sådana att de utgör hinder mot den föreslagna ordningen. I dessa ärenden finns det normalt offentliga biträden som har till uppgift att bevaka utlänningarnas intressen.

För att underlätta Migrationsverkets hantering av förvarsfrågor (och uppsiktsfrågor) när ett överklagat utvisningsbeslut handläggs av Migrationsöverdomstolen, bör det åligga domstolen att underrätta verket om det under handläggningen kommer fram uppgifter som kan ha betydelse för förutsättningarna för att hålla utlänningen i förvar. Det kan t.ex. gälla att utlänningens identitet har blivit klarlagd under handläggningstiden, om oklar identitet är skälet till att utlänningen tagits i förvar. Det kan också handla om att utlänningen har blivit allvarligt sjuk eller skadats så att hans eller hennes möjligheter att avvika eller på annat sätt hindra verkställigheten har förändrats betydligt. En sådan underrättelseskyldighet kan regleras i förordning.

Om ett utvisningsbeslut inte överklagas, kommer Migrationsverket att vara behörig myndighet fram till dess att beslutet fått laga kraft och överlämnas till Säkerhetspolisen för verkställighet. Säkerhetspolisen behåller sedan behörigheten till dess att utvisningsbeslutet har verkställts.

Vilka beslut som får fattas av den behöriga myndigheten

Den myndighet som är behörig att besluta om förvar ansvarar också för att fatta de beslut som hör samman med förvarsfrågan. När det gäller förvar får den behöriga myndigheten, som huvudregel, besluta att ta en utlänning i förvar eller upphäva ett beslut om förvar. I det ligger också att behörig myndighet får ersätta ett tidigare beslut om förvar med ett nytt, om grunden för förvar ändras. Likaså får den behöriga myndigheten ersätta förvar med beslut om uppsikt. Frågor som rör placering och behandling av utlänningen kan också aktualiseras.

Det skulle kunna övervägas att i den nya lagen ha särskilda paragrafer som anger vilka åtgärder som får vidtas av de behöriga myndigheterna. Utredningen anser dock att det blir tydligare och minskar risken för att samma behörighetsfråga regleras på flera ställen i lagen om de åtgärder som den behöriga myndigheten får eller ska vidta anges i anslutning till de materiella bestämmelserna.

Som utredningen tidigare har varit inne på bör den nuvarande bestämmelsen om att regeringen inte får besluta att ta eller hålla kvar en utlänning i förvar, men får upphäva förvarsbeslut, behållas. Den bör följaktligen föras över till den nya lagen, med den justering som nyss har nämnts.

8.4.3. Interimistiska beslut om förvar

Utredningens förslag: Säkerhetspolisen får ta en utlänning i för-

var innan frågan om utvisning har förts till Migrationsverket, om de materiella förutsättningarna för förvar är uppfyllda. Ett sådant beslut ska genast anmälas till Migrationsverket, som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.

Säkerhetspolisen får, i likhet med Polismyndigheten, ta en utlänning i förvar även när en annan myndighet är behörig, om det inte finns tid att avvakta den behöriga myndighetens beslut. Ett sådant beslut ska så snart som möjligt anmälas till den behöriga myndigheten, som snarast ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla.

Det ska framgå genom en hänvisning i den nya lagen att en polisman i vissa fall får omhänderta en utlänning i avvaktan på Säkerhetspolisens eller Polismyndighetens beslut om förvar. Om

kontroll av en utlänning sker under medverkan av Tullverket, Kustbevakningen eller med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant, ska tulltjänstemannen, kustbevakningstjänstemannen eller passkontrollanten ha samma rätt som en polisman att omhänderta utlänningen. Omhändertagandet ska så snart som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå.

Skälen för utredningens förslag

Beslut om förvar innan ett ärende om utvisning har inletts

Om det finns ett beslut om utvisning, eller det är sannolikt att ett sådant beslut kommer att meddelas, får en utlänning under vissa förutsättningar tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Beslut om utvisning meddelas av Migrationsverket i första instans och överklagas till regeringen (se avsnitt 7.2.2 och 13.2.1). Ett ärende inleds genom att Säkerhetspolisen ansöker om att en utlänning ska utvisas. Har frågan om utvisning ännu inte på detta sätt förts till Migrationsverket, får Säkerhetspolisen enligt 9 § lagen om särskild utlänningskontroll besluta att utlänningen ska tas i förvar. För det krävs inte att förutsättningarna för förvar är uppfyllda. Ett interimistiskt beslut om förvar ska genast anmälas till Migrationsverket som snarast ska pröva om åtgärden ska bestå. När regleringen infördes motiverades den med att ett tillräckligt snabbt ingripande från polisen kunde säkerställas endast genom att den i säkerhetsärenden gavs större befogenheter att ta en utlänning i förvar än enligt den då gällande utlänningslagen (prop. 1973:37 s. 103).

Som bestämmelsen är utformad i dag skulle Säkerhetspolisen kunna ta en utlänning i förvar utan några andra omständigheter än att personen är utländsk medborgare eller statslös och att Säkerhetspolisen har för avsikt att väcka frågan om utvisning. En sådan ordning kan ge utrymme för godtyckliga bedömningar och kan därför ifrågasättas ur rättssäkerhetssynpunkt. Att Säkerhetspolisen snabbt ska anmäla beslutet till Migrationsverket, som ska pröva om åtgärden ska bestå, kan inte väga upp den nackdelen. Det finns i ett sådant fall inget för Migrationsverket att överpröva, eftersom Säkerhetspolisen skulle kunna fatta sådana beslut utan att ange några egentliga grunder. Någon reell möjlighet för Migrationsverket att göra en

annan bedömning finns då i praktiken inte. Bestämmelsen har dock inte tillämpats på det sättet. Besluten har enligt uppgift varit motiverade så att Migrationsverket fått underlag för att kunna göra en självständig bedömning i förvarsfrågan.

Säkerhetspolisens intresse av att i ett tidigt skede av utvisningsförfarandet kunna ta en utlänning i förvar kan enligt utredningens mening tillgodoses även om de materiella förutsättningarna för förvar måste vara uppfyllda. De höga krav på rättssäkerhet som måste ställas på ett beslut som innebär ett frihetsberövande talar starkt för att en utlänning bara ska få tas i förvar innan ett utvisningsärende inletts hos Migrationsverket om det finns tillräckliga skäl för förvar enligt lagen. Det bör därför i den nya lagen tas in en bestämmelse som ger Säkerhetspolisen fortsatt möjlighet att ta en utlänning i förvar innan utvisningsfrågan har förts till Migrationsverket, men de materiella förutsättningarna för förvar måste då vara uppfyllda.

Det ska även i fortsättningen åligga Säkerhetspolisen att genast anmäla interimistiska förvarsbeslut till Migrationsverket. Verket ska därefter snarast pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. Eftersom det är fråga om ett frihetsberövande är det viktigt att handläggningstiderna är så korta som möjligt. Även om det ska gälla ett allmänt skyndsamhetskrav (se avsnitt 5.2.8) bör därför de särskilda kraven på skyndsamhet föras över till den nya lagen. Det händer att Säkerhetspolisen, när den anmäler ett interimistiskt beslut om förvar, samtidigt lämnar in en ansökan om utvisning av utlänningen till Migrationsverket. Uppgifterna i ansökan kan då läggas till grund för verkets beslut i fråga om utlänningen ska vara kvar i förvar. För det fall en sådan ansökan inte ges in tillsammans med anmälan om förvar, vilket inte heller är ett krav, förutsätts det att Säkerhetspolisen lämnar tillräcklig information för att Migrationsverket ska kunna göra en självständig bedömning av förvarsfrågan.

Som utredningen återkommer till i avsnitt 12.5 ska ett beslut om förvar alltid vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Det gäller såväl Säkerhetspolisens interimistiska beslut som Migrationsverkets beslut. Migrationsverkets beslut om förvar är med dagens lagstiftning överklagbart och föreslås även vara det i fortsättningen, se avsnitt 13.2.4.

Andra interimistiska beslut

Polismyndigheten får, även om den inte är handläggande myndighet, besluta att ta en utlänning i förvar om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Det regleras i 10 kap. 17 § utlänningslagen, som genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll gäller även vid handläggning enligt den lagen. För att Polismyndigheten ska kunna fatta sådana tillfälliga förvarsbeslut ska dock de särskilda förvarsgrunderna i 8 § lagen om särskild utlänningskontroll vara uppfyllda (prop. 1990/91:118 s. 83).

Möjligheten för Polismyndigheten att i brådskande fall besluta om förvar i ärenden som handläggs av en annan myndighet bör finnas även i det framtida regelverket. På samma sätt som i dag bör det förutsätta att det inte finns tid att avvakta den behöriga myndighetens beslut. Det kan vara fallet när Polismyndigheten påträffar en utlänning som har hållit sig dold och beträffande vilken frågan om utvisning är under prövning eller ett avlägsnandebeslut ska verkställas. Utredningen anser dock att även Säkerhetspolisen bör kunna få fatta motsvarande interimistiska beslut. Säkerhetspolisen är den myndighet som i störst utsträckning kommer i kontakt med och kan identifiera utlänningar som kan utgöra ett allvarligt samhällshot. Säkerhetspolisen bör därför kunna ta en utlänning i förvar, även om den vid tillfället i fråga inte är handläggande myndighet. Bestämmelser med sådant innehåll bör därför tas in i den nya lagen.

Även i dessa fall är det viktigt att ett interimistiskt beslut gäller kortast möjliga tid och att den behöriga myndigheten kan upphäva det interimistiska beslutet om den anser att skälen för beslutet inte är tillräckliga. Polismyndigheten och Säkerhetspolisen bör därför vara skyldiga att så snart som möjligt anmäla till den behöriga myndigheten att det har fattats ett interimistiskt beslut om förvar.

Den behöriga myndigheten bör vara skyldig att snarast efter det att frågan har väckts pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar. Hur snabbt ett sådant beslut kan meddelas beror givetvis på vilken myndighet som är behörig att besluta om förvar. I de fall där det är regeringen som är behörig myndighet får längre tid accepteras än om frågan ska prövas av Migrationsverket.

Det bör också i den nya lagen tas in en upplysning, motsvarande den som finns i 10 kap. 17 § andra stycket utlänningslagen, om att det av 11 § polislagen framgår att en polisman i vissa fall tillfälligt får

omhänderta en utlänning i avvaktan på Säkerhetspolisens eller Polismyndighetens beslut om förvar.

Likaså bör det av den nya lagen framgå att en tulltjänsteman, en kustbevakningstjänsteman eller en passkontrollant har samma rätt att omhänderta en utlänning som en polisman har, om kontroll av utlänningen görs under medverkan av Tullverket, Kustbevakningen respektive med hjälp av en särskilt förordnad passkontrollant (jfr 10 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen). Sådana tillfälliga omhändertaganden bör så snart som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden ska bestå.

Om Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen har meddelat ett interimistiskt beslut om förvar ska alltså myndigheten anmäla beslutet till den behöriga myndigheten, som därefter ska pröva om beslutet ska fortsätta att gälla. När ett interimistiskt beslut om förvar anmäls till den behöriga myndigheten inleds ett ärende om förvar och vanliga handläggningsregler blir tillämpliga. Några ytterligare regler om förfarandet efter anmälan av interimistiska beslut behövs därför inte.

8.4.4. Förvarstiden

Utredningens förslag: Förvar ska, som utgångspunkt, pågå un-

der en så kort tid som möjligt.

En utlänning som har fyllt 18 år får hållas i förvar i högst ett år, för att Säkerhetspolisen ska kunna förbereda eller genomföra verkställighet av ett beslut om utvisning. Under särskilda förutsättningar ska utlänningen få hållas i förvar ytterligare högst två år. Den maximalt tillåtna tiden för verkställighetsförvar blir därmed tre år. Om en utlänning efter misslyckat verkställighetsförsök återförs till Sverige, ska en ny ettårsfrist räknas från det att utlänningen åter anlände till Sverige. Den längsta tiden för förvar om maximalt tre år påverkas inte av ett misslyckat verkställighetsförsök.

Skälen för utredningens förslag

Tidsgränserna för hur länge en utlänning får hållas i förvar behöver ändras

Ett beslut att beröva en utlänning friheten genom förvar innebär ett ingrepp i hans eller hennes integritet och rörelsefrihet. Åtgärden ska därför bara användas om inte andra, mindre ingripande åtgärder är tillräckliga. Enligt 8 § andra stycket lagen om särskild utlänningskontroll ska utlänningen ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar om det är tillräckligt. Det faktum att förvar är en form av frihetsberövande ställer höga krav på rättssäkerhet och därmed också på en tydlig reglering av bl.a. hur länge frihetsberövandet får pågå.

Samtidigt förutsätter en ändamålsenligt utformad migrationsprocess att myndigheterna kan utöva nödvändig kontroll över utlänningar som vistas i Sverige och har verktyg att sätta kraft bakom ett beslut om utvisning. Det är naturligtvis särskilt viktigt när en utlänning har bedömts utgöra ett så allvarligt samhällshot att han eller hon inte får vara kvar i Sverige av det skälet. Möjligheten att hålla en utlänning i förvar är ett viktigt led i att upprätthålla en välordnad verkställighetsprocess.

Som framgår av utredningsdirektiven kan det när en utlänning ska utvisas med stöd av lagen om särskild utlänningskontroll ibland finnas behov av att hålla utlänningen i förvar under längre tid än vad som är tillåtet i dag. Så kan exempelvis vara fallet när utlänningen framför klagomål till Europadomstolen för mänskliga rättigheter. Om verkställigheten av utvisningsbeslutet måste avbrytas i avvaktan på domstolens handläggning kan det med dagens lagstiftning redan efter tre månader saknas förutsättningar för förvar, om inte förutsättningarna i 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen är uppfyllda (se avsnitt 8.1.1 och 8.1.2). Utredningen ska därför enligt direktiven föreslå den förlängning av tidsgränsen för verkställighetsförvar som gällande EU-direktiv på området möjliggör och som bedöms vara proportionerlig i avvägningen mellan skyddet för Sveriges säkerhet och skyddet för enskildas fri- och rättigheter.

I avsnitt 8.1.2 har bakgrunden till och innehållet i nuvarande bestämmelser redovisats. Där redogörs också för det krav på fasta tidsgränser för verkställighetsförvar som återvändandedirektivet ställer och hur långa dessa tider får vara. Utredningen återkommer till vad kraven innebär för svenskt vidkommande när det gäller tiden för

verkställighetsförvar enligt den nya lagen. Det kan dock redan här konstateras att det finns skäl att ha särregler för förvar av de utlänningar som omfattas av regelverket. Hur de ska se ut behandlas i det följande.

Det bör fortsatt finnas fasta tidsgränser för verkställighetsförvar

Ett alternativ till att förlänga tidsgränsen för verkställighetsförvar är enligt utredningsdirektiven att överväga om ärenden där utlänningar som tas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll kan undantas från tidsgränser för verkställighetsförvar. I dagens reglering finns ett sådant undantag för utlänningar som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Undantaget har sin grund i artikel 2.2 b i återvändandedirektivet. Något uttryckligt undantag för utlänningar som utvisas på grund av risken för att utlänningen begår eller medverkar till terroristbrott eller för att han eller hon annars utgör ett säkerhetshot finns inte i återvändandedirektivet.

Utredningen har i avsnitt 5.2.4 gjort den tolkningen att artikel 72 i EUF-fördraget medger att Sverige gör undantag från bestämmelser i EU-rättsakter om det behövs med hänsyn till behovet av att skydda den inre säkerheten. Den nya lagen syftar, på samma sätt som lagen om särskild utlänningskontroll, till att skydda Sveriges säkerhet mot utlänningar som kan skada den. Utredningen anser därför att den nya lagen i och för sig inte behöver anpassas till återvändandedirektivets krav på fasta tidsgränser när det gäller verkställighetsförvar.

Utredningen gör dock den bedömningen att det även i fortsättningen bör framgå direkt av lagen hur länge ett verkställighetsförvar får pågå. Det behövs för att lagstiftningen ska vara tydlig och förutsebar och skydda mot godtycklighet. Att frihetsberöva någon eller på annat sätt begränsa hans eller hennes rörelsefrihet medför ett intrång i den enskildes fri- och rättigheter som skyddas i både regeringsformen och Europakonventionen. Europadomstolen har i sin praxis bl.a. lyft fram behovet av tydliga och förutsägbara regler. Det är därför inte lämpligt att nu frångå en ordning där det under lång tid har funnits fasta tidsgränser för hur länge en utlänning får hållas i förvar i avvaktan på att utvisningsbeslutet mot honom eller henne kan verkställas.

Verkställighetsförvar kan inte direkt jämföras med andra frihetsberövanden som t.ex. häktning, eftersom det vid förvar inte på samma sätt krävs att det finns en brottsmisstanke som når upp till en viss, given nivå. Vid längre häktningstider brukar det dessutom ställas krav på att åklagaren kan visa att det tillkommer bevisning eller att utredningsläget är sådant att misstankarna hela tiden stärks och att förundersökningen bedrivs effektivt. Det misstänka brottets straffvärde kan sägas utgöra den yttersta tidsgränsen för häktning. Den misstänkte får dessutom, om han eller hon döms, tillgodoräkna sig häktningstiden vid straffverkställigheten. Även om det inte finns en fast tidsgräns för hur länge häktning får pågå finns det alltså andra faktorer som styr hur länge ett sådant frihetsberövande kan vara godtagbart.

Det går inte heller att direkt jämföra verkställighetsförvar enligt den nya lagen med de förhållanden som råder vid utvisning på grund av brott. Utlänningen har då dömts för ett, oftast allvarligt, brott. Domstolen har på grund av brottet bedömt att utlänningen kan komma att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller att brottet inneburit en så allvarlig skada, fara eller kränkning att han eller hon inte ska få stanna kvar i Sverige. Genom domstolsförfarandet – med de rättssäkerhetsgarantier som det innebär – har utlänningen fått sina skäl för att undgå utvisning prövade.

Enligt utredningens mening bör särregleringen i nu aktuellt hänseende inte avvika alltför mycket från vad som gäller vid utvisning för flertalet utlänningar enligt utlänningslagen. De ändrade tidsgränser för verkställighetsförvar som utredningen föreslår i det följande får anses vara tillräckliga för att möta de särskilda behov som finns att hålla en utlänning som utgör en särskilt allvarlig säkerhetsrisk i förvar. Det bör alltså i den nya lagen finnas fasta tidsgränser för hur länge en utlänning får hållas i verkställighetsförvar.

Tiden för verkställighetsförvar förlängs

Det är särskilt angeläget att en utlänning som utgör ett allvarligt hot mot det svenska samhället och av den anledningen ska utvisas kan hållas i förvar i avvaktan på att utvisningsbeslutet kan verkställas. Det gäller oavsett om det är en presumtiv spion eller en presumtiv terrorist. Normalt krävs det betydligt längre tid för att förbereda ut-

visningen av en sådan utlänning än för utvisningsbeslut i allmänhet. Orsaken till det är bl.a. att vissa stater fortfarande tillämpar dödsstraff, tortyr eller annan grym eller omänsklig behandling, vilket omöjliggör att utvisningsbeslut verkställs dit. Risken för att en utlänning som utvisas på grund av hans eller hennes anknytning till terroristverksamhet utsätts för sådan otillåten behandling kan vara betydligt större än för en utlänning som utvisas av andra skäl. Vissa stater vägrar att ta emot egna medborgare om de misstänks för eller har gjort sig skyldiga till brott. I ett utvisningsbeslut ska det anges till vilket land som utlänningen ska utvisas (se avsnitt 7.2.3). Om det finns särskilda skäl får mer än ett land anges. Det innebär att fler stater än en kan behöva involveras i förberedelserna för att verkställa utvisningen.

Det ligger också i sakens natur att verkställighet av ett utvisningsbeslut som rör en presumtiv terrorist kräver helt andra kontakter med den mottagande staten än verkställighet av utvisningsbeslut i allmänhet. Den mottagande staten kan t.ex. komma att efterfråga betydligt fylligare underlag inför sin bedömning av om utlänningen kan tas emot. Eftersom utvisningsbeslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll bygger på förhållanden som inte är fastslagna i t.ex. en brottmålsdom kan utlänningens intresse av att framföra klagomål till Europadomstolen också vara något högre än i andra fall.

Det allmännas intresse av att hålla en utlänning i verkställighetsförvar under en längre tid måste ställas mot det faktum att förvar innebär ett frihetsberövande. Även om det, som har framgått i avsnitt 8.3.2, inte i Europakonventionen finns någon fastställd tidsfrist för hur länge ett frihetsberövande som syftar till utvisning får fortgå, kan ett frihetsberövande som pågår alltför länge komma att stå i strid med konventionen. Det gäller framför allt om tidsutdräkten beror på att berörda myndigheter inte har handlagt ett ärende med tillräcklig målmedvetenhet och effektivitet. Det torde emellertid även i de fall där den verkställande myndigheten har hanterat ärendet på ett rimligt sätt finnas en bortre gräns för hur långa frihetsberövanden som kan godtas.

När förvarstidens längd bestäms måste utgångspunkten vara att tiden inte får vara längre än vad som är nödvändigt. Om den tillåtna förvarstiden är för generöst tilltagen finns det en risk för att utlänningar hålls i förvar trots att det inte kan förutses att verkställighet kan genomföras inom överskådlig tid. Samtidigt behöver tiden be-

stämmas med hänsyn till ändamålet med förvarsbestämmelserna, nämligen att underlätta det förfarande som syftar till att utlänningen ska avlägsnas ur Sverige.

Vid en samlad bedömning anser utredningen att det finns starka skäl för att förlänga tidsfristerna för verkställighetsförvar för de nu aktuella utlänningarna. Med hänsyn till att de utlänningar som kommer att utvisas enligt den nya lagen utgör ett allvarligt hot mot säkerheten i det svenska samhället är det rimligt och proportionerligt att för den begränsade gruppen tillåta längre förvarstider än för utlänningar som utvisas enligt utlänningslagen.

Vilka tidsfrister bör gälla?

Utredningen har i avsnitt 5.2.4 konstaterat att det finns en möjlighet att frångå EU-reglering om det är motiverat med hänsyn till nationell säkerhet. Det finns starka skäl för att göra det när det gäller bestämmelser om förvar av den begränsade grupp av utlänningar som kommer att omfattas av den nya lagen. Enligt utredningens mening är det därför möjligt att gå utöver de tidsgränser för verkställighetsförvar som anges i återvändandedirektivet. Däremot finns det skäl att behålla den nuvarande strukturen med en fastställd längsta tid, som under vissa förutsättningar får förlängas (se avsnitt 8.4.5). Det underlättar både förståelsen för och tillämpningen av regelverket. Det uppfyller också kraven i Europakonventionen på tydlighet och förutsebarhet.

En utlänning bör enligt huvudregeln få hållas i förvar i högst ett år. Normalt kommer ett beslut om verkställighetsförvar att börja löpa direkt efter det att utvisningsbeslutet fick laga kraft eller när utlänningen nöjdförklarat sig över utvisningsbeslutet. Det kan dock finnas fall där förvarsbeslutet upphävs t.ex. därför att utvisningen inte kan komma att verkställas inom förutsebar framtid. Det väcker frågan om det bör anges i lagtexten att tiden för verkställighetsförvar ska räknas från tidpunkten när utvisningsbeslutet är verkställbart. Någon sådan bestämmelse finns inte i dag vare sig i utlänningslagen eller lagen om särskild utlänningskontroll. Utredningen har inte heller funnit något skäl för att en sådan regel bör införas. Tvärtom skulle en sådan bestämmelse kunna leda till oönskade effekter, t.ex. om det politiska läget i ett land plötsligt skulle förbättras så att verk-

ställighet blir möjlig efter ett antal år. Om utlänningen är förvarstagen när utvisningsbeslutet blir verkställbart börjar tidsfristen att löpa då. I annat fall börjar den löpa när utlänningen tas i förvar och löper så länge frihetsberövandet består.

Förvarstiden bör kunna förlängas med ytterligare högst två år, men det ska kräva starkare skäl, vilket utredningen återkommer till i avsnitt 8.4.5. Den sammanlagda tiden för verkställighetsförvar kan då uppgå till, som mest, tre år. Tillsammans med utredningens förslag om utvidgade och förändrade förutsättningar för att hålla en utlänning i förvar en längre tid (se avsnitt 8.4.5), ger en sådan ändring Säkerhetspolisen rimligare möjligheter att hålla en utlänning i förvar i avvaktan på att ett utvisningsbeslut kan verkställas. En maximal förvarstid om tre år bör också, utifrån den praxis som redovisats i avsnitt 8.3.2, vara förenlig med Europakonventionen, med hänsyn till att det är fråga om presumtiva terrorister eller utlänningar som på annat sätt utgör allvarliga säkerhetshot. Om det har visat sig vara omöjligt att inom en treårsperiod verkställa utvisningsbeslutet torde sannolikheten för att det ska lyckas vara så liten att fortsatt frihetsberövande på den grunden inte är försvarligt ens i de fall där utlänningen utgör ett allvarligt hot mot den inre säkerheten.

Ett särskilt problem kan uppstå om det inom den ettåriga fristen skulle inträffa att ett verkställighetsförsök genomförs men den stat till vilken utvisningsbeslutet verkställs vägrar att ta emot utlänningen, t.ex. därför att vissa handlingar saknas. Utlänningen återförs då till Sverige, varför verkställighetsarbetet behöver tas upp på nytt. Om det fortfarande finns behov av att hålla utlänningen i förvar, och förutsättningarna för det är uppfyllda, måste det fattas ett nytt beslut om förvar. Oavsett om ytterligare verkställighetsförsök till samma stat planeras eller om kontakter tas med någon annan stat till vilken verkställighet kan aktualiseras bör då inte de strängare krav som föreslås i avsnitt 8.4.5 gälla. I stället bör en ny ettårsfrist löpa från det att utlänningen på nytt anländer till Sverige. Det avviker från vad som anses gälla vid misslyckade verkställighetsförsök enligt utlänningslagen (jfr MIG 2019:17 som behandlats i avsnitt 8.1.2). Det är emellertid motiverat utifrån de särskilda förutsättningar som gäller i ärenden enligt den nya lagen. Den maximala längden för verkställighetsförvar, tre år, bör dock gälla även i de fall där utlänningen återförs till Sverige efter ett misslyckat verkställighetsförsök. I dessa fall bör det vara den sammanlagda tiden som utlänningen har hållits

i verkställighetsförvar i samma verkställighetsärende som är det avgörande för hur lång tid som återstår för att få hålla utlänningen i förvar efter återkomsten.

Att de tillåtna förvarstiderna förlängs innebär inte att det i det enskilda fallet alltid är tillåtet att hålla utlänningen i förvar så länge. Ett beslut om förvar ska omedelbart upphävas om det inte längre finns grund för beslutet. Varje fall är unikt och det går därför inte att ange några mer precisa riktlinjer för hur länge förvar bör kunna pågå. En grundläggande förutsättning för att fortsatt förvar ska kunna godtas är att arbetet med verkställigheten hela tiden drivs framåt. Eftersom det är fråga om verkställighetsförvar ska förvarsbesluten återkommande prövas på nytt (se avsnitt 8.4.6). Det gäller under hela förvarstiden. En sådan ny prövning kan leda till bedömningen att ett förvarsbeslut inte längre ska gälla. En tillämpning av proportionalitetsregeln kan också leda till att utlänningen inte längre bör hållas i förvar.

Hur länge en utlänning får hållas i förvar enligt lagen om särskild utlänningskontroll framgår i dag genom hänvisningarna till utlänningslagens förvarsbestämmelser. Med hänsyn till de förändringar som utredningen föreslår är en sådan hänvisning inte längre möjlig. I stället bör bestämmelser om förvarstiden tas in i den nya lagen.

Lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid bör tillämpas på tidsfristerna. Den lagen är generellt tillämplig då enligt lag eller särskild författning tid ska räknas efter vecka, månad eller år. Slutdag är den dag som genom sitt namn i veckan eller sitt tal i månaden motsvarar den från vilken tidräkningen börjar. Om det inte finns någon motsvarande dag i slutmånaden, ska den månadens sista dag anses som slutdag. Infaller den tid, då enligt lag eller särskild författning en åtgärd senast ska vidtas, på en söndag, annan allmän helgdag, lördag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton, får åtgärden vidtas nästa vardag. Från den s.k. söndagsregeln görs undantag för fristerna för häktningsframställan och häktningsförhandling, men i övrigt är lagen tillämplig vid alla typer av frihetsberövanden.

Frihetsberövandet ska vara proportionerligt

Som utgångspunkt ska den tid som en utlänning är frihetsberövad genom förvar vara så kort som möjligt. Det är en grundläggande princip som genomsyrar all lagstiftning på området. Den återspeglas i de EU-rättsakter som finns på migrationsrättens område. Exempelvis följer det av artikel 9.1 i det omarbetade mottagandedirektivet att en asylsökande ska hållas i förvar så kort tid som möjligt och bara så länge grunderna för förvar enligt artikel 8.3 är tillämpliga. Att förvar ska pågå så kort tid som möjligt föreskrivs också i artikel 15.1 i återvändandedirektivet. Även om utredningen bedömer att bestämmelser i EU-direktiv kan frångås i svensk rätt om det är motiverat av skäl som rör nationell säkerhet (se avsnitt 5.2.4) får det ändå anses vara en allmänt vedertagen grundsats som bör gälla även här. Liknande tankegångar kommer till uttryck i 1 kap. 8 § utlänningslagen, som föreskriver att utlänningslagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Den bestämmelsen är emellertid inte tillämplig i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Enligt utredningens mening finns det skäl att i den nya lagen tydligare betona den grundläggande inställningen till hur länge en utlänning får hållas i förvar. Utredningen föreslår därför att den allmänna grundsatsen att förvar ska vara så kort tid som möjligt ska framgå direkt av den nya lagen.

Utredningen har i avsnitt 5.2.9 föreslagit att det bland de inledande allmänna bestämmelserna i den nya lagen ska finnas en generell regel om att det alltid ska göras en proportionalitetsbedömning när vissa åtgärder vidtas med stöd av lagen. Det gäller bl.a. beslut som rör förvar. Den bestämmelsen får betydelse vid bedömningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar. Det som ska bedömas är å ena sidan hur allvarligt säkerhetshot utlänningen utgör och hur viktigt det är att utvisningsbeslutet verkställs och å andra sidan vilka påfrestningar för utlänningen som frihetsberövandet medför. En utlänning bör endast hållas i förvar så länge som skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som det innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse. Även om förvar bedöms vara nödvändigt för att kunna verkställa ett beslut om utvisning, kan en tillämpning av proportionalitetsprincipen leda till att en utlänning friges efter en tid i förvar därför att ingreppet i hans eller hennes frihet inte längre bedöms stå i rimlig proportion till det all-

männas intresse av att utvisningsbeslutet kan verkställas. En längre förvarstid kan vara proportionerlig om behovet av fortsatt förvar har sin grund i bristande samarbete från utlänningen och den verkställande myndigheten inte kan anses ha varit ineffektiv under arbetet med verkställigheten, eller om utredning pågår om det finns något land som är villigt eller skyldigt att ta emot utlänningen. Eftersom proportionalitetsprincipen föreslås gälla generellt vid alla typer av beslut, finns det ingen anledning att reglera det särskilt i anslutning till bestämmelserna om förvarstid. En proportionalitetsbedömning ska ändå alltid göras vid avvägningen av hur länge en utlänning får vara berövad friheten genom förvar.

Tidsfrister för förvar i vissa andra fall

Utredningen har i avsnitt 8.4.1 konstaterat att det inte finns något behov av att med stöd av den nya lagen kunna ta en utlänning i förvar för att utreda hans eller hennes rätt att få stanna i Sverige. Det finns därför ingen anledning att föreskriva en särskild tidsfrist motsvarande den som finns för utredningsförvar enligt utlänningslagen.

För sannolikhetsförvar och identitetsförvar enligt utlänningslagen finns det, som nämnts, inga absoluta tidsfrister. Däremot ska det finnas synnerliga skäl för att förvarstiden ska få överstiga två veckor (se 10 kap. 4 § tredje stycket utlänningslagen som gäller genom en hänvisning i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll). I förslaget till ändrade förvarsregler lämnade regeringen inget förslag på absoluta tidsfrister för identitetsförvar och sannolikhetsförvar. Kravet på synnerliga skäl för en längre förvarstid än två veckor skulle tas bort och prövningen av hur länge en utlänning fick hållas i identitetsförvar eller sannolikhetsförvar skulle i stället göras med beaktande av proportionalitetsprincipen (prop. 2017/18:284 s. 45).

Som nämnts föreslår utredningen att den allmänna utgångspunkten – att förvar ska pågå så kort tid som möjligt – ska komma till uttryck i den nya lagen. Därutöver ska det göras en proportionalitetsbedömning vid prövningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar. Det ska gälla oavsett anledningen till att utlänningen hålls i förvar enligt den nya lagen, alltså även när utlänningen hålls i förvar på grund av att det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas. Mot bakgrund av att den prövningen alltid måste göras anser utred-

ningen att det inte bör införas några andra tidsgränser för förvar än de som föreslås för verkställighetsförvar. I praktiken kommer en utlänning inte att hållas i förvar på den grunden att det är sannolikt att han eller hon kommer att utvisas med stöd av den nya lagen i mer än fyra veckor i taget. Ett sådant förvarsbeslut ska alltid prövas på nytt inom fyra veckor från beslutet och därefter fortlöpande var fjärde vecka fram till dess att det finns ett utvisningsbeslut som har fått laga kraft eller att utlänningen har nöjdförklarat sig (se avsnitt 8.4.6).

De fasta tidsgränserna för verkställighetsförvar bör som framgått gälla enbart för vuxna utlänningar. Hur länge ett barn får hållas i förvar behandlas i avsnitt 8.4.13.

8.4.5. Skäl för fortsatt verkställighetsförvar

Utredningens förslag: Tiden för verkställighetsförvar får för-

längas om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller att det tar tid att skaffa nödvändiga handlingar. Även andra väsentliga skäl som hänför sig till verkställigheten får läggas till grund för en längre förvarstid vid verkställighetsförvar.

Skälen för utredningens förslag: I direktiven anges att utredningen

ska analysera och ta ställning till om den omständigheten att en utlänning utgör ett säkerhetshot, eller att det finns risk för att utlänningen avviker, håller sig undan eller bedriver brottslig verksamhet, ska kunna utgöra skäl för fortsatt verkställighetsförvar. Dessa omständigheter utgör i dag krav i utlänningslagen för att få ta en utlänning i sannolikhetsförvar och verkställighetsförvar (10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen). Utredningen har i avsnitt 8.4.1 föreslagit att risken för att utlänningen avviker, håller sig undan eller bedriver brottslig verksamhet ska kunna utgöra skäl för förvar, om det är sannolikt att utlänningen kommer att utvisas eller att det behövs för att kunna förbereda eller genomföra verkställigheten av ett utvisningsbeslut.

Genom hänvisningen i 5 § lagen om särskild utlänningskontroll till 10 kap. 10 § andra stycket utlänningslagen får en utlänning som har fyllt 18 år hållas i förvar för verkställighet i högst tre månader. Om det är sannolikt att verkställigheten av utvisningsbeslutet kom-

mer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller för att det tar längre tid att skaffa nödvändiga handlingar, får utlänningen hållas i förvar en längre tid, dock högst tolv månader. Som framgått har utredningen föreslagit att tidsgränserna för verkställighetsförvar ska förlängas, se avsnitt 8.4.4.

I dag finns alltså två skäl för att få hålla en utlänning i förvar under en längre tid när verkställigheten drar ut på tiden, nämligen bristande samarbete från utlänningens sida och att det tar lång tid att skaffa fram nödvändiga handlingar. Det är endast på dessa grunder som det enligt artikel 15.6 i återvändandedirektivet är möjligt att förlänga förvarstiden utöver de inledande månaderna.

Utredningen har, som tidigare nämnts, gjort den bedömningen att det är möjligt att göra avsteg från bestämmelser i EU-rätten om det är motiverat av skäl som rör nationell säkerhet. Det bör därför vara möjligt att i den nya lagen ange andra kriterier för vad som kan motivera en förlängd förvarstid.

Det har inte kommit fram någon anledning att ta bort eller på annat sätt ändra de nuvarande skälen för en längre förvarstid. Sannolikt kommer de även i fortsättningen att ha störst betydelse för hur verkställighetsarbetet löper.

Däremot kan det finnas andra situationer där det är nödvändigt att kunna hålla utlänningen i förvar en längre tid. I vissa fall kan det krävas upprepade kontakter med en eller flera stater innan det går att verkställa utvisningen, eftersom det är fråga om utlänningar som utgör allvarliga samhällshot. Det ligger i sakens natur att det kan vara särskilt svårt att få en stat att ta emot en presumtiv terrorist. Ett annat exempel kan vara om en utlänning framför klagomål till Europadomstolen och verkställigheten av utvisningsbeslutet har inhiberats i avvaktan på domstolens prövning. Ett klagomål kan t.ex. gälla frågan om ett beslut om förvar är lagligen grundat eller om förvar har pågått för lång tid. Det kan vidare finnas risk för att utlänningen väsentligen skulle försvåra verkställigheten genom att avvika, hålla sig undan eller medvetet lämna oriktiga uppgifter. Det kan även uppstå problem med att verkställa ett utvisningsbeslut som inte har med utlänningen att göra. Det kan t.ex. vara svårighet att kommunicera med eller få besked från hemlandets myndigheter. Ett annat exempel kan vara att flera länder behöver involveras om det kan vara aktuellt att verkställa utvisningen till fler än ett land.

Det kan emellertid vara svårt att skapa en heltäckande uppräkning av omständigheter som kan utgöra skäl för en längre förvarstid. En sådan uppräkning är inte heller lämplig. I stället bör det göras en bedömning i varje enskilt fall med beaktande av alla relevanta omständigheter. Det bör därför i den nya lagen tas in ett generellt utformat rekvisit som innebär att andra väsentliga skäl som hänför sig till verkställigheten kan beaktas vid bedömningen av frågan om fortsatt förvar. Att det ska vara fråga om väsentliga skäl betyder att inte varje omständighet som lägger hinder i vägen för verkställigheten kan läggas till grund för förlängning av förvarstiden.

Vid bedömningen av om en utlänning får hållas i fortsatt förvar ska det som tidigare nämnts alltid göras en proportionalitetsbedömning (se avsnitt 5.2.9).

8.4.6. Ny prövning av beslut om förvar

Utredningens förslag: Ett beslut om förvar ska prövas på nytt

inom fyra veckor från den dag då beslutet började verkställas, om förvarsbeslutet grundar sig på att det är sannolikt att ett beslut om utvisning kommer att meddelas. Har förvarsbeslutet föregåtts av ett interimistiskt beslut om förvar, ska tidsfristen räknas från när det beslutet verkställdes. Om ett beslut om förvar i stället grundar sig på att det finns ett beslut om utvisning som ska verkställas, ska förvarsbeslutet prövas på nytt inom tre månader från den dag då utvisningsbeslutet fick laga kraft eller utlänningen avgav nöjdförklaring, eller den senare tidpunkt då förvarsbeslutet verkställdes. Så länge utlänningen hålls kvar i förvar ska en ny prövning göras fortlöpande inom samma tider. Tidsfristen ska då räknas från närmast föregående beslut om förvar. Ett beslut om förvar upphör att gälla om förvarsbeslutet inte prövas på nytt inom föreskriven tid.

Skälen för utredningens förslag

Formen för hur ett beslut om förvar ska prövas på nytt behålls

Regeringen har ett övergripande ansvar för Sveriges säkerhet. Tidigare har bedömningen därför gjorts att regeringen ska vara överinstans i utvisningsärenden där lagen om särskild utlänningskontroll tillämpas (se t.ex. prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Utredningen föreslår inte någon förändring av denna utgångspunkt. När det gäller beslut om förvar fattas besluten av ansvarigt statsråd. Det kan av principiella skäl inte anses lämpligt med en domstolsprövning av ett statsråds beslut. Utredningen anser att tillräckliga rättssäkerhetsgarantier tillhandahålls genom den möjlighet som utlänningen har att få till stånd en domstolsprövning genom en begäran om prövning i Högsta förvaltningsdomstolen (se avsnitt 13.2.4). Utredningen anser därför att det inte bör införas någon obligatorisk domstolsprövning vid längre förvarstider när beslut om förvar har fattats inom ramen för regeringens handläggning.

Utredningen föreslår inte heller att det införs en obligatorisk domstolsprövning vid längre förvarstider när någon annan behörig myndighet har beslutat om förvar. Det skulle i så fall skapas två olika regelsystem för samma typ av beslut. Det skulle vara olyckligt inte minst för förståelsen av och förtroendet för lagstiftningen. Säkerhetspolisens beslut om förvar, som inte är interimistiska, och Migrationsverkets beslut om f