Prop. 1979/80:114
om verksamheten vid allmänna reklamationsnämnden
Prop. 1979/80: 114
Regeringens proposition 1979/ 80: 1 ] 4
om verksamheten vid allmänna reklamationsnämnden:
beslutad den 28 februari 1980.
Regeringen föreslår riksdagen att antaga de förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll.
Pä regeringens vägnar
TllORBJÖRN FÄLLDIN STAFFAN BURENSTAM LINDER
Propositionens huvudsakiiga innehåll
I propositionen lämnas förslag om verksamhetsinriktning för och organi- sation av allmänna reklamationsnämnden.
Allmänna reklamationsnämnden började sin verksamhet är 1968. Nämn- den prövar tvister mellan näringsidkare och konsument på begäran av konsument. Nämndens verksamhet har hittills bedrivits på försök. F. n. är nämnden knuten till konsumentverket.
Allmänna reklamationsnämnden fyller en viktig funktion som ett komple- ment till de allmänna domstolarna. Mot bakgrund av de goda erfarenheterna av den hittillsvarande försöksverksamhcten vid nämnden föreslås verksam- heten nu få en stadigvarande karaktär. Vidare föreslås att nämnden blir en fristående statlig myndighet. Nämndens avgöranden avses liksom f. n. vara rekommendationer till parterna om hur en tvist bör lösas.
En utvidgning av nämndens verksamhetsomräde föreslås. nämligen att nämnden skall kunna pröva tvister rörande visst arbete på fast egendom. exempelvis elektriska installationer. VVS-installationer, malningsarbeten och golvläggning.
Verksamheten vid allmänna reklamationsnämnden avses bedrivas i sina nya former fr. o. m. den 1 januari 1981.
] Riksdagen 1979!8(). I saml. Nr 114
Prop. 1979/80: | 14
l.)
Förslag till
Lag om ändring i lagen tl974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden
Härigenom föreskrivs att 3 och 7 åå lagen (IW-1:81 om rättegangen i tvistemal om mindre värden skall ha nedan angivna lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lyda/.vc
"7 k'l Är värdet av vad som yrkas högre än som anges i l & första stycket. skall denna lag ändä tillämpas. om 1. tvisten huvudsakligen rör fraga 1. tvisten huvudsakligen rör fråga varöver utlåtande avgivits av rukln- varöver utlatande avgivits av allmän- malionsmgan som raguringun Iw- nr"! rekIama/imunänInden. eller
stämmer. eller
2. parterna överenskommit att lagen skall tillämpas och rätten finner detta lämpligt.
Första stycket gäller endast om part första gängen han skall föra talan i tvistemål yrkar att denna lag skall tillämpas och därvid äberopar utlåtandet eller överenskommelsen. l—lar talan väckts genom ansökan om betalningsfo- reläggande äger lä andra stycket andra punkten motsvarande tillämp-
ning.
l tvist mellan näringsidkare och konsument rörande vara eller ljänsr som tillhandahållits för huvudsakli— gen enskilt bruk (konsumenttvist) skall rätten. om det är till gagn för utredningen. inhämta yttrande från reklamationsorgan som avses i 2 ©.
l tvist mellan näringsidkare och konsument rörande vara. tjänst eller ("man nyttig/ler som tillhandahållits för huvudsakligen enskilt bruk (kon- sumenttvist) skall rätten. om det är till gagn för utredningen. inhämta reklamu— frän allmänna
tionsnalnmlen.
yttrande
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981.
1 Senaste lydelse 1977:ll44_
Prop. 1979/80:l 14 3
Utdrag
HAN DELSDi—lPARTEMENTl'i'l' PROTOKOLL vid regeringssammanträde ] 9811-02-28
Närvarande: statsministern Fälldin. ordförande. och statsraden Ullsten. Bohman. Mundebo. Mogärd. Dahlgren. Åsling. Söder. Krönmark. Buren- stam Linder. Johansson. Wirtén. Holm. Andersson. Boo, Winberg. Adelsohn. Danell. Petri
Föredragande: statsradet Burenstam Linder
Proposition om verksamheten vid allmänna reklamationsnämnden
1. Inledning
Statsmakterna har inom ramen för samhällets konsumentpolitik under en följd av är vidtagit åtgärder som syftar till att stärka konsumenternas ställning. Både på det civilrättsliga och på det marknadsrättsliga området har en omfattande lagstiftning införts samtidigt som samhällsorgan med uppgift att ta till vara konsumenternas intressen successivt har byggts upp.
Allmänna reklamationsnämden inrättades år 1967 av statens konsument- räd och började sin verksamhet den 1 januari 1968. Sedan är 1973 är konsumentverket huvudman för nämnden. Nämndens verksamhet har hittills bedrivits på försök. I samband med att konsumentverket och konsumentomhudsmannen (KO) är 1976 sammanfördes till en myndighet förutskickades att allmänna reklamationsnämndens ställning och verksam- hetsformcr inom kort skulle bli föremål för översyn (prop. l975/76:1591.
Med stöd av regeringens bemyndiganden den 25 mars och den 15 december 1976 tillkallade dåvarande chefen för handelsdepartementet en kommitté! för en samlad översyn av reklamationsförfarandet i konsument- tvister (ll 1976202).
Kommittén. som antog namnet reklamationsutredningen. avlämnade i maj 1978 betänkandet (SOU 1978:40) Tvistlösning pä konsumentomrädet. Betänkandet har remissbehandlats.
' Numera rättschefen Staffan Magnusson. ordförande. numera hovrättsassessorn Bertil Ekdahl. rådmannen Allan Ekström. jur.kand. Anders Elmer numera h_vräche- fen l.,eif Lundvall och jur.dr. Sten Tengelin.
Prop. 1979/801114 4
Utredningen behandlar två huvudfrågor. nämligen dels allmänna rekla- mationsnämndens framtida verksamhet. dels en möjlighet för konsument- ombudsmannen (KO) att i tvist mellan konsument och näringsidkare som ombud för konsumenten föra dennes talan i vissa fall. Mot det sistnämnda förslaget har vid remissbehandlingen riktats olika invändningar av säväl principiell som praktisk art. De aspekter som därvid har tagits upp är av sådan karaktär att frågan kräver ytterligare överväganden inom regerings- kansliet.
Till protokollet i detta ärende bör fogas en sammanfattning av betänkan- det som bilaga 1 samt en förteckning över remissinstansema och en sammanställning av remissyttrandena i nu aktuell del som bilagaZ.
Hänvisningar till S1
- Prop. 1979/80:114: Avsnitt 1
2. Föredragandens överväganden 2.1 Allmänt om lösande av tvister pä konsumentomrädet
Det ktmsumentpolitiska arbetet bedrivs på många olika områden. De åtgärder som kan vidtas är av vitt skilda slag. Huvuddelen av åtgärderna tar sikte på att allmänt stärka konsumenternas ställning. Arbetet inriktas ocksä på att hjälpa de enskilda konsumenterna om det av någon anledning uppstår en tvist mellan en konsument och en näringsidkare. Den konsument som vill ha en tvist prövad har i princip två olika fiiirfaranden att välja mellan. Antingen kan konsumenten låta en allmän domstol-pröva ärendet eller utnyttja det mer informella reklamationsförfarandet.
Utvecklingen i Sverige har främst följt den informella vägen. Allmänna reklamationsnämnden inrättades av statens konsumentråd år 1967. Redan dessförinnan drevs sedan länge flera reklamationsnämnder i olika bransch- organisationers regi. Allmänna reklamationsnämnden har till uppgift att pröva tvister på en mängd olika områden. Nämndens verksamhet har under årens lopp också fått en allt större omfattning. Verksamheten är uppdelad på ett antal avdelningar inom vilka berörda partsintressen är företrädda. Allmänna reklamationsnämndens beslut är till skillnad från domstolarnas avgöranden inte bindande utan utgör rekommendationer som inte är möjliga att verkställa tvångsvis. Sedan år 1973 är konsumentverket huvudman för nämnden. Nämndens verksamhet har hittills haft karaktären av försöksverk- samhet.
Förfarandet vid domstol är. som nämnts. ett alternativ till reklamations- nämnder för att lösa konsumenttvister. Av naturliga skäl är det tner formaliserat än förfarandet vid reklamationsnämnden. För att underlätta för bl. a. konsumenterna att bevaka sin rätt har dock domstolsförfarandct under senare år reformerats i olika avseenden. Som ett led i dessa strävanden har sålunda ett förenklat rättegångst'örfarande införts för tvistemål om mindre värden. Syftet med lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden, den s. k. smämålslagen. är bl. a. att bringa ner rättegångskostna-
Prop. 1979/80: ! 14
'Jl
derna utan att befogade rättssäkerhetskrav eftersätts. Smämålslagen tilläm- pas endast på rättegång i tvistemål vari förlikning om saken är tillåten. En förutsättning är att värdet av vad som yrkas uppenbart inte överstiger hälften av det enligt lagen ( 1962381) om allmän försäkring bestämda basbelopet för oktober månad näst föregaende är. Vissa undantagsbestämmelser finns till detta. Under år 1981) är värdegränsen (3950 kr.. Smämålslagen är vidare under vissa förutsättningar automatiskt tillämplig på alla ärenden som har prövats av allmänna reklamationsnämnden även om tvisteföremi'tlets värde överstiger denna värdegräns.
Reklamationsutredningen har utvärderat hur olika former för att lösa konsumenttvister har fungerat. Med utgångspunkt i denna utvärdering har utredningen i sitt betänkande angivit vilka gränser som bör gälla mellan de olika organ som finns för lösande av tvister på konsumentområdet. Utredningen konstaterar att det är uppenbart att man inte kan undvara de allmänna domstolarna som organ för prövning av konsumenttvister. Förutom att domstolarna uppfyller högt ställda krav på juridisk sakkunskap medger domstolsförfarandet en allsidig och ingående prövning av ärenden. Möjligheterna att hålla förhör med parterna. att ta upp vittnesbevisning och att anlita utomstående sakkunniga samt det förhållandet att domstolarnas beslut kan verkställas tvångsvis är värdefulla delar av domstolsförfarandet. Utredningen framhåller samtidigt att en verksamhet för lösande av tvister av det slag som f. n. bedrivs vid allmänna reklamationsnämnden också har påtagliga fördelar. Förfarandet är enkelt. snabbt och billigt. Ytterligare en styrka i nämndförfarandet är att reklamationerna bedöms av ett organ där sakkunskap rörande den vara eller tjänst som avses finns representerad. Också omständigheter av psykologisk art torde göra nämndförfarandct attraktivt för den enskilde konsumenten. Skälet till detta är, anförs det. att en process vid domstol ofta uppfattas som svår. tidskrävande och kostsam.
Utredningen-anser sålunda att reklamationsnämnden bör finnas även i framtiden som ett komplement till domstolarna. Den bör därvid ges en stadigvarande karaktär. Utredningen förklarar vidare att den koppling som f. n. finns mellan domstolarna och allmänna reklamationsnämnden genom småmälslagen är ändamålsenlig och bör bibehållas. Smämålslagen bör alltså enligt utredningen liksom hittills kunna tillämpas oavsett tvistcföremålcts värde när tvisten vid domstol rör en fråga som reklamationsnämnden har avgett utlåtande över. Reklamationsutredningen har i sina överväganden utgått från den nuvarande processordningen. En utredning. rättegångsut- redningen (JU l977:06). arbetar f. n. med en översyn av rättegångsförfaran- det vid allmän domstol. Skulle denna utrednings arbete leda till mera omfattande framtida förändringar av domstolsförfarandet får enligt rekla- mationsutredningen frågan om den nyss angivna kopplingen mellan domstol och reklamationsnämnd övervägas på nytt.
Utredningen presenterar en modell för förfarandet i fall då en konsument- tvist har uppstått. Enligt denna modell skall parterna då tvist uppkommer i
Prop. 1979/80: 114 o
första hand söka komnta överens själva. Näringsidkaren har ett ansvar för att konsumenterna ges rättelse i skälig utsträckning utan samhällets medverkan. Först när parterna misslyckas med att klara upp saken på egen hand bör samhällets resurser för tvistlösning anlitas. Till en början bör konsumenten försöka få hjälp inom ramen för den kommunala konsumentverksamheten. Kommunerna skall enligt förslaget svara för den första hjälpen åt konsu— menterna. Om det inte går att klara upp saken på kommunal nivå får konsumenn-'ägledaren hänvisa konsumenten till tvistlösande organ. Tanken är att i huvudsak svårbedömda fall och principfrägor skall föras vidare till allmänna reklamationsnämnden. Konsumenten är dock oförhindrad att vända sig direkt till domstol eller reklamationsnämnden. Omständigheterna i det enskilda fallet fär därvid vara avgörande för om konsumenten väljer att väcka talan vid allmän domstol eller gör en anmälan till nämnden. I den föreslagna modellen är det som nyss berördes meningen att konsumenten i första hand skall vända sig till det kommunala organet. Vänder sig konsumenten direkt till domstol bör man i situationer där ett reklamations- förfarande bedöms lämpligare kunna rekommendera konsumenten att i stället vända sig till allmänna reklamationsnämnden. Vänder sig konsument- en direkt till allmänna reklamationsnämnden bör tjänstemännen där kunna medverka till att parterna själva löser sin tvist eller uppmana konsumenten att ta kontakt med den kommunala vägledaren.
Remissinstanserna vitsordar vad utredningen har anfört om de goda erfarenheterna av allmänna reklamationsnämndens hittillsvarande verksam- het. Reklamationsutredningens syn på behovet av en framtida reklamations- nämnd som ett komplement till de allmänna domstolarna har därför fått ett starkt stöd av remissinstanserna.
Både från allmän och från enskild synpunkt finns det. enligt min mening. ett uttalat intresse av att undvika tvister mellan konsumenter och närings- idkare. Det har därför varit naturligt för samhället att i olika former förebygga sådana tvister.
En viktig del i den långsiktiga förebyggande konsumentpolitiska verksam- heten är att söka hindra att farliga. felaktiga eller otjänliga varor bjuds ut till konsumenterna eller att tjänster utförs på ett felaktigt sätt. Ingripanden mot oskäliga avtalsvillkor och otillbörlig marknadsföring är också ägnade att minska antalet reklamationer. Andra konsumentpolitiska åtgärder som hindrar att problem uppstår är sådana som leder till att konsumenterna aktivt. medvetet och kritiskt granskar utbudet av varor och tjänster. Här har konsumentinformationen stor betydelse.
Flera av de remissinstanser som har yttrat sig över reklamationsutredning- ens förslag har betonat att konsumentpolitiken i första hand bör inriktas på att hindra att reklamationsorsaker uppkommer.
Jag vill framhålla att det primära målet givetvis bör vara att tnarknaden fungerar så bra att tvister inte behöver uppkomma. Konsumentpolitiken bör därför även i fortsättningen främst inriktas på detta. Det är dock oundvikligt
Prop. 1979/80: 1 14 _ 7
att det i framtiden kommer att förekomma tvister i en inte ringa omfattning. Tendensen är också f.n. den att antalet hos samhällsorgan registrerade reklamationer ökar. Detta torde dock i första hand sammanhänga med den ökade medvetenheten hos konsumenterna om möjligheterna att få tvister prt'fwade. [ de fall det uppstår tvister är det självfallet av stor vikt för den enskilde konsumenten att det finns ändamålsenliga metoder för att lösa dem. Också detta är en viktig uppgift för konsumentpolitiken.
Det finns ett starkt samband mellan sådana konsumentpolitiska åtgärder som är förebyggande och sådana som år ägnade att lösa tvister. Generella konsumentproblem kan komma fram i samband med enskilda tvister. Ftt effektivt lösande av tvister torde vidare på sikt förbättra ft'irhällandena på marknaden och stärka konsumenternas ställning. En satsning på sådana förebyggande åtgärder som gör konsumenterna mer medvetna kan enligt mitt uppfattning också leda till att reklamationer av varor och tjänster ökar. Detta skall då inte tydas så att konsumentproblemen totalt sett blir fler. Det är i stället konsumenternas medvetenhet om sina rättigheter som ökar.
innan jag går närmare in på samhällets insatser för att stödja konsumen- terna i tvister vill jag ta upp företagens ansvar i samband med klagomål. Det bör understrykas att statsmakternas åtgärder på det konsumentpolitiska området vare sig avser eller kan ersätta företagens egna ansträngningar att anpassa sitt utbud av varor och tjänster till konsumenternas önskemål. Det får vidare inte råda nagon tvekan om att det i första hand är näringsidkarna som har ansvaret för att konsumenternas klagomål bedöms och hanteras seriöst. Följaktligen är det också viktigt att konsumenten i första hand vänder sig till näringsidkaren ifråga med sina krav samt medverkar till en uppgörelse i godo.
Som framgår av vad jag här har anfört delar jag till fullo uppfattningen att parterna måste så långt det är möjligt själva söka lösa sina tvister. Förutsättningarna för att en tvist skall få en rimlig lösning kan dock vara beroende bl. a. av om det finns möjligheter att få tvisten prövad i en efter omständigheterna anpassad och tillräckligt effektiv form. Näringsidkaren har ofta en starkare ställning än konsumenten. En sådan obalans kan innebära en fara för att den enskilde konsumenten inte hävdar sin rätt. Förekomsten av ett reklamationsorgan stärker konsumenternas ställning både genom att faktiska tvister som har uppstått kan få sin lösning och genom de förebyggande effekter som förekomsten av ett sådant organ torde ha. Jag anser därför att det i den konsumentpolitiska organisationen bör finnas ett reklamationsorgan där företrädare för konsumenter och näringsliv skall ha möjlighet att i samverkan formulera sin etik och praxis när det gäller att lösa tvister. Ett sådant organs praxis kan också påverka företagens reklamations- rutiner.
Som framgått av min redovisning ställer jag mig i allt väsentligt bakom den modell för lösande av tvister på konsumentområdet som utredningen skisserat. Jag anser att tiden nu är mogen att låta den hittillsvarande
Prop. l979/8flzl 14 H
försöksverksamheten vid allmänna reklannitionsnämtiden få en stadigvaran- de karaktär. Rättegångsutredningens arbete kan givetvis eventuellt leda till en framtida omprövning av vilka gränser som bör gälla mellan olika organ som har till uppgift att lösa tvister. Enligt min mening är dock detta inte ett tillräckligt skäl för att avvakta med att ge allmänna reklamatirmsnämnden en permanent ställning.
En särskild fråga som flera remissinstanser berör är kommunernas roll när det gäller tvister på konsumentomradet. Vissa remissinstanser betonar att den kommunala konsumentverksainheten har betydelse för möjligheterna att få sådana tvister lösta. Därvid framhålls viss oro för att kommunerna inte kommer att bygga ut konsumentverksamheten i önskad omfattning. Slutsatserna av denna bedömning varierar emellertid. Sålunda anser bl. a. konsumentverket och allmänna reklamationsnämndens ordförande att en förutsättning för ett effektivt lösande av tvister är att den kommunala konsumentverksamheten byggs ut betydligt snabbare än vad som nu sker. Industriförbundet å sin sida anser att man vid omorganisatitmen av allmänna reklamationsnämnden måste beakta att den kommunala verksamheten inte är fullt utbyggd.
I fråga om förhållandet mellan den kommunala konsumentverksamhetcn och allmänna reklamationsnämnden vill jag anföra följande. Riksdagen beslutade år 1975 att den kommunala konsumentverksamheten skall byggas ut genom frivilliga åtaganden från kommunernas sida. Den 1 januari l98tl hade 185 kommuner någon form av konsumentpolitisk verksamhet. När det gäller lösande av tvister kan man konstatera att hjälp till konsumenterna på lokal nivå har betydelse för allmänna reklamationsnämndens arbete. Ju flera tvister som kan klaras upp genom kommunernas vägledning och information till enskilda konsumenter desto mindre blir belastningen på central nivå. Därmed kan man centralt koncentrera uppmärksamheten på principiella frågor och särskilt komplicerade ärenden. Jag anser dock inte att en ytterligare utbyggnad av den kommunala konsumentverksamheten är en förutsättning för att allmänna reklamationsnämnden skall ges uppgifter i enlighet med reklamationsutredningens förslag. Beslut om utvidgad service till medborgarna blir givetvis beroende av det samhällsekonomiska utrym- met för utbyggnaden och det ekonomiska läget i kommunerna. Stor återhållsamhet måste under de närmaste åren iakttas vad gäller beslut om utbyggnad av kommunal verksamhet. Jag anser således att uppbyggnaden av den kommunala konsumentverksamheten får anpassas till den takt resurser- na medger. Det bör därvid också noteras att många kommuner har prioriterat andra verksamheter. Jag vill här också erinra om att hemkonsu- lenterna vid länsstyrelserna svarar för vägledning till enskilda personer i de kommuner som saknar konsumentverksamhet.
Här kan nämnas att Kommunförbundet är en av de få remissinstanser som avstyrker att allmänna reklamationsnämndens ges uppgifter i enlighet med utredningsförslaget. Förbundet anser att reklamationsutredningen borde ha
Prop. 1979/80:114 _ 9
gjort en analys av vilken roll kommunerna kan spela med hänsyn till bl. a. att den kommunala konsumen(verksamheten ären frivillig aktivitet som lätt kan komma i konflikt med den kommunala likställighetsprincipen. Vidare anser förbundet att reklainationsutredningens förslag i praktiken innebär att den kommunala konsttinentverksamheten blir något av en första instans i reklamationsärenden. Förbundet anser att detta går utöver de konsument- uppgifter som enligt riksdagens beslut skall vara kommunala.
Med anledning av den kritik som Kommunförbundet riktar mot reklama- tionsutredningens förslag vill jag erinra om att 1975 års riksdagsbeslut om kommunal konsutnentverksainhet (prop. l975:4(l. NU 197526. rskr 1975: 170) innebär att de kommunala konsumentvägledarna avses svara för vägledning till konsumenter i vid bemärkelse. Denna vägledning kan enligt riksdagsbeslutet vara av allmän karaktär eller avse råd i anslutning till köp. 1 det senare fallet är det fråga om rådgivning både före köp och efter det att köpet har genomförts. Hanteringen av reklamationsärendcn på kommunal nivå innebär att konsumentvägledaren söker klarlägga de faktiska omstän- digheterna i fallet samt bistå konsumenten med råd och anvisningar om reklamationsförfarandet (prop. l975240 s. 13 och s. 45). Frågan om kom- munernas roll när det gäller vägledning'och hjälp till enskilda konsumenter före och efter köp har sålunda tämligen nyligen behandlats av riksdagen. Den modell för kommunernas medverkan i reklamationsärenden som har förordats i det föregående inryms enligt min uppfattning inom den ram som 1975 års riksdagsbeslut ger för kommunal konsumentverksamhet. Avsikten är således inte att utvidga de uppgifter som enligt 1975 års riksdagsbeslut gäller för den kommunala konsumentverksamheten och som sker genom frivilliga åtaganden från kommunernas sida.
Jag Vill för tydlighetens skull erinra om att det i nämnda riksdagsbeslut klart uttalas att det inte är meningen att de kommunala vägledarna skall ta ställning för viss part och på den lokala nivån försöka lösa tvister i strid med någon parts vilja.
2.2 Allmänna reklamationsnämndens ställning och förhållande till konsu- mentverket
Reklamationsutredningen har haft till uppgift att pröva sambandet mellan konsumentverket och allmänna rcklamationsnämndens verksamhet. I direk- tiven till utredningen angavs det att vissa principiella skäl onekligen talar för att en verksamhet som går ut på att avgöra tvister får en organisatoriskt självständig ställning. Å andra sidan ansågs det självklart att ett nära samarbete måste ske med konsumentverket. den centrala myndigheten på konsumentområdet. Det angavs vidare att tvistefrågor i många fall får betydelse för konstnnentverkets mer generellt inriktade verksamhet samt att det är angeläget att nämndavgörandeim följs upp av verket i dess förhandlings- och informationsverksamhet.
Prop. l979/80:l 14 ltt
Reklamationsutredningen har föreslagit att det rådande organisatoriska sambandet mellan konsumentverket och allmänna reklamatitmsnämnden skall bibehållas. Även om vissa skäl talar för en organisatoriskt helt fristående nämnd anser utredningen de konsumentpolitiska argumenten samt kostmtdsfordelarna med en koppling till konsumentverket väga tyngre. De goda erfarenheterna av allmänna reklamationsnämndens hittillsvarande verksamhet har i hög grad påverkat utredningens ställningstagande. För att ytterligare förstärka förtroendet för nämnden och undanröja alla risker för att dess avgöranden inte skall betraktas som objektiva har utredningen föreslagit vissa ändringar som innebär att nämndens självständiga ställning inom verket förstärks. Bl. a. föreslas att nämndens ordft'irande och vice ordförande skall förordnas av regeringen.
[ stort sett alla remissinstanser som har yttrat sig om allmänna reklama- tionsnämndens ställning betonar att nämnden måste organiseras så att dess opartiskhet inte kan ifrågasättas.
Man är också enig om att en markering av reklamationsnämndens självständighet bör göras för att tilltron till nämndens opartiskhet inte skall rubbas. Meningarna är dock delade om hur genomgripande atgärder som måste vidtas för att förtroendet för nämnden skall kunna bibehållas och om möjligt stärkas.
En majoritet av remissinstanserna drar den slutsatsen att förtroendet för allmänna reklamationsnämndens objektivitet kan garanteras endast om nämnden ges en helt självständig ställning. Bland dem som har tagit ställning för en fristående reklamationsnämnd finns domstolar. näringslivsorganisa— tioner och vissa intresseorganisationer. Dessa påtalar att en bärande grundsatsi vart samhälle är att organ som har till uppgift att lösa tvister måste stå obundna av och utan inflytande från någon av de tvistandc. Konsument- verkets partställning som företrädare för konsumentintresset samt den samordning som har skett mellan konsumentombudsmannen och konsu- mentverket anses vara tungt vägande skäl för att nu skilja reklamations- nämnden från konsumentverket. Någon remissinstans erinrar om att konsutnentverket tillförsäkras erforderligt inflytande i nämnden genom att vara företrätt i dess olika avdelningar. Vidare erinras i remissvaren om att organ med domstolsliknande uppgifter på andra områden i flera fall har brutits ut och getts full självständighet. Inget hindrar enligt remissinstanserna att de administrativa kostnadsfördelar som en samordning med konsument- verket har beräknats medföra tas till vara även om nämnden får en självständig ställning.
Ett tiotal remissinstanser. bl. a. konsumentverket. de centrala personal- organisationerna. KF och Hyresgästernas riksförbund. tillstyrker att rekla— matirmsnämnden även i framtiden knyts till konsumentverket. Reklama- tionsnämndens roll i konsumentpolitiken anges av dessa instanser vara ett tungt vägande skäl för att inordna nämnden i verket. En fördel med utredningsförslaget anses vara att konsumentverket får en kanal att fånga
Prop. 1979/80: 1 14 1 l
tipp problem. Vidare underlättas uppföljning och kontroll av att nämndens rekontmettdationer efterlevs. Det anses också som värdefullt att sakkunskap och erfarenhet på konsutnentomradet samlas till en enda myndighet.
Eftersom allmänna reklamatirmsnämndens verksamhet som jag redan har anfört föreslås bli permanent är det naturligt att frågan om nämndens nuvarande knytning till konsumentverket prövas. Jag är medveten om att det katt anföras vissa konstttnentpolitiska och administrativa skäl för en koppling mellan reklamationsnämnden och konsumentverket. Jag har dock för egen del funnit de argument sotn har anförts för en helt sji'tlvständig reklama— tionsnätnnd vara mer tungt vägande. Min bedömning är därför att nätnndens nuvarande organisatoriska knytning till konsumentverket bör upphöra. Nämnden bör alltså bli en fristående statlig myndighet.
Jag vill dock betona att ett nära samarbete mellan konsumentverket och allmänna reklamationsnätnndcn är angeläget också i framtiden. l-lclt naturligt måste det vara en strävan att få till stånd ett erfarenhetsutbyte mellan de båda myndigheterna som ttnderlättar det konsutnentpolitiska arbetet. exempelvis konsttmcntverkets registrering av de problem konstt- menterna tnöter på marknaden. En given utgångspunkt mäste vidare vara att konsumenternas kontakter med nämnden i största möjliga utsträckning underlättas. I de fall den enskilde vänder sig till fel myndighet måste ett enkelt förfarande finnas för att föra ärendet till rätt instans. Vidare bör. så långt möjligt. bl. a. administrativa resurser satnutnyttjas i syfte att begränsa kostnaderna. Jag äntnar återkomma till samarbetet mellan konsumentverket och nämnden i det följande ( avsnitt 3.5 ).
2.3 Nämndavgörandenas karaktär m. m.
Allmänna reklamationsnämndens beslut är rekommendationer till parter— na om hur ttppkomna tvister bör lösas. Reklamationstttredningen har övervägt om denna ordning är lämplig eller om avgörandena i framtiden bör vara bindande och verkstz'illbara. Utredningen påvisar att verkställbara reklamationsnämndsbeslut medför att förfarandet vid nämnden måste ändras på ett sätt som gör att nämnden och domstolarna kommer att framstå som i stort sett likartade alternativ för konsumenterna. Utredningen anser det inte ändamålsenligt att tillhandahålla två i praktiken likadana förfaran— den för att lösa konsumenttvister. Desstttom bedömer utredningen att den formalisering som oundvikligen följer om man gör nämndens beslut verkställbara till viss del förtar styrkan i nämndförfarandet. som bl. a. är att nämnden kan vara friare i sin prt'favning av tvister. En annan fördel med nämnt'lft'örfarandet är att det är enkelt och smidigt. Utredningens slutsats är att nätnndcns avgöranden även i framtiden skall ha karaktären av rekom- mendationer till parterna.
Endast ett fåtal remissinstanser har berört förslaget att allmänna
Prop. 1979/80zl 14 l”
reklamationsnämndens avgt'.irattden skall ha karaktären av rekommendatio- ner också i framtiden. Så gott som satntliga som har yttrat sig ansluter sig till detta förslag.
Även jag anser att de argument som har förts fratn för att bibehålla den nuvarande ordningen med rekommendationer är övertygande. Jag ansluter mig sålunda till utredningens uppfattning och vill inte förorda att nämndens beslut görs bindande och verkställbara.
Reklantatitmsutredningens ("överväganden angående lämpligheten av att göra nämndbcsluten verkställbara har gjorts mot bakgrund av att det är angeläget att efterlevnaden av nämndens beslut blir sa stor som möjligt. I detta sammanhang anför utredningen att det måste finnas ett samspel mellan reklamationsnämnden och konsumentverket så att nämndens avgöranden följs upp i verkets mera långsiktiga verksamhet.
En särskild fråga som utredningen tar upp i detta sammanhang är publiceringen av namnen på de näringsidkare som inte följer reklamations- nämndens rekommendationer. Konsumentverket gör två gånger om året en sammanställning av ärenden i vilka konsumentens krav bifallits av reklama— tionsnämnden. Genom kontakter med berörda konsumenter klargör verket i vad mån de har fått rättelse i enlighet med nämndens rekommendation. Om så inte skett tas en kontakt med näringsidkaren som ges tillfälle att ge konsumenten rättelse eller att förklara varför så inte skett. Resultatet av konsumentverkets utredningsarbete läggs efter visst urval fratn i form av en offentlig lista över näringsidkare som inte har följt nämndens rekommenda- tioner. Detta material tjänar som underlag för bl.a. den publicering som tidningen Råd och Rön gör.
Utredningen anför att publiceringen först och främst har till uppgift att ge information som kan vara till nytta för konsumenterna men att den också tjänar som ett påtryckningsmedel mot näringsidkare. Frän dessa utgångs- punkter anser utredningen att publiceringen har en viktig funktion att fylla i de fall bristande efterlevnad av nämndens rekommendationer bottnar i tredska från näringsidkarens sida. Utredningen konstaterar dock att bristande efterlevnad också kan bero på att näringsidkaren anser att nämnden har fattat ett felaktigt beslut och utredningen menar att i sådana fall principiella invändningar kan riktas mot systemet med publicering. Utred- ningen drar den slutsatsen att konsumentverket även i framtiden bör vara oförhindrat att publicera namnen på näringsidkare som inte följer nämndens beslut. Det bör enligt utredningen ankomma pa konsumentverket att fastställa de närmare formerna för denna publicering. Beträffande de fall där näringsidkaren visar att han har fört tvisten vidare till domstol eller vidtagit långtgående förberedelser för en sådan åtgärd anser dock utredningen att det finns skäl att avvakta domstolens avgörande innan publicering sker.
Tämligen många remissinstanser har behandlat denna fraga. En majoritet av dessa anser att publiceringen av namnen på de företag som inte följer nämndens rekommendationer även framdeles bör kunna användas som ett
Prop. 1979/80: 1 14 13
medel för att upprätthålla god efterlevnad av nämndavgörandena. Man framhåller dock att obefogad negativ publicitet för näringsidkarna måste undvikas. De flesta av dem sotn är för en publicering tillstyrker utrednings- förslaget. Några anser dock att namnen på alla företag bör publiceras oavsett om målet har förts till domstol eller ej. Flera remissinstanser. bland vilka domstolar och några näringslivsorganisationer återfinns. motsätter sig att publiceringen tillåts förekomma i fortsättningen.
Oavsett vilken ståndpunkt remissinstanserna har intagit är man överens om att detär viktigt att åtgärder på något sätt vidtas mot näringsidkare som av tredska inte följer nämndens beslut. De remissinstanser som är positiva till publiceringen av namnen på dem som inte följer besluten framhåller i flera fall att man inte finner åtgärden helt invändningsfri. Man bedömer dock fördelarna så stora att publiceringen kan accepteras om den tillämpas med stort mått av försiktighet. De remissinstanser som avstyrker har som huvudinvändning mot publicering att den kan få effekten att nämndavgör— andena i praktiken uppfattas som tvingande av nåringsidkarna. Det står inte alltid klart om det beror på tredska eller på att nämndens beslut uppfattas som felaktigt när en näringsidkare inte följer rekommendationen. Publice- ringen anses därför av många remissinstanser känslig från rättssäkerhetssyn- punkt.
Frågan om upplysningar till konsumenterna från konsumentverkets sida om vilka företag som brutit mot branschpraxis m. m. har tidigare berörts i propositionen med förslag till konsumentkreditlag (prop. 1976/772123. LU 1976/77231. rskr 1977/78225). I det fallet gällde det information om företag som inte har följt konsumentverkets riktlinjer. Föredragande departements- chefen anförde då följande.
"Konsumentverket har enligt sin instruktion till uppgift att informera konsumenterna om för dem väsentliga fakta och förhållanden. Till sådan information räknas sedan gammalt uppgifter om hur företagen uppträder på marknaden i olika hänseenden. t. ex. beträffande reklamationshantering. marknadsft'iring och produktutveckling. Det måste vara verket obetaget att även i fortsättningen och oavsett om riktlinjer har meddelats eller ej genom publicering eller på annat sätt ge uttryck för sin uppfattning om företag i sådana hänseenden. Publicering eller annan åtgärd på den grunden att företag inte har följt eventuella riktlinjer får dock självfallet inte ges sådana uttryck att åtgärden rent faktiskt får samma verkan som om riktlinjerna rättsligt var sanktionerade. Sådan åtgärd bör i allmänhet inte företas i andra fall än då det föreligger ett vägledande avgörande av marknadsdomstolen eller då den aktuella riktlinjen har bred förankring inotn branschen."
Enligt min uppfattning bör konsumentverket också i fortsättningen vara oförhindrat att göra sammanställningar med namn på företag sotn inte följer allmänna reklamationsnämndens beslut. Med hänsyn till sammanställning- ens syfte att ge konsumenterna en rättvisande information och till företagens rättssäkerhet är det viktigt att urvalet sker med stor omsorg. För att
Prop. 1979/80: 1 14 14
sammanställningen skall ha ett tillräckligt informationsvärde för konsument— erna bör den i allmänhet inte omfatta sådana fall där företaget har fört tvisten till domstol eller det framstår som uppenbart att företaget fi.")rbereder detta. Vidare bör av samma skäl urvalet ta sikte på främst näringsidkare som vid flera tillfällen har underlåtit att följa nämndens beslut. Det kan också finnas andra mer uppenbara fall där det är befogat att nämna visst företag. Genom att urvalet görs efter principer av denna art uppnås den viktiga fördelen frän konsumentsynpunkt att sammanställningen mer klart anger vilka företag som kan tänkas också framdeles underlåta att följa nämndens rektnnnten- dationer.
.Jag vill här konstatera att självfallet bör inte viss näringsidkare tas med i sammanställningen utan att denne har beretts tillfälle att lämna en förklaring. Detta sker inte heller f. n.
Jag anser mot denna bakgrund att det bör vara möjligt för konsument- verket att också i fortsättningen göra sammanställningar avseende vissa företag som inte följer allmänna reklamationsnämndens rekommendation. Arbetet med sammanställningen bör därvid utföras med beaktande av främst de principer jag nu har redovisat.
2.4 Allmänna reklamationsnämndens verksamhetsområde m. m.
Allmän!
Jag går nu över till att behandla allmänna reklamationsnämndens arbetsuppgifter. lnledningsvis kommer jag att uppehålla mig vid vissa allmänna villkor som bör vara uppfyllda för att nämnden skall pröva ett ärende.
Reklamationsutredningens förslag angående de regler som skall gälla för nämndens prövning av tvister har sin motsvarighet redan i den nu tillämpade ordningen för nämnden och omfattar i korthet bl.a. följande. Reklama- tionsnämnden skall endast kunna pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Härigenom kommer nämndens vcrksamhetsområdc att överensstämma med tillämpningsområdet för övrig konsumentlagstiftning. Tvister mellan privatpersoner samt mellan näringsidkare kommer att falla utanför nämndens verksamhetsomrade. När det gäller kretsen som skall kunna anhängiggöra ärenden vid nämnden anser utredningen flera omstän— digheter tala mot att näringsidkare ges initiativrätt. Det skulle enligt utredningen 'ara olyckligt om näringsidkaren mot konsumentens vilja kunde föra en tvist till nämnden. Man anser att det då skulle finnas risk för att alla reklamationsfall. där man inte genast kommer överens. skulle hänskjutas till nämnden. Därför skall endast konsumenter kunna påkalla prövning hos nämnden. En förutst'ittning för att nämnden skall ta befattning med ett ärende är vidare att konsumenten redan har sökt få rättelse hos näringsid-
karen. Nämnden skall också ha rätt att avvisa ärenden som av någon
'Jt
Prop. 1979/80zl 14 _ ]
anledning inte bedöms vara lämpade för dess prövning. Det bör liksom nu ankomma pa nämnden att från fall till fall avgöra vilka ärenden som skall avvisas. Det kan gälla ärenden med ofullständig utredning eller sådana som bedöms alltför komplicerade. tidsödande eller kostuadskrävande i övrigt.
litt tvisteförcmåls ringa värde kan också vara anledning till att avvisa ett ärende. Om muntlig bevisning anses erforderlig är även detta ett skäl för avvisning. En särskild fråga i anslutning till vad som nu har berörts är. anför utredningen. om nämnden skall vara skyldig att avvisa ärenden som endast gäller en isolerad prisfråga. Utredningen anser att nämnden i framtiden skall vara oförhindrad att pröva en tvist om hur priset på en vara m. m. skall bestämmas. Regeln om att allmänna reklamationsnämnden inte skall pröva ärenden som är äldre än sex månader räknat från det att näringsidkaren har avböjt anmz'ilarens krav bör enligt utredningen normalt gälla också i framtiden. Denna regel motiveras enligt utredningen främst av att det blir svårare att utreda ett ärende ju längre tid som fij'urflytcrz
Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar de allmänna regler som föreslagits för nämndens prövning av ärenden. Enstaka röster har höjts för att man bör överväga att låta näringsidkare påkalla prövning vid nämnden och att låta nämnden pröva tvister såväl mellan konsumenter inbördes som mellan näringsidkare. Några få instanser kommenterar nämndens möjlighet att avvisa ärenden. Denna anses allmänt vara berättigad. Remissinstanserna påpekar dock att den bör användas med försiktighet.
För egen del vill jag beträffande frågan om vilka parter som skall kunna påkalla prövning av nämnden ansluta mig till utredningens uppfattning. Jag är sålunda inte beredd att föreslå att kretsen som far anhängiggöra ärenden hos nämnden utökas. Jag vill också peka på att bl. a. praktiska skäl f. n. talar mot att en större krets ges tillfälle att utnyttja reklamationsnämnden. Jag ämnar i det följande föreslå en viss utvidgning av nämndens verksamhets- område. Detta ställer ökade krav på resurser hos nämnden. Att dessutom utöka den krets som får anlita reklamationsnämnden skulle. mot bakgrund av det statsfinansiella läget. medföra risker för en alltför hård belastning på nämnden.
Också när det gäller frågan om avvisning vill jag erinra om att det statsfinansiella läget sätter spärrar för tilldelningen av medel till allmänna reklamationsnämnden. Det är inte realistiskt att anta att nämnden kan tillföras några mer påtagliga resurser även om verksamheten utvidgas. Det kan därför i vissa fall vara rimligt att ett resurskrävande ärende avvisas med hänvisning att det tar i anspråk för stor del av nämndens resurser.
Här vill jag dock skjuta in att det i vissa fall kan vara ett starkt konsumentintresse att även kostnadskrävande ärenden prövas av nämnden. Detta aktualiserar frågan hur nämnden skall kunna tillföras medel för att pröva de ärenden som bedöms lämpade för nämndförfarandet. Jag återkommer till finansieringsfrågorna senare.
Jag förordar mot den bakgrund jag här har redovisat att en avvisnings-
Prop. 1979/80zll4 16
möjlighet skall finnas i enlighet med vad utredningen har föreslagit.
När det gäller de regler som har föreslagits för nämndens prövning av ärenden har jag. utöver vad jag nu anfört. inga erinringar.
l:. n. kan allmänna reklamationsnämnden pröva ärenden rörande offentlig verksamhet. om stat eller kommun uppträder som näringsidkare, Reklama- tionsutredningen har inte föreslagit någon ändring därvidlag.
Flera remissinstanser påtalar att det är angeläget att tvister rörande offentlig verksamhet prövas av nämnden. Några remissinstanser anser att det bör utredas hur långt allmänna reklamationsnämndens kompetensområde lämpligen bör sträcka sig i detta avseende. Hovrätten över Skåne och Blekinge. allmänna reklamationsnämndens ordförande. lndustriförbundet. Grossistförbundet. Kommunförbundet. Motormännens riksförbund och Sveriges trähusfabrikers riksförbund anför synpunkter i denna riktning. Jag anser det naturligt att reklamationsnämnden liksom hittills prövar frågor som rör offentlig verksamhet när i det enskilda ärendet stat eller kommun kan anses uppträda som näringsidkare. Denna gränsdragning har sin motsvarig- het i konsumentpolitiken i stort.
Allmänna reklamationsnämnden prövar f.n. inte ärenden inom vissa områden. Det gäller läkar-. tandläkar-. veterinär- och advokattjänster samt verksamhet som står under tillsyn av bankinspektionen. Kursverksamhct i den mån klagomålet gäller undervisningens kvalitet är också undantagen. Utredningen anser att detta bör gälla även för framtiden. Vidare anförs att tvister som kan prövas av statens Va-nämnd bör falla utanför reklamations— nämndens kompetensområde. Remissinstanserna har i princip inga invänd- ningar mot denna avgränsning. Jag ställer mig också bakom den.
Hittills har också tvister rörande fast egendom fallit utanför nämndens verksamhetsområde. Reklamationsutredningen har föreslagit en ändring därvidlag. Jag går nu över till denna fråga beträffande vilken jag har samrått med chefen för justiticdepartementet och chefen för bostadsdcpartemcn- tet.
Fast egendom
Enligt uppgifter i reklamationsutredningens betänkande har konsument- ernas krav på råd och hjälp avseende småhus ökat markant under senare år. Detta har sin grund i att köpet av ett eget småhus vanligtvis är den största ekonomiska satsningen som en enskild person gör och att småhusens andel av bostadsmarknaden är stor. F. n. byggs ca 40 ()()(l småhus om året i landet. Jag vill peka på att åtgärder som syftar till att förebygga tvister måste ses som särskilt angelägna när det gäller fast egendom eftersom stora ekonomiska värden står på spel för den enskilde. Statsmakterna har därför vidtagit olika åtgärder för att stärka småhusköparnas och småhusägarnas ställning. Följande kan redovisas.
Allmänt gäller att bostadsbyggumlel är reglerat av ett omfattande
Prop. 1979/801114 17
normsystem. Kontroll i tre former förekommer i samband med att smähus uppförs. För det första sker en kommunal byggnadskontroll enligt byggnads- stadgan. Den andra formen gäller statligt belänade hus och består av att förmedlingsorganet kontrollerar att byggnaden uppförs enligt de handlingar som ligger till grund för beslut om statliga län. Den tredje formen är byggherrensfbeställarens kontroll av entreprenör och leverantör.
] prop. l977!78:93 angaende riktlinjer för ansvarsfördelningen inom bostadsförsörjningen m. m. uttalade föredragande departementschefcn bl. a. att frågor om producentens egenkontroll. producentansvaret. tillverk— ningskontroll. förlängda garantier m. m. skulle prövas i samband med den pågående översynen av byggnadslagstiftningen.
()cksä när det gäller_försä/jningsvill/t'uro. d. finns det vissa regler. Genom en ändring (SFS l977:452) i lagen (197lzllZ) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor. avtalsvillkorslagen. är denna numera tillämplig pä villkor som används vid erbjudande om köp av fast egendom. Härigenom kan ästadkommas att de vanligt förekommande standardkontrakten får en utformning som tillgodoser rimliga krav pä balans mellan konsument- och näringsidkarintressen.
I detta sammanhang kan nämnas att marknadsdomstolen i december 1979 meddelade beslut (1979117') i ett ärende angående oskäliga avtalsvillkor vid erbjudande av byggnadsentreprenad. l beslutet behandlas vad som bör gälla beträffande tidsförlängning för färdigställande av entreprenad på grund av allmän knapphet på material och arbetskraft eller på grund av oförutsebara eller svärövcrkomliga hinder. Vidare berörs talan rörande fel och brister efter besiktningen. skiljeklausul vid konsumententreprenader och sådana fel och brister som inte yppats förrän ett är efter cntreprenadens avlämnan— de.
Även vissa parter på bostadsmarknaden har antagit regler för försäljnings- villkor m. m. Sälunda har Sveriges Villaägareförbund och Svenska byggen- treprenörföreningen träffat en överenskommelse om ett garanti- och försäkringmystenz, kallat Smahus 76. Också HSB och Riksbyggen har infört ett liknande skydd för konsumenterna. Även inom andra organisationer pagar arbete med system som syftar till att förbättra småhusköparnas ställning.
Främsta syftet med de nyss nämnda överenskommelscrna är att ge smähusköparen ett ekonomiskt skydd i händelse av fel eller brister. Systemen innehåller dels en s.k. produktionsgaranti för producenternas åtagande enligt avtal. dels en ansvarsförbindelse som ger köparen rätt till ersättning för fel eller brister som upptäcks inom tio år från garantitidens utgång.
Statsmakterna har ställt sig positiva till dessa småhusgarantier. Sålunda har riksdagen beslutat att kostnaderna för kontroll och besiktning samt garanti- och försäkringskostnaderna i nyss redovisade avtal skall kunna ingå i läneunderlagen för statliga bostadslån (prop. 1977i78:93. CU 1977/78128.
2 Riksdagen [079180 1 mm!. Nr ] 14
Prop. 1979/801114 18
rskr 1977/78:265). Villkoret är att det finns betryggande ekonomisk garanti för att huset färdigställs och ett tioårigt försäkringsskydd för väsentliga fel och brister i fastigheten.
I anslutning till statsmakternas behandling av konsumentskyddct för statsbclanade småhus anförde föredragande statsrådet att det pä sikt var angeläget att alla småhus omfattades av detta skydd. Med anledning härav har regeringen gett bostadsstyrclscn i uppdrag att efter samrfid med konsumentverket pröva förutsättningarna att införa detta konsumentskydd vid förvärv av småhus som ett villkor för statliga bostadslån. Bostadsstyrelsen har. enligt vad jag har erfarit. nyligen avrapporterat sitt uppdrag.
Hittills har närmare 5 (ltltl småhusköpare tecknat avtal som ger produk- tionsgaranti och ansvarsutfästelsc enligt Smaltus 76 eller motsvarande annat system.
Vidare bör nämnas att det f. n. prövas om avtallsvillkorslagen bör kompletteras med vissa civilrättsliga regler av tvingande natur. Smaltusköp- kommitten (.lu 197510) har sålunda i uppdrag att överväga konsumentens befogenheter i förhållande till säljare respektive entreprenör vid förvärv av småhus eller tomtmark. Kommittén överväger f. n. i vad män fastighetsmil— klarcs civilrättsliga ansvar gentemot säljare och köpare vid förmedling av fastigheter bör preciseras och utvidgas.
Konsumenttjänstutredningen lade under sommaren 1979 fram betänkan- det (SOU 1979136l Konsumenttjänstlag. Bl. a. föreslås en konsumenttjänst— lag som skall gälla avtal mellan näringsidkare och konsument om tjänst som näringsidkaren i sin yrkesmässiga verksamhet utför huvudsakligen för konsumentens enskilda bruk. Den föreslagna lagen innehäller tvingande regler om bl. a. ansvar för marknadsföring. näringsidkarens prestation och avbeställningsrätt. Med tjänst avses arbete på lös sak. arbete pa fast egendom eller liknande. Utredningen har ansett det olämpligt att föregripa resultatet av smähusköpkommitténs arbete och har därför föreslagit att konsutnent— tjänstlagen inte skall gälla uppförande av byggnad för bostadsändamäl. Separata avtal som konsumenten eventuellt träffar med rör-. elinstallatörer. målare. plattsättare osv. skall däremot falla in under lagen. Förslaget har remissbehandlats och bereds f. n. inom justitiedepartementet.
Som framgår av min redovisning har en rad väsentliga atgärder redan vidtagits för att stärka småhusköparnas och smahusägarnas ställning. Andra sådana åtgärder övervägs. Jag anser att konsumenternas ekonomiska risker vid köp och underhåll av fastigheter bör minskas så långt detta är möjligt. Jag vill dock betona att de kostnader för företagen som följer med olika konsumentpolitiska åtgärder. och som genom prisbildningen kan komma att överföras på konsumenterna. noga mäste vägas mot de fördelar konsument- erna väntas erhålla. Bedömningarna mäste ta sikte på både kortsiktiga och långsiktiga effekter. Regleringar som vidtas utan en sådan kostnadsanalys kan ibland vara till nackdel för konsumenterna.
Reklamationsutredningen liksom manga av remissinstanscrna framhåller
Prop. l979/80:l 14 19)
att man i första hand bör undanröja själva orsakerna till reklamationer. Jag delar denna uppfattning. Flera av de insatser statsmakterna prövar har ocksä det syftet. Fortsatta ansträngningar bör göras för att söka förebygga tvister. I det sammanhanget är de garanti— och försäkringssystem. exempelvis Småhus 76. som statsmakterna tidigare har uttalat sig för av intresse. Som jag har nämnt innehåller dessa system bl. a. produkticmsgarantier och ansvars- utfästelser. Detta bör bidra till att vissa tvister undviks. .Jag anser det vara både riktigt och värdefullt att parterna inom en bransch på detta sätt tar ett eget ansvar när det gäller konsumentskyddet. Också de nämnda ansvariga myndigheterna verkar för förbättrade villkor kring småhusköp och under- håll. ] debatten har delvis olika meningar förts fram om vilka organ som bör svara för detta arbete. Bl. a. har gränsdragningen mellan bostadsstyrelsen och konsumentverket diskuterats. Det finns därför skäl att här närmare beröra denna fråga.
Bostadsstyrelsens och konsumentverkets uppgifter när det gäller att ta till vara konsumenternas intressen gränsar till varandra. (.iränsdragningen mellan de båda myndigheterna behandlades senast i prop. (1977578193) angående riktlinjer för ansvarsfördelningen inom bostadsförsörjningen m.m. Det slogs då fast att bostadsstyrelsen skall ha huvudansvaret för sådana föreskrifter. råd och anvisningar som behandlar egenskaper hos fast egendom eller tillbehör därtill medan konsumentverket skall ha motsvaran— de uppgift beträffande annan egendom. Vidare skall sådana riktlinjcr som utgör en del av konsumentverkets arbete med marknadsföringsfrågor ankomma på verket även när det gäller fast egendom. Detsamma gäller frågor som rör konsumenternas rättsliga ställning i anslutning till förvärv av fastighet. Samarbete mellan myndigheterna förekommer regelbundet i en speciell arbetsgrupp för bostadsfrågor där även planverket ingår.
Villaägareförbundet hari en skrivelse. till regeringen den 29juni 1979 yrkat att ansvaret för avtalsvillkorslagens tillämpning på småltuskontrakt överflyt— tas till bostadsstyrelsen. Sotn ett alternativ framförs att KO:s agerande inför marknadsdomstolen skulle kunna ske på uppdrag av och efter direktiv från bostadsstyrelsen. Som motiv för förslaget anges att en helhetssyn måste tillämpas när det gäller konsumentskydd för småhusägare och beskaffenhe- ten hos olika avtalsvillkor. Vidare anges att de regler som ställs upp för statlig långivning och även rent byggnadstekniska och byggnadsektmomiska regler måste tillmätas stor betydelse vid prövningar av avtalsvillkor.
Som jag har redovisat har ansvarsfördelningen mellan konsumentverket och bostadsstyrclsen när det gäller fast egendom nyligen behandlats av statsmakterna. Marknadsdomstolcn har i det tidigare nämnda beslutet i ärendet om byggnadsentreprenader bl. a. uttalat att reglerna beträffande de statliga bostadslänen inte kan anses vara ett hinder för att man på normalt sätt skall tillämpa avtalsvillkorslagcn på villkor som används vid småhusen- treprenader. Praxis vid tillämpningen av avtalsvillkorslagen synes alltså inte särbehandla fast egendom. Både principiella och praktiska skäl talar för att
' Prop. l979/80:114 211
det förhandlande och övervakande organet skall vara detsamma för avtalsvillkorslagens hcla tillämpningsomrade.
Mot denna bakgrund anser jag att den fastställda uppgifts- och ansvars- fördelningen bör ligga fast. Självfallet hör konsumentverket och bostads— styrelsen som hittills samråda i frågor där deras verksamhetst'nnräden har nära anknytning. Det beslut marknadsdomstolen nyligen har meddelat angående avtalsvillkor vid byggentreprenader har i betydelsefulla avseenden lagt fast rättsläget på området. Jag anser därför att det finns goda förutsättningar för ett fortsatt arbete med att precisera och förstärka konsumentskyddet på småhusmarknaden. Företrädare för myndigheter. konsumenter och företag bör därvid söka finna gemensamma lösningar av de aktuella frågorna. Enligt vad jag har erfarit har konsumentverket nyligen tagit upp förhandlingar tried de nämnda parterna angående avtalsvillkorens framtida utformning när det gäller småhus samt om konsumentskyddet i stort på området.
l fråga om de tvister som trots allt förekommer på fastighetsomradet har samhället tagit på sig ett ansvar för att medverka till att sådana konflikter löses. Allmänna reklamationsnämndens verksamhet omfattar dock f. n. inte frågor om fast egendom. Reklamationsutredningen har (':')vervägt om denna inskränkning bör bestå.
När allmänna reklamationsnämnden inrättades undantogs klagomål med anledning av köp av fast egendom. Det lämnades däremot öppet om nämnden skulle pröva klagomål mot leveranser av delar ellertillbehörtill fast egendom eller arbeten utförda på sådan egendom. Detta ledde till att nämnden i början av sin verksamhet kom att pröva vissa fastighetsfrägor. Med hänsyn till den stora ärendetillströmningen beslutade nämnden i början av år 1969 att avvisa sådana ärenden.
Trots detta har konsumenterna i stor utsträckning vänt sig till nämnden med problem i samband med förvärv av fastighet eller reparationer och underhåll av fastighet. Mot bakgrund av de behov som syntes föreligga genomförde konsumentverket är 1974 en kartläggning och analys av förhållandena på småhusmarknaden. Detta ledde bl. a. till en försöksverk- samhet avseende fastighetsreklamationer i Gävleborgs och Uppsala län undertiden den 1 januari 1975 — den 31] juni 1976; Erfarenheterna från denna försöksverksamhet anses goda. Reklamationsutredningen har mot denna bakgrund föreslagit att tvister rörande fast egendom skall kunna prövas av allmänna reklamationsnämnden. De avgränsningar som gäller för nämndens övriga verksamhet skall också gälla för fastighetsfrägor. Utredningen anser att det får ankomma på reklamationsnämnden att i varje enskilt fall vid behov utse en besiktningsman som uppfyller kraven på opartiskhet och har erforderlig kunskap. Tvister rörande nyttjanderätt till fast egendom föreslas falla utanför nämndens arbetsområde på grund av att särskilda organ för lösande av tvister finns på området.
Många remissinstanser pekar på att man i första hand bör försöka
Prop. 1979/81lzll4 21 undanröja reklamationsorsaker. Man anser därför att det finns anledning att arbeta vidare med och effektivisera de förebyggande åtgärder som redan vidtagits. Detta anses emellertid vara en långsiktig process. Remissinstan— serna gör den bedömningen att det under överskadlig framtid kommer att uppstå ett avsevärt antal tvister pä fastighetsområdct. Man menar att konsumenterna därför bör erbjudas ett så enkelt och billigt förfarande för lösande av tvister som möjligt. Rcklamationsutredningens förslag att allmänna reklamationsnämnden bör ges mandat att pröva tvister rörande fast egendom har dock fått ett blandat mottagande. Manga remissinstanser är tveksamma till det. Några tendenser till att vissa intressegrupper skulle vara mer positiva till förslaget än andra kan inte utläsas av remissvaren.
Flera av de remissinstanser som tillstyrker förslaget. bl. a. SPK. konsu- mentverket. L(). TCO samt flera näringslivsorganisationer. tar i huvudsak fasta på följande argument. Den enskilde konsumenten möter stora problem vid köp. reparation och underhåll av fast egendom. Förvärv av fastighet är ofta en stor investering för deti enskilde med mycket långtgående ekono- miska åtaganden. Konsumenten z'ir också ofta i underläge gentemot säljaren genom att ha sämre kunskaper både tekniskt och juridiskt sett. Reklama- tionsförfarandet anses kunna lösa tvister enkelt. snabbt och billigt samt dessutom ha fördelar av psykologisk art. De goda erfarenheterna av den bedrivna försöksverksamheten anförs som ett starkt argument för utred- ningsförslaget. Vidare anses ett partssammansatt reklamationsorgan ha större förutsz'ittningz'ir att knyta teknisk expertis till sig än vad domstolarna har. Nämnden anses vidare kunna skapa praxis angående god sed på fastighetsområdet. Flera av de remissinstanser som tillstyrker förslaget påpekar att genomförandet av det i stor utsträckning är en resursfråga. För att reklamationsnämnden skall kunna arbeta effektivt anses det särskilt angeläget att nämnden kan avvisa ärenden på fastighetsområdet.
De flesta som är skeptiska till den föreslagna utvidgningen av reklama- tionsnämndens verksamhetsområde till att avse fast egendom. bl. a. Stockholms tingsrätt. dcmistolsverket. Sveriges domareförhund. KF. Sveri— ges fii'iretagares riksförbund. Sveriges Villaägareförbund. Folksam. HSB och Riksbyggen. grundar främst sin inställning på att lagstiftningen pä fastighets- området är komplicerad samt att ärendebedömningen är svär och ofta kräver muntlig redovisning och besiktning. Sådan tvistlösning anses höra hemma vid allmän domstol. En prövning vid allmänna reklamationsnämnden anses alltför summarisk vilket bedöms inverka menligt pa rättssäkerheten. Man menar också att det finns en risk för att en avgiftsfri prövning vid en reklamationsnämnd styr ärenden från domstolar till nämnden. Det anses betänkligt att reklamationsnämnden därigenom skulle komtna att leda rättsutvecklingen på fastighetsområdet. Vägledande för flera remissinstan— ser när de tagit ställning mot förslaget har varit att ett reklamationsförfarandc för fast egendom är tämligen resurskrävande. Marknadsdomstolcn. allmän- na reklamationsnämndens ordförande. Sl1lO-familjeföretagen. Villaägare-
Prop. 1979/80:ll4 22
ti'irbundet m. fl. ifrågasätter dessutom om inte utredningen har underskattat de kostnader som uppstår vid fastighetsreklamationer. Eftersom nämndens resurser redan är hårt ansträngda befarar några remissinstanser att en utvidgning av. verksamhetsomradet kan påverka nämndens funktionsduglig- het med risk för att traditionella reklamationsnärnndsområden blir tillbaka- trängda. Man ifrågasätter om småhusktmsumenterna av fördelningspolitiska skäl bör få tillgodogöra sig det enkla och billiga system som ett reklamat- ionsförfarande erbjuder. Bl. a. KF anser det tveksamt om de ringa resurser samhället satsar på konsumentomradet bör få en förskjutning mot ett enda konsumtionsområde. Detta anses diskutabelt efteftersom småhusägare enligt bl. a. KF inte kan betraktas som en resurssvag grupp.
Flera remissinstanser anser att f("irsöksverksamheten inte har gett tillräck- liga erfarenheter för att utvidga nämndens uppgifter till att stadigvarande omfatta fast egendom. Bl. a. hovrätten över Skåne och Blekinge är av denna uppfattning. Också kommerskollegium anser att åtskilliga överväganden kvarstår innan det är möjligt att ta slutlig ställningi frågan. Det gäller såväl en beräkning av verksamhetens omfattning och en uppskattning av resursbe- hovct som tekniska problem med besiktningsverksamhet m. m.
Vissa remissinstanser föreslår att nämnden åtminstone i ett inledningsske— det som ett alternativ enbart skall pröva tvister rörande arbete på fast egendom. Marknadsdomstolcn. allmänna reklamationsnämndens ordföran— de. Malmö kommun och SACO/SR är av denna uppfattning. Konsument- tjz'instutredningen. som under sommaren 1979 har lagt fram förslag till en konsumenttjänstlag. konstaterar att det finns ett nära samband mellan införandet av en konsumenttji'instlag och tillhandahållandet av reklamations- nämndsförfarande inom denna lags tillämpningsomrade. Från denna utgångspunkt tillstyrks att nämndens verksamhetsområde utvidgas till att också avse konsumenttjänster på fast egendom. En tidsmässig samordning mellan de'båda reformerna förordas.
Utredningens förslag rörande fast egendom har alltså fått ett blandat mottagande vid remissbehandlingcn. Både de som är positiva till att nämnden tar sig an frågor om fast egendom och de som avstyrker detta redovisar tungt 'ägandc argument för sina ställningstaganden. Vid min bedömning av frågan har jag funnit att särskild vikt mäste tillmätas några av de argument som har förts fram mot utredningsförslaget. Det gäller bl. a. att större fastighetsärenden. och då framför allt köp av fastigheter. kan vara komplicerade. Tvister på detta område anses därför bättre höra hemma vid de allmänna domstolarna vilka har andra möjligheter att ta tipp muntlig bevisning m. m. Också bedömningen att de större fastighetsärendena blir mycket resurskrävande måste uppmärksammas. Detta hänger samman med att besiktning ofta kan komma att krävas. Det befaras vidare att utredningen har underskattat kostnaderna för verksamheten. Jag vill här skjuta in att även de som tillstyrker förslaget har understrukit behovet av betydande resurser för verksamheten.
Prop. 1979/80: ] M 33
Mot bakgrund av vad jag nu har anfört katt jag inte förorda att utredningens förslag gemmtförs fullt ut när det "gäller fast egendom. Osäkerheten om alla fastighetsärendcn passar för prövning i nämnden och farhågor för en orimlig belastning på nämndens resurser ltar sotn framgått varit vägledande för mitt beslut. Rådande budgetläge har vidare understrukit kravet på återhållsamhet när det gäller att ålägga nämnden nya uppgifter. Jag anser sålunda inte att nämndens verksamhetsområde bör utvidgas till köp av fast egendom. Det område på vilket man bör utvidga nämndens uppgifter är enligt min mening arbete på fast egendom. En sådan lösning har också uttrvckligt stöd av flera remissinstanser.
Också när det gäller arbete på fast egendom finns det emellertid vissa tvister som inte passar för en prövning i nämnden. Jag finner det naturligt att bl.a. klagomål på större bvggentreprcnader inte behandlas av nämnden. Dessa ärenden kan ofta vara lika komplicerade som tvister angående köp av fastigheter. Vidare bör tjänster som är föremål för speciell reglering i annat sammanhang inte heller prövas av nämnden. Som exempel på en sådan tjänst kan här nämnas sotning.
Jag anser vidare att det åtminstone i ett inledande skede är påkallat att inte ge nämnden alltför omfattande uppgifter när det gäller tvister rörande arbete på fast egendom. Skälet härtill är främst bristen på underlag för att bedöma hur många och hur resurskrävande ärenden som kommer att föras till nämnden om dennas verksamhetsområde vidgas till att omfatta hcla detta tjänsteområde. Utbyggnaden av nämndens verksamhet har skett successivt under dess lZ-åriga verksamhetsperiod. Även när det gäller arbete på fast egendom anser jag det lämpligt att gå stegvis fram. Av bl. a. resursskäl bör nämnden i det inledande skedet pröva tvister rörande arbete på fast egendom inom branscher som är väl avgränsade och av särskilt stort intresse för konsumenterna. Som exempel på arbeten som passar för en prövning i nämnden och som är intressanta på grund av att många sådana tjänster utförs vill jag nämna elektriska installationer. VVS-installationer. tnålningsarbcten och golvläggning. Sådana tvister rörande tjänster på fast egendom som redan nu prövas av nämnden bör givetvis kttnna behandlas även framdeles. Det är av vikt att erfarenheterna av nämndens arbete med dessa nya uppgifter noga följs och utvärderas. Erfarenheterna av bl. a. antalet klagomål i olika branscher kan komma att föranleda att nämnden i framtiden prövar tvister inom andra tjänsteområden än de här uppräknade. Det bör ankomma på regeringen att meddela föreskrifter beträffande vilka tjänster rörande fast egendom som bör prövas av nämnden samt vilken avvägning som bör göras i fråga om nämndens befattning med ärenden på detta område.
Tvister rörande köp av varor som kan hänföras till sådant arbete på fast egendom som föreslås falla inom nämndens verksamhetsområde bör också kunna prövas av nämnden.
För att reklamationsnämnden skall kunna ta ställning till klagomål angående arbete på fast egendom torde det ofta krävas att en besiktning
Prop. 1979/80:1l4 24
utförs. En väsentlig förutsättning för att nämnden skall kunna pröva sadana tvister rf.")rande arbete pä fast egendom som jag har föreslagit är därför att besiktningspersonal finns att tillga. Reklamationsutredningen gjorde den bedömningen att tillgången på kunnig och opartisk bcsiktningspersonal var tillräcklig för att nämnden skulle kunna pröva bäde köp av och arbete på fast egendom. Det torde kunna antas att den befintliga besiktningspersonalen räcker för de ärenden på fastighetsomrädet som nu är aktuella för prövningi nämnden. Jag anser liksom utredningen att det i varje enskilt fall bör ankomma pä nämnden att vid behov utse nagon sotn kan göra en sakkunnig och opartisk besiktning.
Utvidgningen av verksamhetsomrat'let för nätnnden aktualiserar frägan hur nämndverksamheten bör finansieras. För att fä en rimlig resursft'jrdel— ning tncllan de olika konsumtionscnnraden nämnden verkar inorn bör enligt min mening den enskilde i princip bekosta besiktningar. sotn samtmtnhänger med prövning av ett ärende. Sådana kan som har nämnts antas bli vanliga när det gäller fastighetsärenden. Jag aterkommer till finansieringsfriigan i det följande (avsnitt 2.7). '
En särskild fråga som bör beröras här är tillämpningen av lagen (197418) om rättegängen i tvistemål om mindre värden (smämälslagen) pä tvister rörande fast egendom när _vttrande i saken har avgivits av allmänna reklamationsnämnden.
Som tidigare har nämnts tillämpas den s. k. smämälslagen pä rättegängen i tvistemål vari förlikning är tillåten. om värdet av vad som _vrkas uppenbart inte överstiger hälften av basbeloppet för oktober månad näst föregåend ' är. Om värdet av vad som yrkas är högre. skall lagen ändå tillämpas om tvisten huvudsakligen rör fräga. varöver utlätande har avgivits av reklamationsor- gan som regeringen bestämmer. dvs. av allmänna reklamationsnämnden (jfr 215 kungörelsen 19741465 om tillämpningen av smi-imälslagen).
Reklamationsuttedningen har inte funnit anledning att föreslå någon ändring i de nu behandlade reglerna i anslutning till att nämndens verksamhetsområde utvidgas till att omfatta också fast egendom. Detta innebär att smämälslagcn skulle kunna bli tillämplig även pä fastighetstvister rörande värden som överstiger beloppsgränsen. om de har prövats av reklamationsnämnden. Flera remissinstanser har haft invändningar mot detta. Man är tveksam till att fastighetstvister prövas i ett förenklat förfarande enligt småmålslagens modell. [ vart fall bör enligt en del remissvar tingsrätten ha möjlighet att förordna att ett visst tvistemäl rörande fast egendom skall handläggas i vanlig rättegångsordning.
Rent allmänt anser jag att frågor som lämpar sig för prövning vid allmänna reklamationsnämnden också torde kunna behandlas vid allmän domstol enligt ett förenklat riittegängsftlärfarande. Det förhallandet att reklamations- nämnden har tagit upp ett fastighetsärende bör därför kunna tala för att tvisten ocksä lämpligen skall pä yrkande av part kunna bedömas enligt smämälslagen. Vad som har framhållits vid remissbehandlingen om att viss
Prop. 1979/80:114 vs
tvist kan vara av sådan karaktär att ett vanligt rättegångsförfarande är att föredra torde huvudsakligen gälla förvärv av fastigheter samt större byggentreprenader. Eftersom jag har föreslagit att utvidgningen av nämn— dens verksamhetsområde skall begränsas till visst arbete på fast egendom anser jag det inte påkallat med en ändring i stnåmålslagen i den del som här har berörts.
Med hänsyn till att allmänna reklamationsnämnden nu föreslås fä ställning av statlig myndighet bör den nämnas direkt i smamalslagen. .lag föreslär att 2 och 7 så stni'imålslagen ändras i enlighet härmed. Därvid bör ytterligare en ändring göras i 7 &. F.n. anges i paragrafen att rätten skall under viss förutsättning inhämta yttrande av reklamationsorgan som avses i 3 55 i tvist mellan näringsidkare och konsument rörande vara eller tjänst som tillhan- dahållits för huvudsakligen enskilt bruk (konsumenttvist). Reklamationsut- redningen föreslär att domstolen bör kunna inhämta nämndens yttrande ocksä rörande andra nyttigheter än varor och tjänster. i första hand i fråga om fast egendom. Jag förordar att detta förslag genomförs.
Hänvisningar till S2
Övrigt
1 det föregående har jag redovisat huvuddragen i reklamationsutredning- ens förslag om allmänna reklamationsnämndens verksamhetsområde i fortsättningen. Jag har där tagit ställning till vad som anförts av utredningen i dessa hänseenden. I stort ansluter jag mig således till förslagen. Såsom föreslås av utredningen bör vissa bestämmelser rörande nämndens verksam— het tas in i en instruktion för nämnden. Där bör sålunda nämndens kompetensområde allmänt beskrivas. Beskrivningen kan sedan. med hänsyn till utvecklingen av verksamheten. komma att behöva preciseras. Ändringar kan vara påkallade av bl. a. rättsliga eller praktiska skäl. En omständighet som kan behöva uppmärksammas är förhållandet mellan allmänna rekla- mationsnämnden och trafikförsäkringsanstalternas nämnd. Som framgår av reklamationsutredningens betänkande är verksamheten vid trafikförsäk- ringsanstalternas nämnd i stor utsträckning statligt reglerad. Det ankommer på regeringen att utfärda instruktion för allmänna reklamationsnämnden.
2.5 Allmänna reklamationsnämndens organisation
Sedan nämndens tillkomst är 1968 har flera förändringar av dess organisation genomförts. Statskonsult AB gjorde år 1975 en översyn av nämndens organisation och arbetsformer. Organisationens nuvarande utformning fastställdes efter denna översyn och är i stort följande.
Prövning av ärenden sker på s. k. nämndavdelningar. F. n. finns det tio sådana avdelningz'tr. nämligen för motor. hemelektronik m. m.. fritidsbåtar. försäkringar. skinn. skor. tvätt. textil. resor och allmänna frågor.
Avdelningarnas ledamöter representerar till lika delar konsumenter och
Prop. 1979/80: 1 14 :o
näringsliv. Konsumentrepresentanterna hämtas främst från fackliga organi— sationer och ktmsumentverket. Näringslivsrepresentanterna kommer väsentligen från olika branschorganisationer. Sammanträde vid nämndav- delning leds av nämndens (_)rdförande eller någon av dess vice ordförande. Dessa är opartiska jurister och skall ha erfarenhet av dt'fnnandc verksamhet. Ordftiirandeti är heltidsanställd och skall. förutom att leda vissa nänntdsam- manträden. samordna verksamheten hos nämnden. En av de vice (_n'dföran- dena är också heltidsanställd och biträder ordföranden med vissa arbetsupp- gifter samt är ordft'_')randens ställföreträdare. Därutöver finns atta vice ordförande vilka har som extra uppdrag att tjänstgöra i nämnden. (')rdföranden. vice ordförandena och övriga ledamöter utses f. n. av konsumentverket.
För beredning och föredragning av ärenden och för rådgivning till allmänheten finns ett kansli. Kansliet är uppdelat på två enheter och har f. n. 30.5 helårsbefattningar.
Reklamationsutredningen har inte lämnat nagot detaljerat förslag beträf— fande nämndens organisation utan bara angett huvuddragen i den framtida organisationen. Med hänsyn till de goda erfarenheterna av den nuvarande organisationen förslår utredningen att organisationsstrukturen i allt väsent— ligt behålls.
En förändring som utredningen övervägt är om fler vice ordförande bör knytas på heltid till nämnden. Det är dock enligt utredningen tveksamt om det vid sidan av den vice ordförande som redan nu är heltidsanställd finns behov av ytterligare heltidsanställda vice ordförande. Utredningen anser att systemet med deltidsanställda vice ordförande ger en önskvärd flexibilitet. Det anses också var en fördel att i viss utsträckning ha nämndordförande som samtidigt är verksammma vid allmän domstol.
Remissinstanserna har i ringa utsträckning kommenterat frågan om den närmare utformningen av nämndens organisation. Principiella invändningar mot utredningens förslag har inte förts fram.
Även jag anser att man i allt väsentligt bör bibehålla den nuvarande organisationen. De tvister som anmäls till nämnden bör sålunda även fortsättningsvis prövas vid nämndavdelningar som är inriktade på olika ärendegrupper. Det framstår därvid som lämpligt att de nya ärendena rörande arbete på fast egendom. sotn jag har föreslagit skall kunna prövas av nämnden. hänförs till en särskilt] nämndavdelning för fastighetsfrågor. Det får ankomma på regeringen att besluta i fråga om den närmare fördelningen av olika ärendegrupper på nämndavdelningar.
Liksom hittills bör en heltidsanställd ordförande vara chef för nämnden. Dennes uppgifter bör vara. förutom att leda nämndsammanträden. att samordna de olika ;n'delningarnas verksamhet. leda arbetet vid kansliet. och fatta beslut när det gäller policy-. planerings—. budget-. uppföljnings— och personalfrågor m. m. Härvid bör det vara naturligt att samråd sker med ledamöter och vice ordförande i den omfattning detta är lämpligt.
Prop. I979/80:l 14
l-J _q
Vidare bör det som f. n. finnas en heltidsanställd vice ordförande vid nämnden. Förutom att. i likhet med de andra vice ordföramlena. leda nämndsammanträden bör han..-"hon vara ställföreträdare för t'trdföranden. Vidare bör den heltidsanställda vice ordffn'andcn i den utsträckning ordföranden bestämmer delta i ledningen av nämndens verksamhet.
När det gäller kansliorgansationen vill jag erinra om att den tämligen nyligen fick den nu gällande utformningen. Några skäl att nu ompröva det principiella ställningstagande som då gjordes har inte framktjunmit. Kan— sliorganisationen hos den nya självständiga nämnden bör därför utgå från den nu 'arande. Ställning måste dock tas till hur vissa nya funktioner bör inordnas i organisationen.
När det gäller frågan hur arbetet med klagomål rörande fast egendom skall inordnas i organisationen har reklamationsutredningen inte lämnat något detaljerat förslag. Som har nämnts anser dock utredningen att den nuvarande organisationen bör bibehållas i stort. Enligt mitt förslag skall de nya uppgifterna för nämnden avse arbete på fast egendom. De resurser som behöver tillföras för dessa uppgifter kan enligt min bedömning inordnas i den nuvarande kansliorganisationen.
Den nya myndigheten måste också ansvara för planering samt ekonomi— och personaladministrativa funktioner som f. n. utförs av konsumentverket. Jag kommer därför att föreslå att nämnden tillförs personal för dessa uppgifter. De förändringar av konsumentverkets medelsbehov som följer av att nämnden tillförs egna administrativa resurser får prövas i samband med det årliga budgetarbetet. f—"örändringar som berör budgetåret 19811181 motiverar vissa justeringar i regleringsbrevet. Jag anser det lämpligt att de nämnda administrativa uppgifterna organisatoriskt hälls samman hos nämn- den. Detta bör ske genom att resurserna tillförs en av kanslienheterna.
En näraliggande fråga är hur registratur och arkivering skall skötas hos nämnden. Givetvis måste den nya myndigheten ansvara för dessa funktioner. Som tidigare har nämnts bör ett nära samarbete finnas mellan konsutnent- verket och allmänna reklamationsnämnden bl. å. när det gäller registrering av konsumentproblem och uppföljning av nämndens beslut. För att tillgodose detta behov är det naturligt att de båda myndigheterna har ett tekniskt samarbete när det gäller registraturen av det slag som f. n. bedrivs. Sannolikt behöver dock det nuvarande systemet anpassas till de nya förhållandena som inträder genom organisationsförändringen. Det är därför lämpligt att konsumentverket tills vidare enligt hittillsvarande rutiner handhar arbetet med registrering och arkivering. Detta innebär att personalen under den tiden bör vara anställd hos konsumentverket.
Eftersom konsumentverket och allmänna reklmatititnsnämmlen finns i gemensamma lokaler är det möjligt att ha ett administrativt samarbete på samma sätt som förekommer i dag när det gäller vissa servicefunktioner. Givetvis måste alla möjligheter till kostnadsbesparingar genom samarbete och samutnyttjande tillvaratas. Jag anser därför att konsumentverket även i
Prop. 1979/80: 1 14 28
fm'tsättningen kan svara för den nämnda servicen. Jag komtner att beräkna medel för detta ändamål under nämndens anslag. Det ankommer dock på regeringen att besluta i vilken omfattning konsumentverket skall bistä nämnden med denna service.
Med den organisationslösning jag har föreslagit anser jag det naturligt att regeringen beslutar vilka organisationer som skall företräda olika parter i nämndavdelningarna. Regeringen eller den regeringen utser bör också förordna ledamöterna i nämndavdelningarna samt nämndens ordft'irande och vice ordfi'trande.
Den organisation av nämnden som jag förordar framgår av en tabla. vilken torde fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 3. Det får ankomma på regeringen att besluta i fråga om den närmare indelningen i underenheter m. m.
Verksamheten vid nämnden bör drivas i sina nya former från och med den 1 januari l98l. Regeringen bör begära riksdagens bemyndigande att vidta de övergångsanordningar och åtgärder i övrigt som behövs för förslagens genomförande.
En fråga som har anknytning till allmänna reklamationsnämndens organisation är behovet och lämpligheten av en regional reklamationsverk- samhet.
Reklamationsutredningen har enligt sina direktiv haft till uppgift att överväga om det kan vara lämpligt med en viss regional utbyggnad av allmänna reklamationsnämnden. Redan i utredningsdirektiven redovisas dock viss tveksamhet till värdet av en regionalisering.
Reklamationsutredningen har inte funnit det lämpligt med regionala reklamationsnämnder.
Endast ett tiotal remissinstanser berör den här frågan. Huvuddelen av dem som yttrat sig biträder utredningens uppfattning att regionala reklamations— nämnder inte bör inrättas.
Jag anser att utredningen har fört fram tungt vägande argument för sin uppfattning att en regional reklamationsnämndsverksamhet inte bör inrät- tas. Reklamationsnåmnden bör därför även fortsättningsvis enbart vara ett centralt organ.
2.6 Handläggningsrutiner
Allmänhetens kontakter med reklamationsnämnden sker oftast per telefon. Det stora flertalet klagomål klaras upp vid informella kontakter med kansliet. I de fall så inte sker inleds ett mer formellt förfarande inför nämnden. Detta är skriftligt. Sedan ett nyinkommet ärende diarieförts på den avdelning dit det hör kontrollerar kansliets tjänstemän att det inte finns skäl att avvisa ärendet. Varje anmälan till nämnden som inte avvisas sänds till berörd näringsidkare för yttrande. Inkomna svar delges anmälaren för eventuella synpunkter. Ytterligare kommentarer som kommer in från
Prop. 1979/80: 1 14 39
anmälaren delges vidare näringsidkaren för kännedom.
Ett ärende avgörs efter föredragning inför den avdelning inom nämnden till vilket det hör. En avdelning är beslutför när (:irdföranden eller vice ordll'iranden samt minst fyra andra ledamöter är närvarande och under fi'irutsättning att företrädare för såväl konsument- som näringsidkarintressen deltar.
Ärenden av enklare beskaffenhet får dock avgöras genom enhälligt beslut av ordföranden eller vice ordförande jämte två ledamöter varav den ene ledamoten skall representera konsumentintressena och den andre närings- idkarintresscna.
År 1976 påbörjades en försöksverksamhet med s. k. förenklad prövning av vissa ärenden vid nämnden. Denna verksamhet har sedan successivt utvidgats. Det nu tillämpade systemet innebär att den heltidsanställde ordföranden eller den heltidsanställde vice ordföranden har rätt att efter föredragning ensam besluta i ärende som inte är av principiell betydelse. förutsatt att antingen konsumentens anmälan uppenbarligen inte kan bifallas eller motparten inte har ingått i svaromål till nämnden. Förenklad prövning under dessa förutsättningar får ske på alla avdelningar. På motoravdelningen får sådan prövning dessutom ske i ärenden där konsumentens yrkande inte överstiger 300 kronor.
Nämndens beslut fattas genom omröstning och avfattas skriftligen. Förfarandet är f. n. avgiftsfritt.
Reklamationsutredningen har granskat handläggningsrutinerna vid all- männa rek]amationsnämnden. Utredningen anser att de nuvarande rutiner- na i allt väsentligt bör kunna tillämpas även i fortsättningen.
Utredningen har diskuterat om rätten att avgöra enklare ärenden skulle kunna delegeras till tjänsteman vid kansliet men avvisar en sådan lösning av främst principiella skäl.
Mot bakgrund av det stora antalet ärenden som kommer in till allmänna reklamationsnämnden har utredningen övervägt om denna tillströmning skulle kunna begränsas med hjälp av en värdcgräns men har funnit att betydande nackdelar följer med en sådan. Utredningen anser det mer rimligt att nämnden använder sin möjlighet att avvisa bagatellärenden. Mot bakgrund av behovet att kunna pröva bagatellärenden i förenklad form föreslår utredningen att ärenden där konsumentens yrkande inte överstiger viss beloppsgräns skall kunna avgöras genom ordförandeprövning.
Förslagen om handläggningsrutiner har inte gett remissinstanserna anled— ning till annat än mindre påpekanden. Flera instanser. bland vilka märks konsumentverket och allmänna reklamationsnämndens ordförande. hävdar dock att om en väsentlig begränsning av handläggningstiderna skall åstadkommas måste nämnden tillföras mer resurser.
Jag finner liksom utredningen och remissinstanserna att nämndens nuvarande handläggningsrutiner är ändamålsenliga och i stort bör bibehål- las. Jag ställer mig också i princip bakom utredningens synpunkter på
Prop. 1979/80: 1 14 30
förenklad ärendeprt'ivning. värde-gränser etc. De begränsade resurserna vid kansliet har av flera remissinstanser ansetts utgöra det största hindret fören mer effektivärendehantering. De förenklade former för verksamheten som har införts. och som enligt mitt förslag bör tillämpas också i framtiden. har medfört besparingar.
Jag är dock medveten om att ärendetillströmningen under nämndens verksamhetstid varit stor. Det är givetvis ett krav att rationaliseringar inte får gå ut över rättssäkerheten i verksamheten. Det är dock angeläget att alla möjligheter till effektiviseringar och besparingar tas till vara.
2.7 Finansieringen av allmänna reklamationsnämndens verksamhet
Allmänna reklamationsnz'imndens verksamhet fick redan frän början en betydande omfattning. Första året diariefördcs 884 ärenden. Verksamheten har därefter expanderat snabbt. Det totala antalet anmälningar är 1979 var 8 406. dvs. ca nio gånger fler än under det första verksamhetsäret. Antalet telefonsamtal till nämnden har ttnder denna period nästan fyrdubblats. Drygt 20 000 telefonsamtal angående nya ärenden kommer nu ärligen till nämnden. Nämndens ärendebalanser har också ökat. l anslagsframställningen för 198018] påpekade konsumentverket att arbetsläget vid nämnden är ansträngt. Detta beror på den ökande efterfragan pä nämndens tjänster och pä att ärendena har blivit alltmer komplicerade.
För att möta situationen har som tidigare nämnts åtgärder vidtagits bl. a. för att minska handläggningstider och förenkla ärendehanteringen. Stats- makterna har vidare vid olika tillfällen förstärkt nämndens resurser. En budgetprövning görs på sedvanligt sätt årligen för nämnden. Mot bakgrund av det statsfinansiella läget och ambitionerna att begränsa den offentliga sektorns kostnadstillväxt har en restriktiv resurstilldclning varit nödvändig för reklamationsnämndsverksamhetcn likaväl som på andra områden.
Jag har föreslagit att nämnden skall tillföras ett nytt verksamhetsområde. nämligen reklamationer när det gäller arbete på fast egendom. Denna förändring kommer att innebära att omfattningen av nämndens verksamhet ökar. Mot denna bakgrund anser jag det angeläget att diskutera olika möjligheter att öka nämndens resurser. Detta aktualiserar frågan om avgifter för nämndens tjänster.
Rcklamationsutredningen har övervägt att låta dem som anlitar reklama— tionsnänmdens tjänster bära en del av kostnaden för verksamheten. Rent allmänt menar utredningen att en eventuell generell avgift måste sättas lågt och att en avgiftsbelz'iggning medför höga administrativa kostnader. Vidare anser utredningen att även starka principiella skäl talar mot avgifter eftersom ett sådant system bedöms försämra särskilt de resurssvaga konsumenternas möjligheter att ta tillvara sin rätt. Utredningen anser dock att det kan finnas skäl att överväga om en avgift skall tas ut i fall där samhällets kostnader för varje ärende är genomsnittligt stora. exempelvis i fastighetsärcnden. Enligt
Prop. 1979/80:ll4 31
utredningen synes en möjlighet vara att införa avgift ettdast i sådana ärenden sotn kräver besiktning. Utredningen pekar på att man ävcu'i de senare fallen kan fä negativa konsumentpt'tlitiska effekter samt tillätnpningsproblem. Utredningen drar slutsatsen att man inte bör införa generella avgifter vid någon av rcklamatitmsnämndcns avdelningar.
Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig angäende finansieringen av allmänna rcklamationsnämndens verksamhet. Bl. a. konsumentverket. allmänna reklamtionsnämndens ordförande och Konsumentvägledarnas förening avstyrker att ett avgiftssystem införs. Fragan om avgifter för besiktningar har dock rönt intresse hos bl. a. K1-" och K-konsult. KF hävdar i sitt remissvar att smähusköparna inte kan betraktas sotn en svag konsument— grupp och anser det därför diskutabelt att allmänna reklamatiousnämnden skall satsa sa stor del av sitta rcsttrser pä fastighetsreklamationcr. KF finner det därför rimligt att parterna pa smältusmarknaden själva pa nagot sätt bidrar till en del av kostnaderna vid fastighetsreklamationer. Reformen kan enligt KF exempelvis till viss del bekostas genom en avgift i samband med smähusförsäljning eller genom att parterna bär besiktningskostnaderna. En omprövning av kostnadsansvaret för besiktningar av annan egendom måste enligt KF göras om det senare alternativet väljs. K-konsult förordar att en avgift tas ut i de fall nämnden tar upp ett ärende där besiktning erfordras.
Av mitt redovisning framgår att verksamheten vid allmänna reklamations- nämnden har expanderat kraftigt sedan dess tillkomst. Verksamheten vid nämnden styrs i stor utsträckning av efterfrågan fran allmänheten. 1 ett läge då det framstär som angeläget att dess verksamhetsområde utvidgas måste nya vägar för att få fram erforderliga resurser sökas. Jag anser det därför pakallat att åtgärder prövas som dels katt tillföra nämnden medel. dels leder till ett så effektivt utnyttjande av orgattisationcn som möjligt.
I anslutning till mitt beslut att förorda att reklatnatiottsnämndens verksamhetsområde utvidgas till tvister rt'jirande arbete på fast egendom har jag övervägt om en avgift bör tas ut i fastighetsärendena. För en sådan losning talar just det förhållandet att vissa tvister rörande arbete på fast egendom kan förväntas bli relativt dyrbara reklamationsärenden. Om fastighetsärenden helt skall finansieras inom ramen för nämndens anslag finns en uppenbar risk för att en alltför stor del av nämndens resurser kommer att tas i anspråk för dessa ärenden på bekostnad av de traditionella reklamationsärendena. Jag vill härvid erinra om att bl. a. KF avstyrkt förslaget om fastighetsreklama- tioner på grund av denna risk. Givetvis är det möjligt för nätnnden att medvetet söka fa balans mellan olika konsumtionsomräden. För att na därhän mäste dock vissa kostnadskrävande ärenden avvisas. Vissa ärenden sotn kan vara viktiga för den enskilde och även konsumentpolitiskt intressanta skulle da aldrig komma att prövas av nämnden. En avgift kan i ett sådant fall vara ett medel att öka omfattningen pä nämndens verksamhet och ge flera konsumenter tillfälle att få sin sak prövad. En avgift har vidare
Prop. 1979/80:ll4_
..u (J
fördelen att kuntta fungera som instrurttettt för prioritering.
Jag finner idén att införa generella avgifter i fastighetsz'irenden intressant. Vissa invändningar mot en sädan åtgärd fintts dock. bl, a. att tvister rörande fast egettdom inte alltid beltöver vara särskilt komplicerade och resurskrä- vande. Ocksä en annan invändning kan resas mot avgifter enbart i fastighetsärenden nämligen att allmänna reklantationsnämndett redan i dag beltandlar sådana tvister inom andra (utträden som ocksä ställer krav på inte oväsentliga resursinsatser.
En kostnad som ofta uppkomnter i mer komplicerade ärenden gär emellertid tämligen lätt att urskilja. nämligen besiktningskostnadertta. Som framgår av bl. a. reklamationsutredningcns betänkande är besiktningar ofta resurskrävande. De argument jag har fört fram i fråga om avgifter i komplicerade ärenden gäller givetvis också besiktningskostnaderna. Jag har kommit till slutsatsen att avgifter bör tas ut då besiktningskostnader uppkommer. Det naturliga är därvid att avgifterna inte begränsas till besiktningar i fastighetsärendcn utan tas ut i samband med besiktningar inom alla områden nämnden är verksam på. Jag vill redan här slå fast att ett huvudsyfte med dessa avgifter är att tillföra nämnden medel. För att det skall vara någon mening med systemet mäste avgifterna därför bestämmas på ett sådant sätt att besiktningskostnaderna i princip täcks. Som jag återkommer till i det följande måste dock vissa tekniska fragor lösas innan avgifter för besiktningar kan tas ut.
En utgångspunkt för nämndens avgiftssättning bör vara att avgifternas storlek alltid bör anges på förhand. Avgiften bör i princip täcka besiktnings- kostnaderna men inte överstiga tvisteföremälcts värde. Näringsidkaren bör alltid rekommenderas att betala tillbaka den avgift konsumenten ltar erlagt om nämndens beslut är till konsumentens favör. Jag räknar med att de administrativa kostnaderna blir relativt smä i ett system med denna konstruktion.
En annan fråga som jag redan har berört är hur nämndens resurser skall utnyttjas pä effektivaste möjliga sätt. Jag har tidigare föreslagit att nämttdcn skall ha tämligen fria händer att avvisa ärenden som bl. a. inte passar för prövningi nämnden och sådana där tvisteförcmälets värde är mycket ringa. Vidare bör ärenden kunna avvisas om de kräver alltför stora rerursinsatscr. Som jag har redovisat har nämndens ärendebalanser ökat under senare år. Ärendetillströmningen har vidare lett till att de genomsnittliga handlägg— ningstiderna blivit längre. Resurssituationen vid nämnden kan salunda drabba viktiga konsumentintressen säsom bl. a. snabb handläggning. Det finns därför anledning att överväga om generella avgifter vid nämnden hör införas. Härigenom skulle mänga bagatellartade tvister komma att sällas bort och verksamheten kunna koncentreras till de från konsumentsynpunkt mera väsentliga frågorna.
Självfallet måste dock de konsumentpolitiska aspekterna ttär det gäller avgifter upptnärksamntas så att kostnaderna för den enskilde konsumenten
Prop. 1979/80zl 14 - 33
inte blir alltför betungande.
Det jag nu har anfört innebär att fragan om avgifter vid nämnden kommer att övervägas _vtterligare. Det gäller dels hur ett avgiftssystem för besiktning- ar närmare bör utformas. dels hur generella avgifter kan utformas för att förbättra effektiviteten i verksamheten. Jag bedömer att ett system avseende avgifter vid besiktningar är relativt enkelt att utforma. Det fär ankomma på regeringen att pröva i vilken omfattning avgifter bör utgå i ärenden som nämnden tar tipp.
2.8 l'ersonalbehov m. m.
Vid allmänna reklamationsnämnden finns f. n. 30,5 tjänster. Tjänsterna är inrättade vid konsumentverket. Dessa tjänster skall dras in och motsvarande antal tjänster inrättas vid nämnden.
Som jag redan har anmält hör nämnden tillföras vissa resurser dels för de nya uppgifterna på fastighetsomrädet. dels för administrationen av verksam- heten. Vid mina överväganden har jag kommit fram till att nämnden bör tillföras tre nya tjänster för fastighetsärendena och ytterligare tre tjänster för de administrativa uppgifterna. Dessutom bör medel beräknas för den service konsumentverket kotnmer att ge nämnden samt för anlitande av viss teknisk expertis.
Fördelningen av personalen på olika enheter har jag redan berört.
3. Upprättat lagförslag
I enlighet med vad jag nu har anfört har inom handelsdepartementet upprättats förslag till
lag om ändring i lagen (l974z8) om rättegången i tvistemål om mindre värden.
Förslaget har upprättats i samråd med chefen för justitiedepartemen- tet.
4. Anslagsfrågor
Medel för allmänna reklamationsnämndcns verksamhet anvisas under anslaget D6. Konsumentverket: Allmänna reklamationsnämnden. I det föregäende har jag föreslagit att allmänna reklamationsnämnden görs permanent och inrättas som en självständig myndighet den 1 januari 1981. Jag föreslår därför att anslaget i fortsättningen benämns Allmänna reklama- tionsnämnden. Medlen bör fram till den 1 januri 1981 disponeras av konsumentverket.
Prop. 1979180: 1 14 3-4
D 6. Allmänna reklamalitinsnämnden
1978179 Utgift —1 73-11 (11111 kr. 1979580 Anslag 4 8111 (11111 kr. 1980i'b'l Förslag 5 697 (11111 kr.
1 prop. 19791811111l0(bil. 14 s.b'b'1 har regeringen föreslagit riksdagen att. i avvaktan på särskilt proposition i ämnet. till KOHA'HHIC'H[ITF/(M." Allnuimiu reklamatimz.s'm'imrtden beräkna ett förslagsanslag av -1 810001) kr.
Vid bedömningen av behovet av resurser vid allmänna reklatnationsnämn- den mäste konsumentverkets begäran om medel för verksamheten för budgetäret 1980le beaktas.
KOHSUNH'HIFCT/(Ul
]. Pris— och löneomräkning 295 [11111 kr.
2. En besparing pa Z '?) skulle innebära att antalet sammanträden i nämnden mäste minskas kraftigt. Detta betyder att antalet ärenden som kan avgöras av nämndens avdelningar under budgetäret WHO.-"Sl mäste minskas. Till detta skall läggas att antalet inkomn'tande ärenden bedöms öka.
3. Nämnden bedöms inte med nuvarande resurser tillfredsställande kunna möta efterfrågan på dess tjänster. Framför allt inom försäkrings-. rese- och allmänna omrädet förväntas en ökning av antalet ärenden. En förstärkning med två handläggare och tvä kansliskrivarc anses erforderlig (+ 850011!) kr.).
4. Arvodena till de deltidsanställda viee ordftnandena bör höjas ( + 83 111111 kr.).
5. Resekostnaderna för nämndens ledamöter m. nt. förväntas komma att öka (+ 15 000 kr.).
Hänvisningar till S4
- Prop. 1979/80:114: Avsnitt 8
Föredragande/t
Vid beräkningen av anslaget har jag utgätt ifran det redovisade huvudalv ternativet i anslagsframställningen för budgetaret 19811581. Jag har dock mot bakgrund av arbetsbelastningen vid nämnden begränsat besparingen till 1 (F? av anslaget.
Mot bakgrund av vad jag har anfört om verksamheten vid nämnden beräknar jag en ökning av anslaget med 887 11011 kr. Ökningen medger att nämnden tillförs personal för nya uppgifter när det gäller fast egendom och administration av verksamheten. Medel har ocksä beräknats för bl. a. anlitande av teknisk expertis.
Prop. 1979/80:114 35
5. Hemställan
Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen föreslär riksdagen att ].
ls)
'_JJ
6. Beslut
godkänna de riktlinjer för en omorganisation av allmänna reklamationsnämnden och för dess verksamhet som jag har förordat. '
bemyndiga regeringen att vidta de övergängsätgärder och atgärder i övrigt sorti behövs för förslagets genomfitirande. antaga inom handelsdepartementet upprättat förslag till lag om ändring i lagen (1974:8) om rättegången i tvistemäl om mindre värden.
till Allmänna reklamarionsnärnnden för budgetäret WHO./öl under elfte huvudtiteln anvisa ett förslagsanslag av 5697111111 kr.
Regeringen ansluter sig till ft'ircdragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredragan- den har lagt fram.
Prop. 1979/80:114 30
Sammanfattning av reklamationsutredningens betänkande (SOU 1978:40) Tvistlösning på konsumentområdet
Konsumentpolitikens uppgift är att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. En viktig del av det konsumentpolitiska arbetet syftar till att underlätta för konsumenter att ta till vara sin rätt när det uppstår tvist med näringsidkare om en vara eller tjänst. För detta ändamål kan man i princip välja mellan två vägar. Den ena är att satsa på ett informellt förfarande vid reklamationsnämnder av olika slag. Den andra är att låta parterna anlita domstol och göra domstolsförfarandet så enkelt och smidigt som möjligt.
Utvecklingen i Sverige har i stor utsträckning följt den informella vägen. Allmänna reklamationsnämnden (ARN) inrättades år 1968. Sedan år 1973 är konsumentverket huvudman för nämnden. Alltsedan starten har nämndens verksamhet haft karaktären av försöksverksamhet. Jämsides med nämnd- vägen har emellertid också domstolsalternativet stått öppet för konsumen- terna. Genom lagen (l974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden. den s. k. småmålslagen. har man sökt underlätta för konsumenter att bevaka sin rätt vid domstol.
lvårt uppdrag har ingått att ställa samman och värdera de erfarenheter som föreligger rörande olika metoder att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Vårt arbete har därefter inriktats på att få till stånd en ändamålsenlig samordning mellan de olika resurser som finns för tvistlös- ning på konsumentområdet.
Vårt arbete har således huvudsakligen varit begränsat till frågor som gäller tvistlösning. Vi understryker emellertid att även om det självfallet är av stor vikt för den enskilde konsumenten att det finns ändamålsenliga metoder för att lösa uppkomna tvister. så är det från både enskild och allmän synpunkt av än större betydelse att så långt ntöjligt se till att tvister över huvud taget inte uppkommer. Det gäller med andra ord att förebygga reklamationsanledning- ar. .
Erfarenheterna av ARst hittillsvarande verksamhet är goda". Antalet skriftliga anmälningar till nämnden har ökat kraftigt under den tid verksam- heten har pågått. En betydande del av de ärenden som anhängiggjorts vid nämnden har kunnat skrivas av sedan saken klarats upp under handlägg- ningen. Företagna undersökningar har visat att näringsidkarna i stor utsträckning ger konsumenterna den rättelse som nämnden föreslår. ARst verksamhet har också visat sig ha betydelse i ett större konsumentpolitiskt sammanhang. Ärendena i ARN utgör således en viktig källa för konsument- verket när det gäller att kartlägga konsumenters problem. Även rätts- utvecklingen på konsumentområdet har påverkats av ARN:s verksamhet.
Samtidigt som antalet ärenden vid reklamationsnämnden ökat kraftigt har småmålslagen hittills inte fört nted sig någon större ökning av antalet mål där konsumenterna väcker talan vid domstol. Detta torde främst bero på
Prop. 1979/80:l 14
.)J *x]
omständigheter av psykologisk art.
Vär slutsats är att reklamationsnämndsliirlarandet behövs även i framti- den. Nämndlörlarandet kan emellertid inte helt och hållet ersätta dom- stolarnas roll på området. Både domstolsförfarandet och reklamations- nämndslörfarandet har för- och nackdelar. Förfarandena kompletterar emellertid varandra på väsentliga punkter. | de fall det ena förfarandet av olika anledningar framstår som mindre lämpligt torde det andra vanligen erbjuda möjligheter till lösning av tvisten. l-"örfarandet vid en reklamations- nämnd kan göras snabbt. enkelt och billigt. Särskilt när fakta i tvisten är ostridiga framstår nämndförfarandct många gånger som det bästa alternati- vet. När däremot uppgift står mot uppgift och det är nödvändigt med muntlig bevisning för att kunna reda ut de faktiska lörhållandcna, får tvisten avgöras i domstolsprocess. Detsamma är fallet när tvisten av andra anledningar är särskilt komplicerad från utredningssynpunkt. Befarar konsumenten att näringsidkaren inte kommer att rätta sig efter reklamationsnämndens rekommendationer, kan det också vara lämpligare att hänskjuta tvisten till domstol. ] princip bör det stå konsumenten fritt att välja vilket tvistlösande organ han vill. F.nligt vår mening är det värdefullt för konsumenterna att det på detta sätt erbjuds två möjligheter för lösande av uppkomna tvister.
Vid sidan av domstolar och reklamationsnämnd har den kommunala konsumentverksamheten stor betydelse för möjligheterna att lösa tvister på konsumentområdet. Det är inom ramen för den kommunala verksamheten som konsumenten först bör söka få saken uppklarad. Även om det inte är möjligt att på kommunal nivå lösa tvister i strid mot någon parts önskan, visar erfarenheterna att reklamationsärenden ändå i stor utsträckning kan klaras upp genom sådan medlande verksamhet som äger rum i kommunerna. Den kommunala verksamheten medför alltså en sållning av ärenden så att det huvudsakligen är mera svårbedömbara fall och principfrågor som förs vidare till andra instanser.
F.n. är ARN organisatoriskt knuten till konsumentverket. En särskild fråga är vilken organisatorisk ställning nämnden bör ha i framtiden. Klart är att nämnden måste vara obunden och objektiv i sin bedömande verksamhet. Detta kunde tala för att nämnden bör ha en formellt fristående ställning. Vi anser dock att nämndens obundna ställning som bedömande organ inte behöver påverkas av att den är administrativt samordnad med verket. Enligt vår mening talar övervägande skäl för ett sådant organisatoriskt samband mellan reklamationsnämnden och konsumentverket även i framtiden. Skälen har främst sin grund i nämndens allmänna roll i konsumentpolitiken. Som redan antytts har nämnden stor betydelse för konsumentverkets problemuppfångning. Det är också viktigt att nämndens verksamhet lätt kan följas upp med olika åtgärder av verket. Statsmakternas bedömning av vilka konsumentpolitiska åtgärder som vid varje tidpunkt bör prioriteras under— lättas om nämnden och verket är en och samma myndighet. Från konsu- mentpolitisk synpunkt är det också önskvärt att sakkunskap och erfarenhet i
Prop. l979/8flzll-1 38
konsumentfrågor är samlade till en myndighet. llärtill kommer att nämn- dens objektivitet hittills inte har ifrågasatts trots det nuvarande sambandet med verket. Tvärtom synes förtroendet för verksamheten vara stort bland såväl näringsidkare som konsumenter.
Vi föreslår därför att reklamationsnämnden i administrativt hänseende skall vara knuten till konsumentverket även i fortsättningen. I förhållande till nuläget bör emellertid vissa ändringar göras. så att nämndens självständiga ställning förstärks. Bl. a. föreslår vi att nämndens personal skall förordnas av regeringen eller av nämndens ordförande.
Enligt vårt förslag skall reklamationsnämnden endast pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Härigenom kommer nämndens verksamhetsområde att överensstämma med tillämpningsområdet för den konsumentlagstiftning som har genomförts under senare år. Vi föreslår vidare att det bara är konsumenter som skall kunna påkalla prövning hos reklamationsnämnden. Anmälningar mot såväl nytillverkade som begag- nade'varor bör kunna tas upp till prövning.
Vi har enligt våra direktiv även haft att överväga om möjligheterna att ta upp olika sakfrågor inom ramen för nämndverksamheten bör vidgas.
Vad som framkommit under utredningsarbetet tyder på att behovet av ett reklamationsorgan för ärenden rörande fast egendom är stort. Vi föreslår därför att reklamationsnämnden i framtiden skall kunna pröva sådana ärenden. Såväl ärenden rörande köp av fastighet som ärenden rörande arbete på fast egendom bör kunna prövas. Tvister rörande nyttjanderätt till fast egendom föreslås dock falla utanför nämndens kompetensområde. Liksom i övriga fall bör även i fastighetsärenden krävas att det är fråga om en tvist mellan konsument och näringsidkare. Ärenden som gäller köp av fastighet i andra hand kommer därför normalt inte att kunna prövas av nämnden.
Klagomål som gäller statlig och kommunal verksamhet av olika slag föreslås kunna bli föremål för prövning i reklamationsnämnden. En förut- sättning härför är emellertid att staten eller kommunen uppträder som näringsidkare.
Bland ärenden som vi föreslår skall falla utanför nämndens kompetens- område märks sådana som gäller läkar- och tandläkartjänster samt advokat- verksamhet.
ARN har f. n. rätt att i det enskilda fallet avböja att pröva ärende som inte befinns lämpligt att prövas av nämnden. Den vanligaste avvisningsgrunden är att utredningen i ärendet är alltför ofullständig. Vi föreslår att nämnden även i fortsättningen skall ha rätt att avvisa ärende. om utredningen i ärendet är bristfällig och tillräcklig utredning inte kan erhållas inom ramen för nämndens arbetsformer. Också i andra fall bör ett ärende kunna avvisas, om det med hänsyn till nämndens arbetsformer eller andra omständigheter inte lämpar sig för prövning av nämnden.
En särskild fråga som vi har övervägt är om det kan vara lämpligt med en regional utbyggnad av reklamationsnämndens verksamhet. Vi har emellertid
Prop. 1979/80: ! H 39
funnit att de fördelar som står att vinna med en regional reklamations- nämndsvcrksamhet är begränsade. särskilt mot bakgrund av den kommunala konsumentverksamhet som är under uppbyggnad och den sållning av ärenden som sker där. I vart fall framstår nackdelarna med en regional utbyggnad som betydligt större än fördelarna. Vi anser därför att regional reklamationsnämndsverksamhet inte bör komma i fråga.
ARst beslut har karaktären av rekommendation till parterna om hur tvisten bör lösas. Avgörandcna kan alltså inte verkställas tvångsvis. Vi föreslår inte någon ändring på denna punkt. Verkställbara reklamations- nämndsbeslut skulle innebära att förfarandet vid nämnden måste göras mera formaliserat och även i övrigt ändras på ett sätt som skulle medföra att nämnden och domstolarna i stor utsträckning kom att framstå som likartade alternativ för konsumenten. Det kan enligt vår mening inte vara ändamåls- enligt med två likartade förfaranden för att lösa konsumenttvister.
] detta sammanhang tar vi också upp frågan om publicering av namnen på de näringsidkare som inte följer reklamationsnämndens beslut. Vi anser att sådan publicering liksom nu bör kunna ske i konsumentverkets regi och i de former som komsumentverket bestämmer.
Till konsumentombudmannens (KO:s) uppgifter hör att föra konsument- kollektivets talan inför marknadsdomstolcn i ärenden om otillbörlig mark- nadsföring och oskäliga avtalsvillkor. KO kan emellertid f. n. inte föra enskild konsuments talan i tvistemål inför allmän domstol.
Vi lägger fram ett förslag som innebär att KO i tvist mellan konsument och näringsidkare skall kunna föra konsumentens talan som ombud, om utgången av tviSten är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt.
Förslaget syftar till att öka den civilrättsliga konsumentskyddslagstiftning- ens genomslagskraft. Avsikten är att KO skall använda talerätten främst för att få fram vägledande domstolsavgöranden i principiellt viktiga frågor. Talerätten begränsas emellertid inte till rena prejudikatfrågor utan KO kan medverka även när en fråga av annan anledning är av vikt för konsument- intresset. exempelvis när ett större antal konsumenter berörs eller när en näringsidkare konsekvent vägrar att rätta sig efter reklamationsnämndens beslut.
] mål där KO medverkar som ombud skall enligt förslaget konsumenten i princip gå fri från rättegångskostnader. Även beträffande näringsidkaren föreslås särskilda regler som begränsar kostnadsansvaret. Syftet med dessa bestämmelser är att motverka att parterna av kostnadsskäl undviker rättegång och därigenom försvårar för KO att få fram domstolsavgöranden.
F.tt genomförande av våra förslag kommer att medföra vissa kostnader. När det gäller den föreslagna reklamationsnämndsverksamheten på fastig- hetsområdet uppskattar vi kostnaderna till sammanlagt omkring 3,1 milj. kr. per år. varav ca 1.5 milj. kr. utgör kostnader för besiktningar. Vårt förslag om att KO skall kunna föra enskild konsuments talan i tvistemål vid allmän
Prop. 1979/80:114 to
domstol innebär att det blir nödvändigt med viss förstärkning av KO- sekretariatet vid konsumentverket. Kostnaderna härför uppskattar vi till ca 300000 kr. per år.
För att nedbringa samhällets kostnader för reklamationsnämndsverksam- heten kan man överväga att låta dem som anlitar reklamationsnämndens tjänster bära en del av kostnaderna för verksamheten. Vi har särskilt när det gäller fastighetsärenden övervägt olika tänkbara lösningar för detta. Av främst konsumentpolitiska skäl anser vi dock att man bör avstå från att införa avgifter vid någon av reklamationsnämndens avdelningar. För det fall ett avgiftssystem ändå skulle komma i fråga anger vi ett par tänkbara alterna- tiv. .
Reservationer och särskilda yttranden har avgetts på vissa punkter. Det gäller frågorna om förhållandet mellan reklamationsnämnden och konsu- mentverket. nämndens möjlighet att pröva ärenden om fast egendom. publicering av namnen på näringsidkare som inte följer nämndens beslut samt KO:s talerätt i tvistemål.
Prop. 1979/80: l [4 41 Bilaga _7'
Sammanställning av remissyttrandena över reklamationsutredning- ens betänkande (SOU 1978:40) Tvistlösning på konsumentontrådet
Remissinstanserna m. m.
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Göta hovrätt. Hovrätten över Skåne och Blekinge. Stockholms tingsrätt. Södra Roslags tingsrätt. Örebro tingsrätt. Göteborgs tingsrätt. Sundsvalls tingsrätt. dom- stolsverket. bankinspektionen. försäkringsinspektionen. kommerskollegium (KK). marknadsdomstöien. statens pris- och kartellnämnd (SPK). konsu- mentverket. allmänna reklamationsnämndens ordförande. resegaranti- nämndcn. statens institut för byggnadsl'orskning. länsstyrelserna i Värm- lands och Norrbottens län. konsumenttjänstutredningen. småhusköpskom- mitten. rättegångsutredningen. banklagsutredningen. Svenska kommunför- bundet. Malmö och Luleå kommuner. Landsorganisationen i Sverige (LO). Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Centralorganisationen SACO/ SR. Sveriges advokatsamfund. Sveriges domareförbund. Sveriges industri- förbund. Sveriges grossistförbund. Sveriges köpmannaförbund. SlllO— familjelöretagen. Kooperativa förbundet (KF). Svenska företagares riksför- bund. Sveriges trähusfabrikers riksförbund. Svenska byggnadsentreprenör- föreningen. Sveriges Villaägareförbund. Motorbranschens riksförbund (MRF). Motormännens riksförbund (M). Kungliga automobil klubben (KAK). Motorförarnas helnykterhetsförbund (MHF). Researrangörsför- eningen i Skandinavien. Svenska resebyråföreningen. Svenska försäkrings- bolags riksförbund. Folksam. Husmodersförbundet Hem och Samhälle. Stockholms trädgårdsstadsföreningars samarbetsnämnd. K-konsult. Hyresgästernas riksförbund. Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsför- ening (HSB). Sveriges fastighetsägareförbund. Konsumentvägledarnas förening samt Riksbyggen.
Länsstyrelserna har i sin tur inhämtat och bifogat yttranden från kommu— ner i länen.
I det följande återges remissinstansernas yttranden i oavkortat skick. Endast en redigering av materialet på nedan angivna rubriker har gjorts. Remissvaren vad gäller rätten för konsumentombudsmannen att föra konsumenternas talan redovisas dock inte här.
Innehåll Sid.
l Allmänt om reklamationsförfarandet ....................... 42
2 Allmänna reklamationsnämndens ställning och förhållande till konsumentverket ........................................ 63
3 Nämndavgörandenas karaktär m. m. ...................... 85
Prop. l979l80:l [4 42
4 Allmänna reklamationsnämndens verksamhetsområde ....... l()() 4_l Fast egendom ..................................... l(_)t) 4.2 Övrigt ............................................ 136 5 Regionala reklamationsnämnder ........................... 150 6 Allmänna reklamationsnämndens organisation samt handlägg- ningsrutiner ............................................ 15.2 7 Finansieringen av nämndverksamheten .................... 158 Författningsreglering m.m. .............................. l62
1. Allmänt om reklamationsförfarandet l.l Göta hurra!/:
llppgiftcn att lösa tvister mellan enskilda åvilar de allmänna domstolarna. Under senare tid har emellertid denna uppgift beträffande vissa rättsområden. som traditionellt ankommit på domstolarna. överlämnats till särskilt inrättade nämnder. Mot denna anordning kan riktas anmärkning från principiell synpunkt. och hovrätten anser att den kan godtagas endast om mycket stora effektivitetsvinster därigenom kan göras. Det bör inte förnekas att domstolsförfarandet ibland kan vara långsamt. omständligt och kostnads- krävande. Även psykologiska faktorer kan ha medverkat till att enskilda personer — i konsumentmål och andra mål — avstår från att söka sitt rätt vid domstol. Dessa svårigheter bör dock inte lösas genom att handläggningen av tvister inom vissa rättsområden flyttas över till särskilda nämnder utan genom att domstolsförfarandet reformeras. Ett sådant reformarbete pågår för närvarande.
Från den utgångspunkt hovrätten nu angivit kan utredningens förslag om att permanenta allmänna reklamationsnämnden (ARN) ifrågasättas. Det kan emellertid krävas lång tid att reformera domstolsprocessen så att den med bibehållet krav på rättssäkerhet blir snabbare och billigare och i övrigt mera lämpad att lösa tvister på konsumentområdet. ARN har under den tid försöksversamheten bedrivits kommit att åtnjuta stort förtroende från både konsumenter och näringsidkare. Förfarandet där är enkelt. snabbt och billigt och det åsidosätter ej. såsom det hittills tillämpats. grundläggande krav på rättssäkerhet. ARN och domstolarna kan anses komplettera varandra på ett för konsumenterna tillfredsställande sätt. På grund härav vill hovrätten ej motsätta sig att ARN permanentas. En omprövning av ARN kan emellertid bli aktuell i samband med en reformering av domstolsprocessen.
1.2 Hovrätten (iver Skåne och Blekinge:
Av redogörelsen för ARst hittillsvarande verksamhet framgår att denna varit värdefull som en del av samhällets politik att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. Även i framtiden bör det enligt
Prop. 1979/80: 1 14 43.
hovrättens mening vid sidan av domstolarna linnas ett organ som på ett enkelt sätt prövar tvistefrågor inom konsumentområdet. Liksom utredning- en anser hovrätten att det är lämpligt att ARN fyller denna funktion. Hovrätten tillstyrker därför att ARN fortsätter sin verksamhet och att denna blir permanent.
Vid sin bedömning av frågan om ARN:s framtida ställning redovisar utredningen åtskilliga synpunkter på vilken roll domstolarna i dag spelar för lösandet av konsuntenttvister. Särskilt småmålslagens tillämpning uppmärk- sammas. Eftersom det ankommer på rättegångsutredningen att studera erfarenheterna från tillämpningen av den lagen. anser sig hovrätten sakna anledning att i nu förevarande sammanhang gå närmare in på de problem som är förknippade med sntåmälslagens tillämpning. Det vill dock synas som om reklamationsutredningen underskattar den roll sntåntålslagen kommit att spela. Hovrätten återkommer strax härtill. Som utredningen själv påpekar är det vidare inte uteslutet att frågan om förhållandet mellan ARN och domstolarna kan komma i ett nytt läge när rättegångsutredningen avslutat sitt arbete. Slutsatsen att ARN bör göras till ett permanent alternativ till domstolarna för prövning av konsumettttvister rubbas dock inte av dessa omständigheter.
På 5. 135 fi betänkandet anger utredningen hur konsumenten bör få vägledning när tvist uppstått. Hovrätten vill i detta sammahang understryka vikten av att den som konsumenten först sätter sig i förbindelse med sätter sig in i ärendet så noggrant att konsumenten får ett väl genomtänkt råd om lämplig tvistlösande instans. Det får inte förekomma att konsumenten blir hänvisad fram och tillbaka mellan olika myndigheter innan hans ärende tas upp till prövning. Förutom det obehag som vållas kan sådant. om frågan exempelvis gäller återvinning. leda till rättsförlust för konsumenten.
1.3 Stockholms tingsrätt:
Erfarenheterna av försöksverksamheten vid allmänna reklamationsnämn- den är goda och tingsrätten delar utredningens uppfattning om att det inom konsumentområdet bör finnas ett informellt förfarande att tillgå för att pröva tvister. Tingsrätten ansluter sig därför till förslaget om att allmänna reklamationsnämnden skall göras permanent.
1.4 Södra Roslags tingsrätt:
I likhet med Reklamationsutredningen finner tingsrätten tiden vara kommen att permanenta ARN:s verksamhet.
Prop. l979/80:1 14 44
1.5 Örebro tingsrätt:
Tingsrätten delar utredningens uppfattning att reklamationsförfarandet utgör ett lämpligt och behövligt alternativ till dontstolsförfarandet och att det bör finnas en allntän reklamationsnäntnd även i framtiden.
1.6 Göteborgs tingsrätt/:
laittligt tingsrättens mening innebär det framlagda förslaget förbättringar på konsumentområdet. Från de synpunkter tingsrätten har att beakta tillstyrks förslaget med de anmärkningar och tillägg som framförs nedan.
Utredningens uppfattning om betydelsen av allmänna reklamationsnämn- den delas av tingsrätten. Det är viktigt även ur domstolarnas synpunkt att ett reklttntationsorgan fungerar väl. Tingsrätten har liksom utredningen uppfatt- ningen att konsumenten fritt skall kunna välja mellan förfarandet vid reklamationsnäntnd och domstol.
I avsnittet "Prövning av konsumenttvister" uttalar sig utredningen om de krttv som bör ställas på förfarandet i konsumenttvister. Tingsrätten delar utredningens synpunkter om detta. Det förtjänar dock att påpekas att konsumentens Ställning under senare år förstärkts betydligt. Bl.a. har detta skett genom det ökade bruket av rättsskyddsförsäkringar. utökad rättshjälp samt övrig lagstiftning på konsumentområdet.
1 .7 Domstolsverket:
De allmänna domstolarna är samhällets organ för slitandc av tvister mellan enskilda. Domstolarna besitter hög kompetens för uppgiften. Domstols- organisationen är dyrbar. inte minst till följd av den starka decentralisering som utmärker organisationen. Förslag till åtgärder av statsmakterna som är ägnade att påverka domstolarnas arbetsunderlag bör prövas med noggrant beaktande av effekterna på domstolsorganisationen.
Medborgarna är i allmänhet obenägna att gå till domstol med sina tvister. Skälen härtill är flera. Kostnaderna för en domstolsprocess spelar säkert en roll. Förfarandereglcrnas utformning bidrar sannolikt i många fall till att den enskilde avstår från att få sin sak prövad eller söker en annan form för prövningen. Den vidsträckta användningen av skiljedomsklausuler i kontraktsförhållanden tyder på det.
Utvecklingen på en rad samhällsområden har under de senaste årtiondena tvingat fram en explosionsartad ökning av antalet samhällsingripanden mot smärre brott och förseelser. För att bemästra den påfrestning detta inneburit på rättsväsendet har förenklade handläggningsformer skapats. genom vilka domstolarna kunnat befrias från handläggningen av sådana mål. Depenali- seringen av vissa slag av försummelser har verkat i samma riktning. Det rör sig härom en rationaliseringsprocess i stor skala. Domstolsverket har givetvis
Prop. 1979/802114 45
ingenting att erinra mot den. Den antydda utvecklingen har tvärtom varit inte bara nödvändig titan också värdefull.
När det gäller den civila målsidan har andra utvägar valts för att möta samltällsutvecklingens krav. Specialdomstolar eller fristående nämnder har inrättats för judiciella uppgifter som eljest skolat ankomma på allmän domstol. Därigenom har det blivit möjligt att avvika från rättegångsbalkens regler rörande rättens sammansättning. förfarandets utformning etc. Exem- pel på sådana nämnder är hyresnämnderna och allmänna reklamationsnämn- den. Endast i hegränsad utsträckning har uppmärksamheten tidigare riktats på möjligheterna att reformera domstolsförfarandet så att bättre förutsätt- ningar skapas för domstolarna att ta hand om tvisterna. Smämålslagen utgör dock ett exempel på en sådan reform och en översyn av rättegångsbalken i syfte att främja enklare handläggningsformer har inletts.
Tillkomsten av specialdomstolar och särskilda nämnder för tvistlösning medför en utarmning av de allmänna domstolarna. Domstolsverket har bl. a. därför i annat sammanhang begärt att frågan om ett inlemmande av hyres— och arrendenämnderna i tingsrättsorganisationen utreds i särskild ordning. Från samma utgångspunkt ställer sig domstolsverket kritisk till den utvidg- ning som skett av allmänna reklamationsnämndens verksamhetsområde och avstyrker att nämndens kompetens vidgas ytterligare.
Då allmänna reklamationsnämnden inrättades hade nämnden till uppgift att pröva anmärkningar mot beskaffenheten av inköpta varor eller tillhan- dahållna tjänster. Därmed avsågs i första hand en teknisk granskning. Ett organ av allmänna reklamationsnämndens karaktär har en viktig uppgift att fylla när det gäller att pröva sådana anmärkningar. Domstolsverket tillstyrker därför att allmänna reklamationsnämnden permanentas för detta ändamål. Emellertid prövar nämnden numera även ärenden av rent juridisk natur. 1 och med detta har nämnden övertagit uppgifter från de allmänna dom- stolarna som dessa måste anses vara mera lämpade för. Domstolsverket inser att det i praktiken kan vara svårt för nämnden att inskränka sig till en rent teknisk granskning. De ärenden som handläggs vid nämnden och som är till övervägande del avjuridisk natur bör emellertid mot bakgrunden av vad som nu sagts hänvisas till de allmänna domstolarna för avgörande.
] .8 F örsäkringsinspeklionen
Försäkringsinspektionen.som förordnar en experttutan rösträtt)iA11män- na reklamationsnämndens försäkringsavdelning. anser de gångna årens erfarenheter från nämndens verksamhet på försäkringsområdet vara goda och delar utredningens uppfattning att reklamationsnämndsförfarandet behövs även i framtiden som komplement till domstolsförfarandet.
Prop. l979/80:l 14 40
1 .9 [x'/x' :
Även om den s. k. småmålslagen från 1974 medfört lättnader fören enskild konsument att bevaka sin rätt vid domstol har ökningen av antalet mål där konsument väckt talan varit liten. Antalet ärenden som behandlats vid ARN har emellertid fortsatt att öka. vilket inte bara beror på att det numera blivit möjligt för nämnden att behandla fler ärendekategorier än tidigare. exem- pelvis reklamationcr rörande försäkringar.
Det är välkänt att den enskilde konsumenten känner sig ltämmad av och obekant med det formella juridiska förfarandet vid domstol och ogärna vänder sig dit vid tvister. Förfarandet vid ARN. som är skriftligt. torde inte tipplevas på samma sätt. Näringslivet har kommit att sätta stort värde på nämndens verksamhet bland annat mot bakgrund av den erfarenhet och sakkunskap. som finns representerad och inte funnit anledning att ifrågasätta nämndens opartiskhet.
Statistiska beräkningar visar att nämndens rekommendationer efterlevs i mycket hög grad. Utredningen har diskuterat möjligheten av att göra reklamationsnämndens beslut verkställbara. men funnit övervägande skäl tala för att avgörandena även i framtiden endast skall ha karaktären av rekommendationer. vilket är en ståndpunkt som kollegiet biträder.
Erfarenheten visar att förfarandet vid ARN varit ett bra alternativ för prövning av konsumenttvister. inte minst mot bakgrund av det stora antal tvister. som genom ARN's förmedlande kunnat lösas redan under handlägg- ningstiden.
Det är emellertid viktigt att handläggningen vid ARN sker så snabbt som möjligt. och kollegiet finner att det därför vore lämpligt med en översyn av rutinerna och kanske utökning av personalen i syfte att förkorta de otillfrcdsställande långa handläggningstiderna vid vissa av nämndens avdel- ningar. såsom till exempel vid försäkrings- och motoravdelningen.
Trots att lokal och regional konsumentupplysning fortlöpande byggs ut. bl.a. i syfte att förebygga tvister mellan konsument och näringsidkare. visar erfarenheten att det än så länge finns behov för ett organ av ARN's karaktär. Under förutsättning att nuvarande rättegångsordning inte ändras på ett sådant sätt att ett informellt förfarande vid prövning av konsumenttvister blir obehövligt. ansluter sig kollegiet till utredningens förslag att låta försöks- verksamheten vid reklamationsnämnden övergå till fast verksamhet.
1 . 10 Marknadsdontsm/en
Utredningen har lämnat förslag angående den del av samhällets konsu- mentpolitik som syftar till att underlätta för konsumenter att ta till vara sin rätt när det uppstår tvist med näringsidkare om en vara eller tjänst. 1 sina överväganden har utredningen till stor del haft att uppehålla sig vid allmänna reklamationsnämndens (ARN) ställning och verksamhet. Främst med
Prop. 1979/80: 1 14 47
hänsyn till denna inriktning av utredningsarbetet finner marknadsdomstolen inledningsvis motiverat att uppmärksamma utredningens sammansättning. Med beaktande av sammansättningen torde utredningen i själva verket närmast vara att karakterisera såsom en inom konsumentverket (KOV) och ARN etablerad internutredning. Huruvida en dylik internutredning är den lämpligaste att utifrån direktiven obundet överväga ARst roll inom konsumentpolitiken och därvid kanske finna nya infallsvinklar beträffande de spörsmål som aktualiseras kan man enligt marknadsdtttmstolen ifrågasät- ta.
Den på sitt sätt helt grundläggande frågeställningen rörande ARN:s framtida ställning är huruvida det över huvud taget skall finnas något statligt reklamationsnämndsförfarande för lösande av konsumenttvister. llärvid får marknadsdomstolen instämma i utredningens förordande av att det vid sidan av domstolsförft'trandet skall finnas ett nämndförfarande också i framtiden. Även om reklamationsnämndsförfarandet från främst rättssäkerhets- synpunkt är förenat med brister har det dock visat sig vara ett ändamålsenligt remedium för konsumenterna när tvist uppstått nted näringsidkare om en vara eller tjänst. Enligt marknadsdomstolens synsätt kan emellertid ett rcklamationsnämndsförfarandc aldrig utgöra annat än ett- komplement till domstolsförfarandet. 1 en rättsstat måste den slutgiltiga prövningen av rättStvister alltid kunna ske vid domstol.
Marknadsdomstolcn har alltså funnit att det även i framtiden bör finnas ett reklantationsnämndsförfarande. Såsom utredningen föreslagit bör även den framtida nämnden kallas ARN.
Fortsättningsvis kommer domstolen att uppehålla sig vid den tvistlösning som skall Ske i ARN:s regi. Dessförinnan finns det emellertid anledning understryka att också den kommunala konsumentskyddsvcrksathten har stor betydelse för möjligheterna att lösa tvister på konsumentområdet. llärvidlag får domstolen ansluta sig till utredningens överväganden.
1.1 ] Kansuntmtverket:
Reklamationsutredningen föreslår att Allmänna reklamationsnämnden även i fortsättningen skall bedriva verksamhet på i huvudsak samma sätt som nu. Konsumentverket instämmer i detta förslag och ansluter sig till de argument som utredningen framför.
Utredningen utgår från att nämndverksamheten är en del av konsument- politiken och utgör ett led i samhällets strävanden att stödja konsumenterna och att förbättra deras ställning på marknaden. Det är enligt verkets uppfattning väsentligt att man ser verksamheten från den utgångspunkten och inte — som en reservant i utredningen — som en form av rättegång.
Ont nämndens verksamhet skall kunna bedrivas på ett meningsfullt sätt och med en rimlig resursinsats är det väsentligt att man på olika sätt försöker begränsa tillströmningen av ärenden till nämnden. Detta kan ske på flera
Prop. 1979/80: 1 14 43
olika sätt.
Samtidigt som regeringen tillkallade reklamationsutredningen uppdrogs åt konsu mentverket att branschvis gå igenom materialet hos Allmänna rekla— mationsnämnden bl. a. för att ange åtgärder för att minska reklamationsor- sakerna. l december l977 överlämnade verket en rapport om genomgången till regeringen. I rapporten redovisades dels åtgärder som verket självt kan vidta föratt begränsa antalet reklamationer, dels sådana åtgärder som kräver beslut av statsmakterna. Dessa senare åtgärder avsåg bättre konsumentskydd vid köp och reparation av bil. utvidgad kontroll av konsumenttjänster samt konsumentens rättigheter då säljaren uppdragit åt fristående serviceföretag att fullgöra säljarens garantiansvar. Verket framhöll också i rapporten att en ökad användning av öppet köp med säkerhet skulle nedbringa antalet reklamationer.
Ett annat sätt att minska antalet reklamationer hos nämnden är att konsumenten i första hand vänder sig till den kommunala konsumentverk- samheten. Konsumentvägledaren kan då hjälpa konsumenten att genom kontakter med näringsidkaren klara upp tvisten. Om vägledaren själv tar kontakt med företaget kan detta bidra till att saken görs upp i godo. Erfarenheterna visar att tvistigheter i samband med "konsumentavtal" ofta har sin grund i att parterna inte är tillräckligt informerade om vilka regler som gäller. Under år 1977 hade den komntunala konsumentvägledningen 150 000 kontakter med konsumenter. Av dessa rörde ca en tredjedel klagomål. dvs. frågor som kan leda till reklamationer. Det är enligt verkets uppfattning väsentligt att man genom en ökad konsumentverksamhet i kommunerna ökar möjligheterna till lokal tvistlösning av nyss angivet slag. En förutsätt- ning för en märkbar förbättring härvidlag är att den kommunala konsument- verksamheten byggs ut betydligt snabbare än vad som nu sker.
l.l2 Allmänna rek/amaliansnämnde/ts ard/örande:
Jag har i huvudsak intet att erinra mot framställningen i dessa kapitel i vad rör vikten av ändamålsenlig samordning av de resurser som finns för tvistlösning på konsumentområdet. de allmänna synpunkter som bör läggas på förfarandet i konsumenttvister samt de fördelar och nackdelar som är förenade med såväl domstolsförfarandet som reklamationsnämndsförfaran- det.
Såsom utredningen framhåller kompletterar dessa förfaranden varandra på väsentliga punkter. För den som på nära håll har kunnat följa den expansiva utvecklingen av ARN:s verksamhet under den lO-åriga försöksperioden framstår det närmast som självklart att. som utredningen förordarls. 131). det även i framtiden skall finnas ett nämndförfarande vid sidan av domstolstrfarandet. så att konsumenterna därigenom erbjuds två möjlighe- ter för lösandet av uppkomna tvister. (Om den kommunala konsumentverk- samhetens roll. se följande avsnitt.)
Prop. l979/80:l H 49
För behovet av ett reklamationsförfarande på konsumentområdet torde de förändringar i domstolsprocessen som rättegångsutredningens arbete kan tänkas leda till inte komma att ha någon avgörande betydelse.
Vad utredningen säger om kopplingen mellan reklamationsnämnden — enligt förslaget också i fortsättningen kallad allmänna reklamationsnämnden (ARN) — och domstolarna föranleder inte någon kommentar.
Däremot synes det mig angeläget att redan i detta avsnitt något mer ingående kommentera den roll ARN bör spela inom konsumentpolitiken än som har skett i betänkandet.
Utredningen utgår från att nämndverksantheten är en del av konsument— politiken och utgör ett led i samhällets strävan att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden (avsnitt 2.1.l och 5 kap.). Av detta i och för sig riktiga konstaterande drar utredningen därefter bl. a. vissa slutsatser rörande A Rst framtida ställning i förhållande till konsumentver- ket (9 kap.).
Det kan då finnas skäl att understryka utredningens påpekande (s. 123)att när ARN inrättades syftet var att ge konsumenterna ett organ som de kunde vända sig till för att få reklamationstvister prövade på ett snabbt. enkelt och billigt sätt. Syftet var således att tillskapa ett [vis/lösande organ. Detta framgår också av nämndens stadgar. En förutsättning för att en anmälan skall tas upp till prövning i nämnden är att anmälaren/konsumenten har klagat hos motparten/näringsidkaren och att klagomålet har avvisats. dvs. att det föreligger en tvist.
Om reklamationsverksamheten nu i enlighet med utredningens förslag görs till en permanent statlig verksamhet. bör enligt min mening klart sägas ut att ARN:s egentliga uppgift är att — genom förlikning eller nämndbeslut — lösa redan uppkomna tvister och inte attjörebygga uppkomsten av sådana. Sistnämnda uppgift som ju t. ex. innefattar producentpåverkan. information. näringsrättsliga ingripanden och initiativ till lagstiftning bör åvila andra konsumentpolitiska organ, främst konsumentverket. KO. marknadsdomsto- len och den kommunala konsumentvägledningen. Det sagda innebär att rådgivningsskyldigheten till allmänheten bör vara begränsad till sådan rådgivning som har samband med redan uppkommen tvist.
Att ARN:s egentliga roll på det konsumentpolitiska fältet klan preciseras att avse tvistlösning bör —jämte andra åtgärder varom mera i det följande — kunna bidra till att nämnden även formellt kommer att framstå som vad den i verkligheten har utvecklats till. nämligen ett samarbetsorgan mellan konsu- mentföreträdare och näringsliv. ett organ som på ett objektivt sätt söker lösa reklamationstvister under hänsynstagande till vad som från båda sidor kan accepteras vara god sed i förhållandet konsument-näringsidkare. Nämnden fungerar alltså inte och bör ej heller i framtiden fungera som ett ensidigt konsuntentpolitiskt instrument.
Även med sådan precisering av ARN:s roll kan och bör reklamations- nämndsverksamheten ha vissa på lång sikt tvistförebyggande effekter.
») Rikwlugwt 197938”. ] sum/. Nr [14
Prop. 1979/80:ll4 Sl)
Utredningen framhåller bl. a. att ärendena i nämnden utgör en viktig källa för konsumentverket när det gäller för verket att kartlägga konsumenters problem och att snabbt kunna ta initiativ till erforderliga åtgärder. Det kan tilläggas att ärendena i nämnden bör kunna ge också näringslivet värdefull kunskap om sådana problem och leda till frivilliga saneringsåtgärder från branschorganisationernas sida. — Vidare pekar utredningen på den redan antydda normbildande effekten inom näringslivet. generellt och på bransch- planet och på det inflytande nämndens praxis har haft och kan få på den allmänna rättsutvecklingen.
Jag delar utredningens uppfattning om värdet av att en central reklama- tionsverksamhet kompletteras med kommunal rådgivningsverksamhet och om önskvärdheten av att utbyggnaden av denna kommunala verksamhet påskyndas. Man bör bl.a. sträva efter att nå dithän att all rådgivning till enskilda konsumenter före köp av varor eller beställning av tjänster kan ske på det lokala planet. l-lärigenom skulle som tidigare nämnts ARN avlastas arbete som faller utom ramen för nämndens egentliga verksamhetsområde. tvistlösning.
I likhet med vad nu sker bör den kommunala vägledaren vidare bistå konsumenter som behöver råd efter det att köp etc. har genomförts och en tvist eller reklamationsanledning har uppstått. Som utredningen uttalar kan därigenom konsumenttvister i stor utsträckning klaras upp utan att de behöver föras vidare till ARN. Jag har intet att erinra mot utredningens beskrivning av hur hanteringen på kommunal nivå av reklamationsärenden bör ske. Viktigt är att vägledaren söker klargöra de faktiska omständigheterna i fallet. så att ytterligare utredning om dessa — med åtföljande tidsförlust — inte behöver göras hos ARN om ärendet går vidare dit.
Det bör kanske framhållas att konsumentvägledaren i det i och för sig vällovliga syftet att bistå en konsument dock inte får gå alltför bryskt fram mot dennes motpart. Kritik har riktats bl. a. mot en tendens i vissa kommuner att vägledarna uppfattar sig och agerar som ett slags lokal reklamationsnämnd. De kommunala huvudmännen bör vaka över att vägledarna i sin verksamhet intar en rådgivande och medlande attityd och respekterar den kommunala likställighetsprincipen.
l.l3 Länsstyrelsen i Värmlands län:
Länsstyrelsen anser att ARN har en viktig funktion att fylla i och med att konsumenttvister kan lösas på ett för konsumenterna enkelt och informellt sätt. Även om tvister idag snabbare och effektivare kan lösas via domstol så visar det sig att man föredrar att föra ärendet till ARN eftersom det förefaller mindre komplicerat.
Prop. 1979/80: 1 14 Sl
1.14 Länsstyrelsen i fN"()rrbo/lcns län:
Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning att den nuvarande ordning- en för tvistlösning bör bibehållas. Reklamationsnämndsförfarandet. som kan vara snabbt. enkelt och billigt. fyller en stor funktion som alternativ till domstolsförfarandet. Dontstolsförfarandet och reklamationsnämndsförfa- randet kompletterar varandra på väsentliga punkter. Länsstyrelsen anser i likhet med utredningen att det är värdefullt för konsumenten att ha möjlighet att välja det förfarande som med hänsyn till tvisten är mest ändamålsenligt. Det är därför viktigt att de olika förfarandena inte likformas.
Länsstyrelsen kommer i övrigt att behandla utredningens förslag endast i de delar den rör kommunal och regional konsumentverksamhet.
Den kommunala konsumentverksamheten har stor betydelse även som instans för lösande av uppkomna tvister. Många tvisteroch missförstånd reds upp av de kommunala konsumentvägledarna. Den kommunala konsument- verksamheten är emellertid ännu inte helt uppbyggd. Utredningen under- stryker det angelägna i att utbyggnaden sker så snabbt som möjligt. Länsstyrelsen delar självfallet utredningens uppfattning härvidlag. ! Norr- bottens län är den kommunala konsumentverksamheten inte utbyggd i önskvärd utsträckning. l endast tre av länets kommuner finns tjänstemän med uppgift att enbart handha konsumentfrågor. l ytterligare fem kommuner finns tjänstemän som utöver andra arbetsuppgifter även ska svara för konsumentrådgivning. l övriga kommuner finns inte någon kommunal konsumentverksamhet. De kommuner som saknar egen konsumentverk- samhet har till följd av bland annat lågt befolkningstal och stor ytvidd ekonomiska problem. Konsumentverksamheten i dessa kommuner torde komma att få stå tillbaka för sådan verksamhet som i den hårda ekonomiska prioriteringen bedöms mer angelägen att upprätthålla. Under tiden fullgörs konsumentverksamheten av länsstyrelsens hemkonsulenter.
Det är emellertid inte realistiskt att vid beräkningen av allmänna reklamationsnämndens arbetsomfång utgå från att hemkonsulenterna kan lösa lika många reklamationer som de kommunala konsumentvägledarna. Enligt RKV-utredningen (SOU 1978116) kommer hemkonsulenterna att få nya arbetsuppgifter. En sådan förändring är märkbar redan i dag. Hemkon- sulenterna får från central nivå alltfler utredningsuppdrag av omfattande slag med påföljd att tiden för konsumentrådgivningen har måst nedbringas i väsentlig mån. Till följd härav har de konsumenter som bor i kommuner utan kommunal konsumentrådgivning begränsade möjligheter att få sådan rådgivning genom hemkonsulenterna. Det finns därför anledning överväga att tillskapa ett särskilt statligt ekonomiskt stöd till svaga kommuner för en utbyggnad av kommunal konsumentpolitisk verksamhet.
Prop. 19791'80: ] H
'Jl l—J
l . l 5 Smål]lISlt'Ö/ISlx'OIH/Hli(Ön.'
Kommittén är ense med utredningen om att reklamationsnämndslörfa- randet utgör ett lämpligt och behövligt alternativ till domstolsförlarandet samt att tiden nu bör vara mogen att permanenta nämndens verksamhet.
l . l6 R [illegångsu(redningen:
Också den lokala konsumentverksantheten borde ha en roll i fråga om samhällets tvistlösning. F. n. är det emellertid dåligt ställt med resurserna för och samordningen inom den verksamheten. Rättegångsutredningen vill instämma i vad som i betänkandet uttalas om det angelägna i att den lokala konsuntentverksamheten förbättras.
Avslutningsvis vill rättegångsutredningen uttala att flera av de i betänkan- det upptagna förslagen kan genomföras nu men att lösningarna särskilt i frågor om nämndens verksamhetsontråde och om kopplingen mellan nämnden och de allmänna domstolarna kan komma att behöva omprövas som resultat av rättegångsutredningens fortsatta arbete.
1 . l 7 Svenska kommun/örbundef:
Reklamationsutredningens förslag innebär i praktiken enligt styrelsens mening att den kommunala konsumentverksam heten blir något av en första instans för reklamationsärenden. Utredningen använder om den kommnala verksamheten uttryck som "sållning av ärenden" så att det huvudsakligen är mera svårbedömbara fall och principfrågor som förs vidare till andra instanser" (sid 134). och "medlande verksamhet" (sid l33l. Detta går utöver vad som sades i 1975 års riksdagsbeslut om kommunernas medverkan i samhällets konsumentpolitik när det gäller reklamationsverksamhet.
l betänkandet talas om konsumentvägledaren — den kommunale tjänste- man som avses handlägga reklamationsärendena — men man berör inte alls vilken roll konsumentnämnden eller motsvarande organ varunder denne tjänsteman lyder. skall spela. Det förtjänar därför påpekas att den konsu- mentpolitiska verksamheten är en aktivitet. som till omfattning och inrikt- ning styrs av kommunfullmäktiges medelsanvisning och närmare direktiv genom t. ex. reglementet för konsumentnämnd. Detaljstyrningen tillkom- mer det förvaltningsorgan — konsumentnämnden eller motsvarande — som utsetts att handha verksamheten. Det är alltså inte möjligt för Konsument- verket eller en allmän reklamationsnämnd att utan speciallagstiftning gå in och bestämma över den kommunala verksamhetens inriktning eller vilka arbetsuppgifter som kommunens konsumentvägledare skall ägna sig åt. Förbundsstyrelsen menar att utredningen. när man på sätt som skett. lagt vidgade uppgifter på kommunerna. borde ha gjort en verklig analys av vilken roll kommunerna kan spela inom reklamationsverksantheten. inte minst
Prop. l979l8fl: ] 14
'Jt '.'—I
med hänsyn till att det gäller en frivillig aktivitet. som lätt Ikan komma i konnikt med kommunallagens likställighetsprincip.
Enligt styrelsens uppfattning är den aktivitet från kommunernas sida som avses i 1975 års riksdagsbeslut och som noggrant har exemplifierats i förarbetena till nämnda beslut vad man längst kan sträcka sig till utan att frågan om speciallagstiftning för kommunernas del måste aktualiseras. Vid en eventuell sådan diskussion måste man också överväga frågan om ett djupare engagemang inom detta specialområde överhuvudtaget lämpar sig för kommunal verksamhet.
Styrelsen vill erinra om att prop. 33 till 1972 års riksdag om samhällets konsumentpolitik angav att en förbättrad och utbyggd rättshjälp — de allmänna advokatbyråerna — samt ett förenklat rättegångsförfarande — småntålslagen — skulle bli två andra alternativ för den enskilde. vilket skulle göra att en vägledningsfunktion beträffande reklamationsärendena inte skulle bli någon stor belastning på en kommunal konsumentpolitisk verksamhet. Under avsnittet 2.7 Domstolsförfarandet m. m. anförs å sid 93 i betänkandet:
"Domstolen skall således hjälpa allmänheten med allmänna råd och upplysningar om olika möjligheter att få tvister prövade vid domstol eller reklamationsorgan. Vidare skall domstolen ge anvisningar om vad en rättssökande har att iaktta för att ta till vara Sin rätt i det konkreta fallet. Domstolen skall sålunda vid behov lämna rättssökanden upplysningar om hur en ansökan om stämning eller yttrande över sådan ansökan bör avfattas och om förfarandet i övrigt i rättegången. Vid varje tingsrätt skall finnas befattningshavare som har till uppgift att ombesörja den nu berörda rådgivningen."
Huruvida den rådgivning till allmänheten som beskrivs i citatet ovan fått någon omfattning redovisas inte av utredningen. vilket är en brist. Av den statistik som presenteras framgår emellertid att småmålslagen inte fått så stort intresse från allmänhetens sida. Ärendena har till huvudsaklig del hamnat hos reklamationsnämnden. Reklamationsutredningen berör ej alls i vilken utsträckning de allmänna advokatbyråerna engagerats i reklamations- ärenden. '
En omfattande upplysningsverksamhet om Allmänna reklamationsnämn- den och den kommunala konsumentvägledningen har bedrivits alltsedan 1973. samtidigt som motsvarande upplysningsverksamhet inte förekommit beträffande domstolarnas möjligheter att medverka på tvistlösningsområdet. Därtill kommer att det hos allmänheten finns ett visst psykologiskt motstånd mot att vända sig till advokat och domstol.
lnnan ställning tas till hur samhällets insatser beträffande tvistlösningar på konsumentrådet skall utformas bör enligt styrelsens uppfattning en mera djuplodande och omfattande parlamentarisk utredning göras om hela problemkomplexet. Ärendet har större dimensioner än vad som framgår av utredningens betänkande. Det är fråga om dels uppgiftsfördelningen mellan
Prop. l979/8flzll4 54
stat och kommun inom viss sektor. dels gränsdragningen mellan statens konsumentpolitiska verksanthet och domstolsväsendet och dels i vilken utsträckning kostnaderna för rekIamationsverksamhet bl. a. på fastighetsom- rådet skall bestridas med skattemedel eller avgifter.
Reklamationsutredningen framhåller ju också å sid 131. att skulle rätte— gångsutredningens arbete leda till mera omfattande förändringar av domstolsförfarandet kan frågan om förhållandet mellan domstol och rekla- mationsnämnd komma i ett nytt läge.
1 . 18 lila/mö kommun:
Sammanfattningsvis förordas sålunda — i de delar där invändningar ovan rests — att kommunstyrelsen i yttrande över betänkandet föreslår att den allmänna reklamationsverksamheten blir föremål för ytterligare övervägan- den'. bl. a. torde härvid också kunna anföras att risk föreligger för övervältring av f. n. statliga göromål på kommunernas konsumentvägledning.
1.19 LO."
Enligt LO:s mening måste samhällets konsumentpolitiska insatser i ökad utsträckning inriktas på att så långt möjligt förebygga uppkomsten av reklamationsanledningar. Detta kan bl. a. ske genom en ökad insyn i företagens produktplanering. I nuvarande situation finner dock LO det helt nödvändigt att konsumenterna har tillgång till ett effektivt system för prövande av reklamationstvister.
LO delar utredningens uppfattning att ett reklamationsnämndsförfarande behövs vid sidan av domstolsförfarandet. Förfarandet vid en reklamations- nämnd kan göras relativt snabbt och enkelt och särskilt när fakta i tvisten är ostridiga. framstår nämndsförfarandet många gånger som det bästa alterna- tivet. LO tillstyrker därför utredningens förslag att Allmänna reklamations- nämnden görs till ett permanent statligt organ.
Utredningen betonar att den kommunala konsumentverksamheten vid sidan av domstolar och reklamationsnämnd har stor betydelse för möjlighe- terna att lösa tvister på konsumentområdet. Utredningen understryker därför det angelägna i att utbyggnaden av den kommunala konsumentverksamhe- ten sker så snabbt som möjligt. LO delar tillfullo utredningens uppfattning i denna fråga.
1.20 TCO:
Enligt TCO:s mening måste flera åtgärder vidtas för att bringa ned det stora antalet reklamationer. Exempel på sådana åtgärder är införande av ångerrätt även vid köp utanför hemmet. rätt till byte av felaktig vara om konsumenten inte avsiktligt vållat felet. förbättrad information till konsumenterna om vilka
Prop. l979l80: ] 14
'.J'l 'Jt
företag som följer allmänna reklantationsnäntndcns (ARN) rekommendatio- ner. Sannolikt kömmer det emellertid även efter det att sådana åtgärder genomförts att förekomma ett relativt stort antal reklamationer.
Reklamationsutredningen föreslår en rad åtgärder för att effektivisera hanteringen av reklamationer. Ont utredningens förslag genomförs kommer enligt TCO:s uppfattning detta mål att nås.
TCO anser att allmänna reklamationsnäntndens (ARN) verksamhet är värdefull för konsumenterna. Enligt TCO:s mening bör ARN fortsätta sin verksamhet på samma sätt som för närvarande. Det innebär att ARN även fortsättningsvis bör utfärda rekommendatiotter i motsats till de civila domstolarnas verkställbara beslut. TCO finner det vara en onödig dubblering att både ARN och domstolarna utfärdar verkställbara domar. TCO anser det dock angeläget att en bättre information ges till konsumenterna om vilka företag som inte följer ARN:s rekommendationer.
1.21 SACO/SR:
SACO/SR tillstyrker att Allmänna reklamationsnämnden permanentas. Erfarenheterna från ARN är väsentligen mycket goda. Statistiken över ärendetillströmningen till ARN visar att ARN är väl inarbetad hos allmän- heten. Det är däremot tveksamt om domstolen ens med tillämpning av småmålslagen kan fylla samma funktion.
Domstolen har. enligt utredningen. hittills inte fört med sig någon större ökning av antalet mål där konsumenterna väcker talan vid domstolen.
Utredningen föreslår att konsumenten först bör kontakta den kommunala konsumentvägledaren för att få dennes hjälp att lösa tvister med näringsid- karen. På så sätt kan ARN:s resurserstyras till merväsentliga uppgifter. Detta är naturligtvis bra. men några påpekanden bör göras. För det första har de kommunala konsumentvägledarna hittills haft mycket små resurser för sin verksamhet. Konsumentproblem har inte hög prioritet hos kommunerna eftersom sysselsättning. skol- och dagshemsverksamhet. bostadsbyggande etc har tillmätts större vikt. Eftersom kommunernas ekonomi även i fortsättningen kommer att vara mycket ansträngd är det troligt att konsu- mentvägledaren även i fortsättningen får ytterst begränsade resurser till sitt förfogande. Detta resonemang utesluter inte att SACO/SR anser att det torde föreligga ett klart behov av lokal konsumentverksamhet.
1 .22 Sveriges (Il/l'OÅ'GISflnl/lllu'l.'
Genom tillkomsten av Allmänna reklamationsnämnden (ARN) skapades ett praktiskt fungerande forum för prövning av konsumenttvister. Genom sin sammansättning och sin verksamhet har nämnden tillvunnit sig förtroende inom både konsuntentkretsaroch näringsliv. Konsumenttvister har i allmän- het kommit att slitas av nämnden. eftersom reklamationsförfarandet till-
Prop. 1979/8f):114 So
godosett praktiska behov för vilka det traditionella domstolsförfarandet inte kunnat erbjuda ett realistiskt alternativ. Reformeringen av rättegången i tvistemål om mindre värden har uppenbarligen inte förändrat denna bild. Alltjämt framstår därför reklamationsförfarandet som huvudalternativet för slitande av tvister mellan konsumenter och näringsidkare.
Mot bakgrunden av denna framgång för den utomrättsliga tvistlösningen på konsumentområdet är det enligt samfundets mening riktigt att nu ge ARN ställning som ett permanent samhälleligt organ för rättskipning i konsument- tvister. Härvid är det av fundamental vikt att ARN:s och reklamationsför- farandets nuvarande karaktär bevaras. Även om nämndens existens är ett led i samhällets konsumentpolitiska strävan att stärka konsumentens rättsliga ställning. är det bl. a. nödvändigt att nämndens verksamhet präglas av sträng opartiskhet mellan konsument- och näringsidkarintressen. l nämndens verksamhet måste den rättskipande funktionen vara den centrala uppgift som andra av utredningen berörda uppgifter underordnas.
Utredningen framhåller (sid. 119 D betydelsen från konsumentpolitisk synpunkt av att reklamationsanledningar så långt möjligt förebyggs så att tvister inte uppkommer. Utan att bestrida riktigheten härav vill samfundet uttala som sin uppfattning att det saknas anledning att i och för sig söka begränsa en ärendetillströmning till ARN av nuvarande och även en ökad omfattning. Sett i relation till antalet konsumenttransaktioner ter sig antalet avgöranden i reklamationsnämnden inte påfallande stort. Tvärtemot vad utredningen uttalar torde för övrigt förstärkningen av konsumenternas rättsliga ställning och vidgad information härom vara ägnat att öka antalet konsumenttvister. Att tvister förekommer och att nämndförfarandet utnytt- jas för att lösa dessa bör emellertid inte betraktas som ett missförhållande. l detta sammanhang förtjänar det noteras att nämndens avgöranden hittills varit i stort sett jämnt fördelade mellan till någon del bifallna och avslagna reklamationer.
1.23 Sveriges domare/örhund:
Domareförbundet ansluter sig till utredningens grundläggande förslag att konsumenten även framdeles skall ha frihet att välja om han vill ha sin tvist prövad av reklamationsorgan eller av allmän domstol.
1.24 Sveriges industriförbund och Sveriges grossi.s[/örbund.' (gemensamt yttrande)
Ett viktigt inslag i den svenska konsumentpolitiken är att den enskilde konsumenten har goda möjligheter att på ett enkelt sätt ta till vara sin rätt vid tvister med näringsidkare. Det finns därför goda skäl att permanenta allmänna reklamationsnämndens verksamhet. Förfarandet vid nämnden har givit konsumenten möjlighet att på ett snabbt. enkelt och billigt sätt få
Prop. 1979/8(1:114
'_It
vardagslivets tvister prövade. Nämndens rekommendationerltill näringsid- kare och konsumenter har präglats av objektivitet och sakkunnighet. Nämnden skall ses som ett komplement till de allmänna domstolarnas verksamhet. '
Utredningen förutsätter att konsumenter som anser sig felaktigt behand- lade av näringsidkare i samband med ett köp först skall vända sig till resp. näringsidkare för att söka få tvisten löst. Därefter - om tvist fortfarande föreligger - till den kommunala konsumentverksamheten. Den medlande funktion som den kommunala konsumentverksamheten har. antages leda till en viss sållning av ärenden till allmänna reklamationsnämnden. Vi är införstådda med behovet av sållningav ärenden. Detta är en förutsättning för att förfarandet skall kunna vara snabbt och enkelt. Men om denna sållning skall kunna utföras på ett betryggande sätt måste
l. hänsyn tas till att den kommunala verksamheten ännu inte är utbyggd i en omfattning som gör det möjligt att lägga ett medlar- eller annat liknande ansvar på verksamheten. Konsumenten måste således även fortsättningsvis ha möjlighet att vända sig direkt till allmänna reklamationsnämnden. Konsumentverkets och de regionala hemkonsulenternas främsta uppgift i detta avseende blir följaktligen att ta emot och — då så visar sig nödvändigt - hänvisa konsumenterna till nämnden.
2. den personal. som är engagerad i den kommunala konsumentverksam- heten utbildas för att kunna utföra detta arbete. Konsumentsekreterarna har i dag vitt skiftande utbildning och övriga erfarenheter. Utbildningen blir särskilt viktig om reklamationsnämndens verksamhet utvidgas att gälla tekniskt komplicerade områden såsom fast egendom.
1.25 Sveriges l.'('ipmamiq/örbun(I:
Under drygt 10 år har ARN i form av försöksverksamhet handlagt ett mycket stort antal konsumenttvister och utan tvekan genom sina rekom- mendationer skapat normer för vad som kan kallas "god handelssed". Såväl näringsliv som konsumenter har genom ett aktivt engagemang medverkat till att skapa regler för de fall där tvist uppstått. Genom sammansättningen av ARN:s olika nämnder— med representation från näringsliv och konsumenter — har verksamheten tillförts sakkunskap. vilket har varit av stort värde för prövningen av tvisterna. I detta avseende har nämndförfarandct — trots vissa formella brister i proceduren — fördelar framför ett ordinärt domstolsförfarande.
1.26 SHIO-Familie/örefagen:
Erfarenheterna från den försöksverksamhet som sedan 1968 ägt rum genom den Allmänna reklamationsnämnden (ARN) är genomgående posi- tiva. Reklamationstvister har snabbt och enkelt kunnat lösas utan större
Prop. 1979/80: 1 14
'Jl
N'
kostnader och omfattande byråkrati. Att ARN:s reköntmendationer varit välgrundade och överensstämmande med "god köpsed'" visas av att de respekterats till helt övervägande del av både näringsidkare och konsumen- ter. Detta i sin tur beror säkerligen på att dessa bägge grupper har varit respresenterade i ARN. En förutsättning för ett tillstyrkande från näringslivet av en permanentning av reklamationsnämndslörfarandet är självfallet att näringsidkarna även fortsättningsvis blir företrädda i nämnden. I princip kan SlllO—Familjelöretagen sålunda instämma i utredningens slutsats att rekla- ntationsnäntndslörfarandet behövs även i framtiden. lnnan beslut definitivt fattas om en permanentning av ARN och nämndens verksamhetsformer bestäms. bör dock rättegångsutredningens (Ju 1977:6) översyn av rättegångs- förfarandet vid allmän domstol avvaktas. Denna utredning har bl. a. i uppgift att studera den förlikningsverksamhet som bedrivs vid sidan av domstolarna och skall lämna förslag på hur förfarandet vid allmän domstol kan göras mera flexibelt samt samtidigt snabbare och billigare utan att rättssäkerhetskraven sätts åt sidan. En samordning av rättegångsreglerna i domstolarna med de regler som skall gälla för de av staten inrättade reklamationsnämnderna förefaller naturligt.
1.27 KF:
KF konstaterar med beklagande att det i Sverige alltjämt uppstår konsu- menttvister i sådan utsträckning att det måste anses behövligt att tillhanda- hålla särskilda förfaranden genom vilka konsumenterna kan få sina klagomål prövade. KF vill starkt understryka vikten av att samhället ökar insatserna för att sa långt möjligt förebygga uppkomsten av reklamationsanledningar. vilket ur såväl enskild som allmän synpunkt på sikt är betydligt mera ändamålsenligt än att skapa olika tvistlösande organ. Detta kan ske genom att tillgängliga resurser mer inriktas på kontroll och utveckling under stadierna innan produkterna nått konsumenterna. — Som läget nu är måste emellertid KF i likhet med Reklamationsutredningen konstatera att Allmänna rekla- mationsnämnden fyller ett viktigt behov hos konsumenterna. KF skulle gärna ha sett att Reklamationsutredningens och Rättegångsutredningens arbete samordnats. Emellertid anser KF det föga troligt att Rättegångsutred- ningen finner ett system. som gör ett utomprocessuellt förfarande obehövligt när det gäller att lösa konsumenttvister. Inte minst psykologiska faktorer — motviljan att uppsöka domstol och advokat — spelar därvidlag roll. Det torde således enligt KF:s uppfattning även i framtiden komma att föreligga behov av tvistlösande verksamhet vid sidan av domstolsförfarandet. Allmänna reklamationsnämnden har visat sig kunna uppfylla såväl konsumenternas som näringslivets krav på ett dylikt utomrättsligt organ. KF har därför inget att erinra mot förslaget att Allmänna reklamationsnämnden efter tio års försöksverksamhet nu ges ställning som permanent statlig myndighet.
Prop. 1979/80: 1 14 S.t)
1.28 M_-
M delar utredningens uppfattning om att reklamationsttän't'ttdsförfarandet behövs även i framtiden parallellt nted konsumentens möjlighet att låta en tvist med näringsidkare prövas av domstol". Reklamationsnämndsförfarandet torde nämligen vara av speciellt intresse för konsumenten i de fall där näringsidkaren och/eller organisation av näringsidkare på frivillighetens väg eller på annat sätt ställt tillfredsställande garantier för att ett för konsumenten positivt utslag "verkställes".
M vill emellertid fästa uppmärksamheten påatt många konsumenter som råkat i tvist nted näringsidkare icke har klart för sig att ett reklamations— nämndsbeslut ej sällan kan vara ett s k slag i luften. eftersom konsumenten i de fall då näringsidkaren vägrar följa beslutet endast har att vända sig till domstol för förnyad prövning av tvisten. Det förekommer därför relativt ofta inom M att man avråder konsumenter från att hänvända sig till Allmänna Reklamationsnämnden.
1.29 [(A/t":
Allmänna Reklamationsnämnden (ARN) är ett av två parter gemensamt inrättat organ. som tillkommit i syfte att förbättra konsumenternas ställning på marknaden. Erfarenheterna av nämndens hittillsvarande verksamhet är goda. Genom sin sammansättning har nämnden tillförts sakkunskap från konsumentsidan och från de olika delar av näringslivet som berörs av nämndens verksamhet. Detta har varit synnerligen värdefullt vid nämndens prövning av tvister. Enligt KAKzs uppfattning har nämndförfarandct medfört icke obetydliga fördelar framför domstolsprocessen. bl. a. beroende på det faktum att vare sig konsumenter eller näringsidkare är särskilt villiga till processföring i tvistefrågor. Det enklare nämndförfarandet har också medfört att nämndens rekommendationer i regel följts. då man härigenom kunnat undvika det omständiga och tidsödande förfarandet med prövning av en tvist inför en eller vid överklagande inför två eller tre rättsinstanser. Det bör också påpekas att ARN i hög grad respekteras och betraktas som ett värdefullt komplement till domstolarna. I praktiken förekommer att tings- rätt, vilken saknar den kompetens i konsumentfrågor som ARN besitter. remitterar tvisteärenden till ARN för yttrande innan beslut fattas.
f .30 Svenska _ försäkringsbolag riks/firman!:
Riksförbundets uppfattning är att de allmänna domstolarna även i fortsättningen bör vara de främsta organen i samhället för prövning av konsumenttvister. Att den viktiga praxisbildningen bör ske i domstolarna motiveras av att förfarandet inför domstol är så utformat att det medger en allsidig och ingående prövning av tvisterna.
Ett säkert underlag för prövningen av uppkt'nnmande frågor av principiell
Prop. 1979/80: 1 14 ot)
vikt är av vital betydelse, inte minst för försäkringsbolagen. Bolagen måste ha normer för sina utbetalningar som uppfattas som riktiga och rättvisa. Sådana normer kan i många fall endast åstadkommas genom dt'imstolsprövning. ARN:s rekommendationer måste. med hänsyn framför allt till den summa- riska. skriftliga handläggningen, därför i åtskilliga fall betraktas som in casu-avgöranden. Även i en framtida. permanent reklamationsnämnd blir förfarandet sådant att rekommendationerna ofta måste anses sakna prejudi- cerande betydelse för senare prövning av likartat ärende inom eller utom nämnden.
Liksom reklamationsutrcdningen är riksförbundet medvetet om att domstolsprocessen har vissa nackdelar som bl.a. lett till att antalet rekla- mationstvister som tas upp i rättegång är förhållandevis litet. Framför allt spelar tidsfaktorn in, men också det förhållandet att proceduren inför domstol är tungrodd och kostsam. Allmänna reklamationsnämnden har på detta sätt fått en viktig sektor att verka på. Där finns alla de fall där principiella skäl inte talar mot att använda det enkla. snabba och billiga reklamationsfi'irfaran- det.
ARN har nu under längre tid med framgång fyllt funktionen av organ för snabb och okomplicerad lösning av ett stort antal konsumenttvister. ] praktisk verksamhet har visats att många olika slag av tvister kan lösas på enkelt sätt utan att rättssäkerheten därför blir lidande. Verksamheten på försäkringsområdet ger från dessa utgångspunkter i huvudsak inte någon anledning till kritik.
Riksförbundet kan därför tillstyrka att ARN:s verksamhet permanentas i enlighet med förslaget. Däremot finns. särskilt i ett längre perspektiv, anledning att uppmärksamma vissa nödvändiga begränsningar i nämndens kompetensområde. Det rör sig här om förhållanden som har att göra med praxisbildningen på försäkringsområdet. ] det sammanhanget har riksförbun- det synpunkter på systemet med svartlistningen.
l.3l Folksam:
När det gäller vägar att gå för att lösa tvister mellan konsument — försäkringstagare eller annan skadelidande — och försäkringsgivare kan konsumenten nära nog alltid föra tvisten till domstol. l stor utsträckning kan han i stället välja att gå till Allmänna reklamationsnämnden (ARN). För försäkringstagare i Folksam finns dessutom möjligheten att få en prövning till stånd i Folksams egna prövningsorgan. Motsvarande möjlighet föreligger även inom vissa andra försäkringsbolag. Denna möjlighet har visat sig vara av betydelse för konsumenterna och har inte i någon nämnvärd grad påverkats av förekomsten av den parallella prövningsmöjligheten i ARN. l detta sammanhang saknar vi emellertid anledning att närntarc gå in på denna metod för tvistlösning.
Det finns vissa undantag från regeln om att tvister kan föras till domstol
Prop. l979/8flzl l-"f — ' ol
cllertill ARN. Vid tvisterom värde av skada på byggnad föreskriver villkoren en skiljemannavärdering och för vät'dcringstvister i övrigt innehåller villko- ren regler som syftar till att åstadkomma en lösning av tvisten genom opartisk värderingsman.
Dessa senare metoderär utfortttade nted tanke påatt fungera väljust i detta slags tvister. Naturligtvis vore det i och för sig önskvärt om man på tttotsvarande sätt alltid kunde styra en tvist till ett organ för tvistlösning som kunde uppfylla samma önskemål —om lättillgänglighet och låga kostnader för konsumenten och om tillfredställande kunskap hos tvistlösningsorganet på det ontråde tvisten gäller. Vi återkommer till denna fråga i följande avsnitt.
När det i dagens läge gäller att ta ställning till om den verksamhet som ARN bedriver bör permanentas är det emellertid i första hand ett annat förhållande som måste uppmärksammas. Folksam kan av egen långvarig erfarenhet vitsorda den uppfattning som utredningen framför om att det. sannolikt av psykologiska skäl. tar emot för svensken i gemen att vända sig till domstol när det gäller s.k. konsumenttvister. Denna inställning har uppenbarligen inte förändrats i någon nämnvärd grad genom tillkomsten av det förenklade rättegångsförfarandet i tvistemål om mindre värden. Man måste därför räkna med att verksamheten vid ARN (och vid försäkringsbo- lagens egna skadeprövningsorgan) för många konsumenter upplevs som den enda verkliga möjligheten att få en tvist prövad. En sådan möjlighet bör man naturligtvis bevara. Dessutom har. även enligt Folksams uppfattning. ARN fungerat som ett bra alternativ till domstol i många fall där båda tvistlös- ningsorganen i och för sig är inte bara möjliga utan också realistiska alternativ för den rättssökande.
Folksam vill därför tillstyrka att ARN:s verksamhet permanentas på det sätt utredningen har föreslagit.
Sammanfattningsvis anser således Folksam att det finns skäl att satsa på en snabb och informell. men samtidigt effektiv verksamhet av den typ som ARN representerar. Verksamheten bör dock. klarare än hittills. rensas från sådana uppgifter som nämnder av detta slag inte passar för.
1 .32 I [t'/'esgäslernas riksförbund:
Enligt förbundets mening bör samhället fästa stort avseende vid konsu- menternas behov av rättsskydd gentemot näringsidkare av olika slag. Härför behövs lagstiftning men även metoder att lösa uppkommande tvister på ett ändamålsenligt sätt. Metoderna bör utformas med hänsyn i första hand till konsumenterna. som är den svagare parten i avtalsförhållandet. Förbundet kan peka på erfarenheter från hyresrättens område. inom vilket tvisterna ofta löses genom informella nämndsförfaranden som utmynnar i rekommenda- tioner eller medlingsförslag. Sådana lösningar har som regel större värde för konsumenterna än formella domstolsavgöranden. llärtill bidrar inte minst
Prop. l979/80zl 14 ol
att nämndsfi'irfarandet kan anordnas betydligt snabbare. enklare och billigare än processen vid domstol. På längre sikt är detta till fördel för båda parter och för samhället.
Förbundet kan mot bakgrunden av det anförda ansluta sig till utredningens uppfattning att reklamationsnämnden har en viktig roll i den framtida konsumentpolitiken. även om nämndförfarandct inte kan ersätta dont- stolarna i alla slag av tvister. Vi vill särskilt understryka att konsumenten bör ha reella möjligheter att välja domstolsprövning när det kan befaras att näringsidkaren inte kommer att följa nämndens rekommendation.
l.33 HSB:s Riksförbund."
HSB tillstyrker att reklamationsnämnden nu inrättas som ett fast organ för tvistlösning mellan näringsidkare och konsument.
f .34 It'onsmnenlväg/calamus förening:
Vi hälsar med tillfredsställelse att reklamationsfrågorna tas upp för granskning. då det nuvarande systemet till vissa delar är otillräckligt. Våra medlemmar — konsumentvägledare i kommunerna — är genom sin verksam- het i nära kontakt med problemen kring tvistlösningar, och är samtidigt beroende av ett starkt stöd från samhället i dessa frågor.
Rt"'klaniaIions/ör/w'wt(lvl.
Att konsumenten i reklamationsärenden tar kontakt med den kommunala konsumentvägledningen för vägledning anser vi vara en fördel. Utredning— ens resonemang om hur reklamationsärendena skall handläggas är oklar och bör preciseras. och kan såvitt vi kan bedöma komma i konflikt med kommunallagen. Rutinerna härför bör ytterligare utredas.
Utredningens förslag förutsätter enligt vår uppfattning att det finns en väl utbyggd verksamhet i alla kommuner. med resurser att biträda konsumen- terna i reklamationsärendcn. Dagens situation visar dock att det endast är ett fåtal kommuner som har dessa resurser. Den svaga utbyggnadstakten ger starka skäl att förmoda att situationen inte kommer att märkbart förbättras inom den närmaste tiden. Utredningen borde därför tagit upp hur reklama- tionsfrågorna på sikt skall lösas i dessa kommuner.
Saniman/anningsi'is kan konstateras att förslaget är positivt för den konsumentpolitiska utvecklingen. Den kommunala verksamheten får möjligheter att mera aktivt medverka vid tvistlösningar. Dock uppvisar förslaget en stor nackdel. och det är kostnadsövervältringen till våra huvudmän — kommunerna. Vi ser det som föga realistiskt att kommunerna skall tvingas ta de ökade kostnader som förslaget för med sig. i ett läge där flertalet av kommunerna redan i dag har en klart otillräcklig satsning på
Prop. 1979/80:114 63
kommunala konsttmentverksamheten.
Konsu mentvägledarnas förening finner det dock angeläget att påtala att en prioritering kring den förebyggande verksamheten är av största värde för konsumenterna och bör ges ökad uppmärksamhet.
2. Allmänna reklamationsnämndens ställning och förhållande till konsumentverket.
2.1 (föra ltot'räll:
Principiella skäl — främst konsumentverkets ställning som företrädare för konsumentintresset — talar mot att ARN i administrativt avseende knyts till konsumentverket. Dessa skäl erhåller större tyngd genom att KO. som numera är chef för konsumentverket. även föreslås skola medverka som ombud för konsument i mål vid domstol angående konsuntenttvist. En lösning som innebär att reklamationsnämnden blir helt fristående från konsumentverket är därför att föredra. Härigenom skulle skapas full garanti för att det förtroende nämnden förvärvat kan bibehållas. Hovrätten vill därför i första hand tillstyrka detta alternativ. Därest utredningens förslag genom- föres. vill hovrätten förorda att den själy'Ständiga ställning som nämnden skall ha fastslås genom bestämmelse i författning.
2.2 Hovrätten ("iver Skåne och Blekinge:
När det gäller ARN:s förhållande till konsumentverket är det viktigt att tillse att nämndens opartiskhet inte kan sättas i fråga. Bland ledamöterna i nämnden finns representanter såväl för näringslivet som för konsumenterna. Den av utredningen dokumenterade höga graden av efterlevnad av nämn- dens beslut tyder också på att nämnden av berörda parter uppfattas som objektiv. Om utredningens förslag till lag om utseende och entledigande av vissa ledamöter i ARN samt övriga i avsnitt 15 framlagda förslag om nämndens organisation genomförs synes goda förutsättningar finnas för att tilltron till nämnden skall kunna bestå också om nämnden även i fortsätt— ningen är organisatoriskt knuten till konsumentverket. Med utgångspunkt från att förslagen i avsnitt 15 genomförs tillstyrker hovrätten därför att ARN blir i adminiStrativt avseende knuten till konsumentverket.
I fråga om tillämpningen av småmålslagen vill hovrätten först påpeka att det än så länge synes vara för tidigt att konstatera att lagen inte kommer att tillämpas i avsedd omfattning. Under år 1977 konstateras sålunda en klar ökning av antalet småmål till 9 009.
Smämålslagen kan redan nu göras effektivare genom klarare regler om rådgivning till de rättssökande och genom att domstolarna för behandling av småmål i viss utsträckning hålls öppna även på kvällstid. En bättre information till konsumenterna om den hjälp de får vid hänvändelse till domstol ismåmål bordeockså kunna minska deras eventuella tveksamhet att
Prop. 1979/80:1 14 (ta
anlita småmålsförfarandet.
Av tillgänglig statistik framgår att avskrivningsprocentcn är betydligt högre i småmålen än vid ARN. Bl.a. av den anledningen vill hovrätten — tvärtemot vad som hävdas i betänkandet göra gällande att domstolarnas förlikningsverksamhet i småmålen är omfattande. Den personliga inställel- sen gör nämligen att parterna kan komnta till tals med varandra på ett sätt som inte är möjligt genom skriftväxling.
2.3 .S'lm'kha/ms' Iingsräll:
Utredningen föreslår att reklamationsnämnden alltjämt skall vara knuten till konsumentverket men att nämndens ställning skall bli mera självständig i förhållande till nuläget. Tingsrätten anser emellertid rent principiellt att tle i utredningen redovisade skälen för en helt fristående ställning överväger. En verksamhet med fortsatt anknytning till konsumentverket som huvudman bör godtas endast om en helt självständig nämnd skulle draga alltför höga kostnader eller medföra omfattande olägenheter från administrativ synpunkt.
2.4 Södra Roslags Iingsrii/l:
lvårt samhälle är det en bärande grundsats att organ. som har till uppgift att slita tvister. står obundet i förhållande till och fritt från inflytande av någon av de tvistandc. Detta är så självklart. att grundsatsen icke borde få bli i någon mån åsidosatt eller tummad på. Ett uttryck härför är för domstolarnas del reglerna om domarjäv. vilka avser att hindra uppkomsten av förhållande ägnat att rubba förtroendet till domares opartiskhet. Reglerna om domarjäv gäller självfallet även ledamot av annat tvistlösande organ — såsom ARN — han må vara lagfaren efter icke lagfaren ledamot men också ärendehandläg- gare.
Vad här gäller om den enskilde ledamoten eller handläggaren måste också avse hela ARN som myndighet. Denna bör sålunda icke få stå i något som helst förhållande till konsumentverket som skulle kunna ge anledning ifrågasätta ARN:s opartiskhet eller objektivitet. Såsom utredningen uttalarfs 123) var syftet med ARN:s inrättande att ge konsumenterna ett organ som de kunde vända sig till för att få reklamationstvister prövade på ett snabbt.enkelt och billigt sätt. Syftet var alltså att åstadkomma ett tvistlösande organ. vilket också framgår av ARN:s stadgar. Om verksamheten nu permanentas bör denna uppgift starkt betonas och klart särskiljas från konsu/nmlpolitiska åtgärder (producentpåverkan. information. näringsrättsliga ingripanden. lagstiftningsinitiativ etc) vilka åligger de konsumentpolitiska organen. främst konsumentverket och KO. Detta utesluter inte att ARN kan samarbeta med verket. Men samarbetet får dock icke växa sig så starkt och intimt. att ARN kommer under verkets inflytande. Redan en misstanke om sådan påverkan
Prop. 1979/80: l [4 (35
är ägnad att inverka menligt på förtroendet för ARN.
Visserligen föreslår utredningen att det starka inflytande på ARN, vilket Konsumentverket utövar idag genom att meddela föreskrifter om verksam- heten. tillsätta ledamöter och personal och träffa ekonomiska avgöranden. skall brytas främst vad gäller tillsättande av ledamöter och personal. Men verket förutsättes även i fortsättningen få fastställa arbetsordning och sköta personaladministrativa och ekonomiska frågor för ARN. Man-vill sålunda bibehålla en med tingsrättens ståndpunkt alltför nära kontakt mellan ARN och verket.
Utredningen har sålunda icke velat befria ARN från inflytande av Konsumentverket. Detta är så mycket mera olämpligt som verket har att tillvarataga konsumentintressena gentemot näringsidkare. Att verket före- träder ett sådant partsintresse står nämligen klart. när i betänkandet uttalas att verket har som sitt primära mål till uppgift att stödja konsumenterna och förbättra dessas ställning på marknaden. Än tydligare framstår detta intresse med utredningens förslag att KO skall som ombud för enskild konsument ges talerätt i konsumenttvist inför domstol.
Då utredningens förslag sålunda starkt avviker från den av tingsrätten återgivna grundsatsen om en självständig ARN. avstyrker tingsrätten bestämt att utredningens förslag i denna del genomföres. Det förtjänar även anmärkas att förslaget står i strid mot den i andra sammanhang framträdande tendensen att bryta loss organ med domstolsliknande uppgifter från tidigare "modermyndighet" och ge dem full självständighet. såsom i fråga om länsskatterätt och länsrätt. Brottsskadenämnden. Patentbesvärsrätten och de fr. o. m. 1.1.l979 arbetande försäkringsrätterna.
Om ARN således bör ges full självständighet. uppkommer frågan om dess administration. Tvistlösande organ under andra departement än justitiede- partementet — försäkringsdomstolen. marknadsdomstolen. arbetsdomstolen — har självständig budget- och personaladministration. Tingsrätten vill emellertid i detta fall väcka tanken på att ARN skulle kunna underordnas Domstolsverket. vilket kan medföra att ARN kan komma i åtnjutande av verkets rutiner för löneadministration etc. Om ARN kommer inom Domstolsverkets verksamhetsområde. betonas ytterligare dess ställning som med domstol jämställt. helt opartiskt konfliktlösande organ tillhörande justitiestaten.
2.5 Örebro tingsrätt.”
Det är... viktigt att nämnden är objektiv och obunden i sin bedömande verksamhet och det borde vara självklart att nämnden får en helt fristående ställning när verksamheten nu avses bli permanent.
Den koppling till konsumentverket och tidigare till statens konsumentråd som förelegat under försöksverksamheten. vilken för övrigt pågått alltför länge. har sin grund i det historiska faktum att det var konsumentrådet som
5 Riksdagen 1979/80. ] saml. Nr 114
Prop. 1979/80: 1 14 oo
på sin tid startade verksamheten. Sakligt sett är det olämpligt med en sådan sammankoppling eftersont konsumentverket. inte minst efter sammanslag- ningen med KO. har en klar och tydlig partsställning. Härigenom uppkom- mer—oavsett hur verksamheten hittills må ha fungerat —en uppenbar risk för nämndens objektivitet. En annan sak är att nämnden kan behöva samverka med konsumentverket. Detta förhållande är inte något skäl till avkall på kravet att nämnden bör vara fristående. De praktiska skäl och kostnadssyn- punkter som utredningen anfört för ett organisatoriskt samband är för övrigt inte bärande. Servicefunktioncr som dataanläggning. telefonväxel m. m. kan. om så anses önskvärt. vara gemensamma utan att myndigheterna i övrigt behöver samordnas. Därtill kommer att de kostnadsbesparingar som en gemensam administration kan medföra måste vara marginella. Tingsrätten anser således inte att den ökade självständighet som utredningens majoritet vill tillägga nämnden är tillfyllest. utan förordar bestämt att nämnden såsom permanent organ blir en helt fristående myndighet.
2.6 Sundsvalls ringsrä/l:
Vad först angår ARN:s status. när verksamheten skall övergå från försöksverksamhet till fast verksamhet. vill tingsrätten bestämt hävda värdet av att ARN skall ha en i förhållande till konsumentverket självständig ställning. Tingsrätten kan i allt väsentligt ansluta sig till vad ledamtinen av utredningen. Ekström. i denna del anfört i sin reservation. Även experten Sundewalls särskilda yttrande åberopas i motsvarande avsnitt. Till vad Ekström och Sundewall anfört kan förtjänas fogas. att även om stor följsamhet redan föreligger till ARN:s rekommendationer möjligheterna till än bättre följsamhet rimligen måste öka om man särskilt slår vakt om A RN:s integritet.
2 . 7 Domstolsverket:
Konsumentverkets uppgift är att tillvarata konsumenternas intressen. Allmänna reklamationsnämnden ingår visserligen som ett led i konsument- politiken men nämnden skall opartiskt slita tvister mellan näringsidkare och konsumenter. Det kan därför sägas att det från principiella synpunkter är olämpligt att administrativt knyta allmänna reklamationsnämnden till konsumentverket. Emellertid medför en sådan ordning stora praktiska och ekonomiska fördelar. Med den ordning som utredningen föreslagit bland annat för utseende av allmänna reklamationsnämndens ledamöter och kanslipersonal har nämndens självständiga ställning markerats på sådant sätt att dess objektivitet knappast kan ifrågasättas. Domstolsverket biträder därför förslaget i denna del.
Prop. 1979/80:] 14 (t-l'
2.8 KK."
Kollegiet delar inte ttppfattningen att behovet av ömsesidigt informations- utbyte nödvändiggöratt reklamationsnämnden organisatoriskt mäste knytas till konsumentverket.
] avsikt att stadfästa reklamationsnämnden som alternativt organ för tvistlösning på konsumentområdet och undvika att nämndens objektivitet över huvud taget ifrågasätts.anser kollegiet att det är av principiell betydelse att nämnden ges en helt oberoende ställning i förhållande till konsument- verket. Kollegiet ansluter sig i detta hänseende till de motiveringar som reservanterna Ekström och Tengelin anfört.
2.9 i'l-flarknadsdomsmim:
F. n. är KOV huvudman för ARN:s verksamhet. Detta samband föreslår utredningen skola bestå. Följaktligen kommer ARN inte heller framdeles att utgöra en självständig myndighet. Rent principiellt anser marknadsdomsto- len betänkligheter föreligga mot det föreslagna fortsatta sambandet mellan KOV och ARN. En verksamhet som till huvudsaklig uppgift har att lösa tvister mellan olika parter bör självfallet ges en sådan organisatorisk ställning att verksamhetens objektivitet inte kan ifrågasättas. Även utredningen har uppmärksammat nu berörd invändning mot sambandet mellan KOV och ARN. Av pragmatiska skäl har emellertid utredningen —såsom nyss angetts — föreslagit ett fortsatt samband mellan KOV och ARN. Härvid har utredning— en åberopat bl.a. att det med hänsyn till främst inriktningen av KOV:s verksamhet måste äga rum ett nära samband mellan KOV och ARN. Genom ARN:s verksamhet skulle KOV bl. a. fortlöpande kunna följa konsumenter- nas förhållanden på marknaden. Vidare har utredningen anfört att även kostnadssynpunkter talar för ett organisatoriskt samband mellan nämnd och verk. Praktiska skäl av nyss angivna karaktär kan naturligtvis mestadels åberopas till stöd för organiserandet av en i stället för två självständiga myndigheter. I det nu aktuella fallet har marknadsdomstolen redan fram- hållit dct betänkliga i att en verksamhet som har till huvudsaklig uppgift att lösa tvister mellan olika parter — konsumenter och näringsidkare — inte förlänas en fristående ställning. Beträffande sambandet mellan ARN och KOV är vidare att notera det särskilt märkliga förhållandet att ARN skall fungera såsom en del av den myndighet som framför allt skall ta hänsyn till ena partens. konsumentsidans. intressen. Trots denna principiella invänd- ning mot det föreslagna sambandet anser sig emellertid domstolen kunna till nöds godta lösningen. Härvid fäster domstolen avgörande betydelse vid att ARN:s ställningstaganden endast utgör oförbindande rekommendationer. Vidare har utredningen föreslagit en ändring beträffande ordningen för tillsättandet av ARN:s personal. varigenom KOV:s inflytande härvidlag minskar. En sådan förstärkning av ARN:s ställning i förhållande till KOV anser marknadsdomstolen värdefull. Emellertid torde ARN:s ställning
Prop. l979/80: ] 14 ös
ytterligare kunna förstärkas genom en ändring av ii.”)rfarandet vid fastställan- det av ARN:s arbetsordning. Enligt utredningen bör ARN:s arbetsordning fastställas av KOV:s styrelse. I stället för en sådan lösninganser domstolen att ARN själv bör få fastställa sitt arbetsordning. Uppgiften att fastställa arbetsordningen kan dock inte anförtros åt ARN:s ordförande ensam i egenskap av chef för ARN:s kansli. varför det blir nödvändigt att tillskapa en särskild sammansättning av ARN för uppgiften att fatta beslut rörande fastställandet av arbetsordningen. En sådan särskild sammansättning av ARN skulle även kunna fttngera såsom högsta beslutande administrativa organ inom ARN. varvid det bl.a. inte skulle vara nödvändigt att besvära regeringen med tillsättandet av enhetscheferna vid ARN:s kansli. Utöver funktionen att fatta vissa mer kvalificerade administrativa beslut skulle ARN kunna i särskild sammansättning. vari ordföranden ingår. även verka för att nämnden iakttar en enhetlig praxis i sina rekommendationer.
2.10 Konsumentverket:
Utredningen har haft att behandla kopplingen mellan konsumentverket och Allmänna reklamationsnämnden. Vad gäller själva nämnden menar utredningen att den bör vara helt fristående från konsumentverket eftersom verket uppträder som part i nämnden. Konsumentverket delar denna uppfattning. Som utredningen föreslår bör nämndens ordförande utses av regeringen. Detta böräven gälla för vice ordförandena. Beträffande ledamöter i nämnden föreslår utredningen att olika organisationer. myndigheter eller andra organ skall få mandat av regeringen att utse ledamöter. Konsument— verket ansluter sig till denna uppfattning. Det förutsätts att konsumentverket blir företrätt i samtliga reklamationsnämndens avdelningar.
När det gäller samordningen mellan konsumentverket och Allmänna reklamationsnämnden föreslår utredningen att nämndens kansli skall inta en mellanställning mellan verket och regeringskansliet. Utredningen menar att verket skall sköta nämndens budget och de ekonomiska frågorna samt att nämndens personal skall vara anställd i konsumentverket. Däremot skall verket inte ha något inflytande vid tillsättandet av personalen. Tillsättandet skall i stället ske dels genom regeringskansliet. dels genom beslut av den heltidsanställde ordföranden. Enligt konsumentverkets mening är detta system oklart till sin uppläggning. Utredningen har exempelvis inte behand- lat frågan om vem som skall vara arbetsgivare från arbetsrättslig synpunkt och ansvara för medbestämmandefrågorna. Även andra oklarheter kan anges. Utredningsarbetet är i dessa delar otillräckligt för att kunna leda till de förslag som utredningen lägger fram.
Under den tid som förflutit sedan konsumentverket i sin nuvarande form startade verksamheten har inte vid något tillfälle i någon tjänstetillsättnings— fråga som gällt nämndens kansli motsättningar förekommit mellan konsu- mentverket och nämndens ordförande. Ingen kritik har riktats mot verkets
l'rop. [979/80: [ 14 (79
sätt att utse personal vid Allmänna reklamationsnämndens kansli. Ej heller har personalens objektivitet ifrågasatts. Personalen vid nät'nndens kansli är och bör även i fortsättningen vara statstjänstemän. Vid tillsättandet av tjänsterna skall självfallet tas samma hänsyn och göras samma överväganden som vid tillsättandet av andra statstjänstemän. Det innebär att olika partsintressen inte får komma till uttryck vare sig från konsumentsynpunkt eller från nät'ingslivssynpttnkt.
Enligt konsumentverkets mening bör verket även i fortsättningen åläggas uppgiften att svara för Allmänna reklamationsnätnndens kansli. Över ett särskilt anslag bör konsumentverket anvisas medel för kansliet. Tjänsterna vid kansliet bör tillsättas av konsumentverket. Kopplingen till nämndfttnk- tionen bör kunna tillgodoses genom en föreskrift att andra tjänster än ordförande och vice ordförande skall tillsättas i samråd med nämndens ordförande.
Tjänsternas innehåll bör fastläggas i befattningsbeskrivningar som upprät- tas av regeringen i anslutning till de förhandlingar som torde komma att ske mellan arbetstagarorganisationerna och statsverket. En detaljutredning bör ske i fråga om nämndens organisation och tjänsterna i organisationen.
2. ll Allmänna rek/antarionsnäntndens ordförande:
Frågan om ARN:s blivande organisation hänger så nära samman med frågan om nämndens ställning i förhållande till konsumentverket att jag behandlar dessa frågor gemensamt i detta avsnitt.
Som framgår av betänkandet (avsnitt 2.2) är konsumentverket f.n. huvudman för ARN:s verksamhet. Denna ftnansieras med statliga medel genom ett av riksdagen beviljat särskilt anslag som disponeras av konsu- mentverket. Verket fastställer stadgar för nämnden. utser ordförande, vice ordförande och övriga ledamöter samt förordnar kanslipersonal. Verket har vidare ansvaret för nämndens personal— och ekonomiadministration. Dess- utom förekommer viss samordning av verkets och nämndens servicefunk- tioner. Nämnden är däremot gentemot verket helt självständig i sina avgöranden.
Även om igångsättandet av försöksverksamheten med en allmän rekla- mationsnämnd och den successiva utvidgningen av nämndens kompetens- område att omfatta nya typer av varor och tjänster har mött visst motstånd från näringslivets resp. berörda branschorganisationers sida med hänsyn till huvudmannaskapet. har enligt min erfarenhet tilltron till ARN:s objektivitet vuxit sig allt starkare under årens lopp. Jag vill därför vad dagens läge beträffar instämma i utredningens uttalande att förtroendet för nämndens verksamhet synes vara stort bland såväl näringsidkare som konsumenter.
Vad beträffar nämndens nuvarande förhållande till konsumentverket vill jag gärna framhålla att under min tid som nämndens ordinarie ordförande samarbetet med verksledningen har löpt utan anmärkning. Någon tendens
Prop. l979/8t):l 14 m
från dennas sida att söka påverka nämndens tvistlösande verksattthet har inte gjort sig gällande. l personal- och ekonomiadministrativa frågor har det inte funnits några egentliga motsättningar. även om nämndens kanslipersonal ibland har uppfattat som besvärande den tröghet i ärendebehandlingen som blir följden av den nuvarande dubbla beredningen — inför nämndens ordförande och- i verket. Viss oklarhet om beslutsfttnktionerna i administrativa frågor mellan nämndens ordförande och enhetschefer — som har att leda kansliets löpande arbete — å ena sidan och verkets personal å andra sidan (betänkandet s. 139) bör i och för sig kunna undanröjas exempelvis genom att nämnden fåren arbetsordningoch klarare befattningsbeskrivning- ar.
lsamband med att ARN:s verksamhet enligt utredningens förslag nu skall göras till en permanent statlig verksamhet har emellertid helt naturligt väckts frågan om nämndens mycket nära organisatoriska anknytning till konsu- mentverket på det administrativa planet bör behållas eller om nämndens självständiga ställning som tvistlösande organ bör starkare markeras också i administrativt hänseende. så att därigenom förtroendet för nämnden ytter- ligare stärks och alla risker för att dess avgöranden inte skulle uppfattas som helt objektiva undanröjs. Enighet synes råda om att en sådan markering bör göras. Däremot är meningarna delade om hur pass genomgripande åtgärder som bör vidtas.
l utredningens betänkande liksom i de remissyttranden jag har tagit del av diskuteras i huvudsak tre lösningar:
a) ARN inklusive dess kansli görs till en helt fristående myndighet (bl. a. en reservant i utredningen)".
b) konsumentverket fråntas inflytandet över tillsättandet av ledamöter och kanslipersonal i nämnden men det organisatoriska sambandet mellan denna och verket behålls i övrigt (utredningens majoritet);
c) samma lösning som under b) med undantag av att tjänsterna vid ARN:s kansli tillsätts av konsumentverket i samråd med nämndens ordförande (konsumentverket i remissyttrandet).
lnnan jag kommenterar dessa alternativ vill jag ta upp några frågor som enligt min mening bör lösas på samma sätt oberoende av vilket alternativ man stannar för.
ARMs./örvaltningsrit'ttsliga ställning. Utredningen konstaterar(s. 207) att ett genomförande av dess förslag innebär att — oavsett vad som i dag må gälla om ARN:s förvaltningsrättsliga ställning — nämnden i framtiden blir att betrakta som en statlig myndighet och att nämnden genom författningsreglering kommeratt ingå i den offentligrättsliga statliga organisationen. Å andra sidan motiverar utredningen (s. 138) sitt förslag bl. a. med att "en samlad resursbedömning underlättas om nämnden och verket är en och samma myndighet". att det för berörda parter är "fördelaktigt att ha en enda central myndighet på konsumentområdet att vända sig till" och att t. ex. lokalfrågor
Prop. 1979/80: 1 14 ' 71
kan lösas mer rationellt "om man har en myndighet i stället för två".
Oavsett hur sambandet och samarbetet mellan ARN och verket i övrigt ordnas är det enligt min uppfattning angeläget att det slås fast att själva nämnden (ordförande. vice ordförande och ledamöter) från förvaltningsrätts— lig synpunkt är en egen. självständig myndighet och inte en del av myndigheten konsumentverket (jfr t. ex. lörhällandet mellan länsstyrelser och länsrättcr före utbrytningen av de senare till helt fristående domstolar).
.4I'b(-7IXOI'(/Illllg. Utredningen föreslår (s. 199) att arbetsordning lör ARN skall fastställas av konsumentverkets styrelse. Genom arbetsordningen avses nämndens verksamhet skola regleras mer i detalj än som kan ske i en av regeringen beslutad instruktion.
Om själva nämnden i sin tvistlösande verksatnhct skall betraktas som en självständig my ndighet. fristående från konsu mentverket. synes det inte vara lämpligt att nämndens arbetsordning. som alltså i olika hänseenden kommer att styra nämndens verksamhet. fastställs av verkets styrelse. Den bör i stället fastställas av nämndens ordförande resp. av det nedan föreslagna kollegiet. eventuellt efter granskning av handelsdepartementet.
Plenum. I början av ARN:s verksamhet. innan antalet ledamöter blev så stort som i dag. kallades samtliga ledamöter någon gång om året till plenum för att behandla frågor av betydelse för nämndens verksamhet. En sådan ordning går numera av praktiska skäl inte att genomföra. Det har å andra sidan inte ansetts lämpligt att ordföranden själv kallar endast vissa partsut- scdda ledamöter att i en trängre krets diskutera för samtliga nämndavdel- ningar gemensamma problem av principiell eller administrativ natur. Det är emellertid enligt min erfarenhet en brist i nuvarande organisation att ordföranden inte till sin hjälp har ett sådant partssammansatt organ med rådgivande och i vissa frågor beslutande funktion.
Jag föreslår därföratt i instruktionen för ARN föreskrivs att inom nämnden skall finnas ett kollegium (litet plenum, utskott c. d.) bestående av exempel- vis ordinarie ordförandc och vice ordförande. två ledamöter från vardera konsument- och näringslivssidan samt någon personalrepresentant. Närma- re bestämmelser om kollegiets uppgifter m. m. bör tas in i instruktionen. En sådan ordning. ungefär motsvarande vad som finns föreskrivet för de danska och finska reklamationsnämnderna samt inom domstolsväsendet. är enligt min mening ägnad att ytterligare markera ARN:s självständighet och objektivitet som tvistlösande organ. Kollegiets sammansättning och uppgif- ter kan givetvis bli olika. beroende på hur man löser frågan om nämndens anknytning till konsumentverket i administrativt hänseende.
ldet följande ges några synpunkter på de tre tidigare nämnda förslagen till lösning av frågan om ARN:s ställning i förhållande till konsumentverket.
a) ARN. inklusive kansliet. blir i organisatoriskt hänseende an./län konsument- verket lia/tfi'isra'ende myndig/ter
Huvudargumentet för denna lösning anger utredningen vara av principiell
Prop. l979/80:114 73
natur. nämligen att en verksamhet som går ut på att avgöra tvister måste bedrivas objektivt och att tilltron till nämndens objektivitet skulle kunna minska om det finns ett organisatoriskt samband med en myndighet som framför allt skall ta hänsyn till ena partens. konsumentsidans. intressen. Särskilt bör enligt utredningen härvid beaktas att konsumentverket har en granskande och övervakande uppgift gentemot näringsidkarna på närliggan— de områden samt att verket inom sig rymmer en åklagarfunktion (KO- funktionen). Argumentet utvecklas ytterligare i reservationen av ledamoten Ekström och det särskilda yttrandet av experten Sandewall.
Detta principiella argument är även enligt min mening tungt vägande när ARN:s ställning nu skall slutligt fastställas. även om som tidigare framhållits nämndens nuvarande anknytning till konsumentverket i praktiken inte synes inverka menligt på tilltron till nämndens objektivitet. Argumentet torde — av skäl som närmare har utvecklats i åtskilliga andra remissyttranden — få ännu större bärkraft om förslaget om KO:s medverkan i tvistemål genomförs.
Utredningens majoritet har emellertid funnit att andra skäl av såväl principiell som praktiskt—ekonomisk natur väger tyngre och föreslår som nämnts en lösning enligt b) nedan. Vissa av dessa skäl finner jag för min del inte övertygande.
Jag har tidigare (avsnitt 1) framhållit att ARN:s egentliga roll på det konsumentpolitiska planet bör klart preciseras att avse tvistlösning. Om så sker i instruktionen för nämnden (alternativt i särskild lag. se avsnitt ll) kan inte heller enligt alternativen b)och c) nämndens roll påverkas av den centrala konsumentpolitiska myndigheten. konsumentverket. utan författningsänd- ring.
Vad beträffar statsmakternas bedömning av vilka konsumentpolitiska åtgärder som vid viss tidpunkt bör prioriteras synes det med reklamations- förfarandets hittillsvarande och förutsebara utveckling knappast vara troligt att denna bedömning kommer att leda till en minskning av medelstilldel- ningen till den tvistlösande verksamheten och därmed bl. a. en indragning av de för ARN en gång fastställda tjänsterna. Skulle nämnden å andra sidan anse att dess resurser börjörstärkas, synes det vara tillräckligt att konsumentver- ket bereds tillfälle att ange sina synpunkter i prioriteringsfrågorna vid behandlingen av nämndens anslagsframställning i regeringskansliet.
Ett nära samarbete i fråga om information om konsumentproblem liksom om ett ömsesidigt utnyttjande av sakkunskap och erfarenhet i konsument- frågor torde kunna åvägabringas även mellan två fristående myndigheter. Detta samarbete underlättas f. n. snarare genom nämndens och verkets lokalisering till samma byggnad än genom den formella organisatoriska anknytningen.
Vad härefter angår de av utredningen framförda kostnadssynpunkterna är dessa enligt min mening mer värda beaktande. Som inledningsvis har nämnts sköts ARN:s personal- och ekonomiadministration av konsumentverkets
Prop. l979/80:ll4
xl '.IJ
personal. och det förekommer viss samordning av nämndens och verkets servicefunktioner. Skall nämnden överta dessa uppgifter kommer det. som utredningen påpekar. att krävas personalförstärkning. även om bl. a. service- och lokalfrågorna skulle kunna lösas genom tjänstcköp.
Nämndens fast anställda personal utgörs f. 11. av ett 30-tal personer. Det kan från samhällsekonomisk synpunkt framstå som tveksamt om en så pass liten organisation bör tilldelas egna tjänster för uppgifter som i stället kan utföras av den personal som redan finns anställd hos konsumentverket. Det bör då framhållas att om nämndens kompetens utsträcks till att omfatta också ärenden rörande fast egendom utredningen (försiktigt) har räknat med att nämnden kommer att behöva 10 tjänster enbart för handläggningen av dessa ärenden. Genomförs utredningens förslag i denna del kan frågan om tilldelning till nämnden också av vissa administrativa tjänster komma i ett annat läge. Vidare bör påpekas att betänkandet inte innehåller någon beräkning av storleken av och kostnaderna för den personalförstärkning som nämnden skulle behöva om den skall överta de administrativa uppgifter som nu sköts av konsumentverket.
Enligt min mening behövs det innan man tar slutgiltig ställning för eller emot en lösning enligt alternativ a)dels att frågorna om KOzs talerätt och om fastighetsreklamationer avgörs. dels att konsekvenserna från kostnadssyn- punkt för såväl ARN som konsumentverket närmare utreds.
Utredningen har funnit att det innan man startar verksamheten med den nya nämnden blir nödvändigt med en mera detaljerad översyn av nämndens organisation. Jag är av samma mening. Översynen. som lämpligen bör göras inom regeringskansliet med deltagande av representanter för konsumentver- ket och ARlN'. bör avse också de här nämnda kostnadsfrågorna. Möjligheten att nämnden skulle kunna köpa även vissa administrativa tjänster av verket bör därvid beaktas.
b) Konstimentverket I/ra'ntas inflytande över tillsättandet av ledamöter och kanslipersonal i ARN men det organisatoriska sambandet mellan denna och verket behålls i övrigt.
1 syfte att göra ARN:s ställning som tvistlösande organ mersjälvstt'indig än f.n. föreslår utredningen följande.
Nämndens ordförande och de vice ordförandena förordnas av regeringen. Vad övriga ledamöter beträffar bestämmer regeringen vilka organisationer. myndigheter eller andra organ som skall vara företrädda i nämnden. Dessa organ utser sedan själva ledamöterna. Kanslipersonalen blir anställd i konsumentverket men til/sätts. enhetscheferna av regeringen och övrig personal av nämndens ordförande.
I övrigt löreslår utredningen att nuvarande organisatoriska samband mellan ARN och konsumentverket skall bestå. Sålunda skall de löpande personaladministrativa ärendena handläggas inom verket.som också skall ha budgetansvaret för nämndens verksamhet och ansvaret för medelslörvalt-
Prop. 1979/80:l 14 7-1
ningen. Vidare skall huvudansvaret för servicefunktioner och lokalft'ägt'n' ligga på verket.
Till detta förslag vill jag göra följande kommentarer. Ont den under a) diskuterade lösningen inte godtas. innebär alternativ b) givetvis ändå ett stärkande av ARN:s självständiga ställning. Det kan dock iftägasättas om det är nödvändigt att regeringen tillsätter nägra tjänster i kansliet. Väljs detta alternativ synes tjänster i lägst lönegrad F lS kunna tillsättas av det tidigare föreslagna nämndkollegiet och övriga tjänster av nämndens ordlörande.
Jag vill emellertid instämma i konsumentverkets uttalande att det föreslagna systemet är oklart till sin uppläggning och kräver närmare utredning bl. a. i fråga om arbetsgivareansvaret. Det torde också vara mindre vanligt att en myndighet ensam tillsätter tjänster uppförda pä en annan sjz'ilvständig myndighets stat.
I fråga om både alternativ b) och alternativ c) vill jag tillägga att det torde vara lika viktigt för nämnden att få ett större inllytande över antalet tjänster vid kansliet och dessas placering i lönehänseende som över själva personva- let.
Förslag om personalförstärkningar vid kansliet som kräver ytterligare anslag är nu formellt beroende av om konsumentverkets styrelse vill göra dessa förslag till sina egna och ta upp dem i det avsnitt av verkets petita som avser nämndens verksamhet. Det bör enligt min mening övervägas en ordning enligt vilken nämnden — med behållet budgetansvar för verket — bereds möjlighet att i förekommande fall direkt hos handelsdepartementet anföra sina synpunkter på behovet av personalförstärkning. Det ärju trots allt i praktiken nämndens personal som får bära bördan av ökad arbetsmängd och nämnden som drabbas av kritik.om till följd av personalbrist nämnden inte kan ge konsumenterna rimlig service inom sitt verksamhetsområde.
() Konst/menIver/rets . förslag
Det förslag konsumentverket framför i sitt remissyttrande skiljer sig från alternativ bl såtillvida att enligt verkets mening verket även i fortsättningen bör åläggas uppgiften att svara för ARN:s kansli. däribland också för tillsättandet av samtliga tjänster vid kansliet. Verket föreslår dock att tillsättandet skall ske i samråd med nämndens ordförande.
Förslaget föranleder inga andra synpunkter än dem som jag redan har framfört tidigare i detta avsnitt av mitt yttrande.
Sammanfattningsvis anserjag ifråga om ARN:s ställning och förhållandet till konsumentverket att slutlig ställning till hur hithörande frågor skall lösas inte bör tas förrän dels principbeslut har fattats om KOzs talerätt och nämndens befattning med reklamationer rörande fast egendom. dels de ytterligare utredningar har företagits som jag har nämnt i det föregående.
Prop. I979l8flzl 14 75
2. 12 R t'segarantinämnden.'
Ett utbrytande av allmänna reklaimttionsnämnden ur den administrativa gemenskap den för närvarande har med konsumentverket — såsom reserva- tionsvis föreslagits — skulle enligt min uppfattning vara olyckligt ur två synpunkter. Man skulle å ena sidan få en organisation. som får större likheter med allmän domstol och som i en förlängning skulle kunna leda fram till en sorts specialdomstol för konsumenttvister. Skulle å andra sidan reklama- tionsnämndens utbrytning på sikt innebära. att nämndens verksamhet överförs till de allmänna domstolarna. har man enligt min mening förlorat det värde som ligger i nämndens egenskap av förhandlingsorgan mellan konsument och näringsidkare.
Med hänsyn till vad nu anförts tillstyrkerjag utredningens förslag i t ad det avser allmänna reklamationsnämndens fortsatta verksamhet och formerna härför.
2.13 Länsstyrelsen i Värmlands län."
Det är angeläget att ARN får en självständig ställning som gör den obunden och objektiv i sina bedömningar. En knytning till konsumentverket även i framtiden har sina fördelar men den självständiga ställningen bör förstärkas och verksamheten bli permanent.
2. 14 Konsttmen/tjänstt”redningen.'
ARN:s juridiska status har länge varit oklar. Numera torde dock huvud- saklig enighet råda om att ARN är att anse såsom en myndighet. vilket också JO funnit. Viss oklarhet kvarstår däremot vad gäller ARN:s ställning i förhållande till konsumentverket. Reklamationsutredningen har föreslagit att ARN:s oavhängiga position markeras i vissa hänseenden men förordar en fortsatt sammankojmling mellan konsumentverket och ARN. som synes innebära att ARN i vissa hänseenden även i fortsättningen skall anses vara underställd konsumentverket.
Enligt konsumenttjänstutredningens mening ter sig de skäl av praktiskt- organisatoriskt natur som anförs av reklamationsutredningen till stöd för dess förslag såsom föga vägande. ARN måste uppenbarligen kunna ges ställning av en fullt fristående myndighet utan att detta behöver försvåra att olika faciliteter utnyttjas gemensamt med konsumentverket. Det finns många exempel på samarbete i praktiska organisationsfrågor mellan skilda myndigheter. Liknande problem uppkommer exempelvis i förhållandet mellan länsstyrelserna och länsrätterna sedan de sistnämnda givits en fullt självständig ställning.
Konsumenttjänstutredningen anser att starka principiella skäl talar för att ARN nu ges en fullt fristående ställning. ARN är ett viktigt organ för rättstillämpning och det är väsentligt att nämnden i denna verksamhet inte
Prop. l979/81):ll4 70
endast handlar opartiskt och oavhängigt utan utåt också framträder på ett sådant sätt att dess oavht'ingighet inte kan ifrågasättas. Det faktum att ARN:s beslut inte är exigibla ändrar ej denna bedömning. Rättsotdningen tillerkän- ner besluten betydande vikt inom ramen för småmålslagen. Konsumentver- ket/KO utgår i sin verksamhet från att beslut av ARN .som går näringsidkare emot. normalt skall följas och ingriper på olika sätt mot näringsidkare som inte gör så. Härvid kommer ifråga såväl förhandlingar som svartlistningsåt- gärder och. enligt reklamationsutredningens förslag. även talan i allmän domstol från KO:s sida.
Konsumenttjänstutredningen har övervägt om allmänna konsutnentpoli- tiska samordningssynpunkter kan föranleda att trots det nu sagda ett fortsatt organisatoriskt samband bör upprätthållas mellan konsumentverket och ARN. Vad som härvid kommer in i bilden synes främst vara konsttmcnt- verkets behov av lörtlöpande inlörmation om utvecklingen i ARN:s praxis och de typer av tvister som där förekommer samt olika särskilda konsument- problem som rättsfallen aktualiserar. Vad som förekommer i ARN är uppenbarligen betydelsefullt för konsumentverkets problemuppfångande verksamhet. Konsumentt_'|änstutredningen kan dock inte se annat än att konsumentverkets intressen i nu aktuella hänseenden kan tillgodoses lika väl om ARN görs till en fullt fristående myndighet. Det kan för övrigt erinras om att konsumentverkets tjänstemän i högst betydande utsträckning deltar i ARst verksamhet såsom konsumentrepresentanter i nämndens skilda avdelningar.
Ytterligare en omständighet av vikt i detta sammanhang är införandet av KO:s ovan berörda talerätt. Såsom reklamationsutredningen an fört bör denna talerätt kunna utnyttjas inte minst i fall där näringsidkare ogrundat underlåter att rätta sig efter ARN:s beslut. Det kan emellertid också bli aktuellt för KO att föra talan i allmän domstol i fall. där han finner ARN:s praxis mindre lämplig eller i anledning av ett enskilt fall. där ARN:s beslut gått en konsument emot och KO finner en överprövning önskvärd. Härvid är att märka att konsumentverket och KO är samma myndighet och att de fall, där KO för talan i allmän domstol. i praktiken får antas delvis komma att initieras eller i vart fall utredas på konsumentverkets olika avdelningar. De funktioner som konsumentverket/KO här föreslås få sig anlörtrodda är av den arten att det ter sig föga lämpligt med en organisatorisk sammankoppling mellan konsumentverket och ARN.
Sammanfattningsvis anser sålunda konsumenttjänstutredningen att ARN nu bör ges ställningen av en fullt fristående och i förhållande till konsument- verket/KO oavhängig myndighet.. En sådan förändring bör enligt konsu- menttjänstutredningens uppfattning vara en förutsättning för införandet av K0:s talerätt i allmän domstol. Förändringen hindrar ej fortsatt samarbete mellan konsumentverketlKO och ARN i praktiskt-organisatoriska frågor.
Prop. l979/80:]14 77
2. l 5 Sm(ihuskr'ipslvtmtmitten."
Kommitten anser vidare. att nämnden för att framstå som objektiv och obunden isin bedömande verksamhet måste ha en fristående ställning. Detta synes särskilt viktigt. när verksamheten nu föreslås bli permanent. Det är naturligtvis lämpligt. att nämnden och konsumentverket har ett nära samarbete. Ett sådant samarbete kan emellertid ske på annat sätt än genom en organisatorisk sammankoppling av nämnden och verket till en och samma myndighet. I vart fall kan praktiska hänsyn och kostnadssynpunkter för myndigheternas vidkommande inte utgöra tillräckliga skäl för ett bibehållande av ett organisatoriskt samband. För övrigt torde det inte finnas sådana praktiska skäl. som nödvändiggör att reklamationsnämnden och konsumentverket inordnas under samma organisation. Servicefunktioner som dataanläggning. telefonväxel m. m. kan. om så anses önskvärt. vara gemensamma utan att myndigheterna i övrigt behöver samordnas. Därtill kommer. att de kostnadsbesparingar som en gemensam administratitm tnedlör måste vara ganska marginella.
2. l 6 Rättegångst”redningen.'
Med utgångspunkt från de intressen rättegångsutredningen har att bevaka kan det synas vara av ganska liten betydelse vem .som utser funktionärerna i den allmänna reklamationsnämnden. Skillet till förslaget att ordföranden och vice ordföranden i fortsättningen utses av regeringen och inte av konsument- verket är på denna punkt betydligt mera intressant än själva förslaget. Reklamationsutredningen har nämligen önskat betona nämndens självstän- diga ställning inom konsumentverket. Rättegångsutredningen är positiv till en utveckling i den riktningen och tillstyrker förslaget.
Man kan också överväga att gå längre och fråga sig om nämnden bör vara ett fristående allmänt tvistlösningsorgan som kompletterar domstolsväsen- det. Vill man starkare betona en sådan tvistlösande funktion blir frågor om nämndens verksamhetsområde särskilt intressanta.
2.17 LO:
Mot bakgrund av vad utredningen sålunst anfört om nämndens allmänna roll i konsumentpolitiken och det nära samarbete som i sistnämnda hänseende med nödvändighet måSte äga rum mellan Konsumentverket och nämnden. och med hänsyn till de ändringar som föreslagits i syfte att ytterligare förstärka reklamationsnänmdens självständighet vad gäller dess tvistlösande verksamhet. vill LO tillstyrka att nämnden ges den organisato- riska ställning som utredningen föreslagit.
Prop. 1979/80:ll4 78
2.18 TCO:
TCO delar utredningens uppfattning att det är viktigt att respekten för nämndens opartiskhet upprätthålls samtidigt som det är viktigt att verket för eventuella åtgärder får snabb tillgång till den erfarenhet som kan utvinnas ur ARN:s verksamhet. När det gällerordföra nde och vice ordförande anser TCO det värdefullt om de utnämns av regeringen som utredningen föreslår. Även vid rekrytering av personal är en sådan ordning av värde.
2.19 SACO/SR:
Ekonomiska och praktiska skäl talar föratt ARN även förtsättningsvis är knuten till kt_)ttsUtnentv-'erket. De principiella skäl. som kan anföras för en frikoppling. är inte tillräckligt starka. Beträffande frågan om regeringen eller nämndens ordförande skall utse enhetschefer vid ARN:s kansli anser SACO/SR. att tjänsterna självfallet måste utannonseras och att sökande måste ges reell besvärsrätt. vilket i och för sig kan tillgodoses oavsett ARN:s ordfi'irande fattar anställningsbeslutet eller avger förord till regeringen.
2.20 Sveriges advokatsam/ilml:
Förtroendet för ARN utgör en avgörande förutsättning för att reklama- tionsförfarandet skall fungera så framgångsrikt som nu faktiskt är fallet. Nämndens sammansättning och kompetens är härvid väsentliga faktorer. En oberoende ställning framstår emellertid också som betydelsefull. Enligt samfundets mening skulle det kunna undergräva förtroendet inom närings- livet för nämndens opartiskhet om denna kom att uppfattas som underord- nad KOV/KO. Samfundet ser därför en fara i det nuvarande organisatoriska sambandet mellan verket och nämnden. om detta skulle permanentas. Särskilt verkets inflytande över tillsättningsfrågor framstår härvid som Oföreniigt med den ställning som nämnden bör inta. Behovet av högt kvalificerade domare som ordförande i nämnden motiverar vidare att nämnden ges karaktär av självständigt tvistlösande organ.
Med hänsyn härtill delar samfundet utredningens uppfattning att nämn- dens självständiga ställning bör förstärkas. KOV:s inflytande över tillsätt- ningen av ledamöter och kanslipersonal bör sålunda upphöra samt näm ndens instruktion fastställas av regeringen. Även nämndens anslagsbehov bör emellertid prövas direkt av regeringen och inte först av KOV vid en sammanvägning med verkets egna behov. Arbetsordningen för nämnden bör inte heller styras av KOV. 1 vart fall måste enligt samfundets mening ARN ges en från KO helt fristående ställning. om utredningens förslag om K0:s medverkan vid konsumenttvister skulle genomföras.
ARN:s organisatoriska självständighet bör självfallet inte lägga hinder i vägen för en sådan samordning med KOV i olika praktiska hänseenden som utredningen funnit angelägen.
Prop. 1979/80:114 79
2.21 .S't'erlgcs im/uslri/iirbum/ och Sveriges grossist/ärm(ml:
Förtroendet för allmänna reklamationsnäntndens verksamhet har kunnat bevaras såväl bland näringsidkare som bland konsumenter trots den organisatoriska knytningen till konsutnentverket. Men om nämndens verk- samhet göres permanent måste denna fråga nu bedömas utifrån principiella grttnder.
Svenskt domstolsväsende åtnjuter med rätta anseende för opartiskhet och oväld. Detta är en följd av de regler som gör de dömande instanserna fristående i förhållande till och oberoende av partsintressen.
Allmänna reklamationsnämnden är formellt ingen domstol och dess beslut har karaktären av rekommendationer. Detta förhållande minskar emellertid inte behovet av integritet eftersom nämnden i praktiken fungerar som ett rättsskipande organ.
Anknytningen till konsumentverket har kunnat accepteras under ett uppbyggnadsskcdc då verksamhet haft karaktär av försöksverksamhet. Om nämnden däremot görs permanent är det däremot principiellt betänkligt att låta den bli beroende av en myndighet som formellt och reellt har till Uppgift att stödja konsumenterna och förbättra deras ställning på marknaden. dvs att stödja den ena parten. Rcklamationsnämndens uppgift skall vara inte att ta ställning för en part utan att försöka fatta objektiva beslut.
Konsumentverkets ställning som part har under de senaste åren stärkts genom sammanslagningen av konsumentverket och konsumentombuds- mannen till en myndighet. Detta bidrager ytterligare till det olämpliga i att i framtiden organisatoriskt knyta nämnden till konsumentverket.
En självständig ställning för nämnden bör inte innebära några problem i det praktiska samarbetet mellan verket och nämnden. Det är naturligtvis ingenting som hindrar att nämnden exempelvis använder konsuntentverkets växel även i framtiden om detta är rationellt. likaväl som det är naturligt att konsumentverket i sin problemuppfångning använder data från nämndens verksamhet.
2.22 Sveriges köpman"q/iil'btl/nI:
Näringslivets aktiva och positiva arbete inom ARN beror i allt väsentligt på att näringslivet upplevt nämnden som en helt opartisk verksamhet där man i samlörstånd sökt lösa tvister mellan näringsidkare och konsument. Den utomordentligt stora följsamheten till ARN:s rekommendationer beror dels på att rekommendationerna i allmänhet präglar den rättsupplattning ett seriöst näringsliv ansluter sig till. dels också på ett starkt engagemang från de deltagande näringslivsorganisationeras sida att informera om och förklara ARN:s syn på och värdering av det enskilda ärendet.
När försöksverksamheten enligt utredningsförslaget skall övergå till fast verksamhet är det väsentligt att ARN ft.)rtsättningsvis får en från Konsu-
Prop. 1979/80:114 Stl
mentverket helt fristående ställning. Detta förhindrar inte ett rationellt administrativt samarbete med Konsumentverket/KO varigenom ARN kan få köpa viss administrativ service. Ett sådant nära administrativt samarbete medger också ett önskvärt informations- och erlarenhetsutbyte mellan nämnden och Konsumentverket/KO.
Konsumentverket/KO skall enligt sin instruktion representera ett partsin- tresse — konsumenterna. En organisatorisk knytning av ARN till Konsu- mentverket/KO enligt utredningens majoritetsförslag ger enligt förbundets uppfattning inte den önskvärda fristående ställningen för nämnden. Detta kan innebära risk föratt ARN:s opartiskhet kan komma att ifrågasättas. Med hänsyn till de positiva erfarenheterna av försöksverksamheten vore en förändring av ARN:s status mycket olämplig.
2.23 SI'IIO-Famificj/iil'elagelr."
Utredningen har haft till uppdrag att ta ställning till vilket organisatoriskt förhållande nämnden bör ha till Konsumentverket. Trots att utredningen härvid har ansett att nämnden bör vara obunden och objektiv i sin bedömande verksamhet har man ej velat föreslå att nämnden skall ha en helt fristående ställning till Konsumentverket. Detta grundar sig på utredningens uppfattning att ARN utgör ett av flera konsumentpolitiska instrument. nära lierat till Konsumentverket.
SHlO-Familjeföretagen anser dock att det är nödvändigt att ARN:s fristående ställning i större utsträckning markeras. Lämpligt kan därför vara att ARN görs till ett fristående verk under l-landelsdepartementet eller underordnas Domstolsverket. Detta hindrar naturligtvis inte att ett administrativt samarbete med Konsumentverket bedrivs.
2.24 KF:
Utredningen har pekat på att reklamationsnämndens verksamhet visser- ligen är inriktad på att avgöra enskilda tvister men att den samtidigt visat sig ha betydelse i ett större konsumentpolitiskt sammanhang. varvid fördelarna av en administrativ samordning med Konsumentverket tydligt kommer i dagen. KF konstaterar att reklamationsnämnden sedan flera är administrativt varit knuten till verket och att detta hittills inte gett anledning att ifrågasätta nämndens objektivitet.
Mot bakgrund av vad utredningen anfört om nämndens allmänna roll i konsumentpolitiken och det nära samarbete som i sistnämnda hänseende med nödvändighet måste äga rum mellan Konsumentverket och nämnden. och med hänsyn till de ändringar som föreslagits i syfte att ytterligare förstärka nämndens självständighet vad gäller dess tvistlösande verksamhet. vill KF även tillstyrka att nämnden ges den organisatoriska ställning som utredningen föreslagit. Vad utredningen rekommenderat angående hand- läggningsrutiner och liknande vid nämnden. finner KF väl avvägt.
Prop. 1979/80zll4 81
2.25 Svenska förmaga/es riks/örbund:
Förbundet anser att Allmänna Reklamationsnätnnden ('trganisatoriskt skall stå helt fri från konsumentverket. Sotn grund för detta hänvisar vi till .vad som anförts i reservation av ledamotett Ekström på sidan 219 i betänkandet. "Att ett av två parter gemensamt inrättat organ för slitande av tvister dem emellan icke skall stå under den enes lydnad eller eljest på något sätt — formellt eller faktiskt — vara beroende av denna borde vara en självklarhet i en västerländsk rättsstat". Även i övrigt hänvisar vi till vad Ekström anfört på angivet ställe.
2.26 Sveriges trä/lusl'abrikers riksförbund:
Bl.a. av den anledningen att nämndens handläggare aktivt skall söka förlika parterna är det ett ocftergivligt krav att nämnden och dess tjänstemän —möjligen med undantag för viss kontorsadministrativ samverkan —står helt fria i förhållande till KOV. Om så inte vore fallet skulle näringslivets förtroende för nämnden och dess handläggare rubbas. Exempelvis torde många näringsidkare avstå från att lämna förlikningsbud.eftersom de annars skulle känna sig ha gjort ett "halvt medgivande". Vidare skulle misstankar finnas att utredningarna inte gjordes objektiva. vilket i sin tur skulle påverka respekten för nämndens ställningstaganden. — Även om bristande objektivi- tet inte behöver bli en följd av samverkan mellan ARN och KOV torde dock misstanke därom uppstå och enbart förekomsten av misstanken är tillräcklig orsak för att äventyra systemet. Fördenskull är det inte tillfyllest att nämndens självständiga ställning utformas på sätt utredningen föreslagit.
2.27 MRF:
Tillkomsten av AR har onekligen inneburit en ytterligare förstärkning av konsumenternas ställning gentemot näringsidkarna genom att ge konsumen- terna möjlighet att snabbt. enkelt och billigt få reklamationstvister prövade. Samtidigt torde nämndförfarandct även ha inneburit vissa fördelar för näringsidkarna. eftersom dessa genom sina intresseorganisationer haft insyn i nämndverksamheten och påverkat dess praxis. Sammansättningen av AR har medfört att nämnden tillförts sakkunskap på skilda områden, vilket har varit till stor nytta vid prövningen av tvister. I detta avseende har nätnndförfarandet fördelar framför den ordinära domstolsprocessen.
Såsom utredningen framhåller inrättades AR i konsumenternas intresse. Ett uttryck för detta är att endast konsument kan anhängigöra ärende vid nämnden. Att AR på så sätt utgör ett bland flera konsumentpolitiska instrument medför givetvis inte att AR kan frångå kravet på objektivitet i sin dömande verksamhet.
Även om MRF inte vill ifrågasätta objektiviteten i nämndens hittillsva- rande verksamhet. föreligger det dock risker för att handläggningen av 6 Riksdagen ”70180. ] sunt/. Nr 114
Prop. 1979/80zl 14 HZ
ärenden vid AR vid en integrering med KOV kan komma att påverkas i negativ-' riktning. AR far ej uppfattas som partsorgan. lin sådan utveckling skulle vara olycklig och sannolikt leda till att lörtroendet lör AR undergrävs. MRF finner därför utifrån rättssäkerhetsskäl att AR i framtiden bör få en helt fristående ställning i förhållande till KOV. En sådan ordning hindrar naturligtvis inte KOV från att ta del av Ast erfarenhetsunderlag för ev. konsumentpolitiska åtgärder. Vad utredningen framfört om högre kostnader och mer besvär för KOV måste i detta sammanhang få stå tillbaka för de vida betydelsefulla rättssäkerhetsaspekterna.
2.28 KAK:
ARN är alltså ett av två parter inrättat objektivt organ. som vid sin bedömning av tvister har att beakta båda parters intressen och skall som sådant enligt KAK:s uppfattning av rättssäkerhetsskäl icke stå under den enes lydnad eller på något sätt anknytas till denna. En sådan bindning skulle undergräva tilltron till A RN:s opartiskhet och oväld. KAK delar reservanten Ekströms uppfattningatt ARN i framtiden börha en helt fristående ställningi förhållande till Kt.)nsumentverkct och avvisar därför utredningsmajoritetens förslag till administrativ samverkan med verket.
2.29 MHF:
Utredningen anser att övervägande skäl talar för att det nuvarande organisatoriska sambandet mellan allmänna reklamationsnämnd'en (ARN) och konsumentverket skall bestå även i framtiden. Som företrädare för en stor grupp konsumenter är det för MHF betydelsefullt att understryka att ingenting får äventyra konsumentverkets uppgift att tillvarata konsumenter- nas intressen. ARN däremot skall vara ett objektivt organ för prövning av konsumentens anspråk. Även för konsumenten framstår det betydelsefullt att ARN vid prövning av ett ärende beaktar vad båda parter har att andraga och att ingen misstanke om partiskhet kan riktas mot ARN. MHF ställer sig därför tveksamt till att ARN har ett organisatoriskt samband med konsu- mentverketLen tveksamhet som är så uttalad att förbundet föreslåratt ARN:s samband nted konsumentverket upphör.
2.30 Researrangörs/öreningen i Skandinavien:
Att döma av vad som anförts på sid 139 i betänkandet har utredningsma- joritetens ställningstagande för att organisatoriskt knyta ARN till Konsu- mentverket i hög grad föranletts av "erfarenheterna av den hittillsvarande verksamheten vid ARN". som enligt utredningsmajoritetens mening inne- burit. att det existerande organisatoriska sambandet mellan nämnd och verk "på det hela taget bedömts som mycket framgångsrikt". Vid denna
Prop. l979/80:l 14 83
bedömning gör utredningsmajoriteten icke någon åtskillnad mellan erfaren- heterna före respektive efter den tidpunkt. 1976-07-01. då K0 och konsu- mentverket sammanfördes till en organisation benämnd konsumentverket. till vilken ARN automatiskt kom att anslutas på grund av sin tidigare anslutning till det gamla konsumentverket (bet. sid. 39—40). Enligt RiS:s mening hade det varit i hög grad motiverat att göra en sådan åtskillnad. eftersom det var först fr. 0. m. 1976-07—01 som ARN kom att anslutas till ett verk. som på sätt anges på sid 139 i betänkandet "inom sig även rymmer en åklagarfunktion (KO-funktionen)" och därtill en åklagarfunktion med nära anknytning till ARN:s egen verksamhet. eftersom på sätt anges på sid 138 i betänkandet: "Många ärenden som anhängiggörs vid nämnden har anknyt- ning till marknadsföringslagen eller avtalsvillkorslagcn. och det" av utred- ningsmajoriteten bedömts vara "i sådana fall viktigt att ärendena samtidigt kan behandlas i nämnden och verket". Först genom att sammankopplas med denna åklagarfunktion (KO-funktionen) har ARN försatts i en situation. där det funnits någon saklig anledning för parterna att alls överväga om man i fortsättningen kunde hysa samma förtroende för ARN:s objektivitet som tidigare. Det är följaktligen först efteratt denna situation inträtt.dvs. fr. o. m. 1976-07-01. som erfarenheterna av ARN:s verksamhet kan äga någon betydelse i förevarande sammanhang. Tiden från 1976-07-01 och fram till dess betänkandet framlades i maj 1978 är mindre än två år och sammanfaller i huvudsak med ett uppbyggnadsskede för det nya konsumentverket. under vilket. enligt vad som framgår av sid 139 i betänkandet. personalen vid ARN upplevt beslutsfunktionerna i administrativa frågor som oklara. vilket väl i praktiken får tolkas som uttryck föratt samarbetet mellan konsumentverkets ledning och ARN inte varit det bästa. I den mån erfarenheter under så kort tid och gjorda under ett uppbyggnadsskede överhuvudtaget kan tillmätas någon betydelse har RiS bibringats det intrycket. att erfarenheterna av att K0 och ARN organisatoriskt sammanförts icke varit positiva. Att. som utrednings— majoriteten. låta dessa erfarenheter vara utslagsgivande för ett beslut om en fortsatt sådan samordning. är enligt RiS:s mening felaktigt.
2.31 Svenska resebyrå/öreningen:
Det goda samförstånd som hela tiden förelegat mellan bransch- och konsumentintressen har i hög grad bidragit till en positiv utveckling inom konsumentlagstiftningen.
Vi anser liksom juristerna det vara av utomordentlig betydelse för landets rättssäkerhet att ARN:s integritet och opartiskhet bibehålles. En förändring i detta avseende skulle vara lika illa som att ställa HD under riksåklagarens jurisdiktion.
Prop. 1979/80: 1 14 54
2.32 Iiusmuz'lers/örbunde! Hem och Samhälle."
1 likhet med utredningen anser förbundet att Allmänna Reklamations- nämnden är till stor hjälp för konsumenterna och därföri fortsättningen bör få en fast verksamhet. Förbundet anser att nämnden bör göras till en statlig organisation. skild från Konsumentverket. som ju har en granskande och övervakande funktion gentemot näringsidkare. Då den dessutom har KO-funktionen knuten till sig får den otvivelaktigt anses representera ett partsintresse. En helt fristående myndighet kommer att uppfattas som ett objektivt forum för alla parter. Parternas förtroende för nämndens objekti- vitet är utslagsgivande för graden av efterlevnad av nämndens rekommen- dationer. Något hinder för nämnden att träffa avtal med Konsumentverket om utnyttjande av tjänster och service bör på grund av den ändrade ställningen inte föreligga.
Nämndens beslut bör enligt förbundets mening även framdeles vara rekommendationer.
2.33 Stockho/ms trädgårdsstar/sfäreningars samarbetsnämnd:
Beträffande ARN:s framtida status synes objektivitets- och obundenhets- skäl tala föratt nämnden såsom permanent institution ges en i förhållande till Konsumentverket. KV. formellt och organisatoriskt fristående ställning.
2.34 Hyresgästernas riksförbund:
Reklamationsnämndens nuvarande och framtida anknytning till konsu- mentverket synes inte medföra några nackdelar ur konsumentsynpunkt. Sett i ett större perspektiv är det en fördel om problem och lösningar som aktualiseras genom nämndverksamheten omgående kan återföras till konstt- mentverkets förhandlingar med näringsidkare eller till andra åtgärder som förebygger uppkomsten av nya tvister. Reklamationsnämndens objektivitet bör säkerställas genom dess sammansättning. oberoende av det organisato- riska sambandet med konsumentverket.
2 . 3 5 Sveriges fastighetsägares . lörbund:
Uppfattningarna om vilken status ARN bör erhålla. har inom utredningen varit splittrade. Majoriteten har stannat för att låta nämnden som hittills i administrativt hänseende sortera under Konsumentverket. Skälen för denna ordning synes dock svaga. Att undanröja ett förhållande.som med större eller mindre fog kan ge anledning till tvivelsmål om ARN:s obundna ställning och objektivitet synes vara mera angeläget än att spara något (icke redovisat) belopp eller"garantera" en god kommunikation mellan nämnden och verket. som tvivelsutan låter sig ordnas utan den organisatoriska sanunanbindning-
Prop. l979/80:ll4 .. . 85
en. Nämnden bör enligt förbttndets uppfattning ha en formellt och organi- satoriskt helt fristående ställning såsom permanent instittttiön.
3 Nämndavgörandenas karaktär m. m. 3.1 Hovrätten över Skåne och Blekinge:
llovrätten delar helt utredningens åsikt att ARN:s avgöranden inte skall vara verkställbara. '
Den s. k. svartlistningen i tidskriften Råd och Rön bör även framdeles kunna användas som ett medel för att upprätthålla efterlevnad av nämndens avgöranden. Metoden bör dock användas med försiktighet så att obefogad negativ publicitet för näringsidkare undviks. Härvid kan bedömningen göras olika. beroende på om det är näringsidkaren eller konsumenten som skall vara kärande vid domstol. 1 det förstnämnda fallet kan det vara lämpligt med en tidsgräns. inom vilken näringsidkaren måste väcka talan för att undgå publicering. När näringsidkaren redan mottagit konsumentens prestation är det av naturliga skäl konsumenten som väcker talan vid domstol. len sådan situation bör näringsidkaren före publicering få tillfälle att visa att han har godtagbar anledning att inte efterkomma nämndens beslut.
3.2 Stockholms tingsrätt:
l betänkandet diskuteras konsumentverkets förfarande att publicera namnen på de näringsidkare som inte följer reklamationsnämndens rekom- mendationer. l betänkandet förordas därför att publicering bör avvaktas i de fall där näringsidkaren visat att han har väckt talan vid domstol. Tingsrätten vill här endast påpeka att detta resonemang synes vara hållbart huvudsakli- gen i de fall där näringsidkarens talan går ut på att konsumenten skall förpliktas utge betalning för något. 1 de fall där konsumenten redan har erlagt full betalning och därefter fört saken till allmänna reklamationsnämnden torde näringsidkaren ofta sakna laglig möjlighet att väcka fastställelsetalan vid domstol.
3.3 Södra Roslags tingsrätt:
Att näringsidkare icke följer ARN:s rekommendation behöver inte bero på tredska. Anledningen kan vara den. att han anser avgörandet felaktigt isak. Det kan också förhålla sig så.att postgången icke fungerat och att han därför ej nåtts vare sig av ARN:s begäran om yttrande eller Konsumentverkets skriftliga uppmaning att efterkomma rekommendationen. Eftersom delgiv- ningsförfarande motsvarande det vid domstolarna tillämpade systemet icke användes av ARN eller verket, kan verket vid uteblivet svar ej vara säker på vilken anledningen är till näringsidkarens tystnad. Uppmärksammas bör att förfarandet inför ARN dock sägs bygga på att part frivilligt följer rekommen-
Prop. l979/80:l 14 se
dationen.
Svartlistningen torde uppfattas som en påföljd för näringsidkaren. Den för tanken till äldre tiders. för länge sedan övergivna skamstraff— skampåle eller kyrkstock — näringsidkaren "själv till straff och androm till varnagel". Den strider också mot gängse pressetiska regler att i dagstidningarnas referat av brottmål utsätta namn endast" på den som befunnits övertygad om viss grövre brottslighet. Och likväl tillämpar här en statlig myndighet denna svartlistning som påtryckningsmedel mot ena parten i ett förfarande som säges bygga på frivillig medverkan av parterna. Attså skerärblott ett av flera uttryck föran ojämnhet. som vidlåder förslaget. lll/]ÖI'måH jär konsumenten och mot näringsidkaren. Ett annat uttryck för denna snedbelastning är uttalandet att publicering ej bör underlåtas.då konsumenten för tvisten vidare till domstol. och detta trots att utredningen räknar med att domstolens avgörande kan bli mindre förmånligt för konsumenten än ARN:s beslut eller att parterna förliks.
Publiceringen av namn har enligt förslaget först och främst till uppgift att ge information som kan vara till nytta för konsumenterna. Vilken denna nytta är ** "es ej. Man får då antaga, att nyttan skttlle bestå däri. att andra personer varnades föratt köpa av näringsidkaren.eftersom denna levererat en felaktig vara och av kanske okänd anledning ej vill rätta sig efter ARN:s förslag till lösning av tvisten. Det kan med skäl ifrågasättas om åtgärden att publicera namnet står i god harmoni med den i vårt land eljest erkända näringsfrihe- ten.
Av största intresse i detta sammanhang är att här återge ett av Marknads- domstolen i juni 1978 meddelat beslut (se Information från näringslivets delegation för marknadsrätt, Meddelande nr 62/1978. beslut 62:4—78). Domstolen ogillade nämligen K0:s yrkandejämlikt 3 ;" marknadsföringsla- gen om åläggande för A och B att ,"dels vid annonsering eller muntlig marknadsföring av motorfordon tydligt upplysa om att ,'de inte jöl/"er Allmänna Rek/amatiansnämndens beslut i fall där hes/uten gär deras/ärmar: emot' dels lämna motsvarande upplysning genom ett på säl/stället anbringa/. tydligt itt/"armar och väl syn/igt anslag eller liknande".
Marknadsdomstolcn uttalade. att det inte kunde komma i fråga att ålägga näringsidkare "att lämna information angående sin obenägenhet att rätta sig efter uttalande (understruket här)av allmänna reklamationsnämnden. vilken inte är en dömande instans utan blott en rekommendera/ide." (understruket här).
Sammanfattningsvis vill tingsrätten bestämt motsätta sig att svartlistning tillåtes förekomma i fortsättningen.
3.4 Sundsvalls tingsrätt:
Vidkommande frågan om s.k. svartlistning av näringsidkare anser tingsrätten att de av reservanten Ekström framförda principiella invändning-
Prop. 1979/80: 1 14 37
arna på denna punkt har sådan tyngd att inte ens en pttbliceringsverksamhet i de former. som majoriteten förordar. kan tillstyrkas.
3.5. Bankinspektianen:
Den svartlistning av tredskande näringsidkare. som nu sker i samband med konsumentverkets uppföljning av efterlevnaden av nämndens beslut och sotn enligt förslaget skall bibehållas. är enligt inspektionens uppfattning inte invändningsfri. Den prövning som föregår nämndens beslut om rekommendation är av naturliga skäl friare än den prövning en domstol skttlle göra av samma fråga. Även om svartlistningen utan tvivel i vissa situationer motsvarar ett behov.är det. bl. a. på grttnd av nämndprövnittgens art. ett vapen som bör utnyttjas med varsamhet och vars användning bör föregås av en omsorgsfull prövning. Inspektionen förtttsätteratt konsument— verket före publiceringen noga prövaranledningen till att näringsidkaren inte har efterkommit nämndens rekommendation. Av samma skäl bör besluten om svartlistning fattas av konsumentverkets styrelse i dess helhet.
3.6 KK:
Utredningen förordar att konsumentverket även i framtiden skall vara oförbindrat att publicera namnen på näringsidkare. som inte följer reklama- tionsnämndens beslut. och hävdar att publicering har en viktig funktion att fylla som information till konsumenterna och påtryckningsmedel mot näringsidkare. .
Nyttan av sådan information kan givetvis diskuteras. inte minst mot bakgrund av att den typ av försumliga näringsidkare. som får sina namn publicerade ofta inte är representativa för branschen som helhet och kanske redan långt före tidpunkten för publicering upphört med sin verksamhet.
Kommerskollegium vill emellertid inte motsätta sigatt publicering sker.då så anses nödvändigt. men finner att publicering inte bör förekomma i sådana fall där tvisten anhängiggjorts vid domstol.
3 . 7 tlf/arknadsdomsta/en :
ARN:s beslut utgör rekommendationer till parterna om hur tvisten bör lösas. Såsom utredningen konstaterat är det naturligtvis av största vikt att ARN:s rekommendationer följs i så stor utsträckning som möjligt. F. n. följs rekommendationerna i betydande mån. I syfte att förbättra vinnande parts möjligheter att verkligen erhålla rättelse har utredningen haft till uppgift att överväga ARN-beslutens karaktär. dvs. frågan huruvida ARN:s beslut bör göras verkställbara. Härvidlag får marknadsdomstolen ansluta sig till utred- ningens bedömning att verkställbara ARN-beslut skulle påfordra att förfa- randet vid nämnden ändrades därhän att nämnden och domstolarna skulle
PropT l979/80: | 14 HH
komma att framstå som i stort sett likartade alternativ för konsumenten. Att det på så sätt skulle tillhandahållas två i praktiken likadana förfaranden för att lösa konsumenttvister kan. såsom utredningen själv konstaterar. inte anses vara en ändamålsenlig ordning. I själva verket skulle enligt marknadsdom- stolen en ordning nted verkställbara nämndbeslut innebära att det tillska- pades en specialdomstol för stora delar av den civilrättsliga lagstiftningen. en specialdomstol som på sitt område skulle fungera parallellt nted de allmänna domstolarna. Härvid skulle onekligen en betydande risk föreligga att det i förhållande till de allmänna domstolarna uppstår en avvikande rättspraxis. En dylik utveckling skulle bl.a. i avsevärd mån minska förutsebarheten av den rättsliga bedömningen för olika handlingsalternativ i det dagliga affärslivet. Även i övrigt skulle införandet av verkställbara ARN-beslut ge upphov till problem i förhållande till det allmänna domstolsväsendet. Mot bakgrund av det anförda ter det sig för marknadsdomstolen helt uteslutet att göra ARN:s beslut verkställbara.
I samband med behandlingen av nämndavgörandenas karaktär har utredningen även tagit upp frågan om publicering av namnen på de näringsidkare som inte följer ARN:s rekommendationer; närmare bestämt gäller frågan KOV:s s. k. svarta lista i tidskriften Råd & Rön. Angående de frågeställningar som härvid aktualiseras gör marknadsdomstolen följande bedömning. Självfallet kan det vara lämpligt att KOV medjämna mellanrum genomför undersökningar för att utröna i vilken mån ARN:s rekommenda— tioner iakttas och att KOV i anslutning härtill publicerar resultatet av undersökningarna. Marknadsdomstolcn anser emellertid att den nuvarande publiceringen getts en olämplig utformning; KOV:s rutiner i svartfistnings- ärenden har också kritiserats i olika sammanhang. Publicering på den grunden att näringsidkare inte har följt i och för sig helt oförbindande rekommendationer får naturligtvis inte ges sådana uttryck att publiceringen rent faktiskt får samma verkan som om ARN:s beslut var rättsligt sanktio- nerade. Genom att enskild näringsidkares namn anges i det nuvarande publiceringsförfarandet anser domstolen att publiceringenjust skänkts sådan prägel att den i viss mån rent faktiskt fått samma verkan som om ARN:s beslut var rättsligt sanktionerade. Följaktligen bör det nuvarande publice- ringsförfarandet ändras. KOV bör kunna fortsätta att publicera resultatet av sina undersökningar angående efterlevnaden av ARN:s rekommendationer men med den ändringen att enskild näringsidkares namn inte anges. I stället får publiceringen ges formen av sammanställningar av resultatet i dess helhet. Vidare bör det naturligtvis vara tillåtligt att göra lämplig uppdelningar av resultatet på t.ex. branscher. näringsidkarnas hemvist m. m. Det torde också kunna ske en redovisning med hänsyn till näringsidkarnas eventuella organisationstillhörighet. Även ett på ungefär detta sätt ändrat publicerings- förfarande torde spela en inte alldeles oväsentlig roll för att påverka näringsidkarnas vilja att iaktta ARN:s rekommendationer samt lämna värdefull information till konsumenterna.
Prop. l979/80:ll4 . go
Marknadsdomstolen har således för sin del funnit att svartlistningen inte bör ange enskild näringsidkares namn. Utredningen har emellertid stannat för en motsatt ståndpunkt. l förhållande till nuvarande rutiner innebär utredningens förslag en viss modifiering. Beträffande de fall där näringsid- karen visar att han har anhängiggjort tvisten vid domstol anser således utredningen — till skillnad mot vad som f. n. gäller —att det finns principiella skäl att avvakta domstolens avgörande innan eventuell publicering sker. Det kan enligt utredningen nämligen ifrågasättas. om inte näringsidkare som anser sig ha skälig anledning att få saken y'tterligare prövad bör kunna undgå den negativa publicitet som en svartlistning innebär. Utredningen har grundat ifrågavarande resonemang på en bedömning att bristande efterlev- nad av ARN:s beslut beror antingen på tredska från näringsidkarens sida eller på att näringsidkaren anser att reklamationsnämnden har avgjort en tvist på ett felaktigt sätt. Angående den kategori näringsidkare som grundar sin bristande efterlevnad på att de anser ARN:s beslut felaktigt skiljer sedan utredningen ut den grupp som låtit sin ifrågavarande åsikt angående ARN:s beslut manifesteras genom att de väckt talan mot konsumenten vid allmän domstol. Det äralltså uteslutande för denna senare kategori som utredningen föreslår en förmånligare ställning i samband med svartlistningen. Utredning- en anser nämligen att ett obestyrkt påstående av näringsidkaren att han ämnar gå till domstol inte synes kunna utgöra tillräcklig grund för att han skall undgå svartlistning. Bl. a. av praktiska skäl — fortsätter utredningen — måste näringsidkarens vilja att få ARN:s beslut omprövat manifesteras på något sätt. Väl kan marknadsdomstolen förstå utredningens bristande sympati för de näringsidkare som enbart av ren tredska negligerar ARN:s rekommendationer. Däremot kan n'tarknadsdomstolen inte dela utredning- ens uppfattning att väckt talan vid domstol skulle utgöra det exklusiva kriteriet på att näringsidkaren anser reklamationsnämnden ha avgjort tvisten på felaktigt sätt. Enligt marknadsdomstolens synsätt torde en näringsidkare som kritiserats av ARN och anser att ARN:s rekommendation är felaktig egentligen inte ha så stor anledning att väcka talan vid domstol. Om ARN exempelvis rekommenderat näringsidkaren att betala tillbaka viss del av köpeskilling. har han ju bara att underlåta detta. Därmed skulle näringsid- karen vara bibehållen vid sin rätt. För den ifrågavarande konsumenten kan detju däremot finnas skäl att väcka talan;denne har inte kommit i åtnjutande av sin av ARN konstaterade rätt. Sammanfattningsvis anser marknadsdom- stolen alltså den omständigheten att näringsidkaren väckt talan vid allmän domstol inte kunna ensam utkristallisera vilka näringsidkare det är som negligerar ARN:s rekommendationer därför att de anser dem felaktiga. Följaktligen bör det inte vid svartlistningen på det av utredningen anvisade sättet göras någon åtskillnad mellan näringsidkare som negligerar ARN:s rekommendationer på grund av tredska och sådana som negligerar rekom- mendationerna därför att de anser dem felaktiga. Om man vill ta hänsyn till
Prop. 1979/80: 1 14 _Ut)
de principiella invändningar som utredttingen själv framfört. torde det helt enkelt inte vara möjligt att behålla svartlistningen.
3.8 Konsumentverket:
Liksom utredningen anser ktmsumentverket att Allmänna reklamations- nämndens avgöranden även i framtiden bör ha formen av rekommendatio- ner.
Hittills har följsamheten till nämndens rekommendationer varit förhållandevis hög. Detta har flera orsaker. En är att konsumentverket träffat överenskommelse med flera av näringslivets branschorganisationer om att företag tillhörande dessa organisationer skall följa reklamationsnämndens rekommendationer. En annan orsak äratt konsumentverket aktivt följer upp nämndens beslttt. Verket skriver till de konsumenter som fått bifall till sina yrkanden i nämnden och frågar om de också fått rättelse av respektive näringsidkare. Om så inte är fallet uppmanas näringsidkaren att inom viss tid ge konsumenten den rättelse som nämnden har rekommenderat. Samtidigt informeras näringsidkaren om att om nämndens rekommendation inte följs kommer namnet på näringsidkaren att publiceras. Före omorganisationen 1976 då konsumentverket och konsumentombudsmannen sammanfördes. publicerades namnen på samtliga företag som vid en sådan uppföljning inte följt nämndens rekommendationer. Efter sammanslagningen beslöt konsu- mentverket till en början att vid publiceringen särskilt markera de fall där frågan gått vidare till prövning i allmän domstol. Avsikten var att senare. om konsumenten inte fick bifall i dt')mstolen_ även ge publicitet åt detta. Det visade sig dock att verket av praktiska skäl inte hade möjlighet att följa upp ärendena vid tingsrätterna. Verket avstod då helt från att publicera namnen på företagen i de fall ärendena gått vidare till tingsrätt.
Konsumentverkets upplöljningsrutiner har kritiserats i flera sammanhang. Kritiken går ofta ut på att verket föregriper domstols prövning genom att publicera namnen på näringsidkare som inte följt rekommendationerna. Verket anser inte att denna kritik har fog för sig. Det måste vara en självklar uppgift för verket att undersöka följsamheten till Allmänna reklamations- nämndens rekommendationer. Först därigenom får man en bild av nämnd— avgörandenas genomslagskraft. Uppföljningsproceduren leder också till att företagen rättar sig efter avgörandena i större utsträckning. l uppft'jljningsar— betet kommer alltid namnen på de företag som inte följer nämndens rekommendationer att komma fram. Oavsett om verket publicerar dessa namn utan undantag. tar undan de ärenden som gått vidare till tingsrätt eller gör andra begränsningar vid publiceringen. kommer uppgifterna som sådana att vara offentliga. Det innebär att vem som helst utanför konsumentverket har möjlighet att publicera detn.
En majoritet inom utredningen menar att konsumentverket även i framtiden bör kttnna publicera namnen på de berörda näringsidkarna.
Prop. l979/8flzll4 . . - (tl
Emellertid menar utredningen att verket bör avvakta eventuella domstolsavgöranden ide fall där näringsidkaren visar att han har anhänigig- gjort tvisten vid domstol. Vidare menar utredningen att den omständigheten att konsumenten går till domstol inte bör föranleda att publicering under- låts.
Konsumentverket kan inte dela utredningens inställning på denna punkt. Att i varje ärende utreda om ärendet gått till domstol och. om så är fallet. vilken utgång det blivit där. är enligt verkets mening en alltför resurskrä— vande procedur. Verket måste därför begränsa sig till att antingen publicera namnen på samtliga företag som inte följt rekommendationerna eller också begränsa publiceringen till ärenden i vilka rekommendationer inte följts och där ärendena inte gått vidare till tingsrätt. Verket har tills vidare av praktiska skäl valt det senare alternativet. Publiceringen går vanligen till så att verket ger offentlighet åt en lista som publiceras i verkets tidskrift Råd & Rön. Det bör framhållas att vad som slutligen kommer att ingå i tidskriften inte är en fråga som avgörs av konsumentverket utan av tidskriftens ansvarige utgivare.
3_9 ,.nf/Itm'i/tna reklamationsnäntnde/ts ordförande:
Liksom utredningen och av de skäl utredningen anför anserjag att ARN:s avgöranden även i framtiden bör ha formen av rekommendationer till parterna.
En särskild fråga som utredningen tar upp i detta sammanhang är frågan om publicering av namnen på de näringsidkare som inte följer ARN:s rekommendationer. Som utredningen framhåller ingår en sådan publicering. den s.k. svarta listan. som 'ett led i konsumentverkets uppföljning av nämndens verksamhet.
En majoritet inom utredningen anser att konsumentverket även i framti- den bör vara oförhindrat att publicera namnen på näringsidkare som inte följer ARN:s beslut. dock med undantag för de fall där näringsidkaren har anhängiggjort eller i vart fall har vidtagit långt gående förberedelser för att anhängiggöra tvisten vid domstol. Den omständigheten att konsumenten har gått vidare till domstol bör däremot enligt majoritetens mening inte föranleda att publicering underlåts. i två reservationer och ett särskilt yttrande till betänkandet redovisas sinsemellan och från majoritetens mening avvikande ståndpunkter.
Frågan om svartlistning faller i och för sig utanför ramen för ARst verksamhet. Dennas befattning med ett reklamationsärende är avslutad i och med att slutligt beslut. eventuellt efter omprövning. har meddelats. Den uppföljande undersökningen och publiceringen är sedan en sak för konstt- mentverket. Eftersom frågan har tagits tipp i betänkandet och den i viss mån hänger samman med synen på nämtalat-'görandenas karaktär vill jag emellertid ange min ståndpunkt också i denna fråga.
Prop. 1979/80zl 14 92
Konsumentverkets uppföljande verksamhet bör givetvis fortsättas. Därigenom kan i konsumenternas intresse förhandlingar tas upp med de näringsidkare som inte har följt nämndens rekommendationer. l tnånga fall får konsumenten rättelse på detta stadium. Uppföljningen är vidare nödvän- dig för att man skall få ett mått på nämndens effektivitet som tvistlösande organ. Det gäller emellertid att ta ställning till om verket vid sina förhand- lingar bör kunna använda hot om publicering som påtryckningsmedel och sedan i förekommande fall göra allvar av detta hot. Det är visserligen riktigt att resultatet av uppföljningen blir offentligt material och måste hållas tillgängligt för den som vill ta del av det. Detärdock viss skillnad mellan detta li'irhåillzttttle. en följd av den i svensk förvaltning gällande offent- lighetsprincipen. och det lörhållandet att en statlig myndighet vidtar aktiva publiceringsåtgärder i vad som för i vart fall den berörde näringsidkaren måste framstå som sanktionssyfte. För ett sådant förfarande bör krävas starka skäl.
De skäl utredningens majoritet anger är att informationen om vilka som vägrar ge rättelse kan vara till nytta för konsumenterna. Vidare tjänar den som nämnts syftet att vara ett påtryckningsmedel mot näringsidkaren. Från dessa utgångspunkter sägs publicering ha en viktig funktion att fylla i de fall bristande efterlevnad bottnar i tredska från näringsidkarens sida. Ett annat argument är att det ärgor/ sed på marknaden att följa ARN:s rekommenda- tioner. Dct anses därför rimligt att utpeka dem som underlåter att rätta sig efter dessa.
Vad angår det senare argumentet är det i och för sig riktigt att vissa branschorganisationer vid förhandlingar har träffat överenskommelse med konsumentverket om att konsument vid tvist med medlem iorganisationen garanteras den rättelse som ARN kan föreslå. Detta kan visserligen tyda på att dessa organisationer anser det vara god sed att nämndens rekommendationer följs. men de kan också ha gjort garantiåtagandet av andra förhandlingsmäs- siga skäl. Vidare har sådan uppgörelse mig veterligen ännu inte träffats med flertalet branschorganisationer.
Det synes mig vara förhastat att av dessa förhandlingsresultat och det förhållandet att vissa näringslivsorganisationer medverkar i nämndverksam- heten dra den slutsatsen att det nu inom vårt näringsliv. det organiserade liksom det inte organiserade, skulle finnas en så allmänt utbredd uppfattning att ARN:s rekommendationer skall följas att den näringsidkare som på än så goda grunder vägrar konsumenten rättelse därigenom skall anses ha brutit mot god sed på marknaden. Enligt min mening saknar argumentet om god sed ännu så länge tillräcklig bärkraft.
Däremot kan jag ansluta mig till uppfattningen att den näringsidkare som av tredska underlåter att följa ARN:s rekommendation får finna sig i att konsumenterna informeras om detta förhållande genom att hans namn offentliggörs. Men som redan antytts behöver det inte bero på tredska att en näringsidkare vägrar att följa en rekommendation. Han kan ha giltiga skäl att
Prop. 1979/80: ] 14 —. 93
anse beslutet vara felaktigt. Med det skriftliga förfarande som nämnden tillämpar finns tyvärr viss risk föratt besluten någon gång blir otillräckligt underbyggda. Parterna hörs inte personligen mot varandra. vilket gör bl. a. trovärdigheten svår att bedöma. Nämnden själv besiktigar inte annat än sådana varor som kan sändas till sammanträdcslokalen. På grund av budgetläget tillämpas möjligheten att förordna utomstående besiktningsman restriktivt. etc. Att nämnden när den står inför ett osäkert faktaunderlag ibland ändå vågar sig på en rekommendation i konsumentens favörfi stället föratt avvisa hans anmälan eller lämna hans talan utan bifall såsom ej styrkt) beror på att beslutet just är en icke bindande rekommendation. som näringsidkaren alltså principiellt skall ha frihet att förkasta. Jag hänvisar i den delen till Allan Ekströms reservation. som också pekar på vissa andra risker med nämndens informella handläggning. Samma motivering brukar anföras som skäl för att det egentligen inte finns behov av något omprövningsförfa- rande och att detta i vart fall bör tillämpas restriktivt. Om då en näringsidkare vägrar att följa en — alltså principiellt icke bindande — rekommendation. inte på grund av tredska eller bristande respekt för nämnden utan därföratt han är övertygad om att nämndens beslut är felaktigt. flnnerjag det vara från etiska synpunkter tveksamt om konsumentverket skall ha möjlighet att på en omväg ge rekommendationen bindande kraft genom hot om ofördelaktig publicitet.
Hur skall man då veta vilka näringsidkare som tredskas'? Detta skulle egentligen fordra en undersökning och bedömning av riktigheten av ARN:s beslut i varje enskilt fall av vägran. en naturligtvis omöjlig uppgift för konsumentverkets personal. Vill man över huvud behålla förfarandet att genom en summarisk svartlistning ge konsumenterna information om tredskande företag i stället för att ta upp grava fall till mer ingående behandling i särskilda tidskriftsartiklar. bör man förmodligen ställa upp någon enkel tumregel som kriterium på tredska. såsom att viss näringsidkare — under samma eller olika firmanamn — ett visst antal gånger under ett visst antal år har vägrat konsumenter rättelse.
3.10 Länsstyrelsen i Värmlands län:
Utredningen tar också upp frågan om publicering av namnen på de företag som inte rättar sig efter nämndens beslut.
Enligt länsstyrelsens uppfattning är det angeläget att allmänheten blir informerad som hittills om vilka företag som inte rättar sig efter nämndens rekommendationer. Detta bör alltså ske även i framtiden oavsett ärendet framdeles kommer att föras inför domstol. Skulle domstolens avgörande bli mindre förmånligt för konsumenten än ARN:s rekommendation eller förliks parterna. skall detta givetvis publiceras snarast.
Prop.. 1979/80:114 94
3.1 l Rättegdngstuna/ningen.'
Utredningen ansluter sig också till rekIamationsutredningens uppfattning att konsumentverkets s. k. svarta lista i fortsättningen inte bör uppta namnet på sådana näringsidkare som väckt talan vid domstol.
3.12 Lit/ea" kommun:
Konsumentnämnden kan ej finna anledning till att göra reklamations- nämndens rekommendationer verkställbara. dels pga att reklamationerna efterlevs i mycket stor utsträckning av näringsidkarna. dels pga att om en rekommendation ej efterlevs är det relativt enkelt för konsumenten att få ärendet prövat vid förenklad rättegång. Sannolikheten att domstolen dömer enligt reklamationsnämndens tttlåtandc är stor. .
3.13 TCO:
ARN bör utfärda rekommendationer i motsats till de civila domstolarnas verkställbara beslut. TCO finner det vara en onödig dubblering att både ARN och domStolarna utfärdar verkStällbara domarfTCO anser det dock angeläget att bättre information ges till konsumenterna om vilka företag som inte följer ARN:s rekommendationer.
Utredningen behandlar frågan om publicering av namnen på företag som inte följer reklamationsnämndens utslag och anser att publicering skall kunna ske som nu i förmer som konsumentverket bestämmer. TCO anser att namnen på företag som inte följer reklamationsnämndcns utslag skall publiceras oavsett om ovilja att följa nämndens beslut beror på tredska eller på att företagen anser att nämnden avgjort ärendet på ett felaktigt sätt och därför vill pröva saken inför domstol. TCO anser att konsumenterna har rätt att få reda på vilka företag som följer det enda kostnadsfria rekIamationsförfaran— det. TCO delar således den uppfattning som förs fram av ledamoten Lundvall i reservation.
3.14 SACO/SR:
En konsekvens av det informella förfarandet i ARN är att ARN:s rekommendationer inte blir exegibla (dvs. de kan inte verkställas tvångsvis med hjälp av exekutiv myndighet). Skulle exegibilitet införas måste förfa- randet stramas ttpp och i stort sett bli en onödig dubblering av förfarandet enligt småmålslagen.
I detta sammanhang tar utredningen också upp frågan om publicering av namnen på de näringsidkare som inte följer reklamationsnämndcns beslut. Utredningen anser att sådan publicering liksom nu bör kunna ske i konsumentverkets regi och i de former som konsumentverket bestämmer.
Prop. 1979/80:114 %
Här bör främst nämnas kt')nsumenternas behof av information. att publice- ringen ofta drabbar företag som systematiskt nonchalerar ARN:s rekommen- dationer samt att en s. k. svart lista ligger i det seriösa näringslivets intresse. Emellertid strider en publicering mot grundtanken. att ARN:s rekommen- dationer inte skall vara verkställbara.och mot att förfarandet vid nämnden är tämligen informellt. Det kan även vara sa att en näringsidkare har goda skäl att ej följa ARN:s rekommendation. t. ex. därför att denna sannolikt inte stämmer med gällande rätt (obs. vad utredningen anfört om att skälighets- hänsyn torde ha större spelrum inför ARN än vid domstol). samtidigt som en fastställelsetalan av näringsidkaren inför allmän domstol kan vara onödig sedd både från näringsidkarens och konsumentens synpunkt. 1 den ""svarta listan" blandas också stort med smått. SACO/SR förordar därför att tner nyanserade lösningar undersöks. En möjlighet vore att publicering sker först sedan en näringsidkare flera gånger underlåtit att följa ARN:s rekommen— dationer.
3.15 Sveriges adt'oka/sam/imd:
Den höga efterlevnaden av ARN:s rekommendationer är otvivelaktigt både ett uttryck och en förutsättning för den utomrättsliga tvistlösningens framgång. Att förfarandet bygger på respekt för nämndens rekommendatio- ner får emellertid inte innebära att dessa skulle ha karaktär av avgöranden utan appell. Samfundet kan därför inte dela uppfattningen att det ioch för sig skulle kunna anses stridande mot god affärssed att ett företag inte följer nämndens rekommendation. En sådan uppfattning synes inte heller ligga i linje med marknadsdomstofens avgörande 13/1978 angående informations- plikt beträffande underlåtenhet att följa nämndens rekommendationer. Utredningens förslag att s. k. svartlistning inte skall ske före domstols avgörande. när näringsidkaren visar att han har anhängiggjort tvisten vid domstol. framstår därför som välmotiverat. Enligt samfundets mening bör emellertid detsamma gälla när det är konsumenten som väckt talan vid domstol. sedan näringsidkaren hävdat att nämndens avgörande är felak- ttgt.
3.16 Sveriges imlus/ri/örbum/ och .S't'criges grossisr/Zirhumi: Att företag ej följer nämndens rekommendationer kan ha två grunder:
1. Nämndens rekommendationer ifrågasätts på sakliga grunder. 2. Nämndens rekommendationer respekteras ej. då företaget ej omfattar det värdesystem nämnden är en produkt av.
Det första fallet kan leda till att ärendet anhängiggörs i allmän domstol. i vilket fall någon publicering av företagsnamnet inte skall ske.
Prop. l979/80:1 14 %
1 det andra fallet motsätter vi oss däremot inte publicering av företagets namn. Dock skall ft'iretaget genom upprepade anmaningaroch varningar från myndighetens sida göras helt klar över situationen och risken för publicering. Över huvud taget måste publicering av detta slag ske efter en mycket strikt handläggning från myndigheternas sida.
3.17 Sveriges köp/riannq/örbuml:
foch för sig kan det vara ett konsumentintresse att det sker information om de näringsidkare som inte följer ARN:s utslag. Erfarenhetsmässigt är det ett mycket begränsat antal företag som dominerar"svartlistningen" och ständigt återkommer och i många fall under nya firmanamn. Konsumenterna synes därför inte i önskvärd omfattning ta lärdomar av denna information eller i alla fall inte undvika dessa tredskande näringsidkare. Här synes det vara mer positivt ur konsumentsynpunkt att Konsumentverket/KO hjälper konsu- menterna i det enskilda fallet enligt vad förbundet redovisat i föregående avsnitt beträffande KO:s talerätt.
Under alla omständigheter bör en svartlistning inte få ske i de fall där näringsidkaren anmält att tvisten skall anhängiggöras vid domstol. Det finns fall då näringsidkaren vunnit i domstol och det måste då anses klart otillfrcdsställande att företag dessförinnan fått schavottera i pressen som tredskande och mindre seriöst.
3.18 SHIOfamiljeföretagem
Emedan ARN:s beslut har karaktären av enbart rekommendationer har en förstärkning av ARN:s sanktionstnöjfigheter diskuterats. Utredningen har därvid fastnat föratt Konsumentverket liksom tidigare skall kunna publicera namnen på sådana näringsidkare som inte följer ARN:s rekommandationer. För SHIO-Familjeföretagens del anser vi det vara väsentligarc och mer positivt ur konsumentsynpunkt att Konsumentverket hjälper konsumenter- na i det enskilda fallet än att tillse att tredskande näringsidkare "svartlistas". En sådan "svartlistning" borde under alla omständigheter ej ske i de fall där näringsidkaren anmält att tviSten skall föras vidare till domstol. Det finns nämligen fall där näringsidkare. som ej velat finna sig i ARN:s rekommen- dationer och därför "svartlistats" av Konsumentverket. därefter vunnit processen i domstol. Det är stötande mot rättsuppfattningen att en person/ rtäringsidkare offentligt schavotteras av en statlig myndighet varpå domstolen sedan ger honom rätt.
3.19 KF:
KF delar utredningens uppfattning att publicering av namnen på de näringsidkare. som inte följer reklamationsnämndens beslut även framdeles
Prop. 1979/80zll4 97
bör kunna ske i Konsumentverkets regi och i de former. som Konsument- verket bestämmer. KF. som liksom utredningens majoritet anser att svartlistning inte bör ske om tvisten anhängiggiorts vid domstol eller näringsidkaren visaratt han vidtagit långt gående förberedelser härför. finner att publiceringen hittills under 1978 skötts på ett förcdt'.')m1igt sätt.
3.20 Svenska _löreragal'es riksförbund:
Förbundet har som svartlistning betecknat det förfarandet som i betän- kandet kallas för publicering av namnen på sådana företag som inte följer nämndens utlåtanden. Vi gör detta därför att det i verkligheten blir fråga om ett slags skamstraff. Vi anser att sådan påföljd ej längre skall förekomma. Som ytterligare skäl för detta hänvisar vi till Ekströms reservation. sid. 223—224. Företagaren sätts i en ställning som icke är rättsligt. motiverad eller försvarbar. och som är särskilt stötande i de fall att företagaren sedermera går till domstol och vinner mot konsumentverket.
3.21 Sveriges Irä/tus/ebrikers riksförbund:
Enligt STst mening skall nämndens avgörande resultera i en rekommen- dation. Med anledning bl. a. av att avgörandena måste komma att grunda sig på enbart ingivna handlingar och att relevanta fakta därför med hänsyn till ärendenas karaktär kan vara okända för nämnden.avstyrker STR utredning- ens förslag till att namnen på de företag. som inte följer nämndens rekommendation. skall publiceras. Om en näringsidkare inte kan förmås att följa nämndens rekommendation annat än genom hot om svartlistning torde detta bero på att nämndens rekommendation grundar sig på ofullständigt material eller i övrigt betraktas som felaktig; företag. som notoriskt vägrar att följa nämndens utslag torde inte heller ta hänsyn till en eventuell svartlist- ning. Vidare har konsumenten alltid möjlighet att via ett domstolsförfarande få företagets namn och beteende offentliggjort.
3.22 M:
M vill emellertid fästa uppmärksamheten på att många konsumenter som råkat i tvist med näringsidkare icke har klart för sig att ett reklamations- nämndsbeslut ej sällan kan vara ett s. k. slag i luften,eftersom konsumenten i de fall då näringsidkaren vägrar följa beslutet endast har att vända sig till domstol för förnyad prövning av tvisten. Det förekommer därför relativt ofta inom M att man avråder konsumenter från att hänvända sig till Allmänna Reklamationsnämnden med den motiveringen måste man räkna med att motparten/häringsidkaren icke kommer att följa Allmänna Reklamations- nämndens utslag. M anser det därför vara på sin plats att ytterligare överväga möjligheterna till att låta reklamationsnämndsbeslut bli verkställbara — utan
7 Riksdagen [979/80. I samf. Nr 114
Prop. l979/80:ll4 98
att därigenom komplicera handläggningen av ärendena inom nämnden. Möjligen kan man tänka sig ett speciellt förfarande i sådana ärenden där man kan förvänta sig att näringsidkaren icke kommer att följa nämndens beslut.
3.23 RAK:
KAK delar utredningsmajoritetens uppfattning att de näringsidkare som underlåter att rätta sig efter ARN:s rekommendationer skall få sina namn publicerade i anslutning till konsumentverkets undersökningar av efterlev— naden av nämndens beslut. Det är emellertid av vikt att denna publicering sker så snart det konstaterats att näringsidkaren icke följt nämndens rekommendation. Publicering bör givetvis upphöra så snart näringsidkarens verksamhet ändrat karaktär eller denne ändrat sin policy i ur konsument- synpunkt fördelaktig riktning. Nämndmajoriteten finner principiella invänd- ningar mot att. innan don'tstolsavgörande föreligger. publicera namnen på de näringsidkare som ej följer ARN:s rekommendationer i de fall då näringsid- karen antingen anhängiggiort tvisten vid domstol eller vidtagit förberedelse härför. KAK kan icke finna att ett eventuellt "överklagande" av ARN:s beslut ger anledning att avstå från en publicering. vilken endast ger besked om att nämndens anvisningar ej åtföljts. Det torde vara av stor betydelse ur konsumentsynpunkt att allmänheten snabbt får uppgift om de företag som av ett ellerannat skäl vägrat följa ARN:s-anvisningar. Det vore dock önskvärt att i förekommande fall till meddelandet om företagets namn tillfoga att vederbörande anhängiggiort ärendet vid domstol.
3.24 MHF:
Rörande off'entliggörandet av namnen på näringsidkare som underlåteratt åtlyda ARN:s rekommendation delar MHF utredningsmajoritetens mening att denna ordning bör bestå. Man kan inte bortse från att denna praxis sannolikt bidrager till att även mindre nogräknade näringsidkare med större allvar prövar en kunds klagomål.
3.25 Svenska reseb_t'rä/öreningen:
1 vår bransch är antalet fall då näringsidkare icke följt nämndens rekommendation ytterst sällsynta och denna publicering har således inte haft någon praktisk betydelse.
Det är dock vår uppfattning att i sådana fall där nämnden icke varit enig. eller där rättslig prövning begärts av svarandeparten publicering icke må ske.
Prop. 1979/80zl 14 ()()
3 . 26 Svenska _ försäkringsbolag riks/Zirbund:
Utredningen har synpunkter på viktiga modifieringar i nuvarande system med publicering av näringsidkare på en "svart lista" om han inte följer nämndens rekommendation. Utredningen konstaterar att bristande efterlev- nad inte behöver bero på tredska utan på att näringsidkaren anser att reklamationsnämnden har avgjort frågan på ett felaktigt sätt. I sådana fall kan enligt utredningen vissa principiella invändningar riktas mot systemet.
Riksförbundet vill för sin del helt instämma i utredningens slutsats att näringsidkare som anser sig ha skälig anledning att få saken ytterligare prövad bör kunna undgå den negativa publicitet som en svartlistning innebär. Försäkringsbolagen har som berördes ovan krav på enhetliga och rättvisa normer för sina utbetalningar. Om en rekommendation från ARN i ett försäkringsärende inte fyller detta krav måste försäkringsbolaget. utan risker för negativ publicitet. ha möjlighet att initiera en domstolsprövning av den fråga som ARN bedömt. Den negativa effekten av svartlistningen kan annars vara så stark att bolaget hellre avstår från en i och för sig angelägen domstolsprövning. Denna viktiga synpunkt förbises ofta helt. såsom t.ex. i ledamoten Lundvalls reservation ('s. 224). Där anses att "konsumenterna måste ha rätt att få information om alla företag som vägrar att följa nämndbeslutet, och därmed bryter mot vad som är god sed på marknaden". Hur det kan anses vara ett brott mot god sed på marknaden att försöka åstadkomma största möjliga rättvisa för konsumenterna genom en domstolsprövning är svårt att förstå.
Det är mot denna bakgrund nödvändigt att modifiera systemet med svartlistning. Ett försäkringsbolag böraldrig riskera att hamna på svarta listan om bolaget har hänvisat till process. Det kan framhållas att försäkringsbola- gen genom rättsskyddsförsäkringen har underlättat för försäkringstagare/ skadelidande att få en rättslig prövning till stånd.
Eftersom proceduren med svartlistningen kan anses vara så känslig från rättssäkerhetssynpunkt vill riksförbundet allvarligt ifrågasätta om inte den bör ske i annan ordning än den administrativa inom konsumentverkets ram. En lämplig lösning kan vara att ett ordförandekollegium hos ARN tar hand om prövningen av frågan om och när en näringsidkare skall föras upp på svarta listan.
3.27 F olksam:
Enligt vad som upplysts under hand följer Konsumentverket numera de riktlinjer härför som utredningen förordar och som Folksam för sin del inte har något att invända emot.
3.28 Husmoders/örbtmdel Hem och Samhälle:
Då reklamationsnämndens beslut är offentliga finns ju publiceringsrätten kvar. Publiceringen tjänar ofta två ändamål, dels som påtryckningsmedel på
Prop. 1979/80:114 tot)
mindre seriösa näringsidkare. dels som varning till konsumenter att inte anlita de namngivna firmorna. Publicering kan då gälla alla företag som vägrar att följa nämndens beslut oavsett vad skälet därtill är då de därmed bryter mot vad som utvecklats till god marknadssed.
3.29 Stockho/ms trädgårdsstads/iireninga/'s samarbetsnämnd:
1 syfte att öka respekten för ARN:s rekommendationer har den tidigare försöksverksamheten brukat publicera namnen på de näringsidkare som — trots varning — underlåtit att följa nämndens rekommendation. Enligt utredningens förslag skall denna ordning bibehållas. STS finner skäl tala för att ett sådant förfarande även i fortsättningen tillämpas av ARN.även om det kan tänkas leda till att vissa — i realiteten icke seriösa — näringsidkare på sådana villkor vägrar att lämna sin medverkan till en tvistlösningprocedur inför ARN. När det gäller sådana näringsidkare. torde i stället domstols- eller skiljedomstolsförfarande regelmässigt vara den lämpligaste formen för tvistens lösande.
1 övrigt bör i enlighet med den försöksvis redan etablerade ordningen även i fortsättningen ARN ge publicitet åt domstolsavgöranden i sådana fall där "tredskande" svartlistad näringsidkare gått till domstol och där fått bifall till sin talan helt eller delvis.
3.30 K onsumentväg/edarnasförening:
Vi ansluter oss till den av ledamoten Lundvall gjorda reservationen, att nämnden skall ha rätt att publicera namn på näringsidkare som underlåtit att följa nämndens beslut. även om dessa inte behandlats i domstol.
4. Allmänna reklamationsnämndens verksamhetsområde
4.1 Fast egendom 4.1.1 Göta hovrätt:
Tvistemål som avser fast egendom är vanliga vid domStolarna. Målen kan röra köp av fast egendom, fel i fastighet. entreprenadavtal etc. Dessa mål är ofta omfattande och komplicerade och behovet av upptagande av muntlig bevisning är stort. Ofta vill parterna höra sakkunniga som vittnen. lnte sällan behöver också domstolen hålla syn på fastigheten. Mot denna bakgrund finner hovrätten att tvister som rör fast egendom lämpar sig mindre väl för ett sådant förenklat och enbart skriftligt förfarande som en prövning i ARN innebär. Försöksverksamheten med reklamationsnämndsförfarande rörande fast egendom och de undersökningar som utredningen företagit tyder emellertid på att det finns behov av att sådana tvister kan prövas i ARN.
Prop. .1979/80:114 : lfll
Hovrätten vill därför inte motsätta sig att ARN:s verksanthetsområde utvidgas till att omfatta också fast egendom. Vid sådana tvister är det dock särskilt viktigt att ARN på ett tidigt stadium prövarom tvisten lämpar sig för handläggning i ARN och att nämnden - om så inte är fallet —avvisar ärendet satnt hänvisar konsumenten till domstol. Hovrätten vill vidare framhålla att det förhållandet att tvist om fast egendom prövats i ARN ej bör föranleda att tvisten i domstol skall handläggas enligt småmålslagen. Ett undantag för fästighetstvister bör därför göras i 2 ; lagen om rättegången i tvistemål om mindre värden. Vidare bör uppenbarligen regler meddelas föratt hindra att fastighetsköpare genom att anhängiggöra ärende i ARN gör rättslörluster på grund av preklusionsregeln i 4 kap. 12 öjordabalken.
4.1 .) Hovrätten över Skåne och Blekinge."
Hovrätten delar uppfattningen att det är angeläget att småhusköpare får tillgång till ett enkelt och billigt förfarande för att få tvister i samband med fastighetsförvärv prövade och instämmer i att ARN skall få pröva fastighets- frågor. Hovrätten anser emellertid att det inte är lämpligt att en permanent verksamhet för detta ändamål inrättas för närvarande.
Som framgår av prop. 1977/78193 s. 198 ff pågår ett omfattande arbete för att förstärka konsumentskyddet på småhusområdet. Om detta arbete ger önskat resultat kan behovet av ett organ för att lösa reklamationsfrågor minska betydligt. Det går inte heller att göra en säker bedömning av utvecklingen av småhusbyggandet. Man måste räkna med att den högkon- junktur som nu utmärker produktionen av småhus kan komma att avklinga. ARN:s fastighetsavdelning skulle dessutom bli förhållandevis kostnadskrä- vande. Vidare ftnns redan nu enligt 9 & 2 st 2 p rättshjälpslagen möjligheter— som kan utökas —till utomprocessuell utredning och konfliktlösning när det gäller småhustvister. Rättshjälpsutredningcn (SOU 1977z49, s. 164 och 168) har behandlat dessa frågor. Större erfarenhet — utöver den som vunnits genom konsumentverkets hittillsvarande försöksverksamhet — synes slutli- gen behövlig innan verksamheten görs permanent. Detta gäller särskilt frågor som rör besiktningar av fastigheter. Det är angeläget att man försöker göra systemet så billigt som möjligt.
Med hänsyn till de anförda omständigheterna menar hovrätten att ARN:s prövning av fastighetsfrågor bör ske genom en försöksverksamhet,som dock. med hänsyn till de utbredda missförhållanden som nu synes råda, bör omfatta hela landet eller åtminstone alla områden där ett omfattande småhusbyggande förekommer.
För försöksverksamheten bör. med hänsyn till vad som föreskrivs om preskription av hävningsanspråk m. m. ijordabalken gälla. att nämnden inte tar upp ärenden. där konsumenten yrkar att fastighetsköpet skall hävas (se 4 kap. ll—19 åå. 19 kap. 20 å. 20 kap. 7 ä3 p.22 kap. 4 ä2 p. och 23 kap. 3 & 2 p. jordabalken). En särskild regel om skyldighet att avvisa anmälan måste
Prop. l979/81):114 ltt:
således gälla för hävningsfallen. Om konsumenten inte tagit ställning för hävning men det finns anledning överväga om han borde göra det. bör det åligga ARN att omgående underrätta konsumenten om tidsfristen för väckande av hävningstalan vid domstol och verkningarna av att sådan talan väckes.
4 . 1 .3 Stockholms tingsrätt:
Försöksvcrksa mheten med fastighetsreklamationer synes visa att det finns ett visst behov av ett för berörda parter enkelt och billigt förfarande för att pröva fastighetstvister på konsumentområdet. Detta talar för att reklama- tionsnämnden såsmn föreslås bör kunna handlägga även sådana ärenden. De skäl som anförts i ledamoten Ekströms reservation förtjänar emellertid å andra sidan många stycken beaktande. Mot den föreslagna utvidgningen av nämndens verksamhet talar också. i viss mån att enligt utvärderingen av försöksverksamheten nämndens beslut i fastighetsärenden följts i mindre utsträckning än nämndens beslut i andra ärenden. varvid efterlevnadsgraden sjönk ju högre den rekommenderade åtgärdskostnaden var. Tingsrätten ställer sig liksom Ekström tveksam till om förslaget i denna del bör genomföras nu. särskilt i betraktande av de betydande kostnader som den nya verksamheten kan förväntas föra med sig.
4.1.4 Södra Roslags tingsrätt:
Tingsrätten delar reklamationsutredningens uppfattningatt det är lämpligt att öppna reklamationsnämndsförfarandet för tvister om fast egendom men vill anft'ira vissa synpunkter till förtydligande av utredningens i denna del delvis oklara förslag.
Enligt utredningen skall ARN även i framtiden endast pröva tvister mellan konsument och näringsidkare. Med konsument förstås därvid enskild medborgare som i egenskap av privatperson har förvärvat reklamationsob- jektet för slutlig konsumtion. Objektet skall vara avsett huvudsakligen för eget bruk. Utvecklingen på bostadsmarknaden präglas av ökande tendens mot att vilja bo i egen bostad,stigande krav på bostadsstandard. exploatering i "stordrift” av villa- och radhusområden samt en omfattande fritidsbebyggel- se. Mot bakgrund härav och då köpet av det egna huset allmänt och enskilt sett är en mycket betydelsefull satsning är det naturligt att just på detta område åstadkomma möjligheter att genom reklamationsnämndsförfarande lösa uppkommande tvister enkelt och billigt. Men stora fastighetstvister av rättslig karaktär. med bevisfrågor och avseende höga belopp. bör fort farande i första hand komma under domstols prövning. ARN bör icke upptaga tvister av sådan karaktär. Dock bör. såsom även utredningen uttalat. någon värdegräns lämpligen inte uppställas.
De allmänna förutsättningarna för ARN:s prövning synes i fråga om
Prop. 1979/80:114 ltl3
ämnesområdet fast egendom innebära att det bland fastighetsägarna främst blir innehavare av småhusfastighet. som kan anses vara konsument i förhållande till näringsidkare — exploatör. byggföretag. byggmästare — av vilken han köpt fastigheten.
Däremot kommer med denna avgränsning att utanför reklamations- nämndsförf'arandet falla "vanliga" fastighetsköp. dvs mellan en ägare- brukare och en ny ägare-brttkare av fastigheten. Det är också här som domstolsprövningen är av större betydelse än i ledet producent — första ägare-brukare. Med småhusfastighet bör avses en- och tvåfamiljsfastighet. Detta bör komtna till klart ttttryck då organisationen genomförs.
Ägare av småhusfastighet kan givetvis få ställning som konsument även i förhållande till näringsidkare som t. ex. enligt entreprenadavtal uppförhus på fastigheten. Det är vanligt att säljaren överlåter en obebyggd småhusfastighet samtidigt som han i avtal med köparen åtar sig att på fastigheten uppföra ett småhus. Ägare av småhusfastighet blir vidare konsument i förhållande till näringsidkare som utför underhålls- eller rcparationsarbeten på fastigheten. Det bör emellertid observeras att även sådana arbeten på flerfamiljshus kan komma under nämndens bedömning. Bostadsrättshavare svarar nämligen normalt själva för underhåll och reparationer i den lägenhet som avses med bostadsrätten. Det förekommer också att hyresgäster låter utföra sådana arbeten. för vilket stöd även finns i hyreslagstiftningen. även om det i hyresförhållanden vanligen är hyresvärden som svarar för dessa. Det är värdefullt att även nämnda konsumentgrupper får tillgång till de möjligheter till tvistlösning som reklamationsnämndsförfarandet ger. Vid genomföran- det bör förtydligande ske i enlighet härmed.
Då reklamationsnämndsförfarandet sålunda föreslås omfatta även fast egendom bör emellertid ARN:s behörighet inskränkas till att gälla nedsätt- ning av köpeskilling vid fastighetsköp respektive prisreduktion vid entrepre- nad eller underhålls- och reparationsarbeten. Hävning av köp eller avtal och skadestånd i dessa förhållanden bör nämligen inte lämpligen prövas av ARN. Vad hävning angårär denna ofta en synnerligen ingripande åtgärd.dessutöm rättsligt svårbedömd. med vittgående konsekvenser för säljare och köpare. Avtalstolkning och muntlig bevisning är oftast nödvändig. och det bör då vara domstols sak att lösa tvisten. medan reklamationsnämndsförfarandet bör reserveras för de mera skälighetsmässiga spörsmålen. Det kan här även anmärkas att den vid tvist om fastighetsköp ofta åberopade grunden svikligt förfarande är ett typiskt prövningsområde för domstol. Vad skadestånd angår — där nyssnämnda anmärkning beträffande svikligt förfarande vid fastighets- köp även gäller (4 kap. 19 éjordabalken) — uppkommer i tvisterna ofta en mängd frågor av olika natur — exempelvis kausalitet. medvållande. försäk- ringsfrågor — vilka knappast lämpar sig för reklamationsnämndsförfarandet utan hellre bör prövas av domstol. För ARN lämpliga frågor är däremot sådana. med vilka domstol ofta besväras i onödan. men vid vars prövning branschorganisationernas medverkan är särskilt värdefull. såsom material-
Prop. l979/80:114 ltt4
och arbetstekniska frågor. dålig arbetsledning med åtföljande kostnadshöj- ning eller rena debiteringsfrågor.
4.1 .5 Örebro tingsrätt:
De erfarenheter som föreligger från konsumentverkets försöksverksamhet med en fastighetsreklamationsnämnd i Uppsala och Gävleborgs län synes vara positiva och tyder på att det finns behov i vart fall försmåhusköparc att få möjlighet till prövning av fastighetstvister i ett nämndförf'arande ...... Eftersom den föreslagna utvidgningen kan antagas medföra minst en fördubbling av allmänna reklamationsnä rn ndens verksamhet och således blir mycket resurskrävande böräven övervägas vilka möjligheter som kan finnas att inom domstolsväsendets ram förbättra konsumenternas möjligheter till en snabb och enkel prövning av fastighetstvister. Sålunda har utredningen utan närmare motivering avvisat tanken på att knyta regionala nä'mndkan- slier till domstolarna. Det kan också ifrågasättas om inte de medel. som kommer att åtgå för att finansiera den föreslagna utvidgningen av allmänna reklamationsnämndens verksamhet. med fördel kunde satsas på förebyggan- de åtgärder vid småhusbyggande.
Om den föreslagna utvidgningen likväl genomföres kommer i enlighet med 2 & första stycket 1 Lagen om rättegången i tvistemål om mindre värden (småmålslagen) också sådana fastighetstvister. där värdet överstiger ett halvt basbelopp, att falla under lagens tillämpning, under förutsättning att nämnden avgett utlåtande däröver. Enligt tingsrättens mening torde det — med hänsyn främst till de stora värden som kan stå på spel i en sådan tvist och till de komplicerade tekniska frågor som det ofta kan röra sig om — inte vara lämpligt att sådana tvister prövas i ett förenklat Förfarande enligt småmål- slagens mönster. Med hänsyn härtill och till de rättegångskostnadsregler som gäller enligt småmålslagen ifrågasätter tingsrätten. om inte sådana tvister bör undantas från denna lags tillämpningsområde för den händelse utredningens förslag om utvidgning av reklamationsnämnden genomföres. 1 vart fall bör tingsrätt ges möjlighet att i det särskilda fallet förordna att ett tvistemål skall handläggas i ordinär rättegångsordning i stället för såsom småmål trots att ärendet tidigare behandlats i allmänna reklamationsnämnden.
4.1.6 Göteborgs tingsrätt:
Med hänsyn till det intresse som finns hos konsumenterna av en enkel lösning av tvister om fast egendom är det fördelaktigt att reklamationsnämn- dens verksamhet utvidgas till att avse sådana frågor. Betydelsen av förslaget förringas dock av att utvidgningen endast avser fall då en näringsidkare är motpart till konsumenten. Det vore emellertid värdefullt för domstolarna. om dessa gavs möjlighet att inhämta yttrande från reklamationsnämnden i fastighetstvister mellan enskilda. även om nämnden inte har rätt att pröva sådana tvister.
Prop. 1979/80:114 lttS
4.1. 7 Sundsvalls tingsrätt:
Beträffande förslaget att ARN skall pröva även ärenden rörande fast egendom förmenar tingsrätten att om statsmakterna är beredda att acceptera de ekonomiska konsekvenserna av en sådan reform tingsrätten icke vill göra någon erinran mot förslaget i och för sig. Tingsrätten vill dock tillägga. att tingsrätten förutsätter att om ett ärende tenderar att bli av vidlyftig karaktär ARN kommer att begagna sig av möjligheten att avvisa ärendet ifråga.
4. 1.8 Domstolsverket:
Tjänstemän vid statliga myndigheter är skyldiga att tillhandagå allmänhe- ten med upplysningar i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Denna upplysningsverksamhet är avgiftsfri och insk rä nker sig i vart fall inotn domstolsväsendet till att i allmänna ordalag upplysa om exempelvis inne- hållet i en författning. Däremot ingår inte i denna verksamhet att lämna upplysningar eller råd om hur en konkret tvist enligt tjänstemannens mening bör lösas. För att få svar på frågor hur man skall handla i ett konkret fall tillhandahåller samhället möjligheten att erhålla rådgivning enligt rättshjälpslagen eller allmän rättshjälp. I dessa fall har den rättssökande att erlägga viss avgift. En grundläggande princip i rättshjälpslagen är att den rättssökande skall bidra efter förmåga till kostnaderna för rättshjälpen. Om utredningens förslag genomförs innebär det att konsumenterna i första hand alltid kommer att vända sig till allmänna reklamationsnämnden där ju förfarandet äravgiftsf'ritt. Därigenom kommer kvalificerad tvistlösning av till övervägande del juridisk natur att styras från domstolarna till allmänna reklamationsnämnden. Som domstolsverket inledningsvis framhållit är detta inte önskvärt.
Mot bakgrunden av vad som nu anförts bör också utredningens förslag om att utvidga nämndens verksamhetsområde till att även avse fast egendom bedömas.
Fastighetsreklamationer är i allmänhet mer komplicerade än reklamatio- ner som rör lös egendom. Dessutom är i flertalet fall muntliga uppgifter från parterna av betydelse. Inte så sällan behövs syn på fastigheten. Detta gör att domstol i allmänhet måste anses lämpligare att handlägga sådana frågor än allmänna reklamationsnämnden. len del fall kommer det dock att vara fråga om s.k. "rena" reklamationer. Dessa kommer emellertid inte att vara så många ellerav sådan art att de inte på ett tillfredsställande sätt kan handläggas inom den nuvarande domstolsorganisationen. Enligt domstolsverkets mening finns det därför inte fog för att utvidga allmänna reklamationsnämn- dens verksamhetsområde till att avse även fast egendom.
Sammanfattningsvis anser alltså dotnstolsverket att allmänna reklama- tionsnämndens verksamhetsområde endast bör omfatta tvister som rör varor eller tjänster och där nämndens prövning till övervägande del avser varans eller tjänstens tekniska beskaffenhet.
Prop. 1979/80: 1 14 ton
Utredningens förslag om att utvidga nämndens verksamhetsområde till att även avse fast egendom skttlle medföra betydande kostnader. Dessa kan på ett mera ändamålsenligt sätt användas i arbetet med att förebygga tvister av ifrågavarande slag och till att ytterligare göra det enklare för konsumenterna att anlita de allmänna domstolarna. Om utredningens förslag genomförs innebär det också att småmålslagen blir tillämplig vid fastighetsreklamation oavsett tvistens beskaffenhet eller fastighetens värde. Detta förhållande kan leda till konsekvenser som inte varit avsedda vid smämålslagens till- komst.
Rättspraxis på fitstighetsrättens område har under de år nya jordabalken varit i kraft inte hunnit stabiliseras. Det är av stor vikt att praxis på området utvecklas vid de allmänna domstolarna. Avgörs en stor del av ifrågavarande tvister i ställt i reklamatitmsnämntlen finns det en påtaglig risk för att reklamationsnämnden i stället förde allmänna domstolarna komtneratt leda rättsutvecklingen.
4.1.9 [t'/t':
Kommerskollegium har inte några principiella invändningar mot att ARN:s verksamhet utvidgas att omfatta även f'astighetsreklamationer. I likhet med utredningen finner kollegiet att åtskilliga överväganden dock kvarståratt göra. innan det är möjligt att ta slutlig ställning i frågan. Det gäller såväl en beräkning av verksamhetens omfattning och uppskattning av resursbehovet. som tekniska problem med besiktningsverksamheten och inte minst en grundlig genomgång av befintliga juridiska hinder. Kollegiet delar i detta hänseende de invändningar som anförts av reservanten Ekström. att en enskild konsument skulle kunna komma att tillfogas rättsförlust om fastighetstvist överlämnas till ARN titan att föregående ändring av gällande lag sker.
4. I . l () M arknatlsrlomsto/en :
Till skillnad mot vad som f. n. gäller skall ARN enligt utredningens förslag även kunna pröva tvister rörande förvärv av fast egendom samt tvister som gäller tjänster på fast egendom. t. ex. underhålls- och reparationsarbeten. Utvidgningen av ARN:s kompetensområde kommer till uttryck genom att ARN föreslås pröva tvist rörande "vara. tjänst eller annan nyttighet". 1 överensstämmelse med terminologin i marknadsföringslagen (197511418) och lagen (1971:112) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor innefattar begreppet nyttighet förutom varor och tjänster också nyttigheter som hänför sig till fast egendom och htts på annans mark. 1 den fortsatta framställningen kommer domstolen uttryckligen att behandla endast nu ifrågavarande utökning av kompetensområdet såvitt avser fast egendom (tomträtt). Vad som anförs beträffande ärenden angående fast egendom (tomträtt) äger
Prop. 1979/80:1 14 - ltt7
emellertid väsentligen sin giltighet även på ärenden rörande "h us pä annans grund".
Utredningens överväganden angående vidgningen av ARN:s kompetens- område till att omfatta jämväl ärenden rörande fast egendom hänför sig till flera olika spörsmål. Någon särskild bedömning av huruvida tvister angående fast egendom i och för sig är lämpliga att prövas i ett reklamationsnämnds- förfarande har utredningens majoritet emellertid inte redovisat. Mot bakgrund härav anser domstolen det angeläget att peka på omständigheter som sätter sin särprägel på dylika tvister.
Flertalet av fastighetstvistcrna kommer förmodligen att härröra från äga nderättsövcrlåtelser. Tvister som ttppkomtner i samband med överlåtelser torde ofta hänföra sig till ett förhållandevis komplicerat saksammanhang. Vidare skall beaktas att sådana fastighetstvister ofta rör betydande belopp. I anslutning härtill får domstolen uttrycka visst tvivel huruvida den av utredningen redovisade genomsnittliga kostnaden för åtgärdande av de reklamerade felen vid försöksverksamheten med fastighetsreklamationer verkligen är representativ. För marknadsdomstolen ter sig den angivna genomsnittskostnaden alltför låg. — Det komplicerade saksannnanhanget kräver bl.a. såsom utredningen noterat. att besiktning företas i större utsträckningi fastighetsärenden ätt i övriga ärenden. Det torde också finnas ett större behov av muntlig bevisning i fastighetsärenden än i övriga ärenden. Redan nu angivna förhållanden talar mot ett tillämpande av reklamations- nämndsförfarandet på fastighetstvister eftersom detta förfarande är helt skriftligt. Härvid har domstolen i åtanke inte endast att parterna saknar möjlighet att förebringa muntlig bevisning utan också att själva saken inte får samma allsidiga belysning som vid ett muntligt förfarande. Vid ett sådant finnsju t. ex. möjlighet att genom frågor få otydligheter förklarade.vilket inte minst kan ha sin betydelse beträffande besiktningsutlåtanden.
Förutom ett komplicerat saksammanhang kännetecknas fastighetsären- den av en komplicerad lagstiftning. Den fundamentala rättsliga regleringen på hithörande område återfinns i jordabalken (JB). Att detta lagverks tillämpning och uttolkning i stor utsträckning skulle has om hand av en reklamationsnämnd finner marknadsdomstolen i hög grad olämpligt. Tillämpningen av JB torde nämligen beträffande nu aktuella tvister ofta inrymma juridiska problem av hög svårighetsgrad. Hanteringen av dylika problem kan knappast främjas av ett förfarande. vars fördelar består i att det är snabbt.cnkelt och billigt och i första hand lämpat för rena reklamationsfrågor. Såsom utredningen konstaterat torde det också förhålla sig så. att skälighets- bedömningar troligen spelar en större roll när nämnden prövar rättsliga frågor än vad som är vanligt vid domstol (se även ttttalanden av ARN:s nuvarande ordförande i konsumentverkets tidskrift Konsumenträtt & ekonomi nr 5/1978 sid. ft)). Ät en nyssnämnda förhållande talar mot att ARN skall handha tillämpning av JB. Beträffande sådana juridiska frågeställningar som aktualiseras vid en tillämpning av JB ställs det enligt marknadsdomstolens
Prop. 1979/Sflzll4 fle
mening särskilt starka krav på en stabil och förutsebar rättstillämpning. Detta hänger bl. a. samman med att fast egendom i regel representerar ett betydande värde samt på grund härav har stor betydelse såsom kreditsäker- het.
Utmärkande för förhållanden avseende fast egendom är vidare en omfattande officiell registrering med bl.a. bestämmelser i JB angående inskrivningsväsendet. Sålunda skall t. ex. enligt 19 kap. 20 ; första stycket första punkten JBis anmälan genast göras till aktuell inskrivningsmyndighet när talan väcks om hävning eller återgång av förvärv av fast egendom eller tomträtt för anteckning i lästighetsboken eller tomtrz'ittsboken. På sätt ledatnoten likström reservationsvis anfört blir inte de synpunkter tillgodo- sedda som bär upp bestämmelsen om omedelbar anteckning i fastighetsbo- ken för de fall då fastighetstvister med bl. a. krav på återgång av köpet handläggs vid ARN. Härigenom kan t. ex. en presumtiv köpare genom att ta del av ett gravationsbevis inte i samma mån som om tvisten anhängiggiorts vid allmän domstol få reda på om eventuella rättsliga tvister berör fastigheten i fråga. Även nu berörd omständighet talar följaktligen mot att vidga ARN:s kompetensområde till jämväl fast egendom.
Med hänsyn till vad som ovan anförts beträffande fastighetstvisternas karaktär får marknadsdomstolen bestämt avstyrka utredningens förslag att ARN framdeles även skall handlägga tvister rörande fast egendom. Utöver nyss åsyftade skäl rörande fastighetstvisternas karaktär. vilka skäl är av mer principiell natur. bör även beaktas visst närmast pragmatiskt skäl. Enligt utredningens förslag skulle nu diskuterade utvidgning av ARN:s kompetens- område kräva en inte obetydlig ökning av nämndens organisation. Den föreslagna fastighetsavdelningen skulle bli ARN:s största. Härvidlag vill domstolen endast peka på risken för att ARN:s dimension föranleder en så kraftig belastning på kansliapparaten att följden blir en menlig inverkan på ARN:s funktionsdttglighet.
Även om mark nadsdomstolen alltså a v framförallt principiella skäl avvisar utredningens förslag att låta ARN även pröva fastighetstvister vill domstolen emellertid inte utesluta att det kan vara lämpligt att låta en mycket begränsad typ av fastighetstvister handläggas av ARN. Härvidlag syftar domstolen närmast på sådana ärenden som avser smärre underhålls- och reparations- arbeten på fast egendom. Den erforderliga begränsningen till dylika arbeten av endast smärre omfattning kan lämpligen uppnås genom införandet av en värdegräns för just denna ärendetyp.
4.1.1] Stale/is pris- och kartell/rännil]:
Beträffande ARN:s kompetensområde föreslår utredningen en väsentlig utvidgning genom att nämnden skulle bli reklamationsorgan även för ärenden rörande fast egendom ..... Enligt utredningens mening föreligger ett stort behov av förbättrade reklamationsmöjligheter på dessa områden.
Prop. 1979/80: ] l4 - flit")
Riktigheten av denna uppfattning torde knappast kunna bestridas. Samti- digt står det dock klart att den föreslagna utvidgningen av A RN:s verksamhet måste medföra en kraftig belastning för nämnden med risker för att det hittillsvarande ämnesområdet — tvister angående lös egendom — kan bli tillbakaträngt. [ viss mån blir detta beroende av om ARN kan få de betydande tillskott av anslagsmedel som behandlingen av fastighetsärendena kommer att kräva. Ett särskilt besvärligt problem för nämnden isammanhanget utgör rekryteringen av besiktningsmän i olika delarav landet. En förutsättning för att det föreslagna reklamationssystemet skall kunna fttngera ärju att en kår av lämpliga besiktningsmän går att upprätta.
SPK vill för sin del inte avstyrka utredningens förslag beträffande ARN:s befattning med fastighetstvister. men vill framhålla att en förutsättning för dess genomförande är att de betydande anslagsmedel som erfordras ställes till förfogande.
4. I. 12 Konsumentverket:
Reklamationsutredningen föreslår att nämnden skall kunna pröva frågor som rör fast egendom. dock inte nyttjanderätt till sådan egendom. Utred- ningens beräkningar visar att kostnaden för denna utvidgning kommer att uppgå till 3—4 miljoner kronor. vilket innebär att statsverkets kostnader för nämndverksamheten nära nog fördubblas. Det är naturligt om man känner tveksamhet till en så kraftigt ökad satsning på ett enda konsumtionsområde. Mot detta skall emellertid ställas att dessa frågor för de berörda konsumen- terna ofta har mycket stor ekonomisk betydelse.
Från allmän konsumentsynpunkt framstår det som egendomligt om samhället tillhandahåller en ordning för att lösa tvister om allehanda konsumtionsvarorav mindre värde men inte tvister som på ett avgörande sätt kan inverka på konsumentens hela ekonomi. Man kan i sammanhanget heller inte bortse från de besparingar som uppkommer genom att de allmänna domstolarna inte belastas med tvister rörande fast egendom. Härtill kommer att skif_iedomsförfaranden och domstolsprocesser kan bli mycket kostsamma för parterna.
Med hänvisning till det anförda tillstyrker konsumentverket utredningens förslag Vad gäller fastigheter.
4 . 1.13 Allmänna rek/amalinnsnämndwis ord/firande
Fax! egendom. Från ARN:s sida synes det rent principiellt inte finnas anledning till erinran mot förslaget att nämnden i fortsättningen skall kunna pröva tvister rörande köp av och arbete på fast egendom. Jag vill emellertid betona att detta i högsta grad är en fråga om resurser och att det finns anledning räkna med att resursbehovet (personal. besiktningskostnader m. m.) kan komma att väsentligt överstiga utredningens preliminära anta-
Prop. l979/80:ll4 llt)
ganden. Om förslaget genomförs är det viktigt —eftersom näntndcns resurser redan i dag är knappa — att redan från början sådana ytterligare resurser ställs till nämndens förfogande att de igångsättningsproblem som en ny verksam- het av detta slag med nödvändighet för med sig inte förstärks på grund av exempelvis brist på personal. Det är även tänkbart att nämndens befattning med fastighetsreklamationer till en början bör begränsas till arbete på fast egendom och köp av vissa typer av småhus.
R:s VVS-garantis reklamationsnämnd behandlar enligt garanti- bestämmelserna reklamationer från konsumenter såsom ägare eller nyttjare av en- eller tvåfamiljshus. fritidshus och bostadslägenheter (betänkandet s. 62). Det kan möjligen linnas anledning att ställa upp en liknande "hjälpregel" när det gäller att bedöma vem som hos ARN skall vara behörig att klaga över installations-. reparations- och underhållsarbeten avseende fast egendom.
4.1.1-1 Sta/ens i'nS/ilu/jör bj;ugnads/ör-skning'
lnom konsumtionsområdet i allmänhet synes tvister mellan näringsidkare och konsument betraktas som privatangelägenheter. Den allmänna konsu- mentpolitiken har. bortsett från för den enskilda direkt olämpliga eller skadliga produkter. ingen inriktning på viss standard eller kvalitet. Principen synes vara att marknaden skall reglera dessa förhållanden och att då brister förekommer dessa skall uppmärksammas och regleras genom att konsumen- ten lör sitt missnöje på tal.
Vad gäller bostadskonsumtionen har sedan länge staten bedrivit en medveten politik vad beträffar standard och kvalitet. Kvalitet och standard har behandlats som samhälleliga och ej primärt som privata angelägenheter. Med detta Rirhållningssätt kan inte heller brister i dessa avseenden a priori behandlas som privaträttsliga tvisteämnen.
institutet kan inte finna någon anledning att överge denna hävdvunna inställning till bostäders kvalitet och standard. lnte desto mindre synes det finnas anledning ange några av de förhållanden som tillsammans bildar grund för denna inställning:
— Byggnader har en livslängd som vida överstiger enskilda hushålls plane- ringshorisont. Detta medför att de enskilda konsumenterna kan brista i uppmärksamhet vad gäller sådana standard- och kvalitetsförhållanden som är av betydelse först på lång sikt. — Den långa livslängden gör att bostäder måste vara användbara för hushåll som efterträder de första konsumenterna. Om konsumenterna under en viss period skulle vara okritiska eller ha lågt ställda krav kan det innebära att vi på sikt får ett undermåligt bestånd av bostäder. Konsumtionsvaror i allmänhet tenderar att tämligen snabbt försvinna ur cirkulationen och i motsvarande mån kan möjligen deras standard och kvalitet betraktas som privatangelägcnheter. Detta gäller alltså inte bostäder. Bostadsbeståndet
Prop. 1979/80zll4 ff]
måste ses som en för samhället gemensam tillgång. — Byggnader har miljöskapande egenskaper. Det ärdärför inte likgiltigt förde boende i omgivningen i vilket skick en fastighet är. — Byggnader tillhör den mängd produkter vars kvalitet och standard det kan vara svårt för lekmän att bedöma. Än svårare att bedöma är vilka brister man har rätt att få åtgärdade. ] de fall anspråken är för högt ställda är ingen olycka skedd. men vad säger att inte anspråken från allmänna utgångs— punkter sett är för små?
Att betrakta kvalitetsbrister i bostäder som företrädesvis privaträttsliga tvisteämnen och söka överbrygga dem i enlighet med ett sådant betraktel- sesätt kan medföra en rad negativa konsekvenser. Som exempel må framhållas:
(i) Småhusköpare är i allmänhet inte medvetna om vilka fel och brister som föreligger och kan heller inte bedöma hur allvarliga de är. Man får därför räkna med att talan förs mot såväl för få som företrädesvis mindre viktiga fel.
(ii) Vanligen kännetecknas de nyblivna smähusägarnas situation av dålig sakkunskap. kort planeringshorisont och inte så sällan av en pressad likviditet. Detta kan medföra att de blir benägna godta uppgörelser i form av kontantersättningar så knappt tilltagna att de inte förslår till adekvata åtgärder mot felen eller bristerna vilket kan medföra att kvaliten i en del av bostadsbeståndet blir låg.
Att tvisterna inom småhussektorn vuxit till ett allvarligt problem hänger naturligtvis samman med denna sektors snabba expansion. Bo- staclsli'irsörjningen inom denna sektor är från konsumentsynpunkt arrange- rad på ett annorlunda sätt än inom de sektorer där de blivande fastighets- ägarna är professionella förvaltare. Inom dessa senare sektorer har man sökt skydda konsumenten och sökt värna om god kvalitet dels genom ett inflytande i fastighetsförvaltningen från kommuner och kooperationen. dels genom hyreslagens bestämmelser.
Förskjutningen i produktionens inriktning är hänförlig till 'en förändrad marknadssituation. Att de institutionella arrangemangen inte förändrats i takt med ändringar i produktionsinriktningen har inneburit att standard och kvalitetsmålen till delar ej kunnat realiseras.
Institutet mertar att problemen med de gruppbyggda småhusen är hänförliga till brister i den bostadspolitiska organisationen och att lösningarna därför företrädesvis bör sökas i den riktning byggadministrationsutredningen anger. Det är enligt den utredningen de bostadspolitiska organens uppgift att noggrant övervaka småhusproduktionens kvalitet.
4.1.15 Länsstyrelsen i Värmlands län:
Utredningen föreslår att även fastighetsfrågor skall kunna prövas av nämnden.
Prop. l979/80:ll4 lll
Detta skulle i hög grad stärka den enskilde konsumentens ställning. Frågor rörande fast egendom är ofta både tekniskt och juridiskt komplicerade och konsumenten har svårt att göra sig hörd gentemot stora företag. Konsumen- ten ser framför sig en lång och krånglig väg fram mot handläggningen inför domstol. lnte sällan blir blotta tanken på dessa förberedande åtgärder som måste vidtas tillräckligt för att han skall ge upp.
4 . ]. lö Konsttnmnttjänstutredningen.'
Konsumenttjänstutredningen kommer att framlägga ett relatin omfattan- de förslag till konsumenttjänstlag. Denna lag föreslås få civilrättslig karaktär och gälla avtal mellan näringsidkare och konsument om tjänst, som näringsidkaren i sin yrkesmässiga verksamhet utför huvudsakligen för konsumentens enskilda bruk. Med tjänst avses i lagförslaget dels arbete. på lös sak. dels arbete på fast egendom eller i övrigt på byggnad eller annan anläggning på mark eller i vatten. Tvister som rör konsumenttjänster avseende arbete på lös sak handläggs redan i dag av ARN och svarar där för en betydande delav verksamheten. När det gäller tvister avseende arbete på fast egendom och vad därmed jämställs står däremot i dagens läge inget reklamationsnämndsförfarande till förfogande. Här bortses då från en begränsad verksamhet inom ett par privata reklamationsnämnder. Antalet tvister av detta slag som handläggs av de allmänna domstolarna är enligt konsumenttjänstutredningens erfarenhet påfallande få. [ förening med avsaknaden av lagstiftning på området medför detta att rättsläget f. n. ofta är relativt oklart. Förslaget till konsumenttjänstlag avser att råda bot härpå och åsyftar över huvud att underlätta tvistlösningen på konsumenttjänstområ- det. Det framstår emellertid enligt konsumenttjänstutredningens mening såsom en klar nackdel från konsumentsynpunkt att i dagens läge det enkla och billiga reklamationsnämndsförfarandet vid ARN inte står till förfogande såvitt avser konsumenttjänster på fast egendom. Förmodligen medför detta förhållande att många tvister — till nackdel för konsumentsidan — inte får en riktig lösning. Det finns sålunda ett nära samband mellan införandet av en konsumenttjänstlag och tillhandahållande av reklamationsnämndsförfaran- de inom denna lags hela tillämpningsområde. Från dessa utgångspunkter vill konsumenttjänstutredningen tillstyrka förslaget att ARN:s verksamhet utvidgas till att också avse konsumenttjänster på fast egendom.
Det möter uppenbara svårigheter att beräkna hur många ärenden angående konsumenttjänster på fast egendom som kan komma att årligen anhängig- göras vid ARN. Effekterna av ett införande av konsumenttjänstlagen måste härvid vägas in. Denna lag bör som redan nämnts underlätta tvistlösningen på området. men å andra sidan kan den konsumentupplysning som torde komma att knytas till den nya lagstiftningens tillkomst åtminstone temporärt leda till en ökning av antalet reklamationsfall. Den kommunala konsument- rådgivningen bör emellertid ha en viktig uppgift att fylla när det gäller bl. a.
Prop. l979/80:l 14 . 113
problem som knyter sig till konsumenttjänster på fast egendom. något som kan antas bidra till tillkomsten av godtagbara underhandsuppgörelser.
Vid ARst handläggning av reklamationer som gäller konsumenttjänster på fast egendom torde det i betydande utsträckning bli nödvändigt att föranstalta om besiktningar, vars resultat skriftligen redovisas till nämnden. Man får nämligen räkna med att tvisterna till mycket stor del kommer att gälla fel i utförda arbeten såsom schaktnings-. tillbyggnads- och ombygg- nadsarbeten. golv- och målningsarbeten samt el- och VVS-installationer.
Konsumenttjänstutredningen betraktar såsom självfallet att ARN i sin bedömande verksamhet utgår från gällande rätt. I hittillsvarande praxis har emellertid ARN i viss utsträckningavstått från att gå in i bedömning av vissa typer av pris- och skadeståndsfrågor m. m. (s. 148). Konsumenttjänstutred- ningen vill i anslutning härtill framhålla att lagförslaget till konsumenttjänst- lag måste betraktas såsom en helhet. Utredningen har. med konsument- skyddet för ögonen.sökt nå fram till ett system där parternas befogenheter på lämpligt sätt balanserar varandra. Genomförs lagförslaget. skulle en rättstillämpning där man i praktiken till stor del bortser från vissa av lagens regler leda till olämpliga resultat. När ARN prövar en tvist. på vilken konsumenttjänstlagen är tillämplig. bör ARN således fullt ut tillämpa lagen. även dess pris- och skadeståndsregler. En annan sak är att nämnden med hänsyn till sina arbetsformer bör ha möjlighet att avvisa vissa typer av tvister.
Det nära sakliga sambandet mellan införandet av en konsumenttjänstlag och en utvidgning av ARN:s verksamhet till konsumenttjänster på fast egendom gör att åtskilligt talar för en tidsmässig samordning mellan dessa båda reformer. Utredningen vill särskilt peka på två omständigheter. Den första knyter sig till den oklarhet som i dagens läge i många fall råder om innebörden av gällande rätt på området. Räknar man med att förslaget till konsumenttjänstlag i det väsentliga kommer att genomföras framstår det som mindre tillfredsställande att ARN under ett kortare skede dessförinnan skulle vara hänvisad till att bygga upp en praxis grundad på det nuvarande oklara rättsläget. Å andra sidan ter det sig inte nöjaktigt om ARN från början grundarsin rättstillämpning på ett ännu icke genomfört lagförslag. Det andra skälet är av konsumentupplysande karaktär. Konsumenttjänstutredningen räknar med att relativt betydande informationsinsatser är nödvändiga från konsumentörganens sida i anslutning till införandet av konsumenttjänstla- gen. Till denna information måste under alla förhållanden knytas upplys- ningar om vart konsumenterna kan vända sig i händelse av tvist. Lämplig- heten av att kunna samordna informationen om konsumenttjänstlagen och de utvidgade reklamationsmöjligheterna är uppenbar.
Utvidgning av ARN:s verksamhet till fastighetsköp Reklamationsutredningen föreslår som redan nämnts att ARN:s verksam-
8 Riksdagen 197930. ] .raml. Nr 114
Prop. l979/80:l I4 ll—t
het i fortsättningen också skall omfatta avtal om fastighetsköp som ingås mellan näringsidkare och konsument. Sådana avtal ger många gånger upphov till tvister som rör högst betydande värden. Det är. bl. a. på grundval av erfarenheterna från den tidigare försi.iksverksamheten. belagt att det i stor utsträckning förekommer tvister mellan konsumenteroch näringsidkare som rör inte minst fel i nybyggda hus som ingår i serieproduktion. Från konsumentsynpunkt är det en fördel att ha tillgång till ett reklamations- nämndsförfarande på detta område. Konsumenttjänstutredningen vill därför tillstyrka förslaget också i denna del.
Det bör dock påpekas att en utvidgning av ARN:s verksamhet till fastighetsköp måste bedömas såsom en betydligt mer resurs- och kostnads- krävande reform än vad fallet är med den ovan behandlade utvidgningen till konsumenttjänster på fast egendom (som förutsätts icke innefatta uppföran- de av byggnad för bostadsändamål ). Det kan av resursskäl visa sig nödvändigt att bygga upp ARN:s verksamhet successivt. Det kan vidare ifrågasättas om tvister rörande fastighetsköp som rör särskilt stora värden eller väsentligen avser typiskt rättsliga frågor passar särskilt väl för handläggning i reklama- tionsnämnden. Utredningen tänker bl. a. på tvister rörande fastighetsköps ogiltighet. t. ex. under åberopande av ogiltighetsgrunder enligt 3 kap. avtals— lagen. tvister som rör en fastighets areal eller gränser och tvister som rör omfattningen av rättigheter som belastar en köpt fastighet eller som tillhör denna. t. ex. rörande pantförhållanden. servitut eller vägrätt. Tvister av nu nämnd art måste anses höra hemma i de allmänna domstolarna.
I den fortsatta beredningen bör enligt konsumenttjänstutredningens mening övervägas att klarare än som skett i betänkandet avgränsa ARN:s verksamhetsområde när det gäller konsumenttvister om fastighetsköp. Kärnområdet bör vara tvister som rör fel i nyuppförda byggnader för bostadsändamål och närliggande frågor. t. ex. tvister rörande dröjsmål och garantier i samband med nybyggnation.
Förhållandet till småmålslagen
Den s.k. småmålslagen (lagen om rättegången i tvistemål om mindre 'ärdenjär i dagens läge tillämplig även när tvisten rör högre värde än ett halvt basbelopp. såvida tvisten rör fråga varöver utlåtande avgetts av ARN. Reklamationsutredningen föreslår ingen ändring härvidlag. Ståndpunktsta- gandet framstod som naturligt så länge det rör sig om tvister rörande mera begränsade värden. som kan jämställas med de tvister som normalt förekommerangående lös sak. När det gäller tvister om fastighetsköp som rör stora värden kan det däremot ifrågasättas om handläggningen i ARN är sådan att den kan läggas till grund för en obligatorisk användning av förfarandet enligt småmålslagen. Detsamma gäller tvister som rör ombyggnadsarbcten o. (1. av större omfattning. Konsumenttjänstutredningen har övervägt lämp- ligheten av en övre värdegräns för tillän'ipning av småmålslagen. men en
Prop. l979/80:ll4 115
sådan regel leder uppenbarligen till betydande stelhet. Problemet ligger vad utredningen kan se däri att det ofta inte finns något bestämt samband mellan tvisteföremålets värde och rättegångsordningens lämpliga utformning. Mål om stora värden kan vara enkla och lämpade för en enkel process. medan mål om mindre värden kan vara komplicerade och kräva en omständligare rättegång. llithörande problem torde komma att uppmärksammas av den pågående rättegångsutredningen.
Konsumenttjänstutredningen förordar i dagens läge endast den ändringen i reklamationsutredningens förslag. att tingsrätt ges möjlighet att i det särskilda fallet förordna att ett tvistemål skall handläggas i ordinär rättegångs- ordning i stället för såsom småmål trots att ärendet tidigare behandlats i ARN. Så bör ske dels när parterna är ense därom. dels när målet enligt tingsrättens bedömning kräver tillämpning av den ordinära rättegångsord- ningen med hänsyn särskilt till tvisteföremålets värde och tvistens beskaf- fenhet. Med det sistnämnda avses fall där tvisten rör svårbedömda rätts- eller bevisfrågor.
4 . I . I 7 Sma'husköpskrmimillén.'
Kommittén. som inte tar ställning till resursfrågan. antar i likhet med utredningen. att det föreligger ett behov av att nämnden får möjlighet att pröva även ärenden som angår köp av och arbete på fast egendom. Liksom i övrigt bör nämnden även när det gäller fastighetstvister endast pröva tvister mellan näringsidkare och konsument. Detta medför.att reklamationsnämn- den inte blir behörig att pröva tvister mellan privatpersoner eller mellan näringsidkare. Innanför dess kompetensområde kommer då — såvitt avser fastighetsköp — att företrädesvis falla tvister om nyproducerade hus men också rörande äldre hus. som t.ex. en byggmästare inköpt. rustat upp och försålt till konsument. Särskilt i den förstnämnda situationen kan konsu- menten ha en svag och utsatt ställning.
Enligt kommitténs mening kräver emellertid besiktningsfrågan särskild uppmärksamhet. En utvidgning av nämndens verksamhetsområde till att omfatta även frågor rörande fast egendom innebär ju ett ökat behov av kunniga besiktningsmän. För att utredningens förslag i denna del-skall kunna realiseras. bör man därför se till att ett erforderligt antal kompetenta besiktningsmän finns att tillgå.
Genom utredningens förslag om en utökning av verksamhetsområdet till att omfatta även frågor om fast egendom kommer vidare i enlighet med 2 & första stycket 1. lagen om rättegången i tvistemål om mindre värden (småmålslagen) också sådana fastighetstvister. där värdet överstiger ett halvt basbelopp. att falla under lagens tillämpning. under förutsättning att nämnden avgett utlåtande däröver. Enligt kommitténs mening torde det emellertid — med hänsyn främst till de stora värden som kan stå på spel i en sådan tvist och till de komplicerade tekniska frågor som det ofta kan röra sig
Prop." 1979/80zl 14 llh
om - inte vara lämpligt att sådana tvister prövas i ett förenklat domstolsförfarande enligt småmålslagens mönster. Med hänsyn härtill och till de rättegångskostnadsregler som gäller enligt småmålslagen ifrågasätter kommitten. om inte sådana tvister bör undantas från denna lags tillämp- ningsområde.
När det gäller fastighetsförmedling torde enligt utredningens mening nämnden kunna pröva en anmälan mot mäklare under i princip samma förutsättningar som gäller vid förmedling av varor och tjänster. nämligen endast om förmedlaren på egen hand har lämnat utfästelser beträffande objektet som gått längre än dem som lämnats av säljaren eller om han underlåtit att lämna information som han bort lämna. I anslutning härtill kan påpekas. att kommittén i enlighet med direktiven f. n. överväger att ålägga fastighetsmäklaren ett i viss utsträckning självständigt ansvar gentemot köparen för fel iden förmedlade fastigheten. Som ett resultat av kommitténs arbete kan således tillkomma ytterligare förutsättningar för nämnden att pröva anmälningar mot fastighetsmäklare.
Det bör slutligen framhållas att frågor rörande fast egendom redan f. n. kan komma under reklamationsnämndens prövning. t. ex. genom handläggning- en av tvister angående mäklarnas överlåtelseförsäkring (dolda fel-försäk- ring).
4.1.18 Rä/legängstilrezlrringmr:
Även i fråga om fastighetsärenden kan man ha anledning överväga var samhällets resurser lämpligen bör sättas in. Eftersom reklamationsnämnds— förfarandet i så stor utsträckning skall bygga på lokala besiktningar kan man fråga sig om inte ärendena passar väl så bra för domstol. Bedömningen av de utförda besiktningarna kan i så fall ske på det lokala planet. Har besiktning utförts torde värdet av sakkunniginslaget i rtämndförfarandet vara mindre än annars. Fastighetsköp torde i vissa fall också ha en något annan karaktär än flertalet av de övriga ärenden nämnden prövar. Erfarenheterna av den hittills bedrivna försöksverksamheten rörande sådana tvister synes emellertid ha varit i huvudsak positiva. Utredningen vill dock framhålla att en mycket betydande andel av fastighetstvisterrta även i fortsättningen torde passa bättre för en domstolsprövning.
En annan fråga är om allmän rättshjälp i fortsättningen skall kunna utgå i fastighetstvister. om betänkandets förslag genomförs. Sådan rättshjälp brukar inte beviljas i sådana fall där det är normalt att vända sig till reklamationsnämnden. Utredningen efterlyser närmare överväganden i den frågan liksom i fråga om de mera övergripande samhällsekonomiska konsekvenserna av förslaget.
Prop. l979/80:ll4 . . 117
4.1.19 Sve/iska kommtm/örbumlel:
Förbundsstyrelsen vill vitsorda det av utredningen påtalade behovet av ett bättre konsumentskydd på litstighetsområdet. Det synes dock lämpligt att denna fråga kopplas samman med övervägandena i en sådan utredning som föreslagits ovan.
Reklamationsutredningens tankegång att kommunernas byggnadsinspek- törer skulle kunna användas som besiktningsmän vill styrelsen avvisa. Dels är denna personalkategori hårt ansträngd framöver. bl. a. i anledning av energisparverksamheten för befintlig bebyggelse. dels kan det diskuteras om inte en inspektör som svarar för byggnadskontrollen åt byggnadsnämnd och förmedlingsorgan kommer i en något besvärlig situation som besiktnings— man vid en reklamation.
4.1.20 Malmö kommun:
Frågor med anknytning till reklaimttionsmöjlighet vad avser fast egendom tillstyrkes också. dock att man måhända bör vara observant på risken för omfattande ärendetillströmning; kanske bör viss ytterligare avgränsning av möjliga reklatmttionsobjekt göras till dess man fått erfarenhet av verksamhet med fast egendom.
4. 1.21 Luleå kommun:
Reklamationsnämnd för fast egendom. som komplement till ett förebyg- gande arbete inom fastighetsområdet. förordas.
4.1.22 LO:
Att behovet av ett reklamationsorgan för ärenden rörande fast egendom är stort framgår bl. a. av utredningens redovisning från den försöksverksamhet med fastighetsreklamationsnämnd som Konsumentverket bedrev i Uppsala och Gävleborgs län 1975/76 samt av det stora antal förfrågningar ! fastighetsärenden som enligt utredningens redogörelse fortlöpande riktas till Allmänna reklaimttionsnämnden och Konsumentverket. Köpet av den egna villan är inte sällan den största ekonomiska satsning som en enskild person gör under sin livstid. och för konsumenterna är det ofta mycket stora värden som står på spel vid fastighetstvister. LO finner det därför viktigt att samhället vid sidan av domstolsalternativet erbjuder konsumenterna ett lättillgängligt. snabbt och enkelt förfarande att lösa tvister som rör fast egendom. LO vill från dessa utgångspunkter tillstyrka förslaget att reklama- tionsnämnden skall kunna pröva såväl ärenden rörande köp av fastighet som ärenden rörande arbete på fast egendom.
Prop. l979/80:ll4 118
4.1.2] TCO:
TCO tillstyrker förslaget om att reklamationsnämndsförfarandet utökas till att gälla fast egendom. Fastighetsköp är för flertalet konsumenter det största köpet under hela livstiden. Den ekonomiska skada som en konsument kan åsamkas i samband med fastighetsköp är därför mycket stor.
4.1.24 5.4 CO/SR:
Det föreligger visserligen svårigheteratt ge helt konsekventa motiveringar. varför en viss verksamhet skall ligga inom ARN:s kompetens men en annan hållas utanför. I huvudsak har dock ARN hittills sysslat med ärenden av begränsad omfattning och där dyrbara externa besiktningar inte behöver företas i någon större utsträckning. l betänkandet föreslås nu att även tvister rörande fast egendom skall hänföras till ARN:s verksamhet. Kostnaderna härför uppskattas till 3.1 milj. kr.. varav ca 1.5 milj. kr. avser besiktningar.
SACO/SR anser det rimligt att den som gjort ett så stort åtagande. som ett fastighetsköp innebär. eller som anlitar en byggnadsentreprenör för större ombyggnader av sin fastighet. är hänvisad till vägen över domstol rörande tvister med näringsidkaren som sålt eller reparerat huset. Däremot bör mindre arbeten på fast egendom. jämförbara med annan reparationsverk- samhet som faller under ARN:s kompetens och som med en förändrad hyreslagstiftning i framtiden ofta kommer att beställas även av hyresgäster. kunna prövas av ARN. Avgränsningen blir visserligen svår att göra skarp. men nämnden har ju även i andra sammanhang tämligen diskretionära befogenheter att avgöra. om den skall pröva ett ärende.
4 . 1 .25 Sveriges advokalsam/imd:
Mot bakgrunden av de erfarenheter av försöksverksamheten beträffande fastighetsreklamationer som utredningen redovisar ter det sig motiverat att utvidga ARN:s kompetensområde till att omfatta sådana konsumenttvister under förutsättning att den härav berörda delen av näringslivet är beredd att medverka.
4 . I ..76 Sveriges domareförbmnl:
Såsom påvisas i ledamoten Allan Ekströms reservation skulle ett rekla- mationsförfarande i fråga om fast egendom komma att dra synnerligen höga kostnader — ungefär lika mycket som motsvarar allmänna reklamations- nämndens nuvarande budget. lnemot hälften av detta belopp beräknas hänföra sig till besiktningskostnader. Ekström har påvisat ett antal omstän- digheter bl. a. av processrättslig natur som föranleder att lämpligheten av ett sådant förfarande måste starkt ifrågasättas. Domareförbundet ansluter sig till Ekströms synpunkter och avstyrker förslaget i denna del.
Prop. [979/80: l H 111)
4.1.3? .S'vc'rigcs im/tis!/'l/ö'rbuml och Sveriges grossist/(imaml:
Vi är generellt positiva till förslaget att utvidga nämndens verksamhetsområde att även omfatta tvister som gäller fast egendom. Då det gäller utredningens förslag om den praktiska hanteringen av denna nya verksamhet hänvisar vi till yttrandet avgivet av Svenska Byggnadsentrepre- nt'jrföreningen.
4. 1.38 SHIO-["amille/örelagr'n:
RekIamationsutredningen har föreslagit en väsentlig utbyggnad av nämn- dens verksamhetsområdc genom att föreslå att nämnden skall kunna pröva ärenden rörande köp av fastighet samt ärenden rörande arbete på fast egendom. Då denna fråga är av stor vikt för många av de till SHIO- Familjeföretagen anslutna branschförbunden skall den behandlas mer ingå- ende här.
Bland fördelarna med att låta reklamationsnämnden även befatta sig med frågor som rör fast egendom är att en sådan nämnd skulle besitta större sakkunskap inom byggnadsindustriområdet än de allmänna domstolarna. Förutsättningarna är självfallet att byggnadsindustrin blir representerad i en eventuell fastighetsreklamationsnämnd.
Likaså skulle den snabbhet med vilket reklamationsnämnden arbetar utgöra en positiv faktor för både företag och konsument. Många gånger kan snabba avgöranden innebära avsevärda kostnadsminskningar och besparing- ar for bägge parter.
Den prejudikatskapande effekt som den tilltänkta fastighetsreklamations- nämnden skall medverka till kommerockså att skapa klarhet och vägledning i en mängd tvistsituationer. På så sätt kan många tvister lösas på ett tidigt stadium och därmed bespara administrativa kostnader och förhindra fördröj- ningar av nödvändiga och brådskande reparationer.
Ett väsentligt faktum som talar för inrättandet av en fastighetsreklama- tionsnämnd är erfarenheterna av den försöksverksamhet som ägde rum under två år i Gävleborgs och Uppsala län. Bl.a. har representanterna för byggnadsindustrin till helt övervägande del varit positiva till försöksverk- samheten. Detta grundar sig på att de flesta ärendena i nämnden avgjordes i enighet och att byggnadsindustrins representanter oftast fick med sig majoriteten av nämndens ledamöter när delade meningar fanns. Byggarna/ entreprenörerna har i förekommande fall gett konsumenterna den rättelse nämnden föreslagit.
Förmodligen skulle en fastighetsreklamationsnämnd dessutom medföra en viss upprensning i den oseriösa och illojala delen av byggnadsverksam- heten. Företag inom denna kategori skulle oftare än de seriösa företagen drabbas av nämndens kritik och förmodligen ofta "svartlistas". då de ej torde ha för avsikt att i större utsträckning hörsamma nämndens rekommendatio- ner.
Prop. l979/80:l 14 llt)
Redan nu finns ett antal självständiga reklamationsnämnder. oftast kopplade med en garanti att berörda företag uppfyller nämndens rekommen- dationer. Dessa står under huvudmannaskap av branschorganisationer. som på detta sätt vill värna om en seriös verksamhet i branschen. Bland nämndens ledamöter finns normalt representanter för samhället och konsumenterna (genom Konsumentverket"). Erfarenheterna från dessa reklamationsnämnder har varit mycket goda och rönt hög uppskattning hos konsumenterna. Målarmästarnas riksförening. ett av Sll10-Familjeföretagens branschför- bund. har exempelvis en sådan organisation (ej omnämnd i utredningen). Föreningen inkommer med ett separat yttrande till departementet. till vilket vi önskar ansluta oss.
Bland nackdelarna med en i lag stadgad fastighetsreklamationsnämnd är. att avgöranden där definitionsmässigt blir relativt summariska. Detta ärju också delvis fördelen med nämndförfarandet. vilket bygger på snabba och obyråkratiska beslut. Rättssäkerhcten kan dock bli lidande. Viktigt är därför. speciellt vid tvister om större värden. att en missnöjd part alltid kan gå till allmän domstol för att få ärendet prövat. med de möjligheter till överklagan- den som finns där. 1 dessa fall bör den s. k. småmålslagen ej tillämpas. då rättegångsförfarandet enligt denna är minst lika summariskt som hos reklamationsnämnden. utan att rätten besitter den tekniska expertis som nämnden trots allt har.
Den allvarligaste invändningen mot att låta ARN befatta sig med tvister rörande fast egendom är dock de höga kostnader som detta torde komma att medföra. Utredningen har kalkylerat dessa för statens del till 3.1 miljoner per år. varav besiktningskostnaderna utgör 1.5 miljoner. ARN:s kostnader skulle därmed nästan fördubblas.
Det kan också ifrågasättas om utredningens kalkyler kommeratt hålla. När det väl spritts bland konsumenterna att reklamationsnämnden även behand- lar ärenden rörande fast egendom. kommer nämnden att få ett betydande tillskott av anmälningar. Många konsumenter. och kanske en del producen- ter. kommer att vända sig till ARN hellre än att söka göra upp tvisten i godo. Likaså är det troligt att de flesta tvister. som nu förs till allmän domstol. i stället skulle föras till ARN. Mot denna trend verkar den prejudikatbildning som reklamationsnämndens avgöranden vartefter skapar. Förutsättningen är dock att dessa "prejudikat" vinner tillräcklig anslutning och blir allmänt spridda. både hos konsumenter och producenter.
Det kan av fördelningspolitiska skäl i och för sig ifrågasättas om småhuskonsumenterna utan kostnad skall kunna tillgodogöra sig det bekväma och billiga system som ett av samhället reglerat och bekostat reklamationsförfarande erbjuder. Det kan finnas anledning att låta dem som utnyttjar systemet vara med och betala åtminstone en del av kostnaden. Härtill återkommer vi nedan (i denna sammanställning under avsnitt 8).
! utredningens kostnadsberäkning har hänsyn ej heller tagits till byggfö- retagens kostnader vid reklamationer. föranledda av utformning av "svaro-
Prop. l979/81):ll4 ?” 121
mål". medverkan vid besiktning och eventuellt anlitande av konsulter.
För byggföretagens vidkrmtmande. men även av samhällsekonomiska skäl. är det därför av vikt att reklamationerna ej blir onödigt många. Det har exempelvis hävdats i samband med den ovan berörda Rirsöksverksamheten. att en hel del "ökynnesanmålningar" gjordes. I vissa fall gjordes anmälningar som t.o.m. anmälaren själv bort inse ej skulle föranleda nämnden att rekommendera rättelse enligt anmälarens yrkande. I. andra fall gjordes anmälan innan garantibesiktning verkställts. och t. o. m. trots att bägge parter i slutbesiktningsprotokollet enats om att avvakta garantitiden.
Reklamationer och tvister uppstår ofta pga osäkerhet och oklarhet om vad som överenskommits mellan konsument och producent. Avtalen är ofta muntliga och opreciserade. vilket inbjuder till feltolkningaroch missförstånd. Konsumenten underlåter ofta att följa upp beordrat arbete och missar där möjligheten att på ett tidigt stadium rätta till eventuella misstag. Vid besiktningen i samband med husköp eller reparationer. inträffar också att konsumenten ej tillräckligt noggrant uppmärksammar eventuella fel och brister. Det är oftast vid dessa tillfällen som parterna enklast kan reglera sådana problem. antingen i förrn av prisreduktioner eller tilläggsarbeten (mot fastställd ersättning).
En reklamationsnämnd på fastighetsområdet skulle knappt lösa de problem som uppstår av ovan relaterade skäl. Tvärtom kan t. o. m. skrupel- fria konsumenter medvetet eftersträva oklara avtal med producenter med hänsyn till möjligheten att kostnadsfritt gå till reklamationsnämnden om han inte får igenom sina tidigare icke preciserade krav hos producenten när arbetet väl är utfört.
Ett av utredningen delvis obeaktat faktum är. att de flesta tvister avseende reparationer. underhåll och förbättringar på fast egendom rör priset på reparationen. Detta framgår av statistik Rörfirmornas Riksförbund (även denna organisation ansluten till SHlO-Familjeföretagen) tagit fram från förbundets VVS-garantis reklamationsnämnd. Över 70 % av alla yrkanden till nämnden gäller nedsättning av fakturabeloppet beroende på exempelvis tvist om arbetet utförts på löpande räkning eller inte. om antalet nedlagda timmar är skäligt eller om takpriser respektive ungefärliga priser varit aktuella. Även för dessa reklamationsfall torde besiktningar bli nödvändiga. Då kan den samhällsekonomiskt tvivelaktiga situationen uppstå att utred- ningskostnaderna med stor sannolikhet överskrider det disputerade belop- pet.
Vid en samfälld bedömning av ovan beskrivna fördelar och nackdelar med en fastighetsreklamationsnämnd. finner Sl-llO-Familjeföretagen att övervä- gande skäl ändock talar för att organisationen kan tillstyrka utredningens förslag på denna punkt.
För byggindustrin kommer en fastighetsreklamationsnämnd att innebära att fastare regler skapas och att en mängd oklarheter undanröjs exempelvis gällande skälighet av debiteringen. kvalitet på utförda arbeten.och god praxis
"Prop. l979/80:l 14 12.7
inom verksamhetsonirådet och visavi konsumenter i allmänhet.
För konsumenterna kommer otvivelaktigt nämnden att fylla ett stort och värdefullt behov. Tx ister om fast egendom rör i allmänhet betydligt större belopp än tvister om konsumentartiklar av dagligvarukaraktär samtidigt som oklarheten är större här om rättsläget. På dagligvaruområdet har dessutom det senaste decenniets konsumentpolitik inneburit en kraftig förstärkning av konsumenternas ställning i förhållande till producenten.
För företagens vidkommande gälleratt kostnaden för nämndens verksam- het till största delen kommer att ligga på samhället och enbart i mindre utsträckning skall belasta företagen (och därmed i förlängningen konsumen- terna) .....
Vad gäller ikraftträdandet av detta system hänvisar organisationen till konsumenttjänsttitredningens yttrande i detta avseende. Denna utredning kommer att framlägga ett omfattande förslag till konsumenttjänstlag. som skall gälla avtal mellan näringsidkare och konsument om yrkesmässiga tjänster. En sådan lag kommer att bringa klarhet om innebörden av gällande rätt på området. Av detta skäl bör utvidgningen av ARN:s verksamhet samordnas med införandet av denna konsumenttjänstlag. Den praxis och prejudikatbildning som fastighetsreklamationsnämndens verksamhet kom- mer att åstadkomma. bör av naturliga skäl bygga på det dessförinnan klarlagda rättsläget. Ytterligare ett skäl till en sådan samordning är de omfattande informationsinsatser som införandet av både en konsument- tjänstlag och en fastighetsreklamationsnäi'nnd nödvändiggör. Det är självfal- let både billigare och naturligare att samtidigt informera om gällande rätt och hur tvist kan lösas.
4.1.29 KF:
Utredningen har föreslagit att reklamationsverksamhet i fråga om fast egendom skall bedrivas inom ramen för Allmänna reklamationsnämndens verksamhet.
Att behovet av ett reklamationsorgan för ärenden rörande fast egendom är stort framgår bl. a. av utredningens redovisning från den Rjrsöksverksamhet med fastighetsreklamationsnämnd som Konsumentverket bedrev i Uppsala och Gävleborgs län 1975/76 samt av det stora antal förfrågningar i fastighetsärenden som enligt utredningens redogörelse fortlöpande riktas till Allmänna rekIamationsnämnden och Konsumentverket. Köpet av den egna villan är inte sällan den största ekonomiska satsning som en enskild person gör under sin livstid. och för konsumenterna är det ofta mycket stora värden som står på spel vid fastighetstvister. KF finner det principiellt riktigt att samhället vid sidan av domstolsalternativct söker erbjuda konsumenterna ett lättillgängligt. snabbt och enkelt förfarande att lösa tvister som rör fast egendom lika väl som andra tvister. Med tanke på att fastighetstvisteriia ofta är komplicerade och fordrar omfattande utredning är det emellertid enligt
Prop. 1979/80: I 14 _ ""' 123
KF:s mening tveksamt om handläggning i den ordning sotn sker vid en rekIamationsnämnd i praktiken är det mest ändamålsenliga sättet att komma till rätta med fästighetsreklamationer.
KF vill åter framhålla betydelsen av förebyggande konsumentskyddande åtgärder. Eftersom felaktigheter i samband med fastighetsköp ofta medför betydande kostnader och praktiska svårigheter är det av särskild vikt på fastighetsmarknaden att reklamationsanledningar på ett tidigt stadium undan röjes. Såsom utredningen påpekat pågår ett ganska omfattande arbete med att förstärka konsumentskyddet på detta område. Tyvärr torde inte behovet av ett snabbt och enkelt tvistlösa nde förfarande på fastighetsom rådet bortfalla därigenom. KF anser emellertid att en ändamålsenlig lösning på denna fråga knappast kan ske förrän en samlad analys gjorts av vidtagna. beslutade samt tänkbara åtgärder för att förstärka konsumentskyddet på fästighetsområdet.
Kostnadsaspekterna förstärker KF:s tveksamhet till det förslag till tvist- lösning på fästighetsområdet som utredningen lagt fram. Prövningen av fastighetstvister vid Allmänna reklamationsnämnden skulle enligt utred- ningens beräkningar bli nämndens mest omfattande verksamhet med cirka 2 000 ärenden om året.och fastighetsavdelningen skulle ensam dra kostnader uppgående—till ungefär lika mycket som de sammanlagda kostnaderna för all övrig verksamhet vid nämnden (3—4 milj. kr.). På grundval av erfarenheterna från försöksverksamheten 1975/76 har utredningen räknat med att besikt— ning kommeratt behövas i vartannat fastighetsärende.och ungefär hälften av de beräknade kostnaderna för fastighetsavdelningens verksamhet skulle anslås till besiktningar.
KF vill ifrågasätta om inte fördelningen av de förhållandevis ringa resurser. som samhället anslår för konsumentverksamet. genom utredningens förslag får en icke önskvärd förskjutning till förmån för ett enda konsumtionsom- råde. De konsumenter som skulle gynnas av den föreslagna reformen — småhusägarna — framstår vid en jämförelse med andra konsumentgrupper generellt sett knappast som särskilt svaga. och det är även ur den synpunkten diskutabelt med en så stor satsning på just fastighetsområdet (finansieringen av en fastighetsnämndsverksamhet berörs i avsnitt 8).
4. I .30 Svenska . lörc'rzlgal'vs l'ikslfir'bzlrr(l.'
Förbundet finner det riktigt att frågan om utvidgning av nämndens kompetens till att gälla fastighetsärenden tagits tipp till noggrann prövning. En sådan prövning har varit motiverad av att konsumenten vid fastighets- affärer kan vara i underläge gentemot säljaren. att varje enskild affär avser stora värden och att det årliga antalet uppgörelser om fastighetsförvärv eller andra fastighetsfrågor är stort. Däremot anser vi att det trots detta inte finns tillräckliga skäl för att göra den föreslagna utvidgningen. Vad ledamoten Ekström i sin reservation på sid. 220—222 anfört finner vi övertygande. Han
Prop. l979/80:ll4 124
anför att ett mycket stort antal tvister ej kan prövas utan besiktning. an den lokala domstolen likaväl kan bedöma en besiktningfellerbättre därför att den själv katt företa syn på stället). ut! den föreslagna reformen skulle nödvän- tliggöra en väsentlig utbyggnad av Reklamationsnämndens (_)rganisation. att köparen i förlitande på ett måhända försenat uttalande från nämnden kan ha mist sitt rätt enligt Jordabalken att häva ett köp och an småmålslagen skulle bli tillämplig vid efterRiljande behandling vid domstol. vilket med hänsyn till tvistens beskaffenhet. fastighetens värde och andra omständigheter är helt orimligt. Som Ekström understryker ger också avtalsvillkorslagen och den nyligen gjorda ändringen av 36 å i avtalslagen möjlighet till ändringar i villkoren i vanligen förekommande kontraktstyper respektivejämkning eller underkännande av för konsumenten tyngande villkor i det enskilda fallet.
Till vad Ekström anfört vill vi tillägga: Konsumentens ställning i en tvist med fästighetssäljare behöver ingalunda vara svag. Han får allmän rättshjälp som regelmässigt täcker det allra mesta av hans egna kostnader för rådgivning av advokat. förhandling med motparten och rättegång. Även kostnaderna för teknisk expertis i detta sammanhang täcks regelmässigt. llusköparna har också undantagslöst en hemförsäkring som innefattar rättsskydd. och detta rättsskydd. bortsett från en ringa självrisk. täcker konsumentens ersättning för motpartens rättegångskostnader. om han förlorar tvisten och ådöms att lämna ersättning. — Slutligen vill vi erinra om att en husköpare eller en konsument som på annat sätt än genom en tvist är berörd av ett fastighets- ärende har möjlighet att genom kontakt med advokat eller bankens notariatavdelning få en fullgod hjälp och detta till en kostnad som är ringa. eller i allt fall väl motiverad med hänsyn till de värden som merendels är aktuella i fastighetssammanhang. Till förmån för den lokala expertisen talar vidare att den tillsammans med byggnadstekniskt sakkunniga ofta har en god kunskap om fastighetsbeståndet, om dettas kvalitet. om de företag som i Större utsträckning uppträder som säljare eller mäklare och att de kan ordna med besiktning.
Sammanfattningsvis finns det inte mycket som talar för att konsumenter- nas behov skulle tillfredsställas genom en central handläggning i Stockholm. Vi tror att uttalande från konsumentnämnden lätt blir dåligt underbyggda. kommer fram sent. och blir administrativt omständliga och kostsamma.
4. 1.31 Sveriges lrä/ms/"abrikers riksförbund:
Förbundet inskränker sitt yttrande till frågor som avser försäljning av fast egendom och av förtillverkat material för småhus. Prövning av konsuincnllvisler
) likhet med utredningen anser )örbundet att målet måste vara att förhindra uppkomsten av tvister. Därför har STR. bl. a. i remissvaret på Byggadmini- strationsutredningens betänkande. förordat en utökad kontroll. såväl bygg-
Prop. 1979/80: ] 14 - 125
platskontroll som tillverkningskontroll i husfabrikerna. och besiktning. Förbundet vill ånyo framföra detta förslag.
Trots en utökad kontroll och besiktning torde dock tvister uppkomma. Dessa blirofta svåra att lösa parterna emellan.eftersom positionerna. när tvist uppstått. inte sällan blivit alltför låsta. Samtidigt kan ett domstolslörfarande. som idag måste tillämpas för att lösa en tvist. synas väl omfattande och tidsödande. Enligt förbundets mening finns därför behov av ett enklare förfarande för tvistlösning än domstolsförfarandet. Därvid torde. under förutsättning att nedanstående synpunkter beaktas. Allmänna Reklama- tionsnämnden (ARN) vara ett lämpligt forum.
F ör/ärandc'! i Ivismr
Sedan tvist uppkommit är det angeläget att denna löses på ett snabbt och ändamålsenligt sätt. lnnan en tvist underställs ARN:s prövning är det dock enligt STR:s mening väsentligt att möjlighet finns att förlikningsvis ena parterna. Detta kan lämpligen ske genom att ARN:s handläggande tjänste- män aktivt söker förlika parterna. Genom en sådan förlikningsverksamhet torde ett avsevärt antal ärenden kunna slutföras på ett förberedande stadium. vilket medför en begränsningav antalet ärenden —och därmed kostnaderna — som skall prövas av ARN. Den föreslagna för)ikningsverksamheten ställer dock ytterst stora krav på handläggarna. såväl beträffande juridisk och teknisk sakkunskap som avseende förhartdlingsvana och objektivitet.
Tvister som inte kunnat förlikas under handläggningsskedet skall enligt förbundets mening behandlas av nämnden i dess helhet. Därvid torde det ofta vara erforderligt att före nämndens avgörande verkställa besiktning. Denna besiktning kommer icke sällan att få avgörande betydelse för nämndens ställningstagande. För den skull är det av synnerlig vikt att besiktningarna utförs av högt kvalificerade personer. som noga följer de regler. som måste utformas för hesiktningsmännen. Vidare måste besikt- ningsmännens objektivitet kurtna ställas utom allt tvivel.
4.1.3] Svenska byggnadsenIreprmör/örcniiigen:
). Rättssäkerheten
Man kan av hänsyn till rättssäkerheten hysa vissa betänkligheter mot förslaget att låta reklamationer avseende fast egendom handläggas av en reklamationsnämnd. Få tvistefrågor lär fordra så mycket utredning och bevisning som tvister rörande fel på fast egendom. Få områden torde' dessutom kunna uppvisa en så splittrad ansvarsbild bland näringsidkare och samhällsinstanser av olika slag som fastighetsområdet. Dessa förhållanden föranlederatt tvister rörande fast egendom passar mindre väl för bedömning i den summariska förrn. som är avsedd att tillämpas i den föreslagna reklamationsnämrtden.
Prop. l979/80:1 14 120
Å andra sidan saknas i dag en lämplig samhällsinstans för bedömning av reklamationer avseende fast egendom. För bedömningen fordras vanligtvis kvalificerad teknisk sakkunskap. lin tvistlösande instans som kan åstadkom- ma snabba avgöranden är önskvärd. lngetdera kan de allmänna domstolarna erbjuda. Med anledning härav söker byggföretagen ocksä värna om möjlig— heten att hänskjuta tvistefrågor rörande byggnader till avgörande enligt lagen om skiljemän (1929zl45).
Föreningen var representerad i den nämnd som på konsumentverkets initiativ arbetade med en försöksverksamhet under åren 1975 och 1976. Sammantaget är föreningens erfarenheter från den verksamheten i stort sett goda. Försöksnämndens rekommendationer upplöste ett flertal besvärliga och svårbedömbara tvister. Om den föreslagna reklamationsnämnden kan få . lika gynnsam inverkan på tvistande parter. vilket det finns all anledning att hoppas och tro. tillstyrker vi. att den föreslagna reklamationsnämndens verksamhetsområde får omfatta ärenden hänförliga till fast egendom. Om det däremot skulle visa sig. att nämndens rekommendationer innebär oaccep— tabla konsekvenser. bör den enligt vår mening läggas ner. 1 dagsläget finns emellertid ingen anledning befara en sådan utveckling.
2. Sambandet mellan reklamationsnänmden och den s. k. småmålslagen
Enligt 2 & 1 p. lagen om rättegången i tvistemål om mindre värden ( l974:8), den s. k. småmålslagen. kan småmålslagen alltid vara tillämplig oavsett värdet av vad som yrkas. om "tvisten huvudsakligen rör fråga varöver utlåtande avgivits av reklamationsorgan som regeringen bestäm mer". Rekla- mationsutredningen föreslår endast en redaktionell förändring av denna regel.
Enligt den återgivna lagtexten kan alla tvistefrågor varöver allmänna reklamationsnämnden yttrat sig upptagas till prövning enligt småmålslagen. 1 fråga om byggtvister finner vi detta högst otillfredsställande och oaccepta- belt. Enligt vår mening finns särskilt två fall då — trots yttrande från allmänna reklamationsnämnden — tvisten inte under några förhållanden bör handläg— gas enligt småmålslagen. Dessa fall är:
a) Då tvisten rör värde. som inte överstiger ett halvt basbelopp. men där tvistens utgång är av synnerlig betydelse för bedömningen av andra föreliggande rättsförhållanden.
b) Då värdet av vad som _vrkas överstiger ett halvt basbelopp.
Enligt förarbetena till smålagslagen (prop. 1973187 sid. 237 och JuU 197336 sid. 15.) utgör skiljeklausul rättegångshinder i fallet b) ovan. Om emellertid skiljeklausul saknas. kommer det förenklade förfarandet enligt småmålsla- gen att gälla. även om tvistens värde är mycket högt. Domstolen saknar nämligen i sådant fall lagstöd för att hänskjuta tvisten till ordinär handlägg- ning enligt rättegångsbalken.
Prop. 1979/'8():1 14 1 14 XJ
Att skiljeklausul kan utgöra rättegångshinder i fallet b).där småmålslagen 'eljest kunde vara tillämplig. får anses vara fastslaget genom ovan berörda motivuttalanden. Emellertid kunde måhända övervägas att ändra 4 ; småmålslagen rörande eventuell lagkonflikt mellan småmålslagen och rättegångsbalken så. att bestämmelserna därom även enligt ordalydelse blir tillämpliga enbart på själva förfarandet enligt småmålslagen.
I fallet fl)—IvalCliS värde uppgår ej till ett halvt basbelopp men utgången av tvisten är av synnerlig betydelse för bedömningen av andra föreliggande rättsförhållanden — kommer ett yttrande från allmänna reklamationsnämn- den enligt den föreslagna lydelsen av 2 ; småmålslagen alltid att kunna "legitimera" rättegång enligt småmålslagen. Detta kommeratt gälla såväl när parternas av'tal innehåller skiljeklausttl som när sådan klausul saknas.
Såsom redan framhållits lämpar sig byggtvister rörande brister och fel i och för sig mindre väl för summariska förfaranden över huvud taget. Eftersom teknisk sakkunskap får antas linnas representerad i den föreslagna reklama- tionsnämnden och eftersom nämndens yttranden inte är verkställbara. kan emellertid byggnadsindustrin acceptera förekomsten av" reklamationsnämnd. Däremot anser vi det vara direkt olämpligt att möjliggöra handläggning av byggtvister enligt småmålslagen.
Under åberopande av det anförda hemställer vi i vart fall. att sådana förändringar görs i småmålslagen. att den enbart blir tillämplig i tvister. där det yrkade beloppet ej överstiger ett halvt basbelopp. Utanför småmålslagens tillämpningsområde måste enligt vår mening dessutom läggas tvister. där utgången kan antas ha synnerlig betydelse vid bedömning av andra föreliggande rättsförhållanden. Vad nu sagts gäller sålunda oavsett om reklarnationsnämnden yttrat sig i ärendet eller ej. Att dessa synpunkter blir tillgodosedda utgör förutsättning för vår positiva inställning till förslaget. att den tilltänkta reklamationsnämndens verksamhet skall omfatta ärenden hänförliga till fast egendom.
Förutom översyn och omarbetning av 1 och 2 ;; småmålslagen anser vi det vara lämpligt att överväga förändring av 3 a ; skiljemannalagen samt slutligen ett förtydligande av 4 ; småmålslagen. . . .
5. Besiktningsbehovet
Alldeles klart är att ärenden rörande fastighetsreklarnationer normalt fordrar en besiktning såsom underlag för nämndens ställningstagande. Besiktningslörfitrandet är både tidsödande och kostnadskrt'iv-ande.
Det är tveksamt om det i dag finns tillräckligt många kvalificerade besiktningsmän. Enligt vår mening måste övervägas att initiera en utbildning av sådana tekniker. som är beredda att åtaga sig besiktningsuppdrag. En tvådagarskurs i ämnet synes påkallad. Vi är beredda att medverka med sakkunniga i en sådan utbildning.
Prop. 1979/80: 1 14 128
6. FastighetsrekIamationsnämndens verksamhetsområdc
Det är tänkbart att den föreslagna reklamationsnämnden skall ta upp frågor enbart efter begäran från konsument i händelse av anspråk mot näringsid— kare. Vi vill ifrågasätta. om inte också näringsidkare bör ha möjlighet att i konsumenttvist anhängiggöra ärende i reklamationsnämnden.
Slutligen kan övervägas huruvida reklamationsnämnden bör befatta sig med ärenden rörande bostadsrättslägenheter och andelslägenheter.
4 . I . 33 Sveriges villaägare/örn)ind:
Det är en glädjande tendens att konsumentskyddet på fastighetsmarkna- dens område under senare tid rönt allt större intresse från statsmakternas sida. Särskilt glädjande är riksdagens under våren fattade beslut att stödja Villaägareförbundets och Svenska Entreprenörsföreningens projekt ""Små— hus 76". Förbundet anser att den av parterna i det hänseendet utarbetade tioåriga garantin är det kanske största framsteget som hittills gjorts på konsumentskyddets område när det gäller småhusmarknaden.
1 sin egenskap av intresseorganisation för Sveriges småhusägare välkomnar Sveriges Villaägareförbund alla initiativ som är ägnade att ytterligare förstärka konsumentskyddet för småhusägarna. Vad gäller lös egendom harallmänna reklamationsnämndens verksamhet säkerligen inne- burit en värdefull förbättring av konsumenternas ställning. Mot den bakgrunden kan det ligga nära till hands att överväga ett liknande förfarande beträffande fast egendom. Väsentliga invändningar kan dock anföras mot en sådan utbyggnad.
Utredningen redovisar å 5.150—152 i betänkandet konsumentverkets erfarenheter av den hittillsvarande försöksverksamheten avseende fastig- hetsreklamationer. På 5. 153 överst redovisas också uppfattningar som inhämtats från representanter för de organisationer som ingått i konsument— verkets försöksnä m nd. Det uppges att de som deltagit i försöksverksamheten bedömt erfarenheterna därav som i huvudsak goda.
Denna redovisning är för Villaägareförbundets del inte riktig eller i varje fall ofullständig. Förbundet deltog i nämnden under hela dess verksamhet med en representant (jämte suppleant) som konsumentföreträdare. Både vid den hearing. som omnämns i betänkandet. och särskilt vid ett sammanträf— fande med utredningens sekreterare den 16 december 1977 (jfr s. 29 i betänkandet) framförde vi mycket detaljerade och i huvudsak kritiska synpunkter på försöksverksamheten såsom form att slita tvister mellan enskilda och byggföretag. Vi anser det förvånande att denna vår uppfattning. som torde ha varit väl känd av kommittén. ej redovisats i betänkandet utan remissmyndigheterna tvärtom getts intrycket att också vi bedömt erfaren- heterna av försöksverksamheten som i huvudsak goda. — En del av den information som vi lämnade till kommittén finns däremot redovisad i reservationen av ledamoten Ekström. till vilken vi hänvisar.
Prop. 1979/80:114 _ 129
1 det följande kommer vi något att beröra erfarenheterna av försöksverk- samheten. sådana som vi uppfattat dem. För att ge ett perspektiv på denna fråga liksom på förslagen om en permanent och riksomfattande verksamhet. har vi infogat denna redovisning i en något mera fullständig beskrivning av hur vi anser att konsumentskyddet för köpare av nya småhus bör tillgodo- ses.
Vi anser att verksamheten för att uppnå ett bättre konsumentskydd för köpare av nya småhus i första hand bör inriktas på att förebygga och undvika fel och brister i husen. Hittillsvarande kontroll i byggnadsnämndernas regi har i huvudsak endast haft till syfte att klarlägga. om vissa begränsade. i byggnadsstadgan angivna tekniska krav uppfyllts. 1 konsumentskyddspake- tet Småhus 76 ingår däremot en noggrann konsumentinriktad kontroll och besiktning. som Villaägareförbundet svarar för i egenskap av småhusägarnas intresscorganisation, och som på förbundets uppdrag utförs av för dessa uppgifter lämpade fristående kontrollanter och besiktningsmän. Om. trots detta. fel och brister uppkommer. bör småhusköparen ha möjlighet att få rättelse. För detta krävs dels att det i någon form fattas för parternajuridiskt bindande beslut om ansvaret för förekommande fel och brister. dels att byggföretag.som pålagts ansvaret.också kan lämna betryggande garantier för att skyldigheterna gentemot småhusköparen kan fullgöras. Detta är i Småhus 76 ordnat så. att det tillskapats en produktionsgaranti för att huset byggs färdigt enligt kontraktet och att konstaterade fel och brister rättas till. även om exempelvis byggföretaget genom konkurs ej har möjlighet att själv göra detta. Vidare ingår en ansvarsutfastelse avseende väsentliga fel och brister under en tioårsperiod efter slutbesiktningen. 1 produktionsgarantin och ansvarsutfästclsen medverkar Bostadsgaranti AB och ett konsortium bestående av försäkringsbolagen Trygg-Hansa och Skandia. Uppkommer tvister om tillämpningen av konsumentskyddet skall dessa behandlas av en särskild skadenämnd. Tvister skall också i sista hand avgöras av skiljemän. För att kostnaderna skall bli godtagbara för husköparen även om han förlorar tvisten har tillskapats särskilda kostnadsregler. som leder till att småhusäga- rens kostnader ej blir högre än vid domstolsproccss och användning av den i villahemförsäkringen ingående rättsskyddsförsäkringen.
Genom beslut av 1978 års riksdag har öppnats möjlighet att vid statlig belåning av småhus få kostnaderna för Småhus 76 inräknade i låneundcrla- get.
Beslut om tillämpning av Småhus 76 harhittills fattats förca 3 000 hus.och nu är en kraftig ökning av antalet att vänta.
Med utgångspunkt från denna beskrivning kan följande jämförelse göras mellan Småhus 76 och den föreslagna fastighetsreklamationsnämndens verksamhet (här betecknad FRN).
FRN leder i motsats till Småhus 76 ej till att fel och brister förebyggs genom en vederhäftig kontroll under byggtiden.
FRN leder endast till rekommendationer. som ej är bindande för parterna.
9 Riksdagen [979180 ] sum/. Nr ”4
Prop. 1979/80zl 14 130
En behandling inför FRN utesluter därför inte. att frågan måste behandlas av domstol. l först'jksverksamheten underlät byggföretagen i ca 25 Qi? av fallen att rätta sig efter nämndens rekommendationer. Även om byggföretagen i och för sig skulle vilja följa FRst rekommendationer kan på grund av konkurs e. d. förekomma fall då de saknar ekonomiska möjligheter att göra detta. Några garantier föratt FRN:s utslag leder till rättelse finns därför inte. — meåhus 76-lösningen ingår däremot bådejuridiskt bindande åtaganden och ekonomiska garantier föratt beslutade åtgärder blir vidtagna.
Anordningen med prövning genom reklamationsnämnd är förhållandevis dyr. Det är vår uppfattning att utredningen kraftigt underskattat kostnaderna både vad gäller Rjrsöksverksamheten och den föreslagna verksamheten. Sålunda hararvodeskostnaden för den föreslagna verksamheten angivits till 400 000 kr. eller med andra ord. vid nio ledamöter i nämnden. till ca 45 000 kr. per nämndledamot. För att kunna klara beräknade 120—150 sammanträden per år torde krävas en dubblering av nämnden. eftersom åtskillig tid enligt erfarenhet från försöksverksamheten åtgår för inläsning av ärendena och annat förarbete. Sveriges Villaägareförbund torde vid en permanentning av verksamheten böra svara för en eller eventuellt två ledamöteri varje nämnd. Kostnaden enbart för förbundets medverkan i den föreslagna verksamheten kan med utgångspunkt härifrån beräknas till 300 000 kr. (alt. 600 000 kr.) per år. Givetvis kan ej de medverkande intresseorganisationerna själva svara för kostnader av denna storleksordning. Det symboliska arvode uppgående till 150 kr. per sammanträdesdag som utgick vid försöksverksamheten är självfallet helt otillräckligt vid en verksamhet i full skala.
Erfarenheterna av försöksverksamheten visade.att det i en nämnd av detta slag kan vara svårt att uppnå full balans mellan byggföretags- och konsu- mentföreträdarna. då det gäller möjligheterna att bevaka resp. parts intressen. Företrädarna för producentsidan besatt sålunda i stort sett ett större tekniskt och juridiskt kunnande om dessa frågor och bättre kännedom om de aktuella byggprojekten. än konsumentrepresentanterna. För en riktig och rättvis prövning av nämnden krävs därför att företrädarna för konsumentsidan har i stort sett lika omfattande teoretiska kunskaper och praktisk erfarenhet. och att de också kan förvärva lika detaljerade kunskaper om byggprojekten som producentsidans representanter. Dessa kompetenskrav medför givetvis långtgående kostnadskonsekvenser.
Trots vad vi här ovan anfört anser vi att försöksverksamheten avseende fastighetsreklamationer varit av stort värde. Genom den skedde en kartlägg- ning av skadefrekvens och skadetyper och av andra liknande frågor. Både myndigheter. organisationer. småhusköpare och allmänhet har genom försöksverksamheten fått en väsentligt mera vidgad kunskap om problemen än tidigare. Dessa erfarenheter bör kunna tjäna som vägledning för en förbättrad lagstiftning på området för att skydda konsumenternas intressen. Producentpåverkan för att få fram bättre byggprodukter samt krav på information till konsumenterna före köp är ytterligare åtgärder som kan
Prop. 1979/80zll4 -- 131
vidtagas på basis av det vunna erfarenhetsmaterialct.
Däremot anser vi inte att reklamation efter köp är den lämpligaste formen för att skydda småhuskonsumenternas intressen. Om statligt stöd till detta skydd bör förekomma. vilket vi anser vara mycket angeläget. anser vi att i första hand lösningen med Småhus 76 bör stödjas ekonomiskt. Detta kommer av allt att döma att ske.genom att det blir möjligt med statliga lån till merkostnaden för Småhus 76. Ett ytterligare stöd är givetvis välkommet.
För de fall då Småhus 76 ej gäller —och detta kommerövcrgångsvis att bli fallet för ett ganska stort antal småhus —bör möjligheterna att lösa uppkomna tvister på ett ur juridiska och kostnadsmässiga synpunkter godtagbart sätt förbättras. En möjlighet som vi i första hand vill förorda är att hänföra dessa ärenden till fastighetsdomstol. fsådana fall skulle möjlighet finnas att ta upp vittnesmål samt att få överprövning i högre instans. Vidare skulle de för fastighetsägarna relativt gynnsamma reglerna om rättshjälp och rätts- skyddsförsäkring bli gällande. En annan möjlighet är att efter mönster av den lösning som valts i Småhus 76 förbättra småhusköparens kostnadsvillkor vid prövning genom skiljenämnd. Jämfört med en reklamationsnämnd av den föreslagna typen innebär en expertsammansatt skiljenämnd både lägre kostnader och betydligt bättre garantier för en riktig prövning av tvister.
4.1.34 Folksam:
1 frågan rörande den föreslagna utvidgningen av ARN:s kompetensområde att omfatta även tvister som rör fast egendom har Folksam samrått med HSB och Riksbyggen och får på de av dessa organisationer anförda skälen avstyrka förslaget i denna del.
4.1.35 Stockho/ms rräclgärdsslads/öreningars samarbetsnämnd:
]. Reklamationsutredningens förslag gåri första hand ut på att Allmänna reklamationsnämnden. ARN. vars verksamhet hittills haft karaktären av försöksverksamhet. skall permanentas, och att dess verksamhetsområde skall utvidgas till att omfatta även ärenden rörande köp av fastighet och avtal om arbete på fast egendom — en föreslagen utvidgning av ARN:s verksamhetsområde. närmast avsedd att tillgodose småhusägarens intresse av en enkel. snabb och billig lösning i tvister om dylika avtal.
STS. som i sin verksamhet uppmärksammat ett flertal fall av tvivelaktiga fastighetsförsäljningar. där de försålda fastigheterna varit produkter av ofta undermåligt utförda byggnationer. finner det motiverat understryka. att konsumenten—köparen. som sällan är specialist på fastighetsaffärer. därvid löper risk att tillfogas avsevärd ekonomiskt avbräck. ev. ekonomisk ruin och därmed åtföljande psykiskt lidande och handlingsförlamning. och att — mot denna erfarenhetsbakgrund — följaktligen utvidgningen av ARN:s verksamhetsområde till att omfatta även ärenden rörande köp av fastighet
Prop. l979/80:l 14 132
och avtal om arbete på fast egendom är att hälsa med stor tillfredsställel- se.
STS vill i detta sammanhang därutöver framhålla som önskvärt.-att ARN:s verksamhet bör utsträckas till att omfatta icke blott förstahands- utan även andrahandsköp. Ett fuskbygge kan genom en skenaffärsnabbt förvandlas till en andrahandsaffär och skulle i så fall — enligt reklamationsutredningens förslag — icke omfattas av ARN:s verksamhet. Det kan icke anses som godtagbart.att en förstahandsköpare. som snabbt kommit underfund med en fastighets brister. genom en snabb försäljning skall kunna undandraga sig ett rimligt säljaransvar.
2. Reklamationsnämndens besiktningsverksamhet bör handhas av en i någon form auktoriserad besiktningsman. exemeplvis medlem av Svenska Byggnadsingenjörernas Riksförbund. SBR. eller annan välrenommerad konsult.
3. Reklamationsverksamheten för fast egendom bör lämpligen ftnansieras genom avsättningar till en särskild fond på så sätt. att i låneunderlagct inräknas en summa som uppgår till 10 % av vid försäljningstillfället gällande basbelopp (f. n. 12 600 kr.). vartill bör läggas en av byggnadsentrcprenören erlagd procentsats å produktionskostnaden.
4. Producenten-säljaren bör därutöver själv eller genom försäkring hålla konsumenten—köparen skadeslös. därest en reklamationsutredning påvisar. att felaktigheter vidlåder den producerade och försålda fastigheten. Denna garanti.resp. försäkring skall gälla även förgäfdandeav utlägg i samband med en tillfällig bosättning på t. ex. hotell eller för annan lösning av bostads- frågan.
4.1.36 K—Kansu/l: Behovet
I likhet med utredningen anser K-Konsult att målet måste vara att förhindra uppkomsten av fastighetstvister. Ett led för att uppnå detta mål är att förbättra kontrollen av byggnadsproduktionen.
Även om en sådan förbättrad produktionskontroll kommer till stånd torde man emellertid inte kunna undvika att tvister uppkommer. Dessa blir ofta svåra att lösa parterna emellan eftersom positionerna mellan dessa ofta blivit alltför låsta.
I flertalet fall av dessa tvister synes domstols- eller skiljcförfarande alltför omfattande och tidsödande. Enligt K-Konsufts mening finns därför ett stort behov av ett enklare förfarande för att lösa ifrågavarande tvister. En avdelning för fastighetsreklamationer inom Allmänna Reklamationsnämn- den torde därför vara ett lämpligt forum att pröva dessa tvister.
En förutsättning för en fungerande verksamhet är emellertid att nämndens handläggare besitter såväljuridiska som tekniska kunskaper inom fastighets- området.
Prop. 1979/80:114 _ . 133
Besiktningar
En av de mest centrala frågorna som diskuterats i samband med ett eventuellt inrättande av en fastighetsreklamationsverksamhet är hur den besiktningsverksamhet. som är en förutsättning föratt nämnden skall få ett tillfredsställande beslutsunderlag. skall organiseras.
Mot denna bakgrund samt att K-Konsult varett av de företag som anlitades föratt utföra besiktningar under försöksverksamheten med fastighetsrekla- mationer som genomfördes ttnder åren 1975—1976 finner vi det angeläget att särskilt kommentera denna del av utredningens förslag.
De frågor som särskilt har diskuterats i detta sammanhang är:
. lfur skall besiktningarna genomföras? . Finns tillgång till besiktningsmän över hela landet? 0 Vad kommer besiktningarna att kosta? . Hur skall besiktningstjänsterna upphandlas?
Besiktningarnas genomförande
I början av försöksverksamheten uppstod en diskussion om efter vilka riktlinjer besiktningarna skulle utföras. Diskussionen föranleddes av att man vid anlitandet av olika besiktningsmän också fick utlåtanden som i många avseenden skilde sig från varandra och därigenom blev svårtolkade för nämndens handläggare och ledamöter. En arbetsgrupp tillsattes som fick i uppdrag att utarbeta ett enhetligt program som skulle användas av samtliga besiktningsmän som anlitades.
1 och med att nämndens besiktningar genomfördes efter detta program underlättades i hög grad såväl handläggarnas som ledamöternas arbete. En av förutsättningarna för att en landsomfattande verksamhet skall fungera är. följaktligen att ett either/igt program/ör nämndens besik/ningar ularbelas.
Tillgång till besiktningsmän
Från vissa håll har ifrågasatts om tillgången till kunniga besiktningsmän är tillfredsställande. Detta är särskilt viktigt eftersom besiktningar måste kunna genomföras utan alltför stora dröjsmål. Enligt K-Konsults mening torde detta problem inte vara alltför stort. Det finns i dag rikstäckande företag som kan svara för nämndens besiktningar. Vidare finns lokala företag som med fördel kan anlitas för dessa tjänster. Dessa företag bör närmast sökas genom de branschorganisationer som finns i konsultbranschen.
De företag som närmast är aktuella i detta sammanhang är enligt vår mening K-Konsult samt företag eller enskilda som är anslutna till SBR (Sveriges Byggnadsingenjörers Riksförbund) och SKlF (Svenska Konsulte- rande lngenjörers Förening).
Genom dessa företag och organisationer for(/e man kunna lösa problemet med riksläckning och tillgång på kunniga besiktningsmän.
Prop. l979/80:114 134
Upphandling av besiktningstjänster
Föratt nämndens besiktningsverksamhet skall bli effektiv måste nämnden genom avtal kontraktera lokala besiktningsmän som med relativt kort varsel kan utföra de besiktningar som nämnden föranstaltar om. Besiktningsmän bör i första hand sökas hos de företag och organisationer som nämnts i det ovanstående. Enligt K-Konsults uppfattning är det nödvändigt att upphand- lingen/kontrakteringen av dessa besiktningsmän är klar innan verksamheten startar.
Förutsättningen föratt upphandlingen sker på ett tillfredsställande sätt är att besiktningsmannens uppgifter klart anges i ett av nämnden utarbetat program. vilket bör tjäna som förfrågningsunderlag vid upphandling. Detta program bör innehålla arbetsinstruktion samt specifikationer över vilka uppgifter som skall ingå i utlåtandet såväl vad gäller vissa grunddata för det reklamerade objektet som utlåtande över reklamationspunkterna. Program- met bör vidare klart ange till vilken högsta kostnad besiktningen skall utföras.
Om man väljer den ovan skisserade modellen för framtagande av besiktningsmän som nämnden kan anlita. finns starka skäl som talar föratt. innan program och kostnader fastställts. kontakta de företag och organisa- tioner som har erfarenhet av ifrågavarande verksamhet.
4 . 1 .37 Hyresgästernas riksförbund:
Beträffande den föreslagna utvidgningen av reklamationsnämndens verksamhetsområde till att även omfatta fast egendom vill förbundet anmäla viss tvekan. Det akuta behovet av förstärkt rättsskydd för konsumenterna. vilket ådagalagts genom försöksverksamheten. kan i och för sig vitsordas. Vid köp av småhus torde dock nämndförfarandet inte i längden vara ändamålsenligt för att garantera konsumenterna en fullgod prestation. Näringsidkarna måste i annan ordning åläggas ökat ansvar för att deras produkter fyller rimliga krav på goda bostäder. Ett ökat ansvar för småhus- producenterna. genom klara och långsiktiga garantiåtaganden. ger konsu- menterna bättre grund för talan vid domstol än vad de har f.n. Därmed bortfaller motivet för att belasta reklamationsnämnden med så tidsödande och kostsamma ärenden som tvister om köp av småhus. Förbundet vill dock inte motsätta sig att även sådana tvister får upptagas av nämnden. om den nödvändiga saneringen av småhusmarknaden inte kan åstadkommas på annat sätt.
4. ! .38 HSB:s riksförbund:
HSB tillstyrker att Allmänna Reklamationsnämnden nu inrättas som ett fast organ för tvistlösning mellan näringsidkare och konsument. HSB avstyrker emellertid att reklamationsnämndens kompetens utvidgas att
Prop. 1979/8U:114
b.: 'Jl
omfatta tvister rörande fast egendom.
Som reklatnationsutredningen redovisat från försöksverksamhetcn i Uppsala och Gävleborgs län 1975—1976 har där prövade ärenden i stor utsträckning visat sig gälla allvarliga fel och brister som hotar fastigheternas goda bestånd eller funktion. I syfte att få ett underlag för nämndens rekommendation har besiktning i ungefär hälften av fallen befunnits nödvändig.
Förfarandet inför reklamationsnämnden skall även fortsättningsvis enligt förslaget i princip grundas på ett sutnmariskt tttredandc och redovisartde av fakta i tvisten. Sådana tvister rörande fel och brist på fast egendom. som inte kunnat lösas direkt mellan näringsidkaren och konsumenten. torde regel- mässigt inte lämpa sig lör ett su m mariskt avgörande rekommendationsvis av en reklamationsnämnd. lnom branschen har numera konstruerats ett utvidgat konsumentskydd under tio år för småhusköpare. Arbete pågår med att ytterligare förbättra detta. Bl.a. har genom proposition 1977/78:l93 Bostadsstyrclsen fått i uppdrag att tillsammans med Planverket och Kommunförbundet se över vilka krav som bör uppställas föratt kostnaden för detta småhusköparskydd skall få ingå i låneundcrlag och pantvärde.
Även bostadskooperationen kan erbjuda sina småhusköpare samma skydd som avtalats i den s.k. Småhus 76-överenskommelsen mellan Sveriges Villaägareft'årbund och Svenska Byggnadsentreprenörföreningen.
HSB vill erinra om att bostadsbyggandet redan i dag i hög grad är reglerat genom ett omfattande regel- och normsystem. Särskilt gäller detta det bostadsbyggande som sker med statliga bostadslån. Enligt HSB:s uppfattning bör riktlinjerna i frågor som rör bostadsbyggandet handläggas av bostadsmyndigheterna. Härigenom uppnås en enhetlig behandling av alla ärenden och risker för kompetenstvister mellan olika myndigheter kan undvikas.
4. I..") Konsttmentvägleda/"nas förening:
Vi instämmer i utredningens förslag om inrättandet av en reklamations- nämnd för fast egendom. Kraftiga åtgärder i förebyggande syfte ger bättre effekt. En skärpning av t. ex. avtalsvillkoren och av bygglagstiftningen torde förbättra konsumenternas ställning.
4 . l . 40 R ikslz 1 gaar; :
Utredningen grundar sitt förslag på tolkning av erfarenheterna från den försöksverksamhet med reklamationsnämnder som förekommit i vissa län. Enligt vår erfarenhet pekar emellertid dessa erfarenheter alldeles klart på att lösningen av tvister som rör fast egendom inte skall handläggas i de former som allmänna reklamationsnämnden kommer att arbeta i. Om man bortser från vissa bagatellartade ärenden har det rört sig om fall där fastigheternas
Prop. l979/80:114 136
goda bestånd eller funktion varit ifrågasatt. En tillfredsställande lösning av sådana tvister förutsätter en ingående sakkunnig besiktning. som uppenbar- ligen inte är förenlig med det summariska tillvägagångssätt som allmänna reklamationsnämnden föreslås tillämpa.
Det finns anledning erinra om det arbete som pågår inom branschen föratt konstruera ett tillfredsställande konsumentskydd för småhusköpare.
Ett tio-årigt sådant skydd .kan i dag tillämpas för praktiskt taget all stnåhusproduktion som sker med statlig belåning. Vidare har bostadsstyrel— sen i proposition 1977/781193 fått i uppdrag att undersöka i vilken utsträck- ning kostnaderna för ett sådant konsumentskydd skall kunna inräknas i pantvärdet.
Såväl i vårt yttrande över byggadministrationsutredningens betänkande SOU 197626 som i yttrande över förslag till ändring i lagen om förbud mot oskäliga avtalsvillkor har vi anfört vissa synpunkter på risken för kompe— tenstvister mellan olika statliga myndigheter. Det resonemang vi där förde är i hög grad tillämpligt också på reklamationsutredningens förslag om hand- läggning av tvister rörande fast egendom. Vi ber därför att få citera följande ur de nämnda yttrandena.
"1 fråga om avgränsningen av bostadsmyndigheternas verksamhetsom- råde gentemot andra myndigheter kan ett förhållande av principiell betydelse vara värt att peka på. Bostadsbyggande med statliga län är i alla stycken mycket ingående reglerat. styrt och övervakat av bostadsmyndigheter. ”fnblandning' av andra myndigheter kan i regel inte ske utan att man riskerar att komma i konflikt med ställningstaganden som gjorts av bostads- myndigheter. Detta talar för att man i alla tveksamma fall bör hänföra ärenden till bostadsmyndigheter."
4.2 övrigt 4.2.1 Hovrätten över Skåne och Blekinge:
Nämndens uppgift Hovrätten tillstyrker utredningens förslag.
Allmänna begränsningar beträffande nämndens verksamhetsområde Hovrätten instämmer i att förfarandet bör vara snabbt och enkelt och att muntlig bevisning inte kan upptagas. Mot den bakgrunden anser hovrätten att utredningens förslag under denna rubrik är väl avvägda .....
Olléntlig verksamhet
Inom en mängd områden av offentlig verksamhet är redan nu den enskilde konsumen' och statliga eller kommunala inrättningar näringsidkare. Allt- eftersom den offentliga verksamheten expanderar kommer denna partsställ- ning att bli allt vanligare. Att reklamationsfrågor är rikligt förekommande även när det gäller den offentliga verksamheten torde vara ett välkänt
Prop. 1979/80:114 137
faktum. Det vore stötande om konsumenten inte skulle ktntna ställa motsvarande krav på beskaffenheten av de nyttigheter han erhåller av offentliga näringsidkare som av privata sådana. flovrätten anser därför att det är betydelsefttllt att frågor rörande offentlig verksamhet kan kontma under nämndens prövning. Med hänsyn främst till vad som gäller om fullföljd av talan mot offentliga myndigheters beslut bör emellertid utredas hur långt ARN:s kompetensområde kan sträcka sig. När detta prövas bör beaktas att det skall vara så enkelt som möjligt för konsumenten att få sitt sak prövad.
Nämndensförhållande till branschnämnt/erna Näringsidkarna är själva huvudmän för branschnämttderna. Konsumen- terna representeras inte på samma sätt i de privata nämnderna som i ARN. Möjligheten att få beslut av en branschnämnd ontprövat av ARN synes värdefull. Därför bör ARN även framdeles få pröva ärettden som faller inom kompetensområdet för en branschnätttnd.
4.3.2 Bankinspektionen.'
Bankinspektionen tillstyrker förslaget att verksamhet som står under inspektionens tillsyn inte skall kunna bli föremål för behandling i reklama- tionsnämnden.
4 . 3 . 3 Marknadsdomslolen :
F när frågor av immateriell natur såsom t ex advokattjänster ttndantagna från ARN:s prövning. Även framdeles skall —enligt utredningen —advokat- tjänster vara undantagna från ARN:s prövning med hänsyn främst till den tillsyn som utövas av Sveriges advokatsamfund. Denna särbehandling av advokattjänster anser markttadsdomstolen välmotiverad och helt nödvändig från främst rättssäkerhetssynpunkt. En advokat har nämligen ett berättigat intresse av integritet vid utövningen av sin verksamhet. Följaktligen bör det inte över 'ägas nya kontrollmekanismer för granskning av advokatverksam- het såvida det inte framkommit behov därav. Något dylikt behov anser marknadsdontstolen inte föreligga.
Annorlunda förhåller det sig — fortsätter utredningen — när juridiska uppdrag utförs av annan än advokat. 1 dylika fall saknas det enligt utredningen tillsynsorgan. Vidare anför utredningen att det från ARN:s sida framhållits att anmärkningar mot juridiska byråer av olika slag inte är sällsynta. Mot bakgrund bl a. härav anser utredningen att reklamationsnämn- den bör vara oförhindrad att pröva klagomål som gällerjuridiska uppdrag när ktmsumentens motpart är annan ätt ledamot av Sveriges advokatsamfund. Härvidlag finner marknadsdomstolen skäl framställa erinran mot utredning- ens förslag. På sätt utredningen formulerat sitt ståndpunkt kommer tex
Prop. 197918": 1 14 138
sådana biträdande juristcr som är anställda hos advokater att kunna bli föremål för ARN:s granskning. Huruvida det verkligen är utredningens mening att ifrågavarande biträdandejuristers verksamhet skall kunna prövas av ARN är måhända tveksamt nted tanke på att utredningen i detta sammanhang uttryckligen endast nämner "juridiska byråer av olika slag". Även om det skulle vara så.att utredningen inte ltar tänkt sig att itti aktuella biträdande juristers verksamhet skall falla under ARN:s kompetensområdc finner marknadsdontstölen det i så fall angeläget att oklarlteten härvidlag undanröjs vid den fortsatta handläggningen i departementet. För domstolen ter det sig självklart att inte heller ltos advokater verksamma biträdande juristerbör underkastas ARN:s prövning. Även berörda juristers verksamhet förtjänar nämligen ett starkt integritetsskydd. Vidare utgör deras verksamhet mer eller mindre en del av en advokats verksamhet. För det fallet att nu berörda juristers verksanthet skulle kunna granskas av ARN skulle följakt- ligen ARst prövning indirekt även komma att avse advokatverksamhet. Härtill kommer att de biträdande juristerna indirekt torde stå under den av Sveriges advokatsamfund utövade tillsynett. En advokat torde nämligen ha ett ansvar för hur de hos advokaten anställda biträdande juristerna fullgör sitta uppdrag. Att advokaten sköter denna tillsyn faller i sin tur under advokatsantfundets tillsyn.
Marknadsdomstolcn anser alltså att hos advokater verksamma juristers uppdrag inte skall kunna prövas av ARN. Vad däremot gäller sådana konsulterandejurister som saknar anknytning till advokatbyrå ter sig frågan angående ARN:s kompetens delvis annorlunda. Bland de "juridiska byråer av olika slag" som här är aktuella finns det naturligtvis byråer av mycket skiftande karaktär. Dels finns det sådana som drivs ansvarsfullt av kompe- tenta jurister. Dels finns det tyvärr också byråer som drivs mindre seriöst. Det torde framförallt vara mot sistnämnda kategori byråer som de av utredningen nämnda anmärkningarna hos ARN riktas. Många av dessa anmärkningar vittnar förmodligen om att uppdrag misskötts i flagrant män. och det torde i sådana fall inte 'ara erforderligt med någon särskild just för dessa ärenden speciell kompetens vid granskningen. För dylika fall kan ARN:s för konsumenterna lättillgängliga förfarande vara det lämpligaste. Ju mer kvalificerad och seriös en juridisk byrå är desto större krav från främst rättssäkerhetssynpunkt bör ställas på själva granskningsförfarandet. Mot bakgrund härav finns det skäl att ifrågasätta även lämpligheten av att ARN ges möjligheter att pröva sådan juridisk rådgivningsverksamhet som inte är bunden till advokatbyrå. Det torde nämligen vara svårt att i förväg avgränsa den verksamhet som kan tänkas lämplig för ARN:s granskning. Med hänsyn härtill vill ntarknadsdomstolen helt avstyrka utredningens förslag rörande ARN:s möjligheter att pröva klagomål som gällerjuridiska uppdrag.
Angående banktjänster konstaterar utredningen att det får anses vara ett konsumentintresse att även sådana skall ktinna prövas i en reklamations- nämnd. Mot bakgrund av banklagsutredningens pågående arbete. som bl. a.
Prop. 1979/80:114 " . 139
skall ägnas åt att överväga hur gränsen bör dras mellan bankinspektionens verksamhet och den verksamhet som utövas av de konsumentpolitiska organen. anser sig reklantationsutredningen inte 1. n. böra föreslå att någon del av bankernas verksamhet skall kttttita bli föremål för behandling i reklamationsnämnden. I anslutning härtill vill ntarknadsdomstolcn anknyta till tan kegåttga r som domstolen gav uttryck för i domstolens remissvar av den Sjuli 1978 över försäkringsrättskontntittetts delbetänkande "Konsumentlör- säkriitgslag” (SOU 1977z84). 1 remissvaret yttrade domstolen följande angående bankinspektionens möjligheter att kontrollera de av bankerna använda avtalsvillkoren (s. 4 fl: "1 fråga om villkoren på bankområdet är väl inte i samma mån klarlagt att en allmän skäligltetsprövning.dvs. en prövning som går vida utöver vad som betingas av banktillsynens uppgift att granska soliditet. likviditet och en sund utveckling av bankverksamheteit.ankommer på bankinspektionen. Utan vidare kan konstateras att vid tillkomsten av nuvarande bank- och sparbankslagar det från lagstiftarens sida ingalunda förelåg någon avsikt att en avtalsvillkorsprövnittg av det slag som enligt avtalsvillkorslagen åvilar marknadsdomstolen skttlle utövas av tillsynsmyn- dighetett för banker respektive sparbankerfse Westerlind. Banklagen s. 436 ff. och santma förl.. Sparbankslagen s. 411 f.). 1 praktiken har det efterhand nog ändå blivit mer eller mindre accepterat att bankinspektionen ger sig in på en nästan lika vidsträckt skälighetsprövning som försäkringsinspektionen kunnat göra enligt de därvidlag mera uttryckliga lagreglerna. På sitt sätt har väl den kategoriskt formulerade unt'fantagsregeln i 2 ; avtalsvillkorslagen medverkat till denna utveckling. Vid regelns tillkomst gjorde man inte tillräckligt klart för sig att bankinspektionen egentligen inte hade att befatta sig med nu ifrågavarande avtalsvillkorsprövning." Mot bakgrund av det citerade får ntarknadsdomstolen påpeka att det 1. n. nted hänsyn till gällande banklagstiftning i och för sig inte föreligger något hinder för ARN att pröva även konsumenttvister rörande banktjänster.
4.2.4 Konsurnentverket:
Utredningen föreslår att näntnden skall pröva tvister mellan konsument och näringsidkare. Vidare förordar utredningen att endast konsumenter skall kuntta påkalla prövning hos reklamationsnämnden. Detta överensstämmer med den ordning som f. n. gäller. Verket instämmer i utredningens förslag. Det finns inget skäl till erinran mot utredningens definitioner av begreppen konsument och näringsidkare.
Utredningen menar att nämnden bör ha rätt att avvisa vissa ärenden. t. ex. sådana som har föregåtts av en alltför ofullständig utredning eller sådana där handläggningstiden skttlle bli alltför lång och resursförbrukningen onormalt stor. Vidare pekar utredningen på att nämnden bör ha möjlighet att avvisa tvister som rörobetydliga värden. Konsumentverket vill särskilt understryka det angelägna i att sistnämnda möjlighet finns. För att nämndens verksamhet
Prop. 1979/80:114 1411
skall kunna bedrivas effektivt och utan alltför stor kostnad måste nämnden kunna avvisa ä renden som inte ärav allmänt intresse och där tvisteföremålets värde är obetydligt. Konsumentverket anser att nämndens heltidsanställde ordförande bör ges möjlighet att själv avgöra om ett ärende skall avvisas av dessa skäl. 1 övrigt ansluter sig verket till vad utredningen anfört beträffande allmänna begränsningar för nämndens verksamhet.
4 2.5 fll/männa rek/aitta/ions”(intill/uns ord/lärande:
Konstimenrbvgrcp/wl. Utredningen uttalar i denna fråga bl. a. (s. 44) att för att man skall få överensstämmelse med tillämpningsområdet för den konsumenträttsfiga lagstiftningen det i reglerna för ARN:s verksamhetsom— råde uttryckligen bör anges att den köpta varan m. ni. skall vara avsedd huvudsakligen för enskilt bruk. Nämnden bör alltså kunna pröva ett ärende också när reklamationsobjcktct är avsett att användas i anmälarens yrkesverksamhet. under förutsättning att denna användning i jämförelse med dess övriga bruk framstår som mindre väsentlig.
1 det danska forbrugerkfagenaevnets årsberättelse för 1977 anges i en orientering om nämndens verksamhet (5. 99) under rubriken "Hvem kan klagc'?" att en näringsidkare kan klaga hos nämnden. om han kan anses som "det sidste led i omszetningen". men däremot inte beträffande varor som ingår i hans produktion eller är avsedda för vidareförsäljning. 1 några avgöranden har ARN närmat sig den danska tolkningen av konsumentbe— greppet och prövat ärenden rörande köp av vara uteslutande avsedd att användas i köparens yrkesverksamhet (t. ex. skogsarbetares köp av bandsåg"). En sådan något vidare bestämning av begreppen konsument och konsument- tvist kan kanske vara värd att överväga också för vår del.
När/nysidka/'begrcpper. Utredningen har (s. 144 0. 162) angivit vissa kriterier för när statliga och kommunala organ bör behandlas som närings- idkare i här avsedd mening. Det skulle emellertid vara värdefullt om i en blivande proposition de statliga och kommunala organens ställning samt gränsen för ARN:s kompetens i detta hänseende kunde ännu tydligare klargöras. Postverket har exempelvis i ett ärende rörande förseningsskada — som dock slutade med förlikning — bestritt nämndens kompetens på olika grunder, bl. a. under hänvisning till brevmonopolet och till möjligheten att anföra administrativa besvär över verkets beslut.
Förrner/lingsl'a/Ien. Utredningen tar på s. 145 upp sådana fall där en näringsidkare uppträder som förmedlare för en pri 'at säljares räkning. Utredningen konstaterar att ARN har ålagt näringsidkaren en upplysnings- plikt i dessa fall. Han har ansetts böra uttryckligen klargöra för köparen att han bara förmedlar affären och att eventuella krav skall riktas mot säljaren. llar näringsidkaren brustit i sitt upplysningsplikt i detta hänseende har nämnden tagit upp ärendet till prövning med näringsidkaren som motpart. Utredningen vänder sig mot denna praxis och anser att förmedlaren inte bör
Prop. 1979/80zl 14 141
kunna förvandlas till motpart och åläggas ansvar i den egenskapen bara därför att köparen (med fog?) har uppfattat honom som säljare.
Enligt vadjag har erfarit överväger såväl konsumentkt'ipsutredningen som småhusköpkommitten att föreslå regler om skärpt ansvar för förmedlare. 1 avvaktan på resultatet av dessa utredningars arbete anserjag att ARN inte bör ändra sin nuvarande konsumentvänliga praxis på denna punkt.
Tvister rörande obetydliga värden. Utredningen säger (s. 147) att nämnden bör ha möjlighet att från fall till fall avvisa ärende. om det med hänsyn till tvisteföremålets ringa värde inte framstår som motiverat att konsumenten får saken prövad. Någon absolut avvisningsskyldighet vill utredningen dock inte ställa upp för dessa fall.
Jag instämmer i detta uttalande och biträder även den av konsumentverket framförda meningen att nämndens heltidsanställde ordförande bör ges möjlighet att avgöra om ett ärende skall avvisas på grund av tvisteföretnålets ringa värde. Praktiskt kan detta åstadkommas även på det sättet att i princip en lägsta värdegräns fastställs men ordföranden får möjlighet att meddela dispens om konsumenten kan anföra särskilda skäl föratt få saken prövad. En sådan regel skulle otvivelaktigt underlätta de handläggande tjänstemännens telefonrådgivning. Med hänsyn till vad utredningen allmänt anför om nackdelarna med värdegränser (13 kap.) ansluterjag mig dock. om än med viss tvekan. till uppfattningen att inte ens i princip — med möjlighet till dispens — någon lägsta värdegräns för prövning bör ställas upp.
4.2.6 Konst/men(fjälls/ttlt'c'drtingmt:
RekIamationsutredningen har på grundval av överväganden i betänkandet (s. 160 f.) stannat för att ARN inte heller i fortsättningen skall pröva reklamationer som rör immateriella tjänster. såsom teknisk och juridisk rådgivning samt undervisning. Konsumenttjänstutredningens blivande förslag till konsumenttjänstlag omfattar inte immateriella tjänster. Utred- ningen avser emellertid att i sitt fortsatta arbete ta ttpp frågan om konsu- menttjänstlagen bör vidgas till att omfatta immateriella tjänster. 1 den mån konsumenttjänstlagstiftningen utvidgas i detta hänseende bör frågan om reklamationsnämndsverksamhet när det gäller immateriella tjänster tas upp till omprövning.
4.3. 7 Rä/mgängsttlredningwt:
RekIamationsutredningen har inte sett det som sin uppgift att överväga något alternativt förfarande till domstolsprocessen för andra tvisterän sådana som brukar kallas konsumenttvister. dvs. de som på ena sidan har en näringsidkare. på den andra en konsument. Om konsumenten köpt sin vara från en person som inte kan anses som näringsidkare kan han inte vända sig till den allmänna reklamationsnämnden. 1 betänkandet sägs att det knappast
Prop. 1979/80zl 14 142
skulle vara praktiskt genomförbart att låta nämndförfarandct avse tvister mellan enskilda och att det med en sådan lösning skulle föreligga en uppenbar risk för att nämndens beslut respekterades mindre ofta. något som på sikt skulle innebära en försvagning av hela nämndverksamheten.
Rättegångsutredningen kan inte utan vidare godtaga rcklamationsutred- ningens resonemang. Till en början bör a nmärkas att gränsdragningen i fråga om t. ex. ett köp skall anses ha skett från en näringsidkare eller från en enskild ibland kan vara vansklig. något som också framhållits i betänkandet. Vidare kan en tvist mellan en konsument och en enskild säljare uppvisa samma problem och bedömningssvårigheter som en tvist mellan en näringsidkare och en konsument. Det kan vara fråga om exakt samma fel eller brist i en vara eller samma dröjsmål med leverans.
Även om näm nden i många fall tillämparsärskilda lagar som endast gäller i förhållandet mellan konsument och näringsidkare är nämnden väl bevandrad inom den mera allmänna juridikens område. Frågor om vad som skall anses vara fel eller brist i en vara bör många gånger avgöras efter ensartade normer. Om man förutsätter att nämndförfarandet är en samhällsekonomiskt sett lämplig handläggningsform för ett stort antal enklare tvister mellan konsu- ment och näringsidkare — vilket man för övrigt på goda grunder torde kunna göra — kan det vara värt att studera om samhällets resurser i fall vilka kan vara i stort sett identiska utan undantag skall läggas ned på domstolsförfarandet. Det kan från en rationell utgångspunkt vara lämpligt att mera se till tvisten än till partsförhållandets karaktär. Med ett sådant betraktelsesätt kan det finnas anledning överväga om inte nämnden borde få pröva enklare tvister mellan t. ex. en konsument och en säljare som inte är näringsidkare och till och med tvister mellan två näringsidkare.
Det framgår inte av betänkandet varför det knappast skulle vara praktiskt genomförbart att låta nämndens verksamhetsområde utvidgas att gälla också tvister där säljaren av en vara inteär näringsidkare. Möjligen avses därmed att i nämnden ingår representanter för bl. a. näringslivet. På andra områden i samhället låter man emellertid representanter för organisationer delta i avgörandet av ärenden utan att parterna ärorganisationsanknutna. Här skall endast nämnas hyresnämnderna i vilka ingår ledamöter utsedda på förslag av riksorganisationer oavsett om parterna är medlemmar i sådana organisatio- ner. Att den allmänna reklamationsnämnden hittills haft en annan ordning torde kunna ses mot bakgrund av sättet för nämndens tillkomst. När nämnden nu permanentas finns det anledning att närmare studera skälen för principens upprätthållande.
Den försöksverksamhet som inom konsun'tentverket bedrivits rörande fastighetsreklamationer haravsett också tvister mellan enskilda. Det framgår inte av betänkandet om detta orsakat några särskilda problem eller om de enskilda visat lägre följsamhet beträffande nämndens beslut när det inte gällt en konsumenttvist i hävdvunnert mening. Man har för övrigt anledning ifrågasätta om det verkligen skulle spela så stor roll om följsamheten
Prop. 1979/801114 ' 143
beträffande nu förevarande ärendegrupp skttlle bli lägre. l'-'öljsamheten beträffande nämndens beslut kan ökas också genom en framtida bättre koppling mellan nämndavgörandet och en senare domstolsprocess. Särskilt kan det f'tn nas möjligheter att bättre utnyttja lagsökningsinstitutet för sådana fall där ren tredska föreligger.
Den omständigheten att en reklamationsnämnd en gång skapades i syfte att utgöra en motvikt mot näringsidkarnas dominans i konsumentförhållan- den medför inte att en sådan nämnd skulle vara mindre lämpad att- handlägga också tvister vari näringsidkare inte är inblandade. Ur rättegångsutredning- ens synvinkel är det angeläget framhålla att man inte bör se den av reklamationsutredningcn föreslagna lösningen som en gång för alla given. llärtill kotnmer också allmänpolitiska överväganden i vad mån man skall söka lösa andra än rena konsumenttvister i en annan ordning än vid domstol. Troligt är att problematiken kring kostnadsregleringen ide mindre tvistemå— len vid domstol isåfall kan förenklas. Rättegångsutredningen kan dock. som tidigare har framhållits. inte ännu gå närmare in på hur de nu tnera allmänt berörda frågorna enligt utredningens mening bör lösas.
En viktig begränsning i det föreslagna tillätnpningsområdet för den allmänna reklamationsnämnden är av mycket allmän art och gäller sådana tvister "som inte lämpar sig för nämndens prövning". 1 betänkandet lämnas en närmare redovisning av vilka fall detta skulle gälla. Som en punkt tas upp ärenden där utredningen äralltförofttllständig. Vidare anges tvisteri vilka det är svårt att utreda om en vara är behäftad med fel och sådana tvisteri vilka en nödvändig undersökning av ett reklamationsobjckt skulle visa sig alltför dyrbar eller tidskrävande. De ärenden som skulle kräva alltför lång hand- läggningstid eller som skulle ta i anspråk alltför stora personalresurser skall också få avvisas. Tvister som rör mycket stora belopp anges kunna vara mindre lämpade för en prövning i reklamationsnämnd. Nämnden skall vidare ha rätt att avvisa ett ärende. om det visar sig att tvisten i fråga redan är anhängig vid allmän domstol eller senare under pågående nämndlörfarande anhängiggörs där. Vidare skall avvisning ske om tvisten är mer än sex månader gammal när den anmäls. eftersom det blir svårare att utreda de faktiska förhållandena i ett ärende.ju längre tid som förflyter. ] sådana fall där det är svårt att objektivt bedöma reklamationsobjektets kvalitet.såsont i fråga om konstverk. fotografier och böcker. skall avvisning också kunna ske.
Det kan ifrågasättas om lämpligheten av att pröva visst ärende v id nämnden bör få ses som ett så isolerat nämndproblem som reklamationsut- redningen synes ha tänkt sig. De mål som inte gåratt utreda inom ramen för ett rent skriftligt förfarande passar givetvis inte för prövning inför nämnden. Man gör det emellertid ertligt rättegångsutredningen alltför enkelt för sig. om man hävdar att nämndförfarandet inte bör komma till användning bara därför att t. ex. utredningen vid nämnden skulle vara resurskrävande. En beaktansvärd faktor vid nämndens prövning av fråga om avvisning borde enligt rättegångsutredningcns mening vara. att avvisningen inte totalt sett
Prop. l979/80:114 144
kan förutsättas bli dyrare för samhället än vad en nämndprövning skulle ha blivit. Om resultatet av en avvisning blir att enskilda tvingas avstå från att göra sin rätt gällande eller tvingas driva sin sak. eventuellt. på samhällets bekostnad genom rättshjälpen vid en kostnadskrävande domstolsprocess. bör en nämndprt'ivning vara att föredra.
En fullständig kostnadsanalys av ett enskilt fall torde många gånger vara omöjlig att göra. llänsyn katt behöva tas bl.a. till att nämndbesluten inte är verkställbara och att en senare domstolsprocess kan tänkas komma till stånd efter nämndens prövning av ett ärende. Den omständigheten att effekterna av ett avvisningsbeslut långt ifrån alltid kan överblickas bör emellertid inte få hindra att nämndens prövning av avvisningsfrågan principiellt görs utifrån ett vidare perspektiv än vad som har förutsatts i reklamationsutredningens betänkande.
Utredningen delar den i betänkandet framförda uppfattningen att tvister som rör stora belopp kan vara mindre lämpade förprövning i reklamations- nämnden. För tvister som rör stora belopp bör i stället domstolsförfarandet mestadels anses lämpat. Visserligen kan det med fog hävdas att tvisteföre- målets värde inte påverkar ett måls svårighetsgrad 1 sakligt eller juridiskt hänseende. Men när det gäller stora belopp har parterna befogade anspråk på att få del av den noggrannare och mera rättssäkra domstolsprövningen. Domstolsförfarandet blir mer tungrott och kostsamt. men mål om stora värden bär också större kostnader. Vad nu sagts hindrar emellertid inte att parter i tvist om stort belopp bör ha möjlighet att välja reklamationsnämnden som tvistlösningsorgan. om förutsättningarna för nämndens medverkan i övrigt är uppfyllda.
Det bör tilläggas att den föreslagna rätten för nämnden att själv utan närmare vägledning av lagtext avgöra.om den är lämpad för prövning av visst ärende. torde vara närmast unik när det gäller offentlig verksamhet.
4 ..?.8 Bank/agsufred/tingen:
Banklagsutredningen har ännu ej behandlat vad som bör gälla i fråga om bankinspektionens granskning av bankernas verksamhet för att i skilda hänseenden ge ett gott konsumentskydd åt bankkunderna. Banklagsutred- ningen delar emellertid reklamationsutredningens uppfattning att bankernas verksamhet f. n. inte bör bli föremål för behandling i reklamationsnämn- den.
4.3.9 Sve/iska kommun/ärmtin/('I:
Rekfamationsutredningen föreslår att Allmänna reklamationsnämnden skall kunna behandla sådana ärenden där kommun uppträder som närings- idkare. Styrelsen vill även här hänvisa till proposition nr 33 till 1972 års riksdag om samhällets konsumentpolitik. Där anförs å sid. 62 följande:
Prop. 1979/80:114 145
"Begreppet konsttmcntpolitik bör avse de problem som sammanhänger med konsumenternas köp och användning av varor och tjänster. som bjttds ut på den privata marknaden eller på marknader som arbetar enligt likartade principer".
Styrelsen som finner att utredningen tagit allt för lätt på frågan om reklamation av kommunala varor och tjänster. avvisar det framförda förslaget. Frågan om reklamation inom den offentliga sektorn fordrar före ställningstagande en omfattande analys varvid beaktas vilka andra möjlig- heter en konsument har att få rättelse när det gäller den offentliga sektorns varor och tjänster.
4.3.[11 I.().'
Utredningen föreslår att det i reklamationsnämndens instruktion intas en regel om möjlighet för nämnden att avvisa ärenden. Avvisning skall kunna ske om exempelvis ett ärende bedöms kräva alltför lång handläggningstid eller om det med hänsyn till fvisteföremålcts ringa värde inte framstår som motiverat att konsumenten får saken prövad. Enligt LO:s mening måste en sådan regel hanteras med stor varsamhet eftersom även bagatellärcnden i vissa fall kan vara principiellt viktiga. Vidare kan det ibland vara av särskild betydelse för konsumenten att få saken prövad även om den rör ett obetydligt värde.
Utredningen föreslår att endast konsumenten skall kunna påkalla rekla- mationsnämndens prövning av en tvist. och att denna prövning skall vara kostnadsfri för konsumenten. LO delar utredningens uppfattning i dessa frågor. Likaså finner LO det riktigt att nämndens beslut även fortsättningsvis bör ha karaktären av rekommendationer.och att publicering av namnen på de näringsidkare som inte följer reklamationsnämndens beslut sker i Konsu- mentverkets regi och i de former som verket bestämmer.
4.3.II SMU/SR:
Utredningen föreslåratt även statlig och kommunal verksamhet bör falla under nämndens verksamhetsområde. Det är emellertid oklart var utred- ningen anseratt gränserna går mellan de områden som nämnden kan och inte kan behandla. SACO/SR anser att alla tjänster utförda av stat eller kommun. när denne uppträder som näringsidkare skall kunna vara föremål för nämndens verksamhet. Konsumenten torde ofta känna sig minst lika utlämnad. när stat eller kommun är motpart som när en enskild näringsidkare är det.
SACO/SR tillstyrkeräven utredningens uttalanden. att tjänsteravjuristcr. som ej är ledamöter av Sveriges advokatsamfund. kursverksamhet och annan utbildning samt begravnings—. hälsovårdstjänster och bekantskapsförmed- lingar o dyl. bör kunna prövas av ARN.
10 Riksdagen 10.79.1817. ] saml. Nr [14
Prop. 1979/80:114 146
1 det inledande tillstyrkandet av att ARN permanentas ligger även ett tillstyrkande av att ARN får verka under tämligen fria former även fbrtsättningsvis när det gäller förfarandet. ARN skall således på tämligen diskretionära grunder kunna avvisa ärenden. Om så sker. är det emellertid angeläget att konsumenten får upplysning om vart hon i stället ska vända sig med sin reklamation.
4 ..7. I) .S't'vrius (tt/tvikatsc'tmt'tmrl:
lanledning av vad utredningen anlörfsid. 1601angåendejuridiskattppdrag utförda av annan än advokat vill samfundet påpeka att dess tillsyn över advokaterna omfattar advokaternas principalansvar för biträdandejurist som är anställd på advokatbyrån. '
4.2.13 .S't'w'iut's im/tts/ri/i'irhtt/tt/ (N'/1 .S't'z'l'lgt's gl'ossist/örhtmtl:
Vi delar uppfattningen att nämnden inte skall pröva tvister näringsidkare emellan eller konsumenter emellan. Däremot anser vi det inte självklart att varor och tjänster producerade av stat och kommun inte skall kunna behandlas av nämnden i sådana fall då stat och kommun ej uppträder som näringsidkare. Konsumentproblemen kan uppkomma såväl pga offentlig som privat verksamhet Och oavsett om samhället uppträder i kommersiellt sammanhang eller inte.
Ett praktiskt argument skulle vara att en utvidgning av verksamheten på detta sätt skulle föra med sig en så stor ärendetillströmning att nämndens uppgift att enkelt. snabbt och billigt lösa tvister Skulle sättas i fara. Detta förhållande skulle dock visa på behovet av tvistlösande organ då det gäller den offentliga sektorn. Vi anser dock att frågan inte är tillräckligt penetrerad för att omgående ingå i nämndens verksamhet. Av bl.a. detta skäl bör en utredning tillsättas med syfte att se över konsumentskyddet inom den offentliga sektorn.
1 frågan om vilken part som skall kunna påkalla prövning hos reklama- tionsnämnden vill vi framhålla att det finns situationer då även näringsidkare borde ha denna möjlighet. Det gäller exempelvis de fall då parterna själva inte kunnat lösa konflikten men konsumenten trots uppmaningar från närings— idkaren och exempelvis konsumentsekrcterare inte vill påkalla prövning utan återkommer med krav till näringsidkaren. Sådana fall är antagligen relativt sällsynta och skulle därför inte utgöra någon större arbetsbelastning för nämnden men utgöra en uppenbar fördel för näringsidkaren i här angivna situationer.
Prop. l979/80:114 1-17
4.3. IJ .S'vt'rigc's lrc'i/ttts/lt/tr/ltt'rs t'iAs/i'irltt/ittl:
STR vill vidare förorda. att nämnden skall kunna pröva ärenden där kommun är konsumentens motpart. llttrttvida kommunen i det enskilda fallet kan betraktas som näringsidkare eller som offentligrättsligt subjekt torde sakna betydelse. Det avgörande skall vara om kommunen tagit betalt för sina tjänster. Om lagändring krävs för att nå detta resttltat föreslås att sådan lagändring vidtas.
4.3.1)" .:1Itt/urmiiitttwts riAs/i'ir/ttt/ttl:
1 och för sig synes det riktigt att Allmänna Reklamationsnämndcn endast har att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare. 1 en viss situation kan det dock vara av intresse att få Allmänna Reklamationsnämn- dens bedömning i en tvist mellan två konsumenter. M syftar härvid på den situation som t. ex. uppkommer när en konsument säljer en båt till en annan konsttmenf genom förmedling av näringsidkare. I händelse av tvist mellan köpare och säljare är i ett sådant fall konsumentköplagen tillämplig.
"ad angår förslaget att statlig och kommunal verksamhet skall kttnna bli föremål för prövning i Allmänna Reklamationsnämnden. dock endast i den mån staten eller kommunen uppträder som näringsidkare. ifrågasätter M huruvida det icke vore lämpligt att t.ex. tvister mellan konsumenter och AB Svensk Bilprovning på grund av obligatorisk kontrollbesiktning bör kttnna prövas av Allmänna Reklamationsnämnden. Man bör härvid hålla i minnet att i den mån AB Svensk Bilprovning utför s.k. frivilliga konditionstester torde tvister på grttnd härav kttnna prövas av Allmänna Reklamationsnämn- den.
4 . 3 . / 6 Svenska . lörst'ikrillgsho/(tgs riksförbund."
Avvisningsfrågan uppkommer inte sällan i ärenden angående ersättning ur ansvarsförsäkring. trafikförsäkring eller annan försäkring på skadeståndsom- rådet. Bedömningen kan här vara beroende av muntlig bevisning. Vidare finns ibland i dessa ärenden juridiskt komplicerade frågor om förutsättningar för att ersättningsansvar skall föreligga. De kan också karaktäriseras av att tvisten inte så mycket kan anses hänförlig till förhållandet mellan försäk- ringsgivare och konsument som till förhållandet mellan (vanligen) två konsumenter: den skadeståndssk_vldige och den skadelidande. 1 ett ärende om ersättning ur vanlig ansvarsförsäkring rör tvisten mestadels förutsätt- ningarna föransvaroch skadeståndets storlek. Försäkringsbolaget är betalare av skadeståndet. men den försäkrade ("den skadeståndsskyldige) kan ha viktiga intressen att bevaka. t.ex. självrisk eller annan oförsäkrad del av ansvaret. 1 ärendena om ersättning ur trafik— eller annan motorfordonsför- säkring kommer en eventuell motpart in i bilden. och tvisten kan då komma
Prop. 1979/80: 1 14 148
att röra kontrahenternas motstridiga intressen och uppfattningar beträffande trafikolyckan.
Att skadestånds- och tralikärendena i de nu berörda avseendena inte alltid är att jämställa med sådana rekIamationsärenden som nämnden i första hand är till för hindrar inte att nämnden ändå i vissa fall kan vara ett lämpligt forum för tvistlösning också på detta område. Domstolarna förbehålls därigenom prövningen av mål där rättsfrågorna är komplicerade eller där det är nödvändigt med bevisupptagning i former som inte är möjliga i nämn- den.
På detta sätt tillgodoses Iörsäkringsbräagens intressen av att praxisbild- ningen sker i tillförlitliga former. När nu nämndverksamheten permanentas lin ner riksförbundet det angeläget att principerna för fördelningen av ärenden mellan domstolarna och nämnden i de nu berörda avseendena klart anges i (len blivande propositionen.
lin annan kategori av ärenden där reklamationsnämnden inte alltid utgör lämpligt forum är tvister om värderingar. Som exempel kan nämnas värdering av stulen eller annars förkommen eller skadad egendom.
E_n rimlig ståndpunkt är ofta att värderingsfrågor hanteras på det sätt som föreskrivits i försäkringsavtalet. nämligen genom hänskjutande till skilje- män. när skiljeklausul finns. eller till värderingsman enligt försäkringsbola- gensallmännabestämmelser l976. AB lfll . vilka i regel tillämpas vid tvist om värdet av skada på lös egendom. Det kan inte anses obilligt mot konsumenten att värderingen sker i nu angiven ordning. eftersom den garanterar att sakkunskapen kommer till tals på de många olika områden som är aktuella. ARN har också i ett ärende l976 angående värdering av brandskada på byggnad ansett att värderingen bör ske i sådan ordning (dnr l207/76).
4.3.1? I-h/ksum:
Som framgår av beskrivningen i betänkandet om nuvarande förhållanden vid ARN (särskilt sidorna 54—56) intar försäkringsnämnden i flera hänseen- den en särställning. Vad som där prövas är i huvudsak beslut från försäkringsbolagens sida innebärande avslag helt eller delvis av begäran om försäkringsersättning (inkl. skadestånd). Nämndens verksamhet blir därför mer lik t. ex. den som förekommer vid klagoinstanserna inom socialförsäk- ringen än den inom övriga nämnder inom reklamationsnämnden. något som bl. a. belyses av den mycket stora skillnad i ärendefrekvens som redovisas i tabell 2.2.12.
Utredningen föreslår inte någon egentlig förändring av det hittillsvarande verksamhetsområdet för nämnden. Som hittills skall nämnden således ha rätt att avvisa ärende som inte lämpar sig för en prövning i nämnden. Den av utredningen gjorde genomgången av omständigheter som enligt utredning- ens mening bör kunna föranleda sådan avvisning stämmer väl med Folksams åsikter.
Prop. l979/80:l 14 . 149
Det bör emellertid diskuteras om det inte ifråga om en ärendekategorL s. k. vållandefrågor. finns anledning att gå längre. dvs. att helt undanta dessa ärenden från möjligheten att bli prövade i nämnden.
Skälen för ett sådant undantagande är i huvudsak följande. Om de av utredningen angivna motiven för att nämnden bör avböja att pröva ärenden skulle följas. synes det vara stor sannolikhet för att större delen av ärendena rörande vållandefrågor skulle komma att avvisas. Det sammanhänger med att ett tillfredsställande underlag för prövningen i dessa fall förutsätter arbetsformer av det slag som finns vid underrätterna. men inte hos nämnden. I fråga om den del av ärendena som skulle vara möjliga att pröva i nämnden gäller att de också skulle kunna prövas i domstol.
llär föreligger alltså den situationen att domstol alltid är lämpligt organ för tvistlösningen och oftast det enda lämpliga organet. medan ARN är lämplig i vissa fall men olämplig i kanske flertalet fall. Mot denna bakgrund synes den enda rimliga lösningen vara att låta alla dessa ärenden avgöras av domstol och inte av ARN.
Genom ett sådant ställningstagande skulle man framför allt nå två mål. Dels skulle man få en styrning av denna ärendetyp till ett prövningsorgan som i varje fall för det stora flertalet fall svarar mot önskemålen om lättillgänglighet. låga kostnader och kompetens. dels skulle man därigenom väsentligt underlätta hänvisningsproblemet. llärmed avser vi den informa— tion om vilken möjlighet/vilka möjligheter en missnöjd kund har att få sitt ärende prövat. Sådan information lämnas nu såväl skriftligen som muntligen och av ett stort antal personer. däribland även av kommunernas konsument- vägledning. Man kan säkerligen inte begära av dessa personer att de skall kunna ge konsumenterna någon ledning för valet mellan domstol och ARN. Skulle hänvisningen ske så att konsumenten upplyses om att han kan vända sig. efter eget val. antingen till domstol eller till ARN föreligger det uppenbarligen stor risk' för att hänvisningen leder konsumenten in i en återvändsgränd och väl också därigenom skapar viss risk för rättsförlust.
Folksam vill föreslå att det överväges om inte systemet för tvistlösning på konsumentområdet skulle vinna på om vållandefrågorna flyttades bort från ARN:s verksamhetsområde. Det förutsätter att ansträngningar görs i syfte att förändra konsumenternas nuvarande attityd gentemot domstolarna. [jämfö- relse med den stora informationsinsats som gjorts för att göra ARN känd är försöken att popularisera domstolarna ytterligt blygsamma. En ökad infor- mation inom just området för vållandefrågor. särskilt inom trafiken. bör därför åstadkommas.
4.118 HIISI|")(/('liS/Öl'hlIIH/Pl Hem och Samhälle:
Nämnden bör även i fortsättningen kunna pröva enbart tvister mellan konsument och näringsidkare. Endast konsument skall ha rätt att anhäng- iggöra ärende hos nämnden. Kvittningsvis framställt yrkande av näringsid-
Prop. l979/80:ll4 150
kare bör dock kunna prövas av nämnden i den mån det har samband med konsumentens yrkande i ärendet.
Konsument bör först söka rättelse på kommunal nivå och. om inte rättelse går att erhålla. föra ärendet vidare. I-"örhunrlel finner det (liir/("ir (inge/(ige! (III den kommunala kr:nstnnenrrerksmnhelen llIh-l'L'IL'S. Då fortfarande ca 6l ('.-3 av landets kommuner saknar sådan verksamhet anser förbundet att ett obliga- torium bör övervägas. Vad gäller nämndens verksamhetsområde vill förbun- det instämma j den inskränkning som anförts i ledamoten Ekströms reservation.
4 .3. I () H_t'l'esgt'isternas rik's/i'irhunrlf
Liksom utredningen anser förbundet att tvister om nyttjanderätt till fast egendom bör falla utanför reklamationsnämndens kompetensområde. lnom hyresrättens och arrenderättens områden finns redan ett beprövat förfarande att tillgå. När det gäller andra tvister som rör fast egendom. såsom reparationer och andra tjänster som utförts av näringsidkare. kan såväl bostadsrättshavare som hyresgäster behöva reklamationsnämnden för att hävda sina anspråk på ett fackmässigt arbete.
4 . 3 . _?!) Sveriges .faslig/iersägare/örhtmrl:
När det gäller ARN:s kompetensområde föreslås att ärenden. som gäller läkar-. tandläkare—. advokat- och kursverksamhet av olika skäl undantagas därifrån. Däremot förutsättes uppenbarligen att tvist om tjänster som jurist eller annan konsult inom intresseorganisation lämnar organisationens medlemmar. skall kunna upptas av ARN. En sådan tvist bör emellertid enligt förbundets uppfattning inte kunna dragas in under ARN:s prövning. Den måste betraktas som en intern angelägenhet mellan medlemmen och hans organisation och missnöjd medlem har möjlighet att genom sin representa- tion i organisationen beivra orimliga arvodesdebiteringar eller andra missför- hållanden. l vart fall bör ARN inte kunna pröva tvist mellan medlem och etablerad riksorganisation eller dänill knuten Iokalorganisation.
Förbundet instämmer i utredningens uttalande att tvist om nyttjanderätt till fast egendom inte bör kunna prövas av ARN.
5 Regionala reklamationsnämnder 5.1 Hovrätten över Skåne och Blekinge."
Liksom utredningen anser hovrätten att det vore olämpligt att inrätta regionala reklamationsnämnder.
Prop. 1979/80zll4 151
5.2 Örebro tingsrätt:
Med hänsyn till det stora antal besiktningar som måste göras i sådana ärenden finner tingsrätten det dock tveksamt om en sådan reklamations- verksamhet bör förläggas centralt till Stockholm. I denna del synes utred- ningen böra ha ytterligare övervägt frågan om en regional nämndverksam- het.
5.3 filar/rn(Irlsrlontsm/en.'
Enligt sina direktiv har utredningen bl. a. haft till uppgift att överväga om det kan vara lämpligt med en viss regional utbyggnad av ARN. I denna fråga ansluter sig marknadsdomstolen helt till utredningens bedömning att regional reklamationsverksamhet inte bör komma ifråga.
5.4 ,'1 llnic'inna rek/mnar/ortsnämnrlens mel/Maude:
Jag delar utredningens bedömning att regional reklamationsnämndsverk- samhet inte bör komma i fråga.
5.5 L("inssrrre/sen i Värmlands län:
Utredningen går för lätt förbi frågan om regionala besiktningsmän. Länsstyrelsens erfarenheter från rådgivning i reklamationsärenden talar för att det finns behov av besiktningsmän både när det gäller fastighets- och bilreparatjonsområdet. Dessa besiktningsmän bör placeras regionalt och kostnaderna bestridas av ARN.
5.6 Länsstyrelsen i Norrbottens län:
Ej heller enligt länsstyrelsens uppfattning föreligger skäl att f. n. bygga upp en regional reklamationsnämndsverksamhet. Om ärendetillströmningen till allmänna reklamationsnämnden skulle komma att öka på ett sådant sätt att en uppdelning av verksamheten ter sig nödvändig finner länsstyrelsen det emellertid naturligt att denna verksamhet då knyts till den regionala konsumentverksamheten.
5.7 ll'lalmö kommun:
Med statistik vjll betänkandet hävda att kommunerna är rustade för ändamålet i det att kommunal konsumentverksamhet inrättats i 168 kommuner; emellertid framgår av betänkandet att endast i 29 kommuner finns heltidstjänster inrättade. Otvivelaktigt kommer kommuninvånare i olika kommuner att bli olika väl tillgodosedda om man —såsom betänkandet vill göra — förlitar sig på kommunal medverkan i reklamationssammanhang.
Prop. 1979/8f1:114 ! 'Jl to
Mot denna bakgrund ter sig förvånande att betänkandet avvisar tanken på att inrätta regionala reklamationsnämnder i all synnerhet som härför anförda motiv framstår som ganska bräckliga. Bland åberopade skäl finner man risk för oenhetlig praxis. svårighet att regionalt rekrytera sådana företrädare för intresseorganisationer och liknande som bör ingå i nämnden. ökad administration o. s. v. — Mot bakgrunden av det nu anförda är betänkandets förslag i dessa delar icke ägnade att tillstyrkas; fortsatta överväganden föreslås.
5.8 [.it/ea" korn/nun:
Utredningen har också att ta ställning till en regionalisering av reklama— tionsnämnden.
Konsumentnämnden ifrågasätter värdet för konsumenten enär reklama- tionsförfarandet även där förutsättes vara skriftligt. Väntetiderna blir med all sannolikhet ej kortare vid anmälan till en regional reklamationsinstans.
5.9 S..-( ( '( )/ SR .'
. Lika med utredningen avstyrker SACO/SR regionala reklamationsnämn- der.
5.10 .S'veriges inr/tislri/iirhtind och .S't'eriues grossist/örhunrl:
Vi motsätter oss tanken på en regional indelning av nämndens verksamhet på samma grunder som utredningen har angivit.
5.11 Sveriges lrr'ilms/kibrikels riks/örhumi:
För att nå målet med nämndens verksamhet förordar STR att nämnden/ nämnderna blir centrala och att regionala nämnder icke inrättas.
6 Allmänna reklamationsnämndens organisation samt handlägg- ningsrutiner
6.1 llm'rr'i/len över Skåne och Blekinge:
Som ett huvudsyfte med ARN:s verksamhet anges att förfarandet skall ge en snabbare och enklare tvistlösning än domstolshandläggningen. De handläggningstider vid ARN. vilka redovisas på s. 51 i betänkandet. är som utredningen påpekar alltför långa vid vissa avdelningar och torde ej nämnvärt understiga tiden för handläggning av småmål vid domstol. Hovrätten instämmer i att det finns ett starkt behov av att förkorta handläggningstiderna vid ARN och vill särskilt tillstyrka att konsumenten — sedan han mottagit
Prop. 1979/80: 1 14 153
näringsidkarens svaromål — inte skall behöva höra av sig för att nämnden skall pröva hans anmälan.
6.2. Mark::adszlomsm/en.'
Avsnittet rörande handläggningsrutiner m. m. ger inte marknadsdomsto- len anledning till annat än ett mindre påpekande. Domstolen delar utred- ningens överväganden angående möjligheter till ordförandeprövning och att det därvid kan vara lämpligt med värdegränser. Likaså ansluter sig domstolen till att det inte bör finnas en generell värdegräns. Sistnämnda ställningsta- gande hindrar emellertid inte att man vid en eventuell framtida starkt begränsad prövning av fastighetstvister —- såsom domstolen anfört ovan — bör för denna kategori ärenden ha en värdegräns.
6.3 Konstinienlverke/:
Utredningen hävdar att man torde kunna nedbringa handläggningstiderna inom nämnden i viss utsträckning. Bl.a. anför utredningen att om man på alla stadier av ett ärendes handläggning tar till vara möjligheterna att påskynda handläggningen. tiden bör kunna begränsas till högst tre månader. Konsumentverket vill framhålla att om handläggningstiderna vid Allmänna reklamationsnämnden skall kunna begränsas måste större resurser tillföras nämnden. Det kan inte hävdas att handläggningen nu sker onödigt långsamt. Anledningen till de långa handläggningstiderna är i stället otillräckliga resurser. dels för kansliet. dels för sammanträden med nämnden. Om nämnden disponerade större resurser skulle fler sammanträden kunna hållas och därmed ller ärenden avverkas. Tidsutdräkten beror inte. som utredning- en föreställer sig. främst på handläggningen på kansliet utan på nämndbe- handlingen.
För att handläggningen av mindre ärenden skall gå fortare och kräva mindre resurser kan den heltidsanställde ordföranden avgöra ärenden genom s.k. förenklad prövning. Detta gäller om ärendet inte är av principiell betydelse eller om konsumentens anmälan uppenbarligen inte kan bifallas eller företaget inte har gått i svaromål. På motoravdelnjngen kan dessutom förenklad prövning ske i ärende där konsumentens yrkande inte överstiger 300 kr. Liksom utredningen anser konsumentverket att den förenklade prövningen bör fortsätta men inte ges alltför stor omfattning.
Utredningen diskuterar också en nedre värdegräns för att begränsa ärendetillströmningen. Enligt verkets mening bör man kunna överlåta åt den heltidsanställde ordföranden att ta ställning till om ärende som gäller mindre belopp skall prövas av nämnden. På så sätt kan man sålla bort många obetydliga ärenden samtidigt som man undviker att principiellt viktiga ärenden inte blir prövade endast därför att tvisten i det enskilda fallet understiger visst belopp.
11 Riksdagen 1979/80. ] saml. Nr 114
Prop. l979/80:114 154
6.4 ull/männa rt'k/(nnaliunsnänmtlens ort!/firande."
Jag kan i stort ansluta mig till utredningens överväganden och förslag i detta kapitel men vill i likhet med konsumentverket i dess remissyttrande understryka att anledningen till de långa handläggnjngstjderna huvudsakli- gen beror på otillräckliga resurser för såväl kansliet som för sammanträden med nämnden. En av de möjligheter att minska belastningen på själva nämnden som bör prövas är att — i enlighet med konsumentverkets anslagsäskanden för budgetåret 1979/80 — en tjänst för en kvalificerad tekniker inrättas vid nämndens kansli. Genom att kvalificerad teknisk sakkunskap tillförs kansliet skulle bl. a. förliknjngsverksamheten på vissa avdelningar kunna drivas mereffektivt och ett större antal ärenden av teknisk natur kunna avgöras av nämndens heltidsanställda ordförande och vice ordförande genom s. k. förenklad prövning. Även jövrigt krävs förstärkning. på både handläggar- och sekreterarsidan. om handläggningstiderna skall kunna mer väsentligt reduceras. Det är dock möjligt att även med bibehållen resurstilldclning hantlläggningstiderna skulle i någon mån kunna förkortas genom att vissa rutiner ändras. Denna fråga prövas kontinuerligt. F. n. undersöks möjligheten att på denna väg ytterligare nedbringa handläggnings- tiderna av en inom kansliet tillsatt arbetsgrupp.
Möjligheten att avgöra bagatellärcnden genom förenklad prövning bör behållas. Även om av de skäl utredningen anför någon högsta eller lägsta värdegräns för prövning över huvud av reklamationstvister inte bör införas. tillstyrker jag förslaget att på samtliga avdelningar (inte som nu bara för motoravdelnjngen) fastställa beloppsgränser som förutsättning för den förenklade prövningen. Också möjligheten att avgöra ärenden med s. k. liten nämnd bör finnas kvar.
6.5. Länsslvre/sr-w i l'iirni/untis län."
För att kunna få till stånd kortare handläggningstider och därigenom effektivare stöd till den enskilde konsumenten är det viktigt att ARN samtidigt får ökade ekonomiska och personella resurser. 1 dag är handlägg- ningstiden alltför lång och vissa akuta problem finner man därför menings- löst att föra vidare.
1 och med att kommunernas verksamhet ökar kan man förvänta att problemuppfångningen blir mer omfattande. Detta kommer att ställa ökade krav på ARN i det ärendehanteringen kommer att öka.
6.6 Luleå kommun:
Konsumentnämnden finner att allmänna reklamationsnämnden skall finnas kvar men att resurserna för nämndens arbete måste utökas väsentligt för att en tillfredsställande service skall kunna erbjudas konsumenterna. Nämnden bör även i fortsättningen behandla alla inkomna ärenden inom
Prop. ]979/80zl 14 155
nämndens kompetensområde. oavsett varan eller tjänstens pris. En minsta värdegräns förordas således icke.
Däremot bör. som f. n. sker. enklare och mindre principiellt betydelsefulla reklamationer handläggas efter enklare principer. I sådana fall bör de konsumentpolitiska intentionerna vara vägledande för problemets lösning.
Konsumentverket böri fortsättningen i högre grad bedriva en systematisk och uttömmande uppföljning av allmänna reklamatitmsnämndens arbete med reklamationsärenden. Detta för att verket skall få ett bättre underlag för ett förebyggande konsumentpolitiskt arbete.
6.7 'I"('().'
Utredningen föreslåratt de organisatitimer. myndigheter m. m. som ingåri nämnden skall få mandat att utse ledamöter. TCO tillstyrker förslaget och anser att konsumenterna i första hand bör representeras av organisationer. fackliga och andra. och i mindre grad av statliga myndigheter.
6.8 Sveriges kiipmmuta/('h'btmd:
Med den arbetsform som valts av ARN med ett skriftligt och i viss mån summariskt förfarande finns det naturligtvis risk för att ett nämndbeslut kan bli mindre väl underbyggt. Förbundet vill dock framhålla att sådana olägenheter registrerats i ett litet antal fall med hänsyn till ärendemängden. Det har dock inträffat några ärenden där det hade varit av värde om möjlighet till omprövning av besluten hade förelegat. ] de fall en konsument anser att ARN:s rekommendation är felaktig har konsumenten möjlighet att gå till domstol och få ärendet prövat. Denna möjlighet har inte näringsidkaren enligt nuvarande regler. I ett under hösten 1978 aktuellt ärende har en näringsidkare genom sin branschorganisation hemställt om omprövning. ] svar från ARN:s ordförande anförs att nämnden i liknande fall där det skulle krävas muntlig bevisning normalt avböjer att yttra sig i ärendet. Det förhållandet att nämnden i det aktuella fallet tydligen hade ansett sig böra sätta tilltro till anmälarens uppgifter och därför rekommenderat viss ersätt- ning till konsumenten utgjorde inte tillräckligt skäl för ett beslut om omprövning. Enligt förbundets uppfattning bör i sådana klart tveksamma ärenden nämndens ordförande ha möjlighet att låta omprövaärendet. Det bör också övervägas att ordförandens möjlighet till beslut om omprövning vidgas.
Även om ARN:s beslut endast får formen av rekommendation till lösning i det enskilda fallet får ändock beslutet den faktiska karaktären av myndig- hetsbeslut. Rättssäkerheten kräver därför att möjlighet till överprövning föreligger. Enligt förbundets uppfattning skall möjlighet föreligga —såväl för konsument som för näringsidkare — att låta överpröva ett beslut i ARN enligt lagen om förenklat rättegångsförfarande i tvistemål av mindre värde.
Prop. 1979/80: 1 14 156
6.9 Svenska trä/lus/nhri/t'r'rs riks/i'irhullfl:
För att nämndens avgöranden skall få avsedd verkan erfordras. att nämnden består av bl. a. näringslivsrepresentanter. Dessa måste i sitt dagliga arbete konfronteras med ärenden av ifrågavarande slag. Nämndledamöterna får inte vara personer som i stor utsträckning har till uppgift att vara just nämndledamöter. Detta uppdrag måste således vara av relativt liten omfatt— ning i förhållande till ledamöternas huvudsakliga arbetsuppgifter. Av bl. a. den anledningen samt att ARN:s avgörande måste kttnna fattas förhållandevis snabbt måste antalet ärenden begränsas. Ett sätt att begränsa antalet ärenden är att handläggande tjänstemän. som ovan föreslagits. aktivt söker att förlika parterna. Emellertid krävs ytterligare begränsningar .....
STR vill framföra ytterligare ett förslag att begränsa antalet ärenden. Den tidigare försöksnämnden bestod av ordföranden och åtta ledamöter (fyra representanter för konsumenterna och fyra för näringslivet). som prövade alla typerav ärenden. som omfattades av nämndens uppgifter. Den nu föreslagna nämnden kan i stället uppdelas i två mindre nämnder. exempelvis ordför- anden och fyra ledamöter. med uppgift att pröva olika typer av fall. Således kunde en nämnd handlägga ärenden som rör nyproduktion (byggnadsentrc— prenader och leveranser av monteringsfärdiga småhus) och en annan tvister av typ installationer. reparationer och tmderhåll. Genom en sådan uppdel- ning skulle den fördelen vinnas. att nämnderna blev mindre och därigenom mer lätthanterliga. Vidare skulle handläggarna och besiktningsmännen bli än mer specialiserade och skickade att utföra sina uppgifter .....
STR hemställer att bli representerat i nämnden.
6. l0 .S'i'r'nska hi',egnadsmiIre/irt'irör/i")"rwtmgm1.'
l reklamationsutredningens betänkande görs inga uttalanden om hur en nämnd avseende fastighetsärenden bör vara sammansatt. Lika fullt vill vi gärna ta tillfället och redovisa vår syn på den saken.
En förutsättning fören framgångsrik verksamhet i en reklamationsnämnd för fastighetsfrågor äratt nämndens yttranden manartill efterföljd. Detta i sin tur fordrar en nämnd med sakkunniga personer. Det kan bli svårt att såväl från näringslivets som konsumentföreträdarnas sida mobilisera tillräckligt goda krafter. Detta gäller alldeles särskilt. om nämnden får den omfattning på sin verksamhet. som antas i förslaget. I sådant fall lär det nämligen bli nödvändigt med minst ett par sammanträden i veckan. Med hänsyn härtill anser vi det vara angeläget att nämnden inte kommer att bestå av allt för många ledamöter.
Föreningen anser att nämnden bör bestå av fyra eller högst sex ledamöter förutom ordföranden. I den nämnd som drevs på försök var antalet ledamöter åtta förutom ordföranden. För att berörda intressenter lika fullt skall kunna bli representerade i nämnden föreslås antingen att nämnden uppdelas på flera
Prop. l979/80:114 157
avdelningar eller att ledamöterna —- särskilt på näringslivets sida — får så många suppleantplatser att olika branschintressen kan bli tillgodosedda.
Ärenden rörande fastighetsreklamationer kan gälla mycket skilda slag av frågor. Reklamation kan avse material eller vara som infogats i fast egendom. Den kan gälla reparation eller annan mindre omfattande hantverkstjänst. Den kan också gälla ett allvarligt fel på en nyproducerad fastighet. Ä rendena bör handläggas i nämnden med en uppdelning i enlighet med exemplen.
Slutligen förutsätter föreningen att den kommer att erbjudas en plats i den tilltänkta reklamationsnämnden.
6.11 fll/tl":
F.nligt MRF:s uppfattning är erfarenheterna från nämndens hittillsvarande verksamhet i stort sett goda. En bidragande orsak härtill äratt nämnden i sin dömande verksamhet har tillgång till ledamöter som besitter sakkunskaper på det område som tvisten rör. Det är dock ofrånkomligt att det skriftliga och i viss mån summariska förfarandet som nämndverksamheten innebär inte borgar för samma rättssäkerhet som följer av ordinär domstolsprocess. Visserligen utgör AR:s beslut endast en rekommendation till parterna om hur tvisten bör lösas och kan således inte genomdrivas tvångsvis men den faktiska bundenheten till besluten kan trots detta vara absolut. MRF:s medlemmar är således i förhållande till MRF förpliktade att följa nämndens beslut och underlåtelse härutinnan kan enligt gällande stadgar leda till uteslutning ur förbundet. Som komplement härtill har MRF inrättat ett "kundskydd". innebärande att MRF garanterar konsumenten att få den rättelse som AR beslutat om.
Det anförda ger således vid handen att AR:s beslut — såvitt dessa avser MRF-företag — i princip är "verkställbara". Mot denna bakgrund ter det sig naturligt att näringsidkarna ges större möjlighet än vad som f. n. är fallet att få avgjorda tvister omprövade och då av andra ledamöter än dem som deltagit vid den ursprungliga handläggningen. Visserligen kan en sådan ordning leda till såväl merarbete som en fördröjning av tvistlösningen men även i detta sammanhang bör rättssäkerhetsaSpekter få väga över. Genom att tillföra nämnden större personalresurser torde svårigheterna kunna övervinnas. Det kan iett framtidsperspektiv innebära vissa problem med en framtida ensidig bindning till AR:s beslut om dess policy inte har en klar förankring.
6.12 Konstnnan!i'iig/m/arnas förening:
Utredningen fastslår att parter och vittnen aldrig bör kunna höras inför nämnden.
Då det avgivna förslaget innebär att en viss "medlande" verksamhet skall förekomma genom de kommunala konsumentvägledarna. bör det närmare undersökas hur detta skall anpassas till utredningens förslag.
Prop. 1979/80:114 ISB
Vi instämmer i utredningens förslag att en anmälan som gjorts prövas av nämnden utan ytterligare påstötningar. För detta behöver ärendena vara väl underbyggda av den kommunala vägledningen.
7. Finansieringen av nämndverksamheten
7.1 lx'onsrinn'nlvcrlwlf
Utredningen menar att avgifter inte skall utgå vid någon av nämndens avdelningar. Konsumentverket (felar denna uppfattning. Att införa ett generellt avgiftssystem skulle innebära en klar försämring från konsutnent— synpunkt. Principiella skäl talar vidare mot att man låter konsumenten betala en avgift för prövning av en myndighet när myndighetens beslut inte kan genomdrivas. Det måste av konsumenterna med fog uppfattas som egendomligt att myndigheten tar betalt för sin prövning om denna sedan inte leder till rättelse i praktiken. I sammanhanget har tanken förts fram på ett avgiftssystem där konsumenten skulle få tillbaka betald avgift om han vinner tvisten. Vidare har diskuterats att den förlorande näringsidkaren skulle vara skyldig att ersätta konsumenten för vad denne betalt i avgift till reklama- tionsnämnden. ingendera modellen är enligt verkets mening godtagbar. För att ett avgiftssystem skall vara till fördel för verksamheten ekonomiskt sett måste administrationen av avgifterna vara så enkel att administrationskost- naderna inte förbrukar vinsterna med systemet. Om avgifterna hålls på rimlig nivå — ca 25—50 kr. — kommer intäkten knappast att täcka hanteringskostna— derna. Att införa skyldighet för näringsidkaren att ersätta konsumenten för vad han har betalat i avgift till nämnden förutsätter särskild lagreglering (jfr 18 kap. rättegångsbalken). Att införa sådana särskilda regler bör enligt verkets mening inte komma ifråga.
Verket har tidigare tillstyrkt att frågor om fast egendom skall kunna behandlas av nämnden. Med hänsyn till de stora kostnader. främst för sådan besiktning som prövning av fastighetsärenden ofta förutsätter. kan det synas naturligt att konsumenterna får betala för besiktningar. Enligt verkets mening skulle detta emellertid leda till att många konsumenter inte skulle anlita nämnden. speciellt i frågor som gäller tjänster på fast egendom. där tvisten rör ett relativt obetydligt belopp. Utredningen anför att om konsu- menten får rättelse i nämnden skall nämnden rekommendera näringsidkaren att ersätta konsumenten vad denne erlagt i avgift till nämnden. Vidare menar utredningen att man — oavsett vilken lösning för avgiftssystem man väljer — kan låta nämnden rekommendera näringsidkaren att stå för besiktningskost- naden om nämndens beslut är positivt för konsumenten. Enligt verkets uppfattning måste man för att detta skall bli meningsfullt kunna garantera att näringsidkaren också ger konsumenten den rekommenderade ersättningen. Möjlighet att ge sådana garantier tillskapas inte med utredningens förslag.
Ett annat förslag innebär att avgift skall tas ut enbart för fastighetsärenden. Verket anser inte att det förhållandet att fastighetsärenden ärjämförelsevis
Prop. 1979/80: 1 14 I?)
dyra att hantera i nämnden bör föranleda att sådana ärenden avgiftsbcläggs. Avgifter skttllc innebära att konsumenterna fick betala föratt få ärenden om hantverkstjänster på småhus prövade medan frågorom köp av t. ex. bilar och fritidsbåtar skulle behandlas avgiftsfritt.
Med hänvisning till det anförda avstyrker verket att avgiftssystem införs vid Allmänna reklamationsnämnden.
7.2 ell/männa feltlunta!ionsniimnr/t=ns orrl/iirunrle:
] denna del ansluter jag mig till konsuntentverkets remissyttrande. Jag avstyrker således att avgiftssystem införs vid ARN. Ej heller bör någondera parten belastas med kostnaderna för en av nämnden beslutad besiktning.
7.3 l..!iitssrrrc/sen i Värm/amis liin:
Som utredningen också påpekar är det angeläget att prövningen av tvisteri ARN även i fortsättningen skall vara kostnadsfri.
7.4 Svenska konmrnnfiirlnint/el:
Styrelsen vill erinra om att den föreslagna övervältringen av arbete beträffande enskilda reklamationer från Allmänna reklamationsnämnden till kommunerna inte heller kan accepteras utifrån den överenskommelse som staten och kommunförbunden träffat beträffande kommunernas ekonomi.
7.5 .1 lalniö kommun:
] betänkandet föreslås avgiftsfrihet och detta tillstyrkes.
7.6 TCO:
TCO anser att ingen avgift skall uttas av konsument vid fastighetsrekla- mationer eftersom det inte är säkert att företag rättar sig efter ARN:s utslag.
7. 7 KF:
Utredningen har konstaterat att samhällets kostnader för varje ärende genomsnittligt sett torde bli betydligt större när det gäller fastighetstvister än när det gäller andra ärenden. 1 förhållande till köpeobjektcts värde utgör nämndkostnaderna emellertid en mycket ringa summa. KF finner det rimligt att parterna på småhusmarknaden själva på ett eller annat sätt bidrar till en del av kostnaderna vid en fastighetsreklamationsnämnd och föreslår att depar- tementet. innan slutligt förslag läggs om att inrätta en fastighetsreklama- tionsnämnd. låter utreda denna fråga ytterligare.
Prop. 1979/80: 114 löt)
Reformen kan t. ex. till viss del bekostas genom en avgift i samband med småhusförsäljning. En annan möjlighet. som även utredningen varit inne på. är att låta parterna bära besiktningskostnaderna. Eftersom nämndens beslut i motsats till ett d(.)mstolsavgörande inte är exigibelt. kan emellertid frågan inte lösas genom att nämnden ålägger förlorande part att betala dessa kostnader — däremot kan nämndens beslut naturligtvis innehålla en rekommendation om hur besiktningskostnadcrna sltttligen bör bäras. Garantier måste skapas mot att utlägget för besiktningskostnaderna inte av den reklamerande småhus- köparen uppfattas som så betungande. att han av den anledningen avstår från att gå till nämnden. Detta torde förslagsvis kunna ske försäkringsvägen eller via rättshjälpslagen. — En omprövning av kostnadsansvaret för besiktningar även av annan egendom. som är föremål för prövning vid Allmänna reklamationsnämnden. torde bli nödvändig om sistnämnda väg väljes.
7.8 .S'l-llO-Fantilicj/öretagcn:
För att i viss mån komma till rätta med eventuella "'okynnesanmälningar". men även för att något minska samhällets kostnader. bör dock en anmäl- ningsavgift införas. Denna avgift skall återbetalas om anmälaren därefter får rätt i nämnden. Ett lämpligt belopp är 100 kr.. vilket motsvarar ansöknings- avgiften för stämning vid allmän domstol. Skulle beloppet inte visa sig högt nog för att hindra onödiga anmälningar bör det höjas till 200—500 kr.
En förutsättning för ett tillstyrkande av förslaget till fastighetsreklama- tionsnämnd är dock att de besiktningar. som med stor sannolikhet kommer att behöva göras i helt övervägande del av fallen. utförs av sakkunniga och opartiska besiktningsmän. Någon form av kompetensdokumentation eller auktorisation bör aktualiseras. För att minska resekostnaderna vid besikt- ningen bör vidare eftersträvas att besiktningsmän med ovan uppställda kvalifikationer finns lokalt tillgängliga.
7.9 Svenska trä/nislam-Melis riksförbund:
STR har övervägt föreslå. att en tvist skall uppgå till ett visst minimibelopp för att kunna tas upp till behandling. Med hänsyn till dels svårigheterna att fastställa vilket belopp en enskild tvist rör. dels ock det förhållandet att även tvister som rör smärre belopp kan vara viktiga för konsumenterna eller röra väsentliga principer. vill förbundet inte föreslå. att ett visst minimibelopp införs som förutsättning för prövning. Emellertid vill STR. bl.a. för att förhindra okynnesanmälningar. förorda att den. som anhängiggör ett ärende skall betala en viss anmälningsavgift. som sedan återbetalas till konsumenten om nämndens avgörande helt eller delvis (förslagsvis till 25 f-f't) blir till konsumentens förmån. Förbundet föreslår. att anmälningsavgiften bestäms till 500 kr. Därmed får avgiften den återhållande effekt som eftersträvas. men torde för den skull inte vara av sådan storleksordning att den avhåller någon. som verkligen har behov av ett avgörande från att anmäla ett ärende.
Prop. 1979/80zl 14 161
7.10 Svens/vu byggnadsen[re/m'm'ir/iiruningen:
Enligt reklatnationsutredningens betänkande antas antalet ärenden i en fastighetsreklamationsnämnd uppgå till ca 1 500 stycken per år. Enligt vår uppfattning är denna uppskattning för hög. även om en väldig anhopning av ärenden kan uppkomma i ett initialskede.
Med hänsyn till samhällets. näringslivets och övriga berörda parters kostnader för handläggning av reklamationsärenden i nämnden finns ett naturligt intresse att försöka begränsa antalet ärenden. Vi har därför övervägt möjligheten att uppställa en värdegräns såsom villkor för att anltängiggöra ärende i reklantationsnämnden eller att föreslå en väl tilltagen ansöknings- avgift. Varken värdegräns eller ansökningsavgift anser vi emellertid böra införas. [ stället vill vi föreslå att nämndensordförande fårdirektiv om att på egen hand avgöra ärenden av enklare beskaffenhet. Hans beslut kttnde exempelvis före offentliggörandet förankras i nämnden efter en kortare föredragning.
7.1 1 !( -lx'onstill.'
Besiktningskostnaderna är ttppenbarligen det största hindret för tillkom- sten av en landsomfattande verksamhet. 1 detta sammanhang bör framhållas att försöksverksamhetens kostnader för besiktningar sannolikt överstiger vad som kan bli aktttellt ttnder en mer formaliserad verksamhet.
Som skäl för detta talar bl. a. följande: Under försöksverksamheten fanns ett klart uttalat behov att mer ingående analysera orsakerna till fels uppkomst än vad som sannolikt torde bli nödvändigt ttnder en landsomfattande verksamhet. Detta hänger samman med den tekniska analys som ingick som en förutsättning för projektet för vilket byggforskningsrådet till relativt stor del beviljade anslag.
Kostnaderna för resor och traktamenten torde dessutom i mycket stor utsträckning kttnna reduceras eftersom besiktningsmännen får förutsättas bli lokalt upphandlade. Under försöksverksamheten anlitades samtliga besikt- ningsmän från Stockholm. och reskostnaderna blev därigenom stora.
Mycket talar också för att en inarbetad verksamhet på relativt kort sikt kommer att innebära reducerade besiktningskostnader.
Mot bakgrund av ovanstående torde kostnaderna för en "normal" besiktning hamna mellan 1 000 och 1 500 kronor vilket är avsevärt lägre än vad reklamationsutredningen föreslagit.
För att ytterligare reducera kostnaderna för samhället har från olika håll framhållits att parterna på något sätt själva skulle svara för kostnaderna. Enligt K-Konsults uppfattning torde en avgift som betalas av anmälaren vara den smidigaste lösningen. Sådan avgift bör endast utgå i de fall nämnden tar tipp ärendet till prövning och då besiktning enligt nämnden måste utföras. Avgiften kan lämpligen sättas till 300—500 kronor. Effekten av detta torde. förutom att statens kostnader reduceras. bli att 5. k. "bagatellärcnden" i stor
Prop. 1979/80: 1 14 162
utsträckning gallras bort under handläggningen. Det förefaller heller inte vara särskilt svårt att administrera en sådan avgift under förutsättning att avgiften skall betalas av anmälaren innan nämnden tar tipp ärendet till prövning eller besiktning genomförs.
7.12 Kolumner/lt'r'ig/t'tlurnus liirr'ningur:
Vi avvisar alla förslag som skulle innebära en kostnad för att få ett ärende prövat i Allmänna Reklamationsnämnden.
Utöver de i utredningen föreslagna resursförstärkningarna. borde ytterli- gare medcl behöva ställas till förfogande i syfte att skapa underlag för en förkortad handläggningstid i nämnden. Nuvarande förhz'tllanden inom vissa områden katt inte anses vara tillfredsställande.
8. Författningsreglering m m 8.1 Hovrätten Öl'l'l' Skåne och Blekinge."
Under denna rubrik berör utredningen inledningsvis frågan om ARN:s förvaltningsrättsliga ställning och konstaterar att oavsett vad som må gälla idag på denna punkt. innebär ett genomförande av utredningens förslag att nämnden i framtiden blir att betrakta som en statlig myndighet. Hovrätten vill i anslutning härtill påpeka att ARN i så fall med regeringsformens terminologi torde bli att hänföra till kategorin förvaltningsmyndighet. Grundläggande regler om förfarandet hos sådana myndigheter. t. ex. om jäv. finns meddelade i förvaltningslagen (197l:290). Med anledning av vissa uttalanden i betänkandet (s. 208—209: jfr. även 5. 46) om behovet av regler för ärendeprövningen hos ARN erinrar hovrätten om att en reglering härav bör ske på sådant sätt att därav framgår i vilken utsträckning den innefattar avsteg från eller påbyggnad av fört-'altningslagen.
8.2 .-'l//ni('inn(i rek/antarionsniintntlt'ns ord/firande:
Oavsett vilken lösning man väljer i fråga om ARN:s förhållande till konsumentverket bör. såsom har framhållits ovan. själva nämnden i sin tvistlösande verksamhet vara helt fristående från verket och förvaltnings- rättsligt sett betraktas som en självständig statlig myndighet. De författnings- bestämmelser som krävs för dess verksamhet bör därför meddelas i en särskild instrttktion för nämnden och inte i konsumentverkets instruktion. Det bör f. ö. övervägas om inte huvuddragen i fråga om ARN:s ställning och uppgifter bör slås fast i en särskild lag så som har skett i Danmark och Finland. På denna punkt vill jag hänvisa till konsttmenttjänstutredningens remissytt- rande.
Som tidigare framhållits (avsnitt 4) bör den arbetsordning som mer i detalj reglerar nämndverksamheten inte. som utredningen har föreslagit. utfärdas
Prop. l979l80zl 14 163
av konsumentverkets styrelse. om själva nämnden i sin verksamhet skall ha en fristående ställning. eftersom denna verksamhet i ntånga hänseenden kommer att styras av arbetsordningen. Denna bör i stället fastställas av nämndens ordförande resp. av det tidigare föreslagna kollegiet. eventuellt efter granskning av handelsdepartementet.
8.3 lx'onstiiitenn/("instnrrt'rlningen:
Reklamationsutredningen har lagt fram ett ytterst kortfattat förslag om en paragraf till lag om utseende och entledigande av vissa ledamöter i ARN. Denna lag har föranletts av stadgandet i 11 kap. 6 & regeringsformen och rör endast frågan om rätt för organisation att utse ledamot. När det gäller ARN som sådan och verksamheten där finner reklamationsutredningen det tillräckligt med en reglering inom ramen för en instruktion. Utredningens förslag i denna del är uppenbarligen föranlett av dess syn på sambandet mellan konsumentverket och ARN.
Enligt konsumenttjänstutredningens mening är den föreslagna lagteknis- ka regleringen av ARN mindre lämplig. Den föreslagna lagen om tttseende av ledamöter i ARN förutsätter. liksom vissa stadganden i småmålslagen. ARN:s existens utan att dess karaktär och uppgifter regleras i lag. ARN har emellertid givits så viktiga uppgifter. vilka i realiteten har en så ingripande karaktär för berörda konsumenter och företag. att huvuddragen i fråga om ARN:s ställning och uppgifter bör slås fast i en särskild lag. Denna lösning förefaller bäst stå i överensstämmelse med regeringsformens intentioner. Den har också valts i våra grannländer Danmark och Finland. 1 Danmark gäller 1974 års lov om förbrugerklagenaevnet med tillhörande bekendtgorelse (förordning) och i Finland 1978 års lag om konsumentklagonämnden. som ansluter till den samtidigt antagna konsumentskyddslagen. En svensk lag om ARN bör ange huv-'udpunkterna vad gäller nämndens ställning och verksam- het samt formerna för utseende av ledamöter. men torde kttnna hållas mera kortfattad än motsvarande danska och finska författningar.
Prop. 1979/8(1:114 takt
Hänvisningar till S8
- Prop. 1979/80:114: Avsnitt om verksamheten vid allmänna reklamationsnämnden
NÄMNDAVD. ORDFÖRANDE
Allmänna reklamationsnämndens organisation (Föredragandens förslag)
KANSLI
ENHET I
ENHET II ___—[#*—
|
Prop. 1979/8f):114