Prop. 1985/86:15

om polisens ställning i krig

Regeringens proposition 1985/86: 15 "334

om polisens ställning i krig Prop. l985/86: 15

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokollet den 28 november 1985.

På regeringens vägnar

ÖIofPaIme Sten Wickbom

2 Föredraganden 2.1 Bakgrund

En av de ledande principerna för planeringen av totalförsvaret är att den som har ansvaret för en viss verksamhet under normala förhållanden skall svara för den även i krig. om verksamheten skall bedrivas då.

Polisverksamheten har enligt 1 & polislagen (19841387) till ändamål att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd "och annan hjälp. Polisens uppgift att upprättahålla allmän ordning och säkerhet är viktig från totalförsvarssynpunkt. Uppgif- ten innebär bl.a. att polisen skall hindra och beivra spioneri, sabotage och andra brott mot landets säkerhet. Polisen medverkar också i gräns- och kustbevakning. Betydelsen av och anspråken på dessa centrala polisupp- gifter kommer med all säkerhet att öka väsentligt. om Sverige skulle" utsättas för ett väpnat angrepp.

I sådana lägen skall emellertid polisen enligt nuvarande lagstiftning fullgöra även militära uppgifter. Bestämmelser i det avseendet finns i lagen (1943:881) om polisens ställning under krig. Lagen kompletteras av kungö- relsen (1958z262) angående tillämpning av lagen och av Kungl. Maj:ts anvisningar från år 1958 rörande polisens verksamhet vid krig eller krigs- fara. Kungl. Maj:t har också meddelat vissa bestämmelser i olika brev till länsstyrelserna. Bestämmelserna innebär att större delen av polispersona- len under krig har ställning som krigsmän med rätt och skyldighet att använda vapen för att bekämpa fientliga stridskrafter.

Den viktigaste bland polisens försvarsuppgifter är skyldigheten att med- verka i kuppförsvaret under tiden fram till dess att mobilisering har skett. 1 övrigt innebär den nuvarande regleringen bl. a.

— att varje polisman, oberoende av tjänsteställning och arbetsuppgifter. i princip är skyldig att delta i försvaret under krig (undantag kan dock medges) .

— att försvarspliktiga polismän som bär uniform bör bekämpa mindre grupper av fientlig militär även om order inte har meddelats

— och att polispersonal under vissa förutsättningar kan rekvireras av en militär chef.

Den nuvarande lagen kom till under andra världskriget och mot bak-' grund av de förhållanden som rådde då. Huvudskälet till lagen var att man behövde ha tillgång till polisen som beväpnad styrka. Även folkrättsliga överväganden spelade in. Enligt internationell rätt har den som ingår i ett lands väpnade styrkor ställning som legitim krigsdeltagare ( kombattant) och åtnjuter folkrättsligt skydd. Genom lagen ville man klargöra att polisen skulle ha en sådan ställning, kombattantstatus, om Sverige drogs in i kriget. Det folkrättsliga skyddet består huvudsakligen i att kombattanter inte får ställas till ansvar för sin militära verksamhet utan skall erhålla krigsfånges skydd. om de falleri fiendens händer. Civila eller icke-kombat- tanter har också folkrättsligt skydd. De får i princip inte utsättas för tientligheterna men får heller inte använda vapen för att bekämpa fienden.

Läget när det gäller att bedöma vilka uppgifter som polisen bör ha i krig har förändrats väsentligt sedan andra världskriget. Synen på polisens roll i

• Sida 6
•  Original

samhället har förskjutits. Den polisiära verksamheten ses nu i mera utpräg- lad grad än förut som ett led i samhällets insatser för att skapa social trygghet och samhällsgemenskap för medborgarna. Det ter sig inte längre naturligt att polisen tas i anspråk för militära uppgifter. Vid en eventuell väpnad konflikt kommer det sannolikt att ställas så stora krav på polisens vanliga verksamhet att det finns ett mycket begränsat utrymme att lägga några andra uppgifter på polisen. Härtill kommer att totalförsvaret måste planeras mot bakgrund av helt andra hotbilder än dem som avtecknade sig vid tillkomsten av 1943 års lag.

Också den utveckling som har skett på det folkrättsliga området måste beaktas. Folkrättens regler av betydelse för väpnade konflikter är i stor omfattning reglerade i traktater. Bland grunddokumenten finns numera inte bara de överenskommelser som gällde då 1943 års lag skrevs — främst Haagkonventionerna från år 1907 — utan också de fyra Genévekonven- tionerna från år 1949 och de två tilläggsprotokollen till dessa från år 1977. Sverige har anslutit sig till såväl konventionerna som tilläggsprotokollen. ] överenskommelserna regleras inte polisens ställning i krig, utan varje stat kan alltjämt fritt bestämma om polisen skall användas för militära uppgifter eller inte. I det första tilläggsprotokollet finns dock ett par bestämmelser som indirekt ger uttryck för att polisen normalt förutsätts ha civil status men att det är möjligt att ge den kombattansstatus (se SOU 1979:75 s. 34).

Visst arbete har bedrivits i mellanstatliga organ på att söka få till stånd mera entydiga principer för polisens ställning under en väpnad konflikt, särskilt med sikte på förhållandena under ockupation. Detta arbete har dock inte lett till någon internationell överenskommelse i ämnet. Olika staters syn på den aktuella frågan varierar alltför mycket. Det förtjänar dock att nämnas att Europarådets parlamentariska församling år 1979 antog en s.k. polisdeklaration. Där rekommenderar man att den civila polisen under krig eller ockupation skall fortsätta att fullgöra sina vanliga uppgifter till skydd för person och egendom och att den därför inte bör ha kombattantstatus. Deklarationen har emellertid inte antagits av rådets beslutande organ, ministerkommitten.

I det följande tar jag först upp frågan om polisens ställning under det att den medverkar i kuppförsvaret. Därefter behandlar jag polisens uppgifter i totalförsvaret sedan mobilisering har skett.

3 Ikraftträdande

Den nya lagstiftningen bör trädai kraft den 1 juli 1986.

1 Sammanfattning

Bilaga

Genom sin uppgift att upprätthålla allmän ordning och säkerhet har polisen en roll inom totalförsvaret som är betydelsefull från flera syn- punkter. Under allmänt fredstillstånd eller under krig mellan främmande makter när Sverige är neutralt skall polisen bl.a. hindra och beivra spioneri, sabotage och andra brott mot landets säkerhet. Polisen medverkar i gräns- och kustbevakningen. Den har också viktiga uppgifter om överraskande angrepp sker mot vårt land. Skulle Sverige komma i krig eller utsättas för annat väpnat angrepp, kommer polisens verksamhet för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet att väsent- ligt Öka i betydelse.

Det är enligt utredningens mening givet att polisväsendets huvud- uppgift i krig likaväl som i fred även i fortsättningen skall vara att upprätthålla allmän ordning och säkerhet inom landet. I en del andra länder flyttas under krigsförhållanden denna uppgift över till försvars- makten. En sådan lösning bör inte tillgripas hos oss. Härvid bortses från läget vid en statskupp i samband med väpnat hot utifrån eller därmed jämförliga situationer när var demokrati är i fara. I sådana lägen har regeringen otvivelaktigt möjlighet att, med stöd av den s.k. konstitu- tionella nödrätten, ta militär personal i anspråk även för att upprätthålla landets inre säkerhet (jfr JuU 1975/7613).

Utgångspunkten för utredningen har alltså varit att polisens huvud- uppgift under krig eller annan väpnad konflikt skall vara att upprätt- hålla den allmänna ordningen och säkerheten i riket. Enligt nuvarande planering tilläggs emellertid polisen dessutom vissa särskilda uppgifter, om landet skulle komma i krig. Bestämmelser härom finns i lagen (19431881) om polisens ställning under krig. Denna lagstiftning kompletteras bl.a. av kungörelsen (1958z262) angående tillämpning av lagen samt av Kungl. Maj:ts anvisningar från år 1958 rörande polisens verksamhet vid krig eller krigsfara. Kungl. Maj:t har vidare meddelat vissa bestämmelser i ämnet genom hemliga brev till länsstyrelserna den 11 maj 1951 och den 25 april 1958. Bestämmelserna innebär bl.a. att större delen av polispersonalen under krig har ställning som krigsmän med skyldighet att i viss omfattning medverka i stridsverksamhet.

Denna ordning saknar direkt motsvarighet för andra personal— kategorier. Den har delvis tillkommit som en följd av vissa folkrättsliga överväganden. Det grundläggande motivet torde emellertid ha varit önskemålet att, med hänsyn till det moderna krigets totala karaktär, polisen i olika lägen skall kunna utnyttjas så effektivt som möjligt som beväpnad styrka.

Under den tid som har förflutit sedan andra världskriget då den

• Sida 17
•  Original

nuvarande regleringen kom till har den internationella utvecklingen och erfarenheterna från olika väpnade konflikter medfört att en viss förskjutning ter sig naturlig när det gäller synen på polisens roll under krigsförhållanden. Denna förskjutning grundas i främsta rummet på insikten om att det under krigstillstånd kommer att ställas så stora anspråk på polisens verksamhet för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet att andra uppgifter endast bör läggas på polisväsendet i den mån detta är oundgängligen nödvändigt. 1 olika sammanhang har också betonats att, i ett läge då ett land eller delar av det besätts av främmande makt, det är angeläget att det finns förutsättningar för den inhemska polisen att upprätthålla sin verksamhet, dels för att skydda befolkningen och hindra övergrepp, dels för att underlätta att samhällets ordinarie funktioner kan återupptas. Möjligheterna härtill torde allmänt sett öka om polisen inte tilldelas stridsuppgifter eller åtminstone endast be- gränsade sådana.

Härtill kommer att också synen på polisens normala roll i samhället har undergått förändringar. I utredningens principbetänkande (SOU l979:6) Polisen betonas sålunda att polisen i all möjlig utsträckning bör befrias från sådana uppgifter som saknar anknytning till dess egentliga verksamhet. Vad som har sagts nu bör i princip gälla även under

krigsförhållanden. Det bör slutligen framhållas att den hotbild som nu ligger till grund för

planeringen av totalförsvaret väsentligt skiljer sig från den som förelåg under andra världskriget.

Mot den bakgrund som har angetts nu har utredningen kommit till att frågan om polisens ställning under beredskaps- och krigsförhållanden bör omprövas. Som redan har angetts bör en utgångspunkt härvid vara att polisens uppgifter i krig i all möjlig utsträckning begränsas till vad som faller inom ramen för dess ansvar för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

Utredningen tar i betänkandet också upp de folkrättsliga aspekterna på polisens ställning under krig. Frågan är endast sparsamt behandlad i det folkrättsliga regelsystemet. Några egentliga bestämmelser om polisens ställning under väpnad konflikt finns inte i den internationella rätten. Det ankommer därför på varje stat att genom sin egen lagstiftning och organisation avgöra vilken ställning som polisen skall ha i krigs- situationer. Det är emellertid väsentligt från folkrättslig synpunkt att det är klarlagt om och i så fall i vilken utsträckning polisen skall vara skyldig att medverka i stridshandlingar till försvar mot ett angrepp av främmande militär personal. Om en sådan skyldighet skall åvila polis- män, måste de ha ställningen av legitima krigsdeltagare, kombattanter. I annat fall saknar personalen det skydd som krigsdeltagare i allmänhet åtnjuter enligt folkrättens regler.

Inom Europarådet pågår arbete på att klarlägga polisens ställning under en väpnad konflikt, särskilt med sikte på förhållandena under ockupation. En deklaration i ämnet har nyligen antagits av den råd- givande parlamentariska församlingen och förelagts rådets minister- kommitté. Utredningen anser att det är synnerligen angeläget att man från svensk sida understödjer strävandena att komma till en lösning med

• Sida 18
•  Original

internationell räckvidd av frågan om polisens ställning under krig. Intill dess så har skett måste frågan dock bedömas med utgångspunkt i det regelsystem som f.n. gäller.

Med de utgångspunkter som har angetts nu har utredningen funnit att vad som i första hand behöver klarläggas inte är vilka uppgifter som faller inom ramen för polisens skyldighet när det gäller att i samband med väpnat angrepp upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt beivra brott. Det egentliga problemet är i stället om och i så fall i vilka situationer polispersonal skall vara skyldig att medverka i strid till försvar mot ett väpnat angrepp mot vårt land. Olika aspekter kan läggas på frågan allt efter beskaffenheten av den situation som råder. Utred- ningen behandlar var för sig de olika situationer som föreligger dels, vid överraskande anfall (kupp), under tiden fram till dess mobilisering har skett, dels under pågående väpnad konflikt efter mobilisering och dels om landet eller delar därav skulle besättas av främmande makt.

Polisens medverkan vid försvar mot kuppanfall under tiden fram till dess mobilisering har skett

Enligt gällande planering skall polisen medverka vid försvar mot kuppanfall. De anvisningar som i detta hänseende har meddelats av rikspolisstyrelsen och överbefälhavaren (ÖB) innebär att polis- personalen skall användas för bevakning och försvar av i första hand sådana objekt som har stor betydelse för det omedelbara försvaret vid ett kuppanfall och vid mobilisering. I andra hand skall polisen bevaka och försvara objekt som har betydelse för totalförsvarets verksamhet i övrigt.

Uppgiften är endast temporär. Den skall enligt planerna övertas av krigsorganiserade enheter ur försvarsmakten och civilförsvaret efter hand som mobilisering genomförs. Man kan räkna med att huvuddelen av de polisiära enheterna kan frigöras från sina kuppförsvarsuppgifter inom 10-12 timmar efter det att mobilisering har inletts. Samtliga enheter beräknas vara avlösta inom 48 timmar.

Utredningen finner önskvärt från principiell synpunkt att kupp- försvarsuppgifterna i all möjlig utsträckning anförtros åt hemvärn och andra lokalförsvarsförband som kan mobiliseras i det närmaste omedel- bart. Utredningen har emellertid inhämtat att det i dag inte finns förutsättningar för att generellt lösa kuppförsvarsfrågan på detta sätt. Det är därför nödvändigt att utgå från att polisen även i fortsättningen skall behålla uppgifter inom kuppförsvaret till dess mobilisering har skett.

Utredningen anser det ofrånkomligt att polisen inom ramen för kupp- försvaret skall kunna ingripa mot fientliga soldater som angriper bevak- ningsobjekten eller annnars försöker hindra polispersonalen i dess verk- samhet. Polisens bevakningsuppgifter inom kuppförsvaret måste sålunda även i fortsättningen förenas med vissa begränsade försvarsupp- gifter till dess mobilisering har skett. När kuppförsvarsuppgifterna fullgörs bör polismannen därför ha ställningen av legitim krigsdeltagare, kombattant. Några fristående stridsuppgifter bör emellertid inte tilldelas

• Sida 19
•  Original

polisen.

Enligt de anvisningar som har meddelats av rikspolisstyrelsen och ÖB ankommer det på försvarsområdesbefälhavaren och länsstyrelsen att bestämma om fördelningen av bevakningsobjekten mellan polisen och sådana militära enheter som har särskilt korta mobiliseringstidcr. Från principiell synpunkt är det av värde om denna fördelning i största möjliga utsträckning görs så att de militära kuppobjekten anförtros åt försvarsmakten och de civila åt polisen. Enligt vad utredningen har inhämtat iakttas redan en sådan ordning regelmässigt i praktiken. Utred- ningen föreslår att den angivna utgångspunkten för fördelningen uttryckligen anges i de anvisningar som de båda centrala myndigheterna utfärdar.

Vad som har sagts nu tar sikte på situationer då kuppförsvarsåtgärder i egentlig mening har utlösts i vederbörlig ordning och förhållandena alltså regelmässigt är sådana att skäl för mobilisering föreligger. I sådana extraordinära situationer där det inte är fråga om angrepp eller kränkning från främmande militär personals sida - t.ex. vid terrorist- handlingar - är polisen givetvis skyldig att ingripa enligt de regler som gäller för polisverksamheten i allmänhet.

Polisens uppgifter efter mobilisering

I och med att mobilisering har genomförts friställs polisen från sina kuppförsvarsuppgifter. Vid sidan av ansvaret för att allmän ordning och säkerhet upprätthålls har emellertid polisen vissa särskilda uppgifter som kan medföra ingripande mot fienden.

I 5 5 1958 års tillämpningskungörelse till lagen om polisens ställning under krig föreskrivs sålunda att polisman som bär tjänstedräkt även utan order bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater.

Den fristående stridsuppgift som sålunda har tilldelats polisen framstår enligt utredningens mening som den från principiell synpunkt mest diskutabla av polisens nuvarande skyldigheter inom totalförsvaret. Från totalförsvarssynpunkt kan det visserligen sägas vara en fördel att ett spontant ingripande från polisens sida kan påräknas i situationer av aktuellt slag. Som har framhållits i det föregående är det emellertid angeläget att det finns möjlighet för polisen att upprätthålla sin ordinära verksamhet även om landet eller delar av det tillfälligt har besatts av främmande makt. I den mån polisen har en fortlöpande och självständig stridsuppgift av det slag som här är aktuell minskar förutsättningarna för att polisen skall kunna fullgöra sin huvuduppgift. Till detta kommer att ingripanden av det slag som åsyftas här inte alltid torde kunna ske så att de på ett naturligt sätt ligger i linje med polisens reguljära arbete. Det kan tilläggas att den aktuella regleringen saknar motsvarigheti Danmark och Norge.

Utredningen finner för sin del att nackdelarna med rådande ordning överväger fördelarna. Utredningen förordar därför att den nuvarande bestämmelsen om att polisman även utan order bör ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater upphävs. Mot förklädda eller ounifor-

• Sida 20
•  Original

merade sabotörer eller spioner — vilka saknar ställning som legitim stridande personal och kan ställas till ansvar enligt svensk lag - skall polisen givetvis ingripa även i fortsättningen.

Polisen måste emellertid kunna ingripa även mot fientlig militär personal om' ingripandet ingår som ett nödvändigt led i fullgörandet av en verksamhet som faller på polisen på grund av dess allmänna uppgift att svara för ordning och säkerhet eller särskilda uppgifter inom ramen härför, t.ex. objektbevakning eller gränsövervakning. För att undvika att oklarhet skall råda i praktiken bör det uttryckligen anges i en ny regle- ring att en sådan allmän befogenhet gäller. Härigenom erhålls en naturlig och lämplig avgränsning av polisens uppgifter i aktuellt hän- seende. Skulle en befogenhet av nu angivet slag inte anses föreligga för polisen, kan uppenbarligen mycket svårlösta situationer uppstå. Fientlig militär personal kan t.ex. i praktiken tänkas uppträda tillsammans med terrorister eller andra mot vilka polisen otvivelaktigt är befogad och skyldig att ingripa.

Från folkrättslig synpunkt är det väsentligt att den enskilde polis- mannen har ställning som kombattant när helst ett ingripande från hans sida sker mot fientlig militär personal. Såvitt gäller ingripanden inom ramen för kuppförsvarsuppgifterna ligger detta i sakens natur. Men även när ett ingripande mot fientlig militär personal sker uteslutande för att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och sålunda ingår som ett led i polisens normala verksamhet måste polismannen ha ställning som kombattant. I annat fall skulle polismannen, enligt nuvarande folkrättsliga principer, vid ingripandet ställas utan varje folkrättsligt skydd. Om en utveckling av folkrätten sker så att en polisman erhåller skydd vid ingripanden av det slag som avses nu utan att därför behöva tilläggas kombattantstatus, bör givetvis den svenska regleringen anpassas därefter.

Med ställningen som kombattant i vissa särskilda situationer följer också en förpliktelse för polismannen att själv följa krigets lagar och bruk. Detta bör uttryckligen anges i de nya bestämmelserna.

F.n. gäller enligt 6 5 1958 års kungörelse att, om polisens medverkan ar oundgängligen nödvändig för att avvärja fientligt angrepp, den högsta militära chefen i orten får begära medverkan av polismän som tillhör distrikt i närheten av angreppsområdet. Medverkan skall begäras hos länsstyrelsen eller, om besked från denna inte hinner inhämtas, hos polischefen. I den mån länsstyrelsen eller polischefen förfogar över personal som har genomgått föreskriven försvarsutbildning, får med- verkan vägras endast när polispersonalen redan fullgör trängande civila försvarsuppgifter eller när bifall till framställningen skulle allvarligt äventyra den allmänna ordningen och säkerheten inom distriktet.

Man torde få räkna med att även i fortsättningen, i samband med ett väpnat angrepp mot landet, situationer av katastrofhotande karaktär kan uppkomma, som gör det nödvändigt att alla tillgängliga resurser tas i anspråk för det militära försvaret. Enligt utredningens mening finns det inte lika stora betänkligheter mot att i sådana nödlägen polispersonal tillfälligt inordnas i försvarsmakten som mot att polisen som organi- sation tilldelas fristående stridsuppgifter. Från principiell synpunkt

• Sida 21
•  Original

skiljer sig sålunda inte polispersonalens försvarsplikt i detta avseende från exempelvis den skyldighet att stå till förfogande för försvarsmakten som enligt värnpliktslagstiftningen åvilar manliga medborgare i allmänhet.

Som har angetts i det föregående innebär nuvarande ordning att det alltid i sista hand ankommer på den ansvariga polismyndigheten att bestämma om polisförstärkning skall lämnas. Med hänsyn härtill och till de principer som gäller för samråd mellan myndigheterna inom total- försvaret anser utredningen att det inte behöver befaras att sådan förstärkning skall förekomma annat än när tvingande skäl gör det nödvändigt.

Med hänvisning till vad som har anförts nu föreslår utredningen att det skall finnas kvar viss möjlighet för regionala och lokala polismyndig- heter att på rekvisition tillfälligt ställa polispersonal till förfogande för militär chef i akuta situationer av katastrofhotande karaktär. Polis- personalen böri sådant fall anses ingå i försvarsmakten och följaktligen ha ställning som kombattanter.

Polisens uppgifter inom. område som har besatts av fienden

Frågorna om offentliga organ skall lämna ockupationshotade områden och hur sådana organ skall uppträda om de har blivit kvar på ockuperat område hör till de mest omdiskuterade spörsmålen inom ramen för den svenska beredskapsplanläggningen. En allmän princip är att Sverige, om landet dras in i ett krig, skall göra motstånd till det yttersta så länge kriget pågår. Detta gäller även om landet helt eller delvis skulle ha ockuperats. Motstånd kan emellertid bjudas i olika former och på olika sätt. Det gäller att avgöra vilka former och vilka sätt som ger högsta effekt. Principen ger därför inte utan vidare underlag för den bedömning som måste göras på olika nivåer när det gäller myndig- heternas handlande.

Den enda allmänna bestämmelse som f.n. finns på området är 13 kap. 9 & regeringsformen (RF). Det föreskrivs där att intet offentligt organ på ockuperat område får meddela beslut eller vidta åtgärd som ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten sådant bistånd som denna inte får kräva enligt folkrättens regler. Frågan om myndig- heternas handlande i övrigt har lämnats öppen i grundlagen. I för— arbetena uttalas emellertid att det kan hävdas att det från medborgarnas synpunkt normalt är mest fördelaktigt att den offentliga makten i största möjliga utsträckning utövas av den egna statens organ (prop. 1973190 5. 460-462).

För vissa myndigheter finns emellertid fortfarande direktiv som har utfärdats i särskild ordning om hur myndigheten skall förhålla sig vid ockupationshot eller ockupation. Till dessa myndigheter hör polisen.

Till stöd för att polisens verksamhet skall upprätthållas under ockupa- tion talar bl.a. de fördelar som ligger i att polisen i ett sådant läge kan skydda civilbefolkningen, hindra övergrepp och ta tillvara befolk-

• Sida 22
•  Original

Prop. 1985/86: 15 ningens intressen gentemot ockupationsmakten. Lämnar den svenska polisen sin verksamhet, måste man räkna med att ockupationsmakten upprättar egna polisorgan. Detta kan innebära svåra påfrestningar för befolkningen. Slutligen är det en fördel för allmänheten om samhällets normala funktioner kan tas upp så snart som möjligt efter det att krigs- tillståndet har upphört. Det finns emellertid även skäl som talar mot att polisen fortsätter sin verksamhet under ockupation. l främsta rummet kommer risken för att polispersonalen till följd av hot i olika former tvingas gå ockupationsmakten tillhanda liksom att polisorganen infilt- reras av fienden. Även på andra sätt kan en sådan ordning i vissa lägen befaras underlätta fiendens verksamhet.

Det vill synas som om den svenska synen på hithörande frågor har undergått en förskjutning. Medan man under och närmast efter andra världskriget på ansvarigt håll i allmänhet ansåg övervägande skäl tala för att myndigheter med särskilda befogenheter borde lämna ockupa- tionshotat område, är uppfattningen numera närmast den motsatta. I detta hänseende kan erinras om det uttalande under RF:s förarbeten som har återgetts nyss. Såvitt gäller polisen har på det internationella planet motsvarande uppfattning kommit till uttryck i den deklaration som nyligen har antagits av Europarådets parlamentariska församling. Enligt deklarationen skall polismannen i civilbefolkningens intresse fullfölja sina uppgifter till skydd för person och egendom under krig såväl som ockupation.

Utredningen anser att det f.n. - i avsaknad av en internationell konvention i ämnet - knappast är möjligt att ge några ovillkorliga regler om hur polismyndigheterna eller de enskilda polismännen skall handla inför ockupationhot eller ockupation. Inställningen från ockupationsmakten liksom formen för ockupationen har här stor bety- delse. Allmänt sett finner emellertid utredningen att de skäl som talar för att polisen skall fortsätta sin verksamhet överväger i styrka. Principen bör alltså vara att polisen stannar kvar och fortsätter sitt arbete även inom ockupationshotat eller ockuperat område, såvida inte ett särskilt beslut av motsatt innebörd meddelas. Utredningen förordar en reglering efter dessa linjer.

Med anledning av vad som sålunda har föreslagits förordar utred- ningen vidare att regeringen upphäver de instruktioner som i särskild ordning har meddelats angående hur polisen skall förhålla sig inför ockupationshot eller vid ockupation. Detta bör kunna ske utan avbidan på att utredningens förslag i övrigt genomförs.

Organisatoriska frågor

Utredningens förslag föranleder inte någon ändring när det gäller organisationen på central nivå.

När det gäller organisationen på högre och lägre regional nivå fäster utredningen uppmärksamheten på konsekvenserna av det princip- förslag till regional organisation för polisväsendet som utredningen har lagt fram i betänkandet (SOU 197916) Polisen. Förslaget innebär att

• Sida 23
•  Original

länspolischefen inte längre skall vara tjänsteman i länsstyrelsen. Han Prop. 1985/86: 15 förenar i stället sin befattning på regional nivå med chefskapet för ett stort polisdistrikt inom länet, normalt residensortens. Länspolischefen blir enligt förslaget också i fortsättningen underställd länsstyrelsen med föredragningsskyldighet i förhållande till landshövdingen eller läns- styrelsens förtroendemannastyrelse i viktigare regionala polisfrågor.

Enligt nuvarande planläggning ingår en särskild polissektion (sektion D) i Såväl civilbefälhavarens som länsstyrelsens krigsorganisation. Chef för sektion D hos civilbefälhavaren är en av länspolischeferna inom civilområdet. För sektion D i länsstyrelsen utövas chefskapet av läns- polischefen eller, om denne ingår i civilbefälhavarkansliet, annan polis- chef inom länet.

Om statsmakterna ansluter sig till utredningens principförslag aktua- liseras frågan om D-sektioner bör finnas kvar hos dessa myndigheter och vem som i så fall skall utöva chefskapet över sådan sektion.

En möjlighet är att D-sektionerna hos länsstyrelserna avvecklas och att länspolischefen under krigsförhållanden får en ställning som i huvudsak svarar mot den som enligt principbetänkandet skall gälla för honom i fredstid. Samordningen med länsstyrelsen kan i så fall lösas genom gemensam gruppering. Om en enhetlig ordning anses erforderlig kan motsvarande lösning övervägas för civilbefälhavarorganisationen. En förutsättning torde därvid vara att en av länspolischeferna inom varje civilområde tilläggs ett samordningsansvar för hela området.

En lösning av den regionala krigsorganisationen efter nuvarande linjer är emellertid fullt möjlig även om utredningens förslag beträffande den fredstida regionala organisationen genomförs. I så fall bör även i fortsättningen chefskapet för civilbefälhavarens D-sektion utövas av en av länspolischeferna inom civilområdet. På samma sätt bör chefskapet för länsstyrelsens D-sektion ankomma på länspolischefen i den mån denne inte ingår i civilbefälhavarkansliet.

Utredningen har velat peka på den nu aktuella frågan men har inte ansett sig böra i detta sammanhang förorda det ena eller andra alter- nativet. Om statsmakterna ansluter sig till förslaget i principbetänkandet och i enlighet med vad utredningen där har förordat en särskild polis- beredning tillkallas för att genomföra den nya fredsorganisationen, bör frågan om den regionala krigsorganisationen studeras antingen inom beredningen eller - med hänsyn till att inte endast polisen berörs - i annan lämplig ordning.

När det gäller den lokala organisationen framhåller utredningen att den reducering av personalstyrkan som blir en följd av mobilisering inom försvarsmakten och civilförsvaret utgör ett problem av stor betydelse för polisväsendet. Alltsedan polisen förstatligades har polis- väsendet alltmer uppmärksammats och tagits i anspråk inom total- försvaret. Polisens höga beredskap, lokalisering och utbildning samt dess effektiva sambandsmedel har bidragit till denna utveckling. Polisen tilläggs numera en rad särskilda uppgifter som t.ex. att ta emot flyktingar samt medverka vid utrymning och gränsövervakning liksom vid spridning av meddelanden om beredskapslarm. Härtill kommer att vid krigsorganisation personalen i polisdistrikten har reducerats i hög grad

• Sida 24
•  Original

Prop. 1985/86: 15 genom avgång till försvarsmakten, civilförsvaret, regionala polis- avdelningar, D—sektionerna hos länsstyrelse och civilbefälhavare samt övriga totalförsvarsuppgifter.

Mot denna bakgrund ser utredningen det som en fördel, om det förslag genomförs som har lagts fram i betänkandet Ds 1978 :9 av utred- ningen (Fö 1977 :04) om överföring av civilförsvarets ordnings- och bevakningsuppgifter till andra myndigheter (U BevÖ). Förslaget innebär att huvuddelen av civilförsvarets ordningshållningsuppgifter förs över till polisväsendet. En följd härav blir att de drygt 2 000 polismän, som nu är krigsplacerade inom civilförsvarets ordningsenheter, kommer att stanna kvar inom polisväsendets krigsorganisation. Dessutom erhåller polisväsendet en förstärkning med 9 000 s.k. beredskapspolismän mot- svarande de nuvarande civilförsvarspoliserna. Beredskapspoliserna kommer 1 huvudsak att utgöras av civilförsvarspliktig personal.

Beredskapspolisema är enligt förslaget av UBevÖ avsedda för de uppgifter som polisväsendet övertar från civilförsvaret, exempelvis upp- rättandet av avspärrningar och ordningshållning vid skadeplatser, ordningshållning och transportledning vid utrymningsoperationer samt ingripande vid störningar i samband med pågående civilförsvars- verksamhet. Polisutredningen håller för sannolikt att dessa uppgifter inte fortlöpande kommer att kräva insatser av samtliga beredskaps- polismän. I den mån utrymme finns bör personalen då kunna tas i anspråk även för reguljär polisverksamhet. Därigenom får polis- väsendets krigsorganisation en förstärkning som måste bedömas som välbehövlig mot bakgrund av de problem som nyss har redovisats och med hänsyn till att trycket på polisorganisationen under kris eller krig med all sannolikhet kommer att bli utomordentligt starkt. Polisutred- ningen anser emellertid att det är viktigt att, när beredskapspolismän tas i anspråk för normala polisuppgifter, hänsyn tas till den stora skillnad som råder i fråga om utbildning och erfarenhet mellan beredskaps- och yrkespolismännen. Tjänstgöringen för beredskapspoliserna bör därför planeras på ett sådant sätt att en sådan polisman alltid står under ledning av en yrkespolis.

Även om poliSXIäsendet tillförs den förstärkning som blir följden om UBevÖ:s förslag genomförs, är det inte uteslutet att personaltillgången under krig eller beredskap kommer att skapa problem. Sedan ställning har tagits till UBevÖ :s förslag bör denna fråga uppmärksammas av den polisberedning som enligt förslaget i principbetänkandet bör tillkallas för genomförandet av de organisatoriska förändringar som har föreslagits i det betänkandet. Vad som har sagts nu gäller under förut- sättning att frågan inte tas upp i samband med den översyn av personal- tillgången i totalförsvaret som har förutskickats i 1977 års försvars- politiska beslut (prop. 1976/77174 s. 339, FöU 1976/77113, rskr 1976/77z3ll).

Vad angår principerna när det gäller att fatta beslut på lokal nivå innebär utredningens förslag i principbetänkandet att ett väsentligt större inflytande än nu skall tillkomma den lokala polisstyrelsen. Någon principiell ändring härvidlag bör enligt utredningens mening inte göras för krigs- eller beredskapsförhållanden. De allmänna bestämmelser bör

• Sida 25
•  Original

gälla som har meddelats genom lagen (l942:87) med särskilda bestämmelser angående stats- och kommunalmyndigheterna och deras verksamhet vid krig eller krigsfara m.m. samt i tillämpningskungörelsen (1943 : 137) till denna lag. Dessa författningar gör det möjligt att förordna om de avvikelser som kan behövas, om det till följd av utomordentliga förhållanden föreligger svårigheter för styrelsen att avgöra ärenden i den sammansättning eller med det antal'ledamöter eller i den ordning som annars är föreskriven.

Försvarsutrustning och försvarsutbildning

Polisens försvarsutrustning och försvarsutbildning har nyligen varit föremål för statsmakternas bedömningi samband med 1977 års försvars- politiska beslut. Utrustningen och utbildningen bedömdes därvid som i huvudsak tillfredsställande. De ändringar i fråga om polisens uppgifter under krig som har föreslagits i det föregående föranleder enligt utredningens mening inte i och för sig till att utbildningen bör ändras till sin omfattning eller att organisationen av utbildningen bör läggas om.

Under de senaste budgetåren har emellertid enligt regeringens med- givande av besparingsskäl vissa inskränkningar gjorts i försvarsutbild- ningen. Utredningen har förståelse för de skäl som har föranlett dessa tillfälliga inskränkningar men vill framhålla betydelsen av att utbild- ningen tas upp på nytt i full omfattning så snart som förutsättningar härför föreligger.

När det gäller utbildningen pekar utredningen vidare på att Sverige genom att ratificera 1977 års tilläggsprotokoll till Genévekonventionerna förbinder sig att ge spridning av och information om folkrättens regler för väpnade konflikter. Utredningen förutsätter att detta förhållande beaktas när det framställs läromedel för polisens försvarsutbildning.