2.1. Inledning

Under senare år har upprepade inskränkningar gjorts i möjligheterna att ta barn i förvar i utlänningsärenden. Utlänningslagens bestämmelser på denna punkt ändrades senast med verkan från den 1 juli 1990. I propositionen framhölls att de ändringar som föreslogs borde leda till att intentionerna bakom de dittillsvarande bestämmelserna uppfylldes bättre och till att barn därigenom skulle komma att tas i förvar i färre fall än tidigare (prop. 1988/89:86 5.99). .

På regeringens uppdrag har rikspolisstyrelsen i januari 1992 redovisat en undersökning av hur bestämmelserna om förvar av barn tillämpats före och efter den 1 juli 1990. Av undersökningen framgår bl.a. att antalet fall där-bam tagits i förvar ökat sedan de nya bestämmelserna trädde i kraft. Undersökningen omfattar perioderna juli — oktober 1988 samt juli — oktober 1991. Antalet asylsökande har visserligen också ökat kraftigt mellan de två undersökta perioderna. Likaså har andelen barnfamiljer bland de asylsökande ökat. Ökningen av antalet barn i förvar är emellertid relativt sett ännu större.

Tvärtemot avsikten med lagändringen den 1 juli 1990 har således antalet barn i förvar ökat. Det är enligt min mening en ytterst allvarlig och oroande utveckling. Att ta barn i förvar måste vara en sista utväg som endast tillgrips i undantagsfall. Jag bedömer därför att en snar ändring av förutsättningama för att få ta barn i förvar är synnerligen angelägen för att komma till rätta med dessa förhållanden. Jag föreslår därför att utlänningslagen ändras så att deti fortsättningen skall vara möjligt att ta bam i förvar i färre fall och under kor- tare tid än för närvarande. .

Dc förslag jag lägger fram har inte varit föremål för sedvanlig remiss- behandling. Företrädare för rikspolisstyrelsen har dock vid flera tillfällen deltagit i möten inom kulturdepartementet (och tidigare arbetsmarknads- departementet) och redogjort för rapporter och diskuterat frågan. Synpunkter har ockå inhämtats under hand på de förslag jag lägger fram. Jag anser därför att förslagen är tillräckligt beredda för att kunna läggas fram. Jag bedömer det som synnerligen angeläget att en ändring av de rådande förhållandena kan komma till stånd snarast. En formell remissbehandling skulle avsevärt för- dröja ikraftträdandet.

Prop. 1991192:138

• Sida 8
•  Original

2.2. Överväganden

Mitt förslag: Barn får inte tas i förvar i utlänningsärenden. Undantag gäller dock i ärenden som avser avvisning med omedelbar verkställig- het. Förvar får även då tillgripas endast när det är angeläget att verk- ställighet av avvisningsbeslutet kan ske omgående. Förvar får tillgripas endast som en sista utväg och för en tid av högst sjuttiotvå timmar. Barn får tas i förvar endast tillsammans med en vårdnadshavare.

Bakgrunden till mitt förslag: En utlänning kan under vissa i ut- länningslagen angivna förutsättningar tas i förvar i samband med utredning om hans rätt att få uppehållstillstånd eller för att säkerställa verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut.

Särskilda bestämmelser om förvar av barn infördes i utlänningslagen från den 1 januari 1985. ] prop. 1983/84zl44 om invandrings- och flykting- politiken anförde föredragande statsrådet (s. 11 1 f.) att det är ytterst viktigt att förvarstagande inte tillgrips annat än då detta är oundgängligen nödvändigt. Föredraganden framhöll vidare att det är särskilt viktigt att undvika'förvars- tagande av barn och deras vårdnadshavare. Därför föreskrevs att utlänning under 16 år skulle få tas i förvar endast om det förelåg synnerliga skäl. Detsamma skulle gälla hans vårdnadshavare eller, om de var flera. en av dem.

Som exempel på fall där synnerliga skäl skulle kunna föreligga nämndes fall av direktavvisning, dvs. då avvisning sker med omedelbar verkställighet utan hinder av att beslutet inte vunnit laga kraft. Föredraganden sade sig hel- ler inte vilja utesluta att synnerliga skäl även annars undantagsvis skulle kunna bedömas föreligga, exempelvis i samband med verkställighet. Om det i dessa fall blev nödvändigt att ta någon under 16 år i förvar var det enligt före- draganden angeläget att förvarstiden blev så kort som möjligt.

Genom en ändring i utlänningsforordningen år 1987 avskaffades helt den tidigare möjligheten att placera förvarstagna barn i kriminalvårdsanstalt eller allmänt häkte och år 1989 avskaffades även möjligheten till placering i polis- arrest. I samband med ändringen är 1987 underströk föredragande statsrådet (regeringens förordningsmotiv 198713) på nytt att barn endast undantagsvis får tas i förvar.

De nuvarande bestämmelserna rörande förvar av barn infördes i ut- länningslagen med verkan från den 1 juli 1990. 1 6 kap. 3 & utlänningslagen föreskrivs att en utlänning under 16 år får tas i förvar endast om detär sanno- likt att han kommer att avvisas eller utvisas eller fråga uppkommer om verk- ställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. ] det första fallet är det alltså fråga om förvari samband med utredning om sökanden skall avvisas eller utvisas. I det andra fallet handlar det om förvar för att säkerställa verk- ställighet av ett redan meddelat beslut om avvisning eller utvisning. Det måste vidare antingen finnas en uppenbar risk för att sökanden annars håller sig un- dan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör för- dröjas eller frnnas anledning anta att han annars bedriver brottslig verksamhet

• Sida 9
•  Original

i Sverige. Vidare föreskrivs att den som är under 16 år inte får tas i förvar om det är tillräckligt att han ställs under uppsikt. Om ett barn under 16 år skulle komma att skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar får åtgärden vidtas endast om det finns synnerliga skäl.

I motiven till bestämmelsen framhölls att det måste finnas en uppenbar risk för att undanhållande skulle äventyra en förestående verkställighet som inte borde fördröjas. Detta bedömdes framför allt kunna anses vara fallet om verkställighet skulle ske till ett s.k. första asylland (a.a. s.l75 f). Avvisning till första asylland innebär att den asylsökande skall avvisas till det land han först anlänt till från det land han flytt ifrån och där han skulle ha kunnat an- söka om asyl. Sådan avvisning måste i allmänhet ske inom mycket kort tid efter ankomsten om den alls skall gå att genomföra. Det framhölls också i prepositionen att det kan vara viktigt att verkställigheten inte fördröjs i ären- den där det redan har gått en längre tid efter det verkställbara avlägsnande- beslutet, särskilt om det var barnet eller dennes vårdnadshavare som själva avsiktligt hade fördröjt verkställigheten.

Som jag redan nämnt framhölls det i propositionen att förslagen borde leda till att intentionerna bakom de dittillsvarande bestämmelserna uppfylldes bättre och att barn därigenom borde komma att tas i förvar i fa'ne fall än tidi- gare.

Rikspolisstyrelsens undersökning visar att barn i stället kommit att tas i förvar i större utsträckning än tidigare. Undersökningen omfattar som jag nämnt tidsperiodema juli - oktober 1988 samt juli - oktober 1991. Antalet asylsökande barn ökade med 79 % mellan de båda perioderna. Antalet barn i förvar ökade däremot med 118 %. De flesta förvarstaganden av barn sker i samband med verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Antalet genomförda verkställigheter rörande barn ökade mellan perioderna med inte mindre än 229 % - delvis som en följd av att andelen avslagsbeslut i asyl- ärenden ökade. Ställt i relation till genomförda verkställigheter är därför ök- ningen av antalet barn i förvar något mindre. 1 absoluta tal ökade dock antalet bam i förvar från sammanlagt 59 under den undersökta perioden är 1988 till 286 motsvarande period är 1991. Det är enligt min mening fråga om en helt oacceptabel ökning.

Såväl undersökningsperioden år 1988 som år 1991 var 83 % av barnen tagna i förvar under högst tre dygn. Någon minskning av förvarstidens längd har således inte skett. Det innebär också att under juli - oktober 1991 var totalt 48 barn tagna i förvar mer än tre dygn mot 10 barn under motsvarande period år 1988.

Under den undersökta perioden år 1991 var en fjärdedel av barnen tagna i förvar under högst ett dygn. Dessa kortvariga förvarutgjordes enligt riks- polisstyrelsens bedömning huvudsakligen av fall av avvisning med omedel- bar verkställighet. Det är inte möjligt att av tillgänglig statistik utläsa hur många av förvarsfallen som rörde fall av avvisning med omedelbar verk- ställighet och hur många som rörde fall av verkställighet i andra fall. Enligt rikspolisstyrelsens uppskattning har dock ca 90 % av samtliga fall där barn

• Sida 10
•  Original

tagits i förvar varit i samband med avvisning med omedelbar verkställighet eller med verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning i andra fall. Återstoden avser fall där beslut om avvisning eller utvisning ännu inte fattats och där det heller inte varit fråga om avvisning med omedelbar verkställighet

Skälen för mitt förslag: Som jag inledningsvis nämnt bedömer jag att det är ytterst angeläget att snarast inskränka möjligheterna att ta barn i förvar med stöd av utlänningslagen. Att låsa in bara måste vara en åtgärd som endast får tillgripas i undantagsfall. Enligt artikel 37 i Förenta Nationernas konven- tion om barnets rättigheter får frihetsberövande av barn endast tillgripas som en sista utväg och för kortast möjliga tid. En inskränkning av förvarsmöjlig- heterna bör avse inte bara grunderna för förvarstagande utan även förvars- tidens längd.

Starka skäl kan enligt min mening anföras för ett absolut förbud mot att ta barn i förvar. Ett sådant förbud skulle emellertid medföra att avlägsnande- beslut rörande barnfamiljer i vissa fall inte skulle kunna verkställas. Det gäller framför allt fall där det är fråga om avvisning med omedelbar verkställighet till tredje land och där verkställighet i princip måste ske omgående för att kunna genomföras. Ett absolut förbud mot att ta barn i förvar skulle kunna leda till att asylsökande som visar sig inte ha tillräckliga skäl för att få uppe- hållstillständ i Sverige ändå skulle komma att få stanna här enbart därför att det förhållandet att utlänningen hade barn medfört att han inte kunde tas i för- var för att säkerställa en tillräckligt snabb verkställighet.

Verkställighet till "första asylland" kan som nämnts i allmänhet genom- föras endast om den sker mycket snart efter utlänningens ankomst till Sverige. Om någon tid hinner förflyta fram till verkställigheten vägrar ofta det aktuella landet att ta emot utlänningen och denne har då rätt att få sin asyl- ansökan prövad i Sverige. Det är angeläget att dessa regler inte kan kringgås. Stora krav ställs på flyktingmottagningen och regelsystemet måste kunna upprätthållas och uppfattas som rättvist. Jag är därför inte beredd att föreslå ett absolut förbud mot förvarstagande av barn med stöd av utlänningslagen.

Möjligheten att ta barn i förvar måste således enligt min mening finnas kvar i det fall det är fråga om verkställighet med omedelbar avvisning till tre-djc land. Även ett mycket kortvarigt undanhållande kan i sådana fall med— föra att verkställighet över huvud taget inte blir möjlig.

Beslut om avvisning med omedelbar verkställighet avser i de flesta fall verkställighet till tredje land. I de fall verkställighet avser hemlandet innebär det inte att verkställigheten omöjliggörs om den inte kan ske omgående. Den grundläggande tanken bakom institutet avvisning med omedelbar verkställig- het är emellertid att den asylsökande inte skall tillåtas resa in i landet utan i princip återsändas omgående. Även i dessa fall är det därför angeläget att verkställighet kan ske så snart som möjligt. Jag anser därför inte att det finns tillräckliga skäl att göra någon principiell åtskillnad när det gäller möjlig- heterna att ta barn i förvar mellan de fall att ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet skall verkställas till tredje land och när det skall ske till hemlandet.

• Sida 11
•  Original

Enbart den omständigheten att ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet meddelats får emellertid inte leda till att barn tas i förvar. Redan enligt nuvarande lagstiftning måste det föreligga en uppenbar risk att barnet håller sig undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet Detta bör gälla även fortsättningsvis. Det måste således i det enskilda fallet före- ligga omständigheter som medför att risken för undanhållande bedöms vara uppenbar. En avvägning måste vidare göras mellan angelägenheten av att barn tas i förvar endast som en sista utväg och intresset av att verkställigheten inte fördröjs. Vid en sådan avvägning torde det mer sällan inträffa att det framstår som nödvändigt att ta barn i förvar när avvisning med omedelbar verkställighet skall ske till hemlandet än när beslutet avser verkställighet till tredje land. .

Barn kan i dag tas i förvar även i de fall det finns anledning anta att barnet annars bedriver brottslig verksamhet i Sverige. Det torde endast vara i abso- luta undantagsfall som en sådan bedömning kan göras beträffande barn. Enligt min bedömning föreligger det inte behov av att kunna ta barn i förvar på denna grund.

Situationen är helt annorlunda när beslut om avvisning inte har förenats med förordnande om omedelbar verkställighet eller när beslut om utvisning meddelats. I sådana fall är det inte lika angeläget med en snabb verkställighet av beslutet. Det förhållandet att beslutet inte kan verkställas vid den planerade tidpunkten medför inte att verkställigheten omöjliggörs — endast att den kan komma att fördröjas. En utlänning som undanhåller sig verkställighet är inte heller berättigad till någon form av stöd från samhället. Däremot kan givetvis den omständigheten att någon undanhåller sig en planerad verkställighet'leda till ett ökat arbete för den verkställande myndigheten som måste ordna med biljetter och resplaner vid ytterligare tillfälle. Dessa olägenheter skall vägas mot det inhumana i att hålla barn i förvar. För egen del anserjag helt klart att hänsynen till barnen väger tyngst i detta fall. Jag anser därför att barn inte längre skall få tas i förvar i dessa situationer.

Behovet av att kunna ta barn i förvar i samband med verkställighet av ett av polismyndighet meddelat avvisningsbeslut är enligt min bedömning ringa. Inte heller i denna situation bör barn därför få tas i förvar.

Som jag tidigare berört förekommer det i dag, om än i relativt liten ut- sträckning. att barn tas i förvar utan samband med verkställighet. Det är då fråga om fall där det bedömts sannolikt att beslut om avvisning — utan för- ordnande om omedelbar verkställighet — eller utvisning kommer att meddelas inom kort. Jag anser att förvar av barn inte heller i dessa fall bör få före- komma i fortsättningen.

Sammanfattningsvis anser jag mot bakgrund av vad jag nu anfört att det inte längre bör vara möjligt att ta barn i förvar annat än när det är sannolikt att beslut om avvisning med omedelbar verkställighet kommer att meddelas eller när det är fråga om verkställighet av ett sådant beslut.

Ett barn bör inte få skiljas från sin vårdnadshavare. genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. ()m förutsättningar inte föreligger att ta barnet i förvar bör således inte heller vårdnadshavaren tas i förvar. Har barnet båda

• Sida 12
•  Original

sina vårdnadshavare här bör dock hinder inte föreligga att en av vårdnads- havarna tas i förvar.

Det är inte ovanligt att barn kommer ensamma — utan medföljande vård- nadshavare — till Sverige. Dessa barn befinner sig ofta i en speciellt utsatt situation. De har inte sällan upplevt uppslitande händelser i sitt hemland och de är här utan den trygghet det innebär att vara tillsammans med föräldrarna elleri vart fall en vuxen vårdnadshavare. För ett sådant barn måste det inne- bära en särskilt traumatisk upplevelse att bli tagen i förvar. Det förekommer visserligen endast i undantagsfall i dag att ett ensamstående bam tas i förvar. Jag finner det ändå angeläget med en uttrycklig bestämmelse av innebörd att ett ensamstående bam över huvud taget inte får tas i förvar.

I dag gäller att en utlänning får hållas i förvar högst två veckor om beslut i ärendet ännu inte fattats och i övriga fall högst två månader. Dessa tider kan dock efter förhandling förlängas om det föreligger synnerliga skäl för det. Som jag tidigare redogjort för anser jag att möjligheterna att ta barn i förvar måste finnas kvar i de fall där det är fråga om avvisning med omedelbar verkställighet. Det finns dock skäl att begränsa tiden för ett förvarstagande. l begreppet omedelbar verkställighet ligger att avvisning skall verkställas om- gående. Invandrarverket torde också i de flesta fall fatta beslut i dessa ärenden inom ett dygn. Flyg- och båtförbindelser gör emellertid att beslutet inte alltid kan verkställas omedelbart. Jag bedömer dock att verkställighet i allmänhet bör kunna ske inom tre dagar. Jag föreslår därför också att i de undantagsfall bam måste tas i förvar tiden för förvarstagande begränsas till tre dagar. Lagrådet har emellertid framhållit att den föreslagna tidsfristen tre dagar inte synes helt klar. Jag föreslår därför att tiden anges till "72 timmar".

Enligt gällande regler får den som är under sexton år inte tas i förvar om det är tillräckligt att han ställs under uppsikt. I många fall torde visserligen uppsikt i form av anmälningsplikt inte vara något realistiskt alternativ när det är fråga om att hindra någon att hålla sig undan en verkställighet och det gäller mycket korta förvarstider. Jag anser det emellertid angeläget att denna be- stämmelse behålls. Även om den kommer att tillämpas endast i ett mindre an- tal fall bör bestämmelsen ändå kunna bidra till att hålla nere antalet förvars- beslut.

Rikspolisstyrelsen har under hand framfört att en begränsning av möjlig- heterna att ta barn i förvar allvarligt skulle försvåra möjligheterna att verkställa avlägsnandebeslut som inte avser beslut om avvisning med förordnande om omedelbar verkställighet. Rikspolisstyrelsen har särskilt pekat på att en polismans befogenhet att enligt 11 & polislagen (1984z387) omhänderta en utlänning som skall avvisas förutsätter att polismyndigheten har befogenhet att besluta om förvar. En konsekvens av förslaget skulle därför bli att en polisman som anträffar en barnfamilj som har hållit sig undan skulle sakna varje möjlighet att omhänderta barnfamiljen och genomföra en verkställighet mot familjens vilja. Rikspolisstyrelsen har påpekat att denna konsekvens skulle komma att gälla även vid verkställighet av ett av domstol meddelat be- slut om utvisning på grund av brott.

• Sida 13
•  Original

Beträffande förvarstidens längd anser rikspolisstyrelsen att det borde frn- nas en yttersta möjlighet att förlänga tiden utöver tre dagar. Enligt riks- polisstyrelsen är det inte alltid möjligt att genomföra en verkställighet inom tre dagar på grund av att flygplan kan vara fullbokade eller därför att turtätheten är sådan att ingen transportmöjlighet frnns att tillgå inom tre dagar.

Statens invandrarverk har framfört liknande synpunkter som rikspolis- styrelsen. Invandrarverket har vidare påpekat att den föreslagna lagtexten innebär förbud mot att ta barn i förvar annat än tillsammans med vårdnads- havare, varmed i detta sammanhang måste avses legal vårdnadshavare. Enligt invandrarverkets mening borde möjligheten till förvarstagande frnnas även i det fall barnet kommer till Sverige med någon vuxen släkting som inte är bar- nets vårdnadshavare, exempelvis en äldre bror.

Jag har givetvis förståelse för de synpunkter rikspolisstyrelsen och inÅ vandrarverket framfört Att lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning kan verkställas är en fråga av stor vikt. Som jag tidigare framhållit anser jag emellertid att hänsynen till barnen måste väga tyngst vid den avvägning som måste göras mellan å ena sidan strävan efter att snabbt och effektivt kunna verkställa lagakraftvunna avlägsnandebeslut och å andra sidan det starka önskemålet att barn inte skall tas i förvar.

Jag vill vidare framhålla att många av dem som i dag söker hålla sig undan verkställighet har väntat lång tid på beslut. Om strävandena att bringa ned handläggningstidema lyckas bör detta bidra till att färre håller sig undan och därmed till att verkställighet underlättas. Jag vill även erinra om att riks- polisstyrelsens egen undersökning tyder på att en mycket stor andel av be- sluten om förvar avseende barn i dag meddelas i ärenden som rör avvisning med omedelbar verkställighet Det tyder på att behovet av att ta barn i förvar i andra typer av avlägsnandeärenden inte är särskilt framträdande.

Det är dock av stor vikt att effekterna av en förändring av de nu angivna reglerna noga följs upp. Skulle det visa sig att denna ordning leder till mycket stora svårigheter att verkställa beslut om avvisning och utvisning får frågan om möjligheterna att komma till rätta med dessa situationer övervägas på nytt.

Jag har för avsikt att inom kort föreslå regeringen att en särskild utredare tillkallas för att se över vissa delar av utlänningslagstifmingen. Eventuellt kan det vara lämpligt att utredaren även får till uppgift att följa upp effekterna av det förslag rörande förvar av barn som jag nu lägger fram. En annan möjlig- het är att regeringen ger ansvariga myndigheter ett särskilt uppdrag att göra utvärderingen. Jag återkommeri annat sammanhang till denna fråga.

Lagrådet har inte några erinringar mot förslaget att ytterligare begränsa möjligheterna att ta barn i förvar. Lagrådet har emellertid riktat vissa invänd- ningar mot den föreslagna lagtextens utformning. Lagrådet har för det första framhållit att det i paragrafens första stycke föreslagna kategoriska förbudet mot förvarstagande av barn framstår som något missvisande med tanke på innehållet i följande stycken. Lagrådet har vidare föreslagit en omformulering av den föreslagna lagtexten för att göra den tydligare.

För min de] anser jag det väsentligt att det principiella förbudet mot att ta barn i förvar armat än i absoluta undantagsfall kommer till klart uttryck redan i

• Sida 14
•  Original

paragrafens inledning. Jag är således inte beredd att följa lagrådets förslag på denna punkt. Lagrådets förslag till omformulering av texten i övrigt ansluter jag mig dock i huvudsak till.

Lagrådet efterlyser också ett klarläggande av hur den föreslagna tidsfristen skall tillämpas för det tänkta fallet att ett barn tas i förvar vid mer än ett till- fälle. Jag vill med anledning härav framhålla att motsvarande problem kan uppkomma redan i dag vid tillämpning av de tidsfrister som nu finns vid för- var av såväl barn som vuxna. Enligt min mening måste det generellt vara så att den som tagits i förvar och därefter tagits ur förvar inte kan tas i förvar på nytt utan att förutsättningama för förvarstagande ändrats. Jag utgår vidare , från att om någon tas i förvar vid mer än ett tillfälle.i samma avvisnings- ärende, en sammanläggning måste ske av förvarstidema så att tidsfristen kommer att avse den sammanlagda förvarstiden.