Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en definition av fjärrundervisning införs i skollagen. Med fjärrundervisning avses en interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte i tid. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om fjärrundervisning.

Fjärrundervisning bör endast få genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom skolenheten eller när elevunderlaget är otillräckligt. Regeringen avser att fatta beslut om i vilka ämnen som fjärrundervisning får erbjudas. En försöksverksamhet med fjärrundervisning i ytterligare ämnen bör även inrättas. I skollagen ska det införas en rätt för skolväsendets huvudmän att med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med staten om fjärrundervisning. Det bör vara möjligt för Statens institutionsstyrelse att bedriva fjärrundervisning under samma förutsättningar som för andra huvudmän, men i fler ämnen och kurser.

Ändringarna i skollagen ska träda i kraft den 1 juli 2015.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 1 kap. 3 § och 23 kap. 1 och 4 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 29 kap. 22 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §

I denna lag avses med – elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan,

– fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid,

– fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en enskild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket,

– fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola,

– fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket,

– förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad,

– skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad,

– undervisning: sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, och

– utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål.

• Sida 5
•  Original

23 kap.

1 §

Kommuner, landsting och enskilda huvudmän får enligt bestämmelserna i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad).

Kommuner, landsting och enskilda huvudmän får enligt bestämmelserna i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person, och i fall som avses i 4 § tredje stycket med staten, om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad).

De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad.

4 §

Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad.

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får en enskild huvudman överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad.

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad. Sådana uppgifter får inte överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person.

29 kap.

22 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om fjärrundervisning.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 29 september 2011 att ge en särskild utredare i uppdrag att klarlägga om regleringen behövde förtydligas när det gäller utbildning för barn och unga vid hem för vård eller boende (HVB), särskilda ungdomshem och sjukhus eller annan motsvarande institution (dir. 2011:85). Utredaren skulle även överväga om distansundervisning i vissa fall borde vara ett alternativ till reguljär undervisning i de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan.

Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning (SOU 2012:76) den 15 november 2012. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och remissinstanserna redovisas i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2012/6322/S).

Följande myndigheter och organ har dessutom beretts tillfälle att yttra sig över en bedömning i fråga om försöksverksamhet med fjärrundervisning: Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Sameskolstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund och Friskolornas riksförbund. Inkomna yttranden finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2014/5227/S).

Följande myndigheter har dessutom beretts tillfälle att yttra sig över ett förslag om avtal med staten om fjärrundervisning: Skolverket, Skolinspektionen, SPSM, Sameskolstyrelsen, Lärarförbundet och LR. Inkomna yttranden finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2014/5227/S).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 4 september 2014 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4 . Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.4 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag har också vissa språkliga ändringar gjorts. I denna proposition behandlas endast de förslag i lagrådsremissen som gäller fjärrundervisning.

• Sida 7
•  Original

4. Fjärrundervisning

4.1. Gällande rätt och nuvarande system

Undervisningsbegreppet

I och med den nya skollagen (2010:800) infördes en definition av begreppet undervisning. Enligt 1 kap. 3 § skollagen avses med undervisning sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Termen undervisning är grundläggande i de författningar som reglerar skolan. Det är centralt i den kunskapssyn som genomsyrar skolans alla styrdokument att undervisningen syftar till att eleverna ska inhämta samt utveckla både kunskaper och värden. De sistnämnda ska vila på grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna. Undervisning ska ledas av lärare eller förskollärare. Med detta menas inte att dessa alltid måste vara närvarande i undervisningslokalen eller motsvarande under lektionerna. Tanken är dock att för att en aktivitet ska klassas som undervisning måste en lärare eller förskollärare ha det övergripande ansvaret för det som ska göras. Exempelvis är slumpmässigt läsande eller tv-tittande som inte ingår som en del i en pedagogisk planering inte undervisning i lagens mening (prop. 2009/10:165 s. 218 och 633).

Det finns i dag inte någon generell reglering om undervisning där elever och lärare är åtskilda i tid eller rum, i form av distans- eller korrespondensundervisning, för elever boende i Sverige. Utgångspunkten för utbildning i det svenska skolväsendet är att undervisningen ska bedrivas under lärarens ledning. Eleverna i grundskolan och motsvarande skolformer har skolplikt och därmed även närvaroplikt. Skolan har i och med det ett tillsynsansvar för eleverna. Direktkontakten mellan lärare och elev anses vara en viktig del av utbildningen för barn och ungdomar och en förutsättning för att genomföra skolans värdegrundsuppdrag.

Verksamheter med tillstånd att bedriva undervisning på distans

Statsbidrag kan lämnas till en huvudman för distansundervisning enligt förordning (1994:519) om statsbidrag till utbildning av utlandssvenska barn och ungdomar. Sedan 1994 respektive 1999 har Statens skolverk slutit avtal med två skolor om att anordna distansundervisning i grundskolans årskurs 7–9 respektive i gymnasieskolan för utlandssvenska elever enligt 29 kap. 7 § skollagen. Sådan distansundervisning bedrivs av Sofia distansundervisning med Stockholms kommun som huvudman och bedrevs av Värmdö distansundervisning med Värmdö kommun som huvudman. Avtalet med Värmdö distansundervisning upphörde den 30 juni 2014 och därefter bedrivs gymnasieutbildning på distans av Hermods AB. Vidare bedriver Korrespondensgymnasiet i Torsås kommun sedan 1958 gymnasieutbildning på distans för elever boende i Sverige i samarbete med Hermods AB, tidigare Liber Hermods, vilket nu

• Sida 8
•  Original

regleras i förordningen (2011:682) om försöksverksamhet med distansundervisning i gymnasieskolan i Torsås kommun.

Skolverket har funnit att Sofia distansundervisning och tidigare Värmdö distansundervisning inte bara tillhandahåller utbildning för elever som bor utomlands, utan de bedriver även distansundervisning för elever bosatta i Sverige. Det är då frågan om elever som av sociala eller medicinska skäl inte kan ta sig till sin skola. I dessa fall sker undervisningen på uppdrag av elevernas hemkommuner. Korrespondensgymnasiet i Torsås erbjuder utbildning inom naturvetenskaps-, ekonomi-, samhällsvetenskaps- och det humanistiska programmet. Skolan har cirka 450 elever och eleverna läser hela gymnasieutbildningen på distans med stöd av studiehandledning. Enligt skolans uppskattning har cirka 60 procent av eleverna medicinska eller psykosociala skäl till att de valt skolan, men det finns även elever som valt skolan av andra skäl.

Enligt en enkätundersökning till kommuner och fristående skolor som Utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning (SOU 2012:76) låtit göra, fick drygt 2 000 elever i landet någon form av undervisning på distans, de flesta i fristående gymnasieskolor.

Uppdelning i fjärrundervisning och distansundervisning

Utredningen har vid insamlandet av information om skolor som bedriver olika former av undervisning på distans med hjälp av informations- och kommunikationsteknik urskilt två olika former av undervisning där eleven och läraren befinner sig på olika platser men där utgångspunkterna och genomförandet skiljer sig åt. Utredningen har därför lämnat förslag om en uppdelning mellan fjärrundervisning och distansundervisning som också föreslås få skilda regleringar. Fjärrundervisning utmärks av att eleverna är i skolans lokaler tillsammans med en handledare medan den undervisande läraren – fjärrläraren – samtidigt befinner sig någon annanstans. Distansundervisning innebär, till skillnad från fjärrundervisning, att läraren inte undervisar eleverna i realtid. I stället ges undervisning genom en digital lärplattform där eleverna själva bestämmer när och var de ska utföra sitt skolarbete. Distansundervisning enligt utredningens definition behandlas inte i denna lagrådsremiss. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag om distansundervisning.

Erfarenheter av fjärr- och distansundervisning

En forskningsöversikt sammanställd av Skolverket (2002) visar att erfarenheter av distansundervisning i huvudsak kommer från undervisning av vuxna. I forskningsöversikten lyfts betydelsen av det fysiska mötet i undervisningen fram. Distansundervisning medför begränsningar i kommunikationen då läraren endast kan se vad som sker på sin dataskärm och den icke-verbala kommunikationen går förlorad. Läraren kan inte heller ha uppsikt över sin undervisningsgrupp för att upprätthålla ordningen eller ha tillsyn över elevernas närvaro. Mycket av undervisningen koncentreras på lärarens undervisning och elevernas frågor och inflytande minskar. Översikten visar också att distansundervisning i hög grad förlitar sig på skriftligt material, vilket kan leda till att elever med läs- och skrivsvårigheter får ökade problem. Fördelen med distans-

• Sida 9
•  Original

undervisning är att den kan vara tillgänglig när och var som helst. Distansundervisning i olika modeller har prövats i flera länder. Erfarenheter från andra länder visar att distansundervisning fungerar bäst om man har en blandning av synkron kommunikation, dvs. att kommunikationen sker samtidigt och direkt mellan lärare och elev, och asynkron kommunikation dvs. då kommunikation sker först från läraren till eleven och eleven svarar vid ett senare tillfälle.

Regionalt utvecklingscentrum vid lärarutbildningen vid Umeå universitet har intresserat sig för de små skolorna i den norrländska glesbygden och den problematik de står inför. Kommunerna har svårigheter att locka lärare och ett litet elevunderlag medför svårigheter att kunna ha behöriga lärare i alla ämnen i grundskolans senare årskurser. Främst är det brist på behöriga lärare i moderna språk, modersmål inklusive minoritetsspråk, studiehandledning på modersmålet och speciallärare eller specialpedagoger. En kommun som prövat fjärrundervisning är Pajala. Där har man sedan 1990-talet prövat olika modeller i sina grundskolor och har sedan 2004 fjärrundervisning med små undervisningsgrupper i språkvalet eftersom det visade sig svårt att få fjärrundervisningen att fungera i helklass.

4.2. Definitioner och förutsättningar

Regeringens förslag: I skollagen ska en definition av fjärrundervisning införas. Med fjärrundervisning avses en interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte i tid.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om fjärrundervisning. Regeringens bedömning: Fjärrundervisning bör endast få genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom skolenheten eller när elevunderlaget är otillräckligt i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och i utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen. Huvudmannen för skolan bör besluta om fjärrundervisning. Det bör finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår inte att det av definitionen ska framgå att undervisningen ska ske i realtid. Utredningen föreslår att fjärrundervisning i de utpekade ämnena även bör få utföras när ett ämne eller en kurs inte erbjuds på skolan.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. Förvaltningsrätten i Falun, Kriminalvården, Statskontoret, Göteborgs, Jönköpings, Kiruna, Södertälje och Övertorneå kommuner, Sveriges Skolledarförbund samt Rädda Barnen.

Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, Statens skolinspektion och

Myndigheten för handikappolitisk samordning – Handisam, välkomnar

• Sida 10
•  Original

att området regleras. Sveriges Skolledarförbund stöder utredningens definitioner och avvägningar och anser att det är bra att förslagen tydligt reglerar när fjärrundervisning får bedrivas.

Flera remissinstanser, bl.a. Skolväsendets överklagandenämnd,

Göteborgs, Haninge, Lunds och Sundbybergs kommuner, Rädda barnen, Handikappförbunden samt Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, stöder utredningens uttalat restriktiva hållning för när fjärrundervisning ska få bedrivas. Även Barnombudsmannen förespråkar en restriktiv reglering och framhåller att det är positivt att fjärrundervisning endast får genomföras under förutsättning att det inte finns någon legitimerad och behörig lärare, när elevunderlaget är otillräckligt eller när ett ämne eller kurs inte erbjuds på skolan. Myndigheten betonar dock att fjärrundervisning inte ska vara ett mer ekonomiskt gynnsamt alternativ för huvudmän som har svårt att rekrytera lärare och föreslår därför att fjärrundervisning endast ska få bedrivas under en kortare period.

Lärarnas Riksförbund är kritiska till utredningens förslag och anser att det bryter mot principen om allas lika tillgång till utbildning. Förbundet framhåller att problemet att vissa skolhuvudmän har svårt att rekrytera legitimerade och behöriga lärare inte bör lösas genom att de berörda elevernas förutsättningar att få en likvärdig utbildning försämras.

Ett flertal remissinstanser önskar en mindre restriktiv reglering för när fjärrundervisning ska få bedrivas. Exempelvis anser Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) att det är bra att möjligheten till fjärrundervisning förs in i skollagen, men att skolhuvudmannen bör ha rätt att besluta när denna undervisning ska ges. Statens skolverk och Uppsala kommun anser att villkoret att det inte ska finnas någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom ”en huvudmans skolenhet eller organisation” är för begränsande. Skolverket framhåller att i en kommun i glesbygd där det är långt mellan skolenheterna, eller för en enskild huvudman som kan ha skolenheter förlagda till olika delar av landet, bör det vara möjligt att anordna fjärrundervisning.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Behovet av ett förtydligande av undervisning som begrepp

Som nämnts ovan definieras undervisning i skollagen som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande av kunskaper och värden. Varken bestämmelsen eller bestämmelsens förarbeten är tydliga i fråga om vad som gäller för undervisning där läraren inte finns närvarande i klassrummet utan där undervisningen i stället bedrivs med hjälp av modern informations- och kommunikationsteknik. I takt med den tekniska utvecklingen och att distansundervisning blivit vanligare inom vuxenutbildningen och på universitet och högskolor har önskemål framförts om att detta även borde vara möjligt inom barn- och ungdomsutbildningen. Avsaknaden av bestämmelser har medfört att det utvecklats en flora av undervisningsformer som skolmyndigheterna haft svårt att förhålla sig till.

Genom skolmyndigheternas granskning och tillsyn har dock regeringen uppmärksammats på att det bedrivs undervisning i flera skolformer med

• Sida 11
•  Original

informations- och kommunikationsteknik, där lärare och elev är åtskilda i rummet, av skiftande skäl och med olika utformning. Skolverket har i en skrivelse till Utbildningsdepartementet framfört att distansundervisning är svårbedömd utifrån gällande skollagstiftning (U2007/2910/G). Oklarheten gäller bl.a. hur distansundervisning ska bedömas i förhållande till elevers rätt till lärarledd undervisning och garanterad undervisningstid, elevernas närvaroplikt och skolans tillsynsansvar. Det berör även frågor om betyg, hur elever som fått distansundervisning slussats tillbaka till en vanlig skolgång och skolan som en social och kulturell mötesplats. Vid Skolverkets inspektion av Sofia distansundervisning och Värmdö distansundervisning 2007 konstaterades flera brister när det gällde elevernas rättssäkerhet, betygsättning, rätten till stöd m.m. Vidare konstaterade Skolinspektionen 2011 att andelen studieavbrott vid Korrespondensgymnasiet var mycket hög. Av dem som påbörjade sin utbildning läsåren 2006/07 och 2007/08 var andelen avbrott 66 procent och andelen elever med slutbetyg 23 procent. I likhet med majoriteten av remissinstanserna anser regeringen därför att det finns ett behov av att förtydliga reglerna kring undervisning som sker med hjälp av informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rummet.

Definition av fjärrundervisning

Utredningen föreslår att en definition av fjärrundervisning ska införas i skollagen med innebörden att fjärrundervisning är en interaktiv undervisning som innebär att elever och lärare är åtskilda i rum och att undervisningen sker genom användande av informations- och kommunikationsteknik. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget.

Enligt definitionen av undervisning i skollagen ska undervisning ledas av en lärare. I förarbetena till bestämmelsen anges tydligt att med detta menas inte att läraren måste vara närvarande i undervisningslokalen all lektionstid, men för att en aktivitet ska klassas som undervisning måste en lärare ha det övergripande ansvaret för det som ska göras. Regeringen konstaterar därför att det inom nuvarande definition av undervisning kan ingå undervisning där läraren inte befinner sig i samma rum som sina elever, men detta förutsätter att läraren leder undervisningen och kommunicerar med eleverna. Dagens tekniska lösningar möjliggör att en lärare som befinner sig på annan plats kan ha direktkontakt med elever både i tal och i bild. Detta innebär att kommunikationen är dubbelriktad och att lärare och elever kan interagera på liknande sätt som vid undervisning som sker med läraren fysiskt närvarande i klassrummet. Regeringen anser att definitionen för fjärrundervisning bör vara att eleven och den undervisande läraren – fjärrläraren – är åtskilda i rum men inte i tid, och att detta sätt att kommunicera tillgodoser kravet på lärarledd undervisning. Regeringen föreslår därför att det i skollagen ska införas en definition av fjärrundervisning som innebär att med fjärrundervisning avses en interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte i tid. Med informations- och kommunikationsteknik avses i detta sammanhang t.ex. videokonferens eller kommunikation via dator

• Sida 12
•  Original

med webbkamera, där dialogen mellan elev och lärare kan ske interaktivt.

Bemyndigande

Den otydlighet som finns i regleringen av begreppet undervisning har lett till att det har utvecklats en mängd varianter av bl.a. fjärrundervisning. De regler som gäller för undervisning i en skola, t.ex. regler om garanterad undervisningstid, närvaroplikt, tillsynsansvar samt lärarens skyldighet att ge ledning och stimulans som ger eleven möjligheter att lära sig och utvecklas, måste även kunna tillgodoses i en undervisning där läraren och eleven kommunicerar via informations- och kommunikationsteknik. Annars kan det ifrågasättas om undervisningsformen ger en likvärdig utbildning. Samtidigt finns det speciella förhållanden som medför att det kan vara befogat med andra former av undervisning än den som bedrivs i form av att läraren undervisar på plats i klassrummet. Det kan vara fråga om att möjliggöra att en elev som annars skulle riskera att inte få någon undervisning alls får det, att vissa ämnen ska kunna erbjudas eller att undervisningen annars skulle bedrivas av obehöriga lärare. Denna problematik är särskilt tydlig i kommuner med minskande eller litet elevantal och med många små skolor och långa avstånd mellan skolorna. I likhet med Barnombudsmannen vill regeringen dock betona att fjärrundervisning inte får användas som alternativ för att minska kostnaderna.

För att säkerställa att elever tillhandahålls en likvärdig utbildning anser regeringen att det finns ett behov av att reglera under vilka förutsättningar som skolhuvudmännen får anordna undervisning genom fjärrundervisning. Regeringen delar därför inte SKL:s synpunkt att huvudmännen själva bör få välja när fjärrundervisning ska ges. Flera remissinstanser anser att en begränsad och väl reglerad tillgång till fjärrundervisning är att föredra framför den oreglerade situation som finns för närvarande. Det föreslås därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om fjärrundervisning.

Förutsättningar för att få bedriva fjärrundervisning

Utredningen har föreslagit att fjärrundervisning ska få anordnas för elever i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan under förutsättning att det inte finns någon legitimerad och behörig lärare inom skolenheten, när elevunderlaget är otillräckligt eller när ett ämne eller kurs inte erbjuds i skolan. Huvudmannen föreslås fatta beslut om att eleverna ska erbjudas fjärrundervisning. En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget om fjärrundervisning.

Fjärrundervisning bör enligt regeringens uppfattning ta sin utgångspunkt i de regler som finns om undervisning i skollagen, skolformsförordningarna och läroplanerna. Dessa regler utgår från att eleverna undervisas i skolan av lärare som har en kontinuerlig kommunikation med sina elever. Det är också väsentligt att eleverna inhämtar både kunskaper och värden. Det är av stor vikt att ta hänsyn till den likvärdighet som ska finnas inom skolväsendet. Alla elever ska ha lika tillgång till utbildning i

• Sida 13
•  Original

skolväsendet oavsett geografisk hemvist, sociala och ekonomiska förhållanden, kön och övriga diskrimineringsgrunder.

Regeringen anser att kravet på lärarledd undervisning är viktigt. Lärarens betydelse för undervisningens kvalitet och resultat finns tydligt påvisat i olika studier, se t.ex. Vad påverkar resultaten i svensk grundskola (Skolverket, 2009) och Visible Learning (Hattie, 2009). Regeringens uppfattning är att elever primärt ska undervisas i skolan, av lärare som finns på plats tillsammans med eleverna. Undervisning genom it-lösningar där läraren och eleven inte finns i samma rum förändrar samspelet mellan lärare och elev. Det tenderar att koncentreras till enbart lärarens kommunikation vilket medför att elevernas talutrymme minskar. Skolans socialiserings- och värdegrundsuppdrag bör aktivt integreras i undervisningen. Kravet på lärarledd undervisning kan bli svårt att upprätthålla genom en undervisning där läraren aldrig är närvarande i rummet.

Kravet på lärarledd undervisning ska dock inte sammanblandas med att lärare inte ska kunna använda informations- och kommunikationsteknik i den ordinarie undervisningen, t.ex. flipped classroom. Det är lärarna som planerar vilka metoder och lärverktyg som ska användas så att de nationella målen och kunskapskraven nås. Undervisningen i och genom it i skolan är viktig. I flera av grundskolans kursplaner står också att eleverna ska få en god digital kompetens.

Regeringen anser i likhet med utredningen att fjärrundervisning enbart bör bli aktuell under förutsättning att det inte finns någon legitimerad och behörig lärare tillgänglig för att undervisa på plats i klassrummet. Regeringen delar dock Skolverkets och Uppsala kommuns uppfattning att det bör vara möjligt för en huvudman med stora geografiska avstånd mellan skolenheterna eller många små skolor att få anordna fjärrundervisning trots att en legitimerad och behörig lärare finns att tillgå inom huvudmannens organisation. Det kan vara omöjligt för en lärare inom organisationen att fysiskt närvara på alla huvudmannens skolenheter. Regeringen gör därför bedömningen att fjärrundervisning bör få genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom huvudmannens skolenhet. Regeringen anser vidare att detta krav först bör vara uppfyllt efter att huvudmannen gjort allvarliga försök att rekrytera en legitimerad och behörig lärare till skolenheten. Detta innebär sammantaget att fjärrundervisning bör kunna bedrivas på en eller flera skolenheter av en lärare som inte finns på aktuella skolenheter men inom huvudmannens organisation, eller genom ett entreprenadförhållande i de fall detta är tillåtet (se avsnitt 4.4).

Utredningen föreslår vidare att fjärrundervisning ska få genomföras när elevunderlaget är otillräckligt. Grunden för ett beslut om att använda fjärrundervisning bör utgå från skolans förutsättningar och förhållanden. Detta gäller främst för små skolor i glesbygd men kan även vara aktuellt för större skolor där det är få elever som vill läsa t.ex. ett ovanligt språkval eller modersmål. Utredningen har påpekat att endast hälften av de elever som har rätt till undervisning i modersmål läser det. Det är tydligt att många elever som önskar läsa ett språk i dag begränsas av att elevunderlaget är otillräckligt. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att fjärrundervisning bör få genomföras när elevunderlaget är otillräckligt. Enligt regeringens mening bör elevunderlaget

• Sida 14
•  Original

anses otillräckligt i de fall huvudmannen inte har skyldighet att anordna undervisning med anledning av att antalet elever är färre än fem. Om färre än fem elever väljer språket finns sådan skyldighet som huvudregel inte enligt 9 kap. 7 § skolförordningen (2011:185) i ett språk som erbjudits som språkval. Liknande reglering finns när det gäller elevens val av nybörjarspråk enligt 9 kap. 8 § skolförordningen, modersmålsundervisning enligt 5 kap. 10 § skolförordningen och modersmålsundervisning enligt 4 kap. 19 § gymnasieförordningen (2010:2039). Till skillnad från vad Lärarnas Riksförbund har anfört anser regeringen att utredningens förslag i denna del stärker principen om alla elevers lika tillgång till utbildning.

Enligt utredningens förslag ska fjärrundervisning kunna komma i fråga också om ett ämne eller kurs inte erbjuds av skolan, ett förslag som flera remissinstanser är positiva till. Regeringen ser dock en fara med att fjärrundervisning i dessa fall används trots att en legitimerad och behörig lärare skulle kunna ha anställts, vilket riskerar elevernas rätt till en likvärdig utbildning. Som nämnts ovan anser regeringen också att fjärrundervisning inte får användas som ett led i att minska kostnaderna för undervisningen. Regeringen bedömer därför att det förhållandet att undervisning i ett ämne eller kurs inte ges vid skolenheten inte ska vara en tillräcklig förutsättning för att fjärrundervisning ska kunna ges. Däremot bedömer regeringen att man inom ramen för en försöksverksamhet som utvärderas bör tillåta fjärrundervising som går utöver den begränsning som bedöms rimlig i avsnitt 4.3.

Sammanfattningsvis bör en skolhuvudman enligt regeringens mening ges möjlighet att bedriva fjärrundervisning när det saknas en behörig lärare i ämnet eller kursen på elevens skola eller när antalet elever inte är tillräckligt för att en undervisningsgrupp ska bildas. Det är skolhuvudmannen som bäst känner till förutsättningarna för sin verksamhet och kan avgöra om ovan nämnda krav är uppfyllda. Regeringen delar därför utredningens uppfattning om att huvudmannen ska fatta beslut om fjärrundervisning. Om fjärrundervisning ges under ovan angivna förutsättningar innebär det att fler elever, genom fjärrundervisning, kommer att få undervisning av en legitimerad och behörig lärare och få en större tillgång till utbildning. Regeringen menar att detta bidrar till ökad likvärdighet.

Utgångspunkten vid fjärrundervisning bör, som vid annan undervisning, vara att eleverna ska befinna sig i skolan eller i en lokal som skolan anvisar. Fjärrundervisningen bör, liksom annan undervisning, ingå i den garanterade undervisningstid som skolan ansvarar för. För att upprätthålla kvaliteten i undervisningen när den sker som fjärrundervisning bör det enligt regeringens mening alltid finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig. Denne kan vara en lärare på skolenheten eller någon annan som är anställd på skolan. Handledaren bör kunna ge stöd till eleven på plats i klassrummet men också stödja läraren i dennes undervisning. Vidare ska handledaren utöva ansvaret för tillsynen av skolpliktiga elever i grundskolan och motsvarande skolformer.

• Sida 15
•  Original

4.3. Ämnen för fjärrundervisning

Regeringens bedömning: Fjärrundervisning bör endast vara möjlig i ett begränsat antal ämnen eller viss undervisning. Regeringen bör fatta beslut om i vilka ämnen eller annan undervisning som fjärrundervisning får erbjudas. En försöksverksamhet med möjlighet till fjärrundervisning i alla ämnen bör inrättas.

Utredarens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att fjärrundervisning ska få ges i moderna språk, samiska, modersmål inklusive minoritetsspråk och teckenspråk samt studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervisning.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. Kammarrätten i Jönköping, Statens skolverk, Ungdomsstyrelsen, Eslövs, Göteborgs, Haninge, Huddinge, Kalmar och Lunds kommuner, Hörselskadades riksförbund samt Riksförbundet Attention.

Många remissinstanser välkomnar utredningens restriktiva hållning, t.ex. när det gäller att fjärrundervisning endast ska kunna ges i ett fåtal ämnen. Till dessa hör Skolväsendets överklagandenämnd, Haninge, Lunds, Göteborgs och Sundbybergs kommuner, Rädda barnen, Handikappförbunden och Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering. Ett betydande antal remissinstanser vill dock ha mer generösa möjligheter till fjärrundervisning, t.ex. på så sätt att fjärrundervisning ska kunna ges i fler ämnen än de som utredningen föreslår. Till dessa hör bl.a. Kriminalvården, Friskolornas riksförbund, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Lärarförbundet, Umeå universitet samt Dorotea, Kiruna,

Lycksele, Stockholms, Storumans, Torsås, Åre och Övertorneå kommuner.

Flera remissinstanser, bl.a. Umeå universitet och Kiruna kommun, framhåller att fjärrundervisning kan vara det enda sättet att ge elever i glesbygd den likvärdiga utbildning som de har rätt till, t.ex. med behöriga lärare och ett brett utbud av gymnasieprogram. Även Friskolornas riksförbund anser att de föreslagna ämnena och kurserna är för starkt begränsade. Förbundet framhåller att det för en liten skola i glesbygd kan vara ett stort problem att få behöriga lärare i t.ex. alla de samhällsvetenskapliga ämnena. Förbundet anser därför att det ska vara möjligt att tillåta fjärrundervisning i samtliga ämnen och kurser om villkoren för att få anordna fjärrundervisning i övrigt är uppfyllda. SKL menar att möjligheten till fjärrundervisning i fler ämnen än de som utredningen föreslår är viktig för att ge alla kommuner en bättre chans att erbjuda undervisning av hög kvalitet med behöriga lärare.

Lärarförbundet framhåller i sitt remissvar att Sverige bör ha en strategi för hur undervisningen ska digitaliseras och att det i en sådan plan är naturligt att på ett vetenskapligt sätt pröva och utvärdera olika former av distans- eller fjärrundervisning. Därför menar Lärarförbundet att försöksverksamheter bör vara en del av en planerad nationell utvecklingsinsats och utvärderas på ett vetenskapligt sätt innan beslut om eventuell fortsättning eller avslutning fattas. Även Dorotea, Storumans och Lycksele

• Sida 16
•  Original

kommuner framhåller att då fjärr- och distansundervisning inte är tillåtet i Sverige finns det ingen relevant forskning inom grundskolans verksamhet. Kommunerna anser därför att försöksverksamhet behöver tillåtas och genomföras i glesbygdskommuner och storstadskommuner för att forskning inom området ska kunna bedrivas.

Skälen för regeringens bedömning

Fjärrundervisning i vissa ämnen

Fjärrundervisning har tidigare inte varit reglerad inom skolväsendet och det finns därför enligt regeringen anledning att inledningsvis låta sådan undervisning endast omfatta ett urval av ämnen för att man ska kunna följa utvecklingen och undervisningens kvalitet. Resultaten av en mer begränsad fjärrundervisning behöver följas upp och utvärderas, bl.a. för att det ska vara möjligt att bedöma eventuella negativa konsekvenser. Resultaten av den distansundervisning som bedrivits är inte helt positiva. Utredningen föreslår därför att fjärrundervisning ska få ges i ett begränsat antal ämnen. De flesta remissinstanser har tillstyrkt förslaget.

Några instanser, som Kriminalvården, Friskolornas riksförbund och

SKL, vill att fjärrundervisning ska kunna ges i alla ämnen och att inga restriktioner, förutom att läraren ska vara legitimerad, bör gälla.

Regeringen har i avsnitt 4.2 bedömt att eleverna primärt ska undervisas i skolan av lärare som befinner sig på plats tillsammans med eleverna. Regeringen konstaterar vidare att utbildningen i grundskolan bl.a. ska syfta till att främja allsidiga kontaker och social gemenskap och ge en god grund för ett aktivt deltagande i samhällslivet enligt 10 kap. 2 § skollagen. I gymnasieskolan är syftet bl.a. att utbildningen ska utformas så att den främjar social gemenskap och utvecklar elevernas förmåga att självständigt och tillsammans med andra tillägna sig, fördjupa och tillämpa kunskaper enligt 15 kap. 2 § skollagen. Skolmyndigheterna har, som nämnts tidigare, haft svårt att förhålla sig till de former av fjärrundervisning som förekommer i skolväsendet i dag. Oklarheten gäller bl.a. elevers rätt till lärarledd undervisning och garanterad undervisningstid, elevernas närvaroplikt och skolans tillsynsansvar. Det berör även frågor om skolan som en social och kulturell mötesplats. Det finns i dag inte mycket forskning om fjärrundervisning i grund- och gymnasieskolan och regeringen anser att det är viktigt att säkerställa att eleverna får en likvärdig utbildning av god kvalitet. Mot bakgrund av vad som nämnts ovan bedömer regeringen att det finns skäl för att fjärrundervisning enbart bör vara tillåten i ett begränsat antal ämnen under de förutsättningar som beskrivits i avsnitt 4.2.

Utredningen har föreslagit att fjärrundervisning ska få ges i moderna språk, samiska i sameskolan, modersmål inklusive minoritetsspråk och teckenspråk. Fjärrundervisning föreslås även få användas för att ge elever studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervisning i grundskolan. En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte haft några invändningar mot utredningens förslag.

Moderna språk och modersmål är ämnen där det ofta är svårt att finna legitimerade och behöriga lärare framförallt i glesbygdskommunerna. Språkpolitiken har som mål att alla ska ha rätt till språk: att utveckla och

• Sida 17
•  Original

tillägna sig svenska språket, att utveckla och bruka det egna modersmålet eller nationella minoritetsspråket och att få möjlighet att lära sig främmande språk. Regeringen anser att språkämnen lämpar sig väl för fjärrundervisning eftersom det bl.a. i små skolor och i glesbygden är svårt att anställa legitimerade och behöriga lärare för några få timmar på en skolenhet för att tillgodose elevernas varierande val av moderna språk och modersmål. Undervisningsgrupperna i moderna språk och modersmål är ofta små, vilket leder till att många elever i glesbygd inte kan få sina val tillgodosedda på samma sätt som andra elever. I modersmål inklusive de nationella minoritetsspråken är bristen på lärare också mycket stor och det finns elever som därför inte får sådan undervisning. Det finns goda erfarenheter av fjärrundervisning i dessa ämnen från norra Sverige där man har prövat fjärrundervisning i språkvalet.

Fjärrundervisning kan öka skolhuvudmännens möjligheter att uppfylla sina skyldigheter i fråga om elevens rätt till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och möjlighet att erbjuda eleverna ett större utbud inom moderna språk. Fjärrundervisning kan även ge huvudmän möjlighet att erbjuda integrerad samisk undervisning i grundskolan. Regeringen bedömer därför att det för närvarande är lämpligt att införa en möjlighet till fjärrundervisning i t.ex. moderna språk, modersmål inklusive minoritetsspråk, samiska, teckenspråk, studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervisning.

Försöksverksamhet med fler ämnen

Flera remissinstanser har lyft fram behovet av att i glesbygd få möjlighet att bedriva fjärrundervisning i andra ämnen än de som utredningen föreslagit. I flera kommuner på landsbygden är det svårt att få tag på legitimerade och behöriga lärare. Kommunförbundet Norrbotten har tillsammans med 14 kommuner ansökt hos regeringen om att få bedriva ett försöksprojekt med modersmålsundervisning på distans (U2010/6485/S). Senare har även Region Västerbotten skrivit till regeringen för att påskynda beslut i ärendet (U2011/6495/S). De anser att innan regeringen föreslår en reglering bör det under en försöksperiod prövas vilka ämnen och åldrar som passar bäst för denna undervisningsform och att det även borde vara möjligt att pröva att ge särskilt stöd på distans.

Om en huvudman försökt men inte lyckats anställa legitimerade och behöriga lärare anser regeringen att det på sikt bör bli möjligt att med fjärrundervisning tillgodose elevernas rätt till undervisning av en behörig lärare även i andra ämnen än de som föreslås av utredningen. Detta bör dock ske med restriktivitet, eftersom utgångspunkten fortsatt bör vara att undervisning primärt ska ges av lärare som befinner sig i samma rum som eleverna.

Flera remissinstanser har framfört att försöksverksamheter bör genomföras för att möjliggöra forskning och utvärdering av verksamheten. Regeringen delar denna uppfattning och gör bedömningen att en försöksverksamhet med fjärrundervisning i fler ämnen än det begränsade antal ämnen som föreslås av utredningen bör inrättas genom en särskild förordning. I försöksverksamheten bör inte finnas någon begränsning av i

• Sida 18
•  Original

vilka ämnen som fjärrundervisning kan bedrivas. Skolverket bör få i uppdrag att organisera försöksverksamheten.

Försöksverksamheten bör omfatta flera skolenheter inom grundskolan och motsvarande skolformer och skolenheter inom gymnasie- och gymnasiesärskolan som utses av Skolverket. Huvudmän som önskar delta bör ansöka om det hos Skolverket som ska pröva ansökningarna. För att komma i fråga bör huvudmannen i ansökan kunna visa hur kvaliteten i fjärrundervisningen säkerställs. Det kan enligt regeringens bedömning exempelvis bli frågan om att redogöra för vilket stöd eleverna erbjuds, hur fysiska möten mellan elever och mellan lärare och elever ska organiseras, teknisk lösning och plan för hur undervisningen säkerställs vid teknikproblem, liksom för bevis på att fjärrläraren har föreskriven utbildning och kompetens.

Utvärdering

Fjärrundervisning har tidigare bara prövats i begränsad utsträckning för barn och unga i Sverige och ingen vetenskaplig utvärdering har följt upp elevernas resultat och möjligheter till fortsatta studier i gymnasieskolan och på universitet eller högskola. Regeringen avser därför att följa effekterna av fjärrundervisning genom att ge lämplig myndighet i uppdrag att utvärdera fjärrundervisningen.

4.4. Avtal med staten om fjärrundervisning

Regeringens förslag: I skollagen ska det införas en rätt för kommuner, landsting och enskilda huvudmän att med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med staten om uppgifter som avser fjärrundervisning inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Sådana uppgifter får överlämnas endast till staten.

Regeringens bedömning: Rätten att sluta avtal med staten om fjärrundervisning bör enbart omfatta vissa ämnen. Regeringen bör i förordning reglera i vilka ämnen eller annan undervisning som avtal med staten om fjärrundervisning får slutas.

Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Utredningen lämnar inte något specifikt förslag om de statliga skolhuvudmännen. Utredningens förslag om ändringar i entreprenadbestämmelserna i skollagen skulle dock ge statliga och kommunala huvudmän möjlighet att bedriva utbildning på entreprenad.

Tillsammans med utredningens förslag om fjärrundervisning i vissa språk så skulle de statliga skolhuvudmännen få möjlighet att sluta avtal med andra huvudmän om undervisning i bl.a. samiska och teckenspråk.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva eller har inget att invända mot utredningens förslag att ge statliga huvudmän möjlighet att bedriva fjärrutbildning på entreprenad. Sameskolstyrelsen och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) är positiva till möjligheten för myndigheterna att bedriva fjärrundervisning i samiska respektive teckenspråk. Sameskolstyrelsen är generellt positiv till ökade möjlig-

• Sida 19
•  Original

heter att bedriva undervisning på entreprenad. SPSM bedömer att en utprovning bör ske av fjärrundervisning i svenskt teckenspråk då det saknas erfarenhet och kunskap på området.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Staten har genom sitt huvudmannaskap för specialskolan och sameskolan ett särskilt ansvar för att tillhandahålla undervisning inom dessa skolformer. Staten har genom huvudmannaskapet tillgång till legitimerade och behöriga lärare i ämnen som andra kommunala och fristående huvudmän inte har tillgång till i samma utsträckning. SPSM som är huvudman för specialskolan har specifik kompetens för att erbjuda teckenspråk. På samma sätt har

Sameskolstyrelsen särskild kompetens när det gäller att tillhandahålla undervisning i samiska och integrerad samisk undervisning. Specialskolan och sameskolan har för närvarande en unik tillgång till legitimerade och behöriga lärare i de aktuella ämnena samtidigt som bristen på behöriga lärare inom dessa ämnen är stor i kommunala och fristående skolor i hela landet. Det finns därför anledning att låta övriga skolhuvudmän använda sig av den kompetens som de statliga skolformerna har. Regeringen föreslår därför att kommuner, landsting och enskilda huvudmän, med bibehållet huvudmannaskap, ska få sluta avtal med staten om uppgifter som avser fjärrundervisning inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Sådana uppgifter får således enbart överlämnas till staten vilket, i enlighet med vad Lagrådet har anfört, föreslås tydligt komma till uttryck i lagtexten. I avsnitt 4.2 har regeringen föreslagit ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela föreskriter om fjärrundervisning. Regeringen har i avsnitt 4.3 bedömt att fjärrundervisning endast bör vara tillåten i ett begränsat antal ämnen eller viss undervisning. Regeringen avser att i förordning besluta i vilka ämnen eller annan undervisning som avtal med staten om fjärrundervisning får slutas.

Regeringen föreslår i avsnitt 4.2 att fjärrundervisning bör få erbjudas om vissa förutsättningar är uppfyllda. Kravet på att en skolhuvudman först bör undersöka om man kan rekrytera en legitimerad och behörig lärare till en skolenhet eller att elevunderlaget är otillräckligt bör gälla även om avtal skrivs med staten om fjärrundervisning. Regeringen gör i samma avsnitt bedömningen att fjärrundervisning bör kunna bedrivas på en eller flera skolenheter av en lärare som finns på en annan skolenhet inom huvudmannens organisation. Det är då inte fråga om entreprenad.

4.5. Fjärrundervisning inom utbildning som anordnas av Statens institutionsstyrelse

Regeringens bedömning: Undervisning i form av fjärrundervisning bör vara möjlig för de elever som får utbildning vid ett så kallat särskilt ungdomshem under samma förutsättningar som för andra skolor. Statens institutionsstyrelse bör kunna ge fjärrundervisning inom de särskilda ungdomshemmen i flertalet ämnen och kurser under

• Sida 20
•  Original

förutsättning att det saknas legitimerade och behöriga lärare i ämnet eller kursen eller när elevunderlaget är otillräckligt.

Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att Statens institutionsstyrelse ska ges möjlighet att erbjuda distansundervisning i samtliga ämnen och kurser om det inte finns någon behörig lärare att tillgå inom ungdomshemmet.

Remissinstanserna: Statens institutionsstyrelse (SiS), Socialstyrelsen och Statens skolverk anser att särskilda ungdomshem utöver distansundervisning även ska få anordna fjärrundervisning. Barnombudsmannen, Handikappförbunden och Riksförbundet Attention vill däremot se en begränsning i möjligheten för särskilda ungdomshem att anordna distansundervisning.

Skälen för regeringens bedömning: De särskilda ungdomshemmen, som avses i 12 § lagen (1990:52) om vård av unga, har mycket olika förutsättningar att bedriva undervisning: antalet elevplatser varierar, hemmen kan ha en eller flera akutavdelningar, utredningsavdelningar eller placeringsavdelningar och ungdomarna har olika långa vistelsetider vid hemmen. Eleverna i de särskilda ungdomshemmen är i olika åldrar och har olika behov av utbildning. Alla hem erbjuder inte undervisning i samtliga ämnen i grundskolan och motsvarande skolformer, eller de ämnen och kurser som ingår i elevens program i gymnasie- och gymnasiesärskolan, eftersom det saknas legitimerade och behöriga lärare.

Hemmen har svårigheter att organisera och bedriva skolverksamhet, vilket är en förklaring till att såväl undervisningens omfattning som kvalitet varierar mycket mellan hemmen.

Utredningen föreslår att SiS ska ges möjlighet att erbjuda ungdomar som vistas på särskilda ungdomshem distansundervisning i samtliga ämnen och kurser om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare inom hemmet. Flera remissinstanser har lyft fram att de särskilda ungdomshemmen även bör få möjlighet att anordna fjärrundervisning. Utbildningen i ett särskilt ungdomshem bör så långt som möjligt motsvara utbildningen i skolväsendet. Med anledning av att hemmen har ett begränsat antal platser och eleverna som vistas vid hemmen har ett stort behov av individanpassad utbildning är det dock inte möjligt för hemmen att tillhandahålla undervisning av behöriga lärare i samtliga av grundskolans ämnen och ett stort urval av gymnasieskolans ämnen och kurser. Fjärrundervisning kan vara en möjlighet för dessa elever att få ökad tillgång till undervisning med en legitimerad och behörig lärare. Regeringen gör därför bedömningen att fjärrundervisning bör vara möjlig under samma förutsättningar för SiS som för andra huvudmän. SiS bör besluta om fjärrundervisning. Regeringen bedömer vidare att SiS bör kunna ge fjärrundervisning inom de särskilda ungdomshemmen i flera ämnen och kurser än andra huvudmän. Regeringen anser dock att fjärrundervisning inte bör kunna ges i svenska, svenska som andraspråk, engelska eller matematik.

På samma sätt som andra huvudmän ska SiS i första hand försöka anställa legitimerade och behöriga lärare och fjärrundervisning bör endast få genomföras om någon sådan lärare inte finns att tillgå. Fjärrundervisning bör också få anordnas om elevunderlaget är otillräckligt.

• Sida 21
•  Original

Regeringen har i avsnitt 4.2 bedömt att elevunderlaget får anses otillräckligt i de fall huvudmannen inte har skyldighet att anordna undervisning med anledning av att eleverna är färre än fem enligt skolförordningen eller gymnasieförordningen. Ett sådant fall är när huvudmannen inte har skyldighet att anordna undervisning i ett nybörjarspråk som erbjudits som språkval om färre än fem elever väljer språket enligt 9 kap. 7 § skolförordningen. Liknande reglering finns när det gäller elevens val av nybörjarspråk enligt 9 kap. 8 § skolförordningen och modersmålsundervisning enligt 5 kap. 10 § skolförordningen och 4 kap. 19 § gymnasieförordningen. Fjärrundervisning bör således endast få anordnas i språkval, moderna språk och modersmål i grundskolan och modersmålsundervisning i gymnasieskolan med anledning av att elevunderlaget är otillräckligt. Det bör finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig.

Genom fjärrundervisning kan ungdomar på särskilda ungdomshem ges ökade möjligheter till undervisning och betyg i fler ämnen. SiS får också möjligheter att i grundskolan och motsvarande skolformer samt i gymnasie- och gymnasiesärskolan bredda utbudet av ämnen och kurser.

Regeringen avser att följa effekterna av fjärrundervisning genom att ge lämplig myndighet i uppdrag att utvärdera denna undervisning. I en sådan utvärdering ska även fjärrundervisningen vid särskilda ungdomshem ingå. I utvärderingen ska det ingå en särskild granskning av vilka ämnen som SiS bedriver fjärrundervisning i.

• Sida 22
•  Original

5. Ikraftträdande

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2015.

Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag.

Utredningen föreslog att ändringarna i skollagen skulle träda i kraft den 1 april 2014 och tillämpas från den 30 juni 2014.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Regionförbundet Östsam hoppas att förslaget träder i kraft så snart som möjligt.

Skälen för regeringens förslag: De lagändringar som föreslås ska genomföras så snart som möjligt men med hänsyn till att skolhuvudmännen ska kunna förbereda införandet. Hänsyn ska också tas till skolans läsår. Lagändringarna föreslås därför träda i kraft den 1 juli 2015. Lagändringarna bedöms inte medföra några behov av övergångsbestämmelser.

• Sida 23
•  Original

6. Konsekvenser

6.1. Konsekvenser för elever

FN:s konvention om barnets rättigheter har ratificerats av Sverige. En av barnkonventionens grundprinciper är barnets rätt till utveckling som också har nära samband med barnets rätt till utbildning.

De bestämmelser som föreslås i denna proposition ska bidra till att elevers möjligheter till undervisning förbättras genom att de under vissa förhållanden kan erbjudas fjärrundervisning. I motivtexten anges att om fjärrundervisning ges under de bedömda förutsättningarna innebär det att fler elever genom fjärrundervisning kommer att få undervisning av en legitimerad och behörig i stället för av en obehörig lärare och få en ökad tillgång till utbildning. Regeringen menar att detta bidrar till ökad likvärdighet.

6.2. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Enligt förslaget är det frivilligt för skolhuvudmännen att använda fjärrundervisning. För den som väljer att använda fjärrundervisning kan det leda till ökade kostnader för anskaffning av it-utrustning, bredbandsuppkoppling m.m., men det kan också medföra lägre lönekostnader eftersom lärare kan användas effektivare för att undervisa flera elever. Förslaget innebär ingen skyldighet för kommuner eller landsting och påverkar därför inte den kommunala självstyrelsen. Den kommunala finansieringsprincipen är därmed inte tillämplig.

6.3. Konsekvenser för staten

Regeringen avser att ge ett uppdrag till en myndighet om utvärdering av fjärrundervisningen. Kostnaden för en utvärdering ryms inom nuvarande ekonomiska ramar.

6.4. Konsekvenser för små företag

Enligt förslaget är det frivilligt för skolhuvudmännen att använda fjärrundervisning. För den som väljer att använda fjärrundervisning kan det leda till ökade kostnader för anskaffning av it-utrustning, bredbandsuppkoppling m.m. men det kan också antas medföra lägre lönekostnader

• Sida 24
•  Original

eftersom lärare kan användas effektivare för att undervisa flera grupper av elever. Enligt Regelrådet kan det även uppstå administrativa kostnader i samband med fjärrundervisning för enskilda skolhuvudmän. Antalet fristående skolor som hade någon form av distansundervisning med fler än fem elever var vårterminen 2012, enligt utredningens kartläggning, 32 skolor. Hur många huvudmän som väljer att använda sig av fjärrundervisning är svårt att uppskatta. Hur stora de ökade kostnaderna blir varierar från huvudman till huvudman, bl.a. beroende på vilken organisation man väljer och vilken teknisk utrustning huvudmannen redan har tillgång till. På samma sätt kan minskade lönekostnader variera från huvudman till huvudman. Någon uppskattning om de ekonomiska konsekvenserna för en skolhuvudman som väljer att använda fjärrundervisning är därför inte möjlig att göra.

6.5. Konsekvenser för den personliga integriteten

Förslagen i sig saknar konsekvenser för den personliga integriteten. Användande av informationsteknik kan dock medföra särskilda risker för enskildas personliga integritet. Den som väljer att bedriva fjärrundervisning bestämmer hur och med vilka tekniska hjälpmedel fjärrundervisningen ska bedrivas. Den som bedriver en verksamhet, oavsett om den består av fjärrundervisning eller något annat, ansvarar för att den bedrivs i enlighet med gällande lagar och andra författningar, däribland personuppgiftslagen (1998:204).

6.6. Konsekvenser för de integrationspolitiska målen

Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. En god utbildning minskar utanförskap och förbättrar möjligheterna till integration. Bristen på legitimerade och behöriga lärare medför att det är svårt för skolhuvudmännen att anordna modersmålsundervisning och att ge studiehandledning på modersmålet. Förslaget om fjärrundervisning kommer att innebära att antalet elever som kan få undervisning i sitt modersmål och få studiehandledning på modersmålet ökar.

Modersmålslärare i språk som inte är vanliga i Sverige kan i dag ha få grupper att undervisa, vilket kan medföra att de inte ges möjlighet att arbeta heltid. Fjärrundervisning gör att de kan undervisa fler grupper och därmed att de kan få ökad arbetstid, att nya arbetstillfällen kan skapas och förbättrar möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

6.7. Konsekvenser för jämställdheten

Förslagen är könsneutrala.

• Sida 25
•  Original

7. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800)

1 kap.

3 § I denna lag avses med

– elev: den som deltar i utbildning enligt denna lag med undantag för barn i förskolan, – fjärrundervisning: interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i rum men inte i tid,

– fristående fritidshem: sådant fritidshem som bedrivs av en enskild och som avses i 2 kap. 7 § andra stycket,

– fristående förskola: förskoleenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning i form av förskola,

– fristående skola: skolenhet vid vilken en enskild bedriver utbildning inom skolväsendet i form av förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller sådant fritidshem som avses i 2 kap. 7 § första stycket,

– förskoleenhet: av huvudman för förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera förskolebyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon förskolebyggnad,

– skolenhet: av huvudman för annan skolform än förskola organiserad enhet som omfattar verksamhet i en eller flera skolbyggnader som ligger nära varandra och till enheten knuten verksamhet som inte bedrivs i någon skolbyggnad,

– undervisning: sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden, och

– utbildning: den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål.

Strecksatsen med definitionen av fjärrundervisning är ny. Med fjärrundervisning avses sådan undervisning som är interaktiv och som bedrivs där elever och lärare är åtskilda i rum, men inte i tid. Eleverna får med hjälp av informations- och kommunikationsteknik direktundervisning av en lärare som inte befinner sig i klassrummet. Med informations- och kommunikationsteknik avses t.ex. videokonferens eller kommunikation via dator med webbkamera.

Paragrafen behandlas i avsnitt 4.2.

23 kap.

1 § Kommuner, landsting och enskilda huvudmän får enligt bestämmelserna i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person, och i fall som avses i 4 § tredje stycket med staten, om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad).

De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad.

Ändringen i första stycket möjliggör för kommun, landsting eller enskild som huvudmän inom skolväsendet att genom avtal överlämna vissa uppgifter till staten på entreprenad. Av 4 § tredje stycket följer att de uppgifter som får överlämnas är uppgifter som avser fjärrundervisning. Vid ett sådant avtal ligger huvudmannaskapet kvar på

• Sida 26
•  Original

kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen. Det innebär bl.a. att elevens rättigheter och huvudmannens skyldigheter ska vara desamma som om verksamheten bedrivs av kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen i egen regi. Kommunen, landstinget eller den enskilde huvudmannen ansvarar således i egenskap av huvudman för fjärrundervisningens innehåll men låter staten sköta utförandet av fjärrundervisningen.

Paragrafen behandlas i avsnitt 4.4.

4 § Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad.

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får en enskild huvudman överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad.

Inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad. Sådana uppgifter får inte överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person

.

I ett nytt tredje stycke ges möjlighet att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning till staten på entreprenad. Detta får göras inom grundskolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Uppgifter som avser fjärrundervisning får enbart överlämnas till staten på entreprenad och inte till en enskild fysisk eller juridisk person. I 6 § finns bestämmelser som innebär att ingen annan myndighetsutövning än den som hör till lärares undervisningsuppgifter får överlämnas vid entreprenad. Den myndighetsutövning som kan komma att överlämnas är främst betygssättning.

Paragrafen har utformats i enlighet med vad Lagrådet har anfört. Paragrafen behandlas i avsnitt 4.4.

29 kap.

22 a § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter

om fjärrundervisning.

29 kap.

En definition av fjärrundervisning finns i 1 kap. 3 §. Paragrafen behandlas i avsnitt 4.2.

• Sida 27
•  Original