Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att Konsumentverket ska kunna ta ut en sanktionsavgift av näringsidkare som vid kreditgivning till konsumenter inte gör ordentliga kreditprövningar. Förslaget syftar till att stärka konsumentskyddet vid kreditgivning och därigenom minska överskuldsättningen bland konsumenter.

Bakgrunden till förslaget är att konsumtionskrediter under senare år har blivit allt mer lättillgängliga, bl.a. genom möjlighet till s.k. sms-lån (snabblån). När tillgängligheten ökar ställs det också höga krav på kreditgivarna att noggrant undersöka den enskilda konsumentens förutsättningar att betala tillbaka lånet. Konsumentverkets tillsyn visar dock att det finns brister vid kreditprövningarna.

I propositionen föreslås också att det införs tydliga kriterier för när Konsumentverket ska få förelägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2014.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846).

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846)

Härigenom föreskrivs i fråga om konsumentkreditlagen (2010:1846)

dels att nuvarande 52 § ska betecknas 54 §,

dels att 51 § och den nya 54 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före nuvarande 52 § ska sättas närmast före den nya 54 §,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 52 och 53 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

51 §

Om näringsidkaren inte följer 12 §, får Konsumentverket förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Om näringsidkaren inte följer 12 §, får Konsumentverket meddela näringsidkaren en varning. En varning ska förenas med en sanktionsavgift, om överträdelsen inte är ringa. Avgiften tillfaller staten.

Om det är tillräckligt, får Konsumentverket i stället meddela varning.

Om näringsidkaren tidigare har meddelats en varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig, får Konsumentverket förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig ska särskild hänsyn tas till om näringsidkaren vid upprepade tillfällen har brustit i sin skyldighet enligt 12 § och om bristerna är systematiska.

52 §

Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst femtusen kronor och högst tio miljoner kronor.

Avgiften får inte överstiga tio procent av näringsidkarens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas.

• Sida 5
•  Original

När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett varningen.

Avgiften får efterges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

53 §

Sanktionsavgiften ska betalas till Konsumentverket inom trettio dagar från det att beslutet vann laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet.

Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket, ska Konsumentverket lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken .

Avgiften faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

52 §

54 §

Konsumentverkets beslut enligt 50 § andra stycket och 51 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut av Konsumentverket enligt 50 § får inte överklagas.

Konsumentverkets beslut enligt 50 § andra stycket, 51 och 52 §§ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut av Konsumentverket enligt 50 § får inte överklagas.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2014.

2. De nya bestämmelserna tillämpas endast vid brister i kreditprövningen för krediter som har beviljats efter ikraftträdandet.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

I konsumentkreditlagen (2010:1846) uppställs krav på att näringsidkare ska göra en kreditprövning innan en konsumentkredit beviljas.

Konsumentverket har tillsyn över företag som beviljar krediter till konsumenter. De senaste åren har Konsumentverket särskilt granskat snabblåneföretagens verksamhet. Granskningen visar att det förekommer brister vid kreditprövningarna. Med anledning av detta har promemorian Straffavgift vid bristande kreditprövning (Ds 2013:17) utarbetats i Justitiedepartementet. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2013/2085/L2).

Ett begränsat antal remissinstanser (Uppsala tingsrätt, Konsumentverket, Kronofogdemyndigheten och Svenska Bankföreningen) har beretts tillfälle att yttra sig över förslaget till bestämmelse om eftergift av sanktionsavgiften. Även dessa remissyttranden finns tillgängliga i lagstiftningsärendet. Ingen av remissinstanserna invänder mot förslaget.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 3 oktober 2013 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

4. Ett stärkt konsumentskydd vid kreditgivning

Regeringens bedömning: Konsumentverket måste ha effektiva möjligheter att ingripa när verket vid sin tillsyn upptäcker brister vid kreditprövningar. Det nuvarande sanktionssystemet bör därför stärkas.

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna delar bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Marknaden för konsumentkrediter har under senare år genomgått stora förändringar. Det handlar bl.a. om att snabblåneföretag i ökande omfattning har etablerat sig på den svenska marknaden. Snabblåneföretagens verksamhet kännetecknas av att relativt små belopp lånas ut under en kort tid mot att konsumenten återbetalar ett högre belopp, vilket ger en hög effektiv ränta. En låneansökan kan numera göras enkelt via sms eller på internet och kreditgivningen sker snabbt. Det har också blivit allt vanligare att företag som inte har kreditgivning som sin huvudsakliga verksamhet beviljar krediter som syftar till att finansiera konsumenters köp av de varor eller tjänster som företaget säljer.

• Sida 7
•  Original

Gemensamt för förändringarna är att krediter har blivit allt mer lättillgängliga för konsumenterna och att skuldsättningen hos konsumenter ökat. Samtidigt som en ökad tillgänglighet kan vara positivt för många konsumenter, innebär det en större risk för förhastade och dåligt underbyggda beslut om att ta krediter. Det ställer stora krav på kreditgivarna att noggrant undersöka den enskilde konsumentens förutsättningar att återbetala den kredit som han eller hon har ansökt om.

Ett krav på att näringsidkaren ska göra en kreditprövning innan en konsumentkredit beviljas infördes år 2004 i den äldre konsumentkreditlagen (1992:830). Det uttalade syftet var att motverka överskuldsättning hos konsumenter. Från kravet på kreditprövning undantogs vid den tiden fakturakrediter och krediter som avsåg mindre belopp. Genom den nya konsumentkreditlagen år 2011 vidtog regeringen åtgärder för att ytterligare stärka konsumentskyddet i samband med kreditgivning. Bland annat infördes krav på kreditprövning även för krediter som avser mindre belopp, t.ex. snabblån.

För att reglerna om kreditprövning ska få avsedd effekt och bidra till att överskuldsättningen hos konsumenter minskar, krävs det att näringsidkarna i sin dagliga verksamhet lever upp till kravet på att göra ordentliga kreditprövningar. Konsumentverket får inom ramen för sin tillsyn förelägga en näringsidkare som inte gör ordentliga kreditprövningar att upphöra med att lämna krediter. Om det är tillräckligt, får Konsumentverket i stället meddela näringsidkaren en varning.

Sedan några år tillbaka har Konsumentverkets tillsyn fokuserats på snabblåneföretagens kreditprövningar. Tillsynen visar att alltför många snabblåneföretag brister i sina skyldigheter. Bara i år och under förra året har Konsumentverket meddelat varningar till 17 snabblåneföretag på grund av otillräckliga kreditprövningar. Detta är bekymmersamt eftersom det under senare tid också har skett en kraftig ökning av antalet obetalda snabblån. Under år 2012 kom nästan 54 000 ansökningar om betalningsföreläggande med snabblån som grund in till Kronofogdemyndigheten. Ökningen var 62 procent jämfört med år 2011. I 21 procent av fallen avsåg ansökningarna ungdomar i åldern 18–25 år. Det är en oroväckande utveckling som regeringen ser allvarligt på, eftersom de obetalda snabblånen leder till betalningsanmärkningar och i förlängningen till att människor hamnar på det sluttande planet mot överskuldsättning, sociala problem och ekonomiskt utanförskap. Det är därför särskilt olyckligt att ungdomar står för en betydande andel av de obetalda skulderna.

Även andra slag av konsumtionskrediter än snabblån förekommer i stor omfattning i ärenden om betalningsförelägganden hos Kronofogdemyndigheten. Det kan därför antas att kreditprövningarna kan förbättras även hos andra långivare än de som hittills har granskats särskilt av Konsumentverket.

Med anledning av utvecklingen anser regeringen att det behöver vidtas kraftfulla åtgärder för att ytterligare stärka konsumentskyddet i samband med kreditgivning. Det är inte acceptabelt att enskilda konsumenter drabbas av att näringsidkare inte lever upp till konsumentkreditlagens krav på kreditprövningar. Att vissa näringsidkare inte följer reglerna för beviljande av konsumentkrediter leder också till en orättvis konkurrensfördel i förhållande till de näringsidkare som tillämpar reglerna korrekt.

• Sida 8
•  Original

Det stora samhällsintresset av att minska antalet konsumenter som får problem med överskuldsättning innebär att Konsumentverket måste ha effektiva möjligheter att ingripa för att motverka brister vid kreditprövningarna. Det nuvarande sanktionssystemet bör därför stärkas.

5. Sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar

5.1. Konsumentverket ska få besluta om sanktionsavgift

Regeringens förslag: När Konsumentverket meddelar en varning ska den förenas med en sanktionsavgift. Någon avgift ska dock inte tas ut, om överträdelsen är ringa.

Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. I promemorian betecknas avgiften som straffavgift.

Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna, bl.a. Uppsala tingsrätt, Malmö tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Konsumentverket,

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Finansbolagens Förening, är positiva till förslaget.

En del remissinstanser framför synpunkter på sanktionsavgiftens närmare utformning. Några remissinstanser, t.ex. Svensk Handel och

Svensk Inkasso, anser att det bör finnas en möjlighet för Konsumentverket att besluta om avgift, snarare än att verket ska förena en varning med avgift. Svenska Bankföreningen menar att det bör övervägas hur beslutsordningen för sanktioner ska vara utformad för att undvika att

Konsumentverket får dubbla roller.

Konsumentverket påpekar att en översyn av användningen av begreppen straffavgift och sanktionsavgift, som båda förekommer för avgifter vid lagöverträdelser i olika sammanhang, bör övervägas.

Några remissinstanser, bl.a. Svensk Handel och Svenska Bankföreningen, tar upp frågan om förslagets förhållande till ett förslag om tillståndsplikt för företag som bedriver verksamhet med konsumentkrediter (Ds 2013:26).

Skälen för regeringens förslag

Konsumentverkets nuvarande tillsyn och sanktionsmöjligheter

Konsumentverkets tillsyn enligt konsumentkreditlagen omfattar krediter som andra näringsidkare än kreditinstitut lämnar, erbjuder eller förmedlar till konsumenter (jfr 49 § konsumentkreditlagen).

Konsumentverket eller den som verket utser har rätt att göra inspektion hos berörda näringsidkare. Om näringsidkaren inte lämnar de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen, får Konsumentverket förelägga näringsidkaren att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläggande får förenas med vite (50 §).

• Sida 9
•  Original

Om en näringsidkare inte följer kraven på kreditprövning, kan Konsumentverket inom ramen för sitt tillsynsansvar förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Om det är tillräckligt, får Konsumentverket i stället meddela näringsidkaren en varning (51 §).

En sanktionsavgift bör införas

Den allvarligaste sanktionen Konsumentverket har till sitt förfogande är möjligheten att förelägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter. Ett sådant föreläggande innebär i praktiken att verksamheten måste upphöra och bör av den anledningen komma i fråga endast när en så ingripande åtgärd bedöms som nödvändig för att komma till rätta med bristerna. Det enda alternativ som finns är att Konsumentverket beslutar att meddela en varning. En varning är i och för sig en allvarlig reprimand för näringsidkaren, men det är stor skillnad på att få en varning och att tvingas upphöra med att lämna krediter. Det saknas en sanktion som kan användas i de fall där omständigheterna inte är så allvarliga att det finns skäl att förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter, men där det krävs en kraftfullare reaktion än endast en varning. I promemorian föreslås att en varning ska förenas med en straffavgift.

Regeringen delar promemorians bedömning att det finns ett stort behov av att Konsumentverket ska kunna förena ett beslut om varning med en avgift. Det skulle enligt regeringens uppfattning på ett ändamålsenligt sätt förfina Konsumentverkets sanktionsmöjligheter och kunna verka avskräckande både för den näringsidkare som åläggs avgiften och för andra näringsidkare. Finansinspektionen har redan enligt 15 kap. 7 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse en sådan sanktionsmöjlighet vid sin tillsyn enligt den lagen. Motsvarande regler för Konsumentverkets del skulle således också medföra ökad regelneutralitet när det gäller tillsynen över kreditgivningsverksamheten i Sverige. Bestämmelser om avgift bör därför införas. Avgiften bör tillfalla staten.

När det gäller den här typen av avgifter förekommer det, som

Konsumentverket påpekar, olika benämningar i ett antal lagar. Den avgift som nu föreslås är inte en straffrättslig påföljd (jfr 1 kap. 3 § brottsbalken) och begreppet straff bör av den anledningen undvikas. Det framstår därför enligt regeringens mening som mer ändamålsenligt att använda begreppet sanktionsavgift. I sak innebär det dock ingen skillnad i förhållande till promemorians förslag. Det finns inom ramen för detta lagstiftningsärende inte någon möjlighet att göra en generell översyn av terminologin i andra lagar.

Utformningen av sanktionsavgiften

De nuvarande reglerna om varning och föreläggande om att upphöra med att lämna krediter är fakultativa, dvs. Konsumentverket har en möjlighet, men inte skyldighet, att besluta om dessa sanktioner. Några remissinstanser, bl.a. Svensk Inkasso och Svenskt Näringsliv, menar att motsvarande bör gälla även för bestämmelsen om sanktionsavgift.

Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att inskärpa vikten av att fullgöra skyldigheten att göra ordentliga kreditprövningar och det är eftersträvansvärt att reglerna får största möjliga effekt på företagens

• Sida 10
•  Original

verksamhet. Detta uppnås bäst om bestämmelserna om sanktionsavgift är utformade på så sätt att en sanktionsavgift som utgångspunkt ska utgå i samband med en varning. En sådan utformning bidrar också till ökad tydlighet i fråga om tillämpningen, både för berörda näringsidkare och för Konsumentverket. Däremot bör det finnas ett undantag för ringa överträdelser, där själva varningen trots allt kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd.

Det är Konsumentverket som bedömer om näringsidkaren har handlat på ett sätt som bör medföra att denne ska meddelas en varning. Sanktionsavgiften är ett ytterligare instrument för att gradera överträdelsen. Det är därför rimligt att Konsumentverket, i likhet med vad som gäller för Finansinspektionen enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, inte ska behöva vända sig till domstol för att få sanktionsavgiften utdömd. Regeringen instämmer därför inte i Svenska Bankföreningens bedömning att det kan finnas skäl att välja en annan beslutsordning. Det bör alltså vara Konsumentverket som bestämmer om sanktionsavgift ska tas ut i det enskilda fallet och hur hög avgiften i så fall ska vara.

Ett beslut om sanktionsavgift har sådana rättsverkningar att det bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Sanktionsavgiftens förhållande till andra åtgärder

Det krävs fler åtgärder än den nu föreslagna sanktionsavgiften för att effektivt motverka att krediter beviljas personer som saknar möjlighet att fullgöra sitt åtagande enligt kreditavtalet. I promemorian Viss kreditgivning till konsumenter (Ds 2013:26) föreslås en tillståndsplikt för bl.a. snabblåneföretagen att bedriva kreditgivningsverksamhet och en möjlighet för Finansinspektionen att besluta om en sanktionsavgift för dessa företag.

Några remissinstanser, bl.a. Finansbolagens Förening och Svenska

Bankföreningen, uppfattar förslagen som delvis överlappande och menar att tillsynen över snabblåneföretagen förskjuts från Konsumentverket till

Finansinspektionen. Regeringen anser dock, i likhet med Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, att förslagen tillsammans kan komma att öka möjligheterna till en effektiv tillsyn. Konsumentverkets tillsynsansvar kommer även fortsättningsvis att omfatta näringsidkarnas skyldighet att pröva om konsumenten har ekonomiska förutsättningar att fullgöra vad han eller hon åtar sig enligt kreditavtalet. Ett förslag om tillståndsplikt och därtill kopplad sanktionsavgift skulle utgöra ett komplement till Konsumentverkets tillsyn över företagens kreditprövningar och ska alltså inte påverka den tillsyn som Konsumentverket bedriver.

• Sida 11
•  Original

5.2. Sanktionsavgiftens storlek

Regeringens förslag: Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst femtusen kronor och högst tio miljoner kronor. Avgiften ska dock inte kunna överstiga tio procent av näringsidkarens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, ska omsättningen få uppskattas.

När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett varningen.

Sanktionsavgiften ska få efterges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås bl.a. att avgiften som högst ska få bestämmas till fem miljoner kronor. Någon bestämmelse om eftergift föreslås inte i promemorian.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslagen. Finansinspektionen och Svenska Bankföreningen anser att det finns skäl att överväga samma övre gräns för avgiften som för den avgift som Finansinspektionen kan besluta om enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, dvs. femtio miljoner kronor.

Riksförbundet Insolvens menar att minimibeloppet för avgiften bör vara högre än femtusen kronor.

Konsumentverket framhåller vikten av att näringsidkare som är verksamma med konsumentkrediter inte kan undgå avgiften genom att hantera kreditprövningen och kreditgivningen i olika bolag. Enligt Konsumentverket bör avgiften därför i stället utformas med viteslagstiftningen som förebild. Om avgiften ändå ska grundas på omsättningen bör den enligt verket baseras på kreditgivningsverksamhetens omsättning.

Konsumentverket menar också att det, när det gäller uppskattningen av näringsidkarens omsättning, bör tydliggöras att det är året före överträdelsen som avses med uttrycket närmast föregående räkenskapsår.

Kronofogdemyndigheten anser att det i förarbetena bör förtydligas hur uppskattningen av näringsidkarens omsättning ska göras och vilket underlag som då kan vara av betydelse.

Förvaltningsrätten i Karlstad anför att det, för att osäkerhet inte ska uppstå, bör framgå att beslut som rör avgiftens storlek får överklagas.

Skälen för regeringens förslag: I likhet med vad som gäller för den straffavgift som Finansinspektionen beslutar om enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse bör den lägsta respektive den högsta avgift som får tas ut regleras i lag. I promemorian föreslås att avgiften ska kunna bestämmas till mellan femtusen kronor och fem miljoner kronor. Några remissinstanser, bl.a. Finansinspektionen, anser att avgiften bör kunna bestämmas till femtio miljoner kronor.

Omsättningen för de tio största snabblåneföretagen i Sverige har för år 2011 uppskattats till mellan knappt 8 miljoner kronor för det minsta och drygt 37 miljoner kronor för det största. Finansinspektionen bedömer att omsättningen för dessa företag, och även för andra företag som omfattas av Konsumentverkets tillsyn, kan komma att öka. Regeringen instämmer

• Sida 12
•  Original

i den bedömningen. Det gäller särskilt eftersom det inte kan uteslutas att en konsolidering på marknaden skulle kunna komma att ske om den tillståndsplikt som föreslås i Ds 2013:26 införs.

Regeringen anser att det är av stor vikt att storleken på den avgift som beslutas kan vara tillräckligt hög för att verka avskräckande även om de berörda företagen successivt skulle öka sin omsättning. Med hänsyn till detta är det högsta belopp som föreslås i promemorian väl lågt. Beloppet måste dock också som sådant vara proportionerligt sett i förhållande till den överträdelse som sanktionsavgiften avser att förebygga. I det avseendet är femtio miljoner kronor ett för högt belopp.

Regeringen anser att sanktionsavgiften bör kunna bestämmas till högst tio miljoner kronor, vilket överensstämmer med vad som gäller för t.ex. företagsbot. Det skapar förutsättningar för en sanktionsavgift som är verkningsfull även om företagens omsättning ökar. Som lägst bör sanktionsavgiften kunna bestämmas till femtusen kronor. Det ger ett verkningsfullt och flexibelt system som i huvudsak överensstämmer med vad som i allmänhet gäller för liknande avgifter.

I promemorian föreslås att sanktionsavgiften ska bestämmas i förhållande till hur allvarlig överträdelsen är. Regeringen delar bedömningen att överträdelsens allvar bör vara utgångspunkten för avgiftens storlek. Det kan dock finnas anledning att beakta även andra omständigheter, t.ex. hur verkningsfullt ett sanktionsavgiftsbelopp är för det aktuella företaget med hänsyn till dess storlek. I likhet med bl.a. utformningen av avgiftsbestämmelsen i lagen om bank- och finansieringsrörelse bör det därför föreskrivas att särskild hänsyn ska tas till hur allvarlig överträdelsen är när avgiftens storlek bestäms. Hur en överträdelses allvar närmare bör bedömas berörs i författningskommentaren.

Straffavgiften enligt bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse samt marknadsstörningsavgiften enligt marknadsföringslagen (2008:486) får inte överstiga tio procent av näringsidkarens årsomsättning. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att motsvarande begränsning bör gälla även för sanktionsavgiften enligt konsumentkreditlagen.

Eftersom den högsta tillåtna sanktionsavgiften ska beräknas på näringsidkarens, dvs. kreditgivarens, omsättning går det inte att påverka sanktionsavgiftens storlek genom att låta ett annat bolag utföra kreditprövningen för näringsidkarens räkning. Regeringen ser därför inte någon påtaglig risk för att reglerna kringgås och att det av den anledningen finns skäl att i stället utforma bestämmelsen med ledning av viteslagstiftningen, som Konsumentverket i första hand anser.

Konsumentverket föreslår också en mer restriktiv begränsningsregel och menar att avgiften bör kunna begränsas till tio procent av kreditgivningsverksamhetens omsättning. Som skäl för detta anför verket att det finns företag som bedriver kreditgivningsverksamhet vid sidan av den huvudsakliga verksamheten. Enligt regeringens mening är det dock, med hänsyn till begränsningsregelns syfte att inte äventyra företagens fortlevnad, naturligt att göra bedömningen utifrån näringsidkarens hela omsättning. Ett sådant synsätt överensstämmer också med vad som i allmänhet gäller för liknande avgifter. Regeringen delar därför promemorians bedömning att omsättningen bör beräknas på näringsidkarens hela omsättning.

• Sida 13
•  Original

Omsättningen bör kunna uppskattas om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga. Regeringen återkommer till frågan om uppskattningen i författningskommentaren.

Det kan inte uteslutas att det i vissa fall framstår som oskäligt eller stötande att förena en varning med sanktionsavgift. Det bör därför införas en möjlighet att efterge sanktionsavgiften helt eller delvis, om det finns särskilda skäl (jfr prop. 2004/05:158 s. 142).

Beslut som rör sanktionsavgiftens storlek eller frågan om eftergift bör kunna överklagas. Visserligen får det anses följa av allmänna principer att ett överklagande av ett beslut om sanktionsavgift kan avse även sådana frågor, men med hänsyn till att frågorna har ingripande rättsverkningar delar regeringen Förvaltningsrätten i Karlstads uppfattning att detta av tydlighetsskäl bör anges i lag.

5.3. Betalning, indrivning och preskription

Regeringens förslag: Sanktionsavgiften ska betalas till Konsumentverket inom trettio dagar från det att beslutet vann laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, ska Konsumentverket lämna den obetalda avgiften för indrivning. Vid indrivning ska verkställighet få ske enligt utsökningsbalken.

Avgiften ska preskriberas i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslagen. Malmö tingsrätt anser att det möjligen bör framgå uttryckligen av lagtexten att en sanktionsavgift får verkställas utan föregående dom eller utslag om den inte har betalats inom föreskriven tid. Svensk Inkasso avstyrker förslaget om att Konsumentverkets beslut ska kunna verkställas. Kronofogdemyndigheten anser att tillämpningsområdet för preskriptionsbestämmelsen bör förtydligas i några avseenden. Riksförbundet Insolvens menar att preskriptionstiden bör bestämmas till tio år.

Skälen för regeringens förslag: I promemorian föreslås att Konsumentverkets beslut om sanktionsavgift ska kunna verkställas enligt utsökningsbalken om beslutet vinner laga kraft. Innebörden av en sådan föreskrift är att det inte krävs något domstolsavgörande för att driva in avgiften om den är obetald och förfallen till betalning (se 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken).

Regeringen anser att regleringen om sanktionsavgifter bör utformas så att den blir så effektiv som möjligt. I annat fall riskerar den att inte bli tillräckligt handlingsdirigerande för företagen. Regeringen delar därför promemorians bedömning i fråga om verkställbarheten. Denna ordning överensstämmer också med vad som gäller för liknande avgifter (se t.ex. 15 kap. 12 § lagen om bank- och finansieringsrörelse).

• Sida 14
•  Original

I promemorian föreslås också att betalning ska ske till Konsumentverket inom trettio dagar från det att beslutet om sanktionsavgift vann laga kraft eller annars inom den längre tid som anges i beslutet. Bestämmelser om villkor för betalningen är enligt regeringens mening nödvändiga, eftersom myndighetens beslut ska vara verkställbart. Dessa bestämmelser bör utformas i enlighet med promemorians förslag, som överensstämmer med andra liknande bestämmelser (se t.ex. 15 kap. 11 § lagen om bank- och finansieringsrörelse).

I allmänhet gäller för den här typen av avgifter att de preskriberas i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år, vilket också är det som föreslås i promemorian. Riksförbundet Insolvens menar att preskriptionstiden bör bestämmas till tio år. Enligt regeringens uppfattning finns det dock inte något skäl som motiverar en längre preskriptionstid än den som i allmänhet används. Preskriptionstiden bör därför vara fem år.

Kronofogdemyndigheten anser att preskriptionsbestämmelsen bör utformas så att det framgår om preskriptionen är absolut eller om en ny preskriptionstid ska löpa när verkställighet sker inom preskriptionsfristen. Kronofogdemyndigheten menar också att det bör förtydligas om det är själva begäran om indrivning och fordringens överlämnande till

Kronofogdemyndigheten eller om det är faktiska verkställighetsåtgärder, t.ex. utmätning av lön, som avses med att verkställighet sker enligt bestämmelsen. Regeringen återkommer till dessa påpekanden i författningskommentaren.

6. Föreläggande om förbud

Regeringens förslag: Kriterier för när Konsumentverket ska få meddela föreläggande om att upphöra med att lämna krediter ska anges i lagen. Ett sådant föreläggande ska kunna meddelas om näringsidkaren tidigare har meddelats varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig. Vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig ska särskild hänsyn tas till om näringsidkaren vid upprepade tillfällen har brustit i skyldigheten att göra kreditprövningar och om bristerna är systematiska.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller lämnar det utan invändning.

Skälen för regeringens förslag: I 51 § första stycket konsumentkreditlagen regleras möjligheten för Konsumentverket att förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att t.ex. flagranta eller upprepade överträdelser talar för att ett sådant föreläggande ska utfärdas (prop. 2002/03:139 s. 255). Enligt regeringens mening bör det tydligare framgå för näringsidkare som ägnar sig åt verksamhet med konsumentkrediter när en sådan ingripande sanktion kan komma i fråga. Eftersom sanktionssystemet nu ses över och nyanseras finns det skäl att i lagen, i huvudsaklig överensstämmelse med de tidigare förarbetsuttalandena, ange kriterierna för när

• Sida 15
•  Original

Konsumentverket får förelägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter. Regeringen anser därför att det bör anges i lagen att möjligheten att meddela ett sådant föreläggande finns i de fall där näringsidkaren tidigare har meddelats en varning eller där det är fråga om en särskilt allvarlig överträdelse.

Som anförs i promemorian är det ändamålsenligt att, vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig, ta särskild hänsyn till om näringsidkaren vid upprepade tillfällen har brustit i skyldigheten att göra kreditprövningar och om bristerna är systematiska. Även detta bör framgå av lagen.

7. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 april 2014.

De nya bestämmelserna ska tillämpas endast vid brister i kreditprövningen för krediter som har beviljats efter ikraftträdandet.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över promemorians förslag. Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Ett tidigare ikraftträdande än den 1 april 2014 bedöms inte möjligt.

Den sanktionsavgift som nu föreslås bör inte kunna drabba den som brustit i sin kreditprövning innan ändringen träder i kraft. De nya bestämmelserna bör därför endast tillämpas vid brister i kreditprövningen för krediter som har beviljats efter ikraftträdandet. Det behövs en övergångsbestämmelse med den innebörden.

8. Konsekvenser

Regeringens bedömning: Förslagen bedöms leda till en effektivare tillsyn och en bättre uppfyllelse av skyldigheten att göra tillräckliga kreditprövningar. På sikt bör förslagen innebära att överskuldsättningen hos konsumenter minskar.

Förslagen kan förväntas i begränsad utsträckning leda till merarbete för Konsumentverkets personal. Antalet mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna och antalet verkställighetsärenden hos Kronofogdemyndigheten kan komma att öka marginellt.

Det merarbete som förväntas uppstå är dock så begränsat att det bör kunna rymmas inom de befintliga anslagen till de berörda myndigheterna.

• Sida 16
•  Original

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över promemorians bedömning. Förvaltningsrätten i Karlstad instämmer i bedömningen att det kan antas att domstolarnas kostnader inte kommer att öka, men menar att tillströmningen av mål och kostnadsutvecklingen måste följas löpande. Domstolsverket pekar på att även om ökningen av antalet mål kan förväntas bli marginell, kan ett flertal mindre resurskrävande reformer sammantaget medföra att ett resurstillskott är nödvändigt.

Skälen för regeringens bedömning: Att införa en sanktionsavgift och att tydligare ange när föreläggande om förbud kan användas, bedöms leda till en effektivare tillsyn och en bättre uppfyllelse av konsumentkreditlagens krav på kreditprövning. På så sätt kan förslagen i förlängningen innebära att problemen med överskuldsättning hos konsumenter minskar.

Konsumentverket prövar redan förutsättningarna för att meddela varning till näringsidkare som gör kreditprövningar enligt konsumentkreditlagen. Att i samband med det även pröva om varningen ska förenas med en sanktionsavgift bedöms endast i begränsad utsträckning leda till merarbete för Konsumentverkets personal.

Eftersom beslut om sanktionsavgift kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol kan förslagen väntas leda till en marginell ökning av målen i Förvaltningsrätten i Karlstad och Kammarrätten i Göteborg, som är de domstolar som prövar överklaganden av Konsumentverkets beslut. Antalet verkställighetsärenden hos Kronofogdemyndigheten kan också förväntas öka något, eftersom det tillkommer en kategori beslut och domar som kan verkställas genom myndighetens försorg.

Den nya sanktionen bör leda till att kreditprövningarna förbättras. Som en följd av detta bör samtidigt antalet ärenden om betalningsföreläggande minska hos Kronofogdemyndigheten.

Det merarbete som förväntas uppstå för Konsumentverket, Sveriges Domstolar och Kronofogdemyndigheten är sammanfattningsvis så begränsat att kostnaderna för det bör rymmas inom de befintliga anslagen.

Förslagen bedöms inte medföra ökade kostnader för näringslivet. Visserligen kan vissa företags kostnader för kreditprövningar i praktiken komma att öka, men detta är kostnader som företagen redan ska belastas av om den nuvarande lagstiftningen följs.

• Sida 17
•  Original

9. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846)

Tillsyn

51 § Om näringsidkaren inte följer 12 §, får Konsumentverket meddela näringsidkaren en varning. En varning ska förenas med en sanktionsavgift, om överträdelsen inte är ringa. Avgiften tillfaller staten.

Om näringsidkaren tidigare har meddelats en varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig, får Konsumentverket förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig ska särskild hänsyn tas till om näringsidkaren vid upprepade tillfällen har brustit i sin skyldighet enligt 12 § och om bristerna är systematiska.

I paragrafen regleras de ingripanden som Konsumentverket kan göra vid bristande kreditprövningar. I paragrafen införs en bestämmelse om att en varning som huvudregel ska förenas med en sanktionsavgift. Det är också nytt att förutsättningarna för när Konsumentverket får förelägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter anges uttryckligen. Även paragrafens struktur ändras så att den mest ingripande sanktionen kommer sist. Övervägandena finns i avsnitt 5.1 och 6.

I första stycket första meningen regleras Konsumentverkets möjlighet att, liksom enligt hittillsvarande ordning, besluta om varning för näringsidkare som brister i kreditprövningarna i samband med beviljandet av krediter. Näringsidkarens skyldigheter i detta avseende framgår av 12 § (se prop. 2009/10:242 s. 99 f.). I en andra mening anges att varningen som huvudregel ska kombineras med en sanktionsavgift. Detta är nytt. Avgiften tillfaller staten. Någon avgift ska dock inte tas ut i ringa fall. Vad som utgör en ringa överträdelse får bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall. I allmänhet bör det handla om situationer där det är fråga om att endast några enstaka kreditprövningar har underlåtits eller varit bristfälliga. Det kan i dessa fall vara fråga om så bagatellartade överträdelser, i vart fall när det handlar om mindre belopp, att själva varningen kan anses vara en tillräckligt ingripande åtgärd.

I andra stycket anges att Konsumentverket liksom hittills kan förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Bestämmelsen kompletteras med att det uttryckligen anges i vilka fall det kan ske. Ett sådant föreläggande kan meddelas om näringsidkaren tidigare har meddelats varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig. Bestämmelsen är fakultativ och innebär alltså inte att ett förbudsföreläggande per automatik ska utfärdas t.ex. om näringsidkaren tidigare har fått en varning. I stället är det en bedömning av samtliga omständigheter som måste göras i varje enskilt fall.

I tredje stycket, som är nytt, anges att särskild hänsyn ska tas till vissa omständigheter vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig. Dessa omständigheter är dels om näringsidkaren vid upprepade tillfällen inte har gjort en tillräcklig kreditprövning eller helt har underlåtit att göra en prövning, dels om bristerna är systematiska. När det

• Sida 18
•  Original

gäller antalet bristande kreditprövningar som grund för ett föreläggande bör det i allmänhet åtminstone krävas att kreditprövningen har varit bristfällig i ett stort antal fall i förhållande till verksamhetens omfattning. Brister kan anses systematiska om kreditgivaren konsekvent underlåtit att exempelvis fråga låntagaren om andra kreditengagemang som minskar utrymmet för konsumenten att återbetala den efterfrågade krediten. Frågan om en överträdelse är särskilt allvarlig får avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet och även andra omständigheter än de som uttryckligen anges i lagtexten kan vara av betydelse.

Att Konsumentverkets beslut enligt paragrafen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol framgår av 54 §.

52 § Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst femtusen kronor och högst

tio miljoner kronor.

Avgiften får inte överstiga tio procent av näringsidkarens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under näringsidkarens första verksamhetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får omsättningen uppskattas.

När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett varningen.

Avgiften får efterges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Paragrafen, som är ny, innehåller regler för hur sanktionsavgiftens storlek ska bestämmas. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.

I första stycket anges inom vilka beloppsgränser sanktionsavgiften kan bestämmas. Det lägsta beloppet är femtusen kronor och det högsta beloppet är tio miljoner kronor.

I andra stycket finns en regel som innebär en begränsning av hur stor sanktionsavgift som får tas ut. Avgiften får inte i något fall överstiga tio procent av näringsidkarens omsättning närmast föregående räkenskapsår. Med omsättning avses hela omsättningen. Det innebär att om en näringsidkare även har annan verksamhet än kreditgivningsverksamhet, ska inte endast omsättningen i kreditgivningsverksamheten beaktas. Med närmast föregående räkenskapsår avses året före överträdelsen (jfr MD 2012:17). Om sanktionsavgiften avser bristande kreditprövningar som förekommit under en längre tidsperiod än ett räkenskapsår, bör utgångspunkten för bedömningen av omsättningen vara räkenskapsåret före det år då överträdelsen upphörde.

Om överträdelsen sker under en näringsidkares första verksamhetsår, får omsättningen uppskattas. Omsättningen får även uppskattas i andra fall, om uppgifter om omsättningen saknas eller är bristfälliga. En allmän försiktighetsprincip bör gälla för uppskattningen. Om omsättningen uppskattas för en näringsidkare som har sitt första verksamhetsår, blir det i huvudsak fråga om att ta ledning av den löpande bokföringen. Finns det grundad anledning att anta att omsättningen kommer att bli väsentligt lägre eller väsentligt högre under den återstående delen av året, t.ex. på grund av säsongsvariation, behöver hänsyn tas till det. Om det i stället är fråga om att uppskatta omsättningen i ett företag där det saknas fullständigt underlag, får uppskattningen göras med ledning av det bokföringsmaterial och de verifikationer som ändå kan finnas. Det kan handla om kundavtal, kontoutdrag, uppgifter från anställda eller annan

• Sida 19
•  Original

information som går att samla in och som kan ligga till grund för ett antagande om omsättningen.

I tredje stycket anges att vid bestämmande av storleken på avgiften ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är. De omständigheter som det enligt 51 § tredje stycket ska tas särskild hänsyn till vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig kan tjäna som vägledning även vid bedömningen av en överträdelses allvar i de fall där det inte är aktuellt att utfärda ett förbudsföreläggande. Även andra omständigheter kan beaktas vid denna bedömning, t.ex. hur stora belopp som har lånats ut utan tillräcklig kreditprövning. Bestämmelsen utesluter inte heller att även andra omständigheter än överträdelsens allvar kan ha betydelse när storleken på sanktionsavgiften bestäms. Det kan finnas anledning att beakta t.ex. hur verkningsfullt ett sanktionsavgiftsbelopp är för det aktuella företaget med hänsyn till dess storlek. Exempelvis kan vad som upplevs som en avskräckande avgift för ett mindre bolag med måttlig omsättning framstå som i det närmaste obetydlig för ett bolag med stora ekonomiska resurser. Även att företagen tidigare meddelats en varning kan beaktas. Konsumentverket och, efter överklagande, domstolarna får i sin praxis närmare utforma principerna för bestämmande av sanktionsavgiftens storlek.

Det kan inte uteslutas att det ibland finns omständigheter som gör att det framstår som oskäligt eller stötande att ta ut en sanktionsavgift, trots att förutsättningarna enligt 51 § första stycket är uppfyllda. Av bestämmelsen i fjärde stycket framgår därför att sanktionsavgiften får efterges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Med sådana skäl avses i första hand andra omständigheter än sådana som är hänförliga till själva överträdelsen. Det kan t.ex. röra sig om ett fall där det har gått lång tid sedan överträdelsen upphörde och näringsidkaren sedan dess självmant har vidtagit adekvata åtgärder för att ändra sina rutiner för hur kreditprövningar genomförs.

Att Konsumentverkets beslut enligt paragrafen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol framgår av 54 §.

53 § Sanktionsavgiften ska betalas till Konsumentverket inom trettio dagar från

det att beslutet vann laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet.

Om avgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket, ska Konsumentverket lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken .

Avgiften faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

Paragrafen, som är ny, reglerar betalning och indrivning av sanktionsavgift, m.m. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.

I första stycket anges att sanktionsavgiften ska betalas till Konsumentverket inom trettio dagar från det att beslutet vann laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet.

Enligt andra stycket ska Konsumentverket lämna den obetalda avgiften för indrivning om den inte betalas i rätt tid. Enligt 3 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken utgör en förvaltningsmyndighets beslut en verkställbar exekutionstitel, om beslutet enligt en särskild föreskrift får

• Sida 20
•  Original

verkställas. En sådan föreskrift finns i förevarande stycke, där det anges att verkställighet enligt utsökningsbalken får ske vid indrivning.

Enligt tredje stycket preskriberas sanktionsavgiften i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft. Med verkställighet avses faktiska verkställighetsåtgärder. Preskriptionen är absolut. Det betyder att fullgörande inte kan krävas efter det att fem år har gått sedan beslutet vann laga kraft, även om verkställighet har skett under femårsperioden avseende en del av sanktionsavgiften. Det som preskriberas är den del av avgiften som ännu inte drivits in.

Överklagande

54 § Konsumentverkets beslut enligt 50 § andra stycket, 51 och 52 §§ får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut av Konsumentverket enligt 50 § får inte överklagas.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2014.

2. De nya bestämmelserna tillämpas endast vid brister i kreditprövningen för krediter som har beviljats efter ikraftträdandet.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Enligt punkten 1 träder lagen i kraft den 1 april 2014.

I punkten 2 anges att de nya bestämmelserna endast tillämpas vid brister i kreditprövningen för krediter som har beviljats efter ikraftträdandet. Bestämmelsen innebär att sanktionsavgiften inte drabbar den som har brustit i sina kreditprövningar innan lagen trädde i kraft. Däremot finns det inget hinder mot att beakta en tidigare varning när storleken på sanktionsavgiften bestäms för en överträdelse som är hänförlig till tiden efter ikraftträdandet. När det gäller en ökning av krediten som har skett efter ikraftträdandet ska de nya reglerna tillämpas. Ett föreläggande att upphöra med att lämna krediter som grundar sig på en överträdelse som är hänförlig både till tiden före och efter ikraftträdandet kan utfärdas med åberopande av både de nya och de äldre bestämmelserna.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

• Sida 21
•  Original